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INSTITUTO BRASILEIRO DE

DIREITO URBANSTICO
ANAIS DO VIII CONGRESSO BRASILEIRO
DE DIREITO URBANSTICO
Direito Urbanstico e Conflitos Urbanos:
a efetividade da ordem jurdico-urbanstica
na promoo do direito cidade

Organizao
Daniela Campos Liborio
Henrique Botelho Frota

INSTITUTO BRASILEIRO DE
DIREITO URBANSTICO - IBDU

GESTO 2014-2015 GESTO 2016-2017

Presidente Presidente

Daniela Campos Librio Daniela Campos Librio

Vice-Presidente Vice-Presidente
Betnia de Moraes Alfonsin Betnia de Moraes Alfonsin

Tesoureira Tesoureira

Stacy Natalie Torres da Silva Vanessa Koetz

Diretora Administrativa Diretora Administrativa

Ligia Maria Silva Ligia Maria Silva

Melo de Casimiro Melo de Casimiro

Diretor Administrativo Diretor Administrativo

Leandro Franklin Gorsdorf Alex Ferreira Magalhes

Secretrio Executivo Secretrio Executivo

Henrique Botelho Frota Henrique Botelho Frota


L696 Librio, Daniela Campos, Org ; Frota, Henrique Botelho, Org ;
Anais do 8 Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico: direito urba-
nstico e conflitos urbanos: a efetividade da ordem jurdico-urbanstica na
promoo do direito cidade. / Organizado por Daniela Campos Librio
e Henrique Botelho Frota - So Paulo: IBDU, 2016.

1.434 p.
ISBN 978-85-68957-03-5

1. Direito Urbanstico 2. Poder Judicirio 3. So Paulo I. Ttulo II.


Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico III. Fundao Ford Brasil

CDD 349
CDU 34:711.4

Editorao eletrnica: Everton Viana - CE 01799 DG


Sumrio
APRESENTAO 21

PARTE I - EXPERINCIAS DE ENSINO,


PESQUISA E EXTENSO EM DIREITO URBANSTICO

SESSO 1
A CIDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
ALINE SOUSA DE BRITO 26

DESAFIOS DA MOBILIZAO POPULAR PARA A REGULARIZAO FUN-


DIRIA EM UMA METRPOLE EM EXPANSO: REFLEXES SOBRE AS
PRIMEIRAS EXPERINCIAS DE UM PROJETO DE PESQUISA E EXTENSO
NA OCUPAO VILA REAL, SEROPDICA, RIO DE JANEIRO.
CAMILA DE MIRANDA ASSIS
LUCAS GOMES FERREIRA 51

DO CONTEDO DO DIREITO URBANSTICO: NOTAS EXPLORATRIAS


SOBRE O PLANO DIDTICO DA DISCIPLINA
LUCIANO DE FARIA BRASIL

SEGREGAO SOCIOESPACIAL EM SO GONALO: UMA EXPERINCIA


DE EXTENSO UNIVERSITRIA DO PROJETO DE REGULARIZAO FUN-
DIRIA DO ASSENTAMENTO DE VILA ESPERANA
JACkELINE DE ALMEIDA SAMPAIO
ANA MARIA FERREIRA DE SOUZA MORAES 80

RESUMO (POSTERES)
O PRINCPIO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA: UMA
VISO DOS PROFESSORES DE DIREITO URBANSTICO
AMANDA REIS DA SILVA
DANIEL GAIO 100
O PAPEL DO CAJU NA RESISTNCIA URBANA NO SERVILUZ: MECA-
NISMOS DE LUTA CONTRA A GENTRIFICAO PROMOVIDA PELO
PODER PBLICO
BRUNA kETLLyN PEREIRA DE FARIAS
DAVI ROChA DE CARVALhO 101

ASSESSORIA JURDICA, LUTA POR MORADIA E QUESTO DE GNERO:


A EXPERINCIA DO CAJU COM O MOVIMENTO DE LUTA EM DEFESA DA
MORADIA (MLDM)
GUILhERME BEZERRA BARBOSA
ANA CAROLINA NUNES DE MACEDO SALES 102

A ATUAO DO CENTRO DE ASSESSORIA JURDICA UNIVERSITRIA


NA COMUNIDADE JOO XXIII: DESAFIOS E RESULTADOS DA PRTICA
JURDICA EMANCIPATRIA
hIGOR PINTO RODRIGUES
kALIL JORGE DE ARAJO 103

PARTE II - PROCESSOS DE REGULARIZAO


FUNDIRIA E URBANIZAO DE FAVELAS

SESSO 1
REGULARIZAO FUNDIRIA: INDICADORES PARA A CONSTRUO DE
UMA POLTICA NACIONAL
FRANCISCO FILOMENO DE ABREU NETO
PAULO COELhO VILA 106

BALANO DA REGULARIZAO FUNDIRIA DOS CONJUNTOS hABITA-


CIONAIS DE INTERESSE SOCIAL DA CDhU
FRANCISCA LEIkO SAITO
VERA MARIA LEME ALVARENGA 126
A REGULARIZAO URBANSTICA E FUNDIRIA DE FAVELAS NO RIO DE
JANEIRO E SUAS CONSEQUNCIAS NA SEGREGAO SCIOESPACIAL
IVAN ZANATTA kAwAhARA
LUCIANA ALENCAR XIMENES 147

PROGRAMA MORADIA CIDAD: UMA REFLEXO A RESPEITO DO


PLANO DE REGULARIZAO FUNDIRIA EM ASSENTAMENTO PRECRIO
NO BAIRRO COROA DO MEIO - ARACAJU- SE
JOhN MAX SANTOS SALES
LEANDRO ARAJO DO NASCIMENTO 171

REGULARIZAO FUNDIRIA JURDICO DOMINIAL DE INTERESSE


SOCIAL E O PROGRAMA MEU IMVEL LEGAL: AVANOS E DESAFIOS
NA IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA
SANDE NASCIMENTO DE ARRUDA 194

RESUMOS (POSTERES)
DA PESQUISA FUNDIRIA PARA FINS DE REGULARIZAO
PRISCILLA MARQUES RODRIGUES
ALICE NOhL VIANNA 214

SESSO 2 - PROCESSOS DE REGULARIZAO


FUNDIRIA EM FAVELA

URBANIZAO E REGULARIZAO DE FAVELA: O CASO DO JARDIM


SO FRANCISCO EM SO PAULO
MARCELLE DAyER CARLOS DOS SANTOS
SILVIA APARECIDA MIkAMI GONALVES PINA 216

CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS E REGULARIZAO FUNDIRIA: O CASO


DE BARRA DE GUARATIBA, CIDADE DO RIO DE JANEIRO
MARCOS REIS MAIA
MAy MARTINS 234
QUADRO DA REGULARIZAO FUNDIRIA NA REGIO METROPOLITANA
DO RIO DE JANEIRO: PRIMEIROS RESULTADOS DE PESQUISA
MARIA JULIETA NUNES
ALEX FERREIRA MAGALhES
MARIANA TROTTA DALLALANA QUINTANS
CAMILA CAVALCANTI **
FERNANDA PAES ***
GUILhERME AZEREDO *
LIDIANE MATOS****
NAyANA CORREA BONFIM****
RAPhAEL AGUIAR**
RIChARD SOARES *
ThIAGO BARBOSA ***
VICTOR DE OLIVEIRA ***
VIRGINIA AMORIM *** 253

O PERFIL DAS COMUNIDADES DO ENTORNO DA UFPA BENEFICIADAS


COM A CUEM: UMA ANLISE SOCIOECONMICA E ESPACIAL
MAyARA RAySSA DA SILVA ROLIM
ALyNE LIMA DA SILVA 277

A LEI ESPECFICA DA BILLINGS E OS NOVOS DESAFIOS PARA O PRO-


GRAMA DE RECUPERAO DE INTERESSE SOCIAL PRIS: O ESTUDO DE
CASO DO GT LICENCIAMENTO
ThAS FERNANDA LOPES 290

PARTE III - CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS:


ATORES PRTICAS E SOLUES ALTERNATIVAS

CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS: CARACTERIZAO, TIPOLOGIA E


REGULARIZAO FUNDIRIA COMO INSTRUMENTO DE RESOLUO.
kRISTAL MOREIRA GOUVEIA
LIGIA MELO DE CASIMIRO 316
O DESAFIO DE JUDICIONALIZAR A FUNO SOCIAL DA
PROPRIEDADE: ESTUDO DE CASO DA OCUPAO CULTURAL
ESPAO DA LIBERDADE (OCEL)
LUANA XAVIER PINTO COELhO
MARIA EUGENIA TROMBINI 338

A EFETIVIDADE DA RESOLUO DO CONFLITO FUNDIRIO URBANO


POR AO POSSESSRIA: ESTUDO DE CASO NO BAIRRO JOS wALTER
EM FORTALEZA - CE.
PATRCIA OLIVEIRA GOMES 359

O FINANCIAMENTO PBLICO DA GUETIZAO SOCIAL NA REGIO DO


ISIDORO EM BELO hORIZONTE: A PEVERSO DOS INSTRUMENTOS UR-
BANSTICOS DA OPERAO URBANA E DO PARCELAMENTO DO SOLO
JULIA VILA FRANZONI
NATAChA RENA
ARThUR NASCIUTTI PRUDENTE 380

RESUMOS (POSTERES)
O USO DA CONCILIAO NO ESTADO DE SO PAULO PARA SOLUO
DE CONFLITOS AMBIENTAIS
CELSO MARAN DE OLIVEIRA
ISABELA BATTISTELLO ESPINDOLA
JOS wAMBERTO ZANQUIM JUNIOR 402

CIDADANIA E RESISTNCIA PELO DIREITO A CIDADE: REGULARIZAO


FUNDIRIA NO LOTEAMENTO QUARTA-FEIRA EMCUIAB-MT.
GUSLENE TERTULIANA RIBEIRO 404

PARTE IV - GRANDES OBRAS E


IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O DESAFIO DAS CIDADES SUSTENTVEIS FRENTE S GRANDES OBRAS


GEOVANA MARIA CARTAXO DE ARRUDA FREIRE
MARINA BRASIL GRADVOh 408

INTERVENES URBANAS EM ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL:


O CASO DO BAIRRO SARAMANDAIA.
GERSON CARLOS DE OLIVEIRA COSTA
AMANAyARA DOS SANTOS LIMA 426

PROJETOS URBANSTICOS EM METRPOLES E O DIREITO FUNDAMEN-


TAL CIDADE: ASPECTOS SOCIAIS, POLTICOS E JURDICOS DO PROJETO
ALDEIA DA PRAIA EM FORTALEZA
GUILhERME BEZERRA BARBOSA
LISSON JOS MAIA MELO 447

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL X ESTUDO DE IMPACTO DE VIZI-


NhANA: NECESSRIO EXIGIR OS DOIS?
SANDRA PIRES BARBOSA
DANIELLA MARIA FIGUEIREDO MAGNO 473

O DESAFIO DE COMPATIBILIZAR OS LICENCIAMENTOS AMBIENTAL E


URBANSTICO EM GRANDES OBRAS
SANDRA PIRES BARBOSA
FBIO MARCONDES RIBEIRO FREITAS 492

RESUMOS (POSTERES)
OS MEIOS LEGAIS E INSTITUCIONAIS PARA O TRATAMENTO DE UMA
PATOLOGIA URBANO-AMBIENTAL NA CIDADE PORTURIA DE RIO
GRANDE RS.
EDILANI DA SILVA RITTER
VANESSA hERNANDEZ CAPORLINGUA 514
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

GRANDES OBRAS E A INFLUNCIA DA LEGISLAO AMBIENTAL NO


DESENVOLVIMENTO URBANO: O CASO DAS UNIDADES DE CONSER-
VAO DA SABIAGUABA
NGGILA TAISSA SILVA FROTA
INGRID BEZERRA SOARES
INGRID CAROLINE VERSSIMO PITTA PINhEIRO
SOPhIA MONTENEGRO RAMOS TAVARES 516

PARTE V - DIREITO MORADIA ADEQUADA E PROGRAMAS


HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL

A COPA DO MUNDO DE 2014 E AS REMOES NA CIDADE


DE PORTO ALEGRE/RS
GABRIELA COSTA DA SILVA
ADRIANA ARAUJO PORTELLA
GISELE DA SILVA PEREIRA 520

DIREITO MORADIA E PRESERVAO hISTRICA:


A DIFCIL SINERGIA DESEJADA
LUS RENATO NOGUEIRA DA ROChA
ALEXSANDRO FERREIRA CARDOSO DA SILVA 540

O DIREITO MORADIA NO ESPAO URBANO BRASILEIRO SOB A GIDE


DO NEODENVOLVIMENTISMO
MARIANA RODRIGUES VIANA 564

DA NOVA POLTICA NACIONAL DE hABITAO AO PROGRAMA MINhA


CASA MINhA VIDA: OS EFEITOS DA POLTICA hABITACIONAL RECENTE
NA PRODUO DO ESPAO URBANO
MARLON LIMA DA SILVA
hELENA LCIA ZAGURy TOURINhO 587
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O PROGRAMA MINhA CASA MINhA VIDA EM ARACAJU-SE,


BRASIL: CONTRADIES E DESCASOS NA EFETIVAO DO
DIREITO MORADIA ADEQUADA
SARAh LCIA ALVES FRANA 607

A CONSOLIDAO DA CIDADANIA E PRODUO CAPITALISTA


DA hABITAO: MANUTENO DE UMA ORDEM EXCLUDENTE
DO DIREITO CIDADE.
SUZANA CAROLINA DOS SANTOS DUTRA DE MACEDO 626

RESUMOS (POSTERES)
PROVISO DO PMCMV EM SO JOS DO RIO PRETO (SP):
E A INSERO URBANA
EDUARDO MEIRELES
CAROLINA MARIA POZZI CASTRO
JOS FRANCISCO
LUCAS AUGUSTO NATALIN 642

PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA: ANALISANDO AS DESIGUALDA-


DES URBANAS NO TECIDO SOCIAL SOB A LUZ DO DIREITO CIDADE.
PAULO hONORATO DE SOUZA
JOyCE hELENA MARTINS LEAL
LEONARDO wARChON CAVALCANTE
GIULIANE DOS SANTOS DE SOUZA 644

PARTE VI - MOBILIDADE URBNA E O DIREITO CIDADE

O REGIME TARIFRIO DO TRANSPORTE PBLICO COLETIVO SOB O


ENFOQUE DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA
FERNANDO GONALVES RODRIGUES
MARINELLA MAChADO ARAJO 648
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

CIBERCIDADE: CONQUISTA DA MOBILIDADE URBANA EM FORTALEZA


GEOVANA MARIA CARTAXO DE ARRUDA FREIRE 668

PLANOS DE MOBILIDADE NO ESCOPO DA (FRAGMENTADA) POLTICA


URBANA NO BRASIL: A REALIDADE DOS MUNICPIOS DE MINAS GERAIS
LUIZ FELyPE GOMES DE ALMEIDA 693

O SERVIO DE MOTOTXIS E SUAS IMPLICAES


MAURO NUNES CORDEIRO FILhO 717

SISTEMA CICLOVIRIO NO PLANO PILOTO DE BRASLIA: CONSIDERA-


ES SOBRE EFICCIA JURDICA
PAULO AFONSO CAVIChIOLI CARMONA
ERIkA wINGE
ISABELLA VIEGAS MORAES SARMENTO
NESLITA DA COSTA SILVA 738

A PARTICIPAO DOS USURIOS NO SISTEMA DE


TRANSPORTE COLETIVO
PAULO AFONSO CAVIChIOLI CARMONA
FRANCISCO EUGNIO CUNhA SILVA
GREICE MONIQUE AGUIAR CEZAR 776

RESUMOS (POSTERES)
PROJETO CARONA SOLIDRIA
FERNANDO GONALVES RODRIGUES
MARINELLA MAChADO ARAJO 794

PARTE VII - CIDADE, CULTURA E LAZER

O PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE E O TOMBAMENTO DE BRASLIA, O


CASO DO CRUZEIRO NOVO.
FRANCISCO EUGNIO CUNhA SILVA 798
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A UTILIZAO DE RECURSOS DO ICMS PATRIMNIO CULTURAL PARA


FINS DE PROTEO DO PATRIMNIO CULTURAL EDIFICADO: A EXPE-
RINCIA MINEIRA
CARLOS MAGNO DE SOUZA PAIVA
FERNANDA VIEIRA MANNA
TAIN MENDONA DE GOFFREDO COSTA DOS SANTOS 821

O OCUPE O COC: APONTAMENTOS PARA UMA APROXIMAO ENTRE


OS DIREITOS RESISTNCIA, CIDADE E AO MEIO AMBIENTE ECOLO-
GICAMENTE EQUILIBRADO NA LUTA EM DEFESA DO PARQUE.
JOO ALFREDO TELLES MELO
NAIARA CARNEIRO MARINhO 846

DIREITO URBANSTICO E TERRITORIALIDADE TNICA-CULTURAL


MAURCIO LEAL DIAS 874

RESUMOS (POSTERES)
CULTURA TNICA NO ESPAO URBANO
CRISTIANE MOURA DE OLIVEIRA
FARLEN DE JESUS NOGUEIRA 889

CIDADES SUSTENTVEIS NO BRASIL: CAMINHOS,


DESAFIOS E REGRAMENTOS
EMANUELLE LUZ MEGUINS 890

PARTE VIII - SESSO 1 - EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS DE


POLTICA URBANA PARA A PROMOO DO DIREITO CIDADE

O RURAL NO URBANO: POSSIBILIDADE DE MORADIA


E TRABALHO DIGNO
AMANDA CRISTINA CARVALhO CANEZIN
MIGUEL ETINGER DE ARAJO JUNIOR 892
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A FALTA DE EFETIVAO DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E DA


ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL EM FORTALEZA: UMA ANLISE
DA COMUNIDADE DO SERVILUZ
ANAMARIA PEREIRA MORAIS 915

PLANEJAMENTO URBANO OU URBANISMO IMOBILIRIO? UMA AVALIA-


O DA EFETIVIDADE DOS RECENTES INSTRUMENTOS URBANSTICOS
DE MARING
BEATRIZ FLEURy SILVA 935

EXPANSO URBANA: COMO EST SENDO FEITA E PARA QUEM? UMA


ANLISE DOS INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA A PARTIR DO
ESTUDO DA REGIO METROPOLITANA DE CAMPINAS-SP
CAROLINE kROBATh LUZ PERA
LAURA MAChADO DE MELLO BUENO 960

O ZONEAMENTO AMBIENTAL URBANO E A PROPOSTA DE UM


MODELO JURDICO QUE GARANTA O EXERCCIO DA FUNO
SOCIAL DAS CIDADES
MARIANA BELM 986

ANLISE DO DESENVOLVIMENTO E APLICABILIDADE DA LEGISLAO


URBANSTICA NA CIDADE HISTRICA DE MARIANA MG
PATRCIA MARIA FIALhO LVARES
hENOR ARTUR DE SOUZA
POLyANA PEREIRA COELhO 1008

PARTE VIII - SESSO 2 - EFETIVIDADE


DOS INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA
PARA A PROMOO DO DIREITO CIDADE
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR EM BELM (PA)


E A INEXISTNCIA DA LEI ESPECFICA PREVISTA NO ART. 30 DO
ESTATUTO DA CIDADE.
BRUNO SOEIRO VIEIRA
kLEIDSON NASCIMENTOS DOS SANTOS 1022

A NECESSIDADE DE UMA APLICAO SUSTENTVEL DA JUSTA INDE-


NIZAO NA DESAPROPRIAO
BEATRIZ LIMA SOUZA
MARINELLA MAChADO ARAJO 1045

A MAIS-VALIA IMOBILIRIA: UMA ANLISE DO IPTU DE GUANAMBI/BA


EDILAINE NEVES FERNANDES
DEBORAh MARQUES PEREIRA
CARLOS MAGNO SANTOS CLEMENTE 1068

TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR COMO ALTERNATIVA


DESAPROPRIAO
ISABELA BACELLAR 1094

POTENCIAL CONSTRUTIVO E SUSTENTABILIDADE


JOS ANTONIO APPARECIDO JUNIOR 1114

HISTRICO DA APLICAO DO INSTRUMENTO OPERAO URBANA


EM SO PAULO
LAURA ROChA DE CASTRO
SILVIA APARECIDA MIkAMI GONALVES PINA 1132

A PARCERIA PBLICO-PRIVADA COMO INSTRUMENTO URBANSTICO:


AS OPERAES URBANAS NO MUNICPIO DE SO PAULO
ADRIANA JESUS GUILhEN
LUIZ ANTONIO NIGRO FALSCOkI 1149
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

RESUMOS (POSTERES)
A MAIS-VALIA IMOBILIRIA: UMA ANLISE DO IPTU DE GUANAMBI/BA
EDILAINE NEVES FERNANDES
DEBORAh MARQUES PEREIRA
CARLOS MAGNO SANTOS CLEMENTE 1171

DADOS SOBRE A APLICAO DO INSTRUMENTO DE PARCELAMENTO,


EDIFICAO E UTILIZAO COMPULSRIA NA CIDADE DE SO PAULO.
EDUARDO AUGUSTO ARTEIRO DE FARIA 1173

PARTE IX - GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE E MEDIAO DE


INTERESSES NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO URBANO

APLICAO DA ESCADA DE PARTICIPAO POPULAR NAS AES DE


REVISO DO PLANO DIRETOR DE SO CARLOS-SP.
CELSO MARAN DE OLIVEIRA
ISABEL CRISTINA NUNES DE SOUSA
PEDRO LUCIANO COLENCI 1176

CONSELHO DA CIDADE DE FORTALEZA: AVANO NA GESTO


DEMOCRTICA DA CIDADE?
hARLEy SOUSA DE CARVALhO 1202

ORAMENTO, PARTICIPAO E GESTO DEMOCRTICA DA CIDA-


DE: APONTAMENTOS SOBRE O PLANO PLURIANUAL DE FORTALEZA
2014/2017 SOB OS CONTORNOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
ISAAC RODRIGUES CUNhA 1223

SALVADOR E OS SEUS PLANOS DIRETORES: DEMOCRACIA DISTANTE


RAONI A. RODRIGUES
CLUDIO O. CARVALhO 1256
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTICIPAO SOCIAL E GESTO PBLICA: O CASO DO CONSELHO


MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE
REGINALDO MAGALhES DE ALMEIDA 1279

PLANEJAMENTO URBANO E GESTO DEMOCRTICA EM


FORTALEZA-CE: TEM, MAS T FALTANDO
VALRIA PINhEIRO 1302

RESUMOS (POSTERES)
DISTRIBUIO DE EQUIPAMENTOS PBLICOS E PARTICIPAO POPU-
LAR: UMA ANLISE SOBRE O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE VITRIA
DA CONQUISTA
ARIANA FERREIRA DE ALENCAR MORAES
CLADIO OLIVEIRA DE CARVALhO 1318

ACOMPANhAMENTO DA POLTICA URBANA DOS MUNICPIOS PELOS


TRIBUNAIS DE CONTAS E A IMPORTNCIA DAS DIRETRIZES DO PLANO
DIRETOR PARTICIPATIVO NA GESTO PBLICA MUNICIPAL
GERSON DOS SANTOS SICCA
RAFAEL TAChINI DE MELO 1319

PARTICIPAO POPULAR NO ORAMENTO PARTICIPATIVO


DE SO CARLOS
LAURA FERRATI
CELSO OLIVEIRA 1321

A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NA REVISO DO PLANO DIRETOR


DE SO CARLOS A INCLUSO DO PROCESSO PARTICIPATIVO POPULAR
NA SUA ELABORAO
IVO REDIGOLO MOREIRA PIRES
CELSO MARAN DE OLIVEIRA 1323
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE X - INFRAESTRUTURA, SERVIOS


URBANOS E DIREITO CIDADE

POLTICA URBANA NO PACTO FEDERATIVO: PAPEL DOS ESTADOS.


ANNA CRISTINA DE MOURA CRUZ
FRANCISCO FILOMENO DE ABREU NETO 1326

DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NA REGIO METROPOLITANA E


DISTRIBUIO DE SERVIOS NAS CIDADES: PERSPECTIVAS A PARTIR
DO ESTATUTO DA METRPOLE
hELENA CARVALhO COELhO
DAILA COUTINhO DE ARAJO
GABRIELA SALAZAR
DANIEL GAIO 1351

EMPREGO COGENTE DE COBERTURAS VERDES NO RECIFE: COMENT-


RIOS LEI MUNICIPAL N 18.112 DE 12 DE JANEIRO DE 2015
ISIN SChFFER STAhLhFER
LIGE ALENDES DE SOUZA 1368

A DIMENSO DO DIREITO CIDADE NA EXPANSO DO URBANO AMA-


ZNICO: CONSTATAES EM CANA DOS CARAJS/PA
LUCAS SOUTO CNDIDO
MARIANA SOUZA VILLACORTA 1392

DESIGUALDADE DE OPORTUNIDADES: UM RELEITURA DA SEGREGAO


SOCIOESPACIAL NA CIDADE DO NATAL
PEDRO ITALO DOS SANTOS GALVO 1414
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Apresentao

Chegamos oitava edio do Congresso Brasileiro de Direito Ur-


banstico, consolidando esse como um dos mais relevantes eventos
na rea. O propsito, desde a sua primeira verso, sempre foi o de
viabilizar debates capazes de articular diferentes vises, contando
com a participao de pesquisadores, professores, gestores pblicos,
militantes sociais, membros do sistema de justia, arquitetos e urba-
nistas e demais campos de atuao envolvidos com a poltica urbana.
O dilogo interdisciplinar, no entanto, tem um enfoque: o avano da
ordem jurdico-urbanstica brasileira.
No ano 2000, quando da realizao do I Congresso Brasileiro de
Direito Urbanstico, a articulao de profissionais, pesquisadores e
movimentos sociais comprometidos com a Reforma Urbana lutava pela
aprovao da lei nacional que regulamentaria o captulo da poltica
urbana na Constituio de 1988. A expectativa de avano legislativo
trazia consigo uma esperana de que as cidades brasileiras passariam
por mudanas capazes de reconhecer os direitos da populao mais
vulnerabilizada. Agora, quase quinze anos depois da aprovao do
Estatuto da Cidade, temos possibilidade de avaliar a efetividade dessa
e de outras leis produzidas no mbito do Direito Urbanstico.
Nesse sentido, o tema escolhido para a oitava edio prope discutir
a efetividade da ordem jurdico-urbanstica na promoo do direito
cidade em um contexto de acirramento dos conflitos urbanos. Os painis

21
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e grupos de trabalho foram pensados de forma a abordar as variadas


perspectivas, inclusive incorporando temticas ainda pouco abordadas
no campo, como a violncia urbana e os conflitos sociais.
O momento marca tambm a primeira dcada de existncia do
Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico (IBDU), oportunidade em
que celebramos com alegria os avanos obtidos na rea. No entanto,
percebemos que a maturidade aponta para questes mais complexas
e responsabilidades maiores. Como instituio que se afirma em sua
defesa pelo direito cidade, o IBDU assume um papel cada vez maior
como protagonista junto a governos, Poder Judicirio, universidades e
movimentos sociais.
Marcando esse compromisso com cidades mais justas, pela primei-
ra vez, o instituto concedeu ao professor e advogado popular Jacques
Tvora Alfonsin o primeiro ttulo de membro honorrio da associao.
Como incessante defensor da democracia e da justia social, dedicado
s causas das pessoas mais pobres, o professor Jacques Alfonsin inspira
e orienta nossa atuao. uma honra t-lo como membro fundador e,
agora, tambm membro honorrio de nossa instituio.
Por fim, preciso agradecer a todas as pessoas e organizaes en-
volvidas na organizao e realizao do evento. Em especial ao apoio
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CA-
PES), fundamental para que esse VIII Congresso Brasileiro de Direito
Urbanstico fosse realizado. Da mesma forma, Faculdade de Direito
da Universidade Federal do Cear (UFC), que no apenas sediou mas
tambm apoiou intensamente o evento por meio do envolvimento de
seus professores e estudantes.
Um agradecimento particular a todos os professores e professoras
que integraram o Comit Cientfico, por seu afinco na seleo de tra-
balhos e na coordenao dos debates. Aos colegas Adriana Nogueira
Vieira Lima, Alex Ferreira Magalhes, Betnia de Moraes Alfonsin, Bruno

22
Anais do 7 Congresso Brasileiro de Direito
Anais doUrbanstico
VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Barbosa Heim, Cynara Monteiro Mariano, Daniel Gaio, Dbora Sotto,


Felipe Braga Albuquerque, Gretha Leite Maia, Juliana Diniz, Ligia Melo,
Luiz Alberto de Souza, Mariana Mencio, Marinella Machado Araujo,
Marise Costa de Souza Duarte, Maurcio Leal Dias, Miguel Etinger de
Arajo Junior, Nelson Saule Jnior, Paulo Afonso Cavichioli Carmona,
Rodrigo Faria G. Iacovini, nosso reconhecimento e gratido.
Desejamos que os trabalhos aqui reunidos possam contribuir ainda
mais para o desenvolvimento de um pensamento crtico voltado efe-
tivao do direito cidade.

Daniela Campos Librio


Henrique Botelho Frota
Coordenadores da Comisso Cientfica

23
PARTE I
EXPERINCIAS DE ENSINO,
PESQUISA E EXTENSO EM
DIREITO URBANSTICO
(SESSO 1)
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Cidade Como
Direito Fundamental

Aline Sousa de Brito1

RESUMO

A distribuio populacional na malha urbana de ruas, avenidas e


estradas, encontra limite fsico no espao e, juntando-se a isso, a lgica
de mercado concentradora, faz da cidade um produto exposto em vitri-
nes virtuais e fsicas, onde os lugares de melhor qualidade e mais bem
servidos de equipamentos e servios alcanam preos inimaginveis para
a imensa maioria das pessoas. Sendo inevitvel superar uma concepo
estritamente materialista e/ou no jurdica a fim de se entender a cidade
como direito. Mais que isso, defende-se, no presente artigo, ser a cidade
um direito perfeitamente reivindicvel e possvel na ordem jurdica ptria
como direito fundamental, para tanto, investiga-se o sentindo normativo
e concreto dessa fundamentalidade, perpassando por suas principais
caractersticas e efeitos prticos.
Palavras-chaves: direito cidade, direito fundamental, caracterstica,
constitucionalizao simblica.

1 INTRODUO

O desafio do direito cidade se inicia pelo que h de mais bsico, que


entender a cidade como um direito, como uma realidade jurdica mate-
rial ou substantiva em nosso ordenamento jurdico. Para ns, no restam
dvidas de que o espao urbano sim um direito.
Todavia, esse no o nico objetivo deste trabalho, mas precisamos
partir desse pressuposto para conseguir dar mais um passo frente e

26
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

avanar no sentido de defender que o direito cidade um direito funda-


mental, tanto que manifesta as caractersticas dos direitos fundamentais
e reivindica ser respeitado.
Os direitos fundamentais so consequncia da evoluo da cincia do
Direito. Sua fundamentalidade no reside no fato serem direitos neces-
srios, mas sim por estarem presentes no seio da Norma Fundamental, a
prpria terminologia direitos fundamentais serve para demonstrar seu
desenvolvimento no tempo:

Na Constituio de 1824, falava-se nas Garantias dos Direitos


Civis e Polticos dos Cidados Brasileiros, ao passo que a Cons-
tituio de 1891 continha simplesmente a expresso Declarao
de Direitos como epgrafe da Seco II, integrante do Ttulo IV
(Dos cidados brasileiros). Na Constituio de 1934, utilizou-se,
pela primeira vez, a expresso Direitos e Garantias Individuais,
mantida nas Constituies de 1937 e de 1946 (integrando o Ttulo
IV da Declarao de Direitos) bem como na Constituio de 1967,
inclusive aps a Emenda n. 1 de 1969, integrando o Ttulo da De-
clarao de Direitos. Entre ns, aderindo utilizao da expresso
direitos fundamentais e endossando tambm a argumentao ora
desenvolvida, v. entre outros [...] (SARLET, 2008, p. 34)

O Direito no uma cincia esttica, mas que est em constante


aperfeioamento, seja englobando situaes que antes lhes pareciam in-
diferentes, progredindo na hermenutica jurdica ou reinterpretando seus
institutos, por exemplo. Tais avanos so necessrios para a sequncia
de desenvolvimento, dos quais alguns nos servimos agora.

2 O DIREITO CIDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL

Comecemos ento com uma indagao: o que diferencia o direito


cidade do direito propriedade, do direito ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado, do direito sade, por exemplo, alm de seu
contedo? Simplesmente a sua localizao na Constituio Federal,
enquanto um est no artigo 5, o outro se encontra no art. 225, e assim
por diante.
Em comum, propriedade, meio ambiente, sade e cidade so exemplos,

27
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

obviamente, de contedos dotados da qualidade jurdica de direito, mas


vai alm: mais que direitos, so tambm direitos fundamentais:

Os direitos fundamentais so garantias de proteo, substan-


cialmente conformadas, de determinados complexos de aes,
organizaes e matrias, individuais e sociais. Esses mbitos
materiais so transformados em mbitos normativos por meio
do reconhecimento constitucional e da garantia de liberdade no
campo da prescrio normativa, do programa da norma. (ALEXY,
2008, p. 78)

No por acaso, os direitos citados encontram-se todos na Constitui-


o, que a norma fundamental. O que se pretende demonstrar, com
isso, que no basta o direito possuir contedo de direito fundamental,
porque para ser direito fundamental precisa estar presente na norma
fundamental. Ingo Wolfgang Sarlet (2005, p. 35 e 36) afiana que o ter-
mo direito fundamentais se aplica para aqueles direitos do ser humano
reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo
de determinado Estado [...].
Contudo, no necessrio que para ser direito fundamental ainda te-
nha que estar, de maneira estrita, no Ttulo II de nossa Constituio, que
ostenta a designao Dos Direitos e Garantias Fundamentais, compre-
endendo os artigos 5 ao 17 (ttulo II). Fosse assim, direitos fundamentais
como limitaes ao poder de tributar (seo II, do capitulo I, do ttulo VI),
seguridade social (capitulo II, do titulo VIII), comunicao social (captulo
V, do ttulo VIII) inclusive o direito cidade (capitulo II, do ttulo VII), no
poderiam ser investidos desse atributo, apesar de estarem espalhados no
corpo constitucional.
Isso porque os direitos e garantias expressos na Constituio Federal
no excluem outros de carter constitucional decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, desde que expressamente previstos
no texto constitucional, mesmo que difusamente (MORAES, 2014,
p. 127). A prpria Constituio, em seu artigo 5, 2, aventou este
entendimento ao dispor que os direitos e garantias expressos nesta
Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica


Federativa do Brasil seja parte.

Ao apresentar coerncia e harmonia com os objetivos funda-


mentais do Estado brasileiro e com os princpios constitucionais,
o direito cidade sustentvel pode ser includo como direito
fundamental em razo do comando normativo nsito no artigo
5 2 da Carta Magna, que permite ampliar o leque de direitos
e garantias fundamentais formalmente estampadas. (LUCENA;
SILVA, 2008, p. 6226)

Adriano dos Santos Iurconvite (s.d. online) explica que o fato de tais
direitos no estarem arrolados no ttulo II, no desconstitui sua natureza
fundamental, sendo possvel atestar esta qualidade implicitamente, pois
no se trata de uma lista numerus clausus (numero fechado), porm nu-
merus apertus (nmero aberto). Robert Alexy (2008, p. 68), em sua obra
Teoria dos Direitos Fundamentais, esclarece que:

Mais conveniente que basear o conceito de norma de direito fun-


damental em critrios substanciais e/ou estruturais vincul-lo a
um critrio formal, relativo forma de sua positivao. Segundo
esse critrio, so disposies de direitos fundamentais, em primei-
ro lugar, todas as disposies do captulo da Constituio alem
intitulado Os Direitos Fundamentais (arts. 1 a 19), independen-
temente daquilo que por meio delas seja estabelecido. Todavia, o
que abrangido por esse critrio ainda muito estreito. No h
dvidas de que h uma srie de outras disposies da Constitui-
o alem que expressam normas de direitos fundamentais [...].

Ora, a moldura constitucional para os direitos fundamentais no en-


cerra um fim em si mesma, ou seja, no finalidade ltima desses direitos
simplesmente alcanar o status de ser parte da Constituio e pronto. Este
apenas o meio atravs do qual se instrumentaliza o Direito positivo, a
validade da norma no ordenamento jurdico e a legitimidade.
Hans Kelsen (1996, p. 155) nos indica que a Constituio representa
o escalo de Direito positivo mais elevado, positivao esta que ocorre
pela via da pressuposio de seu status no ordenamento jurdico, apesar
de o mesmo ter afirmado que Direito positivo, isto , Direito posto, [...]
cujo sentido subjetivo seja o dever-ser que interpretado como norma

29
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

objetivamente vlida (KELSEN, 1996, p. 158), perspectiva esta que incide


sobre as normas infraconstitucionais, pois:

Como j notamos, a norma que representa o fundamento de


validade de uma outra norma , em face desta, uma norma supe-
rior. Mas a indagao do fundamento de validade de uma norma
no pode, tal como a investigao da causa de um determinado
efeito, perder-se no interminvel. Tem de terminar numa norma
que se pressupe como a ltima e a mais elevada. Como norma
mais elevada, ela tem de ser pressuposta, visto que no pode ser
posta por uma autoridade, cuja competncia teria de se fundar
numa norma ainda mais elevada. A sua validade j no pode
ser derivada de uma norma mais elevada, o fundamento da sua
validade j no pode ser posto em questo. Uma tal norma, pres-
suposta como a mais elevada, ser aqui designada como norma
fundamental (Grundnorm). (KELSEN, 1996, p. 147)

O fato que a positivao encontra sua importncia ao conferir segu-


rana jurdica Norma Fundamental; tal rigidez no permiti a alterao
por meio de processos legislativos comuns, como os usados para apro-
vao de projeto de lei ordinria ou complementar, por exemplo. Para
tanto faz uso de emendas constitucionais, quando possvel, por ser um
processo legislativo mais dificultoso pois exige o qurum de trs quintos
da totalidade dos membros em duas sesses nas duas casas do Congres-
so Nacional. Caso se trate de clausula ptrea a alterao, por projeto de
emenda tendente a abolir, se mostra impraticvel, nesse sentido, a rigidez
to forte que confere norma inalterabilidade e resistncia digno daquilo
que ptreo. Proteo que no pode ser confundida com imutabilidade,
visto que se admite a ampliao das garantias elencadas no art. 60, 4,
de nossa Carta Maior, mas no sua diminuio.
A lgica kelseniana pode ser imaginada como uma pirmide: no topo
est a Constituio e abaixo todo o restante de normas do ordenamento
jurdico hierarquicamente ordenadas. Esta estrutura ilustra o sistema de
validade da norma jurdica, o qual prega que a norma de hierarquia inferior
deve ser compatvel com a norma de hierarquia superior, no podendo
aquela comportar-se de maneira contrria a esta e todas essas devem
conciliar-se com a Constituio. Esse silogismo constitucional acaba,
tambm, por implicar numa preservao do contedo constitucional, haja

30
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vista a admisso de normas inferiores contrrias a norma superior impli-


caria num ataque Constituio, que teria seu sentido alterado mediante
ato normativo inidneo e inferior.

Todas as normas cuja validade pode ser reconduzida a uma e


mesma norma fundamental forma um sistema de normas, uma
ordem normativa. A norma fundamental a fonte comum da
validade de todas as normas pertencentes a uma e mesma or-
dem normativa, o seu fundamento de validade comum. O fato
de uma norma pertencer a uma determinada ordem normativa
baseia-se em que o seu ltimo fundamento de validade a norma
fundamental desta ordem. a norma fundamental que constitui
a unidade de uma pluralidade de normas enquanto representa o
fundamento da validade de todas as normas pertencentes a essa
ordem normativa [...] (KELSEN, 1996, p. 147)

A Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen, bem intencionada, possui


relevncia para os direitos fundamentais (e no s para estes), pois atribui,
como j dito, positivao e segurana jurdica, todavia a pureza pregada
pelo jurista austraco conduz para uma frieza da norma e a distncia de
valoraes humanas e, com isso, de legitimidade.
O imprio absoluto do positivismo serviu de sustentculo para um dos
momentos mais tristes da histria mundial que foi o nazismo (VASCON-
CELOS, 2006 p. 265). Explica Carl Schimitt (1971, p. 160) que la subida de
Hitler al poder no fue ilegal, a los ojos de la burocracia alemana. Tampou-
co lo fue para la gran mayoria del pueblo alemn, y menos an para los
gobiernos extranjeros, que continuaron sus relaciones diplomticas [...].

[...] O equvoco estava em que se atribua ao ditador toda fonte


de autoridade, quando o que detinha, de fato, era apenas poder
ilegtimo. Sua legalidade poderia alcanar, excepcionalmente,
alguma medida de justia, mas nunca teria legitimidade alguma.
Se a teve, ao assumir o poder, logo a perdeu, pelo uso abusivo
que dele fez. Por isso, Hitler s poderia restabelecer a legitimidade
renunciando fora, o que implicaria a abolio da ditadura.
(VASCONCELOS, 2007, p. 266)

O fundamento absoluto no apenas uma iluso; em alguns casos,


tambm um pretexto para defender posies conservadoras (BOBBIO,
1992, p. 22). Razo pela qual nos impede de observar os direitos funda-
mentais exclusivamente sob o vis jurdico-formalista kelseniano, sendo

31
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de extrema necessidade apreci-los tambm sob a tica da legitimidade.


A legitimidade a qual nos referimos coaduna-se com aquela defendida
por Paulo Bonavides (2008, p. 36), ao relacionar a legitimidade da Consti-
tuio cidadania e democracia como expresso da soberania popular.
O que acaba por nos remeter prpria Constituio, em seu artigo 1,
pargrafo primeiro, quando diz que todo poder emana do povo. Mais
que consenso e aceitao, este Autor, ainda vai alm, ao defender que a
legitimidade deve albergar um Direito justo, ainda que a lei assim no seja
(BONAVIDES, 2008, p. 219). A justia do ponto de vista tcnico-formal,
no pressupe necessariamente a legitimidade, nem esta aquela. Entre-
tanto, tende a justia a impor-se como medida de legitimidade. Esse, o
entendimento geral entre os especialistas da matria (VASCONCELOS,
2006, p. 272).

Mediante a positivao de determinados princpios e direitos


fundamentais, na qualidade de expresses de valores e necessi-
dade consensualmente reconhecidos pela comunidade histrica
e especialmente situada, o Poder Constituinte e a prpria Consti-
tuio transformam-se, de acordo com a primorosa formulao
do ilustre mestre de Coimbra, Joaquim Jos Gomes Canotilho, em
autntica reserva de justia em parmetro de legitimidade ao
mesmo tempo formal e material da ordem jurdica estatal. Se-
gundo as palavras do conceituado jurista lusitano, o fundamento
de validade da constituio (=legitimidade) a dignidade do seu
reconhecimento como ordem justa (Habermas) e a convico,
por parte da coletividade, da sua bondade intrnseca. (SARLET,
2005, p. 69)

Robert Alexy (2008, p. 54) ainda faz valorosa observao ao ensinar


que a norma de direitos fundamentais no se confunde com o seu enun-
ciado, entendendo-se este como o prprio texto constitucional, como o
conjunto de palavras utilizadas para materializar o sentido desejado pela
norma. Para ele, a norma o significado de um enunciado normativo,
sendo assim, torna-se possvel transmitir uma nica norma por meio de
diferentes enunciados. Quando o enunciado diz que todos tm direito
vida, pode significar no matars, no instigars ao suicdio e, h quem
defenda, por opinio, no pratique eutansia ou pratique distansia, ou
ainda, no aborte por exemplo.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por isso, foi possvel afirmar que o artigo 182 da Constituio Federal
a previso normativa do direito cidade, cujo caput tem como enunciado:
a poltica de desenvolvimento urbano [...] tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes. Mas poderia ser: o Direito Cidade definido como o
usufruto equitativo dentro dos princpios de sustentabilidade, democracia,
equidade e justia social (texto extrado do art. X da Carta Mundial pelo
Direito Cidade), e a norma estaria preservada.
Paira sobre esse entendimento a compreenso de que a literalidade
poderia ser prejudicial norma, notadamente em pases que adotam o
civil law, no qual ordenamento jurdico escrito, consubstanciado por leis,
codificaes, etc. Sabe-se que a norma, enquanto diretiva, tem tendn-
cia objetividade e incidncia generalizada, o que fica extremamente
evidente no texto constitucional, onde as premissas podem se adequar
as mais diversas situaes.
Para tanto, deve-se fazer um exerccio interpretativo seja para adequar
a norma uma nova situao jurdica seja para incluir certa situao
como algo juridicamente defensvel. Assim, foi possvel falar-se em di-
reito cidade como direito fundamental, resultante de uma interpretao
teleolgica-axiolgica, que prega o respeito ao social e que acaba por
desembocar no princpio maior que o da dignidade da pessoa humana.
Todo esse potencial adaptativo que essa interpretao capaz de
conferir a Constituio benfico, na medida em que se mostra idneo
em evitar constantes alteraes do texto constitucional, o que poderia
provocar uma sensao de incerteza naquilo que h de mais forte em um
ordenamento jurdico.

Finalmente, a interpretao tem significado decisivo para a con-


solidao e preservao da fora normativa da Constituio. [...]
Se o direito e, sobretudo, a Constituio, tm a sua eficcia con-
dicionada pelos fatos concretos da vida, no se afigura possvel
que a interpretao faa deles tbua rasa. Ela h de contemplar
essas condicionantes, correlacionando-as com as proposies
normativas da Constituio. A interpretao adequada aquela
que consegue concretizar de forma excelente, o sentido (sinn)
da proposio normativa dentro das condies reais dominantes

33
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

numa determinada situao.


[...] A dinmica existente na interpretao construtiva constitui
condio fundamental da fora normativa da Constituio e por
conseguinte, de sua estabilidade. Caso ela venha a falar, tornar-
-se- inevitvel, cedo ou tarde, a ruptura da situao jurdica
vigente. (HESSE, 1991, p. 22 e 23)

O que acaba em revelar que as normas de direitos fundamentais podem


comportar-se como regras e soar como princpios, a isto Roberta Alexy
(2008, p. 35) resolveu chamar de carter duplo. Paulo Bonavides, por sua
vez, defende que os direitos fundamentais alcanaram o status de princpio,
embora Robert Alexy tea, posteriormente, em sua obra, algumas crticas
a respeito, suas consideraes no diminuem o valor desse entendimento:

[...] Compreender as normas de direitos fundamentais apenas


como regras ou apenas como princpios no suficiente. Um
modelo adequado obtido somente quando s disposies de
direitos fundamentais so atribudos tanto regras quanto prin-
cpios. Ambos so reunidos em uma norma constitucional de
carter duplo. (ALEXY, 2008, p. 144)

Por terem natureza principiolgica os direitos fundamentais possuem


forte contedo axiolgico, ou seja, so carregados de valores dentro do
ordenamento jurdico nacional (LOPES, [s.d.], online). Interesse pblico e
direito fundamental cidade, esto em p de igualdade hierarquicamente,
um no excluir o outro, mas um deve prevalecer sobre o outro por razes
teleolgicas-axiolgicas.
A par de toda discusso terica, os direitos fundamentais tm revelado,
na prtica, certas caractersticas, as quais sero de suma importncia para
atestar a existncia do direito fundamental cidade.

3 O DIREITO CIDADE E AS CARACTERSTICAS


DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

As caractersticas dos direitos fundamentais ao mesmo tempo em que


remetem a sua concretude, tambm reforam os argumentos tericos
aqui trazidos. Arrolamos nove delas por entend-las mais significantes.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.1 HISTORICIDADE

Os direitos fundamentais so obras do processo histrico, que se


encarrega de atestar que as lutas e aes da humanidade no foram em
vo. Os acontecimentos histricos, como a Revoluo Francesa, ilustram
a introduo de direitos de liberdade, igualdade e fraternidade, no patri-
mnio jurdico do homem que antes no os contemplavam.
Assim, o desenvolvimento dos direitos fundamentais est em constante
atividade no tempo, haja vista que direitos no nascem do nada e no
nascem todos de uma vez. Nascem quando devem ou podem nascer.
Nascem quando o aumento do poder do homem sobre o homem [...] ou
cria novas ameaas liberdade do indivduo, ou permite novas ameaas
para as suas indigncias [...] (BOBBIO, 1992, p. 5-6), e complementa:

[...] os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, so


direitos histricos, ou seja, nascidos em certas circunstncias,
caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra
velhos poderes, e nascidos de modo gradual, no todos de uma
vez e nem de uma vez por todas.

Da mesma forma, o direito cidade, fruto de seu tempo, conforme


visto em linhas anteriores, Henry Lefebvre, na segunda metade do sculo
passado, inaugurou o pensamento de que o espao urbano um direito,
a partir de suas observaes de Paris ps-guerra.

3.2 RELATIVIDADE

Os direitos fundamentais no so absolutos, isto , no imperam de


maneira inconteste e a existncia de um no implica na inexistncia
do outro, ainda que sejam incompatveis. Como admitem relativizao,
outros princpios, tais como a razoabilidade e/ou proporcionalidade, a
dignidade da pessoa humana, interesse pblico (MARTINS, 2009, p. 22),
ou princpio da concordncia prtica ou da harmonizao (MORAES, 2014,
p. 30), podem facilitar o trabalho do interprete em escolher o direito que
prevalecer em determinada situao.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Nem o direito vida est imune relativizao; se est expresso no


caput do art. 5 de nossa Carta Maior, est relativizado no inciso XLVII,
alnea a, deste mesmo artigo, pois se permite a pena de morte em caso
de guerra declarada, de acordo com as prescries do art. 84, inciso XIX.
(BRANCO, 2007, p. 292). Tambm no podem ser utilizados como um
verdadeiro escudo protetivo da prtica de atividades ilcitas, tampouco
como argumento para afastamento ou diminuio da responsabilidade
civil ou penal por atos criminosos (MORAES, 2014, p. 30).
No incomum em Fortaleza presenciarmos discursos segregacionistas
camuflados pelo argumento do interesse pblico. Interesse pblico que,
muitas vezes, est longe de representar o interesse dos jurisdicionados em
geral, dos envolvidos ou atingidos, mas sim de uma parcela que detm o
poder estatal nas mos e utilizam-no como se fosse um postulado absoluto.
Contra isso, surge a necessidade de uma proteo idnea materializada,
juridicamente, pelo direito cidade.

3.3 IMPRESCRITIBILIDADE

Os direitos fundamentais no deixam de existir caso seu titular no faa


uso dele no tempo. Trata-se de uma regra geral, mas no absoluta, pois
alguns direitos so prescritveis, como o caso da propriedade, que pode
ser perdida pelo instituto da usucapio (CAVALCANTE FILHO, [s.d.], p. 8).
Como exemplo pode-se citar a extinta comunidade Nova Estiva, men-
cionada neste trabalho, que objetivava a usucapio coletiva para fins
de moradia, cuja propriedade imvel estava ociosa e no se verificava
qualquer funo social por parte do suposto proprietrio, tendo-lhe sido
reintegrada. Ento, o direito cidade estar sempre al aguardando o
momento de ser til ao seu titular, visto que sua natureza o faz imune ao
tempo, que no lhe fatal.

3.4 INALIENABILIDADE

Os direitos fundamentais, em regra, no podem ser objeto de alienao,


isto , sua titularidade no passvel transmisso. A importncia desses

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

direitos tamanha que o interesse sobre eles transcende a esfera indi-


vidual (subjetiva), sendo, portanto, de interesse coletivo (objetivo). Caso
fosse possvel alienar a prpria liberdade, o prejudicado no seria apenas
o alienante, mas sim toda a coletividade (CAVALCANTE FILHO, [s.d.], p. 8).
Aqui, a inalienabilidade decorre da natureza do prprio bem, como
o ar e a luz solar, bem como os da personalidade, como a liberdade e a
honra [...] (AQUAVIVA, 2011 p. 463). A propriedade, mais uma vez se
mostra como exceo regra, pois pode ser objeto de alienao, desde
que no existe impedimento que a desconstitua ou anule.
O direito cidade no pode ser confundido, por analogia, ao direito
de propriedade, embora possa envolver este, assim como outros direitos.
No caso das remoes foradas, j que os ocupantes no possuem a pro-
priedade, mas apenas a posse, tem-se que o objetivo do direito cidade
ser sempre algo juridicamente mais relevante, que usufruto do espao
urbano, podendo envolver o direito moradia, dignidade, mobilidade
e acessibilidade, etc., sendo, portanto, inalienvel.

3.5 INDISPONIBILIDADE (IRRENUNCIABILIDADE)

No se pode dispor dos direitos fundamentais, ou seja, o seu titular no


tem o poder para neg-los, desistir, abdicar ou renunciar. Eles simples-
mente existem no patrimnio jurdico do indivduo, independentemente de
sua vontade. Impende esclarecer que a irrenunciabilidade, na verdade,
atributo da titularidade do direito, porm cabvel a renncia em relao
ao seu exerccio (MARTINS, 2009, p. 19). Isto significa dizer que todos,
indistintamente, so titulares de direitos fundamentais, os quais no
podem ser renunciados, todavia, o sujeito pode se abster em exercit-lo.
Que importncia teriam esses direitos se, a cada oportunidade, pu-
dessem ser renunciados, alienados, enfraquecidos com o tempo? Assim,
presume-se que todos, indistintamente, so possuidores do direito fun-
damental cidade, vida, sade, etc., haja vista que dele no podem
dispor quanto sua a existncia, mas to s pelo arbtrio de exercit-lo.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.6 INDIVISIBILIDADE

Esta caracterstica informa que os direitos fundamentais compem


um ncleo de direitos que se relacionam entre si, ao mesmo tempo
em que coexistem de maneira autnoma (DELGADO, 2000, p. 5). Deste
modo, um direito fundamental pode interagir com outro ou outros direi-
tos, igualmente fundamentais, e assim por diante. , praticamente, uma
relao em cadeia, mais conhecido na linguagem jurdica como nexo de
causalidade. Tais direitos acabam por constituir um corpo jurdico unitrio
(como se fossem apenas um), por isso que o desrespeito que se faz a um
ameaa a todos eles e para se garantir um deles, normalmente, outros
precisam ser respeitados.
A Proclamao de Teer apresentada na Conferncia de Direitos Hu-
manos em Teer a 13 de Maio de 1968, traz declarao que ilustra muito
bem esse caractere: [...] como os direitos humanos e as liberdades fun-
damentais so indivisveis, a realizao dos direitos civis e polticos sem o
gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais resulta impossvel. [...].
Deve-se salientar que, apesar de comporem um ncleo de direitos,
esta caracterstica no impede que outros de mesma natureza sejam
adicionados, porque os novos direitos no substituem os demais, mas
os complementam, ampliando e enriquecendo o ncleo (DELGADO,
[s.d.], p. 6). Ento, o direito cidade no encontra resistncia nessa
caracterstica, sendo perfeitamente possvel a sua participao nesse
sistema de direitos fundamentais.

3.7 EFICCIA VERTICAL E HORIZONTAL

A eficcia vertical nada mais do que a observncia, pelo Poder


Pblico, aos direitos fundamentais, isto , no s porque o Estado
encontra-se numa posio superior aos seus jurisdicionados que no
dever obedecer tais direitos. Tal eficcia no se resume a no inter-
veno estatal, tipicamente liberal, mas que deve resultar em condutas
prestacionais por parte do Poder Pblico. Deste modo, o Estado no

38
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

deve apenas respeit-lo, mas garanti-los atravs de aes materiais.


No dizer de Ingo Wolfgang Sarlet (2008, p. 361-362):

[...] possvel falar numa dupla significao da eficcia vincu-


lante dos direitos fundamentais. Assim, [...] os detentores do
poder estatal formalmente considerados (os rgos dos Poderes
Legislativos, Executivos e Judicirio) se encontram obrigados
pelos direitos fundamentais, tambm num sentido material e
funcional todas as funes exercidas pelos rgos estatais o so.
Por este motivo que se aponta para a necessidade de todos os
poderes pblicos respeitarem o mbito de proteo dos direitos
fundamentais, renunciando, em regra, a ingerncia, a no ser
que presente justificativa que as autorize. Do efeito vinculante
inerente ao art. 5, 1, da CF decorre, num sentido negativo que
os direitos fundamentais no se encontram na esfera de disponi-
bilidade dos poderes pblicos, ressaltando-se, contudo, que numa
acepo positiva, os rgos estatais se encontram na obrigao
de tudo fazer no sentido de realizar os direitos fundamentais.

Quanto eficcia horizontal, esta indica que os direitos fundamentais


tambm tm de ser obedecidos nas relaes interpessoais, visto que se
encontram no mesmo patamar jurdico eficacial. Esta temtica, por sua
vez, tem sido versada principalmente sob os ttulos eficcia privada, efic-
cia externa (ou eficcia em relao a terceiros) ou horizontal dos direitos
fundamentais [...] (SARLET, 2008, p. 371)

[...] a extenso dos direitos fundamentais s relaes privadas


indispensvel no contexto de uma sociedade desigual, na
qual a opresso pode provir no apenas do Estado, mas de uma
multiplicidade de atores privados, presentes em esferas como o
mercado, a famlia, a sociedade civil e a empresa. (SARMENTO,
2006, p. 185)

Com isso o direito cidade alcana a qualidade que no somente con-


fere o respeito pelo Poder Pblico e pelos particulares, mas que tambm
exige do Estado uma postura garantista, no sentido de implementar aes
materiais em prol de sua realizao.

3.8 CONCORRNCIA (CONFLITUOSIDADE)

Esta caracterstica j no novidade nesse trabalho, pois vimos que


os direitos fundamentais podem concorrer entre si, devendo, pelas cir-

39
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cunstncias do caso concreto, prevalecer um em relao ao outro. Robert


Alexy (2008, p. 92), explicou que as normas se dividem em normas regras
e normas princpios, as primeiras entram em conflito de validade, visto
que a incidncia de uma ou afasta por inteiro a outra, isto , se uma v-
lida para o caso a outra no , ou indica a existncia de uma clausula de
exceo que determinar aplicao de uma delas, dissolvendo o conflito.
Enquanto que as normas princpios exigem um exerccio de prevalncia,
o qual chamou de sopesamento (ALEXY, 2008, p. 143). Para esse Autor
os princpios tm pesos diferentes e que os princpios com o maior peso
tm precedncia o de maior peso no invalida o de menor peso.

Assim, caso haja coliso de princpios fundamentais consubstan-


ciados em nossa Constituio, o que se d em plano axiolgico,
no pode haver preponderncia de um sobre o outro, mas sim
a ponderao dos interesses jurdicos em conflito no intuito de
harmoniz-los, para, ento, alcanar soluo, sendo garantida a
menor constrio possvel. (MARINHO, 2007, p. 232)

Verificamos que o sopesamento dos direitos fundamentais tem so-


frido imensa relativizao carreada por uma distino socioeconmica
dos titulares. Um exemplo concreto dessa relativizao se d na faixa
de praia martima em que se localiza o Marina Park Hotel, pelo caput do
art. 10, da Lei n. 7.661/88 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro):

Art. 10. As praias so bens pblicos de uso comum do povo,


sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar,
em qualquer direo e sentido, ressalvados os trechos conside-
rados de interesse de segurana nacional ou includos em reas
protegidas por legislao especfica.

Nessa regio h rea de praias inacessveis para o pblico, onde as


paredes de grades e plantas impedem a livre passagem, ainda assim sub-
sistem como reas privadas. Outra situao e outro peso foi a ocupao
da rea que se tornou conhecida como a favela do Pirambu, cuja populao
era composta, significativamente, de trabalhadores das fbricas instaladas
no bairro Jacarecanga e proximidade. Como a rea era considerada terreno
de marinha, o temor de uma remoo em massa aglutinou os moradores

40
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

em torno da liderana do padre Hlio Campos, com apoio da irm Lindalva


Miranda e da assistente social Aldaci Barbosa, que culminou na Marcha
do Pirambu, no ano de 1962, que reuniu mais de vinte mil pessoas at o
centro da cidade e alcanou repercusso nacional. Os resultados vieram
com o direito de fixao de moradia nesta localidade, que foi dividida em
duas parquias pela Igreja, sendo elas Nossa Senhora das Graas e Cristo
Redentor, que posteriormente gerou os dois bairros de mesmo nome. Com
o perodo ditatorial o padre Hlio Campos foi transferido para o estado do
Maranho (NOBRE, 2012, online).

3.9 UNIVERSALIDADE

A marca universalidade indica que todos, sem qualquer distino so


titulares dos direitos fundamentais. Todavia, entende-se que alguns direitos
fundamentais afloram em certas classes de indivduos, como os direitos
trabalhistas que servem a classe trabalhadora, embora todos sejam titula-
res e potencialmente usufruturios de tais direitos (MENDES, 2008, p. 240).
Protestos na praa de Taksim, na Turquia, pelo direito cidade (ROL-
NIK, 2013, online), a ocupao de prdio em Madri por famlias despejadas
(DUQUE, 2014, online), demostram a universalidade do direito cidade.
Que se evidencia no s em nosso pas, mas em todo o resto do mundo.

4 O DIREITO CIDADE: DIREITO FUNDAMENTAL


DE PROTEO OU DE PRESTAO?

At agora vimos, principalmente, que o direito cidade abrange a


situao de remoes foradas de comunidades em Fortaleza, algu-
mas mais antigas que muitos bairros de nossa capital. Mencionamos,
tambm, o ocorrido com a comunidade Nova Estiva, que ilustra uma
situao da atualidade.
O direito cidade alberga as mais variadas situaes, como a valoriza-
o do transporte pblico em relao ao transporte individual, o fomento

41
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de transportes no poluentes, a qualidade do ar da cidade, a urbanizao


igualitria em todo tecido urbano, a prestao de servios pblicos efi-
cientes tambm igualitrios e de boa qualidade na cidade, a legalizao e
cuidado de reas verdes urbanas, a acessibilidade aos deficientes fsicos, a
possibilidade de mobilidade em toda rea urbana sem que seja exclusiva-
mente por meio de automveis, o lazer urbano, a proteo do patrimnio
histrico e cultural, entre outras.
Assim, inmeras so as situaes da vida urbana alcanadas por esse
direito, por isso, h de se convir ento que o direito cidade funciona
como um complexo sistemtico de direitos e garantias, que ora expressam
prestaes; ora defesa.
Os direitos fundamentais de defesa implicam na limitao ou no
interveno da atuao estatal em face do indivduo, o que remete
concepo tipicamente de primeira dimenso de direitos fundamentais.
Contudo, essa no interferncia estatal no exclui totalmente e por inteiro
a ingerncia do Estado, na verdade, os direitos fundamentais de defesa
submetem certas condutas [...] a formalizao e limitao de sua inter-
veno, no sentido de uma vinculao da ingerncia por parte dos poderes
pblicos a determinadas condies e pressupostos de natureza material e
procedimental [...] (SARLET, 2005, p. 186). Assim, para este autor, seria
ofensiva a interveno estatal em desacordo com a Constituio (2005, p.
186), haja vista que o Poder Pblico tambm se submete s normas, da
resultando a limitao de sua atuao.

Os direitos fundamentais cumprem a funo de direitos de defesa


dos cidados sob uma dupla perspectiva: (1) constituem, num
plano jurdico-objectivo, normas de competncia negativa para
os poderes pblicos, proibindo fundamentalmente as ingerncias
destes na esfera jurdica individual; (2) implicam, num plano
jurdico-subjectivo, o poder de exercer positivamente direitos
fundamentais (liberdade positiva) e de exigir omisses dos po-
deres pblicos, de forma a evitar agresses lesivas por parte dos
mesmos (liberdade negativa). (CANOTILHO, 1996, p. 566)

Enxergar os direitos fundamentais de defesa sob o vis objetivo significa


entend-los da maneira genrica, ampla, recaindo sobre um nmero inde-

42
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

terminado de sujeitos. O contrrio acontece sob a tica subjetiva, em que


a ocorrncia se d no caso concreto, especifico. Assim, no primeiro plano,
tais direitos conduzem uma absteno estatal (conduta negativa); no
segundo plano, ensejam uma permissibilidade ou uma omisso oponvel.
Exemplificando, quanto ao aspecto jurdico-objetivo, podemos nos
referir liberdade religiosa em Estado laico, no qual os indivduos so
livres, indistintamente, para professar sua(s) crena(s) ou, simplesmente,
nenhuma delas. Em sentido jurdico-subjetivo, podemos citar a ocorrncia
de evento religioso pblico, que exige a autorizao do executivo muni-
cipal, denotando tambm prestaes como as referentes a logstica de
apoio que envolve rgos e entidades pblicas relacionadas ao trnsito,
segurana e sade, mostrando-se como um desdobramento mais espe-
cifico da liberdade religiosa.
Essa concepo atinge todos os poderes estatais, fazendo-se mister
mencionar a impossibilidade de restrio dos direitos fundamentais pela
via legislativa, isto , atravs de leis complementares, ordinria, e outras
espcies normativas. Protecionismo que se funda no princpio da vedao
ao retrocesso afeto a segurana jurdica, de grande valor aos direitos so-
ciais (ao trabalho, educao, cidade, etc.) (SARLET, 2005, p. 412 e 415).
De outro lado, como o prprio exemplo imediatamente acima intro-
duz, tambm so necessrios direitos fundamentais a prestaes, no
sendo suficientes apenas condutas no intervencionistas ou permissivas
do Estado. Isto nos remete segunda dimenso dos direitos funda-
mentais, pois indicam a [...] evoluo do Estado de Direito, de matriz
liberal-burguesa, para o Estado democrtico e social de Direitos [...]
(SARLET, 2005, p. 205). Ainda segundo Sarlet, os direitos fundamentais
a prestaes compreendem:

[...] a tarefa de colocar disposio os meios materiais e imple-


mentar as condies fticas que possibilitem o efetivo exerccio
das liberdades fundamentais, os direitos fundamentais a pres-
taes objetivam, em ltima anlise, a garantia no apenas da
liberdade-autonomia (liberdade perante o Estado), mas tambm
da liberdade por intermdio do Estado, partindo da premissa de
que o indivduo, no que concerne conquista e manuteno

43
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de sua liberdade, depende em muito de uma postura ativa dos


poderes pblicos. Assim, enquanto os direitos de defesa (status
libertatis e status negativus) se dirigem, em princpio, a uma
posio de respeito e absteno por parte dos poderes pblicos,
os direitos a prestaes, que, de modo geral, e ressalvados os
avanos registrados ao longo do tempo, podem ser reconduzidos
ao status positivus de Jellinek, implicam uma postura ativa do
Estado, no sentido de que este se encontra obrigado a colocar
disposio dos indivduos prestaes de natureza jurdica e
material (ftica). (2005, p. 205)

Tais posturas (defesa e prestaes) nos conduzem discusso sobre


a aplicabilidade dos direitos fundamentais, cuja concretude, conforme
Jos Afonso da Silva, est condicionada a classificao de eficcia plena,
contida e limitada. Para este jurista (SILVA, 2003, p. 99), normas de efi-
ccia plena so aquelas que esto prontas para serem aplicadas porque
encerra todos os elementos necessrios para sua ocorrncia direta, no
necessitando qualquer acrscimo ou regulamentao legal.

[...] essa regulamentao normativa tal que se pode saber,


com preciso, qual a conduta positiva ou negativa a seguir, rela-
tivamente ao interesse descrito na norma, possvel afirmar-se
que esta completa e juridicamente dotada de plena eficcia
[...], como a forma federativa de estado e forma republicana de
governo estampadas no art. 1, de nossa Carta Maior. Basta estar
em vigor para sua realidade. (SILVA, 2003, p. 125)

Normas de eficcia contida compreendem aquelas cujos contedos


esto amparados na Constituio, mas no aplicveis diretamente situ-
ao concreta em razo da atribuio ao legislador infraconstitucional de
determinar a sua aplicabilidade (SILVA, 2003, p. 115). A palavra contida j
carrega consigo significado que indica o perfil da norma, dotada de com-
portamento refreado ou reprimido. O seguinte julgado, proferido no Supre-
mo Tribunal Federal, exemplifica esta vertente de norma constitucional:

RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO. TRABALHISTA.


DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PBLICOS. ALEGAO
DE IMPOSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO AO DIREITO DE
GREVE POR AUSNCIA DE LEI REGULAMENTADORA. JURISPRU-
DNCIA DO PLENRIO QUE DECLAROU A MORA LEGISLATIVA
E A APLICABILIDADE DA LEI 7.783/89 NO QUE COUBER, AT
QUE SEJA PROMULGADA NORMA ESPECFICA. MANDADO DE

44
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

INJUNO N 708.1. O art. 37, VII, da CF norma de efic-


cia contida, sendo que o direito de greve dos servidores
pblicos civis carece de regulamentao. 2. A falta da
referida norma regulamentadora no entanto no serve de
obstculo para o exerccio do direito constitucionalmente
assegurado, sendo que o Plenrio desta Corte Suprema
assentou ser aplicvel a regra prevista no regime geral
para os servidores pblicos at que seja sanada a mora
legislativa. [...] (grifo nosso)

(STF - ARE: 657385 SP, Relator: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamen-
to: 29/02/2012, Data de Publicao: DJe-052 DIVULG 12/03/2012
PUBLIC 13/03/2012)

Defendeu-se durante considervel tempo que o art. 37, inciso VII, da


CF (acima citada) constituiria norma de eficcia limitada, tendo sido assim
considerada pelo Relator Ministro Celso de Mello em sede de Mandado de
Injuno n 20-4/DF. Em 2012, O Ministro Lus Fux conferiu interpretao
diferenciada, menos formalista e mais garantista, assegurando o direito de
greve exercvel pela aplicao analgica da lei de greve dos trabalhadores
da iniciativa privada (Lei n. 7.783, de 28 de junho de 1989).
Interessante notar que embora tenha sido reconhecida a eficcia
contida da norma constitucional estampado no art. 37, inciso VII, da CF
(o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em
lei especfica), a ausncia de lei regulamentadora do direito de greve no
servio pblico, felizmente, no foi bice ao exerccio da prerrogativa.
Todavia, o ocorrido demostra que a morosa produo legislativa em
relao direitos prescritos em normas de eficcia contida tem potencial
para causar risco e prejudicar quem possui a prerrogativa de exerc-los.

De antemo, j podemos iniciar, superficialmente, uma crtica


a referida diviso, em verdade todas as normas constitucionais
tm uma eficcia plena, pois at mesmo as denominadas nor-
mas de eficcia limitada, que, conforme veremos, exigem uma
regulamentao, no deixam de ter certa aplicao logo quando
do momento de sua feitura, vez que, em hiptese mnima, elas
impedem que as normas infraconstitucionais as desrespeitem,
bem como possibilitam a propositura da Ao de Inconstitucio-
nalidade por Omisso e do Mandado de Injuno. (CAVALCANTI,
[s.d.] online)

45
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Finalmente, as normas de eficcia limitada dividem-se em program-


ticas e de princpio institutivo ou organizativo. Normas constitucionais de
princpio institutivo ou organizativo so [...] aquelas atravs das quais o
legislador constituinte traa esquemas gerais de estruturao e atribui-
es de rgos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinrio
os estruture em definitivo, mediante lei (SILVA, 2003, p. 126). Quanto as
normas programticas:

[...] as normas programticas tm eficcia jurdica imediata, direta


e vinculante nos casos seguintes: I estabelecem um dever para
o legislador ordinrio; II condicionam a legislao futura, com
a consequncia de serem inconstitucionais as leis ou atos que
as ferirem; III informam a concepo do Estado e da sociedade
e inspiram sua ordenao jurdica, mediante a atribuio de fins
sociais, proteo dos valores da justia social e revelao dos
componentes do bem comum; IV constituem sentido teleolgico
para a interpretao, integrao e aplicao das normas jurdicas;
V condicionam a atividade discricionria da Administrao e do
Judicirio; VI criam situaes jurdicas subjetivas, de vantagem
ou de desvantagem [...] a (SILVA, 2003, p. 164)

A doutrina de Jos Afonso da Silva, que classifica a eficcia das normas


constitucionais em plena, contida e limitada, pode repercuti no direito
cidade tendo em vista que a disposio constitucional, em seu art. 182,
caput, expressa que a poltica de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (grifo nosso).
Encontramos diversos posicionamentos quanto a classificao da natu-
reza da eficcia desse dispositivo. Janine Stiehler Martins defende tratar-se
de eficcia contida ([s.d.] p. 6), enquanto Bruno Colodetti (2004, online)
entende ser eficcia limitada. Dificuldade que superada pela entrada
em vigor da Lei n. 10.257/2001, comumente conhecida como Estatuto da
Cidade, cujo prprio preambulo a identifica como norma regulamentadora
dos art. 182 e 183, da Constituio da Repblica. Ressaltando que muito
recentemente, em 12 de janeiro de 2015, foi sanciona a Lei n. 13.089,
denominada Estatuto da Metrpole, que altera o Estatuto da Cidade e d

46
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

outras providncias.
Constatamos que uma anlise conduz outra e essa cadeia de anli-
ses resulta da tentativa de discorrer sobre o assunto de uma maneira no
precria. Entender a cidade como direito j demandaria um considervel
esforo terico, mais ainda em defend-lo como direito fundamental.
Contudo, contentar-se em defend-lo apenas como direito seria muito
aqum do que o seu suporte histrico e doutrinrio capaz de constituir,
por isso prestamo-nos tal desafio.

5 CONCLUSO

Mais ainda que reconhec-lo como direito, necessrio entender a


cidade como direito fundamental, haja vista que rene o elemento es-
sencial para tanto: est presente no seio da norma fundamental, que a
Constituio. Este status constitucional associado a democracia, devem
pressupor a legitimidade pois, ao conferir a posio mais alta dentro de
nosso ordenamento jurdico, faz-se de parmetro de validade para todas
as normas infraconstitucionais e impende observncia por seus jurisdi-
cionados, sob pena de serem declaradas inconstitucionais e ilegtimas.
Pode ser ainda invocado como proteo (defesa em relao ao Estado)
ou que reclama prestao (atuao do Estado a fim de implementar direitos
fundamentais) a depender da exigncia do caso concreto. Realidade que
evidencia as caractersticas dos direitos fundamentais no direito cidade.

REFERNCIAS

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NOTAS
1 Graduada em Direito pela Universidade de Fortaleza pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), assistente
jurdico, alinesdebrito@gmail.com.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Reflexes sobre as Primeiras


Experincias de um Projeto de
Pesquisa e Extenso na Ocupao
Vila Real, Seropdica
Camila de Miranda Assis
Lucas Gomes Ferreira

RESUMO

O presente artigo apresenta dados e reflexes produzidos a partir


das primeiras experincias de pesquisa e extenso de alunos do curso de
graduao em Direito em um loteamento irregular denominado Vila Real,
na Cidade de Seropdica, Baixada Fluminense, Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro. O municpio est sendo definido, no processo de expanso
da metrpole, como uma espcie de novo centro logstico com uma
srie de intervenes pblicas e privadas neste sentido e tal redefini-
o acaba por interferir no grau de segurana que os possuidores de
moradias em ocupaes e/ou loteamentos irregulares, como Vila Real,
tm em relao ao exerccio do seu direito moradia. Tal (in)segurana
acaba por estabelecer-se, simultaneamente, como ponto de partida
para a mobilizao poltica em torno da luta pela moradia e pela cidade,
e instrumento de manobra dos chefes polticos locais, que dela se
valem para a cooptao e desmobilizao. O artigo prope uma reflexo
em torno das dificuldades de promover-se uma mobilizao consistente,
a despeito dos esforos de assessoria, dificuldades que somadas a uma
administrao pblica que trata com indiferena e age de forma discri-
cionria, reforam o contexto de segregao social, onde prevalecem os
interesses e direitos individuais aos coletivos.
Palavras Chave: Mobilizao Popular; Regularizao Fundiria; Direito
Cidade.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1) BREVE CONTEXTUALIZAO
DO PROBLEMA ESTUDADO

O presente trabalho foi escrito no mbito do Projeto de Pesquisa e Ex-


tenso intitulado Das Fazendas Cidade: a requalificao do espao de
Seropdica e seus reflexos na organizao popular e na defesa pelo direito
moradia e cidade, coordenado pelos Professores Alexandre Mendes,
Tatiana Cotta e Hailton Pinheiro de Souza Jr., da Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro. O referido projeto tem por objetivo colaborar com
a produo de dados e de mobilizao popular para o exerccio do direito
moradia e cidade, com suas primeiras iniciativas concentradas no
loteamento denominado Vila Real, situado no municpio de Seropdica,
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
O referido municpio est sendo definido, no processo de expanso
da metrpole, como uma espcie de novo centro logstico com uma
srie de intervenes pblicas e privadas neste sentido, como a abertura
do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro, nas proximidades do qual uma
srie de galpes de estocagem e logstica de bens de consumo tem sido
instalados e tal redefinio acaba por interferir no grau de segurana
que os possuidores de moradias em ocupaes e/ou loteamentos irregula-
res, como Vila Real, tm em relao ao exerccio do seu direito moradia.
Tal insegurana em relao ao exerccio do direito moradia acaba
por estabelecer-se, simultaneamente, como ponto de partida para a
mobilizao poltica em torno da luta pela moradia e pela cidade, e ins-
trumento de manobra dos chefes polticos locais, que dela se valem
para a cooptao e desmobilizao, sendo este o fenmeno observado
desde as primeiras iniciativas de pesquisa e extenso realizadas na referida
comunidade, sobre as quais pretendemos refletir no presente trabalho.
A cidade precisa ser observada como um espao que cotidianamente
se modifica, modificaes estas causadas pelos seus cidados que usam
dela para materializarem sua existncia. Portanto a cidade est em cons-
tante transformao, seja de sua paisagem ou de sua relao para com

52
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

as pessoas que nela trabalham, vivem, estudam, enfim, dependem dela


de alguma forma.
Porm, o valor muito elevado que se agrega ao solo, causa uma ex-
cluso de boa parte da populao da possibilidade de compra de uma
rea para residir. Por esse motivo que muitas das vezes o que se acaba
comprando ao invs da propriedade a posse.
Encontram-se situaes jurdicas onde o morador posseiro co-
locado em um patamar distinto recebendo menos ateno do poder
pblico municipal, por este e outros motivos o surgimento de conflitos
torna-se provvel.
o caso da ocupao Vila Real onde residem duzentas e vinte famlias
numa rea de 42 mil metros quadrados. Os moradores convivem com o
pesadelo da remoo que se tornou ainda mais perto de consolidar-se
em Setembro de 2013, quando onze famlias viram suas casas serem
demolidas por iniciativa da Prefeitura Municipal.
Infelizmente, este se constitui como mais um episdio de segregao
social urbana, que se v diariamente no pas. A formao de subrbios
acontece pela ocupao da populao mais carente que migrou das reas
centrais ou foram atradas de outros pontos do territrio brasileiro em
busca de trabalho e melhores condies para viverem, estando despro-
vidos de infra-estrutura bsica. Ademais cotidianamente dirigem se de
suas residncias aos distantes centros urbanos em busca de sua renda,
deslocando-se, por meio de um transporte pblico insuficiente.

2) BREVE DESCRIO DOS RESULTADOS PRETENDIDOS


E JUSTIFICAO DE ALTERAES INTRODUZIDAS

O objetivo principal da primeira etapa das atividades de pesquisa do


projeto em que este artigo se insere corresponderia ao estudo da histria
fundiria de Seropdica, com olhar especfico para o bairro Vila Real. A
partir deste foco espera-se compreender como se deu o processo de ocu-
pao efetiva das reas irregulares, buscar garantias de permanncia

53
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos moradores no local e realizar o levantamento da situao jurdico-


-formal da estrutura fundiria. Alm disso, obter instrumentos jurdicos
de assessoria que possam servir luta da comunidade pelos direitos
moradia e cidade em geral, bem como auxiliar no reconhecimento de
todos os direitos para que vivam com dignidade.
A partir da interao entre alunos, professores e moradores, por meio
de reunies no bairro, do Conselho da Cidade e Audincias Pblicas,
percebeu-se a necessidade de uma mudana de prioridade em relao
ao plano original do projeto, ao detectar que a principal e imediata de-
manda era uma efetiva mobilizao dos moradores para se organizarem
coletivamente. Assim foi possvel ir alm do plano jurdico-formal para
reconstruo da histria fundiria e reconhecer a fundo os reais problemas
e as reivindicaes dos moradores de Vila Real.
Com a participao dos membros do projeto de pesquisa s reunies
convocadas pelo atual presidente da Associao de Moradores, em pouco
tempo evidenciaram-se as diversas dificuldades da populao local em
relao a esse processo auto-organizativo, dificuldades cuja superao
constituir-se-ia como uma das finalidades ltimas do prprio projeto.
Neste sentido,

(...) a falta de conscincia a respeito dos prprios direitos e a in-


capacidade de transformar suas demandas em polticas publicas
so combatidas com o trabalho de esclarecimento e organizao
popular para a defesa de seus interesses.

Existe uma dualidade no quadro de Vila Real: de um lado os moradores


com o receio de perderem a segurana de sua moradia; de permanecerem
em sua posse; e do outro, um poder pblico inerte a situao local, promo-
vendo modificaes sem planejamento, tampouco estudo e envolvimento
dos afetados diretamente.

3) DESCRIO DOS RESULTADOS OBTIDOS

Logo nas primeiras visitas no bairro de Vila Real alguns moradores


apontaram a necessidade de se trabalhar com mais urgncia em duas

54
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vertentes: legalizao da Associao de Moradores e mobilizao de


toda a comunidade.
A despeito das reflexes em torno do paradoxo que se expressa na
institucionalizao das Associaes que as torna formalmente capa-
zes e, simultaneamente, mais vulnerveis s manobras e cooptao
do Poder Pblico local e das discusses em torno da desnecessidade
de formalizao para a realizao da mobilizao popular e da luta
poltica, a legalizao da Associao de Moradores do Loteamento Vila
Real - km 54, foi defendida pelos moradores, sobretudo pelo Presidente
da Associao, como necessria, pois seria o meio juridicamente organi-
zado de reconhecimento do bairro como uma unidade organizada frente
s autoridades.
Os documentos da Associao estavam retidos com seu antigo presi-
dente, que no se mostrou interessado em regulariz-la e/ou liber-los.
Em 2013 houve eleio para nova diretoria, a qual no se encontrava
registrada no rgo competente, fato pelo qual os novos representantes
no tinham autonomia total frente Associao.
A Defensoria Pblica (DP) foi procurada no Frum de Seropdica, a fim
de conseguir a retirada da segunda via das documentaes com a iseno
das taxas. J na primeira visita DP, houve dificuldades para entrar em
contato com o Defensor. O atendimento foi feito pela secretria da tria-
gem que orientou a entregar uma solicitao oficial de comparecimento
a DP para Isaas Cavalcante, ex-presidente, que detinha a documentao.
Mesmo no sendo o caminho supostamente mais eficaz, foi o realizado,
entretanto no gerou nenhum resultado.
Em uma segunda visita DP, sem respostas de Isaas, tentou-se
novamente um pedido de segunda via da documentao e foi requisi-
tado o comparecimento de algum morador da comunidade com devida
documentao para que fosse expedido um Mandado de Busca e Apre-
enso. Tambm no foi obtido resultados positivos, pois os membros
da diretoria da Associao no demonstraram grande empenho para
concretizao da demanda, o que demonstra tambm uma falta de
mobilizao da comunidade.

55
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Os comparecimentos Defensoria Pblica so exemplo da dificuldade


que se tem com o modelo tradicional de servios legais individualista,
paternalista e assistencialista pressupe uma relao hierarquizada entre
advogados e clientes, complementada pela postura aptica e passiva dos
segundos . Essa hierarquizao ficou evidente, pois, nem mesmo contato
com o Defensor foi possvel, o que seria o meio mais correto e eficaz para
a resoluo do problema. Foi lgico e claro a falta de dilogo e a apatia
que se espera de quem est na posio de cliente, fatores negativos que
refletiram no resultado.
As formalidades dos processos e dos ambientes das reparties pblicas
favorecem para um afastamento do cidado, no devendo ser essa a regra.
O acesso justia, com o objetivo de reclamar um direito social, nesse caso
o direito a moradia, deve contar com a participao efetiva. Pois, o que
interessa demonstrar como a participao ativa dos consumidores do
direito pode desempenhar uma funo relevante e de bons resultados....
A outra vertente na qual se buscou atuar foi na mobilizao da co-
munidade, pois para conseguir um debate democrtico interessado em
reivindicar qualquer melhoria aos rgos e setores pblicos competentes
se faz necessrio organizar-se de modo coeso, sendo preciso que as partes
interessadas estejam em comum acordo, unidas e organizadas entre si. A
reivindicao sem mobilizao quase que impossvel, quando se chega
frente a um setor e no tem uma unidade representativa dos reivindi-
cantes, no obstante a participao da populao em todas as decises
de interesse pblico deve ser feita para garantir a gesto democrtica do
municpio. Durante todo o trabalho realizado no bairro de Vila Real, foi
introduzida a ideia da realizao de reunies mensais da Associao para
mobilizao dos moradores e mostrou-se a importncia da participao
de todos, pois se trata de uma demanda coletiva de permanncia no local,
onde todos se encontram na mesma situao.
Os primeiros resultados obtidos no foram satisfatrios, pois foi re-
velado desinteresse da maioria dos moradores; poucos compareciam s
reunies e realmente se mostravam preocupados com a situao. Uma

56
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

importante observao a ser feita o fato de que os trabalhos realizados


juntos comunidade coincidiram com o perodo eleitoral para presidente,
governadores e senadores e muito se ouviu falar em falsas promessas de
regularizao das moradias, o que trouxe para alguns uma tranquilidade
quanto ao fantasma da remoo, o que os transformava em simples
massa de manobra e instrumentos mecnicos de manipulao eleitoral.
Esse se torna um fator ainda mais preocupante em relao mobiliza-
o dos moradores, pois j se sentiram seguros em relao ao problema
em questo.
Outra observao de grande relevncia, tambm no sentido da mobi-
lizao, foi a comodidade por parte dos representantes dos moradores
que sentiram no precisar de uma imediata mobilizao. Foi importante
esclarecer aos moradores que os professores e alunos que trabalham no
projeto prestaram-se a ajud-los com conhecimento adquirido academi-
camente; interatuando em suas organizaes sociais, afim de conhecerem
suas histrias, problemas, perspectivas e percepes acerca da condio
que vivenciam. Entretanto, existem tarefas como a mobilizao, compa-
recimento em reunies de Conselho da Cidade, reunies da Associao,
Audincias Pblicas, que tratam dos interesses deles como muncipes,
e papel deles como comunidade comparecer e reivindicar melhorias.
No se pode assumir uma posio paternalista, pois no essa a deciso
certa a ser tomada de acordo com a ideia de servios legais inovadores
(coletivistas e organizadores da comunidade).

O advogado coloca-se como um dentre os participantes de uma


luta ou postulao jurdica que beneficiar toda a comunidade.
(...) clientela compete no apenas apresentar seu problema
ao advogado, mas sim pressionar, fazer barulho, acampar em
frente ao frum ou aos prdios pblicos, fazer greve, chamar a
ateno dos meios de comunicao, etc.

Portanto, cabe a toda coletividade o esforo contnuo, tendo por obje-


tivo promover uma cidade que seja igualitria, democrtica e sustentvel.
Neste sentido, a razo de ser do direito a cidade nada mais do que o exer-
ccio dos direitos polticos dos vrios entes e cidados, a fim de participar

57
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos processos coletivos de tomada de deciso quanto politica urbana.


Por meio de uma Ata de Reunio entre o Ministrio Pblico e a Prefei-
tura do Municpio de Seropdica, ocorrida no dia 07 de agosto de 2014,
tomou-se conhecimento da existncia de um inqurito civil para que seja
repassada ao Municpio a rea do bairro (antes pertencente ao INCRA e
DNIT) tornando-o responsvel pela regularizao fundiria. O Municpio
firmou compromisso de atuar juntamente com a Defensoria Pblica e o
Ministrio Pblico para implementao do projeto, que consiste na re-
gularizao fundiria para fins de moradia das famlias e instalao de
equipamentos pblicos.
No que se refere implantao do projeto, no documento foi destacada
uma rea do bairro composta por 40 casas da Vila do DNIT, construdas
para servir de moradia aos funcionrios na dcada de 60, que hoje so
ocupadas, na sua maioria, por descendentes desses funcionrios.
Para a maioria das casas do bairro no se observou um avano con-
creto no sentido da regularizao, muito pelo contrrio, encontram-se
motivos diversos de preocupao. Em uma reunio entre Prefeitura e
comunidade, mencionou-se um projeto de construo de uma rodovi-
ria e uma garagem, o que implicaria na remoo de algumas casas. A
Prefeitura no fornece acesso a este projeto, e a restrio de conhecimento
da comunidade vem ocorrendo de forma frequente.
Foi assim tambm no projeto de duplicao da BR 465, que liga o
Rio de Janeiro a So Paulo, e que corta o Municpio. A insatisfao da
populao no caso citado foi tamanha que gerou uma Audincia Pblica
(ocorrida no dia 10 de dezembro de 2014, na Cmara Municipal de Se-
ropdica) entre os muncipes e funcionrios do DNIT para apresentao
do projeto, que em momento algum foi discutido junto comunidade.
O descaso com a opinio dos cidados foi tamanha que no dia em que
ocorreu a Audincia, para apontar a viabilidades e os impactos do projeto,
as obras j deveriam ter iniciado.
O breve conhecimento do projeto permitiu aos moradores terem uma
leve ideia de quais os benefcios e/ou prejuzos que tamanha mudana

58
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ocasionaria. Fato que no gera surpresa alguma foi o total desacordo da


maioria dos presentes, que em muitas vezes reconheceram que alguns
pontos do projeto no trariam benefcio algum a eles, mas sim eventuais
prejuzos, dentre estes, a possvel retirada de alguns moradores do Bairro
de Vila Real, cujas casas esto margem da rodovia e que sero remo-
vidos para concretizao da duplicao proposta, havendo inclusive um
canteiro de obras no local.
So fatos como esses que revelam a atuao da prefeitura em harmonia
com interesses particulares. No caso da construo da citada garagem
que serviria para alocar nibus de uma empresa particular, a nica que
presta servios de transporte pblico populao da cidade, observa-se
um tamanho absurdo que vai contra a efetividade do direito moradia.
Observado que, o rgo que deveria assegurar o compromisso de realizar
a regularizao fundiria em razo do direito social de moradia, comporta-
-se de modo discricionrio. Neste caso a prefeitura recebeu as terras para
a efetivao da regularizao dos moradores, e o que vemos uma clara
situao de vantagens conferidas a particulares. No plausvel aceitar
a ideia de remover moradores e destruir suas casas para construo de
uma garagem, no se pode aceitar a ideia de que o direito a uma moradia
digna de famlias seja menos importante e que traga menos vantagens
para a sociedade. indiscutvel a ocorrncia de uma situao de troca de
favores e interesses por vantagens, tanto por parte da empresa como por
parte dos executores de tal projeto. V-se, portanto, a cidade servindo de
mercadoria e sendo gerenciada por interesses privados. O que chamam
muito a ateno so os planejamentos urbanos que transformam a cidade
em uma mercadoria.

Quanto mais caracterizadamente uma lei protege os interesses


populares e emergentes, maior a probabilidade de que ela no
seja aplicada. Sendo assim, a luta democrtica pelo direito deve
ser, no nosso pas, uma luta pela aplicao do direito vigente,
tanto quanto uma luta pela mudana do direito (...)

Novamente a desigualdade social e a forma de crescimento das cidades


atuam, sobretudo com o advento da industrializao que atrai um contin-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

gente populacional e espalha pelo territrio sem apoio e orientao. Como


coloca Lefebvre: as concentraes urbanas tornam-se gigantescas; as
populaes se amontoam atingindo densidades inquietantes (...) as pessoas
se deslocam para as periferias distantes (...) . Com a crise de moradias
acaba surgindo a especulao imobiliria, foi o que aconteceu aps Golpe
Militar. Como ressalta Maricato (2011), o sistema de Governo de 1964, SFH
(Sistema Financeiro de Habitao) no impulsionou democratizao
do acesso a terra via instituio da funo social da propriedade, ficando
esse mercado fechado para boa parte da populao, justamente os que
mais precisavam. Alm disso, as iniciativas de construo de conjuntos
habitacionais no enfrentaram a questo fundiria urbana, jogando a
populao, em locais sem infraestrutura, inadequados ao desenvolvimento
urbano racional. Esse modelo criou uma nova classe mdia, mas deixou
grandes contingentes populacionais sem acesso a direitos sociais e civis
bsicos como a moradia e saneamento bsico.
A ilegalidade dos loteamentos cria um espao antagnico, composto
pela cidade legal (cuja produo hegemnica e capitalista) ocupada por
uma minoria e a cidade ilegal, das relaes informais, onde concentra
a maioria da populao sem acesso ao direito cidade.

Essa cidade legal concentra tambm a maior parte dos inves-


timentos pblicos j que se faz imagem e semelhana das
congneres do Primeiro Mundo. O arbtrio acarreta uma tenso
na aplicao da lei. A relao de favor reina soberana: na gesto,
na regularizao, nos pequenos investimentos que so feitos na
periferia e obedecem troca clientelista.

No caso da maioria dos bairros do Municpio de Seropdica observa-


-se ocupaes ilegais, por esse e outros motivos os residentes vivem em
constante preocupao por conta da insegurana da posse. Alm disso, os
moradores no conseguem receber da prefeitura os investimentos em obras
e infraestrutura que lhes confeririam uma melhor condio de moradia.
Todas essas garantias esto elencadas no transcorrer dos artigos do
documento formalizado, atravs de uma lei orgnica, que o Plano Diretor
do Municpio. Porm, o que se v uma lei morta, onde as decises dos

60
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

responsveis por concretiz-lo se mostram completamente o oposto do


que o Plano Diretor da Cidade de Seropdica sugere.
No que tange ao direito moradia, desde o incio do documento no seu
Art. 2, III e XI, temos o direito universal a moradia digna e funo social
da propriedade como princpios a serem seguidos, para que se alcance
o objetivo de construo de uma cidade melhor para todos os muncipes.
Pelo documento, como objetivos gerais, temos a previsibilidade no Art.
3, IV e VIII, ao acesso da populao de baixa renda habitao, terra, e
a reduo das desigualdades entre as diferentes camadas da populao,
para que seja possvel a elevao da qualidade de vida e tambm melhorias
nas condies de habitao.
J pelo olhar da regularizao fundiria, no Art. 35, VI, o documento
diz ser uma estratgia de desenvolvimento voltada habitao visando
incluso social da populao, atravs da regularizao dos loteamentos
irregulares ou clandestinos.
O documento cita as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS 1), que
so os terrenos pblicos e/ou particulares que j so ocupados irregular-
mente pela populao de baixa renda nos quais devero ser promovidas
a regularizao fundiria, melhorias habitacionais, infraestrutura e insta-
lao de equipamentos urbanos.
E essas transformaes na cidade devem acontecer por meio da comu-
nicao, organizao e trocas entre os cidados de Seropdica. Porque o
Plano Diretor deveria ser o grande instrumento de planejamento de uso
do solo urbano municipal, legitimado por todos.
Tambm existe a implantao de um projeto imobilirio prximo
ocupao de Vila Real. O condomnio Ptalas Residence uma demons-
trao clara de distino de tratamento quanto aos moradores da regio
em estudo, j que as estruturas urbanas necessrias como rede de esgoto,
iluminao pblica, pavimentao chegaram a esse empreendimento. Em
contrapartida, as residncias de Vila Real, que esto a poucos metros de
distancia, to pouco possuem tratamento de esgoto.
Por sua vez, sabe-se que a distino de tratamento acontece pela

61
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

irregularidade das moradias. Uma vez que, a falta do registro do titulo


de propriedade do imvel enseja no afastamento de direitos. Portanto,
indispensvel organizao dos moradores de modo consistente em
prol de defender o direito de permanecerem em suas casas, bem como
demandar por melhores condies de moradia.

4) TRANSFERNCIA DE REAS PELO


INCRA AO MUNICPIO SEROPDICA

Em 07 de maio de 2015 o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma


Agrria (INCRA) doou algumas reas para o municpio de Seropdica.
Dentre elas estariam s reas correspondentes a regio de Santa Sofia,
onde est localizado a ocupao de Vila Real. Segundo a presidente do
Conselho da Cidade de Seropdica (CONCIS), mais uma vez o municpio
no participa a coletividade de suas realizaes. Percebe-se a falta de in-
teresse do Poder Pblico de dar transparncia s suas decises, cerceando
o conhecimento, bem como restringindo os cidados de defenderem seus
direitos. Notamos que a mobilizao organizada do corpo social impor-
tantssima. Os mais fortes tratam com desigualdade seus iguais querendo
garantir proveitos individuais. Existe um rompimento com a democracia
e com a ideia de cidade justa e sustentvel.
Ao ler-se a matria sobre a transferncia das terras no portal virtual da
Prefeitura Municipal de Seropdica, no se constata em nenhum momento
a preocupao da regularizao fundiria com vistas ao direito social de
uma moradia digna para aqueles que se encontram como possuidores.
Nota-se to-somente a preocupao com a ideia daqueles que esto sem
titulo de propriedade de forma genrica, onde o foco verdadeiro o de-
senvolvimento da cidade.
Segundo a presidente do CONCIS, o Executivo Municipal no co-
municou o Conselho da cidade sobre esse acordo. Tambm no houve
comunicao dos moradores de Vila Real, rea que vem sofrendo com a
condio de ser um loteamento irregular.

62
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esse tipo de acontecimento, sem a participao dos impactados est


em desacordo com o modelo de gesto democrtica inerente as cidades,
bem com a Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que nos ter-
mos do art. 2, II, estabelece que a gesto democrtica da cidade dar-se a
pela participao da populao e de associaes representativas do vrios
segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento
de planos programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Nesse episdio a atuao do poder pblico transparece estar a quem
das necessidades dos cidados, no buscando o bem coletivo e a justia
social. Pois a falta de participao da populao de Vila Real, que ser
uma das mais impactadas no processo de doao das terras pelo Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria ao Municpio de Seropdica
est na contramo dos princpios urbansticos da funo socioambiental
da propriedade e da cidade. Para Edsio Fernandes, esses princpios so
uma expresso do principio de que o urbanismo uma funo publica
no sentido mais amplo, isto , a ordem urbanstica no determinada
to somente ordem dos interesses estatais. No se sabe, quais foram
s condies constantes no termo de doao das reas, mas a falta de
informao aos impactados est em desacordo com o direito a informao
previsto na Constituio Federal e que est no direito urbanstico.
O arbitramento promovido pelo Poder Pblico no condiz com os
novos rumos que o direito urbanstico vem adotando nos ltimos anos
baseado em princpios e direitos sociais que garantem o direito a moradia
como fundamental.

...pouca gente entendeu o impacto da nova ordem jurdica


urbanstica no Brasil. O que acontece que hoje no se pode
mais falar de regularizao fundiria to-somente como sendo
algo que se encontra no mbito da ao discricionria do poder
pblico, que a faz quando quer, de acordo com os critrios que
acha que deve seguir, quando for pressionado pela populao
quando tiver compromisso polticos com a populao. Existe
juridicamente constitudo no Brasil hoje um direito subjetivo do
ocupante regularizao fundiria, em condies especificadas
na lei, e isso mesmo contra a vontade do poder pblico.

63
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A coparticipao de todos os protagonistas responsveis no desenvol-


vimento urbano deve acontecer de modo a integrar a cidade, constituindo
uma gesto democrtica. Deste modo, dever haver influncia popular nos
projetos urbansticos promovidos pelos poderes executivos e legislativos.
Nesse interim, um ponto importante o acesso s informaes de
interesse pblico. A Lei Federal n 12.527/2012, regulamenta o direito
constitucional de acesso s informaes pblicas. Logo, toda a adminis-
trao pblica e as entidades controladas direta ou indiretamente devem
garantir que as informaes pblicas sejam acessveis a todos.

5) CONCLUSO

Existe, portanto, uma grande e ameaadora reconfigurao espacial


do municpio que acontece de forma a no reconhecer o direito de todos
os habitantes de nele viverem com dignidade. Direitos no reconhecidos
mesmo constituindo documentos importantes como o Plano Diretor da
cidade e sendo elencados na forma de direitos fundamentais e direitos
sociais na Constituio Federal.
A falta de mobilizao dos moradores torna a concretizao desses
direitos ainda mais distantes, j que papel fundamental deles a cobrana
de melhorias para o bairro, sem contar o fato da importncia da organi-
zao e mobilizao para a garantia da permanncia no local.
Pode-se dizer de forma clara que h reais ameaas de novas remoes
das casas por dois motivos: inteno da prefeitura de construir uma rodo-
viria e uma garagem de nibus e por causa da realizao das obras na
BR que corta a cidade (j que parte do bairro de Vila Real se encontra s
margens da rodovia). Nos dois casos temos uma sria agresso ao direito
de informao dos moradores, j que os projetos no foram apresentados
de forma satisfatria aos muncipes que tambm no foram chamados a
participar de forma alguma na construo de tais projetos.
Quanto concretizao da reforma urbana no municpio, percebe-se
que mesmo com o tema sendo tratado pelo Plano Diretor em diversos dos

64
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

seus artigos, o que na verdade se tem na prtica so caminhos opostos.


A prefeitura intitulada para a efetivao se comporta de forma contrria
ao objetivo, dificulta o acesso moradia digna e regular aos moradores
e faz projetos de construes no local onde se encontram vrias famlias
residindo. Estas famlias, em sua grande maioria, no teriam condies
de morarem em outro lugar se no aquele, onde todos os dias convivem
com a incerteza que anda lado a lado com a posse de seus imveis.
O pensamento liberal moderno ainda perpetua, determinando os fa-
tores de desenvolvimento do espao urbano, considerando as tcnicas
estruturais e jurdicas, deixando de lado os fatores subjetivos do mbito
social. Em outras palavras, tem-se interessado em desenvolver a cidade
a qualquer custo de modo a no respeitar os direitos da sociedade. O
direito a cidade o direito de estarem dignamente nesse ambiente e de
ter os seus usos respeitados.
Pode-se contatar que a partir das experincias observadas na pesqui-
sa e extenso, que a unio da coletividade e sua organizao devem ser
pensadas e trabalhadas de modo a garantir os direitos necessrios para
uma vida digna. No obstante, a regularizao fundiria da rea em estudo
efetivaria a justia social no tocante ao direito a moradia das famlias.

6) BIBLIOGRAFIA

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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66
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Do Contedo do Direito
Urbanstico: Notas Exploratrias
Sobre o Plano Didtico da Disciplina

Luciano de Faria Brasil 1


RESUMO:

O texto tem o objetivo de examinar o contedo temtico do direito


urbanstico brasileiro, para sugerir um plano de estruturao didtica na
exposio desta disciplina jurdica. Para isso, apresentam-se algumas
conceituaes de direito urbanstico, com o escopo de elucidar os seus
traos constitutivos mnimos. Na sequncia, estes elementos mnimos
relativos ao contedo do direito urbanstico so contrastados com as
respectivas leis de referncia, para a definio dos temas estruturantes
do direito urbanstico luz das fontes formais do ordenamento jurdico
brasileiro. Ao final, exposta uma sugesto de plano didtico para dirigir
o modo de apresentao do direito urbanstico brasileiro. Esta proposta de
plano de estudos tem a finalidade de formar novos operadores do direito
urbanstico, garantindo uma plena capacitao tcnico-jurdica no uso
das ferramentas normativas existentes.
Palavras-chave: direito urbanstico, contedo temtico, plano didtico.

1. INTRODUO

O presente texto tem o objetivo de enfrentar a questo relativa de-


finio do contedo temtico do direito urbanstico brasileiro, de forma
a proporcionar clareza conceitual e uma melhor estruturao didtica
na apresentao desta disciplina jurdica. Com efeito, a compreenso do
prprio conceito de direito urbanstico passa pela identificao provis-
ria do seu domnio de incidncia, permitindo a apreenso de seus temas
estruturantes e de seus traos distintivos. Da mesma forma, apreender

67
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

corretamente o contedo do direito urbanstico a melhor via para solver


certas dificuldades de abordagem didtica da disciplina.
O percurso metodolgico seguido no exame do tema encerra um
carter bipartido. Em um primeiro momento, aps apresentar algumas
peculiaridades inerentes ao direito urbanstico brasileiro, sero apresen-
tadas algumas definies de direito urbanstico na tradio jurdica na-
cional e no direito comparado, com o propsito de elucidar alguns traos
constitutivos mnimos. o momento indutivo do texto, no qual se busca
abstrair os elementos gerais a partir da multiplicidade de dados. A esta
primeira etapa, seguir-se- um segundo momento de carter sistemtico,
buscando confrontar os elementos mnimos relativos ao contedo do
direito urbanstico com as leis de referncia constantes do ordenamento
jurdico brasileiro. Ressalta-se tambm a perspectiva hermenutica que
est presente como pressuposto orientador da aplicao dos mtodos em
questo.2 Ao final, formular-se- uma proposta de tbua de matrias do
direito urbanstico brasileiro, para fins didticos e metodolgicos, com-
pondo um plano de exposio da disciplina.
Antes de passar ao tema central, necessria ainda uma nota prvia.
preciso alertar antecipadamente os leitores para a circunstncia de que
os assuntos enfocados no presente texto recebero tratamento ensastico,
em carter singelo, sem qualquer pretenso de completude. Ao contrrio;
trata-se apenas de um convite reflexo, uma provocao ao debate,
formulado em breves linhas, com certa liberdade expositiva.

2. PLURALIDADE ORIGINRIA E UNIDADE


SISTEMTICA DO DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

Conforme se pode perceber no exame das fontes legislativas e da pro-


duo doutrinria, o direito urbanstico brasileiro apresenta uma diversida-
de de traos constitutivos de natureza muito diversa. Como j destacado
em outra oportunidade3, essa circunstncia decorre de algumas razes
facilmente constatveis, como a pluralidade das origens histrico-metodo-

68
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lgicas dos temas estruturantes, a diversidade de agendas ideolgicas no


nascedouro do direito urbanstico, e o carter essencialmente conflituoso
da realidade social destinatria do ordenamento jurdico-urbanstico. Nesse
contexto, o direito urbanstico surge como uma resposta a um quadro de
novas demandas sociais e necessidades jurdicas:4

O direito urbanstico o reflexo, no mundo jurdico, dos desafios


e problemas derivados da urbanizao moderna (concentrao
populacional, escassez de espao, poluio) e das ideias da ci-
ncia do urbanismo (como a de plano urbanstico, consagrado a
partir da dcada de 30). Estes foram os fatores responsveis pelo
paulatino surgimento de solues e mecanismos que, frente ao
direito civil e ao direito administrativo da poca, soaram imper-
tinentes ou originais e que acabaram se aglutinando em torno
da expresso direito urbanstico.

Esta pluralidade originria na formao do direito urbanstico brasi-


leiro apresenta um desafio para as pretenses sistemticas da dogmtica
jurdica. Com efeito, os pressupostos tericos de vrios modelos de in-
terpretao do direito assentam-se nas noes de unidade, de coerncia
e, principalmente, de completude como caractersticas basilares de um
ordenamento jurdico.5 A partir de um ponto de vista sistemtico (ou seja,
a partir do ponto de vista do intrprete em busca de uma perspectiva
unificadora), a ordem jurdico-urbanstica apresenta unidade lgica. Este
imperativo de unidade lgico-sistmica do ordenamento jurdico leva
necessidade de compreenso integrada e coerente dos respectivos ins-
titutos jurdicos, construindo ou instaurando o sentido de aplicao da
ordem jurdico-urbanstica nacional.
Para estudar o direito urbanstico e mapear o seu contedo de ma-
neira lgica, um dos caminhos possveis principiar justamente pela sua
definio, estabelecendo provisoriamente o seu conceito, para depois
avanar no exame da temtica sob sua incidncia. Trata-se de um modo
de abordagem que parte de um crculo de conhecimento acumulado, de
um referencial dogmtico e interpretativo que deve ser utilizado como
base para uma elaborao crtica, pois o pesquisador se movimenta em
um contexto cultural dado, lanando mo dos elementos indicativos que

69
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

permitam uma compreenso preliminar do assunto abordado. pela via de


acesso constituda pelo montante de conhecimento acumulado na tradio
jurdica que se pode chegar compreenso atualizada de seu contedo.6

3. SOBRE O CONCEITO
DE DIREITO URBANSTICO

A doutrina jurdica nacional tratou da conceituao do direito urba-


nstico em vrias oportunidades, oferecendo variadas definies. Cumpre
examinar algumas delas.
Assim, por exemplo, Jos Afonso da Silva tratou extensamente do
assunto, abordando o conceito de direito urbanstico a partir de seu
objeto, de seu domnio, de sua posio e natureza, entre outros tpicos,
para afirmar que o direito urbanstico objetivo consiste no conjunto de
normas que tem por objetivo organizar os espaos habitveis, de modo
a propiciar melhores condies de vida ao homem na comunidade, en-
quanto o direito urbanstico, tomado como cincia, o ramo do direito
pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e
princpios disciplinadores dos espaos habitveis.7
Uma definio de perfil mais amplo, embora formulada de forma
sinttica, foi dada por Daniela Campos Librio Di Sarno. Aps discorrer
sobre a evoluo do conceito e sobre os elementos que devem ser consi-
derados em sua construo, a autora afirma: (...) pode-se definir o Direito
Urbanstico como um ramo do Direito Pblico que tem por objeto normas
e atos que visam harmonizao das funes do meio ambiente urbano,
na busca pela qualidade de vida da coletividade.8
Uma terceira linha de abordagem foi adotada por Andrea Teichmann
Vizzotto e Vansca Buzelato Prestes, ao optarem por uma explanao
ampliada para situar o contexto do direito urbanstico, e, aps, procederem
a uma definio geral de cunho sinttico.

70
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assim, salientaram que o direito urbanstico: 9

(...) o ramo do direito pblico que trata da poltica espacial


da cidade. Todavia, essa poltica no se restringe ordenao
territorial do espao urbano, mas anlise e regulao do es-
pao urbano na sua dimenso fsica, econmica, sociocultural e
ambiental. Todos esses aspectos reunidos representam o direito
cidade, englobado o direito moradia, regularizao fundi-
ria, aos servios de saneamento bsico, sade, ao trabalho,
educao, ao lazer, gesto democrtica da cidade e ao meio
ambiente sustentvel e equilibrado.

Em prosseguimento, afirmaram as autoras que o direito urbanstico,


para fins didticos, poderia ser conceituado como o ramo do Direito
Pblico que busca discutir, sistematizar e interpretar o conjunto de
princpios e regras reguladoras da atividade urbanstica, entendida na
sua amplitude moderna. 10

Essa singela amostragem da doutrina nacional oferece uma amplitude


de percepes sobre a caracterizao do direito urbanstico. Da mesma
forma, permite apreender alguns traos comuns nas definies apresen-
tadas. A mesma situao ocorre no mbito do direito comparado, no qual
tambm h compreenses diversas sobre o que seja o direito urbanstico,
sem embargo de certos traos constitutivos em comum.
Como exemplo pontual, tome-se a tradio jurdica lusitana. Lus
Filipe Colao Antunes, ao tratar da temtica, ensina que (...) por direito
urbanstico devemos entender essencialmente o conjunto de normas e
institutos jurdicos que, no quadro das directivas e orientaes definidas
pelo direito do ordenamento do territrio, surgem destinados a promover
o desenvolvimento e a conservao cultural da urbe (assumindo particular
relevncia a proteco dos centros histricos), concedendo apenas, por
imposio legal, em relao a concepes ligeiramente mais amplas.11
No mbito da cultura jurdica italiana, tambm h autores que veicu-
lam uma definio ampla de direito urbanstico. Como exemplo tambm
pontual, confira-se a lio de Giorgio Pagliari, segundo o qual o direito
urbanstico seria a disciplina jurdica do estabelecimento do homem sobre
o territrio, a fim de permitir a realizao orgnica e coordenada de tudo

71
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

quanto constitui a cidade, ou seja, de sua estrutura e de sua infraestrutura.12


Deve-se ter em conta que a doutrina italiana faz distino entre direito
urbanstico e direito edilcio (diritto urbanistico in senso stretto e quello
edilizio). O direito urbanstico consistiria no regramento da atividade
propriamente urbanstica, vale dizer, do planejamento do uso do territrio.
J o direito edilcio enfeixaria as normas de utilizao do territrio, como
as regras sobre a atividade construtiva. No entanto, Pagliari adverte que a
distino no tem carter cientfico, mas apenas didtico e classificatria,
porque a matria unitria.13
As lies doutrinrias acima reproduzidas comportam a percepo de
que a definio de direito urbanstico possui alguns traos em comum, que
so destacados por todos. Esses elementos mnimos na definio do direito
urbanstico passam, em primeiro lugar, por sua identificao como um
ramo do grande tronco do direito pblico. Essa constatao deixa clara a
possibilidade metodolgica de compartilhamento de institutos com outros
ramos do direito pblico, como, por exemplo, o direito administrativo e
o direito ambiental.
Em segundo lugar, tambm possvel afirmar que o direito urbans-
tico brasileiro tem por escopo a ordenao do territrio urbano, tanto do
ponto de vista da planificao como do ponto de vista da interveno
efetiva, regulando a organizao dos espaos urbanos de uma forma
ampla e multidisciplinar. claro que a noo de ordenamento do territ-
rio anterior formulao jurdica de seus instrumentos.14 Neste caso, o
direito urbanstico surge como um dos instrumentos talvez o principal
deles para viabilizar a transposio das necessidades do ordenamento
do territrio para o campo do direito positivo.
Essa primeira aproximao ao conceito de direito urbanstico, com a
afirmao de seus elementos essenciais ramo do direito pblico, com
finalidade ordenadora do territrio urbano , autoriza o prosseguimento
no percurso escolhido, para examinar a questo do contedo do direito
urbanstico luz de suas fontes, especialmente as fontes constantes do
marco legal em vigncia. Desta forma, os elementos em questo so su-

72
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ficientes para a fixao do contedo do direito urbanstico brasileiro, com


o cotejo das fontes formais.

4. O CONTEDO DO DIREITO URBANSTICO


COMPREENDIDO A PARTIR DAS FONTES FORMAIS

Como antes visto, a pergunta sobre o domnio de aplicao do direito


urbanstico dependia de uma prvia definio (ainda que em carter pro-
visrio ou preliminar) de seu conceito, ou, de forma mais precisa, de seus
elementos mnimos ou essenciais. O resultado obtido com o exame de
alguns aportes de doutrina nacional e comparada proporcionou diretrizes
suficientes para a elucidao do contedo do direito urbanstico brasileiro,
deixando claro o carter de direito pblico da disciplina e o seu propsito
de ordenao ampla do territrio urbano. Resta agora o momento da an-
lise sistemtica, ainda que breve, do contedo a partir das fontes formais
do direito urbanstico, ou seja, da legislao vigente, a partir da moldura
conceitual fornecida pelo conceito provisrio da disciplina.
A primeira e mais importante das fontes formais do direito urbanstico
brasileiro a Constituio da Repblica. Com efeito, o texto constitucional
estabelece a nota distintiva do direito urbanstico brasileiro em face de
outros ordenamentos jurdicos estrangeiros, ao conferir o carter de direito
fundamental. O direito fundamental social moradia est enunciado pelo
art. 6, caput, da Constituio Federal, introduzido pela Emenda Constitu-
cional n. 26/2000 e reafirmado pela Emenda Constitucional n. 64/2010.
Este direito fundamental tem o condo de dirigir prospectivamente a ao
estatal, em todas suas esferas, para que promova a extenso universal do
acesso habitao digna; no s pela garantia direta da oferta da mo-
radia, mas tambm por medidas que apoiem a interpretao normativa
mais alinhada com a efetiva concretizao do direito, em todos os casos.
Alm do direito fundamental moradia, a Constituio da Repblica
tambm dispe sobre domnios de incidncia especficos para o direito
urbanstico brasileiro. Assim, por exemplo, no caso do art. 182, caput:

73
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico


municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes (grifou-se). A carta tambm afirma ex-
pressamente a funo social da propriedade urbana no art. 182, 2: A
propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.15 Da
mesma forma, em seu o art. 182, 1, o texto da Constituio da Repblica
afirma a necessidade do planejamento urbano, afirmando expressamente
a figura tcnico-jurdica do plano diretor.
No plano da legislao infraconstitucional, as leis que regem o direito
urbanstico so vrias. A primeira e mais importante das leis de referncia
a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da
Cidade, que estabelece as diretrizes gerais de poltica urbana, regula o
planejamento urbano e introduz vrios institutos de gesto urbanstica
(denominados instrumentos de poltica urbana), alm de dispor sobre
outros temas. a lei-matriz do direito urbanstico brasileiro, balizando a
compreenso dos demais diplomas relativos matria urbanstica. Alm do
Estatuto da Cidade, outros diplomas legais possuem relao reconhecida
com o direito urbanstico. o caso da Lei n. 11.977/2009, que estabele-
ceu normas gerais de regularizao fundiria; da Lei n. 12.587/2012, que
instituiu diretrizes para a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana; e a Lei
n. 13.089/2015, tambm chamada Estatuto da Metrpole, que trata das
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Alm desses diplomas,
tambm importante referir a Lei n. 6.766/79, que cuida do parcelamento
do solo urbano; e a Medida Provisria n. 2.220/2001 (ainda em vigncia
por fora do art. 2 da Emenda Constitucional n. 32/2001), que estabelece
a concesso de uso especial para fins de moradia sobre imveis perten-
centes ao domnio pblico.
luz das fontes formais, possvel ter uma viso global do contedo
do direito urbanstico brasileiro. Tendo em conta a matriz positivada,
constata-se que o legislador ptrio alinhou os seguintes temas no mbito

74
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de incidncia deste ramo do direito: planejamento urbano, instrumentos


de poltica e de gesto urbana (incluindo o tema da mobilidade urbana),
regramento das regies metropolitanas e da governana interfederativa,
ordenamento do uso do solo (incluindo o parcelamento do solo urbano),
normas de regularizao fundiria. No topo, realando a especificidade
da conformao normativa nacional, encontra-se o direito fundamental
moradia, fixado no texto constitucional.16
Esse conjunto de temticas guarda compatibilidade essencial com
os elementos constitutivos mnimos do conceito de direito urbanstico,
conforme a anlise antes realizada, ao mesmo tempo em que preserva
os traos peculiares decorrentes da evoluo histrica do ordenamento
jurdico brasileiro (como o caso da enunciao em mbito constitucio-
nal de um direito fundamental moradia). Da mesma forma, a mirada
sistemtica sobre os assuntos tratados por estas leis de referncia indica a
clara conexo que estes temas guardam com a necessidade de ordenao
das atividades em territrio urbano.

5. A CONSTRUO DO PLANO
DIDTICO DO DIREITO URBANSTICO

Afirmados os pontos essenciais relativos ao conceito e ao contedo


do direito urbanstico brasileiro, preciso tornar ao incio, reafirmando
a sua pluralidade originria, que se apresenta clara diante da simples
leitura dos variados textos legais. Essa pluralidade factual, histrica e
ideolgica reclama necessariamente um esforo pela unidade sistemti-
ca e interpretativa. Esta unidade sistemtica construda pela doutrina,
em uma operao de atribuio ou instaurao de sentido por parte do
intrprete, no mbito lingustico, a partir do horizonte de compreenso
dado pela tradio jurdica. Dito isso, ressalta-se uma caracterstica prpria
dos estudos brasileiros sobre o tema: na tradio do direito urbanstico
brasileiro pode-se perceber uma certa tendncia de adoo de mtodos
de abordagem sociolgica da matria. Trata-se de caracterstica plena-

75
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mente compreensvel, na medida em que boa parte da formao do direito


urbanstico brasileiro tem sua origem em um contexto de lutas sociais.17
De fato, em outra oportunidade, tentou-se efetuar brevemente o registro
terico desse fenmeno, explicando-o como o resultado do encontro de
razes de origem distinta.18
O caminho seguido neste texto foi diverso. Passando ao largo dos
elementos contextuais de cunho sociolgico, a trilha percorrida teve como
meta a anlise dos conceitos doutrinrios e do direito positivo incidente,
para um melhor esclarecimento e desdobramento dos assuntos abordados.
Este esclarecimento conceitual de basilar importncia, na medida em que
o modo de apresentao metdica da disciplina tem repercusso direta
sobre as necessidades de exposio didtica. Estabelecer a ordem dos
contedos, a primazia dos temas e a subdiviso dos tpicos constitui ativi-
dade inerente ao exerccio da docncia. Trata-se de compor e apresentar a
tbua das matrias do direito urbanstico, para facilitar o planejamento da
ao didtica e possibilitar um enfoque global e estruturado da disciplina.
A partir dos elementos acima discutidos, sugere-se o seguinte plano
de estudos para a disciplina do direito urbanstico brasileiro, estruturado
a partir de alguns eixos bsicos: [a] temas bsicos do direito urbanstico
(conceito, contedo, fontes e diviso didtica); [b] direito fundamental
social moradia (a partir da anlise do texto da Constituio da Repbli-
ca); [c] atividade de planejamento urbano (tipologia, competncias dos
entes federados, etc.); [d] atividade de poltica e gesto urbana; [e] orde-
namento do uso do solo; [f] atividade de regularizao fundiria; [g] tutela
da ordem urbanstica. No exame da atividade de poltica e gesto urbana
estariam includos, entre outros assuntos, os instrumentos trazidos pelo
Estatuto da Cidade e pelo Estatuto da Metrpole, alm de temticas de
grande importncia nos dias atuais, como a mobilidade urbana e a con-
cepo e execuo de polticas pblicas de carter urbanstico. J o tema
do ordenamento do uso do solo comportaria o exame da disciplina do
parcelamento, do uso e da ocupao do solo; alm dos tpicos correlatos.
Por sua vez, o tema da tutela processual da ordem urbanstica abordaria o

76
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

direito urbanstico na perspectiva de sua aplicao por meio do processo


civil coletivo, na qualidade de interesse difuso.
importante salientar que todos os temas esto interligados, at
pela presena de dispositivos de vrios dos eixos em um mesmo diploma
legislativo. Por exemplo, dispositivos legais referentes ao planejamento
urbano so encontrados em muitas das leis de referncia, demandando
um exame cuidadoso sobre a tipologia e o escopo dos planos, alm das
competncias e escalas de planejamento, assim como a articulao seto-
rial. O fracionamento das matrias atende apenas a imperativos de ordem
didtica, para que o contedo do direito urbanstico brasileiro possa ser
corretamente comunicado comunidade discente, ensejando uma com-
preenso global da disciplina. Ressalta-se tambm que o plano didtico
sugerido tem seu foco na anlise dos textos legais vigentes, de forma a
proporcionar o desenvolvimento de operadores jurdicos que tenham o
domnio pleno das ferramentas normativas disposio. Este o objetivo
da proposta didtica apresentada: formar novos operadores do direito
urbanstico brasileiro, dotados de plena capacitao tcnico-jurdica.

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NOTAS

1 Promotor de Justia no Rio Grande do Sul, classificado na Promotoria de Justia de Habitao e Defesa da
Ordem Urbanstica de Porto Alegre. Graduado em Cincias Jurdicas e Sociais na Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Filosofia na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS).
Diplomado pelo Curso Internacional de Planificacin del Ordenamiento Territorial (ILPES/CEPAL), em Santiago
de Chile. Professor do Curso de Ps-Graduao em Direito Urbano Ambiental da Fundao Escola Superior do
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul FMP. E-mail: lfbrasil@mprs.mp.br.
2 Com a meno perspectiva hermenutica, o que se pretende destacar no percurso comparativo entre
aportes doutrinrios e textos legislativos o papel constitutivo da linguagem na formao do horizonte de
compreenso do intrprete, demandando especial ateno s formulaes conceituais presentes na tradio
jurdica. Sobre o tema da linguagem na hermenutica: SCHMIDT, Lawrence K. Hermenutica. Trad. de Fbio
Ribeiro. 2. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2013, p. 165-188.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3 BRASIL, Luciano de Faria. Direito urbanstico e polticas pblicas: do planejamento urbano gesto urba-
nstica. In: Revista do Ministrio Pblico-RS, n. 74. Porto Alegre: AMP/RS, jan. 2014 abr. 2014, p. 102-104.
4 SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais (art. 2). In: DALLARI, Adilson Abreu; FER-
RAZ, Srgio (Coordenadores). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). 3 edio, atualizada
de acordo com as Leis ns. 11.673, de 8.5.2008 e 11.977, de 7.7.2009. So Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 46.
5 Nesse sentido: A tese mais aceita entre os tericos do direito (e, de resto, entre os prprios juristas), aps a
difuso do positivismo jurdico no seio da cultura jurdica europeia do sculo XIX, o dogma da completude
(ou do fechamento) do direito, ou seja, a crena de que todo ordenamento jurdico necessariamente com-
pleto (GUASTINI, Riccardo. Das fontes s normas. Trad. Edson Bini. Apresentao: Heleno Taveira Trres.
So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 176).
6 Alm do vis hermenutico que permeia a tentativa de interpretao, delimitando o mbito e o escopo
de aplicao dos mtodos tradicionais de interpretao, h tambm que ressaltar a funo orientadora da
doutrina. Desta forma: (...) os conceitos dogmticos e as doutrinas no constituem o sistema do Direito, mas
dirigem-no. Sua funo no constitutiva, mas regulativa (FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Funo social
da dogmtica jurdica. So Paulo: Max Limonad, 1998, p. 125).
7 SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 7 edio, revista e atualizada, So Paulo: Malheiros,
2012, p. 49.
8DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de direito urbanstico. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 33.
9VIZZOTTO, Andrea Teichmann; PRESTES, Vansca Buzelato. Direito urbanstico. Porto Alegre: Verbo Jur-
dico, 2009, p. 13.
10VIZZOTTO, Andrea Teichmann; PRESTES, Vansca Buzelato, passim.
11ANTUNES, Lus Filipe Colao. Direito urbanstico: um outro paradigma: a planificao modesto-situacional.
Coimbra: Almedina, 2002, p. 68.
12Nesse sentido: Diritto urbanistico , quindi, la disciplina giuridica dellinsediamento delluomo sul territorio,
al fine di consentire la realizzazione, organica e coordinata, di tutto quanto (strutture e infrastrutture) costi-
tuisce la citt (PAGLIARI, Giorgio. Corso di diritto urbanistico. 5. Edizione. Milano: Giuffr Editore, 2015, p. 3).
13 La distinzione surricordata, se pu avere unutilit classificatoria, non appare rivestire, al contrario, alcun
rilievo scientifico, posto che la materia unitaria e non pu essere che unitaria: luso territorio, infatti, un
fenomeno che comprende sia lattivit urbanistica in senso stretto, cio quella di pianificazione delluso del
territorio, sai lattivit edilizia, cio quella di sfruttamento del territorio, tramite lattivit costruttiva in ottem-
peranza dellattivit pianificatoria stessa (PAGLIARI, Giorgio. Ob cit., p. 27). Pouco adiante, o autor ressaltar
novamente (...) lunit del settore e la natura meramente classificatoria della distinzione (PAGLIARI, Giorgio.
Ob cit., p. 29).
14 Para uma definio de cunho tcnico (ou seja, de cunho pr-jurdico) sobre a noo de ordenamento do
territrio, confira-se: Poderamos afirmar, em sntese, que o ordenamento do territrio um instrumento de
planejamento, de carter tcnico-poltico-administrativo, com que se pretende configurar, no longo prazo, uma
organizao do uso e ocupao do territrio, de acordo com suas potencialidades e limitaes, as expectativas
e aspiraes da populao e os objetivos de desenvolvimento. Concretiza-se em planos que expressam o
modelo territorial de longo prazo que a sociedade considera desejvel e as estratgias pelas quais se atuar
sobre a realidade para evoluir at esse modelo. (MASSIRIS CABEZA, A. Ordenacin del territorio en Amrica
Latina. Scripta Nova. Revista electrnica de geografa y ciencias sociales. Universidad de Barcelona, vol. VI,
nm. 125, 1 de octubre de 2002. http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-125.htm [ISSN: 1138-9788], acesso em 4
de junho de 2015 [traduo nossa]).
15 Para Georges Louis Hage Humbert, este princpio constitui o ncleo central do direito urbanstico, ver-
dadeira pedra angular desse microssistema (HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo
socioambiental da propriedade imvel urbana. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 58).
16 Sobre o tema, consultar: SOUZA, Srgio Iglesias Nunes de. Direito moradia e de habitao: anlise com-
parativa e seu aspecto terico e prtico com os direitos de personalidade. 3. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2013, p. 87-116.
17 Em ambiente jurdico europeu tambm h o registro dessa tendncia: (...) a jurisprudncia analtica en-
contra, de fato, seus defensores naqueles que veem no ordenamento normativo vigente um instrumento de
conservao das estruturas sociais existentes, enquanto a jurisprudncia sociolgica recruta seus partidrios
entre aqueles que esto mais atentos aos fenmenos de mudana social e mais propensos a adaptar a norma
vigente s exigncias resultantes das evolues da sociedade (LUMIA, Giuseppe. Elementos de teoria e ide-
ologia do direito. Trad. de Denise Agostinetti. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 9).
Sobre o tema, consultar: SOUZA, Srgio Iglesias Nunes de. Direito moradia e de habitao: anlise compa-
rativa e seu aspecto terico e prtico com os direitos de personalidade. 3. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2013, p. 87-116.
18 BRASIL, Luciano de Faria. O direito urbanstico e sua interpretao: mtodo e pressupostos. In: Revista Magis-
ter de Direito Ambiental e Urbanstico, Ano VIII, n. 47, abr./maio 2013. Porto Alegre: Magister, 2013, p. 34-45.

79
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Segregao Socioespacial em So
Gonalo: Uma Experincia de
Extenso Universitria do Projeto
de Regularizao Fundiria do
Assentamento de Vila Esperana

Jackeline de Almeida Sampaio1


Ana Maria Ferreira de Souza Moraes2

RESUMO

Esse trabalho tem como objetivo refletir o processo histrico de


segregao urbana nas reas perifricas das cidades. No entanto, temos
como recorte espacial o municpio de So Gonalo, Regio Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro, no intuito de fazer um contraponto com as
reas onde esto localizados os assentamentos precrios do Municpio,
dando enfoque de anlise para a Experincia de Projeto de Regularizao
Fundiria do Assentamento Precrio de Vila Esperana, que contou com a
assessoria tcnica prestada pela Universidade Federal Fluminense atravs
do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos- Nephu, atuando
atravs de uma equipe muldiscipliar. O intuito proporcionar uma reflexo
sobre a importncia desses espaos para a promoo de um planejamento
urbano democrtico e participativo, viabilizando uma rica troca entre o
saber popular e o saber tcnico acadmico, valorizando assim, a cultura
local e construindo estratgias para as questes urbanas.
Palavras-chave: Assentamentos, So Gonalo, Segregao Urbana.

1. INTRODUO

Este trabalho pretende discutir a importncia dos projetos de extenso


universitria, tendo como enfoque a experincia do Projeto de Regulari-

80
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

zao Fundiria no assentamento de Vila Esperana, realizado atravs


da assessria tcnica que o Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e
Urbanos desenvolve a comunidades em situao de vulnerabildiade social.
Para tanto, realizaremos ainda que de forma breve, uma discusso a
respeito da organizao socioespacial atravs da dinmica imobiliria no
municpio de So Gonalo, Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. E assim,
a partir da luz da Teoria Social Crtica, compreender os mecanismos de
concentrao de riqueza em determinadas partes da cidade de classe
mdia e alta, concentrando nestas o grande percentual da oferta de in-
fraestrutura e equipamentos urbanos, onde seus imveis construdos so
sobrevalorizados e em contrapartida ofertam-se infimamente os mesmos
servios s localidades onde encontram local de moradia a populao de
baixa renda.
Assim, partimos do princpio de que as estratgias de localizao das
classes trabalhadoras populares, foram ao longo da histria de formao
das cidades brasileiras destinadas aos espaos os quais o setor imobilirio
ainda no utilizou para suas formas de mercantilizao, estabelecendo
assim a dinmica das disparidades de concentraes espaciais, onde a
auto construo nos assentamentos precrios constitui estratgia para a
populao de baixa renda.
Nesse sentido, buscaremos caracterizar melhor as diferenas con-
ceituais e estruturais entre assentamentos precrios, favelas, cortios e
aglomerados subnormais, com o intuito de melhor compreender a he-
terogeneidade habitacional existente na sociedade brasileira. Aps essa
caracterizao faremos uma breve anlise dos dados socioeconmicos do
Municpio de So Gonalo e do Assentamento de Vila Esperana objeto
de nosso estudo, com vistas a conhecer o perfil territorial e social dessa
parcela populacional.

2. UMA BREVE REFLEXO SOBRE O PROCESSO


DE SEGREGAO SOCIOESPACIAL NAS CIDADES

O contexto brasileiro, ao longo da formao de suas cidades foi repro-


duzindo o quadro de desigualdade social em seu territrio, onde, de acordo

81
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com Alfonsn (1997), a concentrao da riqueza atravs da centralizao


da infraestrutura e equipamentos urbanos em bairros de classe mdia e
alta, relegou os espaos onde reside a populao de baixa renda privao
de investimentos pblicos.
A esta populao resta apenas ocupar terrenos ociosos, pblicos ou
privados, para poder exercer o mais trivial direito do ser humano, o direito
de morar (ALFONSIN, 1997).
Tais ocupaes resultam no crescimento de assentamentos humanos
autoconstrudos, onde chegam a morar, de acordo com a autora citada,
mais de 1/13 da populao brasileira. A mesma caracteriza tais assen-
tamentos como ocupaes no planejadas e sem assessoria tcnica do
solo, habitaes precrias e com carncia de infraestrutura, irregularidade
urbanstica e jurdica, possuindo assim, os moradores, apenas a posse do
terreno, ao invs do ttulo em relao a ele (ALFONSIN, 1997), no entanto,
pensamos que juridicamente, a posse estvel, com regularizao fundiria,
pode ser considerada uma estratgia social e economicamente vlida de
garantia do direito moradia.
A cidade objeto de nosso estudo, So Gonalo, pertence Regio
Metropolitana, que tambm abrange os municpios de Rio de Janeiro, Bel-
ford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itabora, Itagua, Japeri, Mag,
Maric, Mesquita, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Paracambi, Queimados,
So Joo de Meriti, Seropdica e Tangu.3
Em 2010, de acordo com o Censo, So Gonalo tinha uma populao
de 999.728 habitantes, correspondente a 8,4% do contingente da Regio
Metropolitana. A densidade demogrfica era de 4.035,9 habitantes por
km, contra 2.221,8 habitantes por km de sua regio. A taxa de urbani-
zao corresponde a 99% da populao. Em comparao com a dcada
anterior, a populao do municpio aumentou 12,2%, o 40 maior cres-
cimento no Estado. 4

Neste mesmo ano de levantamento, o mesmo municpio possua 22


assentamentos considerados subnormais pelo IBGE, sendo o Aglomerado
Subnormal do Menino de Deus o que possui o maior nmero de domiclios

82
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

particulares dentro deste municpio, totalizando 637 unidades e em 2 lugar


a Linha do Trem com 354 e em 3 lugar, Vila Esperana com 316 domiclios.
Assim, para compreender a formao de tais espaos, necessrio
nos antentarmos para o contexto da industrializao das cidades latino
americanas,e nesse sentido, segundo Ivo (2010), os conflitos urbanos
originaram-se j na estratificao dos trabalhadores em classes sociais e
tais conflitos foram ganhando maior complexidade atravs das transfor-
maes mais recentes no mercado de trabalho e no papel redistributivo
do Estado social.
Concordamos com Gonalves (2012, p.50) quando o mesmo afirma a
necessidade de se refletir sobre a segregao socioespacial na contem-
poraneidade, para elucidar as suas possibilidades diversas de apreenso
em termos de anlise da estrutura social nas suas diversas escalas e
pensar as polticas pblicas como um conjunto de medidas propulsoras
ou mitigadoras desse processo, e por isso tambm essencial analisar a
categoria trabalho, para esse entendimento.
Nesse sentido, as ideias de David Harvey (1982, p.7) iluminam nosso
estudo, quando o mesmo reflete sobre o processo de dominao do tra-
balho pelo capital, onde este percebe a relao da reproduo da fora
de trabalho e o ambiente construdo, a moradia:

A dominao do trabalho pelo capital bsica para o modo capi-


talista de produo. Afinal, sem ela a mais- valia no poderia ser
extrada e a acumulao desaparecida. Disso decorrem as mais
variadas consequncias e apenas nesses termos ser possvel
compreender as relaes entre o trabalho e o ambiente cons-
trudo. Talvez o fato nico mais importante a ser considerado
que o capitalismo industrial, pela reorganizao do processo
de trabalho e pelo advento do sistema fabril, fora a separao
entre o local de trabalho e local de reproduo e consumo. A
necessidade de reproduo da fora de trabalho assim traduzida
num conjunto especfico de atividades de produo e consumo
dentro da unidade familiar, numa economia domstica que, se
quiser funcionar bem, requer valores de uso sob a forma de
ambiente construdo.

Certamente so notrias discrepncias entre centro e periferia, as quais


se tornam visveis observando-se a falta ou escassez de servios pblicos

83
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e infraestrutura urbana, a respeito desta ltima, faz se importante uma


melhor discusso, uma vez que, ela acentua as distncias sociais entre
centro e periferia, como veremos a seguir.

3. SEGREGAO SOCIAL E INFRAESTRUTURA URBANA

No Brasil como um todo, observamos uma grande lacuna no funcio-


namento do sistema de infraestrutura urbana, principalmente no que se
refere ao provimento de infraestrutura das reas perifricas, ressaltando
que a forma desigual de distribuio de infraestrutura urbana tem uma
forte influncia sobre as reas de localizao dos indivduos por nvel de
renda, culminando na chamada segregao urbana.
Silva (1999, p. 1) faz esse contraponto em sua anlise sobre a excluso
que moradores das periferias urbanas sofrem com a escassez ou a falta
dos servios que as reas centrais oferecem, ocasionando assim, um im-
pedimento ainda maior na superao da pobreza pela classe trabalhadora
mais vulnerabilizada:

A localizao especfica de concentraes privilegiadas de quan-


tidade e qualidade de servios no espao urbano define quem
so e onde ficam os includos na cidade moderna. A excluso
social aqui evocada em sentido amplo, envolvendo no s o
acesso mais direto e evidente a bens e servios na falta dos quais
se caracteriza uma situao de pobreza, mas tambm o acesso
a condies que determinam a possibilidade de sobrevivncia
econmica dos grupos mais vulnerveis. O mercado de traba-
lho associado lgica da economia globalizada ele mesmo
altamente excludente e a sobrevivncia na periferia da atividade
econmica moderna depende, em larga medida, do acesso a ser-
vios pblicos em quantidade e qualidade suficientes. O acesso
bsico a gua e esgoto eptome das infra-estruturas urbanas de
interesse social uma condio necessria para superao da
pobreza tanto quanto o so aqueles a energia eltrica e coleta de
lixo. Mas eles no so condies suficientes para essa superao,
nem mesmo no que respeita a garantia de sade pblica. O aces-
so a telecomunicaes hoje uma condio bsica de entrada
no mercado de trabalho na periferia das modernas atividades
econmicas globalizadas, eufemisticamente referido como um
mercado de trabalho flexvel.

O autor sinaliza certo controle social sobre os servios de infraestru-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tura ofertados, traando o destino das reas que recebero ou no con-


centraes privilegiadas de quantidade e qualidade de tais servios, uma
vez que, essa desigualdade, por sua vez, acaba por delimitar quais so os
includos na cidade moderna.
Desse modo, pegamos como exemplo a cidade do Rio de Janeiro, que no
ano de 2010 possua 2.144.445 domiclios particulares e 2.111.537 destes
eram atendidos pela Rede Geral de gua, ou seja, corresponde a 98, 16%
de sua totalidade, enquanto o municpio de So Gonalo, no mesmo ano,
possua 4.044 domiclios particulares em seu total de aglomerados sub-
normais e destes apenas 3.040 unidades eram atendidas pela rede geral
de gua, o que corresponde a 75, 17% do total atendidos5.
Isso revela, atravs dos dados expostos como exemplo, a desigualdade
na distribuio de servios de infraestrutura, entre as reas perifricas e as
centrais, como o exemplo supracitado de So Gonalo sobre a distribui-
o de gua atravs do abastecimento da rede geral. Assim, enquanto os
grandes centros tm 98, 16% de seus domiclios atendidos pela rede geral,
nos aglomerados subnormais apenas 75, 17% tem esse direito atendido.
Silva (1999) analisa essa desigualdade tambm sob o prisma jurdico,
no qual observa, que estamos vivendo em um contexto de um novo con-
trato social no que diz respeito a oferta de servios. Assim, o que antes
se constitua de um direito que fazia parte do contrato social, embora
parcamente oferecido, possibilitava que a populao mais pobre tivesse
acesso aos padres considerados mnimos de bens e servios primordiais.
Este, direito passa a ser permeado por relaes econmicas, objeto, como
diz Silva (1999) de um contrato civil, sem compromisso algum com os in-
teresses pblicos, mas pelo contrrio, constitui-se um forte compromisso
com os poderes do capital.
Desse modo, Vetter( apud Smith, 1982, p. 58) afirma que o espao cria
desigualdades, uma vez que a localizao de cada novo servio favorece
ou desfavorece os que se acham ao alcance dele, e, assim sendo, redistri-
bui os benefcios e os malefcios. Em outras palavras, a distribuio dos
investimentos pelo Estado reflete, ou seja, quase que condiciona o valor da

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

terra e demais despesas com moradia como tributos locais e tarifas. Isso
repercute diretamente na diviso socioespacial das classes, dividindo-as
por grupo de rendimento, gerando a chamada segregao residencial.
Assim, por um lado, existem reas recebendo precariamente os investi-
mentos pblicos j pagos pela populao atravs dos impostos, enquanto
usufruem plenamente de tais investimentos em infraestrutura e servios a
outra parte da populao com alto poder poltico e econmico, recebendo
tais benefcios atravs das rendas fundirias.
Nesse sentido, Vetter (1982, p. 58) em pleno acordo como pensamento
de Smolka, afirma que o incorporador apropria-se normalmente da maior
parcela desses benefcios, sendo que ele organiza, em grande parte, o
processo de produo do espao urbano.
Assim, o Brasil, um pas que tem se mostrado, ao longo da histria,
to desigual na distribuio ao acesso de infraestrutura, como podemos
ver atravs do exemplo citado anteriormente, a respeito da distribuio
da oferta de gua no municpio de So Gonalo, como vimos, atravs da
anlise de alguns de seus assentamentos precrios.
Sendo assim, faz-se importante compreender o significado das ter-
minologias auferidas s diversas formas de habitaes precrias como
favelas, loteamentos clandestinos e/ou irregulares e cortios, aglomerados
subnormais, na tentativa de melhor representar e caracterizar a heteroge-
neidade dessas formas de habitao. Nesse sentido, segundo a definio
de assentamentos precrios elaborado pelo Ministrio das Cidades:

O termo assentamentos precrios foi adotada pela nova Poltica


Nacional de Habitao (PNH) de forma a englobar, numa categoria
de abrangncia nacional, o conjunto de assentamentos urbanos
inadequados ocupados por moradores de baixa renda, incluindo
as tipologias tradicionalmente utilizadas pelas polticas pblicas
de habitao, tais como cortios, loteamentos irregulares de
periferia, favelas e assemelhados, bem como os conjuntos habi-
tacionais que se acham degradados. Os assentamentos precrios
so, portanto, pores do territrio urbano com dimenses e
tipologias variadas, que tm em comum: - o fato de serem reas
predominantemente residenciais, habitadas por famlias de baixa
renda; - a precariedade das condies de moradia, caracterizada
por inmeras carncias e inadequaes, tais como: irregularidade
fundiria; ausncia de infraestrutura de saneamento ambiental;

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

localizao em reas mal servidas por sistema de transporte e


equipamentos sociais; terrenos alagadios e sujeitos a riscos
geotcnicos; adensamento excessivo, insalubridade e deficincias
construtivas da unidade habitacional-.6

Tabela 1: Tipologias de Assentamentos Precrios


Fonte: Ministrio das Cidades

E por sua vez, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, o IBGE,


a nica instituio a realizar um levantamento censitrio de abrangncia
nacional e utiliza o conceito de aglomerado subnormal como um con-
junto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo
ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou

87
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes,


em sua maioria, de servios pblicos.
Para uma melhor compreenso, ainda que de forma breve, da condio
de infraestrutura desses espaos precrios, segundo os dados fornecidos
pelo IBGE, o assentamento de Vila Esperana possui em sua maioria
populao parda e negra, sendo 51,8% parda , 26,2% negra e em menor
proporo, a populao branca com 21,3% e 0, 7% indgena, reafirmando,
a partir de tais dados, a segregao espacial da populao negra que
tem razes histricas, sendo discutida por uma vasta bibliografia que trata
sobre o processo de formao social das cidades brasileiras, no entanto,
a respeito desse recorte no iremos nos aprofundar neste trabalho.
A respeito do tipo de ocupao da populao de Vila Esperana, sua
totalidade reside em casa e apesar de a maioria apontar na pesquisa residir
em casa prpria e quitada, residem em situao de informalidade no pos-
suindo ainda a segurana jurdica de sua terra, conforme grfico a seguir:7

Grfico 1: Tipo de ocupao


Fonte: IBGE Aglomerados subnormais

Historicamente, os assentamentos precrios foram as alternativas que


a populao de menor poder aquisitivo encontrou de suprir para si sua
necessidade habitacional diante da carncia de atuao do Estado nessa
esfera e dos parcos recursos que as mesmas possuem de arcar com os

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

altos valores do mercado que no so equivalentes ao poder aquisitivo


de boa parte dos trabalhadores.
A respeito da densidade de moradores por domicilio, Vila Esperana
apresenta em sua maioria domiclio de 2 a 4 moradores. Sendo o nmero
de 78 domiclios com 2 moradores e 65 com 4. Ainda que no seja maioria,
importante considerar que ainda existem domiclios com composio
familiar que vai de 7 a 10 moradores. Levando em considerao o nvel de
precariedade dos domiclios, famlias com nmero grande de componentes
tende a acentuar ainda mais o seu nvel de vulnerabilidade.:8
Vila Esperana, assentamento cuja experincia de regularizao
fundiria, trataremos a seguir, situa-se no Estado do Rio de Janeiro, no
Municpio de So Gonalo, bairro de Porto Velho, e seu principal acesso
pela Rua Joo Damasceno.

Mapa 1- Estado do Rio de Janeiro Municpio de So Gonalo


Fonte: Prefeitura de So Gonalo

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Mapa 2 - Municpio de So Gonalo e seus Distritos


Fonte: Prefeitura de So Gonalo

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Mapa 3 Localizao do Assentamento de Vila Esperana no Bairro


de Porto Velho- So Gonalo Fonte: IBGE

4. O PROCESSO DE REGULARIZAO FUNDIRIA DO ASSEN-


TAMENTO PRECRIO VILA ESPERANA

Como j discutido inicialmente, a construo das moradias para a classe


mdia nos bairros centrais e providos de infraestrutura, relegou classe
com menor poder aquisitivo a morar nas reas perifricas das cidades,
agravando desta forma, os efeitos perversos da segregao espacial e, por
conseguinte, estes como soluo, recorrem a autoconstruo nas reas
vazias da cidade sem assessoria tcnica.

91
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

E nesse contexto, que buscamos compreender e analisar o processo


de formao e estruturao do assentamento precrio de Vila Esperana
no municpio de So Gonalo, com o intuito de justificar a necessidade
e importncia da Regularizao Fundiria Plena, ou seja, a interveno
jurdica e urbanstica em tais espaos de modo a contribuir com a dimi-
nuio das disparidades espaciais.
Nossa discusso parte do conceito de Regularizao plena, como fa-
lamos, que aborda os seguintes aspectos:

(...) a regularizao urbanstica e fundiria entendida en-


quanto processo que objetiva legalizar a permanncia de mo-
radores de reas urbanas, ocupadas irregularmente para fins
de moradia, articulando: (1) o aspecto legal e jurdico da
propriedade da terra, (2) o aspecto fsico-espacial, em termos
do parcelamento, uso e ocupao do solo do assentamento,
de modo a garantir suporte fsico para a futura instalao
dos equipamentos de infra- e superestrutura urbana e ou-
tras melhorias no ambiente urbano do assentamento e (3)
o aspecto social, de modo a conscientizar os beneficirios
da ao sobre as implicaes da condio de proprietrios
da moradia.
Esta abordagem representa uma contribuio para construir
a cidadania e buscar reverter o processo de excluso social
(ALFONSIN,apud BIENESTEIN 1997: 157).

Nesse sentido, nosso intuito apontar que o atraso nos processos de


regularizao fundiria ou uma Regularizao Fundiria parcialmente
executada, ou seja, quando esta no atrelada jurdica e urbanisticamente,
tende a acirrar ainda mais os processos de segregao espacial.

5. A EXPERINCIA DE PROJETO DE REGULARIZAO


FUNDIRIA DO ASSENTAMENTO VILA ESPERANA

O incio da ocupao de Vila Esperana se deu na dcada de 70, em-


bora a rea do mangue comeou o seu processo de ocupao na dcada
de 80, estas possibilitadas pelo aterro feito destinado construo da
BR- 10 ( Trecho Niteri- Manilha)1, o qual acarretou em um crescimento
sem planejamento e muito menos sem infraestrutura.9

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esse mesmo assentamento situado em terreno acrescido de marinha


e sua ocupao foi impelida devido a construo da BR- 101 supracitada.
Conforme Bienenstein( 2001,p. 161), esta ocupao se deu devido a fa-
cilidade de acesso aos centros urbanos de So Gonalo, Niteri e Rio de
Janeiro, buscando os moradores, ofertas de emprego que eram geradas
nestes municpios. A autora ainda acrescenta que as reas vizinhas do
assentamento possuem uma populao caracterizada por renda mdia e
mdia baixa e por estabelecimentos de comrcio varejista, no havendo,
portanto, grandes contrastes.
A interveno pblica com intuito de efetivar a Regularizao Fundiria
no assentamento s ocorrera em 2005, como resposta da articulao e
luta para a conquista do ttulo da posse da terra, buscando junto a isso, o
direito de possurem uma estrutura mais digna de moradia.
Cabe ressaltar que, a Regularizao Fundiria atende a Lei Federal n
11.977/2009, que foi um marco jurdico de carter nacional a dispor sobre
a regularizao fundiria em reas urbanas de maneira abrangente. Esta
Lei define a Regularizao Fundiria como: conjunto de medidas jurdicas,
urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamen-
tos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito
social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade
urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A mesma rene uma grande conquista para a efetivao da Regulari-
zao Fundiria Plena dos assentamentos informais, que fazem parte da
realidade da maioria das cidades brasileiras. De acordo com o Ministrio
das Cidades:

Para que a Regularizao Fundiria seja plena, a regularizao


patrimonial deve ser articulada regularizao urbanstica, o
que implica a execuo de obras de urbanizao e implantao
de servios pblicos e equipamentos comunitrios. Alm disso,
a regularizao fundiria deve proporcionar a compatibilizao
do direito moradia com a recuperao de reas degradadas e
com a preservao ambiental.

Para lutarem por esse direito, os moradores organizados busca-

93
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ram a assessoria tcnica da universidade para receberem o seu apoio na


construo de um Projeto de Regularizao Fundiria:

Em virtude da luta da populao pela posse da terra e por con-


dies de habitao dignas, em 2006 foi iniciado projeto voltado
para a regularizao fundiria e urbanizao do assentamento,
possibilitado por acordo de cooperao tcnica entre a UFF e a
Prefeitura Municipal de So Gonalo (PMSG). Por se tratar de
terras pblicas da Unio, o processo de regularizao envolveu
tambm a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU). Concludos
em 2007 os estudos, projetos tcnicos e alvars de licenas, atual-
mente busca-se resolver a titulao em favor dos posseiros junto
SPU e viabilizar recursos financeiros que garantam a execuo
das obras previstas. Nesse sentido, os moradores fizeram duas
tentativas para se habilitar aos recursos do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS), mas no obtiveram retorno
at o presente momento( no perodo em que foi escrito o texto),
(BIENENESTEIN, 2001, p. 161).

Nesse nterim, o projeto buscou elaborar um projeto de interveno


urbanstica que necessitou de ajustes tcnicos na rea que foi construda
sem planejamento tcnico anterior, e para tanto, a populao participou
ativamente neste processo, seja atravs de sua interao nas visitas de
campo, por intermdio das entrevistas, aplicao de questionrios, audi-
ncias, reunies, assembleias, etc .
A participao popular nos processos de Regularizao Fundiria e na
luta pela moradia pode ser compreendida, como um espao que pussui ou
deve possuir grande carter educativo nas prticas que se desenrolam
no ato de participar, tanto para os membros da sociedade civil, como para
a sociedade mais geral, e tambm para os rgos pblicos envolvidos-
quando h negociaes, dilogos ou confrontos (GOHN, 2010, p.333). Para
esta autora, que reflete sobre os movimentos sociais10, este processo no
acontece de forma isolada, mas tem carter poltico social.
Este saber popular vinculado ao saber tcnico, transforma-se numa
potencial estratgia de garantia de direitos e construo de novos rumos na
histria, onde esta se torna menos desigual. Sobre a participao popular
Bienenstein (2001, p. 131) apoiada nos estudos de BENEVIDES (1997) diz
que quanto maior for a participao popular, maiores sero as chances de

94
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

se criar, no povo, a conscincia de seus direitos, em seu sentido essencial,


de exigncias contra outrem (BENEVIDES, 1997: 96).
Assim, no ano de 2007, assinou-se um acordo entre a Universidade
Federal Fluminense e a Prefeitura que previa, inicialmente, aes com a
finalidade de realizar um cadastro socioeconmico de todas as famlias
residentes para traar o perfil das mesmas e coleta de documentao,
levantamento de caractersticas de uso e ocupao do solo e pesquisa dos
mltiplos problemas encontrados no assentamento de Vila Esperana.11
Assim, junto populao buscou-se elaborar alternativas para diver-
sos problemas de infraestrutura encontrados no assentamento de Vila
Esperana, que entre outros esto a reconfigurao do sistema virio
com alargamento dos trechos estreitados, articulao/abertura de novos
trechos de ruas, espaos comunitrios de lazer, recreao, espaos para
produo e gerao de renda, centro comunitrio, sistemas de saneamen-
to, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e mobilirio
urbano voltado para a coleta de resduos slidos, e alternativas dentro da
prpria comunidade para os remanejados (BIENENSTEIN et al, 2011).12
Durante a fase de elaborao do diagnstico fsico da comunidade fo-
ram encontrados problemas de ordem de saneamento bsico e ambiental,
casas situadas em locais de risco, dentro das faixas de proteo da Rodovia
BR 101, proteo do mangue e proteo de redes de alta tenso, lotes
encravados dentro dos quarteires, estrangulamentos de vias e drenagem
insuficiente, moradores com mais de uma posse, imveis alugados, casas
desocupadas, uso misto, comercial e institucional.

Aps pontuar cada problema, os mesmos foram discutidos e


suas respectivas solues aprovadas em assembleia e por sua
vez, encaminhadas a Prefeitura, que tambm pode acompanhar
e aprovar as propostas no decorrer do processo de elaborao
do projeto e assim: Foi acordado coletivamente que as famlias
localizadas nas faixas marginais de proteo (FMP) de estradas,
de rede de alta tenso, de lagoas e de canais seriam reassentadas
dentro dos limites dos assentamentos em novos lotes delimitados
nos projetos. Foram estabelecidos que na rea de remanejamen-
to, os lotes seriam residenciais unifamiliares e multifamiliares
com at trs pavimentos. Em relao ao saneamento foi prevista
a implantao de rede de gua e esgoto, pavimentao das vias

95
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e caladas e iluminao pblica. Os problemas de inundao


sero resolvidos com a melhoria da infraestrutura de drenagem,
permitindo assim um melhor escoamento de guas pluviais(
BIENESTEIN et all, 2013).13

Assim, os resultados parciais obtidos ao longo da realizao do projeto


em Vila Esperana so: atualizao do projeto em 2011, uma vez que, a
distncia entre o trmino do projeto (2007) e o incio das possveis obras
na rea (2011) demandou a atualizao e ajuste do mesmo; atualizao
dos cadastros socioeconmicos (realizados primeiramente em 2007) para
viabilizar a concesso de uso para fins de moradia em Zona Especial de
Interesse Social; identificao de possveis aes no sentido de gerao
de trabalho e renda; viabilizao de assessoria jurdica no processo de
regularizao fundiria; acompanhamento tcnico e escolha dos morado-
res para fiscalizao das obras; participao e registro de assembleias e
reunies; obteno das informaes socioespaciais por meio da aplicao
de questionrios e observao participante com a populao; identificao
de situaes-problema, de modo a aglomerar um aparato de bases jur-
dicas, sociais e urbansitcas que aliceraram e iluminaram as respectivas
estratgias e caminhos a traar.
Contraditoriamente, percebemos que, apesar do Municpio ter arcado
com as despesas de elaborao do referido projeto, o mesmo no traou
um planejamento oramentrio para sua execuo na gesto referente
ao contexto o qual tal Projeto foi elaborado. No entanto, a comunidade
de Vila Esperana continua at os dias atuais articulando com os rgos
pblicos pertinentes na defesa de seus interesses, a saber, uma moradia
digna com acesso aos servios e infraeestrutura urbana.

6. CONSIDERAES FINAIS

Percebemos atravs do exposto neste trabalho que os nveis de segre-


gao, acabam por se acentuar ainda mais, dentro de tais assentamentos,
uma vez que, os moradores possuem dificuldades no acesso a educao,

96
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cultura, lazer, esporte, entre muitos outros, reduzindo assim, as chances


destes moradores ingressarem no mercado de trabalho, por exemplo,
acirrando ainda mais as desigualdades sociais quando comparado aos
centros urbanos valorizados pelo grande capital.
A participao popular nos processos de Regularizao Fundiria e na
luta pela moradia pode ser compreendida, como um espao que possui ou
deve possuir grande carter educativo nas prticas que se desenrolam no
ato de participar, tanto para os membros da sociedade civil, como para
a sociedade mais geral, e tambm para os rgos pblicos envolvidos-
quando h negociaes, dilogos ou confrontos (GOHN, 2010, p.333). Para
esta autora, que reflete sobre os movimentos sociais14, este processo no
acontece de forma isolada, mas tem carter poltico social.
Diante dessa breve exposio, vale resaltar, que as etapas de trabalho
que foram realizadas dentro nesse assentamento precrio no perodo de
2007 at 2013, ocorreram dentro de uma perspectiva de fortalecer a mo-
bilizao dos moradores para que estes, por sua vez, pudessem buscar
articulao com a prefeitura no sentido de fornecer subsdios atravs da
assessoria tcnica prestada pela Universidade para que o Projeto de fato
pudesse ser executado.
Nesse sentido, este projeto de extenso, bem como os demais pro-
jetos de extenso conseguem proporcionar uma troca entre saberes,
onde o saber tcnico universitrio e o saber popular se complementam
de modo a promover um espao democrtico de planejamento urbano,
valorizando a cultura local, construindo estratgias para as questes
urbanas atravs do dilogo, a valorizao da histria de comunidade
em assentamentos precrios.
Tais Projetos de extenso assim realizados, acabam por promover
um processo de crescimento e amadurecimento profissional, pessoal e
acadmico- de estudantes e tcnicos envolvidos no Projeto, aguando
nos mesmos um olhar mais crtico sobre as disparidades econmicas
e sociais das cidades, formando futuros profissionais mais sensveis e
competentes para atuarem na esfera do Planejamento de cidades mais
igualitrias e democrticas.

97
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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BIENESTEIN, Regina. Redesenho Urbanstico e Participao Social em Processos de
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HARVEY, David. O trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do
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98
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Sites consultados:
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atravs do link:
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/imprensa/ppts/000000151
64811202013480105748802.pdf>
Lei Federal n 11.977/2009
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm>
Regularizao Fundiria Urbana: Como aplicar a Lei Federal n 11.977/2009
<http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/28/documentos/cartilhar-
fcidades.pdf>

NOTAS

1 Bacharel em Servio Social Pela Universidade Federal Fluminense- UFF. Especializao em Poltica e Pla-
nejamento Urbano pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano-IPPUR-UFRJ e Especializao em anda-
mento em Gesto Municipal pela UFF, Assistente Social da Secretaria de Planejamento e Estudos Especiais
da Prefeitura de So Gonalo. E-mail: jackelinesampaio@id.uff.br
2 Graduanda em Servio Social pela Universidade Federal Fluminense. Pesquisadora do Ncleo de Estudos e
Pesquisas sobre Favelas e Espaos Populares (NEPFE). E-mail: aninha_ibm@hotmail.com.
3 De acordo com o documento: Estudos Socioeconmicos dos municpios do Estado do Rio de Janeiro. Tribunal
de Contas do Estado do Rio de Janeiro. . Acesso atravs do link http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/
noticias/imprensa/ppts/00000015164811202013480105748802.pdf em 06-04-2015.
4 Idem.
5 Segundo o Censo Demogrfico do IBGE 2010: Tabela 3154 - Domiclios particulares permanentes por a forma
de abastecimento de gua, segundo as reas de Planejamento, Regies de Planejamento, Regies Consulta-
do em :Administrativas e Bairros - Municpio do Rio de Janeiro 2010. 3304904_aglom_subnor_censo2010.
Extrado em 06-04-2015.
6 Conceito elaborado pelo Ministrio das cidades. Consulta atravs do link : http://www.sst.sc.gov.br/arquivos/
id_submenu/230/mapeamento_ass_precarios.pdf. Acesso em 07-04-2015.
7 Fonte: IBGE : Aglomerados subnormais
8 Relatrio Proext 2011:Projeto de assentamento urbano: O caso do assentamento popular Vila Esperana.
NEPHU, 2011.
9 O histrico foi reconstitudo a partir dos dados recolhidos pelos alunos da disciplina de Projeto de Habitao
Popular ministrada pela Professora Regina Bienenstein.
10 Para a autora Movimentos Sociais so aes sociais coletivas de carter sociopoltico e cultural que viabili-
zam formas distintas de a populao se organizar e expressar suas demandas (Gohn apud Gohn, 2008, p.335).
11 Extrado do Relatrio Tcnico Proext 2011. Projeto de assentamento urbano: O caso do assentamento
popular Vila Esperana (BIENENSTEIN ET AL., 2011).
12 Idem.
13 Extrado do artigo enviado para a 18 Semana de extenso da Universidade Federal Fluminense: Plane-
jamento Em Situaes De Conflitos Urbanos: O Papel Da Universidade Pblica (BIENENSTEIN et al, 2013).
14 Para a autora Movimentos Sociais so aes sociais coletivas de carter sociopoltico e cultural que viabili-
zam formas distintas de a populao se organizar e expressar suas demandas (Gohns apudGohn, 2008, p.335).

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O princpio da funo social da


propriedade urbana: uma viso dos
professores de direito urbanstico

Amanda Reis da Silva


Daniel Gaio

No obstante a Constituio Federal de 1988 ter adotado uma concep-


o funcionalizada acerca da propriedade privada urbana a qual introduz,
na esfera interna do direito de propriedade, os interesses da coletividade ,
verifica-se, nos tribunais brasileiros, a preponderncia do discurso civilista
e administrativista clssico. Diante disso, cumpre destacar a influncia
das Escolas de Direito na formao dos juzes e desembargadores no que
tange viso acerca do instituto da propriedade. Nesse sentido, a partir
de um questionrio aplicado a docentes de direito urbanstico de algumas
universidades, a pesquisa prope identificar algumas questes acerca do
princpio da funo social da propriedade: a) se prevalece a concepo
constitucional ou a civilista e administrativista tradicional b) se h aplica-
bilidade imediata ou mediata; c) quais legislaes definem o contedo da
propriedade urbana; d) quais so os principais obstculos e possibilidades
para sua efetivao. Para esta anlise ser utilizado como suporte meto-
dolgico referncias tericas e jurisprudenciais. Dado que os professores
de direito urbanstico trabalham sob uma perspectiva de direito cidade e
direito moradia, parte-se do pressuposto de que os resultados obtidos na
pesquisa convergiro no sentido de que os docentes adotam o paradigma
constitucional da funo social da propriedade urbana. A importncia de
tal anlise reside no fato de que muito se tem escrito e debatido sobre
a predominncia da concepo civilista e administrativista clssica da
funo social da propriedade urbana nos tribunais brasileiros, mas pouco
se discutiu a influncia das ctedras de direito urbanstico. Assim, se faz
necessrio analisar se o discurso docente reproduz tal formulao.
Palavras-chave: Propriedade; funo social; direito urbanstico; ensino
jurdico; Constituio Federal de 1988

100
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Papel do Caju na Resistncia


Urbana no Serviluz: Mecanismos
de Luta Contra a Gentrificao
Promovida Pelo Poder Pblico
Bruna Ketllyn Pereira de Farias
Davi Rocha de Carvalho

A Comunidade do Serviluz, situada na rea litornea de Fortaleza,


vem sofrendo consecutivos processos de interveno por parte do poder
pblico. Porm, tais intervenes, alm de no acarretarem benefcios
reais para os moradores da comunidade, ensejam a gentrificao e a
especulao imobiliria. O mais recente projeto de revitalizao urbana
na comunidade, suscitado pela Prefeitura de Fortaleza, encontra-se em
andamento com escassa participao popular. Um exemplo disso que o
nome (antes, Aldeia da Praia, e hoje, Cidade para o futuro), as caracte-
rsticas e o prprio oramento do projeto sofreram diversas modificaes,
que no foram sequer discutidas pelos principais afetados os moradores
do Serviluz. O Caju Centro de Assessoria Jurdica Universitria , devido
a sua consolidada atuao na temtica urbana e no direito moradia,
est em processo de aproximao do Serviluz, no intuito de contribuir
na mobilizao e na resistncia junto aos moradores da comunidade. O
Caju, ento, tendo como base a educao popular e os direitos humanos, e
acreditando na emancipao e autonomia dos sujeitos, iniciou sua atuao
participando de reunies e realizando visitas aos moradores, com o fito de
informar e discutir sobre os impactos do projeto para a populao. Alm
disso, o Caju, ainda em parceria com os movimentos sociais e com diversos
setores da universidade e da seara jurdica, ir promover oficinas e outras
atividades no espao geogrfico do Serviluz, a respeito dos mecanismos
presentes na legislao para que se possa fortalecer a resistncia urbana.
Ainda que o Caju tenha encontrado algumas dificuldades durante esse
processo inicial de aproximao da comunidade, como a desmobilizao
de parte dos moradores, ressalta-se o fortalecimento da atuao urbana
do ncleo e a renovao de laos com as entidades parceiras, bem como a
esperana de que a Comunidade do Serviluz consiga resistir a esse modelo
de urbanismo excludente posto pela prefeitura.
Palavras-chave: Assessoria Jurdica; Direito Moradia; Serviluz

101
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assessoria Jurdica, Luta Por Moradia


e Questo de Gnero: A Experincia
do Caju com o Movimento de Luta em
Defesa da Moradia (MLDM)
Guilherme Bezerra Barbosa1
Ana Carolina Nunes de Macedo Sales2

O Movimento de Luta em Defesa da Moradia (MLDM) surge no


contexto das violaes de direitos humanos ocasionadas pelas obras de
mobilidade urbana, previstas para a Copa do Mundo de 2014. A mais im-
pactante de tais obras, o Veculo Leve sobre Trilhos previa, em seu projeto,
a remoo de vrias comunidades ao longo do seu trajeto, da Parangaba
ao Mucuripe. Diversos setores da sociedade, dentre eles, a universidade,
aproximaram-se desse processo de mobilizao popular e formao do
MLDM. O Centro de Assessoria Jurdica Universitria da Faculdade de
Direito da UFC (CAJU-UFC) foi um dos agentes externos que, diante de tal
conjuntura, procurou construir a resistncia coletivamente com as comu-
nidades. Extensionistas do CAJU acompanhavam as reunies do MLDM,
alm de se somar em outros processos da luta urbana, aproximando-se
do movimento como um todo, mas mantendo um vnculo maior, por um
tempo, com uma comunidade, a Joo XXIII. Durante a atuao do CAJU
nesses espaos, pde-se constatar, por meio da atuao terico-prtica
da assessoria jurdica popular, o protagonismo das mulheres na mobili-
zao e na militncia por moradia, sobretudo a da mulher negra, as quais
assumiram os locais de fala dos espaos e tornaram-se referncia na luta
por moradia na cidade de Fortaleza. Constatou-se o papel pedaggico que
a militncia na questo urbana poderia ter em questes interseccionais
tais como gnero, raa e sexualidade e como o empoderamento em rela-
o a tais temas poderia fortalecer de alguma forma a prpria militncia
urbana. Para alm da mera constatao, buscou-se levar tal acmulo
terico-prtico para a prxis extensionista do Centro de Assessoria Ju-
rdica Universitria, procurando uma sntese com o acmulo prvio do
grupo para a formulao de uma atuao coerente e identificada com os
movimentos sociais.
Palavras-chave: AJUP; Luta por Moradia; Gnero

1 Acadmico da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear.


2 Acadmica da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear.

102
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Atuao do Centro de Assessoria


Jurdica Universitria na Comunidade
Joo XXIII: Desafios e Resultados da
Prtica Jurdica Emancipatria
Higor Pinto Rodrigues
Kalil Jorge de Arajo

Entre 2012 e 2013, o Centro de Assessoria Jurdica Universitria (CAJU)


dedicou sua atuao comunidade Joo XXIII, situada em Fortaleza, que
era atingida por uma obra para a Copa de 2014, o Veculo Leve sobre
Trilhos (VLT), cujo projeto sinaliza para a remoo de vrias famlias
de seus locais de origem. O projeto inicial do VLT previa a remoo de
2.700 famlias, a maioria concentrada nas Comunidades do Trilho, local
de interesse do capital imobilirio, devido a sua localizao em bairros
nobres. O grupo iniciou contatos com a comunidade Joo XXIII em 2012,
no princpio apenas com as moradoras assduas das atividades do Mo-
vimento de Luta em Defesa da Moradia (MLDM). Ao longo da atuao,
os membros do CAJU encontraram diversos desafios, sobretudo quanto
insero na comunidade e localizao do papel da AJUP dentro do
movimento. A atuao da AJUP objetiva, primordialmente, a assessoria
extrajudicial de comunidades e movimentos. O CAJU sempre teve como
meta acompanhar o MLDM e uma comunidade alm da movimentao
judicial causada pela obra. A pesquisa analisa o papel desempenhado pelos
assessores universitrios do CAJU dentro do MLDM e a sua contribuio
para a luta do movimento, expe as reflexes e experincias acumuladas
pelos membros do CAJU durante a atuao. A metodologia empregada na
ao se fundamentou nos princpios da Educao Popular, com realizao
de rodas de conversa, oficinas, e atividades do Movimento, que incluiu
reunies, levantamentos de dados. O Governo do Estado admite que a
obra, prevista para a Copa do Mundo de 2014, deve ser finalizada com
atraso. Vrias famlias j negociaram suas casas com o governo. Apesar
de problemticas e alguns insucessos, o saldo dessa incurso do CAJU
foi positivo, pois foi possvel amadurecer a prtica da AJUP, acumulando
importantes reflexes.
Palavras-chave: AJUP; Direito Moradia; VLT; Movimentos Sociais.

103
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE II
PROCESSOS DE REGULARIZAO
FUNDIRIA E URBANIZAO
DE FAVELAS
(SESSO 1)

105
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Regularizao Fundiria:
Indicadores Para a Construo
de uma Poltica Nacional

Francisco Filomeno de Abreu Neto1


Paulo Coelho vila2

RESUMO

Por meio do uso de indicadores o presente trabalho busca avaliar a


capacidade institucional dos municpios brasileiros voltado promoo
de aes de regularizao fundiria urbana. Foram utilizados na anlise,
dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) do IBGE
no que diz respeito legislao urbana, programas municipais de regu-
larizao fundiria e estrutura administrativa dos municpios e dados de
propostas apresentadas ao Programa Papel Passado do Ministrio das
Cidades, voltado promoo de atividades especficas de regularizao
fundiria. O foco do trabalho avaliar como estes indicadores se compor-
tam dentro do universo dos municpios bem como dentro daqueles que
formariam a demanda potencial do programa para promover aes de
regularizao fundiria. Foi constatado que, de modo geral, os municpios
brasileiros esto muito pouco capacitados para a implementao eficaz
de aes de regularizao fundiria.
Palavras-chave: Regularizao fundiria, poltica urbana, indicadores,
governana.

1 - INTRODUO
Existem vrios conceitos de polticas pblicas trabalhados pela aca-
demia. Enrique Saraiva trabalhou polticas pblicas como o sistema de
decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas,
destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da

106
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e


da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabele-
cidos (SARAIVA, 2006, p. 29).
A regularizao fundiria surge como poltica pblica que tem como
finalidade efetivar o direito moradia. A regularizao fundiria como
poltica pblica se apoia no s na Constituio Federal, que estabelece o
direito de moradia como direito social em seu artigo 6, mas tambm no
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que dispe a regularizao fundiria
entre os instrumentos para garantir o direito de moradia.
Esta poltica ganha amplitude nacional a partir da criao do Ministrio
das Cidades em 2003 que cria um programa especfico para a regularizao
jurdica das ocupaes irregulares, o Programa Papel Passado. At ento,
a regularizao fundiria era tratada como componente de aes de urba-
nizao de assentamentos como, por exemplo, o Programa Habitar Brasil,
apoiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Alm dos dispositivos legais citados, em 2009 foi editado o primeiro
marco legal que estabelece as diretrizes para a regularizao fundiria
urbana para todo o pas, o captulo III da lei 11.977/2009.. O artigo 46
da lei conceitua a regularizao fundiria como o conjunto de medidas
jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de
assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a
garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado.
Alm da conceituao da regularizao fundiria, a lei estabelece
uma srie de procedimentos e diretrizes para se alcanar a regularizao
fundiria dos assentamentos irregulares urbanos, tanto para interesse
social quanto para interesse especfico. A Lei 11.977/2009 estabelece que,
embora a regularizao fundiria possa ser promovida pela Unio, pelos
Estados ou pelo Distrito Federal, observado o disposto no Estatuto da
Cidade, o municpio que dispe sobre o procedimento de regularizao
fundiria em seu territrio.

107
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O presente trabalho tem como foco a anlise da capacidade institu-


cional dos municpios brasileiros para executar aes de regularizao
fundiria. Para tal anlise, so utilizadas informaes das pesquisas sobre
o Perfil dos Municpios Brasileiros produzidas pelo IBGE, a partir de alguns
indicadores como subsdio para a avaliao da capacidade institucional
dos municpios para a promoo de aes de regularizao fundiria.
Utiliza-se tambm a base de dados dos municpios que apresentaram
propostas para acessar os recursos do Programa Papel Passado, em 2013.
Pretende-se avaliar a capacidade dos municpios, a partir dos indicadores
disponveis, para executar aes de regularizao dentro do contexto de
um programa nacional de regularizao fundiria.

2 - A REGULARIZAO FUNDIRIA
E O PAPEL DOS MUNICPIOS

A Constituio Federal, no artigo 23, inciso IX, estabelece que a me-


lhoria das condies habitacionais competncia comum da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A lei 11.977/2009, por
sua vez, afirma que a regularizao fundiria pode ser promovida pela
Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. Assim, a
implementao da regularizao fundiria urbana competncia das trs
esferas federativas.
A Unio, por meio da Superintendncia do Patrimnio da Unio SPU,
executa diretamente aes de regularizao fundiria de ocupaes in-
cidentes em reas de sua propriedade e nas reas de sua exclusiva com-
petncia, conforme fixa o artigo 20 da Constituio Federal. Alm dessas
aes, o Governo Federal, por intermdio do Ministrio das Cidades, atua
na regularizao fundiria urbana nacional tendo como linhas de ao:
Articulao institucional visando a reformulao do marco regulatrio
que eventualmente cria obstculos legais para a efetivao da regulari-
zao fundiria;

108
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Apoio aos estados, Distrito Federal e municpios para estruturao de


programas e aes de regularizao fundiria urbana;
Atividades de capacitao tcnica para agentes pblicos visando
sua formao e atualizao profissional (cursos, oficinas, seminrios
e publicaes);
Transferncia de recursos financeiros para implementao de aes de
regularizao fundiria de assentamentos urbanos, avisando a titulao
dos moradores.
As transferncias de recursos para a execuo exclusiva de medidas
tcnicas, administrativas e jurdicas de regularizao fundiria feita no
mbito do Programa Papel Passado. O Programa trabalha com transfern-
cias voluntrias, utilizando recursos do Oramento Geral da Unio OGU.
Em paralelo Unio temos a atuao dos estados e municpios. Os
estados deveriam atuar na coordenao da poltica urbana no mbito
regional, mas sua participao tem sido mais intensa na execuo direta
de aes de regularizao fundiria e tambm no licenciamento ambien-
tal de aes municipais, quando necessrio. Outra atuao do mbito
estadual, no mbito do judicirio, a edio de provimentos estaduais
regulamentando a regularizao fundiria e orientando os cartrios. Esta
ao dever ser potencializada pela edio do Provimento do Conselho
Nacional de Justia n 44, de 18 de maro de 2015, que estabelece normas
gerais para o registro da regularizao fundiria urbana.
Os municpios tendem a serem os principais atores na execuo da
regularizao fundiria, devido s atribuies e responsabilidades a eles
impostos pela legislao. Por esse motivo, so tambm os maiores deman-
dantes de recursos do Programa Papel Passado. No processo de seleo
de propostas do Programa em 2013, das 5.352 propostas apresentadas,
4.741 foram de prefeituras, ou 88,6% do total. Nesse contexto, os munic-
pios precisam estar preparados para executar as aes de regularizao
fundiria para as quais solicitam recursos.
O arcabouo legal federal suficiente para que o municpio execute
as aes de regularizao fundiria sem que nenhuma regulamentao

109
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

local da lei seja exigida. Contudo, a estruturao de uma poltica urbana


local pode exigir, em certos casos, ajustes em normas e procedimentos
administrativos ou alguma alterao na legislao caso oferecerem algum
obstculo eficcia da lei federal no que tange regularizao fundiria.
Alm de um arcabouo legal que no imponha obstculos, neces-
srio tambm que os municpios tenham uma capacidade institucional
adequada para executar as aes envolvidas na regularizao fundiria.
Essa capacidade envolve desde questes ligadas estrutura organiza-
cional das prefeituras e ao preparo dos agentes locais para implementar
de modo eficiente tais aes, at o desenho de polticas especficas para
enfrentar o problema. So alguns passos necessrios para que o municpio
se estruture para a regularizao fundiria:
Realizao de um diagnstico da situao fundiria do municpio em
relao sua base fundiria e assentamentos irregulares;
Estruturao de uma poltica municipal de regularizao fundiria;
Regulamentao no nvel local de instrumentos de regularizao
fundiria como zonas especiais de interesse social, concesso de direito
real de uso, alienao gratuita ou onerosa de bens imveis, dentre outros;
Estabelecimento de procedimentos especiais de licenciamento para
reas de regularizao fundiria de interesse social;
Estruturao de uma unidade administrativa para a execuo das aes
de regularizao fundiria;
Recrutar e capacitar corpo tcnico multidisciplinar para as aes de
regularizao fundiria.
A partir das questes acima expostas, se torna necessrio investigar
at que ponto o conjunto dos municpios brasileiros possuem uma capa-
cidade institucional adequada para a execuo de aes de regularizao
fundiria. Tal anlise de suma importncia para se identificar o quadro
atual das deficincias das administraes locais para executar suas pol-
ticas de desenvolvimento urbano.

110
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3 CAPACIDADE INSTITUCIONAL DOS


MUNICPIOS PARA REGULARIZAO FUNDIRIA

Segundo dados do SIAFI3, entre os anos de 2004 e 2014, o Programa


Papel Passado teve uma dotao oramentria total de 345,6 milhes de
reais, dos quais apenas 30% foi efetivamente empenhado. Do total em-
penhado, apenas 80,2 milhes de reais foram contratados e destes, 60,8
milhes foram concludos ou esto em execuo. Em resumo, da dotao
oramentria total em 10 anos de programa, apenas 17,6% foram efetiva-
mente aplicados na implementao de aes de regularizao fundiria.
A baixa execuo do programa est ligada a vrios fatores que vo
desde problemas relacionados prestao de contas por parte dos mu-
nicpios sobre recursos previamente tomados ao Governo Federal, que
impedem a contratao de novos recursos enquanto as pendncias no
sejam sanadas, ou causam a no liberao dos recursos levando ao seu
cancelamento; at problemas na execuo das aes por conta de proble-
mas na base fundiria ou na incapacidade do tomador dos recursos em
executar tais aes. Neste caso, a incapacidade dos municpios ir gerar
entraves de toda ordem na execuo dos trabalhos, problemas que so
sentidos no apenas na execuo das aes de regularizao fundiria,
mas tambm, e de maneira geral, na execuo das polticas locais de
desenvolvimento urbano.
Em relao implementao de aes de regularizao fundiria
urbana, prope-se analisar aqui algumas informaes que identificam
caractersticas das administraes locais que entendemos serem neces-
srias para a implementao eficaz das aes de regularizao fundiria
urbana, que o foco deste trabalho. Assim, considera-se para a anlise da
capacidade institucional dos municpios, trs grupos de indicadores que
utilizam as informaes das pesquisas do Perfil dos Municpios Brasilei-
ros (MUNIC), realizadas pelo IBGE, e tambm um grupo de indicadores
que utiliza dados das propostas recebidas em 2013 pelo Programa Papel
Passado (PPP). Esses indicadores so mostrados no Quadro 1.

111
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Quadro 1
Indicadores de capacidade institucional dos municpios para implementao de aes de
regularizao fundiria urbana
N Grupo/Indicador Fonte
Grupo 1 - Indicadores de planejamento e gesto urbana -
1 - Existncia de plano diretor, MUNIC 2013
2 - Existncia de conselho municipal de poltica urbana MUNIC 2012
3 - Funcionamento do conselho (existncia de reunies nos ltimos doze meses) MUNIC 2012
4 - Legislao sobre parcelamento do solo urbano MUNIC 2013

Grupo 2 - Indicadores de poltica habitacional -


5 - Existncia de rgo gestor de habitao no municpio MUNIC 2011
6 - Plano municipal de habitao MUNIC 2011
7 - Cadastro/levantamento de famlias interessadas em programas habitacionais MUNIC 2011

Grupo 3 - Indicadores de regularizao fundiria -


8 - Existncia de programas ou aes de regularizao fundiria MUNIC 2011
9 - Legislao sobre zona e ou rea de interesse social MUNIC 2013
10 - Lei de concesso de direito real de uso MUNIC 2012

Grupo 4 - Indicadores do Programa Papel Passado


11 - Existncia de programa de regularizao fundiria PPP 2013
12 - Experincia na poltica de regularizao fundiria PPP 2013
13 - Estrutura administrativa para regularizao fundiria PPP 2013
14 - Lei especfica de regularizao fundiria PPP 2013

3.1 Grupo 1 Indicadores de planejamento e gesto urbana


3.1 GRUPO 1 INDICADORES
As caractersticas destacadas no Quadro 1 qualificam os municpios quanto sua capacidade
DE PLANEJAMENTO E GESTO URBANA
institucional e podem afetar, direta ou indiretamente, a eficcia na implementao adequada de aes de

As caractersticas destacadas no Quadro 1 qualificam os munic-


regularizao fundiria.

pios quanto sua


Os indicadores capacidade
do Grupo institucional
1 esto relacionados e podem
capacidade do afetar,
municpio em organizar direta
a ocupaoou
do
seu territrio utilizando os instrumentos adequados de poltica urbana. O Plano Diretor, conforme estabelecido
indiretamente, a eficcia na implementao adequada de aes de
pela Constituio Federal e o Estatuto da Cidade o instrumento bsico da poltica urbana. A sua elaborao

regularizao fundiria.
pressupe a identificao dos fatores que afetam os processos de crescimento urbano e como estes se rebatem no
espao, gerando benefcios, problemas e as demandas a estes vinculados. Nesse sentido, a base fundiria do
Os indicadores do Grupo 1 esto relacionados capacidade do munic-
municpio um dos fatores que tem implicaes no crescimento da cidade.

pio em organizar a ocupao do seu territrio utilizando os instrumentos


A legislao federal determina, em termos gerais, que os municpios com populao com mais de 20 mil

adequados de poltica
habitantes so obrigados urbana.
a elaborar O Plano
planos diretores. Diretor,
Tomando conforme
como base a estabelecido
estimativa de populao de 2013 , iv

dos 5.570 municpios brasileiros, 1.718 ou 30,8% do total possuem mais de 20 mil habitantes, sendo que cerca de
pela Constituio Federal e o Estatuto da Cidade o instrumento bsico
90% deles contam com plano diretor.
da poltica urbana. A sua elaborao pressupe a identificao dos fatores
So observados tambm apenas os municpios que apontaram a existncia de irregularidade fundiria no

que
seu afetam os, processos
territrio, isto de crescimento
favelas ou loteamentos urbano
irregulares. Estes somam e como
57% dos estes
municpios se rebatem
brasileiros, enquanto na
faixa de municpios com mais de 20 mil habitantes, que tambm englobam aqueles acima de 100 mil habitantes,
no espao, gerando benefcios, problemas e as demandas a estes vincu-
1.324 municpios ou 77% apresentam irregularidade fundiria. Destes, 92% afirmaram possuir plano diretor.
lados. Nesse sentido, a base fundiria do municpio um dos fatores que
tem implicaes no crescimento da cidade. 5

112
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A legislao federal determina, em termos gerais, que os municpios


com populao com mais de 20 mil habitantes so obrigados a elaborar
planos diretores. Tomando como base a estimativa de populao de 20134,
dos 5.570 municpios brasileiros, 1.718 ou 30,8% do total possuem mais de
20 mil habitantes, sendo que cerca de 90% deles contam com plano diretor.
So observados tambm apenas os municpios que apontaram a
existncia de irregularidade fundiria no seu territrio, isto , favelas ou
loteamentos irregulares. Estes somam 57% dos municpios brasileiros,
enquanto na faixa de municpios com mais de 20 mil habitantes, que
tambm englobam aqueles acima de 100 mil habitantes, 1.324 munic-
pios ou 77% apresentam irregularidade fundiria. Destes, 92% afirmaram
possuir plano diretor.
Essas propores aumentam quanto maior o porte dos municpios. Ob-
servando apenas os municpios com mais de 100 mil habitantes em 2013
e irregularidade fundiria, que renem cerca de 93% dos 299 municpios
nesta faixa de populao, apenas 1 municpio afirmou no possuir plano
diretor. Estes nmeros podem ser visualizados nas tabelas 1 e 2.
O art. 43 do Estatuto da Cidade disciplinou como instrumento de gesto
democrtica das cidades, rgos colegiados de poltica urbana. O con-
selho das cidades um rgo colegiado que contribui para a gesto das
cidades, devendo ser paritrio, o qual como instrumento de participao
da sociedade, pode favorecer que pautas como a regularizao fundiria
sejam priorizadas na poltica local.
As tabelas 1 e 2 mostram, novamente, o quadro geral da existncia
de conselho das cidades nos municpios brasileiros, e se os mesmos so
efetivos. Apenas 44% dos municpios brasileiros com mais de 20 mil habi-
tantes, que somam 754 municpios, possuem conselho das cidades, sendo
que destes 74% realizaram reunies nos 12 meses anteriores realizao
da MUNIC em 2013. Estas propores melhoram nos municpios com mais
de 100 mil habitantes onde dos 229 municpios com conselho das cidades,
que corresponde a 77% dos 299 municpios nesta faixa de populao, 81%
dos conselhos se reuniram em 2012.

113
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esses nmeros so ligeiramente melhores quando se observa apenas


os municpios que acusaram presena de irregularidade fundiria em
seu territrio. Dos 1.324 municpios com mais de 20 mil habitantes nessa
situao, 48% deles possuam conselho das cidades e destes, 76% realiza-
ram reunies em 2012. Nos municpios com mais de 100 mil habitantes e
presena de irregularidade fundiria, aqueles com conselho das cidades
somam 77%, enquanto 82% destes se reuniram em 2012.
O processo de regularizao fundiria, que tem como etapa a apro-
vao e registro do parcelamento do solo, pode estar regulado em lei
especfica ou em outra legislao como a que trata do parcelamento do
solo ou do uso e ocupao do solo. Atentar, porm, para o fato de que
no a lei federal 6.766/1979 de parcelamento do solo para fins urbanos
e sim a lei federal 11.977/2009 o instrumento mais apropriado para a
regularizao fundiria.
Os dados das tabelas 1 e 2 mostram que dos 1.718 municpios com mais
e 20 mil habitantes, 80% deles possuam em 2013 leis de parcelamento
do solo, ao passo que praticamente 97% dos municpios com mais de 100
mil habitantes contavam com este instrumento. Os municpios com irre-
gularidade fundiria nessas classes de porte de municpio apresentaram,
respectivamente, 83% e 97% para a presena dessas leis. Verifica-se que
enquanto no pas como um todo, 56% dos municpios possuem lei de
parcelamento do solo, nos municpios com irregularidade fundiria, essa
proporo fica em torno de 66%.
O mesmo conjunto de indicadores tambm foi analisado para o grupo
de 281 municpios de 14 regies metropolitanas selecionadas5 (tabela 3).
Nestes o comportamento dos indicadores, embora melhor, no muito
diferente, sendo que 96% dos 281 municpios possuem plano diretor,
enquanto nos municpios com mais de 20 mil e 100 mil habitantes essa
proporo passe para 98%. Em termos da existncia de conselhos da
cidade, 55% dos municpios contam com conselhos, enquanto nos mu-
nicpios com mais de 20 mil e 100 mil habitantes essa proporo passe,
respectivamente, para 64% e 77%. Em todos os grupos de municpios, te-

114
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mos que por volta de 80% deles realizaram reunio em 2012. Finalmente,
a presena de leis de parcelamento do solo foi constatada em 92% destes
municpios, passando para 95% em ambos os municpios com mais de 20
mil e 100 mil habitantes.
Finalmente, ao se considerar os municpios com presena simultnea
do conjunto de indicadores do Grupo 1, percebe-se que o desempenho dos
mesmos cai fortemente. No Brasil, apenas 13% dos municpios possuem
simultaneamente plano diretor, conselho municipal de poltica urbana
com reunio em 2012 e lei de parcelamento do solo. Nos municpios com
mais de 20 mil ou mais de 100 mil habitantes essa proporo aumenta,
passando, respectivamente, para 30% e 61%. Nos municpios com irregu-
laridade fundiria, os nmeros melhoram ligeiramente, passando para
18% no conjunto total dos municpios, 34% para aqueles com mais de 20
mil habitantes e 62% para os que possuem mais de 100 mil habitantes.
Nas regies metropolitanas esses nmeros so, respectivamente de 42%,
50% e 60%.

3.2 GRUPO 2 INDICADORES


DE POLTICA HABITACIONAL
Quanto poltica habitacional, trs so os indicadores selecionados
para avaliar este quesito, conforme mostrado nas tabelas 1 e 2. A existncia
de um rgo municipal estruturado dedicado poltica habitacional pode
estar ligada regularizao fundiria. De fato, diversas so as prefeituras
cujas aes de regularizao fundiria esto inseridas nas atribuies dos
rgos responsveis pela poltica habitacional. Conforme os dados da MU-
NIC/2011, considera-se que o municpio possui rgo gestor da habitao
quando existe uma secretaria municipal exclusiva ou uma secretaria que
executa a poltica habitacional em conjunto com outras polticas, ou ainda,
quando existem setores subordinados outra secretaria ou diretamente
chefia do executivo.

115
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tabela 1 Indicadores de capacidade institucional dos municpios brasileiros por classes de populao total 2013
At Entre Entre Entre Mais
20 mil 20-50 mil 50-100 mil 100-500 mil 500 mil
Indicadores de capacidade institucional Brasil hab hab hab hab hab

Municpios Totais 5.570 3.852 1.080 339 260 39


Populao estimada 2013* 201.032.714 32.691.462 32.865.162 23.511.617 52.762.516 59.201.957
Grupo 1 - Indicadores de planejamento e gesto urbana
Plano diretor (2013) 2.785 1.245 914 329 259 38
Conselho municipal de poltica urbana, desenvolvimento urbano ou similar (2012) 1.231 477 350 175 195 34
Conselho municipal de poltica urbana com reunio nos 12 meses (2012) 888 330 239 134 155 30
Lei de parcelamento do solo (2013) 3.125 1.747 787 302 251 38
Todos os indicadores Grupo 1 729 207 214 127 152 29
Grupo 2 - Indicadores de poltica habitacional
rgo gestor de habitao (2011) 3.995 2.570 855 285 247 38
Plano municipal de habitao (2011) 1.574 908 368 147 128 23
Cadastro/levantamento de famlias para programas habitacionais (2011) 4.720 3.165 948 316 252 39
Todos os indicadores Grupo 2 1.225 648 305 127 122 23
Grupo 3 - Indicadores de regularizao fundiria
Programa de regularizao fundiria (2011) 1.743 885 446 179 196 37
Lei sobre zona de interesse social (2013) 2.476 1.196 719 277 247 37
Lei de Concesso do Direito Real de Uso (2012) 519 243 123 75 57 21
Todos os indicadores Grupo 3 193 45 45 40 44 19
Todos os indicadores Grupos 1, 2 e 3 49 6 9 10 14 10
Fonte: Pesquisa sobre o Perfil dos Municpios Brasileiros, IBGE, 2011, 2012 e 2013.

Tabela 2 Indicadores de capacidade institucional dos municpios brasileiros com irregularidade fundiria por classes de populao total 2013
At Entre Entre Entre Mais
20 mil 20-50 mil 50-100 mil 100-500 mil 500 mil
Indicadores de capacidade institucional Brasil hab hab hab hab hab

Municpios com irregularidade fundiria 3.176 1.852 766 280 239 39


Populao estimada 2013* 168.707.070 17.307.711 23.687.635 19.477.663 49.032.104 59.201.957
8
Grupo 1 - Indicadores de planejamento e gesto urbana
Plano diretor (2013) 1.947 731 667 272 239 38
Conselho municipal de poltica urbana, desenvolvimento urbano ou similar (2012) 937 300 271 151 181 34
Conselho municipal de poltica urbana com reunio nos 12 meses (2012) 685 201 191 116 147 30
Lei de parcelamento do solo (2013) 2.094 992 582 251 231 38
Todos os indicadores Grupo 1 585 132 170 110 144 29
Grupo 2 - Indicadores de poltica habitacional
rgo gestor de habitao (2011) 2.376 1.254 617 239 228 38
Plano municipal de habitao (2011) 1.035 502 275 120 115 23
Cadastro/levantamento de famlias para programas habitacionais (2011) 2.749 1.539 677 263 231 39
Todos os indicadores Grupo 2 841 373 232 104 109 23
Grupo 3 - Indicadores de regularizao fundiria
Programa de regularizao fundiria (2011) 1.271 543 353 154 184 37
Lei sobre zona de interesse social (2013) 1.721 690 531 234 229 37
Lei de Concesso do Direito Real de Uso (2012) 349 130 90 59 49 21
Todos os indicadores Grupo 3 166 31 40 34 42 19
Todos os indicadores Grupos 1, 2 e 3 46 4 9 9 14 10
Fonte: Pesquisa sobre o Perfil dos Municpios Brasileiros, IBGE, 2011, 2012 e 2013.

Tabela 3 Indicadores de capacidade institucional dos municpios brasileiros em 14 regies metropolitanas selecionadas por classes de populao total 2013
At Entre Entre Entre Mais
14 RM 20 mil 20-50 mil 50-100 mil 100-500 mil 500 mil
Indicadores de capacidade institucional selecionadas hab hab hab hab hab

Municpios em 14 RM selecionadas 281 57 60 53 91 20


Municpios em 15 RM selecionadas com irregularidade fundiria 254 45 56 50 83 20
Populao (14 RM) estimada 2013* 71.599.243 642.896 2.017.759 3.802.011 21.173.760 43.962.817
Grupo 1 - Indicadores de planejamento e gesto urbana
9
Plano diretor (2013) 269 49 59 52 90 19
Conselho municipal de poltica urbana, desenvolvimento urbano ou similar (2012) 155 12 29 29 67 18
Conselho municipal de poltica urbana com reunio nos 12 meses (2012) 123 9 20 26 52 16
Lei de parcelamento do solo (2013) 258 45 57 50 87 19
Todos os indicadores Grupo 1 119 8 19 26 51 15
Grupo 2 - Indicadores de poltica habitacional
rgo gestor de habitao (2011) 237 34 51 46 86 20
Plano municipal de habitao (2011) 118 17 26 21 42 12
Cadastro/levantamento de famlias para programas habitacionais (2011) 259 46 56 49 88 20
Todos os indicadores Grupo 2 106 15 22 16 41 12
Grupo 3 - Indicadores de regularizao fundiria
Programa de regularizao fundiria (2011) 173 16 33 35 71 18
Lei sobre zona de interesse social (2013) 241 43 52 43 85 18
Lei de Concesso do Direito Real de Uso (2012) 59 5 11 12 17 14
Todos os indicadores Grupo 3 41 1 5 10 13 12
Todos os indicadores Grupos 1, 2 e 3 16 0 2 2 5 7
Fonte: Pesquisa sobre o Perfil dos Municpios Brasileiros, IBGE, 2011, 2012 e 2013.

10

116
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O plano municipal de habitao, outro indicador da poltica habi-


tacional, o instrumento que ir definir as aes voltadas questo
habitacional municipal, podendo focar exclusivamente na promoo
habitacional ou incluir uma vertente dedicada urbanizao e regula-
rizao de assentamentos informais. Dentro dessa perspectiva, o fundo
municipal de habitao, quando existente, pode servir de financiamento
para a regularizao fundiria.
Conforme mostram os nmeros das tabelas 1 e 2, cerca de 72% dos
municpios brasileiros contam com rgo gestor da poltica habitacional
no municpio, enquanto apenas 28% possuem um plano municipal de
habitao. Nos municpios com mais de 20 mil habitantes e naqueles com
mais de 100 mil habitantes, essas propores alcanam, respectivamente,
83% e 95% para a existncia de rgo gestor de poltica habitacional, e
39% e 51% para existncia de plano municipal de habitao.
Nos municpios com irregularidade fundiria, esses nmeros foram de
75% para a presena de rgo gestor de habitao e 33% para a existn-
cia de plano municipal de habitao, passando para 85% e 96% para os
municpios com mais de 20 mil e 100mil habitantes, respectivamente, no
que toca presena de rgo gestor; e de 40% e 50% para a existncia de
plano de habitao.
No caso das regies metropolitanas (tabela 3), 84% dos 281 municpios
possuem rgo gestor de poltica habitacional, enquanto apenas 42%
desses municpios elaboraram seus planos de habitao. Nos municpios
com mais de 20 mil ou mais de 100 mil habitantes, esses nmeros passam,
respectivamente, para 91% e 96% para a existncia de rgo gestor de
habitao, e 45% e 49% para existncia de plano de habitao.
Um terceiro indicador relacionado poltica habitacional avalia a
existncia de cadastro ou levantamento de famlias interessadas nos
programas habitacionais. Fator importante para a estimativa da demanda
por moradias no municpio, estes cadastros eventualmente contemplam
reas de assentamentos irregulares sendo importantes para dimensionar
as aes necessrias para a proviso de moradias para a populao.

117
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No Brasil, 85% contam com cadastros de famlias interessadas nos


programas habitacionais. Nos municpios com mais de 20 mil habitantes
so 90,5% aqueles que contam com esse levantamento e 97% nos muni-
cpios acima de 100 mil pessoas. Nos municpios com presena de favelas
ou loteamentos irregulares, so 87% os que contam com esse tipo de
cadastro, sendo que nos municpios acima de 20 mil e 100 mil habitantes
nessa situao, so 70% e 90% os que o possui. Nas regies metropolitanas
esses nmeros so, respectivamente, 92% no total, 95% para aqueles com
mais de 20 mil habitantes e 97% para os com mais de 100 mil habitantes.
Ao se considerar a presena simultnea desses indicadores de poltica
habitacional (Grupo 2) nos municpios, percebe-se que menos de 50% dos
municpios brasileiros os possuem. No Brasil como um todo, apenas 22%
dos municpios possuem simultaneamente rgo gestor de habitao,
plano municipal de habitao e cadastro de famlias interessadas nos
programas habitacionais locais. Essa proporo melhora nos municpios
maiores, passando para 34% e 49% nos municpios com mais de 20 mil e
mais de 100 mil habitantes, respectivamente.
Estes indicadores so ligeiramente melhores para os municpios com
presena de irregularidade fundiria, porm ainda apresentam um baixo
desempenho. A presena simultnea dos indicadores do Grupo 2 alcana,
nestes municpios, 27% do total, enquanto nos municpios com mais de 20
mil e 100 mil habitantes, somam, respectivamente, 35% e 48%. Nas regies
metropolitanas esse desempenho tambm no melhora, sendo que esses
indicadores apresentam propores de 38%, 41% e 48%.

3.3 GRUPO 3 INDICADORES


DE REGULARIZAO FUNDIRIA
O Grupo 3 apresenta indicadores que esto diretamente relacionados
questo da regularizao fundiria. So eles a existncia no municpio
de programa de regularizao fundiria, e de leis de zonas especiais de
interesse social e de concesso de direito real de uso.
As zonas especiais de interesse social (ZEIS) so utilizadas visando

118
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

facilitar a regularizao de ocupaes que nem sempre esto conformes


com a legislao urbanstica. As ZEIS foram definidas pela lei 11.977/2009
como uma parcela de rea urbana, instituda pelo Plano Diretor, ou defi-
nida por outra lei municipal, destinada predominantemente moradia de
populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de parcelamento,
uso e ocupao do solo. As ZEIS flexibilizam as normas urbansticas para
o licenciamento do assentamento bem como a demarcao das zonas
pressupe um diagnstico dos assentamentos irregulares.
Por sua vez, a concesso de direito real de uso - CDRU um instru-
mento utilizado para a regularizao fundiria de ocupaes irregulares
em reas pblicas. A CDRU no o nico instrumento de regularizao
fundiria, mesmo a regularizao de reas pblicas pode ser feita sem
regulamentao municipal, quando for cabvel a concesso especial de
uso para fins de moradia. Mas a regulamentao do direito real de uso
demonstra um preparo do municpio para a regularizao fundiria.
As tabelas 1, 2 e 3 trazem os nmeros destes indicadores, de acordo
com as bases da pesquisa MUNIC. Considerando o pas como um todo,
pouco mais de 31% dos municpios possuem programa de regularizao
fundiria, enquanto 45% criaram leis sobre zonas de interesse social e
apenas 9% regulamentaram o uso de concesso do direito real de uso
para regularizao de reas pblicas ocupadas. Nos municpios com po-
pulao maior do que 20 mil ou 100 mil habitantes, a situao melhora
um pouco, apresentando, no caso dos primeiros, 50% com programas de
regularizao fundiria, 75% com leis de reas de interesse social e 16%
com lei regulamentando a CDRU; enquanto nos municpios com mais de
100 mil moradores esses nmeros so, respectivamente, 78%, 95% e 26%.
Nos municpios com presena de irregularidade fundiria, era de se
esperar que houvesse uma melhor percepo sobre a necessidade de se
estruturar melhor a regularizao fundiria, porm, apenas 40% desses
municpios possuem programa de regularizao fundiria, 54% instituram
leis sobre reas de interesse social e apenas 11% regulamentaram o uso
da concesso de direito real de uso. Nos municpios com mais de 20 mil

119
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

habitantes, esses nmeros foram, respectivamente, de 55%, 78% e 16,5%;


enquanto nos municpios com mais de 100 mil habitantes foram de 80%,
89% e 23%, respectivamente para programas de regularizao fundiria,
leis de ZEIS e de CDRU.
Nos municpios das regies metropolitanas selecionadas, 62% deles
possuem programas de regularizao fundiria, 86% possuem leis sobre
ZEIS e 21% possuem leis sobre CDRU. Nos municpios maiores, acima de 20
mil habitantes, esses nmeros so de 70%, 88% e 24%; enquanto naqueles
com mais de 100 mil habitantes, esses nmeros foram de 80%, 93% e 28%.
Quando se observa o comportamento dos municpios em termos da
existncia simultnea dos indicadores do Grupo 3, percebe-se que eles
so os que alcanam a pior performance. Em termos gerais, no Brasil,
apenas 3,5% dos municpios apresentam simultaneamente programa de
regularizao fundiria e leis de reas de interesse social e de CDRU. Nos
municpios com mais de 20 mil ou 100 mil habitantes, esse total alcanou,
respectivamente, 8,6% e 21%.
Nos municpios com irregularidade fundiria, esses totais foram de
5,2% para o conjunto de todos os municpios que apresentam os trs in-
dicadores, 10% nos municpios com mais de 20 mil habitantes e 22% nos
municpios com mais de 100 mil habitantes. Consideramos esses valores
extremamente negativos para quem necessita enfrentar o problema da
irregularidade fundiria em seu territrio, sendo tambm necessrio estru-
turar e capacitar a administrao local com os instrumentos necessrios
para tornar eficazes as aes de regularizao fundiria.
Nos municpios situados nas regies metropolitanas analisadas, os
nmeros, embora melhores, no significam uma estrutura preparada para
enfrentar o problema. Nestes, os nmeros encontrados foram de 38% para
a presena de programas de regularizao fundiria e de 41% e 48% para
presena de leis sobre ZEIS e CDRU, respectivamente.
Finalmente, a anlise conjunta dos 10 indicadores acima comentados
dos grupos 1, 2 e 3 demonstra que existe uma baixssima capacidade
institucional dos municpios brasileiros para lidar com o problema da
irregularidade fundiria.

120
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Como pode ser observado na figura 1, percebe-se que apenas 0,9% dos
municpios brasileiros apresentam todos os 10 indicadores analisados, en-
quanto apenas 1,4% dos municpios com irregularidade fundiria possuem
os mesmos indicadores. O preparo para enfrentar o problema da irregu-
laridade fundiria melhor nos municpios das regies metropolitanas,
capacitar a administrao local com os instrumentos necessrios para tornar eficazes as aes de regularizao

que exibiram
fundiria. 5,7% com o conjunto dos 10 indicadores. Mesmo assim, a
situao denota uma situao crtica de falta de capacidade institucional
Nos municpios situados nas regies metropolitanas analisadas, os nmeros, embora melhores, no
significam uma estrutura preparada para enfrentar o problema. Nestes, os nmeros encontrados foram de 38%
na grande
para a maioria dos demunicpios.
presena de programas regularizao fundiria e de 41% e 48% para presena de leis sobre ZEIS e CDRU,
respectivamente.
A situao melhora, como de costume, nos municpios maiores. Na-
Finalmente, a anlise conjunta dos 10 indicadores acima comentados dos grupos 1, 2 e 3 demonstra que
queles com mais
existe uma decapacidade
baixssima 20 mil habitantes,
institucional o brasileiros
dos municpios conjunto dos
para lidar com dez indicadores
o problema da
irregularidade fundiria.
estava presente em 2,5% desses municpios no Brasil como um todo, 3,2%
Como pode ser observado na figura 1, percebe-se que apenas 0,9% dos municpios brasileiros apresentam
naqueles com
todos irregularidade
os 10 indicadores fundiria
analisados, enquanto apenas 1,4% dose 7,1%com
municpios nas reasfundiria
irregularidade metropolitanas.
possuem
os mesmos indicadores. O preparo para enfrentar o problema da irregularidade fundiria melhor nos municpios
Nos municpios com mais de 100 mil habitantes, esses nmeros foram
das regies metropolitanas, que exibiram 5,7% com o conjunto dos 10 indicadores. Mesmo assim, a situao

de 8%, denota
8,6% e 10,8%, respectivamente, para todo o Brasil, municpios
uma situao crtica de falta de capacidade institucional na grande maioria dos municpios.

A situao melhora, como de costume, nos municpios maiores. Naqueles com mais de 20 mil habitantes,
com irregularidade fundiria e reas metropolitanas. No entanto, apesar
o conjunto dos dez indicadores estava presente em 2,5% desses municpios no Brasil como um todo, 3,2%

dessa leve melhora dos indicadores, a situao observada bastante pre-


naqueles com irregularidade fundiria e 7,1% nas reas metropolitanas. Nos municpios com mais de 100 mil
habitantes, esses nmeros foram de 8%, 8,6% e 10,8%, respectivamente, para todo o Brasil, municpios com
ocupante no que
irregularidade tange
fundiria ao preparo
e reas metropolitanas. dos
No entanto, municpios
apesar para
dessa leve melhora dos a regularizao
indicadores, a situao
observada bastante preocupante no que tange ao preparo dos municpios para a regularizao fundiria urbana.
fundiria urbana.

12,0%
10,8%

10,0%
8,6%
8,0%
8,0%
7,1%

6,0% 5,7%

4,0%
3,2%
2,5%
2,0% 1,4%
0,9%

0,0%
Brasil Municpios com Municpios de
irregularidade 14 regies
fundiria metropolitanas

Todos os municpios
Municpios com mais de 20 mil hab
Municpios com mais de 100 mil hab

13

Figura 1 Presena de 10 indicadores nos municpios brasileiros


por situao e tamanho de municpios.

121
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.4 GRUPO 4 INDICADORES


DO PROGRAMA PAPEL PASSADO
Os indicadores do Grupo 4 foram obtidos dos registros administrativos
da seleo do Programa Papel Passado em 2013. Nesta edio da siste-
mtica do Programa Papel Passado, foram apresentadas 5.352 propostas,
sendo que 4.741 foram feitas por prefeituras. Este total diz respeito aos
assentamentos, os quais foram reunidos por municpios, o que resultou
numa base formada por 1.229 municpios que tentaram os recursos do
programa. O montante de recursos solicitado foi de 3,2 bilhes de reais,
sendo que o total disponibilizados para contratao foi de aproximada-
mente 20 milhes de reais.
Os indicadores que foram utilizados para analisar a capacidade insti-
tucional dos municpios participantes da seleo 2013 do Programa esto
diretamente relacionados regularizao fundiria. Estes indicadores so:
a existncia de programa de regularizao fundiria, experincia prvia
em regularizao fundiria, estrutura administrativa para regularizao
fundiria e existncia de leis especficas para regularizao fundiria.
A existncia de programa de regularizao fundiria, como os indica-
dores oriundos da MUNIC, pressupe um planejamento do municpio e a
organizao da atuao deste para a regularizao fundiria.
A experincia prvia em regularizao fundiria e a estrutura adminis-
trativa para regularizao fundiria explicitam o preparo da administrao
local para a execuo eficaz das aes de regularizao fundiria. Alm
disso, a existncia no municpio de uma estrutura administrativa especfica
dedicada a essa temtica demonstra uma priorizao da regularizao
fundiria dentre as polticas urbanas locais. A criao de leis especficas
para regularizao, como j mencionado, interessante luz da remoo
de eventuais empecilhos legais existentes no mbito local que podem criar
entraves regularizao fundiria. Tambm pode ser til para regula-
mentar procedimentos de licenciamento, instrumentos de regularizao
e questes tributrias. A inexistncia de legislao local, no entanto, no
impede a realizao da regularizao, mas a existncia de um marco legal

122
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

local prprio pode facilitar e agilizar a execuo do projeto.


A tabela 4 mostra os dados para os indicadores mencionados aci-
ma obtidos da seleo do Programa Papel Passado realizado em 2013.
Considerando o total dos 1.229 municpios integrantes das propostas
apresentadas, o que chama a ateno o baixo valor, inferior a 50%, dos
indicadores referentes existncia de programa de regularizao fundiria
(RF), experincia em aes de regularizao e existncia de lei espe-
cfica. Apenas o indicador referente estrutura administrativa alcanou
valor acima de 50%, mas mesmo assim 45% dos municpios no tinham
estrutura apropriada.
Nota-se que, ao separar as observaes em dois grupos, aqueles loca-
lizados nas regies metropolitanas selecionadas aqui j mencionadas nas
sees anteriores e os municpios fora destas regies metropolitanas, o
comportamento dos indicadores melhoram no primeiro grupo enquanto
pioram no segundo grupo. Tal fato sinaliza para uma melhor estruturao
das administraes locais nas regies metropolitanas, como j observado
anteriormente, talvez em funo do efeito dos problemas urbanos que as
mesmas j tem enfrentado ao longo dos anos obrigando as prefeitura a
se estruturarem para enfrenta-los.
Tabela 4 Indicadores de capacidade institucional dos municpios brasileiros 3
Demanda Papel Regies No regies
Passado metropolitanas metropolitanas

Total % Total % Total %

Total 1.229 100% 123 100% 1.106 90%

Possui programa de RF 383 31,2% 66 53,7% 317 28,7%

Possui experincia em RF 543 44,2% 79 64,2% 464 42,0%

Estrutura admininistrativa p/RF 672 54,7% 96 78,0% 576 52,1%

Possui lei especfica de RF 182 14,8% 39 31,7% 143 12,9%

Todos os indicador de RF 112 9,1% 26 21,1% 86 7,8%


Fonte: ados da sele o Papel Passado 2013, Minist rio das idades.

No entanto, ao se observar os quatro indicadores em conjunto percebe-


No entanto, ao se observar os quatro indicadores em conjunto percebe-se que em nenhum dos casos o
-se que em
desempenho nenhum
bom. Enquantodos
nas casos o desempenho
regies metropolitanas bom.
observadas, apenasEnquanto nas regies
21% dos municpios apresentam

metropolitanas observadas,
uma estrutura preparada para enfrentar oapenas 21%
problema da dos municpios
irregularidade apresentam
fundiria, nos uma
municpios no includos
nessas regies apenas 8% deles possuem os quatro indicadores.
estrutura preparada para enfrentar o problema da irregularidade fundiria,

4 - Discusso Final

123
O presente artigo buscou dados das pesquisas do perfil dos municpios brasileiros realizadas
periodicamente pelo IBGE e dos municpios que apresentaram propostas para acessar recursos do Programa Papel
Passado do Ministrio das Cidades, com o intuito de investigar o preparo dos municpios brasileiros para
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nos municpios no includos nessas regies apenas 8% deles possuem


os quatro indicadores.

4 - DISCUSSO FINAL

O presente artigo buscou dados das pesquisas do perfil dos munic-


pios brasileiros realizadas periodicamente pelo IBGE e dos municpios
que apresentaram propostas para acessar recursos do Programa Papel
Passado do Ministrio das Cidades, com o intuito de investigar o preparo
dos municpios brasileiros para implementar de modo eficaz aes de
regularizao fundiria urbana.
Constatou-se que, de modo geral, a partir dos indicadores investigados,
a capacidade institucional dos municpios brasileiros para a regularizao
fundiria muito baixa. Mesmo nos municpios de maior porte, ou naqueles
integrantes de regies metropolitanas, onde supostamente j existe uma
ao mais incisiva, ou ao menos uma maior preocupao, no sentido de
enfrentamento dos problemas urbanos; embora o comportamento dos in-
dicadores seja melhor, do que no Brasil de modo geral, a situao crtica.
Em nenhum grupo dos municpios observados, o comportamento con-
junto dos indicadores relacionados a uma boa estrutura de governana na
questo do enfrentamento da irregularidade fundiria, alcanou ndices
de desempenho adequados. Na maior parte dos casos, menos de 10% dos
municpios, em vrias situaes de agregao dos mesmos, apresentaram
presena de todos os indicadores em conjunto.
Diante desse quadro, no difcil perceber que o aspecto da regulari-
zao fundiria apenas um relacionado capacidade institucional dos
municpios brasileiros para o enfrentamento dos problemas urbanos de
modo geral. A carncia de uma estrutura institucional adequada para
execuo das polticas urbanas no nvel local deve ser a regra.
Tal constatao ainda mais preocupante em relao aos municpios
com populao abaixo de 100 mil habitantes, onde o crescimento urbano
est se processando sem que as administraes locais possuam capaci-

124
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dade de organizar este crescimento. Nestes municpios os indicadores


mostraram que a situao bastante crtica.
Dessa forma, uma poltica mais eficaz, alternativa simples transfe-
rncia de recursos, seria a estruturao de um programa que preparasse
administrativamente os municpios brasileiros no s para promover a
regularizao fundiria e alcanar mais resultados, mas tambm para
atuar de maneira mais eficaz na gesto do desenvolvimento urbano.

REFERNCIAS

BRASIL. Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos. Manual


da Ao Programtica 8866 - Apoio Regularizao Fundiria em reas Urbanas
(Papel Passado). Julho. 2013
BRASIL. Secretaria Nacional de Habitao, Ministrio das Cidades. Plano Nacional
de Habitao. Dezembro, 2009.
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. IBGE: 2011, 2012 e 2013.
SARAIVA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In Coletnea de
Polticas Pblicas. Braslia: ENAP, 2006.

NOTAS

1 Graduado em Direito na Universidade Federal do Cear. Especializao em Polticas Pblicas no Instituto de


Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestrado em Desenvolvimento Urbano na Universidade
Federal de Pernambuco. Analista de Polticas Sociais do Ministrio das Cidades.
2 Graduado em Arquitetura e Urbanismo e Mestrado em Planejamento Urbano pela Universidade de Braslia.
Analista de Infraestrutura do Ministrio das Cidades.
3 Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal que consiste no principal instrumento
utilizado para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do
Governo Federal.
4 Foram utilizadas as informaes das projees de populao para 2013 do IBGE visando convergncia com
a ltima edio da MUNIC e com as informaes dos municpios que tiveram assentamentos que buscaram
recursos federais na ltima seleo do Programa Papel Passado, ambas de 2013.
5 Colar Metropolitano e RM de Belo Horizonte, RM da Baixada Santista, RM da Grande Florianpolis, RM
da Grande Vitria, RM de Belm, RM de Campinas, RM de So Paulo, RM de Curitiba, RM de Fortaleza, RM
de Porto Alegre, RM de Recife, RM de Salvador e RM de Rio de Janeiro e os municpios de Santo Antnio do
Descoberto, Valparaso de Gois, Novo Gama, Cidade Ocidental, guas Lindas de Gois, Luzinia, Planaltina
de Gois, Formosa, Una alm do Distrito Federal, integrantes da Ride do Distrito Federal.

125
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Balano da Regularizao Fundiria


dos Conjuntos Habitacionais de
Interesse Social da CDHU

Francisca Leiko Saito*


Vera Maria Leme Alvarenga**

SUMRIO:

1. Introduo. 2. rea de Abrangncia. 3. Conjuntos Habitacionais.4.


Legislao Urbanstica. 5. Licenciamento Ambiental. 6. Registro de Im-
veis. 7. Balano da Regularizao Fundiria dos Conjuntos Habitacionais
promovidos pela CDHU no Estado de So Paulo. 8. Concluso. 9. Refe-
rncias Bibliogrficas.

RESUMO

Com a publicao da Lei Federal n 11.977/2009 e com a homologao


dos provimentos de Corregedoria Geral de Justia do Estado de So Paulo
houve um grande avano para a obteno e concretizao das regulari-
zaes fundirias dos conjuntos habitacionais no Estado de So Paulo.
O artigo pretende mostrar atravs dos dados da CDHU Companhia
de Desenvolvimento Habitacional de Urbano do Estado de So Paulo o
incremento no nmero de conjuntos habitacionais regularizados aps o
incio da vigncia da Lei.

*Francisca Leiko Saito. Engenheira civil, ps-graduada em Direito Imobilirio. Gerente de Regularizao
Fundiria da Regio Metropolitana de So Paulo, da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
do Estado de So Paulo CDHU. E-mail: fsaito@cdhu.sp.gov.br.

**Vera Maria Leme Alvarenga. Arquiteta e urbanista. Gerente de Regularizao Fundiria do Interior, da
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo CDHU. E-mail: vlalvarenga@
cdhu.sp.gov.br.

126
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Outro aspecto que se pretende demonstrar a importncia do investi-


mento aplicado na contratao de servios para elaborao dos elementos
tcnicos e aes necessrias para a regularizao, assim com a execuo
de obras, muitas vezes condicionantes para o xito do processo.
Os avanos legislativos e normativos vm ao encontro do esforo para
a superao dos obstculos encontrados na regularizao fundiria plena
e proporcionam ao Estado a possibilidade da implementao da funo
social da propriedade, permitindo aos beneficirios de baixa renda o pleno
acesso documentao de propriedade do imvel, fornecendo assim a
segurana jurdica ao muturio, inserindo-o no mercado formal.
medida que os vrios agentes envolvidos nos processos de regulariza-
o fundiria se apropriem dos novos instrumentos jurdicos, absorvendo
o alcance, as facilidades e a aplicao da nova legislao, teremos resul-
tados mais significativos quanto agilidade e a qualidade nos processos.
Novas polticas pblicas inserindo a regularizao fundiria como vetor
de incluso social e de cidadania, integradas s polticas urbanas de ha-
bitao, meio ambiente, saneamento bsico e mobilidade, nos diferentes
nveis de governo, tambm se mostram fundamentais.
Palavras-chave: regularizao fundiria, conjuntos habitacionais de
interesse social, habitao, funo social da propriedade.

1. INTRODUO

Com o crescimento das cidades e a necessidade de habitao, surgem


no mbito da produo privada a concepo de Vila Operria. Em 1912
ocorre a primeira ao do Governo Federal com a implantao do Bairro
Operrio Marechal Hermes no Rio de Janeiro e assim, se inicia a implan-
tao de conjuntos habitacionais populares. Segundo Nabil Bonduki: a
Abolio da Escravatura e a constituio de um mercado de trabalho livre,
que praticamente coincidem com a Repblica, marcam o momento em que
alguma ao pblica, embora ainda muito tmida, pode ser notada, dando
incio ao primeiro perodo da poltica habitacional, que vai at a dcada de

127
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1930, quando o Estado passa a intervir, de fato, na questo social. Essa fase,
que grosso modo, coincide com a Repblica Velha, caracterizou-se pelo
reconhecimento de que a habitao dos trabalhadores era um problema p-
blico. Prevalecia, entretanto, a concepo liberal de que o Estado no deveria
intervir diretamente na produo e nas regras de locao da moradia, que
eram consideradas questes de mercado.1
Somente a partir de 1930 o Estado passa a assumir a responsabilidade
no atendimento demanda de habitao para os trabalhadores. nesse
contexto que surge a CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacio-
nal e Urbano do Estado de So Paulo empresa do governo do Estado de
So Paulo, criada inicialmente como autarquia em 1949, quando ainda
era chamada de Caixa Estadual de Casas para o Povo (CECAP). Apenas a
partir 1967, passou a atuar como agente promotor na produo e comer-
cializao de habitaes populares.2
Entre 1967 e 2012, a CDHU atendeu cerca de 537 mil famlias.3 Durante
esses anos o objetivo principal foi a proviso de moradias visando atender
demanda habitacional de interesse social no Estado de So Paulo.
A produo mais significativa desse total de unidades habitacionais
executadas, diz respeito implantao de conjuntos habitacionais, mas
a empresa tambm implementa a urbanizao e regularizao de as-
sentamentos precrios, principalmente nas regies metropolitanas do
Estado onde realizou o atendimento de mais 67 mil famlias por meio de
urbanizao de favelas.
Quando se fala em regularizao fundiria logo vem nossa mente
a imagem de favelas e loteamentos irregulares. Porm os conjuntos ha-
bitacionais promovidos pelo poder pblico tambm fazem parte desse
universo. Como veremos mais adiante existem 565 conjuntos habitacio-
nais da CDHU a serem regularizados em todo o Estado de So Paulo. Um
nmero bastante significativo e que se torna ainda mais relevante, se
levarmos em conta que essa situao de irregularidades dos Conjuntos
Habitacionais, implantados pelos agentes pblicos, se repete em todo o
territrio nacional.

128
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Com a necessidade de atender de forma rpida as demandas habita-


cionais da populao de baixa renda de todo o Estado, muitos empreendi-
mentos foram sendo entregues sem o devido processo de licenciamento e
registro dos imveis. Dessa forma, as irregularidades foram se acumulando
e, com o passar do tempo, se tornando cada vez mais de difcil soluo,
principalmente porque a legislao vigente visava a aprovao de proje-
tos novos, no se adequando, na maioria das vezes, situao ftica dos
conjuntos. Alm de problemas fundirios no solucionados, tais como
desapropriaes no concludas, retificaes judiciais, reas no doadas
pelos municpios, entre outros.
A meta da CDHU eliminar o passivo de imveis que demandam de
regularizao de modo a permitir a cada beneficirio o pleno acesso
documentao de propriedade do imvel, fornecendo assim segurana
jurdica ao muturio e a transferncia das reas pblicas para a gesto
municipal, facilitando a implantao e manuteno de equipamentos
urbanos, de lazer e sociais to necessrios cidade.4

2. REA DE ABRANGNCIA

O Estado de So Paulo composto por 645 municpios em uma su-


perfcie de 248.222,362 km com populao de 44 milhes de habitantes,
equivale a cerca de 22% da populao brasileira e o mais populoso do
Brasil. Densidade demogrfica de 166,23 hab/km e rendimento nominal
mensal domiciliar per capita da populao residente em 2014 de 1.432
reais, ou seja, menos que 2 salrios mnimos.5
Segue abaixo MAPA 1 com a indicao em azul os 614 municpios onde
h conjuntos habitacionais da CDHU implantados no Estado de So Paulo.

129
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

MAPA 1 Municpios com Conjuntos Habitacionais da CDHU Implantados

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regulari-


Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regularizao Fundiria
zao Fundiria
A seguir o MAPA 2, com a localizao dos municpios onde h conjuntos habitacionais da
A CDHU
seguir o MAPA 2, com a localizao dos municpios onde h conjuntos
a serem regularizados em abril/2015.

habitacionais da CDHU a serem regularizados em abril/2015.


MAPA 2 LOCALIZAO DOS MUNICPIOS COM CONJUNTOS HABITACIONAIS A

MAPA 2 LOCALIZAO DOS MUNICPIOS COM CONJUNTOS HABI-


REGULARIZAR

TACIONAIS A REGULARIZAR

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria


Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos de Assuntos
Jurdicos Jurdicos
e de Regularizao Fundiria e de Regulari-
zao Fundiria
3. Conjuntos Habitacionais

Pelo Provimento CG n 37/2013, que atualiza e revisa, do Captulo XX, das Normas de
Servio da Corregedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo, item 172.1 a definio de conjuntos

130 habitacional : Entende-se com conjunto habitacional o empreendimento em que o parcelamento do


imvel urbano, com ou sem abertura de ruas, feito para a alienao de unidades habitacionais edificadas
pelo prprio empreendedor. vi
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. CONJUNTOS HABITACIONAIS

Pelo Provimento CG n 37/2013, que atualiza e revisa, do Captulo XX,


das Normas de Servio da Corregedoria Geral da Justia do Estado de So
Paulo, item 172.1 a definio de conjuntos habitacional : Entende-se com
conjunto habitacional o empreendimento em que o parcelamento do imvel
urbano, com ou sem abertura de ruas, feito para a alienao de unidades
habitacionais edificadas pelo prprio empreendedor.6
Ou seja, o empreendedor executa o parcelamento do solo e tambm
constri as edificaes para alienao. As Normas de Servio permitem que
no mesmo ato de registro, registre-se o parcelamento do solo e averbem-
-se as unidades habitacionais, no havendo desta forma necessidade de
dois requerimentos.
Em geral so promovidos por meio das Companhias, Secretarias de
Habitao de Estados e Municpios. Quando privados, em geral so pro-
movidos com recursos do Sistema Financeiro da Habitao.

4. LEGISLAO URBANSTICA

Um dos maiores obstculos para a regularizao dos conjuntos habi-


tacionais sob o ponto de vista urbanstico, so as modificaes realizadas
pelos moradores e pelo poder pblico ao longo do tempo. Sem a devida
regularizao, a populao se apropria dos espaos do conjunto alterando
ou descaracterizando o projeto original, tanto das edificaes como das
reas destinadas ao uso pblico. Hoje, por exemplo, se verifica muito nos
condomnios verticais a procura incessante por vagas para estacionamento
de veculos, gerando uma ocupao desordenada das reas de uso comum
demonstrando, por outro lado, a alterao do perfil dos moradores e a
melhoria do seu poder aquisitivo.
Nesse sentido, pode ocorrer que aprovaes obtidas no projeto origi-
nal junto aos rgos licenciadores, de conjuntos que no lograram seu
registro imobilirio por alguma pendncia fundiria, so descartadas, pois

131
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o projeto aprovado no reflete mais a realidade in loco.


Muitas vezes, como consequncia da falta de infraestrutura urbana e
das distncias aos centros comerciais mais prximos, comum o apare-
cimento de comrcios irregulares tanto em reas previstas como reas
pblicas ou de uso comum dos lotes condominiais.
H ainda os casos de ocupaes em rea de preservao permanente
ao longo de crregos e rios ou em encostas que alm de problemas am-
bientais podem proporcionar risco vida de diversas famlias.
As alteraes e a descaracterizao do projeto original levam obriga-
toriedade de se iniciar o processo de regularizao com o Levantamento
Planialtimtrico Cadastral do conjunto, que servir como base para a
elaborao do Projeto de Regularizao onde sero redefinidos os usos e
padres de ocupao do solo, adequando-os realidade atual.
Alm disso, o projeto de regularizao deve refletir o resultado das
discusses e negociaes com a comunidade e com o municpio.
Muitas vezes a retirada das ocupaes condicionante para possibilitar
a regularizao do conjunto, porm, em geral, encontra-se uma grande
resistncia sada dessas famlias o que obriga a CDHU a autuar aes de
reintegrao de posse. Devido aos prazos dilatados do Poder Judicirio,
essas aes acabam por impedir a concluso do processo de regulari-
zao at por anos. Nesse sentido lembramos tambm a dificuldade de
realocao ou atendimento habitacional das famlias que no podero
permanecer nessas reas.
A falta de regularizao fundiria coloca o conjunto habitacional numa
espcie de territrio sem dono. Apesar de fornecer alguns servios
pblicos, como recolhimento do lixo e iluminao do sistema virio, ge-
rando a cobrana de impostos, os municpios, na maioria das vezes, no
se apropriam das reas destinadas ao uso pblico (reas institucionais,
sistemas de lazer, reas verdes e sistema virio), pois no possuem a sua
posse efetiva. O que acaba ocasionando a sua ocupao de maneira desor-
denada, tanto pela populao moradora, quanto pelo prprio municpio.
At a publicao da Lei Federal n 11.977/2009 as regularizaes dos

132
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

conjuntos habitacionais foram regidas pela Lei Federal n 6.766/79, cujos


critrios incidiam tanto na aprovao de novos projetos como na regula-
rizao de empreendimentos j implantados. Em 1999 com a publicao
da Lei Federal n 9.785/1999 foram introduzidas algumas alteraes
com a modificao do artigo 18 e acrescido o artigo 407 que viabilizaram
algumas regularizaes.
No Estado de So Paulo em de 1991 houve a criao do GRAPROHAB
Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais (atravs do
Decreto Estadual n 33.499/1991 e reformulado pelo Decreto Estadual n
52.053/2007), formado por um colegiado dos rgos licenciadores esta-
duais que passou a analisar todos os projetos habitacionais do Estado,
inclusive os projetos dos empreendimentos habitacionais j implantados.
Causando uma grande dificuldade para sua regularizao.
A partir de 2007, com a publicao do Decreto Estadual n 52.052/2007,
o governo do Estado passou a priorizar, com a incluso no plano de Go-
verno, a regularizao de ncleos habitacionais por meio do Programa
Estadual de Regularizao de Ncleos Habitacionais Cidade Legal no
mbito da Secretaria da Habitao8. O programa traz em seu bojo a cria-
o do Comit de Regularizao, onde tem assento os rgos estaduais
que aps parecer favorvel pela regularizao, possibilita a emisso do
DCUA Declarao de Conformidade Urbanstica e Ambiental.
As alteraes e inovaes nas legislaes e o aprimoramento das nor-
mas vem possibilitando a regularizao fundiria de interesse social, no
entanto o maior avano se iniciou a partir da publicao da Lei Federal n
11.977/2009, modificada posteriormente pela Lei Federal n 12.424/2011.
De acordo com o artigo 46 da Lei Federal n 11.977/2009: A regula-
rizao fundiria consiste no conjunto de medidas jurdicas, urbansticas,
ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares
e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social mora-
dia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 9
Regularizao jurdica consiste na promoo da regularizao da posse

133
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e da propriedade, e parcelamento do solo nos assentamentos precrios,


visando garantir a incluso territorial e segurana da posse aos moradores.
Na prtica para a efetivao da regularizao fundiria necessrio,
por um lado, a eliminao de eventuais riscos s moradias, recuperao
de habitaes precrias, a descontaminao do solo, etc. Por outro lado,
necessria tambm a execuo pelo Poder Pblico ou pelo empreendedor
das obras de infraestrutura como: rede de abastecimento de gua, rede
de esgotamento sanitrio, tratamentos de efluentes, redes de drenagem,
contenes de encostas, iluminao, coleta de lixo, transporte, equi-
pamentos sociais, entre outros. Devero ainda ser verificadas ainda as
situaes de preservao ambiental como as margens de crregos, rios e
nascentes, vegetao significativa em estgio avanado de regenerao,
topos de morros para constatao da necessidade ou no de remoo e
da reconstituio do ambiente.
Portanto a regularizao fundiria plena compreende tanto aes
jurdicas como de carter urbanstico/ambiental.
Um dos aspectos mais importantes trazidos pela lei federal foi a reafirma-
o da competncia e da responsabilidade dos municpios na ordenao do
seu territrio. Desde que condizente com as caractersticas locais, ela traz,
entre outras, a possibilidade de serem adotadas pelos municpios ndices
urbansticos especficos para cada caso, mesmo que diferentes daqueles
adotados normalmente pelas legislaes vigentes. o municpio que passa
a ter o poder de regularizar tanto no aspecto urbanstico como ambiental.
Nelson Saule Junior, diz: A regularizao fundiria foi includa como um
dos instrumentos jurdicos e polticos da poltica urbana no Estatuto da Cidade.
A regularizao fundiria deve ser entendida como uma medida necessria
para enfrentar o problema dos assentamentos informais.10
Essa mentalidade que vem sendo construda desde a poca do Es-
tatuto da Cidade veio encontrar na homologao da nova legislao
a sua possibilidade prtica. Com isso os municpios sero capazes de
reverter o quadro de informalidade e precariedade da ocupao e do
uso do solo urbano.11

134
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

5. LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Como j vimos no aspecto urbanstico, tambm no que diz respeito s


questes ambientais, a lei federal transfere aos municpios a responsabi-
lidade sobre o licenciamento nos casos de regularizao.
Est previsto no art. 53 da Lei n 11.977/2009: 1 A aprovao muni-
cipal prevista no caput corresponde ao licenciamento urbanstico do projeto
de regularizao fundiria de interesse social, bem como ao licenciamento
ambiental, se o Municpio tiver conselho de meio ambiente e rgo ambiental
capacitado. 2 Para efeito do disposto no 1o, considera-se rgo ambiental
capacitado o rgo municipal que possua em seus quadros ou sua dispo-
sio profissionais com atribuio para anlise do projeto e deciso sobre o
licenciamento ambiental.12
Porm, a falta de polticas ambientais municipais e de Conselhos Muni-
cipais de Meio Ambiente capacitados, causam morosidade nos processos
de regularizao, pois sem a possibilidade de licenciamento pelo municpio
os processos necessitam de anuncia do Estado e passam a ser analisados
pela CETESB diretamente ou atravs do Programa Cidade Legal.
H ainda a dificuldade, por parte dos tcnicos das Agncias Ambientais
do Estado de So Paulo - CETESB e das Secretarias de Meio Ambiente mu-
nicipais, na aplicao e no entendimento das legislaes, no conseguindo
estabelecer as diferenas entre os casos de aprovao e de regularizao.
A possibilidade de licenciamento ambiental em APP reas de Pre-
servao Permanente nos casos de regularizao de interesse social
pelos municpios encontra-se no novo Cdigo Florestal, Lei Federal n
12.651/2012 revisto em 17 de maio de 2012 com a publicao da Lei
Federal n 12.727/2012. No seu artigo 64 o Cdigo reafirma a responsa-
bilidade dos municpios nesse aspecto, desde que obedecidas as premis-
sas colocadas pela Lei Federal n 11.977/2009: Art. 64. Na regularizao
fundiria de interesse social dos assentamentos inseridos em rea urbana de
ocupao consolidada e que ocupam reas de Preservao Permanente, a
regularizao ambiental ser admitida por meio da aprovao do projeto de

135
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

regularizao fundiria, na forma da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009.13


Com relao ao registro de imveis houve um grande avano, pois
no cabe ao registrador verificar a composio dos conselhos de meio
ambiente e a capacitao dos rgos ambientais municipais. E ainda, no
h necessidade de apresentao do licenciamento ambiental estadual se o
Municpio tiver conselho de meio ambiente e rgo ambiental capacitado.14

6. REGISTRO DE IMVEIS

Com relao ao registro de imveis houve grandes avanos iniciando


com as retificaes de descrio dos imveis, que antes da incluso do
artigo 213 na Lei Federal n 6.015/1973, redao dada pela Lei Federal n
10.931/2004, eram obrigatoriamente judiciais, criando-se ento o instru-
mento da retificao administrativa o que simplificou e reduziu o tempo
das mesmas. A Lei Federal n 12.424/2011 trouxe novas inovaes Lei
Federal n 6.015/73 incluindo no art. 213: 11. Independe de retificao:
I - a regularizao fundiria de interesse social realizada em Zonas Especiais
de Interesse Social, promovida por Municpio ou pelo Distrito Federal, quando
os lotes j estiverem cadastrados individualmente ou com lanamento fiscal
h mais de 10 (dez) anos.15
A Corregedoria Geral de Justia do Estado de So Paulo, entendendo
a necessidade urgente de regularizar a propriedade dos moradores dos
conjuntos habitacionais de interesse social, desde a vigncia da Lei Fe-
deral n 11.977/2009 publicou os provimentos: CG n18/2012 de 25 de
junho de 2012, CG n 16/2013 de 15 de maio de 2013, CG n 21/2013 de
18/ de julho de 2013, CG n37/2013 de 28 de novembro de 2013 sendo
o mais recente o CG n 10/2015, que normatizam os procedimentos de
regularizao fundiria dos servios de registros de imveis viabilizando a
regularizao fundiria dos conjuntos habitacionais e beneficiando desta
forma milhares de famlias com ttulos de propriedade.
O parecer n 218/2013- E da Corregedoria Geral da Justia diz: Procurou-
-se, assim buscar mais a fundo o esprito da Lei n 11.977/09, para enxugar

136
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

os procedimentos, dispensar documentos e notificaes prescindveis antes


exigidos e ampliar o mbito de atuao dos Oficiais de Registro de Imveis.16
Nesse sentido os provimentos trouxeram algumas inovaes como: ato
uno, dispensa do descadastramento do INCRA, desburocratizao dos docu-
mentos a serem entregues, entre outros.
importante ressaltar que hoje recentemente a Corregedoria Nacional de
Justia publicou o provimento CNJ n44/2015, que ir auxiliar na regularizao
fundiria em todo o Brasil.17

7. BALANO DA REGULARIZAO DOS


CONJUNTOS HABITACIONAIS PROMOVIDOS
PELA CDHU NO ESTADO DE SO PAULO

Antes de falarmos sobre o balano da regularizao dos conjuntos


habitacionais, gostaramos de comentar sobre a regularizao e urbani-
zao de favelas.
Nas urbanizaes promovidas pela CDHU no houve ainda nenhum
caso que tenha atingido a regularizao fundiria plena. Existem 12 glebas
em processo de urbanizao com regularizao em andamento nos mu-
nicpios de Guarulhos, Hortolndia, So Vicente, Sumar, Santo Andr e
So Paulo. Desses processos, 8 possuem planos de urbanizao aprovados
/ aceitos pelas Prefeituras, sendo que a metade dessas intervenes j
tiveram suas obras concludas, os as builts realizados e esto na fase de
elaborao das plantas finais de parcelamento do solo que podero ser
encaminhadas ao Cartrio de Registro de Imveis aps o licenciamento
da Prefeitura e a obteno do DCUA.
O GRFICO 1 a seguir indica que em 1.994 a CDHU tinha na sua base
de dados 324 Conjuntos Habitacionais devidamente averbados no Car-
trio de Registro de Imveis, dentro de um universo de 1.354 conjuntos
habitacionais na poca.
Passados 10 anos at 2004 o total de conjuntos habitacionais regulari-
zados chegou ao nmero de 666, porm o seu universo havia aumentado
consideravelmente para 1.936.

137
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ao longo dos ltimos 20 anos mais de mil conjuntos habitacionais


foram regularizados beneficiando mais de 230 mil famlias.
Podemos verificar que no h uma grande distoro entre o GRFICO 1
e 2 , isso demonstra que o nmero de unidades habitacionais no distorce
a curva do nmero de conjuntos habitacionais.
Passados 10 anos at 2004 o total de conjuntos habitacionais regularizados chegou ao
Entre 1994 e 2004 foram regularizados 342 conjuntos habitacionais
nmero de 666, porm o seu universo havia aumentado consideravelmente para 1.936.
e entre 2004 e 2015
Ao longo foram
dos ltimos 695,
20 anos maissendo que depois
de mil conjuntos da publicao
habitacionais da Lei
foram regularizados

Federal n mais
beneficiando 11.977/2009 foram averbados 438 conjuntos representando
de 230 mil famlias.
Podemos verificar que no h uma grande distoro entre o GRFICO 1 e 2 , isso demonstra
63% do perodo. Verificando-se o quanto a legislao veio contribuir para
que o nmero de unidades habitacionais no distorce a curva do nmero de conjuntos habitacionais.
a agilizao
Entre do
1994processo
e 2004 foramde regularizao.
regularizados 342 conjuntos habitacionais e entre 2004 e 2015
foram 695, sendo que depois da publicao da Lei Federal n 11.977/2009 foram averbados 438
conjuntos representando 63% do perodo. Verificando-se o quanto a legislao veio contribuir para a
GRFICO
agilizao 1 de
do processo Nmero acumulado
regularizao. de Conjuntos Habitacionais averbados
por ano
GRFICO 1 Nmero acumulado de Conjuntos Habitacionais averbados por ano

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regularizao Fundiria

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria


GRFICO 2 Nmero acumuladode Assuntos
de unidades Jurdicos
habitacionais e por
averbadas deano
Regulari-
zao Fundiria

138

10
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

GRFICO 2 Nmero acumulado de unidades habitacionais aver-


badas por ano

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regularizao Fundiria


Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regulari-
Ainda hoje existem aproximadamente 155 mil unidades habitacionais irregulares
zao Fundiria
distribudos em 565 conjuntos habitacionais que precisam ser regularizados conforme podemos
verificar no GRFICO 3 a seguir.
Ainda hoje existem aproximadamente 155 mil unidades habitacionais
GRFICO 3 - Reduo do n. de UH irregulares por ano
irregulares distribudos
Fonte: CDHU emde565
/ DAJRF-Diretoria conjuntos
Assuntos habitacionais
Jurdicos e de que precisam ser
Regularizao Fundiria
Ainda hoje existem aproximadamente 155 mil unidades habitacionais irregulares
regularizados conforme podemos verificar no GRFICO 3 a seguir.
distribudos em 565 conjuntos habitacionais que precisam ser regularizados conforme podemos

GRFICO 3 - Reduo
verificar no GRFICO 3 a seguir. do n. de UH irregulares por ano
GRFICO 3 - Reduo do n. de UH irregulares por ano

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regularizao Fundiria


A CDHU promoveu em duas pocas distintas a contratao de empresas especializadas em
servios de regularizao. O primeiro perodo ocorreu entre 2002 e 2007 e os contratos mais recentes
ocorreram no perodo de novembro de 2008 e abril de 2015.
Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria
No GRFICO de Assuntos
4 e TABELA Jurdicos
1 a seguir e de Regularizao
podemos verificar que Fundiria
o maior nmero de
A CDHU promoveu em duas pocas distintas a contratao de empresas especializadas em
regularizaes ocorreu entre 2011 e 2013, perodo ativo dos ltimos contratos (2008 e 2015), j dentro
Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regulariza-
servios de regularizao. O primeiro perodo ocorreu entre 2002 e 2007 e os contratos mais recentes
11
o Fundiria
ocorreram no perodo de novembro de 2008 e abril de 2015.
No GRFICO 4 e TABELA 1 a seguir podemos verificar que o maior nmero de
regularizaes ocorreu entre 2011 e 2013, perodo ativo dos ltimos contratos (2008 e 2015), j dentro

11
139
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A CDHU promoveu em duas pocas distintas a contratao de empresas


especializadas em servios de regularizao. O primeiro perodo ocorreu
entre 2002 e 2007 e os contratos mais recentes ocorreram no perodo de
novembro de 2008 e abril de 2015.
No GRFICO 4 e TABELA 1 a seguir podemos verificar que o maior
nmero de regularizaes ocorreu entre 2011 e 2013, perodo ativo dos
ltimos contratos (2008 e 2015), j dentro da vigncia da Lei Federal n
11.977/2009 e dos provimentos da Corregedoria Geral de Justia do Estado
de So Paulo.
da vigncia da Lei Federal n 11.977/2009 e dos provimentos da Corregedoria Geral de Justia do

TABELA
Estado1deSo
DEMONSTRATIVO
Paulo. ANUAL DE AVERBAES
TABELA 1 DEMONSTRATIVO ANUAL DE AVERBAES

Ano n. empreendimentos n. de UH's averbadas


averbados
Anterior a 1990 298 42.305

1994 26 2.650

1995 45 5.317

1996 20 2.550

1997 51 10.398

1998 54 12.608

1999 30 13.964

2000 14 3.956

2001 15 3.919

2002 27 7.202

2003 33 4.329

2004 53 6.212

2005 65 9.645

2006 81 11.490

2007 49 10.071

2008 44 6.913

2009 18 3.713

2010 65 17.456

2011 106 14.791

2012 105 12.445

2013 101 17.933

2014 61 10.034

2015 8 595

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regularizao Fundiria

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regulariza-


GRFICO 4 - n. de Conjuntos Habitacionais regularizados por ano
o Fundiria

140
12
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

GRFICO 4 - n. de Conjuntos Habitacionais regularizados por ano

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regularizao Fundiria

Fonte: CDHU / DAJRF-Diretoria de Assuntos Jurdicos e de Regulari-


O GRFICO 4 ainda demonstra que os perodos anteriores vigncia da Lei, com nmero
zao Fundiria
significativo de empreendimentos regularizados, correspondem vigncia de contratos anteriores de
servios de regularizao (2002 a 2007) e durante os anos de 1997 e 1999 quando a CDHU
implementou o programa Chamamento Empresarial onde o contratado alm de disponibilizar o
O GRFICO 4 ainda
terreno, os projetos demonstra
e a construo, que ospelas
foi tambm responsvel perodos anteriores
averbaes dos Conjuntos. vigncia
da Lei, com nmero significativo de empreendimentos regularizados,
8. Concluso
correspondem vigncia de contratos anteriores de servios de regula-
rizao (2002Com
a o2007) e durante
demonstrativo dos dados os anos
possvel deque
verificar 1997 e 1999
entre 1994 e 2009 quando
era necessrioa CDHU
aplicar as legislaes existentes para aprovao de loteamentos/conjuntos habitacionais, salvo nos
implementou o programa Chamamento Empresarial onde o contratado
municpios que possuam legislao prpria para regularizao. Fica demonstrado tambm como a
alm delegislao
disponibilizar o terreno,
federal veio facilitar a regularizao.os projetos e a construo, foi tambm
Porm, para a implementao da regularizao fundiria h ainda a necessidade de
responsvel pelas averbaes dos Conjuntos.
recursos tanto para a elaborao dos servios tcnicos, tais como o Levantamento Planialtimtrico
Cadastral e Projetos que so a parte mais onerosa do processo, como para a execuo de obras,
quando necessrias.
8. CONCLUSO
Muito se deve ao investimento realizado com a contratao dos servios de regularizao
que incluem: servios que compreendem a elaborao e/ou execuo: do levantamento
planialtimtrico cadastral do empreendimento; do relatrio diagnstico; do projeto (parcelamento do
Comsolo,
o demonstrativo
implantao, edificaes,dos dados
instituio possvel
de condomnio, verificar
memoriais que
descritivos de entre
registro 1994 e
imobilirio, projetos de proteo e combate a incndios, entre outros) e demais elementos tcnicos
2009 era necessrio aplicar as legislaes existentes para aprovao de
13
loteamentos/conjuntos habitacionais, salvo nos municpios que possuam
legislao prpria para regularizao. Fica demonstrado tambm como a
legislao federal veio facilitar a regularizao.
Porm, para a implementao da regularizao fundiria h ainda a

141
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

necessidade de recursos tanto para a elaborao dos servios tcnicos,


tais como o Levantamento Planialtimtrico Cadastral e Projetos que
so a parte mais onerosa do processo, como para a execuo de obras,
quando necessrias.
Muito se deve ao investimento realizado com a contratao dos servios de
regularizao que incluem: servios que compreendem a elaborao e/ou
execuo: do levantamento planialtimtrico cadastral do empreendimento;
do relatrio diagnstico; do projeto (parcelamento do solo, implantao,
edificaes, instituio de condomnio, memoriais descritivos de registro
imobilirio, projetos de proteo e combate a incndios, entre outros) e
demais elementos tcnicos necessrios regularizao; das aes jun-
to aos rgos competentes do Municpio e do Estado para obteno da
regularizao; dos elementos tcnicos necessrios para o registro; e do
registro junto ao Cartrio de Registro de Imveis.
O valor investido baixo considerando que eventuais multas de TAC
Termo de Ajustamento de Conduta no cumprido ou sentenas de aes
civis pblicas so muito mais onerosas para a empresa tanto do ponto
de vista institucional como financeiro, mesmo quando h necessidade de
execuo de obras.
Devemos lembrar, no entanto, que a regularizao deve ser executada
por equipes tcnicas multidisciplinares que devem estar em sintonia com
os avanos da legislao e alocadas nos rgos pblicos agentes das
aes de regularizao.
Por outro lado, para que possamos pensar no futuro com crescimento
ordenado das cidades necessrio que no haja o aumento das irregu-
laridades. Os novos projetos devem se iniciar com o seu devido licencia-
mento e serem averbadas na concluso das obras. Assim, teremos de fato
a reduo de unidades habitacionais irregulares.
Tambm preciso combater as grandes ocupaes/ invases de reas
pblicas ou de uso pblico. Cabe lembrar que os espaos pblicos so
necessrios para a manuteno da qualidade de vida e do meio ambiente
alm dos servios pblicos essenciais como escolas, creches, postos de

142
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sade e outros equipamentos sociais.


Segundo o promotor de Justia Ivan Carneiro Castanheiro: As novas
ocupaes urbanas clandestinas ou irregulares, que decorrentes ou no de
loteamentos e/ou desmembramentos, devem merecer rigorosa fiscalizao
do Poder Pblico Municipal. Visando evitar a necessidade de novas regula-
rizaes fundirias em condies urbansticas e ambientais desfavorveis
ao cumprimento das funes sociais das cidades e de sua sustentabilidade.
Somente assim estar o Municpio dando cumprimento do mandamento
constitucional, o qual tenha a seguinte redao: art. 30. Compete aos Mu-
nicpios: VII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano.18
Por mais que as pessoas queiram permanecer nas reas que ocupam
necessrio pensar no futuro com responsabilidade para que a sociedade
possa continuar a progredir sem risco a vida humana e manuteno da
sustentabilidade das cidades.
Passados 6 anos da Lei Federal n 11.977/2009, o poder pblico
municipal, responsvel pelo licenciamento, bem como os cartrios de
registro de imveis, esto amadurecendo no que diz respeito ao conceito
da Regularizao Fundiria se desprendendo da aprovao e buscando
solues inovadoras por uma finalidade maior.
A Lei Federal n 11.977/2009 tem um papel muito importante sendo
indutora no exerccio da funo social de propriedade nas urbanizaes de
favelas, assim como nos loteamentos e conjunto habitacionais irregulares.
O Poder Pblico em todas as suas instncias, como promotor de habi-
tao de interesse social, visando diminuir o dficit habitacional existente
no pas, deve se imbuir das suas responsabilidades e contribuir como
agente importante nas aes de regularizao, assim como na construo
de cidades mais sustentveis.
Avanar na regularizao fundiria progredir na conscientizao do
uso da terra para buscar um futuro promissor para todos com condies
melhoria urbanstica, ambiental, econmica, social com segurana jurdica.

143
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Entendemos que os obstculos que ainda persistem s sero supe-


rados quando todos os agentes envolvidos se apropriarem dos novos
instrumentos jurdicos, aplicando-os em todo o seu alcance com vontade
e responsabilidade.
Segundo o Corregedor-Geral da Justia do Estado de So Paulo, Dr.
Jos Renato Nalini: As alteraes da Lei n 11.977/2009 so estruturais e de
grande potencial de xito, o qual s ser atingido se os operadores do Direito
empregarem-nas com desprendimento dos conceitos antigos e com a real
vontade de regularizar os milhares assentamentos irregulares em todo o pas.19

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BONDUKI, Nabil. Os pioneiros da habitao social no Brasil: Volume 1/ Cem anos


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gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12651.htm, acessado em 24 de maio
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BRASIL. Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Disponvel em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6015.htm, acessado em 24 de maio de 2015.
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planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6766.htm, acessado em 24 de maio de 2015.
GOES, Renato Guilherme - coordenador. Regularizao Fundiria Urbana no Estado
de So Paulo. Passo a Passo. So Paulo: Governo do Estado de So Paulo / Cor-
regedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo / Associao dos Registradores
Imobilirios de So Paulo, 2014.

144
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NALINI, Jos Renato (coordenador). Regularizao Fundiria 2 ed. rev., atual. e


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www.extrajudicial.tjsp.jus.br/pexPtl/visualizarDetalhesPublicacao.do?cdTipopubl
icacao=3&nuSeqpublicacao=145, acessado em 24 de maio de 2015.
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http://www.leisestaduais.com.br/sp/decreto-n-52052-2007-sao-paulo-institui-
-o-programa-estadual-de-regularizacao-de-nucleos-habitacionais-cidade-legal-
-no-ambito-da-secretaria-da-habitacao-e-da-providencias-correlatas, acessado
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SAULE JUNIOR, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irre-
gulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004.

NOTAS

1 BONDUKI, Nabil. Os pioneiros da habitao social, Volume 1 Cem anos de construo de politica publica no
Brasil So Paulo: Editora Unesp: Edies Sesc So Paulo, 2014, p.13.
2 SO PAULO (Estado). Secretaria da Habitao. Programa e Aes da Poltica Estadual da Habitao. Governo
do Estado de So Paulo, 2012, p.10.
3 Ibidem, p.11.
4 SO PAULO (Estado). Secretaria da Habitao. Programa e Aes da Poltica Estadual da Habitao. Governo
do Estado de So Paulo, 2012, p.36.
5 BRASIL. IBGE. Disponvel em http://www.ibge.gov.br/estadosat/perfil.php?sugla=sp, acessado em
23/05/2015.
6 SO PAULO (Estado). Corregedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo. Provimento CG n 37/2013. So
Paulo: 26 de novembro de 2013. Disponvel em https://www.extrajudicial.tjsp.jus.br/pexPtl/visualizarDeta-
lhesPublicacao.do?cdTipopublicacao=3&nuSeqpublicacao=145, acessado em 24 de maio de 2015, item 172.1.
7 BRASIL. Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l6766.htm, acessado em 24 de maio de 2015.
8 SO PAULO (Estado). Decreto n 52.052, de 13 de agosto de 2007. Disponvel em http://www.leisestaduais.
com.br/sp/decreto-n-52052-2007-sao-paulo-institui-o-programa-estadual-de-regularizacao-de-nucleos-
-habitacionais-cidade-legal-no-ambito-da-secretaria-da-habitacao-e-da-providencias-correlatas, acessado
em 24 de maio de 2015.
9 BRASIL. Lei n 11.977, de 07 de julho de 2009. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2009/lei/l11977.htm, acessado em 24 de maio de 2015, art.46.
10 SAULE JUNIOR, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris Editor, 2004, p. 348.

145
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

11 Ibidem, p.349.
12 BRASIL. Lei n 11.977, de 07 de julho de 2009. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm, acessado em 24 de maio de 2015, art. 53.
13 BRASIL. Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2012/Lei/L12651.htm, acessado em 24 de maio de 2015.
14 SO PAULO (Estado). Corregedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo. Provimento CG n 37/2013.
So Paulo: 26 de novembro de 2013. Disponvel em https://www.extrajudicial.tjsp.jus.br/pexPtl/visualizar-
DetalhesPublicacao.do?cdTipopublicacao=3&nuSeqpublicacao=145, acessado em 24 de maio de 2015, item
283 e 283.1.
15 BRASIL. Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/l6015.htm, acessado em 25 de maio de 2015, art. 213 11.
16 SO PAULO (Estado). Corregedoria Geral de Justia, Parecer n 218/2013 E, So Paulo. 18 de julho de
2013. Disponvel em https://www.extrajudicial.tjsp.jus.br/pexPtl/visualizarDetalhesPublicacao.do?cdTipopu
blicacao=5&nuSeqpublicacao=4413, acessado em 03/06/2015.
17 BRASIL. Corregedoria Nacional de Justia. Provimento CNJ n 44/2015. Brasil: 18 de maro de 2015. Dis-
ponvel em http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/provimento-n44-18-03-2015-corregedoria.pdf,
acessado em 24 de maio de 2015.
18 NALINI, Jos Renato (coordenador). Regularizao Fundiria 2 ed. rev., atual. e ampl. - Rio de Janeiro:
Forense, 2014, p. 116 e 117.
19 GOES, Renato Guilherme - coordenador. Regularizao Fundiria Urbana no Estado de So Paulo. Passo a
Passo. So Paulo: Governo do Estado de So Paulo / Corregedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo /
Associao dos Registradores Imobilirios de So Paulo, 2014, p.1.

146
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Regularizao Urbanstica e
Fundiria de Favelas no Rio de
Janeiro e Suas Consequncias
na Segregao Scioespacial
Ivan Zanatta Kawahara 1
Luciana Alencar Ximenes 2

O Rio de Janeiro se configura como um espao urbano socialmente


segregado. As favelas nos morros das reas nobres e centrais se encontram
em contradio configurao centro-periferia caracterstica das cidades
do nosso continente, porm ainda assim os territrios so marcados pela
condio social da sua populao. Na descrena do sistema excludente
de produo habitacional, ganha importncia a regularizao urbanstica
e fundiria como alternativa de garantia do direito habitao. Porm a
tendncia das intervenes do poder pblico no Rio de janeiro continua
excludente, visto o nmero de remoes e a hipervalorizao imobiliria
que empurram a populao pobre para as margens. O artigo busca atravs
de experincia em trabalhos recentes de regularizao promovidos pelo
poder pblico municipal trazer reflexes sobre como se d o processo e
quais as consequncias para a segregao urbana.
Palavras-chave: Segregao; regularizao urbanstica e fundiria; favela.

1. INTRODUO

O processo brasileiro de urbanizao tem como caracterstica mar-


cante a segregao socioespacial e a concentrao de reas de ocupao
informal como favelas e loteamentos irregulares. Diante deste quadro tm
sido implementados pelo poder pblico programas de regularizao ur-
banstica e fundiria enquanto aes de um planejamento urbano focado
nas demandas sociais da populao pobre urbana.

147
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Rio de Janeiro destaca-se nesse cenrio, com grandes aes de urba-


nizao, gritante segregao socioespacial e periferizao da populao
pobre urbana. Diante da grande dimenso da informalidade urbana, a ges-
to municipal toma como base sua experincia em aes de urbanizao
de favelas e desenvolve atualmente diversos programas de regularizao
urbanstica e fundiria em favelas consolidadas e conjuntos habitacionais
de interesse social.
A elaborao deste trabalho parte da viso crtica sobre esses pro-
gramas, construda por meio de nossa experincia profissional enquanto
arquitetos urbanistas no desenvolvimento dos mesmos, tendo como insu-
mos o referencial terico do planejamento urbano e do direito a moradia.
Busca-se contribuir para discusso desta temtica, especialmente de suas
lacunas, a partir da reflexo sobre como o Estado na cidade do Rio de
Janeiro tm tratado a segregao urbana.
O artigo inicia-se com uma aproximao histrica e terica da favela
com foco na segregao como reflexo e indutora da desigualdade social.
Em seguida aborda-se os avanos trazidos pelo modelo de planejamen-
to includente que, voltado para a promoo social em reas pobres,
fundamenta-se no respeito diversidade sociocultural caracterstica das
cidades brasileiras. Nesse momento a anlise estrutura-se a partir do
instrumento das Zonas de Especial Interesse Social por seu destaque na
poltica de regularizao fundiria e produo de habitao de interesse
social em reas centrais. Por fim, apresentado o contexto dos progra-
mas de regularizao urbanstica e fundiria na cidade do Rio de Janeiro,
sobre os quais so propostas reflexes sobre o seu papel na produo da
segregao urbana. So elas: em que medida a regularizao urbanstica
e fundiria tem garantido o direito moradia com foco na habitabilidade
das unidades habitacionais e parmetros urbansticos; qual a legitimidade
deste processo para a populao das favelas atendidas, com foco no dis-
curso oficial e nos recortes do pblico alvo dos programas; e como se d
a entrada destas reas informais no mercado formal de terras e o retorno
ao sistema financeiro no qual se insere.

148
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. HISTRICO DE EXCLUSO E PLANEJAMENTO INCLUDENTE

2.1 FAVELA: UMA HISTRIA DE CRIMINALIZAO E REMOO


A problemtica habitacional no Rio de Janeiro comea a ganhar
importncia em meados do sculo XIX, tendo como marco a queda do
regime escravista e a Lei de terras, ambas em 1850. A Lei de terras tem o
papel fundamental de, nas palavras de Jos Rodrigues Torres, evitar que
trabalhadores livres, que nos vierem de outras partes do mundo posso
chegar ao Brazil e em lugar de trabalhar por conta dos proprietrios de
terras por algum tempo ao menos [...], achem logo terras devolutas que
vo trabalhar por sua prpria conta e atravs da venda de terras, dar ao
governo meios de importar colonos que venho prestar servios e trabalhos
por conta dos proprietrios que j existem. Um projeto colonizador e
industrioso3. A queda do sistema agrrio escravista, assim como a Lei de
terras, tem como principal objetivo multiplicar sua oferta de proletrios
livres como os pssaros, provenientes do campo4, sendo . So esses os
marcos do desenvolvimento capitalista.
Em 1950, a questo da moradia no Rio de Janeiro envolve formas de
habitao insalubre na rea central, e segue dessa forma at a primeira d-
cada do sculo XX, quando o debate sobre favelas (apesar destas existirem
h mais tempo) passa a ganhar importncia; transio muito associada
guerra aos cortios das dcadas anteriores. Aps esse marco, as favelas
passaram a ter diversos tratamentos ao longo da histria.
Inicialmente, a favela era percebida e representada como um contraste
com desejada ordem social e urbana, sendo excluda das polticas pbli-
cas e do interesse do capital privado. Com o crescimento destas ocupaes,
a percepo de que esta forma de moradia no seria uma soluo transi-
tria, como apontado por Joo do Rio quando coloca ser a favela lugar
onde pobres operrios se aglomeravam espera de habitaes5, junto
abordagem higienista em voga neste perodo a favela passa a ser vista
como um problema urbano a ser enfrentado e sanado pelo poder pblico.
As polticas pblicas voltadas para extino das favelas vo ganhar

149
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais importncia durante o perodo da ditadura militar. J no incio da


dcada de 1960 criado um programa de remoes cujo o objetivo era
extinguir as favelas do Rio de Janeiro e em 1968, foi criada a Coordenao
de Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana (CHISAM) com o
mesmo objetivo em um prazo de 10 anos. Com o conjunto de aes destes
rgos, no perodo de 1968 a 1975 foram arrasadas cerca de 100 favelas
e mais de 150 mil pessoas removidas. Apesar disto as favelas do Rio de
Janeiro continuaram a crescer, sendo um total de 376 no ano de 1980 e
603 favelas no ano de 19966.
De acordo com os levantamentos mais recentes, o Rio de Janeiro possui
atualmente 632 favelas que abrigam 1.393.314 habitantes, o que representa
pouco menos de um quarto da populao total do municpio (22%). Deve-
-se ressaltar o subdimensionamento dos dados da informalidade. Segundo
Maricato, que traz essa crtica com um significado amplo da precariedade
dos dados, a falta de dados, que mostra o desconhecimento sobre o tema,
ja , por s, reveladora7.
Ampliando a escala de anlise do planejamento urbano, ressaltamos
que a dcada de 1990 marca a substituio do falido padro tecnocrtico-
-centralizado-autoritrio do perodo da ditadura militar brasileira pelo
chamado planejamento estratgico8.
Em uma descrio sinttica, o Plano Estratgico trabalha a cidade
inserida em um mercado competitivo, sendo vista como mercadoria e
almejando a competitividade no mercado internacional. Torna-se parte
da gesto urbana a criao de imagens, significados urbanos e paisagens
a serem consumidas, com espaos espetaculares, onde o cotidiano vi-
venciado um recorte encenado da realidade que o envolve. Os pontos
considerados positivos so ressaltados e os potenciais latentes so iden-
tificados e desenvolvidos.
Com a pobreza considerada prejudicial, a sua exposio vista como
indesejvel. Com isso, produz-se uma enorme expulso da populao
pobre das reas de interesse do Planejamento Estratgico, o que limita a
apropriao das melhorias urbanas e de direitos bsicos por grande parte

150
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da populao urbana. Como colocado por Maricato, a segregao urbana


no mera fatalidade do processo, ela construda como causa e con-
sequncia da segregao social, induzindo a desigualdade com diversas
aes que se interrelacionam.

A segregao urbana uma das faces mais importantes da ex-


cluso social. Ela no um simples reflexo mas tambm motor
indutor da desigualdade. dificuldade de acesso aos servios
e infraestrutura urbanos somam-se menores oportunidades de
emprego, menores oportunidades de profissionalizao, maior
exposio violncia, discriminao racial, discriminao de
gnero e idade, difcil acesso justia oficial, difcil acesso ao
lazer. A lista interminvel.9

2.2 O ISOLAMENTO DOS POBRES


URBANOS E A PROMOO DE EQUIDADE
A criminalizao das classes populares acompanha toda a histria
das favelas na cidade do Rio de Janeiro. A grande segregao social tem
em sua base o sentimento de medo e insegurana presentes nas classes
abastardas e a territorializao da pobreza e da criminalidade nas favelas,
sendo esta representao fortalecida pela mdia hegemnica. A construo
do Rio de Janeiro como uma cidade partida tem como reflexo a violao
consciente e consentida de direitos de cidadania da populao favelada,
considerada como agente em potencial da desordem social.10
Dentro do conceito de cidade partida trabalhado por Mrcia Leite,
a populao passa a se dividir como em uma guerra com lados opostos,
representados pelos contrapontos do morro e do asfalto. Diante da de-
sordem urbana, a populao passa a no mais confiar nos mecanismos
institucionais de administrao dos conflitos sociais. J a mdia, por sua
vez, refora a ideia de incompatibilidade das polticas de garantia de
direitos humanos e segurana pblica. Esse contexto legitima a ao
policial violenta nas reas de favelas e com seus moradores, em especial
os jovens pobres, apontados como principais atores do trfico de drogas.
Nesse sentimento de guerra fica instaurado um estado de exceo, colo-
cando-se em questo a validao da cidadania e do direito cidade deste
segmento da populao. Esta anlise vai ao encontro do estudo realizado

151
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por Katzman sobre o isolamento dos pobres urbanos nas grandes cidades
latino-americanas. O autor aborda o isolamento dos pobres atravs do uso
dos espaos urbanos e equipamentos pblicos, onde a sada das classes
mdias e altas destes espaos reflete no funcionamento das estruturas,
tendo em vista que seus usurios passam a ser exclusivamente aqueles
desprovidos do direito cidade.
O autor pe em destaque o grande potencial do estudo da segrega-
o residencial e a segmentao dos servios para a compreenso das
barreiras da equidade social. Como j exposto, o crescimento destes dois
processos leva reduo dos espaos de troca e contatos entre pessoas
com condies socioeconmicas diferentes.
Nesta anlise, Katzman conclui que na medida em que se reduzem
os espaos de troca a empatia entre os diferentes torna-se escassa e a
obrigao moral daqueles que possuem ativos para com os pobres esva-
ziada. Estas duas chaves regulam a tolerncia com a desigualdade: quanto
menor a empatia entre os diferentes, maior a tolerncia desigualdade.

La nocin de tolerancia a la desigualdad ayuda a comprender


la estabilidad de algunos indicadores de equidad o inequidad.
Se trata de estructuras subterrneas que, ante incrementos de
los indicadores de desigualdad que sobrepasan lo tolerable, se
activan para impulsar acciones solidarias que tienden a resta-
blecer el equilibrio.11

Desta forma, pode-se perceber que o crescimento da segregao social


e da segmentao dos servios eleva o nvel de tolerncia com a desi-
gualdade e trava as aes que buscam a equidade, dentre elas a prtica
de um planejamento urbano includente.

3. AVANOS DA LEGISLAO URBANA BRASILEIRA


NO MBITO DO PLANEJAMENTO URBANO INCLUDENTE

O Estado tem nas regulaes territoriais instrumentos que possibili-


tam o estabelecimento de regras que visam garantir o direito cidade,
a democratizao do acesso terra e a reduo da segregao urbana

152
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(Rolnik, 2007; Cymbalista, 1999; Fernandes, 2003). No entanto, nas cidades


brasileiras a legislao urbana em vigor atende a uma demanda especfica,
pois define padres de uso, ocupao e parcelamento do solo somente
possveis de serem atendidos pela populao detentora de renda suficiente
para a aquisio de grandes lotes com baixa densidade construtiva. De
modo geral, esta legislao adequa-se busca por uma maior lucrativi-
dade, tanto para os cofres pblicos quanto para os investidores privados
tendo como consequncia o elevado ndice de informalidade fundiria
representado pelas reas urbanas ocupadas por favelas, loteamentos
clandestinos e irregulares. Nesse sentido, a legislao urbana cumpre um
papel histrico na produo da segregao social e da ilegalidade.

A ilegalidade urbana tem que ser compreendida no apenas


nos termos da dinmica entre sistemas polticos e mercados de
terras, como tem acontecido na maioria dos estudos a respeito
do fenmeno, mas tambm em funo da natureza da ordem
jurdica em vigor, sobretudo no tocante viso individualista
e excludente dos direitos de propriedade imobiliria que ainda
vigora no pas. Alm disso, deve-se ressaltar o impacto nesse
processo das leis urbansticas elitistas e socialmente inadequa-
das que tm historicamente desconsiderado as realidades dos
processos socioeconmicos de produo da moradia e que, ao
exigirem padres tcnicos e urbansticos inatingveis, acabam por
determinar os altos custos da terra urbana e por reservar as reas
nobres e providas de infraestrutura para o mercado imobilirio
destinado s classes mdias e altas, ignorando assim as neces-
sidades dos grupos menos favorecidos. Tal processo tem sido
agravado pela falta de polticas urbansticas e fiscais efetivas de
combate especulao imobiliria e de captura das mais-valias
produzidas pela ao pblica.12

Enquanto a maioria da populao urbana se encontra excluda do


acesso a terra que lhe garanta o direito cidade, a legislao urbanstica
brasileira distancia-se da realidade tendo em seu repertrio um olhar de
exceo para os espaos informais. A Lei Nacional 6.766 de 1979, tambm
conhecida como Lei Lehmann, atualmente a reguladora do parcelamento
do solo urbano, nela so definidos padres como rea mnima para o lote
de 125 m e testada mnima (dimenso da frente) de 5 metros. Partindo
desses parmetros cabe aos municpios, atravs do Plano Diretor, definir
os usos e coeficientes de aproveitamento para cada rea da cidade.

153
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O carter de exceo se apresenta a partir da criao do conceito de


urbanizao especfica, que abre uma possibilidade de flexibilizao dos
parmetros mnimos estabelecidos a nvel nacional em aes de regulari-
zao fundiria, urbanizao e produo de habitao de interesse social.
A referncia aos espaos informais como aqueles alheios interveno
do Estado, tende a eximir da responsabilidade do poder pblico no sur-
gimento e manuteno da segregao, o que vai de encontro ao cenrio
claro de descompasso entre as regras urbansticas e a demanda emergente.
Apesar das questes apontadas, deve-se dar destaque aos grandes
avanos da legislao urbana brasileira, com a elaborao da nova
Constituio Federal. Partindo da Ementa Popular de Reforma Urbana,
foi incorporado Constituio o conceito de funo social da pro-
priedade e da cidade na busca por justia social e do desenvolvimento
urbano sustentvel.
Este avano foi seguindo pela aprovao da Ementa constitucional no
26 no ano 2000 na qual apresenta-se o direito social a moradia e a Lei
Federal no 11.124 que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS) em 2005. Como grande destaque tem-se a regulamentao
da Poltica Urbana por meio da aprovao do Estatuto da Cidade em 2001
pela Lei 10.257, defendido pelos movimentos de reforma urbana em busca
da garantia do Direito Cidade. Nele so estabelecidas normas que regu-
lam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e
bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental13 e colocado
como objetivo da poltica urbana o ordenamento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana.
A esse novo posicionamento do planejamento urbano que se fez notar
por meio dos avanos citados categorizado por estudiosos das questes
urbanas como planejamento includente ou mais especificamente zo-
neamento includente14.
Dentre os instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade, as Zonas
de Especial Interesse Social destacam-se por j terem sido aplicadas em
alguns municpios desde a dcada de 1970 e representarem esta nova

154
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

forma de zoneamento de uso do solo, fugindo da separao por funes


e usos, e passando a identificar nas cidades os espaos residenciais dos
pobres urbanos, as carncias de infraestrutura e os espaos vazios para
a insero de novas habitaes de interesse social.
Por flexibilizar os ndices urbansticos dentro de seu permetro, as ZEIS
viabilizam aes de regularizao urbanstica e fundiria, tendo seu po-
tencial ainda maior quando estabelece relaes com outros instrumentos
de poltica urbana, como o parcelamento compulsrio no caso das ZEIS
localizadas em vazios urbanos. Agindo tanto na regularizao de ocupa-
es consolidadas como na reserva de terras bem inseridas para produo
de novas moradias, temos neste instrumento a possibilidade de tratar a
segregao urbana em dois aspectos, curativo e preventivo.
Apesar da ao ambivalente do instrumento, sua implementao en-
frenta a tradicional dissociao das polticas urbanas e habitacionais nas
grandes cidades brasileiras, com o descompasso entre as aes curativas
em detrimento daquelas tidas como preventivas a serem promovidas pelas
agncias pblicas.
Para PEQUENO e FREITAS, a pouca efetividade das demarcaes de
ZEIS de vazios urbanos insere-se no contexto maior de dificuldade de
implementao dos instrumentos urbansticos que visam combater o
aumento especulativo do valor dos terrenos urbanos infraestruturados. A
no efetividade das aes deste instrumento representa um investimento
do Estado em esforos e recursos para a reduo dos passivos urbans-
ticos (curativo) sem o enfrentamento essencial da lgica excludente de
produo das cidades (preventivo).

A urbanizao dos atuais assentamentos precrios representa


um custo altssimo, que poderia ter sido evitado se a poltica
urbana das dcadas anteriores tivesse sido capaz de incluir a
populao de baixa renda na cidade que estava sendo produzida
pelo mercado imobilirio formal. Nesse sentido, as polticas de
regularizao tornam-se ineficazes, se o poder pblico no atua
na principal causa da informalidade: a impossibilidade de produ-
zir imveis a preos acessveis em bairros dotados de servios
bsicos e prximos a zonas que concentram empregos.15

155
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. AS AES MUNICIPAIS DE REGULARIZAO URBANSTICA


E FUNDIRIA NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

A abertura poltica na dcada de 1980 e a pausa nas grandes remo-


es de favelas abriu espao para a realizao de programas de regula-
rizao fundiria na cidade do Rio de Janeiro. Neste primeiro momento,
a possibilidade do acesso propriedade privada, ao mesmo tempo em
que distanciava as famlias dos possveis processos de despejos, tambm
justificava o investimento pblico em infraestrutura urbana; sendo, por-
tanto, um grande passo para a consolidao das favelas do Rio de Janeiro
no final do sculo XX.16
De modo geral, os programas em questo combinavam polticas de
urbanizao e regularizao fundiria. As polticas de urbanizao tendo
como objetivo a integrao socioespacial das reas de favelas ao espao
global da cidade, com aes como implementao de infraestrutura ur-
bana e prestao de servios. Enquanto que as polticas de regularizao
fundiria visavam garantir a segurana jurdica da posse dos moradores
por meio da outorga de ttulos fundirios. 17
Apesar das iniciativas ocorrerem geralmente em conjunto, ao anali-
sarmos estes programas podemos reconhecer estes tm sido mais bem-
-sucedidos em alcanar os objetivos da urbanizao, como dito por Rafael
Gonalves: a questo fundiria tantas vezes levantada pelos poderes
pblicos acabou sistematicamente abandonada (...) passou a se tolerar o
aspecto informal da ocupao do solo, em vez de propor solues durveis e
eficazes para o problema18. Enquanto a visibilidade das obras de urbaniza-
o e as emergncias s quais atendem (saneamento bsico, mobilidade
urbana, conteno de encostas, etc) alcanam grande reconhecimento da
populao atendida, o universo no qual tramita as aes de regularizao
urbanstica e fundiria pouco visvel e, por vezes, nem mesmo chega a
ser compreendido pela populao.
O primeiro projeto de regularizao fundiria no Rio de Janeiro foi im-
plementado na administrao Brizola (19831987) abrangendo reas de

156
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ocupao informal, com aspecto estritamente jurdico e a grande ambio


de distribuir um milho de ttulos de propriedade no estado, dos quais 400
mil atenderiam s reas de favelas. O Programa encerrou suas aes com
13.604 destes ttulos entregues na capital, tendo como entraves s suas
metas ambiciosas, os elevados custos com desapropriaes e o grande
nmero de imveis alugados.
J em 1995, na administrao de Cesar Maia, teve incio o Programa
Favela-Bairro, realizado atravs de um convnio entre o Municpio do Rio
de Janeiro e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com a
contratao de escritrios privados de arquitetura. O Programa teve como
objetivo central a urbanizao das favelas, e apenas complementarmente
a regularizao urbanstica e fundiria que limitavam-se ao nvel prelimi-
nar de pesquisas fundirias, projetos de alinhamento e reconhecimento
de logradouros. Descartando o instituto da desapropriao, o Programa
regularizou fundiariamente apenas trs das 158 favelas contempladas.19
Apresentado pela Prefeitura do Rio de Janeiro como plano municipal de
integrao de assentamentos precrios informais, o Morar Carioca o atual
congregador das aes de urbanizao, regularizao urbanstica, fundiria
e reassentamentos do municpio do Rio de Janeiro. Com financiamento do
governo Federal e do BID, o Morar Carioca gerenciado pela Secretaria
Municipal de Habitao e realiza a contratao de empresas privadas para
obras, trabalho tcnico social e regularizao urbanstica e fundiria.
O desenvolvimento de programas de regularizao urbanstica e
fundiria por meio da contratao de algumas empresas privadas, que
tendem a agrupar diversos contratos simultneos tem papel fundamental
circulao de capital. Deve-se perceber estas aes desenvolvem-se dentro
do contexto de grandes obras de infraestrutura urbana e programas de
incentivo construo civil como o Programa Minha Casa Minha Vida.
Como argumentado por Harvey, a urbanizao tem sido fundamental para
a absoro dos excedentes de capital e de trabalho, e estes processos
tm ocorrido pela fundamental combinao entre capital financeiro e
engajamento estatal.20

157
papel fundamental circulao de capital. Deve-se perceber estas aes desenvolvem-se dentro do
contexto de grandes obras de infraestrutura urbana e programas de incentivo construo civil como o
Programa Minha Casa Minha Vida. Como argumentado por Harvey, a urbanizao tem sido fundamental
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico
para a absoro dos excedentes de capital e de trabalho, e estes processos tm ocorrido pela fundamental
combinao entre capital financeiro e engajamento estatal. xx
MORAR CARIOCA: PROGRAMAS MUNICIPAIS DE
REGULARIZAO FUNDIRIA EM ANDAMENTO
Populao em
Fonte de
Favelas e Conjuntos habitacionais domiclios particulares Empresa contratada (2)
Financiamento (2)
permanentes -2010 (1)
Complexo de Manguinhos 20.033 PAC Urbaniza Engenharia
Chico Mendes | Morro do
15.556 PAC Urbaniza Engenharia
Chapado
Complexo do Alemo 60.555 PAC AGRAR
Morro da Providncia 4.094 PAC SMH (PMRJ)
Colnia Juliano Moreira 15.742 PAC COBRAPE
Complexo da Tijuca 28.370 PAC / FNHIS Consrcio HD/KAL
Babilnia | Chapu Mangueira 3.739 PRO-MORADIA* Urbaniza Engenharia
Conjunto Residencial Ferno
2.416 PRO-MORADIA* AGRAR
Cardin
Morro da Coroa 4.069 PRO-MORADIA* Ambiental
Parque Alegria 3.277 PRO-MORADIA* COHIDRO
Azevedo e Lima | Santos
3.239 PRO-MORADIA* COBRAPE
Rodrigues
Tijuquinha | Vila da Paz 6.384 Recursos PMRJ Urbaniza Engenharia
Fonte: (1) IPP - DIC - Gerncia de Estudos Habitacionais, com base em Censo Demogrfico IBGE 2010.
(2) Dados da Gerncia de Regularizao Urbanstica e Fundiria SMH, julho de 2014. * As obras do
Programa Pr-Moradia fazem parte do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), tendo a Caixa
Econmica Federal como parceira.

Vai de encontro aos objetivos da regularizao urbanstica e fundiria as grandes aes


Vai de encontro aos objetivos da regularizao
xxi
urbanstica e fundiria
remocionistas em curso na cidade do Rio de Janeiro . Compem estas aes aquelas promovidas
as grandes
diretamente por aes remocionistas
impacto de grandes obras de em curso na
infraestrutura cidade
urbana do Rio de
e indiretamente pela Janeiro
valorizao .
21

Compem
imobiliria estas
de reas aesdaaquelas
especficas promovidas
cidade a partir diretamente
do investimento estatal, tendopor
todasimpacto
em comumde
a
consequente expulso dos pobres para as periferias urbanas.
grandes obras de infraestrutura urbana e indiretamente pela valorizao
O risco dos prprios programas de regularizao no alcanarem seus objetivos e ainda
imobiliria
contribuirem deeste
para reas
quadroespecficas da cidade
tem sido debatido a partir do
entre pesquisadores dotema.
investimento esta-
Como destacado por

tal, tendo
Fernandes, todas
um em comum
risco presente a urbanizadas
nas reas consequente expulso
e legalizadas dos pobres
um processo para de
no qual grupos as
8
periferias urbanas.
O risco dos prprios programas de regularizao no alcanarem seus
objetivos e ainda contribuirem para este quadro tem sido debatido entre
pesquisadores do tema. Como destacado por Fernandes, um risco pre-
sente nas reas urbanizadas e legalizadas um processo no qual grupos
de classe mdia se apropriam das reas dos assentamentos recentemente
regularizados para fins residenciais ou mesmo para outros fins, com a
consequente expulso dos ocupantes tradicionais22.
A partir desta abordagem pretende-se aprofundar a reflexo em trs
questes: como se d a insero destas reas informais no mercado
formal de terras e no sistema financeiro da sociedade global (1); qual
a legitimidade deste processo para a populao atendida (2); e em que
medida a regularizao urbanstica e fundiria tem garantido o direito

158
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

moradia com foco na habitabilidade das unidades habitacionais e


parmetros urbansticos (3).

4.1 A INSERO DA FAVELA NO MERCADO


GLOBAL E SUA DINMICA ECONMICA
No Rio de Janeiro, o debate sobre a regularizao no contexto neoliberal
da dcada de 90, no se sustenta mais pelo discurso do reconhecimento
do direito social de moradia defendido pela ONU-Habitat nas dcadas
anteriores, mas com o argumento econmico do Banco Mundial que v
a ampliao do direito propriedade individual como forma de expandir
o alcance do mercado formal e remover obstculos circulao global
do capital imobilirio internacional.23
Se encontra na origem de tal movimento as ideias de Hernando de Soto,
economista peruano. Ele prope que negcios, atividades e assentamentos
ilegais, sejam vistos no como problema, mas como capital morto de valor
inestimvel, o qual, se devidamente reanimado e transformado em valor
liquido, pode vir a reavivar de sobremaneira a economia e a combater a
crescente pobreza social24. A ideia que o acesso ao crdito e segurana
da terra, permitam ao cidado aumentar o seu patrimnio e investir na
melhoria da residncia e em pequenos negcios.
Em contraponto s ideias de de Soto, propem-se aqui analisar a es-
trutura das favelas atravs do argumento de Machado da Silva. Este autor
nos leva a entender que a favela possui especificidade em suas estruturas
internas e que estas somente se mantm devido s relaes estabelecidas
com a sociedade global. Para o autor, qualquer anlise de favelas deve
ter como pressuposto que ela uma organizao transversal, envolvendo
diferentes setores de atividades, com base geogrfica bem definida e com
intensas relaes com o seu entorno25. Indo de encontro prerrogativa
da situao de isolamento das favelas em relao ao mercado colocada
por de Soto.
Na realidade do Rio de Janeiro, veremos que nem o acesso ao crdito
e nem a possibilidade de investir na residncia ou em empreendimentos
formais ou informais so vedados aos moradores que no detm a pro-

159
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

priedade da terra. Em favelas minimamente inseridas no espao urbano e


consolidadas; existe uma economia viva com mercados, bares, sales de
beleza, restaurantes, academias, lojas, um mercado dinmico de alugueis
e at bancos e imobilirias em alguns casos. Tampouco h o medo de
investir na prpria residncia, h casas de todos os tamanhos, materiais
e qualidades de acabamento, alm do investimento em eletrodomsticos
que no difere ao das famlias de classe mdia das reas formais.
Alguns capitalistas das favelas ainda conseguem tirar proveito do pro-
cesso de formalizao (no somente da terra, mas tambm dos servios
pblicos, como abastecimento de gua, luz, segurana pblica...), mas
no geral, os moradores so pressionados por novas taxas e pela escas-
sez nos seus rendimentos, a vender suas casas preos relativamente
baixos e que no lhes permite permanecer em reas to bem inseridas.
Os primeiros a sofrerem com tal valorizao so os inquilinos, que so
os mais sobretaxados nesses e mais facilmente substitudos. No entanto
no h nenhuma orientao do ministrio das cidades para os projetos
de regularizao fundiria que se quer cite a situao de aluguel. Nesse
sentido David Harvey, quando diz: Aposto que, se as tendncias atuais
prevalecerem, em quinze anos todos aqueles morros ocupados por favelas
estaro repletos de condomnios arranha-cus com vistas deslumbrantes
para a Baa de Guanabara, enquanto os antigos favelados estaro morando
em alguma periferia distante26.

4.2 A LEGITIMIDADE DO DISCURSO


E OS CONFLITOS SOCIAIS
De modo geral os programas pblicos para favelas so idealizados e
definidos atravs de negociao entre entes pblicos e privados, enquanto
a populao atendida tem sua participao limitada apreciao nos pro-
cessos teoricamente democrticos. Deve-se ressaltar o teoricamente,
pois os espaos de participao previstos para os projetos no deliberam
sobre as suas demais atividades, tendo em vista que acontecem com o
contrato de prestao de servios assinado e seu cronograma aprovado.

160
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Essas amarraes que acontecem ainda nas instncias do ente pblico


geram diversos conflitos, sendo o primeiro deles a prpria falta de de-
mocracia na definio do projeto. Essa estrutura hierrquica de deciso
deslegitima e torna o projeto passvel de desconfiana entre os moradores,
geralmente esbarrando em erros estruturais provenientes de um excesso
de generalizaes e falta de sensibilidade s especificidades dos territrios.
Como forma de garantir a adeso popular, comum no discurso do
poder pblico a importncia da regularizao urbanstica e fundiria ser
baseada em trs pontos: a segurana da posse da terra (1), a facilidade
de concesso de crdito (2) e a ideia de ser inserido no mapa da cidade
e ter um seu endereo oficial (3). A concesso de crdito e o endereo
com entrega de carta porta a porta definitivamente no dependem da
regularizao fundiria para sua viabilizao. J a segurana da terra se
consolida s em parte, visto as 70 mil remoes foradas j realizadas no
Rio de Janeiro durante os governos de Eduardo Paes.
importante ressaltar que a remoo por parte do poder pblico ser-
ve mais ao interesse do capital financeiro e imobilirio do que questo
da formalidade urbana, visto o grande nmero de remoes de imveis
prprios ou concedidos, com destaque para as margens dos corredores
virios e as reas ainda em processo de remoo como o caso da Vila
Autdromo. Tampouco a ocupao irregular to vulnervel, visto a
resistncia em favelas como a Providncia e Metr Mangueira, onde tal
resistncia se fortalece na consolidao da ocupao e na coeso da po-
pulao ameaada. O ttulo de propriedade, em muitos casos, se constitui
em importante ferramenta de luta contra remoes foradas, mas no
um garantidor da permanncia.
A falta de credibilidade nos argumentos do poder pblico soma-se a
uma srie de conflitos que tm levado a populao assumir uma postura
de resistncia ao processo de regularizao urbanstica e fundiria. Dentre
os conflitos, o pagamento de novas taxas e o aumento naquelas j pagas
fonte de grande inquietao j que, como exposto por Machado, estes

161
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

custos aumentam numa proporo que parece no ser compensada pelas


vantagens apresentadas.

Ainda assim, a regularizao implica, para os moradores envol-


vidos, o incio do pagamento de taxas das quais a ilegalidade
em que vivam os isentava. Isso explica a resistncia da parcela
significativa dos moradores s tentativas de regularizao. Essa
frao dos envolvidos acredita que o aumento das despesas no
compensado pelas vantagens da regularizao, como o acesso ao
crdito tantas vezes mencionado. Esse lado, digamos, financeiro
da cidadania tem sido um ponto de aceso debate pblico, com
os setores mais abastardos afirmando que favelado no paga
imposto- o que uma mentira - e os favelados afirmando que
pagam - o que, como acabo de sugerir, uma meia-verdade, j
que algumas taxas eles realmente no pagam.27

A presena do Estado em favelas e a notcia do pagamento de novas


taxas com frequncia traz a desconfiana da remoo, seja por ao di-
reta do poder pblico seja pela prpria sobretaxa. Diante disto, comum
aparecer de forma explcita e consciente no discurso dos moradores a
regularizao como forma de remoo. O incio da cobrana do IPTU (Im-
posto Predial Territorial Urbano) surge como preocupao quase imediata
no ato do cadastramento para programas de regularizao urbanstica e
fundiria, apesar da fala do poder pblico quanto ao direito iseno para
reas de interesse social. Entretanto destaca-se como um dos maiores ge-
radores de conflitos a regularizao do abastecimento de energia atravs
da concessionria (Light) nas favelas do Rio de Janeiro. As taxas, que com
frequncia chegam ao valor de 600 reais, muitas vezes dobram o custo com
a habitao e inviabilizam a permanncia da populao; principalmente
a que vive em situao de aluguel. A regularizao do abastecimento
de energia a princpio nada tem a ver com a regularizao urbanstica e
fundiria, mas recorrente que sejam associadas pelos moradores e com
razo, j que compem o mesmo processo de incluso.
Outro conflito gerado na regularizao urbanstica e fundiria, a
definio do que considerado regularizvel e o no regularizvel. Os
projetos no geram os ttulos da terra e nem mesmo cadastram todos os
moradores, parte fica de fora por se encontrar em situao insalubre, em

162
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rea de risco ou em reas onde vedada a construo como as reas de


Proteo Ambiental (APA). Muitas dessas casas se encontram grafadas
com tinta pela Secretaria Municipal de Habitao (SMH), nas quais ficam
gravadas a sigla da secretaria e cdigo numrico. Os moradores no geral
no tm esclarecimento do motivo da marcao, mas no toa, j se
associa remoo. Ao excluir do cadastro socioeconmico dos projetos
de regularizao fundiria, os proprietrios das casas consideradas no
regularizveis, o poder pblico sinaliza que estes moradores no sero se
quer redirecionados para outros programas habitacionais, gerando ilhas
de ilegalidade.
Dentre as moradias que no sero beneficiadas, as que geram mais
discusso e incertezas so as reas em situao risco delimitadas pela
Fundao Instiuto de Geotcnica (GeoRio) aps os deslizamentos causados
pelas grandes chuvas ocorridas em 2010 no estado do Rio de Janeiro. As
delimitaes das reas de risco so bastante imprecisas, servindo para
sinalizar onde necessrio ter ateno s fragilidades geolgicas, porm
para a realizao de obras, regularizao fundiria ou qualquer outro
projeto, seria necessrio estudo mais aprofundado. Antes disso, o poder
pblico j considera estas delimitaes de reas de risco j nas obras
de urbanizao e nos projetos de regularizao urbanstica e fundiria.
Sendo diretriz do poder pblico no beneficiar as reas consideradas de
alto risco pela GeoRio.
Vale ressaltar o decreto n 37915 de 24 de outubro de 2013 que
estabelece normas de uso e ocupao do solo na Babilnia, definindo
que em toda a rea de risco est proibida qualquer nova construo ou
ampliao e as reformas s podem ser realizadas aps laudo tcnico da
GeoRio autorizando-as. Em rpida visita de campo nessa rea possvel
perceber vrias construes novas; o que nos leva a crer que a legislao
est sendo ignorada, porm se aplicada, o resultado parece mais violento
que o da remoo. Na medida em que o prprio Estado deixa de investir
na extino do risco e probe as melhorias na habitao enquanto h o
risco, o resultado esperado parece ser a deteriorao das casas at que as

163
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

famlias sejam obrigadas a sair sem nenhuma indenizao ou atendimento


em programas habitacionais.
Diante dos grandes recortes do pblico atendido pelos projetos em
favelas, entende-se que uma parte significativa do dficit habitacional no
tratado. As famlias moradoras em reas de risco, onde geralmente se
encontram as habitaes mais precrias, no so atendidas pelas obras que
poderiam amenizar ou extinguir a vulnerabilidade. As famlias em situao
de aluguel compem um grande grupo que no sequer cadastrado para
encaminhamento a programas habitacionais ou ao menos para produo
de dados sobre a precariedade e demanda habitacional.

5. AS TENSES NA DEFINIO DE PARMETROS


URBANSTICOS PARA A GARANTIDA DO DIREITO A MORADIA

A prtica do zoneamento includente, por meio do instrumento da


ZEIS, tem sido uma importante chave para a realizao de aes de
regularizao fundiria nas cidades brasileiras. necessrio ressaltar
a complementariedade do zoneamento inclusivo e as tradicionais mo-
dalidades de zoneamento, voltadas para o uso do solo e a densidade
urbana, para promoo de uma melhor qualidade de vida para o maior
nmero possvel de citadinos28.
Neste ponto, h constante tenso entre as estratgias de implemen-
tao das ZEIS. Enquanto busca-se reduzir o impacto da valorizao
imobiliria sobre as suas reas, manter o perfil populacional e evitar a
substituio dessa populao por uma de maior renda aps a regularizao
urbanstica e fundiria, tem-se de outro lado a busca da garantia de boa
habitabilidade como parte essencial do direito moradia. Dessa forma os
parmetros urbansticos das ZEIS, ao mesmo tempo que restringem a ao
dos especuladores restringem a melhoria da qualidade dos espaos para os
moradores e quando flexibiliza o efeito tambm se realiza dos dois lados.
Com a definio das reas de ZEIS para fins de habitao, a tenso en-
tre qualidade dos espaos e limitao da especulao imobiliria torna-se

164
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

latente na definio dos parmetros de ocupao e densidade. Observa-se


que a precedncia de obras de urbanizao definio dos parmetros
na regularizao fundiria faz com que os ndices futuros tenham sua
diretriz traada a partir do reconhecimento e congelamento da rea.
Isto reforado quando levamos em considerao que a implantao de
infraestrutura urbana adequa-se populao quantificada na rea e a sua
previso de crescimento natural, fazendo com que os ndices urbansticos
a serem estabelecidos estejam atrelados oferta de infraestrutura.
Os projetos de infraestrutura realizados durante as obras de urbaniza-
o tm o quantitativo populacional dimensionado a partir de dados oficiais
que em sua maioria so subdimensionados. Somente com os cadastros
socioeconmicos realizados no processo de regularizao fundiria, aps
as obras de urbanizao, possvel obter dados mais precisos. Desta for-
ma, os projetos de infraestrutura, j em sua implantao, tendem a estar
inadequados para a demanda.
Na tenso exposta a cima, entre a garantia da habitabilidade e a
manuteno do perfil populacional das reas a serem regularizadas,
destacam-se dentre os parmetros urbansticos as definies de gabarito
mximo para as edificaes e tamanho mximo e mnimo de lote. A limi-
tao de um tamanho mnimo de lote definida pela legislao brasileira
de parcelamento do solo na Lei Federal 6.766 com rea de 125m2 com
excepcionalidade para as reas de habitao de interesse social, o que
leva necessidade de definir esse parmetro no momento da regulariza-
o urbanstica. Entretanto este parmetro visa a limitao de uma rea
mnima que garanta a habitabilidade daquele espao para uma famlia
tpica da rea. Observa-se a limitao deste parmetro quando aplicado a
lotes multifamiliares (tipologia predominante nas favelas cariocas). Nestes
casos, parece ser mais adequado adoo de cota mnima de terreno por
unidade habitacional, algo pouco discutido no mbito da regularizao
fundiria, porm j incluso entre os parmetros para produo de novas
unidades de habitao de interesse social.
Para identificao das dimenses das unidades habitacionais e suas

165
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

condies de habitabilidade poderia ser utilizado o levantamento fsico dos


lotes para regularizao fundiria. Entretanto isto no tem sido realizado
nos programas de regularizao fundiria do municpio do Rio de Janeiro,
que para a viabilizao dos projetos a preos relativamente baixos reduz o
tempo de trabalho necessrio para o levantamento fsico com a opo da
titulao por frao ideal do lote. No sendo mais uma exigncia apresentar
as dimenses exatas das unidades habitacionais, dificulta-se identificao
daquelas com rea abaixo do razovel para garantia da habitabilidade.
Agrava este quadro o formato dos contratos de prestao de servio, nos
quais as empresas so pagas por cadastro realizado, ou seja, a quantidade
de unidades cadastradas e encaminhadas para a titulao reflete direta-
mente no lucro do contrato e a unidade cadastrada e no encaminhada,
significa um prejuzo. Desta forma, nota-se a tendncia de dissimulao
dos casos de inabitabilidade e outros que indiquem a impossibilidade de
realizao da regularizao.
J a restrio do lote mximo atua no controle do perfil populacio-
nal da rea definida como ZEIS, na medida em que evita a insero de
grandes empreendimentos nestas reas. Esta restrio torna-se efetiva
com o impedimento ao remembramento de lotes aps a regularizao
fundiria, sendo esta uma diretriz do instrumento da ZEIS. Como limitante
deste parmetro pode-se considerar a dimenso mxima do lote para a
aplicao da usucapio administrativa, sendo esta a forma de aquisio
de propriedade prevista na Lei n 11.977 de 2009 que vem sendo aplicada
nas aes de regularizao fundiria no Rio de Janeiro.
Por fim, a restrio de gabarito mximo tem seu impacto em mbito
coletivo, pois dialogando com as dimenses de caixas virias, garante a
insolao e a ventilao de becos e travessas. Sua restrio chega escala
do lote no que diz respeito no necessidade de equipamentos coletivos
(bomba de gua, elevador, iluminao de reas comuns, etc) que possam
acarretar em cotas condominiais que oneram o custo com a moradia. Este
parmetro dialoga diretamente com a infraestrutura realizada pelas obras
de urbanizao, desta forma encontra-se amarrado morfologia pr-

166
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

-existente, sendo muitas vezes definido de forma permitir a permanncia


das edificaes j existentes e evitando grandes remoes ou demolies.
Esta breve anlise das tenses existentes na implementao das ZEIS
por meio dos parmetros urbansticos leva a perceber que as solues
aplicadas surgem a partir de um olhar distante da real configurao das
reas de favelas. notvel como as normas genricas so repetidas
sem maiores preocupaes com as especificidades de cada rea29. Para
o estabelecimento dos parmetros urbansticos necessrio profundo
conhecimento das condies socioeconmicas, fsicas e dos padres
construtivos especficos de cada rea, partindo do entendimento que a
favela tem como caracterstica essencial a diversidade, tanto entre favelas
distintas quanto em sua estrutura interna:

deve ser reconhecida a prpria diversidade morfolgica presente


nas reas de ocupao no que se refere aos padres urbansticos,
visto que, dependendo da sua localizao na cidade, as mesmas
podem ainda dispor de espaos para a expanso dos domiclios
para os fundos dos terrenos ou, em caso de ocupaes mais
antigas, prevalea como alternativa a sua autoverticalizao
(...) a localizao, a valorizao imobiliria e a composio
scio-ocupacional dos bairros em que as mesmas encontram-se
inseridas interferem diretamente nos rendimentos da famlia, nos
padres urbansticos e de moradia.30

6. CONSIDERAES FINAIS

O grande papel desempenhado pelo local de moradia para a manuten-


o da pobreza nas cidades refora a importncia das aes do Estado
nesta rea. Para o atual funcionamento do mercado imobilirio e de ter-
ras, a produo do espao urbano segregado lucrativa, o que corrobora
essa configurao. Enquanto parte integral das polticas sociais, cabe ao
Estado a responsabilidade por intervir no ordenamento territorial, sendo a
regularizao urbanstica e fundiria, vista como parte dessa interveno.
A regularizao fundiria ganha espao com a descrena do modelo
excludente dos conjuntos habitacionais nas periferias urbanas e se con-
figura como forma de garantir o direito habitao mantendo o lugar de
referncia para as relaes sociais, trabalho e acesso a servios. Porm a

167
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

regularizao possui como limitao a incapacidade de promover o mo-


vimento contrrio segregao e, apesar de no promover a segregao
de forma direta, ela ainda tem como risco a produo de forma indireta.
Com isso entende-se que o reconhecimento do direito terra em favelas se
configura como grande avano, no por combater a segregao, mas por
ser uma forma de interveno no espao urbano que destoa do contexto
geral produzindo menos segregao.
Os riscos da segregao nos processos de regularizao urbanstica
e fundiria de favelas parte da possibilidade de expulso dos moradores,
j que tendo estas reas recebido investimento pblico em infraestrutura
urbana, estas tendem a ser incorporadas aos territrios de expanso para
a especulao imobiliria. Soma-se a isto a no incluso em polticas ha-
bitacionais do passivo deixado pela regularizao, como os moradores de
reas de risco ou em situao de aluguel, e o grande nmero de moradores
removidos na prpria obra de urbanizao que em parte so atendidos
pela produo habitacional, outros sero indenizados pelo baixo valor da
benfeitoria ou ficaro na precria situao de aluguel social espera de
uma opo permanente.
Com este breve estudo pode-se compreender que a regularizao
urbanstica e fundiria significa um avano quando, diante do contexto
brasileiro de grande segregao urbana e desigualdade social, reconhece
a funo social da terra e sua importncia na garantia do direito habita-
o, porm tem limitaes no enfrentamento lgica patrimonialista. A
propriedade privada historicamente cumpre papel essencial na manuten-
o das relaes de trabalhos capitalistas, sendo fonte para o acumulo de
patrimnio rendoso e negao do acesso aos meios prprios de produo
aos trabalhadores assalariados. A regularizao fundiria sem o enfren-
tamento da lgica da propriedade privada capitalista, tende a cumprir o
mesmo papel indo de encontro ideia de equidade e do planejamento
urbano includente.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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NOTAS

1 Arquiteto e Urbanista pela Universidade Federal Fluminense, ps-graduando em Sociologia Urbana pela
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (iv.zanatta@gmail.com)
2 Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal do Cear, ps-graduanda em Sociologia Urbana pela Uni-
versidade Estadual do Rio de Janeiro (luciana.ufc@gmail.com)
3 (GARDELHA, 1988, p. 02)
4 (MARX, 1996, p. 348)
5 (MARTINS, 1971, p. 54 - 55)
6 (LEITE, 2000)
7 (MARICATO, 2000, p. 154)
8 (VAINER, 2013, p. 75)
9 (MARICATO, 2001, p. 01)
10 (LEITE, 2000)
11 (KATZMAN, 2001, p. 185)
12 (FERNANDES, 2003, p. 140)
13 (BRASIL, 2001)
14 (SOUZA, 2002, p. 262)
15 (FREITAS, PEQUENO, 2011, p. 6)
16 (GONGALVES, 2013)
17 (FERNANDES, 2003)
18 (GONALVES, 2013, p. 268)
19 (COMPANS, 2003)
20 (HARVEY, 2014)
21 Para um maior aprofundamento nesta temtica, sugerimos a leitura do livro SMH 2016: Remoes no Rio
de Janeiro Olmpico, de Lena Azevedo e Lucas Faulhaber.
22 (FERNANDES, 2003, p. 150)
23 (FERNANDES, 2003, p. 152)
24 (FERNANDES, 2003, p. 153)
25 (MACHADO, 1967, p. 37)
26 (HARVEY, 2014, p. 56)
27 (MACHADO in GOLALVES, 2013, p. 16)
28 (SOUZA, 2010, p. 268)
29 (NACIF, GUINZANI, 2015, p. 10)
30 (FREITAS, PEQUENO, 2012, p. 500)

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Programa Moradia Cidad:


Uma Reflexo a Respeito do Plano
de Regularizao Fundiria em
Assentamento Precrio no Bairro
Coroa do Meio Aracaju-SE.

John Max Santos Sales1


Leandro Arajo do Nascimento2

RESUMO

Planos de regularizao fundiria so realizados no Brasil a fim de


ofertar moradia com condies de habitabilidade para camada de baixo
poder aquisitivo, diante de um contexto que enumera uma srie de habita-
es precrias que eleva o nmero do dficit habitacional brasileiro. Deste
modo, este trabalho tem como objetivo apresentar uma reflexo acerca
do Programa Moradia Cidad, onde a descrio do cenrio histrico
do bairro at a efetivao da regularizao fundiria tornam-se pontos
cruciais para estabelecimento de uma reflexo sobre as aes realizadas
no assentamento precrio. Trata-se de uma rea de domnio da Unio,
por estar inserida em uma APP, e tambm prxima a praia de Atalaia e
centro da cidade, alvo de interesse para especulao imobiliria. Relaes
de poder no tocante ao territrio; estratgias de remoo de comunidade;
participao popular de vrios segmentos da sociedade civil; intervenes
de ordem urbanstica, ambiental, social e jurdica; anseios no correspon-
didos pela comunidade beneficiada; dentre outros, fazem parte do cenrio
do objeto de estudo. Neste panorama, o Programa Moradia Cidad chega
a seu trmino com a entrega de mais de 500 ttulos atravs da concesso
de direito real de uso.
Palavras-chave: Regularizao Fundiria, Moradia Cidad, Participao
Popular, Aracaju.

171
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

As foras sociais, as classes, fraes de classes, agrupamentos ou


alianas, existem ou no existem, manifestam-se e se exprimem ou no.
Cabe a elas apontar as necessidades sociais, influenciar as instituies
existentes, abrir os horizontes e reivindicar por um futuro que ser sua
obra. Se os habitantes das diversas categorias se deixam manipular, ma-
nobrar, sob o pretexto de mobilidade social, se fica de acordo com as
condies de explorao, pior ser para eles. Caso a classe minoritria se
mantenha calada, se no age, seja de maneira espontnea ou a partir de
representantes e mandatrios institucionais, podero fortalecer o crculo
vicioso. Assim, a vida poltica, nesta perspectiva, ou contestar ou refor-
ar o centro de deciso poltica3.
Levando em considerao que existem relaes de poder em centros
de decises no tocante a um territrio, vale salientar que h uma ruptura
entre a imagem territorial projetada e o territrio real, pois uma imagem
nunca transcrita tal e qual a partir de um plano. O problema comea
a ser evidenciado porque no existe somente um nico ator. Segundo o
autor h muito que se compreender sobre a construo territorial, pois o
resultado faz parte de um jogo multilateral de mltiplos atores em causa4.
Portanto, a cidade comporta atuao de vrios atores, e os eventos que
ocorrem nesta podem ser anlogos a um jogo de cartas. O jogo urbano
acontece em um determinado stio, que sua mesa, com parceiros que
se enfrentam segundo grupos e filiaes a que pertenam. H o Governo,
quer seja sua esfera, representado os polticos, os tcnicos e funcion-
rios; as Empresas se posicionam em decorrncia dos investimentos em
indstria, comrcio e servios, destacando-se tambm os ramos imobi-
lirios e a construo civil, devido as aes terem reflexo direto no meio
urbano; e, a Populao que est fragmentada por diversos grupos como
vizinhana, filiao poltica e religiosa, dentre outros. Este autor ainda
menciona a presena do Especialista (urbanista, engenheiro, arquiteto,
planejador, etc.) assumindo um novo papel, o de mediador, esclarecendo
dvidas e pontos obscuros5.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Bairro Coroa do Meio, situado no municpio de Aracaju-Se, passou


por um processo de favelizao intenso em rea de Preservao Per-
manente (APP), chamando ateno para que o poder pblico interviesse
na extino das palafitas que se concentravam nas reas de mangue-
zais. A comunidade ali presente encontrava-se em situao deplorvel,
habitando lugares insalubres e ocupando rea que o obrigatoriamente
necessita ser preservada.
Como forma de melhorar as condies de habitabilidade e elevar o
nmero de oferta de moradias que leve em considerao a capacidade
financeira da populao de baixo poder aquisitivo, a prefeitura d incio
ao Programa Moradia Cidad, previsto na Poltica de Habitao de Inte-
resse Social de Aracaju. As aes realizadas se deram de modo integrado
com a poltica de desenvolvimento urbano consoante a sustentabilidade
social e ambiental. Alm disso, o objetivo foi de promover a regularizao
fundiria de forma a garantir a segurana legal da posse e o acesso terra
as pessoas da comunidade, sobretudo mulheres e mais pobres6.
Para execuo das obras firmou-se convnio com o Banco Interame-
ricano de Desenvolvimento (BID), a partir do Programa Habitar Brasil, no
qual uma das premissas principais para liberao do financiamento dos
projetos era de que o processo de regularizao fundiria fosse construdo
de maneira participativa. Logo, criou-se o Programa Moradia Cidad que
em seu trmino verificou-se a atuao de diversos atores sociais engajados
na produo do territrio.
Portanto, face ao exposto, este trabalho objetiva apresentar o processo
de Regularizao Fundiria Moradia Cidad ocorrido em assentamento
subnormal no bairro Coroa do Meio, em Aracaju, com base no relatrio
produzido pela prefeitura e trabalhos acadmicos realizados na rea.
De modo pontual, visa-se expor os fatos ocorridos, apresentando no
somente as intervenes realizadas, mas tambm a arena de participa-
o dos atores sociais envolvidos no processo. Frisa-se que se trata de
um local com forte apelo s especulaes imobiliria e turstica e ainda
por estar inserida em um quadro de trade-off7 entre normas ambientais

173
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e urbansticas, evidenciando interesses distintos de diversas camadas da


sociedade no quanto ao local.
Para tal, este trabalho ser dividido em 5 partes, contando inicialmen-
te com esta introduo. O item 2 ir tratar dos conceitos que envolvem
espao, territrio e participao popular, bem como o envolvimento
dos atores sociais nesse mbito. J o item 3 vai apresentar o tema regula-
rizao fundiria dentre as suas multifaces, com nfase na tica jurdica.
Em seguida, o item 4 ir expor o Programa de Regularizao Fundiria
efetivado no Bairro Coroa do Meio. Por fim, tm-se as consideraes finais
e referncias bibliogrficas.

2. DO ESPAO PRODUO DO TERRITRIO: A CONSTRUO


DA PARTICIPAO POPULAR NA GESTO URBANA.

essencial compreender que o espao anterior ao territrio, pois


este formado a partir do primeiro e atravs do resultado de uma ao
conduzida por um ator sintagmtico em qualquer nvel. Ao apropriar
o espao, quer seja concreta ou abstratamente, o ator o territorializa.
Utilizando palavras de Lefebvre o autor mostra que a passagem do es-
pao para o territrio da seguinte forma: na produo do espao fsico,
balizado, modificado e transformado pelas redes; nos circuitos e fluxos
que constituem rodovias, canais, estradas de ferro, circuitos comerciais
e bancrios, auto-estradas e rotas areas, etc. O territrio, nessa pers-
pectiva, se configura como um espao em que se projetou um trabalho,
com desgaste de energia e informao que, consequentemente, revelam
relaes marcadas pelo poder. O espao a priso original, enquanto o
territrio a priso que os homens constroem para si8.
As relaes sociais transformam o espao em territrio, e vice ver-
sa, sendo o espao um a priori e o territrio um a posteriori. O espao
perene e o territrio intermitente. Assim como o espao e o territrio
so fundamentais para a realizao das relaes sociais, estas produzem
espaos e territrios de forma contraditria, solidria e conflitiva, por isso
so vnculos indissociveis9.

174
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assim, o territrio se apoia no espao, mas no chega a s-lo, uma


produo a partir do espao. Se refere a produo por conta das relaes
que envolve e por estar inscrito em um campo de poder. Produzir uma
representao do espao j considerado uma apropriao, uma empresa,
um controle, logo, qualquer projeto no espao que esteja sendo expressa
por uma representao revela a imagem desejada de um territrio10.
Neste mbito, coloca-se em evidncia a atuao de atores sociais que
utilizam mecanismos de poder atravs de estratgias sobre um territrio.
Espaos que possibilitam participao popular na gesto pblica podem ser
cenrio ideal para o encontro de relaes de poder. A Constituio Federal
de 1988 define o Brasil como Estado Democrtico de Direito e estimula a
participao popular com o objetivo de traar um novo modelo de gesto
pblica pautado na responsabilidade e na melhoria do bem estar social.
Quando a prtica da participao popular se torna legtima, valida
a entrada de atores sociais com poder deciso, consagrando como uma
nova proposta de governana urbana. A administrao pblica teve que
se repaginar para consolidar de tal projeto. Neste mbito, o modelo demo-
crticoparticipativo o setor governamental e administrativo se reinventa e
passa pelo aumento do controle social, pela democratizao das relaes
EstadoSociedade e pela ampliao da sociedade civil e da populao na
gesto da coisa pblica11.
No entanto, o planejamento com o mnimo sentido pblico, ou seja,
expresso por meio de um conjunto de normas e regras de alcance geral
relativas ao uso do solo e organizao espacial, pode ser negligenciado,
com nfase em projetos urbansticos que podem ser convenientes para
o capital imobilirio. Neste caso, as perspectivas mercadfilas tendem a
ser semi - apriorsticas. A anlise profunda da realidade social e espacial
(demandas, necessidades, etc) pode no fazer parte do jogo de inter-
venes, mas sim da captao e decodificao de sinais emitidos pelo
mercado, ou simplesmente, no atendimento a demandas especficas do
capital imobilirio e/ou outros segmentos dominantes12.
Deste modo, o problema da democracia est num duplo fundo de agu-

175
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lha: conhecimento dos princpios a partir dos quais espaos se formam e


so ocupados; e, a capacidade de participar de maneira ativa nas decises
ao negociar direitos e vantagens. De outra forma, o autor diz que s pode
haver jogo limpo se cada um souber o que so as suas cartas, o que valem
e ainda possuir domnio sobre suas jogadas. S assim os atores se vero
envolvidos, tero o desejo de participar e de se sentirem responsveis13.
O discurso sobre a participao encontra-se nas referncias neces-
sidade de uso de prticas participativas nos manuais de agncias interna-
cionais de cooperao para o desenvolvimento e tambm de iniciativas
de governos locais que afirmam promover estratgias de inovao e, em
alguns casos, de radicalizao da democracia local. Mas a participao
pauta de reivindicao histrica de alguns movimentos sociais, a exemplo
dos movimentos relacionados aos trabalhadores rurais sem terra, ges-
to de polticas urbanas ou educao popular, alm de estar presente
no mbito acadmico e intelectual. A base da construo do princpio
participativo est apoiada em atores diversos, como o Banco Mundial, a
OCDE, a Unio Europeia, as Naes Unidas, muitas organizaes no-
-governamentais e integrantes do Frum Social Mundial14.
Associando a ideia de cidade a um jogo de cartas, convm afirmar que
h ocasies em que os parceiros15 se aliam ou se separam de acordo com
as convenincias e circunstncias. As estratgias polticas so diversas
e podem ser usadas de vrias maneiras. Entretanto, para que o jogo ur-
bano d certo preciso que todos conheam bem as cartas do baralho
que est sendo utilizado e que as regras sejam esclarecidas. Se apenas
alguns tiverem acesso s normas e puderem alter-las com exclusividade,
provoca-se um desequilbrio16.
Por isso que os jogadores, ou agentes do desenvolvimento urbano,
devem se atentar e dominar as regras estruturais para acertar em sua
aplicao. O governo possui a autoridade para fazer cumprir a lei, os
grupos de capital interessados apresentam recursos financeiros, ento
os grupos de populao podem e devem realizar presses por aquilo que
creem que sejam seus direitos17.

176
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assim, ao se deparar com atores sociais intervindo e influenciando no


desenvolvimento da cidade, v-se de modo preciso a produo do territ-
rio, pois ali existem relaes de poder que tendem a modificar o espao.
Quando o poder pblico elabora planos como o Plano Diretor, Plano de
Habitao de Interesse Social, Plano de Regularizao Fundiria, dentre
outros, permitem a atuao da sociedade civil com inteno de tomar
decises compartilhadas que traduzam em benefcios para sociedade.
Deste modo, o prximo item ir tratar especificamente do tema re-
gularizao fundiria, trazendo uma abordagem multidisciplinar que
visa discutir caractersticas jurdicas, urbansticas, sociais e ambientais
encontradas numa poltica de habitao de interesse social.

3. REGULARIZAO FUNDIRIA: CONCEITOS E DISCUSSES

O urbano obsesso daqueles que vivem na carncia, na pobreza, na


frustrao dos possveis que acabam permanecendo como sendo apenas
possveis. Dessa forma, a integrao e a participao fazem parte da obses-
so dos no-participantes, dos no-integrados, daqueles que sobrevivem
entre os fragmentos da sociedade possvel e das runas do passado, ou
seja, os excludos da cidade, s portas do urbano18.
Um dos destaques da dinmica do crescimento urbano no Brasil, a
partir da dcada de 1970, foi a distribuio espacial da populao pobre.
Ocorreu uma expressiva periferizao dessa populao nas cidades de
grande e mdio porte, evidenciando as dificuldades das famlias de baixo
poder aquisitivo em ter acesso terra urbana, resultando num aumento de
assentamentos humanos informais, como favelas, mocambos, alagados,
loteamentos clandestinos, etc19.
A inexistncia de uma titularidade do imvel tida como indcio de
precariedade da moradia, mas no a nica forma. Moradias que se
concentram em loteamentos irregulares, mesmo que a residncia tenha
sido adquirida atravs de compra formal, uma forma de excluso da
cidade legal para os moradores. Somado a isso a falta de infraestrutura,

177
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

servio pblico precrio e ausncia quase total do poder pblico reforam


a condio de excluso social dos moradores20.
O princpio da dignidade da pessoa humana serve como base para
elaborao de direitos, leis, projetos, jurisdies, etc. Sabe-se que
um princpio tido como primordial para diretrizes que prezem pela
qualidade de vida a partir do exerccio dos direitos fundamentais. Em-
basado neste princpio, os direitos humanos foram positivados advindo
os direitos fundamentais.
Dessa forma, foi dada grande nfase os direitos inerentes pessoa
humana, dispostos no artigo 5 da Constituio. Este dispositivo trata de
direitos necessrios para assegurar o pleno exerccio da cidadania, como
exemplo tem-se: direito vida, liberdade, igualdade, educao,
sade, dentre outros. Houve necessidade de aumentar este rol exempli-
ficativo, porm dando mais clareza a alguns direitos. Por este motivo
foi feita a Proposta de Emenda Constitucional 26 assegurando o direito
moradia, pois entendeu-se que este direito to importante quanto
aos outros anteriormente positivados. A insero deste no ordenamento
jurdico daria populao um maior respaldo quanto consolidao de
todos os outros direitos.
O direito moradia serve como forma subsidiria aos outros, pois
entende-se que ao exercer este direito leva naturalmente ao exerccio dos
demais. No h como se falar em direito sade, por exemplo, quando no
se tem condies mnimas de moradia. Ainda sob esse aspecto, convm
destacar que para que se tenha direito moradia necessrio que a uti-
lizao da rea seja formal e, sobretudo, legal. Para garantir a legalidade
das reas regularizadas h alguns instrumentos que so utilizados para
a tornar efetiva.
O poder pblico apresenta a incumbncia de limitar e controlar o uso e
a ocupao do solo, onde parte deste dever obrigatoriamente atender a
funo social da propriedade e da cidade, conforme consta no Art. 182 da
Constituio de 1988. No que tange as terras privadas, a Usucapio Especial
Urbana garante a transferncia dos direitos de propriedade do proprietrio

178
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ocupante (posseiro) em funo do lapso do tempo. J em relao terra


urbana, o instrumento mais comum a Concesso de Direito Real de Uso
(CDRU), que no transfere a propriedade da terra para o posseiro, mas
o direito real de uso sobre a terra por um perodo de tempo, mantendo
o estado como proprietrio da terra. A criao CDRU ocorreu em 1967
atravs do Decreto 271/1967, nos Artigos 7 e 8, e pode ser aplicada em
terras pblicas e privadas21.
A CDRU considerada como a relao jurdica por meio da qual o
titular pode usufruir da rea tendo em proveito toda a utilidade provinda
desta, sendo possvel a defesa do local contra terceiro, j que a CDRU
gera o efeito erga omnes, ou seja, a partir da concesso do imvel este
se torna oponvel a terceiros sendo exclusivo de uso do titular22.
Neste sentido, a elaborao de um Plano de Regularizao Fundi-
ria visa corrigir as mazelas identificadas em assentamentos irregu-
lares decorrentes de um crescimento urbano desordenado, levando
melhores condies de vida populao atingida, alm de regularizar
juridicamente a terra. Frisa-se que o termo Regularizao Fundiria
faz referncia a um processo de parceria entre o poder pblico e a
populao beneficiria, envolvendo as dimenses de ordem jurdica,
urbanstica, ambiental e social. Faz parte de intervenes que, priori-
tariamente, objetiva legalizar a permanncia de moradores de reas
urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia e, concomi-
tantemente, promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade
de vida do assentamento, incentivando o pleno exerccio da cidadania
pela comunidade favorecida pelo projeto23.
Pode-se dizer tambm que a regularizao fundiria um instru-
mento que objetiva assegurar juridicamente a posse a quem de fato
ocupa determinada rea, tambm adequando o local de acordo com
normas urbansticas. A maior parte dos casos de regularizao no meio
urbano est relacionada moradia, logo, intenciona-se beneficiar os
moradores com o reconhecimento do direito de uso24.
A referida regularizao possibilita efetivar no somente o direito

179
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

moradia para queles excludos deste bem, mas tambm significa dar
o direito cidade:
O direito cidade se manifesta como forma superior dos direi-
tos: direito liberdade, individualizao na socializao, ao
habitat e ao habitar. O direito obra ( atividade participante)
e o direito apropriao (bem distinto do direito propriedade)
esto implicados no direito cidade25.

A seguir ser explanado o caso do Programa Moradia Cidad, com


intuito de apresentar as caractersticas do Plano de Regularizao Fundiria
efetivado no Bairro Coroa do Meio da cidade de Aracaju-Se.

4. PROGRAMA DE REGULARIZAO FUNDIRIA


MORADIA CIDAD NO BAIRRO COROA DO MEIO.

4.1 CENRIO HISTRICO DO BAIRRO COROA DO MEIO

Aracaju teve uma importante fase de expanso urbana na dcada de


1960, consolidada nos anos de 1970, quando atinge o nvel de cidade mdia
brasileira. Nesta primeira dcada ainda era verificada uma paisagem urba-
na marcada pela horizontalidade, ocorrendo mudanas significativas na
dcada de 1970 com apario de novos contornos e progressivo aumento
da verticalidade e valorizao intensa do uso do solo, determinando uma
estratificao socioespacial26.
As primeiras residncias do Bairro Coroa do Meio surgiram quando um
grupo de pescadores resolveu ocupar os terrenos mais altos e arenosos. Os
problemas comeam a surgir quando na dcada de 1970 o governo local
elabora projeto de urbanizao voltado para classe de renda mdia e alta.
Incialmente comeou-se a fazer o arruamento de modo descontrolado,
fazendo surgir ruas semi-abertas e alguns dos lotes encontravam-se tanto
ocupados quanto tambm totalmente desocupados. Nesse patamar, as
famlias mais carentes foram ocupando a rea, inclusive reas prximas
aos mangues, dando incio a construo de palafitas. Por conseguinte foi
visto aes de remoo dos mais pobres da localidade por parte do governo

180
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

local, como modo de concretizar sua estratgia de enobrecimento da


rea. Entretanto, havia resistncia da populao em sair das residncias27.
O referido bairro tem um histrico de ocupao com padro mercado-
lgico de produo do espao urbano. Mesmo estando localizado em rea
ambientalmente frgil, em virtude da expressiva presena dos manguezais,
foi cedida pela Unio ao municpio em 1976 para estratgia de poltica
habitacional por parte da gesto municipal da poca28.
O bairro foi criado com o objetivo de que integrasse ao conjunto
urbano da capital no intuito de caracteriz-lo como bairro modelo. Os
investimentos advieram a partir da adeso da Prefeitura de Aracaju ao
Programa Complementao Urbana, partindo do Projeto CURA (Comu-
nidades Urbanas para Recuperao Acelerada) do Banco Nacional de
Habitao, objetivando recuperao de reas em que se realizariam obras
pblicas de carter social. Tinha-se pretenso de dar continuidade nas
tendncias daquela zona da cidade, para fins residenciais e de lazer, para
que valorizasse a ocupao de toda aquela regio. Mas muito embora o
financiamento do BNH fosse estipulado para obras de carter social, a
poltica efetivada foi de exigncia de 6,8 salrios mnimos, ou superior,
para aquisio dos lotes construdos29.
O projeto urbanstico proposto garantia atendimento as classes mdia
e alta por causa da acessibilidade privilegiada, com fcil acesso a praia
de Atalaia e ao centro da cidade, este com distncia de aproximadamente
7 km. Com isso, no decorrer do tempo as famlias de baixa renda foram
afastadas para as reas de mangue restantes, favorecendo a formao
de palafitas e de episdios de coaes constantes do governo local para
remoo dos moradores para reas perifricas. A autora explana que o
bairro foi inaugurado em 1979 com problemas em sua infraestrutura, e a
partir de ento j entrava em cena os conflitos locais em que a populao
local se deparava com episdios onde viaturas da Secretaria de Segurana
Pblica que apresentavam ordem de expulso sem aviso prvio. Porm, as
tentativas de remoo eram inteis frente comunidade local que resistia30.
No final da dcada de 1980 foi consolidada a ltima etapa do projeto do

181
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

bairro com a consolidao da construo do primeiro shopping da cidade,


que apresentavam ordem de expulso sem aviso prvio. Porm, as tentativas de remoo eram
sendo notria, nessa poca, uma diversidade de construes: conjuntos
inteis frente comunidade local que resistia xxx .
residenciais, manses, barracos de madeira, pequenas cabanas, palafitas
No final da dcada de 1980 foi consolidada a ltima etapa do projeto do bairro com a
de invasores do mangue, prdios de associaes, colgios, clubes sociais,
consolidao da construo do primeiro shopping da cidade, sendo notria, nessa poca, uma
etc. J na dcada de 1990 a prefeitura retoma projeto de urbanizao da
diversidade de construes: conjuntos residenciais, manses, barracos de madeira, pequenas
rea com implantao de equipamentos e infraestrutura, porm, preven-
cabanas, palafitas de invasores do mangue, prdios de associaes, colgios, clubes sociais,
do reassentamento da comunidade que estava alocada nos mangues.
etc. J na dcada de 1990 a prefeitura retoma projeto de urbanizao da rea com implantao
Enquanto as obras ocorriam, proliferavam-se residncias de famlias de
de equipamentos
renda mdia ee infraestrutura,
alta, bem como porm,a prevendo reassentamento
intensificao da comunidade
de bares, que estava
restaurantes,
alocada nos mangues.
pousadas e hotis,Enquanto as obras
com forte alvoocorriam, proliferavam-se
de especulao residncias
imobiliria de famlias
a partir de de
renda mdia
imveis e alta, bem
ociosos 31
. como a intensificao de bares, restaurantes, pousadas e hotis, com
xxxi
forteHaja
alvo de especulao
vista imobiliria
as presses a partirde
de grupos deinteresses
imveis ociosos
vinculados. ao mercado
Haja vista
imobilirio as presses
e turstico de grupos
tenham de interessese vinculados
influenciado ao mercado
at conseguido imobilirio
adiar por e
turstico
dcadas tenham influenciado eurbansticas
as intervenes at conseguidono
adiar por dcadas
bairro, as intervenes
em especial urbansticas
a rea mais
no bairro, em o
fragilizada, especial
projetoa
rea mais fragilizada,
retomado em 2001de o projeto
acordo retomado
com umem 2001de
novo acordo com
contexto
poltico-ideolgico 32
. xxxii
um novo contexto poltico-ideolgico .

Figura 1: Bairro Coroa do Meio (1960; 2008)


Fonte: Desconhecida
Figura 1: Bairro Coroa do Meio (1960; 2008)
Fonte: Desconhecida

182
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 2: Palafitas sobre o mangue antes do projeto de reurbanizao.


Figura 2: Palafitas sobre o mangue antes do projeto de reurbanizao.
Fonte: Site da prefeitura de Aracaju.
Fonte: Site da prefeitura de Aracaju.

4.2 Programa Moradia Cidad:


4.2 PROGRAMA MORADIA CIDAD:

4.2.1 Escala
4.2.1 Ampla
ESCALA AMPLA

Alguns autores
Alguns afirmam
autores que atravs
afirmam de interveno
que atravs do Ministrio
de interveno Pblico, a P-
do Ministrio prefeitura
blico,dea Aracaju
da cidade prefeitura
criadao cidade
Projetode Aracajuna
Integrado cria o Projeto
Coroa Integrado
do Meio na Coroa
com intuito de realizar
dodos
retirada Meio com intuito
moradores de de
em rea realizar retirada
manguezal dos moradores
e tambm de viabilizarem rea
uma de man-
forma de melhorar
guezal e tambm de viabilizar uma forma de melhorar o bem estar dessa
o bem estar dessa comunidade xxxiii . J outros alegam que diante da situao de precariedade
comunidade33. J outros alegam que diante da situao de precariedade
local, a Prefeitura Municipal que decidiu executar um projeto ambicioso que reurbanizasse a
local, a Prefeitura Municipal que decidiu executar um projeto ambicioso
rea de ocupao subnormal, trazendo no bojo do projeto algumas ideias de totalidade e de
que reurbanizasse a rea de ocupao subnormal, trazendo no bojo do
participao
projetocomunitria dentro
algumas ideias de uma viso
de totalidade e de de governanacomunitria
participao urbana e construo
dentro da
xxxiv
cidadania
de uma. viso de governana urbana e construo da cidadania34.
EmEm
linhas gerais,
linhas o programa
gerais, tinha
o programa porpor
tinha misso executar
misso a urbanizao
executar da rea de
a urbanizao
formada
integrada,
rea decom intervenes
forma fsicas
integrada, comeintervenes
sociais, aprovadas pelos
fsicas agentes aprovadas
e sociais, desse programa e
pela pelos agentes
populao desse programa
beneficiada. e pela proporcionar
Este visava populao beneficiada. Este visava
uma significativa mudana,
proporcionar uma significativa mudana, especialmente nas condies de
especialmente nas condies de vida da populao, levando em considerao a preservao
ambiental, o atendimento de necessidades mnimas e a sustentabilidade do projetoxxxv .
183Habitar
Para isso, formalizou-se o Projeto Moradia Cidad, financiado pelo Programa
Brasil (HBB) / Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O Programa HBB foi
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vida da populao, levando em considerao a preservao ambiental, o


atendimento de necessidades mnimas e a sustentabilidade do projeto35.
Para isso, formalizou-se o Projeto Moradia Cidad, financiado pelo
Programa Habitar Brasil (HBB) / Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID). O Programa HBB foi criado em 1999 e tem como pblico
alvo as famlias de 0 a 3 salrios mnimos, que estejam residindo em
favelas, mocambos, palafitas e cortios, dentre outros, localizados em
aglomeraes urbanas. Dentre os subprogramas que compe o HBB, foi
utilizado o Urbanizao de Assentamentos Subnormais, que tem como
objetivo especfico a implantao de projetos integrados de urbanizao
que compreendam a regularizao fundiria e a implantao de infraes-
trutura urbana e de recuperao ambiental, sendo assegurado a efetiva
mobilizao e participao da comunidade na concepo e implantao
de projetos36.
A implementao e a gesto do Programa HBB segue com diferentes
atores a partir de diferentes escalas:

Internacional: BID, como agente provedor de parte dos recursos


financeiros decorrente de acordo de emprstimo firmado com
a Unio;
Nacional: Primeiro, a Secretaria Especial de Desenvolvimento
Urbano da Presidncia da Repblica, e em 2003 assume o Mi-
nistrio das Cidades a partir de sua criao, tendo como funo
de intermediao com o BID bem como a definio de diretrizes,
aprovao, monitoramento e avaliao de execuo; Caixa Eco-
nmica, como agente operacionalizador do Programa com aes
descentralizadas em gerncias regionais; Secretaria de Patrim-
nio da Unio (SPU), gerenciando imveis oriundos da Unio, aos
quais as APPs s margens dos cursos dgua exercem estreita
relao; IBAMA, atuando na emisso de pareceres referente aos
projetos contratados por entes estaduais.
Local: Prefeituras Municipais; Governos Estaduais. Neste caso
ainda tm-se a presena de outros atores que por vezes no so
considerados nas anlises de implementao dos programas,
tais como as consultorias especializadas, as ONGs, os institutos
de ensino e pesquisas como universidades, institutos, fundaes
de atuao local, Ministrio Pblico, Gerncias de Patrimnio da
Unio (GRPU), rgos locais de licenciamento ambiental.

A tomada de deciso no quanto regularizao fundiria ou ma-


nuteno das APPs, nos projetos contratados, ficaram a cargo termi-

184
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nantemente da escala local. nesta escala que se do as anlises dos


processos decisrios.

4.2.2 ESCALA LOCAL

O projeto de urbanizao da Coroa do Meio em conjunto com o Pro-


grama HBB foi firmado em 2002 na gesto de um prefeito vinculado ao
Partido dos Trabalhadores (PT). Em face da nova ideologia que tomava
a prefeitura em sua nova gesto, a estrutura administrativa foi alterada,
incluindo unidades e eventos pblicos regulares ligados a movimentos
sociais e sindicais, com formao de espaos de participao popular e
controle social. Implementou-se o Oramento Participativo e foi fortalecido
a relao com o Terceiro Setor, que passou a atuar junto com a prefeitura
na realizao de polticas pblicas. Mas embora a estrutura administrati-
va tenha sofrido alteraes, a Lei Orgnica do Municpio, de 1990, era a
vigente na poca da contratao do projeto37.
Apesar de ser da dcada de 1990, a Lei Orgnica do municpio apresen-
tava avanos considerados no Estatuto da Cidade em 2001 e legitimava a
participao dos movimentos sociais nas tomadas de deciso vinculadas
ao desenvolvimento urbano. A dimenso urbana e ambiental tambm
valorizada, com previso de fundo especfico para aquisio de terrenos
destinados a implementao de reas verdes, caracterizando ainda mais
a importncia do meio ambiente ao lig-lo com o cumprimento da funo
social da propriedade38.
Consta-se em artigo do Plano Diretor da cidade de Aracaju que deve-
-se manter as reurbanizaes de assentamentos habitacionais de baixa
renda em sua localizao original, salvo estiverem localizados em rea
de preservao. Na Lei Orgnica de Aracaju tambm afirmado que na
regularizao fundiria e na urbanizao especfica de favelas e lote-
amentos deve-se ser evitadas remoes de moradores, estando a rea
sujeita a critrios especiais de urbanizao. Afirma-se ainda que a poltica
habitacional deve estar diretamente ligada a Conselho de Desenvolvi-
mento Urbano e Ambiental com o envolvimento de diversos atores nas
deliberaes acerca do tema39 .

185
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 3: Favela do Bairro Coroa do Meio antes do Projeto de reurbanizao.


Fonte: Site da 3:
Figura prefeitura
Favela do de Coroa. do Meio antes do Projeto
Aracaju
Bairro
de reurbanizao.
Fonte: Site da prefeitura de Aracaju.
orao dos preceitos de participao popular envolveu no s as
A incorporao dos preceitos de participao popular envolveu no s
ambmasoutros segmentos
classes populares, sociais
mas tambm como
outros grupos
segmentos ambientalistas
sociais como grupos e lig
ambientalistas e ligados ao mercado imobilirio. Os grupos de presso
rio. Osem
grupos de presso em favor da moradia e do meio ambiente
favor da moradia e do meio ambiente tiveram voz ativa no processo

cesso decisrio, acarretando na realocao das famlias no interior do


decisrio, acarretando na realocao das famlias no interior do prprio
bairro, que fortemente submetido especulao imobiliria, sendo, na
ementeviso
submetido especulao
da autora, um expressivo ganhoimobiliria,
social . sendo, na viso da aut
40

social xl .186
ainda frisar que no ano de 1998, ou seja, na administrao municipal
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vlido ainda frisar que no ano de 1998, ou seja, na administrao


municipal anterior a implementao do programa, foi formulado um
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com previso de intervenes
urbansticas a fim de recuperar os manguezais. Previa-se retirada dos
moradores para bairros mais afastados, porm, a gesto subseqente
refutou a deciso. O fato de a comunidade ser suficientemente articulada
politicamente para se manter na rea fez com que a primeira verso do
projeto inclusse a urbanizao e edificao de novas moradias inclusive
sob as reas de mangue. No entanto, tal projeto no foi visto de modo
positivo do ponto de vista ambiental por rgos tcnicos, levando ao en-
contro de outras solues: desapropriao de imveis ociosos no mesmo
bairro, de alto valor econmico, para viabilizar a realocao das famlias
que moravam em palafitas.
O projeto foi pautado por discusses e decises acompanhadas pelo
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, salientando
que na poca da contratao dos projetos foram envolvidos representantes
das unidades administrativas da Prefeitura Municipal, Ministrio Pblico,
Municipal, Ministrio Pblico, entidades de classe, legislativo municipal, empresas
entidades de classe, legislativo municipal, empresas imobilirias, secreta-
imobilirias, secretarias estaduais, associaes de bairros, universidades e rgos ambientais.
rias estaduais, associaes de bairros, universidades e rgos ambientais.
No que diz respeito aos grupos de presso sobre o processo decisrio, notou-se a
No que diz respeito aos grupos de presso sobre o processo decisrio,
presena de movimentos sociais em prol da moradia, com atuao expressiva de moradores
notou-se a presena de movimentos sociais em prol da moradia, com atu-
do referido assentamento. Desde a dcada de 1970 uma resistncia de remoo para locais
ao expressiva de moradores do referido assentamento. Desde a dcada
distantes.
de Os movimentos
1970 uma resistncia emdedefesa do Meio
remoo Ambiente
para tambm tiveram
locais distantes. importncia, com
Os movimentos
destaque
em defesaparadoUniversidade,
Meio Ambientealm dos grupos ligados
tambm tiveram aoimportncia,
mercado imobilirio que se fizeram
com destaque
xli
presentes
para .
Universidade, alm dos grupos ligados ao mercado imobilirio que
se fizeram presentes41.

Foto 4: Habitaes construdas


no Projeto de reurbanizao I
Fonte: Site da prefeitura de Aracaju

Foto 4: Habitaes construdas no Projeto de Foto 5: Habitaes construdas no Projeto de


reurbanizao I reurbanizao II
Fonte: Site da prefeitura de Aracaju Fonte: Site da prefeitura de Aracaju

187
Realizado os projetos do mbito do Programa de Regularizao Fundiria Moradia
dos grupos ligados ao mercado imobilirio que se fizeram

Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Foto 5: Habitaes construdas


no Projeto de reurbanizao II
Fonte: Site da prefeitura de
Aracaju

rojeto de Foto Realizado


5: Habitaesosconstrudas no mbito
projetos do Projeto de
do Programa de Regularizao Fun-
reurbanizao II
diria
Fonte: Site Moradia
da prefeitura deCidad,
Aracaju apresentando intervenes fsicas e jurdicas,
tambm iniciou a implementao de programas sociais para a populao
beneficiada.
mbito do Programa Cursos profissionalizantes
de Regularizao Fundiria Moradia comearam a ser ofertados com
intuito de
es fsicas e jurdicas, fornecer
tambm qualificao
iniciou profissional
a implementao de comunidade beneficiada,
visando
o beneficiada. Cursos elevar o nvel decomearam
profissionalizantes escolarizao
a ser e, consequentemente, criar con-
dies para se auferir mais renda.
ualificao profissional comunidade beneficiada, visando
Aps a realizao dos projetos, alguns autores realizaram uma pesquisa
consequentemente, criar condies para se auferir mais
de satisfao junto comunidade local com intuito captar as impresses e
anseios a respeito do territrio. Em linhas gerais os autores constataram
etos, alguns autores realizaram uma pesquisa de satisfao
que os moradores beneficiados com a habitao demonstraram descon-
uito captar as impresses e anseios a respeito do territrio.
tentamentos com o programa. O processo demorado de aquisio da casa
tataram que os moradores beneficiados com a habitao
e no considerao da relao de vizinhana na entrega foram reivindica-
com o programa. O processo demorado de aquisio da
es mencionadas na pesquisa. A qualidade da casa tambm foi motivo
lao de vizinhana na entrega foram reivindicaes
de questionamento por conta da entrega ter sido feita sem acabamento de
idade da casa tambm
piso foi motivo
e reboco de alm
interno, questionamento
de ter sidoporentregue com somente um quarto,
m acabamento de piso e reboco ointerno,
desconsiderando nmero alm
de de ter sido Algumas casas foram entregues
familiares.
desconsiderando o nmero de
sem caladas, familiares.
espaos Algumas casas
predestinados para construo de praa no teve
obra executada, dentre outros42.
Em relao ao programa social criticou-se o horrio dos cursos de
capacitao que no eram condizentes com o das atividades profissionais
dos moradores, alm de questes mais estruturais a respeito de que a ca-
pacitao era realizada, mas o beneficirio no possua auxlio financeiro
inicial para por em prtica o conhecimento adquirido.
Neste sentido, chama-se ateno devido ao fato de que o Programa

188
Em relao ao programa social criticou-se o horrio dos cursos de capacitao que
no eram condizentes com o das atividades profissionais dos moradores, alm de questes
mais estruturais a respeito de que a capacitao era Congresso
Anais do VIII realizada, Brasileiro
mas o beneficirio
de Direitono possua
Urbanstico
auxlio financeiro inicial para por em prtica o conhecimento adquirido.
Neste sentido,
Moradia Cidadchama-se
ganhouateno devido ao
o prmio fato de quePrticas
Melhores o Programa
emMoradia
GestoCidad
Local
ganhou o prmiopromovido
2009-2010, Melhores Prticas em Gesto
pela Caixa Local 2009-2010,
Econmica Federalpromovido pela Caixa
e encontra-se no
Econmica
Banco deFederal
dadose encontra-se no Banco
do Programa dedeHabitaes
dados do Programa de Habitaes
das Naes das Naes
Unidas, tendo
Unidas, tendo sido como
sido avaliado avaliado comodas
umas umas dasmelhores
700 700 melhores prticas
prticas do do mundo.Por
mundo. Poressa
essa
condio, cabe-secabe-se
condio, questionarquestionar
quais foram os critrios
quais utilizados
foram para concesso
os critrios de tal prmio.
utilizados para
concesso de tal prmio.

Foto 06: Vista do Assentamento do Bairro Coroa do Meio com APP adjacente.
Foto 06: Vista do Assentamento do Bairro Coroa do
Fonte: Digital Globe (2005) apud Alves (2007).
Meio com APP adjacente.
Fonte: Digital Globe (2005) apud Alves (2007).

5. CONSIDERAES FINAIS
5. Consideraes Finais
O significado do princpio da dignidade da pessoa humana remete ao
O significado
exerccio do princpio
dos direitos da dignidadeassegurando,
fundamentais, da pessoa humana remete
dentre ao exerccio
outros, dos
o direito
direitos fundamentais,
moradia. Para assegurando,
efetivao dentre
de tal outros,
direito,o direito
cabe a elaborao
moradia. Para de
efetivao
aes de tal
afir-
1 mativas que visem sanar a problemtica do dficit habitacional existente

no pas, de modo a garantir condies de habitabilidade para queles que


no possuem moradia.

189
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Brasil apresenta episdios emblemticos de regularizao fundiria.


No caso deste trabalho, pretendeu-se expor o caso da antiga ocupao
irregular do Bairro Coroa do Meio, de domnio da Unio e localizada numa
APP privilegiada pela centralidade urbana da cidade, prxima praia de
Atalaia e centro da cidade. Era a favela mais central de Aracaju, contendo
problemas de estrutura fsica e equipamentos sociais.
A comunidade do Bairro Coroa do Meio, que residia em condies ina-
propriadas de vivncia, apresentara um longo histrico de luta em favor
de um projeto digno de cidade em que eles pudessem obter as condies
mnimas de infraestrutura para melhor habitar na urbe. Por vrios anos
ocorreram tentativas de realocao da comunidade que ali vivia, entretan-
to, a comunidade se via cada vez mais resistente a sair de seu ambiente,
onde intimamente j existia uma relao com o territrio.
Com o advento da gesto municipal do PT, no ano 2000, a prefeitura
se encontrava diante um cenrio em que teria que optar ou pela defesa
dos manguezais, em prol do meio ambiente, e tambm pela realocao
das pessoas que ali viviam, ou pelo desenvolvimento de uma poltica que
abarcasse tanto polticas ambientais quanto urbanas. Fazendo opo pela
ltima, ou seja, pela manuteno da populao no local, o poder municipal
inicia a execuo de um programa em que todas as demandas histricas
da comunidade seriam sanadas. Assim a populao foi integrada numa
nova dinmica comandada pelo poder municipal: a construo do pro-
grama Moradia Cidad.
A poltica de Regularizao Fundiria foi definida junto ao Plano Diretor
de Aracaju, apresentando bons resultados com concesso de 365 ttulos ao
bairro So Carlos e 500 ttulos no Bairro Coroa do Meio, objeto de estudo
desse artigo (BRASIL, 2005).
Ressalta-se que a manuteno da comunidade local tratou-se de uma
deciso importante do ponto de vista social, pois a comunidade j man-
tinha uma relao de afinidade com a localidade, ou seja, havia ali um
sentimento de pertencimento da comunidade com o local. Neste caso,
cabe utilizar o conceito de territorialidade, no qual o mesmo explica que

190
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

se trata da soma das relaes mantidas por um sujeito com o seu meio.
Contudo, no se trata de uma mera soma matemtica, mas de uma tota-
lidade de relaes bissociais em interao43.
Ainda que a comunidade que vivia em palafitas tenha conseguido se
manter na rea, cabe refletir sobre os requisitos a que estas foram expostas.
Intervenes de ordem urbanstica, social e ambiental foram realizadas,
dando margem para aquisio de prmio importante de boa experincia,
mas cabe refletir que uma srie de condicionantes sociais no foi levada
em considerao na entrega da moradia, dando margem para surgimento
de problemas de outra ordem.
Portanto, conclui-se que Planos de regularizao fundiria so de
extrema importncia para o contexto brasileiro, onde visto que parte
significativa da sociedade vive em condies deletrias. No entanto, cabe
extrair deste trabalho a importncia da participao popular em todo o
processo, assim como a complexidade que gira em torno das intervenes
realizadas e dos anseios da populao beneficiada no tocante ao territrio.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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192
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Economista (UFS), Tecnlogo em Saneamento Ambiental (IFS), Mestre em Planejamento Urbano e Regional (UFRGS), Professor e
Coordenador do Ncleo de Pesquisa, Ps-Graduao e Extenso da UNIBALSAS. E-mail: john.max@unibalsas.edu.br
2 Graduando em Direito pela Faculdade de Balsas. E-mail: leandronascimento@correios.com.br
3 Lefebvre, 2001.
4 Raffestin, 1993.
5 Santos, 1988.
6 BRASIL, 2005
7 Rezende, Rodrigues e Versiani (2006) afirma que dado que os recursos so escassos, h a necessidade de escolha entre os agentes eco-
nmicos, ou seja, confronta fatores que se opem, obrigando a sacrificar um pelo outro, com a finalidade de atingir a melhor combinao.
8 Raffestin, 1993.
9 Fernandes, 2005.
10 Raffestin, 1993.
11 Frey, 2007.
12 Souza, 2006.
13 Santos, 1988.
14 Milani, 2008.
15 Entender como atores.
16 Santos, 1988.
17 Idem.
18 Lefebvre, 2001.
19 Motta et al. 1997.
20 DOttaviano; Silva, 2010.
21 Souza, 2004.
22 Monteiro, 2009.
23 Alfonsin, 2006.
24 Balbim, 2010.
25 Lefebvre, 2001, p. 134.
26 Feitosa, 2006.
27 Brasil, 2005.
28 Alves, 2007.
29 Costa, Silva e Coutinho, 2008.
30 Alves, 2007.
31 Santana apud Alves, 2007.
32 Alves, 2007.
33 Costa, Silva e Coutinho, 2008.
34 Frana e Cruz, 2005.
35 Idem.
36 Alves, 2007.
37 Alves, 2007.
38 Idem.
39 Idem.
40 Alves, 2007.
41 Alves, 2007.
42 Costa, Silva e Coutinho, 2008.
43 Raffestin, 1993.

193
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Regularizao Fundiria Jurdico


Dominial de Interesse Social e o
Programa Meu Imvel Legal: Avanos
e Desafios na Implementao da
Poltica Pblica
Sande Nascimento de Arruda1

RESUMO

O trabalho ora apresentado visa analisar a temtica da regularizao


fundiria e a experincia da implementao da Regularizao Fundiria
Jurdico Dominial de Interesse Social (RFJDIS) em Pernambuco, atravs
das aes do Programa Meu Imvel Legal. Com vistas a atender a deman-
da da populao de baixa renda e concluir as polticas habitacionais da
extinta Cohab/PE, iniciou-se um aprofundamento terico-metodolgico,
com objetivo de propor um novo ciclo para a regularizao fundiria no
Estado de Pernambuco, vislumbrando a transferncia definitiva das reas
ocupadas por famlia de baixa renda, para fins de moradia. Assim, a regu-
larizao fundiria jurdico dominial surge como uma ferramenta capaz
de garantir e efetivar juridicamente, administrativamente e socialmente
a escritura definitiva de reas urbanas consolidadas de maneira informal,
possibilitando aos cidados pernambucanos o acesso cidade formal.
Palavras-chave: Regularizao Fundiria, urbanizao, propriedade,
moradia, poltica pblica.

1. INTRODUO

A anlise da histria urbana mundial, do ponto de vista do ma-


terialismo histrico, marcada pelas relaes sociais de produo,
e em particular a propriedade dos meios de produo e de vida, que

194
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

determinam o lugar que ocupam os indivduos na sociedade capitalista.


neste sentido, que analisando Marx, Harvey2 diz que: a luta de classes
entre capital e trabalho to fundamental, que, de fato, influencia todos
outros aspectos da vida burguesa. Assim, a mercadoria terra, funciona
como base material primria do capital e tambm como reserva de valor,
devido justamente a que seu preo uma renda capitalista.
Em nossa anlise sobre o espao urbano nos reportaremos aos concei-
tos trabalhados por Milton Santos3, quando afirma que o conceito s real
na medida em que real, e sendo assim, o espao, soma dos resultados
da interveno humana sobre a terra, o formado pelo espao construdo
que tambm espao produtivo, pelo espao construdo que apenas uma
expectativa, primeira ou segunda, de uma atividade produtiva, e ainda
pelo espao no construdo, mas sustentvel face ao avano da cincia
e das tcnicas e as necessidades econmicas e polticas ou simplesmente
militares de tornar-se um valor, no especfico ou particular, mas uni-
versal, como os das mercadorias no mercado mundial.
Na interpretao do autor, o espao uma atividade produtiva,
tornando-se assim um algo que tem valor de uso e de troca, como
uma mercadoria.
Portanto, a lgica do capital e sua apropriao do espao baseiam-se
na contradio capital x trabalho e suas manifestaes na vida social,
sendo assim produtora da urbanizao da sociedade, atravs do processo
histrico de constituio da estrutura econmica e poltica das cidades.
O desenvolvimento do capitalismo, sobretudo numa formao socioes-
pacial como a brasileira, marcada por profundas disparidades, s ampliou
a dimenso e a diversidade dos conflitos urbanos, sejam eles implcitos
ou explcitos.
a partir da dcada de sessenta que se observa o incio das
transferncias voluntria, involuntria e desordenada da populao do
campo para as grandes cidades, em face do impacto da revoluo industrial
que eclodiu a necessidade de mo de obra nas indstrias e a reduo do
nmero de trabalhadores no campo, promovendo de modo simultneo

195
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dois eventos, um de atrao pela cidade, outro de expulso do campo,


proliferando o surgimento de ocupaes clandestinas e irregulares nas
urbes4, culminando assim, em um processo de urbanizao acelerado,
concentrado e desigual, realizado revelia de parmetros urbansticos e
do ordenamento jurdico de propriedade.
O processo acelerado de urbanizao aps a fase de intenso cresci-
mento econmico do pas, resvalou em grande explorao acumulada
presente na histria do Brasil, que no poupou pessoas, esgotou recursos
naturais, degradou o meio ambiente e reduziu a qualidade de vida de boa
parte da populao
Pois bem. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica5,
atualmente mais de 84% da populao est na cidade, restando latente o
aumento do ndice de urbanizao.
Esse processo de ocupao espacial ocorreu na maioria dos casos de
forma inadequada, em reas imprprias implantao de habitaes, por
exemplo, encostas com alta declividade.
De acordo com Maricato6, estas reas, com srias restries ocu-
pao, por estarem sujeitas a leis especiais que restringem o seu uso,
deixaram de ser de interesse do mercado imobilirio formal e acabaram
se transformando em espao, ocupado pela grande parcela da populao
excluda da cidade legal. Hoje, a realidade urbana indica que boa parte da
populao brasileira, principalmente na faixa de 1 a 3 salrios-mnimos
s acaba tendo acesso ao solo urbano e moradia atravs de processos
e mecanismos informais e ilegais, o que estimula a ocupao das reas
ambientalmente frgeis e fomenta a irregularidade urbana.
Para Smolka7, o acesso informal ao solo e consequentemente moradia
um dos maiores problemas das ltimas dcadas, fortemente agravado
pela falta (intencional) de polticas habitacionais adequadas para atender
a populao mais carente. As populaes de baixa renda no alcanam
o acesso de terras urbanas legalizadas, devido ao alto custo deste solo,
decorrente de uma regulamentao elitista.
Este fato condiciona uma grande parte da populao a inserir-se no

196
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mercado informal, e sendo assim, a ilegalidade dessas ocupaes geram


consequncias urbansticas, ambientais, sociais, jurdicas e econmicas
que repercutem negativamente nas cidades e na populao de baixa renda.
O uso ilegal da terra urbana afeta diretamente os moradores que
ocupam estes espaos em situao de irregularidade, causando riscos de
desabamento de suas edificaes, alm da falta de segurana jurdica da
propriedade, ausncia de acesso a servios pblicos, a vulnerabilidade
poltica e a baixa qualidade de vida dos moradores dessas reas resultam
do padro excludente dos processos de desenvolvimento8.
A professora Lima9 sustenta que, a problemtica da habitao com forte
rebatimento sobre os segmentos de mais baixa renda na formao social
urbana do Recife, gera um campo de luta, embate e resistncia como alter-
nativa de instalao dos pobres e garantia de sua permanncia na cidade.
Os dados estatsticos do Banco Mundial10 noticiam que de um milho de
moradias produzidas no Brasil, cerca de 700 mil so ilegais, comprovando
assim, que a maior parte da produo habitacional no pas informal.
Diante disso uma das maiores implicaes desse processo se refere
insegurana jurdica perante a moradia, que deixa a populao residente
dessas reas numa situao de vulnerabilidade.
Dentro desse quadro, o processo de urbanizao heterogneo e desor-
denado do uso e ocupao do solo exigiu aes imediatas do poder pblico,
surgindo assim, a regularizao fundiria como uma das alternativas, alm
de aes polticas de habitao como a construo direta de moradias,
financiamentos imobilirios a taxas populares e viabilizao de polticas
de autoconstruo na ocupao do solo, com objetivo de minimizar os
efeitos do processo de urbanizao desordenado, e assegurar o direito
moradia digna.
A regularizao fundiria busca evitar/minimizar leso aos padres
de desenvolvimento urbano, a defesa de direitos adquiridos de lotes, a
adequao dos assentamentos urbanos ilegais ou irregulares frente ao
modelo jurdico de propriedade e urbanstico, de forma a contribuir para
atenuar as distores do crescimento urbano.

197
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. AGENDA LEGAL DA
REGULARIZAO FUNDIRIA

No Brasil as primeiras disposies legais acerca da regularizao fun-


diria vieram com a Lei do Parcelamento Urbano (Lei n 6.766/1979), que
previu a possibilidade de os Municpios realizarem a regularizao dos
loteamentos ou desmembramentos no autorizados ou executados em
desacordo com as determinaes administrativas, visando assim evitar
leso aos adquirentes de lotes e aos padres de desenvolvimento urbano.
Entretanto, tal previso no se mostrava suficiente para regulamen-
tar todo o procedimento a ser adotado para a regularizao a cargo do
poder pblico, tendo em vista apenas a viso restritiva de subdiviso de
loteamentos e desmembramentos, alm da ausncia de previso quanto
funo social da propriedade.
Com a nova Carta Magna, em seu captulo sobre a poltica urbana
(arts. 182 e 183) ficou evidente uma nova perspectiva para as cidades
brasileiras, e um novo marco legal para a politica urbana, ao reconhecer
a necessidade da municipalizao da competncia sobre a legislao e
a execuo das politicas urbanas, condicionando o exerccio o direito de
propriedade urbana ao cumprimento da sua funo social.
Segundo Nalini11, a aplicao do princpio da funo social da proprie-
dade, portanto exige dos proprietrios que destinem efetivamente suas
propriedades ao uso que delas deve ser feito, para o bem comum, e no
somente para o bem particular, como por exemplo, a permanncia de
imveis vazios por tempo indeterminado espera de valorizao, sob a
gide dos princpios da especulao imobiliria, enquanto multiplica-se
o deficit habitacional.
O Estatuto da Cidade, regulamentado pela Lei n 10.257/2001, tornou o
direito moradia acessvel para famlias que compem a cidade informal
por meio de diversas formas de interveno do poder pblico sobre as
cidades e sobre as propriedades privadas.

198
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Segundo Ricardo Pereira12, por meio Plano Diretor Municipal, exigido


pela Constituio para toda cidade com mais de 20 mil habitantes, o mu-
nicpio tem poder decisivo para elaborar e aplicar sua politica urbana.
O Plano Diretor um instrumento que desempenha o papel decisrio
na regulao urbanstica das cidades, tendo em vista assegurar o uso de
mecanismos para urbanizao e legalizao dos assentamentos, possi-
bilitando formas de combate ilegalidade e especulao imobiliria,
alm de permitir a participao popular na formulao e execuo de
politicas pblicas.
O Plano Diretor13 pode atuar contra a especulao imobiliria por meio
do parcelamento, edificao ou utilizao compulsria de uma rea que
no esteja cumprindo sua funo social; pode agir por meio do IPTU pro-
gressista, com o qual a prefeitura fora o proprietrio a dar uma funo
social a sua propriedade.
No podemos deixar de lembrar dentro deste resumo do fundamen-
to legal sobre a construo social da regularizao fundiria urbana, a
aprovao da lei que cria a gratuidade do primeiro registro decorrente
da regularizao fundiria (Lei n 10.931/2004) e a aprovao da Lei
11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida e
introduz diversas regras que aperfeioam o processo fundirio, e definiu
dois tipos bsicos de regularizao fundiria: a de interesse social dirigida
aos assentamentos irregulares ocupados por populao de baixa renda e
a de interesse especfico, aplicada aos assentamentos informais ocupados
pela populao de classe mdia, comrcios, indstrias, instituies sociais.
Posteriormente, o Estado de Pernambuco editou a Lei estadual n
15.211/2013, que institui a poltica estadual de regularizao fundiria
jurdico dominial de interesse social a ser adotada no Estado, e com isso
criou conceitos, instrumentos e procedimentos para a poltica urbana, no
intuito de regularizar as ocupaes de imveis de domnio do Estado de
Pernambuco, bem como de suas e suas autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, situados em reas urbanas.

199
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. O DIREITO REAL DA PROPRIEDADE

A propriedade a forma de expresso e representao dos direitos reais.


Podemos definir a propriedade como uma extenso dos direitos da pessoa
humana, sobre bens que se encontram, na esfera de domnio da pessoa.
Segundo Orlando Gomes14, na perspectiva dos poderes do titular, a
propriedade o mais amplo direito de utilizao econmica das coisas,
direta ou indiretamente.
Neste sentido, Para Jos de Oliveira Ascenso15, o direito proprie-
dade, a todos reconhecido, permite a todos um horizonte de afirmao
e deve ser tutelado por meios que permitem efetivamente a ascenso no
plano econmico-social segundo a capacidade e o esforo demonstrados.
Assim, a propriedade no apenas um bloco monoltico, pois no pode
ter como objeto somente a moradia, mas tambm as atividades econ-
micas, isto , apropriao e reproduo de riquezas, com o objetivo de
alcanar o sentido macro da politica urbana constitucional. E deste modo,
a funo social da propriedade subdivide-se em duas espcies, desenvol-
vimento das moradias e das atividades econmicas ou precursoras do
trabalho e gerao de renda.
O ordenamento jurdico brasileiro no define a propriedade, mas o
proprietrio, o que faz a partir dos atributos da propriedade. A noo de
propriedade nada mais que o direito real de usar, fruir, dispor e reivindicar
a coisa sobre a qual recai, respeitando a sua funo social.
Com efeito, no se pode negar que o proprietrio pode usar a coisa
de acordo com a finalidade para qual ela foi criada. E neste aspecto,
o proprietrio pode fruir ou gozar, vender, doar, ou seja, extrair frutos
(rendimentos-aluguel).
Podemos elencar os atributos do direito real de propriedade como: uso,
gozo, disposio e reivindicao.
Em relao ao uso, conceitua-se como a possibilidade de extrair van-
tagens naturais ofertadas pela coisa, isto , extrao esta que no declina
alterao de sua substncia.

200
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O atributo do direito real de propriedade na concepo da fruio ou


gozo a possibilidade de o proprietrio extrair os frutos ou produtos de-
correntes da coisa sobre a qual recai o direito de propriedade, por exemplo,
ao locar uma residncia, recebendo por via de consequncia, os alugueres,
o proprietrio fruir por intermdio de frutos civis decorrentes da coisa.
Dispor significa dar possibilidade do proprietrio fazer com a coisa o
que achar conveniente, isto , alien-la onerosamente ou gratuitamente,
grav-la com nus real e destru-la.
A propriedade apresenta ainda algumas caractersticas que so
descortinadas de forma uniforme pela doutrina, quais sejam: absoluto,
exclusivo e perptuo.
O carter absoluto evidente na medida que o proprietrio tem o mais
amplo poder jurdico sobre a coisa (imvel) que sua.
A propriedade possui, sem balda de dvidas, a caracterstica de ser um
direito real exclusivo j que a propriedade de um afasta a propriedade do
outro, ou seja, uma coisa no comporta dois proprietrios por inteiro, e
sendo assim, no so admitidas duas pessoas proprietrias, autonoma-
mente e ao mesmo tempo, da inteireza da coisa.
O carter perptuo se afirma em razo de s se extinguir pela vontade
do dono ou de disposio insculpida no ordenamento jurdico.
Diante dos conceitos e caratersticas da propriedade, no difcil
verificar a importncia de um ttulo de propriedade na vida do cidado.
O ttulo de propriedade retira a insegurana jurdica dominial das
pessoas sobre os imveis que ocupam, evitando conflitos pelo uso e
posse da terra.
de consignar que, a moradia irregular (no registrada/sem ttulo) ou
meramente fundada em ttulo de posse traz a insegurana permanente
dos moradores, uma vez que podem ser despejados da rea ocupada em
face da ausncia do ttulo de propriedade.
Assim, com a titulao o morador passa a ter um documento do seu
terreno tornando-se efetivamente dono da propriedade, e valendo-se de
todos os atributos do direito real de propriedade.

201
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Neste sentido, surge a regularizao fundiria como instrumento capaz


de legalizar a pendncia de moradores de reas urbanas ocupadas irregu-
larmente, atravs de um processo fundirio multidisciplinar que culmina
na titularizao da propriedade.

4. REGULARIZAO FUNDIRIA JURDICO DOMINIAL DE


INTERESSE SOCIAL E O PROGRAMA MEU IMVEL LEGAL

A regularizao fundiria passou a ser uma das diretrizes de politica


urbana, que tem por objetivo a ordenao das funes sociais da cidade
e da propriedade urbana.
Leciona Oliveira16 que, a definio para a expresso regularizao fun-
diria o procedimento pelo qual se busca tornar lcita, isto , amparada
pelo Direito, a ocupao da terra nos casos em que o acesso quele bem
tenha ocorrido de modo irregular. Normalmente, a expresso regulari-
zao fundiria utilizada para designar a atuao destinada a revestir
com maiores protees a posse existente sobre determinado imvel. Isso
pode ocorrer mediante a instituio de um ttulo de propriedade ou de
outro direito real.
Outra diretriz da regularizao fundiria consiste num processo que en-
volve a regularizao urbanstica, ambiental, administrativa e patrimonial:
A dimenso urbanstica17 implica integrao do assentamento ci-
dade formal melhorando as condies de infraestrutura, acessibilidade,
mobilidade e disponibilidade de servios pblicos. A dimenso ambiental
busca melhoria das condies do meio ambiente, incluindo o saneamento,
o controle de risco de desastres naturais, a preservao e a recuperao
da vegetao e de curso dgua. A regularizao administrativa e patri-
monial trata do reconhecimento do direito moradia, por meio de ttulos
registrados em cartrio de imveis.
Pois bem. Os conceitos de Regularizao Fundiria so constitudos
historicamente a partir de suas bases empricas. O complexo de legislaes
existentes, as mudanas ao longo do tempo, as prticas aplicadas e as

202
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

crticas e reflexes sobre seus resultados, esculpem o significado social


da Regularizao Fundiria.
No caso pernambucano com a promulgao da Lei estadual
15.211/2013, conhecida como Lei do Meu Imvel Legal, que instituiu a
poltica de regularizao fundiria jurdico dominial de interesse social,
atravs do estabelecimento de normas disciplinadoras da regularizao
fundiria jurdico dominial de interesse social, autorizando o Poder Exe-
cutivo, com base nos fundamentos, objetivos e instrumentos disciplinados
nesta Lei, e nas Leis Federais ns 10.257, de 10 de junho de 2001, e 11.977,
de 07 de julho de 2009, a regularizar as ocupaes de imveis de domnio
do Estado de Pernambuco.
Nesta senda, o conceito de regularizao fundiria jurdico dominial
de interesse social, numa viso holstica do processo, uma interveno
pblica que visa a formalizao administrativa, social, topogrfica e ju-
rdica de ocupaes consolidadas, irreversveis e segura, utilizadas para
fins de moradia ou uso misto, e que estejam em desconformidade com a
lei, por exemplo, ocupaes irregulares18 e clandestinas19, sendo predo-
minantemente, por populao de baixa renda.
A dimenso administrativa da regularizao fundiria jurdico dominial
de interesse social a etapa de oficializao e denominao das vias e
vielas internas s reas, a incluso dos lotes regularizados nos cadastros
da prefeitura, aprovao da planta da situao real existente20, servindo
para integrar as reas regularizadas s rotinas da cidade, possibilitando aos
moradores de reas pblicas as mesmas condies de acesso a servios
pblicos que os demais habitantes da cidade.
A viso social implica na permanncia no espao consolidado e con-
sequente preservao da identidade cultural.
No tocante a dimenso urbanstica, trata-se do reconhecimento das
interfaces entre as relaes sociais e formas de ocupao urbana consoli-
dada com razovel infraestrutura de servios pblicos, ou seja, adequao
da legislao urbanstica realidade social, atravs da planta da situao
real existente.

203
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O aspecto jurdico implica na regularizao registral e do direito real de


aquisio ou domnio dos adquirentes, viabilizando a titularidade definitiva
e a segurana jurdica do imvel ao possuidor, alm dos desmembramentos
das glebas em unidades imobilirias individualizadas, fomentando assim,
o desenvolvimento econmico local e garantindo ao titular os direitos
inerentes propriedade.
Em termos gerais, trata-se de uma regularizao dominial (terrenos/
lotes) utilizados para fins de moradia, de modo a integrar e legalizar
definitivamente a populao cidade formal, no intuito de transformar
gradativamente a realidade desigual de nossas cidades em um espao
urbano democrtico, garantindo o direito social moradia e o pleno
desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana, atravs da
titulao da propriedade.
Neste aspecto, a regularizao fundiria jurdico dominial tem aflorada
a caracterstica curativa e de inverso do nus normativo, uma vez que
as normas urbansticas devem-se adequar as ocupaes consolidadas
e irreversveis, e no o contrrio, sob pena de fulminar uma identidade
cultural massificada ao longo dos anos. Assim, a regularizao fundiria
consiste em regularizar a posse/propriedade dos habitantes e promover
a urbanizao do local sem recorrer remoo da populao para ou-
tras localidades, quando possvel. No entanto, o projeto de regularizao
fundiria jurdico dominial deve contemplar estudos acerca de reas de
riscos e reas de interveno do municpio, no intuito de garantir a funo
social da cidade e da propriedade de forma plena.
Dentro desta tica, podemos citar ainda com as devidas propores
a ttulo de experincia, a elaborao de uma politica nacional de regula-
rizao dominial no Peru, na qual contou com financiamento do Banco
Mundial, a partir de 1996, e alcanou o nmero de 1.5 milhes de ttulos
de propriedade registrados em cartrio do pas, efetivando o direito
moradia da populao daquele pas.
de consignar que, a moradia irregular (no registrada/sem ttulo) ou
meramente fundada em ttulo de posse traz a insegurana permanente

204
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos moradores, uma vez que podem ser despejados da rea ocupada em
face da ausncia do ttulo de propriedade.
Corroborando da tese da fragilidade de um ttulo de posse, podemos
citar o Case de Vila Oliveira21:

No dia 6 de novembro de 2012, cerca de 20 famlias, que residiam


na Vila Oliveira, localizada na Av. Domingos Ferreira, no bairro
do Pina, zona sul do Recife, foram retiradas de suas casas, onde
moravam h mais de 30 anos. Apesar de possurem o ttulo de
posse do terreno, emitido pela Companhia Estadual de Habita-
o e Obras (Cehab) na dcada de 1990, a ao de despejo foi
concluda, deixando mais de 50 homens, mulheres, idosos e
crianas sem moradia. Todo o transtorno foi causado por causa
da ordem de imisso de posse do terreno que mede cerca de
1.000 metros quadrados.

Em relao a compreenso do que deva ser a regularizao fundiria ou


de como devam ser formalizadas as situaes de posse de imveis afirma
Nalini22 que no basta que se emitam ttulos de posse por um organismo
estatal, por uma empresa pblica ou sociedade de economia mista (...) estes
ttulos carecem de mecanismos de controle de legalidade, de publicidade
e de especialidade, os que o torna extremamente precrios e, portanto,
fontes de conflitos gravssimos, muitas vezes entre o possuidor (ttulo de
posse) e o proprietrio.
Portanto, o ttulo de propriedade torna-se importante quando surgem
conflitos em razo de problemticas legais entre ocupantes e proprietrios.
De outra banda, considera-se imvel sem titulao como capital morto.
Assim, a transformao de terras pblicas ocupadas irregularmente em
propriedade privada oficialmente reconhecida, transforma esse capital
morto em capital vivo.
Deste modo, a ideia de ressurreio jurdica de capital23 apoiada na
possibilidade de a propriedade privada criada com a regularizao domi-
nial ser utilizada como garantia para emprstimos e financiamentos, que,
por sua vez, alimentariam a economia por meio da gerao de rendas at
ento excludas do mercado imobilirio.
Diante de um contexto favorvel para a regularizao fundiria no

205
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Estado de Pernambuco e com a perspectiva de solucionar a irregularidade


dominial, do reconhecimento de comunidades consolidadas no espao
urbano com razovel infraestrutura, abastecimento de gua, de energia
eltrica, coleta de esgoto e com tempo de ocupao de mais de 20 anos,
bem como do acesso cidade formal, de forma mais clere e desburo-
cratizada que a regularizao fundiria plena, o Governo do Estado de
Pernambuco, atravs da Pernambuco Participaes e Investimentos S.A,
instituiu em agosto de 2013, o Programa Meu Imvel Legal (PMIL), no es-
foro de inovar e buscar, atravs da poltica pblica a garantia de servios
estruturantes no atendimento a dois princpios constitucionais: a moradia
e a propriedade. Haja vista o reconhecimento legal do direito de fato, a
partir da situao real existente das pessoas que tambm contriburam
para a construo da cidade.
A premissa de ser uma poltica de carter estruturante afasta a im-
permanncia das polticas de governo, que historicamente, mantm as
demandas das pessoas mais pobres revelia das gestes.
Nesta perspectiva, a RFJDIS, tendo na escritura pblica definitiva, o
instrumento que devolve ao cidado a autonomia, inclusive para pleitear
junto aos rgos competentes as adequaes urbansticas pertinentes
Regularizao Fundiria Plena, considerando a segurana jurdica dos
imveis em questo, ou seja, as famlias no s tero a comprovao da
moradia, como tambm a propriedade.
no mbito instrumental que a Regularizao Fundiria Jurdico
Dominial de Interesse Social apresenta seu maior leque de inovaes,
para fomentar a aplicao de diversas ferramentas da politica urbana, tais
como, planta da situao real existente da rea consolidada24, irreversvel
e segura25 como forma de acelerar o processo decisrio do licenciamento
urbanstico, matrcula autnoma decorrente do desmembramento da
grande gleba em unidades imobilirias e a previso de contrato de doa-
o como forma de efetivar a titulao da propriedade em concreo s
diretrizes gerais propostas.
Outro aspecto inovador que merece destaque o perodo de inaliena-

206
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

bilidade, conforme prev a Lei estadual 15.211/2013, que estabelecem o


perodo de 1 (um) a 5 anos (cinco), e a restrio urbanstica de vedao
do remembramento do imvel. Com essa deciso, se evita os contratos
de compra e venda de gaveta, to caracterstico de assentamentos con-
siderados de baixa renda, e que tem no ato de reconhecimento de firmas
nos cartrios a uma falsa legalidade, alm de afastar a presso da espe-
culao imobiliria.
No podemos deixar ainda de evidenciar o processo de gesto
democrtica e efetivao da igualdade entre homens e mulheres ao
reconhecer como entidade familiar, constituda pelos cnjuges ou com-
panheiros, homoafetivos ou no, e sua prole, bem como pela famlia
unipessoal26, monoparental27 e anaparental28 para efetivao do direi-
to moradia, bem como a ratificao da matricialidade das polticas
pblicas brasileiras, assegurando s mulheres, a prioridade quanto
titularidade do imvel regularizado.

5. IMPLANTAO DO MODELO DE GESTO POR RESULTADOS


NA EXECUO DA POLTICA PBLICA

de se destacar que o grande diferencial da regularizao fundiria


executada atravs do Programa Meu Imvel Legal no est atrelado apenas
s leis ou decretos, e sim, ao modelo de gesto implementado, qual seja,
a gesto por resultados dentro de uma poltica pblica. uma estratgia
de gesto centrada no desempenho para o desenvolvimento e na melhora
sustentvel dos resultados atinentes a prestao dos servios pblicos.
De acordo com Trosa29, a gesto por resultados uma ferramenta
administrativa que, atravs de sua metodologia, alinha o planejamento, a
avaliao e o controle, promovendo eficincia e eficcia na organizao.
Tem foco na efetividade e na flexibilizao dos processos, minimizando o
excessivo apego s normas e procedimentos, promovendo mais eficincia,
efetividade e accountability da gesto pblica.
A gesto por resultados proporciona um referencial coerente para a

207
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

eficcia do desenvolvimento, na qual a informao sobre o desempenho


usada para melhorar a tomada de deciso, e inclui ferramentas prticas
como: planejamento estratgico, programao e execuo, gesto de
riscos, e monitoramento e avaliao dos resultados.
O estabelecimento do sistema de monitoramento e avaliao dentro
da organizao foi essencial para extrair um conjunto de indicadores de
performace e uma sistemtica de avaliao das atividades necessrias
execuo do programa fundirio.
Neste sentido, o Programa Meu Imvel Legal teve a formao de um
grupo de trabalho da regularizao fundiria, no qual foi monitorado e
avaliado por quase um ano, resultando em 40 encontros e 160 horas de
reunies, nas quais culminaram na publicao de leis, decretos, con-
vnios, provimentos, com busca na excelncia dos processos internos,
na desburocratizao dos procedimentos judiciais e administrativos da
regularizao fundiria frente ao formalismo da administrao pblica.
Diante deste contexto, verificamos com clareza a afirmao de
Mackay30:

O valor do Sistema de M&A se faz presente quando sua utilizao


propicia melhorias no desempenho governamental. Em outras
palavras a criao de um Sistema de M&A no um fim em si
mesmo, tendo obrigatoriamente que estar atrelado ao processo
de planejamento e gesto das polticas pblicas. Para gerar valor
pblico, portanto, o sistema de M&A deve ser capaz de gerar
informaes que subsidiem o processo de tomada de deciso
para o cumprimento dos objetivos do Governo, e ser efetivamente
utilizado pelos tomadores de deciso.

No Sistema de Monitoramento e Avaliao incrementado na regulari-


zao fundiria, pode-se visualizar os seguintes componentes: indicadores
de desempenho que implica em processos, resultados e impactos dos pro-
jetos, bem como o estabelecimento de metas, por exemplo, a quantidade
de escrituras planejada para registro e quantidade de escrituras registradas
nos cartrios de imveis para um determinado perodo, a quantidade de
famlias beneficiadas com o projeto, a tramitao dos projetos de regula-
rizao fundiria nos rgos municipais.

208
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Insta salientar a influncia de outros modelos de gesto contem-


porneo, quais sejam, o gerenciamento pelas diretrizes que conduz o
estabelecimento e a execuo do Plano Anual, e sendo assim, as metas
anuais do programa meu imvel legal so o ponto de partida concreto, por
exemplo a regularizao das 11 reas estabelecidas para o primeiro ano
do programa, e o mtodo interativo, utilizado para o controle e melhoria
contnua dos processos gerenciais, na busca da gesto por resultados
eficientes e econmicos.
No perodo de execuo de sua primeira etapa, destaca-se os seguintes
avanos para a RFJDIS em Pernambuco: 05 projetos de regularizao fun-
diria aprovados, 159,01 hectares regularizados atravs de levantamento
planialtimtrico, equivalente a 160 campos de futebol, cuja medida mxima
(90X 120 metros), sendo registradas de pronto 2.000 escrituras pblicas.
No Estado de Pernambuco, foram contempladas com recursos deste
programa diversas comunidades do Recife e regio metropolitana, com
intuito de beneficiar 30.000 (trinta mil) cidados pernambucanos.
A primeira etapa do programa Meu Imvel Legal, que prev a regu-
larizao de 11 reas em Pernambuco, realizou a entrega simblica de
400 escrituras definitivas aos moradores da comunidade de Roda de Fogo
(Recife), de um total de 3.133 escrituras, apenas nesta comunidade.
Essa ao articulada permitiu de uma s vez a abertura de 3.133 ma-
trculas autnomas decorrentes31 do projeto de regularizao fundiria
jurdico dominial de interesse social de Roda de Fogo, ou seja, a regula-
rizao de 3.133 unidades imobilirias.
Cabe ressaltar que, o 4 Registro Geral de Imveis abre, em mdia, 1,7
mil matrculas por ano, de uma s vez abriu mais de 3,1 mil. O xito desta
ao deve-se ao modelo de gesto decentralizado e aproveitamento tc-
nico a favor da flexibilizao do direito moradia e a formatao de um
grupo de trabalho especfico para a regularizao fundiria, tendo como um
dos objetivos adequar as leis urbansticas a realidade espacial da cidade.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

6. CONSIDERAES FINAIS

A concluso a que se pode chegar em relao a proposta inovadora


trazida pelo Programa Meu Imvel Legal e a regularizao fundiria ju-
rdico dominial que os projetos de regularizao fundiria ocorram de
forma integrada, resolvendo a situao social, jurdico-registral, adminis-
trativa, dominial e urbanstica das reas, cuja ocupao consolidada,
irreversvel e segura, de forma a permitir, que a partir das intervenes,
estas comunidades transformem-se em bairros legais e integrados ao
restante da cidade, retirando-os da situao de excluso em que se
encontram e, principalmente, reconhecendo o direito ao cidado de ser
proprietrio do seu imvel atravs de uma escritura definitiva sem a
burocracia de um procedimento de legitimao de posse, alm de for-
malizar aos municpios as intervenes necessrias, no que tange aos
aspectos urbansticos e ambientais.
E com a garantia de permanncia no solo onde as famlias edificaram
suas vidas, desenvolveram relaes sociais e consolidaram uma identidade
cultural, de acesso a servios pblicos essenciais, financiamentos habita-
cionais, integrao das reas cidade, atravs de endereamento oficial,
bem como afastando a possibilidade de despejos e aes voluntaristas
de gestes que coadunem com o ideal especulativo das reas urbanas.
Ademais, recuperamos o imvel sem titulao, isto , capital morto,
transformando terras pblicas ocupadas irregularmente em propriedade
privada oficialmente reconhecida em capital vivo. Assim, a ressurreio
jurdica dominial apoiada na possibilidade de a propriedade privada criada
com a regularizao dominial ser utilizada como garantia para emprs-
timos e financiamentos, que, por sua vez, alimentariam a economia por
meio da gerao de rendas at ento excludas do mercado imobilirio.

210
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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NOTAS

1 Advogado. Superintendente de Regularizao Fundiria da Pernambuco Participaes e Investimentos S.A.


(Perpart). Ps-graduado em Direito Pblico pela Escola de Magistratura de Pernambuco (Esmape), e Mestrando
em Gesto Pblica pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). adv.sandearruda@hotmail.com.
2 HARVEY, David. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2006, p.132.
3 SANTOS, Milton. Espao e Mtodo. So Paulo: Nobel, 2004, p.29-30.
4 Grandes Centros Urbanos.
5 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censo de 2010. Brasil, 2010.
6 MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das ideias. in: ARANTES, O; VAINER, C; MARICATO,
E. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000, p.162.
7 SMOLKA, Martim. Regularizao da ocupao do solo urbano: a soluo que parte do problema,
o problema que parte da soluo. Cadernos do IPPUR, 2002. p. 67.
8 ABIKO, Alex; NEGREIROS, Iara; AULICINO, Patrcia. Sustentabilidade ambiental na regularizao de
loteamentos: o programa lote legal em So Paulo ENTAC, 2008. ALFONSIN, Betania; FERNANDES,
desio (coord) A lei e legalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte, Del Rey, 2003, p.33.
9 LIMA, Rosa Maria Corts de. A cidade autoconstruda. Tese (Doutorado) Instituto de Pesquisa e Plane-
jamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2005, p.76.
10 HOLZ, Sheila y MONTEIRO, Tatiana Villela de Andrade. Poltica de habitaco social e o direito a moradia
no Brasil. Diez aos de cambios en el Mundo, en la Geografa y en las Ciencias Sociales, 1999-2008. Actas del X
Coloquio Internacional de Geocrtica, Universidad de Barcelona, 26-30 de mayo de 2008. p.5.

212
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

11 NALINI, Jos Renato; NERY, Wilson (coord.). Regularizao Fundiria. So Paulo, Forense, 2014, p. 183.
12 NALINI, Jos Renato; NERY, Wilson (coord.). Regularizao Fundiria. So Paulo, Forense, 2014, p. 158.
13 NALINI, Jos Renato; NERY, Wilson (coord.). Regularizao Fundiria. So Paulo, Forense, 2014, p.160.
14 GOMES, Orlando. Direitos Reais, 19.ed Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 110.
15 ASCENSO, Jos de Oliveira. Direito Civil reais. 5.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2000, p. 143.
16 OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade: para compreender . Rio de Janeiro: IBAM, 2001, 41.
17 CIDADES, Ministrio. Poltica Nacional de habitao. Braslia, 2008, p.12.
18 Aquela decorrente de programa habitacional ou de assentamento de famlias carentes promovido pelo
Estado, sem que tenha havido o respectivo registro no competente ofcio imobilirio.
19 Aquela realizada revelia do poder pblico.
20 Consiste no retrato fiel da situao encontrada de uma localidade em uma determinada poca, indicando
toda e qualquer interveno (canais, edificaes e sistema virio) realizada e seus elementos naturais (cursos
dgua, vegetao e acidentes naturais).
21 DIRIO DE PERNAMBUCO. Choque retira moradores da vila Oliveira. Recife, 2012. Disponvel em:
http://www.diariodepernambuco.com.br/app/noticia/vida. Acesso em: 26.01.2015.
22 NALINI, Jos Renato; NERY, Wilson (coord.). Regularizao Fundiria. So Paulo, Forense, 2014, p.146.
23 DE SOTO, H. O mistrio do capital. Rio de Janeiro: Record, 2001, p. 15.
24 Ocupao consolidada e irreversvel aquela em que o prazo de ocupao da rea, a natureza do imvel,
a localizao das vias de circulao ou comunicao, os equipamentos pblicos disponveis, urbanos e co-
munitrios indique a irreversibilidade da posse titulada em que induza o domnio.
25 Ocupao segura aquela que no apresenta situaes que coloquem em risco a vida dos moradores.
26 a composta por apenas uma pessoa.
27 a relao protegida pelo vnculo de parentesco de ascendncia e descendncia. a famlia constituda
por um dos pais e seus descendentes.
28 a relao que possui vnculo de parentesco, mas no possui vnculo de ascendncia e descendncia,
sendo hiptese de dois irmos que vivam juntos.
29 TROSA, Sylvie. Gesto Pblica por Resultados: quando o Estado se compromete. traduo: Maria
Luza de Carvalho, Rio de Janeiro: Revan; Braslia, DF: ENAP, 2001, p. 73.
30 MACKAY, Keith. How to Build M&E Systems to Support Better Government. Washington: Independent
Evaluation Group (IEG) World Bank, 2007, p. 9.
31 Matrcula individualizada do imvel aps o desmembramento da gleba.

213
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Da Pesquisa Fundiria
Para Fins de Regularizao

Priscilla Marques Rodrigues


Alice Nohl Vianna

RESUMO

Trata-se de pesquisa sobre identificao fundiria com o escopo de


promover-se a regularizao plena dos parcelamentos do solo irregulares,
no mbito de programas promovidos pelo poder pblico. O tema abordado
versar sobre: a complexidade que envolve a identificao fundiria dos
parcelamentos e a multidisciplinariedade dos profissionais envolvidos
no procedimento de regularizao. A pesquisa tem como duas principais
premissas a identificao das bases fundirias bem como das razes das
irregularidades encontradas. A metodologia da pesquisa consiste na de-
monstrao da necessidade dos profissionais de arquitetura e urbanismo,
e do direito. O primeiro realizando a identificao fsica das reas, trans-
formando todas as informaes encontradas em mapas elucidativos da
base fundiria encontrada. O segundo com a anlise jurdico-legal sobre
a documentao e legislao cabvel. Os resultados obtidos levam os
profissionais a elaborao de diagnsticos e tomada de decises sobre
os instrumentos cabveis para promoo da regularizao fundiria plena.
Palavras-chave: Identificao fundiria parcelamento do solo mul-
tidisciplinariedade - regularizao

214
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE II
PROCESSOS DE REGULARIZAO
FUNDIRIA E URBANIZAO
DE FAVELAS
(SESSO 2)

215
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Urbanizao e Regularizao
de Favela: O Caso do Jardim
So Francisco em So Paulo
Marcelle Dayer Carlos dos Santos
Silvia Aparecida Mikami Gonalves Pina
RESUMO

O processo de urbanizao do Jardim So Francisco na periferia da


cidade de So Paulo - zona leste, manifesta a ao do poder pblico por
quase quatro dcadas no mesmo territrio - 1978 a 2015. Durante este
perodo vrias aes foram implementadas pela Prefeitura Municipal da
Cidade, como a implantao do Aterro Sanitrio Sapopemba em 1979 a
1984 (desativado por reinvindicao popular e presso por parte dos mo-
vimentos de moradia) e de diversos Programas Habitacionais de Interesse
Social: Programa Promorar em 1.982; Programa de Mutiro e Autogesto
de moradias no perodo entre 1989 a 1992; Programa de Verticalizao
de Favelas Prover (antigo projeto Cingapura) de 1996 a 2000; Programa
Bairro Legal em 2004; Programa de Urbanizao e Regularizao de As-
sentamentos de 2005 a 2012; Plano Urbanstico Integrado 2012; Programa
de Regularizao Fundiria de 2014 a 2015 e o Programa MCMV de 2014
a 2015. O conjunto destas aes estruturou o espao urbano numa multi-
plicidade de formas de morar, resultantes do seu processo de constituio,
mas, sobretudo no pela ausncia do poder pblico, e sim por sua pre-
sena ao longo de quase 40 anos. Desta forma, de grande importncia
percorrer este territrio, buscando compreender a produo habitacional
como quem elabora uma colcha de retalhos. O interesse apreender esta
dinmica por meios de dados, documentos e mapeamentos urbansticos,
desenvolvidos nos processos de urbanizao e regularizao fundiria do
Jardim So Francisco. A anlise evidencia os problemas e as dificuldades
encontradas neste processo de urbanizao, contudo, destaca-se o papel

216
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da regularizao fundiria, na tentativa de promover a reflexo sobre a


moradia regularizada neste territrio urbano.
Palavras-Chave: Processos de Urbanizao; Regularizao Fundiria;
Habitao Interesse Social; Jardim So Francisco.

1. INTRODUO

O processo de urbanizao no Brasil foi marcado principalmente pela


industrializao que modernizou o trabalho do Campo e abriu novas
oportunidades de trabalho nas cidades, despertando interesse e fixao
da populao nas grandes metrpoles, como So Paulo e Rio de Janeiro
que foram intensamente urbanizadas por imigrantes e migrantes que
buscavam melhores oportunidades de emprego.
Segundo Cardoso:

O crescimento urbano acelerado, associado baixa capacidade


de investimentos e de regulao pblicas sobre as reas urbanas
estariam na raiz do problema das favelas, segundo a interpreta-
o dominante nas dcadas de 60 e 70. (CARDOSO, 2007, p. 4).

De modo que para as populaes mais pobres morar em favelas tornou-


-se uma alternativa para manter o trabalho nas grandes cidades.
E ainda segundo Cardoso:

(...). Com isso, parcela significativa da populao apresenta in-


suficincia ou insegurana de renda, o que limita enormemente
as suas possibilidades de endividamento, limitando, portanto, as
possibilidades de acesso ao mercado formal de moradia.
O desenvolvimento econmico associado urbanizao acele-
rada ainda teve como fator agravante a incapacidade do poder
pblico em realizar investimentos em infraestruturas urbanas e
em ampliar a sua capacidade de regulao do mercado fundirio
e imobilirio. As cidades cresceram, pois, com pouco ou nenhum
planejamento, e com o investimento em infraestrutura seguindo
(e no antecedendo) a ocupao efetiva do solo. Alm dos pro-
blemas ambientais gerados pela ocupao de terras inadequadas
e do custo elevado das solues tcnicas para urbanizar reas j
ocupadas, gerou-se uma enorme desigualdade de acessibilidade
a recursos e servios, o que agravou o processo de especulao
com a terra. (CARDOSO, 2007, p. 4).

217
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A intensiva urbanizao aponta cerca de 85% dos brasileiros vivendo


em cidades, e 16 milhes de famlias vivem em assentamentos precrios
(IBGE, 2010). Esta expanso urbana desordenada resultou em forte de-
gradao ambiental, desigualdades socioeconmicas e excluso scio
territorial nas cidades.
As primeiras urbanizaes de favelas no Brasil ocorreram depois de
muitos planos de erradicao e remoes impostos pelo poder poltico e
econmico.
Em 1968, da Cidade do Rio de Janeiro veio o primeiro modelo signi-
ficativo de urbanizao de favela, conhecido nacionalmente pela luta e
resistncia s remoes, com o apoio da igreja a comunidade Braz de
Pina inicia seu processo de Urbanizao, que prope a implantao de
infraestrutura pelo governo e que as melhorias habitacionais fiquem a
cargo do morador, a urbanizao ainda trata do desenvolvimento socio-
econmico das comunidades, tais propostas so vistas como alternativas
para as remoes que passam a ser contestadas em nvel internacional,
denunciadas no Habitat I (Vancouver,1976).
Outro destaque na poltica para as urbanizaes so a criao das
ZEIS institudas a partir de 1983 por vrias administraes municipais,
promovendo a atuao na regularizao fundiria e urbanizao dos
assentamentos precrios.
Constituio Federal de 1988 instituiu um novo marco no quadro ju-
rdico institucional, destacando-se o Artigo 182, em que se estabelecem
os princpios da funo social da cidade e da propriedade. No entanto
a partir da Lei do Estatuto da Cidade de 2001 que os avanos normativos
possibilitam experincias de urbanizaes mais complexas vinculadas
com os programas de regularizao fundiria, contemplando os aspectos
urbansticos e jurdicos.

218
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. A REGIO DO JARDIM SO FRANCISCO

Nos anos 1950, So Paulo vivia o incio da segunda etapa de


sua industrializao, com a abertura de caminhos em direo
s extremidades da cidade que fixaram novos territrios, com
suporte de diferentes modos de transporte ao longo das dcadas
desde a trao animal, passando pela rodovia, at a implantao
de rodovias e dos sistemas de trem e metr. Neste processo de
urbanizao e expanso perifrica, a cidade seguiu uma estrutura
viria em formato radial, herana dos primeiros eixos de ligao
do litoral e o interior do estado. (FRANA, 2008, p.18.)

Neste perodo o crescimento da Cidade de So Paulo impulsionado


pela industrializao expandiu-se para Zona Leste de modo que foi sur-
gindo diversos loteamentos e assentamentos irregulares fortalecidos pela
implantao do plano de arruamento do municpio, de tal, forma que a
ascenso da cidade produziu um desenvolvimento econmico acelerado
e espontneo nas regies limtrofes da cidade, promovendo uma demanda
para a habitao social.
No entanto, percebe-se que a maior parte desses assentamentos so
espraiados e apontam grandes concentraes nas periferias da cidade,
promovendo relaes com o espao habitado e criando seus prprios
centros urbanos.
Pontualmente, analisando a regio em questo que a de So Mateus
zona leste da cidade verifica-se que composta pelos distritos de So
Mateus, So Rafael e Iguatemi, com uma populao de 426.794 habitantes,
(segundo IBGE 2010).
Um dado relevante da tabela 1 refere-se distribuio desigual no
espao geogrfico. Observou-se que no ano 2000 a maior parte da popu-
lao, 40,6%, concentrava-se no distrito So Mateus, seguida do distrito
So Rafael, com 32,7%, e o distrito Iguatemi, com 26,6%. J no ano de 2010
analisando a mesma tabela percebe-se que no distrito de So Mateus houve
uma pequena reduo em seu crescimento que passou a ser de 36,35%,
So Rafael com 33,75% e Iguatemi com 29,9%, desta forma podemos
afirmar que os distritos de Iguatemi e So Rafael cresceram bem mais do
que o de So Mateus, se equiparando em sua composio populacional.

219
33,75% e Iguatemi com 29,9%, desta forma podemos afirmar que os distritos de Iguatemi e
So Rafael cresceram bem mais do que o de So Mateus, se equiparando em sua composio
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico
populacional.

TabelaTabela 1 doPopulao
1 - Populao do Paulo
Municpio de So Municpio
e de So de Sosegundo
Mateus, Paulopercentual
e de So Mateus,por
de distribuio
distritos, 2000 a 2010.
segundo percentual de distribuio por distritos, 2000 a 2010.

Municpio e
distritos 2000 2010
MSP 10.525.697 11.253.503
40,6% 36,35%
So Mateus
154.851 155.140
32,7% 33,75%
So Rafael
125.132 143.992
26,6% 29,9%
Iguatemi
101.688 127.662
TOT. RSM 381.671 426.794
Fonte: IBGE

Fonte: IBGE ficam mais claros quando se observa os percentuais de crescimento


Tais fenmenos
populacional verificado naficam
Tais fenmenos regiomais
de So Mateus,
claros na dcada
quando de 80/91 os
se observa e 91/2000 presentes
percentuais dena
tabela 2, a seguir. populacional verificado na regio de So Mateus, na dcada
crescimento
de 80/91 e 91/2000 presentes na tabela 2, a seguir.
Tabela 2 Percentual de crescimento da populao no Municpio de
So Paulo, So Mateus e distritos. 1980 a 2000
abela 2 Percentual de crescimento da populao no Municpio de So Paulo, So Mateus e distritos. 1980 a
2000
rea/perodo 1980/1991 1991/2000
MSP 14,3% 9,11
RSM 35,6% 27,0%
So Mateus 27,3% 2,7%
So Rafael 27,5% 39,2%
Iguatemi 83,5% 69,9%
Fonte: IBGE
Fonte: IBGE
Evidenciam-se, pelos dados acima, as diferenas na evoluo das taxas de crescimento
Evidenciam-se, pelos dados acima, as diferenas na evoluo das
a populao em cada um dos trs distritos. Deste modo, o reduzido crescimento populacional
taxas de crescimento da populao em cada um dos trs distritos. Deste
o distrito modo,
So Mateus, de 2,7%
o reduzido verificados
crescimento na ltimadodcada,
populacional distrito se
Socomparado
Mateus, deaos demais
2,7%ser
istritos, pode verificados
explicadonapelo
ltima
fatodcada,
de ser se comparado
esta a rea deaos demais mais
ocupao distritos,
antiga, e, com
00% de ocupao urbana, o que limita as possibilidades de novas ocupaes. Tal situao
ca patente 220
quando so comparados os dados censitrios de 1991 e 2000, com os dados
emogrficos disponveis de 1996. Nesse ano a populao do distrito So Mateus era de
So Mateus 27,3% 2,7%
So Rafael 27,5% 39,2%
Iguatemi 83,5% 69,9%
Fonte: IBGE Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Evidenciam-se, pelos dados acima, as diferenas na evoluo das taxas de crescimento


pode ser explicado pelo fato de ser esta a rea de ocupao mais antiga,
da populao em cada um dos trs distritos. Deste modo, o reduzido crescimento populacional
e,
do com 100%
distrito So de ocupao
Mateus, de 2,7%urbana, o que
verificados limitadcada,
na ltima as possibilidades de novas
se comparado aos demais
ocupaes. Talexplicado
distritos, pode ser situao fica
pelo fatopatente quando
de ser esta soocupao
a rea de comparados os dados
mais antiga, e, com
censitrios de 1991
100% de ocupao urbana,e o2000, comasos
que limita dados demogrficos
possibilidades disponveis
de novas ocupaes. de
Tal situao
1996. Nesse
fica patente ano so
quando a populao
comparados do distrito
os dados So Mateus
censitrios de 1991era de aproximada-
e 2000, com os dados
mente 160.000
demogrficos pessoas,
disponveis significativamente
de 1996. superior
Nesse ano a populao a 154.000
do distrito pessoas
So Mateus era de
conforme o Censo
aproximadamente depessoas,
160.000 2000.significativamente
Ou seja, entresuperior
1996 ae 154.000
2000 apessoas
rigor,conforme
ocorreu o
um decrscimo
Censo de 2000. Ou no
seja,nmero dee habitantes.
entre 1996 2000 a rigor, ocorreu um decrscimo no nmero de
Outra varivel relacionada dinmica da ocupao refere-se densi-
habitantes.
dade demogrfica - quantidade
Outra varivel relacionada de populao
dinmica da ocupaopor km -verificada
refere-se em cada
densidade demogrfica
- quantidade
um de populao
dos distritos por km
da regio de- So
verificada em cada
Mateus, um dos distritos
conforme a tabela da 3,
regio de So
a seguir:
Mateus, conforme
Tabela 3 - aDensidade
tabela 3, a seguir:
populacional da regio de So Mateus por dis-
trito 2000 e 2010.
Tabela 3 - Densidade populacional da regio de So Mateus por distrito 2000 e 2010.
Distrito 1991 1996 2000 2010
So Mateus 11.597 12.316 11.906 10.908
So Rafael 6.807 7.691 9.479 11.934
Iguatemi 3.052 4.583 5.188 6.513
Reg. S. Mateus 7.152 8.196 8.857 9.319
Fonte: Censos 1991, 2000, 2010 e Contagem Populacional de 1996. - IBGE
Fonte: Censos 1991, 2000, 2010 e Contagem Populacional de 1996.
Como decorrncia do exposto acerca do intenso ritmo de crescimento populacional,
- IBGE
possvel constatar aumento significativo da densidade demogrfica nos distritos de So Rafael
Como decorrncia do exposto acerca do intenso ritmo de crescimento
e Iguatemi, em comparao com o distrito So Mateus. As causas deste fenmeno podem
populacional, possvel constatar aumento significativo da densidade
estar associadas ocupao indiscriminada de reas pblicas, e por vezes tambm
demogrfica nos distritos de So Rafael e Iguatemi, em comparao com
o distrito So Mateus. As causas deste fenmeno podem estar associadas
ocupao indiscriminada de reas pblicas, e por vezes tambm par-
ticulares, sob a forma de loteamentos clandestinos e ocupao de reas
de risco, dada a falta de moradia digna.
Observa-se uma alta densidade populacional no distrito So Mateus,
em torno de 11.000 hab./ km, contudo, na ltima dcada no distrito de
So Rafael a densidade populacional teve um crescimento considervel
que ultrapassou a de So Mateus, razo da qual, grande parte de seu
territrio formado por espaos livres e reas de proteo ambiental

221
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vulnerveis, em contrapartida, So Mateus uma rea mais urbanizada e


tambm apresenta a maior concentrao de bens, servios e oportunidade
de empregos na regio. Todavia, o fato de apresentar um tecido urbano
j inteiramente constitudo no significa que o distrito de So Mateus, a
exemplo da maioria das zonas perifricas, no sofra de vrios problemas de
infraestrutura urbana como deficincias de saneamento bsico, presena
de grande nmero de favelas, violncia, etc. Verifica-se que neste distrito
h mais de 4000 domiclios em reas de favelas e loteamentos irregulares,
com enorme concentrao populacional.

3. O PROCESSO DE URBANIZAO
NO JARDIM SO FRANCISCO

Na rea objeto de estudo, as aes de urbanizao so implementadas


pela Prefeitura Municipal ao longo de quase quatro dcadas de 1978 a 2015.
Durante este perodo as diversas gestes pblicas foram legitimando este
processo de urbanizao, primeiro com a implantao do Aterro Sanitrio
Sapopemba em 1979 a 1984 (desativado por reinvindicao popular e
presso por parte dos movimentos de moradia) e de diversos Programas
Habitacionais de Interesse Social: Programa Promorar em 1982; Programa
de Mutiro e Autogesto de moradias no perodo entre 1989 a 1992; Pro-
grama de Verticalizao de Favelas Prover (antigo projeto Cingapura) de
1996 a 2000; Programa Bairro Legal em 2004; Programa de Urbanizao
e Regularizao de Assentamentos de 2005 a 2012; Plano Urbanstico
Integrado 2012; Programa de Regularizao Fundiria de 2014 a 2015 e
o Programa MCMV de 2014 a 2015. O conjunto destas aes estruturou o
espao urbano numa multiplicidade de formas de morar, resultantes do
seu processo de constituio, mas, sobretudo no pela ausncia do poder
pblico, e sim por sua presena ao longo de quase 40 anos.
O Jardim So Francisco, depois de Paraispolis 42.826 habitantes e
Helipolis 41.118 habitantes (IBGE, 2010), o maior assentamento em
condies precrias do Municpio de So Paulo (HABISP, 2012), ocupando

222
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

uma rea de 1.763.856 m e segundo o IBGE de 2010 vivem 29.304 habi-


tantes. Est localizado em So Mateus, distrito de So Rafael no extremo
leste da capital, pertencente Subprefeitura de So Mateus.
So Paulo (HABISP, 2012), ocupando uma rea de 1.763.856 m e segundo o IBGE de 2010

Figura vivem 29.304 habitantes. Est localizado em So Mateus, distrito de So Rafael no extremo
1. Localizao do Jardim So Francisco no Contexto de So
leste da capital, pertencente Subprefeitura de So Mateus.
Paulo e Cidades Vizinhas.
Figura 1. Localizao do Jardim So Francisco no Contexto de So Paulo e Cidades Vizinhas. r

Fonte: Do autor a partir da edio da imagem do Google Earth.

Fonte: Do autor
Na figura a partir que
1, percebe-se daa edio
rea de estudoda imagem
faz divisa do Google
com as cidades Earth.
de Santo Andr,
So Caetano do Sul e Mau. Sendo que o deslocamento realizado do Jardim So Francisco at
o centro da cidade de So Paulo considerado demorado e penoso, principalmente quando
Na figura 1, nos
ocorre percebe-se que
horrios de pico. a rea
Com relao de estudo
centralidade ou plosfaz divisa
comerciais comas cidades
e de servios
regio possui um expressivo eixo de atividades na Avenida Mateo Bei que abastee os bairros
de Santo Andr, So Caetano do Sul e Mau. Sendo que o deslocamento
locais.
realizado do Jardim
Buscando So Francisco
as origens atFrancisco
do Jardim So o centro daquecidade
entende-se dede So Paulo
o processo
urbanizao
considerado se iniciou na deedcada
demorado de 60 comprincipalmente
penoso, os primeiros loteamentos lindeiros
quando a Estradaocorre nos
Sapopemba, neste perodo a rea de estudo pertencia antiga fazenda do Oratrio e da Juta.
horrios de pico. Com relao centralidade ou plos comerciais e de
No decorrer dos anos, o poder pblico teve interesse em adquirir esta rea, para
servios implantar
regioumpossui umno expressivo
aterro sanitrio eixoemde
extremo leste da cidade, 1978atividades
adquiriu a gleba na
de Avenida
1.782.014 m por desapropriao, e logo, foi incorporada ao patrimnio municipal.
Mateo Bei que abastee os bairros locais.
Buscando as origens do Jardim So Francisco entende-se que o pro-
cesso de urbanizao se iniciou na de dcada de 60 com os primeiros
loteamentos lindeiros a Estrada Sapopemba, neste perodo a rea de
estudo pertencia antiga fazenda do Oratrio e da Juta.
No decorrer dos anos, o poder pblico teve interesse em adquirir esta
rea, para implantar um aterro sanitrio no extremo leste da cidade, em

223
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1978 adquiriu a gleba de 1.782.014 m por desapropriao, e logo, foi


incorporada ao patrimnio municipal.
O Aterro Sanitrio Sapopemba ocupou uma rea de 380.000 m da
gleba e teve curto perodo de atividade (1979 a 1984), devido reinvindi-
cao popular e presso por parte de movimentos de moradia, o aterro
foi desativado no ano de 1984, e foi ento cedido COHAB/ SP, para fins
habitacionais de interesse social.
Desde ento a rea foi palco de inmeras intervenes habitacionais
por parte do municpio, das quais merecem destaque:
O Aterro Sanitrio Sapopemba ocupou uma rea de 380.000 m da gleba e teve curto
- As 1.299
perodo unidades embrionrias
de atividade (1979 no mbito
a 1984), devido reinvindicao populardo Programa
e presso por parte dePromorar
movimentos de moradia, o aterro foi desativado no ano de 1984, e foi ento cedido
implantadas em 1982;
COHAB/ SP, para fins habitacionais de interesse social.
- O Programa
Desdede Mutiro
ento e Autogesto
a rea foi palco com 1.365
de inmeras intervenes moradias
habitacionais realizadas
por parte do
municpio,
no perodo entredas1989
quais merecem
a 1992;destaque:
- As 1.299 unidades embrionrias no mbito do Programa Promorar implantadas em
- Atravs do Programa de Verticalizao de Favelas Prover (antigo
1982;
projeto Cingapura) foi construdo
- O Programa 1.336
de Mutiro e Autogesto apartamentos
com de no
1.365 moradias realizadas 1996
perodoa 2000;
entre 1989 a 1992;
Na figura 2 observar-se as diferentes formas de morar, referente
- Atravs do Programa de Verticalizao de Favelas Prover (antigo projeto
diversidade habitacional,
Cingapura) foi construdo 1.336considerando as implantaes distintas no
apartamentos de 1996 a 2000;
tecido urbano.Na figura 2 observar-se as diferentes formas de morar, referente diversidade
habitacional, considerando as implantaes distintas no tecido urbano.
Figura 2. Foto de voo de helicptero de 2010. Jardim So Francisco.
Figura 2. Foto de voo de helicptero de 2010. Jardim So Francisco.

Fonte: Secretaria de Habitao de SP (SEHAB)

Fonte: Secretaria de Habitao de SP (SEHAB)

224
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Apesar da presena do Poder Pblico ao longo desse perodo, as reas


remanescentes da gleba foram ocupadas por moradias irregulares, gerando
situaes de insalubridade e de risco geotcnico.
O Projeto de urbanizao do territrio iniciou-se em 2004 com a im-
plantao do Programa Bairro Legal, sendo realizados os primeiros levan-
tamentos fsicos e cadastrais da rea, incluindo os Ncleos de favelas, os
edificios do Prover, o Promorar e parte dos Mutires. Os levantamentos
socioeconomicos da populao serviriam para subsidiar os projetos de
saneamento bsico, infraestrutura e a construo de novas unidades
habitacionais.
As obras de Urbanizao tiveram incio a partir de 2005 no Programa
de Urbanizao e Regularizao de Assentamentos com alcance em
alguns ncleos de favelas, foram ganhando proporo e ritmo de obras
a partir de 2008, atendendo toda a gleba com diversas intervenes de
infraestrutura e saneamento bsico, tambm foram construdos 816 apar-
tamentos Proviso HIS at o ano de 2012 para atendimento das remoes
ocasionadas pelas obras.
Em 2010 foi inaugurado o trecho da Avenida Jacu-Pssego que interliga
ao Rodoanel Mrio Covas, trecho este que divide a Gleba do Jardim So
Francisco em duas partes, formando uma barreira antrpica geradora de
grande impacto ambiental.
Tambm foi elaborado um Plano Urbanstico Integrado intitulado Jardim
So Francisco Global que teve incio em 2010, sendo concludo em 2012,
com uma abordagem de articulao das aes habitacionais e urbanas
ocorridas em todo processo de formao desta rea.
Desde 2014 esto sendo implantados: o Programa de Regularizao
Fundiria na gleba e o Programa MCMV, este ltimo visa construir 1.600
unidades habitacionais (atendimento de 600 U.H. em parceria com a
SEHAB SP).
Toda a regio em que o Jardim So Francisco esta situado possui
consideravel interesse ecolgico e de preservao ambiental. Caracte-
rizado como uma regio de formao de cabeceiras que abastece o Rio

225
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aricanduva. Em contrapartida s belezas naturais, do Morro do Cruzeiro


e os parques naturais, est localizado nas proximidades um dos maiores
aterros sanitrios da Amrica Latina Aterro Sanitrio Stio So Joo, ele
foi planejado para receber por dia 7 mil toneladas de lixo produzidos na
cidade, mas chega a receber 13 mil toneladas dirias, foi construdo em
1992 passou por ampliao em 2010, para receber o lixo da regio Sul e
Leste da cidade de So Paulo.
Contudo, no que diz respeito populao local e em relao mobi-
lizao e organizao dos moradores, a rea destaca-se pela tradicional
organizao comunitria advinda de seu processo de formao e pelo
forte envolvimento das lideranas atuais nas questes de sade, habita-
o e urbanizao da gleba. No entanto, cada ncleo de favela distinto
e apresenta necessidades diferenciadas e interesses locais, nos diversos
cenrios do espao produzido pela urbanizao. Sobre essa temtica
conclumos com Lefebvre:

O espao uma localizao fsica, uma pea de bem imvel,


e ao mesmo tempo uma liberdade existencial e uma expresso
mental. O espao ao mesmo tempo o local geogrfico de ao e
a possibilidade social de engajar-se na ao. (LEFEBVRE, 2000).

A gleba foi aos poucos se transformando em um bairro e cosolidando


conforme ilustrao abaixo, herdando de cada gesto municipal a im-
plantao de mais um modelo dos programas habitacionais vigentes na
cidade de So Paulo.

226
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 3. Implantao do Jardim So Francisco Global.

N
CLE PROMORAR
OF PROVER

MUTIRO
AntigoAterro
Sapopemba
MUTIRO

PROVISO
NCLEO E PROVISO
M
PROVER U
PROVER TI
R
MUTIRO PROVISO
O N
PROVER
MCMV NCLEO
C

Fonte: Secretaria de Habitao de SP (SEHAB).


A rea do Jardim So Francisco, possui um histrico de ocupao com
um aterro sanitrio desativado ha 30 anos, e cravado no meio da gleba.
A topografia da rea caracterstica de uma regio de muitas nascentes
e com formao de fundos de vales, ou seja, muito irregular, apresentan-
do relevo com declividades mdias de 0 a 15% em grande parte da rea,
possuindo alguns setores onde as declividades atingem mais de 30%. As
regies mais planas encontram-se no centro, na rea do antigo aterro
sanitrio, e ao longo da plancie do crrego So Joo, afluente do crrego
Cagua, que divide a rea em toda a sua extenso norte sul e que recebe
a projeo area da Avenida Jacu-Pssego.
A Avenida Sapopemba interliga na Avenida Jacu-Pssego que por sua
vez interliga ao Rodoanel Mrio Covas (Via expressa Estadual), favorece a
regio por conta da interligao com a, principal via dos bairros a Avenida
Sapopemba, atraindo inclusive um fluxo maior de veculos, ampliando os
investimentos na rede de comrcios e servios, possibilitando melhorias

227
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

no transporte pblico, potencializando todo eixo da avenida e das ruas


coletoras adjacentes. Fazendo com que todo o meio da Gleba, que no
era possvel de permear, venha ocorrer tais modificaes em sua estrutura
viria. Embora, o uso sob a Avenida Jacu-Pssego preocupante, podendo
gerar dficit urbano com relao s transposies e ocupaes desorde-
nadas, ressaltando que a gleba foi dividida em duas partes, formando uma
barreira antrpica geradora de emisses de rudos e desconforto, princi-
palmente aos pedestres e aos moradores das proximidades da avenida.
No desenvolvimento das obras de urbanizao, foram realizadas reu-
nies peridicas com as lideranas comunitrias, representantes de rua
eleitos pela vizinhana e membros do Conselho Gestor da Habitao da
regio de So Mateus, informando sobre o processo de urbanizao e
firmando um compromisso com a continuidade das obras.
Para viabilizar as obras de urbanizao de alguns ncleos foram cons-
trudas unidades habitacionais para promover a eliminao de reas de
risco com obras de retaludamento e estabilizao geotcnica de encostas
anteriormente ocupadas por moradias, foram necessrias a construo de
816 unidades habitacionais nas reas intituladas de Proviso para atender
exclusivamente a demanda das urbanizaes.
Os edficios construdos nas Provises foram concludos em vrias
etapas de acordo com os recursos e planejamento da municipalidade,
com isso, as implantaes dos conjuntos foram distribudas pelo territ-
rio de acordo com a disponibilidade de terras e topografia dos terrenos,
desenvolvendo tipologias em 5, 6 e 7 pavimentos, com 4 unidades habi-
tacionais por andar, contemplado de infraestrutura condominial, alm de
implantao de paisagismo.
As obras da urbanizao de favelas em geral contemplaram as con-
tenes de encostas, aberturas de novos virios e arruamentos de inter-
ligao no prprio ncleo, e quando possvel entre os ncleos. Tambm
foram implantadas redes de saneamento bsico, sobre tudo a eliminao
de moradias em reas de risco geolgico-geotcnica, originrios dos
processos de eroso, assoreamento e enchentes, acidentes associados a

228
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

deslizamentos de taludes e encostas. Desta forma, ocorreram remoes de


famlias que ocupavam a rea de preservao permanente, localizada bem
ao centro da gleba, o objetivo era promover a recuperao da mata nativa.
Neste perodo tambm foram realizadas obras de revitalizao no
conjunto de moradia Promorar Rio Claro, e nos conjuntos do Programa de
Verticalizao de Favelas Prover (antigo projeto Cingapura), tais obras
priorizaram calamentos de vias, arranjos no saneamento, recomposio
de escadarias, pintura dos edifcios, reposio de itens de segurana, troca
de telhado e fechamento condominial com gradil.
Ainda previsto a implantao de um Parque Linear de 59 mil m lo-
calizado na rea central da gleba, promovendo a preservao da rea e
a preservao permanente das encostas. Contudo o parque contar com
reas de lazer recreativo, lazer infantil, reas de contemplao, alm de
recuperao vegetativa.
Atualmente a prefeitura de So Paulo em parceria com o governo fe-
deral executa a complementao das obras de urbanizao, onde esto
previstas a construo de unidades habitacionais, alargamento de virios,
criao de parques, praas e a revitalizao de empreendimentos.

4. OS DESAFIOS DA REGULARIZAO
FUNDIRIA NO JARDIM SO FRANCISCO

A regularizao fundiria em assentamentos humanos no Brasil ainda


uma realidade tmida, embora, atualmente se tenham legislaes mais
atuantes e especficas que facilitam a legalizao da terra, a concesso
ou legitimao da posse.
Os instrumentos urbansticos e legislativos direcionadores, sendo eles:
a Constituio Federal de 1988 em seus captulos de n 182 e n 183, o
Estatuto da Cidade e os Planos Diretores so as fundamentaes bsicas
para o planejamento e estruturao das formas de se atuar em diferentes
escalas tanto na cidade, como no bairro e na moradia.
De modo que foram criadas algumas leis municipais na cidade de So

229
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Paulo com o foco na atuao efetiva no processo da regularizao fundi-


ria, como o caso da Lei da Desafetao de reas Pblicas N 14.665/2008
(altera o artigo 3 e substituem os anexos I e II da Lei N 13.514/2003), que
diz Dispe sobre Desafetao de reas Pblicas Municipais da classe dos
bens de uso comum do povo e destinao de reas pblicas municipais
da classe dos dominiais para promover o Programa de Regularizao
Urbanstica e Fundiria; Autoriza o Executivo a Outorgar Concesso de
Uso Especial para Fins de Moradia ou Concesso de Direito Real de Uso,
bem como doar reas a rgos ou entidades da administrao direta ou
indireta para a construo de habitaes de interesse social.
No entanto, o principal instrumento legislativo efetivo para a regula-
rizao fundiria a Lei Federal N 11.977/2009 que visa a regularizao
fundiria de assentamentos urbanos (Captulo III), onde descreve suas
diretrizes, seus parmetros efetivos e cita a importncia da rea urbana
consolidada a partir de exemplos da urbanizao em si, que em sua de-
finio diz: A regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas
jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de
assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a
garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado.
No Jardim So Francisco existe um Decreto N 15.879/1979 para Desa-
propriao da Gleba, contudo estas reas desapropriadas continham trs
reas pblicas municipais que foram desafetadas pelas seguintes Leis: N
13.514/2003 e N 14.665/2008.
Segundo o Artigo 215 da lei municipal N 15.764/2013, reconhece o
parcelamento consolidado em rea pblica registrada na Matrcula N
241.506/9 RI, constando imisso provisria na posse, em favor da Mu-
nicipalidade de So Paulo, do assentamento que passa a ser denominado
So Francisco Global ocupando uma rea de 1.763.856 m, em conjunto
com o Provimento N 37/2013 (Seo X), com o foco de viabilizar o re-
gistro da regularizao fundiria de assentamentos consolidados sobre

230
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imveis urbanos por destinao ainda que cadastrados como rural e a


conferir titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social
moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade
urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Segundo ALFONSIN, a regularizao fundiria pode adquirir diferentes
nfases em seus aspectos:

(...) constatamos a existncia de 3 vises predominantes sobre o


que vem a ser Regularizao Fundiria, cada uma dando nfase
a um determinado aspecto. Em alguns locais, a nfase recai me-
ramente na regularizao jurdica dos lotes. Em outras cidades,
na recuperao urbana do assentamento, atravs da urbanizao
da rea. Em outras reas, observa-se ainda uma grande preo-
cupao com a regularizao urbanstica dos assentamentos,
procedendo-se a muitas iniciativas de transformao de reas
afetadas originalmente para outros usos em reas Especiais de
Interesse Social (AEIS). (ALFONSIN, 1999, p.14).

Atualmente a fase de regularizao fundiria no So Francisco Global


encontra-se em andamento no processo de individualizao dos lotes,
uma vez que consta registro em cartrio da rea maior.

5. CONSIDERAES FINAIS

Desta forma, o processo de urbanizao do Jardim So Francisco


marcado por uma herana de diversas intervenes implementadas
pelo Poder Pblico Municipal, que foram realizadas de forma pontual e
desarticuladas entre si, que resultaram em um conjunto de programas
habitacionais mais conhecidos por um grande laboratrio experimental
de projetos habitacionais de interesse social, denotando a ausncia de
polticas habitacionais do municpio.
A urbanizao composta de vrias formas de morar que em conjunto
buscam uma identidade no territrio, evidenciando a necessidade de com-
preender a populao local em relao ao sentimento de pertencimento
e vnculos adquiridos no decorrer de dcadas naquele lugar.

231
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A fragmentao do territrio denuncia os problemas e as dificuldades


existentes neste processo de urbanizao, contudo, destaca-se o papel
da regularizao fundiria ainda em andamento, como alternativa de
promover a reflexo sobre esta urbanizao e o que se espera de uma
moradia regularizada neste territrio urbano de interesses conflituosos.
O processo de Regularizao Fundiria representa a etapa final do pro-
cesso de urbanizao no So Francisco Global, mas seus prazos e meios
passam por processos judiciais, tornando-os imensurveis e complexos.
Segundo, Bueno:

H uma muralha legal contra a regularizao e a manuteno


urbana das favelas, mesmo quando urbanizadas. A justia formal
do estado de direito burgus criminaliza o brasileiro que vive em
condies precrias e fora do mercado de terras e habitao.
H, portanto, uma urgncia de direitos sobre os assentamentos
informais. Essas terras so invadidas sim, mas sob condies
que justificam sua posse. Portanto, sua manuteno urbana deve
ser adequada e o adensamento populacional deve ser orientado
e fiscalizado (com alternativas de habitao para a famlia que
cresce). (BUENO, 2000).

O processo de regularizao fundiria necessita estar mais prximo


do processo de urbanizao, para que a qualidade da urbanizao seja
mantida, para que as moradias recebam ateno em sua regularizao
edlica, garantindo sua qualidade.

BIBLIOGRAFIA:

ALFONSIN, Betnia M., Polticas de Regularizao Fundiria: Justificao, Impac-


tos e Sustentabilidade, Lincoln Institute Research Report, 1999.
BONDUKI, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. In: Arquitetura Moderna,
Lei do Inquilinato e Difuso da Casa Prpria. 3 edio. So Paulo: Estao Liber-
dade: FAPESP, 1998.
BUENO, L. M. de M. O que favela afinal? Cadernos de textos. Contribuio para
o tratamento de favelas no Censo Demogrfico Brasileiro. PUC Campinas. Julho
de 2009.
BUENO, L. M. de M. Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao de

232
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

favela. 2000. Tese de Doutorado Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Univer-


sidade de So Paulo, So Paulo.
CARDOSO, A. L. R. Urbanizao de Favelas no Brasil: Revendo a experincia e pen-
sando os desafios. XII Encontro da associao nacional de ps-graduao e pesquisa
em Planejamento urbano e regional. 21 a 25 de maio de 2007. Belm, Par Brasil.
Conhea a histria da Subprefeitura de So Mateus. Portal da Prefeitura do Municpio
de So Paulo: www.prefeitura.sp.gov.br>Subprefeituras>So Mateus
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Sapopemba. So Paulo: publicado na Revista da Sociedade Brasileira de Arbori-
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FERNANDES, Edsio (2001). Direito Urbanstico e Poltica Fundiria no Brasil: uma
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LEFEBVRE, Henri. A produo do espao. Trad. Grupo As (im)possibilidades do
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2006 (do original: La production de lespace. 4 d. Paris: ditions Anthropos, 2000.
MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Esse texto foi elabora-
do utilizando a parte II do livro, Metrpole na periferia do capitalismo, So Paulo,
Hucitec, 1996.
So Paulo (Municpio), BID, COBRAPE. In: Levantamentos Sociais, Econmicos e
Organizativos. Projeto de Urbanizao da rea Denominada Jardim So Francisco.
Julho/2004.
So Paulo (Municpio) Decreto de n 15.879, de 14 de Maio de 1979. Devido descri-
o da rea 3, que passou a perfazer 1.782.014 m. Aps a ao de desapropriao
com a Cooperaria Construes S.A, a gleba foi incorporada ao Patrimnio Muni-
cipal, com rea de 1.763.856m, excluindo a rea da E.E.P.S Prof. Carlos Henrique
Liberalli, e em 1980 foi lavrado o Auto de Emisso na Posse.

NOTAS
1 Arquiteta e Urbanista, Universidade Estadual de Campinas UNICAMP, aluna de mestrado.
2 Doutora e Livre Docente, Universidade Estadual de Campinas UNICAMP, Docente de Graduao e Ps
Graduao.

233
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Conflitos Scio-Ambientais e
Regularizao Fundiria: O Caso
de Barra de Guaratiba, Cidade
do Rio de Janeiro
Marcos Reis Maia1
May Martins2

RESUMO

O presente artigo possui o objetivo de analisar a relao entre po-


lticas habitacionais e questes ambientais, com nfase em dinmicas
de regularizao fundiria. Os conflitos scio-ambientais enfocados
situam-se no bairro Barra de Guaratiba, na Zona Oeste da cidade do Rio
de Janeiro. O processo de regularizao de assentamentos populares,
que vem sendo gestionado desde 2006 pela Secretaria de Patrimnio da
Unio (SPU), encontra tenses com as expresses mais conservadoras
do ambientalismo, em face da localizao das reas estudadas, entre
duas unidades de conservao. O objetivo do artigo o de analisar as
intersees e fissuras entre os campos social e ambiental dentro desse
processo. Os instrumentos metodolgicos empregados foram anlise
documental, sobretudo de legislao, e trabalho de campo. Como re-
sultados, observa-se como a localizao da reseva foi substancial para
a consolidao em 2013 de decreto para a criao de rea de Especial
Interesse Ambiental (AEIA), o qual, considerando que h possveis riscos
ambientais, suspende, licenciamentos relacionados demolio, cons-
truo e reforma, evidenciando a apropriao do discurso ambiental
eleita, conforme a convenincia em relao aos interesses em jogo. Essa
condio jurdica especial em que se encontra a rea acabou por paralisar
no ano de 2014 os procedimentos para a regularizao fundiria, tendo
sido reforada pela legislao eleitoral que veda ao poder pblico certas
providncias em perodo de eleies. Cria-se uma certa contradio de

234
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

firmarem-se mecanismos contra o aumento populacional, porm sem


ainda expectativas para regularizao. Tais desdobramentos evidenciam
como o reconhecimento da validade legal dos assentamentos no esgota
a poltica urbana que deve ser empregada. Deve-se, portanto, projetar no
somente o reconhecimento individual da posse, mas a estruturao e a
integrao dos assentamentos ao conjunto da cidade.
Palavras-chave: regularizao fundiria, conflitos scio-ambientais,
habitao, meio ambiente, assentamentos populares

O BAIRRO

O presente artigo possui como tema os conflitos entre legislao am-


biental e legislao social em dinmicas que envolvem a regularizao
fundiria. Como objeto de pesquisa, debrua-se sobre processos que vem
sendo gestionados pela Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU) na regu-
larizao de assentamentos populares localizados no bairro de Barra de
Guaratiba, Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro. O objetivo do artigo
o de analisar as intersees e fissuras entre os campos social e ambiental
dentro desses processos. Os instrumentos metodolgicos empregados
foram anlise documental, sobretudo de legislao, e trabalho de campo.
A temtica habitacional um dos tpicos que merecem ateno nas
pesquisas urbansticas que se debruam sobre as disputas ao redor da
produo e do uso da cidade, envolvendo prticas e representaes acerca
dos modos de morar. Mais especificamente, as polticas de regularizao
e urbanizao de assentamentos populares ocupam, devido aos debates
sobre a ilegalidade da moradia, um papel central nos estudos urbanos e nos
projetos pblicos brasileiros (LAGO, 2004, p. 27). A questo da ilegalidade
nos assentamentos populares central nos debates sobre processos de
apropriao dos espaos urbanos e de seleo daqueles que so proibidos
ou permitidos, o que marca profundas hierarquias e desigualdades nas
divises dos lcus de habitao na cidade (AZEVEDO, 2007, p.14).

235
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Regio Administrativa (RA)3 de Guaratiba, cidade do Rio de Janeiro,


passa atualmente pelo processo para a implantao de um novo Plano
de Estruturao Urbana (PEU). Pelas classificaes da prefeitura, a RA de
Guaratiba est localizada na rea de Planejamento (AP) 5, que abarca os
bairros localizados no oeste da Zona Oeste, a qual, por sua vez, dividida
entre as APs 5 e 4. Tal RA composta pelos bairros Guaratiba, Barra de
Guaratiba e Pedra de Guaratiba, com um total, segundo os dados censi-
trios de 2010, de 48.605 domiclios e 123.114 de populao residente,
distribudos em uma rea territorial de 152,48 quilmetros quadrados4. Em
dois dos trs bairros que compem a RA Guaratiba, Barra de Guaratiba
e Guaratiba, est localizado o Parque Estadual da Pedra Branca (PEPB),
considerado pelo Instituto Estadual do Meio Ambiente (INEA) como a
maior floresta urbana do Brasil5. O parque, criado no ano de 1974, a partir
da lei estadual nmero 2.377, abrange 10% do territrio da cidade6, sendo
a sua maior Unidade de Conservao (UC)7.
medida que a populao da cidade do Rio de Janeiro crescia cerca
de 10% de 2000 a 2013, com previso de crescimento aproximada de 3%
de 2013 at 2020, a AP 5 apresentava resultados quase idnticos, com
respectivos dados aproximados de 11% e 3%. A RA de Guaratiba, contudo,
destaca-se em sua AP e apresenta dados mais elevados, com cerca de 28%
de crescimento no perodo e aproximadamente 7% de previso at 20208.
Juntamente com a AP 4, a AP 5 uma das reas de planejamento da cidade
que mais crescem em populao (ALEM et al., 2001, p. 8). O aumento da
populao no veio acompanhado com melhorias na qualidade de vida:
no ano de 2000 a RA apresentava o pior ndice de Desenvolvimento Social
(IDS)9 das 32 regies administrativas da cidade (CAVALLIERI, LOPES, 2008,
p. 7). Segundo dados do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos
(IPP), em 2010, Guaratiba era a segunda regio administrativa com o maior
porcentual, de 8,3%, de domiclios que recebem o Bolsa Famlia, benefcio
do Governo Federal destinado s famlias de baixa renda (2013, p. 15).
A regio marcada pela alta proporo de domiclios desocupados,
sendo a nica regio administrativa da Zona Oeste que apresenta a relao

236
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de quase um imvel no ocupado para cada quatro ocupados (CARNEIRO,


2001, p. 2). Entre os dez bairros com maior proporo de imveis no
ocupados, seis esto situados na RA da Barra da Tijuca e dois na de Gua-
ratiba, Pedra de Guaratiba e Barra de Guaratiba. Desta forma, nove desses
dez bairros situam-se nas reas de planejamento da Zona Oeste, a AP 4
e a AP 5, demonstrando, segundo Carneiro, que existe uma correlao
entre imveis no ocupados e vetores de expanso, principalmente em
bairros com externalidades positivas (2001, p. 3). Esses valores positivos
dos bairros em expanso da AP 4 e da AP 5 so classificados por Carneiro
como florestais e litorneos, nos quais o autor inclui os bairros de Pedra de
Guaratiba e Barra de Guaratiba, que possuem como particularidade mar-
cante o veraneio, o ato de passar o vero fora do domiclio habitual (2001,
p. 3). Em Pedra de Guaratiba o ndice de uso ocasional, caracterstico dos
locais de veraneio, de pouco mais da metade dos domiclios desocupados,
enquanto em Barra de Guaratiba atinge os 78,1% (CARNEIRO, 2001, p. 3).
Ainda uma questo na cidade do Rio de Janeiro a presena de obstcu-
los no acesso da periferia variedade dos bens de consumo, lazer, trabalho
e educao que as reas centrais e mais enobrecidas da cidade dispem.
So impedimentos, em geral, fundados na distncia e na mobilidade, mas
que tem origem no tema habitacional, sobretudo nas expulses, diretas
ou indiretas, da populao mais pobre para os subrbios. na dcada de
1880 que as favelas surgem no Rio de Janeiro com a presso da expanso
imobiliria para a sada dos moradores pobres do Centro e da Zona Sul
(OLIVEIRA, 2008, p. 6-8). Enquanto a populao pertencente s camadas
altas e mdias pde ter acesso aos empreendimentos imobilirios que se
desenvolviam nas reas nobres, a populao despejada foi parcialmente
deslocada para os subrbios, nos extremos das Zonas Oeste e Norte, cujo
acesso tambm estava em ampliao desde a dcada de 1880 por meio
da expanso da malha ferroviria. Alm de impor a periferizao, as
polticas de despejo intensificaram o fenmeno da favelizao, pois no
raro as condies para sobrevivncia tornavam imprescindvel morar nas
reas centrais (OLIVEIRA, 2008, p. 6 -8).

237
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Nesse cenrio observa-se uma posio enigmtica de Barra de Guara-


tiba, bairro perifrico, mas de veraneio; entre o subrbio e o privilgio da
orla ao sudoeste; envolto, no presente, nos seguimentos de grandes obras
virias e da potencial especulao imobiliria consequente, elementos tais
que trazem tona outros matizes sobre antigas questes de propriedade de
terras. Trata-se de um momento peculiar de mudanas e de conformao
de novos paradigmas sobre a definio dos limites do carter urbano no
bairro, relacionando-se, por consequncia, com a conformao urbana
da cidade do Rio de Janeiro e seus debates.

OS ASSENTAMENTOS POPULARES

A partir da dcada de 1980 propagam-se as ocupaes ilegais no


Rio de Janeiro (LAGO, 2003, p. 125). O peso da populao em favelas na
Zona Oeste passa de 9% para 11% no perodo de 1991 a 2000, com alto
crescimento demogrfico geral da regio (LAGO, 2003, p. 129). Nos anos
seguintes o acrscimo total permanece, com bairros da Zona Oeste que,
segundo o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
cresceram at 150% de 2000 a 2010, concentrando os nove bairros com
maior crescimento absoluto nesse perodo, com recebimento de, juntos, 278
mil novos moradores10.
desde a dcada de 1950, contudo, que h na Zona Oeste e na
fronteira metropolitana da cidade um mercado crescente de informalizao
operando na composio de habitaes para setores de baixa renda (LAGO,
2003, p. 125). Tal movimento teve um ritmo elevado de produo nos anos
1950 e 1960, continuando com um relevante crescimento nas dcadas
seguintes, embora inferior ao daquelas dcadas. Esse processo garantiu
as altas taxas de crescimento demogrfico, mantendo-se ainda, lamenta-
velmente, as condies precrias de infraestrutura urbana caractersticas
dessas reas perifricas da cidade (LAGO, 2003, p. 125).
Lago deduz que uma parte considervel dos assentamentos de baixa
renda em expanso na Zona Oeste situa-se na classificao de lote-

238
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

amentos clandestinos (2003, p. 129). Contudo, ressalta a autora, tais


categorias acerca da irregularidade so muito permeveis, possuindo
definies diferentes de acordo com quem classifica. Observa-se a plu-
ralidade de identificaes de situaes de ilegalidade, tais como aglo-
merado subnormal, loteamentos clandestinos, favelas, loteamentos
irregulares, ilegalidade edilcia. Para tanto, so assumidos, pelo IBGE e
pela prefeitura, critrios de especificao fundamentados na ilegalidade
fundiria e/ou urbanstica, bem como nas condies de propriedade do
imvel (LAGO, 2003, p. 129).
A multiplicidade de denominaes torna necessria a escolha apurada
de uma classificao para enquadrar determinadas situaes semelhan-
tes. Os termos ilegalidade, clandestino e subnormal passam um teor
ideolgico que julga e se contrape s outras possibilidades de produo
do espao urbano para alm dos aparatos estritamente oficiais, os quais,
sabido, muitas vezes constrangem os que no tem poder financeiro,
manipulando os sentidos de prestgio de reas da cidade. A recorrncia
das situaes de irregularidade no deve ser desvinculada de questiona-
mentos sobre a sobreposio do carter mercantil das terras, com foco no
ttulo de propriedade, em detrimento da observncia da sua funo social,
que para a vitalidade do local e satisfao de suas demandas sociais b-
sicas, deve priorizar o cumprimento do direito moradia11. a definio
do territrio como uma mercadoria, de interesse reconhecidamente do
capital imobilirio, que faz o direito de acesso terra ser tratado de forma
desatada da exigncia de ocupao (FARIA, 2004, p. 18).
A respeito da anlise das relaes dialticas entre valor de uso e valor
de troca, Harvey assinala que os primeiros (...) refletem um misto de ne-
cessidade e reivindicaes sociais, idiossincrasias, hbitos culturais, estilos
de vida e similares (...) no sendo (...) arbitrariamente estabelecidos pela
pura soberania do consumidor (...) (HARVEY, 1980, p. 137). Refere-se a
eles como sistemas de sustentao da vida do indivduo e argumenta
ser necessrio atentar-se para os momentos catalticos do processo de
deciso sobre o uso do solo, quando o valor de uso e o valor de troca co-

239
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lidem para tornar o solo e as benfeitorias mercadorias (HARVEY, 1980, p.


137). Ressalta assim a dimenso da atuao do poder pblico, especial-
mente em relao alocao de recursos, que, como descreve, possibilita
potencializar o valor de uso da moradia ao modificar o meio circundante
(HARVEY, 1980, p. 142), dependendo tal atuao da conjuno de foras
polticas e do aparato institucional e legal relacionados.
Para a realidade a ser aqui apresentada e pelas escolhas conceituais
relatadas, adota-se o termo popular, pelos sentidos de organizao
habitacional, bem como do espao urbano em geral, de caractersticas
comunitrias. Como substantivo de definio do lugar sobre o qual se
prope a pesquisa, utiliza-se, em particular, a palavra assentamento,
que traz a noo de consolidao local, mas possui um certo carter
de neutralidade. O termo assentamento, diferentemente de expresses
tais como loteamento e favela, no define com tamanha intensidade as
caractersticas formais desses processos de construo e manuteno
de moradias margem das definies e critrios oficiais do estado. Ade-
mais, o lcus no qual se debrua este projeto est fora da listagem do
Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (SABREN) do IPP, que agrupa
desde 1983 informaes sobre os assentamentos precrios e informais,
classificando-os entre favelas, loteamentos e comunidades urbanizadas12.

O PROCESSO

Tramita na Superintendncia do Patrimnio da Unio no Rio de Janeiro


(SPU/RJ) desde o ano de 2006, um processo administrativo que trata da
regularizao fundiria de 11 reas de um mesmo imvel da Unio em
Barra de Guaratiba - RJ, ao longo da Avenida Burle Marx. Tal processo se
iniciou a partir de um ofcio expedido pelo Instituto de Terras e Cartografia
do Estado do Rio de Janeiro - ITERJ Presidncia da Repblica, com cpia
para o Ministrio do Planejamento, SPU e Comando do Exrcito, propondo
a formalizao de parceria intergovernamental para resoluo dos con-
flitos fundirios instalados13. Este ofcio possui como anexo um relatrio

240
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sobre a rea com um histrico realizado pelo ITERJ em 2005, no qual se


constata que a ocupao da regio remonta ao tempo das sesmarias, por
volta de 1529, informando que, embora haja controvrsias acerca da suces-
so da propriedade de tais imveis, tratam-se de terrenos de Marinha, que
com a Constituio Federal de 1988 tornaram-se de propriedade da Unio.
Desde o final da dcada de 1970 est implantado no interior do imvel
da Unio, no entorno das ocupaes, o Centro Tecnolgico do Exrcito
(CTEx). De acordo com o presidente da Associao de Moradores de Ara-
atiba, o perodo que vai de sua instalao at os anos 2000 foi marcado
por diversos atos caracterizados por ele como aleatrios, tais como a
captao involuntria de residncias, a proibio de festas e a obrigato-
riedade de cumprimentos atravs da continncia, uma marca do sistema
hierrquico do exrcito. Apenas nos anos 2000 surgem acontecimentos
que conseguem afetar tal perspectiva. Em meio aos debates sobre as
redefinies de usos e titularidades, travam-se ainda atritos que tem no
arqutipo da preservao ambiental o seu eixo central, transversalizando
a questo com mais esse enfoque.
Na sequncia dos fatos, no mesmo ano da abertura do processo, foi
firmado um Acordo de Cooperao Tcnica (ACT) entre Ministrio das
Cidades, Comando do Exrcito e Ministrio do Planejamento Oramento
e Gesto pela SPU, para regularizao fundiria, dominial e projetos de-
correntes sobre imveis da Unio jurisdicionados ao Comando do Exrcito
em todo o territrio Nacional, de acordo com Planos de Trabalho a serem
elaborados. Esse ACT teve sua vigncia prorrogada at julho de 201114.
A partir de ento, estreitou-se o acompanhamento por parte do Mi-
nistrio Pblico Federal, o qual passou a conduzir reunies peridicas,
documentadas em atas, com os atores envolvidos (Secretarias Municipais
de Habitao, Urbanismo, Obras, CetRio, SPU/RJ, MCid, INEA, Comando
do Exrcito, Associao de Moradores de Araatiba, entre outros), que
passaram a determinar os rumos e as aes a serem implementadas com
vistas a regularizao de toda a rea.
Caracterstica peculiar de nosso contexto jurdico e institucional, con-

241
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

forme Polli e Nogara (2009) a judicializao dos conflitos socioambientais


urbanos relaciona-se ao fato de o crescimento de polticas econmicas
que reduzem, recortam ou reestruturam as instuties pblicas ter ocor-
rido simultaneamente introduo de uma srie de novos direitos pela
Constituio de 1988 e leis subseqentes (POLLI, NOGARA, 2009, p. 4).
Essas polticas, ao reduzirem a capacidade de resposta do Poder Executi-
vo, acabam levando as demandas no atendidas ao Poder Judicirio, que
se utiliza de instrumentos como a Ao Civil Pblica, o Inqurito Civil, o
Termo de Ajustamento de Conduta.
Se por um lado a judicializao representa um importante recurso, de
reconhecidas utilidade e potencialidade, as polticas desintegradas e a
desestruturao das instituies pblicas por outro refletem a fragilidade
das instituies estatais, bem como do prprio Judicirio, para tratar de
problemas estruturais da base da formao social brasileira (POLLI, NO-
GARA, 2009, p. 18).
Dentre as decises tomadas no mbito das reunies convocadas pelo
Ministrio Pblico esto a redelimitao da Reserva Biolgica e Arqueo-
lgica de Guaratiba, com a desafetao das reas urbanas consolidadas,
que representou a superao de uma etapa necessria para o objetivo da
regularizao - dada a restrio ao uso habitacional em reas de Reserva
Biolgica, e a reverso das reas ocupadas, antes cedidas ao Comando
do Exrcito15.
Em 1974 criada a Reserva Biolgica e Arqueolgica Estadual de Gua-
ratiba (RBAG), por meio do decreto estadual nmero 7.54916, em conso-
nncia com as diretrizes da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA),
instituio federal estabelecida no ano anterior, 197317, por impulso do
movimento ambientalista (BATISTA et al, 2012, p. 4). A reserva objetivava
a preservao dos stios arqueolgicos, composto por sambaquis, e das
reas de manguezais. Tal delimitao inclua o CTEx e os assentamentos
populares. A RBAG passou por alteraes pouco substanciais em 1982,
pelo decreto estadual 5.41518, e em 2002, pelo decreto 32.36519.
Em 2009 a Unio inicia tratativas com o Laboratrio de Habitao da

242
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFRJ - LabHab/PROARQ/FAU/


UFRJ, para celebrao de um Termo de Cooperao para desenvolvimento
de projeto de regularizao urbanstica e fundiria, elaborao de diag-
nstico fsico e ambiental e plano de interveno na comunidade de Barra
de Guaratiba, levado a termo em 2012. O objeto do projeto so as reas
do mesmo imvel da Unio, j ento fora dos limites da RBG, abrangendo
onze assentamentos dos treze desafetados pela lei, denominados: Ara-
atiba, Caminho do Abreu, Xavier, Telemar I, Telemar II, Pernambuco I,
Pernambuco II, Pernambuco III, Itapuca, Varzinha e Grumari (UFRJ, 2013).
Atravs do cadastramento socioeconmico realizado em 2012 pela UFRJ
no mbito do Termo de Cooperao com a SPU, constatou-se residir nesse
espao mais de 650 famlias, predominantemente populares.
No ano de 2010 ocorre a redelimitao da RBAG. A lei estadual
5842/201020 a converte em reserva somente biolgica, renomeada como
Reserva Biolgica Estadual de Guaratiba (RBG). Excluem-se da reserva o
CTEx e as reas urbanas consolidadas. De acordo com o INEA, a mudana
significou a adaptao da reserva aos determinantes do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (SNUC), no que concerne a categorizao,
no havendo, segundo o rgo, nenhum prejuzo ao stio arqueolgico
pela retirada de sua nomenclatura ou reserva em si pelas terras rever-
tidas21. A RBG integra a Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, declarada
pela Unesco em 1992, bem como o Corredor de Biodiversidade da Serra
do Mar e o Mosaico Carioca22. umas das quatro reservas, divididas em
biolgicas ou ecolgicas, do estado do Rio de Janeiro23.
Conforme o relato do presidente de Associao de Moradores de
Araatiba, o perodo de demarcao da RBAG foi marcado por presses
maiores para a retirada dos moradores, o que chegou a envolver cerca
de 80 processos movidos pelo exrcito para tal intento. De acordo com
ele, o fato das terras do CTEx tambm estarem, assim como as do as-
sentamento, em xeque em razo da reserva, trouxe novos matizes para
a questo, o que vir a ser examinado durante a pesquisa. Passava-se a
questionar o porqu da permanncia do exrcito, sobretudo pelos apa-

243
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ratos de enfoque tecnolgico, com conduo de experimentos, em uma


rea de reserva ambiental.
Nesse nterim, em 2013 deu-se a entrega dos produtos da UFRJ,
constando, alm do diagnstico, do cadastramento dos moradores e da
caracterizao fsica da rea (topografia), um plano de interveno com
previso de urbanizao, implantao de equipamentos pblicos, desti-
nao de reas para reassentamento de famlias em situao de risco e
implementao de projetos de gerao de renda, conforme metodologia
estabelecida em seu Plano de Trabalho. No ano seguinte, 2014, a SPU de-
clarou toda a rea revertida como de Interesse do Servio Pblico atravs
da Portaria n 159 de 29/05/201424., que gravou, no mbito da Unio a
destinao a ser conferida ao assentamento.

OS IMPASSES

No atual estgio do processo de regularizao fundiria de Barra de


Guaratiba grande parte do fluxograma de aes necessrias titulao
final dos moradores encontra-se realizada. As dificuldades de sua imple-
mentao se manifestam no seio do Estado e da Sociedade. Em relao
ao primeiro, constata-se a dependncia da aprovao de seu projeto pelo
Municpio, conforme arts. 51 a 53 da lei n 11.977/2009 (BRASIL, 2009).
Essa aprovao corresponde aos licenciamentos urbanstico e ambien-
tal do projeto, que devem contemplar uma srie de elementos, visando
conferir as respectivas infraestruturas, dentre os quais as solues para
a questo do saneamento, do sistema virio, das situaes de risco e
dos reassentamentos necessrios. A mesma lei, em seu art. n 54, 1.,
prev ainda que

O Municpio poder, por deciso motivada, admitir a regula-


rizao fundiria de interesse social em reas de Preservao
Permanente, ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e inseridas
em rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico comprove
que esta interveno implica a melhoria das condies ambientais
em relao situao de ocupao irregular anterior.

244
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Alm disso, a flexibilizao de parmetros de parcelamento, uso e


ocupao do solo, em geral necessria em assentamentos irregulares e
em locais com restries ambientais, s se faz possvel mediante a pro-
vao na Cmara Municipal de lei que grave determinada rea como de
interesse social (ZEIS/AEIS).
Da parte da comunidade local, reflexo de um contexto mais amplo da
sociedade, grandes obstculos se impem ao processo. De um lado difcil
controlar a evoluo das ocupaes (acrscimos ou novas construes)
devido presso exercida pela prpria demanda regional por habitao,
estimulada ainda pela estrutura viria que se monta. Por outro, h fortes
indcios de que intensificao da atividade de grilagem, repetidamente
denunciada por moradores, se associa a atividade de milicianos, a tempos
conhecidamente presentes em vrios bairros da Zona Oeste da cidade.
Tais condies de insegurana a que esto sujeitos os habitantes locais
tambm dificultam o processo de mobilizao comunitria, elemento
chave de uma regularizao fundiria que se pretenda plena e ampla em
seus objetivos polticos.
E se tal estgio de evoluo do arcabouo jurdico permite amparar
tecnicamente o desenvolvimento do processo, este, no entanto, para lograr
algum xito, requer uma conjuno de outros fatores, ligados ao grau de
interao/participao dos atores envolvidos, entre Estado e Sociedade.
Ademais, muitas dessas leis no so, conforme Maricato (2013), autoa-
plicveis, por isso remetem a leis complementares, enquanto a cidade se
v orientada por interesses privados. Segundo a autora, a cultura do
discurso, da linguagem tcnica distante da realidade e a aplicao sele-
tiva da lei - de acordo com a classe social e os interesses representados,
demonstra o quanto a cidade uma construo ideolgica.
Essa aparente oposio entre discursos prticas sociais versus ambien-
tais se expressa de forma contundente em contextos onde o Estado se
encontra capturado por uma lgica estritamente empresarial, a exemplo
da atual gesto da cidade o Rio de Janeiro (VAINER, 2000). No caso de
Barra de Guaratiba, a dificuldade de cooperao (a despeito do esforo

245
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

individualizado de algumas secretarias de governo) se fez patente e ofi-


cializada por meio de resposta, atravs de ofcio do gabinete do prefeito,
solicitao por parte da SPU/RJ para instaurao de um grupo de trabalho
interinstitucional composto por instncias municipais, estaduais, federais
e da sociedade civil, para discusso e deliberao acerca do planejamen-
to da rea. A participao de suas secretarias no foi autorizada, com a
justificativa de que a rea foi declarada de interesse ambiental, com o
objetivo de se desenvolver estudos com vistas ao processo de elaborao
do Plano de Estruturao Urbana PEU, em curso25. Tal expediente expressa
o grau de aderncia do processo de planejamento empreendido, a direitos
e ideais de transparncia e participao, a julgar pelo tom reticente em
relao aos estudos em curso, presente no referido ofcio.
Essa teia burocrtica legal em torno aos mecanismos montados para
efetivao das aes sobre o territrio urbano, embora garanta ao poder
pblico local, que o ente estatal mais diretamente afetado afinal, a prer-
rogativa da deciso acerca do uso do solo, delega ao mesmo um carter
um tanto discricionrio ao se contrapor direitos sociais e ambientais. Isso
quando de fato se trata da garantia de direitos fundamentais, como
moradia digna e ao ambiente equilibrado, bem como do direito a cidades
sustentveis e gesto democrtica participativa e cooperativa, entre
outras, diretrizes da poltica urbana presentes no Estatuto da Cidade.
Com a Constituio Federal de 1988 o meio ambiente passou a ser
considerado como bem de uso comum (art. 225), sendo referido por Mar-
tins (2006) como um direito social, difuso, do qual todos os integrantes
da coletividade so titulares, no integrando patrimnio pblico nem
privado. Considera ela, porm, que a distino entre meio ambiente
como idealmente bom e urbano como destruidor promove a impossibi-
lidade de imbricao entre antropizao e seu suporte, o que acaba por
acarretar consequncias opostas ao que se deseja, por desconsiderar
conflitos e contradies em um quadro estrutural de relaes desiguais
(MARTINS, 2006, p. 36).
Nesse sentido, Martins (2006) afirma haver uma ligao intrnseca entre

246
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o problema da moradia e o avano sobre reas ambientalmente frgeis


(irregularizveis segundo padres usuais da legislao existente), alm de
considerar que a instituio de Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS)
para o adequado tratamento da habitao de interesse social (HIS) o
ponto onde as agendas urbana e ambiental se tocam, sustentando que sem
investimento e priorizao ao desenvolvimento social se torna imposs-
vel um desenvolvimento econmico que assegure condies ambientais
bsicas (MARTINS, 2006).
A localizao na RA Guaratiba da RBG e do j mencionado Parque
Estadual da Pedra Branca (PEPB), alm de outras reas de proteo, in-
fluenciaram a criao do Decreto Municipal 3748326, que criou em julho
de 2013 a rea de Especial Interesse Ambiental (AEIA) da Regio Admi-
nistrativa de Guaratiba.
O decreto implanta a AEIA considerando que h possveis riscos am-
bientais decorrentes do processo de adensamento incentivado por meio
de obras que desde os anos 2010 vem sendo realizadas nas proximida-
des do bairro, que reestruturam sobretudo questes virias. Por meio
desse decreto ficaram suspensos, em seus termos o licenciamento de
demolio, construo, acrscimo ou modificao, reforma, transforma-
o de uso, parcelamento do solo ou abertura de logradouro na rea de
Especial Interesse Ambiental (AEIA) de Guaratiba. Justificadas pela (...)
necessidade de se complementar os estudos e diagnsticos com vistas
aprovao de novas regras de uso e ocupao do solo para a regio (...),
foi j objeto de trs prorrogaes (decretos n 38.283 de 30 de janeiro de
2014, n 39.017 de 31 de julho de 2014 e n 39.772 de 19 de fevereiro de
2015) por perodos iguais de 180 dias.
Essa condio jurdica especial em que se encontra a rea acabou
por paralisar no ano de 2014 os procedimentos para a regularizao fun-
diria, tendo sido reforada pela legislao eleitoral que veda ao poder
pblico certas providncias em perodo de eleies27. Cria-se uma certa
contradio, naquele ano, de firmarem-se mecanismos contra o aumento
populacional, porm sem ainda expectativas para regularizao.

247
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

AS POSSIBILIDADES

As reas prximas do permetro da RBG, concluiu uma pesquisa sobre


a reserva (BASTISTA et al, 2012, p. 7), esto comportando um avano da
ocupao urbana, esta realizada pelo aumento tanto de condomnios
quanto de lugares com caractersticas de favelas. Os motivos para esse
crescimento so, segundo esse estudo, o mesmo apontado pela prefeitura:
as recentes obras virias realizadas no entorno, mais especificamente a
via TransOeste e o Tnel da Grota Funda (BASTISTA et al, 2012, p. 7).
certo que a situao, neste caso, adiciona outros matizes pelas questes
ambientais anteriormente elencadas, mas de se pensar como operam
os motivos dessas contraposies.
De todo modo, caracterstica a oposio que h no conjunto de pro-
jetos polticos, em geral, entre os mais progressistas, focados na falta de
direitos causada pelas ilegalidades fundirias, e os mais conservadores,
exemplificados por Lago como aqueles com viso de cunho ambientalista,
em que a ilegalidade urbana responsabilizada pela degradao ambien-
tal (2004, p. 28). Um motivo, portanto, para ter cautela e questionar o
uso da argumentao estritamente baseada na questo ambiental, sem
dilogo com os problemas fundirios.
Para o Instituto Plis, a questo ambiental urbana acima de tudo um
problema de acesso moradia adequada, devendo-se ponderar, caso os
assentamentos irregulares estejam em reas protegidas, se as condies
ambientais postas restringem ou apenas limitam a ocupao, de modo
a pesar a Ordem Urbanstica e a Ordem Ambiental (2002, p. 126). J Fer-
nandes (2006), ao discorrer sobre o conflito entre preservao ambiental
e moradia, afirma ser esta

(...) uma falsa questo: os dois so valores e direitos sociais


constitucionalmente protegidos, tendo a mesma raiz conceitual,
qual seja, o princpio da funo socioambiental da propriedade.
O desafio, ento, compatibilizar esses dois valores e direitos, o
que somente pode ser feito atravs da construo no de cenrios
ideais, certamente no de cenrios inadmissveis, mas de cenrios
possveis (FERNANDES, apud UFRJ, 2013, p. 357).

248
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tais desdobramentos evidenciam como o reconhecimento da valida-


de legal dos assentamentos no esgota a poltica urbana que deve ser
empregada. Deve-se projetar no somente o reconhecimento individual
da posse, mas a integrao dos assentamentos ao conjunto da cidade
(PLIS, 2002, p. 16, 31).
Para Lago, o ponto central dessas polticas, por se pautarem em um
projeto democrtico de cidade, est na garantia aos moradores de chances
iguais nas competies por investimentos pblicos (2004, p. 28). uma
questo, portanto, de obteno da cidadania, o que se faz na luta para a
conquista de direitos na participao da vida poltica, tornando-se reco-
nhecidamente sujeitos polticos.

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NOTAS

1 Arquiteto e Urbanista pela UFRJ. Mestrando em Arquitetura e Urbanismo pelo PPGAU/UFF. E-mail: mar-
cosrmaia70@gmail.com.
2 Bacharel em Cincias Sociais pela UFRJ, mestre em Antropologia pelo PPGAS/USP. Doutoranda em Arqui-
tetura e Urbanismo pelo PPGAU/UFF. E-mail: martins.maya@gmail.com.
3 As divises administrativas com carter de coordenao de servios locais so instauradas para regies
especficas em 1961. No ano seguinte, 1962 que toda a parte da cidade passa a se situar em uma das divi-
ses administrativas (ALEM, 2007, p. 1, 3). Em 1981, so criadas as reas de Planejamento (APs), a partir dos
estudos da Comisso do Plano da Cidade, o COPLAN (ALEM, 2007, p. 1, 2). Mapa do Instituto Municipal de
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4 Dados disponveis em: http://portalgeo.rio.rj.gov.br/bairroscariocas/. Acesso em 20/07/2014.
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7 Sobre as unidades de conservao do Estado do Rio de Janeiro: http://www.rio.rj.gov.br/web/ smac/
unidades-de-conservacao; http://www.rio.rj.gov.br/web/smac/areas-protegidas2. Acessos em 08/07/2014.
8 Estatsticas elaboradas a partir dos dados do IPP disponveis em: http://portalgeo.rio.rj.gov.br/ _pcontrole/
content/out/content.asp?gcod=286. Acesso em 29/10/2013.
9 O IDS utiliza quatro dimenses de anlise: acesso ao saneamento bsico, qualidade habitacional, grau
de escolaridade, disponibilidade de renda e porcentagem dos provedores da famlia com rendimento igual ou
superior a 10 salrios mnimos (CAVALLIERI, LOPES, 2008, p. 2,3).
10 Bairros na Zona Oeste do Rio crescem at 150% em uma dcada, diz IBGE. 01/07/2011. Globo. G1. Dispo-
nvel em: http://g1.globo.com/brasil/noticia/2011/07/ibge-bairros-na-zona-oeste-do-rio-crescem-ate-150.
html. Acesso em 05/09/2013.
11 Por ser direito fundamental, moradia a prioridade, mas ressalta-se que a Constituio Federal vincula a
funo social ao cumprimento do Plano Diretor, que pode, ao final, definir outro uso.
12 Endereo eletrnico do SABREN: http://portalgeo.rio.rj.gov.br/sabren/index.html. Acesso em 23/09/2014.
13 MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Processo Administrativo MPOG/SPU n
03000.000300/2006-81. Folhas 2 a 20.
14 MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Processo Administrativo MPOG/SPU n
03000.000300/2006-81. Folhas 153, 154.
15 MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Processo Administrativo MPOG/SPU n
03000.000300/2006-81.
16 Decreto Estadual 7.549 disponvel em: http://www.icmbio.gov.br/cepsul/images/stories/ legislacao/
Portaria/1974/dec_rj_7549_1974_uc_reservabiologicaarquiologiaguaratiba_rj_altrd_dec_5415_1982.pdf. Acesso
em 19/09/2014.
17 Informaes sobre a SEMA no endereo eletrnico do Ministrio do Meio Ambiente: http://www.mma.gov.
br/port/gab/asin/ambp.html. Acesso em: 19/09/2014.
18 Decreto Estadual 5.415 disponvel em: http://www.icmbio.gov.br/cepsul/images/stories/ legislacao/
Portaria/1982/dec_rj_5415_1982_uc_amplia_reservabiologicaarqueologica_regiaoguaratiba_rj.pdf. Acesso
em 19/09/2014.
19 Decreto Estadual 32.365 disponvel em: http://www.inea.antigo.rj.gov.br/legislacao/ docs/32365.doc.
Acesso em 19/09/2014.
20 Lei Estadual 5842/2010. Disponvel em: http://www.jusbrasil.com.br/diarios/23739586/pg-4-do-noticias-
-diario-oficial-do-estado-do-rio-de-janeiro-doerj-de-10-12-2010. Acesso em 11/09/2014.
21 INEA esclarece dvidas sobre a Reserva Biolgica Estadual de Guaratiba. 16/01/2011. Portal Guaratiba.
Disponvel em: http://www.portalguaratiba.com.br/2011/noticias/160101_inea_esclarece_duvidas_sobre
_a_reserva_biologica_estadual_de_guaratiba.html. Acesso em 13/09/2014.
22 Dados disponveis no endereo eletrnico do INEA: http://www.inea.rj.gov.br/Portal/Agendas/ BIODIVER-
SIDADEEAREASPROTEGIDAS/UnidadesdeConservacao/INEA_008603. Acesso em 15/09/2014.
23 Dado obtido a partir de listagem das unidades de conservao pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente
disponvel em: http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=179166. Acesso em 18/09/2014.
24 Publicada no DOU de 11/06/2014 - Seo I, p. 73.
25 MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Processo Administrativo MPOG/SPU n
03000.000300/2006-81. Folha 2452.
26 Decreto Municipal 37483 disponvel em: http://smaonline.rio.rj.gov.br/legis_consulta/44735 Dec%20
37483_2013.pdf. Acesso em 11/09/2014.
27 Art. 71-A da Lei 11.977/09, 1 e 2.

252
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Quadro da Regularizao Fundiria na


Regio Metropolitana do Rio de Janeiro:
Primeiros Resultados de Pesquisa

Maria Julieta Nunes1


Alex Ferreira Magalhes 2
Mariana Trotta Dallalana Quintans3
Camila Cavalcanti **
Fernanda Paes ***
Guilherme Azeredo *
Lidiane Matos****
Nayana Correa Bonfim****
Raphael Aguiar**
Richard Soares *
Thiago Barbosa ***
Victor de Oliveira ***
Virginia Amorim ***

RESUMO

O texto a seguir consiste em resultado parcial de pesquisa sobre as


iniciativas de regularizao fundiria em curso na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro formada por
21 municpios fortemente polarizados pelo municpio sede, que mantm
relaes de subordinao com suas periferias. A coleta de dados da pes-
quisa foi realizada em consulta aos municpios, por meio de entrevistas a
tcnicos e dirigentes municipais, efetuadas no ano de 2014. A esses foram
somados dados levantados junto a dois importantes rgos: o Instituto
de Terras do Rio de Janeiro - ITERJ, vinculado ao governo estadual, que
desde muito atua em demandas de regularizao fundiria no Estado, e
Secretaria do Patrimnio da Unio- SPU/ regional Rio de Janeiro, respon-

253
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

svel pela regularizao da ocupao do solo das reas pblicas da Unio.


Essa etapa da pesquisa visou resultados quantitativos, sem descurar de
juzos crticos a respeito das situaes percebidas, conforme apresentados
no texto abaixo.
Palavras-chave: regularizao fundiria; irregularidade fundiria;
assentamentos precrios; urbanizao de assentamentos precrios

1. INTRODUO

O texto a seguir consiste em relatrio parcial de pesquisa, que durante


os ltimos anos vem se debruando sobre a situao da regularizao fun-
diria na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Embora as dificuldades
de dispor de dados precisos, partiu-se da hiptese de que parte conside-
rvel do territrio metropolitano permanece na situao de ilegalidade
ou irregularidade4 frente legislao urbanstica em vigor, no obstante
os esforos empreendidos para dotar o pas de um Programa Nacional de
Regularizao Fundiria.
Diagnsticos efetuados no contexto de elaborao desse Programa
(FERNANDES, 2004) identificaram entraves ao estabelecimento de uma
poltica pblica sistemtica e efetiva a altura de responder ao tamanho
do problema. Em primeiro lugar, apontaram a ausncia de regulaes
e metodologias legalmente institudas para conduzir processos admi-
nistrativos por parte das Prefeituras Municipais a quem cabem essas
responsabilidades - que culminassem na regularizao da propriedade do
solo e da edificao. Em segundo lugar, a carncia de recursos deman-
dados por levantamentos e cartografias de moradores, lotes e moradias
e em terceiro lugar o grande despreparo das prefeituras municipais para
conduzir processos. Para enfrentar essas dificuldades, o Programa criou
uma linha de aporte financeiro para os fins de regularizao fundiria
denominado Programa Papel Passado, trabalhou na instituio do suporte
legal, concretizado na Lei federal 11.977/2011. O preparo das Prefeituras
para operar processos de regularizao fundiria continua sendo grande

254
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

obstculo, em que pesem os esforos empreendidos para capacitao de


tcnicos e servidores.
A partir da segunda metade da primeira dcada deste sculo tm incio,
de modo mais robusto, iniciativas visando regularizao fundiria dos
assentamentos precrios de cidades brasileiras, reconhecendo a ocupao
e legitimando a posse pelos seus moradores. Entretanto, o que se assistiu
nessas tentativas foi a grande dificuldade em chegar a termo, seja pelas
idiossincrasias dessas ocupaes, intraduzveis aos termos da lei maior,
seja pelo elevado grau de exigncia de normas a serem cumpridas e rigor
das autoridades judicirias no seu cumprimento. Basta referir o tempo de
durao do desenrolar de processos de regularizao fundiria estabe-
lecidos pelo poder pblico beira os 15 anos (!), incompatvel com gastos
e tempos da administrao pblica, governada por mandatos de 4 anos.
Pesquisadores e tcnicos experientes, entendem que a maioria fracassa
diante do elevado valor atribudo propriedade privada em nossa socie-
dade e o preconceito com que so encaradas as ocupaes margem da
lei no pas (ALFONSIN,1987), que carregam estigmas arcaicos tais como
lugar da pobreza, lugar de malandros e desocupados, lugar da crimi-
nalidade e, portanto, no merecedores de apropriar-se de suas moradias,
enquanto cidados de bem trabalham duramente para adquiri-las no
mercado (VALLADARES, 2005). Como em outras situaes, tambm aqui
ocultam-se as razes histricas to bem apontadas por Guimares (2014),
que resultaram na imensa maioria de brasileiros mantidos margem da
industrializao e do mercado de trabalho formal, como exrcito de reser-
va. O exame pormenorizado de arrazoados jurdicos de alguns processos
comprovam cabalmente este preconceito (GOMES:2014).
Enquanto aguardamos que tais subjetividades possam se transformar,
entendemos ser necessrio o avano da pesquisa no sentido de definies
bsicas, tais como situar o tamanho do problema, isto , quantificar o
nmero de casos, sua localizao e as condies materiais e administra-
tivas requeridas para soluo, e qualificar casos, classificando-os segundo
tipologia passvel de indicar procedimentos regulares e agilizar processos,

255
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

encurtando o tempo de aplicao. Lamentavelmente, frustrou-se o esforo


de estabelecimento do Planejamento da Habitao de Interesse Social e
sua sucesso de planos federais, estaduais e municipais, que continham,
nos seus mltiplos objetivos, a exigncia (e oportunidade) de empreender
estatsticas qualificadas Tambm a esse respeito.
Nessa preocupao, a pesquisa em tela props o ambicioso objetivo
de proceder a quantificao dos casos de regularizao fundiria efetu-
ados na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro no momento. Entre os
meses de julho a dezembro de 2014 equipe visitou 20 dos 21 municpios
que a integram, levantando dados por meio de entrevistas a tcnicos e/
ou governantes, que responderam questes visando identificar casos de
regularizao fundiria ocorridos e/ou em curso e questes concernentes
ao preparo, preocupao e papel que atribuem ao assunto.
Alm de representantes municipais, a pesquisa abrangeu dois outros
rgos governamentais: o Instituto de Terras do Rio de Janeiro- ITERJ,
rgo estadual responsvel pela conduo de processos de regularizao
fundiria demandados por coletivos, associaes de moradores ou mesmo
por indivduos isoladamente. Os dados do ITERJ consultados consistem
em processos administrativos em curso em todos os municpios do Rio
de Janeiro, tendo sido destacados os relativos Regio Metropolitana, e a
Secretaria do Patrimnio da Unio, envolvida na regularizao fundiria de
ocupao em reas pblicas. A SPU trabalha associadamente s Prefeitu-
ras, por vezes em conjunto com o ITERJ, podendo ainda agir isoladamente.
Antes de focalizar resultados, vale a ressalva de que a pesquisa junto
aos municpios no exigiu comprovao, tomando como dado apenas a
palavra dos entrevistados, que nem sempre se mostraram interessados
ou qualificados para abordar o assunto tratado. Isso fica claro na discre-
pncia encontrada entre dados declarados por Secretrios, Assessores ou
Tcnicos e dados fornecidos pelo ITERJ ou SPU, estes ltimos partindo de
processos efetivamente em curso.
Conforme resumido na pgina 6, foi percebida a elevada complexidade

256
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos processos de ocupao ocorridos no municpio do Rio de Janeiro, com-


parativamente aos demais integrantes da RMRJ. Esses se desdobram em
vrias derivaes de iniciativas populares, agentes e processos, requerendo
tratamento especial por parte da pesquisa. Nesse sentido, foi excludo
deste primeiro momento da pesquisa o municpio do Rio de Janeiro, para
ser focalizado em separado nos meses ulteriores.
Para melhor entendimento da abordagem, julgamos pertinente
alguns esclarecimentos iniciais, aps o que passamos explanao
dos resultados.

2. DA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO

Numa elevada escala de observao, a grande ocupao que con-


forma a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro obedece configura-
o espacial tpica de um ncleo metropolitano rico, que concentra
atividades e contingentes populacionais de mais alta renda e postos
de comando de importncia para processos metropolitanos e de
esfera nacional, e periferias empobrecidas, onde se situa populao
trabalhadora, mantendo atividades dependentes e subordinadas ao
polo metropolitano.
A composio da Regio Metropolitana tem flutuado ao sabor dos
acontecimentos e interesses polticos e econmicos. Em que pese
haver uma regulao da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, a Lei
Complementar Estadual n 87/1997, a inexistncia at o momento5
de rgo especfico encarregado da gesto metropolitana pode ter
contribudo para as recorrentes alteraes na sua composio, que
pelo ltimo decreto que a estabelece, engloba hoje os 21 municpios
mostrados na figura 16.

257
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A estrutura socioeconmica- ambiental desse territrio metropolitano


mostra, ainda hoje, traos de periferia e condio de dependncia ao
ncleo metropolitano. O grau de dependncia ainda existente pode ser
percebido pelos dados de deslocamentos dirios da populao em 2010,
que montam elevados 32,41% da populao, acima at mesmo da Regio
Metropolitana de So Paulo (25,50%). Essa estrutura pode ser resumida na
seguinte sub-regionalizao intrametropolitana, representada na figura 2:
(1) presena de dois ncleos metropolitanos, situados em extremos
opostos na entrada da Baa de Guanabara: a Zona Sul e Zona central do
Rio de Janeiro e de Niteri, ambas ocupadas por moradias e estabelecimen-
tos de mais alta hierarquia de renda e estabelecimento do setor tercirio
dessa regio, sendo tambm a rea mais bem dotada de infraestrutura
e equipamentos do Estado e mesmo do pas. O Rio de Janeiro, que j foi
capital federal e ocupa hoje a segunda posio em importncia no contexto
brasileiro, polariza Niteri, que possui o duplo papel de exercer atrao
sobre a parte remota do leste do interior do Estado do Rio de Janeiro e
prxima, sobre os municpios situados no seu entorno - So Gonalo,
Itabora, Maric. A polarizao do ncleo metropolitano alcana no
apenas o territrio estadual, mas as reas mais longnquas de todo o pas,
embora a reduo do seu poder de atrao nas ltimas dcadas.
(2) o compartimento regional situado ao norte do ncleo metropolitano,

258
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

denominado Baixada Fluminense forma outra sub-regio. Esta, que at


os anos 30 do sculo passado consistia em rea de produo agrcola, foi
intensamente ocupada no curto perodo de 30 anos por populao imi-
grante em busca de trabalho durante as dcadas de 50 a 80. Os municpios
formados pela Baixada Fluminense compartilham de um mesmo processo
socioeconmico, sendo eles: Nilpolis, So Joo do Meriti, Belford Roxo,
Mesquita, Duque de Caxias, Nova Iguau, Queimados e Japeri. Observa-se
no territrio do municpio de Mag ainda resqucios de atividades rurais,
fazendo com que estudiosos como Simes (2006) costumem indicar ape-
nas uma parte do municpio de Mag (Inhomirim) como integrante desta
sub-regio, capturada a processos propriamente urbanos.
Vrios elementos comuns reforam a lgica de compartilhamento terri-
torial das populaes e atividades dos municpios da Baixada Fluminense,
destacando-se em primeiro lugar a presena da rodovia BR-116, Rodovia
Presidente Dutra, principal ligao rodoviria das duas maiores metrpoles
brasileiras, Rio e So Paulo, que estrutura, tambm, a mobilidade inter-
municipal desta subrea. Destaca-se a recente implantao da Rodovia
Arco-Metropolitano, com objetivo de ligar o COMPERJ ao Porto de Itagua,
podendo reforar a articulao desses municpios entre si.
Destaca-se, ainda, a rede ferroviria instalada na sub-regio, que pos-
sibilita o deslocamento dirio de trabalhadores moradores para o ncleo
metropolitano, aproximando os municpios integrantes da sub-regio.
(3) a parte oriental de Mag conjuga-se a Guapimirim. Trata-se de
municpios beneficiados por guas abundantes e muitos stios de lazer,
mantendo-se ainda predominantemente rurais e oferecendo oportunidades
de turismo interno de lazer e moradias de fim de semana para a populao
metropolitana. Embora o afastamento fsico destes, o municpio de Maric
compartilha dos mesmos caracteres, podendo ser classificado nesta chave
de lazer e segunda residncia, tendo como recurso principal as praias
situadas na faixa costeira que banha o mesmo. A relativa proximidade
com os polos de Niteri e Rio de Janeiro permite a existncia de muitos
moradores, que oscilam casa-trabalho num fluxo dirio.

259
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(4) os municpios de Itagua, Seropdica e Paracambi encontram-se


submetidos lgica socioespacial prpria. A proximidade fsica com o
centro comercial de Campo Grande, na chamada Zona Oeste do municpio
do Rio de Janeiro, reforada pela rede viria instalada (ver mapa 1), resul-
tou na formao de vinculaes comerciais e da populao comandada
por Campo Grande7. A presena da Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro UFRRJ em Seropdica, mantendo projetos de pesquisa e extenso
nos municpios das cercanias os aproximou, e a existncia de atividades
econmicas singulares do local, como a extrao de minerais em Itagua,
reforaram a sub-regionalizao.
(5) o leste da Regio Metropolitana So Gonalo, Itabora e Tingu,
polarizados por Niteri e Centro do Rio de Janeiro pertencem mesma
racionalidade socioeconmica de trabalho e renda, agora reforada pela
instalao do COMPERJ Polo Petroqumico em Itabora;
(6) identifica-se, ainda, na borda metropolitana do Rio de Janeiro, a
chamada franja urbano-rural, marcada pela presena de municpios
com predominncia rural e atividades agrcolas, podendo ser citados,
como j mencionado parte da Mag, Rio Bonito, Cachoeiras de Macacu.
No extremo norte da rea metropolitana Duque de Caxias, Nova Iguau
e Guapimirim h vrias Unidades de Conservao Ambiental, com a pre-
sena de ameaas urbanas integridade de ecossistemas remanescentes
de Mata Atlntica e muitos conflitos fundirios ainda no manifestados.

2.1 REGIONALIZAO METROPOLITANA


DA REGULARIZAO FUNDIRIA

A pesquisa verificou que a diviso regional acima esboada tambm se


aplicava ao assunto investigado, e no toa. Os processos que regem a
distribuio de pessoas, moradias e atividades econmicas e de regulao
fundiria do territrio encontram-se atrelados a processos socioecon-
micos, os mesmos que forjam a sub-regionalizao acima, no obstante
heranas histricas especficas, que no nosso exemplo so residuais.

260
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A busca por regularidades resultantes de processos comuns vivenciados


por diferentes municpios na rea de estudo, se justificou por facilitar a
identificao de procedimentos padres, envolvendo processos de ocu-
pao e agentes comuns, possibilitando o agrupamento de informaes
e facilitao da compreenso do assunto estudado.
Observamos uma regularidade existente nos municpios de Paracam-
bi e Seropdica pela pr-existncia da Fazenda Boa Esperana, que se
estendia por toda rea destes dois municpios, e foi ocupada, vendida,
loteada, indiscriminadamente, desconhecendo esta situao fundiria
original. Em entrevistas a autoridades desses municpios, pudemos per-
ceber semelhanas nos modos de lidar com problemas fundirios locais,
ambos definidos por este dado inicial, que segundo os entrevistados no
mbito da pesquisa, deve ser ultrapassado para que se possa avanar na
regularizao fundiria de casos existentes.
Dificuldades especficas na implementao de medidas de regulari-
zao fundiria podem ser atribudas, ainda, s sucessivas emancipa-
es de Municpios8, verificadas especialmente na Baixada Fluminense,
em que seis novos municpios foram criados nos ltimos 30 anos. Em
entrevistas a esta pesquisa foram mencionados problemas burocrticos
da localizao de documentos em sedes de Registro de Imveis, que
aps a emancipao terminam situados em municpio diferente da sua
ocorrncia, dificultando o acesso.
Observou-se ainda, que os mais prementes problemas vinculados
regularizao fundiria encontrados na Baixada Fluminense consistem
em ocupaes na sua maioria por trabalhadores de baixa renda, que de
formas variadas desconheceram a lei, formando os chamados lotea-
mentos clandestinos e/ou loteamentos irregulares, resultantes daquilo
que em pases latino americanos tem sido denominado urbanizao
pirata(JARAMILLO:2008).9 Nesta sub-regio so encontradas tambm
formas de ocupao tipicamente de favelas, porm em menor quantidade
comparativamente s situadas no municpio do Rio de Janeiro.
A quantidade e complexidade das formas de ocupao no municpio-

261
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

-sede da Regio Metropolitana - o Rio de Janeiro - exigem tratamento


especial pormenorizado. Possuem regionalizao prpria no territrio,
envolvendo agentes governamentais especficos. Os loteamentos piratas,
situados basicamente na Zona Oeste do municpio, apenas uma dessas
especificidades. Favelas e, mais recentemente, ocupaes de edificaes
pblicas e privadas por movimentos organizados com grande atuao em
processos com elevado grau de conflito, envolvem uma maior diversidade
de agentes, com destaque para a presena do poder judicirio, requerendo
maior especializao de instrumentos e modos de agir por parte dos rgos
governamentais envolvidos. Pela alta complexidade, no mbito desta
pesquisa, este municpio ser tratado em separado, nos meses vindouros.
Nas reas mais valorizadas situadas na faixa costeira, em Niteri e
Maric observam-se conflitos que envolvem moradores e agentes pri-
vados do capital imobilirio voltado ao turismo e lazer em disputa com
ocupantes de reas, que passaram por processo de valorizao imobiliria
nas ltimas dcadas.

4. DOS PROCESSOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA


DA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO

Esta parte da pesquisa resultou de dados coletados em entrevistas


semiestruturadas personalizadas e de consultas realizadas em vrias reu-
nies, seminrios internos e conversas informais com tcnicos do Instituto
de Terras do Estado do Rio de Janeiro e da Secretaria do Patrimnio da
Unio SPU, assim como leitura de processos administrativos no mbito
destes rgos. Os dados resultantes dessa coleta foram iluminados com
as evidncias de pesquisas anteriores, algumas mais amplas, das quais se
destaca Fernandes (2004). O universo de municpios visitados somou 20
prefeituras, tendo sido excludo o municpio do Rio de Janeiro, por razes
j apontadas. As entrevistas realizadas convergiram para quatro nfases:

1. a conscincia e organizao das Prefeituras para a questo da regu-

262
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

larizao fundiria: existncia de setor especfico para cuidar do assunto;


existncia de polticas pblicas especficas a esse respeito; programas de
capacitao existentes;
2. regularizao fundiria em curso: no caso de haver, de quem foi a
iniciativa da deflagrao do processo e que razes a embasaram? Con-
flitos existentes tendo como base a irregularidade na ocupao do solo;
3. que procedimentos so adotados para o desenrolar do processo de
regularizao?
4. apoios: aportes financeiros especficos para a realizao de pro-
gramas de regularizao fundiria? Existncia de parcerias, convnios
e outros apoios?
Para se ter uma ideia do universo quantitativo dos casos de regulari-
zao fundiria em curso na Regio Metropolitana, no foram suficientes
as entrevistas nas prefeituras. A ausncia de polticas pblicas municipais
estabelecidas sobre o assunto levou a respostas evasivas sobre este quan-
titativo. Secretrios, assessores e tcnicos das Prefeituras indagados no
mbito da pesquisa demonstraram um claro esforo em mostrar servio,
citando casos pontuais de modo atomizado, impedindo uma estatstica
mesmo que aproximada. A impresso deixada a de que nem sempre
possuem controle de dados envolvendo a questo.
Assim, o horizonte quantitativo minimamente aproximado do nme-
ro de casos existentes demandou, ento, recorrer ao ITERJ, cujos dados
encontram-se focalizados em item 4.1 deste texto.
No que tange primeira nfase situada, para avaliar a organizao
das Prefeituras para o enfrentamento da irregularidade na ocupao do
solo, a pesquisa adotou dois indicadores. O primeiro, a pergunta direta
se havia um programa ou poltica especfica a respeito e o segundo, se a
Prefeitura havia providenciado um Plano Local de Habitao de Interesse
Social (PLHIS), cuja elaborao exigiria um levantamento situacional e a
formulao de solues para seu enfrentamento.10
Dos 19 municpios visitados, 12 providenciaram ou esto providen-
ciando PLHIS, dentre os quais 8 declararam possui-lo e em 4 esse se

263
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

encontrava em elaborao. Isso significa que muitos municpios esto


envidando esforos para se munir dos protocolos exigidos para acesso a
recursos federais. Entretanto, 7 Prefeituras desconheceram o PHLIS.
Importa referir que o PLHIS consiste em um dos protocolos de acesso
a recursos federais pelas Prefeituras Municipais, exigido pelo Ministrio
das Cidades, juntamente com Planos Diretores Municipais ps-Estatuto
das Cidades e comprovao da existncia e funcionamento de Conselhos
Municipais de Poltica Urbana. Essa exigncia tem forado municpios a
se equiparem desses documentos, embora pela pesquisa a maioria dos
entrevistados tenha deixado transparecer desconhecimento do real valor
dos mesmos, demonstrando que foram elaborados apenas para cumprir
protocolo.11
Apenas 9 das 19 Prefeituras informaram haver iniciativas especficas
sobre regularizao fundiria. Destas somente 4 3 situadas na Baixada
Fluminense e em Seropdica - declararam possuir setor especfico para
tratar do assunto e 2 outras disseram que o mesmo encontrava-se em
elaborao, sendo que uma destas afirma estar implementando um pro-
jeto piloto para posterior replicao. Quando questionadas, 3 Prefeituras
mencionaram a mera existncia de Leis Municiais (ou mesmo federal)
como iniciativas a respeito do assunto. Mais de uma Prefeitura mostrou a
tendncia de confundir a regularizao fundiria com o Programa federal
de fomento produo de moradias populares Minha casa, minha vida, na
tentativa de simplificar a difcil e longa resoluo dos processos de regula-
rizao fundiria pela transferncia de moradores para casas produzidas
no mbito do Programa MCMV. Esta parece uma soluo arriscada, que
pode significar a perigosa transformao das iniciativas de regularizao
fundiria em programas de remoo, que como temos assistido, resultam
no deslocamento de populaes para reas perifricas.
Embora pouqussimas prefeituras (apenas 3) tenham sido capazes de
mencionar casos de regularizao fundiria ocorridos no passado j con-
cludos, quase todas citaram processos em curso, demonstrando que os
esforos empreendidos nesse sentido pelo Ministrio das Cidades e pelo

264
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

arsenal de leis implementadas nesse sentido nos ltimos quinze anos,


no foi em vo. Trs prefeituras declararam no possuir processos de
regularizao fundiria em curso no momento. Consistem em municpios
de ocupao antiga e consolidada, dois na Baixada e Itagua, no obstante
o ITERJ apontar iniciativas em dois destes.
Relativamente segunda nfase perseguida nesta pesquisa, os casos
relatados na pesquisa permitiram perceber que o start de iniciao de
processos de regularizao fundiria na rea de estudo raramente partem
do poder pblico municipal, que como visto no se encontram preparadas
para traar polticas sistemticas capazes de responder ao tamanho do
problema fundirio existente. Na sua totalidade, surgem por reivindicao
de moradores organizados em associaes e movimentos, que cobram
diretamente Prefeitura e/ou recorrem ao Ministrio Pblico para que
as acionem no sentido de providncias de regularizao de posses. Ou-
tro iniciador de processos de regularizao fundiria muito mencionado
foi a Secretaria do Patrimnio da Unio, responsvel pela regularizao
das ocupaes em reas pblicas, no obstante sua preocupao maior
dirigir-se, de modo semelhante , a casos despertados por interesse de
moradores e associaes.
No tocante s parcerias, quarta nfase apontada, os dados sugerem
ser o ITERJ o rgo estadual apoiador por excelncia dos processos de
regularizao fundiria em reas privadas em municpios, sendo 11 os que
o mencionaram, um destes apenas havendo convnio, porm sem des-
dobramentos. A SPU parece est presente em quatro municpios, agindo
por vezes juntamente com o ITERJ, e quando o municpio apresenta perfil
rural, com o Instituto Nacional de Reforma Agrria INCRA, rgo de ao
federal, incumbido da gesto das reas agrcolas e rurais. Os municpios
de Mag e Tangu e do grupo Paracambi/Seropdica/Itagua aludiram a
participao do INCRA em processos ocorridos em seus territrios, sendo
que os ltimos recebem ainda o apoio da Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro - UFRRJ, sediada em Seropdica. Os processos de Mag
contam, ainda, com o apoio da EMBRAPA e da EMATER, rgos federal

265
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e estadual, voltados pesquisa e assistncia tcnica agropecuria.


Tcnicos de dois municpios (Nova Iguau e Mesquita) fizeram refe-
rncia presena do Instituto Estadual do Ambiente INEA, que dentre
outras competncias de gesto ambiental de esfera estadual, responsvel
pela implantao e manuteno das Unidades de Conservao do Estado.
As unidades de conservao de Proteo Integral devem constituir-se em
reas de domnio exclusivamente pblico, as ocupaes existentes em seu
interior so declaradas de interesse para a desapropriao, devendo os
ocupantes ser removidos em processos, que se estendem por longos anos.
Quanto aos aportes financeiros, o Ministrio das Cidades parece ser o
maior apoiador, sendo mencionados pelos representantes das Prefeituras o
Programa Papel Passado, de apoio a iniciativas de regularizao fundiria
(Niteri), o Programa Minha Casa, Minha Vida, que como visto e linhas
anteriores deste texto, tem sido encarado como alternativa legalizao
de lotes, ou atravs de obras beneficiadas pelo Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC- Urbanizao de Favelas). So em nmero de 9 os
municpios que recebem aportes e apoios do Ministrio das Cidades
em aes de regularizao fundiria: So Joo do Meriti, Paracambi, ,
Mesquita, Cachoeiras de Macacu, Itabora, So Gonalo, Tangu e Japeri,
Nilpolis, tendo este ltimo declarado que no se tratava de programa de
habitao, para excluir a possibilidade de consistir no Minha Casa, minha
Vida . Ao contrrio, em Cachoeiras de Macacu e Itabora foi mencionado
explicitamente este Programa MCMV, supostamente pelo expressivo apoio
que vm recebendo do governo federal em razo da implantao do Polo
Petroqumico do Rio de Janeiro-COMPERJ em Itabora, fato que inclusive
gerou a incluso deste ltimo na Regio Metropolitana.
No que tange participao de agentes privados em processos de
regularizao fundiria, destacam-se a Fundao Bento Rubio, conhe-
cida pelo ineditismo e grande experincia na conduo de processos
de regularizao fundiria no Rio de Janeiro, atuando em Nova Iguau.
Coube ao municpio ainda, a nica meno de participao de Associao
de Moradores a tradicional MABE - em processos desta natureza. Pro-

266
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cessos de regularizao fundiria envolvendo reas rurais no municpio


de Mag, acima referidos, alm dos rgos federal e estadual incluem a
participao de duas ONGs AS-PTA e CAPINA - voltadas a projetos rurais
e de desenvolvimento agrcola.
Quanto s particularidades regionais ou locais enfatizam-se questes
localizadas em Maric, conflitos com capital mobilirio; em Seropdica/
Itagua/Paracambi, resultante da ocupao secular de fazenda Boa Es-
perana; na rea do COMPERJ, os investimentos recebidos para a con-
cretizao deste megaprojeto esvaziado, no momento, pelas dificuldades
atravessadas pela Petrobrs, sua promotora e outros vinculados a projetos
de desenvolvimento agrrio. Na Baixada Fluminense, a maioria esmaga-
dora dos conflitos deve-se a reivindicaes de legitimao da posse por
ocupaes por populao de baixa renda. Atente-se para que cada espe-
cificidade impe parceiros diferenciados, assim como grau de violncia.

A AO DO ITERJ

O quadro pretendido, das aes de regularizao fundiria empreen-


didas na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro no pode prescindir da
consulta a dois rgos, o ITERJ e a SPU, do governo estadual e da Unio
respectivamente, sendo este ltimo como sabido, voltado regulariza-
o de reas pblicas da Unio. Como confirmado nas entrevistas, estes
complementam e, muitas vezes, adiantam-se ou mesmo motivam a
ao de municpios. Ambos renem uma larga experincia no lidar com
a ocupao irregular do solo, atuando desde muito antes do estabeleci-
mento da recente normativa que instituiu e organizou procedimentos de
regularizao fundiria no pas.
O Instituto Estadual de Terras recebe demandas de regularizao fundi-
ria, seja individual ou coletiva, podendo ser encaminhadas por conjunto
de moradores ou atravs de Associao de Moradores que os representem.
As demandas so repassadas aos municpios, sendo possvel a formao
de parcerias ITERJ/Prefeitura, quando a Prefeitura se mostra incapacitada

267
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tcnica ou financeiramente, em conduzir os processos solicitados por sua


prpria conta, sendo esse o caso da maioria, como a pesquisa percebeu.
Algumas demandas so direcionadas ao ITERJ aps passagem pela Prefei-
tura, sem nenhum efeito. Na sua trajetria em busca da regularizao da
posse, moradores desistem de insistir na Prefeitura e dirigem-se ao ITERJ
para uma nova tentativa.
O material de pesquisa originado no ITERJ consistiu em listagem da-
tada de 2014, dos processos administrativos relativos s demandas por
regularizao fundiria em curso em todo o Estado do Rio de Janeiro,
municpio a municpio, dentre as quais retiramos os referentes Regio
Metropolitana, nossa rea de interesse. Esses somavam o nmero de 787
processos, valor que deve ser relativizado por referir-se, como j dito, tanto
demanda de um s morador como a de todo o Complexo da Rocinha, por
exemplo. A confrontao desses dados com os depoimentos de tcnicos
dos municpios permitiu , ainda, aferir at que ponto os municpios esto
cientes deste problema, que de um modo geral, pareceu desprezado ou
no mnimo minorado, o contexto das polticas empreendidas.
Os dados do ITERJ mostraram, em primeiro lugar, a discrepncia
quantitativa entre processos relativos ao municpio do Rio de Janeiro e
os demais da Regio Metropolitana, de 583 para o primeiro e 204 para os
20 municpios restantes. Basta mencionar os reduzidos valores para os
mais densamente ocupados situados na Baixada Fluminense, em que Nova
Iguau e Duque de Caxias prevalecem com apenas 38 processos cada qual.
Em consulta aos ttulos dos processos, que coincidem com os interes-
sados ou com os nomes da localidade a que se refere, pudemos perceber
que parte desses da capital consiste em ocupaes de prdios e vazios
urbanos, motivadas por movimentos sociais ou por iniciativa de grupos
que se organizam para a ao. Outra parte, se refere a favelas e com-
plexos de favelas, muitas destas h anos consolidadas, que aguardam a
oportunidade de regularizao fundiria. Uma terceira parte se destaca,
relativa regularizao de lotes em loteamentos organizados por mo-
radores ou implantados por grileiros. H um grande segmento formado

268
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por solicitaes individuais. Nos casos dos demais municpios da Regio


Metropolitana, no se v segmentos to nitidamente desenhados, o que
pode demonstrar um menor grau de organizao de moradores, tanto na
ocupao de vazios urbanos, quanto na reivindicao de legalizao da
posse. O nmero de processos bem menor (total de 204) e mal coincide
com aqueles relatados nas entrevistas com as Prefeituras.
Essa discrepncia numrica digna de nota, ao se ter em conta a grande
quantidade de casos de irregularidade na ocupao do solo, especialmente
nas reas perifricas da Regio Metropolitana, onde o conflito de terras
parece no ter sido ainda reconhecido. De fato, com base nos dados, consi-
derando o desprezo e despreparo dos municpios com questes vinculadas
moradia da populao mais vulnervel, destaca-se como observao
geral, que a corrida para a regularizao se origina da valorizao de
reas, seguida da ameaa de retirada sumria da populao ocupante.
A consulta a processos selecionados da listagem do ITERJ mostrou que,
ao menos esse rgo tem mantido um procedimento padro da regulari-
zao fundiria, que se aproxima do modelo de Regularizao Fundiria
Sustentvel recomendada pelo Programa Nacional de Regularizao Fun-
diria formulado pelo Ministrio das Cidades no decorrer da dcada de
2000, incorporado lei 11.977/2011, consistindo em topografia da rea
onde se localiza o assentamento e topografia de cada um dos lotes e qua-
dras, cadastro de moradores e diagnstico scio econmico da populao.
Como dito anteriormente, o ITERJ mantem uma equipe interdisciplinar de
tcnicos muito preparada e experiente, com grande domnio no assunto.

SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO SPU

Os dados de processos de regularizao fundiria em curso recolhidos


junto SPU consistem numa priorizao de intervenes desse rgo
no Estado do Rio de Janeiro, estabelecida para os anos de 2015 e 2016.
Como sabido, essa Secretaria possui competncia da gesto do patrim-
nio da Unio cabendo-lhe, por conseguinte, encaminhar os processos de

269
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

regularizao fundiria em reas da Unio e o Rio de Janeiro tendo sido


capital federal at 1960, contm em seu territrio grande quantidade de
rea da Unio, parte dessa ocupada por moradias e outras atividades ao
longo do tempo.
No tocante s quantidades potencializam-se aqui as propores ob-
servadas na listagem do ITERJ, quanto imensa prevalncia de aes
no municpio do Rio de Janeiro comparativamente ao restante da Regio
Metropolitana. Do universo de 71 processos, 56 localizam-se nesse
municpio, e do restante, a quantidade residual de 10 processos , sendo
1 em Niteri, 2 em Duque de Caxias, 1 em Japeri, 1 em Seropdica, 1 em
Nova Iguau e 4 em So Gonalo. Isso tudo, em que pese a atuao
da SPU- Rio de Janeiro ser do mbito regional e estenda-se ao territrio
estadual fluminense.
Verificam-se na listagem todos os matizes de programas envolvendo
regularizao fundiria gerenciados pela Prefeitura no Rio de Janeiro,
podendo ser reconhecidos os PACs (Manguinhos, Alemo, Colnia Juliano
Moreira), o atual Programa de Urbanizao de Assentamentos Precrios
- Morar Carioca (vrias comunidades espalhadas pelo municpio), certa
quantidade de reas na regio do projeto estratgico Porto Maravilha,
articulado preparao de reas com vistas s Olimpadas, regulariza-
o de algumas ocupaes do MNLM e muitas outras particulares. Nas
intervenes programadas, nota-se ainda a associao da SPU com di-
ferentes rgos e entidades, destacando-se o ITERJ, a Prefeitura do Rio
de Janeiro, alm da Fundao Bento Rubio, o Movimento Nacional de
Luta pela Moradia MNLM, e muitas Associaes de Moradores, e alguns
em parceria com rgos federais como INAMPS, INCRA, RFFSA, e outros
como Ministrio do Exrcito ou Ministrio da Aeronutica. Os processos
fora do municpio sede parecem ser conduzidos, sempre, em parceria
com as Prefeituras.
No que se refere aos reduzidos casos de municpios fora da sede, ob-
servamos um processo em So Gonalo, assim como os dois processos
referentes Duque de Caxias, a solicitao de gleba para implantao

270
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de conjunto do MCMV, sendo um dentre os ltimos, por requisio pelo


MNLM pelo MCMV entidades.
Vale destacar que a imensa tarefa da SPU no Rio de Janeiro no encon-
tra correspondncia com o minguado corpo profissional - que carece de
servidores aptos s tarefas de fins e meios para responder s obrigaes
- e com a grande carncia de recursos materiais desse rgo, expressa
mesmo nas suas dependncias, onde se acumulam processos adminis-
trativos em imensas estantes eterna espera de concluso. A imagem
do peso burocrtico e de profissionais engajados com o cumprimento das
obrigaes, porm sem possibilidade de realiz-las, um demonstrativo
de que, ao menos no Estado do Rio de Janeiro, a Unio no se preparou
adequadamente para responder s demandas surgidas pelas possibilidades
abertas nos 20 ltimos anos no tocante regularizao fundiria.

5. CONSIDERAES FINAIS:

A primeira observao de ordem geral que se destacou na pesquisa


foi a inexistncia de uma poltica de regularizao fundiria sistemtica
em curso seja na esfera estadual, seja na municipal, nem mesmo no
municpio do Rio de Janeiro.12 Estas flutuam ao sabor das demandas e o
atendimento obedece prioridade de quem mais reclama providncias,
que nem sempre coincide com a real necessidade.
Quanto iniciao de processos de regularizao fundiria em curso,
verificou-se que surgem, no mais das vezes, por iniciativa de moradores,
que acionam o Ministrio Pblico ou algum dos rgos envolvidos, pa-
cificamente ou por ocorrncia de conflitos. Cabe mencionar que o pas
convive com um dficit habitacional estimado em 5 milhes de domiclios,
que somados realidade das variadas formas de irregularidade na ocu-
pao do solo, falam por si s da inevitvel existncia de conflitos tendo
como fato gerador a ocupao do solo urbano.
A segunda observao geral de necessria meno o grande des-
preparo das Prefeituras questionadas no apenas sobre o assunto em

271
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

estudo, mas sobre a gesto da ocupao do solo. Contam com ora-


mento minguado e no possuem recursos prprios para arcar com os
altos custos dos processos de Regularizao Fundiria13. Isso significa o
abandono da questo, opo mais certa at que os conflitos provoquem
a necessidade de solues ou o apelo a recursos federais, que para tanto,
exige contrapartidas.
As dificuldades das Prefeituras esto, tambm, na inexistncia ou des-
preparo do corpo tcnico para responder s demandas da gesto urbana.
A formulao de planos, programas, projetos e mesmo leis so terceiri-
zados para escritrios de consultoria cuja esmagadora maioria tem sede
no ncleo metropolitano e desconhece a realidade desses municpios. A
participao popular na formulao destes planos insuficiente, quando
muito se resume realizao de algumas audincias pblicas em que as
lideranas populares e representaes sociais encontram poucas oportuni-
dades de interferir e quase no havendo guardies da memria coletiva,
a maioria destes documentos terminam no esquecimento, agravado pela
sucesso governamental renovada a cada 4 anos.
Sinteticamente, os achados da pesquisa permitem as seguintes afir-
maes, a ttulo de concluses parciais da pesquisa:

(1) Surgidas de processos de ocupao de iniciativa prpria de mora-


dores ou conduzidos por agentes imobilirios que descumpriram parte ou
totalidade da legislao que regula a propriedade do solo e da moradia,
grave o problema de conflito fundirio nas reas perifricas da Regio
Metropolitana, em quantidade (infelizmente no houve como quantificar,
mas a experincia e os relatos mostram ser expressivo), e qualidade;
(2) A pesquisa mostrou que a regularizao fundiria para as Prefei-
turas, assunto excepcional, encarado apenas quando assume contornos
judiciais. espantoso que apenas Rio de Janeiro e Niteri preocupem-se
com o problema mais amide, embora nem mesmo estas prefeituras te-
nham conseguido desenhar programas sistemticos a respeito.
(3) Enfatiza-se o protagonismo dos moradores de assentamentos pre-

272
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

crios, aos quais, na maioria dos casos observados, coube a inicializao


dos processos, embora nem sempre encontrem espao para participao
no desenrolar dos processos;
(4) O poder pblico no se encontra preparado para responder s de-
mandas por regularizao fundiria, por vrios motivos. As Prefeituras no
possuem recursos financeiros ou tcnicos disponveis para arcar com este
complexo processo que culmina na regularizao da posse. Na maioria,
o oramento pblico municipal, advindo de recolhimento de IPTU, basta
apenas para manter a Cmara de Vereadores e administrao pblica e
minguada equipe, limitando-se quase sempre aos secretrios municipais.
Programas e projetos que fujam ao dia-a-dia da rotina administrativa,
necessitam de verba suplementar originada, no mais das vezes dos
cofres federais;
(5) Na Regio Metropolitana encontramos conflitos fundirios de v-
rios tipos e natureza. Apenas para citar alguns: ocupaes de reas de
domnio privado e pblico, ocupaes de Unidades de Conservao Am-
biental, reas ocupadas por populao de baixa renda e disputadas pela
indstria imobiliria, conflitos provocados pela implantao de grandes
projetos (COMPERJ), irregularidades geradas por herana histrica do
tempo colonial e regularizaes advindas de necessidades de implantao
de projetos agrcolas.
(6) Assim, no obstante as dificuldades, os estudos atestaram a pre-
sena de muitos parceiros, demonstrando que as Prefeituras vem se
movendo no sentido de encaminhar solues. Como visto, o governo
federal, especialmente atravs do Ministrio das Cidades, est presente
em vrios municpios, principalmente com os Programas PAC e o MCMV.
(7) Destaca-se a atuao do Instituto de Terras do Rio de Janeiro ITERJ,
para onde recorrem municpios na ocorrncia ou ecloso de conflitos
fundirios. O ITERJ no conta com recursos altura do que precisam
cumprir, e tentam compensar as carncias com o atendimento de equipe
experiente e aguerrida, no apoio aos municpios;
(8) Isso se aplica, talvez em grau ainda maior, regularizao das reas

273
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pblicas, para a qual a SPU fluminense no rene as mnimas condies


de responder adequadamente.

Finalizando, importante frisar a repercusso do Programa MCMV, ma-


nifestada em vrios momentos da pesquisa, seja no sentido positivo, pelas
notcias de processos de regularizaes fundirias articulados ao MCMV/
entidades - em que o protagonismo dos movimentos sociais exercido, em
demonstrao de que as brechas conquistadas esto sendo devidamente
aproveitadas - seja no sentido negativo, como por exemplo, a perigosa
tendncia percebida pela equipe em vrios municpios, de substituir os
complexos e onerosos processos de regularizao fundiria das reas
originalmente ocupadas pela transferncia de moradores para conjuntos
produzidos pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, conferindo-lhes os
ttulos de propriedade pleiteados pela proviso de moradias nos mesmos,
que costumam se situar em localizaes distantes dos ncleos urbanos,
com insuficincia de infraestruturas, equipamentos urbanos e transportes.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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NOTAS

1 Arquiteta (FAU/UFRJ); Mestre Planejamento Urbano e Regional (IPPPUR/UFRJ) ; Doutora Comunicao e


Cultura (ECO/UFRJ); Professora Associada do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR/
UFRJ; julieta.nunes@uol.com.br ; (21)98799-5526
2 Graduao em Direito (UERJ), Mestre em Direito da Cidade (UERJ), Doutor Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR/UFRJ); Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPPUR/UFRJ;
alexmagalhaes@ippur.ufrj.br; (21)98786-1041
3 Graduao em Direito (PUC/Rio), Mestre Direito (PUC/Rio), Doutora em Sociologia - Programa de Cincias
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, CPDA/UFRRJ; Professora Adjunta da Faculdade Nacional
de Direito FND/UFRJ e da PUC-Rio; maritrott@yahoo.com.br
*Graduando da FND/UFRJ - Bolsista de Extenso PROEXT
** Graduando de Geografia IGEO/UFRJ Bolsista de Extenso PROEXT
*** Graduando em Gesto Pblica para o Desenvolvimento Social e Econmico GPDES/IPPUR/UFRJ Bol-
sista de Extenso PROEXT
**** Mestranda IPPUR/UFRJ
4 No obstante a concordncia com Souza (Boaventura), no reconhecimento de um pluralismo jurdico em
vigor no Brasil, que combina vrios graus de acato lei convivendo com desconformidades, especialmente no
que se refere s ocupaes chamadas favelas e de reas perifricas das Regies Metropolitanas, para efeito do
levantamento desejado necessrio o ponto de partida da clivagem legal ilegal, entendendo a ltima como
toda e qualquer forma de descumprimento da normativa que cerca a propriedade e o uso do solo urbano no
pas. Recorde-se que esta normativa, no Brasil, abarca trs dimenses: (1) a que regula a propriedade privada
do solo; (2) a que regula as formas de parcelamento e ocupao do solo, pelo estabelecimento de obrigaes

275
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ao loteador e obedincia a ndices e parmetros urbansticos; (3) a que regula a edificao, determinando
limites ocupao do lote, reas e condies mnimas de habitabilidade. A normativa destas dimenses
distribui-se pelas competncias das trs esferas federativas federal, estadual e municipal - sendo a aplicao
e fiscalizao a encargo das Prefeituras Municipais.
5 Vale pontuar a recente promulgao da Lei Federal N 13.089/2015, chamada de Estatuto da Metrpole,
sugerindo o estabelecimento de rgos especficos para a gesto metropolitana, no mbito da esfera estadual,
como concebido pelo Estatuto. Na esteira desse Estatuto, h rumores da criao de novo rgo na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro.
6 Para se ter uma ideia das flutuaes dessa rea, basta referir a recente agregao dos municpios de Cacho-
eiras de Macau e Rio Bonito, predominantemente rurais, tendo como fato gerador a instalao do Consrcio
Petroqumico do Rio de Janeiro - COMPERJ em Itabora obedecendo, portanto, lgica dos circuitos petro-
qumicos do Estado.
7 A parcela do municpio de Nova Iguau, fronteiria ao limite com o Rio de Janeiro so tambm refns do alto
dinamismo deste centro comercial e de servios.
8 Mesquita, Queimados, Japeri emancipados de Nova Iguau; Guapimirim e Tangu emancipados de Mag;
Seropdica, emancipado de Itagua.
9 Trata-se da ao de agentes loteadores, que parcelam reas alheias, com venda legal de lotes a terceiros
desavisados, por contratos de compra e venda (loteamentos clandestinos) e/ou agentes loteadores que
negligenciam na submisso de projetos de loteamentos ao licenciamento junto aos rgos pblicos. Os lo-
teamentos comercializados desconhecem os parmetros legais estabelecidos, de obrigaes do loteador tais
como instalao de infraestrutura, calamento, rede de recolhimento de guas pluviais etc, ou dos parmetros
de limitao de tamanho de lotes e caixas de ruas exigidos na lei. No Brasil, a lei Federal n 6766 regula o
licenciamento dos projetos de loteamento ao nvel nacional, devendo ser complementada por normativas
estaduais e municipais.
10 Vale recordar que em fins dos anos 2000 foi elaborado um Plano Nacional de Habitao de Interesse Social
no mbito do Ministrio das Cidades, que recomendava complementaes nas escalas estadual e municipal
(PEHIS e PLHIS). Lamentavelmente, este processo de planejamento multiescalar foi abortado com o lanamento
do Programa Nacional Minha Casa, Minha Vida, de oferta de Moradia Popular.
11 A formulao destes Planos terceirizada, havendo consultorias que se especializaram na elaborao, que
muitas vezes, desconhecem a realidade local e nem sempre cumprem as exigncias de consulta e participao
social na elaborao e so levados a adotar um modelo-padro de plano para cumprir contrato.
12 Neste ltimo caso, os processos de regularizao fundiria conduzidos esto atrelados ao programa de
urbanizao em curso Morar Carioca, que passou a englobar iniciativas do PAC-Favelas entre outros.
13 Os processos de regularizao fundiria consistem em complicadssimas operaes envolvendo as etapas de
levantamentos geotcnicos e topogrficos da totalidade da rea, levantamentos de parcelas de lotes e glebas
e discriminando reas pblicas e privadas, cadastramento de moradores com recolhimento e conferncia de
documentos comprovando a identidade. Aps a reunio destas peas, inicia uma longa jornada no interior da
instncia judiciria de reconhecimento, legitimao frente ao poder pblico e registro da posse, enfrentando
em cada etapa os inmeros preconceitos, que se manifestam em salvaguardas propriedade privada.

276
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Perfil das Comunidades do


Entorno da UFPA Beneficiadas
com a CUEM: Uma Anlise
Socioeconmica e Espacial

Mayara Rayssa da Silva Rolim1


Alyne Lima da Silva2
Taynh de Nazar Argolo Marinho3
Roselene de Souza Portela4

RESUMO

No Brasil, em quase todas as cidades, existem assentamentos irre-


gulares e em situao precria que no apenas violam o direito mo-
radia como tambm outros direitos constitucionais dos seus ocupantes.
A CUEM um instrumento da poltica urbana que destina e legaliza de
forma gratuita as terras pblicas para moradia visando incluso dessas
reas irregulares no contexto da cidade formal. O objetivo deste trabalho
analisar o perfil socioeconmico das comunidades do entorno da UFPA,
mais especificamente dos bairros Montese e Guam, beneficiadas com a
CUEM e analisar o espao no qual esto inseridas. A metodologia utilizada
foi a pesquisa in loco e bibliogrfica, a partir das quais foram analisados
o conceito de CUEM assim como os seus requisitos, a localizao da rea
objeto de estudo, o perfil socioeconmico das comunidades e as questes
urbansticas sobre a rea. Ao final do desenvolvimento do trabalho, se
pode ter uma noo de quem so esses beneficirios da CUEM do entorno
da UFPA e quais as condies urbansticas que se encontra a rea.
Palavras-chaves: CUEM; Perfil socioeconmico; Espao; UFPA; Direito
moradia.

277
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ABSTRACT

In Brazil, in almost every city, there are irregular and precarious settle-
ments that not only violate the right to housing as well as other constitu-
tional rights of its occupants. The CUEM is an instrument of urban policy
that legalizes and intended for free public land for housing in order to
include these uneven areas in the context of the formal city. The objective
of this study is to analyze the socioeconomic profile of the surrounding
communities of UFPA, more specifically of Montese and Guama neigh-
borhoods, benefit from the CUEM and analyze the space in which they
operate. The methodology used was a research spot and literature, from
which were analyzed the concept of CUEM as well as their requirements,
the location of the study area, the socioeconomic profile of communities
and urban issues on the area. At the end of development work, you can
get a sense of who these CUEM recipients surrounding the UFPA and what
urban conditions is the area.
Key - words: CUEM; Socioeconomic Profile; UFPA; Space; Right to
housing.

INTRODUO

A moradia uma necessidade bsica do ser humano. Entretanto, infe-


lizmente no Brasil esse direito ainda constantemente negado, principal-
mente para as camadas com menor poder aquisitivo. Logo, sem o apoio
do Estado, as pessoas em busca de sua prpria sobrevivncia ocupam
de forma desordenada as reas perifricas, com construes precrias,
lugares sem a mnima infraestrutura para moradia.
A Regularizao Fundiria visa regularizar esses assentamentos por
meio da titulao dos seus ocupantes, garantindo a segurana jurdica
dessa posse, como tambm o acesso aos servios bsicos fundamentais
que so acessrios a essa moradia. A Concesso de Uso Especial para Fins
de Moradia (CUEM) um instrumento da politica urbana, no oneroso,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que possibilita a destinao de terras pblicas em favor da regularizao


fundiria de reas de importncia social.
Este artigo analisa dados socioeconmicos coletados pela Comisso de
Regularizao Fundiria da UFPA junto ao entorno da Universidade Federal
do Par, objetivando construir um perfil socioeconmico dos moradores
do entorno da UFPA dos bairros Montese e Guam que so beneficirios
da regularizao fundiria por meio da Concesso de Uso Especial para
Fins de Moradia.
O levantamento dos dados da pesquisa foi realizado em perodos
intermitentes, durante os anos de 2011 a 2012, na cidade de Belm, por
ocasio do cadastramento de famlias na ao de regularizao fundi-
ria realizada pela Comisso de Regularizao Fundiria da UFPA. Dados
esses que se encontram armazenados no banco de dados da Comisso
anteriormente citada.
No que tange a anlise espacial da rea, foi realizada por meio da
pesquisa in loco e bibliogrfica por meio de artigos acadmicos, jornais e
revistas. Para poder discutir as condies urbansticas dos bairros.
Para facilitar a abordagem do tema esta pesquisa foi dividida em tpi-
cos, primeiro vamos conceituar a Concesso de Uso Especial para Fins de
Moradia, depois analisar o objeto de estudo e em seguida analisar o perfil
socioeconmico das comunidades do entorno da Universidade Federal do
Par (Montese e Guam) beneficiadas pela CUEM como tambm o espao
urbano no qual esto inseridas.

O QUE A CONCESSO DE USO ESPECIAL


PARA FINS DE MORADIA (CUEM)?

A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) um ins-


trumento da poltica urbana, podendo ser utilizado de forma individual
ou coletiva, que atua na destinao de terras pblicas a populao de
baixa renda. Alm de permitir a regularizao fundiria5 nas reas cuja
propriedade pblica a CUEM, como nos termos do artigo 3 da Medida

279
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Provisria n 2.220/01, pode tambm ser utilizada como instrumento de


cesso6 de direitos, nos casos aonde a ocupao regular.
A CUEM um instrumento regulamentado pela Medida Provisria n
2.220 de 04 de setembro de 2001 e expressa no artigo 183 da Constituio
Federal do Brasil de 1988. No texto constitucional so descritas as condi-
es para a obteno do ttulo, a vedao do usucapio nas reas pblicas
e estabelecida a no transferncia de domnio das terras destinadas. En-
quanto que na MP 2.220/01 a CUEM definida como um direito subjetivo
de todos os indivduos de baixa renda que possuam, at 30 de junho de
2001, por 5 anos seguidos rea urbana utilizando-a para fins de moradia.
O direito moradia concedido por esse instrumento deve ser assegu-
rado no prprio local onde a posse exercida havendo a remoo para
outra rea apenas nos casos de negociao com o poder pblico autorizada
em algumas determinadas situaes como regulamenta o artigo 5 da MP
2.220/2001 ou na hiptese de risco vida ou sade dos moradores como
expressa o artigo 4 da MP 2.220/2001.
A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) formali-
zada por um contrato gratuito ou no oneroso entre o ocupante da rea
pblica e o poder pblico representado pela Unio, ou formalizado por
meio de uma sentena judicial, caso o morador tenha entrado com uma
ao. Onde em ambos os casos dever essa concesso ser levada a registro
no Cartrio de Registro de Imveis a fim de garantir sua eficcia. Para ter
acesso a essa concesso so exigidas dos requerentes algumas condies,
tais como: o terreno deve ter no mximo 250 metros quadrados e estar
localizado dentro da cidade; a ocupao deve ter pelo menos cinco anos
seguidos, completos em 30 de junho de 2001, sem que ningum reclame; a
finalidade da ocupao deve ser a moradia da prpria pessoa ou da famlia
dela e o morador no pode ser possuidor ou proprietrio de outro imvel,
urbano ou rural. Ressalta-se que o ttulo da Concesso pode ser requerido
por qualquer sujeito que preencha esses requisitos independentemente
de raa, gnero ou estado civil.
Esse instrumento, portanto configura um grande avano nas polticas
habitacionais, entretanto para atingir seus objetivos sociais a CUEM ain-
da enfrenta alguns desafios, o principal garantir que as terras pblicas
urbanizadas permaneam vinculadas funo social de moradia para a

280
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

populao excluda do mercado imobilirio assim como garantir que essa


regularizao fundiria seja acompanhada do acesso aos outros direitos
fundamentais que tornam pleno o acesso moradia como o do meio
ambiente saudvel, saneamento, cultura e outros.

O ENTORNO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR (UFPA)

O entorno da Universidade Federal do Par est localizado na regio


Norte, ao sul da cidade de Belm no Estado do Par. A rea formada
por bairros populosos prximos ao centro da cidade habitados, em sua
maioria, por moradores de baixa renda com pouca ou at mesmo nenhu-
ma escolaridade. O entorno engloba grande parte dos bairros: Guam e
Montese (popularmente conhecido como Terra Firme). Como tambm
uma pequena faixa dos bairros: Canudos e Marco.
O objeto de estudo dessa pesquisa a rea de entorno da Universidade
Federal do Par correspondente aos bairros Guam e o Montese. Essas
populosas reas de baixada7 so as mais atingidas pela regularizao
fundiria promovida pela UFPA e seus convnios. Os bairros Montese e
Terra Firme so ligados pela bacia do Tucunduba que a terceira maior
bacia hidrogrfica de Belm (Imagem 1).

Imagem 1: Localizao geogrfica do bairro Montese/Terra Firme e Guam (Fonte: Google Maps).
Imagem 1: Localizao geogrfica do bairro Montese/Terra Firme e
Guam (Fonte: Google
A ocupao Maps).
da rea ocorreu de forma desordenada, conturbada e ilegal. Os sujeitos de maior
proporo nessa ocupao foram os ribeirinhos oriundos da Amaznia paraense e tambm em uma
proporo bem menor, mas significativa os nordestinos, em especial os oriundos do Estado do
Maranho, todos excludos do mercado imobilirio por razes financeiras.
281
A rea atualmente est em processo de regularizao fundiria, a Universidade Federal do
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A ocupao da rea ocorreu de forma desordenada, conturbada e ile-


gal. Os sujeitos de maior proporo nessa ocupao foram os ribeirinhos
oriundos da Amaznia paraense e tambm em uma proporo bem menor,
mas significativa os nordestinos, em especial os oriundos do Estado do
Maranho, todos excludos do mercado imobilirio por razes financeiras.
A rea atualmente est em processo de regularizao fundiria, a
Universidade Federal do Par que a detentora legal, est cedendo essas
terras para os ocupantes. Todavia, ressalta-se que alcanar esse benefcio
no foi fcil, somente foi possvel por meio de muitas lutas dos ocupantes,
principalmente por meio dos centros comunitrios locais que buscam
esse direito moradia h dcadas. Alm disso, cita-se que apesar da
titularizao j est sendo realizada, mesmo que de forma burocrtica e
deficiente, o entorno da UFPA ainda se configura como um grande bolso
de pobreza com grandes problemas sociais e urbansticos que afetam
inclusive aqueles que frequentam a Universidade Federal do Par.

PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS


DE CUEM DO ENTORNO DA UFPA

A pesquisa foi realizada com um universo de 892 beneficirios da


poltica de regularizao fundiria, por ocasio do cadastro de morado-
res dos bairros do entorno da Universidade Federal do Par, atendidos
pela Comisso de Regularizao Fundiria da UFPA em parceria com a
Superintendncia de Patrimnio da Unio (SPU) (Imagem 2). Os dados
foram levantados por servidores da Universidade Federal do Par duran-
te o perodo de 2011 a 2012. A pesquisa vai abranger apenas os bairros
que possuem uma rea maior de abrangncia em relao a Universidade
Federal do Par, so esses: Montese e Guam.

282
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Imagem 2: Entrega de ttulos de CUEM aos moradores dos bairros do entorno da UFPA (Fonte: Website

Imagem 2: Entrega
Imagemde dattulos de
Universidade
2: Entrega CUEM
Federal do Par).aos moradores dos bairros do entorno da UFPA (Font
de ttulos de CUEM aos moradores dos bairros
Em relao ao gnero dos beneficirios 61,9% era de mulheres enquanto de homens apenas
da Universidade Federalda
do entorno doUFPA
38,1%.
Par). (Fonte:
Sobre esse Website
fato possvel da feminino
notar que o gnero Universidade Federal
nessas comunidades doa Par).
prevalece com
responsabilidade sobre o imvel da famlia assim como tambm se pode notar que muitas famlias
Em relao ao gnero dos beneficirios 61,9% era de mulheres enquanto
so chefiadas" por mulheres, por inmeros motivos, como: serem abandonadas, o bito do
Em relao ao gnero dos beneficirios 61,9% era de mulheres enquanto de homens
de homens apenas 38,1%. Sobre esse fato possvel notar que o gnero
companheiro ou mesmo a priso do companheiro.

38,1%. Sobre esse fato possvel


feminino nessas comunidades notar que
Regularizao o gnero
Fundiria
prevalece a ttulo de feminino
comCUEM - gnero nessas comunidades prevalece
a responsabilidade sobre o
Mulheres: 553 processos
responsabilidade
imvelsobre o imvel
da famlia dacomo
assim famlia assim
tambm
Homens: secomo
podetambm
339 processos semuitas
notar que pode notar que muitas f
famlias
Total: 892 processos
so chefiadas" por mulheres,
so chefiadas por inmeros
por mulheres, motivos,
por inmeros como:como:
motivos, serem abandonadas,
serem aban- o b
No que tange anlise do padro de renda dos beneficirios, fica patente de antemo a
donadas,
companheiro o bito
ou mesmo do companheiro
a priso do companheiro. ou mesmo a priso do companheiro.
situao de pobreza financeira destas pessoas. O padro de renda familiar verificado mostra um
panorama muito expressivo, considerando que no ano de 2011 o salrio mnimo correspondia ao
valor de R$ 545,00 (quinhentos e quarenta e cinco reais), 78,5% aproximadamente das famlias que
Regularizao Fundiria
ocupam essa rea e responderam a ttulo
ao questionrio de
sobrevivem comCUEM
menos de um-salrio
gneromnimo e
meio, 21,5% sobrevivem com mais de um salrio mnimo e menos de quatro salrios mnimos e no
Mulheres: 553 processos
foi encontrada nesse questionrio nenhuma renda familiar a partir de quatro salrios mnimos.
Destaca-se que 24 beneficirios no responderam essa pergunta no questionrio.
Homens: 339 processos
Total: 892 processos

No que tange anlise do padro de renda dos beneficirios, fica


No que tange anlise do padro de renda dos beneficirios, fica patente de ante
patente de antemo a situao de pobreza financeira destas pessoas. O
situao de pobreza financeira destas pessoas. O padro de renda familiar verificado mos
padro de renda familiar verificado mostra um panorama muito expressivo,
panorama muito expressivo,
considerando queconsiderando
no ano de 2011que noo ano de 2011
salrio o salrio
mnimo mnimo correspon
correspondia
valor de R$ao
545,00
valor(quinhentos e quarenta
de R$ 545,00 e cinco
(quinhentos reais), 78,5%
e quarenta aproximadamente
e cinco reais), 78,5% das faml
ocupam essa rea e responderam
aproximadamente ao questionrio
das famlias sobrevivem
que ocupam com
essa rea menos de um
e responderam ao salrio m
meio, 21,5% sobrevivem com mais de um salrio mnimo e menos de quatro salrios mnimo
foi encontrada nesse questionrio nenhuma renda familiar a partir de quatro salrios m
283
Destaca-se que 24 beneficirios no responderam essa pergunta no questionrio.
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

questionrio sobrevivem com menos de um salrio mnimo e meio, 21,5%


sobrevivem com mais de um salrio mnimo e menos de quatro salrios
mnimos e no foi encontrada nesse questionrio nenhuma renda familiar
a partir de quatro salrios mnimos. Destaca-se que 24 beneficirios no
responderam essa pergunta no questionrio.
A partir do conceito de pobreza monetria, usado pela Organizao
Mundial de Sade, que toma como parmetro o custo da cesta bsica
A partir do conceito de pobreza monetria, usado pela Organizao Mundial de Sade, q
para aquisio de alimentos (numa faixa de 2.280 Kcal/dia), calculado
oma comoo parmetro o custo
valor relativo da cesta
para definir bsica para
a situao aquisio
de pobreza; de alimentos
tendo em vista o(numa
valor faixa de 2.2
Kcal/dia), do
calculado o valor como
salrio mnimo relativo para definir
parmetro paraa situao de pobreza;
a aquisio da cesta tendo
bsica,em
os vista o valor
alrio mnimo como
valores parmetro
segundo para a aquisio
o parmetro adotado da cesta
de 1 bsica, para
/2 salrio os valores
pobressegundo
e 1/4 o parmet
1
dotado de
para/2situao
salrio para pobres e 1(JANNUZZI,
de indigncia /4 para situao deAo
2006). indigncia (JANNUZZI,
adotar este princpio2006). Ao adot
para
ste princpio analisar
para a distribuio
analisar de renda
a distribuio dos dos
de renda beneficirios do entorno
beneficirios da UFPA
do entorno da UFPA dos bairr
dos bairros
Montese e Guam, Montese e Guam,
considerando considerando
que a renda queformada
familiar seja a renda afamiliar seja
partir da for- de renda de
unio
mnimo duasmada a partir
pessoas, da unio
nota-se que de renda de ano
claramente mnimo duas
populao pessoas,em
encontra-se nota-se quede pobreza e e
situao
claramente
lguns casos a populao
de indigncia, encontra-se
o que demonstra em situaodessas
a necessidade de pobreza e em alguns
comunidades em serem atendid
casos de indigncia, o que demonstra a necessidade dessas comunidades
pelo poder pblico para ter acesso as necessidades mais bsicas como sade, educao, seguran
em serem atendidas pelo poder pblico para ter acesso as necessidades
tc.
mais bsicas como sade, educao, segurana, etc.

Renda familiar N de requerentes


R$ 0 500,00 279
R$ 501 800,00 403
R$ 801 1.000,00 93
R$ 1.001,00 2.000,00 93
Mais de R$ 2.000,00 0

Em relao ao campo profissional, apenas um nmero reduzido de


Em relao ao campo profissional, apenas um nmero reduzido de moradores das re
moradores das reas ocupadas respondeu ao quesito. Todavia, pelas in-
ocupadas respondeu ao quesito. Todavia, pelas informaes analisadas nota-se que essa popula
formaes analisadas nota-se que essa populao labora em sua grande
abora em sua grande maioria de maneira informal ou formal em profisses que exigem uma bai
maioria de maneira informal ou formal em profisses que exigem uma
scolaridade e apesar da proximidade geogrfica com a Universidade a porcentagem de pessoas q
baixa escolaridade e apesar da proximidade geogrfica com a Universidade
xercem uma profisso que exige nvel superior muito pequena e dentre esses profissionais de nv
uperior, que responderam ao questionrio, todos laboram na rea da educao o que demonstra
284acesso aos cursos mais elitizados. Outro dado significativo se refere ativida
deficincia de
desempenhada pelas mulheres que ainda se concentra nas tarefas do lar ou nas atividades q
R$ 801 1.000,00 93
R$ 1.001,00 2.000,00 93
Mais de R$ 2.000,00 0
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em relao ao campo profissional, apenas um nmero reduzido de moradores das reas


a porcentagem de pessoas que exercem uma profisso que exige nvel
ocupadas respondeu ao quesito. Todavia, pelas informaes analisadas nota-se que essa populao
superior muito pequena e dentre esses profissionais de nvel superior,
labora em sua grande maioria de maneira informal ou formal em profisses que exigem uma baixa
que responderam ao questionrio, todos laboram na rea da educao o
escolaridade e apesar da proximidade geogrfica com a Universidade a porcentagem de pessoas que
que demonstra a deficincia de acesso aos cursos mais elitizados. Outro
exercem uma profisso que exige nvel superior muito pequena e dentre esses profissionais de nvel
dado significativo
superior, se ao
que responderam refere atividade
questionrio, desempenhada
todos laboram pelas mulheres
na rea da educao o que demonstra a
que ainda
deficincia de se concentra
acesso nasmais
aos cursos tarefas do larOutro
elitizados. ou nas atividades
dado significativoque
se exigem
refere atividade

pouca escolaridade,
desempenhada se mostrando
pelas mulheres assim
que ainda se o grupo
concentra feminino
nas tarefas como
do lar o mais
ou nas atividades que
exigem pouca escolaridade, se mostrando assim o grupo feminino como o mais empobrecido.
empobrecido.

Profisso N de requerentes Homens Mulheres


Do lar 28 00 28
Trabalhador informal 26 16 10
Profissional formal com 18 12 06
Ensino Fundamental
Profissional formal com 22 17 05
Ensino Mdio
Profissional formal com 03 03 00
Ensino Superior
Desempregado 13 09 04
No relatou 782 282 500

5. PAISAGENS E MORADIAS DO ENTORNO DA UFPA

As famlias que ocupam a rea do entorno do UFPA habitam diversas


formas de construo, mas infelizmente quase todas precrias. Dentre as
formas de construo habitadas por essas pessoas temos os barracos de
palafita, tipo de moradia tpica dos ribeirinhos da regio Norte, constru-
dos de forma precria com madeira da regio, muitos construdos sobre
o igarap Tucunduba (Imagem 2).

285
As famlias que ocupam a rea do entorno do UFPA habitam diversas formas de construo,
mas infelizmente quase todas precrias. Dentre as formas de construo habitadas por essas pessoas
temos os barracos de palafita, tipo de moradia tpica dos ribeirinhos da regio Norte, construdos de
Anais forma
do VIII Congresso
precria Brasileiro
com madeira de Direito
da regio, Urbanstico
muitos construdos sobre o igarap Tucunduba (Imagem 2).

Imagem
Imagem 2:2: Palafitas
Palafitas sobre osobre
igarapo
doigarap do
Tucunduba noTucunduba no bairro
bairro da Terra Firme da Terra
(Fonte: Rodrigo Macedo
Lopes).
Firme (Fonte: Rodrigo Macedo Lopes).

Existem tambm outros espaos de moradia alm daqueles com as ruas feitas por pontes de
Existem
madeira. tambm outros
Espaos estes como espaos de passagens
as inmeras moradiaestreitas
alm daqueles com
e becos, em sua as ruas sem
maioria

feitaspavimentao
por pontes e drenagem, onde encontramos
de madeira. moradias
Espaos estes comode madeira, taipa e alvenaria
as inmeras e algumas
passagens
poucas ruas centrais mais largas com casas de alvenaria em condies estruturais relativamente
estreitas e becos, em sua maioria sem pavimentao e drenagem, onde
boas, mas que ainda sim possuem a mesma sensao de insegurana e abandono do poder pblico
encontramos moradias
Em relao aos aparelhos de madeira,
pblicos taipa
e privados e alvenaria
encontra-se e algumas
nessas reas poucas
praas pblicas, escolas

ruas pblicas
centrais mais largas
e privadas, com casas
estabelecimentos de alvenaria
comerciais, em condies
agncias bancrias, estrutu-
igrejas, postos de sade,
hospitais e feiras. Destaca-se a precarizao dos aparelhos pblicos que alm de serem deficientes
rais relativamente boas, mas que ainda sim possuem a mesma sensao
pelo sucateamento so mnimos se comparados com a necessidade da populao local.
de insegurana e abandono do poder pblico Em relao aos aparelhos
pblicos e privados encontra-se nessas reas praas pblicas, escolas
pblicas e privadas, estabelecimentos comerciais, agncias bancrias,
igrejas, postos de sade, hospitais e feiras. Destaca-se a precarizao dos
aparelhos pblicos que alm de serem deficientes pelo sucateamento so
mnimos se comparados com a necessidade da populao local.

286
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Imagem 3: Ocupao no bairro do Guam (Fonte: Arquivo pessoal).

Imagem 3: Ocupao no bairro do Guam (Fonte: Arquivo pessoal).


Essas reas tambm possuem um saneamento bsico deficiente ou at
mesmo em alguns pontos dos bairros sofrem com a ausncia de qualquer
Essas reas tambm possuem um saneamento bsico deficiente ou at mesmo em alguns
poltica dedos
pontos saneamento. O fornecimento
bairros sofrem com de gua
a ausncia de qualquer tratada
poltica e energia
de saneamento. eltrica de
O fornecimento
gua tratada
tambm e energia eltrica
ou deficiente ou tambm ou deficiente
ausente. ou ausente.
As polticas As polticas pblica
de segurana de segurana
pblica so precrias e a criminalidade e o comrcio do trfico de drogas so crescentes nessa regio.
so precrias e a criminalidade e o comrcio do trfico de drogas so
crescentes nessa regio.

CONCLUSO

Este trabalho demonstrou o perfil socioeconmico dos beneficirios da


Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia do entorno da Univer-
6. CONCLUSO
sidade Federal do Par referente aos bairros do Guam e Montese. Como
resultado Este
inicial, nota-se
trabalho queo o
demonstrou padro
perfil segue o
socioeconmico dosmesmo da da
beneficirios urbanizao
Concesso de Uso

precria das
Especial outras
para Fins de favelas
Moradia dodo Brasil.
entorno da Universidade Federal do Par referente aos bairros do

287
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No que tange anlise do padro de renda dos beneficirios, ficou


patente de antemo a situao de pobreza financeira onde a maior parte
das famlias fica entre a situao de pobreza e indigncia segundo o par-
metro tomado neste diagnstico. Nota-se tambm um grande nmero de
pessoas que laboram em atividades que tem normalmente a exigncia de
uma baixa escolaridade, assim como a situao de pobreza ainda maior
referente ao grupo feminino.
No que se refere moradia destas comunidades, se tem uma mistura
do padro das favelas brasileiras com casas de alvenaria sem estrutura
fsica adequada com poucos e apertados espaos como tambm o padro
amaznico com as casas construdas de madeira da regio no formato
de palafitas e o formato misto que mistura alvenaria e madeira em uma
estrutura fsica tambm inadequada.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ALVES, Santos Edvania. Marchas e contramarchas na luta pela moradia na


Terra Firme (1979-1994). 2010. Dissertao (Mestrado em Histria Social da
Amaznia) Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade Federal do
Par, 2010. Orientao da Prof. Dr. Leila Mouro.
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Denominada Estatuto da Cida-
de. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes
gerais da poltica urbana e d outras providncias.
BESSA, Eli Meneses. Estudos acerca do direito moradia: definio e afir-
mao do seu carter fundamental. Revista Dilogo Jurdico, ano 4, n. 4, 2000,
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JNIOR, Nelson Saule. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos
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-saneamento-basico.html. Acesso em: 02 de jun. 2015.
Regularizao fundiria em reas da Unio na Amaznia Paraense, / Dur-
bens Martins Nascimento, Organizador. Belm: NAEA, 2014.
SANTOS, R. ; BARROS, R. Criminalidade Urbana em Belm: Caracterizao
Preliminar. Belm (PA): TRT, 1982.

NOTAS

1 Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Par (UFPA), estagiria no escritrio Sequeira e Zurita
Advocacia e voluntria do Programa de Apoio Reforma Urbana (PARU). Contato: mayaransps@hotmail.com
2 Graduanda em Servio Social pela Universidade Federal do Par (UFPA) e bolsista do Programa de Apoio
Reforma Urbana (PARU). Contato: alyneufpa@gmail.com
3 Graduanda em Servio Social pela Universidade Federal do Par (UFPA) e bolsista do Programa de Apoio
Reforma Urbana (PARU). Contato: taynah.a.marinho@gmail.com
4 Professora Doutora do Curso de Graduao em Servio Social, da Universidade Federal do Par e coordena-
dora do Programa de Apoio Reforma Urbana (PARU). Contato: roselene@ufpa.br
5 Processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdicos, fsico e social que tem como objetivo a perma-
nncia dos moradores de reas urbanas, ocupadas em desconformidade com a lei, para fins de habitao,
implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, em razo do resgate da cidadania
e da qualidade de vida dessa populao beneficiria.
6 Transferncia
7 Divulgado no ano de 1970 pelo setor de planejamento do Governo do Estado do Par, como a denominao
correspondente reas favelizadas alagveis prximas ao centro de Belm com alta densidade e grande
precariedade infraestrutural, com agudas carncias de saneamento bsico.

289
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Lei Especfica da Billings e os


Novos Desafios Para o Programa de
Recuperao de Interesse Social PRIS:
O Estudo de Caso do GT Licenciamento
Thais Fernanda Lopes1

RESUMO

Aps dcadas de uma legislao restritiva sobre as ocupaes nas


reas de mananciais, a publicao da Lei n 9.866/97 e da Lei Especfica
da Billings propiciaram uma mudana paradigmtica no tratamento dos
assentamentos precrios, estabelecendo como objetivo da lei a possibi-
lidade de sua recuperao urbanstica e ambiental. Entretanto, os quase
seis anos da publicao desta ltima lei, no foram suficientes para
que a realidade destas reas no que tange imensa ocupao irregular
existente nesse territrio comeasse a ser tratada de forma mais efetiva.
Diante disso, e a partir da experincia de debates entre os Municpios da
APRM-B e os rgos ambientais, que ficou conhecido como GT Licencia-
mento apresenta-se o que entendemos serem alguns dos novos desafios
para efetivao dos objetivos postos na nova legislao de mananciais.
Palavras-chaves: assentamentos precrios mananciais - Lei Especfica
Billings PRIS - desafios

1. INTRODUO: A LEGISLAO
DE MANANCIAIS DA DCADA DE 70

As primeiras legislaes que trataram sobre a proteo dos ma-


nanciais datam da dcada de 70, as chamadas Leis de Proteo aos
Mananciais. A Lei n 898/1975 e a Lei n 1.172/1976 foram elaboradas
para fazer frente ao agravamento da crise de abastecimento de gua e o

290
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

progressivo aumento das ocupaes irregulares nas reas de mananciais.


A formulao destas leis legitima-se em um perodo em que de um
lado, os ideais de uma agenda ambiental vinham se construindo ao
longo dos ltimos anos da dcada de 60 e do incio da dcada de 70,
fortemente baseada na necessidade de preservao dos recursos naturais
face aos processos de desenvolvimento, e de outro, o crescente proces-
so de urbanizao das cidades orientado por uma lgica excludente de
apropriao do territrio. A crescente urbanizao juntamente com o
que Maricato (2000) chamou de industrializao com baixos salrios,
traduz o processo ocorrido de apropriao desigual do espao, onde
os mais pobres so empurrados a estabelecer suas moradias nas reas
perifricas, ambientalmente frgeis e desprezadas pelo mercado imobi-
lirio. Luz (2013, p. 9) destaca que a ocupao pela populao de baixa
renda de locais ambientalmente frgeis est diretamente relacionada com
o processo de urbanizao desigual brasileiro, que no rompeu com a l-
gica de reproduo das desigualdades sociais vigente no perodo colonial,
especialmente no que concerne no acesso formal a terra (...).
Durante as dcadas de 60 e 70 as reas no entorno dos reservatrios
passam a sofrer intensa presso por ocupao de assentamentos prec-
rios e irregulares impulsionados pela ausncia de alternativa habitacional
nos centros das cidades, pelos elevados custos de aquisio de imveis e
alugueis nestas reas e pela inexistncia de uma poltica de habitao que
atendesse a esta populao de mais baixa renda (MARTINS 2006, p. 55).
A presso das ocupaes sobre os reservatrios versus a crescente
demanda para produo de gua vo solidificando o entendimento de
que preciso criar restries ao uso e ocupao do solo nestas reas.
Esta conjuntura desemboca no entendimento de que h necessidade
de formulao de uma legislao protetiva das reas de mananciais, que
surge expresso pela primeira vez no ano de 1971, como parte de um
conjunto de instrumentos esboados a partir do Plano Metropolitano de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), formulado com o objetivo de promover
a conteno do crescimento desordenado das reas urbanas (MARTINS

291
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2006, p. 52). Entre os objetivos deste plano ficou consignada a necessidade


de racionalizar a utilizao dos recursos naturais de modo a preservar
e valorizar a paisagem regional e, alm disso, assegurar o controle do
uso do solo nas reas de proteo dos mananciais (PMDI, 1971, p. B13).
As legislaes publicadas neste perodo seguindo a concepo formu-
lada no PMDI delimitam as reas de proteo aos mananciais e criam um
disciplinamento rigoroso do uso e ocupao do solo, dividindo estas reas
em primeira e segunda categoria. As reas de primeira categoria corres-
pondiam aquelas j delimitadas pelo ento vigente Cdigo Florestal2 como
de preservao permanente (margens de corpos dgua, topos de morro,
reas com alta declividade e etc) e sobre as quais incidiam as maiores
restries, configurando, na verdade, a impossibilidade de ocupao des-
tas reas. Sobre as reas de segunda categoria, incidiam restries pouco
menos severas, considerando quanto mais distante estas reas ficavam
da margem da represa (MARTINS, 2006).
Trata-se de uma legislao ambiental territorial que se props ao or-
denamento do espao, por meio da disciplina do uso do solo, utilizando-
-se da lgica da preservao ambiental, o que ensejou a construo de
um modelo muito restritivo (e por vezes impeditivo) de ocupao nestas
reas. Este ideal de preservao utilizado para formatar os padres de
ocupao exigidos pela lei ignorou totalmente o processo de ocupa-
o que j vinha se construindo nestas reas e que em grande parte
estava consolidado sem atender a tais padres (MARTINS, 2006, p. 53).
As restries previstas na lei, ao contrrio, no foram suficientes para
impedir a progresso com que estas ocupaes irregulares aconteciam, o
que levou ao conhecido quadro de ocupaes de loteamentos irregulares
e favelas nas reas de mananciais, atualmente existente. A ausncia de
mecanismos e possibilidades legais de tratamento dos assentamentos
precrios e irregulares nas reas de mananciais procrastinou por dcadas
as aes do Estado nestas reas e muito contribuiu para o agravamento da
degradao dos mananciais e da situao de precariedade a que milhares
de famlias ficaram submetidas.

292
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O presente artigo pretende a partir da construo do panorama legal


de tratamento dos assentamentos precrios, no que chamamos de nova
legislao de mananciais e da apresentao de um estudo de caso, que
retrata os principais conflitos havidos entre os Municpios da APRM-B e
os rgos ambientais, apontar alguns desafios que esto postos frente
necessidade de atender o objetivo de recuperao dos mananciais, por
meio da implementao das polticas habitacionais.

2. A NOVA LEI DE MANANCIAIS E O PANORAMA GERAL


DO TRATAMENTO DOS ASSENTAMENTOS PRECRIOS NA
LEI ESPECFICA DA BILLINGS

Depois de dcadas de uma legislao restritiva sobre as possibilida-


des de ocupao nas reas de mananciais, publicou-se em 1997, a Lei n
9.866 que representou um avano em relao s legislaes anteriores.
H uma clara mudana de paradigma nesta lei, o que se d a partir da
reestruturao dos seus objetivos, instrumentos de planejamento e gesto
e reconhecimento das especificidades do territrio e das diferenas entre
as diversas sub-bacias.
Os objetivos desta lei, previstos logo no seu artigo 2, indicam ex-
pressamente os novos conceitos incorporados. O primeiro deles refora
a ideia j estabelecida no primeiro artigo de que se trata de uma lei
que tem como meta no somente a preservao dos mananciais, mas
tambm envidar esforos para recuper-lo. Tal preceito parece bvio
frente s conhecidas dinmicas de ocupao destas reas, entretanto,
importante lembrar que tais dinmicas mesmo j experimentadas na
dcada de 70, foram totalmente ignoradas pela legislao de mananciais
da poca. claro que no final da dcada de 90, quando esta lei promul-
gada, a expanso das ocupaes sobre o manancial era inconteste, bem
como a urgncia de medidas para frear a degradao dos reservatrios
proporcionada pela ausncia de um sistema de coleta e tratamento de
resduos. Contudo, o reconhecimento da necessidade de recuperao do

293
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

manancial, atrelado aos novos instrumentos de planejamento e gesto


formulados, demonstra a mudana do paradigma exclusivamente pre-
servacionista adotado nas leis anteriores.
A Lei n 9.866/97 institui, alm disso, um sistema de planejamento e
gesto descentralizado, incorporando ainda preceitos de gesto partici-
pativa da sociedade civil. Tambm est expressamente colocado entre os
seus objetivos a necessidade de integrao das polticas pblicas sobre
as reas de mananciais, enfocando prioritariamente a integrao entre as
polticas habitacionais e de preservao do meio ambiente.
Por fim, o reconhecimento das especificidades do territrio consagra-
-se na previso de criao de leis especficas para cada uma das suas
sub-bacias hidrogrficas, com o objetivo de estabelecer conceitos, estra-
tgias e parmetros individuais. Sob esta lgica j foram publicadas trs
legislaes especficas. A primeira foi a Lei Especfica da Guarapiranga,
em 16 de janeiro de 2006. Trs anos depois, em 13 de julho de 2009, a Lei
Especfica da Billings n 13.579 e, bem recentemente, a Lei Especfica do
Alto Juquery, Lei n 15.790, de 16 de abril de 2015.
Segundo Alvim (2003, p.420), a Lei n 9.866/97 ... considerada um
instrumento contemporneo de planejamento ambiental, pois no assume
uma verdade nica para todas as reas, negando o zoneamento rgido dos
anos 70, e estabelecendo um conjunto de diretrizes e normas de orientao
que esto vinculadas necessidade de elaborao de leis especficas no
mbito de cada sub-bacia. Tais legislaes devem instituir orientaes de
uso e ocupao do solo, dadas as caractersticas socioambientais e pecu-
liares da realidade de cada uma, indo ao encontro da ideia da promoo
do desenvolvimento sustentvel.
Para o atendimento dos objetivos formulados por esta lei de mananciais
so criados instrumentos de planejamento e gesto. Dentre tais instru-
mentos de planejamento destaque para as reas de interveno, criadas
para aplicao de normativos de preservao, recuperao e proteo dos
mananciais. So trs as reas de interveno estabelecidas: (i) as reas
de Restrio Ocupao - ARO, consideradas as reas de preservao

294
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

permanente e todas as demais que forem entendidas como necessrias


preservao, conservao e recuperao dos recursos naturais; (ii) as reas
de Ocupao Dirigida - AOD, onde a implantao ou consolidao de usos
rurais ou urbanos permitida dentro de parmetros a serem estabelecidos
e; (iii) as reas de Recuperao Ambiental - ARA, definida como aquela
cujos usos e ocupaes estejam comprometendo a fluidez, potabilidade
e quantidade e qualidade dos mananciais de abastecimento pblico e que
necessitem de interveno de carter corretivo (art. 15, caput).
A Lei 9.866/97 estabeleceu tambm diretrizes gerais a serem seguidas
na elaborao das reas de interveno por cada uma das legislaes
especficas. Assim, posteriormente, quando da edio da Lei Especfica
da Guarapiranga foram configuradas as primeiras reas de interveno
com conceitos, diretrizes e contedos bem definidos, criando-se, inclusive
subreas e categorias especficas no previstas na Lei n 9.866/97.
A Lei Especfica da Billings, publicada trs anos mais tarde, foi produzida
j sob o acmulo dos debates para a Lei da Guarapiranga, e a definio de
suas reas de interveno, por este motivo, guardou muitas semelhanas
com esta lei, mas com avanos em relao a ela.
Nosso objeto neste artigo o tratamento dos assentamentos precrios
na Lei Especfica da Billings, motivo pelo qual abordaremos somente as
previses normativas nela contidas que tenham relao com o tema do
planejamento e gesto dos assentamentos habitacionais precrios e/ou
irregulares, excluindo-se de nossa anlise os aspectos relacionados aos
regramentos relacionados aos demais tipos de ocupao.
Na definio das reas de interveno propostas na Lei Especfica
da Billings, assim como foi na Lei da Guarapiranga, foram institudas as
reas de Recuperao Ambiental ARA, divididas em duas categorias:
ARA 1 e ARA2. A primeira foi definida como ocorrncias de assentamen-
tos habitacionais de interesse social pr-existentes, desprovidas total ou
parcialmente de infraestrutura de saneamento ambiental, onde o Poder
Pblico dever promover programas de recuperao urbana e ambiental
(art.33). J a ARA2 relaciona-se a todas as demais ocorrncias

295
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O tratamento dos assentamentos precrios e/ou irregulares nesta legis-


lao, por meio das intervenes da Poltica Habitacional, est vinculado
devida caracterizao dos assentamentos como ARA1, nos termos da
definio dada pela lei. Sob este aspecto, a lei especfica determinou nas
suas disposies transitrias (art. 3) que caberia aos Municpios da APRM-
-B cadastrar, mapear e indicar ao rgo tcnico todas as ocorrncias de
assentamentos de interesse social desprovidos de saneamento ambiental
que pudessem ser enquadrados como ARA1.
O conceito de ARA1, entretanto, delimita exatamente os assentamentos
que podem ser identificados e mapeados como tal. Eles devem ser (i) de
interesse social, (ii) pr-existentes e (iii) desprovidos total ou parcialmente
de infraestrutura de saneamento ambiental. Quanto ao primeiro requisi-
to, no h definio da lei sobre o conceito de interesse social, mas h
uma definio genrica sobre habitao de interesse social3 para esta lei.
De qualquer forma, trata-se de conceito usual da Poltica de Habitao,
definido tambm na Poltica Nacional de Habitao, o que em nosso
entendimento dispensa a necessidade de insero deste conceito na lei.
A preexistncia, por outro lado, definida no inciso XIV do artigo 4
da lei, como o uso ou ocupao do solo que tenha sido implantado at o
ano de 2006. E por fim, a lei tambm define o que se compreende como
infraestrutura de saneamento ambiental, definindo-a no inciso XII do artigo
4 como o conjunto de infraestruturas que compreende os sistemas de
abastecimento de gua; de coleta, exportao ou tratamento de esgotos;
de coleta e destinao final de resduos slidos; de reteno, remoo e
tratamento de cargas difusas; de drenagem, conteno e infiltrao de
guas pluviais e de controle de eroso.
Estes trs aspectos juntos determinam os assentamentos precrios que
podero ter o seu tratamento por meio do PRIS Programa de Recuperao
de Interesse Social4, instrumento especfico de licenciamento ambiental para
os assentamentos precrios e/ou irregulares, cuja finalidade principal
promover a recuperao urbanstica e ambiental das reas degradadas,
possibilitando a melhoria das condies de saneamento ambiental deste
assentamento e ao final a sua regularizao fundiria.

296
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em sntese, a execuo da poltica habitacional de assentamentos


localizados na rea de proteo e recuperao dos mananciais do
Reservatrio Billings est necessariamente vinculada a caracteriza-
o destes assentamentos como ARA1 e a submisso do projeto de
interveno ao instrumento especfico de licenciamento denominado
PRIS. Isto porque, conforme dispositivo constante da lei toda ARA1 ser
objeto de PRIS (art.33).
O carter de programa especial conferido ao PRIS por esta legislao
relaciona-se em especial a iseno da compensao dos parmetros
urbansticos bsicos da lei, exigida para todas as demais regularizaes.
Entretanto, no PRIS o poder pblico promotor5 precisa atender to somen-
te as taxas de permeabilidade impostas de acordo com o compartimento
ambiental em que est inserido6.
A Lei Especfica da Billings e o seu decreto regulamentador tambm
dispe sobre a possibilidade de execuo de empreendimentos de ha-
bitao de interesse social vinculados s intervenes de PRIS, isto ,
empreendimentos de reassentamento ou remanejamento de famlias
vinculadas s intervenes habitacionais. Para estes empreendimen-
tos, necessrio o atendimento dos gabaritos mximos estipulados e
o respeito rea construda mnima de 42m por unidade habitacional.
Alm disso, exige-se que tais empreendimentos respeitem as taxas de
permeabilidade e os ndices de rea vegetada constantes da lei, e pos-
suam sistema completo de abastecimento de gua, coleta, tratamento
e disposio final ou exportao de esgotos, sistemas de drenagem,
sistemas de coleta regular de resduos slidos, medidas de preveno de
riscos como preveno de eroses e estabilidade de taludes e trabalho
social com as famlias, envolvendo educao ambiental.
Os procedimentos e os documentos necessrios para licenciamento
das intervenes previstas no mbito do PRIS esto descritos de forma
genrica nos artigos 78 e 79 da lei, que estabelece a diviso do procedi-
mento do PRIS em duas etapas: (i) enquadramento e (ii) licenciamento,
correlacionando para cada uma destas etapas os respectivos documentos.

297
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Contudo, no conjunto deste regramento sobre procedimento h um


dispositivo que estabelece que a concluso do processo de regulariza-
o fundiria est condicionada comprovao de que as condies
de saneamento ambiental sejam mantidas pelo prazo mnimo de 02
anos, contados do trmino das intervenes. Este dispositivo impede na
prtica que sejam abertas matrculas para os lotes individuais em nome
dos proprietrios beneficirios do processo de regularizao fundiria.
Neste sentido, no h dvidas que o conjunto da nova legislao de
mananciais incorporou dispositivos legais que contrariaram diretamen-
te a lgica anterior utilizada pelas legislaes da dcada de 70, para
permitir a urbanizao e regularizao de assentamentos precrios e/
ou irregulares nas reas de mananciais, demonstrando compreender
que este caminho necessrio para a efetiva recuperao das reas
degradadas, bem como para atingir um de seus objetivos precpuos
que garantir a produo de gua com quantidade e qualidade para
a populao.
Esta lgica pode ser apreendida nos diversos normativos da lei que
explicitamos e fundamentalmente nos objetivos estabelecidos pela Lei
Especfica da Billings, que determinam o comprometimento da legisla-
o em relao ao atendimento das questes habitacionais. Esto entre
os objetivos relacionados na lei: a integrao de programas e polticas
regionais e setoriais, em especial de habitao, uso do solo, transportes,
saneamento ambiental e etc.; o estabelecimento de instrumentos de
planejamento e gesto capazes de intervir e reorientar os processos de
ocupao das reas de mananciais, garantindo atendimento priorit-
rios s populaes j residentes nestas reas; propiciar a recuperao
das condies de moradia implantando infraestrutura de saneamento
ambiental e medidas compensatrias para regularizao urbansti-
ca, ambiental e fundiria; e garantir, nas ares consideradas como de
risco ou de recuperao ambiental, a implementao de programas
de urbanizao, remoo e realocao de populao, bem como de
recuperao ambiental.

298
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. A EXPERINCIA DO GT LICENCIAMENTO
E OS CONFLITOS IDENTIFICADOS

A Lei Especfica da Billings est em vigor h quase 06 anos, no en-


tanto, ainda no foi possvel mensurar os efeitos do PRIS na rea de
proteo e recuperao dos mananciais Billings. At o momento nenhum
licenciamento7 de PRIS foi concludo na rea da Billings e as dificuldades
relatadas pelos Municpios para o licenciamento do Programa tm se
demonstrado como obstculos importantes que tm retardado muito a
execuo dos projetos.
O presente estudo de caso relatar a movimentao realizada pelos mu-
nicpios da regio do Grande ABC, com a participao do Municpio de So
Paulo, na tentativa de solucionar os conflitos e dificuldades enfrentados
na implementao e licenciamento dos PRIS, a partir de debates entre os
agentes promotores do PRIS e os rgos responsveis pelo planejamento
ambiental (Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo) e o rgo
licenciador (CETESB), que resultou na publicao da Resoluo SMA n
25/2013, normativo de procedimento do PRIS. O objetivo deste estudo
de caso colaborar na identificao dos conflitos existentes em torno do
PRIS, o que pode propiciar uma melhor anlise dos novos desafios que
esto postos a partir da publicao da Lei Especfica da Billings.
Os municpios da regio do Grande ABC, preocupados com a ausncia
procedimentos claros e com a excessiva demora na anlise dos PRIS, reu-
niram-se no incio do ano de 2011, por meio do Consrcio Intermunicipal
do ABC, para buscar a incluso deste tema na pauta das discusses com
o Governo do Estado. Em princpio, a demora na anlise dos licenciamen-
tos comprometia os prazos assumidos com os rgos financiadores (em
especial o Governo Federal que custeava por meio do PAC uma grande
parte dos projetos de urbanizao de assentamentos precrios na regio),
colocando em risco o cumprimento dos prazos das etapas dos projetos.
O cenrio no ano de 2011 era o seguinte: So Bernardo do Campo tinha
dois pedidos de PRIS protocolizados, o primeiro datado de 2007 (Projeto de

299
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Urbanizao do PAC Alvarenga - Ncleo Alvarenga Peixoto) 8 e outro em


2010 (Projeto de Urbanizao Capelinha Cocaia); Santo Andr formalizou
em 2010 o pedido do Ncleo Pintassilgo e Diadema, tinha trs projetos em
anlise de PRIS, o primeiro protocolizado em 2008 (Loteamento Iguassu)
e os outros dois protocolizados no incio de 2011 (Complexo Cavina e
Loteamento Stio Joaninha).
Alm disso, os problemas relatados pelos municpios se consolidam a
partir da publicao pela CETESB, em junho de 2011, do Manual de Pro-
cedimentos do PRIS. Tal manual tornou mais complexo o licenciamento,
exigindo a apresentao de um volume significativo de documentos, com
informaes excessivamente detalhadas, no entendimento dos municpios,
anlise de licenciamento ambiental.
Dessa forma, e com bases nestes elementos, em junho de 2011, o
Consrcio Intermunicipal do Grande ABC apresentou ao Governo do Es-
tado a sua Agenda Metropolitana, que estabelecia os temas prioritrios
do consrcio para a articulao institucional e captao de recursos,
dentre os quais estava o licenciamento ambiental na rea de Proteo e
Recuperao dos Mananciais do Reservatrio Billings (APRM-B). O obje-
tivo era que o Governo do Estado de So Paulo revisse os procedimentos
formulados para o processamento de PRIS, com vistas a torn-los mais
cleres e eficientes.
A presso do Consrcio do ABC sob o Governo do Estado resultou
na constituio de um grupo de trabalho, que ficou conhecido como GT
Licenciamento, institudo por meio da Resoluo n 07/2012 da Secre-
taria do Estado de Meio Ambiente, cuja primeira reunio ocorreu em
maro de 2012.
O GT Licenciamento foi formalmente constitudo por representantes
dos municpios que esto inseridos na APRM-B (So Bernardo do Campo,
Santo Andr, Diadema, Ribeiro Pires, Mau9, Rio Grande da Serra, So
Paulo), um representante do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC e
representantes da Secretaria do Estado de Meio Ambiente e da CETESB.
No entanto, outros rgos se juntaram aos debates do grupo, tais como

300
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a Prefeitura de Embu das Artes e o Consrcio Intermunicipal da Regio


Sudoeste da Grande So Paulo (CONISUD)10, a Secretaria do Estado de
Saneamento e Recursos Hdricos (SRH), a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano (CDHU), e at a Fundao para o Desenvolvimento
da Educao (FDE)11.
Nos termos da resoluo que criou o GT, os objetivos do grupo eram:
(i) difundir os procedimentos referentes ao licenciamento, (ii) identificar os
seus entraves, (iii)dirimir as dvidas dos tcnicos municipais sobre o tema
e, (iv) elaborar proposta de manual de procedimentos para o licenciamento.
O foco dos municpios nas reunies do GT era dirimir as questes
que se colocavam como impeditivas para a concluso das anlises do
processamento e licenciamento. A pauta das reunies do GT foi defini-
da na primeira reunio do grupo e continha outros temas para alm do
licenciamento de PRIS, tais como compensao ambiental e implantao
do Sistema Gerencial de Informaes-SGI. Entretanto, os temas sobre o
PRIS foram priorizados em razo da urgncia dos municpios na reso-
luo dos problemas at ento enfrentados para a execuo dos seus
projetos habitacionais.
Foram realizadas 18 reunies do GT somente sobre o tema PRIS (e os
a ele relacionados) e, ainda assim, o debate de alguns temas no se es-
gotou, tal como o relativo legislao aplicvel s intervenes em APP.
Sob este aspecto, vale registrar que a quantidade de reunies para o tema
PRIS foi bastante superior ao planejado inicialmente pelo grupo, que previu
a realizao de 11 reunies para a concluso de todas as pautas do GT.
A oportunidade de debate instituda pelo GT e das 18 reunies pro-
porcionou, para alm do debate isolado destas questes, a produo de
uma proposta de resoluo que disciplinou (em substituio ao Manual
de Procedimentos de 2011) os licenciamentos de PRIS. Tal minuta de
resoluo foi bastante discutida e negociada pelo grupo, que polarizava
dois lados: o dos municpios (agentes promotores do PRIS) e do rgo
licenciador. Por tal motivo, a redao final da minuta exigiu muitas con-
cesses, de ambas as partes.

301
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. OS CONFLITOS E OS SEUS DEBATES

Dentre todos os temas debatidos no GT Licenciamento elegemos


quatro deles que entendemos os mais importantes, pois tm relao direta
com questes conceituais da Poltica de Habitao e geram impactos dire-
tos no planejamento habitacional. No por acaso, coincidem com aqueles
considerados mais polmicos pelos atores que participaram do grupo,
conforme destaca Ramalho (2013, p. 90): (i) comprovao do domnio
pblico do imvel objeto de licenciamento de PRIS; (ii) o conceito de ARA1
e as tipologias habitacionais; (iii) a legislao aplicvel s intervenes em
APP para os casos de consolidao de unidades habitacionais de interesse
social (iii) a utilizao da lgica de licenciamento convencional para o
licenciamento de PRIS;
Comprovao do domnio pblico municipal do imvel objeto de PRIS
A exigncia da comprovao do domnio pblico municipal do imvel
objeto do PRIS foi um dos pontos centrais do debate no grupo, j que tal
exigncia constitua-se, segundo os municpios, em obstculo intranspo-
nvel que impactava diretamente na poltica de regularizao fundiria
dos assentamentos irregulares.
A exigncia em questo consubstanciava-se na apresentao pelos
municpios de ttulo aquisitivo do imvel em nome da Prefeitura (agente
promotora do PRIS) ou de decreto expropriatrio acompanhado da respec-
tiva imisso da posse. Tal exigncia foi considerada instransponvel, pois
resultava na impossibilidade de obter-se o licenciamento de PRIS em reas
particulares ou, a contrrio senso, exigia que o municpio desapropriasse
as reas particulares para obter o licenciamento.
Para os municpios a necessidade de desapropriao deste volume
de terras tornaria invivel a regularizao de assentamentos precrios e
irregulares, o que certamente resultaria na manuteno da irregularidade
e degradao j existente em boa parte dos mananciais. Para alm desta
questo, sob a tica jurdica a exigncia tambm foi considerada impr-
pria, uma vez que no prevista em qualquer legislao que trate sobre

302
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mananciais ou ainda sobre regularizao fundiria. Ela desconsiderava os


inmeros instrumentos de regularizao fundiria de reas particulares
atualmente existentes, inclusive na legislao federal que trata do tema,
a Lei n 11.977/2009.
Na reunio sobre este tema no GT no houve consenso entre o grupo
e o encaminhamento proposto foi a elaborao pelos municpios de um
documento que contivesse as razes jurdicas e de fato que embasavam
o seu posicionamento contrrio12, para avaliao do corpo jurdico da
CETESB, at porque a exigncia de domnio municipal dos imveis estava
baseada em parecer deste rgo13.
O principal fundamento invocado na manifestao jurdica da CETESB
para fundamentar tal exigncia foi a possvel conivncia da CETESB
leso ao direito de propriedade de terceiros, que poderia estar sendo
patrocinado pelos municpios atravs das intervenes urbansticas e fun-
dirias propostas, conforme parecer n 1050 de 08/07/2010. Em resposta
ao documento encaminhado pelos Municpios, a CETESB props como
caminho alternativo a tal exigncia a averbao da existncia do PRIS nos
ttulos de propriedade dos imveis por ele abrangidos. Nas negociaes
os Municpios conseguiram ainda incluir excees para as reas pblicas
de qualquer ente federativo, para os lotes regulares e para as situaes
em que a averbao no possvel pela inexistncia de ttulo14.
Conceito de ARA1 e as tipologias habitacionais
De forma geral, o planejamento habitacional estabelece diferentes ti-
pologias de assentamentos como forma de relacion-los s intervenes
que sero propostas para cada um destes tipos. A Secretaria Nacional
de Habitao sugere uma classificao dos tipos de interveno em: (i)
urbanizao simples e complexa, (ii) reassentamento (realocao) e (iii)
remanejamento (relocao) (DENALDI, 2013).
Pode-se afirmar que a Lei Especfica da Billings no considerou ex-
pressamente nos artigos que tratam do PRIS15, as aes habitacionais
existentes para os diversos tipos de assentamentos, o que se evidencia
na ausncia de procedimentos e documentos diferenciados para cada

303
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ao. O PRIS parece formulado para as intervenes de urbanizao de


assentamentos precrios, mas os casos de provises habitacionais para
reassentamentos integrais16 e regularizao fundiria de assentamentos
consolidados no esto explicitados na lei.
O resultado deste debate no grupo estabeleceu consenso em relao
ao que seria o enquadramento como PRIS de projetos de proviso habi-
tacional para o reassentamento integral de famlias de um assentamento
caracterizado como ARA1, o que ficou consignado no texto da resoluo
SMA n 25/2013. Contudo, a maior parte das divergncias se centraram
na possibilidade de enquadramento de PRIS de reas consolidadas, posto
que tais assentamentos no poderiam, em tese, serem caracterizados
como ARA1.
O conceito de ARA1 definido pela Lei Especfica da Billings restringe
a possibilidade de caracterizao do assentamento irregular (mas no
precrio) como ARA1 e, portanto, estariam excludos da possibilidade de
enquadramento e licenciamento do PRIS, aqueles assentamentos cuja
ao necessria no envolve a execuo de obras, mas somente de re-
gularizao fundiria.
Este especfico tema foi exaustivamente debatido no grupo, espe-
cialmente porque existem muitos assentamentos, que atendem aos
requisitos de interesse social e preexistncia, que foram ao longo do
tempo beneficiados com infraestrutura de saneamento ambiental por
intervenes autorizadas no mbito do Plano Emergencial, em razo de
condenaes em aes civis pblicas ou ainda por autorizaes especiais
da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo. Mesmo assim,
em uma interpretao estrita da lei no poderiam ser caracterizados
como ARA1, porque no atendem ao requisito total ou parcialmente
desprovidos de infraestrutura de saneamento ambiental como prev a
definio legal de ARA1.
O consenso possvel de ser obtido no grupo foi o de que a precariedade
do assentamento poder ser considerada observando-o no ano de 2006,
o que significa que, os assentamentos hoje consolidados e que dispem

304
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de infraestrutura de saneamento ambiental, mas que eram precrios at


o ano de 2006, podero ser enquadrados como PRIS17.
A legislao aplicvel s intervenes em APP para os casos de consoli-
dao de unidades habitacionais de interesse social.
A questo acerca das possibilidades de interveno em APP, que corres-
ponde a um dos mais importantes temas para o licenciamento ambiental,
est entre aqueles que ainda no contam com um posicionamento defi-
nitivo do rgo licenciador e, tambm por este motivo, no foi tratado na
minuta de resoluo sobre os procedimentos de PRIS18.
Sobre este tema, foram realizadas duas reunies no mbito do GT Li-
cenciamento. As reunies no trataram exclusivamente de intervenes
em APP para os casos de projetos de urbanizao e regularizao fundiria,
mas este foi sem dvida onde as principais divergncias se concentraram.
A primeira reunio ocorreu em 28 de maio de 2012. Nesta oportuni-
dade a CETESB fez uma apresentao sobre A Legislao Aplicvel para
intervenes em APP e vegetao que tratou, dentre outros aspectos,
das intervenes em APP por projetos de urbanizao e regularizao
fundiria de interesse social de assentamentos precrios e/ou irregula-
res. Dentre as legislaes consideradas pela CETESB como aplicveis a
estas situaes, no se incluiu a Lei n 11.977/2009, que regulamentou
os procedimentos de regularizao fundiria e estabeleceu em seu art.
54, pargrafo 1 a possibilidade de regularizao fundiria de interesse
social em APPs, desde que a ocupao em rea urbana consolidada seja
anterior a 2007 e que seja elaborado um estudo que comprove que esta
interveno implica na melhoria das condies ambientais em relao
situao anterior da ocupao.
Diante da no citao da lei 11.977/2009 a CETESB fora questionada
pelos municpios sobre o motivo da no aplicao da lei federal, e sim
das resolues do CONAMA que estabelecem faixas limites para a regu-
larizao em APPs. A resposta dada foi no sentido de que o jurdico da
CETESB entendia que as resolues do CONAMA so mais restritivas (em
especial o regramento contido na Resoluo CONAMA n 369) e que,

305
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

princpio do direito ambiental, respeitar sempre a norma mais restritiva.


Entretanto, considerando que naquele mesmo dia havia sido publicada
a Lei n 12.651 que revogou o Cdigo Florestal (Lei n 4.771/65) e que esta
lei remeteu aplicao da lei n 11.977/2009 para os casos de interveno
em APP por regularizao fundiria de interesse social, entendeu o grupo
que era preciso aprofundar a anlise sobre todos os aspectos trazidos pela
nova legislao. Definiu-se ainda que seria realizada uma nova reunio
sobre o tema, tendo em vista que remanesciam dvidas sobre os proce-
dimentos de intervenes em APP.
Nesta segunda reunio, ocorrida em 11 de setembro de 2012, a CETESB
apresentou um novo entendimento sobre a possibilidade de regularizao
de interesse social em reas de APP, dessa vez no sentido de que as APPs
de nascente no podem ser objeto de regularizao de interesse social.
O fundamento legal da CETESB para este entendimento o pargrafo 1
do artigo 8 da Lei n 12.651/2012, que estabelece que a interveno ou
supresso de vegetao nativa em APP de nascentes somente ser pos-
svel para os casos de utilidade pblica, o que no inclui a regularizao
fundiria que se trata, nos termos da lei, de hiptese de interesse social.
Este entendimento apresentado pela CETESB foi imediatamente reba-
tido pelos municpios, que apontaram o artigo 64 da Lei n 12.651/2012
que estabelece regulamentao especfica que permite as intervenes em
APP para a regularizao de interesse social, regulamentao esta que no
faz qualquer distino para a APP de nascente. Para os municpios este
entendimento da CETESB equivocado em relao ao que est posto na
legislao. Na reunio em questo no houve o consenso do grupo sobre
este ponto, que ficou de ser novamente debatido em uma nova reunio,
o que no voltou a ocorrer.
A utilizao da lgica do licenciamento convencional
O modelo de licenciamento de PRIS proposto pela SMA e CETESB no
mbito do GT Licenciamento e que foi incorporado pela Resoluo SMA n
25/2013, foi importado da Lei Estadual n 997/76 e Decreto n 8.468/76,
que estabelecem regras sobre o controle da poluio do meio ambiente

306
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e o modelo de licenciamento para empreendimentos ou atividades polui-


doras ou causadoras de degradao ambiental. Este modelo, que prev
a emisso de licenas prvia, de instalao e de operao substituiu as
etapas de enquadramento e o alvar previstos na Lei Especfica da Billings.
Pelos Municpios, foi alertado sobre os prejuzos que o programa, de
carter pblico e especial sofreria com a adoo de lgica de licencia-
mento de empreendimentos poluidores privados, que em muito se difere
da lgica que deve ser adotada para a anlise dos licenciamentos de
projetos habitacionais. Os debates neste sentido foram pouco profcuos e
este ponto acabou ficando como concesso dos municpios, em especial
sob o argumento da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de SP e da
CETESB, de que era necessrio enquadrar os novos licenciamentos de PRIS
na organizao e sistemas eletrnicos j existentes no rgo licenciador.

5. OS NOVOS DESAFIOS

Mesmo esta mudana paradigmtica no tratamento dos assentamentos


precrios incorporada pela legislao de mananciais em vigor, que criou
novos instrumentos de planejamento e gesto e que incorpora um ideal
de integrao de polticas pblicas, em especial da poltica ambiental e
habitacional, no foi suficiente para que a realidade destas reas no que
tange imensa ocupao irregular existente nesse territrio comeasse
a ser tratada de forma mais efetiva.
Se por um lado a Poltica Habitacional muito evoluiu na ltima dcada
e meia, seja em termos de elaborao de um planejamento de longo prazo,
com a Poltica Nacional de Habitao e o estmulo a execuo dos Planos
Locais de Habitao, a ampliao dos recursos investidos e a criao de
novas estruturas legais e institucionais, por outro, os Municpios (principais
executores da Poltica Habitacional) ainda enfrentam obstculos nestes
quase 06 anos de vigncia da Lei Especfica da Billings, na implementao
desta poltica nas reas de proteo e recuperao dos mananciais, em
especial em relao a APRM-B, tratada neste artigo.

307
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Neste sentido, o estudo de caso dos debates e trabalhos do GT Licen-


ciamento nos fornecem elementos para compreender alguns dos desa-
fios que esto postos para que se atinja o objetivo proposto pela nova
legislao no que se refere recuperao dos mananciais.
A Lei Especfica da Billings inaugura novos instrumentos e possibilidade
de planejamento e gesto dos assentamentos precrios e irregulares nas
reas de mananciais. De forma geral, esta legislao cumpre a sua funo
no sentido de estabelecer as ferramentas, as possibilidades e limites de
atuao dos gestores em busca do atendimento do objetivo principal por
ela determinado. Neste caso, e em se tratando especialmente de uma le-
gislao que se propem ao ordenamento do territrio, seu papel principal
de instrumento de planejamento. Sob esta tica, preciso considerar
que a eficcia desta lei est mais vinculada a sua aderncia pelos gestores
das polticas pblicas envolvidas, do que em relao a um eventual poder
coercitivo que detenha para a sua implementao.
Dessa forma, o primeiro desafio que identificamos est relacionado
ao aperfeioamento das estruturas institucionais para a melhor e mais
eficaz aplicao dos instrumentos previstos na legislao. Este desafio
relaciona-se com a criao e organizao das estruturas j existentes
para o licenciamento do PRIS.
Como vimos, os licenciamentos de PRIS esto submetidos mesma
forma e anlise dos licenciamentos convencionais de empreendimentos
poluidores analisados pela CETESB. O que no estranho, pois historica-
mente entre as principais atribuies deste rgo estavam o licenciamento
deste tipo de atividade. Foi somente em 2009, ano em que passou por uma
grande reestruturao, que se tornou mais focado na gesto da agenda
ambiental, deixando de exercer exclusivamente a funo de comando e
controle do meio ambiente. Nesta reestruturao, a CETESB incorporou
em sua estrutura os demais rgos que faziam parte do sistema estadual
de meio ambiente: o DUSM Departamento de Uso do Solo Metropolitano
e o DAIA Departamento de Avaliao de Impacto Ambiental.
A atribuio de licenciamento dos PRIS foi ento submetida a CETESB,

308
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sem a necessria criao de uma estrutura especfica de anlise e pro-


cessamento destes licenciamentos. Por este motivo, buscou-se (e ainda
permanece dessa forma) a alternativa de enquadrar no procedimento
comum os projetos de PRIS. O resultado disso a produo de uma srie
de exigncias desconformes com a especificidade e especialidade que de-
mandam a anlise de projetos de urbanizao e regularizao fundiria, tal
como foi a exigncia de apresentao de domnio pblico (no ato do pedido
de licenciamento) do imvel que ser objeto de regularizao fundiria.
De fato, duas principais caractersticas diferenciam substancialmente
o PRIS dos licenciamentos comuns. A primeira relaciona-se a questo de
que o PRIS somente pode ser promovido por iniciativa do Poder Pblico
(ainda que a responsabilidade seja compartilhada com a comunidade resi-
dente no local ou com o responsvel pelo parcelamento e/ou proprietrio
da rea), o que demonstra o inequvoco carter de interesse pblico das
aes previstas no programa. Esta caracterstica (de interesse pblico)
um importante indicador da necessidade de diferenciao na anlise do
projeto, visto que se trata de um projeto vinculado a uma poltica pblica,
cujos resultados esto atrelados aos objetivos principais da lei que a
recuperao urbanstica e ambiental das reas degradadas de mananciais.
A segunda se refere ao pressuposto da anlise do licenciamento. O
PRIS prev aes de recuperao ambiental, urbanstica e regularizao
fundiria dos assentamentos precrios e/ou irregulares preexistentes
(constitudos anteriormente a 2006), o que significa que a degradao am-
biental ocorreu e ainda ocorre, na medida em que a falta de infraestrutura
de saneamento ambiental dos assentamentos permanece proporcionando
prejuzos qualidade ambiental do manancial, hiptese esta muito dife-
rente daquela em que a proposta de instalao de um empreendimento
ou atividade pode causar danos a um meio ambiente ainda preservado
(como no caso dos empreendimentos ainda a serem instalados e que vo
requerer, para tanto, o seu licenciamento).
A importao desta lgica para o licenciamento de PRIS amplia as
dificuldades para a concretizao dos projetos habitacionais de urbani-

309
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

zao de assentamentos precrios e, em ltima instncia, gera a perma-


nncia da degradao ambiental ocasionada pela falta de infraestrutura
dos assentamentos.
A Lei Especfica da Billings previu, inserido em um sistema de gesto
maior, a criao do rgo Tcnico que seria o competente pelo enqua-
dramento dos PRIS. Contudo, este rgo nunca foi constitudo e a gesto
estadual deste programa foi dividida por dois rgos que compem a Se-
cretaria de Estado de Meio Ambiente, a Coordenadoria de Planejamento
Ambiental, que ficou responsvel pelo processo de compatibilizao dos
Planos Diretores municipais Lei Especfica da Billings e validao da
ARA1 e CETESB, que como j sabemos ficou responsvel pelo licencia-
mento ambiental19.
Percebe-se, ainda, que as grandes discusses realizadas no mbito do
GT Licenciamento no se centraram em conflitos relativos melhoria da
qualidade ambiental dos projetos, pelo contrrio, exceto pela discusso
da possibilidade de interveno ou no em APP, todos os demais pontos
que inviabilizavam o licenciamento de PRIS esto relacionados a proce-
dimentos formais e conceituais, sem relao estrita com a melhoria das
condies ambientais.
Em sntese, todas estas questes, como (i) a estruturao do rgo
tcnico; (ii) o aperfeioamento do licenciamento ambiental de PRIS, com
o objetivo de torn-lo adequado aos licenciamento de projetos de urbani-
zao e regularizao fundiria, com um rito especial e compatvel com
as caractersticas de um programa de interesse pblico, cujos projetos
detm muitas especificidades; (iii) a necessidade de permanente de ca-
pacitao dos tcnicos de ambas as polticas (ambiental e habitacional),
fazem parte de um grande desafio que a estruturao institucional para
a consecuo deste Programa20.
Inseridos neste mesmo desafio h duas questes de fundo que pre-
cisam ser enfrentadas. A primeira delas a dificuldade de integrao
das polticas habitacional e ambiental, que tem uma relao clara com
o que COSTA (2000; 2008) aponta sobre as distintas racionalidades que

310
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

orientam cada uma destas reas. Nas discusses do GT Licenciamento


a polarizao formada pelos municpios e os rgo ambientais bastante
sintomtico das dificuldades de integrao destas duas polticas. De um
lado os rgos ambientais calcados em um posicionamento ligado s razes
preservacionistas e mais restritivas e de outro, os municpios defendendo
as dificuldades de consecuo das polticas pblicas habitacionais, rela-
cionados ao tamanho do dficit habitacional existente, a dificuldade de
acesso terra urbanizada e todos os entraves burocrticos que dificultam
a urbanizao, regularizao e produo de moradias.
A Lei Especfica da Billings, neste sentido, estabelece um ideal de in-
tegrao das polticas pblicas que no se reflete na realidade, onde os
conflitos so aparentes. Por isso, o tratamento destes conflitos configura-se
com um importante desafio para a proteo e recuperao dos mananciais.
A outra questo de fundo, que possui esta mesma dinmica, so os
conflitos de coordenao federativa. A perfeita consecuo dos objetivos
da Lei Especfica pressupe a coordenao de competncias dos vrios
nveis federativos. A competncia municipal constitucional de uso e orde-
namento solo e, em regra, de implementao da poltica de habitao por
vezes confrontada com as competncias estaduais. Exemplo disso foram
os debates havidos no GT sobre a competncia municipal de identificar no
seu territrio as ARA1 e os limites do Estado nos questionamentos sobre
tais mapeamentos, em especial no que tange identificao de interesse
social. Sobre esta questo ficou acordado que basta a comprovao pelos
municpios do interesse social por meio de um instrumento legal, sem a
necessidade de encaminhamento, por exemplo, de toda a caracterizao
social do assentamento para avaliao do Estado sobre se ele ou no
efetivamente de interesse social, posio esta que chegou a ser defendida
pelos rgos estaduais. O desafio colocado sobre este tema a necessida-
de de maior cooperao entre os diferentes rgos nos diferentes nveis
da federao. Alm disso, preciso enfrentar os conflitos atinentes entre
os posicionamentos que defendem maior descentralizao de polticas
aos Municpios e os que, ao contrrio, entendem que o melhor caminho

311
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a centralizao no Estado de determinadas competncias, tais como


as competncias de licenciamento ambiental, que so tratadas constitu-
cionalmente como competncias comuns entre os trs entes federativos.
Por fim, o ltimo desafio que podemos constatar a necessidade de
aperfeioamento da legislao em vigor. Apesar de entendermos que a Lei
Especfica da Billings consagra-se como um importante marco no estabe-
lecimento de um modelo de planejamento e gesto das reas de proteo
e recuperao dos mananciais, entendemos tambm que h pontos deste
normativo que precisam ser melhorados em relao aos instrumentos que
regulamentam as formas de atuao sobre os assentamentos habitacionais
precrios e irregulares. Ponto fundamental desta alterao legal refere-se
a modificao do conceito de ARA1, conforme destacamos anteriormente,
para que o PRIS possa ser enquadrado para as diferentes aes habitacio-
nais necessrias segundo as tipologias de assentamentos.
Destaca-se que j existe em andamento uma proposta de alterao
da Lei Especfica da Billings e Guarapiranga. Os municpios da Regio
do Grande ABC, mais uma vez por meio do Consrcio Intermunicipal,
encaminharam ao Comit de Bacias uma proposta de alterao da Lei
Especfica da Billings, que contempla a alterao citada. Contudo, trata-se
de proposta que busca solucionar pequenas distores existentes nesta lei
e melhor definir o Programa de Recuperao de Interesse Social PRIS.
Os Municpios de So Bernardo, Santo Andr, Ribeiro Pires entre outros
tm representao tambm em um grupo denominado GT Leis Espe-
cficas vinculado a Cmara Tcnica de Planejamento e Articulao do
Comit do Alto Tiet, cuja funo justamente discutir e elaborar as leis
especficas ainda no publicadas e eventuais alteraes das j existentes.
As alteraes das Leis Especficas da Billings e Guarapiranga esto sendo
debatidas neste grupo.
O aperfeioamento da legislao constitui-se como desafio conside-
rando que todo aperfeioamento do programa que se destine a facilitar
os mecanismos para a consecuo destes objetivos imprescindvel, mas
no se constitui em matria simples, uma alterao legislativa de uma lei

312
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como esta, que envolve muitos interesses divergentes no pode ser consi-
derada tarefa fcil, vale lembrar que a Lei Especfica da Billings levou mais
de 10 anos para ser publicada depois da publicao da Lei n 9.866/1997.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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DEK, C; SCHIFFER, S. R. (Orgs.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo:
Editora da Universidade de So Paulo,2004.

NOTAS

1 Mestre em Planejamento e Gesto do Territrio pela Universidade Federal do ABC - UFABC, Assessora Jurdica
da Secretaria de Habitao do Municpio de So Bernardo do Campo.
2 Lei n 4.771/65 revogada pela Lei n 12.651/2012
3 O inciso XVI do artigo 4 estabelece como Habitao de Interesse Social: habitao voltada a populao
que depende de polticas pblicas para satisfazer sua necessidade habitacional e que garanta o interesse dos
beneficirios diretos e da sociedade como um todo, e a funo e qualidade ambiental da APRM-B
4 A definio do PRIS est dada no Decreto n 55.342/2010, que regulamentou a Lei Especfica da Billings,
no inciso I do seu artigo 3.
5 O Poder Pblico o rgo promotor do PRIS, ainda que em responsabilidade compartilhada com a comuni-
dade residente no local, com o loteador irregular ou parceria com agentes privados, nos termos do que prev
o artigo 33 da Lei n 13.579/2009.
6 O artigo 14 do Decreto n 55.342/2010 estabelece as regras de atendimento das taxas de permeabilidade e
a iseno da compensao dos parmetros urbansticos.
7 No ano de 2010, o Municpio de So Bernardo do Campo obteve da CETESB a emisso do Alvar de Licena
Metropolitana para trs, dos quatro, assentamentos precrios objeto do Projeto de Urbanizao Integrada da
Regio do Alvarenga (Stio Bom Jesus, Jardim Ip e Divinia/Pantanal), assentamentos estes inseridos na rea de
Proteo e Recuperao dos Mananciais do Reservatrio Billings APRM-B. Entretanto, a CETESB no considera
estes alvars como emitidos dentro do procedimento do PRIS, que fora consolidado, posteriormente em 2011.
8 Este assentamento o nico que sobrou inconcluso da anlise dos licenciamentos da interveno do Pro-
jeto Integrado de Urbanizao do PAC Alvarenga, que engloba alm deste (Alvarenga Peixoto) outros trs
assentamentos: Stio Bom Jesus, Jardim Ip e Divinia/Pantanal. Vale lembrar que estes trs assentamentos
foram licenciados no primeiro semestre de 2010, antes da responsabilidade pelo enquadramento ser repassado
CETESB, em novembro de 2010, e antes da implantao dos procedimentos do PRIS, em junho de 2011.
9 Mau faz parte do GT em que pese no possuir rea de manancial nos limites do seu municpio, dado que
o GT discutiria alguns temas que englobariam o tema geral de licenciamento.
10 O CONISUD composto pelos seguintes municpios: Embu das Artes, Taboo da Serra, Embu-Guau, So
Loureno, Juquitiba, Itapecerica da Serra, Vargem Grande Paulista e Cotia.
11 A FDE solicitou a sua participao no GT devido aos problemas que enfrenta para o licenciamento de prdios
escolares nas reas de mananciais, em especial em relao necessidade de apresentao do domnio do imvel.
12 O documento em questo denominado A Questo da Dominialidade nos Licenciamentos de PRIS Posi-
cionamento dos Municpios integrantes da APRM-B foi dirigido ao Secretrio de Estado do Meio Ambiente
em 11 de abril de 2012.
13 Os seguintes pareceres jurdicos da CETESB embasavam a exigncia de apresentao do domnio do imvel
em nome da Prefeitura: Parecer n 1050 de 08/07/2010; 568 de 16/05/2011 e 060 de 12/01/2012.
14 Resoluo SMA n 25/2013, art. 5.
15 Captulo XI, Seo III, artigos 77 a 83 da Lei Especfica da Billings.
16 Apesar da Lei Especfica da Billings prever expressamente a possibilidade de produo de habitao de
interesse social para reassentamento de famlias na rea de manancial, os procedimentos de um PRIS onde
no h urbanizao, h somente produo habitacional, tambm no esto explcitos na lei.
17 Este posicionamento foi formalmente encaminhado ao Municpio de So Bernardo do Campo pela Coor-
denadoria de Planejamento Ambiental, da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de SP, ao Municpio de
So Bernardo do Campo.
18 Outro motivo pelo qual este tema no foi tratado na minuta de resoluo foi o entendimento que este tema
est relacionado ao contedo da anlise do licenciamento e no ao procedimento e que, por tal motivo, era
melhor no inseri-lo na proposta de resoluo.
19 Esta diviso de competncias foi estabelecida pela Resoluo SMA n 112, de 29 de novembro de 2010.
20 Sobre licenciamento ambiental de PRIS ver a obra de RAMALHO (2013).

314
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE III
CONFLITOS FUNDIRIOS
URBANOS: ATORES PRTICOS
E SOLUES ALTERNATIVAS

315
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Conflitos fundirios urbanos:


Caracterizao, tipologia e
regularizao fundiria como
instrumento de resoluo.
Kristal Moreira Gouveia1
Ligia Melo de Casimiro2

SUMRIO

1 Conflitos fundirios urbanos 3


1.1. Caracterizao dos conflitos fundirios urbanos 4
1.2. Tipologia dos conflitos 8
2 Conceitos Jurdicos de Posse e Propriedade 10
2.1. Teoria Subjetiva da Posse de Savigny 11
2.2. Teoria Objetiva da Posse de Ihering 11
2.3. O direito posse na atual ordem constitucional 12
3. Regularizao fundiria como instrumento
de efetivao da posse. 15
3.1. Planejamento urbano 17
3.2. Instrumentos legais de regularizao fundiria 18
Referncias 20

RESUMO

O atual cenrio brasileiro urbano marcado pela distribuio desi-


gual de terras e falta de acesso moradia pela parcela economicamente
vulnervel da sociedade, o que resulta na ocupao irregular de terra por
comunidades que apenas possuem a posse sobre estes imveis, estando
vulnerveis juridicamente e caracterizando os conflitos fundirios urbanos.
Considerando a desigualdade de poderes entre os sujeitos do conflito,

316
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

faz-se necessrio buscar e compreender os meios de tutela do direito de


posse dessas famlias e comunidades em frente legalidade da proprie-
dade do sujeito antagonista do conflito fundirio urbano. Desta feita, o
presente trabalho objetiva compreender os conflitos fundirios urbanos,
sua caracterizao e a proteo jurdica ao possuidor, para que seja pos-
svel analisar as formas de proteger o direito posse dos vulnerveis no
conflito. A metodologia cientfica do presente trabalho utiliza como mtodo
de abordagem o dedutivo e como o de procedimento a pesquisa qualitativa.
Em relao tcnica de pesquisa, adota-se a bibliogrfica, entendendo-
-se esta como a mais adequada anlise das realidades estudadas, por
trazer posicionamentos doutrinrios que conceituam, explicam e detalham
os institutos que so objeto da pesquisa. Utiliza-se ainda a documental,
com anlise de documentos legislativos, administrativos e relatrios da
ONU. Com base nestes estudos, busca-se analisar os conflitos fundirios,
seu conceito, tipologia e caracterizao e a regularizao fundiria como
instrumento de resoluo desses conflitos.
Palavras-chave: Conflitos fundirios. Posse. Moradia. Urbano.

1 CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

Com o nascedouro na Lei das Terras, a legislao civil atravs dos


tempos at hoje consagra o meio formal genrico de aquisio de pro-
priedade como a compra e venda. Esse procedimento, assim como outros
tais como a usucapio, a herana, doao, entre outros, permitem que o
indivduo adquira o ttulo de propriedade, sendo este domnio que d o
formal direito utilizao de uma terra ou imvel.
Quando, porm, uma parcela da populao que no possui acesso
a esse ingresso no mercado imobilirio formal, ocupa terras e imveis
com intuito de sobrevivncia atravs da moradia, a relao que se es-
tabelece de posse, pois no existe ttulo de domnio e propriedade.
Tampouco existe formalizao de contrato que permita para as leis civis
que aqueles indivduos tenham a propriedade do imvel. O que ocorre
nesses casos a posse.

317
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Da oposio dessas duas situaes nasce o conflito fundirio urbano,


pois em um extremo existem os proprietrios formais, com ttulo de dom-
nio sobre a terra em disputa e no outro tem-se o grupo de indivduos que
ocupa aquela terra de maneira ilegal, atravs de uma situao de posse.
Nesse sentido, a definio de conflitos fundirios urbanos foi trazida
pelo Ministrio das Cidades no artigo 3, I da Resoluo recomendada
n 87 do Conselho das Cidades, datada de 8 de dezembro de 2009, nos
seguintes termos:

Disputa pela posse ou propriedade de imvel urbano, bem como


impacto de empreendimentos pblicos e privados, envolvendo
famlias de baixa renda ou grupos sociais vulnerveis que neces-
sitem ou demandem a proteo do Estado na garantia do direito
humano moradia e cidade3.

De acordo com a definio acima, percebe-se que para a caracterizao


do conflito no basta apenas a oposio entre posse e propriedade, ou
ainda legalidade e legitimidade dos sujeitos do conflito. Existe uma srie
de fatos que caracterizar o objeto (o imvel) e os sujeitos do conflito para
que a situao seja identificada como conflito fundirio urbano.

1.1. CARACTERIZAO DOS


CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

O Ministrio da Cidades trouxe a definio de conflito fundirio ur-


bano, estabelecendo uma srie de elementos que devem portar certas
caractersticas para que se caracterize esta espcie de conflito. Cafrune
(p. 203-204) explica que deve-se identificar os sujeitos e o objeto deste
embate, como elementos de delimitao do mesmo4.
O autor atribui a figura do sujeito protagonista aos grupos sociais de
baixa renda, sejam eles organizados ou de crescimento espontneo em um
determinado local. Este sujeito tem por essncia a hipossuficincia e por
este elemento, necessita do amparo estatal. Prossegue na caracterizao
ao propor que o sujeito antagonista por excelncia pode ser identificado

318
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pelo proprietrio do imvel ocupado, o qual dispe de diversos meios


jurdicos e polticos para confrontar a posse do imvel. Este proprietrio
pode tratar-se de um particular ou mesmo do Poder Pblico. Por fim,
aponta o objeto do conflito como a terra urbana.
Desta feita possvel entender o conflito fundirio urbano como uma
situao em que um sujeito dotado de legalidade sobre o imvel (proprie-
trio) o reivindica em face de outro com exerccio da posse do mesmo
(possuidor), que geralmente trata-se de uma coletividade em situao de
hipossuficincia e vulnerabilidade jurdica e econmica.
Enquanto o sujeito antagonista est amparado pela legalidade uma
vez que, como mencionado, o ordenamento civil ainda possui forte ri-
gidez na proteo pela propriedade atravs do ttulo formal o sujeito
protagonista est em situao de insegurana, cuja proteo depende da
aplicao do Poder Pblico dos princpios constitucionais que resguardem
seu direito moradia, seja atravs de polticas pblicas cargo do Poder
Executivo ou a um ativismo judicial quando a demanda for apreciada pelo
Poder Judicirio.
O que ocorre que quando a situao do conflito fundirio urbano
se concretiza, o procedimento mais comum que vem sendo adotado so
os despejos forados. A remoo forada da populao ocupante ocorre
muitas vezes com fora policial agindo de maneira truculenta e desres-
peito a direitos humanos bsicos. O despejo forado muitas vezes ocorre
quando o sujeito antagonista do conflito o prprio Poder Pblico, que
deseja realizar obras pblicas em uma determinada rea e para tanto, a
desocupa atravs de procedimentos que no coadunam com os princpios
de proteo moradia adequada.
Em virtude disso foi elaborada pela Relatoria Especial da ONU para
moradia adequada, um manual denominado Como atuar em projetos que
envolvem despejos e remoes?, trazendo orientaes a uma srie de
atores sociais que se envolve nas remoes de comunidades para cons-
truo de obras pblicas, sendo estes atores: projetistas, gestores pblicos,
operadores do direito, rgos financiadores nacionais ou internacionais
e claro, o prprio Poder Pblico.

319
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Este documento oficial traz a definio de remoo forada adotada


pela ONU:

Para a ONU, a remoo forada pode ser definida como a re-


tirada definitiva ou temporria de indivduos, famlias e/ou
comunidades, contra a sua vontade, das casas e/ou da terra
que ocupam, sem que estejam disponveis ou acessveis formas
adequadas de proteo dos direitos dos envolvidos e busca de
solues apropriadas5.

Muito embora a desapropriao seja um instituto jurdico cuja delimi-


tao de terra cabe ao mrito administrativo quando observado interesse
coletivo e utilidade pblica, no mbito urbano, as remoes das famlias
devem se dar de maneira segura, digna, dando voz ao devido processo legal
e as removendo para locais razoveis. Os despejos forados, da maneira
como so praticados, so abominados pela ordem internacional. Nesse
sentido foi editada a Resoluo n 2004/2841, que em seu texto diz que:

A prtica de despejos forados [considerada] contrria s leis


que esto em conformidade com os padres internacionais de
direitos humanos, e constitui uma grave violao de uma ampla
gama de direitos humanos, em particular o direito moradia
adequada6.

No obstante, quando o despejo inevitvel, ele no deve ser realizado


de maneira forada. Nesse sentido, o supramencionado guia da ONU de
orientao em caso de remoes elenca em alguns pontos o que no pode
ocorrer quando do despejo:

Fazer uso da violncia e da intimidao, em nenhuma circuns-


tncia;
Ser realizada de forma discriminatria ou replicar padres dis-
criminatrios;
Resultar em pessoas e famlias desabrigadas;
Usar a demolio das casas ou das lavouras como retaliao ou
ameaa contra a populao;
Destruir os bens das famlias afetadas Ignorar a situao especfi-
ca de mulheres e grupos em condio de vulnerabilidade (idosos
e crianas, assim como outros)7.

Explica-se ainda no manual que quando a remoo for inevitvel

320
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e ocorrer, existe preferncia para que o desalojamento da famlia seja


apenas temporrio e em seguida ela retorne a seu local de origem. O que
ocorre que a ONU atravs da relatoria especial de direito moradia
adequada, visualiza as circunstncias que traro menos transtornos
coletividade e resguardem ao mximo seus caractersticas culturais,
rotas de trabalho, de trnsito, entre outras circunstncias s quais estas
pessoas j esto habituadas.
Quanto aos conflitos fundirios urbanos, existe uma srie de fatores que
ocasiona seu surgimento, que subdividem-se em tipologias. Estes fatores
foram definidos, tambm, pelo Ministrio das Cidades em apresentao
da Secretaria Nacional de Programas Urbanos:

- Reintegrao de posse de imveis pblicos e privados, em que


o processo tenha ocorrido em desconformidade com a garantia
de direitos sociais;
- Obras pblicas geralmente relacionadas implantao ou
melhoria de infraestrutura, resultantes ou no de desapropria-
o, que resultem de alguma maneira na expulso de famlias
de baixa renda;
- Inexistncia ou deficincia de polticas habitacionais municipais
e estaduais voltadas proviso de habitao de interesse social
e regularizao fundiria que possam conferir soluo habita-
cional adequada para garantir o direito moradia;
- Regulao do parcelamento, uso e ocupao do solo que no
tenha destinado reas na cidade para garantir a segurana da
posse da populao de baixa renda e a proviso de habitao
de interesse social; e
- Concentrao da propriedade da terra8.

Como se pode observar, a importncia do Poder Pblico onipresente


nas disputas urbanas de posse de terra, seja por sua ao ou omisso. Nos
fatores geradores elencados pelo Ministrio das Cidades, a falta de polticas
pblicas urbanas e de fiscalizao quanto aos latifndios e prtica da
especulao imobiliria so omisses do Estado resultantes em conflitos.
J a reintegrao de posse de imveis pblicos de maneira irregular,
despejos forados e desapropriaes em prol de obras pblicas quando
for possvel encontrar ou negociar uma alternativa e regulao e parce-
lamento de solo que no tenha garantido segurana de posse so aes
positivas por parte do poder estatal que podem originar ou permitir o
nascimento dessas disputas.

321
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O que objetiva-se aqui, alm de uma crtica, uma indicao de que


esta parcela marginalizada e segregada da populao necessita do amparo
estatal para regularizar a segurana de sua posse. Alm do Estado, diga-se
de passagem, uma srie de atores sociais pode vir a intervir no conflito
para reequilibrar a situao de poderes entre os sujeitos antagnicos.
Ainda na lio de Cafrune (p. 203), frequentemente intervm o Poder
Judicirio atravs da Defensoria Pblica e Ministrio Pblico Estadual e
Federal; Os escritrios de advocacia popular que possuem titularidade para
representar as coletividades vulnerveis em disputa; O Poder Executivo
em seus nveis municipal e estadual; O Poder legislativo; Os movimentos
sociais; Organizaes no governamentais; Polcia Militar; Conselho Tute-
lar; Associaes de moradores, e outros que podem existir em cada caso
concreto, visto que no um rol taxativo. Qual ou quais desses agentes
poder interferir na disputa de posse depender do caso concreto e da
tipologia da ocupao irregular9.
O que se conclui, assim, que o Estado deve intervir para encontrar so-
lues o mais harmoniosas possveis para os conflitos fundirios urbanos,
seja ele sujeito antagonista do conflito ou no. Esta interveno deve ser
prvia dos conflitos, quando possvel: procurando evitar as remoes ou
encontrando alternativas adequadas para acontecerem; ocorrer durante os
mesmos, garantindo remoes que se amoldem aos princpios e garantias
j elencados e ainda futura, garantindo que quando seja necessrio ocor-
rerem remoes em conflitos fundirios urbanos, seja dado um destino
quelas coletividades que no prejudiquem seu bem-estar ou diminuam
sua qualidade de vida.
No entanto, as possibilidades de conflitos fundirios urbanos podem
resultar em mais hipteses no se limitam s remoes e despejos for-
ados. As irregularidades habitacionais se do atravs de vrias figuras e
em diferentes circunstncias que podem ensejar uma remoo ou serem
passveis de regularizao fundiria, para que o Estado regularize a situa-
o daqueles assentamentos. Ver-se-, a seguir, as tipologias de conflitos
fundirios urbanos, atravs das tipologias de assentamento, natureza da

322
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rea em que a ocupao ilegal se realiza e tipo de irregularidade urbanstica


que ocorre, para em seguida explanar-se os instrumentos que garantam
a regularizao fundiria

1.2. TIPOLOGIA DOS CONFLITOS

Para caracterizar o tipo de conflito fundirio urbano, caracterizar-se-


o tipo de irregularidade habitacional que est ocorrendo. O Ministrio das
Cidades, atravs do Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos, apre-
sentou trs classificaes a serem feitas para que se caracterize a tipologia
do problema urbano a ser enfrentado e se posse regularizar a rea, se for
o caso, ou mesmo promover a remoo, atravs dos meios adequados.
O primeiro ponto a ser abordado a tipologia do assentamento.
O documento traz em sua classificao quatro tipologias: Loteamentos
clandestinos ou irregulares, favelas, cortios e conjuntos habitacionais.
Os quatro conceitos so comumente confundidos, por tratarem-se todos
de expresses da cidade informal ou de reas que precisam de amparo
estatal e regularizao fundiria. Para tanto, necessrio traar as dife-
renas bsicas entre eles.
Inicialmente o primeiro subtipo de irregularidade sofre outra subdiviso,
pois os loteamentos (ou parcelamos) clandestinos ou irregulares so dois
conceitos diferentes. A distino entre ambos foi dada pelo IPEA (p. 142):

Parcelamento irregular: quando possui o projeto de parcelamento


aprovado, porm est em desacordo com as exigncias fsicas,
jurdicas ou administrativas10.

As situaes de irregularidade podem ser as seguintes:


Tcnicas: so relativas ao cumprimento das diretrizes do par-
celamento, uso e ocupao sintetizados no ato de aprovao;
Fsicas: so relativas implantao do loteamento e s condies
dotao de infraestrutura conforme a respectiva aprovao;
Jurdicas: so relativas garantia do direito de propriedade,
inerentes forma de aquisio, destinao e localizao do
terreno;
Administrativas: so relativas s condies de registro do par-

323
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

celamento e ao seu cadastro. Permitem o controle da ocupao


do solo, da circulao e dos servios urbanos.

Parcelamento clandestino: quando executado sem nenhu-


ma licena e est em desacordo com as exigncias jurdicas e
administrativas, podendo tambm no cumprir as exigncias
fsicas e tcnicas

Como pode-se ver, trata-se de duas situaes distintas. A diferena


entre favelas e cortios foi trazida pelo mesmo documento do IPEA:

Favela: assentamento precrio com origem na ocupao irregular


de reas pblicas e particulares, de forma gradual ou organizada.

Cortio: habitao coletiva precria de aluguel. O carter cole-


tivo dado pela coabitao de vrias famlias. A precariedade
habitacional decorre do congestionamento e das condies de
insalubridade.

A diferenciao entre as duas tipologias acima mais visvel, uma vez


que o cortio trata-se da coabitao de vrias famlias em uma habitao,
apresentando sinais visveis de falta de higienizao e falta de espao; A
favela um conjunto de pequenas habitaes tambm precrias em que
as famlias, geralmente residem separadamente, porm em reas que
pertencem a outrem seja o Poder Pblico ou o particular. Por tratar-se de
formaes que vo sendo construdas margem do centro, na periferia,
muitas vezes esses assentamentos encontram-se em reas no adequa-
das para construo, propensas a deslizamentos e acidentes, como o
caso dos morros.
Por fim, o documento refere-se, como ltima tipologia de assenta-
mentos irregulares aos conjuntos habitacionais. Existe uma peculiaridade
nesta espcie, pois embora seja chamada assim pelo documento referido,
trata-se na verdade de conjuntos habitacionais irregulares promovidos pelo
Poder Pblico. Assim, nestas reas houve procedimento de aprovao e
licenciamento ou j conclusos ou em andamento prximos a concluso
do projeto de construo.
O que ocorre que as transferncias de famlias para estes con-
juntos muitas vezes no exitosa por no levar em conta o nvel de

324
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

adaptao de famlias que so transferidas para eles, ou mesmo m


estruturao dos conjuntos e no fiscalizao. Isso provoca uma srie
de vcios como a venda dos conjuntos, voltando a famlia a estar des-
protegida habitacionalmente; a confuso entre conjuntos habitacionais;
a precariedade e insegurana, entre outros fatores que tornam aquele
um assentamento irregular.
Vistas as tipologias de assentamentos habitacionais expostas pela apre-
sentao do Ministrio das Cidades, d-se vista s outras classificaes
que tornam possvel caracterizar o tipo de irregularidade habitacional.
So estas: Por natureza da rea, que pode ser pblica, particular ou sem
registro; Por natureza da irregularidade, que pode ser jurdica-registrria,
urbanstica-ambiente ou edilcia.
Com base na anlise desses fatores e enquadramento do caso concreto
em cada uma das circunstncias possvel identificar que instrumento
ou medida de regularizao fundiria pode ser tomada para legalizar
aquela situao irregular e resolver o conflito fundirio urbano. Esta
uma anlise que somente pode ser feita mediante a observao do caso
concreto em questo.
No tocante s tipologias dos conflitos fundirios urbanos em si, no
obstante no exista uma classificao unnime, a Relatoria Nacional do
Direito Humano Moradia Adequada e Terra Urbana realizou uma sntese,
com base nas denncias recebidas pela Relatoria, de situaes de conflito
fundirio urbano, originando-se dela a seguinte lista:

1) comunidades que moram em rea de risco ambiental; 2)


conjuntos habitacionais populares precrios; 3) deslocamento
de comunidades tradicionais (quilombolas, ribeirinhas, indge-
nas, etc.) de suas reas tradicionais de moradia; 4) despejo das
ocupaes de famlias de baixa renda em rea pblica ou pri-
vada; 5) deslocamento de populao de baixa renda em virtude
da implementao de projetos de desenvolvimento turstico,
econmico e urbano; 6) falta de condies de habitabilidade e
segurana jurdica da posse em favelas, cortios e ocupaes
urbanas; 7) falta de participao popular no processo de reviso
e elaborao do Plano Diretor; 8) imveis que no cumprem
sua funo social; 9) megaprojetos de desenvolvimento sem
participao e consulta populao diretamente atingida; 10)
revitalizao de reas urbanas centrais. 11) bloqueio de recursos

325
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

financeiros e morosidade na aprovao e construo de habita-


es de interesse social11.

Vistas as tipologias, passa-se a explanar os conceitos jurdicos que


abordam a situao de posse desses ocupantes.

2 CONCEITOS JURDICOS DE POSSE E PROPRIEDADE

Quando se trata da questo dos conflitos fundirios urbanos, surge


imediatamente a ambivalncia entre posse e propriedade. Enquanto um
dos sujeitos (o sujeito hipossuficiente) detm a posse de um determinado
imvel, certo que a propriedade daquele imvel pertence ao sujeito
antagonista, isto , o proprietrio.
cedio que propriedade e posse no se confundem. No entanto a
proteo jurdica que cada um desses institutos possui depende da viso
da ordem jurdica vigente. Antes de explorado esse ponto, imperioso
remontar aos primeiros ensinamentos a dispor de maneira sistematizada
sobre a posse, isto , as teorias da posse de Friedrich Carl Von Savigny e
Rudolph Von Ihering.

2.1. TEORIA SUBJETIVA DA POSSE DE SAVIGNY

Tanto Ihering como Savigny reconheceram a posse como uma situao


a ser protegida pelo Direito. A principal diferena entre suas teorias a
caracterizao da situao de posse. Savigny deu origem teoria subjetiva
da posse. Essa corrente de pensamento acreditava que para um sujeito ser
considerado possuidor da coisa, devem obrigatoriamente apresentar-se
os elementos corpus + animus domini. O corpus trata-se do elemento
objetivo, isto , a ostensividade do poder fsico sobre a coisa. Enquanto
isso, o animus domini a inteno consciente do possuidor de ter a coisa
como sua. Ou seja, essa teoria leva em conta o carter subjetivo da relao
do sujeito com a coisa para caracteriz-la ou no, sendo necessria uma
verdadeira pesquisa de intimidade das intenes do autor sobre esta res.

326
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Para Savigny, quando no existe este animus do sujeito em relao a


ter a coisa, mesmo que cuide dela o que haver a situao de deteno
da mesma, no tratando-se essa de uma relao jurdica a ser apreciada
pelo ordenamento jurdico.
Essa teoria pe a posse como direito a ser resguardado, no entanto ao
mesmo tempo elitiza os casos nos quais uma relao deve ser considerada
posse. Isto porque em casos como o de locao, comodato, depositrio
e mandato em que uma pessoa est com o poder dar a coisa mando
de outra, o sujeito no teria sua posse protegida precisamente por no
apresentar o elemento anmico de t-la como sua.

2.2. TEORIA OBJETIVA DA POSSE DE IHERING

Em contraposio subjetividade da teoria de Savigny, Ihering pro-


pe critrios objetivos para aferir a condio de posse de um indivduo
em relao res. Sua teoria mantm o corpus como elemento essencial
para caracterizar a posse, mas substitui a inteno de ser proprietrio da
coisa (animus domini) pelo affectio tenedi, que seria o elemento volitivo
de tencionar resguardar, cuidar ou proceder da coisa tal qual o dono faria
e no t-la para si. Desta feita, para se ver na condio de possuidor o
sujeito deve, objetivamente, ter a coisa consigo fsica e ostensivamente e
agir com ela como se dono fosse, porm no necessariamente desejando
estar nesta condio.
A teoria de Ihering ampliou bastante a proteo possessria, pois
reconheceu nos casos em que no existe o elemento anmico da teoria
subjetiva, relaes de posse que devem ser tuteladas pelo direito.
Importante inovao que esse pensamento trouxe foi uma definitiva
ciso entre propriedade e posse, resguardando-se porm proteo ambas.
Em sua obra, explica Ihering (2004, p. 25):

Se para ser protegido como possuidor basta demonstrar sua


posse, esta proteo aproveita tanto ao proprietrio como ao
no-proprietrio. A proteo possessria, estabelecida para o
proprietrio, beneficia desse modo uma pessoa para quem no

327
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

foi ela instituda. Semelhante consequncia inevitvel. O direito


deve aceit-la, sobretudo, para conseguir seu fim de facilitar a
posse da propriedade12.

Esse pensamento deveras inovador consolidou a ideia de que a posse


per si apta a receber tutela jurdica, mesmo que essa proteo se consubs-
tanciasse no fundamento de que a posse traz a aparncia da propriedade.

2.3. O DIREITO POSSE NA ATUAL ORDEM CONSTITUCIONAL

Como visto, a escolha do modo genrico de aquisio da propriedade


(compra e venda) tem sem nascedouro na poca do liberalismo, uma
doutrina que prega pela igualdade formal atravs da submisso da lei
objetivando garantir regramentos e oportunidades simtricas. Portanto,
um critrio objetivo como a contraprestao pecuniria foi escolhido para
destituir os meios de distribuio desregrados de terra que existiam dantes,
quando da colonizao do Brasil pela Coroa Portuguesa.
Fruto dessa doutrina o formalismo por vezes exacerbado encontrado
ainda na ordem jurdica brasileira e especialmente manifesto na questo
da propriedade, onde retratado no atual Cdigo Civil de 2002, com alguns
resqucios do antigo Cdigo Civil de 1916. No entanto com o ps guerra
e as desigualdades que dele se evidenciaram, a doutrina do liberalismo
no prosperou, pois como ensina Bonavides (p. 188):

O velho liberalismo, na estreiteza de sua formulao habitual,


no pde resolver o problema essencial de ordem econmica
das vastas camadas proletariadas da sociedade, e por isso entrou
irremediavelmente em crise. A liberdade poltica como liberdade
restrita era inoperante. No dava nenhuma soluo s contradi-
es sociais, mormente daqueles que se achavam margem da
vida, desapossados de quase todos os bens13.

A velha ordem liberalista unida ao positivismo que dela decorria de-


finitivamente padeceu ante as consequncias nefastas da 1 e 2 Guerra
Mundiais e as desigualdades por ela provocadas, impassveis de serem
reequilibradas com a mera aplicao da lei formalmente igualitria.

328
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Neste contexto o Estado ganhava os primeiros contornos sociais que


apontavam para a necessidade de um Estado interventor, cuja atuao
se manifestaria atravs de vrias facetas, sendo uma delas o Constitu-
cionalismo Contemporneo.
Surgiam neste momento duas grandes mudanas na ordem jurdica
que apontavam para as seguintes consequncias: A constituio passou a
ser vista como norma jurdica dotada de imperatividade e passou a existir
uma jurisdio constitucional.
Nasceu o Estado Democrtico de Direito uma vez que percebeu-se que
igualdade formal no era o bastante para assegurar bem estar coletivo e
era necessrio a interveno do Estado atravs de aes e normas pau-
tados numa busca positiva pela promoo do interesse pblica, visando
buscar igualdade material e oferecer prestaes positivas que tutelem os
direitos humanos de todos os cidados.
Com ele, os direitos fundamentais foram colocados como centro e
foco de atuao da atividade estatal, tendo como seu alicerce e expo-
ente o direito dignidade da pessoa humana. A esse passo uma nova
ordem constitucional axiologicamente riqussima formava-se, elevando
a Constituio dantes um documento dotado de fora majoritariamente
poltica em um verdadeiro requisito de validao para todas as outras
normas constitucionais.
A consequncia desse novo momento jurdico a possibilidade de um
maior ativismo judicial pautado em princpios constitucionais. Assim, surge
a possibilidade de as leis serem flexibilizadas em vislumbre do atendimen-
to dos princpios e garantias constitucionais. Neste sentido, MARINONI
(p.48) explica que o neoconstitucionalismo exige a compreenso crtica
da lei em face da Constituio, para ao final fazer surgir uma projeo ou
cristalizao da norma adequada, que tambm pode ser entendida como
conformao da lei14.
Para o tema em estudo, a consequncia dessa nova viso jurdica que
muito embora existam dispositivos no ordenamento jurdico que garantem
de maneira rigorosa a segurana jurdica da propriedade daqueles que

329
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

possuem seu ttulo formal, o direito posse dos ocupantes irregulares


legitima-se atravs da proteo ao direito moradia, e dos dispositivos
que responsabilizam o Estado sua consecuo.
Assim, o direito dos ocupantes irregulares que dantes no encontrava
arrimo no ordenamento jurdico hoje encontra-se tutelado por uma srie
de princpios e mandamentos constitucionais com foco nos direitos hu-
manos fundamentais.
Ora, cedio que tanto o detentor do ttulo formal de propriedade como
o possuidor irregular possuem direitos na questo do conflito fundirio
urbano. Da mesma maneira, ao tratar-se do instituto da desapropriao,
o Estado possui seu direito contraposto ao direito moradia da coletivi-
dade em questo.
H de existir, portanto, uma ponderao entre normas. No passado
liberalista, este conflito aparente no existia com tal fora, uma vez que
predominava a ideologia do formalismo legal como meio de consecuo
da justia. No entanto, o Estado atual vestido pelo manto do neoconsti-
tucionalismo, ideologia que elevou os princpios condio de normas e
publicizou o direito privado, almejando um vis coletivista em detrimento
de direitos privados que porventura contrariassem a ordem pblica.
No entanto, muito embora os princpios estejam ganhando cada vez
mais relevncia devido nova vestimenta do Estado, aquele que detm o
ttulo de propriedade ainda encontra-se em situao vantajosa no conflito
do ponto de vista legal. O que se faz imperativo, portanto, a tutela jurdica
da posse com fulcro nos dispositivos constitucionais que fundamentam o
direito moradia por meio do ativismo judicial e uma srie de instrumentos
previstos no ordenamento jurdico.
Para efeito deste trabalho, foca-se no instrumento da regularizao
fundiria, que ser visto a seguir.

3. REGULARIZAO FUNDIRIA COMO


INSTRUMENTO DE EFETIVAO DA POSSE.

A tutela ao direito moradia dos que residem irregularmente deve ser


perseguida atravs de aes do poder pblico que objetivem regularizar a

330
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

situao de posse daquela populao, legalizando as ocupaes e garan-


tindo sua segurana jurdica ante despejos e demais espcies de ameaas
a posse que podem ensejar conflitos fundirios urbanos.
A esta regularizao, que adqua a situao de fato situao registra-
ria, d-se o nome de regularizao fundiria. A importncia deste instituto
reside em sua consequncia de cessar a insegurana da moradia, tutelando
legalmente seu estado de fato atravs de uma srie de instrumentos le-
gais que embora no transfiram a propriedade, regularizam a posse. Sua
definio foi traada pelo artigo 46 da lei 11.977/2009:

A regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas jurdi-


cas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao
de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de
modo a garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvi-
mento das funes sociais da propriedade urbana e o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado15.

Ainda na tarefa de defini-lo, a estudiosa Alfosin (p. 163) sintetiza o


conceito:

Regularizao fundiria o processo de interveno pblica


sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a
permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocu-
padas em desconformidade com a lei para fins de habitao,
implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do
assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida
da populao beneficiria16.

Este instituto, portanto, protege estas ocupaes irregulares de pre-


sentes futuras ameaas posse, tratando-se de um meio de preveno e
resoluo de conflitos fundirios urbanos.
A presso oriunda de movimentos sociais protetores do direito
moradia e a incorporao de tratados internacionais ao direito interno
brasileiro resultaram na abertura de um vasto leque de meios legais para
a consecuo desse fim.
O marco inicial desta abertura legal a insero de um captulo sobre
poltica urbana, quando da promulgao da Carta Magna de 1988. Como
j explanado, o presente captulo prev a figura do plano diretor (art.182)

331
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e da usucapio imvel (art.183). Este captulo remete a regulamentao


dos institutos descritos lei especfica. Esta lei foi publicada em 2001 sob
a denominao de Estatuto da Cidade (lei 10.257 de 10 de julho de 2001).
Segundo Saule Junior e Cardoso (p. 145-146):

Com esta norma nacional, passou a ser obrigao do Estado


brasileiro atravs dos seus entes federativos o reconhecimento
legal e jurdico da moradia e da posse da terra de milhes de
pessoas que vivem em assentamentos informais tanto nas reas
urbanas como rurais, como medida fundamental para assegurar
o cumprimento da funo social da propriedade17.

O Estatuto da Cidade uma lei essencial para a promoo do desen-


volvimento urbano, uma vez que regulamenta e prev os instrumentos da
poltica urbana, tanto no tocante a diretrizes de poltica urbana e garantia
da funo social da propriedade, como o plano diretor, o IPTU progressi-
vo, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, entre outros;
Como instrumentos de efetivao direta da regularizao fundiria, que
regularizam ocupaes irregulares j existentes, como as Concesses de
uso especial para fins de moradia, Concesses de Direito Real de Uso, as
Zonas Especiais de Interesse social, entre outras.
Oportuno ressaltar que a competncia no tocante ao desenvolvimento
urbano abrange os trs entes da federao: privativa Unio a instituio
de diretrizes bsicas de desenvolvimento urbano e funes correlatas da
cidade, de acordo com o art. 21, inciso XX da Constituio. Trata-se aqui
de uma competncia para diretrizes amplas e de alcance macrorregional,
tratando-se de uma organizao nacional do sistema de cidades.
Em contrapartida, em contexto local, como supramencionado, os
Municpios possuem competncia para instituir seus respectivos planos
diretores, respeitando as diretrizes do Estatuto da Cidade (lei federal) e so
os principais responsveis pelas polticas habitacionais. Esta ao deve
ser feita com base nas necessidades e caractersticas estruturais locais,
sendo assim os Municpios responsveis por definir diretrizes especficas.
J aos Estados compete concorrentemente com a Unio a legislao sobre
Direito urbanstico, e a possibilidade de traar planos metropolitanos e

332
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

para microrregies, de acordo com suas necessidades. Tomando como


base o disposto Estatuto da Cidade, a regularizao fundiria se dar
atravs do planejamento urbano e dos instrumentos legais strictu sensu
dispostos no corpo desta Lei.

3.1. PLANEJAMENTO URBANO

A ininterrupta expanso urbana aliada s desigualdades sociais hist-


ricas faz crescer a cada vez mais uma situao de caos urbano que como
uma de suas consequncias tem a origem de cada vez mais expresses
da cidade informal, atravs dos assentamentos irregulares e ocupaes
ilegais que geram conflitos fundirios urbanos. Entre os instrumentos
previstos constitucional e infraconstitucionalmente h o planejamento
urbanstico, como um meio de transformao social, concretizado atravs
do Plano Diretor, apto a reorganizar a cidade com base em sua situao
atual e planej-la estrategicamente para sanar seus vcios.
A ideia do planejamento urbano remonta desde o incio dos estudos
mais aprofundados sobre a cidade, sendo sua existncia claramente re-
comendada na Carta de Atenas de 1933, cujo teor compreende que por:
A cidade adquirir o carter de uma empresa estudada de antemo e
submetida ao rigor de um planejamento geral(...). A ideia da Carta de
Atenas a de um planejamento urbano que estude as condies geo-
grficas, climticas, sociais, econmicas e culturais daquela cidade para
estrategicamente planej-la setorialmente e de acordo com as funes
sociais da cidade. objetivando esse planejamento que nasceu a figura
do Plano Diretor.
O Plano Diretor vem disposto no art. 182 da Constituio Federal, no
captulo Da Poltica Urbana. Sua regulamentao, porm, foi dada atravs
do Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, atravs do caput de seu art.
40, ao mencionar que o plano diretor, aprovado por lei municipal, o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
Trata-se o plano diretor de um instrumento de interveno no mbito

333
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pblico e privado para harmonizar as atividades e garantir que a cidade


possa desenvolver-se em todos os seus aspectos. Assim, traz uma srie
de normas em relao estruturao, construo, ambiente que limitem
atividade dos particulares s condies que aquela cidade, especifica-
mente pode oferecer. Por isso o plano diretor um instrumento municipal.
Tem a funo de regularizao fundiria, podendo vir a efetivar moradias
que encontram-se inseguras e criando alternativas para populao que
reside em assentamentos irregulares. Nesse sentido, no Relatrio de
Misso Conjunta da Relatoria Nacional e da ONU, Saule Junior e Cardoso
(p. 147) ensinam:

Considerando que o principal instrumento constitucional para a


promoo da poltica urbana no municpio o Plano Diretor, a
poltica da regularizao fundiria municipal deve ser estabele-
cida atravs deste instrumento. Esta defesa tambm se justifica
por caber ao Plano Diretor definir as exigncias fundamentais
de ordenao da cidade, os critrios, as medidas e os instru-
mentos para assegurar que a propriedade urbana cumpra a sua
funo social18.

Sendo assim, indiscutvel o papel do plano diretor como efetivador do


planejamento urbano da rea urbana, mas, alm disso, tambm da rural,
devendo seguir os requisitos do Estatuto da Cidade e sendo obrigatrio
para Municpios com mais de 20.000 habitantes, embora seja altamente
recomendado para todos.

3.2. INSTRUMENTOS LEGAIS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

Em relao aos institutos jurdicos e polticos utilizados para a


promoo direta da regularizao fundiria, o autor Saule Junior
(2001,p.118-124) aponta a concesso de uso especial para fins de
moradia, instrumento que objetiva regularizar a situao legal das
pessoas que vivem em reas pblicas, como a favela e outras espcies
de ocupaes ilegais, transferindo o direito de uso para fins de mora-
dia para as famlias contempladas, sem transferir a propriedade. Este
instrumento regulamentado pela Medida Provisria n 2220/2001.

334
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Seu conceito trazido por Saule Junior e Cardoso (p. 157):

Concesso de Uso Especial para fins de Moradia: um direito


garantido pelo Estatuto da Cidade e Medida provisria n 2.220/01
para regularizar reas pblicas onde residam moradores de baixa
renda, uma vez que os imveis pblicos no podem ser adquiridos
pela Usucapio. Pode ser requerido individual ou coletivamente19.

No se confunde com a Concesso de Direito Real de Uso, que no


mesmo documento, os autores definem como: um instrumento que (...)
depende de autorizao legislativa e no caso de destinao da rea para
projeto de habitao popular h dispensa da licitao20.
Saule Junior (p. 120-124) elenca ainda a usucapio urbano, meio de
aquisio da posse regulado pelo Cdigo Civil cujo fundamento reside
na funo social da propriedade; a ZEIS (Zonas especiais de interesse
social), que segundo o autor, tem sido o mtodo mais eficaz de promover
regularizao fundiria sustvel21.
Atravs da delimitao de ZEIS, reas urbanas ocupadas por assen-
tamentos irregulares de coletividades de baixa renda (favelas, cortios,
loteamentos populares e outros) so demarcadas e reorganizadas pelo
poder pblico, de modo a reestruturar esta zona, a tornando sustentvel e
habitvel. Assim, h uma flexibilizao dos padres urbansticos existen-
tes para integrar aquela coletividade na cidade legal, atravs da tutela e
organizao do espao por parte do Estado. A delimitao e especificao
da ZEIS tem que ser descritas em lei de zoneamento municipal.
Visto o aspecto legal, imperioso ressaltar a lio de Castanheiro
(2013, p.33-52), ao explicar que a regularizao fundiria deve ser vista
e procedida de maneira holstica e no meramente registrria22. Ou seja,
este procedimento no pode ser apartado da assistncia aos outros direitos
correlatos. No suficiente formalizar a posse em documento no cartrio
e sim criar condies para que aquela posse se d de maneira sustentvel,
primando pela moradia adequada e condies de habitao que garantam
a dignidade humana da coletividade tutelada.

335
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS

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e sustentabilidade. In: FERNANDES, E. (org.). Direito urbanstico e poltica urbana
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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NOTAS

1 Acadmica de Direito da turma 2015.1 da Faculdade Paraso do Cear FAP-CE. kristalmoreira@hotmail.com


2 Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP. Doutoranda em Direito Econmico e Scioambiental pela PUC/PR. meloligia@gmail.com
3 BRASIL. Ministrio das Cidades. Resoluo recomendada n 87 de 08 de dezembro de 2009 do
ConCidades. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/>. Acesso em jun/2015.
4 CAFRUNE, Marcelo Eibs. Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos: do debate terico construo
poltica. Revista da Faculdade de Direito UniRitter, Porto Alegre, n. 11, p. 197- 217, 2010. p. 203-204.
5 ONU. Relatoria Especial para o Direito Moradia Adequada. Como atuar em projetos que envolvem
remoes? (Coord: Raquel Rolnik). 2010. Disponvel em: <https://raquelrolnik.files.wordpress.com> Acesso
em jun/2015.
6 ONU. Conselho de Direitos Humanos. Resoluo n 2004/2841. Disponvel em: <http://www.cdes.org.
br/> Acesso em jun/2015.
7 ONU. Relatoria Especial para o Direito Moradia Adequada. Como atuar em projetos que envolvem remoes? (Coord: Raquel
Rolnik). 2010. Disponvel em: <https://raquelrolnik.files.wordpress.com> Acesso em jun/2015.
8 BRASIL. Ministrio das Cidades. Apresentao sobre preveno e mediao de conflitos fundirios
urbanos. Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos:
Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.ceaf.mp.pr.gov.br/.> Acesso em jun/2015.
9 CAFRUNE, Marcelo Eibs. Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos: do debate terico construo
poltica. Revista da Faculdade de Direito UniRitter, Porto Alegre, n. 11, p. 197- 217, 2010. p. 203-204. p. 203.
10 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA - IPEA. - Gesto do uso do solo e disfunes do
crescimento urbano Vol 4: instrumentos de planejamento e gesto urbana: So Paulo e Campinas.
Braslia, IPEA, 2002. Disponvel em: <http://ipea.gov.br>. Acesso em jun/2015. P.142.
11 ONU. Relatoria Especial para o Direito Moradia Adequada. Como atuar em projetos que envolvem
remoes? (Coord: Raquel Rolnik). 2010. Disponvel em: <https://raquelrolnik.files.wordpress.com> Acesso
em jun/2015.
12 IHERING, Rudolf von, 1818-1892. Teoria simplificada da posse. Tradutor Fernando Bragana. - Belo
Horizonte: Ed. Lder, 2004. 64 p. p. 25.
13 BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 6.ed. So Paulo: Malheiros, 1996. P. 188.
14 MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria Geral do processo. (Curso de processo civil; v.1) 3.ed.rev.e
atual. Tir So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. p.48.
15 BRASIL. Lei n 11.977 de 7 de julho de 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/> Acesso
em jun/2015.
16 ALFONSIN, Betnia de Moraes. Regularizao fundiria: justificao, impactos e sustentabilidade.
In: FERNANDES, E. (org.). Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. P, 163.
17 SAULE JNIOR, Nelson; CARDOSO, Patrcia de Menezes. O Direito Moradia no Brasil. / Nelson Saule
Jnior e Patrcia de Menezes Cardoso. So Paulo: Instituto Plis, 2005. 160p. Disponvel em: <http://www.
polis.org.br/> Acesso em: jun/2015. P.145-146.
18 SAULE JNIOR, Nelson; CARDOSO, Patrcia de Menezes. O Direito Moradia no Brasil. / Nelson Saule
Jnior e Patrcia de Menezes Cardoso. So Paulo: Instituto Plis, 2005. 160p. Disponvel em: <http://www.
polis.org.br/> Acesso em: jun/2015. P. 147.
19 SAULE JNIOR, Nelson; CARDOSO, Patrcia de Menezes, p. 157.
20 SAULE JNIOR, Nelson; CARDOSO, Patrcia de Menezesl, loc. cit.
21 SAULE JUNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2004.
p. 120-124.
22 CASTANHEIRO, Ivan Carneiro. Regularizao fundiria: fundamentos, aspectos prticos e propostas.
In: NALINI, J. R.; LEVY, W. (coords.) Regularizao fundiria. So Paulo: Forense, 2013, p.33-52.

337
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Desafio de Judicionalizar a
Funo Social da Propriedade: Estudo
de Caso da Ocupao Cultural Espao
da Liberdade (OCEL)
Luana Xavier Pinto Coelho1
Maria Eugenia Trombini2

RESUMO

O objetivo do presente artigo discutir a dificuldade de aplicao da


funo social da propriedade nas aes possessrias recorrendo aos ele-
mentos de um estudo de caso. O desfecho da Ocupao Cultural Espao
da Liberdade (OCEL) em Curitiba repete o fenmeno que se verifica nas
zonas urbanas do Brasil, exceto que nesse caso assume feies ainda mais
interessantes por abordar no somente o direito moradia, mas o direito
cultura. Confrontando a produo decisria do Judicirio e as normas
constitucionais garantidas no nosso ordenamento que se pretende de-
monstrar o descompasso entre a atuao dos magistrados e a realidade
ftica em aes de reintegrao de posse movidas por proprietrios de
imveis descumpridores de sua funo social. A coliso entre o direito
propriedade e os demais direitos o que se pretende observar no posi-
cionamento das cortes, apresentando ao final alternativas para melhorar
a atual sistemtica.
Palavras-chave: Poder Judicirio, funo social da propriedade, conflito
fundirio, ao possessria coletiva

I. A (NO) DISPUTA DA POSSE NOS CONFLITOS FUNDIRIOS

Os conflitos fundirios no Brasil tomam, cada vez mais, feies urbanas,


medida que as lutas sociais deslocam-se para o territrio das cidades

338
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

junto com as grandes levas migratrias. Presses por direitos recaem


fortemente sobre a disputa possessria, onde a crescente demanda por
acesso confronta diretamente o uso especulativo ou individual da pro-
priedade urbana.
As mudanas sociais levam a transformaes na ordem normativa, ao
longo que as novas demandas se legitimam na estrutura jurdico-poltica.
Fenmeno este que pode se apresentar em diferentes compassos tempo-
rais, especialmente quando certas reivindicaes colidem com interes-
ses de grupos que, por outro lado, detm grande capacidade de presso
poltica-jurisdicional.
O estudo de caso da Ocupao Cultural Espao da Liberdade (OCEL)
em Curitiba servir de anlise sobre a produo decisria do Judicirio e
os direitos garantidos no nosso ordenamento, em aes de reintegrao
de posse movidas por proprietrios de imveis descumpridores de sua
funo social. A coliso entre o direito propriedade e os demais direitos
o que se pretende observar no posicionamento das cortes, que se mostram
ainda resistentes a concretizao de diversos direitos quando chamados
a ponderar com o direito de propriedade privada individual.
Na ao de reintegrao de posse (CPC, art. 926-931), o autor pretende
retomar as terras provando que era o legtimo e anterior possuidor, e que
foi injustamente retirado de tal posio por aquele que adentrou o imvel
sem autorizao (esbulho). A questo discutida pela via possessria no
adentra no tema da propriedade do bem, pois se assim o fizesse o pro-
prietrio sempre venceria, e a Constituio contempla a defesa da posse.
O objetivo do processo verificar quem tem a melhor posse. A distino
entre posse e propriedade fundamental para que se compreenda que
a posse de determinada coisa nem sempre est nas mos daquele que
detm seu domnio.
As controvrsias em torno da natureza jurdica da posse so relevan-
tes medida que de sua soluo depende a determinao do verdadeiro
fundamento da proteo possessria.3A posse deve ser considerada sob
dois pontos: Em primeiro lugar a condio do nascimento de certos

339
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

direitos, e, no obstante, atribui por si mesma a proteo possessria


(ius possessionis em oposio ao ius possidendi); ela , por conseguinte, a
base de um direito.4
A partir da bipartio do conceito de posse que as aes possess-
rias previstas no Cdigo de Processo Civil devem ser entendidas. Para
o presente artigo, a discusso sobre a posse interessa medida que
determinante para o desfecho dos conflitos fundirios.
Em estudo encomendado pelo Ministrio de Justia sobre os conflitos
por territrio a crtica s solues judiciais adotadas no seguinte sentido:

As solues judiciais aplicadas, geralmente, para os conflitos


fundirios urbanos limitam-se a definir a parte vencedora da
lide com base na legislao civil e processual civil, sem que
seja efetivamente solucionado o conflito que gerou o litgio. Tal
conduo gera, a cada processo, salvo raras excees, novos e
mais passivos sociais e jurdicos.5

Ao denunciar o posicionamento do Judicirio a pesquisa remete ao


distanciamento entre aplicar a lei e atentar para as realidades dos sujeitos
envolvidos no litgio. No caso da luta por territrio o direito processual e
material servem como instrumento em benefcio dos detentores do poder,
em detrimento daqueles que esperam que seja feita justia social.
Para que se compreenda a natureza e magnitude do obstculo para a
concretizao da funo social da propriedade do qual falamos, tomemos a
definio do Professor Fachin, para quem: A funo social da propriedade
corresponde a limitaes fixadas no interesse pblico e tem por finalidade
instituir um conceito dinmico de propriedade em substituio ao conceito
esttico, representando uma projeo da reao anti-individualista6. Isto
posto, a legislao atinente ao tema deve ser revisitada.
A funo social tem carter de princpio constitucional fundamental
preconizado no art. 5, XXIII e presente ainda nos artigos 182, 2, art.
184 e 189. Na legislao infraconstitucional o destaque para o artigo
1228 do Cdigo Civil, no qual se exige que o direito a propriedade seja
exercido em consonncia com suas finalidades econmicas e sociais. O
Estatuto da Cidade, em seu art. 2, estabelece como objetivo da poltica

340
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbana ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade


e da propriedade urbana, enquadrando entre suas diretrizes gerais: I. ga-
rantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes.
luz das normas apresentadas, e em que pese o Poder Judicirio
tenha demonstrado uma interpretao restritiva sobre os requisitos para
a o manejo das aes possessrias indicados no artigo 927 do CPC, a
comprovao necessria da posse anterior tem relao direta com a
comprovao de exerccio da funo social da propriedade como condio
determinante para a avaliao do merecimento de tutela da posse. Assim,
o art. 927 do CPC, que prev os requisitos da reintegrao de posse, deve
ser interpretado como se ali houvesse um novo inciso (o inciso V), que se
reputa como pressuposto implcito, decorrente do modelo constitucional
de proteo da propriedade.7
O cumprimento da funo social da propriedade na ao de reintegra-
o de posse deveria ser, pois, um requisito sem o qual a tutela da posse
no seria deferida. Nos casos em que o juiz concede a reintegrao de
posse liminarmente, o ocupante de imvel abandonado tem em sua defesa
o descumprimento da funo social, provocando-o a apreciar a matria
constitucional. A lgica melhor descrita nos seguintes termos:

Quando o pressuposto esbulhador alega a justia da sua posse


com base no eventual descumprimento da funo social por parte
do proprietrio do imvel, ele no est inserindo o petitrio no
possessrio, mas pleiteando tal investigao para que o resultado
dela seja utilizado como elemento de qualificao da posse exer-
cida por cada um dos contentores. Se a funo descumprida, a
posse injusta e, portanto, no merece proteo.8

No se trata, como bem ressaltado, de confundir o juzo possessrio


com o petitrio, mas de demonstrar que a posse do pretenso esbulhador
seria melhor do que aquela do suposto proprietrio, vez que o primeiro
passou a dar funo social imvel ao passo que o ltimo o manteve

341
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

abandonado. Esse argumento comportaria a descaracterizao do esbulho


diante do abandono do imvel em contenda.
Em contrapartida, o que se observa no posicionamento dos magistrados
em relao aos conflitos fundirios um apego ao formalismo, encarando
o fenmeno como um problema meramente judicial ou de polcia. As
decises ainda se baseiam fortemente sobre a tica do petitrio, quando a
nica prova trazida aos autos pelo requerente o ttulo de propriedade e,
mesmo assim, este obtm a tutela possessria. Se as decises versassem
sobre a anlise que quem detm a posse, um proprietrio que abandona
seu imvel jamais poderia ser contemplado na demanda possessria. Um
estudo do caso da Ocupao Cultural Espao da Liberdade (OCEL) em Curi-
tiba confirma a dificuldade em judicializar a funo social da propriedade
e a escolha da magistratura em proteger o direito propriedade sem se
ater aos direitos fundamentais violados custa dessa escolha.

II. A OCUPAO CULTURAL ESPAO DA LIBERDADE (OCEL)

No final do ano de 2013, coletivos de artistas ocuparam um im-


vel na regio central de Curitiba abandonado h mais de 20 anos. Ali,
desenvolveram atividades culturais e passaram a dar funo social ao
prdio smbolo da falcia do dficit habitacional no centro da cidade e,
para alm disso, denunciando a inexistncia de espaos de cultura para
alm de uma perspectiva mercantilista. No ptio, promoveram oficinas
de agroecologia plantio e cultivo urbano; no trreo construram um
auditrio. No primeiro andar montaram uma biblioteca comunitria; no
segundo, sala de reunies e Studio de vdeo; no terceiro galeria para
exposio de filmes e fotos; no quarto andar atelier de serigrafia, cine
club e um mini auditrio para espetculo de teatro; no quinto andar
salas de dana. Para tanto, uniram esforos e realizaram benfeitorias
no prdio que, apesar de quase pronto, tinha o vo do elevador aberto e
no apresentava, primeira vista, condies para servir como moradia.
Durante a ocupao os quase 10 moradores, representando 05 coletivos

342
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de cultura, reformaram os 05 primeiros andares significativamente, como


comprovam as fotos em anexo.
No incio de 2015 os proprietrios, que permaneceram cerca de 20 anos
inertes, resolveram procurar a Justia para ser reintegrados na posse do
imvel Rua Presidente Faria. A petio inicial proposta pela Construtora,
responsvel pela obra inacabada, insistia na inadequao do imvel para
servir como moradia. Os argumentos suscitados eram Ressalte-se que
o prdio no oferece qualquer estrutura que possa sustentar a mnima
permanncia com fins de moradia, sendo uma obra em construo h
diversos anos. E, mais uma vez em outra oportunidade: Recorde-se
que o imvel est sendo utilizado como habitao, quando no rene
mnimas condies para tanto. Tais alegaes, que deveriam conduzir
o juiz constatao do abandono, procuraram deslegitimar a finalidade
dada pelos ocupantes, esquecendo que eles prprios no deram nenhuma
destinao ao imvel nesses diversos anos.
Outra estratgia verificada na inicial de reintegrao de posse foi cri-
minalizar os ocupantes, esperando que a distribuio da ao fosse tal
que o apelo ao preconceito do juiz surtisse resultados. Um exemplo disso
foi o tratamento dado figura da criana, filha de um dos ocupantes que
exerce seu poder familiar em guarda compartilhada: jamais se permiti-
ria a habitao de uma criana no local, que no se sabe sequer qual o
vnculo que possu com o ru, expondo a vida desta a perigo, haja vista a
precariedade do local. A afirmao denota um sentido pejorativo e sugere
que o ru no teria vnculos com a criana, deixando a interpretao das
lacunas para o magistrado.
Esse esforo da autora da ao se repete no seguinte trecho em que
se confirma a tentativa de criminalizar os sujeitos, desviando o foco da
ocupao para os ocupantes:

Para tornar ainda mais agravada a situao, o ru tem promovido


festas no local, permitindo a entrada de diversas pessoas, em
horrios inoportunos aos vizinhos que passaram a contatar o
representante legal da empresa autora, delatando as ocorrncias,
como barulho, bebedeiras e confuses.

Tal informao, contudo, remete-se as recentes mudanas de padro

343
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de ocupao da rua onde se localiza o edifcio, mas sem qualquer relao


com a posse exercida pelos ocupantes. Iniciativa essa que dialoga com a
higienizao da Rua So Francisco, e a segregao entre periferia e cidade
que interessa aos que defendem esse discurso.
Ao final da pea, a construtora resume seus argumentos centrais, que
no dizem respeito demonstrao da posse anterior e do esbulho pos-
sessrio, mas a um juzo de valor sobre a ocupao:

Nele se faz permanecer uma criana, pela qual se teme pela vida
e integridade fsica. Naquela construo; os portes tm sido
abertos para festas censurveis e pode, ainda, ser alvo de novos
intencionados em ali habitar precariamente. O acesso da autora
tem sido impedido de diversas formas pelos rus.

Para comprovar sua legitimidade ativa a autora confessou o descum-


primento da funo social da propriedade, haja vista a meno expressa
ao abandono do imvel:

A autora , juridicamente, possuidora do aludido imvel, posto


que, apesar de passar algum tempo sem o ocupar, pode dele
dispor, tendo, por conseguinte, legitimidade para propor ao
possessria sempre que temer ou sofrer molstia em sua posse.

Interessante destacar o raciocnio jurdico empregue pela parte segun-


do a qual sua qualidade de proprietria garantiria, em todos os casos, a
proteo posse. Apesar do eufemismo algum tempo, a construtora
ventila a possibilidade de dispor do imvel como bem entender, invocando
no a posse, mas o direito propriedade tal qual exposto no pensamento
de John Locke. Segundo essa lgica, possuir terreno em rea central seria
o direito tutelado, sem que o ordenamento jurdico ele impusesse limi-
taes. Nesse caso, recorrer s aes possessrias decorreria do direito
sobre o bem imvel, e ao Estado civil, posterior origem da propriedade,
onde no caberia restringir a liberdade individual.
No parece ter sido essa a inteno do Constituinte ao prever a funo
social da propriedade no artigo 5o, inciso XXIII e presente ainda nos arti-
gos 182, 2, art. 184 e 189. Porm, a juza de direito entendeu presentes

344
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

os requisitos autorizadores da concesso de liminar de reintegrao de


posse e determinou a desocupao do imvel no prazo de 30 dias. Na
deciso concedendo a liminar, sua fundamentao era de que a posse
da empresa autora restou demonstrada atravs dos depoimentos colhidos
em audincia, que indicaram ser o prdio construo realizada por ela,
ainda que esteja inacabado.
Inconformados com essa deciso, a OCEL, representada pela Defensoria
Pblica do Estado do Paran, entrou com agravo de instrumento contra
a liminar de reintegrao no Tribunal de Justia. Os argumentos invoca-
dos na pea provocavam o desembargador a rever a deciso do juzo de
primeiro grau, dando efeito suspensivo mesma. Para descaracterizar o
cabimento da ao pretendida, falou-se em vcuo de posse, isto , que
ningum exercia posse sobre o bem em discusso e, neste aspecto, o
ingresso em imvel abandonado descaracterizaria qualquer elemento de
clandestinidade, afastando, por consequncia, a figura do esbulho. Esse
entendimento em conformidade com aquele das nossas cortes:

CIVIL. DIREITO DAS COISAS. POSSE. SEPARAO ENTRE OS


JUZOS PETITRIO E POSSESSRIO. VEDAO EXCEO DE
DOMNIO. INGRESSO EM IMVEL ABANDONADO. AUSNCIA
DO VCIO OBJETIVO DA CLANDESTINIDADE. PUBLICIDADE DA
AO. POSSE JUSTA. ESBULHO DESCARACTERIZADO. FUNO
SOCIAL DA POSSE. DIREITO CONSTITUCIONAL MORADIA.
DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. 1. Nas aes possessrias
veda-se a discusso de domnio, j que a causa de pedir e o pedido
devem versar exclusivamente sobre posse, independentemente
da alegao de propriedade, ou de outro direito sobre a coisa.
2. No juzo possessrio, portanto, no poder o juiz conhecer
da alegao, em defesa, do direito de propriedade (exceo de
domnio), operando-se, assim, uma total separao, no direito
vigente, entre ius possessioni e ius possidendis. 3. O ingres-
so pblico e ostensivo em imvel abandonado, no qual o atual
possuidor constri sua residncia, concedendo ao bem funo
social, descaracteriza o vcio objetivo da clandestinidade e afasta,
conseqentemente, a alegao de esbulho. 4. Em circunstncias
tais, a posse insere-se entre os direitos da personalidade, na
medida em que concede efetividade ao direito social moradia
(artigo 6 da Constituio Federal de 1988) e oportuniza, ao ci-
dado, acesso a bens vitais mnimos capazes conferir dignidade
pessoa humana (artigo 1, inciso III, da Constituio Federal),
fomentando, conseqentemente, o desenvolvimento da entidade
familiar. 5. Recurso conhecido e provido, sentena reformada.9

345
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Note-se que o desembargador relator d efetividade ao direito mora-


dia, relativizando o direito propriedade em virtude do descumprimento de
sua funo social. A separao ntida entre ius possessioni e ius possidendis
traada na deciso fundamental para descaracterizar o esbulho e evitar
a anlise do domnio, tal qual desejava o proprietrio.
Como evidenciado no agravo de instrumento, o argumento de que:
indicaram ser o prdio construo realizada por ela, em nada expri-
me a ocorrncia de qualquer dos atos de posse. Nem poderia, vez que
o abandono do edifcio pela construtora por duas dcadas configurou a
cessao de atos de posse sobre o bem. No bastasse, as testemunhas
ainda declinaram na audincia de justificao prvia que se tratava de
imvel abandonado. de se destacar que a empresa deixou de recolher
os impostos referentes ao imvel, incidindo o artigo 1.276 do Cdigo Civil,
sobre a perda da posse.
Apesar da fundamentao do recurso, o desembargador do Tribunal de
Justia do Paran entendeu pela manuteno da liminar, negando efeito
suspensivo ao agravo de instrumento. Em posicionamento dissonante
daquele da jurisprudncia supracitada, que entendeu que o abandono
descaracterizaria o esbulho, o juiz decidiu que na coliso entre direito
propriedade e outros direitos prevalece o primeiro. Sua fundamentao
segue transcrita:

Embora seja fato notrio que a construo do imvel ora objeto


de litgio no restou finalizada, visto tratar-se de imvel hoje com
apenas sua estrutura erguida, com paredes e pisos, sem qualquer
acabamento (vide as fatos que instruem o presente recurso),
vrios so os motivos que podem ter levado a proprie-
tria (agravante) a paralisar a obra, e isso no significa
necessariamente que o imvel esteja abandonado e que
a proprietria tenha deixado de exercer posse sobre ele,
como afirma o recorrente.

Merecem destaque dois pontos da deciso referida: o primeiro deles


o recorte dos fatos que o magistrado promove, em particular o liame
de causalidade que estabelece entre a paralisao da obra duas dcadas
atrs e o cenrio atual; o segundo o uso que ele d a essa constatao,

346
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

servindo para convenc-lo que qualquer que tenha sido a razo que le-
vou a empresa a interromper a obra, o ordenamento jurdico no deve
interferir ou apur-la, pois perfeitamente aceitvel que a construo de
um edifcio pare durante anos e, nesse nterim, no seja utilizado seno
por usurios de drogas e pichadores ocasionais, como aquele que caiu e
veio a bito um ano antes ocupao cultural.
A fundamentao continua e indica elementos concretos que se en-
quadrariam como atos de posse segundo o entendimento ventilado:

Inclusive, nesse aspecto, tambm atravs das fotos juntadas pelo


prprio agravante (fls. 65 e 71/TJ), como dos depoimentos pres-
tados pelas testemunhas arroladas para audincia de justificao
de posse (mov. 41/Projudi), verifica-se a existncia de tapumes
colocados ao entorno do imvel pela proprietria, como proteo
do espao, o que descaracteriza a alegao de abandono,
podendo-se dizer que a obra apenas encontra-se paralisa-
da. A posse encontra-se demonstrada de forma ostensiva,
pela colocao de tapumes a impedir o acesso por terceiros.
(grifo nosso)

Ao dizer isso o magistrado parece dar um conceito novo posse, se-


gundo o qual a mera presena de tapumes bastaria para caracterizar seu
exerccio. Mais uma vez a lgica usada na tentativa de descaracterizar
o abandono condescendente com a violao ao cumprimento da fun-
o social da propriedade, e defende que nos ltimos vinte anos a obra
encontra-se paralisada. realizada aqui uma elasticidade hermenutica
na defesa do proprietrio totalmente contraditria nova ordem consti-
tucional e urbanstica, onde os limites ao exerccio do direito de proprie-
dade so colocados na perspectiva da funo social da prpria da cidade,
enquanto dimenso territorial da realizao de diversos direitos por uma
coletividade de sujeitos.
O desembargador reconhece que a busca da moradia e da justia
social legtima e necessria, porm prossegue dizendo:

a prpria Constituio Federal assegura o direito de propriedade,


e assim a posse, enquanto cumprir a sua funo social, mas nem
por isso, se pode admitir que a busca da funo social da pro-
priedade, seja realizada, por terceiros, com a violao de outros
direitos igualmente garantidos pela ordem jurdica

347
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A deciso no esclarece quem, ento, seria legalmente responsvel por


exigir que a funo social da propriedade se cumpra, mas fica claro que o
Judicirio que no. Ao revs de defender os direitos da personalidade, a
dignidade da pessoa humana, o direito cultura, direito cidade e direito
moradia, o desembargador se sensibiliza com a causa de pedir da cons-
trutora e resiste efetivar as normas constitucionais violadas no caso em
tela. O resultado uma deciso que em prol do interesse individual negli-
gencia o interesse pblico, tratando o conflito como um caso de polcia.
Por outro lado, a diferenciao entre posse nova e posse velha, para
efeito de concesso de liminar em casos de conflitos fundirios coletivos,
contradiz a nova ordem urbanstica e mesmo a ordem constitucional, exi-
mindo seja o Poder Judicirio sejam os outros poderes da responsabilidade
diante a complexidade das disputas ali colocadas. flagrante, ainda, ao
desconhecimento do Poder Judicirio sobre a realidade social das ocupa-
es e, mais ainda, sobre todo o compndio normativo urbanstico ps
Estatuto da Cidade.
A OCEL, em nota sobre a desocupao forada, pediu o apoio da comu-
nidade qual abriu o edifcio e envolveu em suas atividades. Os artistas
e moradores do imvel expressaram:

Solicitamos o apoio de todos que no compactuam com as in-


justias e defendem que espaos e vazios urbanos abandonados
sejam de forma inteligente e inclusiva ocupados, sempre na pers-
pectiva de que a diversidade e pluralidade artsticas e culturais
sejam contempladas.

Aps a deciso do agravo de instrumento a juza de primeiro grau


determinou o cumprimento do mandado de reintegrao de posse, o
qual se deu no incio do ms de maio. Os ocupantes deixaram o imvel
pacificamente, e desde ento o prdio voltou a ser aquilo que vinha sen-
do por vinte anos: um edifcio inacabado na regio central, com acesso
aos servios pblicos e potencial de se transformar em moradia popular,
porm interrompido por sabe-se l que motivo e de agora em diante por
sabe-se l mais quanto tempo.

348
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

III. A INVISIBILIDADE DO DIREITO URBANSTICO


NO PODER JUDICIRIO PERMANECE

O caso apresentando da ocupao OCEL e, especificamente, a disputa


possessria que foi levada ao Poder Judicirio, se torna mais emblemtica
ao se analisar outros elementos normativos que so, ainda, completamente
ignorados no mbito do sistema de justia.
No art. 182, 2 a Constituio Federal estabelece que A propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamen-
tais de ordenao da cidade expressa no Plano Diretor. Neste captulo
da poltica urbana, a ordem constitucional d ao municpio a tarefa de
planejar o uso de seu territrio, de forma participativa, visando estabele-
cer, como detalha a norma regulamentadora, normas de ordem pblica
e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do
bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental (art. 1 da Lei n. 10.257/2001).
O Direito Urbanstico, que se constri fortemente a partir do Estatuto
da Cidade, apresenta-se como ramo especializado do Direito visando
justamente trazer diretrizes ordenao do territrio urbano a fim de
garantir a realizao de direitos de forma equitativa. O direito de proprie-
dade, neste contexto, conformado pelas regras locais para adequao
de seu uso s necessidades impostas a alcanar equilbrio ao coletivo de
sujeitos que vivem nas cidades.
Com cerca de 85% de sua populao vivendo nos centros urbanos,
concentrados em cerca de 7% do territrio nacional, as aglomeraes ur-
banas brasileiras vivenciam um ponto de saturao onde a possibilidade
de vida digna importa na imposio de diversas restries aos direitos
sob a perspectiva individual para permitir a prevalncia daqueles em seu
mbito coletivo. Tal imposio normativa encontra-se em inmeras regu-
lamentaes urbansticas em mbito nacional, podendo citar o exemplo
da Lei da Poltica Nacional Mobilidade Urbana que traz uma prioridade
hierrquica aos veculos de transporte coletivo sobre os individuais.

349
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Plano Diretor , portanto, o instrumento que determina as diretrizes


de uso e ocupao do solo que, necessariamente, importa em restries
a propriedade individual. neste instrumento que o territrio, visto em
sua integralidade, deve atender as diferentes necessidades coletivas,
seja para garantir espaos verdes e abastecimento de gua, seja para
permitir o acesso a locais de trabalho ou a moradia digna. Para induzir
o desenvolvimento conforme disposto no planejamento, o Plano Dire-
tor traz instrumentos jurdicos, financeiros, tributrios e polticos, por
determinao da constituio e sua norma regulamentadora, que visam
garantir a efetividade do planejamento.
Um dos controversos instrumentos de poltica urbana de induo
de desenvolvimento a aplicao de alquota progressiva ao IPTU do
imvel que descumpre sua funo social, conforme as determinaes do
Plano Diretor, seja por configurao do abandono ou pela subutilizao
do imvel. Este instrumento se justifica pela prpria lgica da escassez
versos quantidade crescente da demanda. As cidades, em especial as
metrpoles brasileiras, tm sob seu territrio a demanda constante por
acesso a diversos direitos e, nesta perspectiva, o Estado atua como me-
diador e regulador.
O Plano Diretor da Cidade de Curitiba dispe que ao proprietrio de
imvel no edificado, subutilizado ou no utilizado (art. 51), poder ser
exigido promoo de aproveitamento do bem sob pena de aplicao
das penalidades, sendo um delas a edificao compulsria, com a apli-
cao do IPTU progressivo. A Lei Complementar Municipal n. 74/2009,
regulamenta a aplicao do IPTU Progressivo em uma rea central deli-
mitada, com objetivo de revitalizao do centro histrico, local onde h
inmeros imveis sem utilizao.
Voltando anlise do caso debatido neste artigo, o imvel abandona-
do ocupado pela OCEL encontra-se neste permetro de abrangncia da Lei
Complementar do Municpio e havia sido notificado por descumprimento
da funo social da propriedade, em 2011, impondo ao proprietrio sua
edificao compulsria.

350
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A presena de inmeros imveis abandonados na regio central da


cidade prejudicial s diversas funes urbanas, pois se encontram em
rea infraestruturada e bem localizada, diferentemente da realidade de
zonas perifricas. O combate aos vazios urbanos e a especulao de
terras uma das diretrizes do planejamento local, que tem como desafio
um altssimo dficit habitacional e a crescente presso por servios e
infraestrutura. a partir destes conceitos e visando corrigir distores
na realidade territorial, que baseia-se a construo da funo social da
propriedade urbana para o caso apresentado.
A prova da existncia de notificao por parte do Municpio de Curitiba,
impondo ao proprietrio a obrigao de dar destinao adequada ao im-
vel, deveria ser suficiente para desqualificar a pretenso da construtora.
A proprietria no poderia obter a benesse de se ver reintegrada na posse
quando enfrenta processo de penalizao por descumprimento da funo
social da propriedade pelo poder municipal. Ademais, mesmo aps 04
anos da notificao, a empresa continua a descumprir a ordem municipal.
Percebe, assim, que a dificuldade da judicializao da funo social
da propriedade urbana perpassa, ainda, pela invisibilidade, consciente ou
inconsciente, da prpria normativa urbanstica perante o Poder Judicirio.
Poder este que avalia ser discricionrio aplicar normas como o Estatuto
da Cidade e seus desdobramentos em mbito local.

IV. (IN) CONCLUSES: O PAPEL DO PODER


JUDICIRIO NOS CONFLITOS FUNDIRIOS

O resultado dessa ao no difere de tantos outros conflitos fundi-


rios urbanos no Brasil levados ao Judicirio. A regra essa, aplicando-se
tambm aos conflitos rurais, como na seguinte deciso:

EMENTA - REINTEGRAO DE POSSE - ESBULHO - IMVEL


RURAL - INVASO - SEM-TERRA - FUNO SOCIAL DA PROPRIE-
DADE - DIREITO POSSE E PROPRIEDADE - COMPROVAO
DOS REQUISITOS DO ART. 927 DO CPC. A reintegrao de posse
est subordinada comprovao dos requisitos previstos no art.
927 do CPC. A invaso de terras, sob o pretexto de que a funo

351
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

social da propriedade no est sendo observada no descarac-


teriza o ato ilcito, e a lei deve ser cumprida, protegendo-se o
direito do legtimo possuidor. 10

Prevalece, ento, o raciocnio de que a lei deve ser cumprida, descon-


siderando, que h uma seletividade de qual lei se elege dar cumprimento.
Aqueles que detm o saber tcnico de dizer o direito fazem uma anlise
excessivamente superficial, entendendo presentes os requisitos se mini-
mamente demonstrados na inicial, se eximindo de enfrentar a questo
constitucional da funo social da propriedade e dar desfecho diverso
ao embate. Ainda que se fale em flexibilizao ao direito propriedade,
continua sendo mais atual do que nunca em matria possessria dizer que
esse o fundamento sob o qual repousa todo o direito privado, garantido
legal e constitucionalmente ao cidado, cuja observncia imposta a
todos, sem sofrer qualquer limitao pelo Estado.
O Ministro Gilson Dipp, ocupando o cargo de Corregedor Geral de Justia
quando da realizao do Seminrio realizado aps a criao do Frum
Nacional para Monitoramento e Resoluo de Conflitos Fundirios Rurais
e Urbanos, encerrou indicando especificamente que os juzes precisam
ter sensibilidade quando determinam uma reintegrao de posse.
Considerando que o Judicirio inevitavelmente um espao de criao
do Direito nas sociedades democrticas, preciso que se opere uma ate-
nuao da rgida separao entre direito e poltica para o sucesso daquilo
que Karl Klare chama de constitucionalismo transformador.11 O passo
do Direito no acompanha aquele dos fatos sociais, porm quando uma
demanda encaminhada ao Judicirio espera-se obter uma prestao ju-
risdicional efetiva. Efetividade essa que no pode servir somente ao autor,
devendo devolver ambas as partes aquilo que for justo:

O juiz torna-se protagonista direto da questo social. Sem poltica,


sem partidos ou uma vida social organizada, o cidado volta-se
para ele, mobilizando o arsenal de recursos criado pelo legisla-
dor a fim de lhe proporcionar vias alternativas para a defesa e
eventuais conquistas de direitos.12

352
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Inclusive conquistas de direitos podem ser obtidas pela via judicial,


desde que os magistrados se sensibilizem com a realidade das causas
que julgam.
bem verdade que o protagonismo na formulao de polticas pblicas
recai mais fortemente sobre os poderes Executivo e Legislativo; no
obstante, o fundamento de separao das competncias no subsiste nas
hipteses em que o Estado, ao se omitir, ameaa direito fundamental, sob
pena de violao dos princpios garantidos na Constituio Federal. Em
artigo sobre a judicializao da poltica e o controle social das polticas
pblicas esse argumento ganha flego:

certo que cabe aos poderes Executivo e Legislativo dispor sobre


polticas pblicas. O que se defende que na inrcia desses
poderes , legtimo que o Judicirio atue quando chamado,
principalmente quando se tratar de controle difuso, em que os
prprios destinatrios dos direitos vo reivindicar que os mesmos
sejam realizados.13

Alternativamente, a regra nas aes possessrias um apego excessivo


ao formalismo, onde os juzes resistem garantir efetividade ao direito
fundamental moradia, o que dir uma anlise sobre a democratizao do
acesso cultura, declinando de sua competncia apenas por se tratar de
questo poltica. A deciso que concede liminar em ao de reintegrao
de posse transcrita abaixo nesse sentido:

Em que pese a questo social trazida, a promoo da justa dis-


tribuio da propriedade ou do condicionamento do seu uso ao
bem estar social recai, exclusivamente, ao Estado, como poder
geral a ele conferido pela Constituio da Repblica.

Trata-se do fenmeno da auto-contentao, antagnico ao ativismo


judicial, sobre o qual Barroso trata em seu artigo nos seguintes termos:

Por essa linha, juzes e tribunais (i) evitam aplicar diretamente


a Constituio a situaes que no estejam no seu mbito
de incidncia expressa, aguardando o pronunciamento do
legislador ordinrio; (ii) utilizam critrios rgidos e conserva-
dores para a declarao de inconstitucionalidade de leis e atos
normativos; e (iii) abstm-se de interferir na definio das
polticas pblicas.

353
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

, no mnimo, contraditrio e falacioso, o Poder Judicirio no se ver


enquanto Estado, no sentido de garantir a realizao de diversos direitos
e obrigaes dispostos na constituio deste pas, mas atuarem de forma
to incisiva para resguardar o direito irrestrito propriedade privada.
O Novo Cdigo de Processo Civil que entra em vigor a partir do ano que
vem tende a mitigar alguns dos problemas na tutela da posse. A previso
de inspeo judicial um exemplo, que deve ser lida no como uma fa-
culdade, mas como um dever do magistrado ao apreciar conflito fundirio.
As vantagens de proceder desse modo so referidas no seguinte trecho:

A inspeo judicial, meio de prova segundo o qual o prprio ma-


gistrado comparece no local do fato para colher suas impresses
sobre a questo, providncia utilizada raramente na justia
comum, mas que poderia tornar-se a regra quando da apurao
dos conflitos urbanos.14

Essa recomendao visa o fortalecimento do papel do juiz como


um conciliador e mediador de conflitos fundirios. Tambm a obri-
gatoriedade de designar audincia de conciliao, de citao pessoal
dos ocupantes, refletem a opo por uma soluo extrajudicial. Ao
prever a intimao do Ministrio Pblico, da Defensoria e dos rgo
responsveis pela poltica urbana, o objetivo da nova lei ampliar a
incidncia do Judicirio, evitando os passivos sociais aos quais nos
referimos em outra oportunidade.
Enquanto isso, nos socorremos de instrumentos como a ao civil
pblica para exigir do poder pblico respostas s questes urbanas
no solucionadas pelo Judicirio, quando no por ele agravadas. A
inobservncia a um direito urbanstico uma das hipteses em que
cabe a referida ao, tal qual no caso da OCEL. Inclusive, o papel a ser
desempenhado pela ACP voltada proteo da ordem urbanstica o
de dar efetivo cumprimento s diversas normas de contedo material
previstas no Estatuto da Cidade15
Esperamos com isso, progressivamente, alcanar a capacitao
dos magistrados que lidam com conflitos rurais e urbanos. Apesar de

354
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

termos conquistado direitos no Estatuto da Cidade, Estatuto da Me-


trpole e novo Cdigo de Processo Civil, a atuao jurisdicional no
corresponde aos avanos e reproduz os obstculos discutidos ao longo
do artigo. A prpria aplicao dos instrumentos de poltica urbana
um desafio, diante da dificuldade de monitoramento e cumprimento
pelo prprio poder pblico.

BIBLIOGRAFIA

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e pareceres. So Paulo: Mtodo, 2002.

355
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

VIANNA, Luiz Werneck, BURGOS, Marcelo Baumann, SALLES, Paula Martins, Dezes-
sete anos de judicializao da poltica, Tempo soc., Nov 2007, vol.19, no.2, p.39-85.
WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa, A ao civil pblica como instrumento
de defesa da ordem urbanstica, Belo Horizonte: Del Rey, 2003, 219p.

ANEXO
ANEXO 1 - FOTOS
1 - FOTOS DA
DA OCEL OCEL

356
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

i
Mestre em Cooperao Internacional e Desenvolvimento Urbano pela Universidade Pierre Mendes France,
pesquisadora do ncleo de Pesquisa de Estudos de Direito Administrativo, Urbanstico, Ambiental e do
1 Desenvolvimento PRO-POLIS da UFPR Assessora Jurdica da organizao Terra de Direitos,
luanacoelho@terradedireitos.org.br 357
ii
Bacharel em Cincia Poltica pela UFPR, Graduanda em Direito pela Unicuritiba, estagiria da Terra de
Direito, maria@terradedireitos.org.br
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS
1 Mestre em Cooperao Internacional e Desenvolvimento Urbano pela Universidade Pierre Mendes Fran-
ce, pesquisadora do ncleo de Pesquisa de Estudos de Direito Administrativo, Urbanstico, Ambiental e do
Desenvolvimento PRO-POLIS da UFPR Assessora Jurdica da organizao Terra de Direitos, luanacoelho@
terradedireitos.org.br
2 Bacharel em Cincia Poltica pela UFPR, Graduanda em Direito pela Unicuritiba, estagiria da Terra de Direito,
maria@terradedireitos.org.br
3 GOMES, Orlando, Direitos Reais, p.27
4 IHERING, Rudolf Von, Teoria simplificada da posse, apud CIMARDI, p.22
5 SAULE JUNIOR, Nelson, SARNO, Daniela Campos (Coord). Solues Alternativas para Conflitos Fundirios
6 Urbanos, Ministrio de Justia, 2013, p.13
7 FACHIN, L. E. A Funo Social da Posse e a Propriedade Contempornea. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1988, p.19 e 20
8 DIDIER, 2010, p. 190
9 DANTAS, Marcus Eduardo de Carvalho. Funo social na tutela possessria em conflitos fundirios. Rev.
direito GV, 2013, vol.9, n.2, p.472
10 TJ-DFT, Apelao Cvel no processo n. 2004.05.1.008727-5, Rel. JOO BATISTA TEIXEIRA, j. 11/05/2005
11 TJMG, Apelao Cvel 0353105-3, 6a Cmara Cvel, Relator: Juiz Domingos Coelho, Data Julg.: 07/02/2002,
Dados Publ.: RJTAMG/86 - p. 219
12 KLARE, 1998, p. 159
13 VIANNA, Luiz Werneck, BURGOS, Marcelo Baumann, SALLES, Paula Martins, Dezessete anos de judiciali-
zao da poltica, Tempo soc., Nov 2007, vol.19, no.2, p.41
14 BARBOZA, Estefnia Maria de Queiroz e KOZICKI, Katya. Judicializao da poltica e controle judicial de
polticas pblicas. Rev. direito GV [online]. 2012, vol.8, n.1, p.73
15 WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa,A ao civil pblica como instrumento de defesa da ordem
urbanstica, Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.51
16 SCARPINELLA BUENO, apud WAGNER JUNIOR, 2003, p.54

358
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Efetividade da Resoluo do
Conflito Fundirio Urbano por Ao
Possessria: Estudo de Caso no Bairro
Jos Walter em Fortaleza-CE.
Patrcia Oliveira Gomes1

RESUMO

Este artigo trata do problema da efetividade dos mecanismos de


soluo dos conflitos fundirios urbanos, a partir de um estudo de caso
sobre uma deciso liminar possessria em conflito fundirio ocorrido no
municpio de Fortaleza2, bairro Jos Walter, considerando-se os precei-
tos constitucionais e legais relativos garantia do direito moradia e do
direito propriedade, assim como s disposies processuais aplicveis,
destacando-se as alteraes do Novo Cdigo de Processo Civil (NCPC). So
estudadas a incompletude do objeto da ao possessria numa situao
de conflito fundirio, a aplicao do regime jurdico civil ou urbanstico
propriedade urbana, o problema da participao dos rus no processo
e a garantia do devido processo legal e as estratgias utilizadas para a
soluo do conflito.
Palavras-chave: conflitos fundirios urbanos, direito moradia, aes
possessrias.

1. INTRODUO

Este artigo trata do problema da efetividade dos mecanismos de soluo


dos conflitos fundirios urbanos, a partir de um estudo de caso sobre uma
deciso liminar possessria em conflito fundirio ocorrido no municpio
de Fortaleza3, considerando-se os preceitos constitucionais e legais re-
lativos garantia do direito moradia e do direito propriedade, assim
como s disposies processuais aplicveis, destacando-se as alteraes

359
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Novo Cdigo de Processo Civil (NCPC), cuja vigncia iniciar em 17 de


maro de 2016.
Tratam-se de resultados preliminares da pesquisa por mim realizada
no mbito do mestrado acadmico em Direito na Universidade Federal
do Cear, cujo objeto a investigao da efetivao jurisdicional do di-
reito moradia em conflitos fundirios urbanos em Fortaleza. O caso foi
selecionado a partir de listagem fornecida pela Diretoria do Frum Clvis
Bevilqua das aes possessrias ajuizadas na Comarca de Fortaleza no
perodo de 2010 a 2014.
A opo pelo levantamento de conflitos fundirios a partir das aes
possessrias tem fundamento no dado emprico por mim observado e
tambm confirmado por outras pesquisas4, de que este o principal meio
judicial pelo qual se manifestam esses conflitos. Inclusive, as modificaes
introduzidas no NCPC nos procedimentos das aes possessrias trazem
adequaes deste rito especial para o tratamento de situaes de conflitos
fundirios coletivos.
Os conflitos fundirios so definidos pela Resoluo Recomendada
87/20095 do Conselho das Cidades, como:

disputa pela posse ou propriedade de imvel urbano, bem como


impacto de empreendimentos pblicos e privados, envolvendo
famlias de baixa renda ou grupos sociais vulnerveis que neces-
sitem ou demandem a proteo do Estado na garantia do direito
humano moradia e cidade.

O conceito adotado no Relatrio n4- Final da Pesquisa sobre solu-


es alternativas para conflitos fundirios urbanos. A referida pesquisa
foi elaborada em parceria pelo Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico
(IBDU), Instituto Plis, e Centro de Direitos Econmicos e Sociais (CDES)
em decorrncia da Chamada Pblica de Secretaria de Reforma do Judicirio
do Ministrio da Justia (Projeto BRA/05/036 Fortalecimento da Justia
Brasileira Convocao 01/12. Ela prope uma nova terminologia sobre
os conflitos fundirios, classificando-os em conflito fundirio em sentido
amplo e em sentido estrito. O primeiro refere-se ao conito eminente, fruto

360
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do planejamento excludente, da priorizao do direito de propriedade em


detrimento do direito moradia (DI SARNO; SAULE JNIOR, 2013, p.26),
que se d de modo contnuo nas cidades constitudas sob um modelo
excludente. O segundo diz respeito ao conflito que se d num momento
especfico em que existem

partes nominveis, proprietrios versus ocupantes, ou Poder


Publico versus particulares, com instaurao de aes judiciais e
iminncia de remoo. So situaes causadas por reintegrao
de posse ou por realizao de grandes obras, empreendimentos
ou por mero interesse econmico. (DI SARNO; SAULE JNIOR,
2013, p. 27)

O Conselho Nacional de Justia (CNJ) tambm adota a expresso con-


flitos fundirios, embora no traga um conceito especfico. Inicialmente, a
Recomendao n 22, de 04 de maro de 2009 recomendou aos Tribunais
e Varas que priorizassem e monitorassem o andamento dos processos
judiciais que envolviam conflitos fundirios, implementando medidas
concretas e efetivas para tanto.
Em seguida, a portaria n491, de 11 de maro de 2009 instituiu, no
mbito do CNJ, o Frum Nacional para o Monitoramento e Resoluo dos
Conflitos Fundirios Rurais e Urbanos. A atribuio do Frum era elaborar
estudos e propor medidas concretas e normativas para o aperfeioamento
de procedimento, o reforo efetividade dos processos judiciais, e a pre-
veno de novos conflitos, de acordo com o art.1 da Portaria.
Nesse momento, o foco principal do Frum estava no monitoramento
das atividades do Poder Judicirio relativos s diversas dimenses dos
conflitos fundirios, tais como das aes de desapropriao por interesse
social para fins de reforma agrria e para fins de reforma urbana; de aes
criminais relacionadas implementao destas reformas; das aes judi-
ciais relativas ao domnio e posse de imveis, oriundas, dentre outros
fatores, da ocupao desordenada da rea urbana ou rural, do parcela-
mento dos solo urbano sem registro de loteamento e da complexidade dos
programas de financiamento habitacional; das aes judiciais oriundas de
atividades de combate ao trabalho em condies anlogas de escravo;

361
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

das atividades cartorrias de registro de imveis nas questes relacionadas


ocupao do solo urbano e rural.
Posteriormente, esse frum foi institucionalizado, com carter nacional
e permanente, pela Resoluo n110, de 06 de abril de 2010, como Frum
de Assuntos Fundirios, que abrange todas as questes de natureza fundi-
ria, ainda que no conflituosas, que possam colocar em risco a segurana
no campo e nas cidades ou exijam aes concretas para assegurar o acesso
a moradia digna e a distribuio da propriedade rural.
Alm das incorporao das medidas previstas na Portaria 491/2009,
destacam-se, entre as novas atribuies do Frum de Assuntos Fundirios
a realizao de medidas concretas e aes coordenadas com vistas ao
combate da violncia no campo e nas cidades, a regularizao fundiria,
a pacificao social, a garantia do direito de propriedade e da posse, ao
respeito ao Estado de Direito, bem como a defesa do direito moradia
digna e do acesso propriedade rural (art. 2, VIII da Resoluo 110/2010).
Ou seja, enquanto a primeira iniciativa est no mbito da proposio,
esta est no mbito da realizao. Outra inovao a criao do Comit
Executivo Nacional do Frum e a previso de criao dos Comits Esta-
duais e Regionais nos Tribunais de Justia, Tribunais Regionais Federais
e Tribunais Regionais do Trabalho.
No Relatrio de Atividades do Frum de Assuntos Fundirios nos anos
2013 e 20146 algumas referncias importantes sobre atuao nos conflitos
fundirios urbanos so: a) trabalho junto com a Corregedoria Nacional
de Justia e com a Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria
na Amaznia Legal do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que gerou
normativas para procedimentos de registros de glebas pblicas federais na
Amaznia Legal e regularizao fundiria, conforme Lei 11.952/2009; b)
curso distncia para atualizao de servidores e magistrados em ques-
tes fundirias que inclui o tema da regularizao fundiria, do direito
moradia; e das aes possessrias; c) participao na mediao e/ou
conciliao na ao possessria a fim de buscar soluo compartilhada e
definitiva para cerca de 2 mil famlias ocupantes de rea de 36 mil m na
regio do Isidoro, em Belo Horizonte.

362
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Apesar das diversas atribuies de estudo e monitoramento, bas-


tante falha a disponibilizao de informaes sobre conflitos fundirios.
O site do CNJ disponibiliza planilhas que deveriam ter informaes sobre
processos que versam sobre conflitos fundirios e temas correlatos,
mas que esto vazias. 7
No mbito do Poder Judicirio no Cear ainda no existe o Comit
do Frum de Assuntos Fundirios, o que revela a desconsiderao da
grave realidade local de falta de acesso terra e violao ao direito
moradia.
Segundo a Fundao Joo Pinheiro (FJP)8 (2014), o dficit habitacio-
nal,9 que indica a necessidade de reposio do estoque de unidades,
na Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF)10, no ano de 2012, era de
124.701 unidades. Na RMF, o nus excessivo com aluguel urbano o
maior responsvel pelo dficit, como na maior parte das regies metro-
politanas. A Fundao Joo Pinheiro (2013) identificou tambm que, em
2010, na Regio Metropolitana de Fortaleza havia 355.955 mil unidades
habitacionais inadequadas11, ou seja, que no oferecem condies de
habitabilidade e exigem melhorias nas unidades existentes, enquanto
s no municpio de Fortaleza, existem 239.269 unidades inadequadas.
Essa contagem s considera unidades em reas urbanas, diante da
especificidade da tipologia das casas nas reas rurais.
Desse modo, so de suma importncia estudos e informaes sobre
a resoluo concreta dos conflitos fundirios, tendo em vista que comu-
mente ocorrem graves violaes de direitos humanos nas dimenses a)
individual, com casos de abuso de autoridade, destituio de patrimnio,
violao integridade fsica e moral; b) social, diante do despejo ou
remoo de comunidades inteiras, em violao ao direito moradia e
ao acesso outros direitos bsicos, como educao, trabalho, sade,
mobilidade; c) difusa, considerando-se a naturalizao dos processos
de gentrificao social e da falta de planejamento urbano como modo
de desenvolvimento das cidades.

363
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. O CASO CONSTRUTORA X COMUNIDADE


NO BAIRRO JOS WALTER

O estudo de caso que ser feito a seguir originado do processo n


0046187-07.2012.8.06.0001 em trmite na Comarca de Fortaleza, ainda
no finalizado. Trata-se de uma ao de reintegrao de posse cumulada
com manuteno de posse e interdito proibitrio com pedido liminar de
urgncia ajuizada pela empresa TAL Participaes e Empreendimentos
LTDA em face de Fulano, Sicrano, Beltrano identificados como invasores
praticantes do esbulho e lderes dos demais cometedores do ilcito, cuja
qualificao completa no se pode precisar, porque recusadas as infor-
maes pelos mesmos (fls. 1).
As partes e os integrantes do Poder Judicirio sero anonimizados, ten-
do em vista no ser relevante para o presente trabalho a sua identificao.
De todo modo, os dados do processo so pblicos e podem ser consultados
no sistema eletrnico do Tribunal de Justia do Estado do Cear.
O imvel em disputa tem no total 3.155.752,26m est situado no Bairro
Jos Walter, afirmando o autor da ao que pouco mais de 50 (cinquenta
pessoas) ocuparam, no dia 16 de novembro de 2012, rea aproximada
de 10.000m. A ao foi distribuda no dia 22 de novembro de 2012 e a
deciso liminar de concesso do mandado de reintegrao de posse foi
no dia 23 de novembro de 2012.
O foco de estudo a deciso liminar, tendo em vista que essa
prtica social e institucional que interfere na vida das pessoas. Outros
elementos importantes do processo so apontados para uma anlise
crtica da deciso.

3. O OBJETO DA AO POSSESSRIA
DIANTE DO CONFLITO FUNDIRIO.

As aes possessrias tem procedimento especial que se justificaria


em face do bem da vida protegido: a posse.

364
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Cdigo Civil diz que o possuidor aquele que tem de fato o exer-
ccio, pleno ou no, de algum dos poderes inerentes propriedade. (art.
1.196). De acordo com o Cdigo de Processo Civil, o possuidor tem
direito a ser mantido na posse em caso de turbao e reintegrado no de
esbulho. (art. 926).
Para tanto, ele deve provar a sua posse; a turbao ou o esbulho
praticado pelo ru; a data da turbao ou do esbulho; a continuao da
posse, embora turbada, na ao de manuteno; a perda da posse, na
ao de reintegrao (art. 927). Os mesmos requisitos so mantidos no
NCPC. Se a prpria petio inicial comprovar todos esses elementos, a
lei processual, garante de forma automtica, a concesso do mandado
liminar de reintegrao ou manuteno sem a oitiva do ru. (art.928).
uma exceo universalizante ao princpio do contraditrio, que, em tese,
ocorre de modo diferido.
MARINONI e ARENHART (2009) explicam que o mandado liminar de
carter executivo porque o esbulho ou a turbao possessria so situaes
em que o requerido tem algo ilegitimamente em seu patrimnio. O autor
pede a coisa, no o cumprimento de obrigao, por isso no caso de
impor uma obrigao de dar, pois esta existe quando o requerido possui
a coisa legitimamente.
Com amparo nas disposies acima citadas e outras dos dois Cdi-
gos, a autonomia da posse diante do direito de propriedade consa-
grada na doutrina jurdica e na jurisprudncia, pelo menos como um
pressuposto terico.
Na prtica, essa diviso conceitual no se demonstra to fcil de re-
alizar, sendo a posse facilmente associada propriedade. No caso em
estudo, assim foi discutida a existncia da posse na deciso interlocutria
que analisou o pedido liminar:

Destarte, as aes possessria tm o fito de proteger a posse,


sendo certo que nelas no se discute a propriedade, podendo, at
mesmo, o possuidor intentar ao contra o proprietrio.
(...)
Analisando detidamente os autos, v-se que, a autora provou sua
posse mediante o registro do imvel matriculado no 6 Ofcio de

365
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Registro de Imvel, restando lmido a sua posse, bem como o


esbulho ocorrido em 16 de novembro de 2012, atravs do Boletim
de Ocorrncia acostado nos autos, mostraram com clareza que
os invasores tomaram posse do imvel descrito e caracterizado
na exordial. J a perda da posse para caracterizar a reintegrao,
ocorreu quando a autora declara terem os invasores invadido
uma poro menor do imvel, constante de 10.000m. (fls.44-45)

Apesar da afirmao inicial da separao entre posse e propriedade,


evidente que a primeira s considerada existente em face da segunda,
o que revela uma grande contradio na fundamentao da deciso e na
intepretao jurdica dos institutos.
muito difcil analisar a posse abstratamente, tendo em vista, que ela
se caracteriza justamente pelo exerccio ftico de um dos poderes inerentes
propriedade. Discutir a posse exige a discusso do modo de utilizao
da propriedade, o que remete sua funo social.
ZAVASCKI (2005) entende que a funo social da posse seria uma me-
lhor nomenclatura ao princpio da funo social da propriedade, pois ele diz
respeito utilizao dos bens em si, s propriedades, e no titularidade
jurdica deles, ao direito de propriedade. A funo social est relacionada
a atos concretos de quem tem a efetiva disponibilidade fsica do bem, ou
seja, do possuidor em sentido amplo. Zavascki entende que deve ser supe-
rada a viso ainda corrente de posse como mera exteriorizao do direito
de propriedade. Por isso, para ele, a funo social est mais relacionada
posse do que propriedade formal. Para o autor, propriedade e posse
so fenmenos autnomos tutelados por princpios constitucionais com-
plementares e de mesma hierarquia o direito propriedade e a funo
social da propriedade, respectivamente.
FARIAS e ROSENVALD (2012) tambm defendem a existncia da funo
social da posse em paralelo funo social da propriedade. Segundo os
autores, a posse um fenmeno plural, que pode ter natureza de direito
real, de relao jurdica de direito obrigacional e tambm de ato-fato
emanado de uma situao ftica e existencial de ocupao do bem. Nessa
terceira dimenso - no patrimonialista - reside a funo social da posse.
FARIAS e ROSENVALD (2012, p. 75) defendem a consagrao da fun-

366
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o social da posse, que deve ser tutelada como direito especial, pela
prpria relevncia do direito de possuir, em ateno superior previso
constitucional do direito moradia (...), e o acesso aos bens vitais mnimos
hbeis a conceder dignidade pessoa humana. Para os eles, no so mais
suficientes as teorias sobre a posse nem de Savigny, nem de Ihering, as
quais vinculam a posse propriedade, tornando-a mero artifcio para dar
agilidade proteo patrimonial. Eles reconhecem que a funo social
da posse no est expressamente prevista no Cdigo Civil, mas pode ser
extrada de uma filtragem constitucional, em face da eficcia horizontal
dos direitos fundamentais.
Diante da ressignificao da posse e da funo social da propriedade,
a partir da necessria constitucionalizao do direito civil e do direito
processual, que devem ser atravessados e terem como horizonte a efeti-
vao da dignidade da pessoa humana, em mbito individual e coletivo,
tambm perceptvel a contradio existente entre o procedimento da
ao possessria e a resoluo de um conflito fundirio. Este ltimo ne-
cessariamente traz tona elemento fundamental nem sempre presente
nas aes possessrias cuja tutela dificilmente compatvel com rito
processual especial: o direito moradia.
Temos, nas vises acima expostas, a moradia como uso que cumpre a
funo social da propriedade e da posse, uso este que demanda, portanto,
proteo privilegiada. Assim, a garantia da moradia no deve depender
exclusivamente da titularidade do imvel em que ela se estabelece.
fundamental tutelar a continuidade e a estabilidade da moradia, que
podem ser traduzidas no conceito da segurana jurdica da posse, um
dos elementos do contedo material do direito moradia de acordo com
o Comentrio Geral n 04 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais ao artigo 11 que garante o direito moradia - Pacto de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais.
De acordo com o comentrio, a segurana jurdica da posse enten-
dida como):

A posse admite uma variedade de formas, incluindo acomodao


por aluguel (pblico ou privado), cooperativa habitacional, arren-
damento, ocupao pelo proprietrio, moradias emergenciais e
assentamentos informais, incluindo-se ocupao de terra ou de

367
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

propriedade. Independente do tipo de posse, toda pessoa deve


gozar de um grau de segurana da posse que garanta proteo
jurdica contra despejo forado, perseguio e outras ameaas.
Os Estados-parte devem, consequentemente, adotar medidas
voltadas a conferir segurana jurdica da posse quelas pessoas
e famlias que esto sem proteo, em consulta s pessoas e
grupos afetados (Erhardt, 2014).

No NCPC, existe um tratamento especfico para as aes possessrias


coletivas, caso sejam aes de fora velha, ou seja, tenham sido ajuiza-
das depois de um ano e um dia do suposto esbulho. O que caracteriza as
aes coletivas polo passivo da ao possessria imobiliria formado
por inmeras pessoas, aproximando esse procedimento da realidade dos
conflitos fundirios.
As consequncias dessa diferenciao sero estudadas nos prximos
pontos. Importante ressaltar que essas mudanas no seria aplicveis ao
caso estudado, tendo em vista que ele trata de uma ao de fora nova.

4. REGIME JURDICO DA PROPRIEDADE URBANA

O direito de propriedade garantido no art. 5, caput e inciso XXII, da


Constituio Federal, que determina no inciso XXIII que ela atender a
sua funo social. A funo social da propriedade urbana ser definida
pelo plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
urbano, a qual tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (art.
182, 2). De acordo com o Plano Diretor de Fortaleza:

Art. 3 So princpios da Poltica Urbana:


3 - A propriedade cumpre sua funo socioambiental quando,
cumulativamente:
I - for utilizada em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-
-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental;
II - atenda s exigncias fundamentais deste Plano Diretor;
III - assegurar o atendimento das necessidades dos cidados
quanto qualidade de vida, justia socioambiental e ao desen-
volvimento das atividades econmicas;
IV - assegure o respeito ao interesse coletivo quanto aos limites,
parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo, estabe-
lecidos nesta Lei

368
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e na legislao dela decorrente;


V - assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e
moradia;
VI - no for utilizada para a reteno especulativa de imvel.
4 - A gesto da cidade ser democrtica, incorporando a
participao dos diferentes segmentos da sociedade em sua
formulao, execuo e acompanhamento, garantindo:
I - a participao popular e a descentralizao das aes e pro-
cessos de tomada de decises pblicas em assuntos de interesses
sociais;
II - a participao popular nas definies de investimentos do
oramento
pblico;
III - o desenvolvimento sustentvel;
IV - o acesso pblico e irrestrito s informaes e anlises refe-
rentes poltica urbana;
V - a capacitao dos atores sociais para a participao no pla-
nejamento e gesto da cidade;
VI - a participao popular na formulao, implementao, ava-
liao, monitoramento e reviso da poltica urbana.

Fernandes (2008) destaca a necessidade de transferir a regulao da


propriedade do Cdigo Civil para o Direito Pblico, representado pelo
Direito Urbanstico, para garantir a democratizao do acesso terra ur-
bana e melhores condies de moradia. Enquanto o Cdigo Civil regeria
as relaes civis sobre a propriedade, o Estatuto da Cidade deveria reger
o seu uso e ordenamento.
Com efeito, o Estatuto da Cidade diz em seu art. 1, pargrafo nico
que estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam
o uso da propriedade urbana. Assim, o exerccio dos poderes inerentes
ao direito de propriedade12 urbana deve estar condicionado ao cumpri-
mento da sua funo social, que por sua vez ditada pelo Plano Diretor.
Nisso, est includo, inclusive, o direito de construir, o qual se revela como
faculdade diante da destinao urbanstica dada ao imvel pelo plane-
jamento urbano: a edificabilidade qualificao legal que se atribui a
algum terreno urbano. Essa qualificao que possibilita ao proprietrio
exercer a faculdade de construir em terreno urbano. Sem ela, a faculdade
no existe (SILVA, 2008, p.83)
SILVA (2008) explica que esse condicionamento do uso e da edificao
da propriedade urbana decorre do princpio da funo social da proprie-

369
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dade e se justifica at mesmo pelo mecanismo de valorizao imobiliria


do imvel urbano: enquanto a propriedade rural se valoriza pelo trabalho
realizado na terra, a propriedade urbana exige a execuo dos servios
pblicos de interesse coletivo e infraestrutura urbana para valorizar-se.
Ocorre que o no reconhecimento da autonomia do Direito Urbansti-
co13 para regular a gesto da propriedade e do solo urbanos faz com que
sequer seja aplicado numa ao possessria, ainda que ela verse sobre
um conflito fundirio urbano. Foi o que ocorreu no caso estudado. Inte-
ressante observar que o silncio ocorreu mesmo diante do argumento do
autor da ao de que havia parcelamento do imvel aprovado na Prefeitura
Municipal para fins de projeto de construo de unidades habitacionais
do Programa Minha Casa, Minha Vida, sem no entanto trazer aos autos a
documentao relativa. O autor da ao tambm cita o Plano Diretor de
Fortaleza e a Lei de Uso e Ocupao do Solo para afirmar que o imvel
est na zona urbana (fls. 3).14 Mesmo assim, as citadas leis no foram
utilizadas na fundamentao judicial da concesso da liminar.
Fernandes (2008) entende que o Estatuto da Cidade introduz uma mu-
dana paradigmtica, que confirma a autonomia do Direito Urbanstico
como ramo do Direito Pblico e que sua importncia se d, sobretudo,

ao marco conceitual por ele consolidado, que, se devidamente


assimilado, dever tornar-se referncia central para a devida
compreenso e interpretao das muitas e complexas questes
jurdicas intrnsecas ao processo de uso, ocupao e parcelamen-
to do solo urbano, bem como para dar suporte jurdico adequado
s prticas de gesto urbana (FERNANDES,2008, p. 45).

preciso reconhecer que, ainda que no exista uma codificao prpria


ou uma lei de organizao do direito moradia, existe um microssistema
na legislao que o garante, atravs dos princpios, diretrizes e instru-
mentos de poltica urbana e de gesto da propriedade urbana previstos
na Constituio; no Estatuto da Cidade; na Lei 11.997/2009, que dispe
sobre o programa Minha Casa, Minha Vida e a regularizao fundiria de
assentamentos localizados em reas urbanas; na Lei 11.481/2007, que
prev medidas voltadas regularizao fundiria de interesse social em

370
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imveis da Unio; na Lei 11.124/2005, que dispe sobre o Sistema Nacional


de Habitao de Interesse Social e cria o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social, entre outras. Sem mencionar a legislao estadual, os
planos diretores, a Lei Orgnica do Municpio e demais leis municipais
que tratam de institutos prprios do Direito Urbanstico.

5. A PARTICIPAO DOS RUS E O DEVIDO PROCESSO LEGAL.

Outra importante questo que se observa no presente caso, a ausncia


dos rus no processo judicial. As nicas menes a eles so pelo discurso
do autor da ao, adotado como verdadeiro pelo juzo, como se v pelo
trecho j transcrito acima e aqui repetido:

[a autora provou] bem como o esbulho ocorrido em 16 de novem-


bro de 2012, atravs do Boletim de Ocorrncia acostado nos
autos, mostraram com clareza que os invasores tomaram
posse do imvel descrito e caracterizado na exordial. J a per-
da da posse para caracterizar a reintegrao, ocorreu quando a
autora declara terem os invasores invadido uma poro
menor do imvel, constante de 10.000m. (fls.45, grifos nossos)

Todas as provas de esbulho partem das declaraes do autor da ao:


seja no Boletim de Ocorrncia, seja na afirmao na petio inicial. As
declaraes so responsveis por mostram com clareza a verdade
delas mesmas.
Na petio inicial, trs pessoas foram apontadas como lderes da ocu-
pao, sendo que foi ordenada a citao delas e atribuda multa diria
no valor de R$1.000,00 reais para o caso de descumprimento da medida.
A certido do oficial de justia de cumprimento do mandado liminar
informa que:
(...) tendo os ocupantes daquele local levado seus pertences de
ordem pessoal para local de seu interesse, tudo s expensas da
parte autora, que contratou caminhes e capatazia para o fiel
cumprimento do mandato. No houve resistncia ao cumpri-
mento da ordem judicial por parte dos ocupantes do imvel e
tudo transcorreu em perfeita ordem. (...) Aps o terreno ficar
totalmente desocupado e a parte autora ter sido reintegrada
na posse, a mesma, de imediato, providenciou a demolio das
barracas de madeira e lona. (fls. 59)

371
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

As trs pessoas nomeadas na ao no foram encontradas e foram


citadas em seguida por edital (fls. 57-65). No h qualquer meno
quantidade de pessoas ali presentes, nem tentativa de realizar a sua
qualificao para que pudessem contestar a ao. No possvel saber
e provavelmente no ser, inclusive, se todas as afirmaes feitas pelo
autor da ao contra as famlias verdadeira ou no, j que as famlias
que ocupavam o imvel no foram citadas para contestar. Apesar disso, as
pessoas que l no estavam foram citadas (ainda que por edital), embora
no seja possvel saber sequer se elas existem ou se os nomes fornecidos
na inicial so os seus verdadeiros nomes.
A invisibilidade dos ocupantes demonstra grave violao ao devido
processo legal. Uma das mudanas do NCPC em relao s aes pos-
sessrias coletivas est justamente na necessria formao regular do
processo, com a citao das partes e publicidade da ao.
De acordo com os pargrafos 1, 2 e 3 do art. 554 do NCPC, devem
ser feitas as citaes pessoais dos ocupantes que forem encontrados no
local. Para isso, o oficial de justia dever l comparecer por duas vezes,
em dias distintos, num intervalo de cinco dias. As pessoas que no forem
encontradas sero citadas por edital. Alm disso, deve ser dada ampla
publicidade sobre a existncia da ao e dos prazos processuais, por meio
de anncios de jornal ou rdio locais, publicao de cartazes na regio do
conflito ou outros meios idneos.
Outro avano a necessidade de intimao da Defensoria Pblica, no
caso de envolvimento de pessoas em situao de hipossuficincia eco-
nmica, o que a regra neste tipo de ao.
A meno expressa Defensoria Pblica tambm importante me-
canismo para a concretizao da sua misso institucional de realizar a
orientao jurdica, a promoo dos direitos humanos e a defesa, em todos
os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de for-
ma integral e gratuita, aos necessitados (art. 144 da Constituio Federal).
A previso vai ao encontro da atribuio desse rgo na tutela coletiva
dos direitos dos hipossuficientes (art. 4, XI da LC 80/94). Em muitos casos,

372
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

os rus de aes possessrias coletivas no conhecem ou no compre-


endem o funcionamento das instituies pblicas. Assim, a intimao
automtica da Defensoria diminui fortemente os riscos do enfrentamento
do processo sem a defesa tcnica necessria.

6. AS ESTRATGIAS DE SOLUO DO CONFLITO FUNDIRIO

Em sede de conflitos fundirios, a mediao um instrumento for-


temente reivindicado para a soluo do impasse e garantia de direitos
das partes.
A Resoluo Recomendada 87/2009 do Conselho das Cidades assim
define a mediao de conflitos fundirios urbanos:

processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituies


e rgos pblicos e entidades da sociedade civil vinculados ao
tema, que busca a garantia do direito moradia digna e adequada
e impea a violao dos direitos humanos.

A Resoluo CNJ 110/2010, vista acima, tambm determina a mediao


dos conflitos como estratgia fundamental para a sua soluo.
Em mbito internacional, o Comentrio n 07 ao art. 11 do Pacto de
Direitos Econmicos Sociais e Culturais15, que trata do direito moradia,
reconhece o despejo forado como prtica violadora dos direitos humanos
e recomenda aos Estados-partes tomarem medidas preventivas para que
ele no ocorra.
No caso em estudo, no entanto, no foi feita tentativa de mediao e,
ao contrrio, a fora policial foi utilizada como primeiro recurso para o
cumprimento da medida, alm de outras medidas de fora excepcionais,
conforme o trecho transcrito da deciso:

Fica de logo autorizado, se necessrio, auxlio da fora pbli-


ca e ordem de arrombamento com a devida cautela, para o
cumprimento da medida.
Autorizo outrossim, o cumprimento dos mandados no final
de semana.
Recolha-se as custas processuais. Condiciono o envio dos manda-
dos ao COMAM, aps o comprovante do pagamento das custas.
(fls. 47, grifos nossos)

373
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

De acordo a certido do oficial de justia (fls.59), o mandado foi cum-


prido s 6h30 da manh e a diligncia foi acompanhada com o auxlio
do Batalho de Choque, mas no existe nos autos digitais do processo o
ofcio enviado a Secretria de Segurana Pblica e Defesa Social do Estado
com o pedido de reforo policial. Em regra, os mandados so cumpridos
a esse horrio para impossibilitar qualquer resistncia por parte dos ocu-
pantes s medidas.
A forma como o Estado se impe diante dos mais pobres nos remete a
reflexo de Warat (2010) sobre o Estado de Direito, o Estado de exceo,
a cidadania e o garantismo. que, como ele afirma, os grupos em mais
alta vulnerabilidade social vivem em um permanente Estado de exceo,
enquanto a tutela dos Direitos fundamentais pressupe que os sujeitos
garantidos sejam cidados. Os excludos vivem fora do sistema de iluses
do garantismo constititucional. Essa condio de imensa desigualdade
impede a real existncia da cidadania, pois ela no pode existir sem alteri-
dade. A ideia do normativismo ligado ao Direito e ao Estado entes que se
baseiam na fora - tem um papel de legitimao simblica do monoplio
da coero estatal e por isso

Toda deciso um Estado de exceo produzido em nome


do Estado de Direito, que tambm um Estado de exceo. O
Direito um Estado de exceo com relao ao conflito entre
as pessoas. Quando aquele que decide um terceiro distante
do conflito, que decide porque um rgo do Estado que tem
a possibilidade delegada de exercer o monoplio da coero
devida, estamos diante de um rgo executor de um Estado de
exceo camuflado. O louco que nenhum operador do Direito
v esse Estado de exceo. Conseguem ver outras coisas muito
prximas a um delrio de grandeza. Inclusive muitos vo ficar
profundamente indignados ao lerem isto. Para todos eles, para a
grande maioria dos operados tradicionais, eu serei, sem nenhuma
dvida, o nico delirante. (Warat, 2010, p. 83-4)

Em relao mediao existem importantes inovaes no NCPC.


Inicialmente, o Ministrio Pblico dever ser intimado para acompanhar
ao coletiva. (art. 554, 1). Alm da previso no prprio rito, a atribuio
reforada pela redao do art. 178, III do Novo Cdigo que estabelece a
obrigatoriedade de interveno do parquet como fiscal da ordem jurdica

374
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nas causas que envolvam litgios coletivos pela posse de terra rural ou
urbana. A redao do CPC de 1979 (art. 82, III) no se refere disputa
pela posse da terra urbana, mas ela j deve ser considerada abrangi-
da, por interpretao extensiva, tendo em vista que a lei processual
menciona os litgios coletivos pela posse da terra rural e nas demais
causas em que h interesse pblico evidenciado pela natureza da lide
ou qualidade da parte.
A redao clara e precisa do NCPC representa mais um avano para
o cumprimento da misso constitucional do Ministrio Pblico, tendo
em vista que, em diversos casos, o rgo sequer intimado, como no
presente caso, ou mesmo abstm-se de atuar sob a alegao de que
o conflito seria meramente patrimonial, o que pode ser verdade em
conflitos individuais, mas no nos coletivos. O art. 179 do Novo Cdigo
esclarece que a interveno ministerial se dar tanto pela intimao de
todos os atos do processo, como pela produo de provas, requerimento
de medidas processuais cabveis e interposio de recursos.
De acordo com o art. 565 do NCPC, nas aes coletivas de fora
velha, antes da apreciao da medida liminar requerida, deve ser
designada audincia de mediao, que ser realizada em 30 dias. De
acordo com o art. 565, 4, os rgos responsveis pela poltica agrria
e pela poltica urbana da Unio, como INCRA e Ministrio das Cidades;
do Estado ou do Distrito Federal, como Institutos de Terras Estaduais e
Secretarias de Estado responsveis pelo desenvolvimento das cidades;
e do Municpio, como Secretarias, Fundaes e Autarquias municipais
responsveis pela poltica urbana, Conselhos Locais de Zonas Especiais
de Interesse Social, e os Conselhos das Cidades das trs esferas,16 po-
dero ser intimados para a audincia, a fim de se manifestarem sobre
seu interesse na causa e a existncia de possibilidade de soluo para
o conflito possessrio.
O juiz poder comparecer rea objeto do litgio quando sua presena
se fizer necessria efetivao da tutela jurisdicional, sendo possvel en-
to, que a audincia de mediao se realize no prprio local do conflito.

375
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

7. CONSIDERAES FINAIS

O estudo de caso apresentado demonstra os desafios do Poder Judicirio


parar tratamento dos conflitos fundirios. A efetividade que se pe em
xeque no diz respeito apenas soluo pontual dos conflito em sentido
estrito, mas sua origem. No prprio caso em exame, o autor da ao
informa no dia 23 de janeiro de 2013, que o imvel foi novamente ocu-
pado por outra pessoa aps o cumprimento da medida liminar, que teria
aproveitado uma das runas dos barrocos e feito inclusive com ligao
de energia eltrica.
Enquanto houver desigualdade no acesso terra e violao do direito
moradia, haver conflitos fundirios. Portanto, eles no podem ser tratados
isoladamente, mas devem ser considerados como um problema coletivo,
que exige tal enfrentamento, inclusive no mbito do Poder Judicirio.
O NCPC traz avanos, mas ainda representa limites. Primeiro, porque
os conflitos fundirios continuam a ser dirimidos, via de regra, por meio
de aes possessrias, cujo rito no contempla todas as especificidades
do caso. Em segundo lugar, porque os avanos existentes s serviro s
aes de fora velha, mantendo diversas comunidades em situao de
insegurana jurdica e violao de direitos bsicos, como acontece no
sistema atual.
Permanecem ainda inmeros desafios, como a garantia que o Estatuto
da Cidade, o Plano Diretor e os demais institutos de Direito Urbanstico
sero aplicados, sem que isso dependa da vontade poltica dos governantes
ou da interpretao pessoal do juiz. O compromisso do Poder Judicirio
com o planejamento urbano e o cumprimento da funo social das cidades
fundamental para realizao dos direitos humanos.

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NOTAS

1 Advogada, Graduada em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear e Mestranda
em Direito do Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. E-mail:
patriciaog11@gmail.com
2 Os dados locais aqui apresentados referem-se capital cearense por ser a cidade de origem da autora.
3 Os dados locais aqui apresentados referem-se capital cearense por ser a cidade de origem da autora.
4 Ver mais em DI SARNO e SAULE JUNIOR (2013) e SAULE JUNIOR; LIBRIO e AURELLI (2009).
5 Recomenda ao Ministrio das Cidades instituir a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos. Disponvel em http://www.concidades.pr.gov.br/arquivos/File/Grupo_trabalho/resolu-
cao_87_2009.pdf. Acesso m 14.11.2013
6 Disponvel em: http://www.cnj.jus.br/images/programas/forumdeassuntosfundiarios/Relatorio_de_ativi-

378
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dades_do_Forum_de_Assuntos_Fundiarios_-_2013.pdf Acesso em 28 jun 2015.


7 Disponvel em http://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/forum-de-assuntos-fundiarios/coleta-de-dados-
-conflitos-fundiarios. Acesso em 28 jun 2015.
8 Inicialmente lanada em 1995, a publicao Dficit Habitacional no Brasil periodicamente atualizada,
inclusive metodologicamente. Os clculos e estimativas so feitos com base na Pesquisa Nacional de Amostras
por Domiclio (PNAD) e no Censo do IBGE. A nota tcnica de 1 de junho de 2014 foi feita com dados do PNAD
de 2007 a 2012, com reponderao feita a partir da divulgao do Censo 2010 do IBGE .
9 O dficit calculado considerando-se os seguintes componentes: domiclios precrios, coabitao familiar,
nus excessivo com aluguel urbano e adensamento excessivo de domiclios alugados.
10 De acordo com a Lei Complementar Estadual 03/95, a RMF composta pelos seguintes municpios: Aquiraz,
Caucaia, Eusbio, Fortaleza, Guaiba, Itaitinga, Maracana, Maranguape, Pacatuba.
11 So consideradas inadequadas as residncias prprias que tem mais de trs pessoas dormindo por cmo-
do; que no tem banheiro exclusivo e que no tem infraestrutura urbana (iluminao eltrica, abastecimento
de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo), sendo este ltimo o maior fator de inadequao no Brasil.
12 Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder
de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
13 Jos Carvalho dos Santos Filho (2006) e Jos Afonso da Silva (2008) no reconhecem a autonomia do Direito
Urbanstico, mas entendem ser uma disciplina que merece estudo prprio.
14 De acordo com o Plano Diretor de Fortaleza, Lei Complementar Municipal 62/2099, todo o municpio de
Fortaleza compreendido na zona urbana.
15 Disponvel em: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/959f71e476284596802564c3005d8d50?Ope
ndocument. Acesso em 15.11.13
16 Ver art. 4, f e art. 42-A, V do Estatuto da Cidade.

379
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Financiamento Pblico da Guetizao


Social na Regio do Isidoro em Belo
Horizonte: A Peverso dos Instrumentos
Urbansticos da Operao Urbana e do
Parcelamento do Solo
Julia vila Franzoni1
Natacha Rena2
Arthur Nasciutti Prudente3

RESUMO

A regio do Isidoro, localizada no vetor norte do municpio de Belo


Horizonte, palco de uma disputa emblemtica pela produo e apropria-
o do espao. Ocupaes urbanas de moradia e rea quilombola esto
ameaadas por projeto lastreado pela Operao Urbana do Isidoro que,
mediante o objetivo de urbanizar a rea, poder promover a guetizao
socioterritorial ao promover projetos habitacionais populares e parcela-
mento do solo sem adequada contrapartida dos particulares beneficiados.
O Isidoro a ltima fronteira espacial com virtualidade econmica no
principal vetor de expanso urbana da capital j valorizado por grandes
obras pblicas como a Linha Verde, o Aeroporto de Confins e a Cidade
Administrativa. Da anlise das alteraes legais referentes Operao
Urbana do Isidoro denotam-se trs mudanas estruturais desde a primeira
edio, demonstrando como o caminho perverso do instrumento urba-
nstico alia Estado e capital em projeto de expropriao do comum: o verde,
as nascentes, a ordem comunitria das ocupaes e a terra quilombola.
Palavras-chave: operao urbana; urbanismo neoliberal; lutas territo-
riais; guetizao.

380
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

SUMRIO

1. O conflito na regio do Isidoro: o verde, o quilombo e as ocupaes. 2.


Histrico legislativo da Operao Urbana do Isidoro. 3. O financiamento
pblico da guetizao socioterritorial; 3.1. Implementao do sistema
virio como contrapartida da Operao e no como exigncia do parce-
lamento; 3.2 Iseno de contrapartidas ao empreendimento habitacional
financiado por recurso pblico; 3.3 Irregularidade na aplicao da Trans-
ferncia do Direito de Construir (TDC); 3.4 Violao dos pressupostos
da OUI; 3.5 Iseno irregular de IPTU; 3.6 Irregularidade na transferncia
de reas no edificveis ao Municpio. 3.7 O engodo das contrapartidas.
4. Referncias bibliogrficas

1. O CONFLITO NA REGIO DO ISIDORO:


O VERDE, O QUILOMBO E AS OCUPAES

A regio do Isidoro, localizada no vetor norte da capital mineira, alvo


de emblemtica disputa entre a apropriao do territrio pelo Estado-
-capital, mediada pela lgica privatista, e outras formas de produo do
espao, realizadas por comunidades tradicionais ligadas ao quilombo
remanescente na rea e as ocupaes urbanas de moradia, cuja produ-
o do espao passa pela ordem do comum.4 Mediante a perverso de
instrumentos de poltica urbana, alavancada pelo mau uso da Operao
Urbana do Isidoro (OUI), evidencia-se claro patrocnio pblico para cons-
truo de gueto de pobres na regio, sem infraestrutura tcnica e social
adequada, financiado, principalmente, pelo Programa Minha Casa Minha
Vida e a instalao de famlias removidas pelas obras de ampliao do
Anel Rodovirio, no antigo sanatrio existente no local, abrigo que est
sendo chamado de Vila de Passagem.
Grandes obras e grandes projetos urbanos associados manipulao
perversa de instrumentos legais de poltica urbana que: (i) violam direitos
de milhares de famlias que ocuparam a rea para fins de moradia, atual-
mente ameaadas de despejo; (ii) ameaam a manuteno de comunidade

381
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

quilombola remanescente na regio e (iii) arriscam a preservao de uma


dos maiores reas verdes urbanas do mundo.
Dessa forma, por abrigar diferentes conflitos pela produo do espao
que traduzem, grosso modo, a expropriao do comum pelo Estado-capital,
a regio do Isidoro representa um microcosmo da metrpole biopoltica5
englobando resistncias destituintes das arbitrariedades jurdico-polticas
estatais, insurgncias criativas e em rede que mobilizam diferentes agentes
na luta contra o urbanismo neoliberal e experincias positivas de produ-
o do comum nas ocupaes do Isidoro, Rosa Leo, Vitria e Esperana.
A rea do Isidoro tem cerca de 10 milhes de m e est localizado no
vetor norte do Municpio de Belo Horizonte, em rea limtrofe ao Muni-
cpio de Santa Luzia. Sua principal caracterstica fsica abrigar vultosa
extenso de rea verde preservada, formando um ectono de cerrado com
mata atlntica, contendo cerca de 280 nascentes de gua, 64 crregos,
incluindo o Crrego dos Macacos, ltimo curso de gua limpa da capital.
A rede hdrica da regio liga o Crrego do Isidoro ao Ribeiro do Ona,
que ir abastecer e integrar a Bacia do Rio das Velhas, principal fonte de
abastecimento de gua de Belo Horizonte.
O interesse de preservao ambiental evidenciado pelas caractersticas
da regio foi oficializado por leis municipais que a demarcaram como rea
de Diretrizes Especiais (ADE Isidoro, Lei Municipal 9.959/2010) e determi-
naram usos restritos que se querem compatveis com a sua proteo sus-
tentvel. Ocorre que, paralelo ao interesse pblico de ordenao protetiva
desse espao, est o interesse do mercado imobilirio de se apropriar da
ltima grande rea no parcelada em Belo Horizonte, levando instituio
da segunda Operao Urbana para a rea. Interesse este que, como se
ver adiante, encontra amparo e proteo legal, no emaranhado ambguo
de legislaes que buscam combinar proteo ambiental, urbanizao
tcnica e social, habitao social e obras de infraestrutura, para proveito
unilateral do mercado imobilirio.
Note-se que, ainda, o vetor norte foi alvo de diversos investimentos
realizados pelo Poder Pblico, para alavancar projetos estratgicos, que

382
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

impulsionaram sua expanso e valorizao: (i) obra de mobilidade da


Linha Verde; (ii) implantao da Cidade Administrativa e (iii) reforma e
projeto de criao do Aeroporto Industrial de Confins.6
A captura pelo mercado imobilirio da regio Isidoro, pelo empreendi-
mento Granja Werneck e possvel venda de lotes da rea da OUI, implicar,
portanto, a apropriao das mais-valias fundirias (a valorizao econ-
mica da terra) advindas de inverso pblica. Esse processo combinado de
aproveitamento privado de investimentos pblicos e de desvirtuamento
dos instrumentos urbansticos7 corrobora e acentua a desigualdade socio-
territorial presente na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).

Fig. 01 Mapa do Anexo XXXI, da Lei Municipal 7.166/96. Fonte:


http://www.cmbh.mg.gov.br/leis/legislacao
Fig. 01 Mapa do Anexo XXXI, da Lei Municipal 7.166/96. Fonte:
O quilombo Mangueiras territrio tradicional que atravessa processos de
http://www.cmbh.mg.gov.br/leis/legislacao
reconhecimento pblico de titulao. Essa rea est localizada no corao da regio do Isidoro
e ser impactada pelos principais empreendimentos a reboque da Operao Urbana, o projeto

O quilombo
habitacional Mangueiras
Granja Werneck territrio
e a construo da via tradicional que aatravessa
540, que atravessa proces-
regio no sentido
leste-oeste.
sos de reconhecimento pblico de titulao. Essa rea est localizada no
A existncia do quilombo se configurou como principal fato a possibilitar a disputa da
corao da regio do Isidoro e ser impactada pelos principais empreen-
tipologia de projeto de urbanizao a ser implementado na regio. Com a finalidade de garantir
dimentos a reboque da Operao Urbana, o projeto habitacional Granja
a sua preservao, o Ministrio Pblico Federal (MPF), em 2010, abriu inqurito civil para
Werneck
verificar e a construo
os impactos da via 540,
dos projetos habitacionais e deque atravessa
mobilidade a regio
destinados nopela
regio sentido
Lei

leste-oeste.
Municipal 9.959/10. O MPF, ainda, por intermdio da Ao Civil Pblica n 006.3658-
88.2014.4.01.3800, questionou, resumidamente, a) a ausncia de destinao social do
A existncia do quilombo se configurou como principal fato a possibi-
empreendimento habitacional previsto e b) a situao da comunidade remanescente do
litar a disputa da tipologia de projeto de urbanizao a ser implementado
Quilombo Mangueiras face s intervenes urbanas planejadas para a rea.
Essa interveno ministerial culminou em Termo de Ajuste de Conduta (TAC) que
determinou ser de responsabilidade dos empreendedores garantirem a sustentabilidade do
383
territrio quilombola. viii
Nesse contexto, a interveno do parquet tambm proporcionou a reviso da lei de
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

na regio. Com a finalidade de garantir a sua preservao, o Ministrio


Pblico Federal (MPF), em 2010, abriu inqurito civil para verificar os
impactos dos projetos habitacionais e de mobilidade destinados regio
pela Lei Municipal 9.959/10. O MPF, ainda, por intermdio da Ao Civil
Pblica n 006.3658-88.2014.4.01.3800, questionou, resumidamente, a) a
ausncia de destinao social do empreendimento habitacional previsto
e b) a situao da comunidade remanescente do Quilombo Mangueiras
face s intervenes urbanas planejadas para a rea.
Essa interveno ministerial culminou em Termo de Ajuste de Con-
duta (TAC) que determinou ser de responsabilidade dos empreendedores
garantirem a sustentabilidade do territrio quilombola.8
Nesse contexto, a interveno do parquet tambm proporcionou a
reviso da lei de 2010, ao questionar a inexistncia de destinao social
do empreendimento habitacional previsto.
O ano de 2013 deu incio ao processo de ocupao espontnea de par-
te do Isidoro pelas ocupaes Rosa Leo, Esperana e Vitria, que esto
identificadas no mapa abaixo.9 Atualmente, essa rea abriga cerca de 8
mil famlias, em moradias j consolidadas.

Fig. Fig.
02 02 Mapa
Mapadas das Ocupaes
Ocupaes da doRegio
da Regio do
Izidora. Fonte:Izidora.
http:// Fonte:
http://oucbh.indisciplinar.com/?page_id=861
oucbh.indisciplinar.com/?page_id=861

As ocupaes so alvo de 4 (quatro) Aes de Reintegrao de Posse, com ameaa


iminente deAs ocupaes
despejo. so alvo
1) Ao de de 4 (quatro) Aes
Reintegrao de Reintegrao
de Posse de Posse,
n 2427246-06.2013.8.13.0024,
com ameaa iminente de despejo. 1) Ao de Reintegrao de Posse n
distribuda em 24/07/13 e proposta pelo Municpio de Belo Horizonte. 2) Ao de Reintegrao
2427246-06.2013.8.13.0024, distribuda em 24/07/13 e proposta pelo Mu-
de Posse n 2978891-13.2013.8.13.0024, distribuda 30/07/13 e proposta por Paulo Henrique
Lara Rocha e outros. 3) Ao de Reintegrao de Posse n 3042606-29.2013.8.13.0024,
distribuda 384
em 08/08/13 e proposta pela Granja Werneck S/A. 4) Ao de Reintegrao de
Posse n 3135046-44.2013.8.13.0024, distribuda em 03/09/13 e proposta por ngela Maia
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nicpio de Belo Horizonte. 2) Ao de Reintegrao de Posse n 2978891-


13.2013.8.13.0024, distribuda 30/07/13 e proposta por Paulo Henrique
Lara Rocha e outros. 3) Ao de Reintegrao de Posse n 3042606-
29.2013.8.13.0024, distribuda em 08/08/13 e proposta pela Granja Werne-
ck S/A. 4) Ao de Reintegrao de Posse n 3135046-44.2013.8.13.0024,
distribuda em 03/09/13 e proposta por ngela Maia Furquim Werneck.

2. HISTRICO LEGISLATIVO DA
OPERAO URBANA DO ISIDORO

H pouco mais de um sculo o Municpio de Belo Horizonte doou rea


pertencente regio do Isidoro, poca qualificada como suburbana ou
rural, para a famlia Werneck, sob a condio de ali ser construdo um
sanatrio modelo. Trata-se do Decreto n 82 de 1914 que foi revogado
pela Lei Municipal 6.370/1993.
A Lei Municipal 8.137 de 2000, que alterou o Plano Diretor do Municpio
de Belo Horizonte de 1996, estabeleceu a Operao Urbana do Isidoro (OUI)
com objetivo primordial de promover a urbanizao sustentvel da regio.
Os primeiros questionamentos que podem ser apresentados dessa pri-
meira verso do instrumento da OUI dizem respeito utilizao da Opera-
o Urbana para fins de urbanizao10 e, ainda, o tratamento destacado da
abertura da Via 540, no considerada como obra de implantao de nova
via de circulao necessria para implantar o loteamento pretendido na
rea do Isidoro. A abertura da Via 540 , nos termos da OUI, contrapartida
do empreendedor em troca dos benefcios gerados pelo instrumento de
poltica urbana e no obra integrante do sistema virio estabelecido pelas
diretrizes de parcelamento do solo expedidas pelo municpio.
O interesse pblico expresso na OUI instituda pela Lei Municipal 8.137
de 2000 a implantao de sistema virio (construo da Via 540) e de
equipamentos que dotem a regio de infraestrutura necessria ao seu de-
senvolvimento econmico, ambiental e urbano, e promover uma ocupao
ordenada da rea. J o interesse particular a utilizao de parmetros

385
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbansticos mais permissveis que os do zoneamento vigente (em espe-


cial, maior coeficiente de aproveitamento, e menor quota de terreno por
unidade habitacional). Essa operao possua o prazo de vigncia de 06
anos, no tendo sido implantada no prazo de validade da OUI (art. 116,
da Lei Municipal 8.137/00).
Em 2010, a Lei Municipal 9.959/10, instituiu tanto a rea de Diretrizes
Especiais de Interesse Ambiental do Isidoro (ADE Isidoro), quanto nova Operao
Urbana do Isidoro. A definio de rea de Diretrizes Especiais de Interesse Ambiental
est no art. 86 da Lei Municipal 7.166/96:

Art. 86 - A ADE de Interesse Ambiental constituda por reas


nas quais existe interesse pblico na preservao ambiental, a
ser incentivada pela aplicao de mecanismos compensatrios,
por apresentarem uma ou mais das seguintes caractersticas:
I - presena de cobertura vegetal relevante;
II - presena de nascentes, cursos dgua, lagoas e represas;
III - existncia de reas cujo lenol fretico seja subaflorante,
configurando ecossistema de brejo;
IV - existncia de expressivo contingente de quintais arborizados;
V - existncia de terrenos com declividade superior a 47% (qua-
renta e sete por cento), vegetado ou no;
VI - existncia de reas degradadas, ainda no ocupadas, em
processo de eroso ativa e/ou cuja vegetao tenha sido supri-
mida ou submetida a degradao.

De acordo com os parmetros propostos para a rea (arts. 86-A a 86-


N, que foram incorporados Lei Municipal 7.166/96), o Coeficiente de
Aproveitamento seria de 0,5 (cinco dcimos) para o uso no residencial na
ADE de Interesse Ambiental do Isidoro e, ainda, seriam vlidos para essa
ADE os parmetros urbansticos referentes s demais ADEs de Interesse
Ambiental do Municpio.
Frisa-se o disposto no art. 86-A em que a rea da ADE Isidoro poder
ser objeto de Operao Urbana, desde que respeitados os parmetros
especficos da ADE. Assim, os parmetros urbansticos da ADE do Isidoro
no poderiam ser alterados por Operao Urbana estabelecida para a rea.
A Lei Municipal n 9.959 de 2010 alterou o Plano Diretor de BH e, nas
suas disposies transitrias, instituiu nova OUI radicalmente diferente da
OUI prevista pela Lei n 8.137 de 2000. O novo plano urbanstico da Opera-

386
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o previu adensamento prioritrio para populao de classe mdia e alta


e contou com projeto urbanstico elaborado pelo arquiteto Jaime Lerner.
A ltima alterao legislativa referente OUI maculou a prpria lgica
do instrumento da Operao Urbana. A Lei Municipal n 10. 705/14, que
tambm altera o PDBH, disps em suas disposies transitrias que no
haver necessidade de contrapartidas adicionais ao particular caso o
empreendimento a ser instalado se digira habitao de interesse social.
Uma vez que o empreendimento passa a ter carter social as demais
contrapartidas previstas em lei deixariam de ser exigidas.

3. O FINANCIAMENTO PBLICO
DA GUETIZAO SOCIOTERRITORIAL

A realidade territorial da regio do Isidoro alterou radicalmente entre


o perodo de 2010, ano de instituio da segunda OUI e 2013, ano que
ocorreram as ocupaes do Isidoro, Rosa Leo, Vitria e Esperana. Ocorre
que, ao invs de rever o texto da OUI adequando-o s transformaes es-
paciais ocorridas, o Municpio de Belo Horizonte optou por simplesmente
destinar parte da rea empreendimentos do Minha Casa Minha Vida,
com a edio da Lei Municipal n 10. 705/14. Pergunta-se, por que se deve
remover famlias que ocupam a rea para realoca-las em empreendimento
a ser construdo por empreendedores privados? Para que demolir para
depois construir?
Corre-se o que risco de, como afirma Milton Santos, se promover uma
urbanizao corporativa, em que o prprio poder pblico torna-se criador
privilegiado de escassez; (...) incapaz de resolver o problema da habitao,
empurra a maioria da populao para a periferia; e empobrece ainda mais
os pobres (SANTOS, 2008, P.123).
Mediante o apontamento de diversas irregularidades do instrumento
urbanstico da Operao Urbana e do parcelamento do solo pretende-se,
no trecho que segue, discutir como essas perverses contribuem para o
financiamento pblico de um processo de guetizao socioterritorial na

387
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

regio do Isidoro, em beneficio da captura dos instrumentos pela inicia-


tiva privada.

3.1. IMPLEMENTAO DO SISTEMA VIRIO


COMO CONTRAPARTIDA DA OPERAO E NO
COMO EXIGNCIA DO PARCELAMENTO

Conforme disposto no art. 61 das DT da Lei Municipal n 9959/10, o


sistema virio principal da regio do Isidoro composto pelas vias 540 e
Norte Sul (039).

Art. 61 - O sistema virio bsico da Regio do Isidoro com-


posto por:
I - sistema principal, representado no mapa constante do Anexo
XXXI desta Lei, objeto de diretrizes para projeto, elaboradas pelo
Executivo, e constitudo pelas vias:
a) Via 540, definida como o ponto 038 do Programa de Estrutu-
rao Viria de Belo Horizonte - VIURBS -, que far a interligao
entre a Rodovia MG-20 e a Avenida Cristiano Machado/Rodovia
Prefeito Amrico Gianetti, de forma a promover a melhoria da
articulao interna da Regio Norte do Municpio;
b) Via Norte-Sul, definida como o ponto 039 do VIURBS, que
cortar a Regio Norte do Municpio, no sentido norte-sul, e far
a interligao entre a Via 540, e a Regio do Bairro Jaqueline;
II - sistema secundrio, constitudo pelas vias arteriais, coletoras
e locais a serem previstas nos projetos de parcelamento, con-
forme diretrizes especficas a serem fornecidas pelo Executivo.

Depreende-se do texto legal que apenas o sistema secundrio de vias


ser objeto dos projetos de parcelamento definidos para regio, conforme
diretrizes do Poder Executivo Municipal. Dessa forma, a implantao do
sistema principal de vias - 540 e norte-sul - ficaria fora das exigncias le-
gais destinadas ao loteamento da rea. Ou seja, os particulares loteadores
no teriam a obrigao de arcar com os custos referentes abertura das
vias do sistema principal.
Ocorre que, nesse caso, h uma ginstica legislativa para substituir
o que exigncia do loteamento da rea para sua configurao como
contrapartida dos particulares na Operao Urbana.
A previso normativa que separa os sistemas virios do Isidoro em

388
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

principal e secundrio esconde o fato de que tanto a via 540, quanto


a Norte-Sul, tm quase a totalidade de seu comprimento concentrado
no interior do permetro da Operao Urbana do Isidoro. Alm disso, o
sistema virio principal o eixo estruturador que garante, de forma si
ne qua non, o acesso s reas internas do Isidoro, sem o qual qualquer
empreendimento na regio seria invivel, tal como o empreendimento
habitacional Granja Werneck. Dessa forma, a implantao da via 540 e
Note-Sul so essenciais ao loteamento, no podendo ser divorciadas na
discusso do parcelamento.
Destaca-se, ainda, que o loteamento proposto para regio implica forte
adensamento da rea, o que, por si s, refora o argumento de que as vias
principais so condies necessrias para sua viabilidade e no apenas
poltica de mobilidade do Poder Pblico Municipal.
A abertura, modificao e o prolongamento de vias pblicas e cons-
truo de logradouros pblicos so obrigaes que todo particular deve
assumir no processo administrativo de loteamento. A partir de diretrizes
de parcelamento do solo que so expedidas pelo Municpio em cada
caso, ou pelo rgo metropolitano responsvel, na hiptese da rea a
ser loteada pertencer a Municpio integrante de regio metropolitana,
os proprietrios que iro efetuar abertura de lotes so responsveis por
custear a instalao das vias essenciais ao seu loteamento e, ainda, deter-
minadas infraestruturas. Conforme Lei Federal n 6766/79 e Lei Municipal
n 7166/96 essa exigncia a caracterstica que diferencia o loteamento
do desmembramento:

Art. 2. 1 - Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em


lotes destinados a edificao, com abertura de novas vias de cir-
culao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao
ou ampliao das vias existentes.

Correspondente na Lei Municipal, art. 15, 1 da Lei n 7.166:

1 - Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes


destinados a edificao que implique a abertura, o prolonga-
mento, a modificao ou a ampliao de vias de circulao ou
de logradouros pblicos.

389
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A estratgia de deslocar o sistema virio principal do processo ad-


ministrativo de parcelamento do solo possibilita que os particulares
envolvidos na OUI utilizem a implementao das vias 540 e Norte-Sul
como contrapartida da Operao Urbana. Caso isso ocorra, haver clara
violao lei de parcelamento federal e municipal e, ainda, diminuio
das compensaes a serem arrecadas para Operao que constituiriam o
fundo a ser revertido em obras de infraestrutura tcnica e social na rea.
A argumentao de que as vias 540 e Norte-Sul so estruturantes do
Municpio e, dessa forma, obra de responsabilidade do Poder Pblico, no
se sustenta. A essencialidade desse sistema virio para os empreendi-
mentos do Isidoro condicionam sua abertura por parte dos particulares,
naquilo que for correspondente demanda de seus empreendimentos.

3.2 ISENO DE CONTRAPARTIDAS AO EMPREENDIMENTO


HABITACIONAL FINANCIADO POR RECURSO PBLICO

A Lei Municipal n 10. 705/14, que tambm altera o PDBH, disps em


suas disposies transitrias que no haver necessidade de contrapartidas
adicionais ao particular caso o empreendimento a ser instalado se digira
habitao de interesse social. Uma vez que o empreendimento passa a
ter carter social as demais contrapartidas previstas em lei deixariam de
ser exigidas. Se no, veja-se:

Art. 67 - [...]
6 - No se sujeitam ao pagamento da contrapartida prevista
no caput deste artigo os empreendimentos cujas unidades
residenciais sejam integralmente vinculadas ao atendimento
da demanda da Poltica Habitacional do Municpio, observada a
seguinte proporo:
I - no mnimo 70% (setenta por cento) das unidades habitacionais
destinados a beneficirios com renda familiar mensal de at 3
(trs) salrios mnimos;
II - percentual restante das unidades habitacionais destinado a
beneficirios com renda familiar mensal superior a 3 (trs) at 6
(seis) salrios mnimos;
7 - A configurao da hiptese prevista no 6 deste artigo no
isenta o empreendedor da realizao das obras de urbanizao e
tampouco da transferncia de percentual da gleba em decorrncia
das exigncias relativas ao parcelamento do solo. [...]

390
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

11 - A execuo das obras de infraestrutura e a implantao


dos equipamentos urbanos e comunitrios correspondentes
aos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social, exceto
se decorrentes do licenciamento do empreendimento e da
consequente aprovao do parcelamento do solo, ficaro a cargo
do Municpio..

Essa alterao legal perpetrada pela Lei Municipal n 10.705/14 viola


o patrimnio pblico, pois fere de morte a possibilidade de contrapartida
justa por parte dos particulares beneficirios da OUI que iro realizar o
MCMV em parte da rea do Isidoro. Trata-se, aqui, do projeto levado a
cabo pela empresa Direcional Engenharia, na rea da Granja Werneck,
cuja licena de instalao (LI) j fora concedida pela Secretaria de Meio
Ambiente de MG.
H, por essa razo, clara violao ordem urbanstica evidenciada
sob dois aspectos principais: a mudana legal que isenta o empreendedor
de contrapartida tem que ser declarada nula sob pena de, desnaturando
o carter da contrapartida, (i) no s violar a justa distribuio dos nus
e benefcios apregoada pelo instrumento da Operao Urbana Simplifi-
cada, como, ainda, (ii) deixar a cargo do Poder Pblico Municipal o nus
de efetivar a infraestrutura tcnica e social que seria, antes da mudana
legislativa, decorrncia da contrapartida dos particulares.
A mudana no carter do empreendimento habitacional na regio
do Isidoro, voltando agora execuo do Programa MCMV no Granja
Werneck, via Direcional Engenharia, o motivo que justificou a alterao
legal que isentou esse empreendedor privado de contrapartida da OUI,
conforme Lei Municipal n 10.705/14.
Ocorre que, nesse caso, o empreendimento habitacional no estar
sendo financiada pelo prprio empreendedor, como era de se esperar, mas
sim mediante recurso federal e municipal. O programa habitacional MCMV
custeado na sua maior parte, por recursos advindos da Caixa Econmica
Federal (CEF) e complementado pelo Municpio de Belo Horizonte para
construo de infraestrutura tcnica e social na rea. Conforme relato
colhido de representantes da Direcional Engenharia em reunio realizada

391
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

no dia 04 de maio de 2015, na Cidade Administrativa, com representantes


das Ocupaes Vitria, Rosa Leo e Esperana, alm do repasse da CEF
para construo das unidades habitacionais, o Municpio de Belo Hori-
zonte ir complementar o financiamento para custear a instalao de
infraestrutura social no empreendimento.
Ainda, segundo o depoimento citado, por cada unidade habitacional
a empresa Direcional receber R$ 85.000,00 reais, sendo R$ 65.000,00
da Caixa/Ministrio das Cidades e mais R$20.000 do Municpio de Belo
Horizonte. Ou seja, a Direcional no est, de fato, arcando com nenhuma
contrapartida a que seria obrigada pela lei que rege a OUI. Com o recurso
obtido a Direcional construiria como infraestrutura a atender os conjuntos
habitacionais uma caixa dgua, rede de esgoto, gua e drenagem. A rede
de energia eltrica seria feita pela CEMIG.
Nota-se, dessa proposta, o claro desvirtuamento do que uma Ope-
rao Urbana Simplificada e o uso das contrapartidas. A Direcional re-
ceber aportes pblicos a partir dos quais executar o empreendimento
habitacional e a infraestrutura mnima. Esse acordo trata-se de execuo
do contrato do MCMV e no de contrapartida da OUI.
Conclui-se atravs das questes apresentadas que h violao do pa-
trimnio pblico pela OUI, pois: a) a Lei Municipal n 10.705/14 ilegal
ao violar a necessria previso de contrapartidas aos beneficirios das
Operaes Urbanas Simplificadas, no podendo prever iseno que des-
virtue as compensaes exigidas pelos particulares e empreendedores; b)
a iseno de contrapartida com base na destinao do empreendimento
para habitao social, MCMV no caso, no se sustenta, pois o recurso que
financiar o empreendimento pblico.
Ressalte-se, ainda, que a regio do Isidoro ir abrigar Centro de Refe-
rncia e Vila de Passagem e Abrigamento Provisrio de Conciliao, para
receber os moradores removidos de imediaes do Anel Rodovirio e da
BR 381m conforme acordos de conciliao assinados em 2014. A rea
destinada est localizada na Granja Werneck, no Recanto da Boa Viagem,
local que j abrigou antigo sanatrio e, posteriormente, asilo da Parquia
da Boa Viagem.

392
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No se sabe ao certo quantos moradores sero destinados a esse abri-


gamento provisrio. Contudo, tendo em vista as irregularidades acima
apontadas referentes ao projeto habitacional para o Isidoro e a inexistn-
cia de contrapartidas suficientes a custear a instalao de infraestrutura
tcnica e social na regio, h o claro risco de construo de um gueto
isolado de pobres, sem adequado acesso cidade.

3.3 IRREGULARIDADE NA APLICAO DA


TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (TDC)

A Transferncia do Direito de Construir (TDC) o instrumento de


poltica urbana pelo qual o Poder Pblico Municipal autoriza o proprie-
trio de imvel urbano a alienar ou a exercer em outro local, o direito
de construir previsto na Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo
relativo ao Coeficiente de Aproveitamento Bsico (CAb), nos termos
do art. 60 do Plano Diretor do Municpio de Belo Horizonte (PDBH), Lei
Municipal n 7165/1996.
O limite mximo de recepo da transferncia do direito de construir
de 20% (vinte por cento), exceto no caso de projetos urbansticos especiais,
conforme disposto no art. 62, 1, do PDBH. Ressalte-se que, pela leitura
do art. 65-E do Plano Diretor, as Operaes Urbanas no so consideradas
projetos urbansticos especiais, portanto, esses instrumentos no podem
ser confundidos para fins de majorao do TDC.

Art. 65-E - As Operaes Urbanas e os projetos urbansticos


especiais que envolvam a autorizao da Transferncia do Di-
reito de Construir podero ser realizados com a contrapartida
de transferncia no onerosa de imvel ao Municpio, sendo
vedado, nessa hiptese, pagamento de indenizao, a qualquer
ttulo, ao particular (gn).

Dessa forma, a possibilidade de recepo de potencial construtivo


acima de 20% em reas de Operao Urbana s poder ocorrer mediante
contrapartida do particular ao Municpio, uma vez que no se trata de
projeto urbanstico especial, no sendo possvel, nessa hiptese, aplicao
do art. 62, 1, do PDBH.

393
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Os limites para recepo de TDC, de acordo com os arts. 47, 48, 49


e 52 das disposies transitrias (DT) da Lei Municipal 9959/2010 so
os seguintes:

Grau de CAb CAb aps a Limite de Porcentagem


ocupao e de Recepo de recepo de de recepo
proteo Transferncia de acordo com o previsto pela
ambiental da Direito de Construir Plano Diretor Operao
Operao previsto nas DT da do Municpio Urbana do
Urbana do Lei Municipal de Belo Isidoro
Isidoro 9959/2010 Horizonte

Grau de 1,00 1,2 1,2 20%


Proteo 2 (art.
47)

Grau de 1,00 1,5 1,2 50%


Proteo 2 (art.
48)

Grau de 1,00 1,7 1,2 70%


Proteo 2 (art.
52)

Grau de 1,00 1,5 1,2 50%


Proteo 3 (art.
49, ZP-2)

Grau de 1,00 1,7 1,2 70%


Proteo 3 (art.
52, ZP-2)

De acordo com a sistematizao dos valores constantes na tabela acima, toda


De acordo com a sistematizao dos valores constantes na tabela
flexibilizao que permite recepo de TDC acima de 20% na OUI, sem previso de
acima, toda flexibilizao que permite recepo de TDC acima de 20% na
contrapartida, irregular. Dessa forma, a OUI est aumentando o potencial de recepo dos
OUI, sem
imveis previso
ilegalmente, dealm
pois, contrapartida,
de no se tratardeirregular. Dessaespecial,
projeto urbanstico forma,o aaumento
OUI est
do
aumentando
grau de recepoode
potencial de recepo
potencial construtivo deveriados imveis
ocorrer ilegalmente,
mediante pois,
contrapartida do alm
particular,
nos termos do art. 67, II do PDBH.
de no se tratar de projeto urbanstico especial, o aumento do grau de
O aumento irregular do percentual de recepo de TDC nas reas de Grau de Proteo
recepo de potencial construtivo deveria ocorrer mediante contrapartida
2 e 3 indicadas acima, ir legitimar acrscimo CAb e possibilitar maior adensamento da rea,
do particular, nos termos do art. 67, II do PDBH.
sem contar, todavia, com contrapartidas relacionadas infraestrutura tcnica e social a suprir
O aumento
futura demanda da irregular do percentual
populao residente. decaso,
Trata-se, no recepo de TDCdenas
de flexibilizao reasque
parmetro de
sustenta
Grau deaumento do potencial
Proteo de construoacima,
2 e 3 indicadas que busca favorecer
ir apenas
legitimar os empreendedores
acrscimo CAb e
privados.
possibilitar maior adensamento da rea, sem contar, todavia, com con-
Outro problema relacionado TDC diz respeito extenso irregular de sua aplicao
trapartidas relacionadas infraestrutura tcnica e social a suprir futura
para todo o Municpio. A redao original da Lei Municipal n 9959/2010 estabelecia que
demanda da
somente 30% populao
das residente.
UTDCs (unidades Trata-se,
de transferncia no caso,
de direito de flexibilizao
de construir) de
geradas pela rea
de Grau de Proteo 1 poderiam ser utilizadas fora do permetro da OUI.
Contudo, a alterao da redao do art. 79 das DT da Lei Municipal n 9959/2010 pela
394
Lei Municipal n 10.705/2014, acabou com o limite de 30%, autorizando a transferncia de TDC
para toda a cidade. Em outras palavras, as UTDCs geradas pelas reas de parque delimitadas
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

parmetro que sustenta aumento do potencial de construo que busca


favorecer apenas os empreendedores privados.
Outro problema relacionado TDC diz respeito extenso irregular de
sua aplicao para todo o Municpio. A redao original da Lei Municipal
n 9959/2010 estabelecia que somente 30% das UTDCs (unidades de trans-
ferncia de direito de construir) geradas pela rea de Grau de Proteo 1
poderiam ser utilizadas fora do permetro da OUI.
Contudo, a alterao da redao do art. 79 das DT da Lei Municipal
n 9959/2010 pela Lei Municipal n 10.705/2014, acabou com o limite de
30%, autorizando a transferncia de TDC para toda a cidade. Em outras
palavras, as UTDCs geradas pelas reas de parque delimitadas no Anexo
XXXI das DT da Lei Municipal n 9959/2010, podero ser utilizadas em
qualquer lugar do municpio de Belo Horizonte.
Qual a consequncia dessa alterao? A lgica da redao original
estimulava a prioridade do adensamento na rea da Operao Urbana do
Isidoro, o que permitiria a diversificao de usos e de tipologias residen-
ciais na rea. Essa determinao legal pertinente e condizente com os
conceitos de cidade compacta e de polticas de promoo de integrao
social urbanas. Ao contrrio, a possibilidade de transferncia das UTDCs
para todo o Municpio permite que os empreendedores privados deter-
minem quais reas da cidade sero adensadas, o que coloca em risco
as prioridades das polticas urbanas antes estabelecidas pelo Municpio.

3.4 VIOLAO DOS PRESSUPOSTOS DA OUI

O art. 42 das DT da Lei Municipal n 9959/10 indica os pressupostos


do Plano Urbanstico da Operao Urbana do Isidoro. Abaixo, destacam-
-se os pressupostos concernentes diversificao de usos do espao e
formas de sua ocupao.

Art. 42. Considerando a relevncia ambiental que caracteriza


a regio objeto da Operao Urbana do Isidoro, em especial o
grande nmero de nascentes e cursos d`gua, a presena de
vegetao expressiva, a incidncia de reas de alta declividade
e de risco geolgico, o Plano Urbanstico em que se fundamenta

395
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

essa Operao Urbana tem como pressupostos: (...)


VIII - assegurar que o processo de expanso urbana na regio
ocorra de modo sustentvel, contemplando a implantao de
toda infraestrutura necessria, bem como a construo de equi-
pamentos urbanos e comunitrios para atendimento demanda
da populao local; (...)
XI - viabilizar a oferta de terrenos urbanizados para implantao
de unidades habitacionais, bem como para instalao de ativida-
des econmicas compatveis com as caractersticas de ocupao
predominantemente residencial proposta para a rea.

Da anlise dos incisos VIII e XI do dispositivo citado depreende-se


que a premissa do plano urbanstico para uso e ocupao do territrio
a sustentabilidade ambiental, a adequao demanda da populao local
e a instalao de atividades no residenciais que sejam compatveis com
o perfil de ocupao residencial proposto.
H que se verificar aqui a existncia de contradio legal entre dispo-
sitivos da mesma lei. revelia do que estabelece os pressupostos da OUI,
foram previstos tamanho de lotes mnimos de 5.000,00 m, nas reas de
Grau de Proteo 2 (arts. 47 e 48 das DT) e 2.000,00 m nas reas de Grau
de Proteo 3 (art. 49 das DT).
Da comparao entre as premissas do plano urbanstico e o tamanho
mnimo de lotes no residenciais indicados para as reas de Grau de
Proteo 2 e 3 observa-se clara incompatibilidade. A previso de lotes
mnimos para fins no residenciais do tamanho indicado pela legislao
totalmente avessa ao pressuposto de adequao demanda local e o
perfil de ocupao residencial proposto, voltado habitacional social.
Alm disso, lotes do tamanho indicado dizem respeito instalao de
empreendimentos de grande impacto, cuja apropriao corre o risco
de se concentrar em empreendedores e comerciantes alheios popu-
lao local.
Por esse motivo, resta evidenciado que na rea onde ser constru-
do o empreendimento habitacional do MCMV haver impossibilidade
de desenvolvimento de comrcio local que atenda a demanda da po-
pulao, contrariando os pressupostos do plano urbanstico da OUI,
conforme art. 42.

396
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.5 ISENO IRREGULAR DE IPTU

O art. 59 das DT da Lei Municipal n 9.959/2010 isenta de IPTU os


imveis inseridos no permetro da OUI at a obteno da certido de baixa
de construo. Uma vez que a OUI tem prazo de 12 anos (art. 77 das DT
da mesma lei), os imveis esto isentos de IPTU at 2022, no caso de no
obterem a referida certido.
Esse montante no arrecadado pelo Municpio de Belo Horizonte
ttulo de iseno de imposto durante 12 anos aos proprietrios de imveis
na rea da Operao, subverte toda a racionalidade do instrumento da
Operao Urbana, ferindo de morte o princpio da justa distribuio dos
nus e benefcios do processo de urbanizao, previsto no inciso II, do art.
2, da Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Nesse instrumento
urbanstico negocial da Operao Urbana, conforme dispe o Estatuto da
Cidade, so os proprietrios que devem pagar contrapartida ao Municpio
e no os demais contribuintes muncipes arcar com injusta e desigual
iseno de IPTU, que, no caso, age como uma contrapartida s avessas.

3.6 IRREGULARIDADE NA TRANSFERNCIA


DE REAS NO EDIFICVEIS AO MUNICPIO

A Lei Municipal de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, Lei n


7166/96, estabelece as condies de transferncia de rea ao municpio
nos loteamentos. De acordo com o art. 21, 8, as Unidades de Preservao
e as reas no edificveis podem ser transferidas ao Municpio, caso haja
justificado interesse pblico de ordem ambiental comprovado por laudo
elaborado pelo rgo ambiental municipal, sendo computada, para efeito
do clculo do percentual, apenas metade de sua rea, at o mximo de
5% (cinco por cento) da gleba parcelada.
Tem-se, portanto, que toda a rea de preservao permanente e reas
no edificveis existentes na Regio do Isidoro, podero ser transferidas
ao Municpio, mas, independentemente de seu tamanho, elas podero ser

397
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

contabilizadas como no mximo 5% do total da rea a ser loteada. Em


outras palavras, a lei municipal estabelece que toda a rea de preservao
e reas no edificveis existentes podero corresponder no mximo a 5%
dos 15% exigidos no art. 21 da Lei Municipal n 7166/96.
A OUI, em sentido contrrio ao estabelecido pela Lei Municipal n
7166/96, no impe limite porcentagem das reas de preservao perma-
nente e das reas no edificveis a serem doadas no parcelamento do solo:

Art. 53 (...)
4 - Sero consideradas no cmputo das reas a serem
transferidas ao Municpio, por fora do parcelamento, as reas
no parcelveis e no edificveis localizadas nas pores da gleba
submetidas ao Grau de Proteo 1 destinadas implantao de
parques pblicos, conforme delimitao contida no Anexo XXXI
desta Lei.

Novamente, depara-se com outro parmetro flexibilizado pela OUI, sem


a exigncia de contrapartida do particular, violando o disposto no art. 67,
II do PDBH, que prev a necessidade dimensionamento das obrigaes
dos particulares em relao aos demais benefcios oriundos da Operao.
Em acrscimo, esse dispositivo no ilegal apenas por flexibilizar
parmetro sem se exigir contrapartida. A possibilidade de se transferir
rea de preservao permanente e reas no edificveis vedada pelo
Decreto Estadual 44.646/2007.

Art. 11. O percentual de reas pblicas no poder ser inferior


a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba total a ser parcelada,
observando-se maiores restries da legislao municipal. (...)
6 As reas no edificveis no podero ser computadas como reas pblicas.
Art. 12. As reas de preservao permanente e as faixas de servi-
do ao longo de linha de transmisso de energia eltrica podero
ser destinadas como reas pblicas, mediante autorizao da
autoridade competente.
1 No caso de reas de preservao permanente - APPs, devero
ser respeitados os impedimentos legais de uso e ocupao, sendo
vedado o cmputo das mesmas no clculo de reas pblicas do
loteamento.

Dessa forma, a OUI no poder permitir a transferncia de reas de


preservao permanente e de reas no edificveis no loteamento, tendo
vista violao direta a dispositivo constante da legislao estadual.

398
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.7 O ENGODO DAS CONTRAPARTIDAS

A lei que aprovar a Operao Urbana, nos termos do Plano Diretor de


Belo Horizonte, dever constar as obrigaes das demais partes envolvidas
na Operao Urbana Simplificada, a serem dimensionadas em funo dos
benefcios conferidos pelo Poder Pblico (art. 67, VI) e nos casos da Ope-
rao Urbana Consorciada, a contrapartida a ser exigida dos proprietrios,
usurios permanentes e investidores privados, nos termos do disposto no
inciso VI do art. 33 da Lei n 10.257/01 (art. 69, 4).
A leitura atenta OUI demonstra que as contrapartidas previstas nada
mais so que obrigaes decorrentes das obrigaes de qualquer empreen-
dimento de parcelamento do solo, alm de descontar do valor pecunirio
contrapartidas por motivos diferentes e de isentarem de forma irregular
empreendimentos especficos.
A legislao federal, estadual e municipal estabelecem que a implan-
tao do sistema virio de responsabilidade do empreendedor nos
loteamentos. De acordo com a OUI, o empreendedor poder descontar
do valor da contrapartida o valor de implantao de trecho das vias 540
e Norte-Sul (art. 67, 1, IV). Alm disso, os terrenos transferidos ao mu-
nicpio no permetro da OUI, outra obrigao decorrente do loteamento,
tambm poder ser descontado dos valores das contrapartidas (art. 67,
1, IV). As reas transferidas ao municpio (que, pela legislao de par-
celamento do solo, deve ser doadas ao municpio, independentemente de
sua rea) tambm esto sendo descontadas das contrapartidas (art. 67,
1, II). Alm disso, o empreendedor est sendo beneficiado duas vezes por
cumprir a obrigao legal de transferncia das reas de parque: as reas
tm seu valor descontado das contrapartidas e tambm so geradoras de
TDC, como compensao pela doao.
Por fim, o art. 67, 1, I e III estabelece que o valor dos equipamentos
urbanos e comunitrios para as reas de sade, educao e lazer, implan-
tados progressivamente pelo empreendedor, e o custo de implantao
dos parques pblicos podero ser descontados do valor da contrapartida.

399
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ocorre que estes custos poderiam ser exigidos pelo municpio como me-
didas mitigadoras no licenciamento ambiental, no havendo necessidade
de permitir seu desconto das contrapartidas. Ainda, a lei no exclui a
possibilidade de se descontar os custos de implantao dessas obras e ao
mesmo exigi-las como contrapartida do licenciamento ambiental, o que
implica, em outras palavras, que o municpio estar arcando com as con-
trapartidas do licenciamento dos empreendimentos instalados na regio.

4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BELO HORIZONTE, Lei n 6.370, de 13 de agosto de 1993, 1993.


BELO HORIZONTE, Lei n 7.165, de 27 de agosto de 1996, 1996.
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HARDT, M.; NEGRI, A. Multido. Rio de Janeiro: Record, 2005.
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NEGRI, Antonio. Multitude and Metropolis, Generation Online, 2002, Disponvel
em: <http://www.generation-online.org/t/metropolis.htm>. Acesso em: 15 abr.
2015.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

OLBERT, Karlin. Operao Urbana Consorciada. Belo Horizonte: Frum, 2011.


PINTO, Victor C. Direito Urbanstico - plano diretor e direito de propriedade. So
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gentrificadoras e as resistncias estticas biopotentes. Lugar Comum (UFRJ), v.
1, p. 71-88, 2014.
SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo: USP, 2008.

NOTAS

1 Doutoranda em Direito Urbanstico na UFMG, pesquisadora do Grupo de Pesquisa Indisciplinar, juliafran-


zoni@gmail.com
2 Doutora em Comunicao e Semitica pela Pontifcia Universidade de So Paulo, Professora nvel Adjunto
III do Curso de Arquitetura da EAUFMG, natacharena@gmail.com
3 Mestrando em Direito Urbanstico na UFMG, pesquisador do Grupo de Pesquisa Indisciplinar, arthurnp@
gmail.com
4 O comum pode tanto os bens comuns como a gua, o ar, as florestas, as praas e os parques, o comum
material, quanto pode ser algo conectado produo colaborativa em-comum, o trabalho em comum, comum
imaterial. Segundo Hardt e Negri (2005) o poder Imperial abarca tudo aquilo que representaria o comum numa
estratgia biopoltica, ou seja, expropriando as linguagens, os smbolos, imagens, enfim, todos os meios com-
partilhados pelos indivduos, atravs dos quais estes se tornam capazes de se comunicar e de, assim, produzir
algo em sociedade, ver Hardt e Negri (2005).
5 Sobre a metrpole como a nova fbrica, ver Negri (2002) e Rena (2014).
6 Sobre a produo do espao na regio metropolitana de Belo Horizonte e a expanso do vetor norte atravs
da implementao das condies de produo pelo Estado ver: COSTA, Geraldo Magela; MAGALHES, Felipe
Nunes Coelho. Processos socioespaciais nas metrpoles de pases de industrializao perifrica: reflexes
sobre a produo do espao metropolitano de Belo Horizonte, Brasil. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e
Regionais v. 1 3, n. 1 / maio 2011. p. 9-25.
7 Sobre os instrumentos de poltica urbana e a necessidade de atrel-los a sua vocao compartilhada e
distributiva, conforme a ordem econmica, ver: FRANZONI, Julia vila. Poltica Urbana na Ordem Econmica.
Belo Horizonte: Arraes Editores, 2014.
8 Para informaes mais detalhadas acesse: oucbh.indisciplinar.com
9 Este mapa uma verso aproximada da situao real e foi desenvolvido nas aes de copesquisa dos pes-
quisadores do Grupo Indisciplinar.
10 Para entender as crticas sobre a impossibilidade de se utilizar as operaes urbanas para fins de urbani-
zao, ver Olbert (2011).

401
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Uso da Conciliao no
Estado de So Paulo Para Soluo
de Conflitos Ambientais

Celso Maran de Oliveira.


Professor Doutor, no Departamento de Cincias
Ambientais na Universidade Federal de So Carlos - UFSCar.
e-mail: celmaran@gmail.com

Isabela Battistello Espindola


Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Ambientais
na Universidade Federal de So Carlos - UFSCar.
e-mail: isaespindola@hotmail.com

e-mail: Jos Wamberto Zanquim Junior


Mestrando no Programa de Ps-Graduao em Cincias Ambientais
na Universidade Federal de So Carlos - UFSCar.
e-mail: jwzanquim@yahoo.com.br

A urbanizao nas ltimas dcadas tem sido motivo de muitas con-


quistas e progressos s sociedades. O meio ambiente tem sofrido com as
intervenes antrpicas resultando na perda de espcies e no comprome-
timento de suas funes. O desmatamento, as queimadas, a poluio dos
recursos hdricos e do ar atmosfrico, aliados ao crescimento populacional
e a demanda por alimentao, vesturio e lazer, culminam na reduo
da oferta de diversos recursos naturais. A relevncia do meio ambiente,
entendido como o suporte universal para todas as formas de vida, e a ne-
cessidade de solues rpidas e eficazes na sua preservao e reparao,
impe a utilizao de novos mtodos de soluo de conflitos ambientais
coletivos, diversos dos tradicionalmente utilizados. Nesta senda, a Con-

402
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ciliao, caracterizada pela celeridade, desburocratizao e efetividade


alternativa para a soluo das questes ambientais urbanas e rurais,
paralelamente atividade jurisdicional estatal. De fato, quando as partes
chegam pacificamente a uma soluo para o conflito, invariavelmente
veem aumentadas as probabilidades de sua efetivao. O Estado de So
Paulo por meio do Decreto n 60.342 de 04 de Abril de 2014 implantou o
procedimento administrativo denominado Atendimento Ambiental, propi-
ciando a celebrao do Termo de Compromisso de Recuperao Ambiental
(TCRA) por meio da Conciliao Ambiental. No TCRA o infrator assume
o compromisso de recuperao dos danos ambientais e, em contrapartida,
goza de reduo no valor da multa aplicada em 40% sobre o montante
integral. Devidamente cumpridos os termos acordados impe-se sua ex-
tino. Caso contrrio, implicar na inscrio do dbito em Dvida Ativa
e execuo judicial do titulo extrajudicial celebrado. A presente pesquisa,
por meio da aplicao de questionrio e acompanhamentos, busca aferir
a natureza jurdica e eficcia da Conciliao Ambiental no Estado de So
Paulo, que poder ser capaz de fornecer educao, celeridade e eficcia
na soluo e reparao dos conflitos em geral.
Palavras-chave: Conflitos ambientais - Mtodos alternativos Procedi-
mento administrativo.

403
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cidadania e Resistncia Pelo


Direito a Cidade: Regularizao
Fundiria no Loteamento
Quarta-Feira em Cuiab-MT.

Guslene Tertuliana Ribeiro


Bacharel em Geografia pela Universidade Federal de Mato
Grosso, Mestranda em Geografia pelo Programa
de Ps Graduao em Geografia da UFMT.
e-mail: guslene88@gmail.com

RESUMO

O presente texto procura fazer uma reflexo sobre a temtica atre-


lada aos estudos urbanos e se pautar pelas discusses tericas sobre
o processo de regularizao fundiria e no mbito dos conceitos sobre
ocupaes irregulares. A configurao atual da sociedade est marcada
pela luta das diferentes classes e espaos. A informalidade urbana ocorre
na quase totalidade das cidades brasileiras. Embora no exclusivamente,
a irregularidade em sua maior parte est associada a ocupaes de po-
pulao de baixa renda, que historicamente no teve acesso produo
formal de habitao, e como consequncia, impedida de concretizar
no quadro da legalidade, seu direito cidade e exercer plenamente sua
cidadania. Neste intuito temos como ponto de partida, discutir as questes
pertinentes informalidade urbanas partindo do loteamento Quarta-Feira
em Cuiab - MT. A origem do loteamento resultado de uma ocupao
irregular, atualmente cerca de 1.400 famlias vivem de forma ilegal na
localidade. Essas condies de moradia permite ampla discusso sobre
a propriedade privada e a sua utilizao, bem como, abre-se a discusso
acerca da falta de polticas pblicas voltadas para a regularizao fundiria

404
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

em Cuiab. Neste ensaio o objetivo verificar como ocorre o processo


de regularizao fundiria urbana na cidade de Cuiab, tendo em vista a
situao do loteamento Quarta-Feira, compreender o processo de ocupa-
o desta localidade e consequentemente a postura do poder pblico do
municpio frente a esta realidade. Procurou-se tambm delimitar quem
foram os agentes de produo do espao ilegal no loteamento Quarta-
-Feira, como tambm analisar as origens e a formao do loteamento e
levantar o processo de construo da moradia ilegal na localidade. Como
procedimentos metodolgicos foram realizados os bibliogrficos sobre as-
sunto em questo, levantamento junto aos moradores sobre o processo de
formao do loteamento Quarta-Feira, alm de levantamentos realizados
em fontes digitais pesquisadas na internet.
Palavras-chave: ocupao irregular, regularizao fundiria, loteamento
Quarta-Feira.

405
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE IV
GRANDES OBRAS E
IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS

407
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Desafio das Cidades


Sustentveis Frente s
Grandes Obras
Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire*
Marina Brasil Gradvohl**

RESUMO

O trabalho pretende contribuir para a compreenso de como as


grandes obras impactam a cidade, trazendo dificuldades para concili-las
com os direitos fundamentais da populao e para efetivar a criao de
uma cidade sustentvel. Partindo da conquista constitucional do Direito
Cidade e sua regulamentao com o Estatuto da Cidade, e tomando como
objeto o exemplo de Fortaleza com suas duas recentes grandes obras: o
Viaduto do Coc e o Acqurio, analisa-se se h uma real concretizao
desses direitos pelas administraes atuais ou se so meros documentos
que no ganham vida numa construo participativa da cidade. Para isso,
importante uma anlise mais a fundo de certos conceitos e instrumentos
do Estatuto da Cidade, tais como cidade sustentvel, gesto participativa
e direito ao planejamento.
Palavras-chave: cidade, sustentvel, grandes obras, direitos funda-
mentais.

INTRODUO

A construo de cidades sustentveis o ponto central para equacio-


nar a sustentabilidade e a qualidade de vida. Para tal, imprescindvel
que as construes e as atitudes perante o espao urbano sejam focadas
na sustentabilidade, no s ambiental, mas tambm social e econmica.
Assim, se deve analisar certos instrumentos que tem como funo garantir

408
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a participao popular nas tomadas de deciso pelo Poder Pblico, o que


corrobora para a sustentabilidade, tanto por garantir que as opinies e as
demandas sejam ouvidas, quanto por criar a oportunidade de conseguir
a execuo de obras e empreendimentos da maneira mais ecolgica e
eficiente possvel.
Para analisar o empenho da Administrao Pblica em atingir a
sustentabilidade do espao urbano, so abordadas duas grandes obras
recentes no Estado do Cear, o Viaduto do Coc e o Acqurio Cear,
ambas na capital, Fortaleza. Perquire-se acerca da participao popular
no planejamento e execuo dos projetos, alm do impacto ambiental
na cidade e se a destinao do oramento e sua escolha a mais vivel,
efetiva e participativa para a realidade das comunidades e da sociedade
como um todo.

1. DIREITO CIDADE E CIDADE SUSTENTVEL

Uma emenda constitucional com mais de 300 mil assinaturas iniciou a


consolidao de um direito fundamental para a sustentabilidade, qualidade
de vida e afirmao de diversos direitos fundamentais: O Direito Cidade.
O captulo Da Poltica Urbana da Constituio de 1988 consolida uma
longa luta pela Reforma Urbana e o direito cidade, uma cidade planejada
e com gesto participativa. A Constituio elege o Plano Diretor obrigat-
rio como principal instrumento para a concretizao do direito Cidade.
Sem cidades sustentveis no h que se falar em moradia, trabalho,
direito de ir e vir (mobilidade) e lazer, todos direitos fundamentais que se
articulam e so engendrados pela estrutura urbana sustentvel. O Direito
Cidade se insere na Ordem Econmica, ttulo da Constituio Federal
que sinaliza para a importncia basilar da cidade no desenvolvimento
econmico, social, ambiental e principalmente seu objetivo em definir a
funo socioambiental da propriedade, visando, assim, promover a justia
social e ambiental. Nesse sentido, o princpio da justa distribuio dos
nus e dos benefcios da urbanificao traduz a abrangncia do Direito

409
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cidade e sua fundamental importncia para o exerccio de vrios direitos.


A regulamentao do Direito Cidade pelo Estatuto da Cidade inseriu
a ordem urbanstica como objeto a ser reivindicado como direito coletivo
por Ao Civil Pblica. Conquista que confere s associaes civis o poder
de reivindicar judicialmente sua implementao, alm de ampliar as fun-
es do Ministrio Pblico, salvaguarda dos direitos coletivos e difusos.
As reflexes sobre o direito Cidade remontam dcada de 20, com a
obra emblemtica de Henri Lefebvre, que afirmava:

Ainda um caminho se abre, o da sociedade urbana e do homem


como obra dessa sociedade e no produto. Ou da superao
simultnea do velho animal social e do homem da cidade an-
tiga, o animal urbano, na direo do homem urbano, polivalente,
polissensorial, capaz de relaes complexas e transparentes
como mundo.3

As Conferncias da ONU sobre assentamentos humanos (Habitat Van-


couver, 1976; Istambul 1996 e Istambul +5) resultaram na conscientizao
da vida urbana como a principal escolha da sociedade contempornea,
o homem escolheu por viver em cidades. Foi criado um programa para
compartilhar as experincias exitosas nas cidades reforando o paradigma
da sustentabilidade. A Carta Mundial pelo Direito Cidade afirma em seu
artigo primeiro: Direito Cidade inclui tambm o direito ao desenvolvi-
mento, a um meio ambiente sadio, ao desfrute e preservao dos recursos
naturais, participao no planejamento e gesto urbanos e herana
histrica e cultural.
Os pilares mais importantes do Direito Cidade consistem na gesto
participativa integrada a um processo permanente de planejamento a
longo prazo, afirmados no Estatuto da Cidade, e exigem a formao de
cidados conscientes do direito Cidade e da abrangncia desse direito
como garantidor de direitos fundamentais essenciais qualidade de vida.
O Direito Cidade hoje ocupa um lugar central na sustentabilidade,
visto que a maior parte do consumo, da gerao de resduos, do uso de
energias e produo de gases do efeito estufa se concentram nas cidades.

410
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A implantao de equipamentos, tecnologias e o planejamento adequa-


do que vise a integrao de servios ambientais nas cidades, tais como
telhados verdes, painis de energia solar, reuso de gua, reciclagem e
diminuio do consumo, consumo sustentvel, transporte no poluente
(bicicletas, transporte pblico movido a energia solar etc.), consistem nas
solues mais responsivas aos desafios da sustentabilidade. Nesse senti-
do, o pensamento de David Byrne, cantor pop e artista plstico, traduz a
imbricao entre a construo da cidade e a sociabilidade:

Conclu que as cidades so manifestaes fsicas de nossas


crenas mais profundas e de pensamentos muitas vezes incons-
cientes, no tanto como indivduos, mas como animais sociais
que somos. (...) Eles esto bem diante dos nossos olhos em
vitrines, museus, templos, lojas, prdios de escritrios e nas
formas como essas estruturas se relacionam ou no. (...) Andar
de bicicleta atravs disso tudo como navegar pela rede neural
de uma vasta mente global.4

Nesse sentido, se percebe a tomada de conscincia e a construo


de lutas urbanas com o mote da cidade sustentvel, como se percebe
das grandes manifestaes de junho de 2013 no Brasil, que se inicia-
ram com a busca de mobilidade e transporte acessvel, bem como as
repercusses pelo pas, como o Ocupe o Coc, o Quem dera ser
um peixe, alm de outras manifestaes que focaram nos servios
pblicos urbanos, na qualidade de servios, e no questionamento das
grandes obras que descumpriram os pilares do Direito Cidade, como
planejamento e a participao.

2. GESTO PARTICIPATIVA E DEMOCRTICA NO


ESTATUTO DA CIDADE E O DIREITO AO PLANEJAMENTO

O Estatuto da Cidade (lei 10.257/01), como instrumento de concretiza-


o dos dispositivos de poltica urbana da Constituio Federal, lista entre
seus instrumentos a gesto oramentria participativa, que, associada
com a Gesto Democrtica da Cidade (captulo IV da lei 10.257/01), busca

411
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

garantir a participao da populao na construo da cidade, espao de


realizao de diversos direitos fundamentais e palco da elaborao dos
principais movimentos transformadores do mundo, bem como das inova-
es tecnolgicas e comportamentais. Dentre os dispositivos do Estatuto,
esses so os que se demonstram mais aptos para que haja uma verda-
deira construo democrtica do espao urbano, com o uso de mtodos
participativos tais como debates, conferncias, audincias e consultas
pblicas, iniciativa popular.
A gesto oramentria participativa faz parte do planejamento munici-
pal. Segundo Adilson A. Dallari5, esta se refere ao processo de elaborao
e execuo do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do ora-
mento anual, correspondendo ao princpio participativo e ao planejamento
participativo, ambos elencados pela Carta Magna de 1988. Assim, por
meio desse instrumento, as prefeituras, e os governos dos Estados indire-
tamente, aferem o que seus governados anseiam e necessitam, em vez de
elaborar planos desconectados das realidades e necessidades, de forma
tecnocrtica e isolada do que a sociedade precisa. Seria possvel assim
ouvir e absorver as demandas da populao, para destinar o oramento
s necessidades que eles identificam, os verdadeiros usurios do espao
urbano, alm de promover uma sinergia colaborativa na implantao
de polticas pblicas emancipatria e transformadoras, ao se fundar na
legitimidade de um processo participativo.
Porm, como esse instrumento praticamente ignorado pela adminis-
trao pblica, as demandas da populao quase no so ouvidas, como
ser demonstrado nesse trabalho, tm prevalecido escolhas de grandes
obras e projetos que so rejeitados pela populao e concentram inves-
timentos em reas privilegiadas das cidades. A resistncia da populao
encontra caminhos prprios e cada vez mais utiliza as redes sociais e
mobilizaes online para expressar suas posies. Mesmo com a inrcia
do Poder Pblico surgem movimentos interessantes e que vocalizam o
pensamento da sociedade, como o movimento Quem dera ser um peixe,
que surgiu em 2012, como oposio organizada ao oceanrio que est

412
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sendo construdo na orla de Fortaleza, o Acqurio Cear, que, dentre


suas vrias conquistas, logrou embargar a obra por mais de 80 dias, por
conta de irregularidades no EIA/RIMA6.
Alm da gesto oramentria participativa, a gesto democrtica da
cidade traz importantes instrumentos que concretizariam um direito
cidade sustentvel (art. 43 da lei 10.257/01). So eles: rgos colegiados
de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; debates,
audincias e consultas pblicas; conferncias sobre assuntos de interes-
se urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular
de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano. Esse processo democrtico a razo da prpria existncia do
Estatuto da Cidade, remetendo ideia de um novo pacto territorial, com
a convivncia de todos os habitantes. Nas palavras de Maria Paula Bucci,
todo esse captulo da lei 10.257/01 tem

carter de norma de processo poltico-administrativo, que in-


forma o modo concreto de formulao da poltica urbana e da
incidncia dos dispositivos tratados nos captulos anteriores,
para o qu se exige sempre a necessria participao popular.7

Apesar da existncia de todos esses instrumentos, pensados para a


promoo efetiva do direito cidade e dos outros dispositivos do Estatuto,
e da disposio normativa do dever de utiliz-las, so poucas as ocasies
em que se v efetivo uso, corroborando para a implementao de vises
tecnocrticas, o que leva a autoritarismo e falta de democracia por parte
dos governantes.
A oitiva da populao, processos de participao e planejamento,
como ordena a lei, so substitudos por processos decisrios pouco trans-
parentes e altamente impactantes do ponto de vista social, ambiental e
econmico, muitas vezes ignorando necessidades bsicas de algumas
comunidades carentes, como se torna evidente no caso do Acqurio
Cear. O ex-governador do Estado, ao decidir pela implantao do tal
Aqurio, que seria o maior da Amrica Latina, ignorou as demandas da

413
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comunidade do Poo da Draga, vizinha do local pensado para o empre-


endimento, que ainda vive sem nem mesmo saneamento bsico, alm
de ignorar as necessidades de todos os cearenses, pois em pleno perodo
de estiagem resolveu por comear uma obra com custo superior a 350
milhes de reais.8 As decises sobre o futuro das cidades no podem se
limitar somente democracia representativa das cmaras de vereadores,
mas devem propiciar que todos aqueles diretamente afetados pelas aes
e investimentos pblicos sejam envolvidos9.
Essas anlises remetem, ento, ao direito ao planejamento. Um plano
urbanstico deve traduzir metas para o setor pblico e privado, pretendendo
a transformao dos espaos, ou o estmulo a certas atividades, ou a ma-
nuteno de determinadas reas10. Esse planejamento, positivado no art.
174 da Constituio Federal, obrigatrio para o setor pblico, por ser ele
agente normativo e regulador da atividade econmica, e indicativo para
o setor privado, alm de um direito da sociedade. Sua atividade deve ser
permanente, sendo por meio do planejamento que o Estado ordenar suas
atividades e elencar prioridades, sendo necessrio sempre que ele buscar
interferir na ordem econmica e financeira, da qual as atividades urbans-
ticas fazem parte. Assim, todos os atos do Poder Pblico que constituam
mtodos para a realizao do plano urbanstico devem ser provenientes
de norma jurdica especfica de cunho urbanstico. Porm, com todos esses
desrespeitos gesto participativa e democrtica do espao urbano e do
oramento destinado a ele, ser que o direito ao planejamento est sendo
verdadeiramente respeitado e concretizado?
O planejamento municipal deve ter uma gesto oramentria parti-
cipativa, que, como j foi comentado, no devidamente implementada
na grande maioria das cidades brasileiras. O princpio participativo e o
planejamento participativo, elencados na Constituio, notadamente no
Captulo da Poltica Urbana que elenca o Plano Diretor obrigatrio para
as cidades com mais de 20 mil habitantes, ainda no encontram efetivo
cumprimento nas cidades brasileiras, pois uma viso obreira e pouco
planejada prevalece nas administraes. A falta de participao popular,

414
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

crnica no pas, um fenmeno que acontece conjuntamente com o


desrespeito a diversos direitos fundamentais, e dentre eles est o direito
ao planejamento.

3. GRANDES OBRAS E O PLANO DIRETOR

A discusso sobre a ocupao do espao urbano vem sendo sistema-


ticamente deixada em segundo plano no Brasil. Assim, a implantao de
megaempreendimentos, que aumentou exponencialmente nos ltimos
anos principalmente com o fenmeno da Copa do Mundo de 2014 e de suas
obras desconectadas da realidade urbana, no tem cumprido os princpios
do Direito urbanstico do planejamento e da justa distribuio dos nus e
benefcios da urbanificao, ocasionando maior excluso principalmente
das comunidades mais afetadas.
Esses megaempreendimentos, justificados como forma de impulsionar
o crescimento econmico, envolvem grande mobilizao de recursos do
Poder Pblico e, no entanto no tem resultado nas transformaes eco-
nmicas que prometem. Pela magnitude dos impactos e transformaes
que trazem, constituem imensas intervenes urbansticas e sociais11,
afetando principalmente populaes de baixa renda, indgenas, ribeirinhos,
quilombolas e, dentre outras, comunidades urbanas12.
Desse modo, para conseguir balancear esses impactos e transforma-
es que causam os grandes empreendimentos, preciso que haja um
Plano Diretor consolidado e que suporte a obra, j que ele o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, como diz o
art. 182 da Constituio Federal, com repetio no art. 40 do Estatuto da
Cidade. O planejamento e o subsequente plano urbanstico, implementado
no ordenamento brasileiro como o Plano Diretor, instrumento bsico
de atuao. Por meio dele, a Administrao Pblica e a sociedade tero
base para agir segundo suas prprias finalidades. Traz segurana para
a iniciativa privada e responsabilidade para o Poder Pblico13, e s por
meio de um plano que as intervenes urbanas sero legtimas e se ter

415
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

conscincia de suas consequncias na cidade.


Alm disso, segundo o Ministrio da Cidade,

o Plano Diretor que tem de dizer qual a destinao de cada


pedao do territrio do municpio. A ocupao de todas as reas
dever considerar o bem estar coletivo, de todos os habitantes
do municpio, seja ela residncia, comrcio, indstria, servios,
rea pblica, rea para equipamentos coletivos.14

Fica claro, ento, que a instalao de megaempreendimentos e


grandes obras precisa considerar o bem estar coletivo, mesmo que
isso signifique que sua construo se d em outro local ou at mesmo
que no ocorra.
O Plano Diretor Participativo o maior responsvel para garantir
que o ordenamento urbano respeite a vontade dos moradores, pois,
como ordena toda a ocupao do solo, a partir de uma leitura coletiva
da realidade, tem que ser observado mesmo na implementao de
obras do governo do Estado ou do governo federal.
Tendo em vista que historicamente as classes sociais mais pobres
so sistematicamente sujeitadas vontade das classes ricas, o Plano
tem tambm o intuito de garantir uma ocupao democrtica do solo.
Sem ter suas necessidades, suas vontades e sua parcela do solo urba-
no levadas em considerao, quando a rea ocupada interessante
econmica ou paisagisticamente, essas comunidades so facilmente
removidas, a no ser que estejam asseguradas pelo Plano Diretor.
Diversos casos de desrespeito ao Plano Diretor Participativo e ou-
tros instrumentos do Estatuto da Cidade vm acontecendo no Cear,
principalmente com as grandes obras para a Copa do Mundo em 2014
e outras no relacionadas, sendo feitas majoritariamente na capital
do Estado, Fortaleza. Convm ento analisar dois desses casos mais
recentes de conflito territorial urbano na capital, a construo do
Viaduto do Coc e do Acqurio Cear, suas caractersticas e os mo-
vimentos de resistncia.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. A CONSTRUO DO VIADUTO DO COC

O Viaduto do Coc consistiu numa obra rodoviria inserida em bairro


residencial e alta valor paisagstico. O viaduto teve como justificativa me-
lhorar o fluxo do trnsito na regio da cidade onde foi implantada, no antigo
entroncamento entre as avenidas Engenheiro Santana Jnior e Antnio
Sales seriam construdos dois viadutos com trs nveis de escoamento.
Iniciada em julho de 2013, um ms depois das icnicas manifestaes
de junho de 2013, que tinham como pauta inicial a mobilidade urbana, o
viaduto foi na contramo das melhorias de transporte que vinham aconte-
cendo na cidade, j que valorizava o uso de carros e dificultava a passagem
de pedestres e ciclistas, que so o foco da reforma da mobilidade urbana.
A elaborao e implementao da obra foi feita de maneira bastante
autoritria pela prefeitura, j que no houve uma discusso prvia do pro-
jeto e de alternativas a ele; ou uma discusso do oramento, do impacto na
cidade, nos prdios vizinhos, na passagem de pedestres, enfim, de diversos
aspectos que interessam a toda a populao, no s a pequena frao que
utiliza carros para locomoo. Alm disso, a execuo do projeto envolvia
avano na rea do Parque do Coc, uma Unidade de Conservao e nico
remanescente de vegetao no interior da cidade, com a retirada de 90
rvores da regio de manguezal, que segundo a lei 12.651/2012 (Novo
Cdigo Florestal), rea de Preservao Permanente (APP).
Segundo o Parecer Tcnico n 183/2003 do Ministrio Publico Fede-
ral, 4 Cmara de Coordenao e Reviso, Meio Ambiente e Patrimnio
Cultural, a obra do viaduto foi licenciada em desacordo com a legislao
vigente, tendo em vista que foi usado um Plano de Controle Ambiental
(PCA) em vez do EIA/Rima como estudo ambiental para o licenciamento15.
No foi constatado nos autos, tambm, lei sobre a desafetao da rea da
Unidade de Conservao que foi desmatada para a construo do viaduto,
tampouco sobre a destinao da compensao ambiental e a autorizao
do gestor da UC (arts. 22 e 36 da lei 9.985/2002). Mas a principal ilegalidade
do projeto se encontra na ausncia de referncia daquele tipo de obra no

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

planejamento virio e o Plano Diretor da cidade, caracterizando assim


uma obra totalmente desconectada de qualquer processo participativo
de deciso ou legitimao tcnica, social ou ambiental.
Em contrapartida, muitos projetos alternativos foram idealizados por
movimentos sociais, estudantes de arquitetura e profissionais da rea.
Esses projetos traziam outras possibilidades para resolver o problema
do trnsito com obras que no impactassem tanto o Parque, os prdios
no entorno, os outros meios de transporte mais sustentveis e os cofres
pblicos, trazendo realmente melhoras para a mobilidade urbana. O gru-
po Direitos Urbanos Fortaleza, juntamente com o Centro Acadmico da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFC (Cacau), promoveram um
concurso para o envio e compilao de projetos alternativos ao Viaduto
do Coc, que foram posteriormente exibidos no Parque16.
A srie de desrespeitos por parte da prefeitura fez grupos se organiza-
rem em oposio construo do viaduto, criando o movimento Ocupe
o Coc. Alm dos diversos projetos alternativos que buscam diminuir os
efeitos negativos do viaduto, resolvendo o problema com medidas mais
eficazes e baratas, com menos impactos negativos, foi promovida uma
verdadeira ocupao em acampamento permanente no Parque do Coc,
na rea que seria desmatada para a obra. Os ativistas permaneceram no
local por cerca de trs meses, de 12 de julho a 04 de outubro de 2013. O
movimento protagonizou uma guerra de liminares e foi vencido, a ltima
liminar permitiu a desocupao realizada em operao violenta pela po-
lcia. Conseguiu atrair a ateno de toda a cidade para a obra do viaduto
e suas irregularidades, tanto no licenciamento quanto na instalao.
Isso desencadeou um intenso debate entre os apoiadores da obra e
os que eram contra, e a ocupao da rea atrasou a implementao do
projeto por um tempo considervel, dando tempo para o desenvolvimento
do debate. Apesar de toda a luta dos movimentos sociais e do apoio por
outros setores da sociedade, e da represso que os manifestantes sofre-
ram por parte do aparelho estatal, o Ocupe o Coc no conseguiu fazer
com que opes mais viveis de resoluo do problema urbano fossem

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

executadas pelo Poder Pblico. O projeto foi implementado, sob a chan-


cela de uma liminar judicial, evidenciando o carter autoritrio e pouco
democrtico da administrao municipal. A participao popular no foi
concretizada, em prol de uma grande obra superfaturada e que no foi a
melhor opo para o cenrio da cidade, tanto no mbito ecolgico, quanto
no econmico e no de mobilidade urbana. Deciso judicial, posterior ao
trmino da obra, afirmava a legitimidade do acampamento e reconheceu
a ilegalidade da obra, visto que no apresentou EIA/RIMA, no entanto no
ocorreu a demolio ou nenhuma sano significativa administrao.

5. A CONSTRUO DO ACQURIO CEAR EM FORTALEZA

O Acqurio Cear um empreendimento que foi idealizado pelo ex-


-Governador do Cear, em 2008. Localizado na Praia de Iracema, mesmo
bairro onde h uma comunidade centenria que nunca teve saneamento
bsico, o Poo da Draga, o projeto megalomanaco, com cinema 3D,
4D, 21.5 mil m e capacidade para 15 milhes de litros de gua, causou
polmica e dividiu opinies desde o incio, tendo uma resistncia conso-
lidada desde 2012, quando a obra comeou sorrateiramente. Em perodo
de estiagem no Estado, comea-se uma obra no valor inicial de R$ 250
milhes (duzentos e cinquenta milhes de reais), que hoje j somam mais
de R$284 milhes (duzentos e oitenta e quatro milhes de reais)17.
Ao lanar o empreendimento, o Poder Pblico mais uma vez desrespei-
tou a participao popular nas decises do Estado, trazendo uma grande
obra que no est entre as necessidades da sociedade, e que direciona
grande parte do oramento pblico em um empreendimento turstico
voltado para um pblico de fora do Estado, em vez de realizar algumas
das melhorias que os cearenses precisam e muito, para mitigar os efeitos
da seca e da desigualdade social e econmica.
Segundo o EIA/Rima apresentado pelo Governo do Estado18, o empre-
endimento visa oferecer um espao de entretenimento aliado educao
ambiental, para devolver populao de Fortaleza, espaos tradicionais

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

para a prtica de lazer. Porm, fica clara a inteno do Governo de voltar


o Acqurio para o turismo, j que em estudo do Instituto de Pesquisa e
Estratgia Econmica do Cear (IPECE)19, afirma-se que ele aumentar o
apelo turstico do Estado, com um efeito atrao de turistas. O inves-
timento gigantesco no ser revertido em prol da populao.
Um dos maiores problemas no desenrolar do projeto foi a contratao
das empresas responsveis pelo projeto e execuo da obra, uma vez que
no ocorreu nenhum processo de licitao, e o convnio foi firmado mesmo
se sabendo que a empresa no tinha capacidade tcnica para desempenhar
o trabalho. O MPF identificou, ento, indcios de favorecimento empresa
contratada, pelo Governo do Estado20.
As irregularidades no param por a, segundo o Instituto Brasileiro
de Direito Urbanstico21. A falta de participao das comunidades afeta-
das e da populao como um todo nas decises acerca do tal aqurio
preocupante, mas reflete exatamente como o governo trata a populao,
sem possibilitar a participao que lhe garantida constitucionalmente.
A comunidade do Poo da Draga nem ao menos foi mencionada nas reu-
nies de planejamento do empreendimento, apesar do EIA/Rima afirmar
que algumas famlias at precisariam ser removidas. H tambm grande
dificuldade de acesso s informaes do projeto. A audincia pblica
realizada no processo de licenciamento foi pouco divulgada e tambm
em local de distante do de instalao. Alm disso, houve desrespeito
legislao ambiental e urbanstica, e ao direito de moradia, j que a
comunidade vizinha, mesmo que no muito comentada, ficar merc
da especulao imobiliria. Tambm h irregularidades no processo de
licenciamento, j que o Ministrio Pblico afirma que competncia do
IBAMA, e no da Superintendncia Estadual, e no foram feitos estudos
arqueolgicos, necessrios para essa rea.
Diante de todas essas violaes, surgiu um movimento em oposio,
chamado Quem dera ser um peixe, auto-organizao popular que articu-
lou, dentre outros, profissionais liberais, moradores da Praia de Iracema e
do Poo da Draga. O movimento conseguiu levantar dados sobre o projeto,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

divulgando amplamente para a populao e denunciando irregularidades,


muitas das quais foram utilizadas pelo MP em suas aes civis pblicas
contra a obra. Apesar de todas as denncias e mobilizao da sociedade
contra o empreendimento, nas diversas aes impetradas questionando
suas irregularidades (quatro aes civis pblicas, uma ao popular, uma
ao cautelar de exibio de documentos, uma ao declaratria incidental
e uma ao de improbidade administrativa), o Poder Judicirio, na maioria
das aes, se pronunciou a favor do Estado, sendo mais um exemplo da
falta de vontade do Estado em dialogar com a sociedade e efetivar sua
participao e demandas.

6. CONSIDERAES FINAIS

No caminho para a sustentabilidade, uma importante ao a ser adotada


a construo de cidades sustentveis, por meio de tomada de decises
de forma participativa, como o Plano Diretor Participativo, a Gesto Or-
amentria Participativa e a Gesto Democrtica da Cidade, instrumentos
do Estatuto da Cidade, que veio para concretizar o captulo Da Poltica
Urbana da Constituio Federal de 1988.
Outra atitude para se construir uma cidade sustentvel consiste em
observar e minorar o impacto que as intervenes urbanas trazem para
a cidade e seus habitantes. Na construo de grandes obras no Brasil,
comum que no sejam feitos os estudos necessrios de impacto ambiental
e impacto de vizinhana, e ignorando as demandas da populao, que no
tem voz, a cidade vai sendo construda de forma a desrespeitar o meio
ambiente e as possibilidades de transformaes na mobilidade urbana,
alm de aprofundar a desigualdade social e econmica.
Observando os Exemplos do Cear, com a construo em andamento
do Acqurio Cear, o Governo do Estado lanou um empreendimento sem
a participao da populao, e quatro anos depois comeou sorrateira-
mente a obra, o que s comprova a falta de comprometimento do Poder
Pblico com a construo de um espao urbano democrtico e sustentvel,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

j que a obra completamente antiecolgica, ao encarcerar milhares


de animais e promover o aterramento de uma parte do mar da Praia
de Iracema para a construo desse equipamento de mais de 21.5 mil
m, em uma rea at ento esquecida pelo governo.
Tambm com a construo do Viaduto do Coc, que desrespeitou
as leis de proteo ambiental, o planejamento urbano participativo, as
possibilidades de mobilidade urbana e as manifestaes da populao,
tanto especificamente contra o viaduto quanto anteriormente pedindo
medidas eficazes para a melhora da mobilidade urbana, o municpio
de Fortaleza foi autoritrio e contribuiu para uma cidade pensada no
para a populao como um todo, e sim para carros.
importante ressaltar que nos dois casos ocorreram resistncias
significativas, com judicializao dos problemas, mas que nenhuma
atitude responsiva foi adotada pela Administrao Pblica. Apesar do
enorme desgaste em termos de imagem pblica, pois os movimentos
se articulam com a fora das redes sociais, e tem enorme alcance na
opinio pblica, aparentemente h menor dilogo e capacidade de
interlocuo com a sociedade por parte das atuais administraes. A
morosidade dos processos judiciais e o autoritarismo dos governos
prevalecem e no afirmaram em nenhum dos casos o Direito Cidade
sustentvel conforme consolidado no Estatuto da Cidade e consagrado
na Constituio Federal.
Desse modo, entende-se que para a construo de uma cidade sus-
tentvel, preciso promover dilogo e a participao da populao na
tomada de decises pelo Poder Pblico, principalmente no mbito das
grandes obras. Com o intercmbio de ideias, possvel a descoberta
de meios de execuo de empreendimentos de modo que os impactos
socioambientais e econmicos sejam os menores possveis, ao mesmo
tempo em que as demandas e as necessidades da sociedade tambm
sejam ouvidas e solucionadas.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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toCBG2014.pdf>. Acesso em: 24 jun. 2015.
TRIBUNA DO CEAR. MPF acusa Governo do Cear de manter irregularida-
de em contratos. Disponvel em: <http://tribunadoceara.uol.com.br/noticias/
ceara/mpf-acusa-governo-do-ceara-de-manter-irregularidade-em-contratos/>.
Acesso em: 27 jun. 2015.

NOTAS

*Professora da Universidade Federal do Cear na Faculdade de Direito e na Faculdade de Arquitetura, Doutora


pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), possui graduao em Direito pela Universidade Federal
do Cear, cursou mestrado em Direito (Direito e Desenvolvimento) pela Universidade Federal do Cear. Email:
geovanacartaxo@gmail.com
** Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Cear. Email: marina_gradvohl@hotmail.com
3 LEFEBVRE, Henri. O Direito Cidade. 5. ed. So Paulo: Centauro, 2008. p. 107-108.
4 BYRNE, David. Dirios de Bicicleta. So Paulo: Amarilys, 2010. p. 14-15.
5 DALLARI, Adilson Abreu. Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). 1. ed. So
Paulo: Malheiros, 2003. p. 77.
6 Informaes sobre o Quem dera ser um peixe em: GONDIM, Linda Maria de Pontes. O Acqurio e os
peixes: grandes projetos de requalificao urbana e movimentos sociais. Disponvel em: <http://
actacientifica.servicioit.cl/biblioteca/gt/GT20/GT20_dePntesGodim.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2015.
7 BUCCI, Maria Paula Dallari. Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). 1. ed. So
Paulo: Malheiros, 2003. p. 323.
8 DIP, Andrea; BARROS, Ciro. Quem dera ser um peixe: Acqurio Cear vai custar quase R$ 300
milhes. Revista Frum. Disponvel em: <http://www.revistaforum.com.br/blog/2013/06/quem-dera-ser-
-um-peixe-acquario-ceara-vai-custar-quase-r-300-milhoes/>. Acesso em: 21 jun. 2015.
9 CARVALHO, Celso Santos; ROSSBACH, Ana Claudia (Org.). O Estatuto da Cidade: comentado. So Paulo:
Ministrio das Cidades: Aliana das Cidades, 2010. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/
ArquivosSNPU/Biblioteca/PlanelamentoUrbano/EstatutoComentado_Portugues.pdf>. Acesso em: 26 jun. 2015.
10 DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico. 1. ed. Barueri: Manole, 2004. p. 55.
11 FROTA, Henrique Botelho; ROMEIRO, Paulo Somlanyi (Org.). Megaprojetos de impacto urbano e am-
biental: violao de direitos, resistncia e possibilidades de defesa das comunidades impactadas.
So Paulo, 2015. Disponvel em: <http://www.ibdu.org.br/eficiente/repositorio/Projetos-de-Pesquisa/439.
pdf>. Acesso em: 24 jun. 2015.
12 SOUSA, Andr Lima. A apropriao dos novos meios comunicacionais e informacionais pelos
movimentos populares de resistncia contra a construo do Acqurio Cear. Online. Disponvel em:
<http://www.cbg2014.agb.org.br/resources/anais/1/1404158242_ARQUIVO_AndreLimaSousaArtigocomple-
toCBG2014.pdf>. Acesso em: 24 jun. 2015.
13 DI SARNO, Daniella Campos Labrio. Elementos de Direito Urbanstico. 1 Ed. So Paulo: Manole,
2004. p. 62.
14 PINHEIRO, Otilie Macedo; ROLNIK, Raquel; SCHASBERG, Benny (Coord.). Plano Diretor Participativo.
Braslia: Ministrio das Cidades, 2005. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/Arquivos-
SNPU/Biblioteca/PlanelamentoUrbano/PlanoDiretorParticipativoSNPU2006.pdf>. Acesso em: 26 jun. 2015.
15 Em 2003 houve um processo de licenciamento ambiental feito pelo Municpio de Fortaleza para execuo
de diversas obras de mobilidade urbana, com um EIA/Rima que foi aprovado. Porm, em 2013, houve bruscas
mudanas no projeto, incluindo agora a construo do viaduto. Por conta disso, deveria ser feito outro EIA/
Rima, pelo tamanho da mudana, mas ao invs foi feio apenas um PCA, que utilizado na etapa de instalao do
empreendimento para orientar a execuo da obra, e no para complementar um Estudo de Impacto Ambiental.
16 Informaes sobre o concurso e os projetos na rede social Facebook, na pgina do Cacau Ufc <https://

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

www.facebook.com/cacauufc> e no grupo Direitos Urbanos | Fortaleza <https://www.facebook.com/groups/


DireitosUrbanosFortal>.
17 FROTA, Henrique Botelho; ROMEIRO, Paulo Somlanyi (Org.). Megaprojetos de impacto urbano e ambien-
tal: violao de direitos, resistncia e possibilidades de defesa das comunidades impactadas. So
Paulo, 2015. p. 108. Disponvel em: <http://www.ibdu.org.br/eficiente/repositorio/Projetos-de-Pesquisa/439.
pdf>. Acesso em: 24 jun. 2015.
18 EIA/Rima do Acqurio Cear, Termo de Referncia n 3120/2011 DICOP/GECON.
19 IPECE. Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear. Os impactos econmicos do Acqurio
Cear e sua viabilidade. IPECE Informe n 48. 06 dez. 2012. Disponvel em: <http://www.ipece.ce.gov.
br/publicacoes/ipece-informe/Ipece_Informe_48_06_dezembro_2012.pdf/view>. Acesso em: 27 jun. 2015.
20 TRIBUNA DO CEAR. MPF acusa Governo do Cear de manter irregularidade em contratos.
Disponvel em: <http://tribunadoceara.uol.com.br/noticias/ceara/mpf-acusa-governo-do-ceara-de-manter-
-irregularidade-em-contratos/>. Acesso em: 27 jun. 2015.
21 FROTA, Henrique Botelho; ROMEIRO, Paulo Somlanyi (Org.). Megaprojetos de impacto urbano e ambien-
tal: violao de direitos, resistncia e possibilidades de defesa das comunidades impactadas. So
Paulo, 2015. p. 108. Disponvel em: <http://www.ibdu.org.br/eficiente/repositorio/Projetos-de-Pesquisa/439.
pdf>. Acesso em: 24 jun. 2015.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Intervenes Urbanas em Zonas


Especiais de Interesse Social:
O Caso do Bairro Saramandaia

Gerson Carlos de Oliveira Costa1


Amanayara dos Santos Lima2

RESUMO

O presente trabalho acadmico tem como objeto de estudo, as zonas


especiais de interesse social e as intervenes urbansticas, que incidem
sobre essas reas. O artigo elenca a problemtica, atinente ao bairro de
Saramandaia, pois de acordo com o Plano Diretor de Desenvolvimento Ur-
bano de Salvador (PDDU), o bairro classificado como uma zona especial
de interesse social (ZEIS). Nesse sentido, buscamos analisar a dinmica
social, jurdica e poltica que as intervenes urbanas geram no bairro de
Saramandaia, bem como os efeitos dessas intervenes na perspectiva
do direito cidade. Com efeito, a comunidade de Saramandaia, que
localizada numa rea privilegiada e bastante valorizada da cidade, sofre
os efeitos de uma srie de intervenes urbanas, implementadas pelo
poder pblico e por particulares nos ltimos anos. A comunidade que se
estabeleceu em meados dos anos setenta, numa poligonal situada entre
o bairro de Pernambus e o DETRAN (Departamento Estadual de Trnsi-
to), acumula hoje, vrios impactos ambientais, sociais e de vizinhana,
oriundos de intervenes j consolidadas e tambm da perspectiva de
algumas intervenes que futuramente sero implementadas no bairro.
Destarte, os principais problemas que a comunidade enfrenta, refe-
rentes reduo do acesso a moradia digna e ao direito cidade, so
decorrentes do impacto de vizinhana oriundo do empreendimento resi-
dencial e comercial horto bela vista, da falta de infraestrutura, regulari-
zao adequada e equipamentos urbanos. Alm da possvel retirada de

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

um grande numero de famlias, que ocupam a rea, para a construo da


linha viva. A construo da linha dois, do sistema metrovirio de salvador,
vai provocar tambm uma srie de impactos sociais, ambientais e de vizi-
nhana no bairro. Nesse sentido, o bairro de Saramandaia, sofre uma srie
de restries, referentes ao acesso a moradia digna e ao direito cidade.
Palavra-Chave: Zonas Espaciais de Interesse Social. Saramandaia.
Regularizao Fundiria

INTRODUO

As intervenes urbanas, objeto de disputa poltica e econmica, re-


presentam uma realidade cada vez mais frequente nas grandes capitais,
e em alguma medida, tambm no interior. Levando em considerao,
a produo da cidade, e a interao entre o aspecto fsico e as prticas
sociais inerentes aos grandes centros urbanos, uma interveno urbana
de grandes propores, representa na atualidade uma interseco entre
o desenvolvimento urbano na produo da cidade, e a consolidao da
cidade sustentvel. Essas intervenes urbanas, quando desprovidas de
uma leitura comunitria, podem gerar desdobramentos deletrios para a
interao urbana, poltica e sociocultural.
Nesse sentido, as intervenes no bairro de Saramandia, provocadas
diretamente de intervenes em sua poligonal, bem como consequncias
de intervenes em reas vizinhas, representam atualmente, tanto uma
desconstituio de direitos, como uma anulao do acesso a direitos. A
comunidade de Saramandia surgiu em meados dos anos70, em aproxima-
damente 1976. Os primeiros moradores que chegaram comunidade eram
retirantes que atrados para capital procura de novos horizontes e com
as possveis oportunidades de emprego na capital e tambm para trabalhar
na construo do ento novo Terminal Rodovirio de Salvador em 1975.
Para uma anlise pouco mais apurada do histrico de Saramandaia,
faz-se necessrio o entendimento do carter de luta e mobilizao ine-
rentes comunidade desde a sua gnese em meados da dcada de 1970,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

decorrente dos crescentes conflitos de propriedade, definidos por Mozart


Vtor Serra (1984) como resultados das invases de terras, privadas por
pblicas, com o objetivo de nelas se assentarem moradias de populaes
de baixa renda.
Desde o inicio da ocupao na dcada de 70, at os dias atuais, a
comunidade passou por uma srie de intervenes, que provocaram des-
dobramentos de toda ordem na dinmica da sociedade da comunidade.
Historicamente a comunidade se organizar para reivindicar e lutar, para
ter acesso ao direito moradia digna, infraestrutura urbana, sociocultural
direito a educao, sade, dentre outros direito essenciais na consolidao
do direito cidade.
Com efeito, este artigo procura fazer uma reflexo, sobre as consequ-
ncias das transformaes urbanas em comunidades populares, bem como
sua consequncia em uma zona especial de interesse social. de funda-
mental importncia, provocar uma reflexo sobre os impactos oriundos
das aes, que a priori aponta para o desenvolvimento urbano, contudo
numa anlise mais minuciosa possvel aferir consequncias graves, do
ponto de vista de excluso social e violao de direitos. Nesse sentido,
para analisar a problemtica supracitada, bem como propor solues a
fim de promover uma nova perspectiva na produo da cidade, o presente
trabalho acadmico foi delimitados nos seguintes tpicos: 1. Histrico
da Regularizao Fundiria no Bairro; 2.Habitao em rea de Risco; 3.
Projetos Impactantes; 4. Histrico de Lutas; 5. Consideraes Finais.

1. HISTRICO DA REGULARIZAO FUNDIRIA NO BAIRRO

No que tange a questo fundiria do Bairro de Saramandaia, destaque


deve ser dado ao Decreto n 20.689, de 16 de setembro de 1968, no qual
o Governo do Estado da Bahia declarou de utilidade pblica para fins de
desapropriao, uma rea de terras destinada construo do Centro de
Abastecimento de Salvador. Esse decreto viabilizou a desapropriao de
uma rea de aproximadamente 434.886 m margem direita da pista de

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

retorno do Vale do Camarogipe e dentro de um polgono irregular entre


marcos postos nas divisas entre a rea por desapropriar e terrenos dos
Senhores Numa Pompilio, Artur Lago e Manoel Leite. (BAHIA, 1968). A
comunidade de Saramandaia est inserida dentro da poligonal do referido
decreto de desapropriao.
O nome Saramandaia oriundo de uma telenovela de Dias Gomes
levada ao ar no inicio da dcada de 1970 e de grande sucesso nacional.
Saramandaia fica localizada entre o bairro de Pernambus e o Departa-
mento Estadual de Transito - DETRAN. Situa-se em uma rea de topografia
acidentada, composta de quatros morros e dois vales. (PMS, 1980).
As primeiras ocupaes foram construdas em Saramandaia em
meados da dcada de 1970 por trabalhadores que vieram das cidades
do interior do Estado ou de Sergipe e exerciam atividades na construo
civil, dando destaque para a construo do Terminal Rodovirio. Esses
ocupantes tambm trabalhavam com o cultivo de hortalias no prprio
Bairro. (FONSECA, 2009).
Com efeito, em 1983 a Prefeitura com a autorizao do Governo do Es-
tado da Bahia iniciou um cadastramento, a fim de promover a regularizao
fundiria em beneficio das famlias que historicamente ocuparam a rea.
Um total de 427 famlias foram cadastradas e receberam um documento
de permisso de uso assinado pelo Governo do Estado. (PMS, 1983).
Com efeito, quase quarenta anos depois do decreto n 20.689 (primei-
ro marco legal, atinente questo fundiria no bairro), a lei estadual n
8.533 de 02 de dezembro de 2002, garantiu a comunidade de Saraman-
daia uma nova perspectiva referente regularizao fundiria do bairro,
pois autoriza o poder executivo em nome do Estado da Bahia, doar ao
municpio de Salvador uma rea de sua propriedade, medindo 278.497,85
m desmembrada de uma poro maior de 493.493,00m localizada na
Avenida Vale do Camarogipe e Rua Toms Gonzaga, distrito de Brotas,
no Municpio de Salvador. (BAHIA, 2002).
Nesse sentido, a lei n 8.533, de 2002 assegura em seu artigo 2 que essa
doao tem por finalidade propiciar a regularizao da rea em beneficio

429
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

das famlias residente no Bairro de Saramandaia. Com base nesse marco


legal foi lavrada a escritura pblica de doao de 17 de maro de 2003.
Essa escritura pblica estabelece que a rea de 278.497,85 m doada pela
lei n 8.533, sejam assim distribudas: rea de Saramandaia 198.717,59 m,
rea da estao de transbordo da rodoviria 10.529,54 m, localizada na
Avenida do vale do Camarogipe e Rua Toms Gonzaga, distrito de Brotas,
no municpio de Salvador.
importante ressaltar que em 2003, atravs do Programa Municipal de
Regularizao Fundiria, foram cadastradas 2556 unidades habitacionais;
sendo deferidos 2451 processos administrativos e entregues 2351
escrituras de concesso de uso especial para fins moradia. Essa ao foi
feita com base na Lei Orgnica do Municpio (LOM), atravs da Emenda
n 16/2002 e na promulgao da Lei 6.099 de 19 de fevereiro de 2002,
regulamentada pelo Decreto 13.532 de 11 de maro de 2002. (SALVADOR,
2002), conforme demonstrado no cartograma abaixo.

Figura 1
Fonte: Grupo de Pesquisa Lugar Comum / Plano de Bairro Saramandaia

430
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em relao definio de um zoneamento especifico, a partir da expe-


rincia da instituio da zona homognea do Nordeste de Amaralina em
1978, o PLANDURB, ao estabelecer o modelo fsico-territorial da Cidade do
Salvador, instituiu a rea de proteo socioecolgica (APSE), como uma
subcategoria das reas sujeitas a regime especifico (ASRE). As disposies
sobre o referido instituto foram desdobradas na Lei de Ordenamento,
Ocupao e Uso do Solo (LOUS) e posteriormente reguladas pela Lei
Municipal 3592/1985 que estabelece parmetros especficos e restries
de uso, visando a garantir a permanncia da populao residente nos
assentamentos consolidados de baixa renda nos seguintes bairros: Roa
da Sabina, Calabar, So Lzaro, Vale da Murioca, Alto da Alegria, Jardim
Pituau, Campinas de Brotas, Baixa do Acupe, Engenho Velho de Brotas,
Candeal Pequeno, Alto do Saldanha, Barreio, Caxund, Baixa Fria, Alto da
Sereia, Baixa do Tubo, Gantois, Binculo, Engenho Velho da Federao,
Cosme de Farias, Jardim Imperial, Lobato, Saramandaia, Pedra Furada,
Pernambus, Alto das Pombas, Pela Porco, Alto do Sobradinho, Novos
Alagados, Nordeste de Amaralina, Alagados, Beiru, e Alto do Coqueirinho.
(LIMA, 2002).
O referido Plano Diretor foi substitudo pela Lei 6.586/2004. O PDDU
props a criao de AEIS, como instrumento de combate excluso e
pobreza, espao para a regularizao fundiria e urbanizao median-
te a criao de planos especficos elaborados de forma interdisciplinar
com a participao da comunidade e respeitando os valores culturais da
populao. Para a regularizao e implantao das AEIS, o Plano estabe-
lecia uma srie de diretrizes dirigidas s trs categorias previstas: AEIS
I reas ou edificaes ocupadas predominantemente por assentamentos
de ocupao precria e popular em reas de propriedade pblica; AEIS II
reas ou edificaes ocupadas predominantemente por assentamentos
de ocupao precria e popular em reas de propriedade privada; AEIS
III reas desocupadas destinadas a habitao de interesse social. Note-
-se que o Bairro de Saramandaia tambm est includo na categoria AEIS.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador (lei 7400/08),

431
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

classifica Saramandaia como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS),


isto , uma rea destinada implementao de programas de regulari-
zao urbanstica, fundiria, produo, manuteno ou qualificao de
Habitao de Interesse Social (HIS), conforme poligonal especializada na
foto area abaixo.
Fonte: Grupo de Pesquisa Lugar Comum / Plano de Bairro Saramandaia
Levando em considerao os critrios classificatrios contidos no
art.80 pode-se enquadrar a ZEIS Saramandaia como pertencente ZEIS
I, conforme Quadro 1.

Quadro 1 Classificao ZEIS/PDDU 2008


ZEIS I Corresponde aos assentamentos precrios, situados em
terrenos de propriedade pblica ou privada, nos quais haja
interesse pblico em promover a regularizao urbanstica
e fundiria.
ZEIS II Corresponde edificao ou conjunto de edificaes deterio-
radas, ocupadas predominantemente sob a forma de cortios ou
habitaes coletivas, localizados em regies com infraestrutura
urbana consolidada, nos quais haja interesse pblico em promo-
ver a regularizao edilcia, sua reutilizao e a regularizao da
propriedade das unidades imobilirias, destinando-as Habitao
de Interesse Social, HIS.
ZEIS III Corresponde aos terrenos no edificados, aos imveis subu-
tilizados ou no utilizados e s edificaes desocupadas ou em
runas, localizados em reas dotadas de infraestrutura e adequadas
ocupao, nos quais haja interesse pblico na implantao de
Habitao de Interesse Social, HIS.
ZEIS IV Corresponde aos assentamentos precrios ocupados por
populao de baixa renda, localizados em reas de preservao
permanente ou inseridos em Unidades de Conservao, nos quais
haja interesse pblico em promover os meios para a regularizao
fundiria e urbanstica e recuperao ambiental, considerando a
legislao vigente.

432
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ZEIS V Corresponde aos assentamentos de populao remanescente


de quilombos e comunidades tradicionais vinculadas pesca e
mariscagem, localizados em reas pblicas ou privadas, nos quais
haja interesse pblico em promover a regularizao fundiria e
urbanstica, recuperao ambiental e medidas necessrias ma-
nuteno das suas tradies e cultura.

2. HABITAO EM REA DE RISCO

O principal problema, atinente a questo de moradia em rea de


risco na comunidade analisada, diz respeito ocupao, sob linhas de
transmisso de alta tenso. Nesse sentido, uma quantidade considervel
de famlias residem em baixo das linhas de transmisso da Companhia
Hidreltrica do so Francisco (CHESF), pois na medida em que os espaos
comearam a ficar escassos na ocupao, o movimento das ocupaes
se expandiu pelos morros e encostas, chegando at as faixas de linhas
de transmisso da CHESF Companhia Hidro Eltrica do So Francisco,
que estavam demarcadas e desapropriadas desde o incio de 1950 quando
foram construdas para abastecer a cidade de energia eltrica atravs da
subestao abaixadora do bairro Matatu (FONSECA, 2009). Considerando
os nveis de tenso das linhas de transmisso, temos em Saramandaia trs
torres de conduo eltrica: CTG/MTT 04L4, CMO/MTT 04M7 e MTT/PTU
02J5, sendo que as duas primeiras com tenso de 230kv e a ltima de 69kv,
dados extrados da SETIN e baseados em critrios da CHESF.
Portanto, os moradores de Saramandaia que residem debaixo das
linhas de transmisso de energia, encontram-se expostos diversos ris-
cos associados aos possveis acidentes com o sistema eltrico, conforme
figura abaixo possvel avaliar, a quantidade de habitaes expostas a
esses ricos.

433
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 3

Fonte: Grupo de Pesquisa Lugar Comum / Plano de bairro Saramandaia

No Brasil a lei n 11.934 de 05 de maio de 2009 (Dispe sobre limites


exposio humana a campos eltricos, magnticos e eletromagnticos;
altera a Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965; e d outras providncias),
estabelece que os limites de exposio ao campo eletromagntico deve
obedecer as especificaes da Organizao Mundial da Sade (OMS) e, a
OMS indica os parmetros fixados pela Comisso Internacional de Proteo
Contra a Radiao No Ionizante (ICNIRP).
Destarte, a lei federal 11.934/09 e sua respectiva resoluo da ANEEL
398/10. A primeira dispe sobre limites exposio humana a campos
eltricos, magnticos e eletromagnticos; altera a Lei n 4.771, de 15 de
setembro de 1965; e d outras providncias (Brasil, 2009). importante

434
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

salientar que esta lei federal aponta como sujeitos s obrigaes estabele-
cidas por esta ela, as prestadoras de servio que se utilizarem de estaes
transmissoras de radiocomunicao, os fornecedores de terminais de
usurio comercializados no Pas e as concessionrias, permissionrias
e autorizadas de servios de energia eltrica (art. 1). Ela tambm indica
no seu art.5 uma futura regulamentao pelo rgo responsvel: As
estaes transmissoras de radiocomunicao, os terminais de usurio e
os sistemas de energia eltrica em funcionamento no territrio nacional
devero atender aos limites de exposio humana aos campos eltricos,
magnticos ou eletromagnticos estabelecidos por esta Lei, nos termos
da regulamentao expedida pelo respectivo rgo regulador federal.
A Resoluo 398/10 da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL,
regulamenta a Lei n 11.934 acima citada, de 5 de maio de 2009, no que
se refere aos limites exposio humana a campos eltricos e magnticos
originrios de instalaes de gerao, transmisso e distribuio de energia
eltrica, na frequncia de 60 Hz. O parmetro utilizado para esta medio
o recomendado pela Organizao Mundial de Sade, como bem fala o
art. 3: Conforme estabelecido pela ICNIRP (Comisso Internacional de
Proteo Contra Radiaes no Ionizantes) e recomendado pela OMS, os
Nveis de Referncia para exposio do pblico em geral e da populao
ocupacional a campos eltricos e magnticos na frequncia de 60 Hz so
apresentados no quadro a seguir (ANEEL, 2010).
Destarte, a anlise da Norma Tcnica n 5422 da Associao Brasi-
leira de Normas Tcnicas que dispe sobre Projetos de Linhas Areas de
Transmisso de Energia Eltrica (ABNT, 1985), estabelece no item 12.1, a
faixa de segurana das linhas de transmisso, cuja largura determina-
da em funo das caractersticas eltricas e mecnicas, levando-se em
considerao o balano e deflexo dos cabos entre as torres, devido
ao do vento e dos efeitos eltricos, bem como, o posicionamento das
fundaes de suportes.
Segundo os estudos supracitados, a faixa de passagem se caracteriza
como a faixa de terra ao longo do eixo da linha area de subtransmisso

435
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e transmisso, podendo ser de domnio ou de servido, cuja largura deve


ser no mnimo igual a da faixa de segurana (CPFL, 2007).
Sendo assim, e ainda considerando a NBR 5422, dentro da faixa de ser-
vido e segurana no so permitidas benfeitorias ou atividades que pro-
piciem a permanncia ou aglomerao, constante ou eventual de pessoas,
ou aquelas que coloquem em risco a operao da LT (CPFL, 2007). Porm,
mesmo diante desta proibio, o item 13.7 da mesma norma tcnica (ver
anexo 3), nos mostra a possibilidade de culturas de cereais, horticultura,
floricultura, pastagens e fruticultura, desde que constituda de espcies
cuja altura mxima na idade adulta garanta que a distncia do condutor
mais baixo vegetao nunca seja inferior a 4 metros (ANEEL, 1985).
Contudo, fica a pergunta: se s culturas de baixo porte so permitidas
nas faixas de servido, como a Prefeitura de Salvador pretende utiliz-
-la para a construo de uma via pedagiada para carros? Estudando o
projeto da Linha Viva, mais precisamente o Cadastro de Interferncias do
projeto, vemos que houve um acordo entre a PMS e a CHESF no intuito
de implementar a obra, onde a companhia eltrica fez exigncias no
sentido de reforo na segurana das linhas de transmisso. Como res-
posta s exigncias, o projeto prev o gasto de R$ 26.094.786,19 para o
remanejamento completo das linhas de 230Kv, dos cabos de alta tenso,
torres e para-raios. Ou seja, a utilizao dos terrenos abaixo das linhas de
transmisso no apenas uma questo de impedimento das legislaes e
normas, h tambm uma questo macro, em que o uso dessa poro do
solo urbano flexibilizado pelo investimento das grandes empreiteiras no
processo de adequao dos seus projetos uma rede inteira de distribuio
de energia eltrica que corta a cidade de Salvador.
Com efeito, no Brasil muitas famlias residem em reas prximas a
linhas de alta tenso, bem como existem muitos processos na justia en-
volvendo moradores e concessionrias de energia eltrica, cujo objeto
da lide a permanecia ou remoo das famlias que residem sob as linhas
de transmisso.
Destarte, no caso concreto, cabe ao judicirio, julgar e decidir sobre o

436
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

futuro (permanecia ou remoo) das famlias residentes. Os tribunais su-


periores, assim como a justia comum tem construdo um entendimento,
em desfavor da permanncia das famlias, isto , o judicirio em quase
totalidades dos casos tem optando pela remoo das pessoas que moram
em reas prximas a linhas de transmisso de alta tenso. Os principais
argumentos, que fundamentam as sentenas e os acrdos so: rea de
risco relacionada queda da fiao (Acidentes), rea de risco relacionada
sade dos moradores (doenas), posse injusta e de m-f e limites da
rea de servido e linha de transmisso anterior ocupao.

3. PROJETOS IMPACTANTES

Apesar de j ter sido titulada e enquadrada como ZEIS, paradoxalmente,


a comunidade enfrenta a problemtica referente ao decreto municipal n
20.735, 19 de abril de 2010 republicado por incorrees no Dirio Oficial
do Municpio do dia 31 de julho de 2012, que declara de utilidade pblica
para fins de desapropriao, diversas reas ao longo de seu percurso,
com diversos imveis e terrenos situados em Saramandaia. A rea total
de desapropriao mede cerca de 4.600.000 m. Esse decreto garante a
implementao do Projeto da Linha Viva - uma via estruturante, planejada
como uma opo alternativa de trfego para a Avenida Luis Viana Filho
(Paralela), segundo a Prefeitura de Salvador. (SALVADOR, 2010 e 2012).
A Linha Viva foi concebida como um dos projetos urbansticos que
compuseram o pacote de projetos intitulado Salvador Capital Mundial,
apresentado pela Prefeitura Municipal de Salvador em 2010. O projeto da
via atravessa reas como Saramandaia e Pernambus, desalojando parte
da populao que reside nestes bairros h cerca de 30 anos. O projeto
atravessa tambm reas de proteo ambiental, como a represa do Cas-
co, com 200 hectares de vegetao nativa sob tutela do 19 Batalho de
Caadores (19 BC) do Exrcito.

437
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 4
Fonte: Grupo de Pesquisa Lugar Comum / Plano de Bairro

A proposta da Linha Viva uma via expressa pedagiada, que dever


ligar a Rtula do Abacaxi CIA-Aeroporto, com extenso de 17,70 km de
pista dupla, exclusiva para carros (nem transporte coletivo, nem bicicleta
podero circular), com trs faixas de trfego por sentido, 10 conexes
com o sistema virio existente (viadutos, alas e rampas que conectam
a Linha Viva com a Av. Paralela) e 20 ligaes virias simples (viadutos).
(PMS, 2012). A via dever utilizar a faixa de domnio da CHESF, abrangendo
uma extensa reserva de rea da cidade, sendo que a poligonal bsica de
implantao, segundo decreto de desapropriao de 4,64 milhes m2,
ou seja, so 464 hectares que sero mobilizados para uma soluo de
mobilidade privatizada e de modal unicamente rodovirio e sua constru-
o ser em regime de Parceria Pblico-Privada (em regime de concesso

438
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comum), pelo prazo de 35 anos, considerando sua implantao, operao


e explorao econmica (FERNANDES, 2012). O custo estimado de 1,5
bilhes de reais.
O projeto viola os direitos humanos assegurados nos tratados inter-
nacionais subscritos pelo Brasil, bem como o direito moradia, previsto
expressamente no artigo 6 da Constituio Federal e leis infra-constitucio-
nais, a exemplo do Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257, de 10 de julho
de 2001. Tambm no segue as determinaes previstas na Lei Municipal
n. 6.103, de 13 de maro de 2002 que estabelece procedimentos para a
remoo de famlias pelo municpio em reas regulares ou consolidadas.
O Projeto impacta e atinge diretamente a comunidade de Saraman-
daia, enquadrada pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de
Salvador (lei 7400/08), como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS),
isto , uma rea destinada implementao de programas de regulari-
zao urbanstica, fundiria, produo, manuteno ou qualificao de
Habitao de Interesse Social (HIS), conforme poligonal especializada na
foto area abaixo. Nessa localidade possvel constatar a existncia de
cerca 1.000 (mil) famlias residentes na poligonal do Decreto. O projeto
afeta diretamente as nicas escolas existentes no Bairro; destri hortas
comunitrias e estabelecimentos comerciais, onde as famlias tiram seu
sustento para sobreviver; e atinge tambm projetos culturais, templos
religiosos e reas de lazer.
Destarte, o decreto n decreto municipal n 20.735, ter como um
de seus desdobramentos um srie de desapropriaes, nesse sentido a
prefeitura municipal de salvador deve assegurar o direito moradia das
famlias que residem na rea descrita no decreto de desapropriao. para
garantir o direito moradia a prefeitura deve:
Promover a construo de novas moradias localizadas nas proximida-
des da rea atingida em alguns casos necessria uma moradia temporria
durante a obra das novas unidades habitacionais. neste caso, dever ser
estipulado o pagamento do aluguel de uma moradia prximo rea atin-
gida, assim como de pontos comerciais caso haja perda de rendimento

439
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

das famlias que desenvolvam atividade comercial formal ou informal.


Deve ser providenciada pelo poder pblico uma articulao junto s
escolas prximas, de forma a assegurar vaga para as crianas relocadas
ou ainda disponibilizada conduo gratuita para que as mesmas possam
frequentar escolas mais distantes. dever do poder pblico assumir
todo o nus gerado pela desapropriao.Pagar uma indenizao justa ao
morador. Uma indenizao justa aquela que garante ao morador um
valor considerado necessrio para recompor integralmente a sua moradia
particularmente, em termos de tamanho e localizao, de modo que no
seja prejudicado.
O valor da indenizao deve ser, portanto suficiente para que o morador
do imvel desapropriado adquira outro imvel, capaz de abrigar a si e a
sua famlia. o mesmo raciocnio vale para aqueles que exploram atividade
comercial, de servios ou de produo alimentar na rea em processo de
desapropriao. O morador que no tem a documentao da sua casa
tambm tem direito a nova moradia ou indenizao, desde que demonstre
que usa a casa para sua moradia (contas de gua, luz so importantes para
isso). As crianas e idosos devero ter ateno especial considerando suas
necessidades de deslocamento e acesso a bens e equipamentos urbanos.
A comunidade de Saramandaia ainda, objeto de pesquisa e estudo,
com finalidade na elaborao de um plano de bairro, intitulado Plano de
Bairro para ZEIS Saramandaia, a proposta de elaborao do Plano de Bairro
para Saramandaia, em Salvador (BA) surge em decorrncia dos embates
ocasionados pela proximidade rea do empreendimento imobilirio
Horto Bela Vista, caracterizado por uso misto de alto padro, em terreno
com 33ha e rea construda de mais de 1.000.000m. Por iniciativa do
Ministrio Pblico Estadual, um Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV)
foi financiado pelo empreendedor, tendo a rea de Saramandaia sido
categorizada como rea de Impacto Indireto, para onde foram elencadas
medidas compensatrias.

440
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. HISTRICO DE LUTAS

Para uma anlise pouco mais apurada do histrico de Saramandaia,


faz-se necessrio o entendimento do carter de luta e mobilizao ine-
rentes comunidade desde a sua gnese em meados da dcada de 1970,
decorrente dos crescentes conflitos de propriedade, definidos por Mozart
Vtor Serra (1984) como resultados das invases de terras, privadas por
pblicas, com o objetivo de nelas se assentarem moradias de populaes
de baixa renda.
Na dcada de 1980, paralelamente ao processo de desfavelamento,
realocao e expulso de ocupaes urbanas irregulares, surge no Brasil
um pensamento voltado redemocratizao poltica, concretizada na
interveno dos poderes pblicos nestes assentamentos construdos
margem da legalidade urbana (LIMA, 2003). Seguindo esta tendncia
nacional que Salvador promulga a Lei n 3.592/1985 que regulamenta
as reas de Proteo Scio-Ecolgica (APSE), com o objetivo de impedir
a retirada das populaes moradoras em reas informais localizadas em
zonas valorizadas da cidade, instituindo medidas restritivas de uso do
solo. Destarte, o bairro de Saramandaia ocupava uma rea de aproxima-
damente 432.886 m2 com uma populao estimada em 8.123 habitantes,
dentre eles 1.988 crianas na faixa de 5 a 14 anos, o nmero de imveis
era de 1.435 com densidade bruta de 364,07 hab./ha e 96% dos imveis
existentes eram de uso residencial. A renda mdia familiar da populao
era de at trs salrios mnimos, aproximadamente 90% da populao.
Ainda segundo o Plano Suplementar de Interveno Programa Transcol,
o bairro quase que desprovido de equipamentos comunitrios, princi-
palmente no que se refere educao e sade, exceto atuaes isoladas
como numa casa de candombl que aplicava injees e fazia pequenos
curativos e uma escola mantida por voluntrias (PMS, 1980).
Diante deste quadro de ausncia das mnimas condies de sobrevi-
vncia digna, contraposto necessidade de morar, que surgem as lutas
da comunidade de Saramandaia, primeiro para que pudessem romper com

441
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a invisibilidade diante do Poder Pblico e depois para que alcanassem a


efetivao do direito fundamental moradia digna, previsto constitucio-
nalmente no Art.6. A mobilizao dos moradores atravs das associaes
de bairro e lideranas demonstra a construo democrtica dos interesses
e reivindicaes coletivas:

A participao, em um processo de mobilizao social, ao


mesmo tempo meta e meio. Por isso, no podemos falar da par-
ticipao apenas como pressuposto, como condio intrnseca
e essencial de um processo de mobilizao. Ela de fato o . Mas
ela cresce em abrangncia e profundidade ao longo do processo,
o que faz destas duas qualidades (abrangncia e profundidade)
um resultado desejado e esperado. 3

Acesso aos arquivos do Centro de Estudos e Ao Social (CEAS) faz


observar o fato de que na dcada de 1980 a grande reivindicao dos
moradores de Saramandaia era a construo de uma passarela que per-
mitisse a travessia de transeuntes pela Avenida Antnio Carlos Magalhes,
evitando a crescente ocorrncia de atropelamento de trabalhadores e
crianas que residiam no bairro.

Como se no bastassem os inmeros problemas que so obri-


gados a enfrentar no dia-a-dia, os moradores de Saramandaia
vivem constantemente preocupados com a segurana dos filhos
ou de seus familiares quando estes saem para trabalhar, estudar
ou outro motivo: cerca de 13 pessoas do bairro j morreram atro-
peladas nas pistas que, ironicamente, ficam prximas ao Detran.4

Os recortes jornalsticos tambm nos mostram a atuao de lideranas


femininas no bairro, a exemplo da Sra. Marisa Baqueiro, e a existncia da
Associao de Senhoras de Saramandaia:

Uma manifestao que durou mais de duas horas foi realizada,


ontem pela manh, em frente ao Detran, pela Associao de
Senhoras de Saramandaia. Centenas de moradores do local es-
tiveram presentes, reivindicando que seja cumprida a promessa
da prefeitura de construo da passarela que d acesso ao bairro
ou o funcionamento do conjunto de sinaleiras instalado h mais
de um ms, mas que at hoje no foi ligado.5

442
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esta reivindicao, que por trs escondia um desejo de suprir as de-


ficincias do bairro, s foi atendida em abril de 1988, na administrao
do prefeito Mrio Krtesz, com a construo da passarela pela Fbrica de
Equipamentos Comunitrios. Uma conquista que no foi capaz de calar
a boca da comunidade, nem tampouco sanar os problemas de falta dos
equipamentos pblicos, infraestrutura precria, saneamento deficiente,
sade, educao e lazer ausentes.

Figura 5

Atualmente, uma das formas de articulao da comunidade atravs


da Rede de Associaes da Comunidade de Saramandaia RAS, consti-
tuda pelas entidades locais: Mundo Livre, Balano das Latas Brasil, Arte
Consciente, Associao de Moradores de Saramandaia, Associao de
Pais e Mestres, Espao So Benedito, Projeto Recicla. Em 2011, a entida-
des componentes da RAS apresentaram na Audincia com o Ministrio
Pblico o resultado de um plebiscito popular organizado em Saramandaia,
indicando as principais necessidades da comunidade que deveriam cons-
tar no Termo de Ajustamento de Conduta do Horto Bela Vista, devido aos

443
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

impactos negativos causados pelo empreendimento contguo ao bairro,


representando assim uma forma de organizao da comunidade em busca
do acesso justia. Saramandaia existe, Saramandaia resiste!

5. CONSIDERAES FINAIS

Mais do que pensar a cidade, ns a observvamos de uma forma


mais cuidadosa, o que nos permitiu perceber um processo de verdadeira
privatizao do solo urbano, e a desconsiderao do direito moradia,
sendo vivenciada diretamente pelos moradores de Saramandaia. Devido
sua localizao geogrfica, inserida no centro econmico da cidade, e
apesar de ser considerada no Plano Diretor de Salvador como uma Zona
Especial de Interesse Social (ZEIS), a comunidade vem passando por um
sufocamento da iniciativa privada que com suas imensas construes
contguas ao bairro, a exemplo do Horto Belo Vista, vem causando uma
segregao scio- espacial, objeto inclusive de um Termo de Ajustamento
de Conduta firmado com o Ministrio Pblico da Bahia (Procedimento
Administrativo N. 003.0.176305/2008).
No obstante, o Poder Pblico alm de ser omisso no seu papel de
garantidor de direitos e de resoluo de problemas relativos educao,
sade, infraestrutura e drenagem sofridos pela comunidade, ainda d
providncias implantao de projetos como a Via Expressa Linha Viva,
cujo decreto de desapropriao corta o bairro de Saramandaia e desabri-
ga cerca de 600 famlias. Nesse sentido, o direito fundamental a moradia
digna e adequada deve ser uma prioridade do poder pblico, bem como
uma busca da sociedade na perspectiva do direito cidade e da produo
da cidade sustentvel.

444
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

BIBLIOGRAFIA

ABNT. Projeto de Linhas Areas de Transmisso de Energia Eltrica. Norma Bra-


sileira 5422. Brasil, 1985.
ANEEL. Resoluo Normativa 398. Regulamenta a Lei n 11.934, de 5 de maio de
2009, no que se refere aos limites exposio humana a campos eltricos e mag-
nticos originrios de instalaes de gerao, transmisso e distribuio de energia
eltrica, na frequncia de 60 Hz. Brasil, 2010.
BAHIA. Dirio Oficial do Estado. Decreto 20.869, de 16 de setembro de 1968.
Declara de utilidade pblica para fins de desapropriao uma rea de terra destinada
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445
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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modo de construir a democracia e a participao. Brasil: UNICEF, 1996.

NOTAS

1 Graduando em Direito Universidade Federal da Bahia. E-mail: gersonoliveiracosta@gmail.com


2 Graduanda em Direito Universidade Federal da Bahia. Email: amaylima@yahoo.com.br
3 TORO, Jos Bernardo e WERNECK, Nisia Maria Duarte. Mobilizao social: um modo de construir a democracia e a participao.
Brasil: UNICEF, 1996.
4 Jornal A Tarde 11 de outubro de 1983.
5 Jornal A Tarde 19 de maro de 1985.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Projetos Urbansticos em Metrpoles e o


Direito Fundamental Cidade: Aspectos
Sociais, Polticos e Jurdicos do Projeto
Aldeia da Praia em Fortaleza.

Guilherme Bezerra Barbosa1


lisson Jos Maia Melo2

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo o estudo e desenvolvimento


do direito cidade enquanto categoria de direito fundamental. Atravs
de uma breve anlise acerca de recentes acontecimentos relevantes,
que ensejaram debates sobre a cidade no Brasil e na cidade de Fortale-
za, pretende-se mostrar que as diversas reivindicaes, em seu mago,
compreendem uma insatisfao no com algo pontual, mas com o prprio
modo como as cidades se reproduzem. Por meio da relao do ser huma-
no com o espao que este constri e por meio dos desejos expressados
por aqueles que, apesar de construrem e viverem o espao urbano no
seu cotidiano, so excludos e marginalizado por uma cidade que no os
contempla, chega-se a um conceito de direito cidade. Ento, analisa-
-se o modo pelo qual o ordenamento jurdico brasileiro desenvolveu o
conceito de direito cidade, a partir da Constituio Federal de 1988 e do
Estatuto da Cidade. Por fim, tomando como referncia o projeto turstico
Aldeia da Praia, empreendimento previsto para ser implantado na orla de
Fortaleza, procura-se analisar a relao entre o direito cidade, obtido
atravs de uma interpretao sistemtica do ordenamento jurdico, e a
efetiva administrao e gesto da cidade, promovida pelos rgos exe-
cutivos do poder pblico.
Palavras-chave: Direito cidade. Direito fundamental. Gesto da cidade.
Aldeia da Praia.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

medida que as anlises sobre as chamadas Jornadas de Junho


foram surgindo, tornou-se claro que essa onda de manifestaes que
tomou grande parte dos centros urbanos do Brasil no surgiu de algo
abstrato, embora no seja possvel atribuir uma linha poltica ou liderana
aos protestos (GONDIM, 2015). Em junho de 2013, uma das palavras de
ordem mais ouvidas nas ruas era: no vai ter Copa. Essa pauta, a priori
uma reivindicao pontual, logo fomentou um debate mais profundo
acerca da cidade. De fato, so tempos de intensa efervescncia poltica
no Brasil e a cidade aparece, nessa conjuntura, como um dos principais
alvos das formulaes de diversos agentes polticos, que, no atual cenrio
de pluralidade de discursos, apresentam sua concepo ideal de cidade.
Os acontecimentos decorrentes de um megaevento como a Copa do
Mundo no podem ser vistos como fatos isolados, so, na verdade, par-
te estruturante de um modelo de desenvolvimento poltico e social. Tal
modelo de desenvolvimento tem consequncias diretas para a poltica
urbana e para a configurao do espao urbano, o que, por sua vez, tem
relao direta com a qualidade de vida dos habitantes de determinada
cidade. Eventos como a Copa do Mundo passam uma mensagem clara:
a de que a cidade no pertence a todos. No obstante o espao urbano
comum deva ser construdo por aqueles que o vivem, que o dotam de uma
identidade especfica e nica, as decises sobre a cidade, tomadas quase
unilateralmente por agentes sociais dotados de grande poder econmico
e poltico, so capazes de rasgar a silhueta urbana de modo irreversvel.
Em Fortaleza, possvel observar, em obras recentes tanto do Governo do
Estado do Cear quanto da Prefeitura de Fortaleza, os efeitos negativos dos
paradigmas de desenvolvimento urbano adotados pelas cidades brasileiras.
Empreendimentos como o Acquario do Cear, o projeto do Veculo Leve
sobre Trilhos (VLT), a construo de viadutos mediante desmatamento do
Parque do Coc, fato que ocasionou o movimento Ocupe o Coc, servem
de exemplo para a ilustrao de tal modelo de desenvolvimento e sero
brevemente abordados nesse trabalho.

448
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

necessrio que esses fatos recentes, bem como suas causas e conse-
quncias, sejam compreendidos sob a tica de um direito cidade, tema
cada vez mais relevante nos debates polticos travados seja nas redes
sociais, em espaos acadmicos ou mesmo nas ruas. Assim, necessrio
desenvolver o que se entende por direito cidade. Tal conceito apresenta
um significado mais profundo, relacionado com a realidade extrajurdica,
ou seja, com a prpria relao do ser humano com o meio ambiente, com
a produo do espao urbano e com a qualidade de vida nas cidades; da
a identificao observada entre as recentes discusses polticas sobre o
meio urbano e o direito cidade. Alm disso, seu contedo jurdico ainda
pouco explorado pela doutrina.
O pressuposto principal deste trabalho que os projetos de urbaniza-
o em Fortaleza, mormente no caso do Aldeia da Praia, encontram-se
alinhados com os paradigmas de desenvolvimento urbano excludente e
antidemocrtico, comum s cidades brasileiras, e em contradio com o
direito cidade. O direito cidade, nos termos estabelecidos pelo orde-
namento jurdico brasileiro, configura-se como um direito fundamental,
possuindo dimenses tpicas de direitos dessa natureza. Assim, busca-
-se verificar a constitucionalidade desses projetos urbansticos, e, como
objetivo secundrio do estudo, discutir a fundamentao e o contedo do
direito cidade, galgado a nvel constitucional.
A pesquisa na qual este artigo se baseia de natureza qualitativa,
valendo-se no somente de levantamento bibliogrfico e documental
notadamente o exame de legislaes e peties judiciais como tambm
da anlise de dados secundrios, obtidos atravs de notcias jornalsticas e
gravaes audiovisuais. Trabalha-se ainda, pontualmente, com estudos de
casos para fins de confrontar as interpretaes realizadas com a realidade.
O trabalho est dividido em seis partes: aps esta introduo, faz-se
um repasse acerca das ltimas manifestaes populares e o impacto
delas na percepo da populao acerca da relao com a cidade e sua
construo, ligando-se a uma primeira aproximao ao direito cidade
(seo 2). Em seguida, introduzem-se os aspectos filosficos que funda-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mentam um direito cidade legtimo para a sociedade (seo 3) para,


num segundo momento, discutir como esse direito encontra-se positivado
no ordenamento jurdico brasileiro (seo 4). Ao final, confronta-se a
construo jurdica do direito cidade com um estudo de caso do projeto
Aldeia da Praia, relacionado com a garantia do direito moradia a famlias
submetidas remoo de assentamentos irregulares, para fins tursticos
na cidade de Fortaleza (seo 5), e arremata-se com a discusso dos re-
sultados obtidos (seo 6).

2. A CIDADE NO CENTRO DOS DEBATES

O meio urbano sempre foi objeto de intensos debates e reivindicaes.


No Brasil, os setores marginalizados da sociedade, sobretudo, costumam
ocupar as ruas de tempos em tempos, seja denunciando os descasos e
autoritarismos do poder pblico, seja lutando pela concretizao de suas
pautas. Contudo, tem-se a impresso de que o Brasil acordou para a
poltica em 2013, com as chamadas Jornadas de Junho. Como observa
Maricato (2013, p. 19):

Quem acompanha de perto a realidade das cidades brasileiras no


estranhou as manifestaes que impactaram o pas em meados de
junho de 2013. Talvez a condio de jovens, predominantemente
de classe mdia, que compunha a maioria das manifestaes exija
uma explicao um pouco mais elaborada, j que foi antecedida
de movimentos fortemente apoiados nas redes sociais. Mas no
Brasil impossvel dissociar as principais razes objetivas e
subjetivas desses protestos, da condio das cidades.

O fato de a classe mdia brasileira ter ocupado as ruas em 2013 cer-


tamente foi relevante para a visibilidade conferida s manifestaes,
principalmente aps a massificao e nacionalizao dos protestos. Algo
que parece ter ficado claro para grande parte daqueles que foram s ruas
foi o modo de desenvolvimento urbano insustentvel adotado nas cida-
des brasileiras. Mesmo em mbito jurdico, foi possvel a constatao do
quo antidemocrtica e contraditria a relao do poder pblico com

450
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

as cidades. Normas estabelecidas previamente foram suspensas durante


os preparativos e ao longo da realizao da Copa do Mundo 2014, em
prol do evento e, consequentemente, das intervenes urbanas neces-
srias para a garantia do Padro Fifa, como por exemplo as obras de
mobilidade urbana idealizadas para o evento.
As violaes de direitos ocorridas em consequncia da Copa do
Mundo no podem ser interpretadas como algo especfico, pontual. Um
megaevento, como a Copa do Mundo ou as Olimpadas, revelador da
lgica da produo do espao urbano brasileiro, tornando-a palpvel
ao evidenciar as contradies que cercam a gesto das cidades. Por
isso e por outros motivos, logo as manifestaes em repdio contra a
Copa do Mundo ensejaram debates mais profundos acerca da cidade e
da sua gesto.
Com efeito, se o megaevento apenas reflete as bases de um modelo
de desenvolvimento, deve ser possvel observar caractersticas comuns
entre as consequncias de tal megaevento e as consequncias da gesto
cotidiana das cidades. Assim, no incomum que intervenes estatais
no espao urbano sejam norteadas por interesses privados, tampouco
incomum que tais intervenes sejam marcadas por violaes aos direi-
tos humanos e legalidade. Em Fortaleza, as caractersticas bsicas dos
megaprojetos do Governo do Estado servem de exemplo dos paradigmas
norteadores da produo do espao urbano.
Um exemplo de obra social, urbanstica e ambientalmente problemtica
o Acquario do Cear, um empreendimento do Governo do Estado, des-
tinado ao turismo. Marcado por irregularidades (FIRMO, 2015), o projeto
segue em construo, entre paralisaes, investigaes e polmicas; seu
oramento j superou os 260 milhes de reais (UZDA, 2013). Aspectos
centrais para a instalao de uma obra desse porte, tais como estudos
de impacto de vizinhana, para se saber a dimenso dos efeitos da obra
sobre o trnsito no local, e a implementao de medidas para mitigar as
consequncias da especulao imobiliria, foram ignorados. Assim, o
futuro da comunidade Poo da Draga3, localizada prxima ao Acquario e

451
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

h dcadas negligenciada pelo poder pblico, pode estar ameaado. H


que destacar, ainda,

[] o problema do excessivo gasto de gua para o funcionamento


do equipamento. Em um estado cujo territrio est em sua maior
parte localizado no semirido, com uma significativa parcela de
sua populao sem acesso ao recurso hdrico, a necessidade e a
prioridade desse investimento so questionveis (FROTA et al.,
2015, p. 117-118)

Outro projeto com caractersticas tpicas desse tipo de gesto insusten-


tvel da cidade o Veculo Leve sobre Trilhos (VLT). Concebido como obra
de mobilidade urbana, o VLT constitui em um empreendimento metrofer-
rovirio de passageiros, cujo objetivo a ligao dos diversos bairros no
trajeto do ramal ferrovirio Parangaba-Mucuripe. A priori, investimentos
em mobilidade urbana so importantes para a manuteno da qualidade
de vida em uma cidade. Todavia, a instalao do VLT vem sendo marcada
pelo autoritarismo e pela violao da legislao ambiental e urbanstica.

A escolha pela implantao do VLT Ramal Parangaba-Mucuripe


foi tomada pelo Governo do Estado do Cear sem qualquer
participao da populao que seria atingida pelas obras. A
definio de seu traado, a princpio, obedeceria a critrios tc-
nicos, aproveitando-se a linha frrea j implantada pela Rede
Ferroviria Federal S.A (RFFSA). Entretanto, em alguns trechos, o
projeto original previa desvios no justificados, causando maiores
impactos sociais. (FROTA et al., 2015, p. 95)

A remoo de famlias de suas moradias uma das marcas do VLT.


Inicialmente, falava-se na desapropriao de 3500 imveis, nmero que,
com o passar do tempo, diminuiu para 1700. No entanto, devido s cons-
tantes mudanas no processo de instalao do projeto, no se pode afirmar
com certeza o nmero de pessoas afetadas pela obra.
No o objetivo do estudo a investigao detalhada das diversas
falhas e contradies presentes nas muitas intervenes urbanas, pbli-
cas e privadas, relacionadas a grandes empreendimentos, existentes no
Brasil e em Fortaleza. Procura-se mostrar, apenas, que o estado contribui
decisivamente para a manuteno da produo irracional, excludente e

452
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

antidemocrtica do espao urbano. Essa contextualizao necessria


para se compreender, em sua completude, as reivindicaes surgidas em
movimentos como o Ocupe o Coc, que ocorreu em Fortaleza.
O Parque do Coc a maior rea verde da capital, alm de ser um dos
maiores parques ambientais do Brasil (PINHEIRO, 2014). Em 2013, a Pre-
feitura de Fortaleza anunciou a construo de dois viadutos prximos ao
parque, com o objetivo de melhorar o trnsito no local. Para a instalao
do equipamento, seria necessria a remoo de vrias rvores do parque.
Isso logo gerou a mobilizao de ambientalistas, estudantes e outros se-
tores da sociedade civil, os quais passaram a ocupar o parque, resistindo
de julho a outubro de 2013 (MICHEL, 2013) e reivindicando a paralisao
das obras e a devida regulamentao do parque do Coc. A disputa pol-
tica pela cidade, eventualmente, espraiou-se para o mbito jurdico. Por
diversas vezes, o poder pblico utilizou a coero para tentar remover
os acampados do local da obra. Ora o Judicirio se posicionava contra a
continuao da obra, ora a favor, at que, aps quase trs meses de ocu-
pao, ocorreu a operao policial que resultou no fim do acampamento.
Com intenso uso de gs lacrimognio, a polcia expulsou os manifestan-
tes do local, enquanto tratores e maquinaria pesada da construo civil
adentravam o parque e tomavam o local antes ocupado pelas barracas.

O Ocupe o Coc foi um movimento plural que exigiu da comuni-


dade uma reviso de ideias para a convivncia coletiva entre ser
humano e natureza. Mesmo aps a desocupao, o movimento
continua se articulando, se encontrando, criando e repassando
seus aprendizados. A cidade encontra-se muito mais atenta s
agresses ao parque e no engole de maneira mais to tranquila
as intervenes propostas pela prefeitura e governo. (PINHEIRO,
2014, p. 118)

Alm da preservao do parque, os acampados do Ocupe o Coc


fomentaram o debate sobre a cidade de tal forma que as discusses no
ficaram circunscritas apenas cidade de Fortaleza. Nesse contexto, o
Ocupe o Coc no pode ser considerado como movimento de reivindica-
es pontuais e especficas; no ocorreu somente por causa do corte das

453
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rvores do parque, assim como as Jornadas de Junho no se restringiram


pauta do transporte pblico. O movimento, assim como experincias
semelhantes no Brasil e no mundo, deu novo vigor ao debate sobre o
direito cidade. Portanto, diante da importncia que tal conceito vem
adquirindo, o seu estudo se torna prioridade para a compreenso dos
debates polticos sobre o meio urbano.

3. O APORTE FILOSFICO DO DIREITO CIDADE

As diversas formulaes tericas sobre o conceito de direito cidade


s ganham algum sentido existencial, quando em consonncia com a
realidade concreta. Como bem observa David Harvey (2014, p. 15):

[...] convenhamos: a ideia do direito cidade no surge funda-


mentalmente de diferentes caprichos e modismos intelectuais
(embora eles existam em grande nmero, como sabemos). Surge
basicamente das ruas, dos bairros, como um grito de socorro e
amparo de pessoas oprimidas em tempos de desespero.

A essncia do direito cidade, ento, nasce das reivindicaes daqueles


que vivem no meio urbano, que so responsveis pela sua construo e
que conferem vida cidade. Se o direito cidade parte das relaes con-
cretas dos sujeitos com o espao, poderia se falar, em sentido amplo, em
direito produo do espao.
Esse espao, denominado cidade, fruto direto da relao do ser
humano com o meio ambiente. Por meio do trabalho, os seres humanos
alteram o espao ao seu redor, conformando-o de acordo com as suas
necessidades. O modo como os seres humanos se relacionam com o es-
pao e, consequentemente, o modo como estes produzem as suas cidades
algo que tem impacto direto nas relaes sociais daqueles que vivem
no meio urbano.
Se por meio do trabalho que os seres humanos constroem as cidades
e, nesse processo, conforme o ambiente urbano se reproduz, os prprios
seres humanos tambm se modificam, possvel afirmar que a relao

454
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

entre o ser humano e a cidade define boa parte da vida urbana.


Nessa perspectiva, o direito cidade surge, principalmente, do senti-
mento de alienao, em relao ao meio urbano. Com efeito, embora a
cidade seja construda e habitada por seres humanos, parece que esse tipo
de organizao social se reproduz independentemente da vontade de seus
habitantes. Isso influencia no s nas questes relacionadas democracia,
mas tem impacto direto na qualidade de vida dos moradores da cidade.
Pode-se, ento, conceituar o direito cidade da seguinte maneira:

O direito cidade , portanto, muito mais do que um direito de


acesso individual ou grupal aos recursos que a cidade incorpora:
um direito de mudar e reinventar a cidade, mas de acordo com
nossos mais profundos desejos. Alm disso, um direito mais
coletivo do que individual, uma vez que reinventar a cidade de-
pende, inevitavelmente, do exerccio de um poder coletivo sobre
o processo de urbanizao. (HARVEY, 2014, p. 28)

Alm da qualidade de vida, reivindicar o direito cidade disputar a


prpria concepo de cidade e de vida urbana. Posto nessa perspectiva,
tal conceito ainda carece de contedo, uma vez que qualquer um estaria
apto a defender a sua concepo e seus objetivos para o espao urbano.
De fato, aqueles que detm o poder poltico e econmico parecem ser
mais capazes de moldar a cidade de acordo com os seus desejos do que
a maioria dos habitantes dos centros urbanos.
A cidade como fruto do trabalho humano alienada. No s os traba-
lhadores da cidade, quase sempre, no so capazes de usufruir daquilo
que constroem e mantm, como no raro a prpria cidade formal a eles
negada. Quando grandes obras de infraestrutura no promovem a diviso
da cidade em uma cidade de pobres, informal, e outra das classes mdia
e alta, por meio de remoes das famlias mais pobres das reas mais
valorizadas, a especulao imobiliria, alimentada pela mercantilizao
da terra, cumpre essa funo. A especulao imobiliria, de fato, parece
ser a lei fundamental que rege a produo do espao urbano. Mais forte
do que as leis da natureza e as leis do estado, determinando soberana a
silhueta das cidades, a especulao imobiliria ao mesmo tempo causa e

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

consequncia da alienao do trabalho humano na construo do espao


urbano. dessa maneira que a cidade parece se desenvolver como se fosse
um ente autnomo, independente das vontades daqueles que a do vida.
Em contraponto a esse modelo de desenvolvimento, surge a substncia
concreta do conceito de direito cidade. Contudo, importante lembrar
que a cidade um espao composto por diversas classes e segmentos
sociais conflitantes. Nessa perspectiva, assim como a prpria cidade, o
conceito de direito cidade objeto de intensa disputa poltica.
Todos aqueles que habitam a cidade parecem estar sujeitos aos di-
tames da lei do mercado imobilirio. Contudo, essa fora avassaladora
no afeta a todos igualmente. H aqueles que inclusive conseguem tirar
proveito desse modo de produo do espao para capitalizar lucros. A
cidade concebida, ento, por essa elite poltica e econmica, como uma
mercadoria. Essa concepo de cidade e esse segmento da populao,
aliado s leis do mercado, no podem fornecer a substncia material do
direito cidade. Esta concentra funes demasiado importantes para ser
concebida como mera mercadoria. Aspectos centrais das vidas de seus
habitantes da cidade tais como bem-estar, segurana, lazer e, sobretudo,
moradia, no podem depender exclusivamente das leis do mercado e da
especulao imobiliria. Portanto, o direito cidade s pode emanar dos
desfavorecidos econmica e politicamente. Essa a fonte primria da
matria que compe o conceito em estudo.
Portanto, movimentos como o Ocupe o Coc cumprem um papel
importante em concretizar a luta pelo direito cidade. A disputa poltica
em torno desse direito deve ter como objetivo a garantia da sua mani-
festao nas diversas esferas da sociedade. Foi por meio desses intensos
conflitos de interesses que as mudanas na legislao necessrias para
o surgimento desse conceito no direito brasileiro, bem como o prprio
fundamento jurdico do direito cidade, foram aos poucos surgindo. Cabe
ressaltar, todavia, que, se o direito cidade surge da realidade concreta,
o seu objetivo s pode ser a sua materializao na vida cotidiana dos ha-
bitantes do meio urbano. Assim, no se pode considerar tal direito como

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

um fim em si mesmo. A legislao de poltica urbana brasileira s pode


se propor a contemplar o direito cidade, se for capaz de romper o vu
do dever ser e isso implica, necessariamente, a escolha por se colocar ao
lado daqueles normalmente negligenciados ou invisibilizados no tocante
s decises referentes ao meio urbano.

4. O APORTE JURDICO DO DIREITO CIDADE

Para se compreender o direito cidade, de acordo com o direito


brasileiro, necessrio que se faa uma anlise funcionalista (BOBBIO,
2007) da ordem jurdica inaugurada pela Constituio Federal de 1988.
A mera anlise estrutural do direito incapaz de fornecer o contedo
necessrio para a construo do conceito supracitado, pois ele reside
no carter poltico adotado pela Constituio. Portanto, a compreenso
do conceito implica, necessariamente, a ponderao acerca da sntese
poltica, presente na Constituio brasileira, que possibilitou a insero
de ideais e conceitos com caractersticas sociais no direito brasileiro.
Com efeito, aps as revolues burguesas do sculo XVIII, o ideal
liberal se consolidou, tendo papel determinante na estruturao dos
ordenamentos jurdicos dos pases. A nova configurao social, que se
formou aps a ascenso e consolidao do modo de produo capita-
lista, no sculo XIX, demandava uma concepo especfica de Estado, o
Estado liberal, o qual, por sua vez, encontrou suporte jurdico nas cons-
tituies liberais (MATIAS, 2009). O liberalismo surge como alternativa
ideolgica ao absolutismo, ou seja: como forma de limitar o poder estatal,
concentrado na figura do monarca, procurou-se garantir a proteo s
liberdades individuais. Valores como a liberdade aparecem como centrais,
nesta fase, assumindo o papel de vetor determinante para uma nova
distribuio do poder estatal e garantindo a construo de um ambiente
de segurana e estabilidade, no qual seria possvel o estabelecimento da
economia de mercado. A consolidao do ideal liberal no Ocidente teve
grande influncia sobre o Brasil.

457
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tal contexto de valores assimilado pelas primeiras constituies


brasileiras. As Constituies elaboradas em 1824 e 1891 sofreram
forte influncia do pensamento liberal clssico. A Constituio do
Imprio era baseada na Declarao dos Direitos dos Homens e do
Cidado (1789), com ampla valorizao da liberdade, igualdade
e legalidade. Mantinha a escravido, assegurava a liberdade de
iniciativa e proibia as corporaes de ofcio, mas no permitiu
a consolidao efetiva de uma cultura de mercado. A Primeira
Constituio da Repblica preservava a recente abolio da
escravido, era tomada pelos ideais federalistas e expressava
valores liberais no plano econmico. (MATIAS, 2009)

A grande fora poltica de setores conservadores da sociedade brasileira


garantiu a manuteno da escravido nos primeiros textos constitucionais.
Contudo, a influncia liberal estava presente. A supervalorizao do indiv-
duo, bem como uma concepo de igualdade essencialmente formal, tpi-
cas do liberalismo, reforam uma estrutura scio-poltica exploradora. Se,
em plena ascenso do capitalismo industrial, as consequncias ambientais
da explorao predatria da natureza no eram to claras, a explorao
do trabalho foi centro de intensos debates. Era comum, no sculo XIX,
relatos de jornadas de trabalho de at 18 horas por dia (MARX, 2013), em
ambientes insalubres e com poucas perspectivas de melhorias substanciais
na qualidade de vida. nesse contexto que as teorias socialistas comeam
a ganhar fora e adeptos entre intelectuais e membros da classe trabalha-
dora. Embora o socialismo real tenha culminado na degenerao da Unio
Sovitica e outros pases do bloco socialista em burocracias autoritrias
(MATIAS, 2009), as crticas ao liberalismo extremado no perderam a sua
legitimidade. Nessa perspectiva, logo no incio do sculo XX, surgiram
constituies que absorveram valores sociais, como forma de limitar o
discurso liberal e as suas consequncias negativas.
As constituies mexicana, de 1917, e alem, de 1919, inauguraram
uma nova fase do constitucionalismo, ao preverem, em seus textos, va-
lores, princpios e normas que limitassem o liberalismo. Acontecimentos
tais como a crise de 1929 reforaram as teorias que sustentavam a hip-
tese de que o capitalismo, concebido de acordo com os dogmas liberais,
era estruturalmente instvel, afastando as hipteses de autoajustamento

458
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da economia. Portanto, o sculo XX, no tocante ao constitucionalismo,


ficou marcado pela adoo de paradigmas sociais, como fator limitante
dos ideais liberais (MATIAS, 2009).
No Brasil, conquanto desde 1934 as constituies apresentassem uma
tendncia a absorver elementos de carter mais social, foi apenas com
a Constituio de 1988 que surgiram os elementos necessrios para o
desenvolvimento do conceito jurdico de direito cidade. Dentro do con-
texto da redemocratizao ps-ditadura militar brasileira, a Constituio
de 1988 trouxe grande valorizao da democracia. A Constituio, logo
no seu art. 1, arrola como seus fundamentos a cidadania, a dignidade
da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa,
o que denota a apropriao de paradigmas sociais para a limitao do
discurso liberal. Justamente por meio desse mecanismo de limitao do
liberalismo, surgiu a brecha necessria para o desenvolvimento do con-
ceito de direito cidade.
Compreende-se que a determinao dos princpios da ordem econ-
mica, presentes no art. 170 da Constituio, essencial para a constru-
o do direito cidade, principal espao de concentrao dos mercados.
Entre os princpios, trava-se uma tenso particularmente entre o direito
propriedade privada (inc. II) e o respeito sua funo social (inc. III),
tambm alados ao status de direitos fundamentais (art. 5, incs. XXII e
XXIII). Nessa tenso normativa, a Constituio determina o exerccio da
propriedade privada no deve prejudicar a comunidade e deve, de alguma
forma, trazer benefcios. Esse princpio se capilariza para alm da ordem
econmica. A funo social da propriedade deve ser paradigma norteador
para a elaborao e interpretao das normas no Direito brasileiro. Assim,
diante da estreita relao entre as relaes de propriedade dos imveis
urbanos e a gesto da cidade, pode-se afirmar que a funo social da
propriedade, ao limitar a propriedade privada, constitui base essencial
para o direito cidade.
O captulo da Constituio de 1988 destinado poltica urbana for-
neceu elementos para a ruptura com o modelo de planejamento urbano

459
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

modernista e funcionalista, que vigorou no Brasil ao longo do sculo XX.


Os paradigmas norteadores da poltica urbana pr-Constituio de 1988
no poderiam consistir em substncia suficiente para formulao do con-
ceito de direito cidade, porque tal conceito requer uma concepo de
cidade como algo construdo, mantido e vivido pelas pessoas que habitam
esse espao. Ao contrrio, antes da atual constituio, a cidade parecia
ser um simples espao a ser organizado, com intuito de se minimizar o
caos caracterstico do modo como o espao urbano produzido nas ci-
dades brasileiras. Com efeito, os arts. 182 e 183 da Constituio de 1988,
apoiados nos demais princpios e fundamentos presentes em seu texto,
lanaram as bases da poltica urbana a ser adotada pelo Estado brasileiro.
O art. 182 define que a poltica de desenvolvimento urbano tem como ob-
jetivo o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988). No mesmo dispositivo,
vincula-se a funo social da propriedade urbana ao plano diretor, que
o instrumento principal do poder pblico municipal no tocante poltica
urbana de cidades que possuem mais de vinte mil habitantes. O plano
diretor , portanto, a norma responsvel pela concretizao do direito
cidade. De acordo com as especificidades locais, os planos diretores
das cidades devem contemplar as necessidades reais dos habitantes do
meio urbano, procurando sempre concretizar a noo de direito cidade
presente no ordenamento jurdico.
O art. 183, por sua vez, trata da usucapio urbana. Evidenciando
mais uma vez o carter social da constituio e a importncia do prin-
cpio da funo social da propriedade para o direito cidade, o referido
dispositivo define que Aquele que possuir como sua rea urbana de at
duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterrupta-
mente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua fam-
lia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro
imvel urbano ou rural (BRASIL, 1988). Alm de ser um instrumento
importante para as lutas por moradia no Brasil, a usucapio urbana
tambm cumpre o papel de combater os vazios urbanos destinados

460
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

especulao imobiliria. possvel afirmar, ento, que

O texto constitucional de 88 inaugura, ento, uma nova fase ao


planejamento urbano no Brasil. De um lado refora o princpio
da descentralizao, garantindo ao poder pblico municipal um
papel preponderante na execuo da poltica de desenvolvimento
urbano. Ao mesmo tempo, estabelece o carter vinculante do
planejamento urbano tanto para o setor pblico como para o
setor privado. E o mais importante e, de fato, transformador
incorpora o processo poltico ao planejamento urbano no
Brasil. (FONTES, 2005)

Um questionamento relevante saber se h na Constituio a formu-


lao de um direito fundamental cidade. A partir da parte final do art.
182, j citada, poder-se-ia sugerir a existncia de um direito fundamental
decorrente do regime e princpios adotados na poltica urbana, ex vi art.
5, . Para arrematar a concretizao desse direito fundamental, faz-se
necessrio identificar qual seria seu contedo. Dos diversos dispositivos
que versam sobre a poltica urbana e a questo ambiental, bem como dos
valores, princpios e fundamentos presentes no texto constitucional de
1988, talvez seja possvel, por meio de uma interpretao sistemtica, a
construo de um direito cidade constitucional. A substncia do direito
cidade no direito brasileiro no advm de uma anlise meramente estru-
turalista, mas sim da constatao da configurao sociopoltica adotada
pela Constituio Federal de 1988, que permitiu o desenvolvimento, no
mbito jurdico, de tal conceito. A Constituio Federal de 1988 inaugurou
possibilidades significativas de reestruturao e reformulao das cidades,
de acordo com uma lgica mais sustentvel.
Assim, as leis posteriores constituio de 1988, que tratassem de
poltica urbana, deveriam ser norteadas, tanto na sua construo quanto
na sua aplicao, pelo direito cidade presente na Carta Magna brasileira.
Com efeito, o Estatuto das Cidades, Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001,
procura dialogar com os fundamentos e princpios contidos na Constitui-
o, que so essenciais para o direito cidade, bem como complementar
aquilo que foi disposto no captulo da poltica urbana do texto constitucio-
nal, estabelecendo as diretrizes gerais pelas quais os Planos Diretores4 das

461
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cidades deveriam ser elaborados. Alvo de intensos debates, essa lei surge
com a proposta de estabelecer as diretrizes gerais da poltica urbana, de
acordo com o que foi previsto na constituio federal. Logo no seu artigo
1, o Estatuto da Cidade mostra consonncia com o texto constitucional,
ao estabelecer que

Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182


e 183 da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Es-
tatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e do bem-estar do cidados, bem como
do equilbrio ambiental. (MARICATO, 2010)

O carter claramente social da lei que regulamenta as diretrizes gerais


da poltica urbana, como no poderia deixar de ser, gerou uma reao forte
de setores do empresariado brasileiro, principalmente os relacionados de
alguma forma com a construo civil. No entanto, conforme o processo
de tramitao da lei se arrastava, boa parte dos instrumentos previstos
no Estatuto j vinha sendo colocada em prtica, o que contribuiu para
o enfraquecimento da rejeio lei (MARICATO, 2010). Todavia, no se
pode atribuir apenas a isso o fato de o empresariado ter, aparentemente,
aceitado o que foi disposto no Estatuto da Cidade, afinal, a promulgao
de uma lei, ao contrrio do que parece acreditar o senso comum da cultura
jurdica e poltica brasileira, no resolve automaticamente os problemas.
Apesar disso, importante salientar que o Estatuto da Cidade, ao catalisar
o que foi disposto na Constituio Federal de 1988, logrou xito em definir
pelo menos duas dimenses para o direito cidade no direito brasileiro,
presentes, respectivamente, nos incs. I e II do art. 2 da referida lei.

Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno de-


senvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I. garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como
o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
II. gesto democrtica por meio da participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da

462
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comunidade na formulao, execuo e acompanhamento


de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
(MARICATO, 2010)

Adota-se a noo de dimenso de direitos como um componente ou


aspecto de um mesmo fenmeno jurdico (DIMOULIS; MARTINS, 2010).
Nesse sentido, no mbito dos direitos fundamentais, consenso na dou-
trina a existncia de pelo menos trs dimenses, em sntese: a primeira
dimenso busca proteger a vida, a liberdade, a propriedade e os direitos
polticos; a segunda traz o vis social, buscando garantir direitos coletivos,
direitos trabalhistas e direitos voltados para a reduo das desigualdades
sociais; e a terceira dimenso volta-se para os interesses difusos, sem
titularidade definida, com possibilidade de afetar toda a humanidade,
como o direito ao desenvolvimento e ao meio ambiente (BONAVIDES,
2015). A utilizao da teoria das dimenses possui especial relevncia
para a Cincia do Direito Constitucional, pois permite identificar, numa
mesma expresso jusfundamental, as vrias componentes que determinam
seu contedo. Em razo disso, para reforar uma implicitude do direito
fundamental cidade, identificar dimenses dessa natureza num direito
pode sugerir seu status de direito fundamental.
Nesse sentido, a primeira dimenso do direito cidade corresponderia
justamente garantia de uma qualidade de vida urbana mnima, nortean-
do-se por um equilbrio entre o desenvolvimento urbano, a qualidade de
vida dos cidados e o equilbrio ambiental. Apesar de ter aspecto central
nas formulaes sobre direito cidade, observa-se que o Estatuto da Ci-
dade no o concebe de modo isolado. Assim, juntamente com o direito
terra urbana e moradia, aparecem o direito ao saneamento ambiental,
habitao, transporte, servios pblicos, trabalho e lazer. Tais direitos
devem ser garantidos no apenas para as pessoas que habitam atualmente
as cidades, mas tambm para aquelas viro a faz-lo no futuro. Percebe-
-se, ento, que a primeira dimenso do direito cidade j se encontra
em confronto com o atual modelo de desenvolvimento do espao urbano
presente nas cidades brasileiras. No s o poder pblico parece ser incapaz

463
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de garantir o mnimo para uma qualidade de vida urbana razovel, como


as cidades, apesar dos diversos instrumentos de planejamento urbano,
no parecem adotar o paradigma do desenvolvimento sustentvel. Mui-
tas vezes observa-se uma contradio entre as polticas pblicas e o que
foi disposto no Estatuto da Cidade, quando, no raro, as intervenes do
Estado no espao urbano geram o oposto do que foi previsto.
A segunda dimenso do direito cidade versa sobre a gesto democr-
tica e a tomada de decises relacionadas ao meio urbano. Se a primeira
dimenso diz respeito ao direito qualidade de vida urbana, englobando
aquilo que for necessrio para a sua concretizao, a segunda dimenso
de carter mais profundo, concebendo o cidado no como um simples
habitante de um espao, cuja gesto designada ao poder pblico, tendo
este o dever de garantir a qualidade de vida no local. Na segunda dimen-
so do direito cidade, fica evidente que o habitante do meio urbano
considerado um sujeito ativo da construo do espao, tendo, portanto,
a legitimidade para participar ativamente na gesto da cidade. Portanto,
observa-se que grande parte das reivindicaes vindas das ruas, acerca
do direito cidade, encontram-se previstas no ordenamento jurdico bra-
sileiro, o que confere ainda mais legitimidade queles insatisfeitos com a
situao atual das cidades brasileiras. No obstante a diviso em primeira
e segunda dimenses, o direito cidade algo uno. As duas dimenses
possuem relao de complementariedade, no devendo ser separadas
na interpretao e aplicao das leis que versam sobre poltica urbana.
Em mbito municipal, deveria ser o objetivo do plano diretor das ci-
dades com mais de vinte mil habitantes a concretizao e a adequao
do direito cidade s especificidades geogrficas, econmicas, sociais e
culturais de cada cidade. No entanto, h muitas dificuldades para a for-
mulao, regulamentao e aplicao, no plano concreto, dos diversos
instrumentos previstos na Constituio e no Estatuto da Cidade, que pos-
suem como objetivo a materializao do direito cidade. Com efeito, o
direito cidade parece perder um pouco de sua substncia, conforme este
vai sendo adequado realidade concreta por via do Direito. O processo

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

legislativo, longe de ser neutro, um espao intenso de disputas polticas;


dessa maneira, o plano diretor das cidades pode acabar negligenciando
pontos fundamentais, em prol de interesses que conseguem se manifestar
de maneira mais forte dentro das esferas do poder pblico. Contudo, no
na esfera legislativa onde parecem se encontrar os maiores obstculos
para a materializao do direito cidade e sim em mbito executivo, ou
seja, a disputa poltica em torno do direito cidade parece estar mais
centralizada na administrao do espao urbano, apesar de o judicirio
tambm, por diversas vezes, no colaborar com a correta aplicao da
legislao urbanstica brasileira.
A terceira dimenso do direito cidade conjuga-se com a defesa do
meio ambiente, outro princpio da ordem econmica brasileira (art. 170,
inc. VI da Constituio). Em outras palavras, o direito cidade implica
tambm a proteo da funcionalidade, salubridade e sustentabilidade do
meio ambiente urbano, de modo a que possa ser usufrudo pelas futuras
geraes. Essa dimenso tambm consta, com meno meramente inci-
dental, na parte final do art. 2, inc. I, do Estatuto da Cidade. Deste modo,
a despeito de sua concretizao em nvel infraconstitucional, tem-se
que os dispositivos do Estatuto da Cidade informam um direito cidade
constitucionalizado, galgado ao status de direito fundamental e, portanto,
que deve ter sua aplicabilidade imediata (art. 5, 1, da Constituio),
em todas as suas dimenses.

5. O DIREITO CIDADE E AS
NOVAS AMEAAS EM FORTALEZA

O Estatuto da Cidade consistiu em avano considervel para as polti-


cas urbanas no Brasil. A partir da promulgao da referida lei, um grande
nmero de municpios foi obrigado a rever os seus Planos Diretores, os
quais deveriam ser concebidos de forma participativa, contemplando,
principalmente, setores mais desfavorecidos econmica e socialmente.
Fortaleza foi uma das cidades que necessitou revisitar o seu Plano Diretor,

465
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de modo a adequ-lo s diretrizes estabelecidas em mbito federal pelo


Estatuto da Cidade.
Em 2009, aps um intenso processo de debates e de formulao, o
novo Plano Diretor de Fortaleza foi promulgado. Apesar do seu processo
contraditrio de construo, contando tanto com a participao popular
quanto com a participao e influncia de setores do empresariado de
Fortaleza, o Plano Diretor parece adotar um ntido carter social, contendo
grandes avanos no tocante poltica urbana.
As funes socioambientais da cidade so, nos termos do Plano Diretor:

Art. 3 [...]
1 [...]
I - a promoo da justia social mediante aes que visem
erradicao da pobreza e da excluso social, da reduo das
desigualdades sociais e da segregao socioespacial;
II - o direito cidade, entendido como o direito terra urbana,
moradia digna, ao saneamento ambiental, infraestrutura
urbana, ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras geraes;
III - a proteo, a preservao e a valorizao do patrimnio
cultural de interesse artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico;
IV - a preservao e conservao do meio ambiente, assegurando
a proteo dos ecossistemas e recursos ambientais existentes e
garantindo a todos os habitantes um meio ambiente ecologica-
mente equilibrado;
V - o desenvolvimento sustentvel, promovendo a repartio
equnime do produto social e dos benefcios alcanados, pro-
porcionando um uso racional dos recursos naturais, para que
estes estejam disponveis s presentes e futuras geraes (FOR-
TALEZA, 2009).

Todavia, se em mbito legislativo a disputa poltica em torno do direito


cidade parece tender para o lado dos excludos da dinmica de produo
do espao urbano, ou seja, para aqueles que conferem o aporte material
do conceito de direito cidade, em mbito executivo, as vitrias sociais
conseguidas por lei podem ser neutralizadas. Nessa perspectiva, observa
Rosenn (1998, p. 64-65):

No Brasil, bem como em muitos outros pases em desenvolvimen-


to, frequentemente mais fcil e socialmente menos polmico
para os opositores de uma lei destinada a efetuar mudanas

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

fundamentais na sociedade, evitar sua implementao do que


sua promulgao. Os proponentes das reformas bsicas alcan-
am uma vitria simblica, mas na prtica nada muda, porque
os partidrios do status quo tm poderes polticos e econmicos
suficientes para abafar a reforma ao nvel administrativo.

O direito cidade no pode existir apenas no plano do dever ser, pois


se trata de paradigma fundamental e determinante para a vida urbana.
A esfera executiva do poder pblico constitui a instncia capaz de tor-
nar concreto esse direito que ganhou materialidade jurdica a partir da
Constituio de 1988. Contudo, justamente a esfera executiva um dos
maiores obstculos para a implementao das polticas pblicas neces-
srias para a garantia do referido direito. No raro, a administrao das
cidades atua na contramo de um direito cidade constitucionalmente
legtimo. Em Fortaleza, apesar do que previsto como diretriz municipal
de poltica urbana, o poder pblico vem, constantemente, promovendo
intervenes na cidade, que so marcadas por arbitrariedades e por vio-
laes aos direitos garantidos no ordenamento jurdico brasileiro. Nessa
perspectiva, mantendo semelhanas com obras em andamento na cidade
de Fortaleza, como o Acquario e o VLT, surge o projeto Aldeia da Praia,
outro empreendimento turstico, o qual, em seu bojo, traz a ameaa de
remoo de muitas famlias pobres da orla de Fortaleza.
Com a justificativa de que as caractersticas fsicas e ambientais da
rea no permitem outro tipo de interveno, o Aldeia da Praia prev a
remoo de cerca de 43% dos imveis localizados na rea de interveno
do projeto (VASCONCELOS, 2013). As pessoas removidas deveriam ser
reassentadas em um terreno prximo ao local onde ficava sua residncia.
Contudo, esse terreno, que supostamente estaria abandonado h cerca
de 40 anos, encontrava-se ocupado por mais de 400 famlias, desde 2012
(DPGE/CE, 2014), o que era de se esperar em uma cidade como Fortaleza,
que possui tantos problemas relacionados moradia. Pouco tempo de-
pois da ocupao do terreno, que ficou conhecida como comunidade do
Alto da Paz, o Municpio de Fortaleza ajuizou uma ao de reintegrao
de posse, que teria como justificativa a utilizao daquele espao para a

467
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

construo de unidades habitacionais para as pessoas que seriam remo-


vidas pelo projeto Aldeia da Praia, bem como para os moradores do Alto
da Paz (DPGE/CE, 2014) Aps um problemtico processo de negociao
entre o poder pblico e a comunidade e diante da negao autoritria, por
parte da Prefeitura, das demandas dos moradores do local, a Prefeitura
props que os moradores assinassem o termo de desocupao voluntria
do terreno, prometendo queles que o fizessem uma ajuda de custo de 100
reais por ms, enquanto as unidades habitacionais previstas para serem
construdas no local no fossem construdas.
Aos moradores que no assinassem o termo e resolvessem resistir
desocupao, foi dito que iriam sair de qualquer forma, sem direito a
nada. Com efeito, diante da situao insustentvel de no se ter onde
morar e contando apenas com uma promessa de uma ajuda de custo
pfia, muitos moradores do Alto da Paz se recusaram a assinar o termo,
o que acarretou, alm da perda de ajuda de custo, a no-incluso dessas
pessoas no cadastro destinado queles que iriam receber uma unidade
habitacional. O processo de reintegrao contou com toda a truculncia e
autoritarismo caractersticos desse tipo de ao, a qual foi capturada em
vdeo (NIGRIA, 2014). Conforme prometido pela assessoria da Prefeitura
de Fortaleza, logo aps a remoo dos moradores, iniciou-se o processo
de demolio de suas casas, sob a justificativa de que a construo das
unidades habitacionais iria comear de imediato.
Decorrido um ano da remoo da comunidade Alto da Paz, voltando-se
para verificar o andamento das obras do conjunto habitacional homnimo,
apesar de toda a pressa observada para a remoo das famlias que ocu-
pavam o terreno destinado ao conjunto habitacional, o local, cercado por
tapumes, continuava completamente vazio, com poucos indcios de que
ali era para estar sendo realizada uma obra de moradia de cunho social
(NIGRIA, 2015). Nos depoimentos dos moradores removidos do Alto da
Paz, surgem casos de pessoas que esto em situao de coabitao, por
no conseguirem nova moradia, pessoas que tiveram de sair da cidade,
entre outros. Nessa perspectiva, observa-se que, similarmente s outras

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

intervenes do poder pblico na cidade de Fortaleza, o projeto Aldeia da


Praia segue as diretrizes do modelo de desenvolvimento urbano excludente
e antidemocrtico, reproduzido no Brasil.

6. CONSIDERAES FINAIS

Se a lgica comum da expanso urbana, baseada na mercantilizao


da terra, na especulao imobiliria e na preponderncia de interesses
privados, em detrimento da sustentabilidade e da gesto democrtica da
cidade, parece ser incompatvel com a primeira dimenso do direito
cidade, ou seja, incompatvel com uma cidade que minimamente garanta
a qualidade de vida dos seus cidados, tal modelo de produo das cida-
des provavelmente se mostrar irreconcilivel com a segunda dimenso
do direito cidade, que versa sobre a gesto democrtica e participativa
das cidades. O poder pblico parece ser incapaz de reverter tal lgica,
por vezes reforando-a, gerando cidades criadas por pessoas, mas no
para pessoas, fazendo com que a prpria cidade seja responsvel pela
precarizao da qualidade da vida urbana.
No obstante as disposies prvias sobre poltica urbana, com claro
carter social, presentes na Constituio, no Estatuto da Cidade e no Plano
Diretor, Fortaleza segue o modelo de produo do espao urbano comum
s grandes cidades brasileiras. A cidade, que j conta com srios proble-
mas de infraestrutura, sobretudo na periferia, tem a sua silhueta redese-
nhada de acordo com a vontade daqueles que detm o poder econmico
e poltico. Na contramo do que defende o direito cidade presente no
ordenamento jurdico brasileiro, Fortaleza observa a implementao de
uma obra turstica que demanda grande quantidade de gua de um estado
marcado por secas, uma obra de mobilidade que pretende remover para
a periferia aqueles que mais seriam beneficiados com tal equipamento
pblico, outra obra voltada para o setor de turismo que precisou remover
pessoas de suas casas para a obteno de um lugar para o reassentamento
dos removidos pela obra em si, entre outros casos.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Portanto, constata-se que a reivindicao do direito cidade, mesmo


em mbito jurdico, implica o prprio questionamento do modelo de
desenvolvimento urbano presente em Fortaleza e em outras cidades bra-
sileiras. O direito cidade encontra substrato tanto na legislao quanto
nos sujeitos que questionam a qualidade de vida no espao urbano. No
obstante a gesto das cidades, alm de constituir em obstculo aplicao
de uma poltica urbana mais humana, reproduzir a mesma lgica insus-
tentvel de produo do espao urbano, o direito cidade ficar restrito
legislao. Nesse sentido, ressalta-se a importncia das movimentaes
sociais crticas que buscam colocar a cidade no centro do debate poltico,
contribuindo assim para o questionamento do modelo de desenvolvimento
e expanso urbana no Brasil.

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Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Cear.
Fortaleza: 2013. 238 p.

NOTAS

1 Acadmico do Curso de Direito da Universidade Federal do Cear, e-mail: guilhermebezerrabarbosa@gmail.com


2 Doutorando pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear. Mestre em Direito
pela Universidade Federal do Cear. Professor da Universidade Federal do Cear, e-mail: alisson.melo@gmail.com
3 Ver o portal da comunidade em: <http://www.pocodadraga.org/>.
4 Lei municipal, obrigatria para cidades com mais de vinte mil habitantes, destinada ao estabelecimento das
diretrizes da poltica urbana a serem aplicadas para aquela cidade.

472
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Estudo de Impacto Ambiental X Estudo


de Impacto de Vizinhana: Necessrio
Exigir os Dois?

Sandra Pires Barbosa1


Daniella Maria Figueiredo Magno2

RESUMO

Esse trabalho prope analisar duas espcies de Avaliao de Impacto


Ambiental: o Estudo de Impacto Ambiental EIA, e o Estudo de Impacto
de Vizinhana EIV, a fim de demostrar a desnecessidade de exigncia
dos dois estudos, quando solicitados, haja vista a possibilidade de super-
posio do EIA sobre o EIV. Esta proposio pretende chamar a ateno
para o fato de, existindo a demanda pelos dois estudos, basta a realizao
de um deles, o EIA, sendo esta uma alternativa vivel para a reduo dos
custos e do tempo para a implantao de grandes obras, sem deixar de
lado a legalidade e os necessrios cuidados com o meio ambiental natural
e construdo, baseando-se em princpios constitucionais e de processo
administrativo.
Palavras-chave: Estudo de Impacto Ambiental, Estudo de Impacto de
Vizinhana, superposio.

SUMRIO

1. Introduo; 2. Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental e do


Estudo de Impacto de Vizinhana; 3. Entraves prticos exigncia dos
dois estudos; 4. Possibilidade de incluso do contedo do EIV no EIA; 5.
Concluso; 6. Referncias Bibliogrficas.

473
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

O presente trabalho busca analisar os instrumentos jurdicos do Estudo


de Impacto Ambiental EIA, e do Estudo de Impacto de Vizinhana EIV,
demonstrando a desnecessidade de exigir os dois estudos sobre um mes-
mo empreendimento, em virtude da possibilidade de se compatibilizar os
mesmos sem qualquer violao legislao ptria.
O primeiro tpico procura analisar a natureza jurdica do EIA e do EIV,
citando os dispositivos em que se respaldam na Constituio, nas Leis
infraconstitucionais e nas Resolues do CONAMA.
O segundo tpico analisa os entraves prticos que surgem com a exi-
gncia dos dois estudos sobre um mesmo empreendimento, principalmente
referentes ao tempo e custo de elaborao do EIA e do EIV, em municpios
onde o EIV j foi regulado.
No ltimo e terceiro tpico so expostos os argumentos a favor da
superposio do EIA sobre o EIV, com respaldo em princpios jurdicos, a
exemplo do princpio da efetividade, da razoabilidade, da instrumentali-
dade das formas e da razovel durao do processo, expondo a opinio
de outros autores sobre a questo. Por ltimo, so apresentadas algumas
solues legais com vistas a dirimir os entraves citados no tpico anterior,
demonstrando a total desnecessidade da exigncia dos dois estudos EIA
e EIV sobre um mesmo empreendimento.

2. NATUREZA JURDICA DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL


E DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA

O Estudo Prvio de Impacto Ambiental - EIA, nas palavras de Paulo


de Bessa Antunes uma informao tcnica posta disposio da ad-
ministrao, com vistas a subsidiar o licenciamento ambiental de obra
ou atividade capaz de potencial ou efetivamente causar significativa
degradao ambiental3.
A Constituio Federal dispe em seu art. 225, caput, que todos tm

474
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum


do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico
e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
Para a consecuo destes objetivos comuns de defesa e preservao,
foram criados diversos instrumentos jurdicos, dentre eles o EIA, com
previso constitucional no 1, inciso IV, do mesmo artigo 225:

1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao


Poder Pblico:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade; (grifo nosso)

Observe-se que esta previso constitucional abarcou conceitos jurdicos


indeterminados, como por exemplo, as obras e atividades potencialmente
causadoras de significativa degradao ambiental. Tambm a expresso
na forma da lei deixa dvidas quanto ao seu alcance, sendo que a maioria
doutrinria tem entendido que o vocbulo lei est no sentido de norma
jurdica, e no no sentido de lei formal.4
Embora tenha sido feito referncia ao vocbulo lei na Constituio
Federal, o EIA5 vem sendo regulamentado atravs de Resolues do
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. A primeira que deve
ser mencionada a Resoluo n 237/97, onde o EIA foi tratado como
condicionante para o licenciamento ambiental, em seu art. 3:

Art. 3-A licena ambiental para empreendimentos e atividades


consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de signifi-
cativa degradao do meio depender de prvio estudo de im-
pacto ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio
ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se- publicidade, garantida
a realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo
com a regulamentao.
Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, verificando que
a atividade ou empreendimento no potencialmente causador
de significativa degradao do meio ambiente, definir os estudos
ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.

475
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

J na Resoluo n 001/1986 do CONAMA, em seu art. 2, foram estabe-


lecidas as atividades submetidas a exigncia do EIA, como condicionante
para o licenciamento ambiental, sendo que se trata de um rol meramente
exemplificativo.6
Segundo Edis Milar, os casos exemplificativamente listados na Re-
soluo CONAMA 001/1986 s so passveis de apresentao de EIA/
RIMA se e quando houver significativa degradao ambiental, interpre-
tao em consonncia com o art. 4, inciso I, da Lei n 6.938/1981, que
trata da compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a
preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. 7
Observe-se que o EIA integra o processo administrativo de licenciamen-
to ambiental, uma vez que condicionante para a concesso da licena
ambiental. Portanto, trata-se de estudo que fornece informaes tcnicas
sobre a rea que se pretende licenciar e, portanto, por estar inserido no
processo administrativo de licenciamento, deve respeito e deferncia aos
princpios administrativos do art. 37, caput, da Constituio Federal, quais
sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

O licenciamento ambiental obedece a preceitos legais, normas


administrativas e rituais claramente estabelecidos e cada dia
mais integrados perspectiva de empreendimentos que causem
ou possam causar significativas alteraes do meio, com reper-
cusses sobre a qualidade ambiental.8

Ademais, quando se tratar de licenciamento perante a Administrao


Pblica Federal, tambm devem ser observados os princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, am-
pla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia,
conforme os ditames da Lei n 9.784/1999.9
Por fim, vale mencionar que o Termo de Referncia o instrumento
atravs do qual a Administrao Pblica estabelece os assuntos que devem
estar contemplados no EIA, alm das exigncias contidas nas Resolues
do CONAMA. o instrumento pelo qual a Administrao orienta o em-
preendedor na elaborao do estudo, nas palavras de Paulo de Bessa a

476
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

bssola que ir orientar o trabalho da equipe tcnica10, sendo que o EIA


poder conter outros detalhamentos no previstos no Termo de Referncia
conforme a convenincia da equipe tcnica responsvel.
O Estudo de Impacto de Vizinhana EIV, outra espcie de estudo
tcnico, elaborado pelo empreendedor e utilizado pela Administrao
Pblica para a anlise da concesso de licenas administrativas no m-
bito municipal.
Embora no haja previso constitucional, o EIV est previsto no Esta-
tuto da Cidade, ou Lei n 10.257, de 10 de Julho de 2001. Segundo
o art. 36, deste Estatuto:

Art. 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades


privados ou pblicos em rea urbana que dependero de ela-
borao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para
obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou
funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.

Observe-se que o Estatuto atribuiu ao Municpio a competncia para


legislar sobre o EIV, mas estabeleceu contedos mnimos que devem estar
contidos no referido estudo, conforme o art. 37, do Estatuto da Cidade.11
O autor Digenes Gasparini d alguns exemplos de atividades e em-
preendimentos que necessitam da elaborao de EIV: a construo de
um presdio, de um ginsio esportivo, de um supermercado, de um porto
e a realizao de grandes eventos, como exemplo a Festa de Peo Boia-
deiro de Barretos.12
Como se pode observar da leitura dos artigos acima descritos, o EIV
tem o escopo de avaliar impactos de obras ou atividades de cunho eminen-
temente urbano, utilizando critrios de avaliao focados nos problemas
enfrentados nas cidades e metrpoles urbanas.

Deve-se, portanto, demonstrar a compatibilidade do empreendi-


mento com a capacidade das redes de infra-estrutura urbana, por
meio de estudo de ligao realizado pelo agente pblico controla-
dor do servio ou pela concessionria do servio pblico. Carece
de estudo aprofundado o trfego virio, bem como apresentao
de alternativas viveis de acessos pelos bairros adjacentes. As

477
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ruas de acesso ao empreendimento devem ser avaliadas quanto


a comportar o alargamento, visto que normalmente isto implica
demolies e possveis desapropriaes. Em cidades histricas, o
cuidado deve ser redobrado, para preservar no apenas o ncleo
tombado, como tambm as relaes humanas preestabelecidas,
muitas vezes centenrias. Deve-se demonstrar a compatibilidade
do empreendimento com os recursos naturais remanescentes
da urbanizao - como solo, ar, gua, silncio, clima, vegetao
e fauna.13

Segundo o autor Jos dos Santos Carvalho Filho, ao tratar do sentido


do EIV, dispe que seu objetivo busca conciliar interesses geralmente
conflitantes, que so, de um lado, o interesse da realizao de construes
e, de outro, o interesse daqueles que, por sua proximidade, so suscetveis
de sofrer os efeitos daquelas14.
Assim como no EIA, o Termo de Referncia tambm exigido para a
elaborao do EIV. Nele so estabelecidas as exigncias mnimas para o
referido estudo, podendo conter alm dos requisitos do art. 37, do Estatuto
da Cidade, outros requisitos estabelecidos em lei municipal, de acordo
com os objetivos do prprio estudo.

Esse estudo dever contemplar os efeitos positivos e negativos


do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da
populao residente na rea e suas proximidades, analisando,
sobretudo, as questes relativas ao adensamento populacional,
aos equipamentos urbanos e comunitrios, ao uso e ocupao do
solo, valorizao imobiliria, gerao de trfego e demanda
por transporta pblico, ventilao e iluminao, paisagem
urbana e ao patrimnio natural e cultural.15

H divergncias doutrinrias e jurisprudenciais quanto auto apli-


cabilidade do art. 36, do Estatuto da Cidade, uma vez que, em muitos
municpios, ainda no h lei dispondo sobre o EIV.
Em linhas gerais, a corrente doutrinria que entende que o referido
artigo autoaplicvel defende que a Administrao Pblica de municpios
que ainda no elaboraram a lei prevista para o EIV deve exigir o EIV em
obras ou atividades que entenda cabvel o estudo.
J os que defendem que o artigo 36, do Estatuto da Cidade, no
autoaplicvel, defendem que a Administrao Pblica no tem o poder

478
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de exigir a elaborao do estudo, uma vez que no h lei o regulando.


Esta divergncia, ainda, estende-se s jurisprudncias produzidas pelos
Tribunais ptrios.16
Jos dos Santos Carvalho Filho alerta para a necessidade de conso-
nncia da lei municipal que ir tratar do EIV em relao s leis estaduais
e federais, a fim de que no surjam conflitos decorrentes de competncia:

A lei municipal, base para o EIV, precisa considerar disciplinas


normativas integrantes de leis estaduais e federais, eis que, nos
termos do art. 30, II, da CF, a competncia municipal supletiva
daquelas legislaes. Desse modo, caso alguma rea esteja sob
proteo ambiental por parte da Unio ou do Estado, no pode a
lei municipal, nem o EIV nela fundado, instituir normas de con-
tedo contrrio, sob pena de inconstitucionalidade por violao
do sistema de partilha constitucional.

Divergncias parte, o que importa constatar que as naturezas do


EIA e do EIV so distintas, como seria mesmo de se esperar, uma vez
que o primeiro est focado eminentemente na apurao dos impactos
ambientais de determinada obra, com foco nas questes ambientais pro-
priamente ditas (anlise dos meios fsico, biolgico e antrpico), ao passo
que o segundo objetiva o levantamento dos impactos do projeto em seu
entorno urbano consolidado, conforme nuances indicadas no art. 37, do
Estatuto da Cidade, anteriormente transcrito.
No obstante a distino entre eles, bom destacar que esses estudos
tm uma raiz comum, uma vez que ambos so Avaliaes de Impacto
Ambiental, gnero do qual o EIA e o EIV so espcies:

O EIV, conforme se pode facilmente verificar, uma evoluo


do Estudo de Impacto Ambiental sendo ambos espcies de
Avaliao de Impacto Ambiental, AIA prevista na Constituio
para todas as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Infelizmente, o legislador deixou passar uma tima oportunida-
de para disciplinar adequadamente a avaliao de impactos em
atividades urbanas, especialmente as atividades no industriais.17
O Estudo de Impacto de Vizinhana um dos instrumentos
associados Poltica Nacional do Meio Ambiente, embora no
conste explicitamente no texto legal com este nome. Encerra um
desdobramento ou modalidade da AIA (Avaliao de Impacto
Ambiental), a ser aplicado para estudo de impactos ambientais
urbanos[...].18

479
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Interessa avaliar, a seguir, se realmente necessrio exigir os dois


estudos nos casos em que teoricamente ambos seriam exigidos, ou se h
uma alternativa a essa situao que se conforme legislao existente.
Antes, porm, convm apontar dois problemas claros ao se optar exigir
os dois estudos.

3. ENTRAVES PRTICOS
EXIGNCIA DOS DOIS ESTUDOS

No objeto do presente trabalho analisar criteriosamente as situaes


em que se exige o Estudo de Impacto Ambiental e o Estudo de Impacto
de Vizinhana, embora isso tenha sido mencionado no tpico anterior
meramente para fins de distino dos dois institutos. J sabemos que
ambos tm em comum o fato de serem exigidos em obras de impacto,
mas distinguem-se quanto ao foco dos levantamentos que se propem a
fazer, como visto.
O que relevante destacar que em muitos casos, em que o empreen-
dimento caracterizado como empreendimento de impacto, ele estar
situado no campo de exigncia tanto do EIA quanto do EIV, imaginando-se,
por exemplo, o caso da construo de uma obra de certo porte dentro do
centro urbano, a demandar um EIV, em que seja exigida tambm a ela-
borao de um EIA, por ser uma das atividades elencadas na Resoluo
001/1986 do CONAMA.
Em situaes tais, caso o Poder Pblico insista em exigir ambos, pos-
sivelmente todos sairo perdendo, tanto em relao ao tempo de durao
dos estudos, quanto em relao ao custo dos mesmos.
No que diz respeito ao tempo de elaborao dos estudos, destaque-se
que o EIA/RIMA, um estudo extremamente abrangente, envolvendo
a anlise da rea diretamente afetada, da rea de influncia direta e da
rea de influncia indireta. Diga-se, ainda, que o mesmo envolve equipe
tcnica composta por inmeros consultores, os quais devero tratar dos
meios fsico, biolgico e antrpico, alm das questes jurdicas envolvi-

480
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

das. Profissionais especficos so tambm comumente demandados, a


depender a tipo de empreendimento em questo. Muitas vezes, a equipe
envolve consultores da rea de engenharia, de economia, de antropologia,
de geotecnia, de arquitetura, etc.
O fato que esse estudo , via de regra, demorado, o que pode ser
agravado quando o empreendimento demanda uma avaliao de sazo-
nalidade, situao em que a equipe tcnica ter que estudar a rea mais
de uma vez no ano antes de fazer a matriz de impactos.
No caso de ser exigida a elaborao de um EIV, alm do EIA, ter-se- a
formao de outra equipa para apurar outras tantas questes demandadas
por outro rgo da Administrao Pblica, no caso, o rgo que cuida do
licenciamento urbanstico. Como esses estudos dificilmente sero exigidos
pelos diferentes rgos da Administrao Pblica ao mesmo tempo, uma
vez que as fases do licenciamento ambiental e urbanstico de certa forma
se alternam, pode-se visualizar claramente o longo tempo que esses dois
estudos levaro para serem elaborados.
Outro ponto que deve ser destacado, centra-se na questo dos custos
com a elaborao dos dois estudos. Conforme o art. 17, caput e 2, do
Decreto 99.274/1990:

Art. 17. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de


estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambien-
tais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem as-
sim os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento do
rgo estadual competente integrante do Sisnama, sem prejuzo
de outras licenas legalmente exigveis.
omissis
2 O estudo de impacto ambiental ser realizado por tcnicos
habilitados e constituir o Relatrio de Impacto Ambiental Rima,
correndo as despesas conta do proponente do projeto.

Ademais, o art. 8, da Resoluo n 001/1986, e o art. 11, da Resoluo


n 237/1997, ambos do CONAMA, respectivamente a seguir transcritos,
tambm disciplinam o tema:

Art. 8 Correro por conta do proponente do projeto todas as


despesas e custos referentes realizao do estudo de impacto
ambiental, tais como: coleta e aquisio dos dados e informaes,

481
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

trabalhos e inspees de campo, anlises de laboratrio, estudos


tcnicos e cientficos e acompanhamento e monitoramento dos
impactos, elaborao do RIMA e fornecimento de pelo menos 5
(cinco) cpias.
Art. 11. Os estudos necessrios ao processo de licenciamento
devero ser realizados por profissionais legalmente habilitados,
s expensas do empreendedor. Pargrafo nico. O empreendedor
e os profissionais que subscrevem os estudos previstos no caput
deste artigo sero responsveis pelas informaes apresentadas,
sujeitando-se s sanes administrativas, civis e penais.

Assim, o empreendedor que deve arcar com os custos da elaborao


do EIA/RIMA, bem como do EIV. Ocorre que ambos so estudos custosos
os quais, no conjunto, acabam onerando excessiva e desnecessariamente
o empreendedor, quando se sabe que o EIA/RIMA, por ser um estudo mais
amplo, poderia abarcar as anlises de um EIV, aspecto que ser melhor
esmiuado adiante.
Talvez essas nuances ainda no estejam sendo to sentidas pelo empre-
endedor porque em muitas municipalidades o EIV ainda no est regulado
e, por isso, no est sendo exigido. No municpio de Recife, por exemplo,
at hoje ainda se exige o Memorial Justificativo de Impacto anlise de
cunho urbanstico relativamente simples ao invs de se exigir o EIV, haja
vista que embora esteja o Estudo de Impacto de Vizinhana previsto no
Plano Diretor de 2008, at hoje no foi regulamentado.19
Alerte-se, ademais, que essas questes tambm prejudicam a atuao
da prpria Administrao Pblica, tanto do rgo licenciador ambiental,
quanto do rgo do municpio responsvel pelo licenciamento urbans-
tico, uma vez que levaro bem mais tempo para concluir seus processos
de licenciamento.

4. POSSIBILIDADE DE INCLUSO
DO CONTEDO DO EIV NO EIA

Primeiramente, cumpre destacar o art. 38, do Estatuto da Cidade, que


dispe que A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprova-

482
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o de estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos


da legislao ambiental. Este artigo deixa claro, portanto, que no
possvel substituir o EIA pelo EIV, pelo simples fato de que o EIA o mais
abrangente dos estudos.
Entretanto, este mesmo dispositivo no proibiu a situao contrria,
de substituio do EIV pelo EIA, demonstrando, portanto, que no h
impedimento legal para a referida substituio.
Isso encontra explicao no fato de que o EIA o mais abrangente
dos dois estudos e, por ser um estudo mais completo, no haveria impe-
dimento para que abarcasse todos os critrios de anlise urbanstica do
EIV, j citados nos tpicos anteriores.

Penso que o EIV um instrumento mais do que suficiente para


que se avaliem os impactos gerados por uma nova atividade a
ser implantada em rea urbana no se tratando de atividade
industrial. Penso que o EIV nada mais do que EIA para rea
urbana, e, data vnia, creio ser completamente destituda de lgica
ou razo a obrigatoriedade de ambos os estudos.20

Observe-se que o EIA um dos diversos tipos de estudos o mais com-


pleto, repita-se - que se presta a examinar os diferentes custos ambientais
de um projeto, os quais envolvem a medio dos impactos positivos e
negativos que viro a surgir da implementao daquele empreendimento.21
Ora, os aspectos a serem analisados pelo EIV tambm podem ser
entendidos como custos ambientais, se lembrarmos que o conceito de
meio ambiente envolve o meio ambiente natural e artificial.
Jos Afonso da Silva define meio ambiente como a interao do
conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o
desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. 22
Comungam desse entendimento Celso Antonio Pacheco Fiorillo23 e
Luiz Alberto David de Arajo24, que classificam o meio ambiente em qua-
tro espcies, todas elas demonstrando integrao e unicidade: a) meio
ambiente natural ou fsico: constitudo pelo solo, gua, ar atmosfrico,
flora e fauna; b) meio ambiente cultural: so os valores culturais encon-

483
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

trados em determinado Estado, representado tambm pelo patrimnio


histrico, artstico, arqueolgico, paisagstico e turstico; c) meio ambiente
artificial: entende-se aquele constitudo pelo espao urbano construdo,
consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano fechado) e
dos equipamentos pblicos (espao urbano aberto); d) meio ambiente do
trabalho: o espao-meio de desenvolvimento da atividade laboral, como
o local hgido, sem periculosidade, com harmonia para o desenvolvimento
da produo e respeito da pessoa humana.
Sob essa tica, parece bastante natural que os aspectos a serem anali-
sados no EIV, os quais particularmente se debruam sob o meio ambiente
artificial, estejam contidos no EIA, j que este, por sua vez, pretende abar-
car a anlise de todos os impactos ao meio ambiente, a considerado
em sua acepo mais ampla, conforme acima retratado por Celso Antnio
Pacheco Fiorillo e Luiz Alberto David de Arajo.
As exigncias de adequao de um projeto s normas urbansticas, por-
tanto, podem perfeitamente estar includas no prprio EIA, desde que este
analise as questes mnimas definidas no art. 37, do Estatuto da Cidade,
quais sejam, anlise de adensamento populacional, equipamentos urbanos
e comunitrios, uso e ocupao do solo, valorizao imobiliria, gerao
de trfego e demanda por transporte pblico, ventilao e iluminao, e
paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
Alerte-se que a anlise desses pontos suficiente caso inexista lei
municipal regulamentado o EIV. Isto porque nos municpios que j regula-
ram o EIV, a exemplo de So Paulo, Rio de Janeiro, Natal e Manaus, alm
do contedo mnimo, contido no referido art. 37 do Estatuto da Cidade,
necessrio que o EIA abarque tambm os critrios estabelecidos na lei
municipal que regula o Estudo de Impacto de Vizinhana.
No bastasse isso, bom lembrar que a figura do EIA tambm citada
como um instrumento jurdico pelo Estatuto da Cidade, conforme o dis-
posto no art. 4, inciso VI, dessa Lei, ou seja, um instrumento que no
est apenas na legislao ambiental; encontra-se tambm legitimado pela
prpria legislao urbanstica.

484
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Outra indicao de que o EIA pode perfeitamente abarcar o EIV est


no fato de que o contedo mnimo do EIA, explicitado no art. 6, da Reso-
luo n 001/86 do CONAMA, estabelece que se contemple a anlise do
uso e da ocupao do solo por ocasio da apurao dos aspectos scio-
-econmicos da rea em anlise:

Artigo 6 - O estudo de impacto ambiental desenvolver, no


mnimo, as seguintes atividades tcnicas:
I - Diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto comple-
ta descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes,
tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental
da rea, antes da implantao do projeto, considerando:
a) o meio fsico - o subsolo, as guas, o ar e o clima, destacando
os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptides do solo,
os corpos dgua, o regime hidrolgico, as correntes marinhas,
as correntes atmosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora,
destacando as espcies indicadoras da qualidade ambiental, de
valor cientfico e econmico, raras e ameaadas de extino e
as reas de preservao permanente;
c) o meio scio-econmico - o uso e ocupao do solo, os usos
da gua e a scio-economia, destacando os stios e monumentos
arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes
de dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais
e a potencial utilizao futura desses recursos.

O EIA, portanto, por sua natureza, j deve apresentar anlises urba-


nsticas sobre o empreendimento, embora no to aprofundadas quanto
ocorre em um EIV, mas que demonstram a abertura daquele tipo de estudo
para comportar a anlise das questes urbanas de forma mais completa,
at porque o Termo de Referncia pode ir bem alm do contedo mnimo,
do art. 6o acima transcrito.
A elaborao de um nico estudo, quando se vislumbra a necessidade
de EIA e EIV, busca ultrapassar os entraves que surgem com a exigncia dos
dois estudos, conforme acima relatado. O que se pretende maximizar os
esforos e minimizar o tempo e os custos, sempre respeitando os princpios
jurdicos acima citados e tipicamente vinculados Administrao Pblica.
Muitos destes princpios respaldam a possibilidade de superposio
do EIA sobre o EIV, sendo o principal deles o princpio da eficincia,

485
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tratado tanto no art. 37, caput, da Constituio Federal, quanto no art.


2, caput, da Lei n 9.784/1999, que trata dos processos administrativos
no mbito federal.
O princpio da eficincia foi introduzido pela Emenda Constitucional n
19/98, tendo em vista o histrico de ineficincia nas prticas da Adminis-
trao Pblica. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro trata-se de ideia
muito presente entre os objetivos da Reforma do Estado.25

Compreender melhor o contexto em que se encontra a perspectiva


da aplicao do princpio da eficincia no processo administra-
tivo mostra-se importante pela necessidade da adaptao da
Administrao aos anseios da sociedade, e como conseqncia a
reafirmao da legitimidade do Estado. Tornar eficiente a funo
administrativa focar o cidado, suas aspiraes, manifestaes
e demandas especficas. Alm do mais, possibilitar o aprimo-
ramento da organizao estatal, atravs da imposio ao agente
pblico do dever de proceder ao constante aperfeioamento
pessoal e tcnico.26

Relacionado ao princpio da eficincia tambm est o princpio da


economia processual, cuja finalidade evitar a prtica de atos processuais
que no sejam necessrios. O princpio da eficincia, ainda, coaduna-se ao
princpio da instrumentalidade das formas, que mudou a viso de processo
no mundo jurdico, no mais sendo o processo um fim em si mesmo, mas
um meio atravs do qual a justia alcanada:

Didaticamente, podemos dizer que estamos num momento de


transio de perspectivas, saindo da autonomista ou cientificis-
ta para a perspectiva da instrumentalidade do processo, pois
ainda h o apego excessivo a aplicao rgida da tcnica pela
tcnica, no entanto, o pensamento moderno instrumentalista de
que a tcnica serve para dar resultados, para promover a maior
quantidade de justia possvel vem ganhando terreno entre os
processualistas e operadores do direito(...).27

sob esta perspectiva que se insere a desnecessidade de elaborao de


dois estudos (EIA e EIV), pois o processo deve ser compreendido, estudado
e estruturado tendo em vista a situao jurdica material para a qual serve
de instrumento de tutela.28 Desta maneira, o EIA serviria de instrumento

486
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tanto para o processo de licenciamento ambiental, quanto urbanstico.


Seguindo o raciocnio destes princpios, o EIA, por ser um estudo
abrangente, poderia incluir as anlises urbansticas de um EIV. neste
sentido, que a instrumentalidade do processo sugere a efetividade nas
decises, com a aplicao do princpio constitucional matriz com sua
funo organizatria no direito processual.29
Assim, os referidos princpios reforam a possibilidade de superposi-
o do EIA sobre o EIV, com a elaborao de um s estudo, pelas razes
bvias de que isso significa reduo de custos e diminuio do tempo
para a concesso das licenas ambientais e urbansticas, sem deixar de se
fazer todas as anlises urbansticas e ambientais exigidas pela legislao
especfica, o que beneficia a todos.
Por fim, vale mencionar o princpio da razoabilidade e da propor-
cionalidade, inseridos na Lei n 9.784/1999. Segundo Maria Sylvia
Zanella Di Pietro:

O princpio da razoabilidade, sob a feio de proporcionalidade


entre meios e fins, est contido implicitamente no art. 2, pa-
rgrafo nico, da Lei n 9.784/99, que impe Administrao
Pblica: adequao entre meios e fins, vedada a imposio de
obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico
(inciso VI); observncia das formalidades essenciais garantia
dos direitos dos administrados (inciso VIII); adoo de formas
simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurana e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX);
e tambm est previsto no artigo 29, 2, segundo o qual os
atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem
realizar-se de modo menos oneroso para estes.30

Ademais, o princpio da razoabilidade manifesta-se no art. 29, , da Lei


n 9.784/99, segundo o qual, os atos de instruo que exijam a atuao
dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes.
Observe-se que o modo menos oneroso para o empreendedor, neste caso,
seria a realizao de um nico estudo, o EIA.
Percebe-se que no razovel, portanto, exigir do empreendedor a
elaborao de dois estudos (EIA e EIV), quando se possvel realizar

487
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

todas as anlises necessrias segurana do empreendimento em um


nico estudo.
Por ltimo, em relao ao rgo licenciador ambiental, importante di-
zer que ele pode ser federal, estadual ou municipal, a depender da situao,
de acordo com a Lei Complementar 140/2011. Se o rgo for municipal
certo que a comunicao com o rgo de licenciamento urbanstico se
dar de forma mais fcil, at para estabelecer em conjunto, se for o caso,
o contedo do Termo de Referncia.
Todavia, ainda que o rgo seja de outra esfera federativa, isso no
serve de desculpa para se colocar dificuldades, pois lembre-se que
competncia comum a todos os entes federativos a proteo do meio am-
biente, nos termos do art. 23, inciso VI, da Constituio Federal, devendo
o termo meio ambiente ser entendido, repita-se, em seu aspecto amplo,
envolvendo o meio ambiente natural e artificial. No h razo, portanto,
para se deixar de elaborar um estudo s.

5. CONCLUSO

A proposta apresentada neste trabalho procurou demonstrar uma


alternativa legal para a situao de virem a ser requeridos dois estudos,
o Estudo de Impacto de Vizinhana e o Estudo de Impacto Ambiental,
para a concesso das licenas urbanstica e ambiental, respectivamente.
Embora tenham naturezas distintas, os dois estudos mostram-se concili-
veis no que tange a possibilidade de ser elaborado apenas o Estudo de
Impacto Ambiental.
Procurou-se destacar que o EIA mais abrangente, podendo-se incluir
em seu Termo de Referncia todas as anlises que deveriam ser feitas
pelo EIV. A natureza desses estudos permite e a legislao tambm. Essa
superposio do EIA sobre o EIV, justifica-se principalmente diante dos
problemas enfrentados com a demora e os custos na elaborao dos dois
estudos para um mesmo empreendimento.
Essa concluso encontra-se amparada nos princpios jurdicos da

488
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

eficincia, razoabilidade, economia processual e instrumentalidade das


formas, os quais respaldam que o EIA inclua os contedos do EIV em seu
Termo de Referncia.

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014.


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pem, respectivamente sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo
Ambiental e sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Disponvel em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm
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ponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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Malheiros, 2002.

NOTAS

1 Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco UFPE; Especialista em Direito Ambiental
e Urbanstico pela Faculdade Maurcio de Nassau; Mestre em Direito Pblico pela UFPE; Advogada da Pires
Advogados e Consultores; sandra@pires.adv.br
2 Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco UFPE; Advogada da Pires Advogados e
Consultores; daniella@pires.adv.br
3 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.606.
4 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.606.
5 Muitas vezes, h confuso entre Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental. O Estudo
de Impacto Ambiental EIA o conjunto de pesquisas que se fazem necessrias para avaliar o impacto am-
biental de um determinado empreendimento. O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA parte integrante do
EIA e tem por finalidade fazer com que conceitos tcnicos e cientficos sejam acessveis populao em geral.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.642-643.
6 MILAR, Edis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
7. Ed. So Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 480.
7 MILAR, Edis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
7. Ed. So Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 479.
8 MILAR, Edis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
7. Ed. So Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 511.
9 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2014. P. 318.
10 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.620.

490
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

11 Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou
atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise,
no mnimo, das seguintes questes: I adensamento populacional; II equipamentos urbanos e comunitrios;
III uso e ocupao do solo; IV valorizao imobiliria; V gerao de trfego e demanda por transporte
pblico; VI ventilao e iluminao; VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
12 GASPARINI, Digenes. O Estatuto da Cidade. So Paulo: Editora NDJ, 2002. p.18-19.
13 SAMPAIO, Luciana. Estudo de Impacto de Vizinhana: Sua pertinncia e a delimitao de sua
abrangncia em face de outros estudos ambientais. Monografia de Especializao. p. 32. Disponvel
em: http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/documentos-e-publicacoes/trabalhos-cientificos/Estudo_de_Impacto.pdf
Acesso em: 05.06.15, s 15:13
14 FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 3 Ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009. p. 246.
15 GASPARINI, Digenes. O Estatuto da Cidade. So Paulo: Editora NDJ, 2002. P. 19.
16 A jurisprudncia tambm diverge quanto a auto aplicabilidade do art. 36, do Estatuto da Cidade. No sen-
tido da no exigncia do EIV, segue este julgado do TRF 5 Regio, Quarta Turma, na APELREEX N 19925/
CE, da relatoria do Des. Edilson Pereira Nobre Jr., em 11.07.12: EMENTA: ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL.
LICENA CONCEDIDA POR RGO MUNICIPAL. ATUAO SUPLETIVA DO IBAMA NO CARACTERIZADA.
EMPREENDIMENTO CONSTRUDO EM LOCAL NO CONSIDERADO COMO REA DE PRESERVAO PER-
MANENTE (MANGUE). LAUDO PERICIAL. IRREGULARIDADES NO LICENCIAMENTO NO DEMONSTRADAS.
IMPROVIMENTO DO APELO E DA REMESSA OFICIAL.
[...] 7. Em se tratando de obra insuscetvel de provocar dano de magnitude regional ou nacional, saliento que
a dispensa, por parte do rgo municipal, do EIA/RIMA, com a sua substituio por Estudo de Viabilidade
Ambiental EVA e Estudo de Avaliao Ambiental Estratgico EIS, teve respaldo no pargrafo nico do art.
3 da Resoluo CONAMA n. 237/97. 8. No que diz respeito ao Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV),
o rgo municipal competente deixou de exigi-lo pelo fato de no terem sido definidos, ainda,
pela prpria municipalidade, nos termos do art. 36 da Lei 10.257/01, os empreendimentos e
atividades privados ou pblicos em rea urbana que dependero da elaborao de tal estudo para
a obteno de licena ambiental. 9. No tocante alegada necessidade de apresentao de um Relatrio
de Impacto sobre o Trfego (RIST) mais bem elaborado e de um estudo mais detalhado sobre os impactos que
o empreendimento dever causar ao paisagismo da rea, observo, s fls. 178/179 que o RIST apresentado foi
devidamente aprovado pelo rgo municipal competente, o qual, assim como o experto em seu laudo, no
apontou nenhum impacto causado por tal obra paisagem local. 10. Apelao e remessa oficial improvidas.
(grifos nossos)
17 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.656.
18 MILAR, Edis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glos-
srio. 7. Ed. So Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 507.
19 O EIV est previsto no art. 187, do Plano Diretor do Municpio de Recife, Lei Municipal n. 17.511/2008. A
determinao de sua regulamentao est prevista no art. 189, 2 e 3 e 190, 4, da mesma lei.
20 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.656-657.
21 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16 Ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.577.
22 SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 2.
23 ARAJO, Luiz Alberto David e NUNES Jr., Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 7. ed. rev. atual.
So Paulo: Saraiva, 2003. p. 456.
24 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Tutela do meio ambiente em face de seus aspectos essenciais:
os fundamentos constitucionais do direito ambiental in Ao Civil Pblica Lei n 7.347/1985 15
anos. Coordenador: dis Milar. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 107 a 110.
25 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14 Ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 83.
26 MELLO, Shirlei Silmara de Freitas; BORGES, Ana Paula Dutra. Apontamentos sobre as inflexes do
princpio da eficincia no processo administrativo brasileiro. Disponvel em: http://www.ambito-
-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9543 Acesso em: 04.06.15, s 12:38.
27 MELLO, Shirlei Silmara de Freitas; BORGES, Ana Paula Dutra. Apontamentos sobre as inflexes do
princpio da eficincia no processo administrativo brasileiro. Disponvel em: http://www.ambito-
-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9543 Acesso em: 04.06.15, s 12:38.
28 JR., Fredie Didier. Curso de Direito Processual Civil. Introduo ao Direito Processual Civil e Pro-
cesso de Conhecimento. Salvador: Editora JusPodivm, 2012. p.25.
29 MELLO, Shirlei Silmara de Freitas; BORGES, Ana Paula Dutra. Apontamentos sobre as inflexes do
princpio da eficincia no processo administrativo brasileiro. Disponvel em: http://www.ambito-
-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9543 Acesso em: 04.06.15, s 12:38.
30 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14 Ed. So Paulo: Atlas, 2002. P.81-82.

491
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Desafio de Compatibilizar
os Licenciamentos Ambiental
e Urbanstico em Grandes Obras
Sandra Pires Barbosa 1
Fbio Marcondes Ribeiro Freitas2

RESUMO

O presente trabalho analisa a forma de compatibilizao dos proces-


sos de licenciamento ambiental e urbanstico em empreendimentos que
exigem ambas as licenas. A pesquisa passa pela anlise preliminar dos
elementos do ttulo de trabalho, cuidando dos tipos de licena ambiental
e urbanstica existentes e da diferena entre a natureza jurdica das duas,
tudo isso para mostrar que em grandes obras esses dois tipos de licencia-
mento so demandados, uma vez que, via de regra, esses empreendimen-
tos so enquadrados como empreendimentos de impacto. Os entraves e as
dificuldades so inmeros para a obteno das duas licenas, a ambiental
e a urbanstica, destacando-se o problema da falta de comunicao entre
os rgos que cuidam dessas licenas e do fato da legislao no integrar
esses licenciamentos quando, na realidade, eles so interdependentes.
Palavras-Chave: Licenciamento ambiental, licenciamento urbanstico,
grandes obras, compatibilizao.

SUMRIO

1.Introduo. 2. Licenciamento de grandes obras. 2.1 A essncia do licen-


ciamento. 2.2 O licenciamento ambiental. 2.3 O licenciamento urbanstico.
2.4 Empreendimentos de grande porte. 3. Compatibilizao das licenas
ambiental e urbanstica. 3.1 Entraves e dificuldades. 3.2 O desafio de com-
patibilizar os licenciamentos. 4, Concluso. 5. Referencias Bibliogrficas.

492
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

Empreendimentos de grande porte demandam cuidados por parte do


Poder Pblico para a sua aprovao. Isso porque eles comumente geram
impacto ao meio ambiente natural e construdo.
A Constituio Federal Brasileira estabelece em seu art. 225 que somos
todos, coletividade e Poder Pblico, responsveis pela defesa e preservao
do meio ambiente. Uma das ferramentas utilizadas pelo Poder Pbico nesse
intuito de cuidar e preservar a adoo do processo de licenciamento, o
que significa dizer que para construir, implantar ou operar determinado
empreendimento necessrio obter antes o aval da Administrao Pblica
que, nessa condio, estar tutelando o interesse pblico.
O tipo de empreendimento que estamos aqui a analisar empreen-
dimento de grande porte - , via de regra, considerado empreendimen-
to de impacto pela legislao e, por assim ser, devem passar por dois
processos de licenciamento distintos: o licenciamento ambiental e o
licenciamento urbanstico.
O licenciamento ambiental um forte instrumento de gesto mediante
o qual o Poder Pblico procura controlar as atividades que degradam ou
que simplesmente possam trazer impactos ao meio ambiente. Encontra-se
embasado precipuamente no captulo sobre Meio Ambiente previsto na
Constituio Federal e conta com robusta legislao esparsa.
Da mesma forma, o licenciamento urbanstico surgiu da necessidade
de controle, por parte dos municpios, das atividades que interferem no
metabolismo das cidades. Esse mecanismo de controle das atividades
edilcias e dos usos que se fazem presentes no espao urbano encontra
respaldo no captulo da Constituio Federal sobre Poltica Urbana e no
Estatuto da Cidade, alm de obviamente contar com a legislao local de
cada municpio.
O entendimento que o sistema de licenciamento tem o objetivo de
assegurar que a varivel ambiental, bem como que a funo social da
cidade, sejam levadas em conta quando do planejamento, instalao e

493
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

operao dos empreendimentos passveis de degradao do meio am-


biente natural ou artificial.
Diante disso, o presente estudo procurou explorar o tema do licen-
ciamento ambiental e urbanstico, sob o enfoque da possibilidade de
compatibilizao dos procedimentos desses dois tipos de licenciamento.
Isso porque o licenciamento de grandes empreendimentos hoje transita
por essas duas esferas, a ambiental e a urbanstica, sendo demandado
que o projeto tramite no rgo ambiental e no rgo de planejamento e
controle urbano para obter as respectivas licenas. O que ocorre que
nesses rgos as etapas dos referidos processos de licenciamento possuem
conexes, embora via de regra eles no se comuniquem.
O presente trabalho pretende explorar essas conexes, mostrando as
dificuldades na conduo desses dois tipos de licenciamento em grandes
obras e o que pode ser feito para otimizar esses processos, sempre con-
siderando que inexiste lei federal que trate de um licenciamento nico,
fornecendo maior segurana jurdica para o empreendedor.

2. LICENCIAMENTO DE GRANDES OBRAS

2.1 A ESSNCIA DO LICENCIAMENTO

O superdesenvolvimento tecnolgico e industrial, ensejou a chamada


sociedade de risco, que apresenta um cenrio no qual a degradao e a
poluio ambiental ganham contornos ntidos em prol dos diversos be-
nefcios do desenvolvimento econmico, sem que se possa prever com
exatido as consequncias futuras desse fato.3 Por isso, a implantao e
o desenvolvimento de empreendimentos de grande porte, pela sua capa-
cidade de interferir nos diversos mecanismos e elementos ambientais e
urbanos, exige regulao do Estado, de modo a tutelar e garantir direitos
difusos e coletivos.
O Direito Ambiental e o Direito Urbanstico, atravs da figura jurdica
do licenciamento, podem auxiliar o Estado nessa misso de promover o
desenvolvimento sustentvel.

494
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O licenciamento um procedimento administrativo que tem como l-


timo ato a concesso ou no de uma licena. atravs do licenciamento
que o Poder Pblico controla a atividade edilcia e as grandes obras, de
modo a verificar se esto em conformidade com a legislao urbanstica
e ambiental. O Poder Pblico tem legitimidade para esse controle e regu-
lao, com esteio no princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
privado que rege toda a atuao estatal. Nessa esteira, o entendimento
de Garcez:

O licenciamento reflete o princpio da supremacia do interesse


pblico na proteo ao meio ambiente em relao aos interesse
privados, j que cuida de proteger o direito fundamental da pes-
soa humana ao equilbrio ecolgico, posto no art. 225, caput, da
Constituio Federal. Dada a indisponibilidade desse direito, cabe
ao Poder Pblico em defesa do meio ambiente intervir nas ati-
vidades privadas, condicionando o seu exerccio a determinadas
obrigaes que busquem atingir um padro de desenvolvimento
reputado sustentvel.4

Licenciamento procedimento e a licena o ato que ultima esse


procedimento. A Licena um ato administrativo unilateral de exerccio
de controle da mquina pblica pelo qual a Administrao faculta quele
que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade.
A licena diferencia-se da autorizao, porque esta envolve interesse,
caracterizando-se como ato discricionrio, ao passo que a licena en-
volve direitos, caracterizando-se normalmente como ato vinculado. Na
autorizao, o Poder Pblico aprecia, discricionariamente, a pretenso
do particular em face do interesse pblico, para outorgar ou no a auto-
rizao, como ocorre no caso de ocupao de uma praa com evento; na
licena, normalmente, cabe autoridade to somente verificar, em cada
caso concreto, se foram preenchidos os requisitos legais exigidos para
determinada outorga administrativa e, em caso afirmativo, expedir o ato,
sem possibilidade de recusa; o que se verifica na licena para construir,
por exemplo. A autorizao ato constitutivo e a licena ato declaratrio
de direito preexistente.
O fato que a licena existe para fins de controle das atividades hu-

495
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

manas por uma causa maior, que o bem comum, o bem estar coletivo.
Esse seu objetivo primrio.

2.2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O meio ambiente encontra-se expressamente disciplinado no artigo


225 da CF/885. O referido dispositivo constitucional compreende a norma-
-matriz, reveladora do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
Jos Afonso da Silva6 define meio ambiente como a interao do
conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o
desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.
Comungam desse entendimento Luiz Alberto David de Arajo7 e Celso
Antnio Pacheco Fiorillo8, que classificam o meio ambiente em quatro
espcies, todas elas demonstrando integrao e unicidade: a) meio am-
biente natural ou fsico: constitudo pelo solo, gua, ar atmosfrico, flora
e fauna; b) meio ambiente cultural: so os valores culturais encontrados
em determinado Estado, representado tambm pelo patrimnio hist-
rico, artstico, arqueolgico, paisagstico e turstico; c) meio ambiente
artificial: entende-se aquele constitudo pelo espao urbano construdo,
consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano fechado) e
dos equipamentos pblicos (espao urbano aberto); d) meio ambiente do
trabalho: o espao-meio de desenvolvimento da atividade laboral, como
o local hgido, sem periculosidade, com harmonia para o desenvolvimento
da produo e respeito da pessoa humana.
O licenciamento ambiental foi institudo em todo o pas pela Lei
6.938/81 Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), regulamen-
tada primeiramente pelo Decreto 88.351/83 e em seguida pelo Decreto
99.274/90.
O referido licenciamento, como visto, um instrumento de controle
estatal decorrente do poder de polcia sobre atividades humanas aptas
a causar degradao ao meio ambiente, sofrendo regulamentao geral

496
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pela Resoluo CONAMA 237/97 e definio das competncias atravs


da Lei Complementar 140/2011.
A Constituio prev, no Art. 170, pargrafo nico, que assegurado
a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independente
de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Essa
disposio j encontrou em vigor a Lei n. 6.938/81, cujo artigo 10 prev
que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabeleci-
mentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetivamente ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento por rgo estadual competente, sem prejuzo de outras
licenas exigveis.
A licena ambiental um ato administrativo pelo qual o rgo ambien-
tal competente, estabelece as condies, restries e medidas de controle
ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica
ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradao ambiental (artigo 1, II, da resoluo CONAMA 237/97).
De maneira geral, o processo de licenciamento ambiental constitudo
de trs tipos de licenas concedidas em etapas distintas: a) Licena Prvia
(LP), que o documento expedido na fase preliminar do planejamento do
empreendimento e que autoriza a sua localizao, com base nos planos
federais, estaduais e municipais de uso do solo, estabelecendo os requi-
sitos bsicos a serem obedecidos nas fases de implantao e operao;
b) Licena de Instalao (LI), que autoriza o incio da implantao do
empreendimento de acordo com as especificaes do projeto executivo,
explicando os requisitos ambientais a serem seguidos. Uma vez detalhado
o projeto executivo, e definidas as medidas e mecanismos de proteo
ambiental que se deve seguir para a ltima etapa; sendo ela a c) Licena
de Operao (LO) expedida aps a verificao do cumprimento das con-
dies da LI, autoriza a operao da atividade, desde que respeitadas as

497
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

condies especificadas. Assim, esta licena estabelece todas as condi-


es que o empreendimento dever obedecer durante sua permanncia,
funcionamento e operao, determinando os padres de qualidade dos
efluentes lquidos e gasosos que devero ser observados, bem como todos
os critrios de controle ambiental a serem respeitados. Estabelece ainda
o programa de monitoramento dos efeitos ambientais determinando os
parmetros e a periodicidade das medies, cujos resultados servem para
o acompanhamento da atividade pelo rgo ambiental licenciador.
De acordo com Milar9, o licenciamento ambiental ainda se desdobra
em mais fases, a saber: (I) definio pelo rgo licenciador dos documen-
tos, projetos e estudos ambientais necessrios ao incio do processo de
licenciamento; (II) requerimento da licena e seu anncio pblico; (III)
anlise pelo rgo licenciador dos documentos, projetos e estudos apre-
sentados e realizao de vistoria tcnica, se necessria; (IV) solicitao de
esclarecimentos e complementaes pelo rgo licenciador; (V) realizao
ou dispensa de audincia pblica, (VI) solicitao de esclarecimentos e
complementaes decorrentes da audincia pblica; (VII) emisso de
parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico; (VIII) de-
ferimento ou no do pedido de licena, com a devida publicidade.
Na realidade, essas etapas permeiam a LP, a LI e a LO, especialmente
a LP, na qual se apresenta o EIA/RIMA e ocorre a audincia pblica. A
LP, a LI e a LO so concedidas nessa sequncia e sempre a fase anterior
condiciona a posterior. Assim, a LP condio para a LI, que condio
para a LO.
Podero ser estabelecidos procedimentos simplificados para as ativi-
dades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental,
que devero ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.
Na forma do artigo 19, da Resoluo CONAMA 237/97, o rgo
ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar
os condicionantes e as medidas de controle e adequao, suspender ou
cancelar uma licena expedida, quando ocorrer: violao ou inadequao
de quaisquer condicionantes ou normas legais; omisso ou falsa descrio

498
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de informaes relevantes que subsidiaram a expedio da licena; su-


pervenincia de graves riscos ambientais e de sade.
Dentro do licenciamento ambiental, sero exigidos do empreendedor
os estudos ambientais necessrios, a exemplo do EIA/RIMA, relatrio
ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental
preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao
de rea degradada e anlise preliminar de risco.
Portanto, o licenciamento ambiental o tpico exemplo de aplicao
do princpio da preveno e at mesmo do da precauo (princpios que
norteiam o Direito Ambiental), traduzidos na priorizao de medidas que
evitem o surgimento de fatos que atentem contra o meio ambiente. Assim,
a administrao exerce, por meio do licenciamento, o controle preventivo
das fontes potenciais de degradao, procurando compatibilizar o exer-
ccio das atividades econmicas com a preservao do meio ambiente.
Finalmente, as licenas ambientais diferenciam-se das administrativas,
pois, alm do desdobramento em trs subespcies (licena prvia, licena
de instalao e licena de operao), elas no asseguram ao seu titular
definitividade, uma vez que esto sujeitas renovao, e ainda existe a
possibilidade de vincular sua emisso apresentao de algum tipo de
estudo de avaliao prvia de impacto.
Celso Antnio Pachco Fiorillo10 entende que a licena ambiental
um ato discricionrio sui generis e no um ato vinculado, na medida em
que muitas vezes os estudos ambientais oferecem respostas complexas
e mltiplas que devem ser sopesadas pelo Poder Pblico. Mesmo que a
avaliao de impactos ambientais seja desfavorvel caber Administra-
o Pblica escolher entre a opo que melhor compatibilize o desenvol-
vimento econmico com a proteo do meio ambiente.

2.3. O LICENCIAMENTO URBANSTICO

Afora as questes ambientais, a Constituio Federal de 1988 deu


bastante ateno matria urbanstica, estabelecendo que a poltica de

499
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

desenvolvimento urbano possui, como objetivo, ordenar o pleno de-


senvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.11
A aplicabilidade do texto constitucional estava dependente de regula-
mentao, o que veio a se materializar com a Lei n 10.257/2001 (Estatuto
da Cidade), que dispe que a poltica urbana tem tambm por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade
urbana (art. 2), sendo certo que seu uso deve ser exercido em prol do
bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental (pargrafo nico do art. 1).
Dessa forma o meio ambiente artificial (urbano) tambm carece de
gesto e instrumentos de controle e ordenamento para assegurar-lhe
equilbrio. A licena urbanstica ato administrativo vinculado, ou seja,
as determinaes legais absorvem, quase totalmente, a liberdade do
administrador vez que a validade do ato est diretamente ligada aos di-
tames da lei. A licena urbanstica tambm definitiva, porque no pode
ser revogada, salvo descumprimento do titular na execuo da atividade.
A questo da licena urbanstica bem exemplificada por Hely Lopes
Meirelles. Segundo esse doutrinador, a documentao da aprovao de
projetos de construo, reforma ou demolio se d mediante alvars de
licena, e no de autorizao e bem explana ambas as categorias: O alvar
ser de licena quando se tratar de construo definitiva em terreno do
requerente; ser de autorizao quando se cuidar de obra provisria, em
terreno do domnio pblico ou mesmo particular. A diferena est em que
no caso de alvar de licena sua outorga assenta no direito do requerente
edificao em carter definitivo no terreno indicado, como ocorre com
as construes previstas no Cdigo de Obras e nas leis de zoneamento;
no caso de alvar de autorizao sua expedio decorre de liberalidade
da Prefeitura (e no de direito do requerente), como na hiptese da cons-
truo de uma banca em praa pblica para venda de jornais. Da decor-
re que o alvar de autorizao sempre revogvel sumariamente pela
Prefeitura, sem qualquer indenizao, ao passo que o alvar de licena
nem sempre o .12

500
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tal distino leva em conta, portanto, a existncia ou no de di-


reito subjetivo do particular requerente. Enquanto a autorizao
discricionria por natureza, a licena urbanstica apenas reconhece e
consubstancia um direito preexistente, outorgado por lei (ndices urba-
nsticos constantes do zoneamento) e condiciona seu exerccio ao pre-
enchimento de determinados requisitos, tambm previstos em normas
especficas, mormente municipais.
Ato contnuo, entende-se que as licenas ambientais e urbansticas
apresentam naturezas distintas. A primeira, conforme j exposto, um
tipo sui generis (menos discricionria que as autorizaes e menos vin-
culadas do que as licenas administrativas), sendo, em muitos casos, um
ato precrio sem direito indenizao. A segunda a tpica licena admi-
nistrativa, sendo vinculada e com possibilidade de direito indenizao.
Jos Afonso da Silva assim se manifesta quanto ao carter vinculado
das licenas: carter vinculado, que se manifesta no momento de sua
outorga, entendendo-se, por isso, que no pode ser legitimamente nega-
da quando o requerente demonstra ter preenchido todas as exigncias e
requisitos previstos em lei para o exerccio da faculdade licencivel, sem
embargo da existncia de boa margem de discricionariedade tcnica
da administrao.13 J Lcia Vale Figueiredo, sobre o mesmo assunto,
diz o seguinte: a licena para edificar m ato administrativo inserido
na competncia vinculada, pois, satisfeitos os pressupostos legais, nada
remanesce administrao, a no ser a outorga da licena.14
As licenas urbansticas no podem ser consideradas meras licenas
para construir, pois alm de controlar o exerccio de direitos subjetivos,
constituem-se em verdadeiro instrumento de execuo do urbanismo.
Alm disso, na prtica, as licenas urbansticas compreendem as licenas
para construir ou edificar, para reforma ou reconstruo e para demolio.
O procedimento para obteno da licena de construir desenvolve-se
em trs fases: a introdutria, a de apreciao do pedido e a decisria. A
decisria constitui-se na aprovao do projeto e na consecutiva liberao
da licena. Do despacho de deferimento da licena que emerge o direito
de construir, conforme o projeto aprovado.

501
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.4. EMPREENDIMENTOS DE GRANDE PORTE

A questo das grandes obras que estas so normalmente empreen-


dimentos de impacto, assim considerados tanto pela legislao ambien-
tal quanto pela urbanstica. No caso das grandes obras, a licena para
construir, obtida perante o municpio praxe para qualquer edificao,
devendo ser somada licena ambiental.
A localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e opera-
o de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empre-
endimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental
so considerados empreendimentos de impacto pela legislao ambiental.
Na legislao urbanstica, cabe essa regulao ao Plano Diretor e
Lei de Uso e Ocupao do Solo. No municpio de Recife, por exemplo, os
empreendimentos de impacto encontram-se previstos no art. 61 da LUOS
estabelecendo esse dispositivo que:

Art. 61. Os Empreendimentos de Impacto so aqueles usos que


podem causar impacto e/ou alterao no ambiente natural ou
construdo, ou sobrecarga na capacidade de atendimento de infra-
-estrutura bsica, quer sejam construes pblicas ou privadas,
habitacionais ou no-habitacionais.
Pargrafo nico. So considerados Empreendimentos de Impacto
aqueles localizados em reas com mais de 3 ha (trs hectares),
ou cuja rea construda ultrapasse 20.000m (vinte mil metros
quadrados), e ainda aqueles que por sua natureza ou condies
requeiram anlises especificas por parte dos rgos competentes
do Municpio.15

Com efeito, tanto a legislao ambiental quanto a urbanstica con-


templam os empreendimentos de impacto que, via de regra, so assim
considerados em razo de seu porte ou da tipologia do empreendimento,
a exemplo de hidreltricas, gasodutos, indstrias, rodovias, aeroportos,
portos, dentre outros.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. COMPATIBILIZAO DAS LICENAS

AMBIENTAL E URBANSTICA
3.1 ENTRAVES E DIFICULDADES

Como visto, h dois processos de licenciamentos que precisam ser


seguidos: o licenciamento ambiental e o licenciamento urbanstico, o
primeiro que tramita perante os rgos ambientais, via de regra esta-
duais ou municipais, e o segundo, perante o municpio e possivelmente
tambm o Estado.
No primeiro se ir buscar a obteno da licena Prvia, da licena de
instalao e da licena de operao e no segundo se buscar a aprovao
do projeto e a obteno da licena de construo.
O gargalo existe nesses processos de licenciamento por razes distin-
tas. No licenciamento ambiental muito mais pelo nvel de exigncia dos
rgos ambientais, que muitas vezes ultrapassa o bom senso e a razoabi-
lidade, alm do prprio tempo demandado para a realizao dos estudos
ambientais exigidos e sua avaliao pelos rgo ambiental licenciador.
H o problema da carncia de estrutura fsica, com rgos apertados e
equipamentos obsoletos localizados em espaos inadequados. H tambm
carncia por transporte para fazer vistorias e visitas tcnicas. Por outro
lado, praxe o nmero de funcionrios no corresponder ao necessrio
para atender s demandas do rgo, alm do que possvel constatar o
despreparo dos servidores, seja por inexperincia ou por questes ideo-
lgicas. comum observar exigncias inadequadas ou inexequveis por
parte dos tcnicos e analistas ambientais.
No caso do licenciamento urbanstico, esses problemas estruturais de
certa forma se repetem. A falta de estrutura dos municpios notria. Falta
mveis, equipamentos e servidores capacitados. Alm disso, a demora
para a obteno das licenas uma constante, reflexo do descumprimento
de prazos e da consequente eternizao do processo de licenciamento.

503
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Entraves legislativos so tambm verificados uma vez que em inmeras


situaes fica a dvida sobre quem o ente licenciador. Quanto com-
petncia licenciadora dos rgos estaduais, a Lei Complementar 140/11
estabelece o seguinte, in litteris:
Art. 8o So aes administrativas dos Estados:
[...]
- promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressal-
vado o disposto nos arts. 7o e 9o;
- promover o licenciamento ambiental de atividades ou empre-
endimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de con-
servao institudas pelo Estado, exceto em reas de Proteo
Ambiental (APAs);
(grifos do autor)

A prevalncia da competncia licenciadora no mbito estadual j era


regra prevista na Lei 6.938/81, que adotava a competncia apenas supletiva
para o IBAMA. A Lei Complementar n. 140/2011 manteve o mesmo
dispositivo, ao conferir aos Estados a competncia administrativa
residual em matria ambiental, de maneira que tudo o que no tiver
sido atribudo expressamente Unio ou aos Municpios ser de com-
petncia estadual. Por isso, o primeiro item promover o licencia-
mento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes,
sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o
disposto nos Arts. 7 e 9.16
Com relao a competncia municipal, Guerra17 aponta que a Polti-
ca Nacional do Meio Ambiente quando na edio da Lei 6.938/81, no
contemplou a competncia municipal devido ao fato dos Municpios no
fazerem parte do modelo federativo com as atribuies deferidas pela
Carta Magna de 1988 como a cooperao nas questes administrativas
ambientais.
Quanto competncia licenciadora municipal, esta foi instituda nos
seguintes moldes pela LC 140/2011:

504
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Art. 9o So aes administrativas dos Municpios:


[...]
XIV - observadas as atribuies dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos: que causem ou
possam causar impacto ambienta de mbito local, conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio
Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor
e natureza da atividade; ou localizados em unidades de conser-
vao institudas pelo Municpio, exceto em reas de Proteo
Ambiental (APAs);

Observa-se da redao dada alnea a, inciso XIV, do citado artigo,


que permanece o critrio da rea de influncia direta do impacto, estabele-
cido tambm pelo Art. 6 da Res. 237/97 CONAMA, firmando a competncia
estadual para definir os casos de impacto local. A grande diferena est no
fato de que o aferimento deste impacto local depender de prvia tipologia
a ser definida pelos respectivos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente
que no podero ser desprezados. Neste sentido, a autonomia municipal
para decidir a sua competncia ambiental fica adstrita iniciativa dos
Conselhos Estaduais.18
A excluso da participao municipal no poder de deciso acerca de
sua competncia licenciadora aparentemente representa uma afronta
prpria competncia material comum firmada pela Constituio Federal
de 1988. No fim, dependendo do tipo do empreendimento, fica a dvida
sobre quem ser o rgo competente.
A relevncia de tratar dessa distribuio de competncia entre os entes
federativos para o licenciamento ambiental para mostrar no apenas que
em determinadas situaes pode realmente surgir a dvida sobre quem
competente para licenciar, como tambm importa para se constatar
simplesmente que qualquer dos trs entes federativos pode licenciar, a
depender do caso, o que pode, por isso mesmo, tornar o processo todo
ainda mais lento.
O que se quer dizer com isso que se o rgo competente para o
licenciamento ambiental for o prprio municpio, muito provvel que a

505
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comunicao com o rgo de licenciamento urbanstico seja mais prxima,


o que, em ltima anlise, pode ajudar a agilizar o processo. J se o rgo
licenciador for de outra esfera federativa, a comunicao e o dilogo entre
rgos j mais distante.
O licenciamento urbanstico no muda: ele pertence ao municpio.
Todavia, o licenciamento ambiental possui essa variante. Se o rgo
ambiental competente for municipal, a possibilidade de comunicao e
criao de grupo de trabalho com o rgo do licenciamento urbanstico
pode efetivamente dar alguma agilidade ao processo como um todo.
Outro problema grave que envolve a legislao diz respeito aos prazos.
Isso porque os prazos das licenas, tanto ambientais quanto urbansticas
so muito curtos, via de regra, de dois a quatro anos, o que dificulta a
implementao da obra no tempo estabelecido. Da que termina sendo
necessrio sucessivas renovaes.
Ademais, cada licena (ambiental e urbanstica) possui origem legis-
lativa diferenciada, no sendo possvel cogitar a revogao de uma delas
frente a outra. No fim das contas, isso dificulta que se encaixe no tempo
certo esses dois procedimentos que correm em paralelo, mas que so in-
terdependentes, conforme se ver logo mais. Alm disso, as peculiaridades
legislativas de cada Estado e Municpio ainda podem gerar diferenas nas
etapas a serem cumpridas pelo empreendedor.
Outro fator que tambm pode contribuir para travar o processo de
licenciamento, no caso de empreendimentos localizados em zonas de
amortecimento de unidades de conservao da natureza, diz respeito
interface com o rgo ambiental gestor da unidade. A legislao ambiental
diz que necessrio anuncia do rgo gestor da unidade de conservao
para o licenciamento de empreendimentos em sua zona de amortecimento.

3.2 O DESAFIO DE COMPATIBILIZAR OS LICENCIAMENTOS

Tentando-se ultrapassar as dificuldades de cada um desses licencia-


mentos, h sim o desafio de compatibiliz-los, uma vez que algumas fases

506
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de um depende da concluso de algumas fases do outro e nem sempre o


tempo de concluso de uma determinada fase o previsto ou esperado,
podendo retardar todo o processo.
O desafio est em buscar a melhor estratgia caso a caso para otimizar
o tempo dessas etapas e concluir o processo todo da forma mais clere
possvel. Esse procedimento multidisciplinar exige compatibilizao nos
mbitos ambiental e urbanstico, planejamento comum e integrao das
polticas pblicas, que precisam ser harmonizados porque incidem sobre o
mesmo objeto, conforme Prestes.19 No incomum uma licena urbans-
tica permitir a execuo de um loteamento sem, por exemplo, identificar
os bens ambientais que podem modificar a localizao de vias, espaos
pblicos e edificaes. A compatibilizao implica analisar o imvel com
todas as suas interfaces, inclusive modificando a tipologia das edificaes
para adequar a situao ambiental da rea. Assim, as licenas urbansticas
e ambientais, que so analisadas e expedidas por intermdio de diferentes
rgos, exigem uma interao, respeitadas as competncias de cada rgo.
Isso efetivamente representa um desafio porque no h uma lei que
unifique o procedimento e expanda os prazos, o que seria o ideal. Est
tramitando no Congresso Nacional o Projeto de Lei n 3057/2000, que
dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e sobre a regula-
rizao fundiria sustentvel de reas urbanas, e d outras providncias.
O referido PL, se aprovado, revogar a vigente Lei n 6.766/79, que dis-
ciplina o parcelamento do solo urbano. O PL em questo cria, tambm, o
licenciamento integrado, o qual, em sntese, compreende o licenciamento
ambiental e urbanstico, conforme se depreende do art. 35, verbis:

Art. 35. A implantao de parcelamento do solo para fins urbanos


depende de anlise e aprovao do projeto, com a emisso da
respectiva licena integrada pela autoridade licenciadora. 1
Para a emisso da licena integrada, a autoridade licenciadora
deve dispor de tcnicos devidamente habilitados. 2 O licen-
ciamento do parcelamento do solo para fins urbanos deve ser
efetivado em etapa nica, no se exigindo licenas urbanstica
e ambiental individualizadas, nem se aplicando a diferenciao
entre licena prvia, de instalao e de operao. 3 A licena
integrada do parcelamento no pressupe a licena ambiental
das obras e atividades a serem implantadas nos lotes ou unida-

507
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

des autnomas produzidos, a qual deve ser emitida, na forma da


legislao especfica, pelo rgo competente do Sistema Nacional
do Meio Ambiente SISNAMA. 4 No caso de parcelamento po-
tencialmente causador de impacto supramunicipal, os Municpios
afetados devem ser informados pela autoridade licenciadora, de
maneira a possibilitar solues consensuais que evitem danos
ambientais ou urbansticos, vedada a expedio da licena sem o
cumprimento desta determinao. 5 Na ocorrncia de conflitos
que impeam o consenso previsto no 4, os Estados podem
atuar como instncia recursal. 6 Alm da licena integrada
de que trata este artigo, exige-se licena ambiental emitida, em
etapa nica, pelo rgo estadual competente do SISNAMA para
o parcelamento: I maior do que 1 (um) milho de metros qua-
drados; II que implique no desmatamento de rea com espcies
da fauna ou da flora inseridas na lista das espcies ameaadas de
extino publicada pelo rgo federal ou estadual competente do
SISNAMA, nos casos definidos pelas diretrizes fixadas na forma
dos arts. 42 e 43.

Em que pese a celeridade e simplicidade que se pretende conferir


aprovao e licenciamento dos projetos de parcelamento do solo, a uni-
ficao, na forma pretendida pode no surtir o efeito desejado, uma vez
que o PL no orienta exatamente como deve ocorrer a integrao dos
diferentes rgos na prtica. Ainda assim, como regra geral, esse PL, se
vier a ser aprovado, dar o norte para que os detalhamentos venham com
as regras estaduais e locais.
Ento, efetivamente, o ideal seria ter uma lei que unificasse o procedi-
mento para a obteno das duas licenas e alargasse os prazos de suas va-
lidades. Rita Martins20, tratando de Comunidades Planejadas, destaca que:

Os prazos das licenas urbansticas e ambientais so uns dos


maiores entraves nesse tipo de empreendimento, havendo um
desencontro entre o perodo de validade das licenas ambientais
e urbansticas, de curso prazo, com o longo tempo de maturao
das Comunidades Planejadas.
Omissis
Ocorre que essas diretrizes expedidas pelo Municpio s vigoraro
pelo prazo mximo de quatro anos, assim como a execuo das
obras, sob pena de caducidade da aprovao. Ora, est claro que
a Lei 6.766/79 foi criada exclusivamente para empreendimentos
de prazo de execuo pequeno a mdio, no contemplando as
Comunidades Planejadas, que necessitam de diretrizes mais
abrangentes e seguras por uma dcada ou mais, Necessrio, pois,
o faseamento. Uma Comunidade Planejada tem que ser realizada
em vrias etapas, cuja quantidade depender da sua dimenso e

508
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

velocidade de maturao. Conhecemos Comunidades Planejadas


que vm se desenvolvendo, com xito, h trinta anos, tornando-
-se os quatro anos previstos em lei irrisrios.
O empreendedor, hoje, tem a rdua e perigosa tarefa de dimen-
sionar o tamanho do empreendimento, para que a execuo da
infraestrutura acompanhe a sua velocidade de vendas.
Um erro nesse clculo pode significar perdas irreparveis e at a
inviabilidade do empreendimento, ao passo que se o mesmo fosse
calculado em etapas, sendo cada uma de no mximo quatro anos,
melhor segurana jurdica teria o empreendedor e os adquirentes
das diversas etapas planejadas no masterplan.

No tocante ao entrosamento que deveria existir entre o licenciamento


ambiental e o urbanstico, o que frequentemente se observa que para
a Licena Prvia ambiental necessrio obter antes as diretrizes urba-
nsticas; por sua vez, para aprovar o projeto na Prefeitura necessrio a
Licena Prvia; j para a Licena de Instalao necessrio a aprovao
do projeto pela Prefeitura; para a Licena de Construo deve-se primeiro
buscar obter a Licena de Instalao, e por fim, a Licena de Operao
deve ser expedida antes do alvar de funcionamento da atividade.
Para o empreendedor, o ideal seria que existisse um balco nico de
entrada de processo, no qual ele empreendedor entregaria todos os do-
cumentos necessrios assim como obteria, de forma mais simplificada,
informaes sobre as etapas a serem cumpridas. Esse setor que ficaria
responsvel por distribuir os documentos e processos aos devidos rgos.
A prtica do balco nico j utilizado no Estado de So Paulo atravs do
Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So
Paulo (GRAPROHAB) que atua como sistema unificado de licenciamento
territorial, no qual o referido balco o receptor do sistema protocolar
e de distribuio dos documentos aos diferentes setores, alm disso
responsvel por tarefas de orientao.21
Alm disso, para uma maior comunicao e integrao dos rgos,
poderia ser formado Grupo de Trabalho (GT) para analisar em conjunto
um determinado empreendimento, o que facilitaria os entendimentos das
esferas ambiental e urbanstica, evitando discrepncias e morosidade.
No que tange ao aperfeioamento do licenciamento integrado, esse

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

poderia agregar os seguintes benefcios: a) maior transparncia e me-


lhoria da qualidade em todas as etapas do processo; b) homogeneizao
de procedimentos; c) eliminao do conflito de competncias; d) maior
segurana jurdica para o empreendedor; e) maior coerncia e racionali-
dade no procedimento, com sequncias e alternncia de fases ambientais
e urbansticas administradas pela prpria Administrao Pblica.
Portanto, no h dvida de que hoje, embora de forma desarticulada,
possvel identificar uma interdependncia entre o licenciamento ambiental
e o licenciamento urbanstico; por isso mesmo, seria importante haver uma
lei que unificasse os procedimentos, com o objetivo de otimizar o tempo
do licenciamento e trazer mais segurana jurdica ao empreendedor, que
previsse licenas com prazos de validade mais longos.

4. CONCLUSO

Mostrou-se que o licenciamento, tanto o ambiental quanto o urbans-


tico, busca o controle e a regulao das atividades humanas em benefcio
e proteo do meio ambiente e do espao urbano; no fim das contas, em
benefcio de toda coletividade.
Em grandes obras, o que se viu que, via de regra, so exigidos tanto
o licenciamento ambiental - que se d perante o rgo ambiental fede-
ral, estadual ou municipal, a depender do caso, conforme a lei comple-
mentar 140/2011 e o licenciamento urbanstico, que tramita perante a
Prefeitura e, muitas vezes, no rgo de planejamento estadual. Quando
a obra demanda esses dois licenciamentos, o que se observa que para
o empreendedor tudo se torna muito confuso, cabendo-lhe desvendar o
momento de cada etapa a ser cumprida perante os rgos ambientais e
urbansticos, ressaltando-se que essas etapas dos dois licenciamentos so
interdependentes, o que torna tudo ainda mais complexo.
Por essa razo, o licenciamento ambiental e urbanstico em grandes
obras demanda um tratamento conjunto e uma lei que os unifique, redu-
zindo o tempo desses procedimentos e aumentando o prazo de validade
das licenas.

510
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

5. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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TRENNEPOHL, Terence Dorneles. Manual de Direito Ambiental. 5. Ed. So
Paulo: Saraiva, 2010.

NOTAS

1 Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Mestre em Direito Pblico pela
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Especialista em Direito Ambiental e Urbanstico pela Faculdade
Maurcio de Nassau, Advogada da Pires Advogados & Consultores. E-mail: sandra@pires.adv.br
2 Bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Pernambuco (UNICAP), Bilogo e Mestre em Biologia
Vegetal e Ecologia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Advogado da Pires Advogados & Con-
sultores. E-mail: fabiomrfreitas@gmail.com
3 TRENNEPOHL, Terence Dorneles. Manual de Direito Ambiental. 5. Ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 62.
4 GARCEZ, Rochelle Jelinek. Licenciamento ambiental e urbanstico para o parcelamento do solo urba-
no. In: BENJAMIN, Antnio Herman de Vasconcellos e (org). Paisagem, natureza e Direito. So Paulo: Instituto
O Direito por um Planeta Verde, 2005, v. 2, p. 368.5 Art. 225 da CF/88: Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
6 SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 02.
7 ARAJO, Luiz Alberto David e NUNES Jr., Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 7. ed. rev. atual.
So Paulo: Saraiva, 2003, p. 456.
8 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Tutela do meio ambiente em face de seus aspectos essenciais:
os fundamentos constitucionais do direito ambiental in Ao Civil Pblica Lei n 7.347/1985 15
anos. Coordenador: dis Milar. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 107 a 110.
9 MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio.
7 ed. rev., atual. e reform., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 647.
10 FIORILLO, Celso Antonio Pachco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. 4 ed. So Paulo: Saraiva,
2003, p. 66/67.

512
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

11 CF/88, art. 182.


12 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 12 Edio. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 546-457.
13 Silva, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 2a edio. So Paulo: Malheiros, p. 391.
14 Figueiredo, Lcia Vale. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo: Ed. RT, 1980, p. 58
15 BRASIL, Lei de Uso e Ocupao do Solo do Recife. Disponvel em:
http://www.legiscidade.recife.pe.gov.br/lei/16176/ Acessado em: 20 de abril de 2015
16 ARAJO, Sarah Carneiro. Licenciamento Ambiental no Brasil: Uma Anlise Jurdica e jurisprudencial.
1 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2013, p. 31.
17 GUERRA, Sidney. O Licenciamento Ambiental de Acordo com a LC 140/2011. In: Revista de Direito
Ambiental. Ano 17, vol. 66, abr.-jun., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 165.
18 GUERRA, Sidney. O Licenciamento Ambiental de Acordo com a LC 140/2011. In: Revista de Direito
Ambiental. Ano 17, vol. 66, abr.-jun., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 165.
19 PRESTES, Vanesca Buzelato. A necessidade de compatibilizao das licenas ambiental e urba-
nstica no processo de municipalizao do licenciamento ambiental. Revista de direito ambiental, v.
9, n. 34, p. 8496, abr./jun., 2004.
20 Martins, Rita. Comunidades Planejadas. Comunidades Planejadas e Faseamento Falta de previso
legal quanto a realizao em etapas. 2014. p. 211-213.
21 RUMEL, Cibele Riva. A Experiencia Paulista no Licenciamento Ambiental Urbano. Disponivel em: http://
www.urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/IPEAlicencimanetoambientalparaesenvolvimentourbano.pdf.
Acessado em: 01/06/2015.

513
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Os Meios Legais e Institucionais


Para o Tratamento de Uma Patologia
Urbano-Ambiental na Cidade Porturia
de Rio GrandeRS.
Ritter1
Caporlingua2

Em 2014, o Jornal Agora da cidade de Rio Grande no Rio Grande do


Sul noticiou um estudo realizado pelo Instituto de Oceanografia da Univer-
sidade Federal de Rio Grande, o qual alertou para o perigo de a enseada
Saco da Mangueira desaparecer dentro de 30 ou 40 anos, devido ao que
denominaram engordamento das margens3.
O Saco da Mangueira uma enseada semifechada de 32 km2 conectada
Lagoa dos Patos no RS. A rea rica em biodiversidade costeira e de
imensurvel valia para a economia pesqueira do municpio. No entanto,
o desordenado crescimento industrial e populacional, relacionado re-
pentina imigrao gerada pela vasta oportunidade de empregos no Super
Porto de Rio Grande, cumulado falta de educao ambiental urbana e
ineficiente gesto da administrao municipal, tem levado s guas da
enseada a um triste prognstico de catstrofe ambiental urbana.
evidente que a urbanizao desenfreada, em qualquer lugar do
planeta, alm de agredir o meio ambiente, coloca em risco a sade das
pessoas, que acabam vivendo em condies precrias, onde inexiste
disposio adequada de aterros e resduos e saneamento bsico. Por outro
lado, no h que se demonizar a populao ocupante dessas reas, posto
que a promoo da regularizao de assentamentos informais tambm
um direito assegurado pela nossa Constituio Federal.
Diante do exposto, este trabalho ancorou-se na busca por informaes
a respeito do problema e quais polticas pblicas tem sido feitas para mi-
nimizar esta patologia urbana. o que pretendo apresentar no VIII CBDU.

514
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A metodologia utilizada foi de entrevistas diretamente com moradores


da orla do Saco da Mangueira, com a Secretaria de Meio Ambiente e de
Habitao e Regulao Fundiria da Prefeitura da cidade, Ministrio Pblico
Federal, Advocacia Geral da Unio, Defensoria Pblica da Unio e IBAMA.
Palavras-chave: Exploso demogrfica, Saco da Mangueira, Polticas
Pblicas.

NOTAS

1 RITTER, Ediani da Silva. Estudante de Direito do 6 ano da Universidade Federal do Rio Grande FURG e aluna do Grupo de
Pesquisa Direito e Educao Ambiental GPDEA. (edianiritter.direitofurg@gmail.com).
2 CAPORLINGUA, Vanessa Hernandez. Possui graduao em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande - Furg (1991), mes-
trado e doutorado em Educao Ambiental pela Universidade Federal do Rio Grande - Furg (2001 e 2010). Professora e pesquisadora
da Faculdade de Direito e do Programa de Ps-Graduao em Educao Ambiental, na Universidade Federal do Rio Grande - Furg.
Tem experincia na rea da Educao Ambiental e do Direito, com nfase em Direito Processual Civil e Direito Ambiental. (http://
lattes.cnpq.br/4343042937109951)
3 http://jornalagora.com.br/site/content/home/index.php (notcia do dia 20.07.2014)

515
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Grandes obras e a influncia


da legislao ambiental no
desenvolvimento urbano: o
caso das Unidades de
Conservao da Sabiaguaba

Nggila Taissa Silva Frota


Ingrid Bezerra Soares
Ingrid Caroline Verssimo Pitta Pinheiro
Sophia Montenegro Ramos Tavares

O presente trabalho pretende esclarecer os confrontos existentes entre


o processo de desenvolvimento urbano e a legislao ambiental diante
do contexto de realizao de grandes obras em reas ambientalmente
protegidas. Considerando a viso de Motta e Pgo (2013), interpreta-se o
licenciamento ambiental como o procedimento administrativo destina-
do a permitir empreendimentos potencialmente poluidores ou capazes
de causar a degradao ambiental, sendo, o instrumento essencial para
conciliar o meio ambiente e o desenvolvimento econmico e social. Por-
tanto, objetiva-se investigar a capacidade de tal mecanismo em manter
a integridade ecolgica de Unidades de Conservao regulamentadas
face a necessidade de expanso da infraestrutura urbana. Ademais,
questiona-se as ferramentas de participao popular e a sua eficcia em
transmitir informaes capazes de elucidar, para a populao diretamente
atingida, os reais impactos sociais, econmicos e ambientais oriundos
das modificaes planejadas. Para ilustrar essa dinmica, expe-se o
estudo de caso da obra viria CE-010 que atinge as delimitaes da rea
de Proteo Ambiental da Sabiaguaba e do Parque Natural Municipal das
Dunas da Sabiaguaba localizados no municpio de Fortaleza-CE. A partir
da reviso bibliogrfica e da anlise de documentos relativos ao licencia-

516
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mento ambiental, com destaque para o Estudo de Impacto Ambiental da


CE-010 (EIA/RIMA) e o Plano de Manejo das Unidades de Conservao,
procedeu-se com a sobreposio de dados espaciais a fim de averiguar a
compatibilidade entre as diretrizes de preservao da rea e a proposta
de alterao desse ambiente natural. Soma-se a isso a observao das ca-
ractersticas do Conselho Gestor quanto a sua composio, a participao
dos moradores locais e a sua influncia nas decises. O que se constata
a desconsiderao, tanto por parte do EIA/RIMA como do Conselho
Gestor, das recomendaes do Plano de Manejo, portanto, induzindo a
um processo de licenciamento ambiental desalinhado com os interesses
coletivos de conservao da ambiente natural.
Palavras-Chaves: licenciamento ambiental, plano de manejo, estudo de
impacto ambiental, relatrio de impacto ambiental, Sabiaguaba

517
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE V
DIREITO A MORADIA ADEQUADA E
PROGRAMAS HABITACIONAIS DE
INTERESSE SOCIAL

519
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Copa do Mundo de 2014


e as Remoes na Cidade
de Porto Alegre/RS

Gabriela Costa da Silva1


Adriana Araujo Portella2
Gisele da Silva Pereira3

RESUMO

O artigo aborda questes relacionadas s remoes foradas de


famlias em funo de obras destinadas a preparao das cidades-sede
no Brasil para a Copa do Mundo de 2014. O objetivo central investigar
a percepo de diferentes grupos de usurios (removidos e no removi-
dos) quanto ao megaevento em questo. Para isso, teve como estudo de
caso a cidade de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, dado que essa, assim
como as demais cidades-sede, apresentou investimentos para atender
ao megaevento desencadeando remoes em diferentes regies da ca-
pital. Assim, a coleta de dados contou com questionrios, grupo focal e
desenhos, os quais foram aplicados a diferentes grupos de usurios: as
pessoas que sofreram com o processo de remoo e as que no passaram
por tal processo. Os resultados encontrados mostram que a populao
no removida teve grande aceitao do megaevento na capital, entre-
tanto, muitos desconhecem problemas relacionados s desapropriaes.
Entretanto, a populao atingida sofre com a falta de respeito e dilogo,
fazendo com que esta no tenha uma percepo positiva do megaevento.
As crianas que convivem com as remoes diariamente so marcadas
negativamente, mesmo que no inconsciente, visto que muitas delas no
conseguem lidar com o problema. Logo, espera-se que os resultados da
pesquisa sirvam como subsdio terico para prximos megaeventos, a

520
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

fim de que haja maior ateno s remoes, visto que essas devem ser
realizadas sem a violao dos direitos humanos.
Palavras-chave: remoes; percepo; Copa do Mundo.

1. INTRODUO

O planejamento de um pas ao sediar um megaevento tem causado


muitas discusses sobre investimentos tanto de infraestrutura quanto de
interesse social, uma vez que inmeras remoes acontecem para dar
espao a diferentes obras. Em 2014, o Brasil foi sede dos Jogos da Copa
do Mundo e, em 2016, ser das Olimpadas, tornando assuntos vinculados
a megaeventos bastante debatidos.
A partir disso, o presente artigo aborda os problemas relacionados s
remoes de pessoas considerando a forma com que elas foram, e ain-
da esto sendo, retiradas de suas casas, devido s obras de mobilidade
urbana e infraestrutura para os Jogos da Copa do Mundo de 2014. Nesse
sentido, o estudo tem por objetivo investigar a percepo de diferentes
grupos de usurios quanto ao referido megaevento esportivo (removidos
e no removidos). Essa situao ocorreu em todas as cidades-sede, prin-
cipalmente em reas prximas aos estdios, para dar espao duplicao
de avenidas, trincheiras, viadutos e ampliao de aeroportos. Logo, essa
conjuntura transformou a vida de muitas comunidades removidas, sendo
marcada pela (i) falta de informao, (ii) falta de transparncia nas aes
promovidas pelo poder pblico, (iii) falta de participao das comunidades
atingidas, (iv) violao dos direitos humanos e (v) violao do direito
moradia adequada (ROLNIK, 2014).
De acordo com a Articulao Nacional dos Comits Populares da Copa
(ANCOP, 2012), no Brasil cerca de 250 mil pessoas esto passando pelo
processo de remoo. Entretanto, segundo a contabilizao da Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica (2014), esse nmero abrange cerca de
35 mil pessoas, sendo altamente contestado, uma vez que vrias obras
foram desconsideradas para essa contagem (ROLNIK, 2014).

521
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Devido ao grande movimento e resistncia de comunidades atingidas,


algumas conseguiram modificaes nos projetos reduzindo o nmero de
remoes, entretanto essa situao aconteceu em raros casos no pas.
De maneira geral, as famlias esto sendo removidas de suas casas, no
importando h quanto tempo essas residem no local. A justificativa des-
sas atitudes est relacionada ilegalidade do terreno, no ocorrendo o
pagamento de indenizaes e quando essas existem, contemplam ape-
nas a benfeitoria (residncia). Em outras situaes, h o pagamento do
aluguel social, sendo um valor mnimo, impossibilitando a permanncia
das pessoas no bairro ou at mesmo na mesma cidade (ROLNIK, 2014).
Entretanto, o que acontece nas cidades-sede da Copa do Mundo de
2014 a excluso dessas famlias para reas mais afastadas, muitas vezes
no sendo nem na prpria cidade em que residem, devido ao aumento
do valor dos imveis por conta da especulao imobiliria. Alm disso,
a indenizao oferecida a essas pessoas muito baixa, impossibilitando
comprar uma nova residncia. Tal fato acaba gerando, muitas vezes, novas
ocupaes informais, sem condies adequadas e um aumento na taxa
de pobreza (ROLNIK, 2013; RECHIA; SILVA, 2013).
Logo, na Copa do Mundo de 2014, muitos projetos urbanos e de infraes-
trutura foram realizados, entretanto, o planejamento de um projeto social
nem sempre foi posto como prioridade, fazendo com que as pessoas mais
vulnerveis tivessem maior dificuldade em usufruir as melhorias urbanas.

2. MORADIA COMO DIREITO FUNDAMENTAL

Direito moradia adequada um direito humano, sendo o elemento


fundamental para uma vida digna. A habitao tem que estar localizada
em uma rea que tenha acesso luz, gua, esgoto, coleta de lixo, alm
do acesso s oportunidades de desenvolvimento humano e econmico,
como a educao e sade. Ademais, o local deve fornecer oportunidades
de trabalho, renda e melhor qualidade de vida adequada (ROLNIK, 2011).
Ainda, quando uma parcela da populao no tem acesso s condi-

522
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

es de moradia adequada devido distribuio da renda e riqueza no


pas, funo do poder pblico garantir esse direito (ROLNIK, 2009). De
acordo com Viana (2000), o direito moradia uma necessidade prim-
ria do homem, indispensvel proteo de vida, sade, liberdade, sendo
concretizado como direito mnimo para o homem viver de forma digna.
A partir dos movimentos constitucionalistas, no sculo XX, surgiu a
ideia de um Estado Democrtico de Direito, o qual consagrou direitos
sociais nos sistemas jurdicos de muitas Constituies Federais, uma vez
que muitos desses direitos sociais possuem como fundamento o princ-
pio da dignidade humana, como o caso do direito moradia adequada
(RANGEL; SILVA, 2009).
Em 1948, o direito moradia foi inserido na Declarao Universal dos
Direitos Humanos, prevendo a partir do Art. 25 o direito a um padro de
vida a todos, proporcionando bem-estar, sade, alimentao, habitao,
dentre outros quesitos que atendam a uma qualidade de vida. Alm da
Declarao Universal dos Direitos Humanos, outros tratados e convenes
internacionais passaram a proteger o direito moradia: Pacto Internacional
de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais de 1966, art. 11; Conveno
Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao
Racial de 1965, art. 5; Declarao sobre Raa e Preconceito Racial de 1978,
art. 9; Conveno sobre Eliminao de todas as Formas de Discriminao
contra a Mulher de 1979, art.14; Conveno sobre os Direitos da Criana
de 1989, art. 27; Conveno dos Trabalhadores Migrantes de 1990, art. 43;
e Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho sobre Povos
Indgenas e Tribais de 1989, arts. 13 a 19. (RANGEL; SILVA, 2009). Alm
do mais, destaca-se que existem mais de cinquenta Constituies que
tem reconhecimento do direito fundamental moradia (SARLET, 1998).
Com relao ao cenrio internacional, verificam-se documentos pro-
venientes de duas conferncias promovidas pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) sobre a dificuldade com os reassentamentos humanos, sendo
essas: Declarao de Vancouver sobre Assentamentos Humanos Habitat
I em 1976 e Agenda Habitat II em 1996. O primeiro documento assegura

523
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que moradia adequada um direito bsico, enquanto que o Habitat II tinha


o objetivo de proporcionar moradias adequadas para todos e desenvolvi-
mento de assentamentos humanos sustentveis (SARLET, 1998).
No que tange ao cenrio brasileiro, segundo a Constituio Federal de
1988, responsabilidade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios proporcionar programas de construo e melhorias de unidades
habitacionais. Em 14 de fevereiro de 2000 foi promulgado uma Emenda
na Constituio Federal n 26, em que o Art. 6 foi alterado, incluindo o
direito moradia: so direitos sociais a educao, a sade, a alimentao,
o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio (VIANA, 2000, p.544).
O Estatuto da Cidade, estabelecido a partir da Lei 10.257/2001, a
qual regulamentou o art. 182 e art. 183 da Constituio Federal, contm
normas de interesse social, de controle do uso do solo a fim de evitar
a poluio e degradao ambiental, de preservao e reconstruo do
ambiente natural e construdo e de preservao do patrimnio histrico
e cultural. As aes urbansticas mencionadas no Estatuto da Cidade so
provenientes da ao social da propriedade urbana, tendo relao com o
direito moradia. Logo, as aes urbansticas do Estado s so validadas
se forem socialmente orientadas. Por conta disso o Estatuto da Cidade
aponta uma srie de instrumentos para o cumprimento de tal poltica: (i)
Zona Especial de Interesse Social, (ii) a concesso de direito especial de
uso para fins de moradia, (iii) usucapio especial urbano, (iv) usucapio
coletivo, (v) regularizao fundiria e (vi) gesto democrtica participativa
(RANGEL; SILVA, 2009).
Por fim, a cidade pertence a todos, independente de sua classe econ-
mica, logo, ela deve visar o bem-estar comum, convivncia regrada na
inter-relao entre as pessoas e o meio ambiente. Ainda, cabe a todos os
entes federativos a tarefa de cumprir a implementao dos direitos quanto
moradia adequada, visando todos os tratados internacionais sobre o
tema e demais normas da nossa Constituio (SARLET, 1998).

524
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. METODOLOGIA

A metodologia est baseada na utilizao de diferentes mtodos para


a coleta de dados, permitindo cruzar informaes e validar resultados,
dando maior credibilidade pesquisa (SOMMER, SOMMER, 2002; LAY,
REIS, 2005). De acordo com Denscombe (2010), os mtodos mistos tm
como finalidade obter melhor preciso, validando os resultados obtidos
em termos de sua exatido, proporcionando um quadro mais completo,
dando a oportunidade de verificar os resultados de um mtodo contra as
concluses de outro. Assim, com o intuito de atender ao objetivo deste
estudo, fazem parte do levantamento: (i) questionrios, (ii) grupo focal e
(iii) desenhos.
O questionrio foi realizado de forma online devido a sua fcil aplica-
o, grande abrangncia e baixo custo (DENSCOMBE, 2010; SOMMER &
SOMMER, 2002). Logo, escolheu-se a aplicao do mtodo pelo Google
Docs, sendo posta online no dia 16 de setembro de 2014 e dado como
finalizado no dia 6 de outubro de 2014, obtendo o total de 166 respon-
dentes. Foram elaboradas 38 questes para o questionrio, tendo como
nico requisito para responder as perguntas morar em Porto Alegre h,
no mnimo, seis meses, visto que o respondente deveria ter vivenciado o
momento dos jogos da Copa de 2014 na capital. Esse mtodo abrangeu
o grupo de usurios que no passaram pelo processo de remoo. Por
fim, o exame dos dados foi realizado no programa computacional SPSS/
PC (Statistical Package for Social Sciences), sendo o mais indicado para a
anlise estatstica no paramtrica.
O grupo focal que, segundo Sommer e Sommer (2002), um tipo de
entrevista realizada em um grupo especfico de pessoas com o intuito de
explorar o que pensam e sentem sobre determinado assunto, foi realizado
com as comunidades removidas. Foram distribudos 100 convites na rea
atingida pelas remoes na Avenida Tronco, entretanto a reunio contou
apenas com a presena de quatro moradores no dia 22 de outubro de 204.
O baixo nmero de presenas ocorreu devido falta de comunicao

525
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com o local do encontro, sendo uma escola do bairro Cristal. Alm dos
moradores, a turma de Planejamento Urbano e Regional, da Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Pelotas tambm
esteve presente, aproveitando o momento para se integrar dos problemas
que esto ocorrendo na capital, podendo realizar perguntas e tirar dvidas.
Sua anlise qualitativa ocorreu a partir da classificao de categorias que
so quantificadas e ordenadas.
O mtodo de desenhos foi aplicado com crianas de sete anos de uma
escola localizada no prprio bairro Cristal no dia 3 de outubro de 2014,
onde estudam crianas que j foram atingidas pelas remoes e no
moram mais no local, bem como aquelas que esto espera do reassen-
tamento e as que no sofrem remoes, mas convivem com o problema.
Assim, foi levado todo o material de desenho: folhas, tintas, lpis de cor,
giz de cera, canetas coloridas, rguas, pincis, cola colorida e lantejoulas.
Logo, foi solicitado para as 12 crianas presentes na turma que desenhas-
sem o que acharam da Copa do Mundo em Porto Alegre.
Para sua anlise utilizou-se as teorias de Bdard (2013), Davido (1972)
e Di Leo (1985), sendo importante ter a impresso global do desenho,
embora no se deva negligenciar o significado dos itens individuais,
visto que as partes so significativas em sua inter-relao com o todo.
A colocao do desenho na folha, o trao, as cores, os personagens, os
tamanhos dos elementos foram avaliados para melhor interpretao dos
desenhos (DAVIDO, 1972).

4. ESTUDO DE CASO: AVENIDA TRONCO/PORTO ALEGRE

Para Porto Alegre sediar os Jogos da Copa do Mundo de 2014 algumas


obras foram realizadas com o intuito de aproveitar a oportunidade para
qualificar reas da cidade que precisavam de investimentos. Para isso, o
Governo Federal criou a Matriz de Responsabilidades da Copa, que viabi-
lizou a execuo das aes governamentais. De acordo com a Clusula
Terceira da Matriz de Responsabilidade de 2010, o municpio de Porto

526
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Alegre tinha o compromisso de executar e custear obras relacionadas:


mobilidade urbana, ao entorno dos estdios, ao entorno de aeroportos,
ao entorno de terminais tursticos porturios, aos aeroportos (terminais
de passageiros, pistas e ptio) e aos portos (terminais tursticos) (PORTAL
DA COPA, 2013).
De acordo com a Matriz de Responsabilidades da Copa da capital ga-
cha, disposto no site do Portal da Copa (http://www.copa2014.gov.br/), as
obras de mobilidade urbana previstas em Porto Alegre eram: duplicao
do Corredor da Avenida Tronco, Corredor da Terceira Perimetral, Corredor
da Avenida Beira-Rio/Avenida Edvaldo Pereira Paiva (Padre Cacique),
monitoramento dos trs corredores (Terceira Perimetral, Avenida Tronco e
Avenida Padre Cacique), 11 estaes de BRT (Bus Rapid Transit) na Avenida
Protsio Alves, sete estaes de BRT na Avenida Assis Brasil, Corredor Rua
Voluntrios da Ptria e Terminal de nibus So Pedro, prolongamento da
Avenida Severo Dullius, complexo da Rodoviria, duas estaes de BRT na
Avenida Bento Gonalves/Portais Azenha e Antnio Carvalho, BRT Joo
Pessoa e Terminal Azenha e aeromvel. Demais obras tambm estavam
presentes na Matriz de Responsabilidade: reforma do estdio Beira-Rio, do
Aeroporto Salgado Filho (ampliao da pista de voo e decolagem e ILS2
responsvel por melhorar as condies de decolagem), modernizao da
infraestrutura e servios e suportes s competies (telecomunicaes),
aes de infraestrutura do turismo, aes de segurana pblica (integra-
o, instituio de sistemas, segurana do evento e controle dos pontos
de entrada no Pas), aes de defesa da Aeronutica, Marinha e Exrcito.
Dentre essas obras, ficaram prontas at junho de 2014: Corredor da
Avenida Beira-Rio/Avenida Edvaldo Pereira Paiva (Padre Cacique), re-
forma do estdio Beira-Rio, complexo da Rodoviria, aeromvel e ILS2
(ROLLSING; BUBLITZ, 2014).
O desenvolvimento de tais obras ocasionaram remoes, sendo essas
referentes ampliao do Aeroporto Salgado Filho, 13.351 pessoas da Vila
Dique e Nazar; entorno da Arena do Grmio (centro de treinamento para
a Copa), 3.150 pessoas da Vila Santo Andr; entorno do estdio Beira-

527
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

-Rio, 315 pessoas da Ocupao 20 de Novembro; duplicao de 5,6 km da


Avenida Tronco, 6.862 pessoas e projetos relacionados ao PISA (Projeto
Integrado Socioambiental), atingindo 7.560 pessoas.
A partir disso, escolheu-se a Avenida Tronco, localizada na Zona Sul
da capital, como foco deste estudo, visto que a obra, de acordo com a Pre-
feitura de Porto Alegre, seria o grande destaque, por atender no somente
melhorias de mobilidade urbana, como tambm por existir um projeto
social. O projeto existe no Plano Diretor da cidade desde 1959, pois, desde
ento, j havia previso do aumento de fluxo no local, exigindo melhorias
nas condies virias, porm, a oportunidade de executar o projeto veio
somente com o megaevento. Entretanto, devido ao atraso das obras, a
mesma foi retirada do Plano da Matriz de Responsabilidades da Copa.
A duplicao da Av. Tronco compreendida pelos trechos da Av. Tere-
spolis, Av. Silva Paes, Av. Gasto Mazeron, Av. Tronco, Rua Cruzeiro do
Sul e Av. Divisa, totalizando 5,6 Km de extenso (Figura 1). Seu principal
objetivo era ter uma rota alternativa que ligasse a Zona Sul rea Cen-
tral e Zona Norte durante Jogos da Copa de 2014, visto que o entorno do
estdio seria utilizado somente para a circulao de pessoas.

Figura 1: Avenida Tronco em Porto Alegre/ Rio Grande do Sul.

Fonte: SECOPA, 2014.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Atualmente, a obra est em andamento somente no trecho que cor-


responde Avenida Tronco, tendo em vista que nas demais reas ainda
no houve a remoo das famlias e no h espao para a duplicao da
Avenida sem a sada dessas. Logo, a previso para seu trmino, que era
para junho de 2014, passa para final do ano de 2016, segundo informaes
da Secretaria Extraordinria da Copa de 2014 (SECOPA, 2014).
Com relao ao processo de remoes na cidade de Porto Alegre,
aproximadamente 31 mil pessoas foram atingidas. De acordo com a
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (2014), a capital realocou
aproximadamente 13.830 pessoas. Esse dado facilmente contestado,
dado que muitas comunidades no foram contabilizadas.
Na Avenida Tronco 1.525 famlias, aproximadamente 6.862 pessoas,
esto saindo de suas casas para dar espao ao sistema virio, o que
prioriza o veculo e no o pedestre. Atualmente, 845 famlias residem no
local, posto que 445 famlias optaram pelo bnus moradia oferecido pela
Prefeitura da cidade no valor de 52.340,00 reais, 118 famlias pelo aluguel
social no valor de 500,00 reais e 117 famlias receberam indenizaes no
valor de 6,6 milhes no total (SECOPA, 2014).
Em um primeiro momento, a opo do reassentamento oferece apar-
tamentos ou casas geminadas, localizados no bairro Cristal, ou a opo
de casas em zonas mais afastadas. Para essas construes, 17 terrenos
foram desapropriados no bairro para a construo de condomnios do
Programa do Governo Federal Minha Casa Minha Vida, alm da negocia-
o feita com o Exrcito de uma parcela do terreno pertencente a esse
para a construo de casas geminadas. A presena das casas no bairro
Cristal limita-se quelas famlias com restrio acessibilidade, pessoas
que possuem animais para criar ou hortas, necessitando de ptio, dentre
outros critrios que colocam esses usurios com prioridade para a escolha
da residncia.
Os projetos dos apartamentos apresentam 42 m, contendo dois
quartos, sala, cozinha, rea de servios e banheiro, escritura no nome
do responsvel constante no Cadastro do DEMHAB (Departamento Mu-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nicipal de Habitao) aps cinco anos, taxas condominiais a cargo do


indenizado, totalmente quitado, tendo custo total de 53.340,00 reais por
unidade habitacional.
De acordo com a Secretaria Extraordinria para a Copa do Mundo
de 2014 (SECOPA, 2014), o aluguel social uma opo que a Prefeitura
Municipal de Porto Alegre oferece s famlias cadastradas pelo DEMHAB
no plano de reassentamento, em funo das obras de mobilidade urbana
para a Copa de 2014. Tal recurso passou a ser utilizado com o intuito de
agilizar a execuo das obras virias. Logo, o auxlio empregado de for-
ma provisria at a entrega das novas moradias s famlias cadastradas
neste plano.
O bnus moradia tambm uma opo que dada por parte da Prefei-
tura Municipal de Porto Alegre s famlias cadastradas. O valor oferecido
representa o custo final para a construo de uma unidade habitacional
referente ao Programa Minha Casa Minha Vida. A possibilidade de venda da
moradia permitida somente aps cinco anos, quando recebe a escritura
do imvel. Caso a famlia no concorde em receber o bnus moradia ou
ser reassentada, ser realizada por uma avaliao do seu imvel, sendo
paga a indenizao calculada pela equipe de engenheiros e arquitetos da
Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Logo, o projeto social divulgado pelo Governo deveria ser prioridade
como legado da Copa do Mundo em Porto Alegre. Entretanto, ao acom-
panhar a Articulao Nacional dos Comits Populares da Copa ANCOP
(http://www.portalpopulardacopa.org.br/), que rene denncias de todas
as cidades-sede, nota-se que a realizao do megaevento gerou a violao
dos direitos humanos e sociais. De acordo com Rolnik (2014), a falta de
informao, transparncia por parte do Governo e a participao das co-
munidades marcaram os processos de remoo, causando uma violao
clara do direito moradia adequada.
Famlias esto sendo desestruturadas, tendo que morar longe de seus
lugares de origem, visto que com o valor oferecido no se compra nem
se aluga uma residncia na capital, o que causa impactos na sade, na

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

educao, no transporte pblico, alm da violncia fsica e psicolgica.


Muitas famlias tambm se endividaram, com o intuito de continuarem a
morar na cidade. So vtimas da especulao imobiliria que expulsa os
mais humildes das reas de relevncia (ROLNIK, 2014).
Assim, percebe-se que a propaganda divulgada por parte do Governo
referente ao projeto social est distante da realidade, no estando re-
lacionada com os direitos moradia adequada exigidos pela ONU. Tal
fato reflete a insatisfao das comunidades atingidas, que buscam seus
direitos atravs de manifestaes, mostrando que a populao no aceita
mais que os processos decisrios ocorram a portas fechadas, capturados por
interesses empresariais ou pessoais atravs de uma rede de laos profunda-
mente encravada em nosso Estado e sistema poltico (ROLNIK, 2014, p.4).

5. RESULTADOS

O mtodo dos questionrios gerou 166 respostas, sendo que 88 dos


respondentes moram em Porto Alegre h mais de 21 anos, tendo, con-
sequentemente, grande conhecimento sobre os problemas enfrentados
pela cidade.
Dentro desse contexto, 66,9% dos respondentes afirmam ter gostado da
Copa no Brasil, alm de a considerarem organizada. Ainda, 72,3% acredi-
tam que o megaevento ajudou a divulgar a capital gacha como destino
turstico, sendo avaliada por 52,5% como boa durante os jogos. Com
relao s melhorias de infraestrutura, 56,1% julgam as obras do entorno
do estdio Beira-Rio como positivas para a cidade, todavia, apenas 25,3%
sabiam das remoes em Porto Alegre que englobam aquelas localizas no
entorno do estdio, referente comunidade 20 de Novembro, 26,5% no
tinham conhecimento sobre tal processo e 41,6% j havia ouvido falar mas
no tinham noo do alto nmero de pessoas envolvidas. Ainda, 67,5% no
conhecem o Programa de Aluguel Social oferecido pelo Governo Federal.
No que diz respeito s pessoas que assistiram aos jogos no estdio
Beira-Rio, 74,2% consideraram boa a preparao de Porto Alegre para

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a chegada das pessoas ao estdio. No que tange Copa do Mundo no


pas, apenas 24,7% acreditam que sua realizao foi negativa devido a
problemas de roubo, corrupo e discriminao com as classes menos
favorecidas. No entanto, 56,6% tm uma renda salarial entre Classes A,
B e C (segundo critrios da Fundao Getlio Vargas, 2011), tendo 79,5%
plano de sade, no dependendo de atendimentos pblicos que, de fato,
precisam de melhorias.
Logo, conclui-se que a percepo por parte dessa parcela da popula-
o se torna positiva sobre o megaevento, todavia destaca-se a falta de
conhecimento de grande parte de situaes que poderiam ser motivos
para essa viso mudar. Esses dados mostram como o Governo e mdia
no exibem com total realidade os problemas enfrentados por pessoas
de poder aquisitivo inferior que esto em processo de remoo para dar
lugar a novas infraestruturas.
A partir do debate (grupo focal) ocorrido com os moradores da regio
afetada por remoes, a principal questo debatida a forma com que
esto sendo lidadas as remoes: falta de respeito, dilogo, informao,
participao das comunidades atingidas nos projetos. De acordo com os
moradores, as opes dadas no incio das tratativas pelo Departamento
Municipal de Habitao para as famlias removidas eram: (i) aluguel social
no valor de 500,00 reais, (ii) bnus moradia no valor de 53.340,00 reais e
(iii) indenizao, em que engenheiros e arquitetos realizam uma avaliao
do imvel, por solicitao da prefeitura, cujo valor estimado pode ser su-
perior ou inferior ao oferecido pelo bnus moradia. Entretanto, devido aos
valores baixos, as famlias foram obrigadas a sair do bairro atual para reas
distantes do centro ou at mesmo para outras cidades da Grande Porto
Alegre e litoral. A partir disso, 445 famlias optaram pelo bnus moradia,
118 famlias pelo aluguel social e 117 famlias pela indenizao, visto que
a Prefeitura incentivava tais escolhas, muitas vezes a partir de presso
psicolgica, gerando medo naqueles mais leigos e que no sabiam dos
seus direitos. Atualmente, 845 famlias em processo de remoo ainda se
encontram no bairro, correspondendo a aproximadamente 3.800 pessoas.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em decorrncia disso, muitas famlias juntaram seus bnus moradia e


aluguel social para a compra ou aluguel de outro imvel. Outras fizeram
emprstimos para completar o valor dado pela Prefeitura. Entretanto,
mesmo com essas solues encontradas pelas comunidades, os imveis
dentro do oramento estavam localizados na periferia de Porto Alegre,
em cidades prximas, ou at mesmo no litoral como Pinhal, Magistrio
e Cidreira, distanciando-se de todos os direitos moradia adequada. Por
consequncia disso, as comunidades junto com integrantes da Articula-
o Nacional da Copa (ANCOP), fizeram uma seleo de terrenos ociosos
no prprio bairro para a prefeitura desapropriar e construir habitaes
populares a partir do Programa Minha Casa Minha Vida. Depois de muita
presso e persistncia dos moradores, 17 terrenos foram desapropria-
dos num raio de 2 km, entretanto, as construes no comearam at o
momento e ainda no h previso para seu incio, posto que os projetos
ainda esto em processo de aprovao.
Junto a isso, criou-se o movimento Chave por Chave, que surgiu no
bairro Cristal, com o intuito dos moradores s sarem de suas casas quando
estivessem com a chave da outra residncia prpria em mos, incentivando
s pessoas a no aceitar o aluguel social, posto que a presso para sair de
suas casas ainda continua, mesmo com a desapropriao dos terrenos no
bairro. A deciso em no aceitar esse programa do Governo associa-se
a casos do no pagamento em dia do aluguel, fazendo com que algumas
famlias fossem ameaadas de despejo. Alm disso, o propsito que todas
as famlias permaneam no bairro de origem, sem precisar se desvincular
da famlia, amigos, emprego, escola.
Os residentes que participaram do grupo focal afirmam no querer sair
do bairro principalmente por estar situado prximo ao centro, facilitando
ida ao trabalho at mesmo a p, pelo vnculo de amizade dessas pes-
soas ao longo de 40, 50, 60 anos, pelas conquistas a partir do Oramento
Participativo de creches e posto de sade, pela fonte de renda, dado que
muitos trabalham nas suas prprias casas, vendendo refeies para fora,
costurando, consertando eletrodomsticos, logo, indo para outro bairro

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ou cidade, os clientes devero ser conquistados novamente. Junto a isso,


muitos moradores do bairro tm sua casa, mas cuidam de seus pais de
idade que moram prximo, no podendo deixar de dar auxlio a eles e
prestar ajuda diariamente. Com a possibilidade de sada dessas famlias
via bnus moradia ou aluguel social, h chances desse vnculo acabar,
gerando a necessidade de reorganizao por parte dessas famlias.
Algumas famlias que aceitaram o bnus moradia e foram para outras
cidades, acabaram voltando para a regio, desembolsando seu prprio
dinheiro para o aluguel de outro lar, visto que a residncia adquirida s
pode ser alugada ou vendida aps 5 anos, ao receber a escritura do imvel.
Logo, essas famlias acabam se endividando, pois a maioria no possui
condies financeiras de pagar aluguel em Porto Alegre. Essa situao
acontece, porque ao ir para outra cidade no h, muitas vezes, oportu-
nidade de emprego, fazendo com que aquela famlia fique sem renda,
obrigando-a a voltar para o local de origem. Entretanto, a prefeitura no
deu ateno em escutar se esses moradores queriam sair daquele ambiente
em que estavam acostumados a viver.
Outros problemas foram citados pelos moradores como a quantidade
de lixo no local, escombros no retirados das casas demolidas (Figura 3),
fazendo com que muitos se machucassem com ferros e pregos, bueiros
abertos, o que ocasionou aumento na quantidade de vetores como ratos
e baratas, consequentemente maior proliferao de doenas. Algumas
residncias foram refeitas aps a demolio, virando locais de uso de
drogas e pontos de trfico, aumentando tambm a violncia no bairro.
Essa situao acabou obrigando famlias a aceitarem algum Programa
do Governo para sair do local, visto que a segurana dos filhos e famlia
tornou-se mais importante.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 2: Escombros das casas demolidas.

Fonte: AUTOR, 2014.

Logo, a comunidade estudada acredita que a Copa do Mundo serviu


como uma justificativa para a realizao da obra, e consequentemente
para as remoes, visto que no era uma exigncia da FIFA para a realiza-
o do megaevento. Ainda, o Governo aparentemente prioriza beneficiar
quem tem maior poder aquisitivo, visto que a obra da Avenida Tronco,
dita como projeto social, s passou a ter tal nome quando a populao se
imps e exigiu seus direitos. De acordo com o grupo focal, como que vai
ser um projeto social se desde o incio a prefeitura nunca trouxe um projeto
habitacional pra discutir com as comunidades. Por fim, a populao no
se ps contra os jogos, mas sim a maneira com que as remoes esto
sendo tratadas, posto que os moradores querem apenas que seus direitos
humanos sejam respeitados.
A partir da anlise dos desenhos realizados pelas crianas, de uma
escola localizada no bairro Cristal, afetado pelas remoes, nota-se que
essas foram negativamente afetadas pela Copa. A anlise dos 37 dese-
nhos realizados pelas 12 crianas, evidencia a falta de superao frente

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

aos problemas enfrentados em sete crianas, correspondendo a 58,33%


(Figura 3). De acordo com Davido (1972), Di Leo (1985) e Bdard (2013),
tais desenhos mostram elementos indicando a solido, carncia afetiva,
agressividade, inferioridade e falta de suporte dado pela famlia. Nas de-
mais cinco crianas, correspondendo a 41,67%, h indcios que mostram
a superao ou pelo menos a tentativa dessa, a tranquilidade frente ao
futuro, a segurana, equilbrio e confiana (Figura 4).

Figura 3: Desenho mostrando a falta de superao.


Fonte: AUTOR, 2014.

Figura 4: Desenho mostrando a superao.


Fonte: AUTOR, 2014.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

6. CONCLUSO

A pesquisa objetivou analisar as diferentes percepes de diferentes


grupos de usurios (removidos e no removidos) sobre a Copa do Mundo
de 2014, tendo em vista as remoes que esto acontecendo na cidade
de Porto Alegre, em especfico na Avenida Tronco. Logo, notam-se as di-
ferentes vises de cada grupo de pessoas. Aqueles mais atingidos so as
famlias removidas e as crianas, em razo da maneira com a qual esto
sendo lidadas as realocaes para a duplicao de uma avenida, indo con-
tra os seus direitos de moradia adequada, que esto diretamente ligados
ao acesso a uma qualidade de vida. Essa a principal questo debatida,
visto que o Governo diz propor um projeto social, mas que num primeiro
momento apenas apresenta o projeto da duplicao, no oferecendo outra
opo para as famlias. A escolha dos terrenos no bairro Cristal foi um
processo em conjunto com a Prefeitura, entretanto isso s se deu devido
ao grande empenho dos lderes comunitrios em busca dos seus direitos.
No momento essas famlias conseguiram que o governo desapropriasse
17 terrenos no bairro Cristal, todavia no h indcios do incio das obras,
j que o projeto ainda no foi aprovado.
Essa situao vivenciada pelas crianas seja na famlia e amigos, seja
pela viso do seu cotidiano no bairro, marca negativamente, mesmo que
no inconsciente, visto que muitas delas no conseguem lidar com o pro-
blema. A partir disso, a situao faz com que essa parcela da populao
no tenha uma percepo positiva quanto s obras. Entretanto, vale res-
saltar que os moradores no se puseram contra o megaevento em si, mas
sim contra a forma com que o Governo est lidando com os seus direitos.
Em contraposio, o grupo de usurios que no passam pelo processo
de remoo avaliou o megaevento de forma positiva, caracterizada pela
organizao e oportunidades do desenvolvimento do pas. Entretanto, a
grande maioria no tem conhecimento sobre as remoes ocorrentes para
as obras de infraestrutura urbana.
A partir disso, se o legado deixado para Porto Alegre estiver relacio-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nado s obras inacabadas, mas que um dia sero concludas, essas iro
beneficiar apenas aqueles de maior poder aquisitivo, os quais usufruiro
das vias de duplicao. Para as comunidades mais carentes ainda no
se pode falar em legado, j que a construo das habitaes prometidas
no comearam e esto sem data para tal. Da mesma forma, essas co-
munidades ainda lutam com a esperana de que essa situao se resolva
respeitando seus direitos moradia adequada.

7. REFERNCIAS

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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dos/as Atingidos/as. Disponvel em: https://raquelrolnik.wordpress.com/page/9/,
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_______. (2014). Quem tem lugar nas cidades. Disponvel em: https://raquelrolnik.
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_______. (2014) No final das contas, 2014 no teve caos nem legado. Disponvel em:
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usp.br/rfdusp/article/download/67487/70097, acesso em: 20 mai. 2015.

NOTAS
1 Titulao: Arquiteta e Urbanista, Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo
da UFPEL.
Instituio: Universidade Federal de Pelotas.
E-mail: gs.arq@hotmail.com.br
2 Titulao: Ps-doutorado em Planning na The Bartlett School of Planning da University College London; PhD.
em Urban Design no Joint Centre for Urban Design da Oxford Brookes University; Mestrado em Planejamento
Urbano e Regional pelo PROPUR/ UFRGS; Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal de Pelotas.
Instituio: Universidade Federal de Pelotas.
E-mail: adrianaportella@yahoo.com.br
3 Titulao: Doutorado em Planejamento pela Oxford Brookes University, Mestrado em Turismo pela Univer-
sidade de Caxias do Sul e Bacharelado em Turismo pela Universidade de Caxias do Sul
Instituio: Universidade Federal de Pelotas.
E-mail: gisele_pereira@hotmail.com

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Direito Moradia
e Preservao Histrica:
A Difcil Sinergia Desejada

Luis Renato Nogueira da Rocha1


Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva2

RESUMO

No conjunto de preocupaes das Polticas Pblicas, com um campo


de articulaes e interesses diversos, a gesto do espao urbano, espe-
cialmente da produo a Moradia Social, um dos maiores desafios. A
busca pela efetividade das aes em Habitao Social possui vrios eixos
de abordagem e, dentre estes, a sinergia de esforos com a Preservao
Histrica nas reas centrais o que pretendemos destacar neste trabalho.
A princpio fazemos uma visita s concepes dos projetos de revitali-
zao urbana do bairro da Ribeira, em Natal/RN, a saber, o Programa
REHABITAR, a Operao Urbana Ribeira (Lei n 079/2007) e o Plano de
Reabilitao de reas Urbanas Centrais Ribeira (PRAC/Ribeira), cujas
propostas versavam sobre a modificao do espao urbano, consideran-
do a utilizao de parte do seu acervo edificado para fins de moradia,
de preferncia social, e a preservao do Patrimnio Histrico-Cultural.
Nesse contexto, tm-se como objeto de anlise as propostas de Moradia
Social e Reurbanizao Integrada da Comunidade do Maruim, que se
apresentam na perspectiva de preservar e fortalecer os laos existentes
entre as famlias e o lugar de origem (Canto do Mangue), possibilitando
uma nova relao da populao local com o Patrimnio Cultural potiguar.
Para tanto, adotamos a metodologia da pesquisa qualitativa e documental,
como tambm utilizamos o recurso metodolgico de entrevista.
Palavras-chave: Polticas Pblicas; Moradia Social; Preservao do
Patrimnio Histrico; Revitalizao Urbana; Maruim.

540
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

INTRODUO

Nestes tempos em que o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)


amplamente debatido e discutido por diversas pesquisas no Brasil,
importante pontuar que os antigos e complexos desafios postos Poltica
Urbana nacional no se resumem produo da casa prpria, muito pelo
contrrio. O cenrio poltico e econmico ps-crise de 2009, ensejou uma
determinada resposta do Governo Federal em associar um aumento da
oferta residencial para diferentes estratos sociais, como forma de combater
o desaquecimento econmico que se aproximava. Entretanto, o PMCMV
acabou sombreando os demais Planos, Programas e Projetos que visa-
vam de modo diferenciado atuar no combate ao Dficit Habitacional e
enfrentar diversos problemas como, no nosso caso, o estoque de moradia
subutilizada nas reas centrais e histricas.
O presente trabalho, portanto, se volta para um captulo no encerrado
dessa atuao governamental que a necessidade constante de atuar nos
centos histricos de modo a revitalizar ou reabilitar tais espaos, especial-
mente por meio da insero de novo estoque habitacional. Os Programas
Urbanos desenvolvidos pelo Ministrio das Cidades a partir de 2004 so
importantes sinalizadores de uma mudana de foco das polticas voltadas
aos projetos de revitalizao calcados no setor de servio, para projetos
de interesse misto envolvendo a moradia (de preferncia social) como um
novo eixo de interesse de subsdios.
O aproveitamento de prdios ou terrenos vazios nas reas centrais
como nova opo de moradia teria, como sentido, duas principais razes:
a) combatia o dficit habitacional e b) recuperaria edificaes abandona-
das ou semiocupadas com um uso social, atinente ao novo Estatuto da
Cidade (Lei Federal 10.257/01). Desse modo, houve um forte estmulo s
Prefeituras para que aderissem aos Programas propostos, de modo a se
habilitarem perante a Caixa Econmica Federal (executora financeira dos
Programas) para receberem recursos destinados a uma nova rodada de
intervenes nos centros histricos.

541
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por outro lado, tais discusses pouco avanavam na proposio de


solues para as comunidades pobres que continuavam nos centos his-
tricos, em moradias precrias, ocupaes ou em favelas localizadas no
entorno; para tanto, os tradicionais programas de urbanizao integrada
continuaram existindo, mesmo que seu fator locacional fosse nessas
reas especiais. Assim, prefeituras empreenderam esforos no sentido
de acomodar novos pobres no Centro Histrico, quando ainda havia um
contingente instalado esperando ateno.
Esse o caso emprico que iremos tratar neste trabalho. O exemplo da
Comunidade do Maruim, na cidade do Natal-RN, sua localizao nas bordas
do centro histrico, a localizao estratgica que ocupa para a expanso
porturia e o reclame de uma populao organizada, faz deste caso um
exemplo que ilustra o potencial de sinergia entre as duas polticas urba-
nas (moradia social e revitalizao urbanstica), mas tambm demonstra
quo difcil essa sinergia ocorrer para resultados efetivos aparecerem.
Nesse sentido, pretende-se contribuir na compreenso dessa difcil
sinergia observando o desenvolvimento dos projetos de Revitalizao em
Natal e o processo de deciso que levou construo de novas unidades
residenciais Comunidade do Maruim que se recusou a sair do centro
urbano em direo periferia, forando o poder pblico a realoca-lo no
prprio centro histrico. Nesse sentido, um caso nico em Natal que
modificou seu modus operandi de reassentar comunidades carentes em
reas perifricas; essa excepcionalidade s deve ser compreendida no
prprio processo de discusso do bairro da Ribeira como Zona Especial
de Preservao Histrica, e da existncia de um Porto ainda ativo, neces-
sitando de mais rea de expanso. A somatria de desejos econmicos,
projetos de recuperao do Centro e presso social dos moradores resultou
em um novo arranjo e forma de acesso moradia que, a depender das
lies apreendidas, pode contribuir com novas prticas de insero da
moradia social em reas consolidadas.
Para tanto dividimos o trabalho em cinco partes, alm da introduo.
Na primeira, fazemos uma abordagem acerca do papel do Ministrio das

542
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cidades frente Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e o novo


modelo de gesto das reas centrais a partir do incentivo habitao social
e preservao do Patrimnio Histrico. Na segunda parte elucidamos um
pouco sobre os Planos, Programas e Projetos de Revitalizao e Reabilita-
o do bairro da Ribeira, importante territrio do Centro Histrico de Natal,
buscando enfatizar a questo da moradia social, abordagem constante
nos objetivos das propostas, trazendo para o centro do debate o projeto
de realocao das famlias da Comunidade do Maruim, localizada na Zona
Porturia da Ribeira. Na terceira e quarta parte fazemos consideraes
sobre a proposta do Plano de Reabilitao de reas Centrais Ribeira
(PRAC/Ribeira) para a comunidade e o atual projeto da Prefeitura do Na-
tal destinado realocao das famlias do Maruim, respectivamente. A
ltima parte reservamos s consideraes finais.

O PAPEL DO MINISTRIO DAS CIDADES E O PROGRAMA


DE REABILITAO DOS CENTROS URBANOS.

No Brasil, a partir do ano 2000, o Governo Federal comeou uma srie


de iniciativas para a revitalizao dos centros histricos nas cidades brasi-
leiras, inspirado, possivelmente, na agenda internacional que colocou em
voga, na dcada de 1990, a ideia de reutilizao dos centros tradicionais
das cidades, na tentativa de estimular a competitividade das mesmas. Essa
mudana no alvo do planejamento urbano internacional se explica pela
mudana no perfil e no papel da economia urbana dos pases e pelo desejo
de pertencimento rede de cidades globais, por meio da renovao das
infraestruturas, principalmente as ligadas s redes de tecnologia de ponta,
contribuindo para a construo uma imagem de cidade contempornea e
moderna, ao mesmo tempo (BRASIL, 2004).
Apesar de algumas iniciativas3 do Governo Federal durante no final dos
anos 1990 e incio dos anos 2000, no existia, no Brasil, uma poltica de
Revitalizao e Reabilitao centros urbanos, que s passou a ser pensada

543
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a partir da criao do Ministrio das Cidades (MCidades), no ano de 2004,


considerado um divisor de guas para a Poltica Urbana brasileira. Adotou-
-se, a partir de ento, um novo modelo de gesto das cidades, em especial
dos centros urbanos, que contemplava, entre outras coisas, a priorizao
da Gesto Democrtica e a Habitao de Interesse Social.
Dentre os desafios que foram postos s responsabilidades do Ministrio
das Cidades, tem-se o de construo de uma Poltica Nacional de Desen-
volvimento Urbano (PNDU) pautada na ao democrtica, descentralizada
e com participao popular (BRASIL, 2004) que viria a reverter o quadro
de descaso com a questo urbana no Pas, como tambm implementar
mecanismos de reverso do quadro de desordem urbana que se agravou
com o aumento populacional nas reas urbanas e o crescimento desor-
denado das cidades, acarretando no surgimento de reas perifricas e
assentamentos precrios4 sem as menores condies de habitabilidade,
fato este que dividiu as cidades brasileiras em dois tipos: a legal e a ilegal.
(MARICATO, 2003).
No entanto, para a efetivao de polticas pblicas que promovessem
tais modificaes, fazia-se necessrio o dilogo e a integrao de aes
entre o Governo Federal, demais unidades federativas e sociedade. Ma-
ricato (2006) infere que somente um pacto social e um pacto federativo
teria a durabilidade, a legitimidade e a eficcia para as transformaes
pretendidas. Assim, o Ministrio das Cidades teve papel importante na
construo dessa rede de articulaes cujo resultado foi a estruturao
de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). O dilogo
com a sociedade civil e os demais entes da federao, a fim de descons-
truir o atual modelo excludente de urbanizao e de modificar o quadro
de desordem urbana existente no Brasil, parecia estar dando certo.
O desenvolvimento das cidades nas ltimas dcadas causou, segundo
Vargas e Castilho (2009), o processo de deteriorao/degradao dos
Centros, fazendo surgir a necessidade de intervenes urbanas. Sendo
assim, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de
Programas Urbanos, passou a implementar Programa de Reabilitao de

544
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reas Urbanas Centrais, que objetiva dar suporte tcnico e financeiro aos
municpios brasileiros na elaborao de planos para reabilitao dos seus
centros, seguindo os princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade e em
consenso com os Planos Diretores Municipais, haja vista as especificidades
de cada municpio. Os planos visavam melhoria da qualidade de vida
nos centros urbanos das cidades, incentivando a habitao nessas reas
com a permanncia dos atuais moradores e a atrao de novos habitantes
das diferentes classes sociais, alm de estimular a diversidade funcional
na busca pelo desenvolvimento econmico, social e cultural.
Em geral, nos municpios brasileiros, as reas centrais so formadas
pelos bairros mais antigos das cidades, que configuram os Centros His-
tricos. Esses bairros tm, geralmente, diversas funcionalidades que
vo desde a habitao at a oferta de comrcio e servios. Com o passar
dos anos, novas dinmicas foram surgindo, provocando modificaes
nos fluxos sociais dessas reas, promovendo, em determinados casos,
fenmenos como a degradao e subutilizao das estruturas fsicas,
causando prejuzo ao patrimnio histrico e arquitetnico; o esvaziamento
populacional, tanto no que diz respeito habitao, quanto no tocante
a utilizao dos servios que outrora eram oferecidos, fazendo com que,
nos perodos noturnos, os centros fiquem abandonados.
No caso do municpio de Natal-RN no diferente. O bairro da Ribeira,
que compe o Centro Histrico da cidade, foi alvo, durante mais de vinte
anos, de projetos de revitalizao malsucedidos, que no tiveram seus
resultados traduzidos em melhorias perceptveis das condies de vida
e do habitat da populao local. No entanto, a partir das novas diretrizes
nacionais, comeou-se a formular, em 2006, uma agenda que contemplava
a poltica habitacional e a recuperao urbanstica do bairro nos moldes
das da Poltica Nacional de Reabilitao Urbana de reas Centrais.
Ademais, verifica-se que as perspectivas para o bairro da Ribeira so
boas. Projetos existem, no entanto, preciso que o poder pblico traba-
lhe no sentido de evitar alguns fenmenos como o aprofundamento da
crise urbana em que o bairro se encontra no caso da no efetividade dos

545
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

projetos; e no caso da efetivao das aes, deve-se trabalhar no sentido


de evitar o processo conhecido por gentrificao (do ingls gentrification),
um fenmeno viabilizado por meio de transformaes sociais, culturais,
habitacionais e econmicas (HAMNET, 1984 apud BIDOU-ZACHARIASEN,
2006, p. 23) que geralmente tem efeitos perversos, causando a expulso
do contingente populacional de baixa renda e atraindo a classe mdia
para as reas gentrificadas, quando o ideal que haja a convivncia dos
indivduos das diversas classes sociais no mesmo espao.

AS PROPOSTAS DE REVITALIZAO
DO CENTRO HISTRICO EM NATAL-RN

A Ribeira mantm at os dias de hoje as caractersticas que adquiriu


ainda na metade do sculo XIX, quando as atividades comerciais de Natal
eram concentradas no bairro. (CASCUDO, 1999). Alguns atributos do
bairro, dentre eles a centralidade comercial, foram potencializados a partir
construo do Porto de Natal que impulsionou o desenvolvimento urbano
do bairro e o consolidou como um centro comercial.
No entanto, a pujana social e econmica no se consolidou. Aps
altos e baixos no decorrer de sua histria, a Ribeira estabilizou-se na
decadncia. Os projetos de revitalizao para o bairro, sobretudo aqueles
que surgiram a partir da dcada de 2000, mostram-se ser propostas claras
e bem definidas, cujos objetivos estavam de acordo com os princpios e
diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, no lograram
o xito pretendido. As propostas consideravam o incentivo habitao
social atravs da produo de moradia ou reutilizao dos imveis ociosos,
bem como a melhoria da infraestrutura e dos servios urbanos. No entanto,
apesar das propostas de revitalizao existentes, o bairro continua, hoje,
com suas estruturas sociais e urbanas em constante declnio.
Dentro do histrico de projetos, programas e polticas pblicas de
intervenes urbanas para o bairro da Ribeira no perodo supracitado,
identificou-se trs propostas que prometiam modificar as dinmicas sociais

546
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e econmicas do bairro. So elas a Operao Urbana Ribeira OUR (Lei


n 079/2007), o Programa REHABITAR em Natal e o Plano de Reabilitao
de reas Urbanas Centrais Ribeira (PRAC/Ribeira).
O REHABITAR seguia os princpios das polticas preservacionistas que
visam a preservao do patrimnio arquitetnico construdo e pregam a
utilizao da infraestrutura existente que estejam em situao de ocio-
sidade, a fim de promover o equilbrio da cidade (NATAL, 2007). A sua
atuao estava prevista para ser promotora da reestruturao do bairro
da Ribeira a partir de investimentos pblicos e privados e do incentivo
habitao. De acordo com o depoimento de Maria Floresia Pessoa de
Souza e Silva5, representante da Secretaria Municipal de Meio Ambiente
e Urbanismo (SEMURB), a inteno da Prefeitura do Natal era, a princpio,
trazer habitao pra Ribeira, e com isso fomentar o surgimento de novas
ofertas de servios no bairro. Ainda segundo ela, o REHABITAR ajudaria
a consolidar uma poltica de habitao no Centro Histrico.
A Operao Urbana Ribeira tinha como principal objetivo o incentivo
habitao atrelada preservao do patrimnio histrico-cultural e o
incentivo ao desenvolvimento de atividades tursticas no bairro da Ribei-
ra. Associado a este propsito, e como meios para consegui-lo, tem-se
o incentivo utilizao, para fins de moradia e de comrcio, do acervo
edificado existente. As aes no sentido aumentar os usos residenciais no
bairro no lograram xito. A Prefeitura do Natal previa incentivos fiscais
(iseno da taxa de Imposto Predial Territorial Urbano IPTU) para as pes-
soas que tivessem interesse em residir no bairro, no entanto a procura foi
mnima. Em entrevista ao Jornal Nominuto.com no ano de 2010 (trs anos
aps a sano da Lei), o ento secretrio municipal de Tributao Andr
Macedo, afirmou que a Secretaria Municipal de Tributao (SEMUT) no
tinha registros de solicitao de incentivos: no sei se falta divulgao, o
fato que no recebemos esses pedidos de iseno no IPTU nos ltimos
anos (NOMINUTO.COM, 20106).
No entanto, para viabilizar o controle sobre a gesto do solo urbano
a OUR dividiu o territrio da Ribeira em trs e definiu as funes e es-

547
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pecificidades
No entanto,para cada rea
para viabilizar (Quadro
o controle 1): do solo urbano a OUR dividiu o territrio
sobre a gesto
da Ribeira em trs e definiu as funes e especificidades para cada rea (Quadro 1):

Quadro 1 reas delimitadas pela Operao Urbana Ribeira e


Quadro 1 reas delimitadas pela Operao Urbana Ribeira e suas caractersticas.
suas caractersticas.

rea de Recuperao rea de Renovao Urbana


rea Adensvel (AAd)
Histrica (ARH) (ARU)

Localidade do bairro da Ribeira rea do bairro da Ribeira que Refere-se delimitao da rea
que guarda stios e edificaes rene condies de maior de interveno da Lei Operao
de importncia histrica, cul- adensamento, embora com Urbana Ribeira, de acordo com
tural e arquitetnica, que, em coeficientes menores do que na o Plano Diretor de Natal - PDN,
parte, est coberto pela Zona rea Adensvel, e consequen- para o bairro.
Especial de Proteo Histrica - temente otimizao da
ZEPH, definida na Lei 3.942, de 9 infraestrutura existente no
de julho de 1990. bairro.

Fonte: NASCIMENTO, 2012.


Fonte: NASCIMENTO, 2012.

No permetro da rea Adensvel, a OUR/2007 permitiu o aumento do gabarito (que passou de


No permetro da rea Adensvel, a OUR/2007 permitiu o aumento
3,0 para 3,5). Para empresas que tivessem interesse em construir empreendimentos habitacionais
do
para gabarito (que
a populao rendapassou
mdia e de 3,0o para
baixa, gabarito3,5). Para empresas
foi admitido que tivessem
em 4. Esse aumento, segundo

interesse em construir
Nascimento (2012), empreendimentos
tornou a rea bastante atrativa parahabitacionais para
os investimentos do a populao
mercado imobilirio.
Fato evidenciado pelo grande nmero de empreendimentos construdos ou em construo na AAd
renda mdia e baixa, o gabarito foi admitido em 4. Esse aumento, segundo
nos ltimos anos ps-OUR/2007.
Nascimento (2012), tornou a rea bastante atrativa para os investimentos
O PRAC/Ribeira, proposta que serviria, tambm, para implementar o disposto na OUR,
do mercado
prometeu imobilirio.
modificar profundamenteFato evidenciado
as estruturas pelo grande
do bairro. Segundo Assunonmero deDentre
(2014, p. 79) em-
preendimentos construdos
as metas propostas pelo ou em oconstruo
plano estava promover na
uso diversificado da AAd nos ltimos
rea, incluindo anos
o incentivo aos
usos histrico-culturais e habitao de interesse social. Para tanto, o plano consistia em quatro
ps-OUR/2007.
produtos distintos que abordariam desde as questes sociais, perpassando pela reabilitao dos
O PRAC/Ribeira, proposta que serviria, tambm, para implementar o
imveis existentes e fomentando o potencial turstico e cultural do bairro. Dentre as aes propostas
disposto na OUR,para
no plano, destacamos prometeu modificar
debate neste profundamente
trabalho a que as estruturas
prometia causar maior doe
impacto social
urbanstico
bairro. no bairro Assuno
Segundo da Ribeira: o (2014,
projeto de
p. acesso moradia
79) Dentre associal,
metas cuja principal ideia
propostas pelose
traduziria na realocao das famlias da comunidade do Maruim.
plano estava promover o uso diversificado da rea, incluindo o incentivo
Sendo assim, abordaremos de agora em diante a proposta do PRAC/Ribeira para a
aos usos do
comunidade histrico-culturais e habitao
Maruim, que data de 2006, e a opo feitade interesse
pela Prefeitura dosocial. Para
Natal no que tanto,
se refere ao
o plano
destino dasconsistia em quatro
famlias da comunidade produtos
e qual distintos
impacto que a deciso que abordariam
tomada desde
pelo poder pblico as
causar
no bairro da Ribeira.
questes sociais, perpassando pela reabilitao dos imveis existentes
e fomentando o potencial turstico e cultural do bairro. Dentre as aes
Moradia Social e Reurbanizao Integrada: uma viso das propostas para a comunidade do
propostas
Maruim. no plano, destacamos para debate neste trabalho a que prometia
causarA maior impacto
comunidade social
do Maruim vii
e urbanstico
, aps no bairro
a sua ocupao dadaRibeira:
por volta o projeto
dcada de 1940, foi
caracterizada por conflitos junto ao poder pblico e administrao do Porto de Natal, tendo em vista

8
548
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de acesso moradia social, cuja principal ideia se traduziria na realocao


das famlias da comunidade do Maruim.
Sendo assim, abordaremos de agora em diante a proposta do PRAC/
Ribeira para a comunidade do Maruim, que data de 2006, e a opo feita
pela Prefeitura do Natal no que se refere ao destino das famlias da comu-
nidade e qual impacto que a deciso tomada pelo poder pblico causar
no bairro da Ribeira.
Moradia Social e Reurbanizao Integrada: uma viso das propostas
para a comunidade do Maruim.
A comunidade do Maruim7, aps a sua ocupao por volta da dcada
de 1940, foi caracterizada por conflitos junto ao poder pblico e adminis-
trao do Porto de Natal, tendo em vista que o terreno onde esto situadas
as suas unidades habitacionais pertence Unio e est dentro dos limites
da gerncia da unidade porturia, cujo incio das operaes data do ano
1930 (TINCO et al., 2008) . A polmica que se coloca que a Companhia
que o terreno onde esto situadas as suas unidades habitacionais pertence Unio e est dentro dos
Docas do Rio Grande do Norte (CODERN), rgo que administra o Porto,
limites da gerncia da unidade porturia, cujo incio das operaes data do ano 1930 (TINCO et al.,
quer ampli-lo
2008) para
. A polmica acoloca
que se reaonde est localizada
que a Companhia a comunidade
Docas do Rio do Maruim,
Grande do Norte (CODERN), rgo
que de
a fim administra
utilizaro Porto, quer ampli-lo
o terreno parapara a rea onde
estoque est localizada(Mapa
contineres a comunidade
1). do Maruim, a
fim de utilizar o terreno para estoque contineres (Mapa 1).
Mapa 1 - Limites da Comunidade do Maruim
Mapa 1 - Limites da Comunidade do Maruim

LEGENDA: LIMITES DA COMUNIDADE DO MARUIM


Fonte: Elaborao prpria com recursos da ferramenta digital Google Earth.
LEGENDA: LIMITES DA COMUNIDADE DO MARUIM

549
Fonte: Elaborao prpria com recursos da ferramenta digital Google Earth.
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A questo que se pe que ambas as construes desempenham


funes sociais e tm o direito de ocuparem a rea e requererem, junto
ao Patrimnio da Unio, a regularizao fundiria devido ao tempo de
ocupao (TINCO et al., 2008). Existem, porm, alguns instrumentos nor-
mativos que conferem poderes legais ao Porto de Natal sobre as suas reas
adjacentes. Para efeito de esclarecimento sobre a legislao, temos a nvel
nacional a Portaria n 1.029/19938, do Ministrio dos Transportes; e na
esfera municipal, tem-se a Zona Porturia instituda pelos Planos Diretores
de 1984, 1994 e 2007. Entretanto, a populao da comunidade do Maruim
tambm encontra segurana jurdica e proteo por meio do Estatuto da
Cidade, da Medida Provisria n 2.220/20019, da Lei n 11.481/200710 e
dos Planos Diretores de Natal dos anos de 198411, 1994 e 200712.
No somente pelo conflito existente com o Porto de Natal, mas tam-
bm por outras caractersticas que compem aquela rea, a comunidade
do Maruim merece ateno especial da sociedade e do poder pblico.
Segundo Tinco et al., (2008, p. 180):

[...] a comunidade do Maruim se insere num quadro de alta vul-


nerabilidade social, enquadrando-se em trs tipologias principais
que exigem ateno especial quanto ao risco de violao do
direito moradia, ou seja: (i) apresenta grande precariedade no
atendimento do direito moradia, sobretudo pela insegurana
da posse e pelo baixo nvel de habitabilidade; (ii) possui caracte-
rsticas socioculturais relevantes em sua relao com a colnia
de pescadores e o mercado do peixe do Canto do Mangue; (iii)
possui caractersticas fsico-territoriais especiais pela localizao
adjacente ao Porto de Natal.

O Plano de Reabilitao de reas Urbanas Centrais Ribeira (PRAC/


Ribeira), na tentativa de gerir o conflito existente entre Porto de Natal e
Comunidade do Maruim, props uma sria de medidas que contempla-
riam os interesses de ambas as partes. As propostas foram no mbito do
Plano de Intervenes Fsicas, que orientou uma srie de projetos para
modificaes estruturantes de ordem urbanstica, habitacional e de mo-
bilidade urbana no bairro da Ribeira. Para a comunidade do Maruim, uma
das alternativas apontadas foi a relocao total ou parcial das moradias

550
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e equipamentos para outra rea com a posterior urbanizao do espao


onde, porventura, permanecessem unidades habitacionais.
Um dos objetivos do Plano de Reabilitao da Ribeira era a ampliao
do espao de urbanidade no bairro, criando condies para que a Ribei-
ra tivesse como manter os atuais habitantes e atrair novos moradores,
democratizando o acesso ao seu territrio. E uma das preocupaes do
Plano era com a Habitao de Interesse Social, tendo em vista que uma
parte da populao do bairro da Ribeira, em especial a populao da co-
munidade do Maruim, vivia em condies inadequadas de habitabilidade
(TINCO et al., 2008).
A comunidade se enquadra nas caractersticas das reas prioritrias
para a atuao do PRAC/Ribeira, definidas pelo Termo de Referncia do
Programa do Ministrio das Cidades, que estabelece como prioridades os
pontos onde se concentram problemas sociais como prostituio, trfico
de drogas, moradores de rua e de habitaes precrias que demandam
intervenes do Poder Pblico, como os cortios, cmodos cedidos ou
improvisados (TINCO et al., 2008).
De acordo com pesquisa realizada pela equipe de planejamento do
Plano de Reabilitao, como parte do Projeto Tcnico Social, identificou-
-se que a populao da comunidade do Maruim apresentava as maiores
condies de vulnerabilidade social do bairro da Ribeira. Nos indicadores
de renda, identificou-se que o rendimento per capita das pessoas com
10 anos ou mais de idade era inferior a meio salrio mnimo (Tabela 1),
caracterizando a situao de pobreza extrema (TINOCO et al., 2008).
ndice que inseriu a comunidade na rea Especial de Interesse Social do
municpio de Natal, que abriga famlias com renda familiar de at 3 (trs)
salrios mnimos.

551
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tabela 1- Mdia, em salrios mnimos, da populao com 10 anos


ou mais de idade da Comunidade do Maruim, em Natal-RN, no
ano de 2006.

Pessoas de 10 anos ou mais


Setor
Total Renda mdia (R$) Renda mdia em SM

9 679 1259,9 3,6

10 714 1220,6 3,5

11 279 147,6 0,4

Fonte: TINCO et al., 2008.


Fonte: TINCO et al., 2008.

Os dados apresentados na tabela acima indicam que a comunidade do Maruim era alvo dos
Os dados apresentados na tabela acima indicam que a comunidade
objetivos da Poltica de Habitao de Interesse Social do municpio de Natal, uma vez que o Plano
do Maruim era alvo dos objetivos da Poltica de Habitao de Interesse
Diretor, no Inciso XXIII do art. 6, define Habitao de Interesse Social como sendo aquela destinada
Social do municpio de Natal, uma vez que o Plano Diretor, no Inciso
a famlias que auferem renda inferior ou igual a 6 (seis) salrios mnimos, que vivem em favelas, vilas,
XXIII do art. 6, define Habitao de Interesse Social como sendo aquela
loteamentos irregulares e fraes urbanas que apresentam fragilidade em termos de habitabilidade. E
destinada
foi nesta a famlias
perspectiva, ento, queque auferem renda
o PRAC/Ribeira inferior
fez suas ou igual
proposies para a
a6 (seis) salrios
resoluo dos conflitos e
mnimos,
problemas queavivem
envolvendo em favelas,
comunidade vilas,
do Maruim. loteamentos irregulares e fraes
urbanas que aapresentam
Considerando fragilidadefrente
situao da comunidade em termos de habitabilidade.
aos desafios E foi
apontados pelo PRAC/Ribeira,
verificou-se
nestaaperspectiva,
real necessidade de intervir
ento, que o neste espao e mudar
PRAC/Ribeira a realidade
fez suas apresentada.
proposies para aPorm,
antes de ser tomada
resoluo qualquer
dos deciso
conflitos sobre o tipo
e problemas de interveno,
envolvendo era necessriodo
a comunidade ponderar
Maruim.o desejo
da populao que habitava no local. Para tanto, foi imprescindvel a participao popular na tomada
Considerando a situao da comunidade frente aos desafios apontados
de decises, obedecendo ao disposto no Estatuto da Cidade, que coloca a gesto democrtica das
pelo PRAC/Ribeira, verificou-se a real necessidade de intervir neste espao
cidades como diretriz para a formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas de
e mudar a realidade apresentada. Porm, antes de ser tomada qualquer
desenvolvimento urbano.
deciso sobre o tipo de interveno, era necessrio ponderar o desejo da
Ao analisar a proposta do PRAC/Ribeira para a comunidade do Maruim, caracterizada pela
populao
apresentao que habitava
de procedimentos no local. Para
administrativos tanto, foi constata-se
e urbansticos, imprescindvel a participa-
a orientao para o poder
pblicoo popular
ouvir na tomada
a populao de decises,
a fim identificar obedecendo
as principais demandasao
e, adisposto
partir da,no Estatuto
definir-se o tipo de
da Cidade,
interveno que coloca
a ser realizada a que
no local, gesto democrtica
poderia das cidades
ser desde a urbanizao como diretriz
e melhorias habitacionais

para a formulao,
da comunidade, at a relocaoimplementao
parcial ou total dosemoradores
avaliao das
para polticas
alguma pblicas
rea prxima de
ocupao
de origem.
desenvolvimento urbano.
Os procedimentos administrativos propostos pelo PRAC/Ribeira foram no sentido de criar
Ao analisar a proposta do PRAC/Ribeira para a comunidade do Maruim,
condies para a Prefeitura do Natal resolver os problemas da comunidade do Maruim. Sobre os
caracterizada pela apresentao de procedimentos administrativos e urba-
procedimentos urbansticos, a equipe do Plano levou em considerao a localizao dos dois tipos de
habitao na comunidade: as mais consolidadas e as mais precrias. Neste sentido, foram
apresentadas trs alternativas, a saber: i) a urbanizao da rea onde est instalada a comunidade,
552 ao Canto do Mangue; ii) a relocao parcial do assentamento, com permanncia das
integrando-a
edificaes consolidadas, integrando-as com o projeto de urbanizao do Canto do Mangue (j
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nsticos, constata-se a orientao para o poder pblico ouvir a populao


a fim identificar as principais demandas e, a partir da, definir-se o tipo de
interveno a ser realizada no local, que poderia ser desde a urbanizao
e melhorias habitacionais da comunidade, at a relocao parcial ou total
dos moradores para alguma rea prxima ocupao de origem.
Os procedimentos administrativos propostos pelo PRAC/Ribeira foram
no sentido de criar condies para a Prefeitura do Natal resolver os pro-
blemas da comunidade do Maruim. Sobre os procedimentos urbansticos,
a equipe do Plano levou em considerao a localizao dos dois tipos de
habitao na comunidade: as mais consolidadas e as mais precrias. Neste
sentido, foram apresentadas trs alternativas, a saber: i) a urbanizao da
rea onde est instalada a comunidade, integrando-a ao Canto do Mangue;
ii) a relocao parcial do assentamento, com permanncia das edificaes
consolidadas, integrando-as com o projeto de urbanizao do Canto do
Mangue (j previsto pela Prefeitura do Natal), liberando parte terreno para
a ampliao do Porto; e iii) seria a relocao total do assentamento em
rea prxima, possibilitando integrao com o Canto do Mangue.
Das solues acima, a recomentada pelo PRAC/Ribeira foi a segunda,
uma vez que contemplaria tanto a comunidade, quanto o Porto de Natal,
alm de viabilizar a criao do Conjunto Urbano Sociocultural do Canto
do Mangue, tambm projeto do Plano. curioso observar que o PRAC/
Ribeira foi sensvel ao buscar manter os laos dos moradores da Comuni-
dade do Maruim com a Colnia dos Pescadores, o Marcado do Peixe e o
Canto do Mangue, ao coloc-los como referncia em todas as alternativas.
H uma relao sociocultural forte da comunidade com estes ambientes,
principalmente em se tratando dos pescadores, que alm de morarem,
retiram de l o sustento para as suas famlias.

CONSIDERAES SOBRE O ATUAL PROJETO


DE REALOCAO E REURBANIZAO INTEGRADA
DA COMUNIDADE DO MARUIM

Apesar da existncia das propostas do PRAC/Ribeira, e mesmo com


toda presso exercida pela administrao do Porto de Natal, os resultados

553
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

concretos referentes ao destino da comunidade do Maruim s comearam


a aparecer no ano de 2014. Encontra-se atualmente em execuo a obra
de construo de um empreendimento com 200 apartamentos para abrigar
as famlias da comunidade do Maruim.
Em entrevista com realizada com Violeta Odete Ribeiro de Quevedo,
atual diretora do Departamento de Ao Social e Projetos Especiais
(DASPE) da Secretaria Municipal de Habitao, Regularizao Fundiria e
Projetos Estruturantes (SEHARPE), constatou-se que no h, na secreta-
ria, nenhum registro da proposta PRAC/Ribeira. No entanto, verificando
o projeto atual destinado Comunidade do Maruim, e comparando-o
proposta do Plano de Reabilitao da Ribeira, evidenciou-se que os
princpios continuam os mesmos: habitao adequada para todas as
famlias da comunidade e a reurbanizao e integrao daquela rea
ao Canto do Mangue.
Os dois projetos propunham a utilizao de uma parcela do terreno
onde se localiza a comunidade para fins de reurbanizao e integrao
ao Canto do Mangue, sendo que o do Plano de Reabilitao da Ribeira
considerava a permanncia de algumas famlias que ocupavam a rea
com moradias mais consolidadas, enquanto o atual projeto prope que
uma parte da rea se destine instalao de equipamentos de comrcio
e servios para serem ocupados pela populao, garantindo, assim, a
sustentabilidade econmica das famlias.
Segundo Violeta Quevedo, a gesto do Prefeito Carlos Eduardo13 en-
controu, no ano de 2013, o projeto de reassentamento da Comunidade
do Maruim em fase de modificao na Caixa Econmica Federal e no
Ministrio das Cidades, tendo em vista que o modelo anteriormente ado-
tado pela prefeitura estava se mostrando de difcil execuo. A tcnica da
SEHARPE alega que a administrao anterior14 tinha dado incio remoo
das famlias e que ficaria a cargo delas a indicao dos locais (leia-se das
residncias) onde seriam abrigadas. Aps a indicao, a prefeitura lega-
lizaria o imvel se necessrio e alojaria a famlia.

Ns [equipe da SEHARPE] pegamos o barco andando. O projeto


do Maruim ele vem desde 2007 para 2008, a primeira verso.
Ento ele j passou por vrias modificaes. A ltima que eu
tenho conhecimento, e que data da gesto anterior, foi de que

554
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o reassentamento seria individualizado. Cada morador veria


para onde queria ir. Teria que encontrar um imvel, obviamente
dentro das limitaes de preo imposta pelo projeto e [que seria,
caso necessrio] regularizado para o municpio poder adquirir e
reassent-lo. Ento, era uma coisa um tanto quanto complexa
para voc reassentar mais de 100 famlias na cidade (informao
verbal)15.

Sob esta metodologia, de acordo com a entrevistada, foram reassenta-


das cerca de dezessete famlias em trs bairros de Natal. A discusso que
se coloca a partir da fala da tcnica da SEHARPE se havia a aceitao
das famlias por este mtodo utilizado pela prefeitura e que tipo de imvel
essas famlias poderiam escolher, tendo em vista que eles [os imveis]
deveriam seguir as especificaes do projeto. Sobre essa proposta, a ento
prefeita de Natal Micarla de Sousa, justificou o seguinte ao jornal Tribuna
do Norte (2010)16:

O Maruim foi uma das comunidades de Natal que mais sofreram


com a falta de infraestrutura. Com a mudana das famlias para
as novas casas, estamos resgatando a dignidade e a cidadania
dessas pessoas, que j recebem o imvel completamente regu-
larizado e esto vivendo no lugar que escolheram.

Dando embasamento justificativa da ex-prefeita, tem-se o relato


de uma das moradoras que foram reassentadas, a senhora Almira Lau
da Costa, de 68 anos, que alegou o seguinte: Estou muito feliz. L [na
Comunidade do Maruim] eu vivia como um animal abandonado e sempre
ficava doente por causa da sujeira. Aqui nas Quintas tenho toda a estrutura
que preciso. a minha casa, nunca sairei daqui (TRIBUNA DO NORTE,
2010). No entanto, mesmo com a aparente aceitao por parte de famlias
reassentadas, o projeto precisou ser revisto devido sua complexidade.
Neste nterim, houve a mudana de gesto na Prefeitura do Natal e com
ela o aperfeioamento da proposta que estava em negociao com o
Governo Federal.
A tcnica da SEHARPE informou que o ano de 2013 foi basicamente
para reformular a proposta, que originou a ideia de conjugar a concepo
de reassentamento de famlias em reas precrias com o Programa Minha

555
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Casa Minha Vida (PMCMV). Depois de meses de trabalho a prefeitura con-


seguiu, por meio do Programa e Acelerao do Crescimento (PAC) e do
PMCMV viabilizar recursos para o financiamento das obras de construo
do Residencial Maruim que segundo a entrevistada, acontecero em duas
frentes de trabalho, sendo a primeira a construo de empreendimento
com 200 apartamentos (Figura 1); e a segunda consiste na reurbanizao
do Canto do Mangue e na construo do Centro de Descasque de Cama-
ro, que abrigar outros pontos de atividades econmicas, possibilitando
tambm melhores condies de trabalho populao.

Figura Figura 1 - Empreendimento


1 - Empreendimento Residencial
Residencial Maruim Maruim
com 32% com
das obras 32% dasem abril
executadas
obras executadas em abril dede2015.
2015.

Fonte:
Fonte: Fotografia
Fotografia cedida
cedida aos autores
aos autores por Rosa por Rosa diretora
de Ftima, de Ftima, diretora dode
do Departamento
Desenvolvimento de Programas
Departamento (DDP) da Secretariade
de Desenvolvimento Municipal
Programasde Habitao,
(DDP) da Regularizao
Secretaria Fundiria
e Projetos Estruturantes.
Municipal de Habitao, Regularizao Fundiria e Projetos Estruturantes.
A partir da nova concepo do projeto aprovada pelo Ministrio das Cidades, a SEHARPE
A partir
iniciou o estudo da nova
da proposta concepo
objetivando do projeto
contemplar aprovada
todos pelo da
os moradores Ministrio das tendo em
comunidade,
vista queCidades, a SEHARPE
a prefeitura iniciou
no queria o estudo
realocar daparte
apenas proposta objetivando
das famlias, contemplar
deixando ainda moradores
todos
vivendo na os moradores
comunidade. da comunidade,
Neste sentido, tendo em vista
a ideia era contemplar todas que a prefeitura
as famlias no para um
e realoc-las
queria
local prximo realocar aapenas
do original, parte
fim de no das com
romper famlias, deixando
os laos existentes.ainda moradores

A gente j sabia, pelos projetos anteriores, que a grande maioria no


556
gostaria de sair da regio. Ento a gesto foi trabalhar no sentido de
encontrar um local prximo de onde j moravam para manter os laos de
vizinhana, de uso dos equipamentos sociais j existentes e a estrutura de
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vivendo na comunidade. Neste sentido, a ideia era contemplar todas as


famlias e realoc-las para um local prximo do original, a fim de no
romper com os laos existentes.

A gente j sabia, pelos projetos anteriores, que a grande maioria


no gostaria de sair da regio. Ento a gesto foi trabalhar no
sentido de encontrar um local prximo de onde j moravam para
manter os laos de vizinhana, de uso dos equipamentos sociais
j existentes e a estrutura de trabalho j instalada (informao
verbal).17

Em entrevista ao jornal Tribuna do Norte (2014)18, o ento secretrio de


habitao do municpio de Natal, Homero Grec, afirmou que a construo
do empreendimento ir solucionar problemas refentes moradia, ao ofe-
recer populao um lugar em condies adequadas de habitabilidade. E
no que se refere sustentabilidade econmica dos moradores, ele alegou
que o Residencial Maruim est sendo construdo em um terreno a menos
de 700 metros de distncia da atual comunidade, no prejucando, assim,
a relao deles com o ambiente de trabalho.
Referente ao Trabalho Social (TS), de acordo com Violeta Quevedo, est
sendo executado o TS da primeira verso do projeto (do final da gesto
Micarla de Sousa). A sua implementao est sendo feita paralelamente
em duas frentes de ao, sendo que a primeira tem suas aes centradas
no processo de realocao das famlias e todo o ciclo que envolve esta
ao; na segunda tem-se a implementao do Projeto Tcnico Social (PTS)
em relao ao comrcio e o fomento sustentabilidade econmica das
famlias realocadas.
No entanto, segundo a diretora do DASPE, possvel que algumas
aes previstas na anteriormente para a segunda frente de ao do PTS
tenham que ser modificadas e/ou enquadradas em razo da necessidade
de atender ao novo normativo do Ministrio das Cidades, a Portaria n
21, de 22 de janeiro de 2014, que dispe sobre a realizao dos trabalhos
sociais nas intervenes de habitao e saneamento. Segundo Violeta
Quevedo, havendo a reprogramao, a SEHARPE pretende no perodo
de atividades ps-obras dar incio s aes de formao voltadas princi-

557
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

palmente para os jovens, que consistiro, entre outras a atividades, no


fomento Educao Patrimonial e Ambiental e na formao profissional
no setor de turismo, tendo em vista os projetos de revitalizao do bairro
da Ribeira e o seu potencial para o turismo cultural.
Levando em considerao a proposta de reurbanizar e integrar aquela
rea, a tcnica da SEHARPE informou a secretaria est desenvolvendo
tambm, dentro dassegundo
No entanto, aes do doPlano
a diretora DASPE, Tcnico Social,
possvel que algumas aesaprevistas
elaborao
na de
anteriormente para a segunda frente de ao do PTS tenham que ser modificadas e/ou enquadradas
um diagnstico da rea destinada ao comrcio das famlias, a partir
em razo da necessidade de atender ao novo normativo do Ministrio das Cidades, a Portaria n 21,

da identificao das
de 22 de janeiro tipologias
de 2014, locais,
que dispe sobre dos
a realizao usos sociais
dos trabalhos de imveis para
nas intervenes de fins de
habitao e saneamento. Segundo Violeta Quevedo, havendo a reprogramao, a SEHARPE pretende
comrcionocomo
perodo debares, restaurantes,
atividades ps-obras quiosques
dar incio s aes de principalmente
de formao voltadas tapioca,para sucata,
os cos-
jovens, que consistiro, entre outras a atividades, no fomento Educao Patrimonial e Ambiental e
tura dentre outros, a fim de definir os eixos deste processo na rea de
na formao profissional no setor de turismo, tendo em vista os projetos de revitalizao do bairro da

reurbanizao integrada.
Ribeira e o seu potencial para o turismo cultural.
Levando em considerao a proposta de reurbanizar e integrar aquela rea, a tcnica da
SEHARPE informou a secretaria est desenvolvendo tambm, dentro das aes do Plano Tcnico
A SEHARPE est desenvolvendo aes. A gente tem uma equipe
Social, a elaborao de um diagnstico da rea destinada ao comrcio das famlias, a partir da
que est l toda semana. Tm atividades, as visitas [tcnicas]
identificao das tipologias locais, dos usos de imveis para fins de comrcio como bares,
para identificao de comrcio, uso misto [dos imveis], quem
restaurantes, quiosques de tapioca, sucata, costura dentre outros, a fim de definir os eixos deste
tem moradia e desenvolve alguma atividade de gerao de renda
processo na rea de reurbanizao integrada.
dentro de casa (informao verbal).
A SEHARPE est desenvolvendo aes. A gente tem uma equipe que est l
toda semana. Tm atividades, as visitas [tcnicas] para identificao de
Mapa 1 - reas de Expanso do Porto de Natal e de Reurbaniza-
comrcio, uso misto [dos imveis], quem tem moradia e desenvolve alguma
atividade de gerao de renda dentro de casa (informao verbal).

o Integrada.
Mapa 1 - reas de Expanso do Porto de Natal e de Reurbanizao Integrada.

Fonte: elaborao prpria com base na ferramenta virtual Google Earth e nas informaes obtidas na
Fonte: elaborao prpria
entrevista com
realizada basedana
com a tcnica ferramenta
SEHARPE, em 18 de maio de virtual
2015. Google Earth e
nas informaes
15 obtidas na entrevista realizada com a tcnica da SEHAR-
PE, em 18 de maio de 2015.

558
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No entanto, mesmo com todos os benefcios prometidos pela gesto


municipal s famlias do Maruim, ainda se identifica certa resistncia por
parte de alguns moradores da comunidade. O senhor Francisco Antnio
Ferreira, de 38 anos, que alegou no concordar com o projeto, porm, como
no sero transferidos para um local muito longe do atual, contenta-se:
No queremos sair porque o nosso sustento vem daqui. Desde pequeno
pesco, criei meu filho pescando tainha no rio, e indo pra longe difcil.
[O local do empreendimento] longe, mas melhor do que ir pra mais
longe ainda.
Entretanto, a partir do exposto neste tpico, entende-se que a Prefeitura
do Natal est buscando conciliar o interesse da Comunidade do Maruim
e do Porto de Natal, o que acaba por contemplar a ideia de revitalizar o
bairro da Ribeira. O desafio que se coloca a partir de ento que essas
aes, em especial as do empreendimento Residencial Maruim e da reur-
banizao integrada, tenham sustentabilidade. Para tanto, necessrio
que haja o acompanhamento permanente por parte da gesto municipal,
a fim de garantir a efetividade e eficcia das intervenes.

CONSIDERAES FINAIS

A crtica usual feita execuo de programas de revitalizao dos


centros histricos a referente a pouca ateno dada aos grupos mais
vulnerveis j existentes e a possvel gentrificao decorrente do processo
de turistificao das reas. Desse modo, o caso da Comunidade do Ma-
ruim nos mostra como um recorte os limites e possibilidades de tal
interveno. Enquanto limites, observamos a dificuldade que a Prefeitura
do Natal teve em viabilizar a proposta que no se enquadrava, facilmente,
s polticas de incentivo habitacional direto, isto , projetos de ateno
tcnica e social demoram mais tempo e exigem mais recursos do que os
conhecidos programas de reassentamento na periferia.
O ponto diferencial, nesse caso, parece ter sido a capacidade de siner-
gia entre os interesses dos Planos de Revitalizao propostos ao bairro

559
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da Ribeira, associados a uma forte presso da CODERN, na liberao


da Retrorea do Porto para expanso de sua capacidade de exportao.
Desse modo, no se trata de uma mudana qualitativa nas prticas do
Planejamento Urbano municipal de modo geral, mas a insero de uma
soluo mediada entre governo, comunidade e interesses econmicos em
permitir essa acomodao conjuntural. Tal aspecto positivo no sentido de
demonstrar as possibilidades, mas tambm deixou claro que os limites a
novas propostas encontraro resistncias, seja pela atual postura da Caixa
Econmica Federal na concesso de novos subsdios (balizados agora pelo
MCMV), seja pela escassez de alternativas de solo urbano estruturado para
este fim. A sada de tal impasse poderia estar na continuidade do PRAC/
Ribeira e do REAHABITAR no tocante criao de novas reas aptas a
recepcionar a moradia social.
Os projetos do REHABITAR e do PRAC/Ribeira constituem um banco
de ideias vlidas ainda hoje em Natal; tal banco de ideias estava associa-
do capacidade de reutilizao dos espaos vazios ou subutilizados,
mas tambm a duas caractersticas essenciais que eram a reapropriao
social dos espaos pblicos, por um lado, e a utilizao dos instrumentos
urbansticos existentes na Operao Urbana Ribeira e no Plano Diretor
para criao de novas condies de ampliar o estoque de terras moradia.
Tais caractersticas no devem estar subsumidas na nfase da constru-
o das 200 novas moradias Comunidade do Maruim de modo isolado,
mas devem ser vistas como fundamentais na ampliao deste caso para
as demais comunidades carentes (no bairro das Rocas, Ribeira e Cidade
Alta) que ainda vivem nas imediaes.
Nesse sentido, o estudo desta comunidade ajuda a compreender que
as possibilidades de sinergia entre os Programas de Revitalizao do cen-
tro histrico e o combate ao dficit habitacional, via de regra, possvel
desde que sejam estabelecidos projetos integrados assentados em prin-
cpios que coloquem o Direito Moradia associado aos demais valores
patrimoniais, sem descuidar dos aspectos da Poltica Urbana como um
todo, isto , a utilizao dos instrumentos de Planejamento necessrios

560
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ao enfrentamento dos antigos e conhecidos desafios postos s cidades,


seja em Natal, seja pelo Brasil.
Assim sendo, importante considerar a iniciativa da Prefeitura do Natal
em incentivar o uso habitacional no seu Centro Histrico. Independente
da classe social dos moradores, o contato com o patrimnio faz surgir
novos laos e fortalecer os j existentes. Assuno (2014, p. 125) infere
que o uso residencial em reas patrimoniais possibilita que o patrimnio
faa parte da populao. Neste sentido, identificamos que o atual pro-
jeto destinado realocao das famlias da comunidade do Maruim, que
contempla o processo de Reurbanizao Integrada, surge na perspectiva
de fortalecer os laos das famlias da comunidade com o lugar de origem
(Canto do Mangue), estabelecendo a sinergia desejada entre a Moradia
Social e a preservao do Patrimnio Histrico-Cultural.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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cultural: estudo de caso na Cidade Alta e Ribeira em Natal-RN. Dissertao
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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mais-tres-familias-do-maruim-recebem-casas-nas-quintas/147293>. Acesso em:
18 de maio de 2015.
TRIBUNA DO NORTE. A vez do Minha Casa. Natal, 19 set. 2014. Disponvel em: <
http://tribunadonorte.com.br/noticia/a-a-vez-do-minha-casaa/293559>. Aces-
sado em: 10 de maio de 2015.
VARGAS, Heliana Comin; CASTILHO, Ana Luisa Howard de. Interveno em centros
urbanos: objetivos, estratgias e resultados. In: VARGAS, Heliana Comin; CASTILHO,
Ana Luisa Howard de (Orgs). Intervenes em Centros Urbanos: objetivos,
estratgias e resultados, 2.ed. atualizada, Barueri, SP: Manole, 2009, p. 01-51.

562
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Bacharel em Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. E-mail: luis-
renatogpp@gmail.com
2 Doutor em Arquitetura e Urbanismo. Professor do Departamento de Polticas Pblicas da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte (UFRN). E-mail: alexsandroferreira@hotmail.com
3 Destacamos nesse perodo o Programa de Revitalizao de Stios Histricos (PRSH), da Caixa Econmica
Federal, e o Programa Monumenta do Ministrio da Cultura.
4 Grazia e Rodrigues (2003) destacam que de 1980 a 1990, a populao que vivia em favelas passa de 2.248.336
para 5.020.517. Atualmente ainda temos uma realidade preocupante. Dados do Censo Demogrfico do Ins-
tituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apontam que, no ano de 2010, a populao residente nos
chamados aglomerados subnormais era de 11.425.644, nmero que representava 6% da populao brasileira.
5 Em entrevista concedida aos autores no dia 28 de abril de 2015.
6 Disponvel em:< http://www.nominuto.com/noticias/cidades/mesmo-com-incentivos-fiscais-ribeira-ainda-
-nao-atrai-moradores/62966/>. Acessado em: 15 de maio de 2015.
7 Comunidade identificada como rea de Especial Interesse Social, possui um frgil tecido urbanstico e pre-
cariedade residencial, com famlias de baixa renda, trabalhadores locais atuantes, ainda, no setor de pesca.
8 A Portaria-MT n 1.029/1993 define as reas de abrangncia do Porto de Natal, que compreende a sua
totalidade e regies adjacentes, portanto, incluindo oficialmente a Comunidade do Maruim dentro do espao
de responsabilidade da administrao do Porto.
9 A Medida Provisria n 2.220/2001 autoriza a regularizao fundiria em reas pblicas para fins de moradia.
10 A Lei n 11.481/2007 prev medidas voltadas regularizao fundiria de interesse social em imveis da
Unio.
11 O Plano Diretor de 1984 colocou a Comunidade do Maruim como rea Especial de Recuperao Urbana.
12 Os Planos Diretores de 1994 e 2007 definiram a Comunidade do Maruim como rea Especial de Inte-
resse Social.
13 O Prefeito Carlos Eduardo estava frente do Poder Executivo Municipal na poca de elaborao do PRAC/
Ribeira, tendo exercido seu mandato no perodo de 2002-2008. Aps quatro anos sem mandato, ele retornou
ao cargo em janeiro de 2013.
14 Gesto da ex-prefeita Micarla de Sousa (2009 2012).
15 Entrevista concedida aos autores no dia 18 de maio de 2015.
16 Disponvel em: <http://www.tribunadonorte.com.br/noticia/mais-tres-familias-do-maruim-recebem-casas-
-nas-quintas/147293>. Acesso em: 18 de maio de 2015.
17 Entrevista concedida ao autor no dia 18 de maio de 2015.
18 Disponvel em: < http://tribunadonorte.com.br/noticia/a-a-vez-do-minha-casaa/293559>. Acessado em:
10 de maio de 2015.

563
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Direito Moradia no Espao


Urbano Brasileiro Sob a gide
do Neodenvolvimentismo
Mariana Rodrigues Viana1

RESUMO

O presente trabalho busca analisar as implicaes do padro de


cidade segregacionista existente a cidade do capital e do modelo neo-
desenvolvimentista adotado no pas na concretizao do direito mora-
dia adequada no espao urbano brasileiro. Ser levantada a hiptese de
que este modelo de desenvolvimento trouxe uma piora considervel s
cidades, por privilegiar os interesses do capital imobilirio, impedindo a
efetivao do direito moradia. Analisar-se- que vultosos investimentos
pblicos no setor habitacional no so suficientes para a resoluo da
problemtica do dficit habitacional enquanto o Estado no tomar uma
posio de enfrentamento ao setor imobilirio, retomando a abandonada
agenda de poltica urbana.
Palavras-chave: Direito moradia. Direito Cidade. Modelo neode-
senvolvimentista.

1. INTRODUO

O presente artigo pretende analisar as circunstncias que impedem a


concretizao do direito moradia nas cidades brasileiras. A conjuntura
catica do espao urbano brasileiro evidencia uma segregao urbano-
-espacial crescente, a qual pode ser observada na ilegalidade predominante
na organizao espacial das cidades.
Para tal, analisar-se- a formao do padro segregacionista de cidade
existente hoje, fruto da monetarizao da propriedade e da consequente

564
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

impossibilidade dos pobres adquirirem moradia formal, bem como da


ausncia de polticas pblicas eficazes para todos; o direito moradia,
enquanto cerne do direito cidade; e por fim o modelo neodesenvolvi-
mentista adotado no pas, que interfere diretamente na piora na qualidade
de vida nas cidades, destacando-se a questo habitacional.
Ser levantada a hiptese de que o modelo neodesenvolvimentista ado-
tado pelo governo brasileiro trouxe uma piora considervel s cidades, por
privilegiar os interesses do capital imobilirio, abandonando a regulao
deste setor, enquanto os trabalhadores urbanos, cada vez mais, se veem
privados da possibilidade de adquirir moradia adequada.
Uma anlise crtica ser feita no que diz respeito s polticas habita-
cionais relacionadas ao modelo neodesenvolvimentista, destacando-se o
programa Minha Casa, Minha Vida, o qual no tem se mostrado satisfa-
trio em relao resoluo do problema habitacional no Brasil.

2. O PADRO DE CIDADE SEGREGACIONISTA ADOTADO

A cidade, enquanto espao de vida coletiva, centro sociopoltico, passou


por inmeras transformaes no decorrer da histria at alcanar o mo-
delo homogneo existente hoje - a cidade do capital. bem verdade que
a cidade existe muito antes da industrializao, j sendo uma realidade
quando do desenvolvimento do capitalismo concorrencial2.
Para que se compreenda o surgimento da cidade nos moldes existentes
na atualidade segregacionistas - fundamental que seja feita a anlise
da emergncia do trabalho assalariado e suas implicaes no desenvol-
vimento do espao.
Na cidade medieval, no havia diferenciao entre o local de trabalho
e de moradia, residindo os artesos e seus aprendizes no mesmo espao.
Assim, no havia reas de riqueza e reas de pobreza. Dessa forma, ainda
que existissem diferenas de classe/posio social, essas distncias no
eram fsicas. Neste sentido aduz Rolnik3:

565
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

[...] na cidade medieval no h segregao entre os locais de mo-


radia e trabalho. A oficina do arteso sua moradia e ao mesmo
tempo a residncia dos aprendizes tambm. Alm de ser local
de produo e habitao, na oficina que se vende o produto
do trabalho, de tal forma que todo o espao do burgo simulta-
neamente lugar de residncia, produo, mercado e vida social.

Da mesma maneira, nas cidades coloniais do Brasil no existia a dife-


renciao do espao em regies residenciais e regies de trabalho, nem
entre bairros ricos e miserveis:

Ricos, nobres, servos, escravos e senhores poderiam estar pr-


ximos fisicamente porque as distncias que os separavam eram
expressas de outra forma: estavam no modo de vestir, na gestu-
alidade, na atitude arrogante ou submissa e, no caso brasileiro,
tambm na prpria cor da pele4.

Com a disseminao do trabalho assalariado o empregado passa a ser


responsvel pelo seu prprio sustento, advindo do salrio que recebe, o
que ocasiona uma verdadeira reorganizao espacial, marcada pela se-
gregao, posto que cada um passa a adquirir no mercado imobilirio a
localizao capaz de arcar. No Brasil, esse fenmeno ocorre a partir da
abolio da escravatura.
Alm da Lei urea (Lei Imperial n. 3.353), de 13 de maio de 1888, que
extinguiu a escravido negra no Brasil, outro marco histrico importante
para a formao da cidade nos moldes existentes hoje foi a Lei de Terras
(Lei n 601/1850), dado que esta legislao monetarizou e tornou abso-
luta a propriedade, uma vez que a nica forma de aquisio legal da terra
passou a ser a compra devidamente registrada. Assim, a terra/moradia
passou a ser uma mercadoria como qualquer outra:

[...] a Lei 601 de setembro de 1850 reiterou os principais pontos


do projeto de lei original. Proibia a aquisio de terras da Coroa,
ou terras devolutas, por meios que no fossem a venda, reco-
nhecia as sesmarias e posses originais mas as invalidava como
forma de futuras requisies, estabelecia um novo regime legal
de propriedade fundiria pblica e privada e transformava a terra
numa mercadoria negocivel. Definia como crime todas as outras
formas de adquirir terras devolutas, punvel com multas e priso,
como se fossem uma usurpao de terras particulares5.

566
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Como consequncia da absolutizao da propriedade, com a extino


do instituto da posse como forma legtima para aquisio da terra e com
a prpria criminalizao da prtica costumeira, a lei eliminou a forma de
os pobres adquirirem terras6.
As consequncias da Lei de Terras e da herana escravagista ecoam
at os dias atuais, uma vez que o acesso dos cidados pobres pequena
propriedade foi impedido, sendo inquestionvel a funo que a legislao
exerceu de fonte de desigualdades e injustias no Brasil:

Resumindo, a Lei de Terras de 1850 s foi bem-sucedida, se assim


podemos dizer, em evitar a existncia de pequenos proprietrios
de terra entre as massas de brasileiros, os cidados e os imigran-
tes, livres e libertos, rurais e urbanos. A maioria dos brasileiros
continuou destituda de terras pelos cem anos seguintes, e com
grande parte do imenso interior do pas desocupado at hoje.
[...] Alm disso, embora esparsamente povoadas, as grandes
extenses das terras brasileiras permanecem concentradas nas
mos de poucos: 1,7% da populao dona de quase 50% das
terras arveis7.

Sobre este cenrio cumpre fazer algumas anlises fundamentais: a


terra se tornou uma mercadoria no Brasil em 1850 e a partir de 1888, com
a abolio da escravatura, o trabalho assalariado passou a ser difundido
no pas. Com o salrio, cabe ao trabalhador arcar com suas necessidades,
entre as quais a moradia. O territrio do patro deixa de ser o mesmo do
empregado, passando a ocorrer a segregao socioespacial das cidades.
O detalhe mais importante nesse contexto que o preo da moradia
nunca foi includo no salrio do trabalhador. O resultado bvio um
mercado residencial restrito. Assim analisa Maricato8:

No Brasil, onde jamais o salrio foi regulado pelo preo da mo-


radia, mesmo no perodo desenvolvimentista, a favela ou o lote
ilegal combinado autoconstruo foram partes integrantes do
crescimento urbano sob a gide da industrializao. O consumo
da mercadoria habitao se deu, portanto, em grande parte, fora
do mercado marcado pelas relaes capitalistas de produo.

Com a problemtica da populao excluda do mercado legal, a con-


sequncia a busca da habitao por vias consideradas ilegais, como a

567
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ocupao de terrenos urbanos. Assim, latente que a invaso de terras


no Brasil estrutural e institucionalizada pelo mercado imobilirio ex-
cludente e pela ausncia de polticas sociais9.
Embora o processo de urbanizao brasileiro tenha ocorrido de forma
aguda apenas no sculo XX, essas razes patrimonialistas o influencia-
ram de forma contundente. A terra um problema gritante tambm nas
cidades, especialmente nos dias atuais, e muito dessa realidade fruto
de um processo histrico marcado pela formalizao do latifndio com
legislaes excludentes10.
A urbanizao rpida configura-se um dos principais acontecimentos
globais do sculo XX. Hoje, a Amrica Latina a regio mais urbanizada
dos pases em desenvolvimento, tendo esse processo ocorrido desde o
incio com excluso social e segregao espacial. No Brasil, a urbanizao
evidente, posto que mais de 80% da populao vive em cidades11.
Uma das principais caractersticas deste processo de urbanizao o
acesso ao solo urbano e moradia nas cidades informalmente, conforme
atesta Fernandes12:

Uma caracterstica estrutural do crescimento urbano no Brasil


que, ao longo das dcadas de crescimento das cidades, a maio-
ria da populao somente tem tido acesso terra urbana e
moradia por meio de processos informais, sendo que a taxa de
crescimento da informalidade urbana tende a ser muito superior
taxa de crescimento da pobreza. Os dados so imprecisos, mas
sugerem que mais da metade da populao das grandes cidades
vive informalmente em favelas, loteamentos irregulares e clan-
destinos e outras formas de ocupao precria.

O crescimento urbano rpido em condies de omisso estatal serviu


para determinar o padro excludente de urbanizao no Brasil. Aos po-
bres resta a produo de assentamentos essencialmente precrios, muitas
vezes em reas de proteo ambiental (desinteressantes para o mercado
imobilirio), ocasionando um verdadeiro caos urbano, com degradao
ambiental e ausncia de polticas pblicas para atender a populao que
vive na cidade ilegal (moradias adquiridas por vias informais), ou seja,
com violao dos direitos humanos mais bsicos.

568
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por sua vez, o capital imobilirio, especialmente o capital especula-


tivo, privilegiado pelo padro de urbanizao adotado, que produz a
valorizao de certas reas da cidade e a desvalorizao de outras. O
Estado possui um papel de interventor fundamental nesse contexto, vez
que oferece servios urbanos satisfatrios em apenas algumas localidades
da cidade, em geral as interessantes para o mercado imobilirio. Assim
analisa Rolnik13:

De tudo o que falamos a respeito da segregao, um elemento


atravessou toda a reflexo sem ter sido, no entanto, desenvol-
vido: a interveno do Estado na cidade. Quando falamos do
crescimento e transformao da cidade-capital, nos referimos
interveno e investimento do poder pblico no espao. Quando
falamos em regies nobres e regies pobres, nos referimos a es-
paos equipados com o que h de mais moderno em matria de
servios urbanos e espaos aonde o Estado investe pouqussimo
na implantao destes mesmos equipamentos.

Desta feita, o padro de cidade adotado por um lado funcional - para


um mercado imobilirio restrito e especulativo, para a aplicao arbitr-
ria da lei e para as relaes de favor e por outro disfuncional para
a sustentabilidade ambiental, para a qualidade de vida urbana, para a
cidadania e democracia14.
Tendo em vista o panorama de injustia urbana existente na Amrica
Latina como um todo, os movimentos organizados em prol da reforma
urbana ganharam impulso nas ltimas dcadas, na luta pelo direito
cidade, entendido como o direito ao usufruto equitativo das cidades
dentro dos princpios de sustentabilidade, democracia, justia social e
cumprimento da funo social da propriedade15.
Efetivar as funes sociais da cidade significa destinar a realidade
urbana aos seus cidados e no s necessidades do mercado, significa
resgatar o valor de uso desta obra que a cidade, de que fala Lefebvre, ao
invs do valor de troca, significa acima de tudo construir uma vida urbana
de acordo com os desejos de seus habitantes:

O valor de uso, subordinado ao valor de troca durante sculos,


pode retomar o primeiro plano. Como? Pela e na sociedade ur-

569
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

bana, partindo dessa realidade que ainda resiste e que conserva


para ns a imagem do valor de uso: a cidade. Que a realidade
urbana esteja destinada aos usurios e no aos especuladores,
aos promotores capitalistas, aos planos dos tcnicos, uma
verso justa porm enfraquecida desta verdade16.

Harvey17aduz que somente quando for compreendido que aqueles que


constroem a vida urbana possuem exigncias sobre o que foi produzido,
entre as quais uma cidade de acordo com seus desejos, que se alcanar
uma poltica urbana que faa sentido.
No contexto atual de reformas jurdico-urbansticas dos diversos pases
latino-americanos, o mais importante princpio certamente o da funo
socioambiental da propriedade e da cidade, o que implica que a ordem
urbanstica no determinada apenas por direitos individuais18.
Foram sculos de crescimento urbano sem uma base jurdica adequada,
sob o paradigma jurdico do civilismo clssico. Compreendendo que uma
mudana estrutural da sociedade urbana no se d sem uma reforma
no Direito, as pautas fundamentais dos movimentos urbanos no Brasil
foram o reconhecimento do direito cidade, da funo social da cidade e
a implementao da gesto democrtica das cidades.
Um importante ator no processo constituinte, no que diz respeito
reforma urbana, foi o Frum Nacional de Reforma Urbana, criado em
1987, constitudo por movimentos populares, associaes de classe, orga-
nizaes no governamentais, pesquisadores, entre outros. O movimento
atingiu grandes conquistas no campo institucional, como o captulo da
poltica urbana na Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade (Lei
n 10.257, de 2001) e a criao do Ministrio das Cidades19.
A partir da promulgao da Carta Magna de 1988 a funo social da
cidade passa a ser um princpio constitucional, o que se depreende do
constante no art. 182, que determina que a poltica de desenvolvimento
urbano tem como objetivo a efetivao das funes sociais da cidade,
indicando ainda o principal instrumento a ser utilizado pelo municpio
para tal fim o plano diretor e ainda contendo as sanes para os pro-
prietrios que descumprem os mandamentos da lei.

570
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No obstante a previso constitucional, o Estatuto da Cidade (Lei


10.257/2001), mais de dez anos depois de um longo processo de negocia-
o no Congresso Nacional, veio regulamentar o captulo constitucional
sobre poltica urbana, o que resta evidente dos artigos 1, caput e pargrafo
nico, e 39. Essa lei constitui um marco na histria do direito cidade e
ambiental, vez que:

Antes da aprovao do Estatuto da Cidade, a resistncia s


polticas de gesto urbana baseadas no princpio constitucional
da funo social (e mesmo s outras leis urbansticas, sobre-
tudo s leis municipais) era frequentemente expressa atravs
do argumento jurdico falho, mas eficiente de que o captulo
constitucional no seria autoaplicvel com o que era preciso que
uma lei federal o regulamentasse, j que somente uma outra lei
federal poderia modificar os princpios do Cdigo Civil sobre o
direito de propriedade20.

O grande desafio existente hoje para a efetivao das funes sociais


da cidade justamente a materializao da ordem jurdica criada pela
Constituio de 1988 e regulamentada pelo Estatuto da Cidade.

3. O DIREITO MORADIA CERNE DO DIREITO CIDADE

O direito moradia, entendido por Rui Geraldo Camargo Viana (2000, p.


543) como necessidade primria do homem e condio essencial para dig-
nidade, vez que indispensvel proteo da vida, da sade e da liberdade,
foi reconhecido pela primeira vez na ordem internacional na Declarao
Universal dos Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas21,
conforme se depreende do constante no artigo XXV (1) do documento:

Todo ser humano tem direito a um padro de vida capaz de


assegurar-lhe, e a sua famlia, sade e bem-estar, inclusive ali-
mentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios
sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desem-
prego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda
dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.

Posteriormente, o direito moradia passou a ser reconhecido expres-


samente em diversos tratados e documentos internacionais, ganhando
destaque o Pacto Internacional dos Direitos Sociais, Econmicos e Cul-

571
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

turais, aprovado em 16 de dezembro de 1966, tendo entrado em vigor


em 197622. No artigo 11 do Pacto consta que os Estados signatrios do
presente pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida
adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive alimentao, ves-
timenta e moradia adequadas, assim como a uma contnua melhoria de
suas condies de vida23.
A moradia adequada, na condio de direito fundamental social, foi
incorporada na ordem constitucional ptria atravs da Emenda Consti-
tucional n 26, de 2000, que modificou a redao do artigo 6 da CF/88,
o qual passou a ter o seguinte teor: So direitos sociais, a educao, a
sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na
forma desta Constituio.
Esta emenda constitucional, conforme analisa Pagani24, foi promulgada
num contexto social de aumento descontrolado do dficit habitacional nas
cidades brasileiras, que passaram a ser verdadeiros caos urbanos, com
carncia de saneamento bsico, inadequados sistemas de sade e edu-
cao pblicos, que somados com a ausncia de previso constitucional
do direito moradia, fez com que houvesse uma presso para incluso
do mesmo no rol de direitos sociais.
No entanto, como analisa Sarlet25, j havia meno moradia em outros
dispositivos constitucionais mesmo antes deste reconhecimento expresso:

No direito constitucional ptrio, em que pese ter sido o direito


moradia incorporado ao texto da nossa Constituio vigente
(art. 6) na condio de direito fundamental social expresso -
apenas com a edio da Emenda Constitucional n 26, de 2000,
constata-se que, consoante j referido no voto da Deputada
Federal Almerinda Carvalho, relatora do PEC n 60/98, na Cons-
tituio de 1988 j havia meno expressa moradia em outros
dispositivos, seja quando disps sobre a competncia comum
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para
promover programas de construo de moradia e a melhoria da
condies habitacionais e de saneamento bsico (art. 24, inc.
IX), seja quando no artigo 7, inciso IV, definiu o salrio mnimo
como aquele capaz de atender s necessidades vitais bsicas
do trabalhador e de sua famlia, dentre outros elementos, com
moradia. Da mesma forma, a vinculao social da propriedade
(art. 5, XXIII, e artigos 170, inciso III e 182, pargrafo 2), bem

572
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como a previso constitucional do usucapio especial urbano


(art. 183) e rural (art. 191), ambos condicionando, dentre outros
requisitos, a declarao de domnio utilizao do imvel para
moradia, apontam para a previso ao menos implcita de um
direito fundamental moradia j antes da recente consagrao
via emenda constitucional.

Lado outro, tendo em vista que o Brasil signatrio dos principais


tratados internacionais de direitos humanos, ressaltando-se o Pacto Inter-
nacional dos Direitos Sociais, Econmicos e Culturais, e levando em conta
que este j foi incorporado ao direito interno, poder-se-ia afirmar que o
direito moradia j era expressamente assegurado na ordem interna, ao
menos na condio de materialmente fundamental26.
De qualquer forma, com a incluso no rol dos direitos fundamentais
sociais, supre-se lacuna que poderia ser alegada, pondo fim s contro-
vrsias no que diz respeito ao reconhecimento do direito moradia.
Segundo Rui Geraldo Camargo Viana27, o reconhecimento formal deste
direito impe esforos maiores ao Governo, em todos os seus nveis, no
combate problemtica do dficit habitacional.
Pagani28 posiciona-se no sentido de que h uma mudana de foco com
a incluso da moradia no rol dos direitos sociais, deixando de ser visto
apenas como fruto da capacidade econmica das pessoas e passando a
depender tambm do Estado, que deve assegurar este direito a todos os
cidados a partir da instituio de polticas pblicas.
Apesar da previso constitucional, a questo habitacional ainda um
problema gritante na sociedade brasileira, notadamente nas cidades, posto
que mais de 84% dos brasileiros vivem no meio citadino atualmente29. O
dficit habitacional no Brasil, segundo dados da Fundao Joo Pinheiro
em parceria com o Ministrio das Cidades, de 6,940 milhes de unidades,
sendo 85% na rea urbana30.
A viabilizao do direito moradia est vinculada efetivao do
direito cidade, uma vez que somente a partir do momento em que a
populao, muito mais do que apenas uma habitao, usufrui da cidade
de forma equitativa (o que inclui acesso a servios pblicos satisfatrios,

573
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cultura, etc.) que estar gozando de fato da moradia adequada. Esse


mesmo entendimento adotado por Baldo31:

Sob esta tica, a existncia do direito moradia enquanto direi-


to social, com previso expressa na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, ao passar pelo tema do direito
cidade e do direito ambiental, finaliza uma conexo direta entre
esse contexto particular de direitos, estabelecendo, assim, uma
interdependncia imediata. Por outro lado, apresenta a ideia de
uma atuao do Estado, por intermdio do Direito, no processo
de modificao do status do direito moradia.

Assim, importa compreender que a no efetividade do direito moradia


no espao urbano brasileiro resultado de vrios fatores que impedem
a satisfao das funes sociais da cidade, destacando-se dois: o padro
de cidade segregacionista existente, que imps o absolutismo mercado-
lgico formal no acesso moradia e consequentemente o predomnio da
produo informal da moradia urbana, e o modelo de desenvolvimento
adotado, que prioriza o setor imobilirio, o qual ser analisado.

4. O MODELO DE NEODESENVOLVIMENTISMO
E SUAS CONSEQUNCIAS NA EFETIVIDADE DO DIREITO
MORADIA NO ESPAO URBANO BRASILEIRO

Houve uma piora significativa da qualidade de vida nas cidades bra-


sileiras nos ltimos anos da dcada passada. Como j foi abordado, a
urbanizao no pas foi fortemente influenciada por uma herana hist-
rica pesada - escravagista, latifundiria - que estabeleceu a ilegalidade
na forma de acesso terra urbana e a marginalizao destas reas das
polticas pblicas. Tais fatos tornam ainda mais fortes os questionamen-
tos sobre o que ter acontecido no pas capaz de tornar a situao das
cidades ainda pior32.
Para responder esse questionamento necessrio que seja feita uma
anlise do atual modelo neodesenvolvimentista adotado no pas, que,
como afirma Boaventura de Sousa Santos33, possui uma relao complexa

574
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com os direitos humanos e que facilmente suscita a ideia de haver uma


verdadeira incompatibilidade entre os mesmos.
Falar de Estado neodesenvolvimentista pressupe op-lo a duas outras
formas de Estado o liberal e o desenvolvimentista. O Estado liberal
aquele que mnimo ou busca ser mnimo, apenas protegendo os direitos
civis e assegurando o cumprimento dos contratos, no devendo interferir
na economia, vez que supostamente o mercado regularia a si mesmo. Por
sua vez, o Estado nacional-desenvolvimentista aquele que intervm
diretamente na economia visando o desenvolvimento econmico34.
O Estado desenvolvimentista entrou em crise na Amrica Latina nos
anos 1980 devido a uma grave crise financeira crise da dvida externa
que fragilizou os pases latino-americanos, abrindo espao para o con-
senso de Washington35.
Aps o colapso do bloco sovitico, o neoliberalismo foi imposto, neu-
tralizando as possibilidades alternativas de desenvolvimento que no
se pautassem no Consenso de Washington, tendo o direito ao desenvol-
vimento se tornado o dever de desenvolvimento. Tal fato implicou em
um desenvolvimento mais antissocial, mais vinculado ao crescimento
econmico e com grandes custos sociais e ambientais36.
No sculo XXI o padro de desenvolvimento passou a apresentar novas
caractersticas, decorrentes de mudanas significativas no contexto global,
quais sejam: a alterao da economia em razo da emergncia dos BRICS
(Brasil, Rssia, China, ndia e frica do Sul); os limites absurdos atingidos
pelo desenvolvimento capitalista, o que acarretou uma crise civilizatria37;
e a chegada de governos progressistas no incio da dcada de 2000 em
vrios pases da Amrica Latina38.
Segundo Bresser-Pereira e Theuer39 a eleio de polticos nacionalistas
e de esquerda foi possvel em razo do fracasso das polticas neoliberais.
O autor explica que, aps o Consenso de Washington, polticas neoliberais
foram implantadas na quase totalidade dos pases latino-americanos e
os resultados no foram surpreendentes, a instabilidade financeira e a
desigualdade aumentaram.

575
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A emergncia desses governos progressistas coincidiu com um mo-


mento em que os produtos primrios, agrcolas e matrias-primas sofre-
ram uma valorizao sem precedentes, modificando a situao de troca
desigual entre os pases da periferia e os pases centrais, tendo as foras
progressistas enxergado no boom dos recursos naturais uma oportunidade
nica de realizar polticas sociais e redistribuio de renda40.
Assim, os governos progressistas latino-americanos imprimiram
ao modelo de desenvolvimento neoliberal um perfil prprio, com as
seguintes caractersticas em comum: polticas de redistribuio de
renda, recuperao da centralidade estatal e ampla liberdade s foras
do mercado. Surge, dessa forma, um novo regime de acumulao o
neodesenvolvimentismo41.
Boito Jnior42faz uma anlise da poltica neodesenvolvimentista especi-
ficamente no contexto brasileiro, relacionando a ascenso poltica de uma
nova burguesia nacional, proporcionada pelo Governo Lula, com o recente
projeto econmico denominado neodesenvolvimentismo, nestes termos:

Queremos apenas afirmar que a trajetria recente da poltica


econmica do Estado brasileiro tal que os interesses da grande
burguesia interna tm um peso cada vez maior nas iniciativas
e medidas do Estado brasileiro. O marco inaugural desse pro-
cesso foi a passagem, em 2002, da era FHC para a era Lula.
Mais tarde, em 2006, na passagem do primeiro para o segundo
Governo Lula, a ascenso poltica da grande burguesia interna
no interior do bloco no poder tornou-se mais evidente. O projeto
econmico que expressa essa relao de representao poltica
entre os governos Lula e a grande burguesia interna o projeto
que poderamos denominar neodesenvolvimentista43.

O autor referido define o neodesenvolvimentismo como o desen-


volvimentismo possvel no modelo capitalista neoliberal perifrico,
analisando que o modelo atual possui diferenas importantes em rela-
o ao desenvolvimentismo do perodo de 1930-1980, destacando trs
delas ndices de crescimento econmico mais modestos; concentrao
nos setores de processamento de produtos agrcolas, pecurios ou de
recursos naturais e nos segmentos de baixa densidade tecnolgica da
indstria de transformao; e, por fim, o modelo neodesenvolvimentista

576
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

muito mais voltado para o mercado externo do que seu antecessor44.


Esclarece Boito Jnior45 que o neodesenvolvimentismo da grande
burguesia interna necessita para seu sucesso do apoio do movimento
operrio e popular, que, por sua vez, demonstra insatisfao com o projeto
de desenvolvimento. Desta feita, para sustentar a manuteno da poltica
econmica o governo precisou realizar algumas concesses, como se v:

O presidente tem um trunfo poltico prprio: pode se apoiar,


graas aos programas de transferncia de renda, nos traba-
lhadores pauperizados e desorganizados, com os quais logrou
estabelecer uma relao poltica do tipo populista. A poltica
econmica do governo propiciou tambm algum ganho ao
sindicalismo aumento do emprego no setor pblico e privado,
melhoria salarial do funcionalismo pblico, pequena recuperao
do salrio mnimo alm de oferecer uma isca ao movimento
sindical: a oficializao das centrais sindicais. Como resultado,
ganhou apoio da maior parte do movimento sindical. O governo
implementou, tambm, polticas pblicas dirigidas a reivindica-
es populares organizadas. O maior exemplo o programa de
construo e financiamento da casa prpria denominado Minha
casa, minha vida, programa que atende, ainda que de maneira
limitada, reivindicaes dos atuantes movimentos de sem-teto
espalhados por todo o Brasil. Essas concesses a algumas rei-
vindicaes populares so motivo de insatisfao da burguesia,
inclusive da grande burguesia interna que o governo representa
[...] O governo, no entanto, preserva os interesses estratgicos
da burguesia interna: no desencadeou nenhum processo amplo
de regulamentao do mercado de trabalho ou de recuperao
dos servios pblicos e dos direitos sociais46.

Nesta senda, percebe-se que apesar do modelo neodesenvolvimentista


ter feito algumas concesses de cunho social, preservou os interesses
da burguesia interna. Em verdade, este modelo totalmente rgido em
sua estrutura de acumulao e bem menos flexvel do que se imagina na
distribuio social. O neodesenvolvimentismo adquiriu uma legitimidade
poltica que o modelo de desenvolvimento anterior nunca teve, graas
redistribuio social de renda. Neste vis, o lado destrutivo do modelo
atual ocultado sistematicamente, sendo necessrio que sejam feitas
denncias s violaes de direitos humanos largamente ocorridas no seio
deste modelo e que so encaradas como custo inevitvel do progresso47.
No contexto atual o que se interpe no caminho do crescimento eco-

577
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nmico trucidado enquanto obstculo ao desenvolvimento, motivo pelo


qual h uma ideia de incompatibilidade entre modelo de desenvolvimento
adotado e a efetividade dos direitos humanos48.
O que se percebe nas cidades brasileiras que o modelo neodesen-
volvimentista adotado pelo governo prioriza os interesses do mercado
imobilirio e das empreiteiras, o que facilmente percebido pelos rumos
estabelecidos de total abandono da agenda da reforma urbana.
Maricato49 analisa que quando finalmente o governo Lula retomou os
investimentos em habitao e saneamento de forma mais decisiva, aps
quase trinta anos de estagnao, um intenso processo de especulao
fundiria e imobiliria fez com que as cidades tomassem rumos desas-
trosos, o que consiste em um verdadeiro paradoxo.
Ganham destaque entre as polticas implementadas pelo governo Lula
e continuadas pelo governo Dilma Roussef dois programas - o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), destinado ao investimento na in-
fraestrutura econmica e social, e o programa habitacional Minha Casa,
Minha Vida, elaborado por empresrios da construo civil e do mercado
imobilirio em parceria com o governo federal. Estes programas causaram
um crescimento na construo civil e um boom imobilirio de enormes
propores nas cidades brasileiras50.
Como consequncia desse boom imobilirio a terra urbana sofreu
uma valorizao considervel, que resultou na expulso da populao
pobre para regies ainda mais perifricas. Com o processo de valorizao
o custo dos alugueis foi inflacionado descontroladamente51, sem que o
salrio do trabalhador aumentasse. Destaca-se ainda que as ocupaes
informais de terrenos urbanos deixam de ser toleradas a partir do mo-
mento que estes sofrem valorizao52, momento no qual os despejos
forados so retomados.
Destarte, Maricato53 analisa que apesar da ampliao do mercado no
perodo neodesenvolvimentista, que passou a incluir a classe mdia, e do
programa do governo federal de produo de moradias para a baixa renda,
a agressividade com que os capitais imobilirios assumiram o mercado

578
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imobilirio, destacando a ocorrncia de despejos violentos e incndios


suspeitos em favelas e ocupaes com potencial de valorizao, s vem
aumentando a desigualdade e a segregao no espao urbano brasileiro.
Desta feita, com relao diminuio do dficit habitacional os resul-
tados do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida so insatis-
fatrios. Em 2008, o dficit habitacional no pas era de 5,546 milhes de
unidades de acordo com o Ministrio das Cidades. Em 2009, o programa
Minha Casa, Minha Vida foi lanado com a proposta de diminuio destes
nmeros. No final de 2010, apesar do programa ter atingido a meta de um
milho de casas construdas ou contratadas, o dficit habitacional passou
a ser de 6,940 milhes de unidades (RIBEIRO, BOULOS, SZERMETA, 2014).
O que fica claro que o programa Minha Casa, Minha Vida, tendo
sido elaborado visando amenizar os impactos da crise econmica mundial
iniciada em 2008, sempre objetivou salvaguardar os interesses do setor
imobilirio. Ainda que o programa tenha seus mritos, tendo em vista
que nunca tinha ocorrido um investimento to significativo do governo
habitao popular, na realidade o programa atende muito mais lucrati-
vidade dos empresrios, no avanando na soluo da problemtica da
moradia no pas.
O que ocorreu nos ltimos anos foi um crescimento sem precedentes do
setor imobilirio, incentivado pelo maior acesso ao crdito e pela injeo
de recursos pblicos nas grandes construtoras atravs do PAC e do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES. Com o cresci-
mento rpido e intenso do capital imobilirio, os construtores investiram
em terras e tornaram-se os maiores proprietrios de terras urbanas, tendo
o capital imobilirio se tornado o grande agente da remodelao urbana54.
Assim, evidente que no suficiente o governo realizar enormes
investimentos em habitao popular se a ofensiva do capital imobilirio
acarretar todos os anos em milhes de novos sem-teto que no suportam
o aumento do valor dos terrenos urbanos.
Ressalta-se ainda que a parcela populacional que recebe de 0 a 3 sa-
lrios mnimos e representa 90,9% do dficit habitacional total tem sido

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

privada de usufruir da poltica habitacional, posto que o plano de 2009


do programa Minha Casa, Minha Vida previa priorizar a populao de
baixa renda, mas no criou mecanismos para tornar isso possvel. Neste
sentido atesta Hirata e Oliveira55:

Para a populao onde se concentra o dficit, isto , na faixa


de renda de at 3 salrios mnimos, a poltica de financiamento
sozinha no viabiliza o acesso moradia, j que se trata de uma
populao que no apresenta garantia de emprego e renda, ou
seja, insuficiente pensar poltica habitacional descolada de po-
lticas de emprego, regularizao fundiria, reforma agrria etc.

Ademais, outro fator contribui para a excluso da populao de baixa


renda da poltica habitacional, qual seja: o fato de que as famlias que so
cadastradas em outros programas no podem efetuar novo cadastro para
o Minha Casa, Minha Vida56.
O que se conclui de todo o exposto que o modelo neodesenvol-
vimentista adotado no pas nos anos 2000, embora tenha destinado
volumes enormes de investimentos para as reas sociais, a exemplo
do PAC e do Minha Casa, Minha Vida, um modelo baseado em um
crescimento predatrio, tendo em vista que continua visando atender
os interesses do mercado prioritariamente, sendo, portanto, um modelo
que, pelo menos nos moldes existentes hoje, impede a plena satisfao
dos direitos humanos.
Especificamente sobre o contexto urbano brasileiro, o modelo neode-
senvolvimentista tem servido aos interesses do capital imobilirio, que hoje
o grande agente da remodelao urbana, existindo um real abandono
da regulao deste setor, que como consequncia tem segregado mais
ainda as cidades brasileiras e trazido um grande prejuzo aos trabalhado-
res urbanos, que se veem privados da possibilidade de adquirir moradia
adequada, sofrendo cada vez mais um processo de expulso para reas
mais perifricas.
latente a necessidade de o Estado iniciar um enfrentamento ao
setor imobilirio, retomando a abandonada agenda de poltica urbana
e estabelecendo medidas regulatrias para conter a atuao do capital

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imobilirio. Os avanos institucionais - vide o captulo sobre poltica


urbana da Constituio Federal, a incluso da moradia no rol dos
direitos fundamentais sociais e o Estatuto da Cidade de nada servem se
continuarem negligenciados.
A poltica de distribuio de renda implementada nos ltimos anos
importante, incentiva o consumo e a gerao de empregos, mas no ga-
rante a distribuio da cidade, ou seja, no assegura cidades melhores
e mais igualitrias57.
necessrio admitir que depois de muitas conquistas institucionais
as cidades brasileiras pioraram. Pioraram por conta deste modelo de
crescimento insustentvel, que garantindo de forma irresponsvel os
interesses do mercado imobilirio impede a efetividade de um direito
moradia adequada no espao urbano brasileiro.

5. CONSIDERAES FINAIS

Conforme visto, nas ltimas dcadas ocorreram importantes avanos


institucionais no que diz respeito ao direito cidade e moradia. Contudo,
paradoxalmente, aps todos esses avanos, as cidades tomaram rumos
desastrosos. O governo federal adotou nos anos 2000 o modelo neodesen-
volvimentista e com isso tem priorizado os interesses do setor imobilirio,
ao cabo que a agenda de reforma urbana foi completamente abandonada.
Este modelo de desenvolvimento, apesar de implicar em vultosos inves-
timentos pblicos nas reas sociais, inclusive no setor habitacional com
o programa Minha Casa, Minha Vida, no tem avanado na construo
de cidades mais justas e igualitrias, sendo completamente insatisfatrio
em relao resoluo do problema habitacional.
Como j analisado, as polticas neodesenvolvimentistas, destacando-
-se o PAC e o programa Minha Casa, Minha Vida, atendem muito mais
lucratividade dos empresrios do que demanda por moradia adequada
no pas. Em verdade, a problemtica em relao terra urbana piorou nos
ltimos anos, uma vez que estas polticas implementadas ocasionaram um

581
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

crescimento sem precedentes da construo civil e um boom imobilirio


nas cidades brasileiras.
Com efeito, este cenrio gerou uma valorizao do preo dos terrenos
urbanos, o que vem ocasionando a expulso da populao pobre das reas
interessantes ao mercado imobilirio para reas perifricas (ou ainda mais
perifricas) por conta ou de no suportarem o inflacionamento do valor
dos aluguis ou da retomada dos despejos forados.
Assim, conclui-se que enquanto o Estado no tomar uma posio de
enfrentamento ao setor imobilirio, retomando a abandonada agenda de
poltica urbana e estabelecendo medidas regulatrias, os avanos insti-
tucionais de nada serviro e a situao das cidades continuar a piorar,
tornando-se, cada vez mais, uma utopia a efetividade do direito moradia
no espao urbano brasileiro.

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NOTAS

1Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Maranho. E-mail: mariviana90@hotmail.com.


2 LEFEBVRE, Henry. O direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991. p. 04.
3 ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 43.
4 ROLNIK. Op. Cit. p. 46.
5 HOLSTON, JAMES. Cidadania insurgente: disjunes da democracia e da modernidade no Brasil. So
Paulo: Companhia das Letras, 2013. p. 178.
6 HOLSTON. Op. Cit. p. 180.
7 HOLSTON. Op. Cit. p. 184.
8 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In.: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos;
MARICATO, Ermnia. A Cidade do Pensamento nico: Desmanchando consensos. 8 ed. Petrpolis, RJ:
Editora Vozes, 2013. P. 155.
9 MARICATO. Op. Cit. p. 152.
10 MARICATO. Op. Cit. p. 150.
11 FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Be-
tnia (org.). Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 03-04.
12 FERNANDES. Op. Cit. p. 04-05.
13 ROLNIK. Op. Cit. p. 52.
14 MARICATO. Op. Cit. p. 123.
15 OSRIO, Letcia Marques. Direito cidade como direito humano coletivo. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN,
Betnia (org.). Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 196.
16 LEFEBVRE. Op. Cit. p. 128.
17 HARVEY, David. Cidades Rebeldes: do direito cidade revoluo urbana. So Paulo: Martins Fontes
selo Martins, 2014. p. 21.
18 FERNANDES. Op. Cit. p. 11.
19 SAULE JNIOR, Nelson. O Direito cidade como paradigma da governana urbana democrtica. Ins-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tituto Polis, 2005. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/artigo>. Acesso em 08 mai. 2015.


20 FERNANDES, Edsio. Do Cdigo Civil ao Estatuto da Cidade algumas notas sobre a trajetria do Direito
Urbanstico no Brasil. URBANA, Caracas, v. 7, n. 30, jan. 2002. Disponvel em: <http://www2.scielo.org.
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21 ONU. Declarao Universal dos Direitos do Homem. 1948. Disponvel em: <http://apcrsi.pt/legisla-
cao/19481210_declaracao_universal_dos_direitos_humanos.pdf>. Acesso em: 20 out. 2014.
22 MELO, Lgia. Direito moradia no Brasil: poltica urbana e acesso por meio da regularizao fundiria.
Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 34.
23 ONU. Pacto Internacional dos Direitos Sociais, Econmicos e Culturais. 1966. Disponvel em: <http://
www.oas.org/dil/port/1966%20Pacto%20Internacional%20sobre%20os%20Direitos%20Econ%C3%B3micos,%20
Sociais%20e%20Culturais.pdf>. Acesso em: 20 out. 2014.
24 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito moradia: um dilogo comparativo
entre o direito de propriedade urbana imvel e o direito moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 122.
25 SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito
de seu contexto, contedo e possvel eficcia. In.: Revista Direito e Democracia, Canoas-RS, vol. 04. n.
02, 2003. p. 341.
26 SARLET. Op. Cit. p. 342.
27 VIANA, Rui Geraldo Camargo. Direito Moradia. In.: Revista da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo, So Paulo, v. 95, p. 543-552, 2000. p. 544.
28 PAGANI. Op. Cit. p. 124-125.
29 DEL NEGRI, Andr. A diviso no espao urbano. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 99.
30 BENEVIDES, Carolina. Segundo estudo, todos os municpios brasileiros tm dficit habitacional. In.: O
Globo. Rio de Janeiro, 2014. Disponvel em: <oglobo.globo.com/brasil/segundo-estudo-todos-os-municipios-
-brasileiros-tem-deficit-habitacional-11827890>. Acesso: em 18 out. 2014.
31 BALDO, Iumar Junior. Direito cidade: uma possibilidade a partir do acesso moradia digna e sua funo
socioambiental. Curitiba: Multideia, 2012. p. 88.
32 MARICATO, Ermnia. a questo urbana, estpido!. In: MARICATO, Ermnia [et al]. Cidades rebeldes:
Passe Livre e as manifestaes que tomaram as ruas do Brasil. So Paulo: Boitempo, 2013. p. 20.
33 SOUSA SANTOS, Boaventura. Direitos humanos, democracia e desenvolvimento, In: SOUSA SAN-
TOS, Boaventura de; CHAU, Marilena. Direitos humanos, democracia e desenvolvimento. So Paulo: Cortez,
2013. p. 94.
34 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; THEUER, Daniela. Um Estado novo-desenvolvimentista na Amrica Latina?.
In: Economia e Sociedade, Campinas-SP, vol. 21, 2012. p. 813.
35 BRESSER-PEREIRA; THEUER. Op. Cit. p. 813.
36 SOUSA SANTOS. Op. Cit. p. 88.
37 Segundo Sousa Santos (2013, p. 89) as diversas crises alimentar, ambiental, energtica, da grilagem e
concentrao de terra, da violncia no campo, do consumo de agrotxico, etc. so manifestaes de uma
mesma crise, que se apresenta como crise civilizatria.
38 SOUSA SANTOS. Op. Cit. p. 88-90.
39 BRESSER-PEREIRA; THEUER. Op. Cit. p. 812.
40 SOUSA SANTOS. Op. Cit. p. 90-91.
41 SOUSA SANTOS. Op. Cit. p. 91-93
42 BOITO JR., Armando. Governos Lula: a nova burguesia nacional no poder. In: GALVO, Andria; BOITO JR.,
Armando (orgs.). Poltica e classes sociais no Brasil dos anos 2000. So Paulo: Alameda, 2012. p. 68.
43 BOITO JNIOR. Op. Cit. p. 68.
44 BOITO JNIOR. Op. Cit. p. 69-70.
45 BOITO JNIOR. Op. Cit. p. 72.
46 BOITO JNIOR. Op. Cit. p. 73.
47 SOUSA SANTOS. Op. Cit. p. 93.
48 SOUSA SANTOS. Op. Cit. p. 93-94.
49 MARICATO, Ermnia. Cidades no Brasil: neodesenvolvimentismo ou crescimento predatrio. 2012. Dispo-
nvel em: <http://novo.fpabramo.org.br/sites/default/files/erminia-brasil_cidades-_paper_h._2012-_2013-1.
pdf>. Acesso em 10 out. 2014. p. 26.
50 MARICATO. Op. Cit. p. 23.
51 Em alguns bairros da periferia de So Paulo o valor mdio dos aluguis nos ltimos cinco anos dobrou
ou triplicou, tendo o mesmo ocorrido no Rio de Janeiro e em outras capitais brasileiras (RIBEIRO, BOULOS,
SZERMETA, 2014).
52 Como analisa Maricato (2013, p. 161) no trabalho As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias a ocupao
de terras urbanas tem sido tolerada pelo Estado, que deixa de exercer o poder de polcia. Entretanto, no em
qualquer localizao que a mesma tolerada. Naquelas localidades valorizadas pelo mercado a lei se aplica.

585
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assim, nas reas desvalorizadas ou desinteressantes para o mercado imobilirio a lei pode ser transgredida,
o que evidencia que no a norma jurdica que aplicada, mas a norma do mercado.
53 MARICATO. Op. Cit. p. 24.
54 RIBEIRO, Ana Paula; BOULOS, Guilherme; SZERMETA, Natalia. Como no fazer poltica urbana. In.: Carta
Capital. So Paulo, 2014. Disponvel em: <http://www.cartacapital.com.br/politica/como-nao-fazer-politica-
-urbana-3066.html>. Acesso: em 18 out. 2014.
55 HIRATA, Francini; OLIVEIRA, Nathlia C.. Os movimentos dos sem-teto de So Paulo no contexto neoliberal.
In: GALVO, Andria; BOITO JR., Armando (orgs.). Poltica e classes sociais no Brasil dos anos 2000.
So Paulo: Alameda, 2012. p. 372.
56 HIRATA; OLIVEIRA. Op. Cit. p. 373.
57 MARICATO. Op. Cit. p. 32.

586
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Da Nova Poltica Nacional de


Habitao ao Programa Minha Casa
Minha Vida: Os Efeitos da Poltica
Habitacional Recente na Produo
do Espao Urbano

Marlon Lima da Silva1


Helena Lcia Zagury Tourinho2

RESUMO

Este trabalho versa sobre a poltica habitacional recente (2003 - 2014)


e seus efeitos locacionais na produo do espao urbano. Utiliza, como
ponto de partida, o ano de 2003, momento em que se inicia uma nova fase
na poltica habitacional brasileira, com a criao do Ministrio das Cidades,
estendendo-se, na segunda metade dos anos 2000, com o lanamento
do Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Loca-
liza, com mapeamento detalhado, esses diferentes programas e planos
habitacionais na Regio Metropolitana de Belm. Revela que apesar dos
avanos incorporados com o Estatuto das Cidades, a poltica habitacional
recente tem reforado a lgica da localizao perifrica dos conjuntos
habitacionais destinados aos estratos de menor renda, com contribuio
direta do PMCMV.
Palavras-chave: espao urbano, poltica habitacional, Regio Metro-
politana de Belm.

INTRODUO

A habitao constitui uma das necessidades humanas bsicas, de tal


modo que o Estado, por meio da execuo de polticas habitacionais,
viabiliza aes para a proviso de moradias a diferentes segmentos so-

587
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ciais, indo das famlias de renda mais baixa s de renda mdia alta. No
entanto, a construo de habitaes no uma tarefa simples, pois a
cada processo produtivo implica a necessidade de aquisio de um novo
terreno, dependendo, assim, intimamente do solo que alm de no poder
ser reproduzido, est sujeito a uma srie de fatores que encarecem o seu
preo como, por exemplo, a localizao.
No Brasil, as polticas habitacionais historicamente tm sido alvo de
muitas crticas que vo desde a construo e o acabamento das unidades
habitacionais at a sua localizao. Essas polticas esto intimamente
relacionadas produo do espao urbano, isso porque a construo
de conjuntos habitacionais tem contribudo para a extenso do tecido
urbano de muitas cidades, com destaque para as pertencentes aos aglo-
merados metropolitanos.
O presente trabalho discute a poltica habitacional recente e seus efei-
tos locacionais na produo do espao urbano. Como recorte temporal,
parte-se do ano de 2003, momento em que inicia uma nova fase na poltica
habitacional brasileira, com a criao do Ministrio das Cidades (BONDUKI,
2008). A essa fase so acrescentados, tambm, o Plano Nacional de Ha-
bitao (PLANHAB), o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) que emergiram na segunda
metade dos anos 2000, prevendo a construo de milhares de unidades
habitacionais em todo pas. O recorte espacial utilizado se reporta Regio
Metropolitana de Belm (RMB), buscando analisar os efeitos locacionais
dessa poltica na produo do espao urbano. Para tanto, utiliza-se como
elemento de destaque, o levantamento cartogrfico contendo a localizao
dos diferentes programas e projetos na rea de estudo, materializando-se
em conjuntos habitacionais.
Diante do exposto, o presente trabalho est estruturado em quatro
momentos: inicialmente realizada uma breve discusso sobre habitao
e espao urbano, revelando as interaes com a poltica habitacional e
destacando os conjuntos habitacionais como elementos relevantes na
produo do espao urbano. Em seguida, discute-se resumidamente a
trajetria seguida pela poltica habitacional brasileira e seus efeitos sobre o

588
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

espao urbano, a partir a construo de conjuntos habitacionais; Posterior-


mente, o debate centra-se na poltica habitacional recente, apresentando
sua natureza e caracterizao geral, a partir dos diferentes programas
e fundos emergentes e; por fim, realiza-se uma breve anlise emprica,
enfocando a localizao dessa poltica recente a partir da construo de
conjuntos habitacionais na RMB.

HABITAO E ESPAO URBANO:


CONJUNTOS HABITACIONAIS EM FOCO

Um simples passeio pelas grandes cidades revela at mesmo aos obser-


vadores menos atentos a presena de uma srie usos como, por exemplo,
residencial, comercial, servios etc. Dentre esses, no resta dvida de que
o residencial notadamente o uso mais presente no contexto geral, ainda
que em determinadas reas outros usos predominem. Isso porque, morar,
assim como se alimentar e vestir, representa uma necessidade bsica dos
indivduos e, independentemente do local (na cidade pequena, mdia,
metrpole ou no campo), de alguma forma preciso morar, ainda que
seja de baixo de um viaduto, num conjunto habitacional, condomnio de
luxo etc. (MARICATO, 2009; RODRIGUES, 2003).
De fato, a habitao exerce importncia qualitativa e quantitativa no
conjunto do ambiente construdo das cidades, sobretudo, dos aglomera-
dos metropolitanos. Tal compreenso, no entanto, requer a elucidao
de alguns conceitos-chaves, dentre os quais esto os seguintes: casa,
moradia, habitao e conjuntos habitacionais.
Os termos casa, moradia e habitao, apesar de soarem aparentemente
como sinnimos, apresentam certas caractersticas peculiares. De acordo
com Martucci (1990, p. 202), enquanto a casa expressa muito mais o
ente fsico, ou melhor, a forma visvel propriamente dita, a moradia
se caracteriza como sendo a casa mais os hbitos de uso da casa, ou
seja, o modo de vida dos usurios. A habitao, por sua vez, seria
representada como a integrao da casa e da moradia ao espao urbano.

589
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Nessa imbricao, os conjuntos habitacionais podem ser interpretados


como uma forma de habitao particular, caracterizada, de modo geral,
por um conjunto de casas, inicialmente padronizados, de construo do
tipo vertical (apartamentos) ou horizontal, oriundas ou no da ao do
Estado via polticas habitacionais.
Essas polticas variam ao longo do tempo, destinando-se s diferentes
demandas e materializando-se numa gama diversa de conjuntos habi-
tacionais, sendo o espao condio e meio fundamental de reproduo.
A habitao, apesar de consistir em um bem indispensvel para a
reproduo vida, quando considera sua produo capitalista, como
qualquer outro bem, a demanda constituda apenas da demanda solvvel
(VILLAA, 1986). O que se percebe, diante disso, a emergncia de uma
situao crtica quanto ao acesso habitao, haja vista que aqueles
que no tm renda suficiente para adquirir uma determinada mercadoria
esto excludos da demanda, no obstante dela necessitar (PECHMAN E
RIBEIRO, 1985, p. 9).
Alm disso, cabe lembrar que a produo habitacional est intimamente
atrelada ao solo e este no pode ser reproduzido, fato que acaba encare-
cendo o preo final dos imveis. Tudo isso tm produzido contradies que
se materializam no espao urbano, a partir de prticas e processos que se
evidenciam nas aes dos principais agentes envolvidos com construo
de conjuntos habitacionais.
Segundo Corra (2007, p.68), as prticas espaciais representam (...)
aes espacialmente localizadas, engendradas por agentes sociais concre-
tos, visando a objetivar seus projetos especficos. No caso da construo
dos conjuntos, essas prticas se manifestam nas localizaes especficas
no interior das cidades.
Os agentes delimitados no mbito das polticas habitacionais buscam
diferentes subespaos no interior do aglomerado metropolitano para a
construo desses conjuntos. A escolha da localizao, no entanto, no
ocorre de forma aleatria, h uma lgica que preside a ao. Essa lgica
est relacionada com a natureza das polticas habitacionais e com os

590
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

interesses dos diferentes agentes envolvidos na produo dos conjuntos.


Conjuntos habitacionais situados em reas bem infra-estruturadas
apresentam unidades habitacionais com preos elevados se comparados
aos conjuntos localizados em outras reas. Nessa lgica conflituosa, no
resta alternativa aos estratos de menor renda, de modo que excetuando
a moradia em conjuntos habitacionais perifricos (quando atendidos
pelas polticas habitacionais), esses segmentos so induzidos a morar
em ocupaes e favelas. De fato, as polticas habitacionais tm atendido
insatisfatoriamente a esses estratos, direcionando-se, assim, sobretudo,
para o atendimento da chamada demanda solvvel, ou seja, aqueles que
podem pagar pelo alto preo da habitao.
Na busca pelas melhores localizaes, historicamente os con-
juntos habitacionais destinados aos segmentos de menor renda tm
sido construdos em locais afastados da malha urbana, distantes dos
setores de comrcio e servios, muitas vezes em reas rurais, onde o
preo da terra mais baixo. Infra-estrutura viria precria, insuficincia
de transporte coletivo e distncia dos postos de trabalho so apenas
alguns problemas decorrentes.
Essas aes repetidas ao longo das polticas tm gerado a extenso
precria do tecido urbano, sobretudo, nos aglomerados metropolitanos.
Essa extenso do tecido urbano se caracteriza como um amplo proces-
so espacial, isto , um conjunto de foras atuando ao longo do tempo,
viabilizando localizaes, relocalizaes e permanncia de atividades
e populao sobre o espao da cidade (CORRA, 2007, p. 68). A esse
processo maior, adicionam-se outros como, por exemplo, o processo de
segregao, emergindo da capacidade que cada grupo social tem de pagar
pela residncia que ocupa (CORRA, 1989, p.59).
Nesse sentido, a existncia da propriedade privada do solo significa a
diviso e a parcelarizao da cidade (CARLOS, 2007, p. 27), de tal modo
que o acesso habitao e aos meios de consumo coletivo sero desi-
guais e diferenciados segundo a camada social que se localizar e morar
de modo diferenciado na cidade (SILVEIRA, 2003, p. 36-37). De fato, as

591
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

polticas habitacionais tm revelado distintamente essa lgica perversa no


interior dos aglomerados metropolitanos, com a construo de srie de
conjuntos habitacionais que expressam uma gama de conflitos na produ-
o do espao urbano. A seguir, realiza-se uma breve discusso sobre a
trajetria da poltica habitacional brasileira, com o objetivo de introduzir
e situar a anlise no contexto mais recente.

A POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA


PRODUZINDO O ESPAO URBANO: BREVE TRAJETRIA

No resta dvida de que na histria da ao do poder pblico na pro-


viso de conjuntos habitacionais no Brasil, o perodo compreendido entre
1964 e 1986 constitui um marco significativo de uma srie de estudos que
se voltaram e se voltam ao entendimento da natureza e das implicaes
da poltica habitacional no pas. Trata-se do perodo de atividade do Banco
Nacional de Habitao (BNH).
De fato, o BNH se constituiu no principal produtor de habitaes em
toda histria da poltica habitacional brasileira. Os segmentos atendidos
por essa poltica foram divididos em trs: a) mercado popular (famlias
com renda mensal de at trs salrios mnimos, limite posteriormente
ampliado para cinco); b) mercado econmico (famlias com renda mensal
entre trs e seis salrios mnimos); c) mercado mdio (caracterizado pelas
famlias com renda mensal mnima de seis salrios mnimos).
Com a extino do BNH e a passagem de suas funes para Caixa Eco-
nmica Federal (CEF), em 1986, a poltica habitacional se desestruturou,
dentre outras coisas, pela perda do rgo que centralizava praticamente to-
das as estratgias de ao direcionadas produo habitacional na escala
nacional. Nesse contexto, abriu-se uma nova fase da poltica habitacional
brasileira, caracterizada por uma forte confuso institucional provocada
por constantes reformulaes nos rgos responsveis (BOTEGA, 2008,
p. 11). Trata-se do perodo denominado de ps-BNH - praticamente duas
dcadas sem uma poltica habitacional definida.

592
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No entanto, esse vazio comeou a ser preenchido a partir de 2003 com a


criao do Ministrio das Cidades. De 2003 at os dias atuais, j possvel
afirmar a ocorrncia de uma nova fase na poltica habitacional brasileira
(BONDUKI, 2008). Essa fase foi marcada inicialmente pela incorporao
de um vasto aparato jurdico (da Constituio de 1988 aprovao do Es-
tatuto das Cidades) que culminou com a criao do Ministrio das Cidades
e a elaborao da nova Poltica Nacional de Habitao (PNH), lanada em
2004, e do Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), em 2008.
Alm disso, foi lanado o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) em 2007, prevendo, dentre outras coisas, a utilizao de R$ 11,6
bilhes para a urbanizao de favelas e R$ 44,3 bilhes para novas
moradias. Em 2009, foi lanado o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), prevendo inicialmente a utilizao de R$ 34 bilhes para a
construo de 1 milho de moradias, em diferentes faixas de financia-
mento (MARICATO, 2011).
Todas essas mudanas ocorridas a partir do incio dos anos 2000
sinalizaram um cenrio otimista para a produo habitacional do pas,
sobretudo, com a retomada dos financiamentos via Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS) e Sociedade Brasileira de Poupana e Emprstimo
(SBPE), muito usados no perodo BNH.
Incluindo os subsdios do Oramento Geral da Unio (OGU) foram
investidos R$ 68,5 bilhes em habitao entre os anos de 2003 e 2009,
por meio de uma srie de aes como aquisio, reforma e ampliao de
unidades habitacionais, aquisio de material de construo, produo
de lotes urbanizados e urbanizao de assentamentos precrios. Merece
destaque o aumento significativo dos investimentos da SBPE que, se em
2002 financiou 28.905 unidades habitacionais em todo Brasil, no ano de
2009 teve 293.522 unidades financiadas para os segmentos da chamada
classe mdia3 (MARICATO, 2011). De fato, esse perodo recente j se desta-
ca pelo grande volume de recursos empregados na produo habitacional
em um curto tempo, assemelhando-se ao perodo BNH.
Cabe ressaltar que a interferncia do Estado, por intermdio do Banco

593
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Nacional da Habitao (BNH) ajudou a criar um modelo urbano disperso e


extenso, que tende a se reproduzir (SANTOS, 1994, p. 67). Esse modelo
pode ser visto em vrias metrpoles brasileiras. O exemplo mais notvel,
talvez, seja a cidade de So Paulo, com a produo do Complexo Cidade
Tiradentes, maior concentrao de conjuntos habitacionais do Brasil e
da Amrica Latina (OTERO, 2009, p.16) e, tambm, na cidade do Rio de
Janeiro, onde se construiu um grande conjunto habitacional denominado
Cidade de Deus. Ambos foram construdos em funo do deslocamento de
populaes atingidas por obras pblicas nas reas centrais ou prximas
ao centro, marcando, grosso modo, um processo de segregao imposta
pelo Estado.
Do mesmo modo, porm, em intensidade distinta, esse padro parece
se repetir na poltica habitacional recente, sobretudo, com o PMCMV.
Considerando a produo de novos conjuntos habitacionais e a estrutura
das diferentes frentes de ao (programas, planos, etc.), j possvel
analisar os efeitos espaciais oriundo desse novo momento que emergiu
na primeira metade da dcada de 2000 com a nova Poltica Nacional de
Habitao (BONDUKI et al, 2009).

CONSIDERAES SOBRE A
POLTICA HABITACIONAL RECENTE

A nova Poltica Nacional de Habitao (PNH) comeou a ser desenha-


da a partir do acmulo de uma srie de avanos institucionais que vo
desde a Constituio de 1988, passando pela aprovao do Estatuto das
Cidades at a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, sendo este, o
rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desen-
volvimento Urbano no qual a nova PNH est inclusa. A estruturao da
poltica ocorreu por meio da criao do Sistema Nacional de Habitao
(SNH), composto por dois subsitemas: Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNHIS) e Sistema Nacional de Habitao de Mercado
(SNHM), sendo o primeiro voltado para as famlias com rendimento de

594
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

at trs salrios mnios e o segundo paras s famlias com rendimentos


superiores que podem ser atendidas pelo mercado (BONDUKI et al, 2009).
O SNHIS foi criado pela Lei 11.124/2005, juntamente com o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), sendo este um de seus
componentes fundamentais, alm do FGTS, Fundo de Amparo ao Traba-
lhador (FAT), e tambm, os recursos de fundos que atendem programas
especficos como o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e o Fundo
de Desenvolvimento Social (FDS).
O acesso aos recursos do FNHIS pelos entes federativos foi condicio-
nado adeso ao SNHIS. Para tal era necessria a assinatura do chama-
do termo de adeso no qual os municpios, estados e Distrito Federal se
comprometiam na criao de fundos, conselhos e Planos Locais de Ha-
bitao de Interesse Social (PLHIS) de forma a garantir sustentabilidade,
racionalidade e, sobretudo, a participao democrtica na definio e
implementao dos programas e projetos (CARDOSO et all, 2011, p. 2).
Considerando que o horizonte do PLANHAB o ano de 2023, articu-
lando-se com os Planos Plurianuais (PPAs) (2011, 2015, 2019, 2023), ainda
no possvel tecer uma avaliao detalhada daquele programa. No en-
tanto, j possvel observar a ocorrncia de um embate entre programas
federais, com o lanamento do PAC e principalmente do PMCMV que a
princpio no dialogavam com a sistemtica geral do PLANHAB, injetando
recursos habitacionais margem do SNHIS e impossibilitando a sua uti-
lizao democrtica, j que ambos dispensam os espaos de discusses
promovidos pelo Ministrio das Cidades, como a Conferncia das Cidades,
onde em 2004 foi criado o Conselho das Cidades (Concidades), marcando
um momento de gesto democrtica da poltica habitacional (CARDOSO
2009; HOLANDA, 2011).
De fato, grande parte dos avanos que haviam sido teoricamente in-
corporados na nova Poltica Nacional de Habitao foram parcialmente
diludos, sobretudo, com o PMCMV. Desse modo, o Estatuto das Cidades se
pulverizou, juntamente com a possibilidade de garantir a funo social da
propriedade urbana por meio da aplicao dos instrumentos de controle

595
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbanstico de incluso social e a gesto democrtica, contidos nos Planos


Diretores Municipais (PDM).
A comparao entre o PAC e o PMCMV j mostra sinais claros das
contradies que vm permeando a nova Poltica Nacional de Habitao:

O PAC 1, de 2007 [...] dialoga mais com o desenvolvimento ur-


bano do que o pacote habitacional lanado pelo governo federal,
o PMCMV, de 2009 [..] a recuperao de reas urbanas degrada-
das, prevista no PAC 1, assegura, de fato, uma condio urbana
saudvel exatamente para os mais pobres, consolidando sua
localizao e tambm relaes j construdas com o entorno[...]
J o PMCMV retoma a poltica habitacional com interesse apenas
na quantidade de moradia, e no na sua fundamental condio
urbana[...] Interesses privados desarticulados podem definir a
localizao de maior parte do 1 milho de moradias do PMCMV,
j que dificilmente as prefeituras e cmaras municipais, alm da
prpria Caixa Econmica Federal, o grande unificador da apro-
vao dos projetos, deixaro de atender apelos para a aprovao
de uma construo de porte. Pelo menos essa no a tradio
no Brasil (as localizaes de mercado so melhores, pois se
designam venda. As outras no) (MARICATO, 2011, p. 67-69).

Nesse debate, no se pode desconsiderar que o PAC e o PMCMV


nasceram com propostas e finalidades prprias. O PAC foi institudo em
2007 e buscava retomar grandes obras de infraestrutura nos setores de
logstica (ferrovias, portos, aeroportos), energia (gerao e distribuio,
petrleo, gs natural etc.) e infraestrutura social (saneamento, habitao,
etc.), praticamente abandonadas desde a dcada de 1980 pelo governo
federal. Trata-se de um amplo programa destinado fundamentalmente ao
aumento do Produto Interno Bruto (PIB), por meio de investimentos pblico
e privados em grandes obras de infraestrutura, na qual a habitao est
inclusa tanto na produo de novas moradias, quanto na urbanizao de
favelas. Na habitao, o PAC atuou, sobretudo, nas grandes cidades, por
meio da urbanizao de reas carentes do ponto de vista infraestrutural.
O PMMV, por sua vez, emergiu num panorama diferenciado que este-
ve relacionado crise financeira internacional de 2008. Com a alegao
de combater a referida crise, o governo federal lanou um grande pacote
habitacional denominado de PMCMV, buscando claramente impactar

596
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a economia atravs dos efeitos multiplicadores gerados pela indstria


da construo (CARDOSO E ARAGO, 2013, p. 35). Inicialmente o
programa se comprometeu com a construo de 1 milho de novas
unidades habitacionais, posteriormente acrescida de mais 2 milhes
pelo PMCMV 2, at 2014.
Considerando o volume de subsdios previstos no lanamento do pa-
cote, possvel ter uma dimenso dos recursos destinados ao PMCMV, de
modo que 34 bilhes de reais, era de fato indito na histria do pas: nem
mesmo o BNH dirigiu tantos recursos baixa renda numa nica operao
(FIX, 2011, p. 140). A origem desses recursos foram OGU (25,5 bilhes) e
FGTS (7,5 bilhes), sendo previsto ainda 1 bilho para obras de infraes-
trutura urbana complementar, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). No por acaso que este programa vem
sendo alvo de uma srie de estudos sob diferentes pontos de vista, dente
os quais se destacam as anlises sobre os impactos nas cidades, o padro
construtivo dos conjuntos e a apropriao dos recursos pelas principais
construtoras e incorporadoras (CARDOSO et all, 2011; CARDOSO E ARA-
GO, 2013; FIX, 2011; SHIMBO, 2010).
Trata-se de um programa que chega a se assemelhar em alguns aspec-
tos poltica do BNH, sobretudo, no que se refere produo em massa de
conjuntos habitacionais destinados s diferentes faixas de financiamento.
Assim como no BNH, o PMCMV foi dividido em trs faixas: 0 a 3 salrios
mnimos (faixa 1), 3 a 6 salrios mnimos (faixa 2) e 6 a 10 salrios mnimos
(faixa 3). Cada faixa apresenta um tipo de financiamento diferenciado.
Considerando a trajetria recente da nova Poltica Nacional de Habita-
o, pode-se observar que os trs grandes planos elaborados apresentam
pontos destoantes quanto concepo e finalidade. Se de um lado o PLA-
NHAB absorveu boa parte dos avanos institucionais previstos no Estatuto
das Cidades no que se refere gesto democrtica e a funo social da
propriedade, por outro lado, a partir do PAC, mas com maior fora com o
PMCMV, os instrumentos de controle social foram negligenciados, dispen-
sando os espaos de discusso democrtica, sob o principal pretexto de

597
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

agilizao dos processos de alocao e utilizao de recursos, necessria,


em um primeiro momento, para viabilizar os objetivos econmicos do
programa (CARDOSO E ARAGO, 2013, p. 63).
Essas so algumas contradies que emergem do PMCMV, compro-
metido ao mesmo tempo com objetivos econmicos e sociais, prevendo
as aes amplas que so deixadas ao livre jogo da iniciativa privada que,
como tal, age de modo a obter sempre maiores lucros, trazendo tona
antigas questes de localizao perifrica de grandes conjuntos habita-
cionais, to criticadas em vrios estudos, desde o perodo do BNH.
A seguir, ser realizada uma breve anlise emprica, enfocando as
materializaes dessa poltica recente a partir da construo de conjuntos
habitacionais na Regio Metropolitana de Belm (RMB).

MATERIALIZAES DA POLTICA
HABITACIONAL RECENTE NA RMB

A RMB composta atualmente pelos municpios: Belm, Ananindeua,


Marituba, Benevides, Santa Brbara do Par, Santa Isabel do Par e Cas-
tanhal. A sua principal aglomerao de comrcio e servios est presente
no interior da chamada Primeira Lgua Patrimonial de Belm - rea de
uma lgua concedida por meio de Carta de Sesmaria municipalidade,
ainda no sculo XVII, iniciando oficialmente o patrimnio municipal de
Belm (SAGRES, 2002).
Conforme se aponta na Figura 1, h predominncia de reas rurais
sobre as urbanas, alm da concentrao da mancha urbana contnua
adensada no ncleo metropolitano (Belm), em Ananindeua e Marituba,
ocorrendo de forma descontnua nos demais municpios. Destaca-se,
tambm, a presena de uma vasta rea urbana no Municpio de Castanhal
que foi integrado recentemente (2013) RMB, compondo uma espcie de
sub-centro no atual contexto metropolitano.

598
se, tambm, a presena de uma vasta rea urbana no Municpio de Castanhal que foi integrado
recentemente (2013) RMB, compondo uma espcie de sub-centro no atual contexto
metropolitano. Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 1. Relao das reas rurais e urbanas na Regio Metropolitana de Belm.


Fonte: IBGE (2010); Elaborado pelos autores.
Figura 1. Relao das reas rurais e urbanas na Regio Metropolitana
Apesar
de da predominncia de reas rurais, ressalta-se que a partir da dcada de 1960 a
Belm.
mancha urbanaIBGE
Fonte: vem se(2010);
expandindo de formapelos
Elaborado acelerada, num processo em que a construo de
autores.
conjuntos habitacionais e, tambm, de outras formas de habitao (como ocupaes e
condomnios horizontais
Apesar fechados) assume
da predominncia de papel
reasderurais,
destaque. A polticaque
ressalta-se do BNH, com
a partir daa
dcada
construo de de 1960 aconjuntos
grandes mancha habitacionais
urbana vem afastados
se expandindo de forma
do ncleo urbano,acelerada,
contribuiu
num processo em que a construo de conjuntos habitacionais e, tambm,
10 de outras formas de habitao (como ocupaes e condomnios horizontais
fechados) assume papel de destaque. A poltica do BNH, com a construo
de grandes conjuntos habitacionais afastados do ncleo urbano, contribuiu
significativamente nesse processo, sobretudo, para a juno das malhas
urbanas entre Belm e Ananindeua.
No perodo do BNH (1964 a 1986), enquanto os conjuntos destinados
s famlias de renda mdia e alta localizavam-se inicialmente no interior
e/ou nas proximidades da principal rea de aglomerao de comrcio e
servio (Primeira Lgua Patrimonial), os conjuntos voltados para as de-
mandas populares eram construdos em locais afastados, considerados,
muitas vezes como rurais (SILVA, 2014).

599
No perodo do BNH (1964 a 1986), enquanto os conjuntos destinados s famlias de
renda mdia e alta localizavam-se inicialmente no interior e/ou nas proximidades da principal
rea dedoaglomerao
Anais VIII CongressodeBrasileiro
comrcio e servio
de Direito (Primeira Lgua Patrimonial), os conjuntos
Urbanstico
voltados para as demandas populares eram construdos em locais afastados, considerados,
muitasApesar dos avanos
vezes como com2014).
rurais (SILVA, a Constituio Federal de 1988 e com a cria-
o do Estatuto
Apesar das Cidades,
dos avanos muito pouco
com a Constituio temde
Federal sido feito
1988 para
e com a mudana
a criao do Estatuto
desse
das quadro
Cidades, muitono mbito
pouco tem das
sido polticas
feito para ahabitacionais
mudana desse recentes. Na verdade,
quadro no mbito das polticas
esse cenrio parece se repetir no atual contexto, sobretudo, quando se
habitacionais recentes. Na verdade, esse cenrio parece se repetir no atual contexto,
analisa as materializaes do PMCMV (Figura 2).
sobretudo, quando se analisa as materializaes do PMCMV (Figura 2).

Figura 2. Localizao dos diferentes conjuntos habitacionais da politica recente na Regio


Metropilitana
Figura 2. Localizao dos diferentes de Belm. habitacionais da politica
conjuntos
Fonte: IBGE, 2010; Elaborado pelos autores.
recente na Regio Metropilitana de Belm.
Fonte: IBGE, 2010; Elaborado pelos autores.
Em termos quantitativos, o PMCMV apresentou, de longe, a maior densidade de
conjuntos, seguido timidamente
Em termos pelooPAC.
quantitativos, Por sua
PMCMV vez, o FNHIS
apresentou, deesteve
longe,muito aqum das
a maior
expectativas,
densidaderevelando o esvaziamento
de conjuntos, seguidodotimidamente
SNHIS frente ao lanamento
pelo do PAC
PAC. Por e, sobretudo,
sua vez, o
doFNHIS
PMCMV. vlido
esteve muitofrisar que em
aqum das 2009, o FNHIS foi
expectativas, direcionado
revelando para urbanizao e a
o esvaziamento
produo de frente
do SNHIS novas moradias foi transferida
ao lanamento do PACpara o programado
e, sobretudo, Minha Casa,Minha
PMCMV. vlidoVida
frisar que em 2009, o FNHIS foi direcionado para urbanizao e a produo
11 de novas moradias foi transferida para o programa Minha Casa, Minha
Vida (CASTRO, 2013, p. 97). Nesse contexto, vrios projetos do SNHIS
foram incorporados ao PAC, assim como ao PMCMV.

600
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O PAC e, em menor escala, o FNHIS, atuaram na construo de novas


unidades habitacionais como parte das aes oriundas da urbanizao
de reas precrias. Nesse contexto, destaca-se a construo de novas
unidades habitacionais localizadas praticamente no mesmo local de
origem, no prevendo a remoo das famlias para reas mais afastadas
na periferia das cidades. Tais aes representaram avanos em relao
s polticas habitacionais que historicamente atuaram via remoo das
famlias para a periferia distante.
Se comparado ao PMCMV, o PAC tem atuado de forma discreta. Porm,
cabe ressaltar a previso de grandes obras, com destaque para a Comu-
nidade Taboquinha, em Belm. Trata-se da construo de 978 unidades
habitacionais, compostas de apartamentos e casas destinadas s famlias
que moravam em reas precrias. No entanto, as unidades habitacionais
da Comunidade Taboquinha ainda no foram entregues em sua totalidade
(apenas 45%), assim como outras intervenes do PAC.
Diante desse cenrio, j possvel identificar que as obras do PAC na
RMB caminham a passos lentos (...) com problemas em relao gesto,
no que se refere ao repasse de recursos, cumprimento de prazos estipu-
lados e demora na licitao de servios, entre outros (CASTRO, 2013, p.
159). Essa dinmica contrasta nitidamente com as aes direcionadas no
mbito do PMCMV que ganham flego expressivo, com a construo de
uma srie de conjuntos habitacionais destinados s diferentes faixas de
renda. Tais conjuntos so aprovados rapidamente, muitas vezes, dispen-
sando os instrumentos de controle urbanstico de incluso social e a gesto
democrtica, previstos no Plano Diretor. De fato, a nsia e os interesses
dos agentes privados que produzem esses conjuntos tm colocado em
pauta velhas questes relacionadas localizao perifrica dos conjuntos
destinados aos segmentos de menor renda.
Nesse sentido, a lgica de localizao dos conjuntos do PMCMV vem
revelando antigas prticas espaciais que traduzem as diferenciaes so-
ciais no espao. Enquanto os conjuntos destinados s maiores faixas de
renda se localizam em reas relativamente bem situadas no interior da

601
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

malha urbana, prximo s principais vias de circulao, os conjuntos da


faixa 1 so construdos em reas afastadas, de modo que as construtoras
buscam os terrenos mais baratos, convertendo muitas vezes rea rural em
urbana, tal como no perodo do BNH, com o chamado mercado popular.
As reas disponveis para a produo popular esto cada vez mais
escassas e caras, sobretudo, em Belm e Ananindeua, forando as cons-
trutoras a se direcionarem para setores mais afastados que so encontra-
das em outros municpios. A situao ainda mais agravada, pois cada
novo empreendimento habitacional mesmo situado em reas afastadas,
eleva o preo do solo no seu entorno, o que, de certa forma, inviabiliza a
produo de novos conjuntos destinados aos segmentos de menor renda.
No resta dvida de que o rompimento dessa lgica perpassa pela
superao de uma barreira estrutural, sobretudo, quando se considera
que o processo de produo habitacional est intimamente atrelado ao
solo que alm de no poder ser reproduzido, est sujeito a uma srie de
fatores que encarecem o seu preo como, por exemplo, a existncia da
propriedade privada e a localizao.

CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho analisou os efeitos da poltica habitacional recente na


produo do espao urbano. Para tanto, realizou-se uma breve anlise da
trajetria seguida pela poltica habitacional brasileira atravs da constru-
o de conjuntos habitacionais. Nesse percurso, a nfase foi atribuda
poltica habitacional recente, marcada inicialmente pela incorporao de
um vasto aparato jurdico presente na Constituio de 1988 e na aprovao
do Estatuto das Cidades que constituram suportes criao do Ministrio
das Cidades, elaborao da nova Poltica Nacional de Habitao (PNH),
lanada em 2004, e ao desenvolvimento do Plano Nacional de Habitao
(PLANHAB), em 2008. A essa nova fase, acrescentou-se tambm a criao
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV).

602
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A lgica de produo de conjuntos habitacionais parece se repetir ao


longo das polticas, sobretudo, no que se refere localizao perifrica
das habitaes destinadas s demandas de menores rendimentos mensais.
Na busca por terrenos baratos, compatveis com o preo dos imveis para
essa demanda, os conjuntos habitacionais so construdos muitas vezes
em reas rurais, afastadas dos principais setores de comrcio e servios,
estendendo precariamente o tecido urbano.
Nesse debate, ressaltou-se que para a construo de habitaes, a
cada processo produtivo implica a necessidade de aquisio de um novo
terreno, dependendo, assim, intimamente do solo que no pode ser repro-
duzido e seu preo est relacionado localizao. Isso se traduz de modo
conflituoso na produo do espao urbano, de tal forma que enquanto
os conjuntos destinados aos segmentos de menor renda historicamente
tm se concentrado em reas perifricas, ou at mesmo rurais (preo do
solo mais barato), os conjuntos destinados s faixas superiores tm sido
construdos em subespaos mais integrados mancha urbana, ao longo
das principais vias de circulao (preo do solo elevado).
Essa segmentao dos locais de moradia, entre os que podem e os
que no podem pagar mais pela habitao, tem se repetido ao longo das
polticas habitacionais, configurando um processo ntido de segregao
no espao urbano. Na poltica recente, essa tnica j se mostra presente,
sobretudo, no que se refere produo de conjuntos pelo PMCMV, como
se observou ao longo da anlise emprica na Regio Metropolitana de
Belm (RMB).
Observou-se, tambm, que os diferentes programas e fundos repre-
sentativos da poltica habitacional recente (FNHIS, PAC, PMCMV) se ma-
terializaram em quantidades distintas, revelando tendncias na RMB. O
PMCMV apresentou o maior nmero de conjuntos habitacionais, seguido
timidamente pelo PAC. J o FNHIS, mostrou-se muito aqum das expec-
tativas, sendo que alguns de seus empreendimentos migraram para o
PMCMV em funo das maiores facilidades de obteno de recursos e
aprovao de projetos.

603
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O PMCMV esteve presente em todos os municpios da RMB, expres-


sando grande dinamismo no contexto da poltica habitacional recente.
Esse dinamismo, no entanto, se faz perversamente desconsiderando a
legislao urbana e a gesto democrtica. Quanto ao PAC, apesar da
previso de grandes obras de urbanizao e de construo de unidades
habitacionais, sua efetivao tem sido lenta, apresentando problemas de
demora na licitao de servios, no cumprimento de prazos, dentre outros.
Longe de analisar de modo detalhado a poltica habitacional recente,
o presente trabalho teve como objetivo analis-las do ponto de vista da
produo do espao urbano via construo de conjuntos habitacionais.
Nesse percurso, observou-se a ntima relao entre habitao e espao
urbano, de tal modo que pensar a construo de conjuntos habitacionais
requer a compreenso da dinmica desse espao, com suas contradi-
es e conflitos. As diferentes localizaes dos conjuntos habitacionais
revelaram parte dessa dinmica, contribuindo para a anlise da poltica
habitacional recente.

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VILLAA, F. 1986. O que todo cidado precisa saber sobre habitao. So Paulo:
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NOTAS

1 Mestre em Geografia, com nfase em Planejamento Urbano e Regional. Professor Substituto da Faculdade
de Geografia e Cartografia da Universidade Federal do Par (UFPA). Email: marlonlima@ufpa.br
2 Doutora em Desenvolvimento Urbano. Professora do Programa de Mestrado em Desenvolvimento e Meio
Ambiente Urbano e do curso de graduao de Arquitetura e Urbanismo na Universidade da Amaznia (UNA-
MA). Email: helenazt@uol.com.br
3 Esse aumento expressivo na produo habitacional do mercado privado para a classe mdia ocorreu tam-
bm em funo de uma srie de leis que tiveram como resultado o fato de os investidores terem garantida a
alienao fiduciria, ou seja, o direito de retomada do imvel durante o no pagamento, processo que era
lento e passou a ter uma tramitao muito mais veloz (MARICATO, 2011).

606
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Programa Minha Casa Minha Vida


Em Aracaju-Se, Brasil: Contradies
e Descasos na Efetivao do Direito
Moradia Adequada
Sarah Lcia Alves Frana1

RESUMO

Aracaju, capital do Estado de Sergipe, tem sido alvo de intervenes


do poder pblico e do setor privado para construo dos empreendimentos
residenciais pelo Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, lanado em
2009 pelo Governo Federal. Entretanto, um dos maiores entraves na sua
consolidao a real implementao do direito moradia adequada, con-
forme estabelecido pelo Estatuto da Cidades (2001), sobretudo no acesso
terra urbanizada, tendo como alternativa a ocupao de reas desvalo-
rizadas e carentes de infraestrutura, saneamento ambiental, transporte
pblico, servios pblicos, equipamentos de lazer e postos de trabalho.
Diante deste cenrio, este artigo busca avaliar a implantao do PMCMV
em Aracaju-SE, no tocante localizao desses empreendimentos e a
efetividade do direito moradia, concretizada atravs da conduo do
processo de produo habitacional pelo mercado imobilirio. O resultado
tem sido verificado com o retalhamento do parcelamento do solo, criando
novos bairros em reas com caractersticas ainda rurais, sem oferta de
infraestrutura e servios pblicos, com impactos na mobilidade urbana,
em detrimento da busca por terras baratas que sejam posteriormente
valorizadas em funo dos investimentos pblicos e privados. A insero
dispersa desses condomnios fechados no tecido urbano perifrico tem
agravado a segregao e excluso socioespacial, direcionando a grande
maioria das moradias ofertadas para uma populao de renda na faixa
de 3 a 10 salrios mnimos, diminuindo cada vez mais, a participao das

607
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

famlias menos favorecidas. Para isso, foram realizados levantamento


documental em rgos pblicos sobre informaes dos empreendimentos
do programa e das aes do poder pblico, bem como visitas ao local, e
elaborao de tabelas e cartogramas, a fim de auxiliar na verificao da
espacializao do referido processo de provimento de moradia.
Palavras-chave: Programa Minha Casa Minha Vida, direito moradia,
habitao de interesse social

INTRODUO

No Brasil, o direito terra e moradia adequada garantido desde 1988


pela Constituio Federal, atravs dos artigos n182 e 183 e reafirmado
em 2001, pelo Estatuto da Cidade, em seu artigo 2, que por conseguinte
deve ser promovido e protegido nas cidades atravs dos seus Planos
Diretores. A concretizao deste direito, atravs de implementao de
polticas pblicas e normatizaes, ainda um sonho distante da realidade.
A partir de 2000, com a injeo de financiamentos de bancos inter-
nacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, e
os federais, como a CAIXA, e sobretudo em 2007, com o lanamento de
programas habitacionais como o Programa de Acelerao do Crescimento
PAC, o mercado privado se viu atrado para seguir o eixo da produo
habitacional voltada para o segmento econmico.
Em Aracaju, o cenrio da produo habitacional tem se dado de forma
dispersa e fragmentada em direo periferia urbana, e mostra a partici-
pao ativa e privilegiada dos agentes imobilirios e efetivao dos seus
interesses na conduo do processo de expanso da cidade. O Estado
abandonou seu papel de protagonista na promoo da moradia, para
tornar-se mediador e viabilizador do setor imobilirio, especialmente na
escolha de locais de implantao dos empreendimentos, como sucede no
Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV.
Diante disso, o objetivo desse artigo avaliar a implantao do PMCMV,
no tocante localizao desses empreendimentos habitacionais em

608
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aracaju e a efetividade do direito moradia (des)concretizada atravs


do domnio da produo pelo mercado imobilirio. Para realizao deste
foram realizados levantamento bibliogrfico e documental atravs de
pesquisa em rgos pblicos, informaes sobre empreendimentos, visitas
ao local, bem como elaborao de tabelas e cartogramas, que traduzem
espacialmente, a insero desses empreendimentos habitacionais no
tecido urbano de Aracaju.

1. O DIREITO MORADIA E SUA (IN)EFICCIA


NO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA

O Direito moradia adequada foi reconhecido como um direito humano


em 1949 com a Declarao Universal dos Direitos Humanos. O conceito
do direito cidade, consagrado por Henri Lefebvre no final do sculo XX,
apontado como associados moradia adequada, com habitabilidade,
custo acessvel, localizao adequada e segurana da posse. Alm disso,
o local escolhido para habitao deve oferecer disponibilidade de servi-
os, infraestrutura e equipamentos pblicos, e proximidade dos postos
de trabalho, de modo a no onerar os custos de vida desses moradores.
A Constituio Federal de 1988 reconheceu o pensamento lefebvriano,
definindo que a questo do direito moradia significa no apenas como a
garantia de uma habitao, como um abrigo apenas, mas inserido em uma
ampla e complexa rede de acesso terra urbanizada, com servios pbli-
cos, infraestrutura e saneamento ambiental, pavimentao e transporte
adequado, alm de um conjunto de polticas sociais, com proximidade
equipamentos de sade, educao e lazer.
Treze anos aps, o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) reafirma esse
direito, de forma a fazer cumprir a funo social da cidade e da proprie-
dade, estabelecendo competncia comum da Unio, Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios em promover programas de construo de
moradias, alm de melhorar as condies habitacional e de saneamento
bsico, sobretudo das reas decretadas como de interesse social e que
necessitam de regularizao fundiria.

609
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Dessa forma, ademais experincias anteriores de reduo do dficit


habitacional no pas, como o Banco Nacional de Habitao BNH extinto
em 1986, o Governo Federal traz mais uma tentativa de concretizao do
direito moradia, com o programa habitacional Minha Casa Minha Vida
PMCM, implementado nos ltimos anos, nos vrios municpios do pas.
Em 25 maro de 2009, o Programa de Arrendamento Residencial
PAR foi substitudo pelo Programa Minha Casa Minha Vida, criado pelo
Ministrio da Casa Civil e aprovado atravs da Lei Federal n11.977, de 07
de julho de 2009. O objetivo se constitui uma estratgia de impulsionar
a economia do pas, num contexto de crise financeira gerada pelo setor
imobilirio norte-americano no ano anterior. Alm disso, outra proposta,
em segundo plano, era de garantir condies de ampliao do acesso ao
mercado habitacional, para atendimento das famlias com renda de at
10 salrios mnimos.
O financiamento de novas moradias d-se atravs da parceria entre
construtoras e setor pblico, atravs da Unio, CAIXA (gestor das fon-
tes de financiamento habitacional) e Prefeitura Municipal (seleciona os
beneficirios). Desta forma, evidencia-se que o governo federal entre-
gou iniciativa privada a maior responsabilidade pela implementao
dos conjuntos habitacionais, garantindo, inclusive poder de deciso do
empresariado no tocante definio das caractersticas das moradias,
como localizao dos empreendimentos financiados, a faixa de renda
dos beneficirios e as caractersticas construtivas dos imveis, sobrando
administrao municipal e sociedade civil, um papel coadjuvante neste
processo (CARDOSO, 2013)
Quanto s metas iniciais pode-se afirmar que o volume era bastan-
te alto, quando se comparado outros programas anteriores, como os
praticados no Banco Nacional de Habitao BNH. Na primeira etapa, o
PMCMV1 definiu como meta a construo de 1 milho de moradias, num
prazo de 2 anos, reservando 800 mil moradias para as faixas de 0 a 3 e
3 a 6 salrios mnimos. Posteriormente, na segunda fase, o pacote foi
includo no Programa de Acelerao do Crescimento PAC, ampliando

610
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a quantidade de unidades habitacionais a serem construdas para 2 mi-


lhes, o que correspondia, a aproximadamente 28% do dficit habitacional
brasileiro em 2010.
O financiamento ao comprador/beneficirio a se divide em trs fai-
xas de renda por famlia de atendimento: de 0 a 3 salrios mnimos, com
subsdios do oramento da Unio; de 3 a 6 salrios mnimos e entre 6 a
10 salrios mnimos, com recursos provenientes do FGTS. O limite de
financiamento para cada faixa em termos de valores dado em funo
da localizao da moradia, sendo municpio, capital estadual ou regio
metropolitana.
Dessa forma, assim como demais as capitais, bem como os vrios
municpios do pas, que tem recebido um volume de investimentos deste
programa, Aracaju tem sido alvo do PMCMV, com contradies no tocante
implementao desses conjuntos habitacionais no que preconiza o di-
reito moradias e cidade, conforme estabelecido no Estatuto da Cidade.

2. O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA


EM ARACAJU-SE: DO DISCURSO REALIDADE

Sede da capital de Sergipe, Aracaju est situada na poro leste do Es-


tado, com uma rea de 182 Km2 que ocupa 0,79% do territrio sergipano.
Cidade de porte mdio, abriga 614.577 habitantes, conforme estimativas
do IBGE, para 2013 (Figura 1).
O mercado imobilirio de Aracaju, assim como nas outras capitais
brasileiras, tem passado por transformaes significativas. Nos ltimos
14 anos, observa-se uma dinamizao do setor da construo civil, so-
bretudo com enfoque na produo de unidades habitacionais de tipolo-
gia verticalizada, alm de uma acentuada elevao do valor da terra e,
consequentemente, das unidades imobilirias, com fortes resultados na
estruturao scioespacial da cidade.

611
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 1: Localizao do Estado de Sergipe e Aracaju.


Fonte: IBGE, Editado por Sarah Frana, 2011.
Figura 1: Localizao do Estado de Sergipe e Aracaju.
Fonte: IBGE, Editado
O crescimento urbano por
de Sarah
Aracaju Frana, 2011.
se caracterizou pela materializao da desigualdade
scioespacial consequente da ao dos atores, a partir de novas concepes sobre o papel do Estado

O crescimento
e da indstria imobiliria. urbano de social
A excluso Aracaju se caracterizou
traduziu-se pela
pela ocupao materializao
informal nos loteamentos

da desigualdade
precrios, o que levou scioespacial
o poder pblicoconsequente da ao
a planejar polticas dos atores,
habitacionais e dea proviso
partir de
infraestrutura.
de novasPor outro lado, asobre
concepes proliferao dosdo
o papel produtos
Estadoimobilirios acirraram
e da indstria cada vez mais o
imobiliria.
cenrio de segregao
A excluso scioespacial
social e as distores
traduziu-se de oferta deinformal
pela ocupao infraestrutura
nosurbana.
loteamentos
Diante do
precrios, o excludente
que levoupanorama
o poder do mercado
pblico formal de polticas
a planejar moradias recorrente do recuo
habitacionais e das
polticas do Estado, nos ltimos 30 anos, o quadro de precariedade se alargou. Constata-se que
de proviso de infraestrutura. Por outro lado, a proliferao dos produtos
grande a carncia por habitao de interesse social em Aracaju, assim como a necessidade de
imobilirios acirraram cada vez mais o cenrio de segregao scioespa-
dotao de infraestrutura nos assentamentos precrios, especialmente para o atendimento daquelas
cial e as distores de oferta de infraestrutura urbana.
categorias de renda mais baixa que no conseguem se inserir em programas que comprometem parte
Diante do excludente panorama do mercado formal de moradias recor-
do salrio familiar.
rente do recuo das polticas do Estado, nos ltimos 30 anos, o quadro de
Assim, a Prefeitura Municipal de Aracaju aderiu ao Programa Minha Casa Minha Vida em
precariedade se alargou. Constata-se que grande a carncia por habitao
30/04/2009, com o pronunciamento do ento Prefeito Edvaldo Nogueira, afirmando que o projeto vai
de interesse social em Aracaju, assim como a necessidade de dotao de
contribuir para a reduo do dficit habitacional de Aracaju e aumentar o investimento na construo
infraestrutura nos assentamentos precrios, especialmente para o aten-
civil e na gerao de emprego ii . O detalhe era que a construo das moradias seria executada
dimento daquelas categorias de renda mais baixa que no conseguem se
diretamente atravs das construtoras, permitindo celeridade s obras, sem as limitaes e burocracias
inserir em programas que comprometem parte do salrio familiar.
do poder pblico. O objetivo era, complementarmente, alavancar o setor da construo civil em meio
Assim, a Prefeitura Municipal de Aracaju aderiu ao Programa Minha
crise econmica que assolava o pas.
Casa Minha Vida em 30/04/2009, com o pronunciamento do ento Prefeito
Edvaldo Nogueira, afirmando que o projeto vai contribuir para a reduo
Quanto s faixas de renda atendidas, Aracaju oferece empreendimentos para os trs eixos de
do dficit
mercado, habitacional
aqui divididos deNa
em dois. Aracaju
faixa deerendimento
aumentar de 0oainvestimento naproduo
3 SM houve uma construo
de apenas
civil e na gerao
4 empreendimentos de total
com um emprego
de 1.262. moradias,
O detalhe
2
era queem
localizados a bairros
construo dassituados
perifricos, mo- de
radias
forma seria
dispersa executada
no tecido diretamente
urbano de atravs
Aracaju (Tabela 1). das construtoras, permitindo
celeridade s obras, sem as limitaes e burocracias do poder pblico. O
objetivo era, complementarmente, alavancar
Tabela 1 o setor da construo civil
em meio crise econmica que assolava
Aracaju o pas.
Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV
Distribuio das Unidades Habitacionais por Faixas de Renda
612 2009 a 2013

4
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Quanto s faixas de renda atendidas, Aracaju oferece empreendimentos


para os trs eixos de mercado, aqui divididos em dois. Na faixa de rendi-
mento de 0 a 3 SM houve uma produo de apenas 4 empreendimentos
com um total de 1.262 moradias, localizados em bairros perifricos, situ-
ados de forma dispersa no tecido urbano de Aracaju (Tabela 1).

Tabela 1
Aracaju
Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV
Distribuio das Unidades Habitacionais por Faixas de Renda
2009 a 2013

At 3 SM De 3 a 10 Total
SM
Empreendimentos Habitacionais At 34SM 38
De 3 a 10 Total 42
SM
Unidades Habitacionais
Empreendimentos Habitacionais 1.262
4 387.490 42 8.752
Unidades Habitacionais
Fonte: Elaborao da autora com dados 1.262 7.490
coletados em pesquisa8.752
de campo
Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos rgos EMURB e
e nos rgos EMURB e CAIXA, 2014
Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos rgos EMURB e
CAIXA, 2014
CAIXA, 2014
Esses empreendimentos voltados para famlias de baixa renda esto
Esses empreendimentos voltados para famlias de baixa renda esto em bairros que
em bairros que apresentam
Esses empreendimentos condies
voltados de infraestrutura
para famlias e servios
de baixa renda esto empblicos
bairros que
apresentam condies de infraestrutura
de infraestruturae eservios pblicosinsuficientes
insuficientes e fora do tecido
urbano urbano
insuficientes e fora do tecido urbano consolidado, dificuldade de acesso
apresentam condies servios pblicos e fora do tecido
consolidado, dificuldade
consolidado, de acesso
dificuldade transporte
de acesso transporte pblico, comentorno
pblico, com entorno cercado
cercado de grandes
de grandes glebas,glebas,
a a
transporte pblico, com entorno cercado de grandes glebas, a exemplo
exemplo
exemplo do Residencial
do Residencial JaimeJaime NorbertoSilva,
Norberto Silva, localizado
localizado nonobairro Porto
bairro Dantas,
Porto um dos
Dantas, ummais
dos mais
do Residencial Jaime Norberto Silva, localizado no bairro Porto Dantas,
carentes e problemticos no tocante saneamento bsico, mobilidade e criminalidade e, portanto,
carentes eum
problemticos no tocante
dos mais carentes saneamento bsico,
e problemticos mobilidade
no tocante e criminalidade
saneamento e, portanto,
bsico,
com baixo valor da terra (Figura 2).
com baixomobilidade
valor da terra (Figura 2).
e criminalidade e, portanto, com baixo valor da terra (Figura 2).

Figura 2.Residencial
Figura 2. ResidencialJaimeJaime Norberto
Norberto Silva egrandes
Silva e o entorno o entorno grandes
lotes, sua inserolotes, sua
na franja
perifrica Fonte: Sarah Frana, dez/2013
insero na franja perifrica Fonte: Sarah Frana, dez/2013
Figura 2. Residencial Jaime Norberto Silva e o entorno grandes lotes, sua insero na franja
perifrica Fonte: Sarah Frana, dez/2013
Diante disso, verifica-se que Aracaju apresenta uma peculiaridade. A pequena quantidade de

613
empreendimentos voltados para a faixa de 0 a 3 SM, demonstra a dificuldade no acesso terra
urbanizada e barata para viabilizar a produo de habitao de interesse social, frente grande
Diante disso, verifica-se que Aracaju apresenta uma peculiaridade. A pequena quantidade de
demanda de terra para as faixas de 3 a 10 SM. A hiptese de que o principal entrave se encontra na
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Diante disso, verifica-se que Aracaju apresenta uma peculiaridade. A


pequena quantidade de empreendimentos voltados para a faixa de 0 a 3
SM, demonstra a dificuldade no acesso terra urbanizada e barata para
viabilizar a produo de habitao de interesse social, frente grande
demanda de terra para as faixas de 3 a 10 SM. A hiptese de que o prin-
cipal entrave se encontra na caracterstica do mercado imobilirio local
que visualiza maior rentabilidade para os empreendimentos destinados
classes econmicas maiores.
Outro fator se deve s facilidades institucionais e legislativas que agi-
lizam a implementao desses empreendimentos. Em dezembro de 2009,
foi promulgada a Lei Municipal n93, que estabeleceu critrios relativos
definio das Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS vinculadas ao
PMCMV. Entretanto, apesar de flexibilizar a legislao para os empre-
endimentos localizados nas ZEIS definidas no Plano Diretor de Aracaju,
nenhum projeto foi inserido nestas zonas, no sendo essas alternativas
suficiente para incentivar o mercado imobilirio a construir moradias
nessas localidades. A falta de articulao para doao de terrenos de
propriedade pblica pelo governo municipal tambm um dos pontos que
dificulta a implantao de conjuntos para essa faixa de renda.
A pesquisa realizada atravs de dados da CAIXA, IBGE, Empresa
Municipal de Obras e Urbanizao EMURB da Prefeitura Municipal,
complementada com informaes nos sites das principais empresas
incorporadoras e construtoras e no Google Earth, e observaes em
campo, indicam caractersticas marcantes na insero desses empre-
endimentos habitacionais, apontando novas tendncias na estruturao
da malha urbana.
Aquelas famlias que recebem de 3 a 10 SM encontram uma oferta de
moradias muito superior, favorvel ao mercado imobilirio, em funo da
rentabilidade lucrativa. So 38 empreendimentos habitacionais, resultando
7.490 moradias espalhados por diversos bairros de Aracaju (Figura 3).

614
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 3. Aracaju. Empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida por faixa de renda. 03-
10SM.
Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos rgos EMURB e
Figura 3. Aracaju. Empreendimentos do Programa Minha Casa Minha
CAIXA, 2014

Vida por faixa de renda. 03-10SM.


7
Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo
e nos rgos EMURB e CAIXA, 2014

importante evidenciar que vem ocorrendo um avano dos empreen-


dimentos sobre o territrio municipal de So Cristvo, aprovados pela
CAIXA como se fossem de Aracaju. Trs empreendimentos esto loca-
lizados s margens dos limites municipais So Cristvo-Aracaju, mais
prximo ao bairro Jabotiana, onde esto localizados grande nmero de
unidades habitacionais construdas pelo PMCMV.

615
importante evidenciar que vem ocorrendo um avano dos empreendimentos sobre o
Anais
territrio do VIII Congresso
municipal Brasileiro de
de So Cristvo, Direito Urbanstico
aprovados pela CAIXA como se fossem de Aracaju. Trs
empreendimentos esto localizados s margens dos limites municipais So Cristvo-Aracaju, mais
Assim, 42 empreendimentos esto em Aracaju numa soma de 8.752
prximo ao bairro Jabotiana, onde esto localizados grande nmero de unidades habitacionais
unidades
construdas habitacionais
pelo PMCMV. construdos entre 2009 e 2013, cuja maior parte
localiza-se na poro norte,
Assim, 42 empreendimentos estooeste e sul,numa
em Aracaju em bairros
soma de como Zona de
8.752 unidades Ex-
habitacionais
panso
construdos entreUrbana, Porto
2009 e 2013, cujaDantas e Jabotiana,
maior parte localiza-se somando 5.608oeste
na poro norte, moradias,
e sul, emebairros
como correspondendo
Zona de Expansoa 64,07%
Urbana, da produo
Porto Dantas total (Figura 3
e Jabotiana, e Tabela
somando 2). moradias, e
5.608
correspondendo a 64,07% da produo total (Figura 3 e Tabela 2).

Tabela 2
Tabela 2
Aracaju
Aracaju
Empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida por Bairros
Empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida por Bairros
2009-2013
2009-2013
Unidades
Bairros % do Total
Habitacionais
18 do Forte 226 2,58
Aeroporto 270 3,09
Cidade Nova 320 3,66
Incio Barbosa 1.20 1,37
Industrial 155 1,77
Jabotiana 3.195 36,51
Olaria 608 6,95
Porto Dantas 945 10,80
Santa Maria 773 8,83
Santo Antnio 432 4,94
Soledade 240 2,74
Zona de Expanso 1.468 16,77
Total Geral 8.752 100,00

Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo


Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos rgos EMURB e
e nos rgos EMURB e CAIXA, CAIXA,
2014 2014

A Zona
A Zona de Expanso
de Expanso UrbanaUrbana e oIncio
e o bairros bairros Incio
Barbosa Barbosa tambm
e Jabotiana e Jabotiana
so alvo de
outros tambm so alvohabitacionais
empreendimentos de outros empreendimentos habitacionais
implantados pelo mercado imobilirioimplantados
para uma faixa de
pelo
renda de 03 amercado
10 salrios imobilirio para
mnimos, como uma faixa
o Programa de renda de
de Arrendamento 03 a 10(cuja
Residencial salrios
grande parte
de seusmnimos,
conjuntos como
habitacionais est localizado
o Programa na Zona de Expanso
de Arrendamento Urbana).
Residencial Alm
(cuja disso, outros
grande
projetosparte
estruturantes
de seusrealizados
conjuntospelo poder pblicoest
habitacionais apresentam grande
localizado napotencial
Zona dedeExpanso
influenciar o uso
e a ocupao do entorno, valorizando a terra e consequentemente, produzindo novos arranjos e na
maior parte das vezes, expulsando os antigos moradores.
616
As melhorias no sistema vrio, como a nova ligao entre o bairro Incio Barbosa e
Farolndia atravs da Ponte sob o Rio Poxim e o do Complexo Virio Governador Marcelo Dda, bem
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Urbana). Alm disso, outros projetos estruturantes realizados pelo poder


pblico apresentam grande potencial de influenciar o uso e a ocupao
do entorno, valorizando a terra e consequentemente, produzindo novos
arranjos e na maior parte das vezes, expulsando os antigos moradores.
As melhorias no sistema vrio, como a nova ligao entre o bairro
Incio Barbosa e Farolndia atravs da Ponte sob o Rio Poxim e o do
Complexo Virio Governador Marcelo Dda, bem como a abertura de
avenidas de acessos ao bairro Jabotiana, beneficiam o mercado imobilirio
e garantem a implementao dos projetos habitacionais do PMCMV em
meio insero de uma gama de outros produtos imobilirios. Dessa for-
ma, essas melhorias urbanas que proporcionam uma alta no valor desses
imveis, so exemplos da apropriao dos investimentos pblicos pelo
setor privado, sem que haja uma recuperao da mais-valia fundiria,
uma vez que tem como fator determinante um mercado fortemente aque-
cido pela produo de empreendimentos habitacionais em larga escassa
e parcialmente subsidiada.
Somado a isso, a implantao desses conjuntos tem gerado uma de-
manda populacional inversamente proporcional oferta de infraestrutura,
acarretando srios conflitos urbanos e ambientais, causando assim, forte
presso dos movimentos populares por melhorias.
O fato que as diretrizes estabelecidas para implantao do PMCMV
proporcionam ao mercado a livre escolha da localizao dos empreendi-
mentos, em um cenrio de ausncia de instrumentos de controle do valor
da terra e tambm da ocupao de reas sem disponibilidade de infraes-
trutura e servios pblicos. Isso proporcionou a atenuao da periferizao
da produo habitacional, que ocorreu intensamente nos bairros Jabotiana
e na Zona de Expanso Urbana, reas de maior crescimento imobilirio
nos ltimos anos.
Nessas localidades, principalmente no bairro Jabotiana, na zona oeste
de Aracaju, a concentrao de empreendimentos do PMCMV na faixa de
3 a 10 SM deu-se de forma contnua, sendo localizados prximos uns aos
outros, potencializando os impactos da transformao no espao rural

617
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

em urbano (stios do lugar a condomnios), e o uso residencial predo-


minantemente horizontal dando lugar ao processo de verticalizao da
moradia (Figuras 4, 5 e 6).

Figura 4: Bairro Jabotiana


Fonte: Sarah Frana, dez/2013
Figura 4: Bairro Jabotiana Figura 4: Bairro Jabotiana
Fonte: Sarah Frana, dez/2013
Fonte: Sarah Frana, dez/2013

Figura 5. Imagem Satlite Bairro Jabotiana em Figura 6. Imagem Satlite Bairro Jabotiana
Figura 5. Imagem Satlite
Figura Bairro
2003 Jabotiana
Ocupao
4: Bairro Jabotiana em 2003em2013
predominantemente Ocupao predo-
Ocupao verticalizada no
horizontal. entorno do Cemitrio Colina da Saudade, e
Fonte: Sarah Frana, dez/2013
Fonte: Google Earth, 2013, com modificaes s margens do Conj. Santa Lcia.
minantemente horizontal. por Sarah Frana, dez/2013. Fonte: Google Earth, 2013, com
modificaes por Sarah Frana, dez/2013.
Fonte: Google Earth, 2013, com modificaes por Sarah Frana, dez/2013.
Esses empreendimentos so de tipologia fechada, em que os condomnios so enclaves
fortificados, conforme denomina Caldeira (2000), reproduzindo com especificidades, efeitos negativos
Figura 5. Imagem Satlite Bairro Jabotiana
na sociedade, refletidosem Figura
no espao 6. Imagem
segregado. Satlite
Muitos deles Bairrocom
so constitudos Jabotiana
mais de 2 torres e
2003 Ocupao predominantemente
um maior nmero de apartamentos,em de 22013 Ocupao
e 3 quartos de at 80 verticalizada
metros quadrados,no
com oferta de
horizontal. entorno do Cemitrio
infraestrutura interna de um clube privativo (Figura 7). Colina da Saudade, e
Fonte: Google Earth, 2013, com modificaes s margens do Conj. Santa Lcia.
por Sarah Frana, dez/2013. Fonte: Google Earth, 2013, com
modificaes por Sarah Frana, dez/2013.

Esses empreendimentos so de tipologia fechada, em que os condomnios so enclaves


10
fortificados, conforme denomina Caldeira (2000), reproduzindo com especificidades, efeitos negativos
na sociedade, refletidos no espao segregado. Muitos deles so constitudos com mais de 2 torres e
Figura 6. Imagem Satlite Bairro Jabotiana em 2013 Ocupao verticali-
Figura 5. Imagem Satlite Bairro Jabotiana em
2003 Ocupao predominantemente
Figura 6. Imagem Satlite Bairro Jabotiana
um maior nmero de apartamentos, em de2013
2 e Ocupao
3 quartosverticalizada
de at no
quadrados, com oferta de 80 metros
horizontal. entorno do Cemitrio Colina da Saudade, e
zada no entorno do Cemitrio Colina da Saudade, e s margens do Conj.
Fonte: Google Earth, interna
infraestrutura 2013, comdemodificaes s margens
um clube privativo do Conj.
(Figura 7). Santa Lcia.
por Sarah Frana, dez/2013. Fonte: Google Earth, 2013, com
Santa Lcia. modificaes por Sarah Frana, dez/2013.

Fonte: Google Earth, 2013, com modificaes por Sarah Frana, dez/2013.
Esses empreendimentos so de tipologia fechada, em que os condomnios so enclaves
fortificados, conforme denomina Caldeira (2000), reproduzindo com especificidades, efeitos negativos

618
na sociedade, refletidos no espao segregado. Muitos deles so constitudos com mais de 2 torres e
um maior nmero de apartamentos, de 2 e 3 quartos de at 80 metros quadrados, com oferta de
infraestrutura interna de um clube privativo (Figura 7).
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esses empreendimentos so de tipologia fechada, em que os condo-


mnios so enclaves fortificados, conforme denomina Caldeira (2000),
reproduzindo com especificidades, efeitos negativos na sociedade, re-
fletidos no espao segregado. Muitos deles so constitudos com mais
de 2 torres e um maior nmero de apartamentos, de 2 e 3 quartos de at
80 metros quadrados, com oferta de infraestrutura interna de um clube
privativo (Figura 7).

Figura 7: Bairro Jabotiana


Figura 7: Bairro JabotianaFonte: Sarah Frana, dez/2013
Fonte: Sarah Frana, dez/2013
A fim de facilitar a promoo imobiliria e aumentar a lucratividade, as construtoras buscam
reduzir os custos da construo atravs dos ganhos de produtividade no preo final de seus produtos,
A fim de facilitar
j pr-estabelecidos a promoo
pelo governo federal. imobiliria e aumentar
Assim, a racionalizao a lucratividade,
da construo as
d-se sobretudo
com a repetio dos
construtoras projetos ereduzir
buscam do processo construtivo,
os custos daampliando as escadas
construo dos empreendimentos
atravs dos ganhos
e promovendo a estandartizao.
de produtividade no preo final de seus produtos, j pr-estabelecidos pelo
De fato, a lei federal estabelece um limite de 300 unidades habitacionais por empreendimento
governo federal. Assim, a racionalizao da construo d-se sobretudo
sob a forma de condomnio e 500 unidades em loteamentos, o que as construtoras resolveram
com a repetio
facilmente ao subdividirdos projetos e do fracionando
os empreendimentos processo os
construtivo, ampliando
projetos por etapas, as
em terrenos
contguos,
escadasmasdoscom as mesmas tipologias, esolues
empreendimentos construtivas
promovendo a eestandartizao.
projetos arquitetnicos, a fim de
facilitar os procedimentos administrativos e legislativos. Analisando essa questo, foi identificado a
De fato, a lei federal estabelece um limite de 300 unidades habitacio-
prtica dessas formas de racionalizao em Aracaju, sendo que dentre os 42 empreendimentos
nais por empreendimento sob a forma de condomnio e 500 unidades em
existentes, 12 foram aprovados em etapas, a maior parte situados no bairro Jabotiana e na Zona de
loteamentos,
Expanso. o que as construtoras resolveram facilmente ao subdividir
os empreendimentos
Outro ponto relevante fracionando os dos
a retomar a insero projetos por etapas,
empreendimentos em terrenos
habitacionais do PMCMV
em bairros antes pouco visados pelo mercado, como o Santo Antnio e Olaria, e a consequente a
contguos, mas com as mesmas tipologias, solues construtivas e pro-
valorizao da terra, em funo dos investimentos pblicos, contribuindo para a produo de novas
jetos arquitetnicos, a fim de facilitar os procedimentos administrativos
periferias, onde a expanso, fragmentao e segregao scioespacial tornam-se constantes. Os
e legislativos.
terrenos de melhor Analisando essa questo,
localizao so objeto foi imobilirios
de lanamentos identificado a prtica
voltados dessasde
para segmentos
formas
renda maisde racionalizao
elevada, em ou
fora do PMCMV, Aracaju,
ento aosendo que
aguardo do dentre
crescenteos 42 empreendi-
aumento da mais-valia
fundiria.
Cabe observar, que o acesso moradia instituda pela Poltica Nacional de Habitao - PNH,
relaciona-se com a ampliao do acesso a terra urbana, com infraestrutura e servios, garantindo o
619
uso social do espao e combatendo a especulao imobiliria atravs da implementao dos
instrumentos urbansticos de regulamentao do mercado para promoo de moradia de interesse
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mentos existentes, 12 foram aprovados em etapas, a maior parte situados


no bairro Jabotiana e na Zona de Expanso.
Outro ponto relevante a retomar a insero dos empreendimentos
habitacionais do PMCMV em bairros antes pouco visados pelo mercado,
como o Santo Antnio e Olaria, e a consequente a valorizao da terra,
em funo dos investimentos pblicos, contribuindo para a produo de
novas periferias, onde a expanso, fragmentao e segregao scioespa-
cial tornam-se constantes. Os terrenos de melhor localizao so objeto
de lanamentos imobilirios voltados para segmentos de renda mais
elevada, fora do PMCMV, ou ento ao aguardo do crescente aumento da
mais-valia fundiria.
Cabe observar, que o acesso moradia instituda pela Poltica Nacio-
nal de Habitao - PNH, relaciona-se com a ampliao do acesso a terra
urbana, com infraestrutura e servios, garantindo o uso social do espao
e combatendo a especulao imobiliria atravs da implementao dos
instrumentos urbansticos de regulamentao do mercado para promoo
de moradia de interesse social.
Sobre a oferta de infraestrutura, h que se considerar que, por estarem
localizados afastados do ncleo urbano, o nvel destes servios no sa-
tisfatrio. H alguns casos, como no bairro Jabotiana e Zona de Expanso,
em que a ausncia de saneamento ambiental (esgotamento sanitrio e
drenagem urbana) fortemente contrastada pelo grande nmero de uni-
dades habitacionais espalhados, intercalados com reas de preservao
ambiental e glebas vazias ao aguardo da valorizao da terra.
Paralelamente, a insero dispersa dos empreendimentos do PMCMV
em Aracaju tambm acarreta srios impactos no tocante mobilidade, por
estarem situados distantes dos ncleos polarizadores de oferta de postos
de trabalho e com precria ou inexistente rede viria. Entretanto, ainda
que seja estabelecido pela Portaria do Ministrio da Cidade n140/20103,
a escolha dos beneficirios de acordo com a proximidade com seus locais
de emprego, posto de lado no momento de sua escolha. Alguns desses
empreendimentos esto localizados em reas sem pavimentao e acesso
do transporte coletivo, dificultando o deslocamento dos moradores, como
pode ser verificado na Zona de Expanso Urbana e Jabotiana.

620
Paralelamente, a insero dispersa dos empreendimentos do PMCMV em Aracaju tambm
acarreta srios impactos no tocante mobilidade, por estarem situados distantes dos ncleos
Anais e
polarizadores de oferta de postos de trabalho docom
VIII Congresso Brasileiro
precria ou de Direito
inexistente rede Urbanstico
viria. Entretanto,
ainda que seja estabelecido pela Portaria do Ministrio da Cidade n140/2010 iii , a escolha dos
Embora desfavorveis em termos de acessibilidade, a localizao dos
beneficirios de acordo com a proximidade com seus locais de emprego, posto de lado no momento
empreendimentos tende a ser definida principalmente em funo da ne-
de sua escolha. Alguns desses empreendimentos esto localizados em reas sem pavimentao e
cessidade de adequao do valor da terra aos valores determinados pela
acesso do transporte coletivo, dificultando o deslocamento dos moradores, como pode ser verificado
normativa do programa e as margens de lucro das empresas, frente ao
na Zona de Expanso Urbana e Jabotiana.
mercado de terras (LIMA, et all, 2013).
Embora desfavorveis em termos de acessibilidade, a localizao dos empreendimentos
tende a 4.
serCONTRADIES
definida principalmente em funo da necessidade
E CAMINHOS DO de adequao do valor da terra aos
valores PROGRAMA
determinados pela normativa
MINHA CASAdo programa
MINHA eVIDA
as margens de lucro das empresas, frente ao
mercado de terras (LIMA, et all, 2013).
importante enfatizar que o discurso do PMCMV concentra-se a re-
duo do dficit habitacional, faz-se pertinente analisar a relao entre
ambos. Entretanto,
4 CONTRADIES E CAMINHOS os dados coletadosMINHA
DO PROGRAMA na pesquisa
CASA MINHAapontam
VIDAa baixa
efetividade do atendimento s famlias de renda inferior a 3SM, carac-
terizadas como as mais necessitadas por comporem 95,70% do dficit
importante enfatizar que o discurso do PMCMV concentra-se a reduo do dficit habitacional, faz-
habitacional de Aracaju e por apresentarem maior dificuldade de acesso
se pertinente analisar a relao entre ambos. Entretanto, os dados coletados na pesquisa apontam a
aos financiamentos da moradia formal. De fato, cerca de 88% do total dos
baixa efetividade do atendimento s famlias de renda inferior a 3SM, caracterizadas como as mais
beneficirios do programa em Aracaju est inserido na faixa de 3 a 10SM
necessitadas por comporem 95,70% do dficit habitacional de Aracaju e por apresentarem maior
e assim compe apenas 4,30% da demanda por moradia contabilizada em
dificuldade de acesso aos financiamentos da moradia formal. De fato, cerca de 88% do total dos
2010 (Tabela 3). Isso comprova a atuao contraditria do programa ao
beneficirios do programa
cumprimento dosem Aracaju est
objetivos inserido privilegiando
propostos, na faixa de 3 aassim,
10SM eaassim compe
camadas de apenas
4,30% da demanda
maior renda,por
quemoradia
podemcontabilizada
acessar casa emprpria
2010 (Tabela
atravs3).deIsso comprova a atuao
financiamentos
contraditria
diretodocom
programa ao cumprimento
as construtoras dos objetivos a
e correspondem propostos, privilegiando
um reduzida parcelaassim, a camadas
do total
de maiordo renda,
dficitque
habitacional.
podem acessar casa prpria atravs de financiamentos direto com as
construtoras e correspondem a um reduzida parcela do total do dficit habitacional.
Tabela 3
Aracaju
Tabela 3
Distribuio das Unidades Habitacionais do PMCMV
Aracaju
e o Dficit Habitacional
Distribuio das Unidades Habitacionais do PMCMV e o Dficit Habitacional
2009 a 2013
2009 a 2013
At 3 De 3 a 10
% % Total
SM SM
Dficit Habitacional (2010) 19.955 95,70 896 4,30 20.851
Nmero de Unidades
1.262 14,41 7.490 85,59 8.752
Habitacionais

Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo


Fonte: Elaborao da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos rgos EMURB e
e nos rgos EMURB e CAIXA, 2014; SEPLAN, 2010.
CAIXA, 2014; SEPLAN, 2010.

12 621
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Alm deste, outros entraves merecem ser destacados. A ausncia da


articulao entre o planejamento dos programas urbanos, habitacionais e
de infraestrutura, tem causado um descompasso na garantia do direito
cidade e, incentiva, cada vez mais, o mercado imobilirio na busca inces-
sante pelo mais-valia. A possibilidade da implantao dos instrumentos
urbansticos da Estatuto da Cidade e da efetivao das diretrizes estabe-
lecidas pelo Plano Diretor tem-se dissolvido de forma muito incipiente
nas prticas da gesto municipal de Aracaju, muitas vezes inviabilizando
projetos habitacionais que iro atingir famlias carentes.
Os agentes envolvidos na atuao do PMCMV (proprietrios de terras,
incorporadores e construtores) evidenciam que o alto valor da terra em
reas urbanizadas um grandes dos obstculos para o andamento do
programa. Esta questo poderia ser enfrentada com a aplicao dos ins-
trumentos de combate especulao fundiria inclusos no Plano Diretor
de Aracaju, especialmente as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS,
cuja utilizao destas para o PMCVMV foi incentivada posteriormente
atravs legislao municipal.
Fica evidente a importncia do entrelaamento das polticas fundiria,
habitacional e de infraestrutura e urbanizao de modo a garantir o acesso
terra urbanizada com valor reduzido, permitindo que os empreendimen-
tos sejam construdos em reas de interesse social, e em maior proporo
para queles que se concentram na faixa de renda de 0 a 3 SM.
A insero desses empreendimentos em determinadas reas que apre-
sentam maior facilidade para a produo de moradias e por conseguinte
com menor valor fundirio, fator decisivo na localizao destes empreendi-
mentos, parece estar mais associada dinamizao da economia por meio
do atendimento metas quantitativas estabelecidas pelo PMCMV, do que
pela promoo do direito moradia. Dessa forma, observa-se que o pro-
grama tem trazido srios impactos no tecido urbano da capital sergipana,
em especial promovendo migraes da populao, resultando assim, em
problemas urbansticos, em especial mobilidade, saneamento ambiental,
acesso a equipamentos e servios pblicos e, por ltimo, expanso dos

622
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

limites urbanos que se fundamenta na produo habitacional perifrica.


Os empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida em Aracaju
tem sido responsveis pela segregao espacial, fragmentao do tecido
urbano e valorizao fundiria, resultando numa cidade cada vez mais
excludente e desigual. A periferizao das unidades habitacionais, inclu-
sive prximas aos antigos conjuntos residenciais implantados pelo Banco
Nacional de Habitao - BNH, uma reproduo das velhas experincias
com nova leitura, porm repetio dos mesmos problemas.
De fato, o crescimento de Aracaju tem sido, nos ltimos anos, norte-
ado para novas direes, como a Jabotiana e a Zona de Expanso, com o
aumento do nmero de moradias ditas populares, mas destinada para
uma populao com faixa de renda de 3 a 10SM. A realizao de obras de
infraestrutura, sistema virio e servios pblicos, devem ser planejadas
concomitantemente esses projetos habitacionais, para que esses novos
moradores estejam integrados no tecido urbano.
Por outro lado, apesar de observados os problemas na efetivao do
programa que tem distanciado a populao do direito cidade e moradia
em reas urbanizadas, em termos quantitativos, no se pode deixar de
mencionar, que em apenas quatro anos de existncia, o PMCMV j supe-
rou os nmeros da produo habitacional do Programa de Arrendamento
Residencial (6.830 moradias) durante seus 8 anos de atuao.
Entretanto, faz-se necessrio o aumento da quantidade de projetos
habitacionais voltados para a populao de renda baixa (0 a 3 SM), que
no tem acesso moradia em reas estruturadas no tocante ao servios
e proximidades com os postos de trabalho. A oferta desse tipo de mo-
radia tem se tornado cada vez mais incipiente em Aracaju, devendo ser
planejado e incentivado o aumento da produo habitacional, sobretudo
em vazios inseridos em reas urbanizadas, a fim de reforar o acesso
moradia pelas camadas da populao que permaneceram, durante muitos
anos, s margens do mercado formal.

623
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

5. BREVES CONSIDERAES

Observa-se a efetividade do Programa Minha Casa Minha Vida em


Aracaju no apenas em termos quantitativos, como tanto explorado
pelo poder pblico na mdia, mas especialmente qualitativo. Os dados
apresentados ao longo da pesquisa permitem considerar que as contri-
buies do programa para o cumprimento do direito moradia e cidade
so nfimas. O programa pouco integra a moradia em bairros urbanizados,
com mobilidade e equipamentos pblicos, isso porque a localizao dos
empreendimentos residenciais segue as determinaes do mercado, cujo
valor da terra, tem se constitudo fator determinante anunciado pelas
construtoras, o que pode ser contornado com os instrumentos urbansticos
de combate especulao da terra do Estatuto da Cidade e presentes no
Plano Diretor de Aracaju. A mercantilizao da moradia evidenciada
quando se destina a maior parte da produo habitacional faixa de renda
de 3-10SM, segmento dito de mercado, o qual favorece a obteno de
maiores pores de lucratividade, em funo do maior valor das unidades
habitacionais e das estratgias de racionalizao de projetos.
Contudo, constata-se um processo definido por uma rede de agentes,
cuja atuao complexa e articulada, vem a beneficiar, principalmente, os
interesses econmicos, ultrapassando assim, o mbito da promoo do
direito cidade. A produo de moradias pelo PMCMV em Aracaju vem,
da mesma forma que o Banco Nacional de Habitao BNH, acarretar
transformaes no tecido urbano, com maior nfase nos processos de
incremento populacional e expanso da urbanizao, induzindo ocupaes
de modelo perifrico, disperso e fragmentado, reduzindo a qualidade ur-
banstica e ambiental e elevando a importncia da moradia como produto
de mercado e no como processo.

624
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

CALDEIRA, Teresa Pires. Cidade de Muros: crime, segregao e cidadania


em So Paulo. So Paulo: 34 ed./ EDUSP, 2000.
CARDOSO, Adauto Lcio (org.) O Programa Minha Casa Minha Vida e seus
efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.
FRANA, Sarah Lcia Alves Frana. A produo do espao na Zona de Expanso
Urbana de Aracaju: disperso urbana, condomnios fechados e polticas
pblicas. Niteri: Dissertao de Mestrado, Universidade Federal Fluminense, 2011.
FRANA, Vera Lcia Alves Frana. Aracaju: Estado e Metropolizao. So
Cristvo: UFS, 1999.
LIMA, Jos Jlio Ferreira; PONTE, Juliano Pamplona Ximenes; RODRIGUES, Roberta
Menezes; NETO, Raul Ventura; MELO, Ana Carolina Campos de. A promoo habi-
tacional atravs do Programa Minha Casa Minha Vida na Regio Metropolitana de
Belm. In CARDOSO, Adauto Lcio (org.) O Programa Minha Casa Minha Vida
e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU. Diagnstico da Cidade de Aracaju. 3
Produto. Relatrio. Aracaju: PMA/EMURB, 2014.
________. Plano Estratgico de Moradias Subnormais. Aracaju: PMA/SEPLAN,
2001.
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU/ FUNDAO DE APOIO PESQUISA E
EXTENSO DE SERGIPE - FAPESE. Plano Local de Habitao de Interesse
Social. Aracaju: PMA/SEPLAN, 2010.

NOTAS

1 Arquiteta e Urbanista. Doutoranda pelo Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da Univer-


sidade Federal Fluminense - PPGAU/UFF, Professora Substituta do Departamento de Arquitetura e Urbanismo
da Universidade Federal de Sergipe DAU/UFS. sarahfranca@ig.com.br
2 Disponvel em www.infonet.com.br/cidade/ler.asp?id=85126&titulo=cidade, acessado em 06/02/2014).
3 Esta Portaria estabelece que o poder pblico municipal pode definir critrios relacionados localizao,
priorizando candidatos que habitam ou trabalham prximos regio do empreendimento de forma a evitar
deslocamentos intraurbanos extensos e desnecessrios.

625
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Consolidao da Cidadania e
Produo Capitalista da Habitao:
Manuteno de Uma Ordem
Excludente do Direito Cidade
Suzana Carolina dos Santos Dutra de Macedo1

RESUMO

Desde o incio do processo de construo da cidadania as classes do-


minantes parecem ter visualizado que uma dinmica contnua de criao
de direitos a favor dos interesses da maioria social representava um risco
aos seus interesses, assim, por implicar em algum nvel de reconhecimento,
pelo Estado, da igualdade entre os homens, o desenvolvimento da cida-
dania se deu de duas formas: includente, quanto incorporao Nao,
e excludente, quanto distribuio de direitos. A concretizao histrica
de uma cidadania diferenciada fez com que os excludos da participao
social buscassem, ao longo da histria, os mesmos direitos ofertados s
classes dominantes, o que lhes permitiria desfrutar de um sentimento de
igualdade. Na chamada cidadania do terceiro milnio, o poder de compra e
o possuir passaram a substituir os ideais do ser e formalizar a participao
do indivduo na sociedade. Neste aspecto, a cidadania que antes deveria
ser exercida por meio dos direitos polticos, civis e sociais, passou a se
consolidar pelo poder de consumo. Analisando esta trajetria da cidadania
no campo especfico da moradia, observa-se que a aquisio da proprie-
dade se tornou um dos fatores constituintes da construo discursiva e
contextual das relaes de cidadania, indicando atributos especficos de
pertencimento sociedade. Assim, a proviso da habitao migrou do
discurso universalista dos direitos fundamentais para a lgica seletiva
dos mercados, articulando-se com os novos padres de acumulao do
capital. A ideia de aquisio da casa prpria faz com que os beneficirios

626
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de programas habitacionais de mercado, como o Programa Minha Casa


Minha Vida, acreditem estar inseridos na cidade, pois, passam a se achar
integrantes e consumidores da dela, quando, na verdade, esto mais se-
gredados; no conseguem perceber que tiveram seus valores subvertidos
pela lgica da produo capitalista do espao, que conseguiu transformar
os interesses da classe dominante num interesse geral ilusrio.
Palavras-chave: Cidadania. Consumo. Habitao. Insero Urbana.

A Constituio Federal brasileira, promulgada no de 1988, preceitua no


Ttulo I Dos Princpios Fundamentais art. 1, que a Repblica Federati-
va do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
dentre os seus fundamentos a cidadania. Em que pese constituir a cidada-
nia como um de seus fundamentos, a Carta Magna brasileira no define
o que seja cidadania, nem o que seja, constitucionalmente, um cidado.
A definio corrente de cidadania pode ser encontrada no ensaio
de Marshall sobre Cidadania e Classe Social que, publicado em 1949,
considerado, segundo afirmao de Saes, referncia terica fundamental
para quem comea a refletir sobre cidadania na sociedade contempor-
nea2. Para Marshall, cidadania a participao integral do indivduo na
comunidade poltica 3, se manifestando tal participao como lealdade
ao padro de civilizao nela vigente e a sua herana social, bem como
acesso ao bem-estar e a segurana alcanados nessa comunidade.
O conceito de cidadania geralmente curto, raso; em qualquer dicio-
nrio encontramos a definio de cidadania como a qualidade de cidado,
e a definio de cidado como sendo o indivduo no gozo dos direitos
civis e polticos de um estado livre, ou, apenas habitante de cidade. Na
verdade, o importante no o conceito em si, mas, em cada Nao,
caracterizar os diferentes modos pelos quais se concretizou historica-
mente a participao na comunidade poltica de todos os indivduos,
pois, conforme nos esclarece Marshall so esses diferentes modos que
corporificam diferentes os direitos que o Estado reconhece a todos os
indivduos, e os deveres correspondentes4.

627
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Neste sentido, o conceito de cidadania vem sendo construdo ao longo


dos sculos, de forma que ser cidado nem sempre significa fazer parte
da cidade. A trajetria histrica da cidadania no Brasil nos faz perceber
que a declarao de direitos pelo Estado no suficiente para que eles
se concretizem na prtica, contrariamente, a distribuio de direitos e
deveres usada, desde o sculo XIX, como forma de incluir e excluir o
cidado da comunidade poltica.

No sculo XIX, a Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de


1824, designava como cidados brasileiros todos os que no Brasil
tivessem nascido, quer fossem ingnuos ou libertos, ainda que o
pai fosse estrangeiro; os filhos de pai brasileiro, e os ilegtimos
de me brasileira, nascidos em pas estrangeiro, que viessem
estabelecer domicilio no Imprio; os filhos de pai brasileiro, que
estivessem em pas estrangeiro servio do Imprio; todos os
nascidos em Portugal, e suas Possesses, que sendo j residen-
tes no Brasil na poca em que se proclamou a Independncia
nas Provncias aderiram a esta expressa, ou tacitamente pela
continuao da sua residncia; os estrangeiros naturalizados,
qualquer que fosse a sua Religio5.
Apesar do conceito amplamente includente, a participao dos
indivduos na sociedade era limitada por critrios de educao,
propriedade, gnero, rendimentos e ocupao, a lei era o meio
que estabelecia tais critrios de diferenciao. A ttulo de exem-
plo, a instituio da lei Saraiva, em 1881, contraps o direito ao
voto prova de rendimentos e queles, cuja riqueza notria, em
virtude de diploma de ensino superior ou cargo pblico exercido,
os isentava de prov-los. O direito de voto s era concedido aos
indivduos que possussem no mnimo 200 mil ris e que, cumu-
lativamente, conseguissem provar esses rendimentos, sendo
exigido inmeros documentos difceis de se conseguir daqueles
que no possussem um diploma legalmente reconhecido de
instituio secundria ou superior, ou daqueles que no exer-
cessem um alto cargo pblico (ministros de estado, deputados,
juzes, administradores de alto nvel) retirando, da maioria dos
indivduos, os direitos polticos de que dispunham e restringindo-
-lhes a cidadania.

Dez anos depois, a primeira constituio republicana, em 1891, elimi-


nou a qualificao por rendimentos, mas manteve outras restries para
permitir o direito participao poltica dos brasileiros: impossibilitava
o exerccio do voto aos analfabetos, mulheres, indigentes, soldados,
menores de idade e membros de ordem religiosa, sendo, a exigncia de
alfabetismo mantida ao longo do sculo XX em cada uma das constituies
subsequentes, at 1988.

628
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Segundo Holston, o principal motivo para a contnua restrio do exer-


ccio da cidadania no Brasil, ao longo dos sculos, foi a manuteno de
um modelo de cidadania que enfatizava as diferenas6. Em que pese na
maioria das vezes ser usada a qualificao por capacitao para excluso
da maioria dos indivduos da comunidade poltica, qualquer diferena
poderia ser utilizada para possibilitar a distribuio de direitos polticos
de forma diferenciada entre cidados.
Assim, desde o incio do processo de construo de cidadania as
classes dominantes parecem ter visualizado que uma dinmica contnua
de criao de direitos a favor dos interesses da maioria social represen-
tava um risco aos seus interesses; ao se referir ao processo de criao
de direitos no sculo XVII, Saes fala sobre a compreenso burguesa dos
perigos da cidadania:

Logo aps as revolues polticas burguesas que reorganizaram


os aparelhos de Estado europeus em funo do princpio da
igualdade jurdica, as classes dominantes desses pases j co-
mearam a se opor instaurao da igualdade poltica; isto ,
adoo do sufrgio universal e constituio, em consequncia,
de uma democracia plena. Justificando a sua oposio a qualquer
salto qualitativo na igualdade, tais classes argumentavam que
instituies polticas democrticas acabariam por se voltar contra
as prprias liberdades civis, sufocando-as. Por isso, defenderam
enfaticamente a imposio de restries de ordem censitria ou
capacitria ao exerccio do direito de voto. Esse apoio explica
que esses dispositivos antidemocrticos tenham se conservado
ao longo de todo o sculo XIX; e que s se tenham desagregado
em pleno sculo XX7.

Essa oposio burguesa a qualquer salto qualitativo na igualdade, a que


se refere o autor, gerou uma distribuio desigualitria de direitos no
apenas na Inglaterra, mas analogamente, em outros pases que, como o
Brasil, sofrem at hoje as consequncias da formao de uma cidadania
diferenciada8. Em nosso pas, em que pese a cidadania formal, referente
incorporao constitucional de todos indivduos na Nao brasileira, existe,
paralelamente, uma cidadania substancial, que se refere distribuio dos
direitos e deveres que as pessoas realmente exercem.
Assim, por implicar em algum nvel de reconhecimento pelo Estado

629
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da igualdade entre os homens, a noo de cidadania foi responsvel por


originar as desigualdades sociais, compondo uma trajetria simultnea
de segregao socioespacial e excluso de grande parte da populao do
direito cidade. As diferenas estabelecidas socialmente so decompostas
em diferentes tipos de direitos substanciais, ou seja, queles realmente
exercidos por cada indivduo e no apenas formalmente estabelecidos,
de forma que o gozo dos direitos individuais, polticos e sociais que vo
determinar quem, de fato, cidado, ou seja, participante, e no apenas
habitante, da cidade.
A excluso gerada pela cidadania levou a massa de excludos eterna
busca pelo pertencimento substancial Nao; esta busca se deu no
apenas no aspecto da participao poltica, mas na concretizao efetiva
de todos os direitos, inclusive os sociais, os quais, quando efetivados,
fazem com que os indivduos passem a se sentir integrantes da cidade.
A anlise histrica do Brasil mostra que a distribuio desigual de di-
reitos em nosso pas sempre privilegiou os proprietrios de terras, os que
exerciam altos cargos pblicos, os que vinham de uma famlia nobre, os
que tinham condies de estudar, etc., originando o surgimento de uma
cidadania includente e ao mesmo tempo excludente, que fez com que os
marginalizados da sociedade buscassem alcanar os mesmos direitos que
eram ofertados as classes dominantes.
Neste sentido, trazendo esta anlise para o campo especifico da mo-
radia, podemos perceber que no processo de urbanizao do Brasil as
periferias urbanas se desenvolveram como o lugar dos excludos, dos que
sempre tiveram a cidadania restringida. Segundo Viana, em meados dos
anos 30 e incio dos anos 40 as classes mais necessitadas tinham apenas
dois tipos de moradia a escolher: a casa feita com as prprias mos ou
o cortio9. O modelo de autoconstruo nas periferias urbanas, mesmo
que tenha a nica alternativa habitacional para os trabalhadores de baixa
e mdia renda, dava a esta camada a sensao de ascenso social, sem
que houvesse redistribuio de renda, elevao dos salrios ou compro-
metimento da acumulao. A autoconstruo possibilitou aos novos mo-

630
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

radores das periferias urbanas no apenas a ideia de ascenso social, em


virtude da aquisio de sua moradia, mas o sentimento de participantes
da cidade, na medida em que assumiram a identidade, sem precedentes,
de produtores e consumidores da vida urbana.
Conforme nos esclarece Holston, o importante envolvimento das
classes trabalhadoras com o consumo do mercado moderno teve incio
quando elas comearam a se estabelecer nas periferias, nos anos de 1960,
pois enquanto transformavam seus barracos em casas de alvenaria mais
bem-acabadas se motivaram para equipar suas casas em construo
com mquinas de lavar, televisores e mobilirios de quarto, normalmente
adquiridos a prestao e com altos juro. Segundo o Autor:

Esse consumo de utilidades e objetos domsticos teve origem


e resultou em duas mudanas profundamente relacionadas ao
desenvolvimento da cidadania insurgente. Uma delas foi uma
mudana na subjetividade. Suas casas se tornaram textos legveis
que atestam essa mudana, performances arquitetnicas tanto
da aquisio de bens individuais e da competio por status
como do drama coletivo de produzir as prprias periferias ao se
apropriar e transformar o solo da mesma cidade. Na condio de
construtores da cidade, eles passaram a se compreender como
como portadores de interesses na cidade, como contribuidores
fundamentais para sua economia e sua sociedade. Essa identi-
dade de parte interessada na cidade foi a base de uma noo de
pertencimento, at ento inexistente por eles, por meio da apro-
priao e produo a noo, com efeito, de uma propriedade
baseada no uso produtivo -, que consolidou, por sua vez, um novo
tipo de direito adquirido sobre a cidade. A segunda mudana se
deu, portanto, em termos de direitos, a nova subjetividade das
classes dos trabalhadores como produtoras e consumidoras da
vida urbana respaldou a exigncia de novos direitos: direitos de
contribuidor cidade. 10

A nova mudana de subjetividade das classes trabalhadoras transfor-


mou as periferias em espaos de futuros alternativos, produzidas nas ex-
perincias de novos proprietrios, que passaram a organizar movimentos
sociais, a participar de mercado de consumidores, originando uma nfase
no consumo. Neste momento, em que a cidadania brasileira ainda busca
uma consolidao, o consumo passa a encontrar cada vez mais espao
como forma de participao social. Para Dominique o consumo se trans-

631
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

formou em passaporte para a cidadania, no sentido de pertencimento,


como igual, a uma comunidade. A cultura do consumo passou a equacio-
nar, assim, de modo real ou ilusrio, o problema do reconhecimento, da
visibilidade, da dignidade, da prpria humanidade das pessoas situadas
na base da hierarquia social11. Tacitamente, o gozo pleno dos direitos
passaram a ser substitudo pelo acesso aos bens de consumo.
Conforme Santos, na chamada cidadania do terceiro milnio, o poder
de compra e o possuir passaram a substituir os ideais do ser e formalizar
a participao do indivduo na sociedade que antes deveria ser exercida
por meio dos direitos polticos, civis e sociais, com a consolidao da
cidadania12. De acordo com esta nova realidade, em vez de as pessoas
preocuparem-se em reivindicar seus direitos de cidadania, elas passaram
a lutar pela posse de objetos que acreditavam facilitar sua incluso social,
o mesmo aconteceu com a moradia.
Desde a dcada de 90, vm se constituindo no Brasil mecanismos
jurdicos e institucionais que preparam o terreno para a ampliao e con-
solidao da produo privada de moradia, de modo a tornar o mercado
imobilirio ator central na poltica de habitao, fazendo com que a provi-
so habitacional migre do discurso universalista dos direitos fundamentais
para a lgica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inovadora
com os novos padres de acumulao do capital.
Shimbo, em estudo sobre a habitao social de mercado, esclarece
que desde 2000 houve um redesenho da relao entre poltica pblica
habitacional e produo privada de moradias com a entrada de capital
financeiro nas grandes empresas construtoras e incorporadoras e com o
aumento de recursos dos principais fundos pblicos e semipblicos do
Sistema Financeiro de Habitao (recursos do FGTS e do SBPE) 13. Com a
juno de recursos pblicos e privados ocorreu um rpido crescimento da
produo de moradia por grandes empresas voltada para o pblico que
pode acessar o crdito habitacional operacionalizado pelo SFH.
A partir de 2006, sobretudo entre 2006 e 2010, grandes empresas
construtoras passaram a ofertar habitao para as camadas de baixa

632
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

renda da populao, imprimindo um ritmo acelerado na verticalizao e


espraiamento dos tecidos urbanos. A partir da a produo da habitao
se constituiu numa forma indita de empresariamento que passou a arti-
cular o Estado, empresas construtora e capital financeiro, transformando a
habitao social em negcio imobilirio. Neste momento, a populao de
baixa rena, chamada de classe C, emerge como um novo nicho de merca-
do e passa a fazer parte das estratgias empresariais do setor imobilirio.
Este empresariamento da produo enfatizou a importncia do con-
sumo para as classes trabalhadoras, tornando este crucial para o alcance
do idealizado sonho da casa prpria, no qual o trabalhador pobre tem
se empenhado desde a dcada de 1960. As realizaes de consumo das
classes trabalhadoras retomam o sentimento subjetivo de aquisio
da cidadania e participao efetiva na cidade, uma vez que o simples
fato de se tornarem proprietrios origina o sentimento de aquisio de
novos direitos como o de organizar movimentos sociais, de participar
do mercado de consumidores, de fazer julgamentos estticos sobre a
transformao das casas, etc. Observa-se, ento, que a aquisio da
propriedade se torna um dos fatores que constituem a construo dis-
cursiva e contextual das relaes de cidadania e que indicam atributos
especficos de pertencimento da sociedade.
Formalizando o esprito j corrente de incentivo proviso privada de
habitao, por meio de medidas regulatrias e do aumento de recursos
destinados ao financiamento habitacional, o Ministrio das Cidades lanou
em 2009 o Programa Minha Casa Minha Vida, que desde sua implemen-
tao vem operando fora do marco do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) e colocando em segundo plano os princpios,
diretrizes, critrios e formas de enfrentamento do dficit habitacional que
resultaram na elaborao do PlanHab14.
Para a classe de baixa renda, o PMCMV tem como caractersticas
mais significativas a ampla padronizao de unidades habitacionais, sem
preocupaes com o conforto ambiental, as diversidades urbanas, biocli-
mticas, sociais, culturais, tecnolgicas das regies, municpios ou dos

633
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

bairros em que so instaladas as unidades. Segundo Rufino o Programa


possui um padro de produo imposto pela lgica da escala industrial
almejada pelas grandes empresas, se sobrepondo s condies locais e a
qualquer diretriz prpria dos processos de projeto que se desenvolvem a
partir de situaes especficas15. Quanto s caractersticas do projeto com
relao escala da unidade, observa-se que a diversidade da composio
familiar encontrada entre os beneficirios no compatvel com o projeto
padro da unidade, caracterizado pelo programa nico com sala, cozinha,
banheiro e dois dormitrios, continua a autora:

Famlias estendidas e diversificadas, que no correspondem fa-


mlia mononuclear tpica (casal e dois filhos), claramente no so
atendidas pela unidade proposta. Ao se analisar mais a fundo os
processos de construo, demonstra-se a importante insero de
componentes industrializados, ainda que permaneam processos
manufaturados. Algumas equipes reconheceram processos de
produo bastante detalhados, a despeito da baixa qualidade na
concepo arquitetnica e urbanstica, demonstrando o interesse
das maiores construtoras pelo controle da produo e do trabalho
no canteiro de obras, como estratgia de reduo dos custos e
dos prazos das obras16.

A anlise mais detalhada do PMCMV, foco de pesquisas de muitos an-


troplogos e socilogos na atualidade, permite mostrar que a dimenso
do consumo da habitao, que enfatiza o desenho da poltica pblica
apenas para a propriedade no concretiza o direito social moradia como
posto na Constituio Federal de 1988, muito menos concede a to alme-
jada cidadania queles que sempre foram excludos do direito cidade,
contrariamente, muda a compreenso de habitao, que na definio de
Shimbo passa a ser toda edificao destinada ao uso residencial e que
possa ser transacionada no mercado, no qual o prprio bem financiado
serve como garantia nas operaes de financiamento 17.
Assim como a cidadania, a concepo jurdica de direito moradia no
foi determinada na Constituio de 1988, que apenas o positivou como
um direito social fundamental diretamente ligado ao exerccio da cidada-
nia, na medida em que, sendo fundamento embasador e informativo de

634
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

toda estrutura estatal e normativa, nos moldes do art. 1, fundamento


das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais e, dentre os
direitos fundamentais est, no caput do art. 6, o direito moradia.
A concepo de moradia ficou, ento, a cargo de juristas e doutrina-
dores, que, numa concepo generalizada e enraizada no mbito jurdico,
prelecionam que a moradia no se refere apenas ocupao de um lugar
no espao, mas, s condies que tornam este espao um local prprio
para habitao, como fornecimento de gua, energia eltrica, coleta de
esgoto e de lixo, acesso fcil transportes pblicos, hospitais, postos de
sade, creches, escolas, praas, parques e outros servios pblicos.
Sob um prisma etimolgico-conceitual das palavras envolvidas no
contexto do direito moradia, como as expresses estar, morar, residir,
habitar e viver, o constitucionalista Jos Afonso da Silva afirma que o di-
reito moradia significa ocupar um lugar como residncia; ocupar uma
casa, apartamento etc., para nele habitar, encontrando-se no morar a
ideia bsica de habitualidade no permanecer ocupando uma edificao, o
que sobressai com sua correlao com o residir e o habitar, com a mesma
conotao de permanecer ocupando um lugar permanentemente.
Assim, sob a perspectiva do referido doutrinador, o direito moradia
no necessariamente o direito casa prpria, mas a garantia de todos a
um teto onde o indivduo se abrigue com sua famlia de modo permanente,
segundo a prpria etimologia do verbo morar, do latim morari, que signi-
fica demorar, ficar18. Neste sentido, a aquisio da casa prpria pode ser
vista apenas como um complemento para a efetivao do direito moradia.
Ante o exposto, a problemtica que surge no contexto apresentado
reside na conduo estatal de uma poltica pblica habitacional voltadas
para produo e aquisio de moradia, fazendo a populao crer que
est havendo uma concretizao do direito social moradia a partir da
reduo do dficit habitacional, quando, na verdade, a forma como esta
poltica vem sendo conduzida causa o aumento da excluso do indivduo
da participao na cidade, e limita, diretamente, o exerccio do seu direito
fundamental de cidadania.

635
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A mercadificao da habitao se insere nas lgicas da produo do es-


pao capitalista, lgica esta que no permite a concretizao da habitao
na sua concepo de direito social ligado ao exerccio da cidadania, mas
sim na sua noo de mercadoria, destinada no apenas ao uso residencial,
mas na sua utilidade no mercado.
Segundo a lgica da produo capitalista do espao, a produo da
habitao por programas sociais de mercado busca critrios de produo
que articulam o preo final de venda do produto com os custos dos imveis,
estando entre os fatores preponderantes para a produo dos empreen-
dimentos no a concretizao dos direito moradia, em seu significado
amplo, mas a busca do lucro pelas empresas construtoras que, acima de
tudo, procuram garantir a rentabilidade de seus investimentos financeiros;
exemplo disso que na aquisio dos terrenos onde sero construdas
novas edificaes importa mais a baixa valorizao fundiria e a aprovao
do retorno financeiro para a construtora do que a continuidade da malha
urbana e os impactos na configurao da cidade.
Em estudo realizado por Shimbo verifica-se que na maioria dos empre-
endimentos do Programa Minha Casa minha Vida no so reproduzidos
espaos de consumo e de trabalho, simplesmente porque esses espaos
no cabem na rea do terreno, sintetiza a autora:

O princpio que rege a implantao das edificaes de ordem


econmica, o que significa uma taxa de ocupao mxima,
em detrimento dos espaos livres, do lazer e at da circulao.
Quanto localizao, esses empreendimentos podem estar si-
tuados prximo tanto das camadas de renda mais altas ou mais
baixas, e se encontra, em geral, nos vetores de expanso ou de
adensamento das cidades. Mas, a situao do enclave altera
o seu contedo semntico dependendo se ele est inserido nos
contextos metropolitanos ou, por oposio, naqueles no me-
tropolitanos, [...]19.

A preocupao com a ordem econmica e no com a insero urbana


tende a impor aos novos consumidores da casa prpria um distanciamen-
to cada vez maior da chamada cidade completa, plenamente dotada de
infraestrutura, de equipamentos urbanos, de comrcio, de servios diver-

636
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sificados e de oferta de emprego. A construo dessas novas unidades


habitacionais faz emergir a criao de um novo espao, o qual exige a
construo de uma nova cidade, que com o passar do tempo vai gerar uma
demanda de problemas similares aos existentes nos locais de moradias
anteriores desses novos moradores/consumidores, como a precariedade
dos espaos coletivos, falta de infraestrutura, trabalho informal, ausn-
cia de espaos pblicos que estimulem a integrao e a sociabilidade na
vizinhana. Assim, ao mesmo tempo em que possibilitam a formalizao
da moradia, a criao de empreendimentos habitacionais de mercado,
propiciados, atualmente, pelo Programa Minha Casa Minha Vida, tende
a impulsionar novas formas de informalidade e desigualdades sociais,
exacerbando a segregao social.
Nota-se que o interesse pblico na conduo da poltica habitacional
pelo Estado brasileiro foi inteiramente capturado por agentes privados,
que, direta ou indiretamente, passaram a conduzi-la, e que, mais uma
vez, a grande massa continua marginalizada em busca da to sonhada
cidadania plena, s que dessa vez um importante detalhe deve ser enfa-
tizado: essa grande massa acredita estar inserida na sociedade por meio
da aquisio da casa prpria e da insero no mercado de consumo. No
percebem que os novos custos de vida, a formalidade, a distncia em
relao ao emprego e a desterritorialidade20 os excluem mais uma vez da
participao da cidade. Como afirmou Harvey em estudo sobre o direito
cidade: estamos vivendo num mundo onde os direitos de propriedade
privada e a taxa de lucro se sobrepem a todas as outras noes de di-
reito21 e, nesse novo mundo a noo de cidade se divorciou do tipo de
laos sociais, relao com a natureza, estilos de vida, tecnologias e valores
estticos que deveriam ser priorizados. Nos resta agora identificar quais
os efeitos que este novo regime urbano causa sobre a cidadania.

CONCLUSO

O desenvolvimento de uma cidadania diferenciada no Brasil fez com


que os excludos do pleno gozo dos direitos individuais, polticos e sociais
estivessem sempre buscando alcanar os mesmos direitos que eram ofer-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tados as classes dominantes como forma de obteno da igualdade. Com


o passar do tempo a diferenciao de direitos foi encoberta por uma falsa
ideia de democracia, onde todos so iguais perante a lei, sem distino de
direitos e obrigaes, nos termos de uma Constituio Federal considerada
mundialmente como uma Constituio Cidad.
A ideia de aquisio da casa prpria no Brasil foi uma ideia enraizada
na cabea da populao, primeiramente com forma de racionalizar os tra-
balhadores em torno de valores da propriedade e da moradia unifamiliar;
posteriormente com o intuito de atender a objetivos de natureza econ-
mica (reduo do custo de reproduo da fora de trabalho) e ideolgica
(a casa prpria como instrumento capaz de transformar os trabalhadores
em defensores da ordem e do conservadorismo), at virar quase um con-
senso nos discursos sobre a moradia popular, ao ponto de representar o
smbolo da valorizao do trabalhador e um importante fundamento da
constituio moral da sociedade.
Hoje, mais do que um direito individual e social, a noo de casa prpria
est diretamente relacionada a ideia de pertencimento sociedade, bem
como de ascenso social. A concretizao do direito moradia se traduz
na aquisio da propriedade, transformando o consumo em exerccio de
cidadania. A lgica dos direitos se inverteu e, em vez de reivindicar seus
direitos de cidadania, a populao prioriza a posse de objetos que acre-
ditam facilitar sua incluso social.
A migrao do conceito de moradia para a aquisio da casa prpria
faz com que as pessoas acreditem ter alcanado seu to sonhado direito
de igualdade e participao social, quando, na verdade, no percebem que
tiveram seus valores subvertidos pela lgica da produo capitalista do
espao que consegue transformar os interesses de classes num interesse
geral ilusrio, conforme expresso de Marx e Engels22.
Conforme explica Harvey, a classe dirigente pode, com sucesso, univer-
salizar suas ideias dominantes, contudo, se essas ideias dominantes tm
de ganhar aceitao como representantes do interesse comum, precisam
ser apresentadas como idealizaes abstratas, como verdades eterna-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mente universais, assim, essas verdades devem ser apresentadas como se


tivessem uma existncia autnoma de modo que as noes de justia,
direito e liberdade passam a ser apresentadas como se tivessem um
significado independente de qualquer interesse de classe especfico.23 Isso
o que est acontecendo com a poltica habitacional no Brasil, pois, na
medida em da proviso habitacional migra do discurso universalista dos
direitos fundamentais para a lgica seletiva dos mercados, articulando-se
com o modo de produo capitalista do espao, mantem, tacitamente, a
mesma trajetria de cidadania excludente que se desenvolveu ao longo
dos sculos em nosso pas.

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NOTAS

1 Graduada em Direito pela Universidade Potiguar. Ps-graduada em Direito Civil e Processo Civil e Mestranda
em Estudos Urbanos e Regionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. E-mail: suzanacarolina-
dutra@hotmail.com
2 SAES, Dcio Azevedo Marques de. Cidadania e Capitalismo: uma crtica concepo liberal de cidadania. in
Revista Crtica Marxista, n 15 So Paulo 2003, p. 10.
3 Marshall, Thomas Humprey. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro, Zahar, 1967. T.H. in SAES, op.
cit. 2003, p.10
4 SAES, op. cit.
5 Constituio Poltica do Imprio do Brasil, 1824. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao24.htm.> Acesso em 03.06.2015
6 Holston, James. Cidadania insurgente: distines da democracia e da modernidade no Brasil. 2013.
7 SAES, op. cit. p. 18
8 Termo criado por HOLSTON, op. cit.
9 VIANA, J. Coutinho. O ideal em habitao coletiva, In Revista do Arquivo Municipal, 1942 p.133, op. cit. in
BONDUKI, Nabil. Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da
casa prpria, 2011, pg.286.
10 HOLSTON, op. cit., p. 26/27.
11 VIDAL, Dominique. DADOS Revista de Cincias Sociais, 46(2):265-287. A Linguagem do Respeito. A Experi-
ncia Brasileira e o Sentido da Cidadania nas Democracias Modernas. 2003. Disponvel em <http://www.scielo.
br/scielo.php?pid=S0011-52582003000200003&script=sci_arttext.> Acesso em 05.06.2015
12 SANTOS, Boaventura de Sousa. A globalizao e as cincias sociais. (Org.). 2. Ed. So Paulo. Cortez. 2002
13 SHIMBO, Lcia Zanin. Habitao social de mercado: a confluncia entre Estado, empresas construtoras e capital
financeiro/prefcio de Cibele Saliba Rizek, coordenao editorial de Fernando Pedro da Silva e Marlia Andrs
Ribeiro. Belo Horizonte: C/Arte, 2012.

640
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14 KRAUSE, Cleandro. Minha casa minha vida, nosso crescimento: onde fica a poltica habitacional? p. 05.
Disponvel em: < http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2693/1/TD_1853.pdf. > Acesso em 07.11.2014
15 RUFINO, Maria Beatriz Cruz. Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos, in Amore, Caio
Santo. Shimbo, Lcia Zanin. Rufino, Maria Beatriz Cruz. Minha casa... e a cidade? avaliao do programa minha
casa minha vida em seis estados brasileiros / - 1. ed. - Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015.
16 RUFINO, op. cit.,p. 62.
17 SHIMBO, op. cit., p. 68.
18 SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 315
19 SHIMBO, op. cit., p. 2011/2012.
20 Expresso usada por Maria Beatriz Cruz Rufino, op. cit..
21 HARVEY, David. O direito cidade, Publicado na publicada na New Left Review, n. 53, 2008, p.1. Disponvel
em: <https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0
CB0QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww4.pucsp.br%2Fneils%2Fdownloads%2Fneils-revista-29-port%2Fdavid-
-harvey.pdf&ei=67lwVf3tPOTksASV1YAQ&usg=AFQjCNG2v1f4TJkvDhtrYgZ98FII7z-fhA&bvm=bv.94911696
,d.aWw> Acesso em 07.06.2015.
22 Marx e Engels. A Contribuition to the Critique of Political Economy. New York. Citado por HARVEY, David. A
produo capitalista do espao, p.81.
23 Harvey, David. A produo capitalista do espao, So Paulo, 2005, p. 81.

641
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Proviso do PMCMV em
So Jos do Rio Preto (SP):
e a insero urbana

Eduardo Meireles
eduardome@terra.com.br

Carolina Maria Pozzi Castro


carolmcastro@gmail.com

Jos Francisco
jfran@ufscar.br

Lucas Augusto Natalin


lucas_augusto_007@hotmail.com

Com a crise no fim da dcada de 2000, uma ao de politicas pbli-


cas na rea de habitao com o PMCMV, em uma estratgia Keynesiana
e anticclica para retomada do crescimento seguindo o modelo de outros
pases, o que originou, no espao urbano, segregao socioespacial, pois
o governo no equacionar acesso moradia com distribuio de cidade. E
esse trabalho teve objetivo de compreender a proviso do PMCMV em So
Jos do Rio Preto, e o nvel de insero urbana, de dois empreendimentos
faixa 2. Mtodo foram utilizadas as estratgias de pesquisa qualitativa
e quantitativa e, como mtodo, o estudo de caso de forma descritiva e
explanatria, entrevistaram-se 302 moradores de dois empreendimentos.
Resultado foi realizado um estudo de anlise da teoria da Proviso da
Habitao, das Politicas Habitacionais dos Governos passados, notou-se,
com esse estudo, que o nvel de insero urbana dos conjuntos do PMCMV
no municpio de So Jos do Rio Preto SP faixa 1 e faixa 2 possui fatores
quase idnticos de insero urbana e que a populao sofre com o esque-

642
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cimento fora da cidade, alm de ter dificuldades com transporte, sade e


educao. Concluso: necessria uma srie de aes, a fim de e ampliar
o acesso moradia. O Brasil repete modelos de insucesso utilizados na
Amrica Latina e que o direito moradia digna vai alm de distribuio
de casas nas periferias de cidades mdias e grandes, o que necessrio
distribuio de terra-localizao, terra urbanizada, e regulao do uso
e ocupao do solo urbano, controle eficaz do capital imobilirio, o qual
determina hoje onde a populao pobre depositada, onerando o poder
pblico municipal com ampliao de servio e infraestrutura pblica
quando existente.
Palavras-chave: Habitao, Polticas, Insero Urbana.

643
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Programa Minha Casa Minha


vida: Analisando as desigualdades
urbanas no tecido social sob a
luz do Direito Cidade.
Paulo Honorato de Souza
Assistente Social formado pela Universidade de Taubat
e-mail: paulo_assistentesocial@hotmail.com

Joyce Helena Martins Leal


Assistente Social formada pela Universidade Fluminense
e-mail: joyce.leal@hotmail.com

Leonardo Warchon Cavalcante


Estudante de Arquitetura e Urbanismo pela
Universidade Anhanguera de Niteri
e-mail: leowarchon@yahoo.com.br

Giuliane dos Santos de Souza


Assistente Social formada pela Universidade Federal Fluminense
e-mail: giulianne_21@hotmail.com

RESUMO

Atravs desse estudo objetiva-se realizar uma reflexo sobre o pro-


cesso de segregao urbana enfrentado pelos moradores dos conjuntos
habitacionais do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e a conso-
lidao do Dirieto Cidade. Temos como mtodo de pesquisa a anlise
bibliografica de produes a respeito da temtica. O mtodo de anlise
utilizado explicao do tema em estudo est pautado no materialismo
histrico-dialtico sob a gide da Poltica Habitacional Brasileira. O intuito

644
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

proporcionar uma reflexo critica sobre os impactos dessas formas de


produo de moradia nas vidas dos moradores contemplados pelo pro-
grama em debate. O que se revela que essas moradias proporcionadas
pelo programa, em sua maioria, so influenciadas por diversos fatores
que contribuem para a segregao e desigualdades sociais. Muitos so
os problemas que atingem essa populao, uma vez que tais construes
esto em localidades distantes no tecido urbano, com problemas que vo
desde a diferena cultural entre as famlias alocadas, a pouca ou nenhuma
oferta de transporte pblico e equipamentos sociais, a dificuldade enfren-
tada para manter-se ou ingressar no mercado de trabalho, dentre outros.
Buscaremos ento, refletir se essa carncia de servios e infraestrutura
determina uma segregao da populao residente e se contribuem para
o impedimento da superao da pobreza no qual muitas dessas pessoas
esto submetidas.
Palavras-Chave: direito, segregao, desigualdade, histrico-dialtico,
PMCMV.

645
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE VI
MOBILIDADE URBANA
E O DIREITO CIDADE

647
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Regime Tarifrio do Transporte


Pblico Coletivo Sob o Enfoque da
Poltica de Mobilidade Urbana
Fernando Gonalves Rodrigues1
Marinella Machado Arajo2

RESUMO

As diretrizes da poltica de mobilidade trazidas pela Lei 12.587, de 03


de janeiro de 2012, introduzem significativas inverses na lgica da atual
de gesto do transporte coletivo urbano. O presente artigo concentra sua
anlise do regime tarifrio adotado pela Lei de Concesses de Servios
Pblicos, Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e as exigncias da Lei de
Mobilidade quanto s fontes de custeio, a simplificao e transparncia
do clculo tarifrio. Constata o despreparo tcnico e a ausncia ou ine-
ficincia de instrumentos de clculo tarifrio utilizados, que acabam por
servir exclusivamente ao delegatrio do servio, e a inrcia dos Municpios
em face dos novos processos e instrumentos determinados pela referi-
da lei. Destaca, ainda, as diversas formas de financiamento do servio
para concentrar-se no mecanismo mais equitativo quanto utilizao
dos espaos urbanos de mobilidade, qual seja, o de atribuir ao usurio
de veculo prprio o nus de responder pelo custo do transporte pblico
coletivo, privilegiando o usurio do servio e o priorizando a melhoria do
sistema de mobilidade.
Palavras-Chave: tarifa, transporte coletivo, mobilidade urbana, servio
pblico.

1. INTRODUO

O processo de Concesso de Servios Pblicos retomado na dcada

648
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de 1990, no mbito da poltica de privatizao de servios de titularidade


do Estado, no alcanou uma reformulao do conceito de tarifa. Essa
permanece como contraprestao paga pelo usurio ao delegatrio do
servio pblico, constituindo a nica forma de financiamento do servio
de transporte pblico coletivo.
A demanda por mobilidade nas cidades brasileiras no permite seja a
tarifa do transporte pblico coletivo urbano a nica forma de financiamento
do servio. A conectividade, o relacionamento e a interdependncia do
transporte pblico coletivo com os demais fatores de impacto nas vias
urbanas impe a reformulao dos meios de financiamento do transpor-
te pblico coletivo. A Constituio da Repblica no inciso III, pargrafo
nico, do artigo 175 determinou expressamente a regulamentao, por
meio de Lei Complementar, de poltica tarifria. Ideia que ainda no foi
suficientemente desenvolvida.
A Lei n. 12.587/2012, que instituiu Diretrizes para Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana recoloca o assunto na pauta, desta vez em termos mais
abrangente. Na tica dessa lei o assunto posto em termos de poltica
tarifria, abrindo a perspectiva de instituio de outras fontes de custeio
a ser criado e implantado pelos rgos gestores.
A fixao de uma poltica tarifria para o setor de transporte pbli-
co coletivo de passageiros requer sugestes reais, estratgicas e aes
transformativas para que se possa implantar uma poltica tarifria justa
que alcance o seu carter social; no s do barateamento da tarifa para o
usurio, mas que viabilize a mobilidade nas cidades e garanta a susten-
tabilidade ambiental.

2. REGIME JURDICO DA TARIFA

A disciplina jurdica da tarifa comea a ser delineada a partir da consta-


tao de que determinados servios transcendem a mera relao privada
entre prestador e consumidor, ensejando sejam destacados com a marca
do interesse pblico.

649
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A concretizao de interesse pblico coloca na rbita de competncia


do Estado o poder de arbitrar um tipo de conflito que surgiu com o de-
senvolvimento da economia de massa, do Estado de Direito.
Na verdade, arbitrar conflitos sempre foi papel do Estado moderno,
como atuao precpua do Judicirio. A novidade que o arbitramento
passou a ser feito pelo Executivo, com o objetivo de disciplinar a relao
entre os envolvidos. Importa notar que o Executivo passou a contar com
o poder de agir como, por assim dizer, curador desse interesse pblico.
No era propriamente um conflito com o interesse do Estado, como pessoa
jurdica e titular de bens e direitos, mas entre o prestador de um servio
de massa e seus usurios.
Essa funo passou a ser exercida no sentido de fixar o preo do ser-
vio. A presena do Estado afasta a possibilidade de prestador e tomador
discutirem as clusulas do contrato entre eles; especialmente.
O passo seguinte foi a assuno, por parte do Estado, da titularidade
da prestao do servio, antes denominado interesse pblico.
Ao inserir os servios no mbito de sua competncia, o prprio
Estado pode prest-los, diretamente, ou, por via contratual, deleg-los
a particulares.
Isto porque, dentro da inspirao do Estado dito liberal, os servios
pblicos se limitam queles relacionados ao exerccio do poder de polcia,
como administrao da Justia e a Segurana Pblica. As atividades
ditas exclusivas do Estado so suportadas por receitas prprias, advindas
da arrecadao de tributos. Entre esses, ao lado dos impostos, as taxas,
devidas tambm em razo do exerccio do poder de polcia.
Como se sabe, o regime tributrio implica a obedincia a princpios,
como o da legalidade, da anterioridade e da noventena. Portanto, os
impostos e taxas se submetem a regime constitucional, devendo ser
institudos e revistos por lei, com vigncia aps obedecidos os princ-
pios constitucionais.
Parte da doutrina passou a sustentar que todos os servios pblicos
estariam sujeitos a taxa; contrariamente a posio que terminou por

650
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

prevalecer, distinguindo que os servios pblicos ligados a uma utilidade


econmica direta do usurio no seriam remunerado por taxa, mas por
tarifa, entendida esta como preo pblico.
Para estabelecer o regime jurdico da tarifa se faz necessrio afastar
alguma confuso entre taxa e tarifa.
O artigo 175 da Constituio da Repblica estabelece que:

Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob


regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao,
a prestao de servios pblicos:
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
(...)
III poltica tarifria.

J o artigo 145 dispe que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os


Municpios podero instituir os seguintes tributos:

II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela


utilizao, efetiva ou potencial de servios pblicos especficos
e divisveis, prestado ao contribuinte ou postos sua disposio.

H entre os dois dispositivos aparente conflito que facilmente afastado


por interpretao sistemtica. Enquanto que o artigo 175 trata da tarifa
como contraprestao devida pelo servio executado mediante delegao,
o artigo 145, estabelece que taxa a contraprestao devida pelo servio
prestado pelo Estado.
Toda vez que a operao de servio pblico delegada ao particular
a sua execuo ser realizada com o fito de angariar resultados finan-
ceiros. Ou em outras palavras, o delegatrio deseja obter lucro com a
prestao do servio o que ser alcanado com cobrana devida pelo
usurio de uma tarifa.
Na tarifa que paga quele que presta o servio pblico por conta e risco
e, graas delegao que lhes foi feita pela Administrao Pblica, supe
a incluso de certa margem de excedente, pois esta a razo que leva o
particular a prestar o servio pblico. J a taxa constitui a contrapresta-
o devida pela prestao de servios pblicos de exclusiva competncia

651
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Estado, uma vez que este no poder objetivar lucro na execuo de


servios pblicos para atender seus objetivos. Ou, sucintamente, a taxa
caracteriza pela compulsoriedade, porque resulta de obrigao legal, ao
passo que a tarifa se caracteriza pela facultatividade, porque decorre de
uma relao contratual.
A Lei n. 8.987/1995 refere-se remunerao paga pelo usurio do
servio concessionria, como tarifa. Os artigos 9 e 15, I e III abrem a
possibilidade do licitante fixar a sua remunerao na proposta. Afasta-
-se assim o princpio da legalidade prprio das espcies tributrias. E
mais, como referido, a reviso ou aumento da tarifa no se submete ao
princpio da anualidade e da noventena, mas por fora contratual, fixa-
-se a periodicidade de reajuste ou forma de recomposio do equilbrio
econmico-financeiro do contrato.
O ministro Carlos Velloso ao relatar o RE 209.365/SP classificou os
servios pblicos quanto a sua natureza e forma de remunerao, em trs
modalidades: (a) os propriamente estatais, so indelegveis e remunerado
mediante taxa; (b) essenciais e de interesse pblico so servios prestado no
interesse da comunidade e remunerados mediante taxa; e (c) no essenciais
so servios delegveis e remunerados por meio de tarifa.
Essa posio no contempla o servio de transporte coletivo, vez que
sua natureza de essencialidade assim definido pela Constituio, mas nem
por isso remunerado por mediante taxa.
A orientao jurisprudencial refuta a natureza tributria da cobrana
pelos servios pblicos. Veja-se julgado da Primeira Turma do STF:

EMENTA DIREITO TRIBUTRIO. COBRANA PELO SERVIO


DE ESGOTO SANITRIO.NATUREZA JURDICA. TARIFA. ALE-
GAO DE INOBSERVNCIA DO PRINCPIO DA LEGALIDADE.
OFENSA REFLEXA. SMULA STF 636. A cobrana pelos servios
de gua e esgoto no consubstancia tributo. Trata-se de preo
pblico. Precedentes. O exame da acenada violao do princpio
da legalidade somente se viabilizaria com anlise de mbito
infraconstitucional invivel em sede de recurso extraordinrio
(Smula 636/STF). Agravo regimental conhecido e no provido..
(Ag.Reg. No Agravo de Instrumento 784.175, DF, Relatora :Min.
Rosa Weber, DJe-037. PUBLIC 26-02-2013)

652
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por fim a Lei de Mobilidade Urbana foi literal ao estabelecer no par-


grafo 1 do artigo 9 que a tarifa dever ser constituda pelo preo pblico
cobrado do usurio pelos servios, afastando as indagaes persistentes
sobre o tema.

3 A TARIFA NO SERVIO TRANSPORTE PBLICO DELEGADO

Se, antes, o Poder Pblico fixava a tarifa exercendo a funo de cura-


dor do interesse pblico, agora passa a faz-lo como quem estipula o
preo da prpria atividade. Alm disso, sendo titular do servio, passou a
tambm ditar regras disciplinadoras da prestao.
Desenvolveram-se, assim, os instrumentos jurdicos de delegao da
operao do servio, como a concesso e a permisso. Mas importan-
te frisar que a delegao sempre foi e, continua sendo, da operao do
servio ou de sua prestao direta ao usurio. A titularidade, no entanto,
do Estado.
Essa delegao implica que o delegatrio assuma os investimentos e
custos da operao, sendo remunerado por meio de tarifa. Da por que
a doutrina jurdica considera que o Estado transfere ao particular o risco
da explorao.

S h concesso de servio pblico quando o Estado considera


o servio em causa como prprio e como privativo do poder p-
blico. Em rigor, por ser pblico e privativo do Estado, o servio
res extra commercium, inegocivel, inemovivelmente sediado na
esfera pblica, razo por que no h transferncia da titularidade
do servio para o particular.
S as pessoas de natureza pblica podem ser titulares, ter como
prprias as atividades pblicas. Um particular jamais poder
reter (seja pelo tempo que for) em suas mos, como senhor, um
servio pblico. Por isso, o que se transfere para o concessionrio
- diversamente do que ocorre no caso das autarquias - to s
e simplesmente o exerccio da atividade pblica.
O Estado mantm, por isso mesmo, sempre e permanentemente,
total disponibilidade sobre o servio concedido. Da se segue que
o concessionrio o desempenhar e, quando, como e enquanto
conveniente ao interesse pblico (MELLO, 1996, p. 435).

653
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Os servios pblicos so de titularidade do Poder Pblico. Quando se


diz que o servio foi concedido, afirma-se que sua execuo foi transferida
(delegada) ao particular. No entanto, o poder de determinar a forma de
sua prestao e a fixao de tarifas, vale dizer, a sua gesto, continuam
sendo prerrogativa (poder/dever) do Concedente.
A concluir pelo critrio de julgamento estabelecido no artigo 15 da Lei
n. 8.987/1995, a tarifa poder ser fixada pelo licitante. Antes, porm, o
artigo 9 diz textualmente que a tarifa do servio pblico concedido ser
fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao.
Este dispositivo causou estranheza doutrina, pacificada no sentido
de que a fixao da tarifa prerrogativa do Poder Concedente.
Cogitando do problema das tarifas do servio pblico delegado,
Themstecles Brando Cavalcanti (1960, p. 525) lembra e aplaude a
orientao preconizada por Alves de Souza, Bilac Pinto e Plnio Branco,
nos seguintes termos:

O fato de o Estado conceder a um particular a sua execuo,


delegando a terceiro, no importa em renncia aos direitos de
controle e direo do servio. Assim, no se pode tolerar que um
particular executando um servio pblico dele tire lucro excessivo
e injustificado.

Na verdade, a lei possibilitou a Administrao possa adotar como cri-


trio de julgamento nas licitaes, o preo da tarifa, reservando-se, nesse
caso, apenas a fixao de reajustamento tarifrio e a eventual necessidade
de garantir a manuteno da equao econmico-financeira do contrato.
A lei recomendou que os mecanismos de reviso de tarifas fossem
inseridos no contrato ( 2, art. 9, da Lei n. 8.987/1995) bem como a
obrigao de restabelecer as condies pactuadas quando, por iniciativa
unilateral, o Poder Concedente alterar as condies de prestao do ser-
vio, com repercusses no custo operacional de sua prestao ( 4, art.
9, da Lei n. 8.987/1995).
A leitura sistmica da Lei deixa clara a competncia do Poder Conceden-
te para a fixao da tarifa. o que se v no artigo 29, inciso V: Incumbe
ao poder Concedente homologar reajustes e proceder reviso das tarifas

654
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato.


Nesse dispositivo, a lei aponta para uma distino entre reajuste e
reviso da tarifa. Para o reajuste, cabe ao poder Concedente homologar
a nova tarifa, com base em parmetros objetivos fixados no contrato. J
na reviso, preciso verificar a ocorrncia de fatores imprevisveis que
tenham repercutido sobre o custo do servio, no se tratando, portanto,
de mera homologao.
Ao gerir o servio pblico delegado o Poder Concedente pode, no
exerccio da titularidade do servio, promover todas as adequaes re-
gulamentares, desde que no afete o a justa retribuio do servio. De
outro lado, se as alteraes tiverem reflexos na diminuio ou aumento
dos custos, implicam na recomposio do valor tarifa.
Toda vez que o delegatrio fizer pedido de atualizao de tarifas, em
razo qualquer outra causa necessria, o far com base em documentao
e informaes colocadas disposio do Poder Concedente. Toda infor-
mao gerada pelo delegatrio ser submetida a comprovao mediante
registro, pesquisas e informaes supletivas por parte do Concedente,
auxiliado, nesta tarefa, se necessrio, por peritos, que prestaro infor-
maes pblicas sobre o assunto, para todos aqueles que demonstrem
interesse, ou mesmo aqueles que tenham legitimao ativa para a defesa
dos interesses dos usurios.

4 FIXAO DA TARIFA E TRANSPARNCIA


DO PROCESSO DE REVISO

Entre as diversas formas de fixao da tarifa, merece destaque a fr-


mula que passou a ser conhecida pela expresso servio pelo custo, cuja
metodologia utilizada de clculo foi desenvolvida pela extinta GEIPOT
(Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte), que calcula preos
fixos, variveis e coeficientes mdios de consumo.
Essa metodologia carece de aperfeioamento com a incorporao de
novas tecnologias e pelas constantes mutaes do sistema de transporte.

655
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Todavia nem mesmo essa metodologia foi apropriada de modo competente


pelos inmeros rgos de gesto de Transporte Brasil afora.
A realidade tarifria se agrava, considerando que os muitos Municpios
sequer tm capacidade para calcular a tarifa pelo custo efetivo dos servios.
Diagnstico realizado pelo Ministrio das Cidades (2004, p.12) destaca: (a)
ausncia, em muitos Municpios, de contratos regulares de concesso ou
permisso para a prestao dos servios de transporte pblico coletivo;
(b) falta de transparncia desses contratos, quando existentes, especial-
mente quanto s planilhas de composio de custos que fundamentam a
fixao das tarifas; (c) desestruturao das linhas e das malhas urbanas
de transporte pblico coletivo, causando aumentos de custos.
A maioria dos rgos de gerncia de transporte pblico coletivo no
est dotada de um corpo tcnico capaz de assumir com eficincia a gesto
tarifria do custo do servio. Nesse quadro no h como falar em transpa-
rncia dos dados contbeis e econmicos das empresas operadoras dos
servios, de modo a justificar, at mesmo, a instituio de uma Planilha
Nacional de Custos, como referncia para Estados e Municpios.
Conforme dados do Ministrio das Cidades (2004), Secretaria Nacional
de Transporte e da Mobilidade Urbana, no perodo 1994 a 2002, a tarifa
nas capitais e cidades com mais de 100.000 habitantes cresceu em m-
dia 240%, contra 180% do IGP-DI, disso decorre que o aumento da tarifa
supera a capacidade de pagamento do usurio das classes C, D e E, que
depende do transporte pblico coletivo para sua locomoo. De outra
parte o sistema de transporte pblico perde passageiros para os meios
de transporte individual. Dada a facilidade de aquisio do veculo e o
seu custo prximo do custo da passagem, isto faz com que seja melhor
locomover-se de carro do que no transporte pblico coletivo.
A queda de passageiros medida pelo IPK, ndice de Passageiros por
Kilmetro, que na dcada de 1980 era prximo de 3, caiu para 1 nos lti-
mos anos. (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004)
Considerando que a tarifa calculada rateando-se o custo total esti-
mado do servio pelo nmero de passageiros pagantes, quanto menor o

656
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nmero de usurios, maior ser o preo da tarifa. Acresce-se a isso as


gratuidades que so financiadas pelos passageiros pagantes.

Note-se que este modelo no estimula a eficincia, pois se os


custos sobem, a tarifa sobe; e em oposto, se os custos caem,
a tarifa cai. O modelo tambm acarreta um ciclo vicioso: se o
nmero de passageiros transportados cai, a tarifa sobe. E tarifas
altas, por sua vez, resultam em queda do nmero de passageiros,
realimentando o ciclo. Ademais, os custos de operao dos ser-
vios so de difcil aferio pelo poder concedente. (IPEA, 2012)

De outra parte, a reduo de custos com eficincia na operao dos


servios no apropriada em benefcio da tarifa, ficando integralmente
com o delegatrio, enquanto que os aumentos de custos so repassados
imediatamente para a tarifa.
Neste quadro, ingressa-se a Lei n. 12.587/2012 e determina a simplifi-
cao na compreenso, transparncia da estrutura tarifria para o usurio
e publicidade do processo de reviso e a divulgao de parmetros de
qualidade e quantidade na prestao dos servios (incisos V e IX, do art.
8.). A obrigao dos rgos de gesto est comandada desde o ano de
2012, sem que se tenha visto alterao substancial no gerenciamento e
muito menos na transparncia dos parmetros de clculo de custo da
tarefa, apesar de manifestaes populares que escancaram a essa defici-
ncia. Em fim a lei est a e reclama efetividade.

5 FIXAO DA TARIFA E FINANCIAMENTO DO SERVIO

A fixao da tarifa no pode ser vista somente sobre os aspectos cus-


to e rateio do preo entre os usurios pagantes. Muito ao contrrio na
condio de titular do servio, a fixao da tarifa se insere no mbito de
uma poltica tarifria, compreendida no s como instrumento de finan-
ciamento do servio e mais, como instrumento de gesto de uma poltica
de mobilidade urbana.
A Lei de Mobilidade Urbana recolocou o tema da tarifa em lugar apro-
priado, disciplinando o tema nos artigos 9 e 10. O artigo 9, 7o confere

657
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ao Poder Publico delegante a competncia para a fixao, o reajuste e a


reviso da tarifa.
A tarifa destina-se, precisamente, compatibilizao da necessidade
de remunerao do capital investido pelo delegatrio do servio, com a
necessidade de tornar a prestao do servio acessvel ao maior nmero
possvel de usurios, por meio do pequeno custo da tarifa, da qualidade
do servio ofertado e do interesse pblico envolvido. Repare que a lei es-
tabeleceu duas modalidades de tarifa: a tarifa de remunerao do prestador
e a tarifa pblica a ser cobrada do usurio.
A Tarifa Pblica relaciona-se ao preo pblico cobrado do usurio, que
representa a contrapartida pelo servio de transporte pblico coletivo. ( 2
do art. 9 c/c art. 4, VI). A Tarifa de Remunerao destinada manuteno
do equilbrio econmico-financeiro do contrato de delegao. ( 1 do
artigo 9). Os recursos para satisfao da tarifa de remunerao resultam
da tarifa pblica e de outras fontes de custeio, perfazendo o valor para
acobertar o custo real do servio.
O inciso IV, do artigo 175, da Constituio da Repblica, devidamente
detalhado e conceituado no artigo 6, 1, da Lei n. 8.987/1995, inclui ex-
pressamente a modicidade da tarifa entre os requisitos do servio adequado.

Art. 6 - Toda concesso ou permisso pressupe a prestao


de servio adequado, ao pleno atendimento dos usurios,
conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato.
1 - Servio adequado o que satisfaz as condies de
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, ge-
neralidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.

Com a volta das concesses, o Poder Pblico, antes de abrir algum


servio pblico iniciativa privada, deve regulament-lo, por lei, conforme
dispe o artigo 29 da Lei das Concesses. Essa a oportunidade conferida
ao Poder Pblico para disciplinar a tarifa sob a tica do planejamento,
objetivando alcanar interesse publico, para alm da mera remunerao
do delegatrio.
A Lei n. 12.587/2012, ao instituir as Diretrizes da Poltica Nacional

658
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de Mobilidade Urbana, estabelece no artigo 8. que a poltica tarifria do


servio de transporte pblico coletivo orientada por diretrizes, dentre
as quais se insere, no inciso VI, a modicidade da tarifa para o usurio.
Diversas polticas podem ser adotadas para atingir a preconizada mo-
dicidade de tarifa para o usurio. A seguir destacamos algumas formas
tradicionais, centradas no usurio como financiador exclusivo do servio,
e outras inseridas no mbito da poltica de mobilidade.

5.1 SUBSDIO CRUZADO

Experincias implantadas na Regio Metropolitana de Belo Horizonte,


que vigoraram em parte da dcada de 1990, onde o Poder Concedente
avoca o controle do custo do servio de transporte pblico coletivo, trans-
ferindo a terceiro a operao direta. Vale dizer, a Administrao Pblica
detm o controle operacional e financeiro de todo o sistema de transporte
pblico e remunera a empresa particular, responsvel pela operao direta,
por meio de planilha de aferio dos seus custos efetivos.
A remunerao prevista para o empresrio particular, no regime de
apurao dos seus custos, se d pela denominada remunerao por qui-
lmetro rodado.
Esse modelo possibilita a instituio da compensao tarifria, viabi-
lizando a criao de um sistema de transporte pblico coletivo que possa
instituir uma tarifa social, equalizando a tarifa das linhas deficitrias, que
so linhas de menor demanda e de percursos maiores, com as de itinerrios
curtos e de maior ocupao. Em outras palavras, as tarifas podero ser
diferenciadas, em funo das caractersticas tcnicas e dos custos espe-
cficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios.
A Administrao pode distinguir usurios, estipulando benefcios tarif-
rios. Porm, a teor do artigo 35 da Lei n. 9.074/1995, se acarretar dficit na
retribuio do custo operacional do delegatrio, ter de rever ou subsidiar,
simultaneamente, a tarifa para preservar o equilbrio econmico-financeiro
do contrato, havendo supervit a Cmara de Compensao acumula a

659
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reserva para equilibrar sazonalidades do sistema ou subsidiar a tarifa.


Se h uma crtica que se possa fazer a este modelo, trata-se reduo
ou mesmo eliminao o risco do negcio para o delegatrio, mas, de
outro lado, o Poder Pblico incorpora toda a eficincia da operao
para o sistema.

5.2 DIMENSIONAMENTO DO PRAZO CONTRATUAL


EM FUNO DA MODICIDADE DA TARIFA

O Estatuto Geral das Licitaes e Contratos, a Lei n. 8.666, de 21 de


junho de 1993, fixa o prazo mximo dos contratos administrativos em 5
(cinco) anos, podendo, justificadamente, se estender ainda por mais 12
meses. J a Lei de Concesses de Servios Pblicos no contm norma
especfica sobre limite de prazo, apenas exige que este seja determinado
(art. 2, incisos II e III).
Na ausncia de lei especfica, que fixe o prazo da concesso, fica a
critrio do Poder Concedente estabelecer o prazo no edital e no contrato.
O prazo deve ser fixado em funo da equao econmica do contrato.
Esta composta de custos, mais lucro, mais amortizao de investimentos.
O prazo no deve ser superior nem inferior necessria amortizao dos
investimentos previstos, considerada a equao econmico-financeira do
contrato, e do valor da tarifa pretendido.
O dimensionamento do prazo contratual, como dito, est relacionado
com o tempo de amortizao do capital investido que, necessariamente,
deve se compatibilizar com o preo da tarifa, que se pretende seja mdica.
S assim o servio manter sua caracterstica de universalidade, objetivo
perseguido dentro do interesse pblico, razo pela qual est o servio
inserido na rbita do Poder Pblico.

5.3 PRORROGAO DO CONTRATO E REFLEXO TARIFRIO

A prorrogao possvel, desde que expressamente prevista no


edital e no contrato. No edital, a Administrao dever estabelecer os

660
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

critrios e as condies de eventual prorrogao.


Na hiptese de prorrogao de prazo, por tudo necessrio que
seja revista a tarifa, para expurgar a parcela correspondente ao inves-
timento amortizado.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro questiona a constitucionalidade de
dispositivos da Lei 9.074/95, que permitem as prorrogaes por longos
prazos, sem que haja qualquer indicao dos critrios que norteiam o le-
gislador; o caso do artigo 4, 2 e 3, da Lei 9.074, que limita o prazo
das concesses de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica
ao prazo necessrio amortizao dos investimentos, limitados a 35 e
30 anos, respectivamente; no entanto, paradoxalmente, permite a pror-
rogao por igual perodo, a critrio do poder Concedente, nas condies
estabelecidas no contrato. (1997, p. 85)

5.4 FONTES ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO


DO SERVIO DE TRANSPORTE PBLICO COLETIVO

Fontes alternativas de receita, em benefcio da modicidade da tarifa,


foram previstas no artigo 11 da Lei n. 8.987/1995.
Arnoldo Wald (1996, p. 119), ao comentar o artigo, afirma que:

Os elementos e parmetros de clculo da remunerao do con-


cessionrio, referentes a receita complementar prevista no art.
11 da Lei de Concesses, precisam estar detalhados no edital,
na proposta e no contrato, fontes de verificao, ao longo da
vigncia da concesso, da manuteno do equilbrio econmico
financeiro do contrato.

Tais receitas podero advir, por exemplo, da publicidade nos equi-


pamentos de operao do servio, como afixao de letreiros nos
veculos empenhados no servio de transporte pblico coletivo ou uso
para outras atividades.
Luiz Alberto Blanchet (1995, p. 59) diz que, quando cabvel a utilizao
de receitas oriundas de outras fontes, que no a tarifa da efetiva utilizao

661
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do servio, este dever estar claramente previsto no edital da concorrncia,


sob pena de desclassificao da proposta que, para sua exequibilidade, ne-
cessite de tais recursos.
As receitas alternativas devem ter a previso ditada pelo edital licitat-
rio, nos termos do artigo 18, VI do referido Estatuto das Concesses. Ideia
complementada pelo Estatuto da Mobilidade, na parte final do caput do
artigo 9 dispe acerca da tarifa de remunerao da prestao de servio
de transporte pblico coletivo, que ser aquela resultante do procedimento
licitatrio da delegao pelo Poder Pblico.

5.5 DESONERAO FISCAL PARA EQUIPAMENTOS E INSUMOS


UTILIZADOS NO TRANSPORTE PBLICO COLETIVO

A tarifa traz nela embutida os tributos relacionados com a composio


dos preos dos insumos (combustveis, chassi, carroceria etc.) e sobre a
receita, com a carga tributria incidente sobre os mesmos e alteraes nas
suas alquotas repercutem diretamente no valor final da tarifa, o que requer
a sua reviso para que seja garantido o equilbrio econmico-financeiro
do contrato de prestao do servio.
Os trs entes federados e mais os rgos de gesto impem encargos
ao servio de transporte coletivo. O Municpio tributa o servio com o ISS-
QN- Imposto sobre Servios de qualquer Natureza, imposto institudo pelos
Municpios, incide sobre a receita do operador do servio arrecadada por
meio da tarifa. Os Estados Federados impem o ICMS, incidentes sobre a
produo dos equipamentos e insumos, includo os combustveis, aplicados
na operao do servio. A Unio Federal, dentre outros encargos tributam
o servio com o IPI a CIDE, Cofins e PIS, incidentes sobre equipamentos
e insumos aplicados na operao do servio.
Alm dos encargos tributrios os rgos que gerenciam os sistemas
de transporte cobram a Taxa de Gerenciamento, variando ente de 3% a 5%,
incidente na tarifa, direcionada a acobertar os custos da gesto do servio.
A priorizao do transporte pblico coletivo requer desonerao cus-

662
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tos tributrios incidentes. Destacamos a reduo a zero das alquotas de


PIS/Pasep e Cofins incidentes sobre leo diesel e sobre a energia eltrica
utilizada por metrs, trens e estaes. A proposta tambm prev iseno
de PIS/PASEP e Cofins sobre gs natural veicular, chassis, carrocerias,
veculos, pneus e cmaras de ar e a reduo a zero da Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico (CIDE) sobre leo diesel e a desone-
rao da folha de pagamentos do setor. De responsabilidade dos governos
estaduais e municipais, a iseno do Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza (ISS) e a reduo do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS) sobre leo diesel, chassis, carrocerias, veculos, pneus
e cmaras de ar para veculos utilizados no transporte pblico coletivo.
De outra parte, constata-se pelos fatos passados e recentes uma per-
niciosa inverso de prioridades quando o governo subsidia os meios de
transporte individual. As recentes isenes de IPI e os subsdios dado
gasolina s confirmam uma poltica contrria ampliao da mobilidade
e da cidadania.

5.6 FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE PBLICO


COLETIVO PELO TRANSPORTE INDIVIDUAL

notrio que uma faixa de nibus consegue transportar muito mais


passageiros do que uma faixa comum para carros. Isto implica dizer que
o espao pblico foi privatizado pelo uso do carro em detrimento do inte-
resse coletivo, subvertendo conceitos elementares do direito constitucional
e administrativo. Nesse quadro a concluso simples. Para melhorar o
transporte pblico coletivo necessrio ter menos carros particulares
nas ruas. O meio de privilegiar o uso do sistema virio pelo transporte
pblico coletivo limitar o uso pelo particular, mormente aquele que indi-
vidualmente ocupa mais espao ter que pagar pelo uso correspondente,
especialmente, para subsidiar os investimentos em um transporte pblico
coletivo de maior qualidade e tarifas justas e acessveis.
O financiamento do transporte pblico pelo usurio de veculo particu-

663
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lar poder ser realizado por diversos meios como taxao dos estacio-
namentos privados, aumento e controle efetivo dos estacionamentos
rotativos na via pblica. A receita gerada por essas formas de limitao
deve ser destinada ao transporte pblico coletivo, como a concesso
de subsdios tarifa, para ampliar e atrair o usurio ao servio com
qualidade, continuidade, eficincia, igualdade e confiabilidade.
A Lei de Mobilidade Urbana (art. 23, inciso III da Lei n. 12.587/2012)
autoriza o Municpio a instituir o denominado pedgio urbano pelo uso
da infraestrutura urbana. Por pedgio se compreende inmeras nus
ou sanes premiais que se possam instituir, em legislao especfica
de mbito local ou regional, para garantir o uso equitativo do sistema
virio e demais espaos urbanos de mobilidade.
Essa poltica de restrio ao uso do espao urbano pelo transporte
individual dever ser implantada na rbita de competncia dos munic-
pios com a destinao da integralidade dos recursos para financiamen-
to da tarifa e da melhoria dos servios de transporte pblico coletivo
em diferentes modais, bem como, em outros servios de mobilidade.
A diminuio de veculos nas ruas aumentar a velocidade mdia do
trfego e a consequente diminuio dos atrasos no quadro de hor-
rio dos nibus. E essa medida pode produzir ganhos de qualidade no
transporte pblico coletivo de modo a conseguir atrair o usurio de
veculo individual.
O artigo 23, inciso III da Lei n. 12.587/2012 estabelece textualmente
que a taxao implica no cumprimento dos seguintes requisitos, cumu-
lativamente: (a) desestmulo ao uso de determinados modos de loco-
moo que desatendam as prioridades elencadas pela poltica nacional
de mobilidade; (b) uso efetivo da infraestrutura urbana por veculos de
transporte individual; e (c) vinculao da receita aplicao exclusiva
em infraestrutura urbana destinada ao transporte pblico coletivo e ao
transporte no motorizado e no financiamento do subsdio pblico da
tarifa de transporte pblico coletivo.

664
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tudo resulta em ganhos na mobilidade urbana tanto para o trans-


porte pblico coletivo como para o transporte individual e consequente-
mente em sustentabilidade ambiental, vez que haver menos emisses
na atmosfera.

CONCLUSO

Sob a tica da mobilidade urbana a tarifa no pode ficar adstrita viso


tradicional de remunerao do operador privado dos servios de transporte
pblico coletivo de passageiro. Neste sentido a tarifa no a contrapresta-
o paga pelo usurio ao operador do servio transporte pblico coletivo,
mas um instrumento de planejamento de mobilidade urbana.
Nos termos da Constituio, h que ser formulada uma poltica tarifria
compreendendo todos os meios de captao de recursos para financia-
mento do transporte pblico coletivo. Sob este ngulo a Lei de Concesses
de Servios Pblicos, a propsito de concretizar a determinao do artigo
175 da Constituio no alcanou o objetivo de estabelecer a pretendida
poltica tarifria, que ultrapassasse a compreenso de mero instrumento
de remunerao do prestador, limitao que ora se pretende superar com
a Lei de Diretrizes da Mobilidade Urbana.
Observe-se que, das diretrizes previstas na referida lei, a justa distribui-
o dos benefcios e nus decorrentes do uso dos diferentes modos e servios
e a equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e logradouros
reconhecem desigualdades no uso do espao, bem como, nos custos dos
diferentes modais de transportes.
A Lei n. 12.587/2012 se mostra um importante marco na gesto de
polticas pblicas municipais, de forma articulada nacionalmente, em vista
dos princpios gerais, diretrizes e objetivos estabelecidos em seus artigos
5, 6 e 7, que indicam instrumentos capazes de possibilitar a instituio
de novos meios de financiamento do transporte pblico coletivo tendo
em vista a mobilidade urbana, com a efetiva participao do usurio no
acompanhamento dos custos da mobilidade.
A ferramenta est ai, mas a regulamentao e efetivao dos institutos
jurdicos que possibilitem enfrentar a atual realidade carecem do efetivo

665
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

envolvimento dos usurios do sistema virio para o reconhecimento de


que limitaes administrativas que precisam ser implantadas em bene-
fcios de todos.

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NOTAS

1 Doutorando em Direito Pblico do programa de Ps-graduao em Direito da Faculdade Mineira de Direito da


PUC Minas, mestre em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Advogado.
Professor Assistente IV de Direito Administrativo da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas. Coordenador
da Unidade Betim do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas. E-mail: fernandopuc20@hotmail.com.
2 Doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais UFMG. Advogada. Professora
de Direito Administrativo, Urbanstico e Ambiental do Programa de Ps-graduao em Direito da Faculdade
Mineira de Direito da PUC Minas, onde atua como coordenadora geral do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas
NUJUP. E-mail: marinella@pucminas.br.

667
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cibercidade: conquista da
mobilidade urbana em Fortaleza

Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire1

RESUMO

O presente artigo pretende analisar o programa Bicicletar de Fortale-


za, programa de bicicletas pblicas compartilhadas com mais usurios e
viagens do Brasil. O Programa auxilia na mobilidade urbana e se consolida
como ferramenta na construo da cibercidade ou cidade inteligente, am-
pliando assim a ciberdemocracia na prestao de servios mais acessveis
e transparentes. A anlise dos dados de uso, frequncia, viagens, bairros
atendidos, nmero de cidados beneficiados, nmero de acessos gratuitos
entre outros e principalmente por meio da anlise do aplicativo de mapa
de estaes de bicicletas compartilhadas apontar o conceito de ciberci-
dade e consequente renovao da democracia em ciberdemocracia com
acesso a servios de forma mais democrtica. O aumento na capacidade
de acesso e transparncia imediata dos dados de cada estao oferecidos
online propiciam a segurana e eficincia no servio de mobilidade, pos-
sibilita assim um servio mais responsivo s necessidades da populao,
fato que contribui para a colaborao entre sociedade e poder pblico, a
ciberdemocracia.
Palavras-chave: Mobilidade, Cibercidade, Ciberdemocracia, Direito
cidade

1. INTRODUO

A internet surge como uma tecnologia para interligar computadores e


otimizar o acesso e arquivamento de informaes (Steinberg, 2004). Atual-
mente constitui uma ferramenta de democratizao do acesso a servios,

668
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

informaes, dados, espaos de deciso e notadamente transformam o


espao urbano e suas formas de uso e fruio pela rede de informaes que
conecta. Uma infinidade de novos meios surgiram com o uso da internet,
seja o mapeamento virtual, as redes sociais, os aplicativos de comparti-
lhamento e interao, smart fones, GPS (global positioning system), redes
wifi, Google Earth e inovaes que transformam a sociabilidade, os neg-
cios, a economia, a gesto, a cidade e democracia. A democratizao da
informao e a imediaticidade de acesso propiciadas pelo uso das novas
tecnologias na gesto do territrio urbano ampliam o exerccio do direito
cidade? Esse o questionamento central deste trabalho. A cibercidade,
engendrada pela formao de uma rede de informaes, mapas, servios,
direitos acessados de forma virtual, contribui para a democratizao do
uso da cidade ou as ferramentas online se restringem a meras promes-
sas com poucos resultados na democracia, sendo apenas voltados para
a eficincia? Alguns autores afirmam a impossibilidade da internet como
ferramenta para a democracia (Virilio), outra corrente se filia a uma viso
mais transformadora do uso das novas tecnologias, atrelando seu uso a
uma sofisticao e a um salto qualitativo no exerccio da democracia.
Na corrente de pensamento que se apropria das novas tecnologias como
instrumentos de participao, deciso e acesso aos espaos pblicos e
deliberativos encontram-se os autores Lemos, Levy e Rheingold, Leite
e Awad, pois afirmam as novas tecnologias como instrumentos para a
consolidao de comunidades virtuais, a formao de uma inteligncia
coletiva, criao da cidadania planetria e interativa, alm da transforma-
o da cidade e democracia em cibercidade e ciberdemocracia.
O presente artigo se debrua sobre o pensamento dos autores (Lemos,
Levy, Rheingold, Leite e Awad) que engendram novos conceitos e po-
tencialidades do uso das tecnologias como ferramentas cujos usos so
emancipatrios na afirmao do direito cidade.
Para analisar a democratizao da cidade pelo uso das novas tecnolo-
gias se faz necessrio perceber como os instrumentos disponibilizados pelo
Google Earth, GPS, aplicativos de celular, mapeamentos e acesso imediato

669
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

informao influenciam no uso da cidade, favorecendo uma gesto do


conhecimento do espao urbano mais democrtica e transparente.
Enquanto alguns afirmam que o uso das novas tecnologias provocam
uma perda de contato com o real, com as pessoas e experincias, sendo
instrumentos de alienao, ao provocarem a desterritorializao, descen-
tramento e perda de experincia (Virilio, Auge) O presente artigo buscar
analisar qual a relao do uso das novas tecnologias com a apropriao
da cidade e de seus caminhos e servios, e o aprofundamento do exerccio
do direito cidade pela ampliao da mobilidade urbana em Fortaleza
pelo uso das novas tecnologias de informao e comunicao.
Com base nessas correntes de pensamento sobre o uso das novas
tecnologias o presente artigo se prope a elaborar os seguintes questio-
namentos: efetivamente h uma ampliao do uso da cidade por meio das
novas tecnologias ou o que h um esvaziamento crescente dos espaos
urbanos, a criao de no-lugares, e uma perda de experincias? Qual
o papel dos mapeamentos urbanos virtuais (cibercidade) na ampliao
do direito cidade? Estas so algumas indagaes que este trabalho se
prope a analisar.
Nesse sentido, o presente trabalho foi dividido em 3 tpicos. Inicial-
mente a conceituao de cibercidade, cidades inteligentes e mapeamentos
virtuais. A seo seguinte contextualiza o direito cidade e suas reivin-
dicaes atualmente no Brasil. O tpico trs analisa o caso concreto de
Fortaleza e seu programa de bicicletas pblicas compartilhadas e seu
engendramento com as novas tecnologias. E ao final as consideraes
finais e sugestes de novos trabalhos e desdobramentos.

2. CIBERCIDADE: MAPEAMENTOS
VIRTUAIS E SUSTENTABILIDADE

O desafio de cidades sustentveis impe-se na agenda contempornea


pela importncia do equacionamento da qualidade de vida, crescimento
rpido das cidades e a manuteno dos servios ambientais urbanos.

670
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Gesto democrtica das cidades, espaos pblicos, mobilidade, susten-


tabilidade, lugar e no-lugar tornam-se mais complexos e demandam
novos conceitos em face das novas tecnologias e da difuso maior desses
instrumentos virtuais.
O aprofundamento da vida urbana pelo uso dos mapas virtuais e
como suporte para uma gesto urbana mais responsiva constitui-se num
prognstico para a construo de cidades sustentveis. No livro Cidades
sustentveis, cidades inteligentes, Leite e Awad afirmam:

A democratizao das informaes territoriais com novos siste-


mas de tecnologia de informao e comunicao deve favorecer
a formao de comunidades participativas, alm de e-governance:
servios de governo inteligente e mais agis, transparentes e
eficientes , pelo compartilhamento de informaes. Ou seja,
as cidades inteligentes, smart cities, podem e devem alavancar
a otimizao da vida urbana, seja com servios avanados na
cidade formal, seja nas novas oportunidades nos territrios in-
formais.(2012,p.9)

A cibercidade, cidade virtual ou smart city, atende a complexidade da


vida urbana atual, com sua demanda crescente de informao, diversidade
de servios, rapidez e imediaticidade de respostas, alm da multiplicidade
de interesses que implicam em formas mais eficientes de processamento
de dados e espacializao das demandas. A cidade um artefato humano
por excelncia, fruto do design, desejo e projeto, e se reinventa. (Leite
e Awad, 2012, p. 34) Tal contexto, aliado a urgncia na implantao
sustentabilidade, planejamento a longo prazo e continuidade da gesto
participativa sintoniza com o conceito de Levy (2002) sobre a intelign-
cia coletiva: o estabelecimento de uma sinergia entre competncias,
recursos e projetos, a constituio e manuteno dinmicas de memrias
em comum, a ativao de modos de cooperao flexveis e transversais,
a distribuio coordenada dos centros de deciso.
Os espaos virtuais e cibernticos se fundem com a cidade ps-in-
dustrial. Nesse sentido, o conceito de virtual apontado por Levy, no se
confunde com irreal, segundo o pensador das novas tecnologias a palavra
virtual vem do latim medieval virtuallis, derivado de virtus, de fora, po-

671
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tncia. o que existe em potncia (possibilidade), e no em ato. O virtual


tende a atualizar-se sem ter passado concretamente pela realizao formal.
O virtual no se ope ao real, so formas diferentes de ser (Levy, 1996).

2.1 O MAPEAMENTO E A SUSTENTABILIDADE

A construo da sustentabilidade urbana perpassa um resgate da


relao com a cidade como espao afetivo, de convvio e encontro. Para
evitar o espraiamento urbano, o isolamento das reas urbanas, os vazios,
o abandono das reas centrais e espaos pblicos, os engarrafamentos e
dificuldades de mobilidade, enfim, todos os desafios da qualidade de vida
urbana, se faz necessrio a criao da imagem da cidade como espao
de fruio coletiva. O redesenho e criao de smbolos para as cidades
fugindo das cidades genricas e sem identidade. Nesse sentido, Carlos
Leite e Awad afirmam o mapeamento cognitivo como forma de construo
dessa relao com a cidade:

Se o futuro se cria, se planeja e se nossa imagem de cidade


fundamental para nossa vida urbana, resta-nos buscar construir
um novo arcabouo de mapeamento cognitivo de cidades e tra-
balhar para redesenh-la com maior coerncia, para restaurar
padres de navegabilidade e identificao urbanas.(2012, p. 60)

O mapeamento ou geolocalizao tem sido bastante utilizado pelos


aplicativos mais recentes na cibercultura, sendo destacado como uma
ferramenta importante da mais recente fase da internet, a internet das coi-
sas (Lemos, 2013), em que se percebe no apenas o uso da internet como
espao para download (acesso informao), ou espao colaborativo e
de upload (produo de conhecimento), mas a terceira fase se caracteriza
pela fuso de objetos, espaos e instrumentos internet (espaos wifi, QR
codes, sensores instalados em estacionamentos e espaos pblicos, etc.)
Nesse sentido apoia-se no pensamento de Andr Lemos (2013), que
na obra Internet das Coisas, desvenda a Teoria do Ator-Rede (TAR) e
privilegia a cartografia como inovao das mdias locativas com mais

672
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imbricao na ressignificao dos lugares e fortalecimento da cidadania:

Mdias que sentem o espao, que reagem e produzem informa-


es georreferenciadas, que fazem objetos se comunicarem de
forma autnoma com outros objetos em rede, esto entre as
tecnologias emergentes que mudaram a nossa relao com o
espao, o tempo e a comunicao. O Big data, a internet das
coisas (M2M, ou Machine to Machine Communication) e as mdias
locativas esto em expanso. (LEMOS, 2013, p. 174)

Andr Lemos (2013), ao comentar projeto de mapeamentos colaborati-


vos, como Wikimapas, Wikicrimes e Mapa do Barulho, elenca os diversos
actantes e modos de mediao, o que culmina com maior engajamento
social e poltico, alm de identidade fortalecida, nesse sentido se torna
fundamental para estreitar os laos da populao com a cidade, dando
maior significao ao seu lugar. Andr Lemos (2013, p. 215-216) descreve
a dinmica do mapeamento colaborativo:

Temos como actantes os mapas, os lugares, o software e os ban-


cos de dados, os participantes, as redes e o servio oferecido. Os
modos de mediao so: escrita (alimentar os mapas); visibilidade
(olhar para o espao urbano) e sociabilidade (participao e co-
laborao). A produo do espao se d pela conjuno desses
modos de mediao. O modo de escrita se d pela produo de
contedo com etiquetagem geogrfica de informaes (fotos,
textos e vdeos) sobre o espao. O modo de sociabilidade se
d pela participao e colaborao, criando um sentimento de
identidade, engajamento social e poltico. O modo de visibilidade
atua como um olhar panoptico que controla e monitora o espao.

A imbricao das cidades com as tecnologias definem novos territrios,


denominados por Lemos como territrios informacionais. O autor define o
territrio informacional como uma nova produo social, que pode ser entendido como
as reas onde existe a interseo do fluxo informacional do ciberespao e o espao
urbano, controlado digitalmente (LEMOS, 2009). Todos tm como objetivo principal
aproveitar o potencial das novas tecnologias de informao e comunicao para, em tese,
reaquecer o espao pblico, recuperar o interesse pelos espaos concretos da cidade,
criar novas formas de vnculo comunitrio, dinamizar a participao poltica e ajudar
a populao na apropriao social dessas tecnologias. (LEMOS, 2003, p. 21) Admite

673
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que o homem um ser desterritorializado, e que precisa da tcnica para


construir seu habitat. A cultura humana uma des-re-territorializao
da natureza (Lemos, 2006)
Um pensamento contrrio ao das cibercidades como um passo na
ampliao da cidadania, percorre um olhar oposto, em que o homem
atual se encontra em processo de desterritorializao, em que essas
mudanas rpidas ocorridas pelo uso das novas tecnologias no seriam
absorvidas pela cultura e se tornariam obstculos a sociabilidade. Nesse
sentido Guattari afirma que:

[...] o homem contemporneo fundamentalmente um ser


desterritorializado. Seus territrios existenciais originais o
corpo, espao domstico, cl, culto no so mais postos em
solo estvel, mas integram-se desde agora em um mundo de
representaes precrias e em constante movimento.(1996, p.6)

A perda de controles, a flexibilizao das fronteiras polticas, econmi-


cas, sociais e culturais, alm dos rpidos fluxos de informao caracters-
ticos da cibercultura marcariam para Auge o processo de desterritorializa-
o, que findariam por estabelecer o fenmeno dos no-lugares, resultado
das novas tecnologias que mediariam o esvaziamento de significado dos
lugares, o autor exemplifica os supermercados, shoppings, aeroportos e
autopistas, como esses espaos ausentes de identidade de lugar (Auge,
1995). A velocidade jogaria um papel tambm devastador nas sociabili-
dades contemporneas mediadas pelas tecnologias na medida em que
provocariam a perda de experincia, egosmo vazio e descentramento
afetando o ordenamento do territrio, a arquitetura, mais tambm o am-
biente da experincia humana. (Virilio, 1990). Tais autores desconhecem
os resultados e complexidade dos usos das novas tecnologias na fruio
da cidade, como se demonstrar ao final deste artigo.
Em sentido oposto afirma Levy a formao de comunidades semn-
ticas, reunidas em torno de temas e interesses comuns, fenmeno que
forja e fortalece identidades e conhecimentos e no esvazia de sentido os
lugares. Os movimentos globais emergem sob a gide de novos valores

674
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como pensar globalmente e agir localmente (Agenda 21, Brasil, 1996)


fenmeno que amplia o pertencimento e no o contrrio. O principal de-
safio contemporneo, a sustentabilidade global, exige conscincia e ao
globais e locais na sua superao, como no caso das mudanas climticas,
a proteo da biodiversidade e a qualidade de vida urbana.
O local, os marcos da cidade, o sentido de pertencimento se fortalecem
com o uso das novas tecnologias, seja por possibilitar aes globais, visi-
bilidade e afirmao de direitos, como tambm a navegao por mapas
virtuais da cidade incute no internauta o reencontro com a cidade, com seu
territrio, se re-territorializa e se re-identifica com seu lugar e cidados.

2.2 A CIBERCIDADE E CIBERDEMOCRACIA

A cibercidade, ou seja, a cidade mediada pelas novas tecnologias no


seria, portanto, instrumento de perda de experincia e de sentido, mas
propicia novas formas de apropriao e inscrio no espao urbano, amplia
a capacidade de sentidos e usos. Sendo, portanto, uma forma de superar
os vazios urbanos, a migrao para espaos fechados como shoppings e
o esvaziamento dos centros urbanos, alm de ampliare a mobilidade pela
disponibizao imediata de informaes de qualidade.
A ciberdemocracia estimula a expresso, o pensamento, a articulao
das ideias e a descoberta dos problemas e construo das solues de
forma coletiva, a chamada inteligncia coletiva. As novas tecnologias al-
bergam ferramentas para a concretizao dos ideais de democracia global,
denominada ciberdemocracia por Lvy (1999, p. 186), cujo conceito mais
preciso se encontra no trecho abaixo:

A verdadeira democracia eletrnica consiste em encorajar, tanto


quanto possvel graas as possibilidades de comunicao in-
terativa e coletiva oferecidas pelo ciberespao -, a expresso e
a elaborao dos problemas da cidade pelos prprios cidado,
a auto-organizao das comunidades locais, a participao nas
deliberaes por parte dos grupos diretamente afetados pelas
decises, a transparncia das polticas pblicas e sua avaliao
pelos cidados. [...] Colocar a inteligncia coletiva no posto de

675
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comando escolher de novo a democracia, reatualiz-la por


meio da explorao das potencialidades mais positivas dos novos
sistemas de comunicao. (1999, p. 186)

Lvy (2002, p. 30) afirma sua viso de democracia planetria calcada


na transparncia e nas comunidades inteligentes, abrange assim uma
democracia de baixo para cima, calcada nos cidados e nas suas opini-
es e no construda pelo Estado e legitimada em representaes que
esvanecem e distanciam a vontade geral:

Graas nova rede de comunicao global, a prpria natureza


da cidadania democrtica passa por uma profunda evoluo que,
uma vez mais, a encaminha no sentido de um aprofundamento da
liberdade: desenvolvimento do ciberactivismo escala mundial
(notavelmente ilustrado pelo movimento de antimundializao),
organizao das cidades e regies digitais em comunidades
inteligentes, em goras virtuais, governos electrnicos cada vez
mais transparentes ao servio dos cidados e voto eletrnico.

No contexto da ciberdemocracia as novas tecnologias so instrumento


de liberdade e fortalecimento de grupos unidos pelas semelhanas e inte-
resses o que aprofundaria o conhecimento e a colaborao, tornando-se
assim uma sociedade mais complexa.
Coleman (2003) prope novos princpios para ressignificar e supercar
a crise da democracia representative, em democracia virtual ou ciberde-
mocracia, sendo esta a renovao necessria para enfrentar a perda de
legitimidade da democracia atual. Nesse sentido, os desafios da ciberde-
mocracia so muitos, Coleman (2003, p. 159-160) elenca:

Criar de novos espaos pblicos para interao e deliberao


poltica; proporcionar um fluxo multi-direcional e interativo de
comunicao destinado a conectar cidados, representantes
do povo e executivos uns com os outros; integrar os processos
e-Democrticos com amplificao de estruturas e desenvolvi-
mentos constitucionais; assegurar que a interao entre cidados,
os representantes do povo e governo significativa; resguardar
que h informao de alta qualidade online suficiente para que
os cidados possam considerar opes de polticas pblicas,
baseado no conhecimento de confiana, e que tais informaes
sejam acessveis e inteligveis; recrutar uma vastido de alcance
de vozes pblicas para o dilogo democrtico, incluindo aqueles
que so tradicionalmente marginalizados e em desvantagens; e,

676
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por final, fornecer condies igualitrias para o processo demo-


crticos todas as reas e comunidades.

Os governos elaboram novas plataformas para interao com o ci-


dado, para a implantao de novos processos e servios, destinando
ao pblico uma maior ateno e um fluxo de informao capaz de res-
significar a relao com a sociedade, com potencialidade de estabelecer
confiana e colaborao nas polticas pblicas. Essa viso de Coleman
colabora substancialmente com o presente trabalho, pois apoia a elabo-
rao de plataformas de interao em novos espaos pblicos, commons,
semelhante a proposta de mapas e virtualizao que anima esse trabalho.

3. DIREITO CIDADE: A MOBILIDADE COMO DIREITO

O Direito cidade estabelecido na Constituio Federal de 1988, no


captulo da Poltica Urbana, inserido na Ordem econmica, representa
uma conquista da sociedade brasileira. Captulo proposto por emenda
popular contou com mais de 300 mil assinaturas e instituiu o direito ci-
dade, a funo social da cidade e da propriedade urbana. Regulamentado
pelo Estatuto da Cidade, afirma o planejamento e a gesto participativa
como pilares na construo de uma cidade que cumpra sua funo so-
cial e ambiental, distribuindo o nus e os benefcios da urbanificao de
forma igualitria todos. A Reforma Urbana, bandeira importante dos
movimentos sociais na dcada de 70-80, foi sucedida por outras lutas
urbanas, como a sustentabilidade e mais recentemente a mobilidade. As
manifestaes marcaram o ano de 2013 no Brasil e no mundo como um
momento inovador, expressivo, orquestrado em rede e descentralizado,
inaugurando uma nova forma de reivindicao popular, marcada pela
ausncia de lideranas e partidos, bem como pelo protagonismo das
comunicaes cibernticas.
As manifestaes de 2013 traduzem o amadurecimento da populao
para a reivindicao do Direito Cidade como um direito difuso, apesar
de uma multiplicidade de pautas, a questo da mobilidade e qualidade

677
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos servios prevaleceu na agenda das manifestaes. O direito cidade


pode ser reivindicado por Ao Civil Pblica ou Ao Popular, no entanto
continua ainda longe de ser um direito facilmente identificado pela maio-
ria da populao. Apesar das reflexes de Henri Lefebvre j polemizarem
o tema do Direito Cidade h muitas dcadas, o pensador marcou de
forma inovadora a crtica a construo de cidades, precursor do conceito
de Direito Cidade com seu livro o Direito Cidade de 1968 e sua obra
Revoluo Urbana de 1970. Esse pensamento caracterizou uma das fa-
gulhas das manifestaes de maio de 68 em Paris, que pugnavam contra
a destruio da margem do Sena e a destruio de bairros tradicionais
para dar origem a arranha cus, entre outras bandeiras.
No mbito internacional h a afirmao do Direito Cidade promovida
pelas Conferncias da ONU sobre assentamentos humanos (Habitat
Vancouver, 1976; Istambul 1996 e Istambul +5) com profundos resultados
e reflexes sobre a sociedade contempornea e a escolha por viver em
cidades. Para enfrentar os desafios da urbanizao foi institudo um pro-
grama especial que discute e amplia as experincias exitosas nas cidades
reforando o paradigma da sustentabilidade. A Carta Mundial pelo Direito
Cidade afirma em seu artigo primeiro: Direito Cidade inclui tambm
o direito ao desenvolvimento, a um meio ambiente sadio, ao desfrute
e preservao dos recursos naturais, participao no planejamento e
gesto urbanos e herana histrica e cultural.
A mobilidade foi o tema que arregimentou a juventude para as ruas, o
Movimento Passe Livre (MPL) de So Paulo iniciou o processo que desen-
cadearia em todo o Brasil uma onda de protestos significativos2. No Cear
um movimento diferente ocupou a pauta de 2013, a juventude, estudantes
e ativistas acamparam por 3 meses no parque do Coc, reivindicavam a
proteo do meio ambiente e o direito cidade e ao planejamento em
detrimento de obras que privilegiavam os carros (viadutos) em detrimento
do pedestre, ciclista e do parque. 3
A gesto participativa e o processo permanente de planejamento a
longo prazo, previstos no Estatuto da Cidade, perdem em eficcia por

678
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

uma viso obreira e imediatista das administraes municipais, fato agra-


vado no Brasil recentemente pelo apelo das chamadas obras da Copa,
verdadeiros tmulos do exerccio do Direito cidade. A mobilidade e
acessibilidade nas cidades ocupam atualmente um espao sensvel nas
reivindicaes com cunho democratizante. A cidade amiga do ciclista e
do pedestre reveste-se de cidade humanizada e democrtica, enquanto
a cidade construda para os carros e proprietrios exacerbam a desigual-
dade e opresso. Nesse sentido, o pensamento de David Byrne, cantor
pop e artista plstico, ganha relevo por traduzir o sentimento coletivo,
apartidrio, cotidiano e difuso das preocupaes com a qualidade de vida
e com o bem estar tpicos da contemporaneidade.

Conclu que as cidades so manifestaes fsicas de nossas cren-


as mais profundas e de pensamentos muitas vezes inconscien-
tes, no tanto como indivduos, mas como animais sociais que
somos. (...) Eles esto bem diante dos nossos olhos em vitrines,
museus, templos, lojas, prdios de escritrios e nas formas como
essas estruturas se relacionam ou no. (...) Andar de bicicleta
atravs disso tudo como navegar pela rede neural de uma vasta
mente global. (Byrne, 2010, p. 14-15)

David Byrne relata no seu livro a aventura de pedalar pelas principais


cidades do mundo em uma bicicleta dobrvel, ao descrever as ruas, o
movimento, as vias, ele percorre a psique da cidade e seus habitantes. O
final do livro relata as transformaes de Nova Iorque, sua cidade natal, e
as polticas as quais ele ajudou a construir para tornar a cidade mais amiga
do ciclista e pedestre. Ressalta como a economia, o comrcio e o lazer so
beneficiados com as aes em defesa da mobilidade coletiva. Inspirado
no Prefeito de Bogot, Enrique Penlosa, David B. cita o pensamento do
gestor smbolo da luta pela mobilidade urbana no mundo:

Uma medida comum de quo limpo um crrego na montanha


procurar por trutas. Se voc as encontrar o habitat sadio.
O mesmo valido para a presena de crianas numa cidade.
Crianas so uma espcie de indicador. Se conseguimos construir
uma cidade boa para crianas, temos uma cidade boa para todos.
Toda essa infraestrutura para pedestres mostra respeito pela dig-
nidade humana. Estamos dizendo s pessoas: Voc importante
no porque seja rico ou porque tem um PhD. Mas porque voc

679
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

humano. Se as pessoas so tratadas de uma forma especial ate


mesmo sagrada, elas se comportam de acordo. Isso cria um tipo
diferente de sociedade. (Byrne, 2010, p. 312)

Lefebvre de forma visionria advertia para os problemas urbanos e


os conflitos sociais intrnsecos produo do espao urbano, j em 1970
advertia para o e problema do lobby dos automveis e afirmava:

A favor da Rua. No se trata de simplesmente um lugar de


passagem e circulao. A invaso dos automveis e a presso
dessa indstria , isto o lobby dos automveis, fazem dele um
objeto-piloto, do estacionamento uma obsesso, da circulao
um objetivo prioritrio, destruidores de toda a vida social e ur-
bana. Aproxima-se o dia em que ser preciso limitar os direitos
e poderes do automvel, no sem dificuldades e destruies.
(Lefebvre, 1999, p. 29)

Nesse sentido, a Lei da Poltica de Mobilidade Urbana (Lei 12587 de 3 de


janeiro de 2012) regulamenta a Poltica Urbana da Constituio Federal no
aspecto da mobilidade, foco fundamental para a transformao sustentvel
das cidades em espaos de convivncia, no combate violncia causada
por grandes vazios e reas abandonadas sem presena humana. A Lei da
Poltica da Mobilidade privilegia o transporte no motorizado e coletivo
pblico, acrescentando o fator da incluso social e do desenho da cidade
que privilegia o coletivo. 4 Atualmente so mais de 60 milhes de bicicletas
no Brasil, sendo que a metade utilizada para o deslocamento ao trabalho.
No mundo o principal meio de transporte a bicicleta. (Byrne, 2010). A lei
visa diminuir as externalidades dos transporte privado, como a poluio
do ar, congestionamentos, perda de reas verdes para estacionamentos,
longas esperas e mais acidentes no trnsito.
A poltica de mobilidade mantm a preocupao com a gesto partici-
pativa, alm de garantir o servio adequado, no art. 14 afirma o direito
participao de forma ampla: participar do planejamento, da fiscalizao e
da avaliao da poltica local de mobilidade urbana. Dentre os instrumen-
tos de gesto encontra-se expressamente previsto na Lei de Mobilidade
a criao de espaos dedicados s bicicletas e nibus (IV - dedicao de

680
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

espao exclusivo nas vias pblicas para os servios de transporte pblico


coletivo e modos de transporte no motorizados; ).
A conquista das ciclovias encontra-se ainda incipiente na maior parte
das cidades do Brasil, enquanto Nova Iorque possui cerca de 700 km de
ciclovias, Berlim5 j alcanou mais de 1000 km de ciclovias, So Paulo
que conta com o triplo da populao de Berlim possui apenas 247 km de
ciclovias. Berlim conseguiu superar o uso de bicicletas em relao aos
carros, conta com 74 milhes de bicicletas e o nmero de carros de
48 milhes. Portanto, h nas cidades a disposio para o convvio e uso
sustentvel, precisando apenas de infraestruturas adequadas e seguras.
As conquistas da mobilidade em Fortaleza se conectam com uma nova
forma de atuao da sociedade em rede, o surgimento de movimentos
urbanos espontneos, agregados pelas redes sociais e que se concentram
em intervenes temticas, tcnicas, multisdisciplinares e interativas.
Nesse sentido, em Fortaleza ser analisado o surgimento do Programa
Bicicletar, sua implantao e rpida absoro no cotidiano de diversos
setores da sociedade, alm de sua imbricao com a cidadania interativa
identificada por novos movimentos urbanos. Nesse sentido, Santos define
a cidadania interativa, modo surgido na sociedade em rede, a qual:

[...] no mundo contemporneo, a cidadania parece estar sendo


caracterizada tambm pelo acesso aos meios que garantem a
interatividade, tanto entre os cidados quanto entre os distintos
atores na sociedade, tanto pblicos quanto privados. Nesse sen-
tido, parecem ser relevantes no apenas os recursos materiais,
dados pela condio econmica, mas em especial os recursos
simblicos controlados pelos indivduos para o exerccio do que
estamos denominando a cidadania interativa. (2004, p.209)

A presena dos grupos urbanos nas redes sociais e sua constante


presso na opinio pblica, ampliada pelo uso intensivo das novas tecno-
logias, coleta de dados, contagens de ciclistas, entre outros mecanismos
de presso e conquista do direito cidade demonstram a atuao em rede.
Coaduna-se com a construo de um novo tipo de democracia, definida
por Levy como Ciberdemocracia, mas que se apoia no na tradicional de-

681
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mocracia representativa, mas na formao constante de opinies, polticas


pblicas, debates e mudanas de valores e comportamentos.

4 BICICLETAR: FORTALEZA DESCOBRE


A BICICLETA E O MAPEAMENTO URBANO

A organizao da sociedade civil em Fortaleza guarda sintonia com os


movimentos nacionais na conquista do Direito cidade e da mobilidade
urbana, marcam esse movimento o surgimento de duas organizaes que
defendem incisivamente o uso das bicicletas como meio de transporte
na cidade: a Ciclovida e o movimento Massa Crtica. Ambos movimentos
lideram aes para difundir a bicicleta e lutar pela segurana e respeito
ao ciclista. Aes como a pintura de ciclofaixas no autorizadas, oficinas
de bicicletas, oficinas para ensinar a andar de bicicleta (Escola Bike Anjo)
e principalmente a participao nos fruns e debates de polticas pblicas
de transporte na cidade. Fruto dessa mobilizao foi concebido em For-
taleza, por iniciativa da Prefeitura, o PAITT - Plano de Aes Imediatas
de Transporte e Trnsito e tem como objetivo incentivar o transporte no
motorizado e a mobilidade sustentvel na cidade, contou com as crticas e
sugestes da ONG Ciclovida. O PAITT incubou o surgimento do programa
Bicicletar que tem transformado a cultura e a viso do fortalezense em
relao ao uso seguro das bicicletas na cidade.
O programa Bicicletar objetiva ampliar e facilitar o uso de bicicletas
em Fortaleza, conta atualmente com 40 estaes especializadas em 13
bairros e permite ao usurio a retirada de bicicletas em qualquer estao
e devoluo. O perodo de uso de uma hora, aos domingos o perodo
ampliado para uma hora e meia em cada viagem, caso ultrapasse o
perodo ser cobrada uma multa de cinco reais. Ao devolver o usurio
poder realizar outra viagem num intervalo de 15 minutos. O projeto
patrocinado por uma empresa privada do setor de sade.
Para utilizar o sistema o usurio preciso realizar um cadastro. O usurio tem a
escolha de realizar o cadastro por dia, ms, ano ou utilizar de forma gratuita por meio

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do bilhete nico (cadastro para uso do transporte pblico). As tarifas so de 5 reais para
passe dirio, 10 reais para passe mensal, e 60 reais o passe anual, sendo o bilhete nico
gratuito. O sistema funciona das 5 horas da manh meia noite para retirada de bicicle-
tas, sendo a devoluo permitida por 24 horas. Segundo dados da Autarquia Municipal
de Trnsito, fornecidos em 1 de junho de 2015 por email, os passes so distribudos na
seguinte configurao, com destaque para quase 60% dos usurios serem
gratuitos pelo uso de Bilhete nico:
Passe Anual: 23,80%
Passe Mensal: 16.50%
Passe Dirio: 0,30%
Bilhete nico: 59,4%
Na Figura 1 abaixo pode-se visualizar a distribuio das estaes no
mapa da cidade de Fortaleza.

Fig. 1. Mapa das estaes do Bicicletar (fonte Prefeitura de Fortaleza)

A distribuio das estaes demonstra uma concentrao do servio


nas reas de maior poder aquisitivo da cidade. Com uma diversidade de

683
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

estaes na Aldeota, Meirelles, Dionsio Torres Varjota, Praia de Iracema,


Joaquim Tvora e Papicu, bairros nobres da cidade que concentram 30 das
40 estaes implantadas. Portanto, o programa no seguiu o princpio da
justa distribuio dos benefcios na cidade, mas inicia a implantao em
bairros menos centrais, como Benfica, So Gerardo e Parquelndia, prin-
cipalmente pela presena das Universidade nesses locais, ao que parece.
A justa distribuio dos benefcios e nus encontra-se expresso no artigo
5 da Lei da Poltica de Mobilidade Urbana6 aqui citada.
A comparao do trecho atendido pelo programa com o mapa geral
da cidade permite dimensionar a concentrao das estaes na rea
privilegiada da cidade, como se nota do mapa abaixo. Na Figura 2 pos-
svel identificar que as reas com manchas vermelhas e amarelas so as
atendidas pelas estaes, excluda toda a periferia da cidade:

Fig. 2. Mapa das estaes do Bicicletar em relao a cidade (fonte Pre-


feitura de Fortaleza)

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Apesar da concentrao inicial nas reas com melhor infraestrutura


da cidade inegvel o sucesso do programa, sendo considerado o melhor
programa do pas em termos de nmero de usurios/viagens e conquista
da populao, sem registro significativo de depredao das bicicletas,
roubos ou outros problemas. Outro aspecto do uso das tecnologias que
aumenta a eficincia e segurana do sistema consiste na insero de chips
nas bicicletas o que desestimula o roubo e proporciona mais segurana
ao usurio. O programa tem menos de um ano de funcionamento, teve
incio em 15 de dezembro de 2014 com apenas 15 estaes.7 O grfico
de usurios demonstra o uso crescente das bicicletas com picos nos fins
de semana e mudana de tipologia do usurio. Em apenas 130 dias de
existncia o programa j registrava 130 mil viagens e mais de 56 mil ca-
dastros. A mdia de viagens por dia de 1704 viagens chegando a 2156
nos domingos.
Em nmeros absolutos Fortaleza j possui a segunda colocao no pas,
atrs apenas do Rio de Janeiro que no entanto, no alcana o nmero de
viagens por usurio de Fortaleza, apesar do Rio possuir quase seis vezes
mais estaes que Fortaleza e uma populao de mais de 6,4 milhes de
habitantes, enquanto Fortaleza abriga cerca de 2,5 milhes de habitantes
(Dados do IBGE, online). Proporcionalmente Fortaleza consagra-se como a
melhor capital a atender o usurio com um sistema pblico compartilhado
de bicicletas. Dada a porcentagem maior nos dias de domingo, percebe-
-se que o uso de lazer contribui significativamente para essa conquista.
Conforme a Figura 3 possvel comparar a quantidade de viagens em
Fortaleza em relao a outros programas no pas:

685
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Fig. 4 Relao entre nmero de viagens e estaes de bicicletas no Brasil


(Fonte Prefeitura de Fortaleza)
4.1 PLATAFORMA BICICLETAR

A plataforma Bicicletar (http://www.bicicletar.com.br/) criada por uma


parceria entre a Prefeitura e a UNIMED ressalta a alternativa sustentvel
do transporte no motorizado e incentiva o uso das bicicletas pblicas
em Fortaleza. Os nmeros de viagens expe o sucesso do programa,
alm de destacar a economia nas emisses de carbono propiciadas pelo
uso das bicicletas do programa. Na data de acesso de 4 de junho de 2015
a marcao exibia 77, 5 toneladas de carbono no emitidas pelo uso do
Bicicletar em 215 mil viagens computadas.
Destaque-se que o uso das bicicletas apoiado por um aplicativo de
celular que propicia a retirada imediata das bicicletas nas estaes e a
localizao de estaes com bicicletas livres. Caso o usurio no possua o
aplicativo poder retirar via ligao telefnica ou com o bilhete nico que
possui tarja magntica para desbloquear a bicicleta. O aplicativo conta com
mapeamento em tempo real do nmero de bicicletas por estao, preciso
e confivel. O mapeamento proporciona a rpida localizao de bicicle-

686
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tas disponveis e mais prximas, o que induz a integrao do transporte


pblico e ainda contribui para a credibilidade e eficincia do sistema. Na
figura 4 se demonstra o aplicativo de celular que permite o uso do Bicicle-
tar, bem como a localizao das bicicletas por meio do mapa interativo:

Figura 5 imagem do aplicativo Bicicletar


(fonte site www.bicicletar.com.br)

O mapeamento das estaes caracteriza o uso intensivo das redes de


conexo virtuais na disponibilizao de servios e informaes ao usurio
fortalecendo o uso do servio. Permite ao gestor quantificar e monitorar as
estaes mais utilizadas, seus percursos, suas demandas, o que permite um
servio mais responsivo s necessidades da populao. O controle online
favorece o conforto do usurio e sua segurana, diminuindo a burocracia,
otimizando o tempo e proporcionando uma interao mais imediata com
a cidade e seus pontos de apoio/estaes, induzindo a passeios maiores
e a redescoberta da cidade.
Ao clicar no mapa das estaes o aplicativo informa quantas bici-
cletas esto disponveis na estao escolhida, dessa forma proporciona
a integrao com diversos modais. A estao mais utilizada durante a
semana, a Estao do Benfica, encontra-se exatamente integrada a esta-
o de metr de Fortaleza, o que revela a conexo do uso de bicicletas a
outros modais no uso cotidiano para deslocamento com fins de trabalho
e estudo. Durante o fim de semana h uma configurao diferente nos

687
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

usos, prevalecendo o uso de lazer, a estao mais procurada torna-se a


estao do Aterrinho de Iracema, zona mais turstica, prxima ao mar,
caracterizando o uso recreativo incentivado pela ciclofaixa de lazer que
assegura o trfego mais seguro pelo setor.
Conforme se confirma da figura 5 abaixo, possvel aferir a mudana
de perfil no fim de semana, e o uso mais efetivo da estao integrada
com o sistema de transporte pblico de grande fluxo (metr) de Fortaleza.

Fig. 6. Nmero de viagens e estaes mais utilizadas do Bicicletar


(fonte Prefeitura de Fortaleza)

Alm de comprovar o uso crescente do sistema e a boa aceitao


do programa pelo fortalezense, possvel aferir que durante a semana
75% das viagens so de deslocamento, ou seja, no retorna a bicicleta para
o mesmo ponto. Nmero que se inverte aos domingos, em que 60% das viagens so
deslocamento, mas o nmero de viagens para o mesmo ponto (circular)
atendendo a ciclofaixa de lazer, provavelmente, sobe de 25% na semana
para 40% nos domingos.

688
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Um dos pensadores da cibercultura, Castells (2003) em sua obra


Galxias da Internet, afirma que as mudanas alavancadas pelas no-
vas tecnologias fazem surgir novos espaos, ambientes de informao
global, interligando o ciberespao com outros sistemas, cunha o termo
noopolitik para descrever essa transformao e atribui ainda s ONGs
e movimentos sociais como protagonistas desses avanos, por centrarem
sua atuao na mudana de comportamentos, valores e mentes, e no
apenas na busca do poder.
Como se percebe, a plataforma Bicicletar responde a uma srie de
movimentos pelo compartilhamento da rua e promoo das bicicletas em
Fortaleza, sendo uma plataforma responsiva s conquistas da sociedade
civil em defesa do transporte no motorizado, j explanados na Lei da
Poltica de Mobilidade Urbana.

5. CONSIDERAES FINAIS

O uso das novas tecnologias tem contribudo para novos significados


ao espao urbano, maior acessibilidade a servios, ampliao das infor-
maes e qualificao da comunicao entre os governos e cidados, seja
por sua imediaticidade, seja por sua eficincia e preciso. Fatores como a
geolocalizao de servios aprofundam a apropriao dos cidado dos espaos da
cidade e melhoram as relaes com o espao pblico, no caso esse salto de qualidade
foi observado no programa Bicicletar da Prefeitura de Fortaleza.
Nesse contexto, a cibercidade, cidade conectada em rede com im-
bricao do espao fsico ao ciberespao e a disponibilizao de uma
conexo imediata dos cidados com servios e informaes urbanas,
caracterizam uma nova fase do uso da internet, a internet das coisas
(Lemos), em que h a fuso dos objetos com mecanismos de rastrea-
mento e comunicao online.
A cultura das novas tecnologias alavanca, ainda, a participao da so-
ciedade civil, que reunida em comunidades semnticas (Levy) ampliam seu
espao de atuao e projetam na sociedade suas ideias, valores e novos

689
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comportamentos, tal potencialidade se revela nos movimentos urbanos


no Brasil, protagonistas das grande mobilizaes de julho de 2013 e que
tem dado continuidade a uma mobilizao local pela mobilidade, no caso
de Fortaleza encontram-se diversos movimentos conectados por redes
sociais (Facebook) e aplicativos (Wahtssapp) em constante presso pelo
cicloativismo. Destacam-se a Ciclovida, o Movimento Massa Crtica e os
Direitos Urbanos.
Para anlise da cibercidade engendrada pelo novo servio Bicicletar,
bicicletas pblicas compartilhadas, foi realizada uma anlise de sua pla-
taforma de uso, seus aplicativos e mapeamentos como instrumento de
sucesso e rpida difuso do servio que alcana o programa com maior
nmero de viagens proporcionalmente no Brasil, atende mais de 56 mil
cadastrados, 215 mil viagens e mais de 7,5 toneladas de carbono no
emitidas na atmosfera. Caracteriza-se um programa sustentvel que foi
absorvido na cultura urbana da cidade e que alcana maior uso aos do-
mingos com o uso recreativo. No entanto, durante a semana se demonstra
que a estao com mais viagens se encontra em integrao com nibus e
metr, alm de a maioria dos cadastros se efetivarem por bilhete nico,
ou seja gratuito, cumprindo em parte sua funo de incluso social.
A plataforma de fcil uso, com mapeamento em tempo real e infor-
maes confiveis do Bicicletar, contribui com parte significativa de seu
sucesso e colabora com a populao por oferecer informaes em tempo
real, geolocalizadas e de fcil acesso. O mapeamento aumenta a usabili-
dade e permite a integrao segura com outros modais de transporte, alm
de melhorar a relao com a cidade e o espao urbano, estabelecendo
rotas de uso e devoluo das bicicletas.
Caracteriza-se assim, a conquista de parte do direito cidade, identi-
ficado pelo incentivo e apoio mobilidade em modais no motorizados
de forma mais eficiente, transparente e democrtica, principalmente pelo
uso gratuito oferecido, alm de contar com o dilogo e sugestes dos
usurios por meio da participao de ativistas na construo do programa
por meio do PAITT.

690
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Sendo assim, os desafios futuros do programa Bicicletar consistem


na ampliao de suas estaes nas reas de menor poder aquisitivo e
possibilidade de acesso a outras comunidades mais carentes e portanto,
mais dependentes de mobilidade no motorizada. Nesse sentido, a partir
da ampliao da conexo da cidade com as informaes online, mapea-
mentos e uso de microchips, permite-se a ampliao da fruio do espao
urbano de forma mais segura e interativa. A verdadeira conquista da rua
e dos espaos de convivncia e felicidade coletivas.

REFERNCIAS

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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NOTAS

1 Doutora, Professora de Direito da Universidade Federal do Cear (UFC), geovanacartaxo@gmail.com


2 Os jornais noticiaram amplamente a inovao do movimento em 2013, que na primeira fase tratava de
mobilidade urbana, passou a reivindicar qualidade dos servios, e o fim da corrupo e crticas s obras da
Copa como ltima etapa. http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/12/1390207-manifestacoes-nao-foram-
-pelos-20-centavos.shtml
3 https://raquelrolnik.wordpress.com/2013/09/02/ocupe-o-coco-resistencia-em-defesa-do-parque-continua-
-em-fortaleza/
4 Art. 6o A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana orientada pelas seguintes diretrizes: I - integrao com
a poltica de desenvolvimento urbano e respectivas polticas setoriais de habitao, saneamento bsico,
planejamento e gesto do uso do solo no mbito dos entes federativos; II - prioridade dos modos de transportes
no motorizados sobre os motorizados e dos servios de transporte pblico coletivo sobre o transporte
individual motorizado; III - integrao entre os modos e servios de transporte urbano; IV - mitigao dos
custos ambientais, sociais e econmicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade;
5 http://g1.globo.com/jornal-da-globo/noticia/2013/10/alemanha-adota-plano-de-mobilidade-urbana-que-
-prioriza-uso-de-bicicletas.html
6 Art. 5o A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana est fundamentada nos seguintes princpios: - acessibilidade
universal; II - desenvolvimento sustentvel das cidades, nas dimenses socioeconmicas e ambientais; III
- equidade no acesso dos cidados ao transporte pblico coletivo; IV - eficincia, eficcia e efetividade na
prestao dos servios de transporte urbano; V - gesto democrtica e controle social do planejamento e
avaliao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana; VI - segurana nos deslocamentos das pessoas; VII -
justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos diferentes modos e servios; VIII
- equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e logradouros; e IX - eficincia, eficcia e
efetividade na circulao urbana.
7 http://www.opovo.com.br/app/opovo/cotidiano/2014/12/16/noticiasjornalcotidiano,3363674/quinze-
-estacoes-comecam-a-funcionar.shtml

692
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Planos de Mobilidade no
Escopo da (Fragmentada) Poltica
Urbana no Brasil: A Realidade
dos Municpios
Luiz Felype Gomes de Almeida1

RESUMO

O presente artigo discute o processo de aplicao da Poltica Nacional


de Mobilidade Urbana instituda pela lei federal 12.587/2012 com foco
na estrutura e disposies ligadas aos planos municipais de mobilidade
no contexto da continuada e crescente fragmentao da poltica urbana
brasileira a partir de 2001. Na primeira seo realizada uma discusso
sobre as prticas de planejamento urbano no Brasil nos ltimos anos
com destaque s frequentes regulamentaes legais institudas e os
respectivos instrumentos de planejamento nelas previstos que reforam
a fragmentao setorial no interior do urbano citadino nacional. Em se-
guida so tratados conceitos gerais ligados acessibilidade e mobilidade
e aos dispositivos presentes na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana,
sobretudo aqueles ligados estrutura e significado dos planos municipais.
Por fim discutido o cenrio legal e institucional da mobilidade urbana
nos municpios de Minas Gerais. Percebe-se a quase nula existncia dos
planos na localidade e a ainda carente atuao do poder pblico municipal
nesse sentido.
Palavras-chave: poltica urbana; planos de mobilidade; Minas Gerais.

1. INTRODUO

O presente artigo discute o processo de aplicao da lei federal


12.587/2012, com foco na estrutura e disposies ligadas aos planos mu-
nicipais de mobilidade, no contexto da continuada e crescente fragmen-

693
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tao da poltica urbana brasileira a partir de 2001. O perodo foi definido


tendo em vista a aprovao do Estatuto da Cidade no referido ano e as
legislaes complementares que o sucederam.
Nesse sentido, o trabalho encontra-se dividido em 4 sees alm desta
breve introduo. Na primeira realizada uma discusso sobre a poltica
urbana no Brasil nos ltimos anos com destaque s frequentes regulamen-
taes legais institudas e os respectivos instrumentos de planejamento
nelas previstos que reforam a fragmentao setorial no interior do urbano
citadino nacional. Como fundamentao terica de maior relevncia
utilizada a obra A Revoluo Urbana de Henri Lefebvre.
A segunda seo do trabalho, por sua vez, trata de conceitos gerais
ligados acessibilidade e mobilidade e aos dispositivos presentes na Pol-
tica Nacional de Mobilidade Urbana, sobretudo aqueles ligados estrutura
e significado dos planos municipais.
Em seguida, a terceira parte rene informaes relacionadas mais de-
tidamente sobre o cenrio legal e institucional da mobilidade urbana nos
municpios de Minas Gerais. Para isso so apresentados e analisados os
dados da Pesquisa de Informaes Municipais MUNIC 2012 bem como
discutidas as estratgias iniciais do poder pblico estadual para auxlio s
localidades no cumprimento das atribuies da legislao federal.
Por fim a quarta e ltima seo apresenta as consideraes finais
do artigo.

2. PLANOS SETORIAIS E OS FRAGMENTOS DO TODO URBANO

Henri Lefebvre destaca em sua obra A Revoluo Urbana:

Atualmente, convm acrescentar crtica marxista da filosofia


e da ideologia poltica, em primeiro lugar, a crtica radical das
disciplinas redutoras, das cincias parcelares, especializadas,
institucionalizadas como tais (...) Tomadas isoladamente, cada
uma delas se perde na fragmentao ou na confuso, no dogma-
tismo ou no niilismo (...) A crtica das cincias especializadas
no pode ocorrer sem crtica das polticas especializadas,
dos aparelhos e de suas ideologias. Cada grupo poltico, e
em especial cada aparelho se justifica atravs de uma ideologia
que ele elabora e alimenta (...) O que, ente outros inconvenien-
tes, resulta na ocultao de alguns problemas essenciais: os da
sociedade urbana e da mutao (transformao ou revoluo,
caso acontea). (LEFEBVRE, 1999, p. 123, 124)

694
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A fragmentao destacada pelo autor faz-se evidentemente observada


tanto na estrutura universitria como no aparato de polticas pblicas
no Brasil. Nos departamentos, faculdades, diretrios acadmicos prati-
camente isolados uns dos outros bem como nos ministrios, secretarias
e autarquias que estabelecem-se como guetos fortificados de atuao, a
pretendida transversalidade do conhecimento parece perder-se em de-
trimento das ideologias parcelares que necessariamente no conseguem
ser suficientes para o tratamento dos problemas de um cada vez mais
lquida (BAUMAN, 2001) e carente social, econmica e ambientalmente
modernidade urbana.
No que concerne s polticas pblicas de planejamento e ordenamento
territorial das cidades o histrico poltico legislativo do Brasil nos ltimos
15 anos parece, a nosso ver, reforar essa realidade.
A promulgao do Estatuto da Cidade em 2001 aparece como marco
inicial nesse processo. No intuito de promover a gesto democrtica das
cidades bem como a justa distribuio dos benefcios e nus da urbaniza-
o a lei federal - nascida de movimento ideolgico centrado na Reforma
Urbana e transmutada ao longo do tempo em uma caixa de ferramentas
urbansticas (BASSUL, 2009) centrou-se na figura do plano diretor como
instrumento prtico da poltica urbana local.
Conforme apontado no texto do Estatuto o plano diretor o instru-
mento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (Art. 40).
Sendo assim ele tambm , ao menos em hiptese, a referncia fundamen-
tal e integradora de todas as polticas a serem localizadas no territrio.
Desde ento, uma srie de trabalhos e publicaes pblicas e acad-
micas tem sido disponibilizadas demonstrando em boa parte das vezes
a fraqueza legal e em termos de contedo de tais planos (OLIVEIRA &
BIASOTTO, 2011) ou a utilizao de seus instrumentos de maneira dis-
torcida e voltada para atendimento dos interesses do capital imobilirio
(FIX, 2011; COTA, 2010).
Nesse sentido, no incomum que se oua em congressos e apresen-
taes sobre o tema a respeito de um literal fracasso de tais iniciativas as
quais no devem nem mesmo ser repensadas, mas sim deixadas de lado em
favor de uma verdadeira prtica revolucionria urbana. Em suma, limitada

695
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por fatores tanto exgenos quanto endgenos a ela (ALMEIDA, 2015) o


Estatuto e os planos diretores tem a cada dia seu valor enfraquecido em
termos de mudanas efetivas no ambiente urbano.
Tal enfraquecimento resulta, por sua vez, em um reforo da dificulda-
de em conseguir-se tratar a cidade e todas as suas interfaces de maneira
transversal. Trata-se de se perguntar: Uma vez que o instrumento bsico e
aglutinador da poltica urbana mostra-se de forma constatada ineficaz
ou at mesmo ilusrio (VILLAA, 2005) como seria possvel promover na
cidade a quebra das polticas especializadas em favor de uma observao
mais integrada e fluida da realidade urbana?
A ruptura ou continuidade da fragmentao do todo urbano brasileiro
estabelece-se assim em termos prticos pela inaplicabilidade da legislao
fundamental a ele voltado. A complexidade e homegeneizao dos pro-
cessos e contedo dos planos diretores somadas fraqueza institucional
e tcnica dos municpios, desconexo aguda entre secretarias locais
ligados ao planejamento e ao oportunismo das empresas consultoras
enrijece ainda mais esse cenrio de ideias fora do lugar e lugares fora
das ideias (MARICATO, 2000).
Nesse histrico, acrescentam-se fraqueza do instrumento aglutinador
as recorrentes iniciativas legislativas do governo federal na promoo de
polticas e planos setoriais da mesma forma complexos e onerosos
administrao pblica local que tambm reforam um olhar especiali-
zado sobre o urbano.
interessante notar que na definio presente no site do Ministrio
das Cidades, a criao do rgo teve como objetivo principal justamente
o rompimento com essas perspectiva. L-se que:

A criao do Ministrio das Cidades constituiu um fato inovador


nas polticas urbanas, na medida em que superou o recorte
setorial da habitao, do saneamento e dos transportes (mobili-
dade) e trnsito para integr-los levando em considerao o uso
e a ocupao do solo. (...) Outro aspecto fundamental de sua
criao est na busca da definio de uma poltica nacional
de desenvolvimento urbano em consonncia com os de-
mais entes federativos (municpio e estado), demais poderes do
Estado (legislativo e judicirio) alm da participao da sociedade
visando a coordenao e a integrao dos investimentos e aes
nas cidades do Brasil dirigidos diminuio da desigualdade
social e sustentabilidade ambiental. (grifos nossos)2

696
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No entanto, as atividades prticas desenvolvidas pelo rgo bem


como pelo governo federal de maneira geral no parecem caminhar
nesse sentido. O quadro 1 abaixo sistematiza esse fato destacando as
principais legislaes promulgadas aps o Estatuto da Cidade ligadas ao
planejamento urbano.
Como se v, uma srie de legislaes complementares ligadas aos
principais setores historicamente presentes no dilogo sobre planejamento
urbano (habitao, saneamento e transportes) foi promulgada no perodo.
destacando as principais legislaes promulgadas aps o Estatuto da Cidade ligadas ao planejamento
A cada uma delas, por sua vez, atrelou-se um plano urbanstico espec-
urbano.
fico, os quais tem seu olhar voltado para uma rea detida da cidade. Tal
Como se v, uma srie de legislaes complementares ligadas aos principais setores historicamente
estratgia
presentes nonada mais
dilogo fezplanejamento
sobre do que repetir
urbanoas(habitao,
velhas estruturas
saneamento ee formas de
transportes) foi
planejamento uma A
promulgada no perodo. vez que
cada no
uma consegue
delas, promover
por sua vez, inovao
atrelou-se um alguma
plano urbanstico em
especfico,
os quais de
termos temcompreenso
seu olhar voltado de
paracomo
uma rea detida
todas da cidade.
essas reasTalconformar
estratgia nada
demais fez do que
maneira
repetir as velhas estruturas e formas de planejamento uma vez que no consegue promover inovao
transversal o ambiente da cidade.
alguma em termos de compreenso de como todas essas reas conformar de maneira transversal o
ambiente da cidade.
QUADRO 1 Principais iniciativas ligadas ao planejamento urbano
brasileiro.
QUADRO 1 2001 2012.
Principais iniciativas ligadas ao planejamento urbano brasileiro. 2001 2012.

Inciativa Ano Natureza Objeto


Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Promulgao do Constituio Federal, estabelece
2001 Legal
Estatuto da Cidade diretrizes gerais da poltica urbana e d
outras providncias.
Estruturao do
2003 Institucional -
Ministrio das Cidades
Dispe sobre o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social SNHIS,
Lei Federal 11.124 2005 Legal e financeira cria o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social FNHIS e institui o
Conselho Gestor do FNHIS.
Estabelece diretrizes nacionais para o
Lei 11.445 2007 Legal
saneamento bsico.
Regulamenta a Lei no 11.445;
Decreto 7.217 2010 Legal estabelece contedo dos planos
municipais de saneamento bsico.
Institui as diretrizes da Poltica Nacional
de Mobilidade Urbana; estabelece
Lei 12.587 2012 Legal obrigatoriedade de elaborao dos
planos municipais de mobilidade
urbana.

Fonte: elaborao prpria


Fonte: elaborao prpria
Ainda que nos casos da habitao e da mobilidade as regulamentaes exijam que os projetos e
aes desenvolvidas estejam em conformidade com o plano diretor no se pode esperar que o
dilogo seja de fato real tanto pela fraqueza desse ltimo, como j destacado, como pela diferena no
timing de elaborao entre eles. A formulao dos planos de mobilidade, por exemplo, exigidos mais
697
de uma dcada depois da promulgao do Estatuto, ir deparar-se em grande parte com planos
diretores altamente desatualizados e em grande medida pouco eficazes.
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ainda que nos casos da habitao e da mobilidade as regulamentaes


exijam que os projetos e aes desenvolvidas estejam em conformidade
com o plano diretor no se pode esperar que o dilogo seja de fato real
tanto pela fraqueza desse ltimo, como j destacado, como pela diferena
no timing de elaborao entre eles. A formulao dos planos de mobilida-
de, por exemplo, exigidos mais de uma dcada depois da promulgao do
Estatuto, ir deparar-se em grande parte com planos diretores altamente
desatualizados e em grande medida pouco eficazes.
Soma-se a isso o problema da escala. Cada vez mais os municpios
observam as prerrogativas de tais legislaes como obrigaes impostas
de cima para baixa, no acompanhadas de apoio financeiro e no cons-
trudas por meio de dilogos interfederativos. O papel do poder pblico
estadual, por exemplo, no encontra-se bem estabelecido em nenhum
dos casos e leis supracitados. H um verdadeiro salto escalar do federal
ao municipal, da determinao para o cumprimento, da teoria legislativa
para uma falsificada prtica urbana.
O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, pensado como
instrumento para promover a reverso desse quadro e pensar a cidade
integralmente, e no de forma fragmentada (BRASIL, 2012), que esteve
presente na pauta das cinco conferncias nacionais das cidades realizadas
desde 2001, a principal alternativa atualmente pensada no sentido de
rompimento desse cenrio de extrema setorializao da poltica urbana. A
execuo da estratgia, por sua vez, mostra-se ainda bastante incipiente
como se pode ver, dentre outras coisas, pela ainda inexistente Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Obviamente que as aes polticas organizadas por temas especficos
fornecem de alguma maneira possibilidades de avano para o cenrio de
caos urbano observado na maioria das cidades brasileiras uma vez que
ao menos insinuam algum movimento. Por ouro lado, a permanncia do
imaginrio da cidade como um somatrio de fatores e planos territrio:
plano diretor; habitao: plhis; etc. como expresso nas prticas formais
da atuao poltica nos ltimos anos, compromete a ocorrncia e efetivi-
dade de polticas concretas de reformulao radical da estrutura urbana.
Recorrendo mais uma vez a Henri Lefebvre:

698
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Sem os procedimentos progressivos e regressivos (no tempo e no


espao) da anlise, sem esses mltiplos recortes e fragmentaes
impossvel conceber a cincia do fenmeno urbano. Entretanto,
os fragmentos no constituem um conhecimento (...) A prtica
urbana ultrapassa esses conceitos parciais, e por conseguinte a
teoria. (LEFEBVRE, 1999, p. 123, 124)

Tendo como base esse contexto, passamos a apresentar as questes


ligadas a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana contedo e prtica
sobretudo no que concerne aos planos municipais nela exigidos.

3. POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE


URBANA: CONCEITOS E PREVISES

Aprovada por meio da lei federal 12.587/2012, a Poltica Nacional de


Mobilidade apresenta-se como o instrumento da poltica de desenvolvi-
mento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o art. 182 da Cons-
tituio Federal, objetivando a integrao entre os diferentes modos
de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das
pessoas e cargas no territrio do Municpio. (Artigo 1, grifos nossos).
Em termos de interpretao do significado conceitual, as palavras
acessibilidade e mobilidade apresentam definies distintas. A primeira
apresenta-se como a qualidade de algo, intrnseco, construdo ou imposto
a ele. A qualidade de ser ou no acessvel , nesse sentido, ligada a um
estado, na maior parte das vezes, perene do sujeito ou do objeto a ele
correspondente. Determinado lugar, tempo, pessoa ou espao ou no
acessvel pra certo grupo, atividade ou desejo.
A mobilidade, por outro lado, remete a um movimento intermitente do
objeto ou sua momentnea qualidade de deslocar-se, mover-se e/ou
transformar-se. Em termos de trnsito e transporte, a mobilidade opera
assim como um meio, um caminho garantidor ao acesso. Assim, faz-se
preciso ao ambiente urbano garantir essa capacidade de mobilidade de
modo a conduzir ao estado de acessibilidade. No interior da cidade e de cada
indivduo, ambas as palavras devem equacionar-se de modo a garantir e
promover a sobrevivncia.

699
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O excesso de mobilidade sobre a acessibilidade promove um movimen-


to de frenesi sem sentido e objetivo. A recproca, por sua vez, promove
um estado de letargia e falta de sentido, uma vez a garantia do estado de
acessibilidade no efetivada pela promoo da situao de mobilidade.
Para o dimensionamento prtico de tais conceitos e sua relao es-
treita com outros parmetros ligados ao ordenamento territorial deve
voltar-se, por sua vez, o movimento poltico para tratamento do trnsito
e transporte na cidade.
Acessibilidade e mobilidade mostram-se assim como razes de um
saber dialtico que se retroalimenta e constitui-se apenas em funo um
do outro. O tratamento desconectado entre eles, bem como com as ou-
tras muitas variveis que constroem e definem o espao urbano resulta
em realidades e processos deficientes e incompletos, como apontado na
citao acima.
apoiada nesses conceitos fundamentais que a Poltica Nacional
prope que a gesto integrada dos meios de transporte acontea. Na
promoo das condies de plena acessibilidade-mobilidade ocorre de
forma consequente o direito cidade em termos de apropriao social
do espao urbano.
A definio dos princpios e diretrizes (artigos 5 e 6) repetem, por sua
vez, as mesmas questes levantadas nas legislaes ligadas ao plane-
jamento urbano anteriores a ela. Apontamentos como a acessibilidade
universal e a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso
dos diferentes modos e servios (incisos I e VII, artigo 5) bem como e in-
tegrao com a poltica de desenvolvimento urbano e respectivas polticas
setoriais e a mitigao dos custos ambientais, sociais e econmicos dos
deslocamentos de pessoas e cargas na cidade (incisos I e IV, artigo 6) so
apenas alguns exemplos dessas repeties. O recorrente mais do mesmo
que mostra-se presente nas boas intenes das legislaes brasileiras.
Ainda que buscando a integrao entre as polticas, a efetivao das
diretrizes, princpios e prticas ser submetida execuo de mais um
plano setorial para a cidade, como apontado anteriormente.
No artigo 24 lemos que O Plano de Mobilidade Urbana o instrumento

700
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de efetivao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (grifos nossos),


sendo sua construo compulsria para todos os municpios enquadrados
em algum critrio de obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores.
O tema da integrao reaparece nos pargrafo 3 do artigo destacando
que o Plano de Mobilidade Urbana dever ser integrado ao plano diretor
municipal, existente ou em elaborao, no prazo mximo de 3 (trs) anos
da vigncia desta Lei. Trata-se assim de conferir valor legal ao plano,
fator importante do ponto de vista legislativo, mas que no garante, sua
efetividade. A incorporao pode na verdade trazer maior demora efeti-
vao das diretrizes tendo em vista a morosidade dos processos polticos
na maioria dos municpios brasileiros.
Em termos de contedo, o artigo 24 destaca que alm dos princpios
e diretrizes, os planos devero contemplar:

I - os servios de transporte pblico coletivo;


II - a circulao viria;
III - as infraestruturas do sistema de mobilidade urbana;
IV - a acessibilidade para pessoas com deficincia e restrio
de mobilidade;
V - a integrao dos modos de transporte pblico e destes com
os privados e os no motorizados;
VI - a operao e o disciplinamento do transporte de carga na
infraestrutura viria;
VII - os polos geradores de viagens;
VIII - as reas de estacionamentos pblicos e privados, gratuitos
ou onerosos;
IX - as reas e horrios de acesso e circulao restrita ou con-
trolada;
X - os mecanismos e instrumentos de financiamento do trans-
porte pblico coletivo e da infraestrutura de mobilidade urbana; e
XI - a sistemtica de avaliao, reviso e atualizao peridica
do Plano de Mobilidade Urbana em prazo no superior a 10
(dez) anos.

Nota-se que no h diviso alguma de assuntos tendo em vista a di-


menso e estrutura urbana das cidades. As previses valem tanto para
municpios com 5 mil para com aqueles com 500 mil habitantes, loca-
lizados seja na Regio Sudeste seja no Norte do Brasil. O processo de
homogeneizao do planejamento (ALMEIDA, 2015) repete-se aqui como
no caso dos planos diretores.

701
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Anterior ao 24, as previses de cunho mais geral do artigo 21 tam-


bm remetem aos princpios fundamentais ordenadores dos planos.
Nele l-se que:

Art. 21. O planejamento, a gesto e a avaliao dos sistemas de


mobilidade devero contemplar:
I - a identificao clara e transparente dos objetivos de curto,
mdio e longo prazo;
II - a identificao dos meios financeiros e institucionais que
assegurem sua implantao e execuo;
III - a formulao e implantao dos mecanismos de monito-
ramento e avaliao sistemticos e permanentes dos objetivos
estabelecidos; e
IV - a definio das metas de atendimento e universalizao da
oferta de transporte pblico coletivo, monitorados por indicadores
preestabelecidos.

O recheio das boas intenes mais uma vez aqui percebido. O inciso
primeiro aponta que obrigatoriamente o planejamento executado dever ter
um carter de longo prazo, no se resumindo assim a propostas restritas
a perodos curtos de tempo, por exemplo, o mandato eleitoral. Com essa
prerrogativa pretende-se que as questes ligadas mobilidade urbana
sejam constantemente tratadas na cidade, priorizando-se os trabalhos
emergenciais, mas no deixando de lado as questes estruturais sobre a
temtica da mobilidade.
Cabe destacar ainda que o estabelecimento de objetivos para o mdio
e longo prazo exigem esforos de previso sobre o estado futuro da ci-
dade com base na realidade presente. Esse exerccio no nada trivial e
ir exigir uma equipe tcnica bem preparada bem como a participao e
manifestao da sociedade civil sobre seus desejos para a cidade em que
vivem. Tal realidade, por sua vez, praticamente nula nas administraes
locais. Traando-se os objetivos de curto, mdio e longo prazo garante-se
tambm um seguimento/continuidade das aes voltadas para um fim
especfico. Nesse sentido, estabelece-se um alvo para o qual as diretrizes
estaro voltadas.
O inciso II, por sua vez, objetiva tornar concreto o cumprimento dos
objetivos estabelecidos no plano atrelando-os a previso dos meios fi-

702
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nanceiros e institucionais para sua realizao. Nesse sentido, qualquer


ao, diretriz ou meta prevista, caso no tenha claramente apontadas as
ferramentas prticas para sua implementao devem ser eliminadas ou
repensadas. O inciso promove e fomenta a confiana na efetividade do
Plano de Mobilidade permitindo aos cidados e aos gestores que dele fi-
zerem uso ter segurana sobre os caminhos e medidas que sero tomadas
no que concerne mobilidade.
Destaca-se ainda que, tendo em vista essa previso, os trabalhos de
planejamento municipal necessariamente devero ter a participao das
Cmaras Municipais, uma vez que cabe a elas a previso das Leis Ora-
mentrias e dos Planejamentos Plurianuais nos municpios. Aqui, a moro-
sidade poltica e a escassez de recursos pblicos cada vez mais evidente
nos municpios brasileiros atuaro, por sua vez como formas de bloqueio.
Em seguida, o inciso III aponta que as diretrizes dos PMMUs no sero
estticas, sobretudo aquelas voltadas para o mdio e longo prazo. Uma vez
que se baseiam em previses tais objetivos a medida que passa o tempo
podero ser revisadas ou adaptadas de acordo com a realidades existente.
Para isso, contudo, faz-se necessrio estabelecer ferramentas e canais de
participao e acompanhamento das aes estipuladas no plano.
Tais espaos possibilitam ainda a observao das mudanas positivas
causadas pelas intervenes realizadas na cidade. No Brasil, os mltiplos
e fragmentados Conselhos municipais mostram-se tradicionalmente como
as estruturas formais garantidoras dessa participao. Como visto na pr-
xima seo, a existncia desses espaos para a temtica dos transportes
ainda bastante incipiente na realidade brasileira.
Por fim, o quarto inciso trata especificamente sobre a utilizao do
transporte coletivo uma vez que ela mostra-se como uma das diretrizes
principais de toda a Politica Nacional. Estabelece-se a necessidade de
elaborao de metas e indicadores de modo tambm a garantir maior
concretude s prticas estabelecidas nos planos de mobilidade. A partir
deles faz-se possvel mensurar de maneira mais exata os resultados al-
canados ao longo da execuo do plano.

703
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esses quatro tpicos resumem e apresentam o escopo geral de como


todo contedo que estar presente em um bom e consistente plano de
mobilidade. Poderamos resumi-los nas seguintes palavras: I) Continuida-
de; II) Efetividade; III) Acompanhamento e IV) Medio. observando esses
princpios que as medidas devero ser traadas.
De forma mais objetiva e prtica, o Ministrio das Cidades lanou em
2007 (anterior Poltica Nacional e no revisado aps a promulgao)
um Caderno de Referncia para elaborao dos planos municipais de
mobilidade.
Segundo ele, o Plano final dever ser composto por 2 sub-planos.
O primeiro, denominado como Plano de Ao, deve conter as diretrizes
ligadas ao planejamento da mobilidade enquanto o segundo, denominado
com Plano de Investimentos, traar as obras de infraestrutura, bem como
seus respectivos custos, necessrias em determinada localidade.
Criam-se assim mais e mais estruturas, diagnsticos e formulrios
de planejamento que soam, a nosso ver, como quase que um proposital
esforo de tornar ainda mais complexos, demorados e onerosos os pro-
cessos de planejamento.
Para cada um desses sub-planos haver uma srie de temas que,
segundo a realidade de cada municpio, sero ou no incorporados aos
trabalhos. Como apontado no PlanMob:

Os temas gerais tratam mais de aspectos estratgicos e devem


compor o Plano de Ao, produto mnimo do PlanMob [PMMUs],
para qualquer cidade. As proposies para os temas particulares,
em geral, incluem propostas de intervenes sobre a infraes-
trutura urbana e os servios de transporte pblico, que sero
dimensionadas, quantificadas e oradas dentro dos Planos de
Investimento. (p.112)

Segundo a previso, o Plano de Ao dever contar com oito temticas


diferentes3 para a definio de diretrizes enquanto o Plano de Investimen-
tos apresenta um cardpio com 15 reas4 a serem trabalhadas segundo a
realidade municipal. Estabelece-se assim uma cartilha a ser seguida pela
localidade com contedo bastante extenuante e muito alm da capacidade
tanto tcnica como institucional das cidades brasileiras. Toda essa carga

704
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de previses, sejam de diretrizes ou projetos de infraestrutura, tende a


reproduzir nos prximos anos os cenrios de elaborao em massa de
planos de mobilidade com elevados custos e poucos resultados prticos.
Por fim, cabe mencionar que os municpios que no elaborassem seus
planos de mobilidade at abril de 2015 - prazo dilatado posteriormente
como tambm ocorrera com todos os demais planos setoriais - ficariam
impedidos de receber recursos oramentrios federais destinados mo-
bilidade urbana at que atendam exigncia desta Lei.
Nesse sentido, o governo federal buscou atrelar disponibilidade de
recursos ao planejamento integrado de seus gastos. Por outro lado no
houve previso de oramento para que os municpios pudessem contra-
tar os servios necessrios para a elaborao dos planos. As localidades
permanecem assim duplamente penalizadas no possuindo previses
financeiras para o planejamento da mobilidade e tendo as fontes federais
bloqueadas.
O cenrio legal para a elaborao dos planos municipais de mobilidade
faz assim nada mais do que repetir o histrico dos ltimos quinze anos
formado pela trade: complexidade do instrumento, ausncia de recursos
financeiros e frgil cooperao interfederativa na execuo das polticas.

4. PLANOS MUNICIPAIS DE MOBILIDADE


NOS MUNICPIOS DE MINAS GERAIS

4.1 PANORAMA DOS MUNICPIOS

Os dados utilizados nesta subseo do trabalho so da Pesquisa de


Informaes Municipais MUNIC 2012. Ainda que tal verso no seja a
mais recente disponvel (2013), apenas nela esto disponveis informa-
es sobre as condies ligadas mobilidade nos municpios brasileiros.
Uma delas diz respeito existncia de Planos locais de Transporte, uma
aproximao razovel para o instrumento de planejamento previsto na
Poltica Nacional.

705
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Tabela 1 rene os dados para o Brasil, a regio Sudeste e o Estado


de Minas Gerais em sua totalidade. Percebe-se claramente a alarmante e
precria condio ligada ao tema no cenrio nacional. Trata-se assim de
uma jornada que parte do ponto zero ainda que os muitos diagnsticos
e trabalhos produzido nos escopos dos outros planos setoriais possam
servir de subsdio no atual momento para a efetivao do planejamento
da mobilidade local, aos moldes previstos pela lei federal.

TABELA 1 - Estrutura e planos de transporte nos municpios brasileiros.


TABELA 1 - Estrutura e planos de transporte nos municpios brasileiros. Brasil, Sudeste e
Brasil, Sudeste e Minas Gerais. 2012.
Minas Gerais. 2012.

Nmero de municpios

Com Reunio
Nvel Com Com Elaborando
estrutura Com ltimos
Total Fundo Plano de Plano de
de Conselho 12
Municipal Mobilidade Mobilidade
transporte meses

Brasil 5565 4133 357 255 206 210 429


Sudeste 1668 1292 115 78 85 75 141
Minas
853 721 43 28 33 20 50
Gerais

Fonte: MUNIC, 2012


Fonte: MUNIC, 2012

Conforme
Conforme apontado
apontado na Tabela hna Tabela
uma h uma
trajetria trajetria
decrescente decrescente
no que concerne aono que de
nmero

concerne
localidades ao nmero
com uma detransportes
estrutura de localidades com secretaria
qualquer uma estrutura
exclusiva,de transportes
gerncia subordinada
ou autarquia
qualquer e aqueles com instrumentos
secretaria efetivos ligados
exclusiva, gerncia ao planejamento
subordinada do transporte
ou autarquia ee da
mobilidade urbana.
aqueles com instrumentos efetivos ligados ao planejamento do transporte
No caso da regio Sudeste, por exemplo, enquanto 77% das cidades j possuem alguma estrutura
e da mobilidade urbana.
pblica para tratamento do tema, apenas 4% j possuam ao fim de 2012 um plano de transportes e
No caso da regio Sudeste, por exemplo, enquanto 77% das cidades j
outros 8% estavam em processo de elaborao. Em termos de disponibilidade financeira para aes
possuem
voltadas alguma
a esse fim, 4% dosestrutura
municpios pblica
brasileirospara tratamento
possuam do tema,
Fundo Municipal, apenas
percentual 4% ao
idntico
j possuam
do estado de Minasao fim edelevemente
Gerais 2012 uminferior
planoaodedatransportes e outros
regio Sudeste, igual a 8%
5%. estavam
A participao
popular,
em expressa aquide
processo na existncia
elaborao.dos conselhos,
Em termosmostra-se tambm ainda bastante
de disponibilidade incipiente. Na
financeira
totalidade de municpios brasileiros, apenas 6% j possuam tal estrutura em 2012, sendo que 30%
para aes voltadas a esse fim, 4% dos municpios brasileiros possuam
dele no haviam realizado reunio nos ltimos 12 meses.
Fundo Municipal, percentual idntico ao do estado de Minas Gerais
Tal cenrio, ainda que soe como um reflexo da Poltica Nacional ser ainda recente, reproduz nada
e levemente inferior ao da regio Sudeste, igual a 5%. A participao
mais que a realidade de estruturas de planejamento e participao j antigas como o plano diretor e
os conselhos de Poltica Urbana, os quais mostram-se tambm como pouco efetivos e com
funcionamento intermitente.
706 visto
Conforme anteriormente, apenas os municpios enquadrados em algum critrio de
obrigatoriedade de elaborao de planos diretores devem compulsoriamente estruturar seus
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

popular, expressa aqui na existncia dos conselhos, mostra-se tambm


ainda bastante incipiente. Na totalidade de municpios brasileiros, apenas
6% j possuam tal estrutura em 2012, sendo que 30% dele no haviam
realizado reunio nos ltimos 12 meses.
Tal cenrio, ainda que soe como um reflexo da Poltica Nacional ser
ainda recente, reproduz nada mais que a realidade de estruturas de pla-
nejamento e participao j antigas como o plano diretor e os conselhos
de Poltica Urbana, os quais mostram-se tambm como pouco efetivos
e com funcionamento intermitente.
Conforme visto anteriormente, apenas os municpios enquadrados
em algum critrio de obrigatoriedade de elaborao de planos diretores
devem compulsoriamente estruturar seus respectivos planos municipais
de mobilidade urbana. A Tabela 2 abaixo apresenta as informaes dessa
realidade mais restrita para os municpios de Minas Gerais segundo as
mesorregies definidas pelo IBGE.
No estado, entre os 853 municpios existentes, 472 enquadram-se
em algum critrio, sendo 37% apenas pelos fatores populacionais, 36%
localizados em reas de interesse turstico, 8% em localidades com
proximidade de empreendimentos de impacto regional, 6% em reas
de aglomerao urbana e os outros 19% com alguma coincidncia de
critrios. A distribuio indica como o atrelamento de um plano ao outro
mostra-se, em certo sentido, como uma aleatoriedade legislativa uma
vez que nenhum dos critrios encontra-se ligado diretamente questes
de mobilidade urbana.

707
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

TABELA 2 - Estruturas e planos de transporte segundo as mesorregies


TABELA 2 - Estruturas e planos de transporte segundo as mesorregies de Minas Gerais.
de Minas Gerais. 2012. 2012.

Reunio
Nmero de Possuem Elaborando Conselho
Possuem ltimos
Mesorregio municpios com Plano de Plano de de
PD 12
obrigatoriedade Transporte Transporte Transporte
meses
Campo das
21 33% 0% 10% 14% 33%
Vertentes
Central
14 57% 0% 21% 7% 100%
Mineira
Jequitinhonha 27 41% 0% 7% 0% -
Metropolitana
84 67% 7% 11% 14% 92%
BH
Noroeste 11 55% 0% 9% 9% 100%
Norte 45 53% 4% 13% 2% 100%
Oeste 27 59% 4% 4% 11% 33%
Sul/Sudoeste 91 53% 1% 8% 5% 40%
Tringulo
Mineiro /Alto 41 51% 10% 12% 12% 60%
Paranaba
Vale do
6 50% 0% 0% 0% -
Mucuri
Vale do Rio
42 29% 5% 5% 10% 50%
Doce
Zona da Mata 63 32% 3% 3% 10% 83%
Total 472 49% 4% 8% 9% 6%

Fonte: MUNIC,
Fonte: MUNIC, 20122012
Observa-se que mesmo 14 anos aps a promulgao do Estatuto da Cidade, 51% dos municpios com
obrigatoriedade no estado ainda elaboraram seus planos diretores. O cenrio j ajuda-nos a prever
Observa-se que mesmo 14 anos aps a promulgao do Estatuto da
qual ser a realidade futura no que concerne aos planos setoriais de mobilidade.
Cidade,
Na Regio 51% dos municpios
Metropolitana e Tringulo com obrigatoriedade
Mineiro/Alto Paranaba no
ondeestado aindaoselabo-
observam-se maiores
raram seus
percentuais planos
no que diretores.
concerne O cenrio
aos instrumentos j ajuda-nos
de planejamento a prever
e estruturas qual
formais de ser
participao
popular para a mobilidade
a realidade futura nourbana. Do outro lado,
que concerne aosasplanos
regies Jequitinhonha,
setoriais deMucuri e Noroeste
mobilidade.
marcadas pelos menores ndices de desenvolvimento socioeconmico do Estado so aquelas com
Na Regio Metropolitana e Tringulo Mineiro/Alto Paranaba onde
os menores percentuais em praticamente todos os fatores ligados temtica. Como se constata a
observam-se os maiores percentuais no que concerne aos instrumentos de
partir da quinta coluna, o motor para a elaborao dos planos em 2012 anos de promulgao da
planejamento
Poltica e estruturas
Nacional mostrava-se aindaformais de participao
pouco aquecido popular
uma vez que apenas para a mobili-
40 municpios mineiros

dade
(9%) urbana.
haviam Do outro
se empenhado lado,
nessa asOs
tarefa. regies
espaosJequitinhonha, Mucuri
de participao popular e Noroeste
mantm o padro j
observado, qual seja, uma minoria com conselhos j institudos sendo que muitos deles no
marcadas pelos menores ndices de desenvolvimento socioeconmico do
realizaram reunies nos ltimos doze meses.
Estado so aquelas com os menores percentuais em praticamente todos
Tal retrato trazido pela MUNIC demonstra parte da realidade complexa que se encontra o estado de
os fatores
Minas ligados
Gerais para temtica.
efetivao da PolticaComo sedeconstata
Nacional MobilidadeaUrbana
partiratravs
da quinta coluna,
de seus principal

o motordepara
instrumento a elaborao
efetivao, a saber, osdos planos
planos locais. em 2012 tempo
Ao mesmo anos
emde
quepromulgao
muitas localidade
nem se quer possuem planos diretores, os planos setoriais, que deveriam estar alinhados a eles,

11 708
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da Poltica Nacional mostrava-se ainda pouco aquecido uma vez que


apenas 40 municpios mineiros (9%) haviam se empenhado nessa tarefa.
Os espaos de participao popular mantm o padro j observado, qual
seja, uma minoria com conselhos j institudos sendo que muitos deles
no realizaram reunies nos ltimos doze meses.
Tal retrato trazido pela MUNIC demonstra parte da realidade comple-
xa que se encontra o estado de Minas Gerais para efetivao da Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana atravs de seus principal instrumento de
efetivao, a saber, os planos locais. Ao mesmo tempo em que muitas
localidade nem se quer possuem planos diretores, os planos setoriais,
que deveriam estar alinhados a eles, impem-se como mais uma respon-
sabilidade jurdica que dificilmente ser efetivada de maneira eficaz nos
territrios locais.
O cenrio apresentado representa de alguma forma o tamanho do
desafio a ser enfrentado pelos diferentes nveis de governo para prover
de alguma forma auxlios que busquem o cumprimento dos requisitos
da lei federal. A ltima subseo do artigo apresenta, nesse sentido, as
estratgias at ento desenvolvidas pelo poder pblico estadual de Minas
Gerais para o tratamento da temtica.

4.2 ESTRATGIAS DO PODER PBLICO


ESTADUAL DE MINAS GERAIS

Com intuito de promover a implantao da Poltica Nacional de Mo-


bilidade Urbana nos municpios de Minas Gerais, as estratgias do poder
pblico estadual podem ser resumidas em duas frentes principais.
A primeira delas caracteriza-se por um processo de capacitao desti-
nado a servidores pblicos e sociedade civil organizada ligados temtica
atravs de seminrios locais cursos distncia. As aes foram conduzidas
por meio da Assembleia Legislativa do estado em parceria com rgos do
poder executivo como por entidades de classe como o Instituto dos Arqui-
tetos do Brasil IAB e o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
de Minas Gerais CREA-MG.

709
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O primeiro ciclo de capacitaes ocorreu entre os meses de novembro e


dezembro de 2013 com uma srie de 11 eventos espalhados pelo territrio
do estado. Como destacado no site da ALMG5:

A Agenda com os Municpios: Construindo Planos Municipais de


Mobilidade Urbana foi uma das aes do Frum Tcnico Mobili-
dade Urbana - Construindo Cidades Inteligentes. Seu objetivo
foi sensibilizar autoridades e cidados das cidades que
precisam fazer leis de mobilidade urbana at 2015. Essa
exigncia, vlida para municpios com mais de 20 mil habitan-
tes, est na Lei Federal 12.587, de 2012.
O formato dos 11 eventos regionais foi de palestras pela ma-
nh e oficinas tarde. Os encontros aconteceram entre 6/11 a
2/12/2013. A oficina foi o momento de esclarecer dvidas sobre
os planos de mobilidade urbana! Veja os temas abordados:
Conhecendo o municpio e suas demandas: o que os participantes
esperam?
Construindo planos de mobilidade urbana: atribuies da prefeitu-
ra e da cmara; participao da sociedade; como captar recursos
junto aos governos estadual e federal; qual ser o apoio tcnico;
como deve ser a execuo do plano; esclarecimentos sobre o
Termo de Referncia
Integrao do plano aos demais instrumentos de planejamento
e por que fazer a previso oramentria
Debates e esclarecimentos finais (grifos nossos).

As oficinas, concentradas em um nico dia de evento, focavam-se


assim em promover um momento de estudo intensivo sobre os temas
gerais da legislao federal e fornecer uma espcie de passo a passo para
construo dos planos municipais de mobilidade. Tratavam-se assim no
de eventos com um teor crtico legislao ou as questes problemticas
ligadas mobilidade de maneira geral e sim de fruns de carter tcnico
com um objetivo plenamente focado em permitir que as localidades con-
seguissem iniciar o processo de cumprimento da legislao federal. Ao
fim do processo, mais de 300 pessoas haviam sido capacitadas como
representantes de cerca de 50 municpios do estado.
Anterior s oficinas regionais, 2 eventos realizados nas Regies Metro-
politanas do Estado tambm atuaram na promoo do debate a respeito
da lei federal. Ao fim desses encontros dois cadernos de propostas foram
formatados com questes atreladas aos diferentes nveis de governo vol-
tadas em sua maioria para a melhoria da infraestrutura de transportes e
mobilidade nos municpios do estado6.

710
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

As aes certamente resultaram em um virtuoso processo de divulgao


da Poltica Nacional e seu contedo, no entanto, tendo em vista a prpria
natureza de atuao da Assembleia Legislativa, no tiveram seu esforo
resultante em uma estratgia de atuao que buscasse concretizar em
termos prticos o contedo das capacitaes.
De modo complementar, a ALMG, atravs da Escola do Legislativo
promoveu no ano de 2014, atravs de mdulos EAD, tambm focado em
capacitaes de cunho tcnico e restritas para servidores pblicos locais,
um curso de formao em questes ligadas mobilidade urbana. A es-
trutura deu-se da seguinte forma:

Mdulo I Mobilidade urbana: entre o caos e o planejamento


integrado
Mdulo II O marco normativo da mobilidade urbana
Mdulo III Modais e instrumentos para um poltica de mobili-
dade urbana
Mdulo IV O contedo dos planos de mobilidade urbana
Mdulo V O processo de construo dos planos de mobilidade
urbana

Como se percebe pretendeu-se que ao final da capacitao o partici-


pante absorvesse de forma plena as questes envolvidas no aparato legal
tcnico em torno da Poltica Nacional de Mobilidade. Mais uma vez,
observou-se que a estratgia teve como fim concreto mais uma promoo
de contedos e menos a execuo prtica dos planos municipais, tendo
em vista que o cumprimento dessa tarefa requer um agudo envolvimento
poltico dos atores locais bem como a disponibilizao de recursos finan-
ceiros em grande escala.
Nesse sentido, a promoo do conhecimento sobre a temtica, ainda
que extremamente valiosa, tem seu poder de estmulo ao cumprimento dos
dispositivos legais bastante limitado uma vez que a complexidade do que
exigido para formulao dos planos setoriais em termos de contedo
e processos tradicionais de contratao/elaborao bastante elevada.
A segunda frente de atuao cabe ao poder executivo estadual. Tal
responsabilidade de apoio aos municpios para a elaborao de seus
instrumentos de planejamento urbano cabe Secretaria de Estado de

711
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Desenvolvimento Regional, Politica Urbana e Gesto Metropolitana, con-


forme expresso na Lei Delegada 119 de 2011.
A atuao prtica da Secretaria resume-se por sua vez em determinados
atendimentos de balco nos quais os municpios interessados entram em
contato com Diretoria de Apoio ao Planejamento e Gesto Urbana atre-
lada superintendncia supracitada em busca de algum tipo de auxlio.
O rgo no conta com disponibilidade oramentria ou financeira
para suporte s cidades. Sendo assim, o apoio restringe-se esfera tcnica
atravs do fornecimento aos gestores locais de um Termo de Referncia
para elaborao dos planos de mobilidade. O suporte suplementado por
reunies de trabalho que auxiliam as cidades nos processos de licitao
de empresas consultoras. Feita a contratao, os servidores mantm o
acompanhamento ao processo fornecendo pareceres tcnicos a respeito
da qualidade dos produtos e relatrios elaborados na estruturao dos
planos locais. Todo esse processo formalizado atravs da assinatura de
Termos de Cooperao Tcnica entre o Prefeito e o Secretrio de Estado.
Atualmente a Secretaria conta apenas com 02 Termos vigentes para a
rea de mobilidade urbana7.
Percebe-se assim uma atuao ainda totalmente desconectada de uma
poltica de desenvolvimento urbano com ao estratgica e pensada sobre
o territrio. a forma de atuao da secretaria reproduz-se da mesma ma-
neira para os planos diretores, setoriais e instrumentos complementares.
A fragmentao da poltica urbana reforada pelos fragmentos da forma
de auxlio dos demais entes federados no cumprimento das obrigaes
aos municpios.
Como ltimo destaque a essa ao do Estado cabe destacar a quase
que assustadora estrutura proposta no Termo de Referncia fornecido
pela SEDRU para elaborao dos planos locais. Composto por 2 grandes
etapas Leitura Tcnica e Leitura Comunitria o plano sugerido, dentre
outras questes, deve promover levantamentos extremamente complexos
e onerosos como Pesquisas Origem Destino, Modelagens Computacionais
e Simulao de cenrios (municpios de mdio e grande porte). Comple-
mentarmente, somam-se os inventrios sobre a hierarquizao viria local,

712
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

modelos de alocao de fluxos de passageiros para transporte pblicos


outra infinidade de diagnsticos e informaes.
A carncia de recursos para a mera contratao desses servios
bem como a ausncia de uma estrutura administrativa e humana ca-
pacitada para a interpretao e utilizao eficaz dos dados gerados
na maioria dos municpios parece assim no ser uma preocupao do
poder pblico estadual.
Nesse sentido, ainda que as iniciativas aqui destacadas sejam benficas
no sentido de mostrar um movimento em favor do cumprimento da Poltica
Nacional de Mobilidade, via elaborao dos planos locais, a maneira com
que foram feitas at ento apenas contribuiu na divulgao vazia do con-
tedo da legislao abordagem da ALMG - ou mostrou-se como algo que
s faz por reforar um quadro de ideias totalmente fora e desconectadas
do lugar para as quais so pensadas atuao da SEDRU-MG.

5. CONSIDERAES FINAIS

No nvel dos projetos e dos planos sempre existe alguma dis-


tncia entre a elaborao e a execuo. Nesse trajeto intervm
a reivindicao e a contestao, confundidas com muita frequ-
ncia. Na contestao manifestam-se as ideologias prprias aos
grupos e s classes que intervm, a compreendida a ideologia
ou as ideologias dos que contriburam para a elaborao dos
projetos o urbanismo ideolgico. A interveno dos contesta-
dores introduz conflitos nas lgicas sociais. A possibilidade de
contestao faz essas lgicas aparecerem enquanto ideologias e
permite sua confrontao, o que mensura o grau de democracia
urbana. A passividade dos interessados, seu silncio, sua pru-
dncia reticente quanto ao que lhes concerne, do a medida da
ausncia de democracia urbana, isto , de democracia concreta.
Em poucas palavras, a revoluo urbana e a democracia concreta
(desenvolvida) coincidem. S por essa via a prtica urbana, a dos
grupos e das classes, ou seja sua maneira de viver, a morfologia
da qual dispem, pode confrontar-se com a ideologia urbanstica.
Assim, a contestao se transforma em reivindicao. (LEFEB-
VRE, 1999, p. 52-53).

Cremos ser cabvel que o caos em termos das condies urbanas das
cidades brasileiras apresenta-se tambm evidente no que concerne efe-
tividade de seus instrumentos tradicionais de planejamento. Partida em
planos setoriais de diferentes categorias e temticas a poltica ou prticas

713
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

polticas voltadas ao ordenamento territorial da cidade no consegue se


efetivar, seja sob a tutela dos planos diretores seja por sua ausncia.
A Poltica Nacional de Mobilidade parece no apenas contrariar como
tambm reforar tal cenrio trazendo tona mais uma figura terico
contratual de planejamento: os planos municipais de mobilidade urbana,
compulsrios para parte significativa dos municpios brasileiros marcados
consideravelmente por sua escassez de recursos humanos e financeiros.
Os dados e histricos demonstram que a jornada em busca do cum-
primento da lei federal 12.587/2012 ser rdua e dificilmente ser efeti-
va na promoo de cidades com melhores condies de vida, acesso e
deslocamentos. As estratgias pblicas de dilogo inter federativo soam
como praticamente nulas nesse cenrio e as atuaes j observadas, como
no caso de Minas Gerais, no nos parecem eficazes em seus propsitos.
O pessimismo, por sua vez, pode ser minimizado pelo surgimento
cada vez mais expressivo no Brasil de grupos dedicados contestao
das formas tradicionais de pensamento e execuo das polticas pblicas,
ou seja, na presena de condutores reais coincidncia da democracia
representativa com a concreta, e da evoluo da contestao para a
reinvindicao. Quanto mais silentes, conformados ou desinteressados
nos colocarmos nesse ambiente, seja pela crtica vazia a tudo que j
foi alcanado seja pela mera transformao de movimento e avano em
sinnimos, menor a propenso de que ele de fato seja alterado. Em seu
escopo, o presente artigo pretendeu ser uma ferramenta de contestao
reivindicatria no que tange Poltica Nacional de Mobilidade Urbana em
termos de sua estrutura, proposies e modos de aplicao.

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NOTAS

1 Economista (FACE-UFMG), mestre em arquitetura e urbanismo (NPGAU-UFMG). Centro de Estudos da Ad-


ministrao Pblica CEAP. Professor. luifelype.almeida@gmail.com.
2 http://www.cidades.gov.br/index.php/o-ministerio.html
3 Diretrizes e instrumentos para difuso dos conceitos de mobilidade; Diretrizes para avaliao dos impactos
ambientais e urbansticos dos sistemas de transporte; Diretrizes e normas gerais para o planejamento integrado
da gesto urbana de transporte; Diretrizes e normas gerais e modelo de participao popular no planejamento
e gesto do transporte; Diretrizes para a execuo continuada dos instrumentos de planejamento; Diretrizes
e meios para a acessibilidade universal; Diretrizes e meios para a difuso dos conceitos de circulao em
condies seguras e humanizadas; Diretrizes e modelo de gesto pblica da poltica de mobilidade urbana.
4 Classificao e hierarquizao do sistema virio; Implantao e qualificao de caladas e reas de circulao
a p; Criao de condies adequadas circulao de bicicletas; Tratamento virio para o transporte coletivo;
Sistemas integrados de transporte coletivo; Sistemas estruturais de transporte coletivo de mdia capacidade;
Sistemas estruturais de transporte coletivo de alta capacidade; Modelo tarifrio para o transporte coletivo
urbano; Sistemtica para avaliao permanente da qualidade de transporte coletivo; Acessibilidade, trans-
porte coletivo e escolar para rea rural; Organizao da circulao; A circulao nas reas centrais; Controle
de demanda de trfego urbano; Regulamentao da circulao de transporte de carga; Regulamentao da
circulao de transporte de carga.
5 http://www.almg.gov.br/acompanhe/eventos/hotsites/2013/mobilidade_urbana/agenda_com_municipios/
index.html
6 O acesso ao caderno consolidado pode ser feito em: http://www.almg.gov.br/opencms/export/sites/
default/acompanhe/eventos/hotsites/2013/mobilidade_urbana/encontro_estadual/docs/caderno_de_pro-
postas_encontros_metropolitanos.pdf
7 Informao verbal concedida em entrevista ao autor por tcnico da SEDRU-MG.

716
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Servio de Mototxis
e Suas Implicaes

Mauro Nunes Cordeiro Filho1

RESUMO

Este estudo tenta esboar um quadro geral sobre o estado da arte da


regulao acerca do transporte urbano individual por meio de motocicle-
tas, mais conhecido como servio de mototxis, originado no interior do
nordeste e hoje ramificado por todo o Brasil. O estudo se justifica pela
necessidade da cobertura jurdica com relao forma de oferecimento
do servio e a compatibilizao deste servio com as propostas de de-
senvolvimento urbano. O objetivo foi identificar a correlao existente
entre a mobilidade urbana e o servio de mototxis, considerando suas
nuances sociais e polticas, descrevendo o cenrio hodierno no que toca
legislao pertinente e compreendendo a localizao e a importncia
desse servio dentro da vida urbana. Para tanto, utilizou-se da metodologia
bibliogrfica, com predominncia do uso de livros e trabalhos cientficos,
elaborao de resenhas e resumos, caracterizando eminentemente uma
pesquisa descritiva e exploratria. Utilizou-se de uma abordagem qua-
litativa, com uso de mtodo indutivo, sobre os diplomas e dispositivos
legais existente relacionados nossa temtica. A metodologia escolhida
apresentou-se como a mais adequada por proporcionar uma maior e
melhor aproximao dos institutos jurdicos. Passado o reconhecimento
e a regulamentao, o mototaxista apresenta uma identidade dentro do
espao urbano. No contexto urbano, apresenta-se a figura do mototxis,
uma construo social que ganhou legitimidade e hoje est disposio
da mobilidade urbana, sendo um meio eficaz para o seu exerccio. Com
isso, conclumos ser o servio de mototxis um meio eficaz para exerccio
da mobilidade urbana.
Palavras-chave: Espao urbano. Circulao. Transporte individual
urbano.

717
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

INTRODUO

As construes e os formatos arquitetnicos vo registrando o trao


da histria. A intensificao e concentrao das atividades impulsionam o
surgimento e o crescimento dos centros urbanos. Desta forma, a proteo
jurdica desses espaos no poderia deixar de existir.
Como corolrio da cidade, prefiguram funes prprias, capazes de in-
terferir diretamente na vida do cidado. Assim, as funes sociais da cidade
esto ligadas concepo da vida na urbe, caracterizando uma vocao
peculiar da cidade, buscando dirimir a desigualdade quanto ao seu uso.
Ao lado de outras, a mobilidade urbana, apresenta-se como funo
social da cidade, por promover a garantia da possibilidade e da capacidade
de locomoo do cidado dando eficcia inclusive ao direito fundamental
de ir e vir. Os servios de transporte urbano, como os nibus, p. ex., so
sinais de efetivao dessa funo. Ao lado disso, eclode o servio de mo-
totxis, possuindo caractersticas prprias, haja vista tambm, apresentar
afinidade com os demais servios que promovem a mobilidade urbana.
Sendo uma das funes sociais da cidade, a mobilidade urbana se
apresenta em valiosa posio, dando aspecto de vida ao espao urbano.
Dotada de simbologia prpria, a circulao na urbe alcanada pelo
sistema virio, desenvolvido pelos habitantes com ou sem o auxlio de
transportes pblicos ou privados, individuais ou coletivos, abarcando todas
as formas que favorecem o exerccio do direito de ir e vir.
Inserido nesse contexto, ao passo que analisamos o processo de ur-
banizao, Almeida nos apresenta o pensamento de Schvasberg2, que
diante da construo da mobilidade urbana, observa que saboreamos a
construo de uma urbanizao sem urbanidade, ou seja, um crescimento
desacompanhado da ateno das relaes polticas e socioculturais3. Ao
vermos esse cenrio, deparamos com a indagao: qual seria o modelo
ideal de mobilidade urbana? Em que consiste ento o bom desenvolvi-
mento dessa funo social?
Nosso objetivo foi explorar a manifestao urbana do servio de mo-

718
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

totxis, sua contribuio no desenvolvimento do espao urbano e na mo-


bilidade urbana. Ademais, investigamos as relaes e os efeitos advindos
da regularizao e suas implicaes no trnsito e na vida social da cidade.
Diante dos mtodos empregados, podemos identificar nossa pesqui-
sa como do tipo bibliogrfica. Desenvolvemos uma pesquisa descritiva
e exploratria, com intuito de apresentar os nexos presentes entre os
fenmenos do servio de transporte urbano individual com a funo so-
cial da cidade, especificamente, a mobilidade urbana, utilizando de uma
abordagem de natureza qualitativa, lanando mo, predominantemente,
do mtodo indutivo.
Justificou-se o uso da tcnica indutiva uma vez que foi necessrio
realizar construes racionais e elaborao da anlise de diversos dispo-
sitivos e diplomas legais existentes, bem como os documentos oficiais da
administrao pblica relacionados nossa temtica.
Essa abordagem se apresentou como a mais adequada, uma vez que
pode nos proporcionar uma maior e melhor aproximao dos institutos
jurdico sociais investigados, a fim de compreender seus reais sentidos
sociais. Fez-se ainda necessria a utilizao de outras tcnicas, que
pudessem aperfeioar a colheita de dados e facilitar, respectivamente,
sua interpretao. Organizamos o material levantado num fichrio de
apontamentos, construdo a partir de fichas comentadas, resumos esque-
matizados e resenhas.
Nosso trabalho inicia com apresentao das polticas pblicas nacio-
nais para a cidade, com abordagem das polticas de mobilidade urbana.
Seguindo essa lgica, abrimos a temtica dos mototxis apresentando
o servio na conotao urbana. Por fim, trazemos a baila o processo de
normatizao, expondo, por fim, os efeitos na vida da cidade.

1. DAS POLTICAS PBLICAS NACIONAIS

Com o desenvolvimento desenfreado da urbanizao, o espao urbano


merece ser estudado sobre sua projeo. H a necessidade de polticas

719
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pblicas que visem efetivar tanto as funes sociais da cidade, quanto


promover o desenvolvimento social e o bem estar dos habitantes.
No Brasil, conforme Milar4 adotou-se uma poltica nacional, onde no
se responsabiliza somente a Unio ou os Municpios, por ser interesse
de um ou de outro, mas, adotou-se um sistema que est ao alcance da
participao e da responsabilizao de todos, numa verdadeira estrutura
nacional para vida urbana.
Diante de tantas demandas que assolam o espao, o planejamento se
faz necessrio, inserindo-se como uma espcie de blsamo para os trau-
mas urbanos. O estudo e a profilaxia possuem o escopo de adequar ou
melhorar o espao urbano, justamente para que se alcance, sem maiores
danos ao meio ambiente e sacrifcios dos mais diversos, uma melhor
qualidade de vida5. Ressalte-se que a poltica urbana de natureza emi-
nentemente social, muito embora esteja alocada, na Constituio Federal,
na Ordem Econmica.
Promulgado em 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade (EC) Lei
n. 10.257/2001 surge como a linha mestra para a implantao e desen-
volvimento de polticas nacionais urbanistas. Ele trouxe instrumentos de
diversas formas, dentre os quais, destacamos: o IPTU6 progressivo no tem-
po (EC, art. 7), com fins de controle da especulao imobiliria; a Gesto
Participativa Popular (EC, art. 43 et. seq.) que nos apresenta o instituto
da audincia pblica; e, o Plano Diretor (EC, art. 39 et. seq.), instrumento
bsico para expanso urbana.
Sobretudo, o Plano Diretor previsto na norma constitucional um
dos principais instrumentos da poltica urbana. No visa somente o uso
responsvel do solo, mas tambm a boa vida com qualidade.

Contudo, a partir do Plano Diretor, normas e outros instrumentos


legais podem e devem ser elaborados no intuito de atender
a objetivos especficos do Municpio, da cidade, dos diferentes
segmentos sociais da populao, das atividades concernentes s
vrias funes urbanas, e assim por diante, numa viso global
ou holstica7.

720
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No compasso, a Gesto Participativa proporciona a atividade direta dos


cidados no futuro da urbe. Pode-se questionar: qual a importncia desse
instrumento se j temos representao poltica no Legislativo e Executivo?
O tema cidade vai alm das questes representativas. O descentralizar
para construir uma lgica que tende a romper a gesto urbana tradicional,
mitigada numa viso central. O propsito da Participao Popular e tam-
bm o desafio o de superar as barreiras socioinstitucionais e fortalecer
polticas pautadas pela incluso da noo de interesse geral8. O gestor
parte da cidade, no seu nico dono. Nesse sentido, imprescindvel
governar democraticamente as cidades, como territrios de grande rique-
za e diversidade econmica, ambiental, poltica e cultural, de modo que
sejam respeitados os direitos dos habitantes9. O servio prestado deve
ser desmistificado. Deve-se atender a demanda popular, nada mais justo
que ela decida o que se deva fazer, de forma mais direta.

2. DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA BRASILEIRA

A elaborao de polticas voltadas mobilidade urbana encontra-se


resguarda na Carta Constitucional de 88, uma vez que sua previso
inerente ao desenvolvimento urbano. Nessa esteira, se tem por objetivo,
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes (CRFB/88, art. 182, caput, in fine). De
forma mais particular, ela est inserida entre as competncias da Unio:
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos (CRFB/88, art. 21, XX)10, dando
conotao sua importncia.
Isso se d pela prpria lgica da urbe, pois na medida em que as
cidades vm crescendo, cresce a necessidade de mobilidade, e torna-se
necessrio definir aes que possam, ao menos, manter a qualidade de
vida de seus habitantes11. Superada a previso e a competncia para
tratar do assunto, coube dar sistematizao mobilidade. Com o advento
da Lei n. 12.587/2012 Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU)

721
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nos foi apresentada a organizao instituda para direcionar o desen-


volvimento da mobilidade urbana no Pas. A legislao alicerada no
Estatuto da Cidade, uma vez que o art. 40 do Estatuto da Cidade afirma
no 2. que o plano diretor deve englobar toda a cidade, bem como pelo
art.42-A, III do mesmo Estatuto, prevendo na expanso do municpio a
elaborao de diretrizes especficas para a infraestrutura, equipamentos
e instalaes pblicas e sistema virio. O texto legal da PNMU contempla
definio de conceitos e traz baila princpios, direitos e instrumentos
para sua efetivao.
A priori, a referida legislao embasa o objetivo da poltica e apresenta
o conjunto sistemtico da mobilidade urbana, classificando seus elementos
quanto ao modo e ao tipo, bem como, o espao em que so desenvolvidos.
Assim, toma-se por objetivo dessa poltica a busca de medidas que possam
contribuir para o acesso pleno cidade, de forma a concretizar e fomentar
a efetivao dos princpios e das diretrizes da poltica de desenvolvimento
urbano (PNMU, art. 2.). Conforme o mesmo texto, podemos definir essa
sistematizao no conjunto organizado e coordenado dos modos de
transporte, de servios e de infraestrutura que garante os deslocamentos
de pessoas e cargas no territrio do Municpio (PNMU, art. 3, caput).
Seguindo o texto legal, detramos do Sistema Nacional de Mobilidade
Urbana trs elementos: transportes, servios e infraestrutura. Os par-
grafos do art. 3. contemplam universalmente os tipos de transportes,
englobando os motorizados e os no motorizados. J em relao aos
servios, classificou-se pelo objeto, podendo ser de passageiros ou de
cargas pela prpria caracterstica do servio, ou seja, pela forma e modo
(se coletivo ou individual) e quanto sua natureza, se pblico ou privado.
Por fim, caracteriza os tipos de infraestrutura, que favorece o trfego (vias,
logradouros, metroferrovias, hidrovias e ciclovias), que favorece o acesso
ao servio: terminais, estaes e demais pontos tipos de conexes; a or-
ganizao contextualizada pela sinalizao viria, estacionamentos entre
outros. Ainda, foram previstos instrumentos de controle, como fiscalizao
e difuso das informaes.

722
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.1 DAS DIRETRIZES PARA O TRANSPORTE PBLICO


COLETIVO E DOS DIREITOS DOS USURIOS

Apesar da nossa temtica versar sobre as implicaes entre o servio


de mototxis e a mobilidade urbana, este ponto se faz importante por
apresentar algumas das dificuldades encontradas no atual cenrio quanto
ao servio de transporte coletivo, que por sua vez mola impulsionadora,
ainda que de modo indireto, para o surgimento do servio de transporte
pblico individual.
O captulo segundo da lei em comento trouxe diretrizes voltadas ao
servio de transporte pblico coletivo. Entrelaados entre os artigos 8.
a 13 apresentam normas de carter geral, distribui competncias aos
entes federados, dispe sobre as formas de contratao dos transportes
e custeio, e valor das tarifas.
Ao falarmos de tarifa, insurge a dvida: de quem ser o custeio? A
Carta Magna de 1988 afirma categoricamente ser servio essencial e, a
definio do transporte pblico, j apresentada, relata ser um servio
com pagamento individualizado, com tarifas fixadas pelo prprio poder
pblico. Por quem suportado tal nus? A questo no meramente
doutrinria, h posicionamentos que deflagram argumentos com prs e
contras de grande respaldo. Ao observar o texto legal, observa-se que a
poltica do passe livre no foi adotada. Conforme mencionado dispositi-
vo, o servio custeado pelo usurio do transporte pblico por subsdio
tarifrio (PNMU, art. 9., 3.).
O Movimento Passe Livre MPL pode ser considerado como um dos
principais movimentos que vo de encontro a esse posicionamento. Ao
levantarem a bandeira de passe livre, defendendo uma vida sem catracas,
ou seja, defendendo um servio de transporte pblico totalmente gratuito,
acreditam que pagar pela circulao tornar a mobilidade uma mercadoria,
desconfigurando a natureza de direito12. O MPL de So Paulo encaminhou
uma Carta Aberta Presidente da Repblica, na oportunidade do convite
a uma reunio proposta pelo Governo Federal dizendo que

723
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O transporte s pode ser pblico de verdade se for acessvel a


todas e todos, ou seja, entendido como um direito universal. A
injustia da tarifa fica mais evidente a cada aumento, a cada vez
que mais gente deixa de ter dinheiro para pagar a passagem13.

Na mesma Carta Aberta, em que pese a Lei n. 12.587/12, foi indagado:

Gostaramos de saber por que a presidenta vetou o inciso V


do 16 artigo da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (lei n
12.587/12) que responsabilizava a Unio por dar apoio financeiro
aos municpios que adotassem polticas de priorizao do trans-
porte pblico. Como deixa claro seu artigo 9, esta lei prioriza um
modelo de gesto privada baseado na tarifa, adotando o ponto
de vista das empresas e no o dos usurios14.

O captulo terceiro (PNMU, art. 14 e 15) versa sobre os direitos dos


usurios. Trata-se na verdade de garantias bsicas como acesso ao ser-
vio de forma adequada, ambiente seguro, direito informao sobre
pontos de embarque e desembarque, valor de tarifas, direito a participar
do planejamento e avaliao da mobilidade urbana. Nesse tocante,
estabelece o direito composio de organizao de rgos, acesso s
ouvidorias, participao em audincias, consultas pblicas e aos pro-
cedimentos sistemticos de comunicao, com avaliao de satisfao
dos servios.

3. O SERVIO DE MOTOTXIS: PRIMEIRAS NOTAS

O espao urbano se apresenta como um local onde intensifica a


possibilidade de troca e colaborao entre os homens, potencializando
sua capacidade produtiva15. Assim, a cidade cumpre seu papel social
referente ao trabalho no momento em que proporcionada esta cor-
relao entre os cidados, em poderem realizar atividades com fins
econmicos.
Diante das diversas dificuldades encontradas para o pleno exerc-
cio de circulao, v-se o direito mobilidade urbana posto em xeque
face a ineficincia no atendimento pelo poder pblico. Assim, pode-se

724
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dizer que o atual cenrio brasileiro em questes de mobilidade urbana


altamente decadente. De toda forma,

verifica-se, portanto, que as pessoas que no possuem um ve-


culo automotor e o usurio do transporte pblico esto sujeitos
quase imobilidade urbana, no s pela lentido, mas pela falta
de estrutura viria para circular e utilizar outros meios mais
econmicos como a bicicleta e o andar a p16.

Os efeitos derivados da falta de um sistema de transportes eficiente


no esto restritos somente aos fatores de (no)circulao, ou ainda, da
falta de mobilidade urbana. H interferncia direta no exerccio de outros
direitos ditos fundamentais e sociais, cujo exerccio acaba impossibilita-
dos. A alterao neste cenrio pode afetar diretamente a economia, au-
mentando a possibilidade de acessibilidade, sendo porta para efetivao
das garantias dormentes. Nas palavras de Alexandre vila Gomide, com

a existncia de um servio de transporte coletivo acessvel, efi-


ciente e de qualidade, que garanta a acessibilidade da populao
a todo o espao urbano, pode aumentar consideravelmente a
disponibilidade de rendas e tempo dos mais pobres, propiciar o
acesso aos servios sociais bsicos (sade, educao, lazer) e s
oportunidades de trabalho17.

Porm, pela prpria dinmica social, buscou-se estabelecer outros


meios que fossem capazes de suprir tal carncia. Desta forma o servio
de mototxis nasce da problemtica da cidade e na cidade, como resultado
da precarizao do transporte urbano18. Com isso, pode-se compreender
o surgimento do servio de mototxis, inicialmente, como uma prtica
paliativa decorrente da necessidade da populao, na nsia de um maior
acesso circulao, e, de outra banda, uma tentativa de suprir a carncia
da falta de emprego.
Conforme Modesto Siebra Coelho19 os primeiros registros de motota-
xistas foram detectados no Cear, mais precisamente em 1995 na cidade
de Crates. A expanso dessa novidade no teve muitos obstculos. De
forma gradativa, foi ganhando espao onde havia carncia no setor de

725
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

transportes pblicos e ento, como um encaixe quase perfeito, o mercado


recebeu essa nova inveno.
Na sua dissertao de mestrado, Natasha Ramos Reis da Fonseca apre-
senta o servio de mototxi como uma inveno do mercado resultante
da crise existencial no mundo capitalista. A autora nos mostra que essa
uma interveno urbana que insere o jovem na zona de coeso social,
por uma inscrio de trabalho valorizada e pelo fortalecimento de laos
de pertencimento20.
So notveis as mudanas no mercado como um todo. Os mototaxistas
se encaixam junto aos outros trabalhadores autnomos, despertando no
mercado um aumento significativo de empregos tidos como informais, e a
valorizao destes. Ressalta Rafael Bastos Ferreira: As lacunas de trabalho
do brecha para novas formas criativas de trabalho, hoje trabalho flex-
vel, tendo as reas urbanas condio perfeita de possibilidades (sic)21.
Entretanto, diante de uma anlise mais acurada sobre esse efeito, diante
da conjuntura do sistema de classes, se voltarmos para o salrio dessas
pessoas, por exemplo, podemos estar diante no de uma valorizao desse
servio, e sim, diante de um verdadeiro subemprego. Esse processo de
informalidade no supre todas as necessidades do autnomo, tornando
muito difcil um crescimento econmico. Observou-se ainda que dete-
riorao dos salrios dos trabalhadores de base e da reduo do alcance
das polticas sociais, assiste-se uma dilatao das margens da pobreza22.
O fato que o servio de mototxis funciona como um verdadeiro
cano de escape para o mercado, onde os excludos abrem um vis para
fazerem parte deste, visando entrarem tambm nessa ciranda. Esse o
caminho para insero econmica de jovens pobres23.
No tocante parte estrutural, percebe-se que o centro urbano brasileiro
nunca esteve preparado para receber tal inovao. A maioria dos centros
urbanos, no que condiz estruturao viria, no apresenta faixas espe-
cficas para motoqueiros. Os espaos virios no foram projetados com
benfeitorias suficientes para acompanhar o crescente aumento de veculos
particulares em circulao24.

726
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

As implicncias advindas da insero do servio de mototxi no espao


urbano so inmeras, no podendo ficar restritas somente ao campo social
ou estrutural. Comungando desse pensamento, em momento que disser-
tava sobre a nova ordem jurdica urbanstica brasileira, Edsio Fernandes
adverte: o Direito no um sistema objetivo, fechado em si prprio ou
neutro em relao aos processos sociais. preciso que se reconhea que o
Direito brasileiro tem um papel central no processo de excluso social e nos
processos de segregao territorial25. Assim, conhecer os novos agentes
da mobilidade urbana e subir em sua garupa fundamental para a cincia
jurdica. Isso se justifica pela prpria natureza do servio prestado, j que
este servio configura, em tese, como um servio de transporte ofertado
ao pblico. Muito mais se justifica ao considerarmos que esta atividade
deve, pelo vis constitucional, ser oferecida ou gerenciada pelo Poder
Pblico. O servio prestado pelos mototaxistas no poderia ser ofertado
ao bel prazer, seja pelas vantagens e desvantagens proporcionadas aos
habitantes, quer seja pela valorizao e aceitao social do servio. O res-
paldo legal imprescindvel, a fim de legitimar tal atividade e regularizar
as relaes decorrentes da mesma.
Em comunho com este pensamento, Joo Eduardo Ribeiro de Oliveira
demonstra que os transportes alternativos, devem ser instituto juridi-
camente tutelado, mesmo que prima face no possuam previso legal:
sendo assim, a soluo no extirpar os transportes informais, por no
se adequarem sistemtica imposta, mas justamente conform-los para
que os destinatrios possam escolher entre o servio original e a nova
forma criada26.
At 2009, os mototaxistas possuam apenas legitimidade da populao
para o exerccio do seu trabalho. As pessoas que utilizavam desse servio
j teriam aderido de forma salutar e aceitado essa nova onda. Contudo
no existia ainda nenhuma legalizao para o exerccio dessa profisso.
Nesse diapaso, algumas leis foram surgindo, porm com grandes
questionamentos sobre a competncia jurdica dos estados-membros e
dos municpios, fato que gerou diversas aes diretas de inconstitucio-

727
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nalidade formal. No tocante s respostas do Supremo Tribunal Federal,


Mrcio Jos Cordeiro Fahel27 cita-nos como exemplo a ADI 3135/PA28
(precedente: ADI 2.606/SC29), que teve como relator o ministro Gilmar
Mendes, numa ao proposta pela Confederao Nacional do Trnsito
CNT contra uma lei estadual do Par que regulamentava o servio de
mototxis no estado federado. A lei foi declarada inconstitucional, tendo
como fundamento que a competncia era privativa Unio para legislar
sobre trnsito e transportes (CRFB/88, art 22, XI30). Evidentemente, tam-
bm foram considerados como fundamento alguns fatores metajurdicos,
como higiene dos passageiros, devido ao uso coletivo de capacetes, e de
segurana no trnsito.
Durante esses anos vacantes de uma legislao especfica, os profis-
sionais desse servio vieram se modernizando. Foram criadas estruturas
sindicalistas, promovendo juntamente um compromisso e responsabili-
dade para a populao. Virou um transporte cujo uso, alm de rpido,
barato, prazeroso e excitante, caracteriza-se essencialmente como muito
prtico31.
Com o advento da Lei n. 12.009/2009, a carncia de legislao federal
foi suprida, dando conotao insero do servio comentado.

4. DA NORMATIZAO

Quanto a normatizao, passemos a descrever as preocupaes, ora


regulamentadas, que o legislador disps para o melhor desenvolvimento
do servio. Um dos pontos a destacar que, com o advento da norma,
houve o reconhecimento da atividade, arrancando-lhe o carter clan-
destino, atribuindo outras relaes jurdicas como p. ex. as conjecturas
na seara consumerista voltada ao usurio e de cunho trabalhista como
cooperatividade, associao e sindicalizao voltada aos mototaxistas.
Por outro lado, destaque para a abertura da competncia comple-
mentar por parte dos demais entes federados, uma vez que a Unio tem
competncia legiferante para tratar de trnsito e transporte (CRFB/88,

728
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

art. 22, XI), cabendo aos municpios tutelar sobre transportes pblicos
de interesse local (CRFB/88, art. 30, V). Sobre isso, Rodrigo Csar Neiva
Borges32 faz uma anlise do texto dos dois dispositivos constitucionais.
Sobre a competncia da Unio, observa-se no ser uma competncia
que adentra as competncias dos demais entes, haja vista, a anlise do
processo de emendas do texto legal diante o tempo. O dispositivo no
interfere nos demais entes federados. Visualiza-se apenas a necessidade
da Unio promover uma padronizao das regras de trnsito e transporte
em estradas e ferrovias em todo o pas, mantendo a competncia dos
municpios intacta para legislar sobre os servios locais, desde que, no
haja coliso com as normas gerais33. Assim, h a Lei n. 12.009/2009, que
apresenta a regulamentao de forma geral dos servios de profissionais
que utilizam motocicletas e motonetas, podendo os demais entes apre-
sentarem regulamentao complementar em seu mbito.
Uma outra observao pertinente que, apesar do servio de mototxi
ter sido recebido pela populao e regulamentado pelo Estado, no se
pensou em adequar as vias pblicas para que pudessem ser acomodados
os novos legalizados.

4.1 DAS DIRETRIZES GERAIS

A Lei n. 12.009/2009 regulamenta o exerccio das atividades, estabele-


cendo regras gerais para a regulao do servio de mototaxista, motoboy
e motofrete, bem como, alterou o Cdigo de Trnsito Brasileiro34. O art.
2 do referido texto legal, elenca os principais requisitos para o exerccio
da profisso, in verbis:

Art. 2. - Para o exerccio das atividades previstas no art. 1.,


necessrio:

I ter completado 21 (vinte e um) anos;


II possuir habilitao, por pelo menos 2 (dois) anos, na categoria;
III ser aprovado em curso especializado, nos termos da regu-
lamentao do Contran;
IV estar vestido com colete de segurana dotado de dispositi-
vos retrorreflexivos, nos termos da regulamentao do Contran.
(...)

729
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A diferenciao dos servios de mototxis, motoboy e motofrete so


elencados de forma sumria na ementa da prpria lei, especificando moto-
txi a atividade de profissionais em transporte de passageiros, motoboy
com atividade de entrega de mercadorias e servio comunitrio de rua
e motofrete o servio de transporte remunerado de mercadorias, todos
realizados em motocicletas ou motonetas.
No tocante aos requisitos de segurana individual e do passageiro,
houve regulamentao complementar pela Resoluo CONTRAN n. 356,
de 2 de agosto de 201035. Nos termos da referida resoluo, s podero
circular motocicletas e motonetas que tenham autorizao pelo DETRAN36
dos estados ou do Distrito Federal, e possurem o registro na categoria de
aluguel (placas vermelhas). necessria ainda a instalao de equipamen-
tos de segurana como mata-cachorro que protege o motor, e antena
corta pipas, como so conhecidos os aparadores de linha. Ainda, se
faz necessrias vistorias semestrais no veculo. O CONTRAN estabeleceu
como data limite o dia 04 de agosto de 2012, para as devidas adaptaes.
No contexto, foi promulgada tambm a Lei n. 12.436/2011, que versa
sobre a segurana no trnsito, proibindo que empregadores (empresas ou
pessoas fsicas) exeram prticas que estimulem o aumento de velocida-
de pelos motociclistas profissionais, tais como: oferecimento de prmios
por cumprimento de metas e estabelecimento de competio entre os
motociclistas. Porm, tal aplicao se faz mais pertinente ao servio de
motoboys e motofretes, embora o texto legal englobe todos os motoci-
clistas profissionais.

5. MOTOTXIS E O EFEITO CATALISADOR

Os mototxis ganharam um papel importante no seio da mobilidade


urbana e no sistema de transportes. importante entender o servio de
mototxi no mais apenas como uma alternativa de transporte urbano,
mas sim, como um transporte urbano a ser utilizado pela populao37.
Sua sistemtica proporcionou populao uma maior eficincia, tornando
mais eficaz o exerccio da mobilidade urbana.

730
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Comparando os mototaxistas com as reaes qumicas, poderamos di-


zer que eles atuam de forma a gerar uma catlise na mobilidade. Catlise38
o fenmeno resultante de um processo no qual um agente catalisador
proporciona aos elementos da reao, um caminho alternativo para que
ocorra a reao qumica, oferecendo uma espcie de atalho que promove
a reduo do consumo de energia, atribuindo uma maior eficincia no
resultado. Ou seja, o catalisador torna a reao mais fcil, diminuindo as
barreiras para que os elementos atuem na reao.
Acontece que o servio de mototxis mais elevado que as tarifas do
transporte coletivo, como nibus p. ex., mas se apresentam econmicas
em relao ao servio ofertado, por oferecerem mais comodidade e maior
eficincia, alm de dispor de atendimento individual. O servio vem

apresentando vantagens como rapidez e preos reduzidos, ele


atende sobretudo s demandas das classes de renda mais baixa,
ao aliviar o peso do transporte em seu oramento domstico e
ao garantir acesso a lugares no atendidos por nibus, seja pela
falta de pavimentao ou violncia desses lugares, seja pela baixa
lucratividade que oferece s empresas formais39.

A experincia de esperar horas uma conduo (quando esta existe),


ou ainda, percorrer um translado muito longo at o destino, do lugar ao
servio de pronto atendimento.
Emerson Gervsio de Almeida nos apresenta a mobilidade urbana com
aspectos sociais, pautada num desenvolvimento integral ou ecossociode-
senvolvimento, visto ser o caminho para o alcance aos demais direitos. O
servio de mototxis est inserido nesse modelo de desenvolvimento que

inclui os atores sociais considerando-os catalisadores das ati-


vidades produtivas, na tica da garantia da universalizao dos
direitos fundamentais. Trata-se de poltica de planejamento ins-
pirada na cooperao e nos processos endgenos de construo,
que aumentam o sentimento de pertencimento das comunidades,
potencializando a produo e racionalizando as aes pblico-
-privadas, que se tornam mais eficazes, menos burocrticas e
com aplicabilidade concreta na estrutura econmica vigente40.

No entanto, o servio no apresenta somente benefcios. O desenvol-


vimento no pode servir apenas ao homem comprometendo as geraes

731
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

futuras. um caso relacionado com a adequao da oferta de transporte


ao contexto socioeconmico e outro relacionado com a qualidade am-
biental41. preciso continuar avanando no sistema de transportes cole-
tivos, promovendo polticas que incentivem o seu uso. Ademais disso, a
importao de um sistema virio mais autnomo que acolham com maior
amplitude os pedestres e os veculos no motorizados.

CONCLUSO

Podemos perceber que o contexto da cidade e de espao urbano, deve


ser analisado considerando sua forma multidisciplinar, oportunidade em
que, cruzando nossas lentes jurdicas com diversas outras reas do co-
nhecimento, conseguimos compreender melhor o como se d o desenvol-
vimento urbano. Assim, mais do que um espao, a cidade um direito de
cunho essencial ao homem, vez que, diante de uma sociedade urbanizada,
serve de instrumento para o alcance de outros direitos.
Em relao poltica urbana desenvolvida no nosso pas, percebeu-se
que o principal objetivo da nossa legislao adequar o espao urbano,
oferecendo o mximo de acessibilidade possvel com uso contnuo de
uma gesto participativa.
Ao olharmos especificamente para a mobilidade urbana, podemos ob-
servar a disposio de diversos instrumentos para sua efetivao. O plano
diretor, em destaque, o principal deles. E por versar sobre o desenvol-
vimento da cidade, compreende, tambm, o planejamento da mobilidade
urbana. Ele possui abrangncia local tornando-se um instrumento mais
prximo da populao, possibilitando assim, um planejamento mais ade-
quado, vivel e mais sensvel aos problemas da cidade.
Nesse mesmo giro, encontramos os dispositivos da Lei n. 12.587/2012,
que promove um direcionamento da mobilidade urbana no pas. Essa pol-
tica nacional de mobilidade urbana apresenta sistematicamente a forma de
otimizao da mobilidade no Brasil. A legislao contempla, em especial,
o sistema de transportes pblicos, enquadrando os de meio coletivo e os

732
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de meio individual. Traando um desenvolvimento sob enfoque socioam-


biental, o planejamento da mobilidade urbana deve persuadir medidas
que, aps examinadas multidisciplinarmente e no somente sopesadas no
uso do espao ou com transportes, sejam aplicadas com vista a reduzir a
problemtica atual e futura. Devem ser medidas consoantes com o meio
ambiente e que proporcionem eficincia, consolidando um desenvolvi-
mento sustentvel no vis econmico, ambiental e social.
No que toca o servio de mototxis, observou-se que resultante de
uma construo social que em primeiro momento visou abrandar duas
problemticas: a circulao e o mercado.
Num segundo momento observamos que a interferncia desse servio
na mobilidade urbana to expressiva que chegou ao ponto de suscitar a
necessidade de um posicionamento legislativo, contemplando com uma
norma regulamentadora. Essa regularizao legitimou o servio. Assim,
alm de proporcionar uma maior efetividade e eficincia mobilidade
urbana, funcionando como um verdadeiro catalisador urbano - onde o
transporte coletivo precrio ou inexistente - ainda oferece parcela ao
desenvolvimento econmico, inserindo jovens no mercado de trabalho,
dando maior coeso social ao servio.
Essencialmente, no podemos voltar os olhos somente para os be-
nefcios desse fenmeno. O servio de mototxis, apesar de sua regula-
mentao e sua desenvoltura quanto aos critrios de segurana e higiene,
ainda carece de segurana que intrnseca ao prprio veculo, alm do
desconforto no uso e na percepo da emisso de poluentes.
Dado a importncia do impacto gerado na mobilidade urbana e nos
demais contextos da cidade que se faz necessrio o avano em pesquisas
que possam analisar esses efeitos no contexto de cada cidade, uma vez
que no podemos generalizar os efeitos para cidades to dispares como
ocorre em nosso pas.
Num saldo final, conclumos ser o servio de mototxis um meio eficaz
para exerccio da mobilidade urbana, que adentrou as portas da cidade
de forma a ganhar seu espao no tecido urbano, imprimindo uma iden-

733
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tidade certa e definida. No se trata mais de um servio dito clandestino


ou de importncia suprflua. Os mototaxistas se afirmaram no mercado e
seus interesses vo at certo ponto, ao encontro de um desenvolvimento
ecossocioambiental, ganhando destaque por efetivar-se como meio de
transporte pblico individual alternativo, melhorando consideravelmente
o acesso aos espaos urbanos, promovendo acessibilidade de forma mais
justa e concreta.

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NOTAS

1 Ps-graduando em Direito Processual Civil pela Universidade Regional do Cariri URCA e


Acadmico de Filosofia no Instituto Diocesano de Filosofia e Teologia Seminrio So Jos de Crato (CE).
E-mail: maurof.cordeiro@hotmail.com
2 ALMEIDA, merson Gervsio de. A MOBILIDADE URBANA NOS ENREDOS DO SERVIO DE MOTOTXI
EM ITUIUTABA-MG. Dissertao de Mestrado, Universidade Federal de Uberlndia. Uberlndia-MG, 2010., p.27.
3 A urbanizao gera enormes problemas. Deteriora o ambiente urbano. Provoca a desorganizao social,
com carncia de habitao, desemprego, problemas de higiene e de saneamento bsico. Modifica a utilizao
do solo e transforma a paisagem urbana. A soluo desses problemas obtm-se pela interveno do Poder
Pblico, que procura transformar o meio urbano e criar novas formas urbanas. D-se, ento, a urbanificao,
processo deliberado de correo da urbanizao, consistente na renovao urbana, que a reurbanizao, ou
na criao artificial de ncleos urbanos, como as cidades novas da Gr-Bretanha e Braslia. O termo urbanifi-
cao foi cunhado por Gaston Bardet para designar a aplicao dos princpios do urbanismo, advertindo que
a urbanizao o mal, a urbanificao o remdio (SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro,
4. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2000. p.26).
4 MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6 ed., atual, e ampl. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2009. p.557.
5 SOUZA, Demtrius Coelho. O meio ambiente das cidades. So Paulo: Ed. Atlas S.A., 2010. p.59.
6 IPTU - Imposto Predial Territorial Urbano.
7 MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6 ed., atual, e ampl. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2009. p.558.
8 JACOBI, Pedro R. Polticas sociais locais e os desafios da participao citadina. Cincia & Sade
Coletiva, 7(3): 443-454, 2002. p.453.
9 SAULE JUNIOR, Nelson. O Direito Cidade como paradigma da governana urbana democrtica. Ins-
tituto Polis, 2005. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/uploads/750/750.pdf>. Acesso em 20 nov. 2013. p.1
10 CRFB/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
11 CAMPOS, Vnia Barcellos Gouva. UMA VISO DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL. Revista
dos Transportes Pblicos ANTP. Ano 28, 2 trimestre, 2006. p3.
12 Mais informaes sobre o Movimento Passe Livre em: <http://www.mpl.org.br/>.
13 CARTA aberta do movimento Passe Livre So Paulo Presidenta. [s.n.], 2013. Disponvel em: <http://
www.viomundo.com.br/politica/mpl-diz-mobilidade-urbana-e-direito-nao-mercadoria.html>. Acesso em
20 nov. 2013.
14 op.cit. p.1.
15 ROLNIK, Raquel. O que cidade? So Paulo-SP, Brasiliense, 2009. p.24.
16 ALMEIDA, merson Gervsio de. A MOBILIDADE URBANA NOS ENREDOS DO SERVIO DE MOTO-
TXI EM ITUIUTABA-MG. Dissertao de Mestrado, Universidade Federal de Uberlndia. Uberlndia-MG,
2010. p.26.
17 GOMIDE, Alexandre de vila. TEXTO PARA DISCUSSO N. 960: TRANSPORTE URBANO E INCLU-
SO SOCIAL: ELEMENTOS PARA POLTICAS PBLICAS. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA,
julho de 2003. Disponvel em: <http://www.livrosgratis.com.br/arquivos_livros/td_0960x.pdf> Acesso em 20
nov. 2013. p.8.
18 FERREIRA, Rafael Bastos. MOBILIDADE URBANA E TRABALHO INFORMAL: O ESPAO DOS
MOTOTAXISTAS NO MEIO URBANO EM MACAP-AP. Revista Percurso NEMO. Maring-PR, v.3, n.1,
p.89-105, 2011. p.101.
19 COELHO, Modesto Siebra. A nova onda no transporte urbano: mototxi. Sobral-CE, Edies UVA, 1997.
20 FONSECA, Natasha Ramos Reis. Sobre duas rodas: o mototxi como uma inveno do mercado.
Dissertao de Mestrado, Escola Nacional de Cincias Estatsticas/IBGE, Rio de Janeiro-RJ, 2005. p.30.

736
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

21 FERREIRA, Rafael Bastos. MOBILIDADE URBANA E TRABALHO INFORMAL: O ESPAO DOS


MOTOTAXISTAS NO MEIO URBANO EM MACAP-AP. Revista Percurso NEMO. Maring-PR, v.3, n.1,
p.89-105, 2011. p.17.
22 FONSECA, Natasha Ramos Reis. Sobre duas rodas: o mototxi como uma inveno do mercado.
Dissertao de Mestrado, Escola Nacional de Cincias Estatsticas/IBGE, Rio de Janeiro-RJ, 2005. p.28.
23 op. cit. p.28.
24 ALMEIDA, merson Gervsio de. A MOBILIDADE URBANA NOS ENREDOS DO SERVIO DE MOTO-
TXI EM ITUIUTABA-MG. Dissertao de Mestrado, Universidade Federal de Uberlndia. Uberlndia-MG,
2010. p.25.
25 FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN,
Betnia (Coord. e Coautores). Direito urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte-BH: Del
Rey, 2006. p.13.
26 OLIVEIRA, Joo Eduardo Ribeiro de. Uma viso jurdica sobre os transportes opcionais. 1997. Disponvel
em: <http://www.jfrn.gov.br/docs/dourtina25.doc >. Acesso em: 27 mar. 2010. p.8.
27 FAHEL, Mrcio Jos Cordeiro. Servio de mototxi: postura do Ministrio Pblico. 2007. Disponvel
em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10386>. Acesso em: 27 mar. 2010.p.1.
28 EMENTA: 1.Ao direta de inconstitucionalidade 2.Lei do Estado do Par 3.Servio de transporte individual
de passageiros prestado por meio de ciclomotores, motonetas e motocicletas 4.Competncia privativa da Unio
para legislar sobre trnsito e transporte (art. 22, XI, CF) 5. Precedentes (ADI 2606/SC) 6. Procedncia da ao.
(ADI 3135 PA, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ 08.09.2006)
29 EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SANTA CATARINA. LICEN-
CIAMENTO DE MOTOCICLETAS DESTINADAS AO TRANSPORTE REMUNERADO DE PASSAGEIROS. COM-
PETNCIA DA UNIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. da competncia exclusiva da Unio legislar
sobre trnsito e transporte, sendo necessria expressa autorizao em lei complementar para que a unidade
federada possa exercer tal atribuio (CF, artigo 22, inciso XI, e pargrafo nico). 2. Inconstitucional a norma
ordinria estadual que autoriza a explorao de servios de transporte remunerado de passageiros realizado
por motocicletas, espcie de veculo de aluguel que no se acha contemplado no Cdigo Nacional de Trnsito.
3. Matria originria e de interesse nacional que deve ser regulada pela Unio aps estudos relacionados com
os requisitos de segurana, higiene, conforto e preservao da sade pblica. Ao direta de inconstituciona-
lidade procedente. (ADI 2.606/SC, Relator Maurcio Corra, DJ 07.02.2003).
30 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: (...) XI. trnsito e transporte.
31 COELHO, Modesto Siebra. A nova onda no transporte urbano: mototxi. Sobral-CE, Edies UVA,
1997. p.52.
32 BORGES, Rodrigo Csar Neiva. LIMITES DA COMPETNCIA MUNICIPAL: Estudo de Caso sobre a
Regulao dos Servios de Moto-txi. Monografia de Especializao em Direito Legislativo. Universidade
do Legislativo Brasileiro UNILEGIS. Braslia-DF, 2008. p.59.
33 Parece-nos claro que a inteno do legislador constituinte e, mais importante, o esprito da norma, so no
sentido de que realmente seja restrita a competncia dos Entes Federados na elaborao de legislao sobre
trnsito e transporte, de forma que no se estabeleam conflitos nos respectivos sistemas de trnsito e trans-
porte, bem como no se faam exigncias adicionais ou indevidas aos veculos e condutores que trafegam
pelas diversas Unidades da Federao.
34 Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997.
35 CONTRAN Conselho Nacional de Trnsito.
36 DETRAN Departamento Estadual de Trnsito.
37 FERREIRA, Rafael Bastos. MOBILIDADE URBANA E TRABALHO INFORMAL: O ESPAO DOS
MOTOTAXISTAS NO MEIO URBANO EM MACAP-AP. Revista Percurso NEMO. Maring-PR, v.3, n.1,
p.89-105, 2011. p.93.
38 Conforme o Conselho Regional de Qumica da IV Regio. Disponvel em: <http://www.crq4.org.br/ quimi-
ca_viva__catalisadores> Acesso em 20 nov 2013.
39 FONSECA, Natasha Ramos Reis. Sobre duas rodas: o mototxi como uma inveno do mercado.
Dissertao de Mestrado, Escola Nacional de Cincias Estatsticas/IBGE, Rio de Janeiro-RJ, 2005. p.57.
40 ALMEIDA, merson Gervsio de. A MOBILIDADE URBANA NOS ENREDOS DO SERVIO DE MOTO-
TXI EM ITUIUTABA-MG. Dissertao de Mestrado, Universidade Federal de Uberlndia. Uberlndia-MG,
2010. p.15.
41 CAMPOS, Vnia Barcellos Gouva. UMA VISO DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL. Revista
dos Transportes Pblicos ANTP. Ano 28, 2 trimestre, 2006. p.1.

737
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Sistema Ciclovirio no Plano


Piloto de Braslia: Consideraes
Sobre Eficcia Jurdica

Paulo Afonso Cavichioli Carmona1


Erika Winge2
Isabella Viegas Moraes Sarmento3
Neslita da Costa Silva4

RESUMO

O presente artigo visa contribuir com o estudo da dimenso legal de


polticas de mobilidade urbana no Distrito Federal focando na possibilidade
de sua aplicao resiliente, bem como em meios hbeis a sanar suas falhas.
O mtodo chave da pesquisa, constituiu-se em analisar como as polticas
e prticas afetam e so afetadas pela lei, documentando a progresso dos
institutos legais e das prticas que tratam este bem jurdico. A nfase do
estudo baseou-se no sistema ciclovirio, a partir do panorama legislativo
que abrange as polticas pblicas a ele relacionadas. Em estudo de caso,
particulariza-se a questo da mobilidade urbana no Distrito Federal, no
intuito de compreender sua relao com a ineficincia notria do sistema,
sobretudo no Plano Piloto. So elencadas as principais causas para ine-
ficcia e inaplicabilidade das leis e polticas j existentes para o sistema
ciclovirio, salientando-se ainda a notria desarticulao entre os diversos
tipos de transporte como contribuio para a ineficincia da implementa-
o integral do modal de transporte, baseado em bicicletas. Passo cont-
nuo, analisada a ambientao na qual se prope a aplicao de polticas
consideradas efetivas para o sistema, incluindo o preparo da populao e
a necessidade de campanhas educacionais para sua palpabilidade. Com
o intuito de se enaltecer as vantagens dos transportes pblicos e os no
motorizados, como as bicicletas, cita-se amplamente os seus diversos

738
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

benefcios cidade e a populao. Por fim, conduz-se a concluso de que


a situao de ineficcia do planejamento urbano ciclovirio e a ausncia
de resilincia aplicada questo atribuda falta de polticas pblicas
especficas e a ineficcia ou inaplicabilidade das j existentes.
Palavras-chave: Direito Urbanstico. Sistema Ciclovirio. Efetividade.
Distrito Federal.

Sumrio: 1. Introduo; 2. Consideraes sobre a legislao aplicvel; 3.


Estudo de Caso; 4. Concluso. Referncias bibliogrficas.

1. INTRODUO

Os movimentos sociais que tomaram notoriedade nacional em junho de


2013 levantam a bandeira da mobilidade nas cidades, protestando contra
a situao que se instalou e vem se agravando de forma generalizada. Por
meio desses ltimos protestos pblicos, o povo brasileiro protagonizou
um dos mais importantes momentos de sua recente histria democrtica.
A divulgao de estudos e reportagens sobre cidades que pararo em
uma ou duas dcadas cada vez mais comum na mdia e nas conversas
rotineiras. Chama a ateno a clara preferncia dada ao automvel, seja
pela facilidade de acesso crdito e subsdios tributrios para a aquisio
de automveis, seja pela comodidade que oferece face s opes, carros
de trens e metrs e nibus lotados e atrasados, ausncia de estrutura de
integrao e de segurana de outros meios de locomoo aos sistemas
pblicos de transporte, como no caso de bicicletas. A situao catica
que muitas das cidades brasileiras enfrentam atualmente, em termos de
mobilidade, comumente atribuda falta de polticas pblicas especficas,
ou m qualidade daquelas j elaboradas e implementadas. Outrossim,
ante ao desconhecimento da populao sobre as legislaes vigentes, se
torna inexeqvel o sistema de transporte ciclovirio.
O Distrito Federal, apesar do quadro peculiar urbanstico, no escapa
mais do trnsito estressante nos horrios de rush, da poluio crescente,

739
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

area, sonora, e demais efeitos colaterais do excesso de veculos auto-


motores em atividade. A concentrao de cerca de 70% dos postos de
trabalho do DF na regio do Plano Piloto (Regio Administrativa I) contribui
substancialmente para os congestionamentos. Contudo, no se percebe
significativas mudanas no rumo das polticas pblicas relacionadas ao
tema, as quais preterem sistemas de transporte pblicos, ou aqueles ainda
tidos como alternativos.
Em seus estudos sobre cidades, Lfbvre cita a antroploga Rita Amaral
(WINGE, 2007, p.11) ao definir a cidade como a projeo da sociedade so-
bre um dado territrio, existindo o espao devido a ao dos personagens
sociais e das instituies, sem encontrar obstculos, a no ser limitaes
trazidas pelas geraes anteriores. E, ainda Rita Amaral, aponta nos estu-
dos de Cardoso (CARDOSO, 1975, p. 135) que cidade e poltica nasceram,
na tradio ocidental, como conceitos e realidades inter-relacionadas.
De resto, etimologicamente as ligaes so claras: civitas e polis so as
razes em distintos idiomas para expressar, ao mesmo tempo, um modo
de habitar e uma forma de participar: civismo e poltica.
A elaborao do projeto do Plano Piloto de Braslia e o pulsar da cidade,
necessariamente, refletem a construo diuturna de relaes intensamente
permeadas pela poltica natural das cidades, e intensificada pelo fato de
ser a capital da Repblica. Cidades capitais so cidades especiais, que
abrigam os espaos simblicos e polticos que concernem representao
de toda a nao. Tm o privilgio de representar todo o pas, representar
suas esperanas e inspiraes, conquanto abrigando espaos concretos
de administrao, cerimoniais e rotina de negcios, segurana, turismo,
etc. Essa caracterstica lhes confere, tambm, responsabilidade perante
estas expectativas nacionais.
No caso de Braslia, o tombamento do Plano Piloto em quatro escalas,
como a primeira cidade modernista que implementou cuidadosamente as
ideias modernistas, lhe confere caracterstica nica. O projeto urbanstico
original foi desenvolvido por Lucio Costa, e reflete as utopias e teorias
urbansticas descritas no Congresso Internacional de Arquitetura Moderna

740
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(CIAM) de 1933, a Carta de Atenas, intensamente influenciadas por Le


Corbusier, os ideais da cidade-linear de Soria Y Mata, os da cidade-jardim
de Ebenezer Howard.
O Plano Piloto propunha uma revoluo nos transportes poca
(anos 50), apresentando o automvel como um importante elemento da
cidade. Contudo, clara a nfase dada ao modelo proposto por Soria Y
Mata, da cidade-linear. Nesse sentido, o projeto prev a implantao da
cidade sobre o terreno em torno de eixos dplices e independentes entre
si, apesar do cruzamento, e a adeso do sistema linear s quatro funes
(CARPINTERO, p.195) esperadas da cidade, conforme a Carta de Atenas,
quais seja: circular, habitar, cultivar o corpo e o esprito (lazer) e trabalhar.
No memorial do projeto urbanstico que ganhou o concurso para a nova
capital do Brasil, em 1956, claro o zelo no tratamento da funo circula-
tria, conforme se extrai do citado documento. Contudo, apesar da nfase
dada ao ento novo meio de transporte individual amplamente cultuado
em todo o mundo -, a escolha do terreno sobre o qual seria implantada a
cidade, a forma de distribuio das funes da cidade (ao longo de eixos)
e a infraestrutura efetivamente implementada, destaca a importncia da
circulao. E o prprio terreno em muito favorece a utilizao de qualquer
modal de transporte.
A implementao da cidade como duplo sistema linear na verdade
so duas cidades lineares que se cruzam (CARPINTERO, p. 128) uma so-
bre o eixo direcionado norte-sul, em que se desenvolvem principalmente
a funo habitao, e outra sobre o leste-oeste, em que se enfatizam
trabalho e lazer, concentrados nos cruzamentos com o outro eixo, alm
dos monumentos cvicos. O modelo segue a razo da funcionalidade, ou
racionalidade funcional, como resume Carpintero.
Somada esta racionalidade funcional implantao do eixo perpendi-
cular ao caimento do terreno, o qual conecta habitao, trabalho e lazer
sobre suaves alteraes de nveis, tem-se que a funo de circular ocorre
sem grandes aclives ou declives. Essas caractersticas facilitam a utilizao
dos eixos de circulao por veculos de transporte de toda sorte, certamente

741
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

no se limitando ao veculo automotor de base rodoviria. Os investi-


mentos necessrios para ampliar os modais de transporte, integrados ao
j estabelecido, so, portanto, muito reduzidos no caso do Plano Piloto.
O projeto urbanstico do Plano Piloto buscou estabelecer um tipo de
cidade em que o cidado e a natureza pudessem interagir em harmo-
nia, em uma capital com um sistema virio inovador, em que a tcnica
rodoviria elimina cruzamentos e facilita fluidez do trnsito. Contudo, o
edital do concurso para o projeto do Plano Piloto no previa a incluso
de ciclovias, cliclo-faixas ou ciclorrotas.
Some-se que, desde sua implementao original, Braslia tem sofrido
os efeitos de polticas pblicas com vis, em muitos casos, diverso da-
quelas que influenciaram sua concepo. Pode-se notar que grande parte
das polticas pblicas executadas tem finalidade exclusiva de captao de
eleitorado, atendendo demandas que veiculam mais mdia e publicidade.
Com o perceptvel desvio de ateno e finalidade, mais rdua se torna a
implementao de polticas que, por vezes, se tornam esquecidas...
Neste artigo, pretende-se uma contribuio ao estudo da dimenso
legal de polticas de mobilidade urbana no Distrito Federal. Constitui uma
tentativa de estudar como polticas e prticas afetam e so afetadas pela
lei, de documentar a progresso de institutos legais e prticas que tratam
desse bem jurdico.
A abordagem do artigo ser das leis existentes no sistema ciclovirio
no Distrito Federal e neste enfoque averiguar a efetividade destas leis.
Para atender ao objetivo proposto foram adotados os seguintes proce-
dimentos metodolgicos: pesquisa bibliogrfica; pesquisa documental;
levantamento de dados. A pesquisa bibliogrfica e documental envolveu
publicaes tcnicas e cientficas, magazines, textos publicados por
instituies governamentais e leis e/ou projetos de lei federais, decretos
referentes mobilidade urbana, pela pesquisa nos stios eletrnicos de
entidades nacionais.
De incio, procura-se apresentar o panorama legislativo que abrange
as polticas pblicas relacionadas mobilidade por meio do sistema ciclo

742
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

virio, desenhando, assim, a questo da mobilidade urbana no Distrito


Federal. Em seguida, passa-se ao enfoque do porqu da ineficincia notria
da ciclovia5 e de suas polticas pblicas no Plano Piloto, identificando a
desarticulao entre os diversos tipos de sistemas de transporte, pblicos e
privados, como contribuio para a ineficincia da implementao integral
do modal baseado em bicicletas.
Passo contnuo, analisa-se a ambientao na qual se prope a aplica-
o de polticas consideradas efetivas para o sistema, incluindo o preparo
da populao para tal e a necessidade de campanhas educacionais para
sua palpabilidade.

2. CONSIDERAES SOBRE A LEGISLAO APLICVEL

O crescimento desordenado e catico das cidades gerou a crise da mo-


bilidade no espao das cidades brasileiras em geral. O transporte pblico
ineficiente e no suficiente, e o automvel individual transformou-
-se em algo estressante e ineficaz. Inmeros so os problemas, como
congestionamentos, poluio do ar, acidentes de trnsito, entre tantos
outros. Uma possvel soluo para sustentabilidade das cidades seria o
desestmulo ao uso do automvel e o estmulo de veculo no motoriza-
do, como a bicicleta integrada ao sistema de transportes. Mobilidade
um dos grandes desafios das cidades contemporneas, as quais cada vez
mais demandam gestores mais capacitados e criativos, com condies de
concretizar o potencial dos instrumentos existentes.
O modelo industrial de cidades, unicentrista e disperso em periferias,
obsoleto para enfrentar a dinmica da cidade de servios policentrista,
que busca o desenvolvimento da economia local e a defesa de negcios
de menor porte, com ampla oferta de servios pblicos, e demanda pelo
encurtamento das distncias e pelo uso alternativo de meios de transpor-
tes para atender as necessidades educacionais, de sade, de comrcio,
de entretenimento, de segurana, com menos prejuzos ecolgicos (PO-
CHMAN, 2012, p. 40).

743
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A gesto inteligente das cidades assenta-se em polticas sustentveis,


que fomentam os trs Rs - de reduzir, reusar e reciclar -, inovando
quanto a preveno e pracauo de riscos e prejuzos ambientais, natu-
rais e urbanos, reduzindo a segregao e incansavelmente perseguindo
a concretizao da dignidade humana.
No modelo brasileiro, a gesto urbana compete a todos os nveis go-
vernamentais da Federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
O planejador e o gestor urbanos podem fazer uso de instrumentos de
diversas naturezas, como tributrios e urbansticos, a exemplo de zone-
amento, parmetros urbansticos, entre outros. Tais instrumentos podem
ser informativos, fomentadores, inibidores, coercitivos. O planejamento
instrumento essencial ao urbanismo, por meio do qual ele se realiza
(SANTANNA, 2012, p. 122). Assim, a Administrao Pblica agente pro-
tagonista, e deve atuar por meio de leis vlidas e eficazes, que direcionem
as funes pblicas na organizao dos espaos urbanos.
Assim, o planejamento deve ser gil para acompanhar as mudanas
que ele mesmo gera e as que ocorrem na cidade e na sociedade e sua
organizao (SANTANNA, 2012, p. 122, 123):

Diante do desenvolvimento social, essencial a existncia do


planejamento, pois durante todas as suas fases (diagnstico,
implantao, finalizao e fiscalizao) ser ele que permitir que
o planejador permanea no controle das situaes. Na medida
em que o Poder Pblico o agente que implanta o urbanismo,
essencial que ele permanea no controle das situaes, inclusive
para verificar a supremacia do interesse pblico sobre o privado
(subsidiariedade). Isto se torna possvel, como explicitado, atravs
do planejamento. (...)
Ser ele (o planejamento) que determinar qual o interesse da
coletividade nas terras urbanas, em cada uma das reas e bairros
especficos.

Na realizao da poltica urbana, no basta planejar de forma efi-


ciente, pois sua concretizao eficiente alicerador de sua finalidade.
Aos gestores do planejamento necessria vontade poltica e grande
esforo para integrar todos os entes e instituies envolvidos, de modo
que as hierarquias ou falta delas no impea a soluo dos problemas

744
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(SANTANNA, p.133). Ademais, precisam fomentar, incentivar, viabilizar,


valorizar e concretizar efetivamente a gesto participativa da cidade, uma
vez que o plano normativo no transforma a realidade posta, ou seja, o
planejamento urbano no se esgota na promulgao de uma lei.
O urbanismo, enquanto cincia e tcnica, requer aes concretas capa-
zes de organizar os espaos citadinos para seus fins. A estas aes que
se d o nome atividade urbanstica, que tem por objeto a) o planejamento
urbanstico; b) a ordenao do solo; c) a ordenao urbanstica de reas
de interesse especial; d) a ordenao urbanstica da atividade edilcia; e)
os instrumentos de interveno urbanstica (DOMINGUES, 2011, p. 89).
No modelo federativo brasileiro, a distribuio de competncias, no que
tange ao direito urbanstico, ocorre vista do princpio geral da predomi-
nncia do interesse, de modo que aos municpios recai a responsabilidade
pela produo legislativa, pelo planejamento urbano, pela ordenao do
solo e da paisagem urbanos, sem olvidar que, as questes urbansticas no
se desenvolvem de forma desarticulada s matrias que lhe so sensveis,
como ambiental, sanitria, de sade, de educao, de trabalho.
Ao perseguir a ordenao da cidade para garantir o bem-estar de todos,
luz das funes primordiais da cidade e da garantia da sadia qualidade
de vida dos cidados, a Constituio distribui as competncias legislativas
e materiais de cada ente federativo. O artigo 182 da Constituio Federal
de 1988 atribui aos Municpios competncia sobre a Poltica Urbana, tema
complexo que engloba planejamento urbano, ordenamento do solo, orde-
nao urbanstica de reas de interesse especial, ordenao urbanstica
de atividade edilcia e instrumentos de interveno urbanstica.
Desse modo, o ordenamento jurdico ptrio instrumentaliza os Mu-
nicpios para interferir diretamente na reverso de padres prejudiciais
ao exerccio das funes da cidade, entre eles aqueles gerados por mer-
cados imobilirios formal, informal e especulativo, podendo e devendo
estrategicamente intervir e combater processos de excluso social e de
segregao territorial nas cidades brasileiras, pois, nos municpios que
a atividade urbanstica se manifesta de forma mais concreta e dinmica.

745
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em face da complexidade do tema e da prpria unicidade do Direito,


no possvel analisar o artigo 182 de forma dissociada do restante da
Constituio, uma vez que a anlise do fenmeno urbano, sob o ponto
de vista da evoluo da sociedade brasileira como meio para identifica-
o de responsabilidades e omisses, torna-se forma de justificao de
competncias jurdicas para a colaborao de polticas urbanas de com-
petncias dos Municpios (VICHI, 2011, p. 102). Essas polticas pblicas
urbanas surgem como resposta necessidade contempornea decorrente
da concentrao das massas em aglomerados urbanos. Polticas pblicas
que, por sua vez, conformam atividades estatais que devem respeito ao
ordenamento em que se inserem.
Mais especificamente, em relao disposio constitucional da com-
petncia urbanstica, h tratamento expresso, em especial, nos seguintes
dispositivos: artigo 21, incisos IX, XX, XXI; art. 22, inciso IX; art. 23, incisos
III, IV, VI e IX; art. 24, incisos I, VI, VII, VIII, e ; art. 25, 3; art. 30, inci-
sos II, VIII e IX; art. 174, 1, e art. 182 e . Em resumo, a competncia
material sobre questes urbansticas comum entre os entes federativos,
podendo e devendo os entes federativos cuidar da matria. Quanto
competncia legislativa, prevista essencialmente no art. 24, ocorre com-
petncia concorrente prpria, em que a Unio estabelece normas gerais e
os Estados e Distrito Federal definem normas especficas. Aos Municpios
cabe competncia suplementar legislao federal e estadual, na forma do
art. 30, II; ressalvadas as situaes de competncia exclusiva, dos incisos
VIII e I (DOMINGUES, 2011, p. 91).
Portanto, quanto s competncias legislativa e material, o arcabouo
legal urbanstico mantm uma coeso dinmica em que os municpios
ora exercem competncia legislativa suplementar das legislaes fede-
ral e estadual, ora competncia material, ora competncia legislativa
exclusiva, decorrente da prpria previso constitucional, bem como
competncia para tutelar a poltica urbana, tendo como instrumento
principal o Plano Diretor.
Trata-se de um instrumento bsico da poltica de desenvolvimento

746
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e de expanso urbana obrigatrio para cidades com mais de vinte mil


habitantes, e outras excees, aprovado pela cmara municipal. O Plano
Direito meio de atuao urbanstica de competncia com finalidade de
sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do territrio
municipal, abrangendo uma planificao geral e global com vistas ao bem-
-estar da comunidade local como um todo, sem voltar as costas nao.
Assim, o Municpio, ou o DF, tem papel protagonista no que diz respeito
gesto urbana, pois sobre ele recai a responsabilidade de elaborao
do Plano Diretor, constitucionalmente reconhecido como o instrumento
bsico da Poltica Urbana. Alm do Plano Diretor, o Municpio possui um
rol de instrumentos urbansticos, entre os quais merecem destaque a lei
de uso e ocupao do solo urbano (zoneamento); a lei do parcelamento
do solo urbano; o cdigo de obras; o cdigo de posturas municipais.
Entre as funes da cidade a que deve ateno todo o conjunto de
mecanismos de atuao urbanstica, as intensas reivindicaes populares
por melhoria da poltica de mobilidade, nacional e local, reflete o descaso
acumulado de polticas, prticas e aes pblicas no sentido de concretizar
o direito de circular dos cidados. Conforme o art. 4, II, da Lei n. 12.857,
a Lei da Mobilidade Urbana, mobilidade urbana condio em que se
realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano.
A Lei n. 12.587/2012, que instituiu as Diretrizes da Poltica Nacional
de Mobilidade, estabelece que:

Art. 2 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana tem por objetivo


contribuir para o acesso universal cidade, o fomento e a con-
cretizao das condies que contribuam para a efetivao dos
princpios, objetivos e diretrizes da poltica de desenvolvimento
urbano, por meio do planejamento e da gesto democrtica do
Sistema Nacional de Mobilidade Urbana.

A mobilidade urbana uma questo essencial ao desenvolvimento


dos espaos urbanos e, neste contexto de transformaes dos transpor-
tes pblicos ineficientes, colimam-se novas alternativas alinhadas ao
planejamento e investimento. Uma das solues a destacar est em duas

747
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rodas: a bicicleta. Eis que a bicicleta como transporte no motorizado


permeia toda a legislao brasileira e comea na Constituio Federal
em seu art. 21, inciso XX, onde estabelece a competncia da Unio para
instituir um conjunto de instrues, indicaes para o procedimento do
desenvolvimento urbano, inclusive os transportes urbanos. O Captulo II,
Da Poltica Urbana, dispe, no j mencionado art. 182, que: A poltica de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, con-
forme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
A Constituio Federal de 1988 complementada por diversas leis,
como a j citada Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que regula-
menta o artigo 182; Lei n. 12.587/2012 (Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana); Lei n. 4.800/2012 (Bicicletrios); Lei n. 4.566/2011 (Plano Dire-
tor de Transportes e Mobilidade); Lei n. 4.423/2009 (estacionamento de
bicicletas); Lei n. 4.397/2009 (Sistema Ciclovirio do Distrito Federal); Lei
n. 4.216/2008 (transporte de bicicletas no metr), Lei n. 4.030/2007 (dia
do ciclista); Lei n. 3.885/2006 (Poltica de Mobilidade Urbana Cicloviria);
Lei n. 3.721/2005 (jornada na cidade sem carro); Lei n. 3.639/2005 (im-
plantao de ciclovias nas rodovias do Distrito Federal), alm da Lei n.
9.503/97 (Cdigo de Trnsito Brasileiro).
Um dos pivs da problemtica da mobilidade urbana na cidade atu-
almente a preferncia excessiva dada ao automvel historicamente.
Tem-se, com isso, cidades que preterem o pedestre, e que destinam
maior parte da ocupao do solo carros e outras sortes de transportes
motorizados, em geral movidos a combustvel fssil altamente poluente.
Alm de restringir o espao fsico destinado pessoa humana, esta con-
dio desencadeia outros problemas como excessiva permeabilidade do
solo urbanstico, estacionamentos insuficientes, poluio area e sonora,
engarrafamentos, etc. Os efeitos nefastos desta sobrevalorizao do auto-
mvel contribuem para a contradio de toda a ideia de sustentabilidade
no ambiente da cidade. E at do planeta!

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A partir das diretrizes gerais estabelecidas no art. 182 da Constituio


Federal, foi criada a lei complementar de regulamentao de todos os
instrumentos necessrios para a implementao do desenvolvimento e
de expanso urbana. A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da
Cidade (ECI), estabelece a execuo da poltica urbana, corroborando,
assim, para o desenvolvimento urbano sustentvel, de acordo com a
Constituio e voltado para a coletividade, sociedade, enfim, s pessoas.
O ECI traz normas de ordem pblica e interesse social que reforam o
uso da propriedade urbana em favor do bem coletivo, do bem-estar dos
cidados e tambm do equilbrio ambiental. Conforme inciso I do artigo
2, o objetivo da poltica urbana ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana mediante diretriz geral
de garantia o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos srvios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes.
Responsabiliza, no inciso II, a sociedade pela gesto democrtica da
cidade, por meio da participao da populao e associaes represen-
tativas dos vrios seguimentos da sociedade no planejamento do desen-
volvimento urbano. Portanto, a participao social mostra-se essencial
e fundamental nas etapas do planejamento consistem em: formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projeto de desen-
volvimento urbano.
O ECI apresenta tambm os instrumentos para garantir a gesto de-
mocrtica, apontando os rgos colegiados de poltica urbana em nveis
nacional, estadual e municipal, debates, audincias e consultas pblicas;
conferncias sobre assuntos de interesse urbano, em todos os nveis men-
cionados anteriormente e por fim em iniciativa popular de projeto de lei e
de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Vale ressaltar tambm, que o ECI detalhou, num captulo especfico,
o Plano Diretor como obrigatrio para cidades com mais de vinte mil ha-
bitantes ratificando a previso da Constituio Federal. Frisa ser o Plano

749
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Diretor parte integrante do planejamento municipal, devendo o plano


plurianual, as diretrizes oramentrias e oramento anual incorporarem
as diretrizes e as propriedades nele contidas.
Ademais, determina que, no processo de elaborao do plano diretor e
na fiscalizao de sua implementao, os poderes legislativo e executivo
municipais garantiro a participao social como a promoo de audin-
cias pblicas e debates com a participao das associaes representativas
dos vrios segmentos da comunidade e o acesso de qualquer interessado
a tudo que foi produzido, como documentos, informaes. O resultado
neste sentido o controle social.
Considerado todo este arcabouo legislativo de regras gerais quanto ao
desenvolvimento urbano, foi elaborada a lei especfica sobre a mobilidade
urbana. A Lei n. 12.587, de 03 de janeiro de 2012, estabelece e esmia
a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) como um instrumento
da poltica de desenvolvimento urbano, com base no inc. XX do art. 21
da Constituio brasileira que trata da competncia da Unio quanto s
diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, includo o transporte
urbano, e o art. 182.. O objetivo da Lei n. 12.587/12 integrar os diferentes
modos de transporte e melhorar a acessibilidade e mobilidade das pes-
soas e cargas no territrio do municpio. Portanto, o advento da Poltica
Nacional de Mobilidade veio atender no s a Constituio bem como o
ECI (Lei n 10.257/01, inc. VII do art. 2 e no 2 do art. 40).
Outros objetivos expressos da citada Lei so: contribuir para o acesso
universal cidade, o fomento e a concretizao das condies e a efeti-
vao dos principais objetivos e diretrizes da Poltica do Desenvolvimento
Urbano por meio do planejamento e da gesto democrtica do sistema
nacional de mobilidade urbana. Conforme a PNMU, o Sistema Nacional de
Mobilidade Urbana o conjunto organizado e coordenado dos modos de
transporte, de servios e da infraestrutura, que garante os deslocamentos
das pessoas e cargas no territrio do municpio.
Os princpios da Lei da PNMU so os seguintes: acessibilidade univer-
sal, desenvolvimento sustentvel das cidades: equidade no acesso dos

750
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cidados ao transporte pblico coletivo; eficincia, eficcia e efetividade


na prestao dos servios de transporte urbano; gesto democrtica
e controle social do planejamento e avaliao da poltica nacional de
mobilidade urbana; segurana nos deslocamentos das pessoas; justa
distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos diferentes mo-
dos e servios; equidade do uso do espao pblico de circulao, vias e
logradouros; e eficincia, eficcia e efetividade na circulao urbana.
vlido, neste momento, o destaque para os princpios previsto no inciso
IV e IX, do artigo 5, que expressamente dispem a eficincia, eficcia e
efetividade na prestao dos servios de transporte urbano e na circulao
urbana, respectivamente.
Verifica-se que os princpios se baseiam na igualdade, equilbrio do
uso do espao pblico, transporte pblico coletivo que funcione ade-
quadamente para todos de forma eficiente, eficaz e efetiva no contexto
de desenvolvimento sustentvel das cidades e com a satisfao da so-
ciedade. Reitera-se que, os princpios frisam acessibilidade, igualdade,
eficincia, eficcia e efetividade num contexto de equilbrio. Desse modo,
no decorrer do desenvolvimento sustentvel das cidades, necessrio o
equilbrio do uso do espao pblico por todos com sua plena participao
e controle social.
Para a concretizao destes princpios so delineadas diretrizes no
Plano Nacional de Mobilidade urbana, onde os destaques so: as inte-
graes com a poltica de desenvolvimento urbano, os modos e servios
de transporte urbano, prioridade dos transportes no motorizados, dos
servios de transporte pblico coletivo e a mitigao dos impactos e custos
ambientais com incentivo ao desenvolvimento cientfico, tecnolgico e
ao uso de energia renovveis e menos poluentes. A PNMU possui, ainda,
como objetivos: reduzir as desigualdades e promover a incluso social;
proporcionar melhorias nas condies urbanas da populao.
No tocante acessibilidade e mobilidade, visa a promoo do desen-
volvimento sustentvel com a mitigao dos custos ambiental e socioeco-
nmicos dos deslocamentos das pessoas; consolidar a gesto democrtica

751
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como instrumento e garantia da construo continua do aprimoramento


da mobilidade urbana. Portanto, o papel da sociedade prioritrio nas
melhorias das condies da acessibilidade e mobilidade com reduo
das desigualdades e alcance da incluso social resultando com isto na
mitigao dos custos ambientais e socioeconmicos dos deslocamentos
das pessoas. Inevitavelmente desencadear num aprimoramento da mo-
bilidade urbana e desenvolvimento sustentvel para o bem-estar de todos.
A PNMU destaca a importncia do planejamento, fiscalizao e da
avaliao da poltica local pelos usurios e assegurar a participao da
sociedade civil com instrumentos como: rgos colegiados com a par-
ticipao de representante do poder executivo, da sociedade civil e dos
operadores dos servios; ouvidorias nas instituies responsveis pela
gesto do Sistema nacional de mobilidade urbana ou nos rgos com
atribuies anlogas; audincias e consultas pblicas e procedimentos
sistemticos de comunicao, de avaliao de satisfao dos cidados e
dos usurios e de prestao de contas pblicas. Com isto, a sistemtica
gira em torno do planejamento, fiscalizao, avaliao e integrao de
todos e de toda a sociedade. Enfim do controle social.
O Plano de Mobilidade Urbana um instrumento de efetivao de Po-
ltica Nacional de Mobilidade Urbana e deve ateno aos princpios, aos
objetivos e s instrues da lei. Assim como o Plano, as infraestruturas do
Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, os Mecanismos e Instrumentos
de Financiamento do transporte pblico coletivo e da Infraestrutura de
mobilidade urbana.
Entende a que Lei que planejar no significa engessar, sendo importante
a adaptao aos imprevistos. Desse modo, a sistemtica de avaliao,
reviso e atualizao peridica do plano no prazo no superior a 10 anos.
Vale frisar que o Plano de Mobilidade Urbana obrigatrio para municpios
acima de vinte mil habitantes, assim como a elaborao do Plano Diretor.
Saliente-se da necessidade da compatibilidade e integrao entre os dois
planos. E, nos municpios com menor nmero de habitantes e sem sistema
de transporte pbico coletivo ou individual, o foco dever ser no transporte

752
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

no motorizado e no planejamento da infraestrutura urbana destinada aos


pedestres em seus deslocamentos a p e por bicicleta.
H previso sano para os municpios que no elaborem o Plano de
Mobilidade Urbana, ou seja, findo o prazo de trs anos de sua vigncia
para elaborao, ficaro impossibilitados de receber recursos oramen-
trios federais destinados mobilidade urbana que atenda exigncia da
Lei. Com esta imposio, a populao indiretamente no estaria sendo
punida e prejudicada pela omisso ou incompetncia do poder pblico?
O instrumento de apoio a mobilidade urbana detalhado a nvel de Dis-
trito Federal a Lei Orgnica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993,
a qual aponta o poder pblico como responsvel pelo estmulo do uso
de veculos no poluentes viabilizando a economia energtica, mediante
campanhas educativas e construo de ciclovias em todo territrio. Na
legislao do Distrito Federal h a LC 803, de 25/04/2009 que trata do
Plano Diretor de Oramento Territorial do Distrito Federal (PDOT). J a
Lei n 4.566/2011 dispe sobre o Plano Diretor de Transporte Urbano e
Mobilidade do Distrito Federal PDTU/DF que enfatiza, repete, a deter-
minao contida na lei de PNMU (Lei n 12.587/2012).
O Referido Plano uma exigncia do Estatuto das Cidades que de-
termina que todas as cidades com mais de 500 mil habitantes tenham o
seu Plano Diretor de Transportes. A Lei n 4.566/2011 conceitua mobi-
lidade urbana sustentvel, no inciso I do pargrafo nico, do artigo 2,
como resultado de um conjunto de polticas de transporte e circulao
que proporciona acesso amplo e democrtico do espao urbano e rural,
priorizando os modos de transporte coletivo e no motorizado de forma
efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel.
Destaca como objetivos gerais para a melhoria do transporte urbano e
rural e da mobilidade no Distrito Federal e no entorno: diminuir o quan-
titativo de modos motorizados individuais e desenvolver e estimular os
meios no motorizados de transporte.
A classificao do transporte no motorizado tem por objetivo
garantir acessibilidade s funes urbanas e aos sistemas de locomo-

753
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o, permitindo a maior incluso social no conjunto das polticas de


transporte e circulao.
Para que este transporte acontea, realizado a p ou por bicicleta e,
eventualmente, em outros veculos de propulso humana, deve ser incen-
tivado, atravs do uso rotineiro, nas atividades de dirias. Para isso, so
necessrias diferentes aes como: criao e adequao de espao virio
seguro e confortvel para o pedestre, o ciclista e a pessoa com deficincia
ou mobilidade reduzida; adoo de medidas de uso de ocupao do solo
que favoream a reduo das necessidades de deslocamentos motorizados;
realizao de campanhas educativa, informativas e publicitrias.
Conforme artigo 21, a citada lei esclarece a composio do modo
ciclovirio, como: rede viria para o transporte por bicicleta, formada
por ciclovias, ciclofaixas e faixas ou reas compartilhadas; bicicletrios e
paraciclos para estacionamento de bicicletas.
E dispe no artigo 22 a justificativa para o modo ciclovirio, funda-
mentado sobre: i) a incluso da bicicleta nos deslocamentos urbanos e
rurais como elemento da mobilidade sustentvel e como forma de reduo
do custo da mobilidade das pessoas e reduo da poluio ambiental;
ii) a integrao aos modos coletivos de transporte com a construo de
bicicletrios e paraciclos junto s estaes e terminais; iii) a construo e
a incorporao de ciclovias e de sinalizao especfica; iv) promoo de
campanhas de educao para o transito, voltadas para a presena de ciclis-
tas nas vias; v) a uniformizao dos projetos ciclovirios; vi) implantao
do Sistema de Bicicletas Pblicas. Nota-se que as aes so semelhantes
aos fundamentos.
A Lei n 3.639, de 28 de julho de 2005, trata da implantao de ciclo-
vias nas rodovias do Distrito Federal com previso em todos os projetos
rodovirios, bem como nas estradas em fase de construo. Porm, sua
efetividade somente se realizar em estradas onde o relevo da regio
permitir. Incumbe a responsabilidade ao poder executivo, por seu rgo
competente, regulamentar e adaptar a incluso de ciclovias nos projetos
rodovirios de acordo com a situao geogrfica.

754
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Lei n 3.721, de 19 de dezembro de 2005, estabelece no Distrito Fe-


deral a Jornada Na Cidade Seu Meu Carro, bem como o Dia da Mobilidade
e da Acessibilidade em favor do uso da bicicleta, no dia 22 de setembro de
cada ano e includo no calendrio oficial de eventos do Distrito Federal.
Observe-se que a adeso jornada bem como a no-utilizao de auto-
mveis neste dia voluntria. Mais uma vez, compete ao poder executivo,
por meio da Agncia de Infraestrutura e Desenvolvimento Urbano e da
Secretaria de Estado de Transportes, organizar atividades que promovam o
fomento do no-uso de carros pela populao, bem como incentivar o uso
do transporte alternativo ao automvel, no dia 22 de setembro de cada ano.
A Lei n 3.885/2006, incentiva o uso da bicicleta no Distrito Federal e
assegura populao do Distrito Federal, a poltica cicloviria de incentivo
ao uso da bicicleta e sua insero na mobilidade urbana sustentvel, de
acordo com as diretrizes estabelecidas neta lei. A insero da mobilidade
urbana sustentvel visa proporcionar acesso amplo e democrtico ao es-
pao urbano, por meio de priorizaes dos modos de transporte coletivo
e no motorizado com natureza socialmente inclusiva e ecologicamente
correta. As garantias decorrentes da implementao desta poltica ciclo-
viria so: o desenvolvimento de atividades relacionadas com o sistema
de mobilidade cicloviria e de pedestres; a promoo de aes e projetos
em favor de ciclistas, pedestres e usurios de cadeiras de rodas, para
melhorias nas condies de seus deslocamentos; a qualidade de vida nas
cidades do Distrito Federal, por aes que favoream o caminhar e o peda-
lar; o acesso tecnologia: bicicleta e mobilirios; eliminao de barreiras
urbansticas aos ciclistas; a implementao de infraestrutura cicloviria,
ciclovia, ciclofaixas, faixa compartilhada, bicicletrio, paraciclo, sinaliza-
o e similares; insero da bicicleta no sistema virio e a integrao ao
sistema de transporte pblico existente no Distrito Federal; o incentivo a
campanhas educativas voltadas para o uso da bicicleta.
Os objetivos desta poltica so: aumentar a conscincia sobre os efeitos
indesejveis da utilizao indiscriminada do automvel individual, para
reduzir seu uso em distancias curtas; estimular o uso de bicicleta como

755
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

meio de transporte alternativo; criar uma atitude favorvel aos desloca-


mentos no motorizados; promover o caminhar e o pedalar como modo
de deslocamento; estimular o desenvolvimento de projetos e obras de
infra-estrutura para no motorizados; implementar melhorias de infra-
-estrutura que favoream os deslocamentos a p e em bicicleta; incentivar
a criao de associaes de pedestres e ciclistas; estimular a conexo das
cidades, por meio de rotas de longa distncia seguras para o deslocamento
entre as cidades, e para o turismo e o lazer vias verdes, vias exclusivas
para no motorizados.
E novamente assinala a coordenao ao poder executivo, como res-
ponsvel pelas aes de implementao da poltica cicloviria e do uso
da bicicleta, porm com a garantia de participao de usurios, de repre-
sentantes da sociedade civil organizada e de profissionais com a atuao
voltada para a rea. Outra incumbncia a este poder a instituio de
campanha publicitria de educao para a implementao da poltica ciclo-
viria e especialmente quanto aplicao de normas de uso da bicicleta.
A Lei n 4.030/2007, institui o dia do ciclista no Distrito Federal no
dia 26 de outubro que ser comemorado anualmente e que tambm fica
includo no calendrio de comemoraes e festividade oficiais do Distrito
Federal como o dia na cidade sem carro. J a Lei n 4.216/2008, que dispe
sobre o transporte de bicicletas ou de similares com propulso humana no
metr e nos veculos sobre trilhos VLTs e sobre pneus VLPs.
A abordagem do texto relata que a lei foi oriunda de um projeto vetado
pelo governador do Distrito Federal e mantido pela Cmara Legislativa
do Distrito Federal. A proposta da lei incentivar o uso de bicicleta para
o transporte e como contribuio ao desenvolvimento sustentvel da
mobilidade. Trata-se de uma autorizao que abrange todo o perodo de
funcionamento dos meios de transportes citados.
A lei limita o nmero de at cinco bicicletas ou similares em cada
viagem, porm faz a ressalva que no se aplica esta regra aos dias e
horrios de baixa utilizao desses meios de transportes. H um parado-
xo em relao ao incentivo da bicicleta como modal para o transporte.

756
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

H uma determinao s empresas concessionria para que a reserva


seja no ltimo vago, mas preferencialmente, para os passageiros com
bicicletas ou similares com propulso humana. O que no condiz com a
realidade, pois estes passageiros no so respeitados e acabam por ter
que esperar outro metr para ocupar o espao indicado. At que ponto
realmente um incentivo e contribuio ao desenvolvimento sustentvel
da mobilidade?
Em outro artigo desta lei, mas uma vez a lei refora a preferncia aos
passageiros com bicicletas ou similares no embarque no ltimo vago,
porem com o limite de cinco bicicletas. A responsabilidade da fiscalizao
desta Lei fica a cargo da Secretaria de Transportes do Distrito Federal
ou de rgo ou entidade especfica a ela vinculada, desde que delegada.
Lei n 4.397/2009, trata da criao do sistema ciclovirio no Distrito
Federal, como incentivo do uso de bicicletas para o transporte no Distrito
Federal, contribuindo para o desenvolvimento da mobilidade sustentvel.
Essa lei uma verso atualizada das Leis ns. 3.639/2005 e 3.885/2006.
O transporte por bicicletas deve ser estimulado em reas apropriadas
e classifica como modo de transporte para as atividades do cotidiano.
Considera a bicicleta como modal efetivo na mobilidade da populao.
Em outro de seus artigos explica a composio do sistema ciclovirio
do Distrito Federal onde a rede viria para o transporte por bicicletas
formada por ciclovias, ciclofaixas, faixas compartilhadas e rotas operacio-
nais de ciclismo e acrescenta os locais especficos para estacionamento:
bicicletrios e paraciclos.
Os objetivos do sistema ciclovirio so: articular o transporte por
bicicleta com o Plano Diretor de Transporte urbano, viabilizando os des-
locamentos com segurana, eficincia e conforto para o ciclista; imple-
mentar infraestrutura para o trnsito de bicicletas e introduzir critrios de
planejamento para a implantao de ciclovias ou ciclofaixas nos trechos
de rodovias em zonas urbanizadas, nas vias pblicas, nos terrenos mar-
ginais s linhas frreas, nas margens de cursos dgua, nos parques e em
outros espaos naturais;implantar trajetos ciclovirios onde os desejos

757
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de viagem sejam expressivos para a demanda a que se comprometem


atender; agregar aos terminais de transporte coletivo urbano infraestru-
tura apropriada para a guarda de bicicletas, permitir acesso e transporte,
em vago especial, no metr e VLT-Veculo Leve sobre trilhos de ciclistas
com suas bicicletas; promover atividades educativas para formao de
comportamento seguro e responsvel no uso de bicicleta e, sobretudo,
no uso do espao compartilhado e por fim promover o lazer ciclstico e a
conscientizao ecolgica
Outra vez, a lei refora a permisso de passageiros com bicicletas no
metr e no VLT e como a maioria das leis anteriores refora as ativida-
des educativas e a preocupao com a preservao do meio ambiente
por todos e para todos. Aponta o governo do Distrito Federal como
responsvel pela implantao do Sistema Ciclovirio, por meio dos r-
gos competentes, considerando as propostas nos Planos Diretores e de
Desenvolvimento Setorial.
Em artigo especfico conceitua a ciclovia como a pista prpria para a
circulao de bicicletas, separada fisicamente do trfego geral. A ciclovia
dever ser totalmente independente, segregada da pista de rolamento
do trfego geral, calada, acostamento, ilha ou canteiro central; sugere
a forma a ser implantao nas laterais da faixa de domnio das vias p-
blicas, no canteiro central, em terrenos marginais s linhas frreas, nas
margens de cursos dgua, nos parques e em outros locais de interesse;
necessrio traado e dimenses adequados para a segurana do trfe-
go de bicicletas e sinalizao de trnsito especfica, em intersees com
circulao de veculos e pedestres.
J a ciclofaixa consiste numa faixa exclusiva destinada circulao
de bicicletas, delimitada por sinalizao especfica, em intersees com a
circulao de veculos e pedestres, utilizando parte da pista ou da calada.
Assinala esta possibilidade, apenas, quando no houver disponibilidade de
espao fsico ou de recursos financeiros para a construo de uma ciclovia,
desde que as condies fsico-operacionais do trfego motorizado sejam
compatveis com a circulao de bicicletas.

758
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por fim, a faixa compartilhada utilizar parte da via pblica, desde


que devidamente sinalizada, permitindo a circulao compartilhada de
bicicletas com o trnsito de veculos motorizados ou pedestres. Essa lti-
ma alternativa somente para casos especiais, para dar continuidade ao
sistema ciclovirio ou em parques, quando no for possvel a construo
de ciclovia ou ciclofaixa. Nota-se que h uma ordem de prioridade quanto
escolha das opes destacadas.
Outro quesito que a faixa compartilhada poder ser instalada na cal-
ada, desde que autorizada e devidamente sinalizada pelo rgo executivo
de trnsito, nos casos em que no comprometer a mobilidade segura e
confortvel do pedestre.
A infraestrutura de apoio a esse modal de transporte dever existir nos
terminais e estaes de transferncia do sistema de transporte coletivo,
metr e VLT Veculo Leve sobre Trilhos; os edifcios pblicos, as inds-
trias, as escolas, os centros de compras, os condomnios, os parques e
outros locais de grande afluxo de pessoas. Assim, essencial a existncia
de estacionamento de bicicletas, bicicletrios e paraciclos.
A lei tambm explicita que bicicletrio o local para o estacionamento
de longa durao de bicicletas e poder ser pblico ou privado e paraciclo
tambm estacionamento de bicicletas, mas de curta e mdia durao
em espao pblico. A vulnerabilidade do segundo tipo de estacionamento
muito maior.
Eis que esta lei aponta o Executivo como responsvel alternativo ou
como incentivador da implantao de ciclovias ou ciclofaixas nos terrenos
marginais s linhas frreas, metro e VLT em trechos urbanos, de interesse
turstico, nos acessos s zonas industriais, comerciais e institucionais.
Prioriza-se os projetos de parques com previso nos planos diretores
e nos planos de desenvolvimento setoriais com as ciclovias internas.
Estabelece que a implantao e operao dos bicicletrios, em imveis
pblicos e privados, devero ter controle de acesso, aprovado pelo rgo
executivo de trnsito.
A lei refora aes educativas permanentes para promover padres de

759
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comportamento seguros e responsveis dos ciclistas, bem como fomentar


campanhas educativas para uso adequado de espaos compartilhados.
Acrescenta que as despesas decorrentes da execuo da lei correro por
conta de dotaes oramentrias prprias e suplementadas se necessrio.
O Decreto n. 33.529, de 10 de fevereiro de 2012, regulamenta a Lei
Distrital n 4.216/2008, que dispe sobre o transporte de bicicletas ou de
similares com propulso humana nas composies do metr, veculos
leves sobre trilhos VLTs e sobre pneus VLPS. Apenas 4 anos aps
a criao da lei da Distrital, o governador com seu poder indelegvel
editou o decreto.
A Lei n 4.800/2012 trata da instalao de bicicletrios no Distrito
Federal e mais uma vez o projeto foi vetado pelo governador, mas manti-
do pela Cmara legislativa do Distrito Federal. Essa Lei torna obrigatria
a instalao de bicicletrios nas agncias bancrias, estaes do metr,
estabelecimentos de ensino pblicos e privados, clnicas, hospitais, cen-
tros de sade e Unidades de pronto-atendimento UPAs; edifcios que
abrigam rgos pblicos, supermercados e shopping centers, parques
e outros estabelecimentos que atraiam grande quantidade de pessoas.
Inclusive, estabelece o prazo de dois anos para adequao da Lei, o qual
j se extinguiu.
Esclarece tambm que a criao e a recuperao de estacionamentos
pblicos devero prever obrigatoriamente a implantao de bicicletrios.
E destaca que os suportes utilizados nos bicicletrios devero ter as se-
guintes caractersticas: sustentar a bicicleta pelo quadro em dois pontos
de apoio; impedir que a bicicleta gire e tombe sobre sua roda dianteira;
permitir que a bicicleta seja presa pelo quadro de por uma ou ambas as
rodas; ser instalados a, no mnimo, 75 centmetros de distncia uns dos
outros. Questiona-se se no seria o caso tambm para os paraciclos.
A mais recente inovao normativa a respeito do tema se trata do De-
creto 33.158, de 26 de agosto de 2011, que, em sntese, regulamenta as Leis
n 3.639/2005, Lei n 3.721/ 2005, Lei n 3.885/2006, Lei n 4.030/2007, Lei
n 4.216/2008, Lei n 4.397/2009, e institui o Comit Gestor da Poltica de

760
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Mobilidade Urbana por Bicicletas no Distrito Federal. Questiona-se a opo


normativa por apenas um decreto local com o objetivo de regulamentar
seis leis, ou mesmo se haveria a necessidade de seis leis para tratar do
tema. Ademais, no se pode olvidar que as tantas leis a tratar do tema
regulado por um decreto foram promulgadas seis anos antes. A realidade
citadina em muito se alterou neste perodo. Seria o caso de obsolescncia
destas leis, ou de inadequao do decreto?
A Poltica de Mobilidade Urbana por Bicicletas desenvolver progra-
mas, projetos e aes com vista a atingir os seguintes objetivos: garantia
do direito de acesso cidade; difuso do conceito de mobilidade urbana
sustentvel; insero e ampliao do transporte por bicicleta na matriz de
deslocamentos urbanos, estimulando o uso de meios no motorizados de
transporte; planejamento do sistema virio, como suporte da poltica de
mobilidade, estabelecendo prioridade para a segurana e a qualidade de
vida em oposio fluidez do trfego de veculos de passagem; e promoo
da integrao da bicicleta aos modais de transporte coletivo (rodovirio e
ferrovirio), visando a reduzir o custo de deslocamento, principalmente
da populao de menor renda.
Em seu art. 3 traa as competncias do Comit Gestor6 da Poltica de
Mobilidade Urbana por Bicicletas que so: apoiar, articular e alinhar as
aes do Governo para a implantao da poltica de mobilidade urbana
por bicicletas, em cooperao com os rgos setoriais e sociedade civil,
sob a orientao do Governador do Distrito Federal; promover estudos
de viabilidade tcnica para a implantao do Sistema Ciclovirio; super-
visionar a implantao do Sistema Ciclovirio do Distrito Federal definido
pela Lei n 4.397/2009; definir os critrios e as metas para implantao de
infraestrutura para o trnsito de bicicletas e para a construo de ciclo-
vias ou ciclofaixas; avaliar os projetos do Poder Executivo para o Sistema
Ciclovirio do Distrito Federal, inclusive os j licitados ou em fase de ela-
borao de projetos executivos; articular as aes para implementao
do Plano Diretor de Transporte Urbano PDTU; propor diretrizes para
a adequao dos espaos pblicos e para a instalao de equipamentos

761
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

apropriados para a guarda de bicicletas, especialmente em terminais de


transporte coletivo, escolas e rgos pblicos; recomendar as normas para
integrao do transporte por bicicletas ao transporte coletivo rodovirio e
ferrovirio; solicitar aos rgos de fiscalizao do trnsito a realizao de
operaes especiais de educao e fiscalizao a fim de garantir segurana
aos usurios de transporte por bicicletas; acompanhar e supervisionar os
contratos e convnios relacionados Mobilidade Urbana por Bicicletas;
orientar, supervisionar e avaliar a implantao do Programa de Transpor-
te Escolar por Bicicletas; promover e fomentar o uso da bicicleta como
atividade de esporte e lazer; e elaborar e aprovar seu regimento interno.
H prioridade do Comit Gestor apresentar um Plano de Mobilidade
Urbana por Bicicletas em consonncia com o Plano Diretor de Transpor-
te Urbano PDTU, bem como um estudo de viabilidade dos projetos de
reforma e ampliao da rede cicloviria.
E assim nesta sistematizao prevalece a integrao do plano de mobili-
dade urbana por bicicletas em consonncia tambm com toda a legislao.
Corroborando isto encontra-se no plano de mobilidade por bicicletas
nas cidades: A melhoria das condies para a circulao de bicicletas
no pode ser dissociada do planejamento urbano e de transportes. Nesse
sentido, as diretrizes dessa poltica devem ser compatveis ou estarem
inseridas nos Planos Diretores Municipais e Planos Diretores de Transporte
e da Mobilidade (PlanMob), que devem ser complementados por quadro
normativo (leis e decretos) regulando a circulao cicloviria. Alm disso,
temos que considerar, em instncia mxima, as diretrizes e instrumentos
do Estatuto da Cidade, que determina o cumprimento da funo social da
propriedade em busca de cidades sustentveis e para todos, inclusive no
que diz respeito Mobilidade Urbana.
O Plano Diretor Municipal constitui o principal instrumento do pla-
nejamento de uma cidade. Na sua elaborao devero constar tanto as
diretrizes gerais dos itens referentes mobilidade, como suas conectivi-
dades com outros subsistemas, em especial aqueles relacionados a uso
do solo, transporte e trnsito.

762
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O PlanMob um instrumento de orientao da poltica urbana, integra-


do ao Plano Diretor Municipal, da regio metropolitana ou da regio inte-
grada de desenvolvimento, contendo diretrizes, instrumentos e projetos
voltados organizao dos espaos de circulao e dos servios de trnsito
e transportes pblicos com o objetivo de propiciar condies adequadas
de mobilidade, facilitando a acessibilidade da populao e a logstica de
distribuio de mercadorias. Portanto, o plano ciclovirio dever estar
inserido na rede de mobilidade estruturada conforme o PlanMob. Alm de
recorrer a fontes de nanciamento especcas, em agncias de crdito e
no Governo Federal, os Municpios e Estados devem garantir a incluso
de rubricas oramentrias, direcionadas mobilidade por bicicleta, em
seus instrumentos de planejamento.
O planejamento, a gesto e a avaliao dos Programas Governamentais
de Mobilidade Urbana por bicicletas priorizaro: a identificao clara e
transparente dos objetivos de curto, mdio e longo prazo; a alocao dos
recursos financeiros e os estmulos aos rgos governamentais para que
assegurem sua implantao e execuo; a formulao e implantao dos
mecanismos de monitoramento e avaliao sistemticos e permanentes
dos objetivos estabelecidos; e a definio das metas de atendimento, in-
tegrao completa dos modais de transporte e universalizao da oferta.
Conforme a Lei, o Comit Gestor publicar na rede mundial da internet
e no Dirio Oficial do Distrito Federal, anualmente, relatrio com os resul-
tados alcanados pelos programas e projetos governamentais de estmulo
ao uso de bicicletas, bem como as metas de ampliao e os recursos para
investimento no Sistema Ciclovirio para o ano subsequente. Contudo,
no foi possvel encontrar tais dados, apesar dos esforos envidados.
Ademais, revoga o Decreto n 32.245, de 21 de setembro de 2010,
que regulamentava a Lei n 3.639, de 28 de julho de 2005, que dispunha
sobre a implantao de ciclovias nas rodovias do Distrito Federal, e
criava o Comit de Poltica de Implantao de Ciclovias na Malha Viria
do Distrito Federal. Tudo mudou de nome e nmero de decreto, mas a
realidade continua a mesma. Sem mudanas significativas para as pes-

763
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

soas. O decreto de 2011 e at o momento o caos s aumenta, pois as


pessoas esto ocupando cada vez menos o espao urbano.

3. ESTUDO DE CASO

Percebe-se com a Legislao colacionada no presente artigo, que


muitas so as leis e polticas pblicas para a implementao do Sistema
Ciclovirio nas cidades, porm, como todo tema novo, carece de maior
explicao e entendimento de todos para ter correta aplicabilidade.
Tal se verifica no desconhecimento da Legislao vigente para imple-
mentao das ciclovias at mesmo por parte do poder pblico. Note-se
que em maio de 2012 a obra de construo da ciclovia no Plano Piloto
foi embargada pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(Iphan). O aduzido embargo se deu em virtude de no conhecer o rgo
os pormenores do projeto, alm de no ter se manifestado positivamente
em forma de parecer. Ao observar o projeto, o Iphan constatou algumas
irregularidades desatinentes legislao, tais como falta de segurana
aos usurios e ausncia de um levantamento de impactos ambientais e
de trnsito. Ademais, verificou problemas como o uso das faixas verdes,
a falta de manifestao prvia do Detran sobre o impacto no trnsito, o
nmero de rvores afetadas e a falta de sincronia com o projeto de revi-
talizao das passagens subterrneas foram debatidos.
O MPF/DF apurou que, mesmo com o embargo do Iphan ainda vlido,
as obras das ciclovias continuavam a ser executadas. O Ministrio Pbli-
co, ento, recomendou Secretaria de Obras do DF que suspendesse a
construo das vias para bicicletas.
Aps inmeras discusses acerca das legislaes e forma de aplica-
bilidade, o Iphan e Ministerio Pblico, decidem autorizar a retomada das
obras condicionando para tanto a apresentao de um estudo que avalie
o impacto que a obra pode causar sobre o trnsito na regio a ser reali-
zado pelo Detran.
De acordo com estudos, Segundo Jos Roberto Fonseca, coordenador

764
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Comit de Mobilidade por Bicicleta do GDF, a previso de trmino da


construo das ciclovias era para o fim de 2012, porm aps inmeras
discusses e embargos, o prazo estendeu-se grandiosamente.
Atualmente, algumas das obras do plano piloto j foram concludas
e a implantao prossegue normalmente no Parano, Guar, Ceilndia,
Samambaia e Lago Sul. No Plano Piloto, o projeto prev a construo de
pistas para ciclistas nas vias W1, W4, L1, L2, L4 .
No obstante o desconhecimento da Legislao pertinente ao trans-
porte e implementao das ciclovias no DF, est a falta de orientao da
populao em relao ao seu uso. Ha um aspecto social a ser observado,
qual seja o da necessidade de educao da comunidade quanto ao uso das
faixas e dos motoristas com relao ao ciclista. O bom uso das polticas
j implementadas, condiciona-se ao preparo e educao da sociedade
para o uso das ciclovias.
O DF, j tem 170 km de ciclovias e ciclofaixas, porm ciclistas, pedes-
tres e motoristas no entendem as regras, ademais, a sinalizao ainda se
mostra dbia. Segundo pesquisa feita pela ONG Rodas da Paz, motoristas
e pedestres ainda no entendem a sinalizao e onde s deveria haver
bikes circulando h pedestres e muitas vezes, a preferncia dos ciclistas
no respeitada pelos motoristas.
Para totalizar tantos quilmetros de ciclovias, o DF desembolsou cerca
de R$ 56 milhes em obras e apesar do montante do investimento, o in-
vestimento em campanhas educativas no foi observado, o que tem sido
o maior entrave para o no entendimento das regras.
Em observao geral, pode-se perceber que motoristas, pedestres
e ciclistas no tem instrumentos suficientes para entender o correto
funcionamento das ciclovias que j esto sendo usadas. O trajeto das
ciclovias ainda desconhecido assim como seu traado e objetos de
sinalizao. No se pode esperar da sociedade que adivinhe tais sinais,
assim como na implementao da faixa de pedestres, onde verificamos
exaustivos programas educacionais para entendimento da populao,
tem-se que ensinar o correto uso e comportamento ante a novidade das
ciclovias implementadas.

765
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Pode-se observar no Cdigo de Trnsito Brasileiro, que direito comum


todos o uso de bicicletas em qualquer localidade das Cidades, porm
para maior segurana dessa modalidade de mobilidade urbana, deve-
-se haver um programa de educao da sociedade enfatizando direitos,
deveres, regras de trnsito e equipamentos de segurana obrigatrios
conforme o CTB.
At o momento, o programa ciclovirio tem se restringido s obras,
carecendo de campanhas de conscientizao de motoristas e ciclistas.
Importante observar, que apesar dos 170 km de ciclovias j construdas,
impossvel se locomover por Braslia apenas pela bicicleta. As ciclovias
ainda no so completamente interligadas, contando com grandes tre-
chos de quebra, sendo assim, o cidado que est utilizando esse meio de
locomoo deve contar com o transporte pblico para atingir seu destino.
Ocorre que, ante ao despreparo do Governo e Polticas Pblicas de
mobilidade urbana, sem carro, nem todos os transportes pblicos disponi-
bilizam de acesso e locais para transporte e estacionamento de bicicletas.
Ademais so implantadas ciclovias desconectadas e descontnuas, onde
no se pode completar um trajeto sem ajuda de outro meio de transporte,
como o pblico.
Para garantir que as bicicletas sejam um meio de transporte eficaz,
mesmo entre as pessoas que precisam se deslocar por longas distncias,
a legislao d aos ciclistas o direito de leva-las no Metr, que reserva
o ltimo vago de cada composio para esse fim. Porm, ante o pouco
espao disponvel no Metr, a reserva de vagas nunca se faz respeitada.
Outrossim, as vagas para estacionar bicicleta em rgos e espaos p-
blicos ainda so escassas, a despeito de duas leis distritais que dispem
sobre o tema. Inexiste ainda, forma integrada entre bicicletas-transporte
pblico, bem como a construo de uma rede de caminhos de pedestres
coligados s ciclovias.
Para enfrentar os problemas do sistema ciclovirio, a sociedade tem
uma ferramenta importante para tutela e correo dos excessos e omisses
do poder pblico, o Ministrio Pblico.

766
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Observa-se que o Ministrio Pbico tem atuao precpua, e obri-


gao constitucional para tanto, neste caso. O Estado Democrtico de
Direito um conceito novo no Brasil (JATAHY, 2013, p. 29) que abarca
as conquistas democrticas, as garantias jurdico-legais e a preocupao
social, tudo no intuito de transformar o status quo; ou seja, uma limitao
do poder do Estado pelo Direito. Contudo, o direito a que se refere no
detm apego ao formalismo de um Estado Legal, pois a noo de direi-
to meramente formalista se confunde com enunciados formais de lei,
desprovidos de contedo e sem compromisso com a realidade poltica,
social, econmica e ideolgica.
O direito vigente em um Estado Democrtico deve se revestir de valo-
res caros democracia, como igualdade, liberdade e dignidade da pessoa
humana, tudo luz do interesse coletivo, ou, nas palavras de Jos Afonso
da Silva citado por Jatahy, a tarefa fundamental do Estado Democrtico
de Direito consiste em superar as desigualdades sociais e instaurar um
regime democrtico que realize a justia social
vlida a ressalva de Jatahy quanto distino entre o Estado Social
de Direito e o Estado Democrtico de Direito, haja vista a amplitude e
modo de atuao estatal. No primeiro, buscar-se-ia mera adaptao
melhorada das condies sociais de existncia decorrente de uma atu-
ao paternalista do Estado, cuja atividade inclui a produo de bens e
servios. J no segundo modelo estatal, a transformao da ordem esta-
belecida pressupe a participao da sociedade, de modo que ao Estado
cabe tambm fomentar esta participao, sendo, portanto, um modelo
mais abrangente. Incuti-lhe um propsito solidrio, que abriga tanto o
plano individual quanto o coletivo. Neste sentido, a Constituio Federal
brasileira de 1988, em seus artigos 1 e 3 muito clara, ao declarar os
fundamentos e os objetivos fundamentais da Repblica.
No intuito de realizar, concretizar este Estado Democrtico de Direito,
indispensvel existncia de instituies que postulem pela transfor-
mao social almejada pelo modelo estatal escolhido constituinte.
O artigo 127 da Constituio explicita a funo essencial do Ministrio

767
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Pblico na busca desta conquista, bem como lhe delimita com clareza a
definio institucional. Contudo, a Constituio vestiu sobre o Ministrio
Pblico responsabilidades, vedaes, prerrogativas e garantias de uma
instituio indita.

4. CONCLUSES

O Distrito Federal, por falta de uma poltica de transporte urbano com


foco nos modos de transporte pblico e no motorizado, vem deteriorando
h dcadas a mobilidade da populao, pelo enfoque prioritrio para o
transporte individual motorizado.
de fcil percepo que o uso adequado da bicicleta no traz somente
benefcios fsicos, mas tambm econmicos e ambientais. Se utilizada de
maneira consciente, a ciclovia e a bicicleta trazem benefcios comuns a
toda populao.
Porm, para o interesse e adoo pela populao de um sistema de
transporte, ele deve ser mais rpido, barato e seguro. A falta de planeja-
mento e o incentivo apenas do investimento na indstria automobilstica
gerou o caos atual da mobilidade urbana.
A mobilidade urbana no estgio em que se encontra e de grande rele-
vncia e complexidade e afeta consideravelmente a qualidade de vida da
populao e a economia das cidades, merecendo gesto do espao com
atuao efetiva por parte do poder pblico. A mudana de paradigma do
automvel individual para a pessoa s comear quando houver alterna-
tivas eficientes para uma melhor mobilidade.
Esta transformao questo de cidadania, justia social, sustentabili-
dade no uso racional e adequado do espao urbano. Culturalmente o uso
do automvel individual significa ser mais e ter mais em detrimento de
utilizar transporte coletivo, andar a p ou de bicicleta com o pejorativo de
ser menos por ter menos. Para que a Poltica de Mobilidade Urbana Sus-
tentvel acontea imprescindvel a participao articulada da populao
para que aceite, defenda, reivindique, fiscalize a mudana e a mobilidade
por bicicleta torne-se realidade.

768
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A bicicleta um veculo no motorizado econmico, gil e prtico. E


ela integrada aos outros modais representa uma soluo de mobilidade
que pode ser sustentada pela sociedade em termos ambientais em sentido
amplo como: ganhos em sade individual e coletiva (reduo da emisso
de poluentes, com isto menores gastos com sade pblica; menos baru-
lho e melhor uso do espao pblico, maior economia e maior equidade.
O fator primordial, essencial para que isto acontea passa pela edu-
cao para que haja a sustentabilidade desejada por espao habitado por
pessoas e no automveis.
A soluo da mobilidade precisa ser uma integrao entre os modais
e a populao precisa participar mais ativamente para o controle social e
sua voz possa prevalecer como o poder que tem do seu controle social.
Agora est na hora de outras formas de se locomover serem incentiva-
das como andar de bicicleta. preciso autuao mais enrgica do poder
executivo na fiscalizao e investimento nas campanhas educativas para
mudana de comportamento pelas pessoas para que respeitem a bicicleta
como meio de transporte e que se no querem pedalar, entendam que com
ela circulando ser um carro a menos no conflito de espao.
Infelizmente, o sistema ciclovirio em termos legislativo existe, mas
no de grande importncia para o poder pblico que tem o poder apenas
de negociar com o grande empresariado, como muito bem retratado nas
ruas da cidade. A sociedade uma voz que no tem vez e nem controle
social. O poder pblico muitas vezes negligencia a cooperao da socie-
dade e faz de conta que est executando grandes obras nesta parte, mas
sem nenhum compromisso efetivo com a eficincia destas obras.
Observa-se que a eficcia jurdica do arcabouo normativo gerado
para consubstanciar a mobilidade por meio de bicicleta, enfim um siste-
ma ciclovirio, comprometida em elevado grau pela ineficcia social. A
prpria Administrao Pblica se afasta da efetiva prestao normativa
e material do direitos fundamental em questo ao produzir normas sem
estudos adequados quanto ao seu impacto socioeconmico e urbansti-
co, ao produzir planos que violam frontal e descaradamente as normas

769
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tcnicas aplicveis, ao no envidar esforos mnimos de integrao com


os demais rgos competentes, esquivando-se de sua responsabilidade
de educar a populao para o uso do modal bicicleta, ao descumprir a
obrigao de consulta aos demais rgos competentes imotivadamente,
como o Instituto o Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, entre outros
tantos fatores apontados ao longo do presente artigo. Dentre outros, esses
so alguns dos motivos que motivaram o embargo das obras do sistema
de ciclovias e ciclofaixas no Plano Piloto.
Dentro outros motivos, concluiu-se que se destaca a falta de polti-
cas educacionais para uso das ciclovias, a dificuldade em se completar
trajetos apenas com a bicicleta e sem estrutura de se locomover com
ela, a falta de segurana.
Outro motivo destacado que emerge da pesquisa como causa da alta
de eficcia do sistema ciclovirio no Plano Piloto de Braslia e no Distrito
Federal, o descaso legislativo, seno a omisso legislativa. A produo
de normas reguladoras tardias arrisca sua obsolescncia, como o Decreto
n 33.158/11, do Distrito Federal, publicado somente anos aps as leis que
determinavam a elaborao, desenvolvimento de planos, polticas e aes,
e implementao da ciclovia, e com qualidade tcnica to questionvel
que , hoje, objeto de embargo.
A norma pode ser um meio de promoo de desenvolvimento, ao
determinar objetivos, instrumentos elaborar arranjos institucionais para
viabilizar e ser concretizado o efetivo funcionamento do direito mobi-
lidade por meio do sistema ciclovirio.
Polticas urbanas de ocupao do territrio no DF reduzem a densidade
demogrfica e aumentam as distncias sem, contudo, prover infraestrutura
e equipamentos urbanos adequados s novas ocupaes, que acumulam
dficits de postos de trabalho, de condies de prover qualidade de vida.
ampliada, assim, a presso sobre a necessidade de locomoo e circulao
para acessar o direito cidade. Somada omisso estatal quanto obri-
gao de planejar o uso e ocupao do solo, tem-se o encarecimento dos
servios pblicos de infraestrutura, os congestionamentos e desperdcio

770
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de recursos, bem como violao de diversos outros direitos fundamen-


tais, como sade, educao, trabalho, entre outros tantos relacionados
ao direito cidade.
Uma vez que a mobilidade da populao tem se concentrado no trans-
porte individual, por insuficincia de investimentos em transporte coletivo,
a m condio de mobilidade na cidade agravada, fato que aumenta
progressivamente os custos e o tempo de deslocamento e mantm o ciclo
vicioso de violao de diversos outros direitos, note-se, fundamentais,
relacionados ao direito cidade. Com isso, entre as externalidades deste
processo a escalada da insegurana, o fortalecimento dos interesses
associados ao capital imobilirio e financeiro (POCHMAN, 2012, p. 154)
faminto por mais ocupaes cada vez mais distantes das concentraes
de infraestrutura, semelhana de outras tantas cidades brasileiras que
sofrem com o excesso especulativo.
Os interesses da especulao imobiliria confundem-se com as vonta-
des dos polticos locais, representantes dos interesses sociais. Com isso,
as decises polticas so tomadas em favor da valorizao de conjuntos
habitacionais, investimentos comerciais de questionveis qualidades am-
bientais, ao arrepio da gesto participativa da cidade, gerando ocupaes
horizontalizadas e rasgos na malha urbana. Na busca da concretizao
do objetivo republicano de construir uma sociedade justa, livre e solid-
ria, reduzindo as desigualdades sociais, as funes sociais da cidade e a
da propriedade s podem ser atingidas enquanto presente a integrao
scio-poltica-cultural-psicolgica da populao.
possvel inferir da pesquisa realizada que a construo da ciclovia
no Plano Piloto em grande parte se destina produo de Capital Poltico
Eleitoreiro, desviando-se assim da real finalidade que se extrai da Lei
(citar objetivos do sistema presentes na Lei). Ademais, verifica-se que a
preocupao na mobilidade urbana completa no observada, destar-
te que as ciclovias construdas no so contnuas, e em tais pontos de
interseo no h transportes pblicos disponveis. Outrossim, quando
viabilizado o transporte pblico em tais localidades, no h possibilidade
de transporte das bicicletas.

771
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ante todo o exposto, pode-se verificar que, alm de insuficientes e


incorretamente utilizadas, as polticas pblicas j existentes no possuem
eficcia ante ao despreparo da populao para seu uso e inviabilidade
de seu uso completo.
Conclui-se que, para mobilidade cicloviria ser completa, os sistemas
de transporte pblico e coletivo devem ser integrados s ciclovias, com
disponibilidade de locais para transporte e estacionamento das bicicletas,
e deve-se ademais, educar a populao com campanhas motivacionais
para o correto uso do sistema.

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NOTAS

1 Doutor em Direito Urbanstico (PUC/SP), professor do mestrado do Centro Universitrio de Braslia (Uniceub) e
dos cursos de ps-graduao da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
(FESMPDFT), Juiz de Direito (TJDFT), Vice-Presidente do Conselho Deliberativo da Fundao de Previdncia
Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP-JUD), lder do Grupo de Pesquisa em Direito Pblico e
Poltica Urbana (GPDPPU-Uniceub), email: paulo.carmona@uniceub.br.
2 Mestre em Arquitetura e Urbanismo (Unb), graduao em Direito pelo do Centro Universitrio de Braslia
(Uniceub), especializao em Direito pela Universidade Cndido Mendes, membro e coordenadora de subgrupo
do Grupo de Pesquisa em Direito Pblico e Poltica Urbana (GPDPPU-Uniceub), email: winge2011@gmail.com.
3 Mestranda em Direito e Polticas Pblicas pelo Centro Universitrio de Braslia (Uniceub), graduao em
Direito pelo Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF), especializao em Direito do Trabalho, membro
do Grupo de Pesquisa em Direito Pblico e Poltica Urbana (GPDPPU-Uniceub), advogada em Braslia, email:
isabellaviegas@gmail.com.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4 Graduao em Direito pela Universidade Catlica de Braslia (UCB), especializao em processo civil, mem-
bro do Grupo de Pesquisa em Direito Pblico e Poltica Urbana (GPDPPU-Uniceub), servidora pblica (TRF 1
Regio), email: nita.lita@gmail.com.
5 Ciclovia um espao segregado para fluxo de bicicletas. Isso significa que h uma separao fsica isolando
os ciclistas dos demais veculos. Na ciclofaixa h apenas uma faixa pintada no cho, sem separao fsica de
qualquer tipo. Indicada para vias onde o trnsito motorizado menos veloz, muito mais barata que a ciclovia,
pois utiliza a estrutura viria existente. De uso mais recente, o termo ciclorrota (ou ciclo-rota) significa um
caminho, sinalizado ou no, que represente a rota recomendada para o ciclista chegar onde deseja. Representa
efetivamente um trajeto, no uma faixa da via ou um trecho segregado, embora parte ou toda a rota possa
passar por ciclofaixas e ciclovias. Na faixa compartilhada o trfego de bicicletas pode ser compartilhado tanto
com carros quanto com pedestres. Pela lei, quando no houver ciclovia ou ciclofaixa, a via deve ser compar-
tilhada (art. 58 do Cdigo de Trnsito).
6 O Comit Gestor constitudo por membros de: Secretaria de Estado de Governo; Secretaria de Estado de
Turismo; Secretaria de Estado de Transportes; Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitao;
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hdricos; Secretaria de Estado da Educao; Secretaria
de Estado de Esporte; Secretaria de Estado de Obras; Secretaria de Estado de Segurana Pblica; Companhia
Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - NOVACAP; Departamento de Estradas e Rodagem do Distrito Federal
- DER; e Departamento de Trnsito do Distrito Federal DETRAN. O decreto diz que o comit ser coordenado
pela Secretaria de Estado do Governo.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A participao dos usurios


no sistema de transporte coletivo

Paulo Afonso Cavichioli Carmona1


Francisco Eugnio Cunha Silva2
Greice Monique Aguiar Cezar3

RESUMO

As recentes manifestaes revelam que a participao dos usurios


do transporte coletivos inadequada para solucionar o problema. Em que
pese a lei de mobilidade urbana elencar mecanismos de participao o que
se percebe que as ferramentas exploradas no trazem novidade para o
ordenamento jurdico e no permitem combater o sistema estruturado de
dominao servindo apenas como discurso simblico que no resolve o
problema social e no apresenta a causa para debate, portanto a lei no
segue uma proposta capaz de induzir mudanas nas polticas pblicas.
Utilizando-se da metodologia argumentativa, dedutiva e lgica espera-se
demonstrar que o art. 14 da Lei. 12.587 de 2012 no uma inovao no
cenrio de polticas pblica. Como resultado percebe-se que a participao
dos usurios na forma apresentada pela lei representa falta de efetividade
normativa para solucionar mecanismos efetivos de acesso da populao
aos meios de controle, informao e opinio envolvendo os servios de
transportes coletivos, inclusive porque outras leis elencam mecanismos
de participao dos usurios. Sopesa que o mecanismo empregado pela
lei de mobilidade urbana apenas constri um discurso focado no silen-
ciamento das massas no cumprindo o papel de provocar mudanas no
cenrio das polticas pblicas.
Palavras-chave: Lei de Mobilidade Urbana - Participao Social Trans-
porte Coletivo Servios Pblicos.

776
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

INTRODUO

A Lei n 12.587 de 2012, lei de mobilidade urbana elenca no artigo 14


e incisos que so direitos dos usurios dos servios do Sistema Nacional
de Mobilidade Urbana receber o servio adequado, participar do plane-
jamento, fiscalizao, avaliao, ser informado sobre itinerrio, tarifas
e interao com outros. A redao trazida pela lei no uma inovao
jurdica, j que os direitos abarcados j eram assegurados por outros
institutos jurdicos, inclusive pela lei 8.987 de 1995, onde se percebe da
leitura do art. 6 e 7 que desde seu ingresso no ordenamento jurdico j
havia previso do direito de receber servios adequados, informaes e
participar da gesto e fiscalizao. A lei de mobilidade urbana faz apenas
uma repetio desses direitos que j deveriam ser assegurados pelo sis-
tema de mobilidade urbana, especialmente pelos transportes coletivos,
entretanto o que se observa que a lei no tem assegurado esse objetivo.
Outro ponto que merece destaque na lei de mobilidade urbana est
elencada no art. 15, atinente a garantia de participao da sociedade
civil no planejamento, fiscalizao e avaliao da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana, assegurando a sua participao por instrumentos
especficos como a participao em rgos colegiados, ouvidorias, audi-
ncias e consultas pblicas e procedimentos de comunicao, avaliao e
satisfao. Tais meios de comunicao entre a populao e os prestadores
de servios pblicos mostram com baixa efetividade normativa, visto que
as modalidades ali presentes no revelam elementos inovadores.
Trata-se de ferramentas de comunicao com a sociedade que j apre-
sentam vcio na estrutura, composta de mecanismos de silenciamento
da sociedade, o que dificulta a prpria concretizao da participao e
solidariedade com o poder pblico.
A sociedade contempornea segue rumo a novas formas e ferramentas
de comunicao e o governo ainda despreza a sua existncia resolvendo
problemas da sociedade contempornea com ferramentas arcaicas que
no atendem os anseios da populao.

777
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A efetividade das normas de mobilidade urbana, diz respeito ao seu


cumprimento, obedincia pela sociedade, se est sendo concretizada pe-
rante a sociedade, se sua finalidade est sendo atingida pela sociedade.
As normas existentes revelam a dificuldade na efetivao por parte do
poder pblico, por vezes encarando a participao dos usurios como
uma ameaa ao exerccio de sua representatividade.
A ouvidoria, um dos instrumentos de participao social previsto no
artigo 15 da lei 12.587/12, um canal de comunicao direcionado para
os usurios, entretanto, os preceitos colocados ali desprezam que a ou-
vidoria parte da instituio e que constri uma estrutura estruturante
de imposio de sentido e silenciamento das massas, ou seja, a estrutura
de atuao das ouvidorias atuam como para assegurar interesses institu-
cionais, com um discurso destoante da realidade.
A pesquisa parte da investigao da legislao, doutrina, entrevista com
a populao local, consulta a sites governamentais, bem como a redes
sociais, para investigar a falta de efetividade e a ineficcia dos sistemas
de ouvidoria como mecanismo de participao social.

A EFETIVIDADE DA PARTICIPAO SOCIAL


NA LEI DE MOBILIDADE URBANA

A Lei 12.587/12 institui as polticas pblicas de mobilidade urbana,


dispe sobre os meios de locomoo da populao, bem como os direitos
e deveres da sociedade e do Poder Pblico. A importncia do transporte
coletivo inegvel como instrumento de locomoo para que as pessoas
possam cumprir com seus deveres dirios. Contudo, nem todos possuem
meios, ou vontade, para locomover-se atravs de transporte individual.
Ademais, os transportes pblicos coletivos proporcionam aos usurios
acesso aos servios essenciais, podendo se elevar ao status de direito
fundamental essencial ao desenvolvimento da prpria dignidade humana.
O artigo 14 da referida lei menciona sobre os direitos dos usurios
de servios pblicos coletivos dando nfase a importncia de receberem

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

um servio adequado e sua participao no planejamento, fiscalizao e


avaliao da poltica local.
Nota-se, conforme expe Bacellar Filho (2001, p. 23) que a lei de mo-
bilidade urbana traz em seu texto a obrigatoriedade de participao dos
usurios de servio pblico no planejamento, fiscalizao e avaliao da
poltica local de mobilidade urbana.
A participao no planejamento quer dizer a participao nos
projetos e meios pelos quais o servio ser prestado, opinar na forma
como o servio pblico ser prestado. Pode-se equipar essa forma de
participao interveno, tambm, preventiva da coletividade, mais
especificamente, dos usurios de transporte pblico coletivo (BA-
CELLAR FILHO, 2007, p. 23).
A referida norma bem clara ao mencionar que os usurios tm o poder
de fiscalizao e avaliao dos servios prestados. No entanto, verifica-se
a dificuldade de dar efetividade na participao.
A lei, ainda, ainda menciona que a efetivao da participao pode ser
exercida por rgos colegiados com a participao de representantes do
Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos servios; atra-
vs de ouvidorias nas instituies responsveis pela gesto do Sistema
Nacional de Mobilidade Urbana ou nos rgos com atribuies anlogas;
bem como, audincias e consultas pblicas; e procedimentos sistemticos
de comunicao, de avaliao da satisfao dos cidados e dos usurios
e de prestao de contas pblicas.
Assim, a lei garantiu o direito participao dos usurios, estipulou
os meios e instrumentos que devem ser utilizados para que os direitos
sejam assegurados.
H quem sustente que a participao dos cidados, o seu direito de
reclamao, garantia a informao so apresentados como fonte da
Constituio brasileira de 1988, presente no art. 37, 3, que expressa
a participao do cidado usurio da Administrao Pblica, atravs da
reclamao quanto prestao de servios pblico em geral e impondo a
manuteno de servios e a avaliao peridica de qualidade (BACELLAR
FILHO, 2007, p. 22).

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Fica evidente a importncia da participao do usurio, entretanto as


reclamaes so comuns: quantidade insuficiente de veculos, lotao
dos nibus, preos de tarifas exorbitantes, veculos velhos, dentre outros
tipos de reclamaes. So problemas que, dificilmente, so resolvidos pelo
Estado, gerando desgastes na teia social que utiliza do servio pblico
coletivo. Alm de no obterem uma prestao de servio adequada, no
conseguem, sequer, obter informaes sobre a resoluo do problema.
Em entrevistas com os usurios dos servios pblicos, verifica-se a
carncia de informao no apenas dos usurios, mas tambm do poder
pblico em prestar a devida sinalizao, comunicao sobre a alterao
nos trajetos e rotas. Nas recentes obras do BRT, realizadas em Braslia
na BR 040, verifica-se que muitos dos trechos foram alterados sem que
houvesse qualquer informao antecedente. Muitos usurios eram sur-
preendidos pelas obras do BRT com o acesso negado, fechamento de
retornos sem que houvesse o mnimo de sinalizao.
A falta de informao causou grande parte do confinamento da malha
rodoviria. Algumas tentativas foram adotadas para solucionar a falta de
fluidez da via, no dia 17 de setembro de 2013, foi adotada a proibio de
acesso a veculos pesados no horrio de pico, entretanto, no houve um
aviso prvio da populao, com o que, muitos caminhoneiros foram surpre-
endidos com a medida e obrigados a aguardar at s 9h para que pudessem
transitar pela via, s esta medida j implica em desgastes crescentes na
malha social e o complexo sistema catico que j se apresentava nas obras
do BRT (DEPARTAMENTO DE ESTRADAS E RODAGENS DER, 2013).
fcil detectar nas redes sociais reclamaes sobre a disponibilidade
do telefone disponvel como canais de comunicao dos usurios dos
transportes coletivos de Braslia, que muitas vezes no atendem as
chamadas e no possuem funcionrios qualificados a receberem as
informaes, ou a prestarem as informaes, consoante a reclamao
exposta por Marcos Prates (2011).
Outros mtodos de comunicaes entre a populao e o Poder Pblico
no so divulgados, sem contar que grande parte dos usurios no possui

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tempo e disponibilidade de procurar os rgos pblicos para verem seus


problemas solucionados.
Nota-se que o servio que deveria ser prestado da maneira correta,
adequada, no capaz de garantir o acesso s informaes. O usurio
encontra obstculos para formular crticas, sugestes, reclamaes, e in-
centivar a melhoria e aperfeioar a prestao dos servios. Diante disso, as
manifestaes recentes evidenciaram o silenciamento que foi propagado
pelo sistema. Ressalta-se ainda uma evidncia da norma, os protestos no
so apontados como forma legtima de participao social.
Nesse contexto de se pensar sobre a efetividade das normas de mo-
bilidade urbana, sobre os meios de comunicaes existentes e sobre a
necessidade de novos meios de comunicao entre a populao e o poder
pblico a fim de dar cumprimento, real e verdadeiro, as normas existentes.
Eficcia de normas jurdicas ocorre quando a norma preenche todos
os requisitos para sua formao, como existncia, validade, tornando-se
apta a produzir efeitos no mundo jurdico, como expe Dirley da Cunha
Jnior (2013, p. 156).
Por outro lado, a efetividade das normas acontece no s com o pre-
enchimento dos requisitos citados, mas a forma como essa norma tem
obtido resultados perante a sociedade, perante a populao, se a norma
juridicamente perfeita est sendo cumprida ou obedecida, se, realmente,
atingiu sua finalidade. a juno da eficcia jurdica e da eficcia social,
conforme expe Cunha Jnior (2013, p. 156).
Portanto, a eficcia social consiste no fato de que a norma efetiva-
mente obedecida e aplicada. a eficcia que tratada por Kelsen (apud,
CUNHA JNIOR, 2013, p. 156) que decorre do fato real de ela ser efetiva-
mente aplicada e observada.
A eficcia jurdica diz respeito a aplicabilidade da norma. A eficcia
social efetividade da norma. Assim, quando falamos em efetividade
da norma, falamos em uma norma juridicamente eficaz, que possui
aplicabilidade, preenche todos os requisitos necessrios para que seja
obedecida, ela existe, vlida e pode produzir efeitos no mundo do ser,
perante a sociedade.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

J a eficcia social, que a prpria efetividade da norma jurdica, diz


respeito ao seu cumprimento, obedincia pela sociedade, se est sendo
concretizada perante a sociedade, se sua finalidade est sendo atingida
pela sociedade.
Logo, verifica-se que a eficcia jurdica implica na possibilidade de apli-
cao da norma, e a eficcia social em seus reflexos ante a sociedade, se a
norma realmente est sendo obedecida, cumprida pela sociedade em geral.
importante mencionar que uma norma jurdica pode no ser
cumprida, obedecida como deveria ser, pode no ser socialmente eficaz.
Ou seja, pode gerar efeitos jurdicos e no gerar efeitos sociais. A norma
pode ser perfeita no mundo jurdico e no ter efetividade no campo social.
Percebe-se nitidamente a falta de efetividade das normas que dispem
sobre a mobilidade urbana, prestao de servio pblico coletivo e par-
ticipao social.
Os meios existentes no so suficientes para se ter uma participao
efetiva da coletividade na prestao dos servios pblicos. Como lecio-
na Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 11), uma lei de polticas pblicas
deve propor uma alterao na realidade, de tal forma que os instrumen-
tos apresentados pela lei de mobilidade urbana no foram capazes de
provocar alterao no cenrio poltico. Mostrando a baixa efetividade
da norma como instrumento de polticas pblicas. Nesse sentido, as
normas de polticas pblicas no cumpriram o seu papel de fomentar
uma ao especfica.
Percebe-se claramente que a norma no foi capaz de integrar de forma
satisfatria um componente estratgico de ao e incorporar elementos
sobre a ao necessria, ou de mudar o conjunto institucional e provocar
mudanas para o futuro, assim violando as caractersticas propostas por
Bucci (2006, p. 19).
Sobre a eficcia da norma, a discusso pode ainda atingir outro pa-
tamar, alis, para Dallari Bucci (2006, p. 43), o importante no que a
norma se prenda a validade, ou conformismo com o regramento jurdico,
mas que atinja os resultados determinados em certo intervalo de tempo.

782
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Entretanto o que se percebe da norma foi que ela no trouxe uma ino-
vao na sistemtica de garantir ao usurio mecanismos de participao
social que afastassem da imposio do silenciamento. Retomando o ensi-
namento de Foucault (1999, p. 21), o prprio discurso de que h o direito
a participao por meio de consultas, ouvidorias, audincias pblicas
impe um controle sobre o prprio discurso limitando a prpria discusso.
O enunciado de que se deve criar ouvidorias pblicas, fazer audincias
pblicas so apresentados e repetidos inmeras vezes no contexto polti-
co, surgem e so lanados novamente, entretanto o discurso ignora que
existe uma margem de um saber de alta relevncia, porque o ele mesmo
se intitula como verdadeiro, no permitindo que seja levado para debate.
importante para compreender a realidade questionar a vontade da
verdade, restituir o discurso ao seu carter de acontecimento; suspender,
enfim, a soberania do significante ( Foucault, 1999, p. 21).

A PARTICIPAO DOS USURIOS ATRAVS DA OUVIDORIA

Como explicita Vismora (2014), a figura do Ombudsman surge na Su-


cia no incio do sculo XIX como uma reao do cidado frente ao poder
do Estado. A figura do ouvidor assemelha-se a posio do procurador ou
promotor de justia. No Brasil, a ouvidoria foi incorporada pela iniciativa
privada, visando conferir transparncia as instituies, privilegiando a
preveno e evitando conflitos das relaes de consumo. O objetivo da
ouvidoria trazer qualidade aos produtos e servios, servindo como canal
de comunicao direta com o consumidor.
Com o passar do tempo, especialmente com a reforma burocrtica do
servio pblico, a ouvidoria ganhou fora, saindo da iniciativa privada e
incorporando a iniciativa pblica. inegvel que as ouvidorias represen-
tam um canal acessvel de participao social e est ligada ao contexto de
produo, servindo como ferramenta de retorno de satisfao do produto
pelo fornecedor.
No difcil compreender como a estrutura das ouvidorias do siste-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ma nacional de transportes consolida um instrumento de dominao da


palavra. O sistema que o insere uma ferramenta institucional que visa
com o discurso dar a impresso aos usurios de que tem palavra e podem
opinar sobre os servios prestados, entretanto a sistemtica e o tratamento
que fornecido no permite efetivamente expor seus interesses de forma
satisfatria. A estrutura que representa as ouvidorias no sistema nacional
de transporte apenas levanta o discurso pronto de que implementar um
sistema de ouvidoria oferece garantia do direito de participao. Entretan-
to, seguindo as colocaes de Bourdier (1989) e Foucault (1999) o que a lei
institui uma estrutura estruturante de imposio de sentido dominante
que no permite aos usurios reconhecer a falsidade do discurso e seu
mecanismo de dominao.
O discurso da associao dos ouvidores, afirma que a adoo de
princpios isenta a instituio do caminho de perverso, narra que os
ouvidores devem defender os direitos inerentes da pessoa humana, agir
com integridade, transparncia, respeito e exercer suas atividades com
independncia, autonomia, agilidade, preciso e corrigir as falhas.
perceptvel as falhas construtivas do argumento, basta partir da
premissa bsica que qualquer ouvidoria est ligada a uma instituio,
e, por isso, no pode ser isenta ou neutra, pois sua posio sempre ser
mais inclinada a favorecer a soluo mais benfica para instituio. Tem-
se ainda que as atividades, as solues e as respostas formuladas pelas
ouvidorias surgem de sua prpria estrutura e organizao, ou seja,
impossvel que funcionrios, atendentes e intermediadores da instituio
detenham conhecimento de toda linha produtiva, o que leva a distncia
entre o usurio, a instituio e o problema.
O sistema ainda cria um conjunto prprio de solues que no promove
a participao, mas que busca favorecer interesses internos, imanentes at
da prpria ouvidoria como distanciar os interlocutores do prprio canal.
O canal explora at os rudos de comunicao, tornando as chamadas e
o acesso dispendioso como barreira de acesso.
Ademais, a distncia pregada pelo sistema burocrtico ainda sujeita

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

os usurios a a falta de empatia com o problema, pois os que esto for-


mulando a resposta no so colocados em contato direto com aqueles
que enfrentam o problema. Isto revela uma cultura pela distncia entre o
usurio e os formuladores das polticas pblicas, especialmente no aten-
dimento e na busca da participao social.
Ainda, como ponto negativo, o atendimento ao pblico visto cul-
turalmente como uma atividade com baixo status social, o que leva a
baixa qualificao e despreparo desses profissionais, que somado com
a dificuldade no atendimento e os rudos que surgem da comunica-
o, a baixa eficincia do canal de comunicao. Outro ponto que o
atendimento ao pblico deve exigir empatia com o problema, levando
o desgaste emocial dos profissionais, que em sua grande maioria no
recebem assistncia apropriada.
O problema se assevera com a estrutura burocrtica em que formu-
ladores e criadores das respostas se distanciam dos usurios, impondo
baixa receptividade e eficincia do canal.
Basta analisar como a ouvidoria age para corrigir falhas na prestao
dos servios e produtos, ela se utiliza do retorno do usurio. Portanto, se o
usurio utiliza o servio e no volta mais a reclamar do mesmo problema,
na avaliao da ouvidoria significaria que ela foi eficiente. Entretanto nem
sempre h o retorno, no se avalia como o problema foi intermediado.
Assim, o jogo pode envolver a falta de compreenso do usurio, trabalhar
com o aprimoramento de rudos, solicitaes descabidas, ou seja, medidas
que evitem o retorno do usurio.
Como exemplo desse cenrio tem-se o informativo da Ouvidoria em
Foco (OUVIDORIA GERAL DO GDF, 2014) a definio de resolutividade
retirada do documento: manifestaes que foram encerradas nos rgos
pelos servidores. Foi gerada resposta final ao cidado. A resposta final
no pode ser apresentada como resoluo para o problema, mas como
arquivamento da demanda. Agrava ainda, o fato de que apenas 63,62%
das demandas so encerradas, havendo um passivo 36,38%.
Parte desse distanciamento reflete tambm na formulao da agenda

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e na apresentao do problema, fazendo com que os gestores foquem em


problemas enviesados. De tal forma que a soluo que melhor traduz o
problema o que mais beneficia interesses partidrios, eleitorais, que
geram maiores benefcios aos governantes, administradores e mesmo pro-
fissionais envolvidos, o que leva a perpetuao do sistema de ineficincia
e, por conseguinte, da dominao pelo discurso dito como verdadeiro.
Na anlise de Surel (1995, p.54), os gestores mesmos em perodos de
crise apresentam respostas pautadas em discursos prontos que no enfren-
tam o problema real e a verdadeira elucidao da questo que realmente
est em jogo. Apenas a ttulo de elucidao, na construo de polticas
contra o HIV, vrias matrizes foram adotadas, mas como no havia uma
boa formulao do problema, a doena foi apresentada como doena gay,
afastando heterossexuais do problema.
Assim, a soluo pronta de que a participao social pode ser garantida
por meio do rol elencando pela norma no agrega a norma possibilida-
de de induzir mudanas no cenrio das polticas pblicas, contrariando
preceitos defendidos por Saravia (2006, p. 28) da perspectiva operacional
que a norma de polticas pblicas deve operar.
Outro ponto muito importante que as ouvidorias no agregam ao jogo
poltico o cenrio real de poder, apenas provocam um vis reducionista de
construes coletivas, ou formulao de agendas. Assim, torna-se comum
dentro da gesto pblica um padro de problemas que enfrentam a falta de
resolutividade, por razes inmeras, levando a concluso que a descrio
do problema enfrenta uma crise, assim, os operadores e formuladores das
polticas pblicas no conseguem solucionar o problema efetivamente.
Ainda, tem o discurso do sigilo das manifestaes. Esta se apresenta
como regra. Em que pese o discurso afirmar que seja uma garantia de
proteo possvel perceber que a enunciao do discurso uma regra,
ou seja, no h faculdade para o sigilo e opo do usurio em querer travar
o assunto de forma aberta.
A mudana desse paradigma levaria os usurios do sistema a direcio-
nar reclamaes abertas e acessveis aos demais. Impossibilitar, assim,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o acesso fechado das reclamaes apenas refora o papel institucional


de dominao e restrio do discurso, controlando o debate do problema
real, reforando o instituto j predito por Foucault (1999).
Assim, em que pese a lei de mobilidade urbana elencar as formas de
participao dos usurios, ela no inova na elaborao de um programa
de poltica pblicas orientado para soluo de problemas de participao.
As consequncias dessa falha so apurveis nas manifestaes ocorridas.
Se o canal de comunicao ineficiente e os servios prestados no so
condizentes o reflexo so as manifestaes que buscam ateno dos
governantes para os problemas.
Pode-se mencionar o que preleciona Viana (1996) que o reflexo da
ineficincia dessa comunicao est na prpria formulao da agenda
poltica. reconhecido na literatura que nem todos os problemas que
se apresentam na realidade so colocados em pauta pelos governantes.
Entretanto a participao social ineficiente agrava o problema, pois
impossibilita a elucidao real do problema, de tal forma que o sistema
passa a aguardar por perodos de crise ou de emergncia para que o pro-
blema seja enfrentado pelos governantes.
Como exemplo, uma das pautas do governo a troca da frota de
nibus, como se percebe do prprio site da Secretaria de Transporte
(DEPARTAMENTO DE ESTRADAS E RODAGENS DER, 2014), mas o que
se verificou que a frota no tinha tanta relevncia comparada a outras
questes ligadas a prestao dos servios, como o tempo envolvido no
trajeto, o conforto, questes que foram tratadas com pouca relevncia e
desprezadas na formulao da agenda.
Ressalta-se que o prprio informativo da ouvidoria geral reconhecia a
baixa qualidade dos servios prestados como o maior incidente de recla-
maes. Do total de reclamaes recebidas em dezembro de 2013, uma
parcela significativa superior a 17% estava ligada a transportes pblicos,
entre os assuntos mais demandados estava a baixa qualidade dos servi-
os prestados, como falta de cumprimento do horrio do itinerrio, m
conduta dos motoristas, falta de pontualidade dos transportes compondo

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais oito mil demandas das 125 mil recebidas pelo rgo.
Como exemplo da ineficincia do canal de comunicao o sistema de
crise nas polticas de atendimento ao pblico retornou na forma da ma-
nifestao ocorrida em 17 de maro de 2014, onde usurios fecharam a
BR-040 que liga Santa Maria com o Plano Piloto, o objetivo da populao
era alertar que os transportes coletivos estavam lotados e que a mudana
de itinerrio tinha dificultado a vida dos moradores da localidade. Outro
problema que foi apontado era a falta de nibus e da dificuldade ocorrida
com as obras de ampliao da rodovia.4
Ainda em entrevistas com moradores da localidade percebe-se que a
conduo da transio da nova empresa concessionria, que assumiu na
localidade recentemente, enfrentou dificuldades que prejudicaram a pres-
tao dos servios, provocando interrupes na sua prestao. Percebe-se
nitidamente que a prpria diretriz orientada para solucionar o problema
provocou mais transtornos populao local.
Ressalta-se que o problema no era uma novidade, estudos realizados
pelo Ipea em 2002, apresentado na obra organizada por Gomide (2014),
informando que uma das maiores dificuldades da populao de baixa
renda est ligada ao deslocamento, que impossibilita de concorrer em
igualdade e ter melhores oportunidades de trabalho. De acordo com o
estudo a opo de usar transportes individuais uma opo que assegura
melhores oportunidades e a falta de investimentos nesse setor tem gerado
um crculo vicioso que tem captado a maioria dos recursos pblicos no
sistema de transporte individual.
Os apontamentos acima apenas reforam a incongruncia da prioridade
elencada em renovar a frota, conceder benefcios fiscais para a aquisio
de veculos, desenvolver a malha de transporte individual.5
O estudo do IPEA (GOMIDE, 2014) aponta que a inadequao da oferta
dos servios se revelava como principal caracterstica da baixa mobilidade
de pessoas mais carentes. Portanto, o discurso ignora o debate sobre como
promover a melhoria da qualidade dos servios.
Analisando o programa de transporte urbano do governo do Distrito

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Federal possvel identificar que a comunicao social desenvolvida no


apresenta proposta inovadoras para fortalecer a comunicao efetiva e
desvinculado da estrutura institucional, ao contrrio, o que se observa
o seu objetivo voltado para propaganda de governo como criar e manter
uma imagem favorvel do Programa havendo baixa relevncia a adoo
de mecanismos que fortaleam a participao social.6
O estudo realizado pelo IPEA (GOMIDE, 2014) ainda aponta que os
servios so melhores prestados quando os usurios participam da sua
especificao de qualidade, quantidade e avaliao dos servios que
recebem, o que o fortalecimento da participao social. Entretanto,
o modelo vigente no muda o paradigma de prestao dos servios de
transporte coletivo, deixando de empoderar a populao com poder para
fazer intervenes significativas. Ao revs de fazer uma relao triangular
em que usurios, governo e prestadores se interligassem na fiscalizao,
o sistema atual apenas refora a comunicao vertical, em que o governo
estipula a tarifa e multas e o prestador cumpre apenas o que est obrigado
a fazer. Nessa relao incumbe ao usurio pagar e ao prestador executar
os servios sem que seja punido pelo o que est obrigado a cumprir com
o poder pblico. O modelo no permite que o usurio possa interagir com
o sistema e fazer propostas de melhorias.
O argumento de criar sistemas com ouvidorias falho, percebe-se ni-
tidamente que o Governo do Distrito Federal, o DFTrans e a Secretaria de
Transporte, possuem o canal de ouvidoria, entretanto que no se mostra
efetivo como canal comunicao, j que os conflitos apontam a dificuldade
da populao de alcanar o poder pblico. Assevera ainda quer se h uma
diretriz slida que proponha a soluo para o problema.
Assevera ainda, que a forma de prestao dos servios pblicos no se
fundamenta na cooperao entre poder pblico, prestadores e usurios,
mas em relao de hierarquia. um sistema de dominao institucional
que penas perpetua o modelo histrico de excluso social, colocando a
populao que possui condies mais precrias em situaes mais abas-
tardas, perpetuando a pobreza urbana.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

H solues que comeam a ser exploradas pela prpria coletividade


para combater a estrutura de dominao simblica desvinculando o ca-
nal de comunicao do poder pblico e gerido pelos prprios usurios,
ou mesmo pela iniciativa privada, mas estas ganham pouco relevo dos
governantes, o que implica tambm no reconhecimento de programas
que proponham uma abertura do poder pblico para o dilogo com novas
tecnologias e novas modalidades de parcerias, concursos e licitaes.
interessante que a prpria participao social no explorada
como mecanismo para fortalecer a gesto da coisa pblica. Percebe-se
nitidamente ao verificar que contratos dificilmente apresentam clusulas
de satisfao dos usurios. O que se percebe que h predominncia
de clausulas sancionatrias, que dificilmente trazem uma melhoria a
prestao dos servios. Evidencia-se outro discurso pronto que reduz
a amplitude do debate. Ampliar o rol de sanes, sua intensidade, no
melhora o sistema de transporte coletivo.

CONCLUSO

A lei de mobilidade urbana, em que pese a recente edio, no seria


capaz de promover a alterao no cenrio das polticas pblicas. Percebe-
-se nitidamente que as formas de participao social apresentados so
repeties de institutos j consagrados por outras normas, no inovando o
ordenamento jurdico para formular novas prticas de participao social
e combater mecanismos perversos de controle pelo discurso.
Dentre as formas de participao se quer h legitimao dos protestos,
o que evidencia o carter de controle que se pretende com a participao
social prevista pela norma. O baixo acesso da populao aos direitos
garantidos se revela um problema grave e os discursos apresentados
como verdadeiros no permitem discutir a baixa efetividade das normas
que versam sobre a participao dos usurios.
A lei de mobilidade urbana no cumpre o papel de promover a alterao
da malha social e provocar alteraes no cenrio poltico. Ainda que a
discusso sobre efetividade e eficcia sejam apresentados como irrelevan-
tes, a norma no foi capaz de projetar para o futuro uma modificao da

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

malha social capaz de garantir aos usurios dos servios de transportes


coletivos melhorias na participao social.
O discurso que se apresenta como verdade sobre a participao social
mascara a necessidade do debate. Esse discurso pode ser identificado
nas ouvidorias. Os atores presentes afirmam que a instituio assegura
um papel de autonomia, independncia e enunciam que o cumprimen-
to de princpio capaz de assegurar o papel institucional. Entretanto o
paradigma normativo no assegura, ou evita os problemas oriundos do
silenciamento da participao social, visam apenas traar um discurso
simblico que falsamente soluciona o problema.
A prpria estrutura de atuao das ouvidorias revela que elas atuam
como mecanismo para assegurar interesses institucionais e dos atores
envolvidos, ainda que atue com autonomia e em busca de preceitos como
a dignidade da pessoa humana. Assim, a ouvidoria se encaixa dentro do
conceito de produo simblica, especialmente por se servir de um conjun-
to de ideologias que apresentam o problema de forma controlada, inclusive
pelo conjunto de interpretaes, estruturas estruturantes e estruturadas.
Fica claro a ineficincia de instituir ouvidorias como mecanismo de
integrar a participao social dos usurios dos transportes coletivos, por-
quanto a estrutura que as integra representam a falta de iseno capaz
de contrariar o mecanismo de dominao e silenciamento que impe aos
usurios de maneira geral.
Evidencia-se tambm a falta de interesse dos gestores em buscar novas
ferramentas e mecanismos que possam mudar esse cenrio, explorando
redes sociais e parcerias com os usurios a fim de agregar a fiscalizao,
participao e avaliao dos servios, fugindo a institutos arcaicos, tra-
zendo mecanismos eficazes de controle e de participao social.

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book. Disponvel em: <https://pt-br.facebook.com/ouvidoriageraldabahia/
posts/558064127597241> . Acesso em 23 de maio de 2014
PRATES, Marcos. Atendimento do 190 cai no descrdito. Correio Braziliense.
Braslia: jul de 2011. Disponvel em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/
noticia/cidades/2011/07/11/interna_cidadesdf,260569/atendimento-do-190-cai-
-no-descredito.shtml>. Acesso em 23 de maio de 2014

NOTAS

1 Doutor em Direito Urbanstico (PUC/SP), professor do mestrado do Centro Universitrio de Braslia (Uniceub) e
dos cursos de ps-graduao da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
(FESMPDFT), Juiz de Direito (TJDFT), Vice-Presidente do Conselho Deliberativo da Fundao de Previdncia
Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP-JUD), lder do Grupo de Pesquisa em Direito Pblico e
Poltica Urbana (GPDPPU-Uniceub), email: paulo.carmona@uniceub.br.
2 Graduado em direito pelo UNICEUB. Discente do mestrado em Direito e Polticas Pblicas. Tcnico Judicirio
do TJDFT, email: francisco.cunha19@gmail.com.
3 Graduada em direito pelo Centro Universitrio Unieuro. Discente da FESMPDFT. Assessora Jurdica no Mi-
nistrio Pblico do Estado de Gois, email: greicemonique@yahoo.com.
4 GLOBO. Protestos por melhorias no transporte fecha BR-040 com pneus no DF. G1. Braslia: mar
de 2014. Disponvel em: <http://g1.globo.com/distrito-federal/noticia/2014/03/protesto-por-melhorias-no-
-transporte-fecha-br-040-com-pneus-no-df.html>. Acesso em 23 de mai de 2014.
5 MARTELLO, Alexandro. Decretos que reduzem ipi de carros e iof sobre crditos so publicados.
G1. Braslia: 2012 Disponvel em: <http://g1.globo.com/economia/noticia/2012/05/decretos-que-reduzem-
-ipi-de-carros-e-iof-sobre-credito-sao-publicados.html>. Acesso em 23 de mai de 2014
6 PROGRAMA DE TRANSPORTE URBANO DO DF PTU/DF. Altran TCBR. Braslia: 2008. Produto n1 Re-
latrio de Planejamento dos Trabalhos. Disponvel em: <http://www.st.df.gov.br/programas-projetos/
ptu.html>. Acesso em 23 de mai de 2014. Pg 38

793
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Projeto Carona Solidria

Fernando Gonalves Rodrigues*


Marinella Machado Arajo**

RESUMO

A pesquisa desenvolvida pelo Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas


da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas objetiva sensibilizar
alunos do curso de direito para sua responsabilidade social na con-
cretizao da poltica de mobilidade urbana a que se refere a Lei n.
12.587/2012. Para tanto, investiga o embasamento legal para que
instituies de ensino possam atuar como cogestoras da poltica de
mobilidade urbana por meio da institucionalizao da carona solidria
em seu sistema de matrculas. E, assim, otimizar deslocamentos de
pessoas e veculos em reas urbanas de forma gratuita e complementar
ao servio pblico de transporte coletivo. Investiga ainda a possibili-
dade de ressignificao do conceito de servio pblico de transporte
coletivo e a relativizao da responsabilidade civil e trabalhista da
instituio que gerencia a carona solidria permitindo que seus alu-
nos tenham acesso a banco de dados sobre a origem e destino de
seus colegas durante o semestre letivo. A pesquisa encontra-se em
fase preliminar j tendo identificado bastante resistncia da doutrina
e jurisprudncia administrativista no que se refere ressignificao
de servio pblico de transporte coletivo. J foram levantados dados
sobre a doutrina e jurisprudncia em matria de responsabilidade civil
do transportador de pessoas e aplicado questionrio com objetivo de
identificar as percepes dos estudantes de direito da Unidade Betim
da PUC Minas sobre a realidade de seus deslocamentos para a Uni-
versidade para permitir a avaliao da receptividade desses alunos

794
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ao Projeto Carona Solidria. Entre os desafios encontrados est a


dificuldade para a constituio de rede de pesquisa para discusso e
enfrentamento de temas afetos ao projeto.
Palavras-chave: Mobilidade urbana. Transporte pblico. Carona.
Trnsito.

* Doutorando em Direito Pblico do programa de Ps-graduao em Direito da Faculdade Mineira de Direito da


PUC/Minas, mestre em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Advogado.
Professor Assistente IV de Direito Administrativo da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas. Coordenador
da Unidade Betim do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas. E-mail: fernandopuc20@hotmail.com.

** Doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais UFMG. Advogada. Professora
de Direito Administrativo, Urbanstico e Ambiental do Programa de Ps-graduao em Direito da Faculdade
Mineira de Direito da PUC Minas, onde atua como coordenadora geral do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas
NUJUP. E-mail: marinella@pucminas.br.

795
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE VII
CIDADE, CULTURA E LAZER

797
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Princpio da Solidariedade
e o Tombamento de Braslia,
o Caso do Cruzeiro Novo

Francisco Eugnio Cunha Silva1

RESUMO

O princpio da solidariedade tem inspirao na Constituio e


anuncia para o Direito Urbanstico efeitos para lidar com o processo de
tombamento, entretanto, mesmo aps o julgado do REsp 840.918-DF o
governo do Distrito Federal tenta por medidas legais inviabilizar a proteo
conferida ao tombamento de Braslia, utilizando-se da lei complementar
813 de 2009 para permitir a colocao de grades nos pilotis dos prdios na
regio do Cruzeiro Novo. A lei viola o conceito instrutivo da ordem jurdica
do tombamento e traz insegurana jurdica. Foi empregado o mtodo de
avaliao qualitativo da jurisprudncia, bem como da doutrina, utilizando-
-se do raciocnio dedutivo para fazer uma anlise do caso apresentado no
Cruzeiro Novo. Percebe-se que o REsp deu ao tombamento urbanstico
de Braslia uma limitao geral com efeitos individuais reconhecendo a
proibio do Cruzeiro Novo de promover o gradeamento dos pilotis, bem
como que o princpio da solidariedade intergeracional foi aplicado para
alcanar a proteo ao traado urbanstico de Braslia. Verifica-se que
o princpio deve ter carter obrigatrio por ser mais condizente com a
inspirao do ordenamento jurdico, razo pela qual o Estado no pode
resistir ao seu enunciado e utilizar-se do princpio da legalidade para agir de
forma arbitrria, ignorando o seu dever de proteger o patrimnio histrico.
Palavras-chave: Direito Urbanstico - Tombamento - Princpio da So-
lidariedade.

798
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

INTRODUO

O Superior Tribunal de Justia no julgamento do REsp 840.918/DF de


2010, reconheceu que o tombamento de Braslia se enquadra dentro de
uma categoria de restrio geral, recorrendo ao princpio da solidariedade
para estender seus efeitos para alm dos elementos estticos e arquite-
tnicos da cidade, alcanando elementos idealizados na conformao
urbanstica. Entretanto, o cotidiano ainda demonstra que o comportamento
da Administrao ainda est distante de exercitar sua responsabilidade,
contrariando o preceito de solidariedade, ao relegar ao plano secundrio
o seu dever de promover a restrio imposta. Com a edio da Lei Com-
plementar Distrital n 813 de 2009, o governo local legitimou a violao
ao patrimnio urbanstico, autorizando o gradeamento dos pilotis e des-
cumprindo os preceitos trazidos pelo REsp.
A metodologia se apia na anlise da jurisprudncia que reconheceu
os efeitos gerais do tombamento de Braslia, tomando como parmetro os
argumentos apresentados para formulao da soluo para o caso con-
creto estabelecendo uma anlise crtica sobre a tendncia da corte, bem
como do uso do raciocnio dedutivo para descrever o enunciado prescrito
pelo princpio da solidariedade.
A descrio da problemtica se encontra na crise de legalidade pro-
movida pelo governo loca, utilizando-se do princpio da legalidade para
legitimar o comportamento arbitrrio, descumprir a deciso judicial e se
afastar do dever de proteger o tombamento urbanstico.
As investigaes formuladas foram traadas dentro dos campos:
histrico-jurdico, jurdico-descritivo, jurdico-compreensivo, jurdico-
-prospectivo e jurdico-propositivo (GUSTIN; DIAS, 2010).

1. O RECONHECIMENTO DO
TOMBAMENTO DO CRUZEIRO NOVO

A Constituio e a legislao fazem disposio sobre o tombamento


como modalidade voltada a promover a proteo do patrimnio cultural
brasileiro, previsto no 1 do art. 216 da Constituio Federal e regulada

799
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pelo Decreto-lei 25, de 30.11.1937 e complementado por disposies de


outros atos normativos, os quais estabelecem as regras para sua efetiva-
o. Trata-se de um procedimento administrativo que acarreta na limita-
o do direito de propriedade, conforme Hely Lopes (2012) esta restrio
pode ser diferenciado em duas categorias, limitao geral e individual. A
questo a ser respondida qual o tipo de tombamento que se enquadra
o Cruzeiro Novo.
Carvalho Filho (2009, pg. 844) reconhece que as intervenes do Estado
sobre a propriedade so medidas que se fundamentam sobre o princpio
da Supremacia do Interesse Pblico e que permite ao Estado agir em posi-
o privilegiada, de forma vertical, para intervir sobre o interesse privado,
legitimando a atuao estatal. Sustenta que o tombamento urbanstico
no pode ser medida de proteo de imveis urbanos, afirmando que
seria ilegal o ato.
De acordo com o autor, o tombamento urbanstico visa medida de
preservao da ordem urbanstica e no da ordem cultural, dispondo: Se
a Administrao quer alterar critrios de edificao, como gabarito, natu-
reza e objetivos de prdios, pode faz-lo por instrumentos urbansticos,
mas no por meio de tombamento2 (CARVALHO FILHO, 2009, pg. 870).
Sustenta que o instituto no pode se confundir com medidas de restries
gerais e que governos locais utilizam-se das limitaes individuais, como
o tombamento, para impor restries da ordem urbanstica. Defende que
o art. 1 do Decreto-lei n 25/37 dispe de forma literal que o ato de ins-
crio do tombamento incide sobre bens mveis e imveis.
No caso do Cruzeiro Novo, o Ministrio Pblico Federal ingressou contra
o governo do Distrito Federal para obrigar o ente a proteger o patrimnio
urbanstico de Braslia, apontando a violao do art. 17 do Decreto-lei
25/37, com o intuito de restringir a conduta dos moradores do cruzeiro
de colocar grades nos prdios residenciais da Regio do Cruzeiro, impos-
sibilitando a livre circulao nos pilotis dos blocos.
A medida deu ensejo ao REsp 840.918/DF de 2010, reconhecendo o
julgado que Braslia apontada como uma cidade planejada que preser-
va em seu esboo caractersticas do traado que busca a solidariedade.

800
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Trata-se de uma cidade considerada pela UNESCO patrimnio mundial


e tombada pelo Iphan em 1990, com conceito urbanstico singular em
que os prdios so sustentados por pilotis. Na concepo de Lcio Costa
uma cidade aberta, portanto sem obstrues como muros ou grades,
onde o piso trreo era destinado a ocupao pblica, buscando que seus
moradores tivessem maior aproximao entre si.
Por definio da deciso, o traado impe a cooperao combatendo
o isolamento das unidades e permite acesso ao espao de convivncia
coletiva. Com isso, o julgado reconheceu a ilegalidade da construo de
grades em torno dos pilotis dos edifcios residenciais das super quadras,
defendendo que o tombamento urbanstico de Braslia impe restries
individuais, como bem explicita a ementa do julgado:

ADMINISTRATIVO E URBANSTICO. BRASLIA. PLANO PILOTO


E REGIO ADMINISTRATIVA DO CRUZEIRO. PATRIMNIO HIS-
TRICO E ARTSTICO NACIONAL. TOMBAMENTO. PATRIMNIO
MUNDIAL. INSTALAO DE GRADES EM TORNO DOS PILOTIS
DOS EDIFCIOS RESIDENCIAIS NAS SUPERQUADRAS.
INCOMPATIBILIDADE COM O PROJETO ORIGINAL. INTERPRE-
TAO DOS ARTS. 17 E 18 DO DL 25/1937 E DA CONVENO
RELATIVA PROTEO DO PATRIMNIO MUNDIAL, CULTURAL
E NATURAL.
18. No desenho de Braslia, levou-se ao extremo a idia de de-
mocratizao da cidade, assim como o dilogo entre os bens
construdos, sobretudo edifcios residenciais, e o mundo natural
ou naturalizado que os cerca. Pretendeu-se, pela fora criativa
da arquitetura, da engenharia e do paisagismo, estabelecer espa-
os fsicos de solidariedade, que a um s tempo combatessem o
isolamento tpico de outras metrpoles e viabilizassem um vasto
campo de convivncia coletiva.
23. Braslia fez a escolha de ser livre nos seus espaos arquitetni-
cos e paisagsticos. Para continuar a ser o que ou o que deveria
ser, precisa controlar o individualismo, a liberdade de construir
onde e como se queira, e a nfase de seus governantes no curto-
-prazo, que tende a sacrificar o patrimnio pblico imaterial, o
belo, o histrico e, portanto, os interesses das geraes futuras.
24. Recurso Especial provido, para reconhecer que o Distrito
Federal violou o art. 17 do Decreto-Lei n 25/1937, bem como as
obrigaes internacionais do Brasil, das quais devedor-solidrio,
decorrentes da Conveno Relativa Proteo do Patrimnio
Mundial, Cultural e Natural, em particular as estatudas nos arts.
4 e 5, d.3

O REsp reconhece a legalidade dos atos dos governos locais de pro-


mover o tombamento urbansticos, inclusive de que este possui efeitos

801
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

gerais, servindo como instrumento urbanstico para impor limitaes


individuais. O julgado tambm reconheceu o dever do governo de local
de cooperar com o Iphan Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional, exigindo do Distrito Federal a remoo das grades, bem como
reconhece o dever do ente de proteger o patrimnio urbanstico, histrico
e esttico para as geraes futuras, trata-se de uma obrigao alm de
valores polticos de uma poca.
Sustenta que os espaos de Braslia so voltados para o uso coletivo,
destinados aproximao dos moradores e habitantes, reconhecendo a
sua destinao para o trnsito livre de pessoas no interior das superqua-
dras, assim como por debaixo dos prdios. O preceito da solidariedade
premissa interligada ao conceito urbanstico da cidade, buscando um ideal
que minimize os efeitos do individualismo visvel em outras metrpoles.
O prprio memorial descritivo de Lcio Costa, como bem aponta o
julgado, descreve que a solidariedade promove limitaes ao uso priva-
do, bem como a sua destinao. Entre elas, alm da restrio do uso do
piso trreo, tambm est o limite na altura das edificaes, destinado a
preservar as caractersticas de horizontalidade da cidade.
O julgado do STJ tambm reconhece a solidariedade intergeracional
como preceito vinculado a declarao de tombamento, devendo refletir na
proteo da cidade para preservar o patrimnio histrico as geraes futu-
ras. No caso do Cruzeiro Novo, para que a unidade reflita o traado original
de Braslia. A aplicao do preceito da solidariedade exige que o governo
local reconhea o seu dever de proteger e agir para que os integrantes da
comunidade se abstenham de fechar a circulao dos pilotis, dispondo
aquele espao para o uso pblico, bem como que as suas caractersticas
ideolgicas se mantenham alinhadas ao ideal concebido pelo arquiteto.
Fica evidente que a viso de solidariedade representa, dentro dessa
vertente, a obrigao do ente de preservar as ideias originais do conjunto
arquitetnico e urbanstico, bem como de agir para garantir sua promoo.
Nessa sistemtica, o modelo desenvolvido tanto no processo adminis-
trativo de tombamento, quanto nas medidas que asseguram o seu desen-

802
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

volvimento, devem colocar o princpio da solidariedade como mecanismo


implcito, visando a construo de polticas direcionadas tanto ao controle
de legalidade, como reflexo do seu dever de proteger o patrimnio cultu-
ral e que busquem concretizar os direitos das geraes futuras, medida
que deve contrariar os objetivos egostas de uma gerao, ou mesmo de
uma parcela da populao. Dentro da ordem republicana o preceito da
solidariedade refora a necessidade de equilbrio e abertura para o reco-
nhecimento dele por todos. A solidariedade deve refletir comportamento
coletivo e uma atuao positiva do Estado na sua promoo, que neste
caso voltado para a proteo do patrimnio histrico.
O norte do princpio da solidariedade deve inspirar o Direito Urbans-
tico, levando a reestruturao da Administrao e o seu comportamento,
que deve buscar um modelo de indivduo ativo e participante na coletivi-
dade. Diversos segmentos da jurisprudncia evidenciam a inspirao da
solidariedade nessa atuao que enuncia a obrigao de cooperar, com-
portamento que tambm deve refletir dentro de outros ramos do Direito,
revendo a prpria funo como realizadora dos direitos constitucionais
e no mais como instrumento de satisfao dos interesses privados e de
exerccio da tirania do Estado.
O princpio da solidariedade pode ser apresentado como enunciado
obrigatrio que deve ser observado pela Administrao Pblica, integrando
o conjunto de princpios que devem nortear a sua atuao. No se trata
de cumprir apenas a legislao local, regimentando sobre o princpio da
legalidade como medida capaz de legitimar a irregularidade.
Como bem explicita o julgado, a direo do Distrito Federal tem sido
na contramo da realizao do princpio da solidariedade, colocando
barreiras a no concretizao da proteo prevista, omitindo o seu dever
de promover a retirada das grades e agravando a situao local. Essa
situao ainda se afronta diante da constatao de que o governo local,
por meio de leis, rejeita a aplicao do julgado, ignorando que a situao
seria inconcilivel com a declarao do tombamento. Portanto, uma
verdadeira luta para impor uma estrutura estruturante para tentar por meio

803
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de instrumentos polticos marginalizar a situao, promovendo barreiras


para no alterar a situao ftica.
Assim as polticas pblicas e as orientaes sobre o uso do solo se
desenvolvem em um conjunto de prticas que legitimam a no atuao
do Estado na promoo do patrimnio urbanstico, desconsiderando os
direitos das geraes futuras. Outro problema que por meio da lei com-
plementar distrital o governo local tenta legitimar a violao do patrimnio
histrico, contrariando as diretrizes do tombamento e autorizando prticas
individualistas que permitem prticas furtivas ao planejamento urbano.
Essa conduta apenas coloca a Supremacia do Interesse Pblico em ponto
que legitima a arbitrariedade da Administrao. Portanto, o princpio da
Solidariedade que deve ser colocado como fundamento do processo de
interveno estatal.

2. A INSPIRAO DO PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE

Historicamente, possvel observar que a juridicidade dos princpios


passou por trs fases distintas. Conforme explicita Bonavides (2001),
a jusnaturalista tida como extremamente abstrata e de normatividade
duvidosa, confundindo sua dimenso com questes ticas inspiradas em
valores dos postulados de justia. A falta de normatividade e a impos-
sibilidade de solucionar casos concretos levaram decadncia da fase
jusnaturalista. Em contraponto, adveio a fase positivista que culminou
com ideia da existncia do direito natural; tratava a matria de forma to
absurda que por um longo perodo da histria no se observaria um de-
fensor do direito natural, era um verdadeiro culto aos cdigos. O retorno
do jusnaturalismo s sobreveio a partir do sculo XX, justamente com
a ressurreio da Constituio programtica que reconhecia que, ainda
que no fosse possvel observar de pronto um direito natural, ele existia.
Sarlet (2005) afirma que o norte ps-positivista tem fundamento na
promoo da dignidade humana, que surge como reao aos horrores e
violaes perpetrados na segunda guerra. A partir de referenciais forneci-

804
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

das pela Carta das Naes Unidas, pela Declarao Universal de Direitos
Humanos, reconhecem-se direitos que derivam da dignidade inerente aos
homens, a todos os membros da coletividade.
Moraes (2012) defende que houve uma sobrelevao do princpio da
dignidade da pessoa humana, da solidariedade e da igualdade substancial,
trazendo uma releitura dos antigos valores constitucionais, revelando que
a pessoa deve preponderar. A Clusula da dignidade da pessoa humana
passou a assumir uma posio privilegiada nas principais Constituies
dos Estados Ocidentais. Nesse mesmo diapaso, a igualdade passou a ser
tratada como um direito fundamental, junto com a igualdade, acrescendo
a proteo com novas liberdades.
No Brasil, o vocbulo solidariedade sempre foi usado de forma par-
ca. Somente com a constituio de 1988 que a expresso tomou uma
fora significativa. At ento, pouco se ouvia falar sobre solidariedade e,
quando presente, tratava-se da responsabilidade dos agentes nas relaes
civis, como a solidariedade nos plos da relao obrigacional, ou seja,
era um conceito distante do que realmente vem a ser a idealizao do
instituto hodiernamente.
A concepo moderna da solidariedade defendida por Moraes (2012)
assume um contexto mais abrangente, designando uma justia mais
distributiva, voltada para a igualdade substancial, bem como a concreti-
zao da dignidade da pessoa humana. A solidariedade passa a ser um
princpio norteador de todo o ordenamento, no s das relaes jurdicas,
mas tambm instrumento norteador das relaes de todos os membros
da sociedade.
A modificao do paradigma reconstri a ideia de que o homem no
deve ser visto como um ser que habita sozinho (atomizado), mas como um
agente da sociedade que, ao mesmo tempo em que integrante individual,
tambm parte de uma coletividade. H uma influncia sociolgica nessa
viso, pois o homem s pode ser reconhecido como indivduo quando
inserido na sociedade. Trata-se de uma relao de interdependncia,
onde tanto a coletividade quanto a individualidade se comunicam para
compor uma unicidade.

805
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por isso a solidariedade decorre da necessidade da coexistncia e deve


ser vista tambm como um valor dependente da conscincia racional dos
interesses, assim entendido como uma obrigao moral de no fazer
aos outros o que no se deseja que lhe seja feito. No se observa nesta
regra qualquer contedo material, ela apenas descrimina um dever de
reciprocidade, fazendo com que cada um, antes de agir, se coloque no
lugar do outro.
Ainda conforme Celina Bondin Moraes (2012) a solidariedade nasce
de uma virtude e tem fundamento teolgico. Os seguidores do cristia-
nismo j afirmavam que todos, por serem filhos do mesmo pai, deviam
considerar-se como irmos. Trata-se de um direito que remete velha
ideia de direito natural.
Portanto, a noo de fraternidade a inspirao da solidariedade
moderna, refletida at na jurisprudncia versada. Traz na sua acepo a
ideia da caridade e filantropia. Contudo, a ideia de liberdade exaltada pelo
liberalismo esboroou o conceito de solidariedade como um norte, tornan-
do os homens escravos da prpria liberdade, onde aqueles que detinham
melhores habilidades poderiam tolher os mais fracos.
Por interesses escusos, a fraternidade foi deixada de lado aps a re-
voluo francesa e vista com srias restries, uma vez que sua atuao
se afastava do mbito jurdico para ser preconizada como uma ideologia
vazia e sem eficcia, pois a solidariedade no passava de uma liberalidade
de mbito moral.
Entretanto, a crise do sistema liberal positivista obrigou a sociedade
a rever seu posicionamento e, hodiernamente, a fraternidade retomada
com um novo corolrio, onde o respeito pela diferena deve sobressair,
possibilitando a coexistncia pacfica das diversas concepes da vida. A
mudana no foi to radical, pois o ato beneficente ainda permanece como
uma liberalidade, ou seja, no se concebe como uma obrigao, a no
ser moral. Entretanto a grande mudana apresentada por Moraes (2012)
que a solidariedade comea ser vista como um dever de natureza jurdica.
O objetivo da solidariedade cooperar. um despertar para o senso

806
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de justia, para obrigar as pessoas a se tornarem cooperativas. buscar


os benefcios propostos pela teoria dos jogos onde a cooperao dos
agentes permite ganhos mtuos. uma modificao da forma de agir,
onde a conduta pode ser observada com diversas facetas: como um fato
social, como uma virtude tica de conhecer o outro, como uma cons-
cincia moral e de boa-f, como um comportamento pragmtico para
evitar perdas pessoais e institucionais. Tanto que passa a ser positivado
na Constituio Federal de 1988, justamente para alcanar a igualdade
social. Est posto como um instrumento para garantir a existncia digna
sem excludos ou marginalizados.
Assim a vocao do constitucionalismo atual a de que o princpio
que antes estava vazio e sem normatividade comece a ter eficcia, no
s como um norte, mas tambm uma norma que possui fora e capaz
de regular os particulares em suas relaes.
Retoma-se a ideia dos ps-positivistas, principalmente a Dworkin
(Apud, BONAVIDES, 2001), para avaliar que as regras so aplicveis
maneira do tudo ou nada: se ocorrer o que elas estipulam, so vlidas e
nesse caso devero ser aceitas; porm, se no acontecer o que a regra
estipula, ela apenas contribuir para a formulao da deciso.
A solidariedade, ao adquirir maior status, no atua apenas regulando
as relaes jurdicas, mas tambm um instrumento de transformao
social. Dela surgem deveres implcitos e explcitos que visam igualar as
partes e, concomitantemente, vedaes que levam concretizao das
obrigaes assumidas, bem como ao balanceamento das prestaes.
Identificar o princpio da solidariedade perante a jurisprudncia de-
termina o seu uso no ordenamento jurdico, bem como detecta a sua
aplicao enquanto argumento principiolgico. A sua anlise permite
um fechamento acerca da extenso do seu significado e da sua aplicao
enquanto instrumento normativo deontolgico. Trata-se, portanto, de uma
investigao acerca do seu sentido jurdico, portanto qualitativa que visa
a anlise das decises.
A abordagem compila anlise de diversos trechos dos julgados em

807
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que o princpio da solidariedade fora abordado fazendo-se uma avaliao


sobre como este instruiu a soluo de determinado problema e a incli-
nao dos Tribunais quanto a inspirao que o princpio revela (FREITAS
FILHO et al., 2015).
A solidariedade visa promover o bem, distribuir os riscos, atrair a res-
ponsabilidade, propiciar melhores condies de sobrevivncia, garantir
melhores oportunidades, favorecer a qualidade de vida.
O conceito de solidariedade pode ser intangvel e de difcil elucidao,
o que no chega a ser problema especfico e pontual. A prpria dificulda-
de de conceituar e nomear enquadra-se dentro das afirmaes feitas por
Passeron (1995) sobre a complicada tarefa de se atingir a universalidade
do conceito dentro das cincias sociais, afirmando que, para construo
do modelo cientfico, principalmente semntico, essencial fechar o con-
texto de todas as abordagens que compem o objeto, inclusive dentro do
marco histrico, tornando possvel a anlise do objeto.
Outro ponto interessante que, ao observar a jurisprudncia atual,
constata-se que a solidariedade tem pouco relevo no mbito das polticas
pblicas. Isto ocorre ainda em razo de preceitos liberais e sociais que
expressam a maioria dos enunciados. Outro problema se concentra no
mbito semntico da palavra solidariedade. Com a advertncia, isso no
quer dizer que o problema se limite apenas ao mbito jurdico ou poltico,
do contrrio no haveria uma luta constante entre os agentes para definir
o sentido objetivo da norma.
A importncia da jurisprudncia primordial para descrever o compor-
tamento do princpio da solidariedade enquanto argumento jurdico. Mas
os efeitos que eles remetem no descartam a sua aplicao no cenrio das
polticas pblicas, sendo at desnecessrio trazer exemplos para elucidar
a aplicao mais extensa do que aquela que pretendida no julgado.
A priori, quase sempre que se fala em solidariedade no mbito jurdi-
co, deve-se ter em mente que algum est sendo chamado para custear
e redistribuir a responsabilidade. Seria at incongruente pensar nesse
princpio de outra forma.

808
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A grande maioria dos julgados encontrados utilizou-se do princpio da


solidariedade como forma de distribuio de responsabilidades. Portanto,
o uso do preceito invoca a ampliao do grupo de responsveis, como
exemplos: a responsabilidade de devedores na satisfao do crdito, a
responsabilidade do Estado pela omisso, entre outros.
Dos julgados encontrados no Supremo Tribunal Federal o princpio
da solidariedade atua como via de atrao de responsabilidade de outros
agentes que deveriam ter agido de forma a minimizar os danos, partilhar
dos resultados, distribuir de forma coletiva o ressarcimento e os benefcios.
Muito embora o princpio seja invocado em grande parte dos julgados para
condenar ao pagamento de verbas indenizatrias, ele tambm sustenta
a necessidade de reduzir desigualdades sociais, traando o perfil mais
prximo da solidariedade social.
O princpio da solidariedade tido como ramo dos direitos de terceira
gerao, que se destaca pela enunciao de medidas alm da liberdade
(direitos individuais), ou da igualdade (direitos sociais). Esse preceito foi
apresentado em inmeras decises, inclusive na lei que declarou a in-
constitucionalidade da legislao estadual que permitia as brigas de galo
(ADI 1.856, 2011).
O princpio da solidariedade determina tambm a poltica de conduo
de uso dos recursos naturais. marcado pela obrigao de que o uso dos
recursos deve ser efetivado de forma moderada, a fim de no colocar em
penria as geraes futuras. Leva tambm ao reconhecimento de que o
dano ambiental no autoriza medidas brandas. Evidencia que a sistemtica
republicana acaba por agir com severidade para com aqueles que no tm
interesse de agir como o melhor cidado para a coletividade.

[...]Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equili-


brado. Trata-se de um tpico direito de terceira gerao (ou de
novssima dimenso), que assiste a todo o gnero humano (RTJ
158/205-206). Incumbe, ao Estado e prpria coletividade, a
especial obrigao de defender e preservar, em benefcio das
presentes e futuras geraes, esse direito de titularidade coletiva
e de carter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento
desse encargo, que irrenuncivel, representa a garantia de que
no se instauraro, no seio da coletividade, os graves conflitos

809
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solida-


riedade, que a todos se impe, na proteo desse bem essencial
de uso comum das pessoas em geral. Doutrina. A ATIVIDADE
ECONMICA NO PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM
OS PRINCPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEO
AO MEIO AMBIENTE. - A incolumidade do meio ambiente no
pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar
dependente de motivaes de ndole meramente econmica,
ainda mais se se tiver presente que a atividade econmica, con-
siderada a disciplina constitucional que a rege, est subordinada,
dentre outros princpios gerais, quele que privilegia a defesa
do meio ambiente (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo
e abrangente das noes de meio ambiente natural, de meio
ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espao urbano) e
de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurdicos
de carter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar
a tutela efetiva do meio ambiente, para que no se alterem as
propriedades e os atributos que lhe so inerentes, o que provo-
caria inaceitvel comprometimento da sade, segurana, cultura,
trabalho e bem-estar da populao, alm de causar graves danos
ecolgicos ao patrimnio ambiental, considerado este em seu
aspecto fsico ou natural.4

Dentro dessa vertente, o preceito marca o paradigma de responsabili-


dade com o futuro. Determina a atuao no apenas com valores restritos
liberdade ou a preceitos sociais, mas com a aptido de que as geraes
futuras possam usufruir dos recursos disponveis no presente. Portanto,
o paradigma de que as aes devem resguardar que os recursos atual-
mente existentes continuem disposio da coletividade.
Trata-se de expresso de um poder de no apenas proteger indivduos
ou grupos de determinada coletividade, mas de responsabilidade mais
abrangente, que transcende as clssicas liberdades ou de direitos sociais.
Assim, a responsabilidade transcende at grupos determinados e passa a
integrar todos os membros da coletividade.
No julgamento da ADI 3510 (2008) da Lei de biossegurana, o preceito
da solidariedade foi utilizado como fundamento para liberar as pesquisas
com clulas troncos, afirmando a corte que o desenvolvimento cientfico
revela a busca pela melhoria da qualidade de vida de todos. O preceito da
solidariedade tem um efeito prospectivo, exigindo um exame a longo prazo
das decises, garantindo as geraes futuras o gozo da maior felicidade.
As concluses do STJ so semelhantes as orientaes do STF, espe-

810
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cialmente o grande conjunto de decises que abarcam o princpio da


solidariedade dentro do mbito da responsabilidade civil. Portanto, a
sua aplicao serve para reconhecer a ampliao da responsabilidade,
condenando agentes que integram um ncleo de atuao e aplicando a
medida de arcar com os custos.
O STJ volta a emplacar a tese explicitada no STF de que subsiste dever
de olhar para a sustentabilidade das geraes futuras. Resplandece que
o comportamento solidrio deve se ater ao comportamento que preserve
interesses do futuro da humanidade, no tutelando que o comportamento
humano presente possa ignorar os impactos futuros da explorao dos
recursos ambientais, conforme disposto na ementa:

[...]Os instrumentos de tutela ambiental - extrajudicial e judi-


cial - so orientados por seus princpios basilares, quais sejam,
Princpio da Solidariedade Intergeracional, da Preveno, da
Precauo, do Poluidor-Pagador, da Informao, da Participao
Comunitria, dentre outros, tendo aplicao em todas as ordens
de trabalho (preveno, reparao e ressarcimento).5

Alm dos princpios de regra: preveno, precauo, poluidor pagador,


informao, participao comunitria, dentre outros, destaca-se a solida-
riedade que no se restringe apenas ao dever de indenizar. Esse julgado
destoa dos demais ao reconhecer que a solidariedade tambm revela a
obrigao de que a explorao dos recursos ambientais deve preservar o
meio ambiente para que possa ser de gozo pelas geraes futuras. Fica
ntido que o enunciado revela um conjunto de polticas pblicas que exi-
gem dos demais poderes o comportamento condizente com essa tarefa.
Evidencia-se que o princpio elege um comportamento indutor de res-
ponsabilidade voltado especialmente para aqueles que esto vinculados
por lei a agir. Mas no se limita apenas responsabilidade legal, expres-
samente prevista, mas abarca tambm a responsabilidade para todos.
Portanto, resplandece que a solidariedade no se ocupa apenas de
prever as relaes presentes, mas tambm se projeta para o futuro. O
seu uso impe o exerccio de uma viso global, a fim de compreender
todos os enunciados, solicitando do agente o cruzamento de toda a

811
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sistemtica jurdica a fim de avaliar quais so os prejuzos e benefcios


daqueles que so por ela afetados. Portanto, inegvel a inspirao do
preceito da solidariedade como norte a ser integrado nos processos de
anlise do tombamento.

3. A CRISE DE LEGALIDADE
PRATICADA PELO DISTRITO FEDERAL

No Cruzeiro Novo possvel detectar a presena das grades e a omisso


do governo local de cumprir o julgado. A situao local apenas se asse-
vera, pois com a edio da Lei Complementar n 813 de 04 de setembro
de 2009, a Cmara Legislativa do Distrito Federal legitimou a situao,
autorizando a Regio Administrativa do Cruzeiro a implementar grades e
cercas na localidade, em patente violao dos argumentos j vertidos na
deciso do STJ, reconhecendo que a pratica se traduz em patente violao
das caractersticas da cidade e violao do patrimnio histrico.
O que se constata a arbitrariedade que por meio da lei complementar
n 813 de 2009 passou a integrar a estrutura de dominao, somando esta
estrutura realidade. Assim a cultura prevalecente passa a integrar a cul-
tura da classe dominada para legitimar a ordem estabelecida, de maneira
a construir uma forma que dissimula e separa a cultura estabelecida das
subculturas (BOURDIEU, 1989). Assim o Estado no age, j que seus atos
so legitimados por uma estrutura que fundamenta a sua atuao.
Essa luta de dominao envolve um lugar pela hierarquizao e es-
tabelecimento do poder, que pode se assentar no poder econmico, ou
pela prpria produo simblica, tendo a caracterstica comum de impor
a dominao. Nesse ponto, fica claro que os princpios da supremacia
do interesse pblico e da legalidade so pontos centrais que legitimam a
omisso do Estado de realmente realizar o seu dever, por isso a necessi-
dade de encontrar outro princpio que fundamente a atuao do Estado.
Por isso que Bourdieu (1989) sustenta a violncia que envolve a cons-
truo de dogma jurdico aceito, descrevendo que o poder simblico tem

812
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o poder equivalente ao da fora, graas ao efeito de mobilizao, ignorado


como arbitrrio. Isto significa que o poder simblico no se manifesta
apenas em uma nica estrutura, mas em um conjunto de sistemas que o
produz e reproduz a crena, que neste caso reproduzida pelo princpio
da legalidade.
Retomando o princpio da solidariedade dentro de uma viso republica-
na, percebe-se que esta s pode se desenvolver se houver nela a proteo
que assegura a liberdade e para que os homens possam institu-la de forma
plena, esta deve resplandecer de dentro do Estado e a sua forma deve advir
da razo livre, sem a possibilidade de que fosse abarrotada por qualquer
tipo de persuaso na fundao da ordem poltica, que deve alcanar uma
disciplina em seu alcance universal. Assim, todo governo que se afirme
legtimo segue a estrutura republicana como afirma Goyard-Fabre (2003).
A ordem que legitima a mitigao do preceito da solidariedade apenas
encontraria respaldo dentro das constituies liberais, as quais foram
elaboradas com base numa ideologia burguesa, que tratava as ques-
tes sociais com inteira indiferena. Assenta-se em uma sociedade de
indivduos, um universo inviolvel da iniciativa privada, como explicita
Bonavides (2001).
Dessa forma o princpio da solidariedade passa a ser um valor despro-
vido de qualquer funo normativa dentro das constituies positivistas,
sendo ineficaz de extrair dela sentido capaz de torn-las reconhecveis
enquanto normas jurdicas. Sopesa ainda a reiterada prtica do Estado
de legitimar as situaes oriunda pela ocupao do solo pela omisso,
deixando de aplicar aos princpios e normas que deveria proteger. Essa
omisso no uma prtica isolada de Braslia.
Concebe-se da sistemtica da jurisprudncia que a Administrao deve
reconhecer o princpio da solidariedade como ferramenta norteadora que
dirige a sua atuao. Assim deve agir para minimizar os danos de todos
os envolvidos, seguindo a tendncia da jurisprudncia, que no pode ser
encarada como mera faculdade, mas sim um dever. De igual forma, o
REsp 840.918/DF de 2010 determina que o Distrito Federal deve proteger
o patrimnio histrico, no cabendo discricionariedade.

813
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O movimento de cooperao atrelado negativa do Distrito Federal de


dar efetividade a expresso slida do princpio da solidariedade e proteger
o traado urbanstico do Cruzeiro Novo, apenas expe descumprimento
dos arts. 3 e 216, 1 da Constituio Federal. Com efeito, ainda que te-
nha a determinao para remoo das grades, observa-se que a medida
nunca fora aplicada para a regio do cruzeiro novo.
Diante dos argumentos apresentados no prprio julgado, coerente
afirmar que h ilegalidade praticada pelo poder local e o vcio material
contido na lei complementar. Assim, ao limitar a proteo do tombamento
da cidade por meio da lei apenas tenta dissimular o parmetro da legali-
dade para concretizar os interesses individuais dos moradores dos prdios
localizados no Cruzeiro Novo.
Percebe-se que a Administrao no est concretizando o comando
previsto no art. 3 da CF, destituindo sistemtica constitucional, es-
vaziando a sua perfectibilizando nas relaes jurdicas, como elucida
a fora normativa defendida por Hesse (1991), porquanto deixa de dar
ao instituto do tombamento fora capaz de induzir prtica nas relaes
havidas na sociedade.
criticvel a conduta do governo local que no atua para minimizar
o dano, inclusive para as geraes futuras. Configurando o Estado como
ente cooptado por interesses alheios sujeitando os rgos de controle e
fiscalizao a promover prticas distantes dos preceitos enunciados pela
constituio, inclusive pela tendncia da jurisprudncia. Ressalta-se que os
prprios argumentos do REsp, j reiteravam que o Cruzeiro Novo integra
o conjunto arquitetnico de Braslia.
Nos estritos termos da Constituio Federal afigura-se a competncia
comum do governo do Distrito Federal, prevista no art. 23, inciso I, de
promover a proteo e conservao do patrimnio histrico, bem como
que a matria legislativa est entregue a competncia concorrente, descrita
no art. 24, inciso I, dispondo ainda em seu 1, que a Unio deve estabe-
lecer normas gerais, restando claro que a declarao de tombamento se
enquadrada dentro das normas gerais para a matria.

814
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Resta a patente afronta do Distrito Federal no seu dever de cumprir


com suas atribuies previstas na Constituio, deixando de proteger o
patrimnio histrico, bem como a crise de legalidade instaurada pela lei
complementar n 819 de 2009 contrariando a declarao de inscrio de
Braslia no Livro do Tombo Histrico.
A prpria legalidade se constitui como um mecanismo de imposio
de manuteno da situao de irregularidade. Assim, percebe-se que a
estrutura de atuao do Estado se desenvolve de forma limitada revelando
o seu papel como estruturante de um poder simblico que no permite
populao reconhecer que so dominadas pela estrutura que a descreve em
seu modelo terico. No caso do Cruzeiro Novo a prpria estrutura jurdica
se revela como uma fora que inviabiliza a ao protetiva aos interesses
comunitrios, deixando o Estado de garantir para os demais o acesso as
vias de circulao dos pedestres e desconfigurando os traados originais
desenvolvidos por Lcio Costa.
Nesse sentido, h a necessidade de reconstruo de um processo que
permita a concretizao de proteo do patrimnio histrico que deve
focar na mudana da estrutura e ser permeado pela possibilidade de co-
operao e promoo dos valores de proteo dos direitos dos cidados.
Isso significa construir uma estrutura jurdica direcionada a concretizao
dos direitos de terceira gerao. Para tanto se deve materializar os direitos
a seus titulares, a coletividade, conferindo mecanismos para que possam
alcan-lo de forma ativa.
Quando se afirmar que a solidariedade um princpio que deve ser
observado pela Administrao Pblica, deve-se ter em mente que enuncia
valores at contrrios aos ideais de uma gerao, do contrrio ele negaria
a existncia do dever de promover a preservao de recursos histricos
e ambientais, inclusive para as geraes futuras. A sua declarao
um valor que segue a mesma autonomia que a liberdade e a igualdade,
portanto deve-se ter em mente que est em constante transformao e
sofrendo acrscimos.
Essa concepo de realizao do princpio da solidariedade passa en-

815
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

to por um jogo de formao de interesses entre o Estado, os indivduos


e os conceitos tericos que promove. A ideia que a liberdade poltica,
a igualdade e os valores que acercam a ideia de solidariedade devem ser
suporte para constituio do Estado.
Assim a tomada de qualquer deciso deve ter em mente quais so
objetivos pretendidos pelo Estado. Essa tarefa fcil de ser atingida pelo
Brasil, j que o art. 3 da Constituio Federal informa quais so os seus
objetivos. Deixando de forma clara o princpio da solidariedade como um
dos seus elementos centrais.
Dessa forma, partindo do conceito personalista, adotado pelo ordena-
mento jurdico, a adoo do princpio da solidariedade, se justifica como
meio para tutelar o patrimnio histrico urbanstico, que no pode ignorar
os interesses das geraes futuras, colocando-os em penria para efetivar
os interesses eleitorais, ou individuais de determinado grupo.
Neste caso no existe uma contradio entre o interesse pblico e o
privado, mas apenas um conflito aparente, porquanto a realizao da so-
luo que melhor satisfaa a relao jurdica, de forma reflexa, ir trazer
benefcios coletividade, pela prpria afirmao dos direitos fundamentais,
ou pela prpria soluo apresentada.
Ao proteger o particular e seguir o princpio da solidariedade, o Estado
estar agindo como um verdadeiro defensor dos direitos fundamentais,
uma vez que est dando fora Constituio e est buscando atingir a
prpria perfectibilidade.

CONCLUSO

O REsp 840.918/DF de 2010, reconhece a viabilidade de que o tom-


bamento urbanstico se apresente com caractersticas de restries
gerais, impondo a todos os moradores do Cruzeiro Novo a limitao de
gradear os pilotis dos prdios. O julgado tambm reconhece a fora do
princpio da solidariedade como um dos preceitos a serem observados
no processo de tombamento, designando que o tombamento de Bras-

816
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lia deve preservar os elementos originais idealizados por Lcio Costa,


entretanto, o governo do Distrito Federal tem colocado resistncia em
cumprir a determinao do julgado, dispondo em Lei Complementar a
legalidade da conduta de gradear os pilotis promovida pelos moradores
dos prdios residenciais do Cruzeiro Novo. Essa conduta demonstra a
violao da Constituio Federal, bem como de toda a ordenao lgica
do tombamento.
Ao deixar de seguir a orientao apresentada pelo princpio da soli-
dariedade, o Estado regimenta no princpio da legalidade uma estrutura
de dominao e legitima que interesses particulares se sobreponham
ao ideal cooperativo idealizado por Lcio Costa, dando destaque a sua
ao discricionria. Assim a atuao do poder pblico tem sido coni-
vente com a limitao de visibilidade e uso pblico dos pilotis, violando
o tombamento do planejamento urbano de Braslia.
A aplicao do princpio da solidariedade refora a ideia de que as
relaes jurdicas so interligadas ao relacionar com o outro, reconhe-
cendo que a Administrao Pblica deve agir para promover os anseios
das geraes futuras e proteger o patrimnio histrico. Alm disso no
permite a construo de teorias e dogmas que so baseados apenas em
indivduos atomizados, que sejam to desprendidos dos demais que possa
sobreviver sem interligao nenhuma com a sociedade.
A lei complementar n 813 de 2009 elucida a pratica de promover por
meio da legalidade prticas inadmissveis, destoantes da constituio e
dos objetivos almejados com o tombamento. Deve se ter em mente que
o Brasil optou pelos preceitos republicanos, os quais seguem um hist-
rico que se dirige para o equilbrio entre teorias liberais e comunitrias,
logo tenta alcanar uma instncia neutra que equalize os sentidos de
sociabilidade com uma perspectiva geral, e muito menos o mero esforo
racional em deliberar acordos e consensos. O princpio da solidariedade
apenas refora essa busca de equilbrio entre anseios de desenvolvimento
da liberdade e da igualdade, distante de uma relao de dominao de
foras meramente polticas, ou locais.

817
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

uma afirmao do dever de fraternidade que as partes tm entre


si. a consagrao do respeito e cumprimento da Carta Poltica,
bem como a realizao da acepo moderna do conceito de Estado
Democrtico de Direito, concretizando o respeito pela liberdade e
igualdade. Dessa forma no seria possvel que o interesse nacional
de admirar o patrimnio urbanstico, seja deturpado pelo poder
local, permitindo que o uso dos pilotis dos prdios seja exclusivo dos
habitantes, desfigurando a horizontalidade da cidade, deturpando o
conceito original do patrimnio histrico.
A tendncia da jurisprudncia analisada revela que em grande parte
dos julgados, o princpio da solidariedade invocado para atrair a respon-
sabilidade dos agentes que por disposio intelectiva tm o dever de agir
para minimizar o dano. Alm disso, o princpio da solidariedade reconhece
que a relao jurdica est permeada pela responsabilidade cooperativa,
exigindo a atuao dos agentes para agir de forma paliativa em relao
aos prejuzos, inclusive vinculando as partes finalidade da lei. Irradiando
seus efeitos por toda a ordenao que instrui o Direito exigindo a dire-
o pragmtica da lei conforme este instituto e convocando os agentes
envolvidos para promover a proteo exigida pela ordenao informada
pela constituio. Razo pela qual no deve ser ignorado pelo poder local.
Diante da situao ftica, a Administrao mantm a restrio de
acesso provocando inmeros prejuzos, limitando a convivncia da sua
populao com a cidade, obrigando seus pedestres a fazerem percursos
mais penosos para atingir o seu destino, bem como a caminhar por becos
e esquinas desprovidos de iluminao e limitar os espaos destinados a
convivncia pblica, tornando o Cruzeiro Novo uma cidade irreconhecvel
ao padro idealizado por Lcio Costa.
A prtica do Distrito Federal no interfere apenas nos interesses locais,
mas afeta tambm o interesse das geraes futuras para execuo e con-
cretizao do objeto pretendido pelo tombamento e evitar no s o dano
a configurao esttica da cidade, mas deixando de agir de forma a con-
cretizar a sua obrigao de defender a unidade do ordenamento jurdico.

818
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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NOTAS

1 Graduado em direito pelo UNICEUB. Mestrando em Direito e Polticas Pblicas pelo UNICEUB. Tcnico Judi-
cirio do TJDFT. Correspondncia para: francisco.cunha19@gmail.com
2 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010.
3 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial 840.918/DF, da Segunda Turma. Relator mi-
nistro Eliana Calmon, Braslia, Sesso de 14 de out. de 2008. Disponvel em: < http://stj.jusbrasil.com.br/
jurisprudencia/16819730/recurso-especial-resp-840918-df-2006-0086011-1.>. Acesso em: 02 de jun. de 2015.
4 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade 3540, do Tribunal Pleno,
Relator ministro Celso de Mello. Braslia, julgado em 1 de set. de 2005. Disponvel em: < http://stf.jusbrasil.
com.br/jurisprudencia/14736715/medida-cautelar-na-acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-3540-df>.
Acesso em: 02 de jun. de 2015.
5 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso especial 1115555/MG, da Primeira Turma, Relator ministro
Arnaldo Esteves Lima, Braslia, Sesso de 15 de fev. de 2011. Disponvel em: < http://www.stj.jus.br/SCON/
jurisprudencia/toc.jsp.>. Acesso em: 02 de jun. de2015.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Utilizao de Recursos do
Icms Patrimnio Cultural Para Fins
de Proteo do Patrimnio Cultural
Edificado: A Experincia Mineira

Carlos Magno de Souza Paiva1


Fernanda Vieira Manna2
Tain Mendona de Goffredo Costa dos Santos3

RESUMO

O ICMS Patrimnio Cultural uma ferramenta de redistribuio de


recursos oriundos do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual,
Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) arrecadado pelo Estado de Minas
Gerais, em que parte desses recursos repassada aos Municpios que in-
vestirem na gesto e na proteo do Patrimnio Cultural no mbito de seus
territrios. Este artigo pretende estudar o instituto do ICMS Patrimnio
Cultural, enquanto instrumento de proteo do Patrimnio Cultural urbano
em Minas Gerais, bem como esclarecer seu funcionamento e aplicao.
Ao longo do artigo, ser feito um estudo acerca do dever de proteo do
Patrimnio Cultural brasileiro e das competncias para legislar e atuar em
matria de Patrimnio Cultural. Em seguida, ser feita uma anlise da Lei
Estadual 18.030, de 12 de janeiro de 2009, a qual regulamenta o instituto
do ICMS Patrimnio Cultural. Ao final do artigo, ser demonstrada a
forma de utilizao e aplicao do incentivo, nos termos da legislao
vigente, chegando-se a concluso de que o ICMS Patrimnio Cultural
uma ferramenta efetiva enquanto instrumento de proteo do Patrim-
nio Cultural edificado em meio urbano, que, no entanto, ainda carece de
alguns aprimoramentos.
Palaveras-chave: ICMS Patrimnio Cultural; Patrimnio Cultural; Lei
Robin Hood; Bens culturais urbanos; Tombamento.

821
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

O presente trabalho tem como objetivo esclarecer o funcionamento e


a aplicao da legislao em matria de ICMS Patrimnio Cultural em
Minas Gerais, e, principalmente, sobre qual a sua contribuio para a
proteo dos bens culturais edificados.
Para isso, primeiramente necessrio que seja feita uma anlise da
Lei Estadual n 18.030 de 12 de janeiro de 2009, conhecida por Lei Robin
Hood, a qual estabelece, entre outras reas prioritrias de investimento
o Patrimnio Cultural localizado nos Municpios mineiros, o instituto do
ICMS Patrimnio Cultural no Estado de Minas Gerais. Trata-se de uma
ferramenta de redistribuio de recursos oriundos do Imposto sobre Opera-
es relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios
de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), em
que o governo estadual repassa uma parcela da arrecadao do ICMS aos
Municpios mineiros que consolidarem aes ou atividades relacionadas
proteo, promoo ou defesa do patrimnio cultural em seu territrio.
Assim, o governo estadual utiliza-se dos recursos decorrentes do ICMS
como forma de incentivo proteo do Patrimnio Cultural edificado.
Inicialmente, ser feito um resgate e uma anlise da legislao brasi-
leira em matria de proteo do Patrimnio Cultural, especialmente, em
Minas Gerais, culminando na demonstrao do dever pblico de proteo
dos bens culturais e na distribuio de competncias para a realizao de
polticas pblicas com essa finalidade.
Em seguida, ser feito um estudo da Lei Robin Hood e de sua evo-
luo. Na sua origem, a Lei previa o repasse de recursos aos Municpios
pautada em trs elementos, at chegar sua atual verso (Lei 18.030 de
2009) que prev, de forma mais abrangente, tambm a promoo do Pa-
trimnio Cultural. A Lei Robin Hood tambm estabelece a distribuio
de parte do ICMS arrecadado pelo Estado de Minas Gerais aos Municpios
que fizerem investimentos em diversas reas, como sade, educao e
Patrimnio Cultural. Por fim, estudaremos de forma mais aprofundada a

822
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Lei 18.030 de 2009, sendo feita uma anlise das regras aplicveis ao ICMS
Patrimnio Cultural, objeto deste estudo.
Com isso, espera-se concluir que o ICMS Patrimnio Cultural uma
poltica pblica efetiva no que diz respeito a proteo do Patrimnio
Cultural edificado que se encontra em meio urbano, podendo ser melhor
explorada pelos Municpios que j se utilizam desse incentivo, bem como,
ser copiada pelos Estados onde ainda no foi implantada.

2. O CENRIO ATUAL DA LEGISLAO BRASILEIRA


EM MATRIA DE PATRIMNIO CULTURAL

No Brasil, a criao de medidas destinadas a proteo jurdica do


Patrimnio Cultural bem recente. O marco de instituio desse tipo de
mecanismo advm somente do sculo XX, com a primeira referncia cons-
titucional em favor dos bens culturais na Carta de 1934. A Constituio da
Repblica de 1934 destinou ao Patrimnio Cultural brasileiro proteo e
cuidados especiais da Nao, de forma a equipar-lo inclusive ao patrim-
nio nacional, no que tange a atentados contra os monumentos histricos,
artsticos e naturais. De incio, a tutela constitucional ao Patrimnio Cul-
tural se ateve aos bens de natureza monumental, apesar disso, o marco
constitucional demonstrou uma maior preocupao do poder pblico na
conservao desses bens, sendo a porta de entrada para a instituio de
novas leis e para a criao de polticas pblicas com a mesma finalidade.
Em 1937, foi publicado o Decreto-Lei 25 de 30 de novembro de 1937,
conhecido por Lei do Tombamento, o qual regulariza a principal forma
de proteo do Patrimnio Cultural e que est vigente at os dias atuais.
No mesmo ano, foi criado o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional - SPHAN, rgo pblico que tem como objetivo promover a
conservao e a divulgao do Patrimnio Cultural em territrio nacio-
nal, atualmente denominado Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN). Em seguida, no Cdigo Penal de 1940, foi criado um
tipo penal especfico4 que incluiu o crime de destruio, deteriorizao

823
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ou alterao dolosa de bens tombados pela autoridade competente no


Ordenamento Jurdico, o que possibilitou uma maior ateno tutela dos
bens culturais.
Ao longo da segunda metade do sculo XX, o conceito de Patrimnio
Cultural brasileiro foi ampliado, conforme se observa nas diversas cartas
constitucionais propostas nesse perodo. Isso possibilitou uma tutela jurdi-
ca a bens que, antes, no eram considerados patrimnio cultural no Brasil,
a exemplo dos bens culturais imateriais. Contudo, a maior contribuio
em favor da tutela jurdica desses bens se deu em 1988, com a outorga
da Constituio Cultural5.
A Carta Magna de 1988 estabeleceu um regime jurdico constitucional
voltado para a proteo, defesa e valorizao da cultura, passando a res-
ponsabilizar a Unio, os Estados e os Municpios, bem como a comunidade,
pela proteo, promoo e valorizao do Patrimnio Cultural brasileiro.
Alm disso, positivou outros mecanismos de tutela aos bens culturais,
como a proposio da Ao Civil Pblica e da Ao Popular.
fato que, no Brasil, a iniciativa de criao de instrumentos legais voltados para a
proteo do Patrimnio Cultural partiu do poder federal, no entanto, hoje, at mesmo em
razo do mandado constitucional de 1988, os Estados e Municpios tambm tem papel
expressivo na tutela dos bens culturais, seja por meio da instituio de leis estaduais e
municipais, seja pela criao de rgo de apoio, fiscalizao e promoo do Patrimnio
Cultural, como os Institutos Estaduais e os Conselhos Municipais voltados para esse fim.
Em Minas Gerais, O Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Ar-
tstico (IEPHA), criado pelo Governo do Estado em 1971, foi e ainda
essencial na pesquisa, proteo e promoo do patrimnio cultural de
interesse do Estado, nos termos da legislao mineira que dispe sobre a
matria. O Instituto responsvel pela normatizao de uma importante
poltica pblica de carter fiscal criada pelo Estado, denominada ICMS
Patrimnio Cultural, objeto de estudo do presente artigo. Para j, interessa
discutir, justamente, o que e como funciona o instituto do ICMS Patri-
mnio Cultural, incentivo regulamentado atualmente pela Lei Estadual
n 18.030 de 2009.

824
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.1. OS RESPONSVEIS PELA PROTEO


DO PATRIMNIO CULTURAL NO BRASIL

O Art. 216 da Constituio da Repblica de 1988, em seu Pargrafo


Primeiro, estabelece que O Poder Pblico, com a colaborao da co-
munidade, promover e proteger o Patrimnio Cultural brasileiro, por
meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento, desapropriao,
e de outras formas de acautelamento e preservao. Ademais, o Art. 23,
da atual Carta Magna dispe que a proteo dos bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os
stios arqueolgicos so de competncia comum da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. Para isso, os entes federados devem
se valer de seus poderes e deveres constitucionalmente assegurados.
Portanto, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tm o dever
de proteger, promover e valorizar o Patrimnio Cultural, alm de exercer
permanentemente o seu dever de vigilncia.
Conforme a CR/88, Unio, Estados e o Distrito Federal podem legislar
e atuar em matria de Patrimnio Cultural. Em regra, cabe a Unio, es-
tabelecer parmetros gerais a serem observados em territrio nacional,
podendo os Estados legislar de modo a especificar a proteo dos bens
culturais no mbito de seus territrios.
Alm disso, nos termos do Art. 30, Inciso I da CR/88, podem os Muni-
cpios legislar sobre assuntos de interesse local, sendo assim, possvel a
esses entes, por meio de uma interpretao sistemtica do texto consti-
tucional, legislar em matria de Patrimnio Cultural.
A esse respeito, verifica-se, inclusive, que o Poder Judicirio j foi
chamado a se manifestar sobre a competncia do Municpio em matria
de proteo do Patrimnio Cultural:

ANULAO DE TOMBAMENTO - PROTEO DO PATRIMNIO


HISTRICO E CULTURAL - BENS DE PROPRIEDADE DA UNIO
- COMPETNCIA CONCORRENTE DO MUNICPIO PARA O AJUI-
ZAMENTO DA AO - ARTIGOS 23, III E IV; 30, I, II, e IX; 216,
1, DA CONSTITUIO DA REPBLICA - PROCESSO ADMINIS-

825
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

TRATIVO - OBSERVNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS


DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA - PEDIDO JULGADO
IMPROCEDENTE - SENTENA MANTIDA. 1. A Constituio da
Repblica outorga a todas as pessoas jurdicas de Direito Pblico
a competncia para o tombamento de bens de valor histrico,
artstico e cultural nacional. 2. Ao Municpio cabe legislar sobre
assuntos de interesse local na medida em que, com o tombamen-
to de bens, pretende preservar e conservar intactos, imunes
destruio ou a qualquer tipo de modificao, diante do interesse
da comunidade pela manuteno esttica, seja por razes hist-
ricas, artsticas, arqueolgicas ou paisagsticas. 3. O Municpio
deve valer-se dos poderes normativos que lhe so assegurados
constitucionalmente, para dispor sobre o tombamento de bens,
ainda que de propriedade de Ente Pblico hierarquicamente
superior, desde que observados os princpios do contraditrio e
da ampla defesa.
(TJ-MG - AC: 10145110015677001 MG , Relator: Elias Camilo,
Data de Julgamento: 31/01/2013, Cmaras Cveis Isoladas / 3
CMARA CVEL, Data de Publicao: 08/02/2013) (grifos nosso)

Deste modo, conclui-se que aos Municpios tambm compete legislar


em assuntos de interesse local6 e promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual, nos termos do Art.30. IX da Carta Magna.
Dessa forma, para alcanar a efetiva promoo e proteo do patri-
mnio cultural, necessrio o empenho de todos os entes federados
concomitantemente, sendo eles, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, atravs de rgos executivos que implementem polticas
pblicas de proteo, alm da fiscalizao, identificao, restaurao
e revitalizao dos bens culturais. No entanto, para que o trabalho dos
entes federados seja efetivo, essencial a contribuio da comunidade7
no que diz respeito a proteo, a promoo e a defesa dos bens culturais.

2.2. O PAPEL DA COMUNIDADE

O Pargrafo Primeiro do Art. 216 da Constituio da Repblica esta-


belece que o poder pblico promover e proteger o Patrimnio Cultural
com a colaborao da sociedade.8 Na definio trazida pela Carta Magna,
o constituinte almejava o comprometimento dos trs entes federativos

826
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

conjuntamente populao nos diversos processos de consolidao da


cidadania e de melhorias nas condies de vida dos cidados brasileiros.
A CR/88 estabelece os principais meios de proteo ao Patrimnio
Cultural que se do na forma de inventrios, registros, tombamentos, de-
sapropriao e vigilncia dos bens culturais, somados a outras formas de
acautelamento e preservao, como a ao popular e a ao civil pblica.
Grande parte desses mecanismos, podem ser manejados pela prpria
comunidade ou pelo proprietrio do bem dotado de valor cultural. Assim,
o proprietrio, ou mesmo o possuidor de um imvel que tenha relevante
valor cultural para a comunidade, poder requerer ao rgo competente
em seu Municpio para que proceda ao tombamento voluntrio do bem,
desde possua os requisitos legais.
Alm disso, os cidados possuem o dever de fiscalizar o Patrimnio
Cultural, como todo o patrimnio pblico, j que so bens de significativo
valor para a comunidade. Pelo fato de estarem diariamente transitando
pela cidade, os cidados podem facilmente identificar as alteraes e os
danos causados aos bens culturais, principalmente queles que se encon-
tram em meio urbano. Nesse caso, os cidados tem o dever de noticiar ao
Ministrio Pblico e/ou comunicar ao rgo pblico competente, como as
foras policiais ou o Conselho Municipal do Patrimnio Cultural.
A Lei do Tombamento (Decreto-Lei n. 25/1937) estabelece obriga-
es positivas e negativas aos proprietrios de imveis tombados ou de
imveis que estejam no seu entorno, demonstrando a responsabilidade
dessas pessoas na proteo e conservao dos bens culturais. Seguem
algumas obrigaes estabelecidas em lei: os proprietrios devem fazer
as obras de conservao necessrias preservao do bem, ou em caso
da insuficincia de meios, comunicar sua necessidade ao rgo pblico
competente; no destruir, demolir ou mutilar o bem tombado; no pintar,
reparar ou restaurar o bem sem prvia autorizao do IPHAN. O descum-
primento dessas disposies, pode acarretar desde pena de multa at pena
privativa de liberdade.9

827
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Decreto-Lei 25/37, tambm coloca a responsabilizao de cada


indivduo, pessoa natural e jurdica, frente preservao do patrimnio:

Art. 25. O Servio do Patrimnio Histrico e Arts-


tico Nacional procurar entendimentos com as au-
toridades eclesisticas, instituies cientficas, his-
tricas ou artsticas e pessoas naturais e jurdicas,
com o objetivo de obter a cooperao das mesmas
em benefcio do patrimnio histrico e artstico
nacional. (grifos nosso)

Portanto, fica claro que, a comunidade possui um importante papel


na proteo e defesa do Patrimnio Cultural brasileiro, podendo utilizar
de vrios mecanismos legais para que a guarda desses bens seja efetiva.

2.3. ALGUMAS POLTICAS PBLICAS CULTURAIS


EM FAVOR DO PATRIMNIO CULTURAL NO PAS

No Brasil, de forma gradativa, o poder pblico tem implementado dife-


rentes polticas de proteo e promoo do Patrimnio Cultural. Em geral,
se concentram na concesso de benefcios fiscais aos contribuintes e na
criao de programas de apoio cultura em cidades histricas, a exemplo
do PAC Cidades Histricas e do Projeto Monumenta.
O PAC Cidades Histricas, faz parte do Programa de Acelerao do
Crescimento, iniciado pelo governo federal em 2007, o qual promove o
planejamento e a execuo de grandes obras de infraestrutura pelo pas.
Entretanto, o Ministrio do Planejamento s autorizou a criao de uma
linha exclusivamente destinada stios histricos urbanos protegidos
pelo IPHAN a partir de 2013. Neste mesmo ano, o programa restaurou
425 obras de edifcios e espaos pblicos em diversas cidades do pas.10
J o Projeto Monumenta que conta com o financiamento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), apoiado pela Unesco e organi-

828
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

zado pelo Ministrio da Cultura. Alm de recuperar e preservar o patrim-


nio histrico, o programa visa trazer o desenvolvimento econmico e social
nas cidades histricas protegidas pelo IPHAN. Ao promover a recuperao
de bens tombados nas reas do projeto, promove-se concomitantemente
a conscientizao da populao acerca do patrimnio e estimula a utili-
zao econmica, cultural e social das reas em recuperao.11
Outros mecanismos bastante aplicados no Brasil para a promoo
e a proteo do Patrimnio Cultural, so os incentivos fiscais, que es-
to previstos no Texto Constitucional. O Art. 216, em seu Pargrafo 3
dispe inclusive que: A lei estabelecer incentivos para a produo e o
conhecimento de bens e valores culturais.. Esse tipo de incentivo pode
consistir, por exemplo, em se abater no valor devido de algum tributo, o
valor utilizado com investimentos em projetos culturais. Alguns exemplos
so o abatimento no Imposto de Renda, previsto pela Lei Federal 8.313 de
23 de dezembro de 1991, conhecida como Lei Rouanet.
H tambm algumas polticas de incentivo fiscal no mbito municipal.
No Municpio de Belo Horizonte, por exemplo, existe a Lei Municipal 5.839
de 28 de dezembro de 1990 que assegura iseno de IPTU (Imposto Predial
Territorial Urbano) aos imveis tombados12, sendo necessria comprova-
o de que o imvel est sendo preservado para garantir o benefcio. Deste
modo, a Prefeitura Municipal incentiva a proteo de um bem de interesse
pblico, mantendo-o preservado para toda a sociedade.
Ademais, existem outras polticas de fomento e incentivo ao Patri-
mnio Cultural, como por exemplo o ICMS Patrimnio Cultural, no
Estado de Minas Gerais, que ser tratado de maneira mais pormeno-
rizada mais adiante.
possvel perceber que a Constituio da Repblica de 1988 exerceu
grande influncia na criao de polticas pblicas de valorizao cultura
e proteo do Patrimnio Cultural brasileiro, devido s suas contribuies
sociais e a atribuio ideia de cultura, como um direito social e funda-
mental. Assim, aps a CR/88, como demonstrado pelas diversas polticas
pblicas criadas nesse perodo, houve um crescimento desse tipo de

829
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

incentivo destinado a promoo e a proteo do Patrimnio Cultural, em


todas as instncias federativas.

3. O ICMS PATRIMNIO CULTURAL

3.1. O QUE ICMS

O Imposto sobre operaes relativas Circulao de Mercadorias e


Prestaes de servios, tambm conhecido como ICMS um tributo de
competncia dos Estados e do Distrito Federal. Trata-se de um imposto
antigo que foi institudo no Brasil, por meio da Lei Federal n 4.625 de 31
de dezembro de 1922, passando a vigorar j no exerccio financeiro do
ano consecutivo.
Atualmente o ICMS fonte de receita bastante expressiva para os Esta-
dos e Distrito Federal. Sua regulamentao dada pela Lei Complementar
n18 de 13 de setembro de 1996, conhecida por Lei Kandir. Na Lei so
estabelecidas normas gerais aplicveis todos os Estados e ao Distrito
Federal. Sua base de clculo , em regra, o valor da operao relativa
circulao de mercadoria, ou o preo do servio respectivo, possuindo
algumas excees no Pargrafo Primeiro, do Art. 13 desta mesma Lei.
Hoje, para atrair investimentos, os Estados concedem benefcios fiscais,
no mbito do ICMS, para empresas interessadas em investir no Estado con-
cessor do benefcio. Quando ocorre a reduo de tributos por um Estado,
este deixa de auferir as arrecadaes dele provenientes. Essa competi-
tividade entre os Estados, pode acabar resultando em uma guerra fiscal,
ou seja, em uma disputa entre eles afim de receber investimento privado.
Independentemente dessa competitividade, que pode impactar no
volume de investimentos que cada Estado pode dispor para as pol-
ticas pblicas, dentre elas a proteo do Patrimnio Cultural, o que
interessa saber como tal tributo pode ser utilizado para a proteo
do Patrimnio Cultural.

830
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.2. A PARCELA DEVIDA AOS MUNICPIOS

Do valor total recebido pelos Estados na arrecadao do ICMS, ao


menos vinte e cinco por cento deve ser, obrigatoriamente, repassado aos
Municpios, sendo, no mnimo, trs quartos desse valor proporcionalmente
destinado queles Municpios que tiveram a circulao de mercadorias
ou a prestao de servios realizados em seu territrio. Assim dispe a
Constituio da Repblica de 1988 em seu Art. 158, IV e Pargrafo nico:

Art. 158. Pertencem aos Municpios:


IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto
do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias
e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e in-
termunicipal e de telecomunicao.
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Mu-
nicpios, mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme
os seguintes critrios:
I - trs quartos no mnimo, na proporo do valor adicionado nas
operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes
de servios, realizadas em seus territrios. (grifos nosso)

O restante desse valor de repartio obrigatria, ou seja, at um quarto


da parcela a ser repassada obrigatoriamente aos Municpios, pode ser des-
tinada conforme Legislao Estadual de acordo com o Inciso II, Pargrafo
nico do Art.158 da Constituio da Repblica.
Em Minas Gerais, a Lei Estadual que regulamenta a distribuio desse
um quarto da parcela da receita do produto da arrecadao do ICMS per-
tencente aos Municpios , atualmente, a Lei Estadual n 18.030 de 12 de
janeiro de 2009, tambm conhecida como Lei Robin Hood.
No incio13 dos anos 1990, no Estado de Minas Gerais, a parcela
discricionria de repasse de um quarto do ICMS aos Municpios era
destinada especialmente aos centros mineradores, e servia ainda como
compensao financeira por desmembramento de distrito alm de seguir
os critrios do Valor Adicionado Fiscal (VAF), apurado pela Secretaria
da Fazenda de Minas Gerais. Entretanto, tal partilha dos recursos era
altamente concentradora de recursos nos Municpios mineradores e

831
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais ativos economicamente. A partir dessa anlise, o Governo de Minas


Gerais, passou a buscar outros critrios que gerassem distribuio de
receita queles que contribussem com a qualidade de vida da populao
atravs de polticas pblicas.
A Lei 12.040, de 28 de dezembro de 1995, conhecida como Lei Robin
Hood, foi criada com esse intuito, introduzindo novos critrios para a
distribuio do ICMS, como o incentivo a aplicao de recursos municipais
nas reas sociais, induo dos Municpios a aumentarem sua arrecadao
e a utilizarem com mais eficincia os recursos arrecadados, e, por fim,
criar uma parceria entre Estado e Municpios, tendo como objetivo a me-
lhoria da qualidade de vida da populao destas regies. Assim, os novos
critrios introduziram outras variveis que modificaram a metodologia de
clculo at ento usada.
Em 27 de dezembro de 1996 foi publicada a Lei Estadual n 12.428 que
atualizou a Lei Robin Hood, diminuindo o peso do VAF, e melhorando
a participao dos demais critrios, separando-os em: rea Geogrfica,
Populao, Populao dos 50 mais Populosos, Educao, Sade, Meio
Ambiente, Produo de Alimentos, Receita Prpria e Patrimnio Cultural.
Novamente, a referida norma foi alterada em 27 de dezembro de 2000,
pela Lei Estadual n 13.803 e, mais tarde, esta ltima foi substituda pela
Lei Estadual n 18.030 de 12 de janeiro de 2009, atual verso vigente, que
hoje regulamenta a partilha do dito um quarto do percentual a ser repas-
sado aos Municpios, proveniente do referido tributo estadual, incluindo
ademais outros critrios de distribuio, totalizando dezoito variveis.
Esse instrumento legal surgiu como uma estratgia de induo especi-
ficamente delineada pelo governo de Minas Gerais com o objetivo de obter
tambm dos governos locais a adeso s polticas de Patrimnio Cultural,
educao, sade, meio ambiente, responsabilidade fiscal e produo de
alimentos, dentre outros. A Lei buscou favorecer ainda os Municpios mais
populosos e, tambm, promover a redistribuio do ICMS em favor dos
Municpios mais pobres, por isso chamada de Robin Hood.

832
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.3. OS CRITRIOS DE REPASSE DO ICMS

Como j visto, a Lei 18.030/2009 atualmente responsvel por deli-


berar sobre os critrios de distribuio de parte do ICMS arrecadado pelo
Estado de Minas Gerais aos Municpios. O Art. 1 da Lei, estabelece, ao
todo, dezoito reas que podem servir de parmetro para a concesso desse
benefcio fiscal: valor adicionado fiscal (VAF); rea geogrfica; populao;
populao dos cinquenta Municpios mais populosos; educao; produo
de alimentos; patrimnio cultural; meio ambiente; sade; receita prpria;
cota mnima; municpios mineradores; recursos hdricos; Municpios sede
de estabelecimentos penitencirios; esportes; turismo; ICMS solidrio e
mnimo per capita.
O prprio Municpio pode escolher as reas de atuao para rece-
bimento do incentivo, basta que ele cumpra com os requisitos legais e
promova melhorias em seu territrio. Via de regra, esses requisitos esto
previstas na prpria Lei Robin Hood, mas para algumas reas de atuao,
a exemplo do Patrimnio Cultural, a regulamentao tambm prevista
por outras Deliberaes Normativas.
Toma-se como exemplo, para melhor entendimento, a escolha do cri-
trio turismo por um Municpio qualquer. Nos termos da lei vigente, para
se habilitar participao nessa rea, o Municpio dever participar do
Programa de Regionalizao do Turismo da SETUR, elaborar uma poltica
municipal de turismo e constituir e manter em regular funcionamento o
Conselho Municipal e o Fundo Municipal de Turismo. Se preenchidos os
requisitos, o Municpio poder receber parte do ICMS recolhido do Estado
como incentivo, sendo repassado valor especfico de acordo com o inves-
timento na rea feita pelo Municpio.
A concesso desse benefcio tributrio objetiva melhorar a quali-
dade de vida da populao mineira descentralizando a distribuio da
cota-parte do ICMS de modo a deslocar renda, gerar investimentos em
diversas reas e melhorar a arrecadao municipal em uma parceria
entre Estados e Municpios.

833
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.4. O ICMS PATRIMNIO CULTURAL14

O Governo do Estado de Minas Gerais, por meio da Lei n 12.428 de 28


de dezembro de 1996, a qual atualizou a Lei Robin Hood, estabeleceu o
Patrimnio Cultural como um dos critrios de repasse da arrecadao
estadual do ICMS aos Municpios mineiros. Atualmente, est vigente a
Lei Estadual n 18.030/2009, a atual verso da Lei Robin Hood, que em
seu Art. 1, Inciso VII, garante aos Municpios uma parcela da receita do
produto da arrecadao do ICMS estadual quando destinado a gesto e a
preservao do patrimnio cultural, sendo este um dos critrios legais
de repasse do tributo.
O ICMS Patrimnio Cultural, nos termos da Legislao mineira, ,
portanto, uma concesso de benefcio aos Municpios que possuem pol-
ticas de incentivo e proteo ao Patrimnio Cultural local. Dessa forma,
os Municpios so induzidos a aderir a polticas pblicas em prol do pa-
trimnio cultural e obrigados a se adequarem aos critrios e exigncias
do Governo Estadual.
O Conselho Estadual do Patrimnio Cultural (CONEP), criado em 2008
pelo Governo do Estado de Minas Gerais, responsvel por promover
a discusso e construo de polticas pblicas estaduais, estruturando
critrios e conceitos a serem adotados para identificao, valorizao e
preservao do Patrimnio Cultural estadual, a partir de parecer tcnico
do Instituto Estadual do Patrimnio Cultural (IEPHA)15. Esses dois rgos
trabalham em conjunto na aplicao do ICMS Patrimnio Cultural em
Minas Gerais.
O CONEP cria as normas concernentes a aplicao desse incentivo
fiscal, por meio de Deliberaes Normativas. Por outro lado, o IEPHA
responsvel por instruir e fiscalizar os Municpios na aplicao dessas
normas. de responsabilidade do Conselho, com a ajuda tcnica do IE-
PHA, criar um sistema de pontuao responsvel por calcular o valor de
repasse aos Municpios para fins de ICMS Patrimnio Cultural.
Assim, so definidos atributos ou atividades de investimento em favor

834
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Patrimnio Cultural local que recebe valorao, conforme o sistema de


pontuao vigente, o qual ser estudado mais adiante. Esses atributos po-
dem ser alterados, aps avaliao da equipe tcnica do IEPHA. Nos ltimos
vinte anos, foram aprovadas trs Resolues que definiam e alteravam
os critrios de repasse do ICMS Patrimnio Cultural. Essas mudanas
visam aprimorar as aes de proteo aos bens culturais e buscar maior
efetividade e eficincia dessas aes.
As normas e regras aplicveis ao ICMS Patrimnio Cultural sero
discutidas a seguir.

3.5. AS REGRAS APLICVEIS AO


CRITRIO PATRIMNIO CULTURAL

O instituto do ICMS Patrimnio Cultural, em Minas Gerais, regula-


mentado atualmente pela Lei Estadual 18.030/2009, conjuntamente, com
as Deliberaes Normativas do CONEP que tratam de normas especficas
ao benefcio e suprem as lacunas da Lei estadual. Atualmente, est vi-
gente a Deliberao CONEP n 02 de 2012, a qual foi estabelecida para o
exerccio do ano de 2013 e anos seguintes. Dispe o Art.1, Inciso VII, da
Lei 18.030 de 2009:

Art. 1 A parcela da receita do produto da arrecadao do Imposto


sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermu-
nicipal e de Comunicao - ICMS - pertencente aos Municpios,
de que trata o 1 do art. 150 da Constituio do Estado, ser
distribuda nos percentuais indicados no Anexo I desta Lei, con-
forme os seguintes critrios:
(...)
VII - patrimnio cultural: relao percentual entre o ndice de
Patrimnio Cultural do Municpio e o somatrio dos ndices de
todos os Municpios, fornecida pelo Instituto Estadual do Patri-
mnio Histrico e Artstico - IEPHA -, observado o disposto no
Anexo II desta Lei; (grifos nosso)

O dispositivo supracitado, alm de estabelecer o Patrimnio Cultural


como um novo critrio para o repasse da parcela discricionria do ICMS,

835
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

regulariza os termos dessa operao. De acordo com o Inciso acima,


fica incumbida ao IEPHA, a tarefa de prestar auxillio aos Municpios
em todas as etapas do processo e, anualmente, fixar a relao per-
centual a ser utilizada para clculo do valor de distribuio do ICMS
Cultural no Estado.
Alm disso, no Anexo II da mesma Lei, so transferidas outras
atribuies ao IEPHA, como o fornecimento de dados relativos aos
bens tombados no Estado para fins de aplicao do ICMS Patrimnio
Cultural; estabelecer dossis de tombamento ou originrios de estudos
e resolues; fornecer dados relativos aos tombamento, registros e
s polticas municipais e atestar que esses mecanismos esto sendo
realizados conforme a metodologia e a tcnica adequadas e definidas
pelo prprio IEPHA.16
A aplicao do ICMS Patrimnio Cultural aos Municpios funciona
da seguinte forma:
Primeiramente, foram definidos nove atributos considerados para
esse fim. So eles: Ncleo Histrico (NH), Conjunto Urbano ou Paisa-
gstico (CP), Bens Imveis (BI), Bens Mveis (BM), Registro de Bens
Culturais Imateriais (RI), Inventrio de Proteo do Patrimnio Cultural
(INV), Educao Patrimonial (EP), Existncia de Planejamento e Poltica
Municipal de Proteo do Patrimnio Cultural e outras aes (PCL) e
Fundo de Preservao do Patrimnio Cultural (FU).
Os atributos consistem em aes ou atividades a serem conso-
lidadas pelos Municpios que ganham uma pontuao, conforme a
tabela a seguir:

836
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ATRIBUTO CARACTERSTICA SIGLA NOTA

Cidade ou distrito com seu ncleo at 2.000 domiclios H e/f 05 - 5


histrico urbano tombado no nvel NH
estadual ou federal

de 2.001 a 3.000 domiclios e/f 08 - NH 8

de 3.001 a 5.000 domiclios e/f 12 - NH 12

acima de 5.000 domiclios e/f 16 - NH 16

Somatrio dos conjuntos urbanos ou rea de 0,2 a 1,9 hectare ou que 2


paisagsticos, localizados em zonas tenha de 5 a 10 unidades e/f 02 - CP
urbanas ou rurais, tombados no nvel
estadual ou federal
rea de 2 a 4,9 hectares ou que e/f 03 - CP 3
tenha de 11 a 20 unidades

rea de 5 a 10 hectares ou que e/f 04 - CP 4


tenha de 21 a 30 unidades

rea acima de 10 hectares ou que e/f 05 - CP 5


tenha acima de 30 unidades

Bens imveis tombados isoladamente e/f 02 - BI 2


no nvel estadual ou federal, includos de 1 a 5 unidades BI
seus respectivos acervos de bens
mveis, quando houver
de 6 a 10 unidades e/f 04 - BI 4

de 11 a 20 unidades e/f 06 - BI 6

acima de 20 unidades e/f 08 - BI 8

Bens mveis tombados isoladamente de 1 a 20 unidades e/f 01 - BM 1


no nvel estadual ou federal

de 21 a 50 unidades e/f 02 - BM 2

acima de 50 unidades e/f 03 - BM 3

Cidade ou distrito com seu ncleo de 20 a 2.000 unidades mun 03 - 3


histrico urbano tombado no nvel NH
municipal
acima de 2.000 unidades mun 04 - 4
NH
Somatrio dos conjuntos urbanos ou rea de 0,2 hectare a 1,9 hectare mun 01 - 1
paisagsticos, localizados em zonas ou composto de 5 unidades CP
urbanas ou rurais, tombados no nvel
municipal
rea acima de 2 hectares ou mun 02 - 2
composto de 10 unidades CP
Bens imveis tombados isoladamente mun 01 - BI 1
no nvel municipal, includos seus de 1 a 5 unidades
respectivos acervos de bens mveis,
quando houver

18

837
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de 6 a 10 unidades mun 02 - BI 2

acima de 10 unidades mun 03 - BI 3

Bens mveis tombados isoladamente de 1 a 20 unidades mun 01 - 1


no nvel municipal BM
de 21 a 50 unidades mun 02 - 2
BM
acima de 50 unidades mun 03 - 3
BM
Registro de bens imateriais em nvel de 1 a 5 bens registrados 02 - RI 2
federal, estadual e municipal
de 6 a 10 bens registrados 03 - RI 3

acima de 10 bens registrados 04 - RI 4

Educao patrimonial municipal Elaborao de projetos e mun 02 - 2


realizao de atividades de EP
educao patrimonial
Inventrio de Proteo do Patrimnio Elaborao do plano e mun 02 - 2
Cultural elaborado pelo Municpio desenvolvimento de Inventrio do INV
Patrimnio Cultural

Criao do Fundo Municipal de Criao do Fundo e gesto dos mun 03 - 3


Preservao do Patrimnio Cultural recursos FU

Existncia de planejamento e de Desenvolver poltica cultural mun 04- 4


poltica municipal de proteo do PCL
patrimnio cultural e outras aes

Fonte: Tabela
Fonte: Tabela retirada
retirada do Anexo
do Anexo II da Lei18.030
II da Lei Estadual Estadual 18.030 de 2009.
de 2009.

Observa-se
Observa-se que
que dentreososatributos,
dentre atributos,h
hainda
aindauma
umasubdiviso
subdiviso por
por
caractersticas. A
caractersticas. cada caracterstica,
A cada caracterstica, mesmo
mesmo que
que pertencente
pertencente ao
ao mesmo
mesmo
atributo, aplicada
atributo, aplicada uma
umapontuao
pontuao diferente.
diferente. Para
Paramelhor
melhorentendimento,
entendimento,
vamos considerar
vamos considerar o atributo
atributo Bem
Bem Imveis
Imveis (BI)
(BI) previsto
previsto na
na legislao.
legislao.
Nessa categoria
Nessa categoria dada
dada uma pontuao
uma pontuao diferenciada
diferenciada para cada para cada
caracters-
tica, apesar deapesar
caracterstica, estarem
de todas notodas
estarem mesmono atributo. Sero pontuados
mesmo atributo. nessa
Sero pontuados
categoria, de acordo
nessa categoria, com ocom
de acordo nmero de tombamentos,
o nmero os bem
de tombamentos, osimveis com
bem imveis
as
comseguintes caractersticas:
as seguintes bensbens
caractersticas: imveis tombados
imveis a nvel
tombados estadual
a nvel ou
estadual
federal e bens
ou federal imveis
e bens tombados
imveis tombadosaanvel
nvelmunicipal.
municipal.
Assim, serser
Assim, aplicada uma nota
aplicada umaespecfica a cada Municpio
nota especfica a cadaparticipante
Municpio
do ICMS Patrimnio
participante Cultural. Essa
do ICMS Patrimnio nota Essa
Cultural. consiste
notano somatrio
consiste de toda
no somatrio
a pontuao do Municpio, segundo as aes que foram consolidadas por

19

838
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ele. Pode um Municpio consolidar aes em mltiplas categorias, como


exemplo: proceder ao tombamento de bem imveis (BI), possuir ncleo
histrico tombado (NH), possuir conjuntos urbanos ou paisagsticos tom-
bados (CP), possuir Fundo Municipal de Preservao ao Patrimnio Cultural
(FU), dentre vrios outros. Fica claro que, quanto maior o nmero de aes
efetivadas pelo Municpio para a preservao do Patrimnio Cultural local,
maior ser sua nota para o recebimento do incentivo conhecido por ICMS
Patrimnio Cultural.
Por fim, ser feito anualmente, tambm pelo IEPHA, um clculo de-
monstrativo do ndice Patrimnio Cultural (PPC) de cada Municpio par-
ticipante, no qual divide-se o Somatrio das Notas do Municpio pelo
Somatrio das Notas de todos os Municpios mineiros. O resultado ser
o percentual de distribuio da receita do ICMS ao Municpio participante,
ou seja, o percentual de clculo do valor que ser repassado ao ente para
fins de ICMS Patrimnio Cultural. S no ano de 2011, foram repassados
aos Municpios mineiros a ttulo de ICMS Patrimnio Cultural, mais de
60 milhes de reais, segundo dados do IEPHA.17
importante frisar que as regras destinadas a aplicao do instituto do
ICMS Patrimnio Cultural so complexas, sendo, a deliberao norma-
tiva vigente, extensa e burocrtica. Consequentemente, a adequao dos
Municpios s normas de aplicao do ICMS Patrimnio Cultural no
algo simplista. O que poderia se tornar um problema, considerando que,
uma poltica pblica dessa amplitude, poderia se transformar em algo
oneroso aos Municpios.
Diante dessa possvel dificuldade, nota-se um esforo do IEPHA em
prestar auxlio aos Municpios a fim de contornar o problema, por meio do
fornecimento de manuais e de modelos de preenchimento da documen-
tao, do atendimento direto e consultoria aos Municpios participantes e
pela iniciativa de organizao de fruns e encontros entre os Conselheiros
do Patrimnio, tcnicos do IEPHA e outros profissionais interessados.
Uma outra falha presente na legislao, dessa vez, um problema de
ordem prtica na implementao do ICMS Patrimnio Cultural, o foco

839
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da poltica pblica em tombamentos. A pontuao estabelecida na le-


gislao beneficia os Municpios que realizam mais tombamentos, preju-
dicando a implementao de outras polticas de proteo e promoo ao
Patrimnio Cultural e impedindo que haja o efeito retributivo populao.
Isso pode ser visto na tabela demonstrada acima, em que dos quatorze
atributos do ICMS Patrimnio Cultural previstos na lei, nove se referem
ao instituto do tombamento.
Dessa forma, alm de no promover a maior abrangncia e a descen-
tralizao ampla da proteo do Patrimnio Cultural de Minas Gerais,
essa concentrao no tombamento tambm pode acarretar na proteo
de bens indevidos, os quais no possuem as caractersticas necessrias
para tal, gerando uma banalizao do instituto.
Apesar dos eventuais problemas ligados a legislao do ICMS Patrim-
nio Cultural em Minas Gerais, as aes e polticas culturais consolidadas
devido a concesso desse benefcio so mltiplas, e vo desde a criao
de Conselhos Municipais do Patrimnio Cultural e do tombamento de bens
mveis e imveis - maioria das aes implantadas- at o registro de bens,
a implantao de legislao prpria em matria de Patrimnio Cultural, o
fomento educao patrimonial no Municpio, dentre outras.
Em Minas Gerais, dos 853 Municpios presentes no Estado, 653 go-
zaram do benefcio do ICMS Patrimnio Cultural no exerccio de 2015,
segundo dados j disponibilizados pelo IEPHA. O que indica a participa-
o de, aproximadamente, 76,5% dos Municpios do Estado. Alm disso,
do total de 653 Municpios participantes do ICMS Patrimnio Cultural
em 2015, 487 Municpios possuem Conselhos do Patrimnio Cultural em
funcionamento, de acordo com dados do IEPHA18.
As estatsticas demonstram que o instituto do ICMS Patrimnio Cul-
tural tem sido uma ferramenta importante na promoo e proteo do
Patrimnio Cultural no Estado de Minas Gerais e mesmo sendo uma me-
dida complexa, a aplicao do ICMS Patrimnio Cultural efetiva dentre
os Municpios mineiros.

840
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. CONCLUSO

Ao longo do sculo XX, no Brasil, o governo federal foi o principal


responsvel pela criao de leis e pelo estabelecimento de polticas p-
blicas voltadas para a preservao do Patrimnio Cultural no Brasil. No
entanto, com a promulgao da Constituio Federal da Repblica de 1988,
houve uma descentralizao de competncias para os entes federados,
antes concentrada na Unio, de forma que os Estados, Distrito Federal e
os Municpios tambm se tornaram competentes para legislar e atuar no
mbito de seus territrios em matria de Patrimnio Cultural. Com isso,
atualmente, os governos estaduais e municipais tambm possuem papel
expressivo na tutela dos bens culturais, o que proporcionou a criao de
leis especficas e de polticas pblicas concernentes proteo do Patri-
mnio Cultural por todos os entes federados.
Dentro desse contexto de crescimento dos incentivos cultura em
geral, e mais especificamente, ao Patrimnio Cultural, ganha destaque a
aprovao da Lei Estadual mineira 12.428 de 1996, que uma atualizao
da dita Lei Robin Hood passando a acrescentar o Patrimnio Cultural
como critrio de repasse da parcela discricionria de destinao de um
quarto do ICMS arrecadado pelo Estado e devido aos Municpios. Essa lei
foi substituda por outras duas, estando vigente, atualmente, a Lei 18.030
de 2009 que regula a concesso do ICMS Patrimnio Cultural em Minas
Gerais, objeto de estudo do presente artigo.
A anlise da Lei 18.030/2009 possibilitou um esclarecimento acerca
das regras aplicveis ao ICMS Patrimnio Cultural. A Lei supracitada
determina um sistema de pontuao para a aplicao do benefcio fis-
cal, no qual dada uma nota a cada ao ou atividade prevista em Lei e
consolidada pelo Municpio em prol da proteo do Patrimnio Cultural.
A partir da pontuao recebida pelo ente, de acordo com os parmetros
legais, calcula-se o valor destinado a redistribuio do ICMS arrecadado
pelo Estado, aos Municpios participantes em Minas Gerais.
A partir do estudo da Lei Robin Hood e das Deliberaes Normativas

841
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do CONEP que regulamentam o incentivo do ICMS Patrimnio Cultural


em Minas Gerais, foram detectadas eventuais falhas em sua elaborao e
em seu sistema de pontuao, como a complexidade das Deliberaes e o
foco da legislao no instituto do tombamento. Apesar disso, verifica-se
que o mecanismo do ICMS Patrimnio Cultural, conseguiu implementar
diversas aes em prol da promoo e da proteo do Patrimnio Cultural
em Minas Gerais, como a criao de Conselhos Municipais do Patrimnio
Cultural, o tombamento de bens, a implementao de uma educao
patrimonial nos Municpios, o registro de bens culturais, dentre outros.
Atualmente, o Estado de Minas Gerais o Estado brasileiro que possui
o maior nmero de Conselhos Municipais do Patrimnio Cultural, equiva-
lente a 69,7% do nmero de Conselhos no pas.19 Alm disso, no Estado,
aproximadamente, 76,5% dos Municpios recebem incentivos advindos do
instituto do ICMS Patrimnio Cultural.
Deste modo, possvel concluir que a Lei Robin Hood, em seu critrio
ICMS Patrimnio Cultural uma poltica pblica efetiva na proteo e
promoo do Patrimnio Cultural edificado. E que, apesar de ainda poder
ser aprimorado, j serve de inspirao para outros Estados implementa-
rem polticas similares, como o ICMS Cultural da Bahia, proposto pela
Secretaria de Cultura do Estado da Bahia (SECULT), atravs do Instituto
do Patrimnio Artstico e Cultural da Bahia (IPAC), que tem como foco a
insero do critrio Patrimnio Cultural na lei de redistribuio do tributo,
seguindo o exemplo mineiro.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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pressupostos para a construo de uma democracia deliberativa no Municpio.
Disponvel em: < http://www.unisc.br/portal/upload/com_arquivo/partic~1.pdf>
Acesso em: 20 maio 2015.

NOTAS

1 Doutor em Direito Pblico, Professor Adjunto do Departamento de Direito da Universidade Federal de Ouro
Preto (UFOP), Coordenador do Ncleo de Pesquisa em Direito do Patrimnio Cultural - NEPAC (UFOP), mag-
nopaiva@globo.com
2 Graduanda em Direito da Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), fernanda.vieira.manna@gmail.com
3 Graduanda em Direito da Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), tainagoffredo@gmail.com
4 Art.165 do Cdigo Penal Brasileiro: Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela autoridade competente
em virtude de valor artstico, arqueolgico ou histrico: Pena - deteno, de seis meses a dois anos, e multa..
5 Constituio Cultural o termo utilizado pelo Prof. Carlos Magno de Souza Paiva para fazer referncia a
Constituio da Repblica de 1988, em valorizao s suas contribuies sociais e a sua atribuio ideia de
cultura, como um direito social e fundamental. PAIVA, Carlos Magno de Souza. O Regime Jurdico do Bem
Cultural Edificado no Brasil. Ed. UFOP. Ouro Preto, 2010.
6 Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; CR/88
7 Em uma sociedade os indivduos se aglutinam de forma impessoal, enquanto que em uma comunidade
os integrantes possuem relaes mais conectadas e prximas. RODRIGUES, Lucas de Oliveira. Comunidade
e sociedade. Disponvel em: <http://www.mundoeducacao.com/sociologia/comunidade-sociedade.htm>.
Acesso em: 03 jun. 2015.
8 Apesar de, na CR/88, ser utilizado o termo sociedade, para fins de melhor entendimento do tema, utili-
zaremos no presente trabalho o termo comunidade que traz uma noo de unidade de semelhana, na
qual os objetivos de seus indivduos se conformam numa direo comum, cf. explicita MASSA, Guilherme
Camargo (2008).
9 Pena privativa de liberdade prevista na Seo IV Dos Crimes contra o Ordenamento Urbano e o Patrimnio
Cultural da Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998.
10 Dados extrados da pgina do IPHAN. Disponvel em: <http://portal.iphan.gov.br/pagina/detalhes/235>
Acesso em: 20 de maio de 2015.
11CELESTINO, Lvia Fraga. Polticas pblicas de recuperao do Patrimnio Cultural urbano em
Cachoeira/BA: uma anlise sobre o programa monumenta (ministrio da cultura). Disponvel em: <http://
periodicos.uesb.br/index.php/ascmpa/article/viewFile/3691/3376>. Acesso em: 28 maio 2015.
12 Art. 9 - Fica isento do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU - o imvel tombado
pelo Municpio por meio de deliberao de seus rgos de proteo do patrimnio histrico, cultural e arts-
tico, sempre que mantidos em bom estado de conservao. Pargrafo nico - A iseno do imposto poder
ser estendida a bens imveis tombados por rgos de proteo do patrimnio histrico, cultural e artstico
do Estado de Minas Gerais ou da Unio, desde que o tombamento seja ratificado pelos rgos de que trata o

844
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

caput deste artigo.. Lei Municipal de Belo Horizonte 5.839/90.


13 Decreto-Lei n 32.771, de julho de 1991.
14 O instituto do ICMS Patrimnio Cultural difere da Lei Estadual mineira n 17.615, de 4 de julho de 2008,
conhecida como Lei de Incentivo Cultura, que dispe sobre a concesso de incentivo fiscal, com a deduo
no valor devido de ICMS, para as pessoas jurdicas que apoiarem financeiramente a realizao de projetos
culturais no Estado.
15 Dados extrados do site do IEPHA. Disponvel em: <http://www.iepha.mg.gov.br/institucional> Acesso
em: 02 jun. 2015.
16 Lei Estadual 18.030 de 2009, Anexo II, Nota n 4 - Os permetros de tombamento e de entorno so os es-
tabelecidos pelos respectivos dossis de tombamento ou originrios de estudos e resolues do IEPHA ou da
13a Coordenao Regional do IPHAN.
17 Dados extrados do site do IEPHA. Disponvel em: <http://www.iepha.mg.gov.br/component/docman/
cat_view/23-legislacao/3307-repasse-de-verba-do-icms-patrimonio-cultural> Acesso em: 02 jun. 2015.
18 Dados extrados do site do IEPHA. Disponvel em: <http://www.iepha.mg.gov.br/images/stories/ICMS/
pontuacao-definitiva-icms-exercicio-2015.pdf> Acesso em: 02 jun. 2015.
19 Dados retirados do Artigo O sucesso do ICMS cultural revisado: determinantes e obstculos da poltica de
municipalizao para a proteo do patrimnio cultural do estado de Minas Gerais de AZEVEDO, Nilo; LIRA,
Rodrigo; e BORSANI, Hugo.

845
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Ocupe o Coc: Apontamentos Para


Uma Aproximao Entre os Direitos
Resistncia, Cidade e ao Meio
Ambiente Ecologicamente Equilibrado
na Luta em Defesa do Parque.
Joo Alfredo Telles Melo1
Naiara Carneiro Marinho2

RESUMO

O presente trabalho pretende fazer uma apresentao da experincia


do chamado Ocupe o Coc, acampamento montado dentro do Parque
do Coc em Fortaleza que, durante quase trs meses, animou uma resis-
tncia construo de um complexo de viadutos que adentraria como,
de fato, adentrou - uma rea na borda de um parque pblico, considerada
a maior rea verde da cidade. Estes apontamentos intentam analisar essa
nova forma de movimento social influenciada pelos Ocupes de 2010
/2011 e pelas jornadas de junho de 2013 a partir da compreenso de que
o Direito Resistncia acaba sendo um suporte fundante e fundamental
para a luta em defesa do Direito Cidade, aos seus bens comuns e, dentre
estes, o (Direito ao) Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado. Apesar
do acampamento haver sido desmontado por (e pela) fora da deciso
judicial aps 84 dias de ocupao, o que poderia simbolizar uma derrota
para o movimento, a sentena de uma ao civil pblica reconheceu, em
primeira instncia, a ilegalidade daquele megaempreendimento, no que
no deixa de significar contraditoriamente (porque, apesar da sentena,
os viadutos foram concludos) uma vitria, ainda que parcial. Com estes
apontamentos, se pretende compreender essa nova dinmica social
em uma cidade como Fortaleza que vem se transmudando numa rapidez
impressionante, acelerada pelos interesses do capital. Por ltimo, mas,

846
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

no menos importante, de se ressaltar que tambm fruto do Ocupe o


Coc sucedneo de um movimento mais antigo, mas, ainda presente, o
SOS Coc a deciso governamental atual de regulamentao definitiva
do, ou seja, de criao nos termos da Lei que institui o Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza (o SNUC), do Parque do Coc,
aps mais de trinta anos de luta.
Palavras-chave: Ocupe o Coc, Parque do Coc, Direito Resistncia,
Direito Cidade, Direito ao Meio Ambienta Ecologicamente Equilibrado.

1. A CIDADE, O RIO E O PARQUE.

Junto sombra dos muros do forte / A pequena semente nasceu...


(Hino de Fortaleza, de Antonio Gondim e Gustavo Barroso)

Foi s margens do Riacho Paje, que o Capito holands Mathias


Beck mandou erguer, no longnquo ano de 1649, o Forte Schoonenborch,
poca em que o litoral do novo mundo era disputado por flamengos,
portugueses, franceses e espanhis. Apesar de notcias da passagem por
nossa costa de Vicente Pinzn, antes mesmo de Cabral aportar na Bahia,
e de ter havido a construo de uma fortificao anterior o Forte de So
Sebastio, pelo portugus Martin Soares Moreno, em 1611, na Barra do
Cear a Fortaleza que d o nome do povoamento em torno do qual a
pequena semente nasceu a de Nossa Senhora da Assuno, quando
portugueses, na esteira da rendio holandesa em Pernambuco, no ano
de 1654, a assim renomearam3.
Apesar dessa ocupao, Farias alerta para o fato de que o Cear ficou
praticamente abandonado por Portugal4, em virtude de sua falta de im-
portncia para a economia colonial, o que j era observado por Nobre,
que afirma, de forma peremptria, que foi somente no decnio final do
Sculo XVII que as autoridades portuguesas se mostraram conscientes da
existncia da Capitania do Cear5.
O fato que Fortaleza se conservou por quase dois sculos apenas com
a funo administrativo-militar de defesa do territrio, tendo experimen-
tado6, por uma srie de fatores que no so objetivo deste paper analisar,

847
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

um crescimento exponencial e um desenvolvimento econmico que a fez


se tornar hoje a quinta capital mais populosa do Brasil e a dcima mais
rica, ainda que profundamente desigual ( a quinta cidade mais desigual
do mundo7), sendo o maior PIB do Nordeste, com 43 bilhes de reais em
2012. considerada atualmente importante centro industrial e comercial
do Brasil, com o oitavo maior poder de compra municipal e o segundo
destino turstico mais desejado do Brasil.8
Ocupando uma rea de 314 km2, e tendo uma das densidades popu-
lacionais mais altas do Brasil, Fortaleza, conforme anota Nogueira, com-
porta um complexo mosaico de sistemas ambientais9, a saber: plancie
litornea (que tem como subsistemas as dunas mveis, as dunas fixas,
faixa de praia/terraos litorneos e complexo flvio-marinho), plancies
lacustres, plancies fluviais, tabuleiros pr-litorneos, transio tabuleiro/
depresso sertaneja, morros e cristais residuais.
Assim, se a gnese da cidade se deu s margens de um riacho, so
rios maiores que configuram seus limites, como o Rio Pacoti a Leste e o
Rio Cear, a Oeste. Mas, em um terceiro rio situado tambm no lado
do nascente da cidade que se encontra a bacia para onde confluem dois
teros de todos os recursos hdricos da cidade, o Rio Coc. Outrora um
limitador para a expanso da cidade para esse lado o que garantia a
preservao de uma parte significativa de seu ecossistema por um bom
perodo de tempo -, com a construo de suas trs pontes (Santana Jnior/
Washington Soares, Sebastio de Abreu e da Sabiaguaba) nos ltimos
quarenta anos, se tornou filo importantssimo do capital imobilirio e,
assim, fonte de disputa entre especuladores e ambientalistas, que vm
lutando pela preservao de seus ecossistemas, especialmente, o seu
exuberante manguezal, que, segundo Sales10, ocupa uma rea de mais
de 600 hectares.
Costa11 anota que, foi no ano de 1985, que surgiu (e permanece, at
hoje, com variao entre seus membros ao longo destes 30 anos), o Movi-
mento SOS Coc que tem encetado uma srie de mobilizaes em defesa
da conservao desse rico ecossistema o maior e mais importante da

848
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cidade -, o que levou distintos governos de diferentes clivagens ideolgicas


a editarem importantes normas para a proteo do rio, de suas dunas, de
seus mangues e vegetao.
Assim, que tivemos segundo o cuidadoso estudo de Costa j aqui
referenciado a criao do Parque Adahil Barreto em 11 de novembro
de 1983, pelo ento Governador Lcio Alcntara; na mesma dcada, trs
anos aps, em 30 de janeiro de l986 (o que demonstra a grande mobiliza-
o existente poca), a Prefeita Maria Luiza Fontenele instituiu a rea
de Proteo Ambiental (APA) do Vale do Rio Coc, infelizmente nunca
regulamentada. Ainda como parcelas protegidas do ecossistema, tive-
mos, em 2006, a criao, por decretos da Prefeita Luizianne Lins de duas
unidades de conservao em Sabiaguaba (um Parque Natural Municipal
de proteo de suas dunas mveis e uma APA, no seu entrono, como zona
de amortecimento); e, em 2009, a instituio, por lei da Cmara Municipal
de Fortaleza, da rea de Relevante Interesse Ecolgico (ARIE) das Dunas
do Coc (Lei 9502/2009).
Porm, do ponto de vista da proteo mais integral dos ecossistemas
e na medida em que no ocorreu a regulamentao da APA do Vale do
Rio Coc, so dois Decretos Estaduais (o de nmero 20.253, de 1989, da
lavra do Governador Tasso Jereissati, e o 22.587/1993, do Governador
Ciro Gomes), que delimitaram (no caso do primeiro) e ampliaram (no se-
gundo) uma rea para fins de desapropriao com a finalidade da criao
do Parque Ecolgico do Coc. No entanto, apesar desses decretos, nunca
houve a criao da unidade de conservao na forma como estabelece a
Lei Federal n 9985/2000, que criou o SNUC (Sistema Nacional de Unidades
de Conservao)12.
Ainda como legislao protetiva daqueles sistemas geoambientais da
bacia do Coc, importante destacar que atual rea de 1.046 ha. definida
pelos decretos estaduais acima referidos compem, em nossa principal lei
urbanstica municipal o Plano Diretor Participativo, Lei Complementar
62/2009 a Zona de Proteo Ambiental 1 (ZPA 1), de preservao per-
manente dos recursos hdricos (art. 63, 1., inciso I), o que lhe garante,

849
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

em tese, proteo integral, pelos parmetro urbansticos estabelecidos


naquela zona, a saber:

Art. 66. So parmetros da ZPA: I - ndice de aproveitamento b-


sico: 0,0; II - ndice de aproveitamento mximo: 0,0; III - ndice de
aproveitamento mnimo: 0,0; IV - taxa de permeabilidade: 100%;
V - taxa de ocupao: 0,0; VI - altura mxima da edificao: 0,0.13.

A pergunta que se faz porque, diante de tantas normas (em


que pese o dado importante da no regulamentao definitiva do parque
e de ainda restar um rea significativa ainda protegida), os ecossistemas
que compem a bacia do Rio Coc em Fortaleza, em especial, sua rea
delimitada pelos decretos estaduais e pelo Plano Diretor, vm sofrendo,
ao longo destes ltimos 30 anos importantes agresses, tanto no que
concerne a obras pblicas como empreendimentos privados? Como os
movimentos sociais tm resistido a esse avano sobre a rea do parque?
o que trataremos como um olhar especialmente voltado para a experi-
ncia do Ocupe o Coc (e o embate jurdico-judicial que ele motivou) na
ltima parte deste trabalho. Mas, antes, faremos um percurso, ainda que
conciso, sobre o encontro entre os Direitos Resistncia, ao Meio Am-
biente Ecologicamente Equilibrado e Cidade, para compreender como
surge em Fortaleza essa primeira experincia de um acampamento em
defesa de uma rea pblica verde de nossa cidade.

2. O DIREITO RESISTNCIA: UMA FERRAMENTA NA


LUTA PELOS DIREITOS CIDADE E AO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

O que transforma o velho no novo / bendito fruto do povo ser...


(Como o Diabo gosta, Belchior)

2.1 DO DIREITO RESISTNCIA

A luta por justia, a resistncia a toda e qualquer forma de opresso,


o combate tirania escreveram as mais belas pginas da histria das

850
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

civilizaes humanas, de Antgona de Sfocles at os dias atuais. Das


mais variadas formas, a luta por liberdade e direitos tm seus heris, seus
mrtires e seus tericos. Safatle14, ao comentar sobre essas lutas levadas
a cabo por movimentos ou cidados (citando exemplos de ecologistas,
pacifistas, imigrantes sem papel e trabalhadores sem terra), afirma que
graas a aes como essas que direitos so ampliados, que a noo
de liberdade ganha novos matizes. Sem esgotar todas as contribuies
doutrinrias, far-se- aqui um brevssimo percurso sobre alguns dos prin-
cipais tericos da Resistncia.
Na Idade Mdia, Santo Toms de Aquino, a partir da viso teocntri-
ca e teocrtica da sociedade dominante poca, onde a concepo de
governo encontrava-se intrinsecamente vinculada conservao da paz
entre os homens, bem como, manuteno e defesa da unidade territo-
rial existente, ao teorizar sobre o Direito Resistncia, foi influenciado
pela teoria do direito natural, onde as noes do que era considerado
justo ou injusto concebiam-se atravs das premissas religiosas. Caso o
Direito Natural no fosse acatado, a sociedade poderia insurgir-se contra
a autoridade descumpridora de preceitos legitimados pela Igreja, entidade
representativa do divino. Conforme preleciona Aquino15:

1. Una autoridad inferior no puede imponer la ley en un juicio


sometido a una instancia superior. Mas la autoridad del hombre
que sanciona la ley humana es inferior a la de Dios. Luego la
autoridad humana no puede imponer su ley en un juicio divino,
cual es el juicio de la conciencia.
2. El juicio de la conciencia depende principalmente de los man-
datos de Dios. Mas a veces las leyes humanas invalidan las leyes
de Dios, segn la expresin de Mt 15,6: Habis anulado la palabra
de Dios con vuestra tradicin. Luego la ley humana no obliga al
hombre en conciencia.
3. Con frecuencia, las leyes humanas ocasionan ofensas y daos
a las personas, segn aquello de Isaas 10,1s: Ay de aquellos que
instituyen leyes inicuas y de los letrados que escriben prescrip-
ciones tirnicas, para oprimir en el juicio a los pobres y conculcar
por la fuerza el derecho de los desvalidos de mi pueblo! Pero es
lcito a todos evitar la opresin y la violencia. Luego las leyes
humanas no obligan al hombre en conciencia.

Na Idade Moderna, um dos principais tericos do Direito Re-


sistncia foi o pensador contratualista ingls John Locke, para quem o

851
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

consentimento e o respeito delegao que o povo transmite a seus


representantes fundamental para garantir a legitimidade ou a falta
dessa, no caso de rompimento do contrato, o que, portanto, sancionaria
o direito de resistir daquela autoridade. Em suas palavras:

Pode-se resistir s ordens de um prncipe? A resistncia legtima


todas as vezes que um indivduo se percebe lesado ou imagina
que no lhe foi feito justia? Isto vai perturbar e transtornar todos
os regimes polticos e, em vez de governo e ordem, no se ter
seno anarquia e confuso.
A isso eu respondo: No se deve opor a fora seno fora injusta
e ilegal; quem quer que resista em qualquer outra circunstncia
atrai para si uma condenao justa, tanto de Deus quanto dos
homens [...]16.

No Sculo XIX, uma das principais referncias no amplo e vasto campo


que legitima atos e condutas de resistncia a ordens injustas, o esta-
dunidense Henry Thoreau, que, com seu conceito de desobedincia civil,
teve uma influncia muito forte sobre o Mahatma Gahndi que a aplicou
em sua luta pela independncia poltica da ndia face ao Imprio Brit-
nico. Ele privilegia a conscincia individual do homem, considerando o
aceite inquestionvel de preceitos legais impostos como instrumentos
alienadores da moral pblica. A lei nunca fez os homens sequer um
pouco mais justos; e o respeito reverente pela lei tem levado at mesmo
os bem intencionados a agir quotidianamente como mensageiros da in-
justia17. Em sua obra, o autor critica o bom cidado, que por no realizar
um exerccio reflexivo de sua prpria condio em relao sociedade,
submete-se s condutas interpostos pela figura do Estado. Dentro de uma
viso prpria, de cunho individualista e moral, mas, de uma coragem e
coerncia inauditas, ele chegou a ser preso por no pagar impostos ao
governo americano no contexto da Guerra do Mxico, por lhe parecerem
injustas as premissas estatais estabelecidas:

Sob um governo que prende qualquer homem injustamente,


o nico lugar digno para um homem justo a priso. (...) ai,
nesse cho discriminado, mas to livre e to honroso, onde o
Estado planta os que no esto com ele, mas sim contra ele a
nica casa num Estado-senzala na qual um homem livre pode
perseverar com honra18.

852
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por ltimo, importante trazer aqui a contribuio de Vladimir Safatle,


j citado alhures, que levanta importantes provocaes acerca da relao
entre Direito e Justia, entre Democracia e Estado de Direito. Para ele, nem
toda forma de violao da lei (que ele identifica como o Estado de Direito)
deveria ser considerada inaceitvel no contexto de uma democracia con-
tempornea ou democracia por vir, a partir de Derrida. Essa democracia
h de admitir o que ele chama de carter desconstrutvel do Direito, ou
seja, quando, em suas palavras, o Estado de Direito quebrado em nome
de um embate em torno da justia19. E adverte:

Uma sociedade que tem medo de tais momentos, que no mais


capaz de compreend-los, uma sociedade que procura reduzir a
poltica a um mero acordo referente s leis que temos e aos meios
que dispomos para muda-las (como se forma atual da estrutura
poltica fosse a melhor possvel se se leva em conta o que o
sistema poltico brasileiro, pode-se claramente compreender o
carter absurdo da colocao)20.

Antes de encerrar esse percurso, importante dizer que, pelo menos em


duas constituies republicanas a da Repblica Federal da Alemanha, em
seu art. 20 e a portuguesa em seus arts. 7., item 3 e em seu art. 21 con-
sagram explicitamente o Direito Resistncia, seja nos casos de subverso
pblica, na Alemanha, seja nos casos de opresso e ofensa e agresso aos
direitos, liberdades e garantias dos cidados, como em Portugal.
O fato que, explcita, como nos casos acima, ou implicitamente, como
no caso do Brasil, a agresso a direitos individuais e/ou coletivos que
sanciona o Direito de Resistir21.

2.2 DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE


ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

O Direito ao meio ambiente, em anlise histrica, possua em seus pri-


mrdios correlao com o direito sade, considerando as consequncias
prejudiciais ao bem da sade a depender das condies ambientais as
quais era submetido o indivduo. Isto posto, por muito tempo no houve

853
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

previso expressa com o fundamento de proteo ambiental no direito


brasileiro, considerando esta decorrente do direito sade, ou seja, sem
autonomia no campo doutrinrio e legislativo.
No entanto, as questes pertinentes ao direito ambiental foram ganhan-
do contornos relevantes, mormente na segunda metade do sculo XX. A
necessidade de discutir-se o meio ambiente como bem jurdico autnomo
e com regulao prpria e especfica institucionalizou nos ordenamentos
jurdicos de vrios pases o direito ao ambiente sadio e equilibrado como
direito fundamental de todos. Conforme explicita Melo22:

O Direito Ambiental entendido como sistematizao de nor-


mas, princpios, doutrina e jurisprudncia que busca disciplinar
a relao da sociedade humana com o seu entorno natural ,
em ltima anlise, filho da atual crise socioambiental que coloca
em risco no s a sobrevivncia de nossa espcie, mas, da vida
como um todo, em nossa pequena nave planetria. Tanto que o
surgimento desse novo ramo jurdico, em escala internacional,
pode ser encontrado nos documentos produzidos durante a I
Conferncia sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Es-
tocolmo, no ano de 1972, convocada para debater os problemas
ambientais que j alcanavam uma dimenso global. [...]
O impacto dessa crise no mbito do Direito se d no fenmeno
recproco que Benjamim denomina de Constitucionalizao do
Ambiente e Ecologizao do Direito [...].

A Constituio Federal brasileira, considerada um dos sistemas jurdi-


cos mais protetivos e organizados quanto ao meio ambiente no mundo,
prev em seu artigo 225, no captulo referente ao meio ambiente, o que
se dispe a seguir:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente


equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras
geraes. (...) 23.

A Carta Magna brasileira estabelece entre o rol de direitos da Ordem


Social o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A previ-
so no ttulo supracitado confere ao direito ao meio ambiente um carter
social, ou socioambiental dado que um direito fundamental de terceira

854
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

gerao (ou dimenso) , vislumbrando a Carta Magna brasileira que o


bem estar comunitrio comunica-se diretamente com a preservao dos
recursos naturais, expressando claramente tal ditame em seu texto.
Por conseguinte, a esfera pblica, responsvel por assegurar socie-
dade a manuteno de um Estado social, livre, justo e democrtico um
verdadeiro Estado de Direito Socioambiental , consubstancia o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado no s para as atuais, mas,
tambm para as futuras geraes.
A opo brasileira pelo emprego do termo ecologicamente equilibrado
conferiu proteo ambiental carter abrangente, uma vez que as relaes
ecolgicas, que consistem nas relaes entre todos os seres vivos e o meio
em que habitam, devem ser consideradas tambm para a consolidao de
um ambiente equilibrado. Portanto, quando ponderadas as relaes entre
o desenvolvimento urbano e a explorao ambiental, o equilbrio por si s
no condiz com o objetivo do legislador constitucional, faz-se necessria
a observncia da manuteno da qualificao ecolgica do meio.
O art. 225, conforme anota Jos Afonso da Silva, uma verdadeira
norma matriz, de natureza principiolgica, onde se ordena a base do
direito fundamental em anlise. J o pargrafo primeiro institui as formas
de efetivao e garantias previstas para aplicabilidade do direito ao meio
ambiente, adotando normas de carter instrumental, conferindo ao Poder
Publico ferramentas de atuao para cominao do direito fundamental
em anlise. Nos pargrafos segundo a sexto, finalmente, o legislador prev
casos especficos de proteo, onde observada a maior fragilidade e ur-
gncia em sua regulao, so expressamente previstos no texto legal24.
O carter preventivo do Direito Ambiental de forma objetiva previsto
na Constituio ao dispor em seu artigo 225, inciso IV, 1, a exigibilidade
do estudo prvio de impacto ambiental quando a instalao de uma obra
ou atividade for potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente.
O EIA/RIMA (Estudo Prvio de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto
Ambiental) ferramenta preventiva na relao entre o desenvolvimento e a

855
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

preservao do meio ambiente. Pode-se afirmar que, com esse instrumento


consagra-se de forma prtica a relevncia da preservao ambiental, in-
clusive no ambiente urbano, considerando que para realizao de grandes
empreendimentos faz-se mister a prvia anlise do consequente impacto
ambiental. S ento, com posicionamento favorvel de tal anlise, a obra
poder ser concretizada no mundo ftico.

2.3 DO DIREITO CIDADE

To recente quanto o Direito Ambiental, o Direito Urbanstico onde


vai se encontrar o novssimo Direito Cidade fruto das transformaes
sociais decorrentes do recente processo de intensa urbanizao que tem
ocorrido em todo o mundo, e, como no podia deixar de ser, em nosso
pas. Considerando a necessidade de estatuir normatizao especfica
que possa expressar as diretrizes gerais de planejamento urbano, uso e
ocupao do solo, ordenao urbanstica, dentre outros aspectos, concebe-
-se o Direito Urbanstico como forma de sistematizao e regulao da
atividade urbanstica.
Ocorre que a regulao do espao urbano possui intensa relao com
a preservao do ambiente natural. Estabelece a Constituio Federal
em seu artigo 30, inciso VIII, a competncia municipal para promover o
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Tais prerrogativas
esto em consonncia com o disposto no artigo 225, que estabelece, como
j citado, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como
define Louis Jacquignon, o direito urbanstico a arte de arranjar as cida-
des sob aspectos demogrficos, econmicos, estticos e culturais, tendo
em vista o bem estar do ser humano e a proteo do meio ambiente.25.
O reflexo da tutela ambiental dentro do espao urbano vai ser en-
contrado no Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01), que consiste na
normatizao regulatria do direito urbanstico brasileiro decorrente do
disposto no artigo 182, CF/88. Dentro de tal previso normativa diversas

856
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

disposies legais tratam das garantias ao meio ambiente equilibrado e


sadio, como se dispe:
Art. 1o Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183
da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto
da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segu-
rana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
(grifo nosso).26
Nas diretrizes gerais da poltica urbana, dispostas no artigo 2 da lei
10.257/01, a tutela ao meio ambiente novamente sobressai o texto legal,
considerando objeto de proteo do Estado no s o meio ambiente
natural, mas tambm sob o ponto de vista cultural. Destacam-se seus
incisos I, II e IV:

Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno


desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
II gesto democrtica por meio da participao da populao e
de associaes representativas dos vrios segmentos da comu-
nidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
(...)
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distri-
buio espacial da populao e das atividades econmicas do
Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo
a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente.

O direito a cidades sustentveis, previsto no Estatuto das Cidades,


ou, simplesmente, Direito Cidade conforme anotado no Guia para
implementao pelos municpios e cidados um novssimo direito
fundamental positivado, oriundo da fonte legitimadora das normas cons-
titucionais da poltica urbana, que incorporaram a emenda popular da
reforma urbana apresentada na Assembleia Nacional Constitucional, que

857
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

j apontava a necessidade do reconhecimento constitucional dos direitos


urbanos27. So, portanto, corolrios desse direito as condies dignas de
vida, o exerccio pleno da cidadania e dos direitos humanos, a participao
na gesto da cidade e a qualidade de vida socioambiental.
Harvey, aps advertir que o Direito Cidade um direito poltico de
natureza coletiva, o coloca numa perspectiva dinmica, como resultado
e, em si mesmo, um movimento poltico, conforme se v de sua reflexo
atilada, in verbis:

O direito cidade [...] no apenas um direto condicional de


acesso aquilo que j existe, mas sim um direito ativo de fazer
a cidade diferente, de form-la mais de acordo com nossas
necessidades coletivas (por assim dizer), definir uma maneira
alternativa de simplesmente ser humano. Se nosso mundo urbano
foi imaginado e feito, ento ele pode ser reimaginado e refeito28.

Essas preciosas reflexes se deram em perodo (2010/2013) em que o


mundo, o Brasil incluso, foi sacudido por ocupaes de praas pblicas,
revoltas urbanas, ocupes, acampamentos, grandes manifestaes de
massa, que certamente influenciaram o surgimento do Ocupe o Coc,
nesse quadro de novos movimentos sociais urbanos.

3. O OCUPE O COC: UM TEMPO E UM LUGAR


ONDE LUTAS E DIREITOS SE ENCONTRAM

Salve o Coc! O Coc nosso! (palavras de ordem em defesa do


parque, utilizadas pelo Ocupe o Coc)

A construo de um complexo de viadutos e pistas asflticas para


efetivao de planos governamentais de mobilidade urbana, que causou
desmatamentos em uma rea na borda do denominado Parque do Coc,
gerou um movimento de resistncia popular que democratizou a discusso
da poltica de mobilidade municipal e, durante quase trs meses, resistiu
invaso do parque pelos tratores. O Ocupe o Coc procurou tornar efetiva
a participao popular na gesto dos interesses da cidade e a defesa de
uma rea pblica verde, mobilizando a sociedade fortalezense em torno

858
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da discusso da mobilidade urbana e da preservao ambiental.


Quando se afirma que o Ocupe o Coc tributrio dos novos movi-
mentos sociais urbanos, em especial, das ocupaes de praa ocorridas
em 2010 e 2011 e das massivas manifestaes de junho de 2013, ele, o
Ocupe, traz como elemento comum a esses novos movimentos aquilo
que Harvey29 anota como o poder coletivo de corpos no espao pblico
que se torna o instrumento mais efetivo de oposio quando o acesso a
todos os outros meios est bloqueado.

3.1. UMA CONJUNTURA DE INSURGNCIA POPULAR

Os anos antecedentes ocupao do Parque do Coc em Fortaleza


foram palco de diversas manifestaes populares de insurgncia social
contra atos de governo em vrias partes do mundo, observando as diversas
realidades especficas de cada local de conflito. Os anos de 2010 e 2011,
em especial, retomaram em pases de todo o mundo a prtica de mani-
festao e ocupao dos espaos pblicos, com o escopo de denunciar
os abusos e violaes contra direitos individuais, sociais, ambientais de
diversas populaes em continentes bem diferentes, como a Amrica, a
Europa ou a frica. Sem pretender fazer uma anlise de cada um de per si,
podem se destacar: a Primavera rabe na Tunsia e no Egito, a Revolta dos
Indignados na Espanha, e o Occupy Wall Street nos Estados Unidos. Para
no deixar de falar na Praa Syntagma, em Atenas, ou a Praa Taksin, em
Istambul. Abra-se aqui um rpido parntesis para aduzir que as vitrias
eleitorais recentes da Syriza, na Grcia, e do Podemos, na Espanha, so um
corolrio das manifestaes desses indignados em seus respectivos pases.
Realidades to distintas, verdade, mas, que guardaram algumas
caractersticas comuns como a participao da juventude, a negao de
qualquer forma de representao, seja sindical ou poltica (com uma crtica
muito forte aos partidos polticos), as deliberaes atravs de assembleias
e a utilizao das redes sociais ou virtuais para sua mobilizao.
Portanto, ainda que os movimentos citados mantenham diferenas

859
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

estruturais especficas advindas das diferentes realidades culturais de que


so provenientes (a luta no Oriente Mdio por democracia choca-se com
a democracia, ainda que falha, na Espanha, onde a bandeira por uma
Democracia Real), seria possvel encontrar esses caracteres comuns aos
mesmos, iniciando na sociedade novas formas de organizao e resistn-
cia. Mais uma vez, vai se valer da argcia de Harvey30:

Espalhando-se de cidade em cidade, as tticas de Ocuppy Wall


Street so tomar um espao pblico central, um parque ou uma
praa, prximo localizao de muitos dos basties do poder, e,
colocando corpos humanos ali, convert-lo em espao poltico
de iguais, um lugar de discusso aberta e debate sobre o que
esse poder est fazendo e as melhores formas de se opor ao
seu alcance. Essa ttica, mais conspicuamente reanimada nas
lutas nobres e em curso da praa Tahrir, no Cairo, alastrou-se
por todo o mundo (Praa do Sol, em Madri, praa Syntagma, em
Atenas, e agora as escadarias de Saint Paul, em Londres, alm
da prpria Wall Street).

Se a ttica da ocupao do espao pblico pelos manifestantes apro-


xima o Ocupe o Coc dos Occuppies e acampamentos de 2010/2011 em
diversas partes do planeta, foi a proximidade temporal com as grandes
e impressionantes manifestaes de junho de 2013 no Brasil, que levou
muitos jovens a acampar no Parque do Coc em julho daquele mesmo
ano, aos quais se juntaram militantes ecologistas, pacifistas, partidrios,
apartidrios e antipartidrios, socialistas e anarquistas, na experincia
do Ocupe o Coc.
Foi como se esses ativistas tivessem se aproveitado do que Rolnik
definiu como uma fissura aberta pelo sismo daqueles atos. Em suas pr-
prias palavras:

Podemos pensar que essas manifestaes como um terremoto


[...], que perturbou a ordem de um pas que parecia viver uma
espcie de vertigem benfazeja de prosperidade e paz, e fez
emergir no uma, mas uma infinidade de agendas mal resol-
vidas, contradies e paradoxos. Mas, sobretudo e isso o
mais importante , fez renascer entre ns a utopia... No campo
imediato da poltica, o sismo introduziu fissuras na perseverana
aliada entre o que h de mais atrasado/excludente/prepotente
no Brasil e os impulsos de mudana que conduziram o pas na
luta contra a ditadura e o processo de redemocratizao; uma

860
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

aliana que tem bloqueado um desenvolvimento de uma pas


no apenas prspero, mas cidado31.

No seria exagero dizer que foi a utopia de uma nova sociabilidade da


populao com sua cidade, de participao em seus destinos, de preser-
vao do meio ambiente, de uma relao no utilitarista com a natureza,
que animou as dezenas de acampados do Ocupe o Coc, sobre o qual
vai se debruar um pouco mais a seguir, destacando-se, em especial, sua
resistncia, suas derrotas e vitrias.

3.2. O OCUPE O COC, SEUS ENFRENTAMENTOS,


DERROTAS E VITRIAS; O RECONHECIMENTO DA
ILEGALIDADE DA OBRA DOS VIADUTOS.

Tendo em vista o contexto apresentado at ento, o Ocupe o Coc foi


um movimento de resistncia popular pautado pelas novas tendncias de
mobilizao social. As Jornadas de Junho, como movimento social prece-
dente, tiveram grande influncia na adeso ao movimento de ocupao
do Parque do Coc, que durou pouco menos de trs meses.
A princpio, a Prefeitura de Fortaleza em 09 de Julho de 2013, com
base em um programa de mobilidade urbana denominado TRANSFOR,
comeou a construo de um complexo de viadutos e uma pista asfltica
na Avenida Engenheiro Santana Jnior, tendo que, para concretizao
do projeto, derrubar cerca de 100 rvores em rea da borda do Parque do
Coc que confina com aquela via pblica.
Tendo em vista a iminente agresso ambiental, manifestantes a par-
tir do dia 12 de Julho de 2013, deu-se incio ocupao por meio de
um acampamento do local para impedir a derrubada de mais rvores.
Iniciou-se a partir de ento o Ocupe o Coc, um movimento de resistncia
em defesa do meio ambiente e de uma rea pblica verde na cidade de
Fortaleza.
Com o apelo popular, o Ministrio Pblico Federal do Cear (MPF-CE),
por meio do Procurador da Repblica Oscar Costa Filho requereu ao IBAMA

861
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renov-


veis), a elaborao de um relatrio para levantar os danos ambientais
e a observncia, ou no, dos requisitos legais para construo da obra
em questo. Atestou o IBAMA, em vistoria realizada no dia 15 de Julho:

Foi constatado o desmatamento no interior do manguezal, por-


tanto em rea de preservao permanente, com a supresso de
espcies vegetais que no so tpicas daquele ecossistema. Se-
gundo as informaes divulgadas pela imprensa o desmatamento
ser realizado com o corte de 94 rvores exticas (73 castanholas,
16 algodo de praia e 05 Cssia esponjinha). Conforme informa-
es apresentadas por representante da Prefeitura Municipal de
Fortaleza o desmatamento se estender por uma rea de 0,18
ha. De acordo com levantamentos feitos por ocasio da visto-
ria, constatamos uma superfcie desmatada de 0,20 hectares [..]
aproximadamente. [...]
Em se tratando de rea situada na zona costeira, a lei 7.661/88
(Art. 6, 2), que dispe sobre o Plano Nacional de Gerencia-
mento Costeiro determina que, para o licenciamento ambiental
da obra em questo seja condio sine qua non, elaborao do
prvio Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo Relatrio de
Impacto Ambiental, no podendo estes estudos serem substi-
tudos por outros estudos mais simplificados como Estudo de
Viabilidade Ambiental EVA, Plano de Controle Ambiental PCA
ou ainda, por um Relatrio de Impacto sobre o Trfego RIST.
Por fim, a instalao do empreendimento, alm do desmata-
mento e da degradao do manguezal do Parque Ecolgico do
Coc, poder causar a impermeabilizao do solo, a supresso
de unidade de ecossistema manguezal, a extino de setores da
plancie de inundao, da plancie de mar e de demais reas
midas vinculadas ao sistema estuarino do Rio Coc, produzindo
significativos danos ambientais em um sistema ambiental de
fundamental importncia para a cidade de Fortaleza.

Com a publicao do laudo no dia 24 de Julho e a consequente


abertura de procedimento administrativo investigativo das supostas
irregularidades da obra, no dia 29 de Julho o MPF-CE ajuizou Ao Civil
Pblica, embasada no relatrio do IBAMA, contra a Unio e o Municpio
de Fortaleza perante o Juzo da 6 Vara Federal de Fortaleza (Processo
n 0009740-96.2013.4.05.8100), visando declarao da ilegalidade da
obra com pedido liminar de suspenso do instrumento legal (Portaria n
32 da Secretaria do Patrimnio da Unio) que autorizou a construo do
complexo do viaduto na rea do parque. O Instituto Ambiental Viramun-
do, associao civil sem fins lucrativos que atua na proteo ambiental,

862
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

interveio como litisconsorte ativo no trmite da ao judicial e aduziu


aspectos ligados ao Plano Diretor Participativo de Fortaleza e a impossi-
bilidade daquela construo ocorrer em Zona de Proteo Ambiental 1
(Preservao Permanente dos Recursos Hdricos).
Sucederam-se os dias de ocupao com a promoo de rodas de
conversa e debates quanto ao modelo de gesto ideal para a sociedade
e as formas de conciliao entre a mobilidade urbana e a preservao
ambiental na cidade de Fortaleza.
Em virtude do interesse da Prefeitura em continuar o processo de
construo do complexo do viaduto (que inclui a pista asfltica), a Guarda
Municipal de Fortaleza, de forma arbitrria e truculenta, na madrugada
do dia 8 de agosto de 2013 (operao que durou at noite desse mesmo
dia), aps 27 dias de ocupao, contando com o efetivo de cerca de 120
guardas, realizou a desocupao forada do Parque do Coc. A Guarda
Municipal agiu com violncia desproporcional, bem como, no houve aviso
prvio da desocupao referida, nem tampouco autorizao ou ordem
judicial. Como relata a representao feita pela RENAP (Rede Nacional
de Advogados e Advogadas Populares no Cear) Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica quanto ao excesso na atuao da
fora da Guarda Municipal de Fortaleza:

No momento da desocupao, os guardas estavam sem iden-


tificao e j chegaram utilizando de extrema violncia, sem
nenhuma necessidade, j que as pessoas estavam dormindo.
H relatos de que jogaram bombas de efeito moral e spray de
pimenta dentro das barracas. (...)
Quatro manifestantes foram detidos acusados de Desacato
Autoridade (artigo 331 do Cdigo Penal). H relatos de pessoas
que estavam no local, no momento da deteno, afirmando que
os detidos, j imobilizados, foram obrigados pelos guardas a
sentarem em cima de formigueiros e tambm, ao longo de toda a
ao os manifestantes foram xingados pelos guardas municipais.
No decorrer do dia, puderam ser observadas inmeras aes
desmedidas cometidas pela Guarda Municipal e Polcia Militar,
com uso de armas de choque (teasers), bombas de gs, bombas
de efeito moral, balas de borracha e spray de pimenta contra a
populao de Fortaleza, atingindo inclusive a populao que no
tomava partido na manifestao, fato que motivou a abertura
de inqurito pela Polcia Federal para apurao das ilegalidades
perpetradas32.

863
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No dia 09 de Agosto, um dia aps a desocupao, foi publicada a de-


ciso do Juzo da 6 Vara da Justia Federal concedendo o pedido liminar
da Ao Civil Pblica proposta, suspendendo, portanto, a Portaria n 32 e
estabelecendo a multa de R$ 10.000,00 por dia caso a Prefeitura retomasse
a construo do complexo do viaduto. Suspensas as obras, j haviam
sido cortadas mais de 70 rvores do parque, que voltou a ser ocupado
pelos manifestantes ainda no dia 09. Fundamentou Roberto Machado,
Juiz titular da 6 Vara Federal:

[...] o EIA/RIMA original licenciou o TRANSFOR dentro de um


contexto globalizante, sem analisar as especificidades de cada
obra individualmente considerada. De qualquer sorte, no razo-
vel que deva prevalecer um EIA/RIMA obsoleto, que enfrentou
impactos ambientais que j no coincidem com a realidade da
obra que atualmente ali se pretende erguer. [...]
Unio, Estado e Municpio de Fortaleza esto comprometidos com
as obras de mobilidade urbana visando Copa de 2014. [...] Mas
no possvel faz-lo a qualquer custo, ultrajando o ordenamento
jurdico e fazendo concesses a iniciativas que possam violar
reas ambientais legalmente protegidas, como parece ser hoje
o caso daquele trecho do Parque do Coc. [..]
No momento, sou obrigado a render-me ao argumento do INS-
TITUTO AMBIENTAL VIRAMUNDO: melhor o embargo da obra,
em respeito aos princpios da preservao e do in dubio pro
natura. [...]
Assim, defiro a liminar para suspender, at ulterior deliberao
judicial, a ocupao, pelo Poder Pblico Municipal, da rea do
Parque do Coc na confluncia das Avenidas Antnio Sales e
Engenheiro Santana Junior, para fins de realizao da obra do
TRANSFOR, fixando em R$10.000,00 (dez mil reais) a multa diria
para caso de transgresso do preceito ( 4 e 5, art. 461, CPC),
sem prejuzo de multa e das sanes penais cabveis aos agentes
pblicos que de qualquer modo embaraarem o cumprimento
desta (pargrafo nico, art. 14, CPC), considerando que, pelo me-
nos vista das ltimas notcias veiculadas pela imprensa, houve
ao do Poder Pblico para continuar a ocupao e desmatamen-
to, sem aguardar qualquer soluo judicial, embora o Municpio
j estivesse notificado para prestar informaes a juzo33.

Oportuno ressaltar que, aps a suspenso liminar concedida, os ocu-


pantes do movimento voltaram ao Parque do Coc e montaram novamente
acampamento na rea, ainda com a presena da Guarda Municipal de
Fortaleza nos entornos do parque.
Ocorre que, mediante a suspenso liminar determinada em 1 grau, a

864
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Prefeitura de Fortaleza interps pedido de suspenso de liminar em ins-


tncia superior. Por conseguinte, o Tribunal Regional da 5 Regio no dia
14 de Agosto decidiu por intermdio de seu Presidente poca, Edilson
Nobre, autorizar a continuidade das obras na rea do Parque do Coc.
No dia 19 de Agosto, considerando que os manifestantes continuaram
resistindo dia a dia na ocupao do Parque, o Estado do Cear postulou na
Justia Estadual ao de manuteno de posse da rea at ento ocupada
pelo movimento de resistncia. Tal ao tinha como demanda a desocupa-
o da rea para possvel prosseguimento das obras, que se encontravam
suspensas devido a liminar concedida supracitada.
No dia 21, a Juza estadual da 9 Vara da Fazenda Pblica, Joriza
Magalhes, Magistrada do Juzo ao qual foi distribuda a ao de manu-
teno de posse, proferiu deciso liminar concedendo a desocupao da
rea, para autorizar de logo, caso seja necessrio ao cumprimento do
mandado possessrio, o uso da fora policial, cuja atuao dever ser
pautada pela serenidade e respeito aos direitos fundamentais de todos
os envolvidos. [...]34.
Foi determinado que o mandado de cumprimento da deciso proferida
fosse realizado por dois oficiais de justia, em dia til, das 6h s 20h. A
Juza ordenou ainda que todo o processo de desocupao fosse filmado,
notificando para garantia do cumprimento legal da liminar a Defensoria
Pblica e a OAB (Ordem dos Advogados do Brasil).
Ainda no dia 21, aps cincia informal da deciso judicial, os manifes-
tantes do Ocupe o Coc reuniram-se em assembleia e decidiram resistir
ao despejo forado. No dia seguinte, os oficiais de justia notificaram os
ocupantes por volta das 7h30, ressaltando o prazo de trs horas para
retirar-se do local.
A partir de ento, vrios movimentos sociais da cidade de Fortaleza
comearam a juntar-se manifestao em defesa do parque, chegando a
reunir cerca de 400 pessoas no local. Alguns manifestantes acorrentaram-
-se nas rvores do local, utilizando seus corpos como instrumento de
resistncia. A rea foi isolada pela Autarquia Municipal de Trnsito e

865
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ocupada por Policias Militares espera do confronto para desocupao.


Aps intensas negociaes intermediadas pela OAB, por representantes
do Ministrio Pblico e pelos vereadores Joo Alfredo e Toinha Rocha
(ambos do PSOL), por volta das 12h, a Juza da 9 Vara da Fazenda Pblica
suspendeu a liminar conferida para que fosse realizada oitiva da Unio
no prazo de cinco dias, fundamentando a necessidade de apreciao da
competncia do Juzo estadual. Considerou a Magistrada a manifestao
do Ministrio Pblico Federal aduzindo a legitimidade da Unio para ajui-
zar ao possessria da rea em demanda judicial. Com a manifestao
da Advocacia Geral da Unio confirmando o interesse na rea em litgio,
os autos da ao de manuteno de posse foram encaminhados para a
Justia Federal por deciso da Juza Joriza Magalhes (02/09/13), onde
foi considerado prevento o Juzo da 6 Vara Federal.
Nesse nterim, na noite do dia 21 de Agosto, o Magistrado Roberto Ma-
chado, na ao que discutia a legalidade da obra do complexo de viadutos,
concedia novo pedido de suspenso cautelar da portaria n 32 do Servio
do Patrimnio da Unio e consequente interrupo das obras. Tal pleito
do MPF-CE foi concedido a partir de relatrio, colacionado aos autos do
processo, realizado no dia 14 de Agosto pela 4 Cmara de Coordenao
e Reviso (CCR) do Ministrio Pblico. Constatou o Parecer tcnico que
a rea desmatada para realizao da obra at ento j superava em trs
vezes o nmero previsto no projeto.
Com a suspenso judicial, ajuizou a Prefeitura de Fortaleza junto ao
Tribunal Regional Federal da 5 Regio pedido de extenso dos efeitos da
deciso que suspendeu a primeira liminar concedida pelo Juzo de 1 Grau.
Ao analisar a lide, o desembargador Edilson Nobre no dia 29 de Agosto
novamente suspendeu a deciso cautelar, esposando o entendimento de
que no havia sido efetivamente demonstrada a ocorrncia de fato novo,
afirmando que o dano ambiental alegado no passaria de mera suposio.
O Presidente do Tribunal acatou na deciso em anlise o pedido da Prefei-
tura para desocupao do parque e prosseguimento das obras: concedo a
suspenso dos efeitos da suspenso anteriormente deferida, autorizando,

866
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com isso, o regular prosseguimento das obras no encontro das Avenidas


Engenheiro Santana Junior e Antnio Sales, em Fortaleza, adotando-se
as medidas necessrias para a desocupao do local.
Com efeito, mediante a iminncia de desocupao do Parque, seis ma-
nifestantes iniciaram ainda no dia 29 de Agosto greve de fome em protesto
contra a deciso do TRF da 5 Regio. O objetivo dos ocupantes, segundo
entrevista concedida ao Dirio do Nordeste, era chamar ateno da socie-
dade em geral sensibilizando-a para o propsito da ocupao do Parque.
O fato que, em torno dessa questo, se travou uma verdadeira guerra
de liminares e cassaes destas, decises interlocutrias, culminando, no
dia 4 de outubro (por uma trgica ironia, dia do padroeiro da ecologia, So
Francisco de Assis) com o fim do Ocupe o Coc aps, repita-se, 84 dias de
resistncia cidad por meio do cumprimento de uma deciso do Tribunal
Federal da 5. Regio, pelo magistrado Kepler Gomes (que respondia pela
6 vara poca, substituindo o titular em frias), sob ameaa de ter que
responder corregedoria da justia federal, caso no cumprisse a ordem
de desocupao forada.
Naquele dia, a desocupao do Parque foi concretizada pelo efetivo
de 350 policiais militares, com o apoio de policiais federais e guardas
municipais. O trecho da Avenida Engenheiro Santa Jnior, aonde se
encontravam os manifestantes foi isolado, e cerca de 10 minutos aps
a chegada da Polcia Militar, transformado em praa de guerra. O gs
lacrimognio utilizado chegou a atingir, no s os ocupantes do Parque,
como tambm moradores das reas prximas. Durante o conflito os
manifestantes defenderam a ocupao lanando pedras contra a Polcia,
que avanava rapidamente, encurralando a manifestao na entrada
Parque do Coc (que nesse momento, pela grande quantidade de gs
lacrimognio, mal podia ser distinguida no cenrio). Foram utilizadas
tambm balas de borracha e bombas de fragmentao. Um manifestante
foi detido e liberado aps a reintegrao da posse. Terminava ali a mais
duradoura e significativa manifestao popular em defesa de uma rea
pblica verde da cidade de Fortaleza.

867
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O alinhamento de tribunais superiores com o poder estatal (que faz


com que recorrentemente, em nome do interesse pblico, se refaam
decises do primeiro grau de jurisdio), a falta de compreenso dos
novssimos direitos ao ambiente equilibrado e cidade, a concesso de
liminares satisfativas que levaram ao despejo dos manifestantes, tudo isso
poderia ter significado uma derrota definitiva do movimento.
O fato que oito meses aps (e a a obra dos viadutos estava pratica-
mente concluda), o juiz titular da 6. Vara Federal, o hoje Desembargador
Federal Roberto Machado, acolheu a fundamentao proposta pelo MPF
da ilegalidade do licenciamento do empreendimento em face da no
realizao do necessrio Estudo Prvio de Impacto Ambiental, julgando
assim favorvel em parte a Ao Civil Pblica correspondente, conforme
se v da sentena de mrito do processo n 0009740-96.2013.4.05.8100,
proferida em 3 de Junho de 2014, quando grande parte da obra em dis-
cusso repita-se - j estava concluda:

E no se diga que o EIA/RIMA de 2002, fustigado nesta demanda,


supre aquela exigncia legal, seja porque a Constituio exige
prvio estudo de impacto ambiental para a instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente (art. 225, 1, IV), seja porque o prprio EIA/
RIMA daquele Programa previu que seriam realizados os projetos
de engenharia das obras do elenco e seus respectivos estudos
ambientais destinados a integrar o licenciamento das obras, na
etapa da licena de instalao. (v. fl. 3.938 destes autos), sendo
vero que o projeto de engenharia da obra em questo (do ano de
2003 e revisto no ano de 2013) sequer existia quando aquele EIA/
RIMA foi elaborado. Como se falar em EIA/RIMA de uma obra
cujo projeto de engenharia ainda no estava elaborado? Evidente
que, feito cerca de um ano depois o projeto de engenharia dos
viadutos (no ano de 2003 e revisto recentemente em 2013), a obra
deveria ter sido precedida de EIA/RIMA especfico, no podendo
ser substitudo, repita-se, por mero Plano de Controle Ambiental,
como ocorreu no caso concreto, nem se podia aproveitar EIA/
RIMA de 2002, quando sequer inexistia projeto de engenharia
da obra em questo!35

Ainda que novamente suspensa em instncia superior e esteja em sede


de recurso, a deciso supracitada do Juzo a quo, torna claro o desrespeito
do municpio aos dispositivos constitucionais que estabelecem o EIA/RIMA

868
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como requisito obrigatrio em casos como o complexo de viadutos nas


imediaes do Parque do Coc, no que pode significar uma vitria ainda
que parcial e incompleta dos ocupantes do parque.

4. GUISA DE CONCLUSO

A ecologia deve este lugar privilegiado (a aproximao com a fi-


losofia dialtica) ao fato de permitir, quer ao nvel biolgico quer
social, uma crtica devastadora da sociedade hierrquica no seu
todo, sugerindo, ao mesmo tempo, as linhas de fora de uma utopia
vivel e harmoniosa.36

Estes apontamentos so escritos h apenas dois anos do incio do


Ocupe o Coc, portanto, ainda muito prximo na escala temporal, e um
de seus autores teve participao ativa no movimento, o que traduz uma
proximidade ainda maior com o objeto deste paper, indicando uma pes-
quisa efetivamente participativa, porque vivenciada.
Portanto, essa advertncia vem no sentido de transparecer a opo
ideolgica (aqui pensando a ideologia como um conjunto de valores,
sentidos, ideias e representaes) na anlise desses fatos, o que no
impediu, antes pelo contrrio, estimulou a partir da compreenso do
encontro dos direitos resistncia, ao ambiente equilibrado e cidade a
busca da compreenso deste fenmeno novo acontecido em Fortaleza,
que, em poca de globalizao digital e informacional, foi fortemente
influenciado por esses novos movimentos sociais urbanos ocorridos em
escala mundial e nacional.
Aparentemente, o Ocupe o Coc, como um movimento/manifestao/
acampamento de protesto em um parque pblico, teria data marcada para
se encerrar: ou derrotado com seu despejo ou vitorioso com a suspenso da
obra antes de seu incio e a regulamentao definitiva do Parque do Coc.
Mas, a histria no se faz em linha reta, e o Ocupe o Coc que soube
atualizar de uma forma mais radical, atravs dos corpos em defesa do
verde pblico, o trintenrio SOS Coc foi capaz de provocar na cidade,
em to pouco tempo, debates acerca da relao da mobilidade com a
preservao ambiental, da participao da populao nas decises das

869
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

obras pblicas, do cumprimento da legislao ambiental, da importn-


cia de nossos espaos pblicos como bens comuns a toda a sociedade.
Trinta anos (do SOS Coc) em trs meses (do Ocupe o Coc). Um perodo
muito concentrado em que a utopia vivel e harmoniosa nas palavras
de Bookchin foi vivido de forma intensa por antigos e novos ativistas
enquanto durou o acampamento.
Essa sntese entre a persistncia histrica do SOS Coc e a impacincia
impertinente do Ocupe o Coc certamente quem impulsionou o Minis-
trio Pblico Federal a instalar um Frum Permanente pela Legalizao
do Parque do Coc37 e o novo Governador do Estado a assumir, como
uma de suas prioridades de governo, a delimitao definitiva do parque38.
A histria permanece aberta, mas, saber inscrever, em suas pginas, a
contribuio despreendida e generosa daqueles e daquelas que resistiram
para garantir s atuais e futuras geraes uma cidade melhor, mais verde,
mais democrtica, mais sustentvel, mais justa. Salve o Coc!

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872
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Advogado, Professor de Direito Ambiental na Faculdade 7 de Setembro, Mestre em Direito Pblico pela
Universidade Federal do Cear e Vereador em Fortaleza pelo PSOL; email: joaoalfredotellesmelo@gmail.com
2 Estudante e graduanda em Direito na Faculdade 7 de Setembro; email: naiara.carneiro3@gmail.com
3 BRUNO e FARIAS, 2011, pp. 20/22
4 FARIAS, 2012, p. 27.
5 NOBRE, 1973, p. 59.
6 COSTA, 2014, p. 66.
7 Cf.http://www.opovo.com.br/app/opovo/politica/2013/01/19/noticiasjornalpolitica,2991525/o-preocu-
pante-quadro-da-desigualdade-social-em-fortaleza.shtml
8 Cf. https://pt.wikipedia.org/wiki/Fortaleza
9 SOUZA et al, p. 47, 2009.
10 SALES, 2005, p. 251.
11 COSTA, op. cit., p. 87 e seguintes.
12 COSTA, op. cit.
13 FORTALEZA, 2009, online.
14 SAFATLE, 2012, p. 48.
15 AQUINO, 1993, p. 750.
16 LOCKE, 1998, p. 91.
17 THOREAU, 2001, p. 6.
18 THOREAU, op. cit, p. 23.
19 SAFATLE, op. cit., pp 46 ss.
20 SAFATLE, op. cit., p. 48.
21 BUZANELLO, 2014, pp 263/269.
22 MELO, p. 425/426.
23 BRASIL, 1988, online.
24 SILVA, 2011, p. 54.
25 apud MUKAI, 2006, p. 70.
26 BRASIL, 2001, online.
27 BRASIL, 2002, p. 32.
28 HAVEY, 2013, pp 32/34.
29 HARVEY, 2012, pp 60/61.
30 HARVEY, 2012, p. 61.
31 ROLNIK, 2013, p. 8.
32 REDE DE ADVOGADOS E ADVOGADAS POPULARES DO CEAR. Representao. Fortaleza,
09 de agosto de 2013. Disponvel em: www.forumjustica.com.br/wpcontent/uploads/2013/09/
Representa%C3%A7%C3%A3o_.pdf
33 BRASIL, Ao Civil Pblica, 2013, online.
34 BRASIL, Ao de Manuteno de Posse, 2013, online.
35 BRASIL, Ao Civil Pblica, 2013, online.
36 BOOKCHIN, 1999, p. 85
37 Cf. http://www.prce.mpf.mp.br/conteudo/forum-coco/forum-coco
38 Cf http://www.opovo.com.br/app/opovo/politica/2015/01/28/noticiasjornalpolitica,3383901/camilo-
pede-inclusao-de-200-hectares-ao-parque-do-coco.shtml

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Direito Urbanstico e
Territorialidade tnica-Cultural

Maurcio Leal Dias1

RESUMO

O Direito Urbanstico brasileiro, aps a Constituio da Repblica de


1988 passou por significativos avanos tericos, legislativos e jurispruden-
ciais. As transformaes ocorridas no s nas grandes cidades brasileiras,
ocasionadas pela intensificao da dinmica do capital imobilirio vem
agravando as violaes ao direito cidade, entendido como direito hu-
mano. Em inmeros contextos as comunidades tradicionais (quilombolas,
indgenas, ribeirinhos) so as mais afetadas. Neste trabalho, buscamos
debater a necessidade do direito urbanstico incorporar o debate do direito
cidade como direito humano, como tambm repensar os seus institutos
em dilogo com as contribuies do novo constitucionalismo latino-
-americano e das decises da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Palavras-chave: Direito cidade; Direitos Humanos; Territrio tnico-
-Cultural; Constitucionalismo Latino-Americano

1. INTRODUO

Voc dizia qual ser o destino da Amrica Latina? Eu no sei,


mas sei qual o desafio. O desafio : vamos nos converter na
triste caricatura do norte? vamos ser como eles? Repetiremos os
horrores da sociedade de consumo que est devorando o plane-
ta? vamos ser violentos? Vamos crer que estamos condenados a
guerra incessante? Ou vamos gerar outro mundo diferente? Esse
o desafio que temos apresentado. Hoje somos, na verdade,
caricaturas bastante tristes de modos de vida que nos impem
de fora e somos governados por sistemas de poder que cada dia
nos convencem de que no h virtude maior do que a virtude
do papagaio. Que no h habilidade comparvel a do macaco. O
papagaio, o macaco, os que imitam, os ecos de vozes alheias.
(Eduardo Galeano)

874
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O direito urbanstico brasileiro, com seus princpios e regras emanadas


da Constituio da Republica de 1988, formam a ordem urbanstica cons-
titucional. Este ramo do direito pode ainda ser considerado uma novidade
para muitos da comunidade jurdica, s no novidade a ampla gama de
conflitos urbanos e as cotidianas violaes aos direitos humanos sociais,
econmicos, culturais e ambientais (despejos forados, decorrentes da
ganncia do mercado imobilirio ou por execuo de obras pblicas) que
atingem, sobretudo, os grupos e comunidades mais vulnerveis. Reputo
que o direito urbanstico deve incorporar a agenda de luta pelo reconheci-
mento do direito cidade como direito humano sua prxis, bem como as
contribuies do novo constitucionalismo latino-americano. Este trabalho,
buscar indicar alguns elementos para este debate.

2. DIREITO HUMANO CIDADE

A Urbanizao das cidades no planeta e sua acentuada favelizao em


nosso sculo, como bem explicitou Mike Davis (2006), s vem agravando
problemas como a violncia urbana, a degradao ambiental e a pobreza
urbana. Acreditamos que algo de errado existe nesse modelo civilizatrio.

Nas ltimas dcadas, a inexistncia de polticas pblicas efica-


zes nas reas de planejamento e gesto territorial, habitao,
saneamento ambiental e mobilidade e transporte urbano resultou
no agravamento das condies socioambientais das cidades2

O Direito cidade foi pensado, por autores como Henri Lefebvre e


David Harvey e apropriado, gradativamente, no s pelas Universidades,
institutos de pesquisa e pela diversidade de movimentos sociais que lutam
pelo reconhecimento e afirmao de direitos humanos nas cidades, como
moradia digna, transporte pblico, saneamento ambiental, criao/am-
pliao de espaos de lazer e cultura para as presentes e futuras geraes.
A cidade para o usufruto equitativo de todos e no de poucos. Penso que
a cidade no deve ser vista como uma mercadoria, mas sim como um
locus de resistncia e lutas pela sobrevivncia da utopia e da esperana
de que outro mundo possvel.

875
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Direito cidade , portanto, muito mais que um direito de


acesso individual ou grupal aos recursos que a cidade incorpora:
um direito de mudar e reinventar a cidade mais de acordo com
os nossos mais profundos desejos. Alm disso, um direito mais
coletivo do que individual, uma vez que reinventar a cidade de-
pende inevitavelmente do exerccio de um poder coletivo sobre
o processo de urbanizao. A liberdade de fazer e refazer a ns
mesmos e a nossas cidades, como pretendo argumentar, um
dos direitos humanos mais preciosos, ainda que um dos mais
menosprezados3

Neste contexto, durante a dcada de 70 do sculo passado, o agrava-


mento dos problemas urbanos no mundo, ensejaram que a Organizao
das Naes Unidas, constitui-se o Programa das Naes Unidas para
assentamentos humanos, UN-HABITAT, que j realizou duas grandes
e importantes conferncias internacionais, a HABITAT I em Vancouver
(1971) e a HABITAT II de Istambul (1996) da qual resultou a agenda Habitat
II que traa objetivos, metas e aes para a realizao de assentamentos
humanos sustentveis sem qualquer discriminao. Em 2016 ir acontecer
o HABITAT III, a terceira Conferncia das Naes Unidas sobre Moradia e
Desenvolvimento Urbano Sustentvel que dentre outros objetivos buscar
a criao da Nova Agenda Urbana para o Sculo XXI que reconhea as
mudanas constantes na dinmica da civilizao humana.
A UN-HABITAT, tambm realiza os Fruns Urbanos Mundiais que ao
lado do Frum Social Mundial, constituram-se em importantes espaos
de articulao de movimentos e entidades de diversas matizes pelo
reconhecimento do direito cidade pelo sistema internacional de direitos
humanos, o que estratgico na perspectiva da sua exigibilidade diante do
sistema global e regionais de proteo dos direitos humanos. O documento
referncia dessa articulao a Carta Mundial do Direito Cidade, onde
este Direito definido como:

O usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios da


sustentabilidade e da justia social. Entendido como o direito
coletivo dos habitantes das cidades em especial dos grupos
vulnerveis e desfavorecidos, que se conferem legitimidade de
ao e de organizao, baseado nos usos e costumes, com o
objetivo de alcanar o pleno exerccio do direito a um padro
de vida adequado. 4

876
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A existncia de normas constitucionais de direito urbanstico em nosso


ordenamento foi fruto de intensa disputa durante a assembleia nacional
constituinte (1987-1988) da qual resultou a Constituio Federal de 1988,
entre os que compartilham uma agenda pautada por um discurso contra-
-hegemnico ao modelo dominante das cidades capitalistas, que em nome
de garantir condies que viabilizem a reproduo do capital imobilirio,
exclui e segrega, destri as identidades tnicas, culturais e at religiosas.
O outro modelo prope outra viso de cidade oi concebida como um bem
comum para usufruto de todos e todas sem qualquer discriminao, onde
a garantia do direito de propriedade urbana (ncleo central da lgica
capitalista nas cidades) est subordinada ao cumprimento de sua funo
social, ambiental e cultural, passvel de sofrer limitaes, restries e at
a perda do direito. Neste contexto, a Constituio da Repblica de 1988,
inovou com a introduo do Captulo da Poltica Urbana (Artigos. 182 e
183) em nosso ordenamento, consagrando os princpios da funo social
da propriedade urbana e da cidade, remetendo aos planos diretores muni-
cipais, desde que estes estejam em conformidade com as diretrizes gerais
da poltica de desenvolvimento urbano, estabelecidas em Lei (neste caso,
a Lei Federal n 10.257/01, Estatuto da Cidade) o papel de estabelecer os
critrios e a forma pela qual a propriedade urbana atender a sua funo
social; estabelece ainda, penalidades ao proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, ou seja, que notadamente, est
descumprindo o dever de atender a finalidade constitucional da proprie-
dade urbana. Outro aspecto importante do captulo da politica urbana
a positivao do direito regularizao fundiria aos possuidores de
imveis urbanos privados (Usucapio Especial para fins de moradia) ou
pblicos (Concesso do direito real de uso especial para fins de moradia)
que atendam os requisitos constitucionalmente estabelecidos no art. 183,
caput e seu paragrafo nico. No entanto, a luta pela construo de cidades
justas, democrticas e sustentveis, no se esgotou no reconhecimento
constitucional da poltica urbana, outro capitulo, no menos dramtico e
tenso deveria ser escrito, o da regulamentao da nova ordem urbanstica

877
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

constitucional, neste campo os limites impostos pela tradio jurdica de


vis predominante civilista e de orientao normativista-formalista, foram
amplamente utilizados e positivados no sentido de obstaculizar por meio
da exigncia de uma srie de regramentos infraconstitucionais a aplicao
do principio da funo social da propriedade urbana em favor de um supos-
to respeito ao direito de propriedade. O movimento pela Reforma Urbana,
formado por organizaes brasileiras, que rene movimentos populares,
associaes de classe, organizaes no governamentais e instituies de
pesquisa, defensoras do direito cidade tem sido um importante ator na
construo legal e institucional da poltica nacional de desenvolvimento
que passa, por exemplo, pela aprovao das Leis 10.257/01 (Estatuto
da Cidade) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei
11.124/05) que tambm fruto de um projeto de lei de iniciativa popular.
A despeito desse histrico e lutas e conquistas, h muito que ser feito para
avanarmos na afirmao do direito cidade no Brasil, tendo em vista a
reao conservadora de poderosos segmentos da sociedade refratrios a
qualquer forma de interveno do poder pblico na propriedade privada
urbana no sentido de que esta atenda ao seu dever constitucional que
a funo socioambiental. Estes segmentos priorizam o uso especulativo
da propriedade imobiliria e articulados com o poder pblico conseguem
que os investimentos pblicos atendam aos seus interesses de valorizao
imobiliria sem qualquer contrapartida. A trajetria do Direito urbanstico
brasileiro, mostra que houve vrios avanos na concretizao e reco-
nhecimento dos princpios da funo social da propriedade urbana e da
cidade no campo das politicas urbanas ou na evoluo jurisprudencial, no
entanto, os interesses do capital imobilirio so protegidos por uma rede
de agentes pblicos e privados, amplamente enraizados nas instituies
do Estado, nos meios de comunicao, nas associaes de classe, nas uni-
versidades e que no medem esforos para fazer valer a vontade de quem
os remunera pelos seus servios. Penso que existem vrios interesses de
foras ocultas em fazer das normas de direito urbanstico um conjunto
de boas intenes, acredito que uma guinada no sentido de incorporar a

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

agenda do direito cidade como direito humano fundamental para uma


guinada que fortalea a exigibilidade das normas de direito urbanstico.

3. SOBRE O DIREITO URBANSTICO E O NOVO


CONSTITUCIONALISMO LATINO-AMERICANO

Alguns elementos do debate sobre o ps-colonialismo e epistemologias


do sul, influncia direta de autores como Boaventura de Souza Santos e
outros, podem contribuir para pensar o direito urbanstico luz desses
novos paradigmas que se pretendem descolonizadores, pois partem do
pressuposto que o conhecimento aqui produzido no passa de uma cpia
da cultura europeia e norte-americana, notadamente, a forte influncia do
chamado neo-positivismo de autores como Dwokin e Alexy. A indagao
que fao , em que medida, esses autores contribuem para pensarmos a
resoluo de conflitos urbano-ambientais em um contexto, por exemplo,
como o amaznico e o nordestino com suas especificidades sociais, am-
bientais e econmicas, levando em considerao que um dos objetivos da
repblica federativa do Brasil, erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais (Art. 3, III da CF/88).
No Brasil, enfrentamos uma diversidade de conflitos socioambientais
decorrentes da disputa por recursos naturais (minrios, madeira, gua,
agronegcio, entre outros) que impactam diretamente nos povos tradicio-
nais como os indgenas, quilombolas e ribeirinhos e estas comunidades
no esto excludas dos impactos do processo de urbanizao, pois junto
com a intensificao da explorao de recursos naturais, surgem cidades
que crescem desordenadamente, isto porque o conceito de territrio no
ordenamento jurdico brasileiro, no pode ficar adstrito ao campo do
direito internacional.
emblemtico que vrias cincias sociais como a geografia, sociologia
e a antropologia, tenham produzido os seus conceitos sobre territrio e o
direito no tenha esboado o seu, ou como preferem outros juristas, po-
sitivado um conceito de territrio que no seja o do direito internacional

879
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pblico, um conceito que seja utilizado para tratar de questes emergen-


tes do novo constitucionalismo latino-americano, tais como o territrio
tnico, acreditamos que do ponto de vista terico, metodolgico e poltico
necessrio fazer uma anlise dos institutos tradicionais do direito no
sentido de fortalecer uma prxis jurdica e poltica que afirmem os direitos
humanos dos povos que reproduzem a sua vida material e imaterial nos
territrios urbanos e rurais.
O Novo Constitucionalismo latino-americano surge em um contexto de
ruptura com o paradigma constitucional de teor eurocntrico que marcou
a forma e contedo de nossas cartas polticas. Surge da percepo da
inadequao dessas categorias e conceitos em relao ao mundo vivi-
do pelos povos e comunidades latino-americanas, pautando-se por um
projeto descolonizador que leva em conta os princpios de pluralismo e
multiculturalismo. Construir um conceito sobre territrios do ponto de vista
jurdico, um conceito que leve em considerao elementos sociolgicos,
antropolgicos e geogrficos relevante para compreender o processo
histrico de produo de desigualdade no acesso terra no Brasil.
A construo de um conceito possui uma funo epistemolgica de
determinar a verdadeira natureza das coisas segundo um determinado
tipo de conhecimento, o conceito nos ajuda a utilizar de forma correta
ou no um determinado campo de conhecimento sobre um objeto, isto
porque, afirmo que a inexistncia de um conceito jurdico de territrio e,
por conseguinte de territrio tnico na tradio jurdica brasileira privilegia
a desigual e injusta estrutura fundiria.
Nas ltimas dcadas, o Brasil assim como em diversos pases latino-
-americanos vivencia um novo ciclo constitucional que se diferencia do
constitucionalismo tradicional ocidental face o reconhecimento de que
este modelo insuficiente para enfrentar o desmantelamento do Estado
Social imposto pela globalizao neoliberal, estando, portanto, em crise.
A Amrica Latina tem passado por um intenso processo de valorizao
das Constituies Polticas e seus processos constituintes, onde o prota-
gonismo dos povos indgenas e no indgenas tornou-se um elemento

880
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

fundamental na incorporao de um longo catlogo de novos direitos e


garantias fundamentais, dentre eles os direitos dos povos indgenas, afro
e de outros coletivos ao territrio, bem como o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. As mais representativas constituies desse
perodo so as constituies da Colmbia de 1991, Venezuela de 1999, a
do Equador de 1998 e 2008 e a da Bolvia de 2009.
O novo constitucionalismo latino-americano tem como um dos ele-
mentos fundantes o reconhecimento da diversidade cultural e dos direitos
indgenas especficos permitindo a utilizao de conceitos de nao
multitnica, Estado pluricultural e Estado Plurinacional incorporando,
assim, um largo catlogo de direitos indgenas, afro e de outros coletivos
decorrentes das inovaes da Conveno 169/OIT. Por outro lado a
Amrica latina ao mesmo tempo sofre as consequncias da implantao
de polticas neoliberais, caracterizada pela reduo de direitos sociais
e flexibilizao de mercados. Este constitucionalismo pluralista e/ou
plurinacional que surge no contexto da aprovao da Declarao das
Naes Unidas sobre os direitos dos povos indgenas prope a refunda-
o do Estado, com reconhecimento explcito das razes milenares dos
povos e discutindo o fim do colonialismo. E justamente a instaurao
de um novo paradigma constitucional, a partir dos modelos equatoriano
e boliviano que possibilita empreender um campo de pesquisa no mbito
dos direitos humanos e do direito urbanstico voltado para uma nova
dinmica de lutas dos povos tradicionais que ocupam territrios nas
cidades, uma vez que estes povos tiveram os seus territrios absolvidos
pela dinmica da urbanizao ou porque diante das diversas dificuldades
em continuar a reproduzir o seu modo de vida tradicional procuraram
as grandes cidades como alternativa de sobrevivncia uma vez que em
muitas comunidades os povos tradicionais convivem com a falta de
alimentos, saneamento e outros problemas tpicos das populaes que
vivem abaixo da linha da pobreza. Queremos problematizar o alcance
jurdico-poltico desse constitucionalismo transformador face
s normas de direito urbanstico.

881
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. DIREITO URBANSTICO E
TERRITORIALIDADE TNICA-CULTURAL

Diante deste novo cenrio, que considera a cidade como multiface-


tada, onde o urbano e o rural devem ser considerados de um ponto de
vista integrado, isto porque o Plano Diretor Municipal, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, integra tanto
o territrio urbano e o rural. Em no poucos municpios brasileiros temos
conflitos em terras indgenas e quilombolas que esto em territrio urbano
tais conflitos so decorrentes da cobia do mercado imobilirio que v a
cidade exclusivamente como um bem econmico o que conflita direta-
mente com um conjunto de direitos dos povos e comunidades tradicionais.
Um exemplo de conflito fundirio em rea urbana

Quilombolas ocupam Santa Maria e alegam ter direito


propriedade
Quase metade da cidade est cercada de arames farpados e
estacas. Mais de 350 pessoas dizem ser filhas de quilombolas e
afirmam que direito parte da regio
Um grupo de 352 pessoas cercou as quadras 300, 400, 500 e o
condomnio Porto Rico, de Santa Maria, com estacas e arame far-
pado. Eles alegam ser descendentes de quilombolas e ter o direito
a 704 hectares de terra daquela regio - quase metade da cidade.
Os moradores de Santa Maria reclamam que as cercas no per-
mitem a passagem, e restringem o direito de ir e vir do cidado.
Nos arredores do condomnio Porto Rico, percebe-se que alguns
arames foram arrancados pelos prprios moradores. Eles comen-
tam que o problema se prolonga h meses.
Perto de uma das reas cercadas, um aviso diz No somos inva-
sores. Os quilombolas, descendentes de escravos que fugiram
das senzalas e formaram vilarejos chamados quilombos, tem o
direito terra. De acordo com eles, muitas das quadras que no
foram regularizadas em Santa Maria pertencem ao grupo.5

A CF/88 em seu art. 68 dos atos das disposies transitrias, assim trata
a questo do reconhecimento dos direitos territoriais dos quilombolas.
Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que este-
jam ocupando suas terras reconhecido a propriedade definitiva, devendo
o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Para Girolamo Treccani,

Sua colocao no ADCT deve ser encarada no como uma nor-


ma que tenha um valor secundrio, pois fruto do mesmo Poder
Constituinte originrio como as demais. Sua transitoriedade (que
est se prolongando h quase vinte anos) faz com que ela tenda a
perder a sua importncia social na medida em que o seu comando
se efetiva. Se preconiza, assim, que, no futuro, quando todas as
comunidades tiverem seu direito reconhecido, esta norma perca
sua eficcia. Mas at ento, porm, o artigo tem eficcia plena,
vinculando as comunidades remanescentes de quilombo ao seu
territrio etno-scio-cultural. O reconhecimento de domnio des-
se territrio elemento fundamental e indispensvel para garantir
a afirmao e continuidade das tradies deste grupo social.6

A Constituio de 1988 consagrou o reconhecimento dos di-


reitos tnicos, o incluindo entre os direitos fundamentais, o art. 68 do
ADCT precisa ser compreendido como norma de direito fundamen-
tal e que ao teor do art. 5, 1 da CF/88 possui aplicabilidade
imediata, devendo o Estado empreender todos os esforos no sentido
da concretizao desse direito fundamental, ainda mais em razo de se
tratar de uma disposio transitria, que a princpio deveria ter uma vi-
gncia temporalmente limitada, mas a realidade dessas comunidades
de vulnerabilidade social, ambiental e de insegurana jurdica em relao
posse de suas terras.
Nelson Saule Jr. afirma que:

o reconhecimento do direito moradia refora a segurana


jurdica da posse para as comunidades das reas remanescentes
dos quilombos que foram ocupadas historicamente pelas comu-
nidades afro-brasileiras, desde o perodo da escravido. Conferir
a titularidade coletiva das propriedades para estas comunidades
uma forma de resgatar a grande dvida da justia social no
Brasil para com as populaes negras atuais e futuras geraes7

O Estado brasileiro ao tentar dar eficcia Conveno 169 da Organi-


zao Mundial do Trabalho OIT, sobre povos indgenas e tribais, apro-
vada pelo Congresso Nacional mediante o Decreto legislativo 143/2002
e promulgada pelo Presidente da Repblica pelo Decreto n. 5051/2004
da qual signatrio, no qual encontramos o seguinte comando no art. 14:

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. Dever-se- reconhecer aos povos interessados os direitos de


propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente
ocupam. Alm disso, nos casos apropriados, devero ser adota-
das medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados
de utilizar terras que no estejam exclusivamente ocupadas por
eles, mas s quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para
suas atividades tradicionais e de subsistncia. Nesse particular,
dever ser dada especial ateno situao dos povos nmades
e dos agricultores itinerantes.
2. Os governos devero adotar as medidas que sejam necessrias
para determinar as terras que os povos interessados ocupam
tradicionalmente e garantir a proteo efetiva dos seus direitos
de propriedade e posse.
3. Devero ser institudos procedimentos adequados no mbito
do sistema jurdico nacional para solucionar as reivindicaes
de terras formuladas pelos povos interessados.

O Estado brasileiro buscou dar efetividade ao comando do Art. 68 do


ADCT e Conveno 169 da OIT editando o Decreto n 4.887 de 20 de no-
vembro de 2003, que Regulamenta o procedimento para identificao,
reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas
por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art.
68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias., tal Decreto foi
objeto de uma ao direta de inconstitucionalidade (ADI 3239/DF), pro-
movida pelo ento Partido da Frente Liberal - PFL, hoje Democratas. Em
18.04.2012, o ento Ministro do STF, Cezar Peluzo na condio de relator
do processo, declarou o seu voto em plenrio, julgando procedente a ADI,
para declarar a inconstitucionalidade do Decreto n 4.887/03, modulando
seus efeitos para que determinando que sejam considerados bons, firmes
e valiosos os ttulos at quela data emitidos. O Voto do Ministro Peluso
demonstrou, claramente, que ao optar por uma interpretao formalista
e civilista, tinha por objetivo obstaculizar a efetividade do direito funda-
mental das comunidades remanescentes de quilombos ao seu territrio,
demonstrando que mesmo na mais alta corte o direito de propriedade
privada e individual ainda sacralizado. Por outro lado, a Ministra do
STF, Rosa Weber em voto vista na ADI 3239, afirma:

Essas comunidades eram invisveis at o advento da Constituio de


1988 verdadeiros prias os quilombolas , margem da sociedade,
sujeitas a um quadro de misria e abandono, diretamente vinculado
sua situao territorial, passveis de designao, em geral, como

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

populaes extremamente vulnerveis e com elevado dficit na


fruio de direitos fundamentais.
Ao assegurar aos remanescentes das comunidades quilombolas a
posse das terras por eles ocupadas desde tempos coloniais ou
imperiais, a Constituio brasileira reconhece-os como unidades
dotadas de identidade tnico-cultural distintiva, equiparando a
proteo que merecem dispensada aos povos indgenas.

No mbito do sistema regional interamericano de proteo interna-


cional de direitos humanos No caso da comunidade Moiwana v. Suriname
(2005), a Corte Interamericana de Direitos Humanos reconheceu o direito
de propriedade de comunidade descendente dos maroons designao
dada em diversos pases das Amricas aos escravos fugitivos que forma-
ram grupos independentes, que guardam evidentes similaridades com os
quilombolas brasileiros sobre as terras tradicionais com as quais man-
tidas relaes territoriais especficas. Neste caso a Corte Interamericana
de Direitos Humanos, em processo envolvendo a comunidade Saramaka
(negros descendentes de escravos) e o governo do Suriname (que no
signatrio da Conveno 169, mas assinou os pactos de direitos econ-
micos, sociais e culturais), entendeu que: a) as caractersticas especficas
culturais, econmicas e sociais, distintas da comunidade nacional, co-
locavam os saramakas ao abrigo do art. 21 da Conveno Americana
de proteo do direito de integrantes de povos tribais ao uso e gozo de
sua propriedade comunal; b) tanto a propriedade privada de particulares
quando a propriedade comunitria de membros de comunidades indgenas
e tradicionais tinham a proteo da Conveno; c) a legislao interna do
Suriname no havia estabelecido proteo especial a tais comunidades
(o Brasil, por seu turno, tem o art. 68-ADCT); d) um tratamento especial
de tais comunidades no implicaria discriminao no permitida, sendo
necessrias aes afirmativas; e) a mera possibilidade de reconhecimento
judicial no era substituto de um reconhecimento real de tais direitos; f) a
especial relao de tais comunidades com o territrio no se restringia
a aldeias, assentamentos e parcelas agrcolas, mas ao territrio em seu
conjunto, havendo uma ntima conexo entre territrio e recursos
naturais necessrios para sobrevivncia fsica e cultural; g) a necessidade

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de consulta prvia, de boa-f e informada, sobre medidas que possam ser


prejudiciais s comunidades envolvidas; h) era dever do Estado a procura
de instrumentos jurdicos hbeis para, independentemente da persona-
lidade jurdica da comunidade, propiciar o reconhecimento do direito de
propriedade, em conformidade com o seu sistema comunal.

5. CONCLUSES

O direito urbanstico ampliou as possibilidades de concretizar os


princpios da funo social da propriedade urbana e da cidade, contudo o
formalismo jurdico da tradio positivista impem limitaes para efe-
tivao das normas urbansticas. Entendemos o direito urbanstico pode
ser pensando em dilogo com conceitos como o de territrio decorrente
dos avanos das decises do CIDH e do novo constitucionalismo latino-
-americano. Algumas conexes podem ser desenvolvidas, sobretudo nos
futuros processos de reviso dos planos diretores municipais, no que
tange a especialidade dos territrios tnicos, conferindo a eles uma maior
autonomia para produzir as suas regras especificas de parcelamento,
uso e ocupao do solo, potencializando a competncia constitucional
do municpio do art. 30, II.

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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887
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Doutorando em Direito (PPGD/UFPA), Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Par,


Advogado.
2 SAULE JNIOR, Nelson. 2008, p.7
3 HARVEY, David. 2014, p. 28.
4 Carta Mundial do Direito Cidade, 2004.
5 Fonte Correio Brasiliense, http://www.correiobraziliense.com.br/ Publicao: 29/04/2014
6 TRECCANI, Girolamo. 2006.p.96
7 SAULE JNIOR, Nelson. 2004. p.174

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cultura tnica
no espao urbano
Cristiane Moura de Oliveira
Farlen de Jesus Nogueira

RESUMO

O presente projeto de Pesquisa com abordagem qualitativa e quan-


titativa, tendo por desgnio, investigar s atuais influncias do capital
financeiro no espao urbano, e suas implicaes para s culturas tnicas
e como esses grupos culturais reafirma-se nesta conjuntura. Afim de
problematizar, em relao da importncia da representao cultural t-
nica, como expressividade do negro na sociedade, atravs do recorte da
pesquisa, sobre os filhos de Gandhi na cidade do Rio de Janeiro, e que
apesar de mais de 65 anos de fundao, ainda no tm respeito como uma
representao da cultura negra na cena carioca. Com objetivo de buscar
respostas, em relao suas peculiaridades com os filhos de Gandhi de
Salvador, buscando saber sobre os impactos da cultura tnica na prpria
construo de uma identidade da sociedade carioca. Tendo em vista que,
o processo de acumulao do capital tendncia na excluso dos grupos
tnicos, que no fazem parte do que socialmente posto no espao urbano,
como no caso dos filhos de Gandhi, que vivem uma realidade permeada
por um processo de preconceitos, por aderirem na sua expresso cultural
preceitos religiosos, como por exemplo, participao atividades culturais e
religiosas que representam aspectos da religio afro-brasileira. Atravs de
mtodo de pesquisa de campo, com entrevistas abertas, e assim, buscar
compreender com mais clareza e riqueza de detalhes, s singularidades
que perpassam os filhos de Gandhi carioca, na construo de sua identi-
dade cultural, de reafirmao do prprio negro na sociedade e da prpria
reafirmao sua cultura tnica, como expresso de sua identidade dentro
do espao da prpria cidade.
Palavras chaves: Cidade; Identidade; Cultura.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cidades Sustentveis no Brasil:


Caminhos, Desafios e Regramentos

Emanuelle Luz Meguins

RESUMO

O conceito de sustentabilidade reporta, principalmente, a aplicao


de polticas pblicas que visem garantir efeitos desejveis no que tange
a preservao ambiental a mdio e longo prazos. No campo das cidades,
existem as legislaes urbanas de carter ambiental, que alcanam as
pessoas e edificaes, de modo a garantir o crescimento das urbes e con-
comitantemente o resguardo daquele espao. No Brasil, existem exemplos
prticos que demonstrem a efetividade de instrumentos de polticas sus-
tentveis como fontes para a preservao do ambiente urbano? Objetivo:
Conhecer as diferentes contribuies cientficas disponveis a respeito da
sustentabilidade nas cidades brasileiras e investigar o significado prtico
da sustentabilidade urbana, visando identificar exemplos de sucesso nas
aplicaes de polticas sustentveis em ambientes urbanos no Brasil.
Mtodos: Anlise independente a partir de pesquisa bibliogrfica, por
meio de imprensa escrita e publicaes. Resultados: Possibilidade de re-
lacionar a teoria de sustentabilidade urbana resultados reais quanto ao
equilbrio do consumo, comunicao, alimentao, habitao, transporte
e apropriao de recursos naturais em algumas cidades brasileiras, sem
acarretar grandes prejuzos ao ambiente, trazendo para debate a ideia
da sustentabilidade como principal alicerce para garantir a preservao
ambiental e urbano-social para a presente e futura gerao. Concluso: A
aplicao de sucesso de instrumentos que visem a sustentabilidade urbana
necessita de uma srie de fatores, porm, principalmente a colaborao
mtua entre governantes e cidados, objetivando alcanar uma explora-
o sustentvel dos recursos naturais sem atingir o esgotamento destes.
Palavras-Chave: sustentabilidade urbana; cidades; legislaes; preser-
vao ambiental

890
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE VIII
SESSO 1 - EFETIVIDADE DOS
INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA
PARA A PROMOO DO
DIREITO CIDADE

891
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Rural no Urbano:
Possibilidade de Moradia
e Trabalho Digno

Amanda Cristina Carvalho Canezin1


Miguel Etinger de Arajo Junior2

RESUMO

O presente estudo toma como base a questo da regulao do solo


urbano em pequenas e mdias cidades brasileiras, utilizando-a como
instrumento voltado a promover alguns direitos fundamentais do homem,
em especial, a moradia e o trabalho digno. Parte-se da premissa de que
h vrias possibilidades para que estes direitos sejam efetivados, e, neste
caso procura-se viabilizar um modo de vida que pode ser chamado de
alternativo no cenrio de programas habitacionais excludentes que se
repetem no contexto brasileiro atual. Em funo da dimenso espacial
destas pequenas e mdias cidades, entende-se ser possvel efetivar mora-
dia e trabalho no urbanos em uma rea urbana perifrica, sem que esta
opo implique em dificuldade de acesso infraestrutura urbana ou
interao com as demais prticas comuns no ambiente urbano. Utilizando
um mtodo propositivo, coloca-se como possibilidade a regularizao ou
a instituio de reas voltadas agricultura familiar no limite do permetro
urbano como forma de conteno da expanso imobiliria especulativa,
bem como manuteno da populao nestes locais, criando condies de
promoo de moradia e trabalho digno.
Palavras-chaves: Regulao; Solo Urbano; Moradia; Trabalho Digno;
Agricultura Familiar.

INTRODUO

H no Brasil uma demanda por moradia e trabalho dignos. Diversos


estudos vm procurando explicitar o que tornaria digno este trabalho e a

892
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

moradia, tarefa esta que se torna complexa na medida em que as reali-


dades socioculturais indicam que no possvel formular um modelo que
possa ser encaixado perfeitamente na mais variadas realidades, tanto no
Brasil, como no exterior. Esta constatao no torna mais difcil a busca
por proposies adequadas, ao contrrio, indica que ser com base na
diversidade que devero ser construdas propostas que levem em consi-
derao a realidade de cada local.
Esta constatao deve se somar aos estudos de modelos j analisados
e ideias propostas, na tentativa de se apresentar alternativas que possam
levar em considerao s reais demandas de cada local, no que se refere
ao trabalho e moradia dignos, objeto do presente estudo.
Para tanto, parte-se do pressuposto de que h um forte movimento
internacional voltado a produzir um modo de vida homogeneizado que
facilite as trocas comerciais, o que parte da doutrina vem chamando de
globalizao. Este movimento, ao traduzir um modo de produo e con-
sumo no raro deslocado das reais demandas das comunidades locais,
acaba por produzir espaos, principalmente urbanos, que no levem em
conta as questes sociais e ambientais como prioridades locais.
Neste sentido, retoma-se a ideia de Estado voltado a atender os interes-
ses locais, e no aquele Estado que se encontra capturado por interesses
econmicos, operando uma regulao do solo urbano voltado ao lucro, em
detrimento de valores como moradia, trabalho, circulao e lazer, o que
em algum momento j se conceituou como as funes sociais da cidade.
Procurando trazer uma viso de desenvolvimento mais abrangente do
que a viso meramente econmica, o presente trabalho prope uma regu-
lao do solo urbano voltado a permitir atividades rurais nestes espaos,
de maneira que cada localidade possa, de acordo com suas caractersticas,
encontrar uma base jurdica adequada caso opte por esta alternativa. O
desenvolvimento do estudo passa pela anlise dos efeitos da globaliza-
o na efetivao dos direitos fundamentais, afirmando que as polticas
pblicas ainda so indispensveis neste mister, para ento apresentar a
fundamentao jurdica que permite aos Municpios, principalmente, a
adotarem atividades voltadas agricultura familiar em ambiente urbano,
como mecanismo de permitir trabalho e moradia dignos.

893
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. GLOBALIZAO E DIREITOS FUNDAMENTAIS

Baseado no sistema de mercado capitalista, a maioria da sociedade


moderna adotou uma gesto de vida e de desenvolvimento que dificulta
o alcance de um ambiente sadio e equilibrado. Assim, quando se fala em
crise ambiental no se fala apenas no aspecto biolgico do termo, mas
tambm numa crise de valores, no sentido de que exige para sua reparao
uma verdadeira mudana de hbitos e atitudes.
Este cenrio reflete, inclusive, a crise do Estado nacional, que conjetura,
no plano mundial, um vazio de direito pblico, caracterizado pela falta de
regras, de limites e de vnculos que garantam a paz e os direitos humanos
frente aos novos e ascendentes poderes transnacionais. Luigi Ferrajoli3
comenta que as tragdias atuais (guerras, desigualdades, devastao am-
biental, etc.) no encontram um cenrio internacional institucionalizado
adequadamente capaz de promover um equilbrio dos interesses diver-
gentes, voltado garantia da paz e salvaguardas dos interesses coletivos.
Diante deste cenrio chama a ateno o fenmeno da globalizao, que
ultrapassa barreiras e aproxima povos e culturas, podendo ser entendido
como um conjunto de transformaes, a nvel mundial, da ordem poltica
e econmica, criando novas vertentes, inclusive sociais e culturais.
Em outras palavras, pode-se dizer que a globalizao consiste na in-
tegrao das diversas sociedades internacionais voltados principalmente
ao mercado capitalista, sendo defendido com base em teorias econmicas
como o neoliberalismo, por exemplo.
Interessante ressaltar que a globalizao transcende a questo mera-
mente econmica, abarcando questes outras como culturais, por exem-
plo. Isto porque a relao de foras entre as naes mais desenvolvidas e
as subdesenvolvidas altamente desigual, fazendo com que a globalizao
sem limites nem controles favorea o imperialismo cultural e o domnio
econmico, atentando contra a identidade particular de cada povo.
De fato a globalizao promoveu enormes transformaes benficas
no cenrio mundial, principalmente na troca de tecnologia e na quebra de

894
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

barreiras culturais. Contudo, no cenrio ambiental, estas transformaes


no foram to benficas assim. E no contexto social tambm possvel
se verificar algumas distores em mbito local, como a segregao
socioespacial decorrente da explorao da terra urbana unicamente
como mercadoria.
E isto porque os interesses das grandes corporativas capitalistas recaem
sobre a explorao de matrias primas de maneira agressiva, degradando
e poluindo o ambiente natural. Neste sentido, o impacto da globalizao
no ambiente foi extremamente agressivo e negativo.
Altvater discorre sobre o assunto esclarecendo que os problemas am-
bientais, bem como o processo de globalizao, no respeitam limites
territoriais. Assim, o problema versa no conflito entre a desregulamentao
econmica levada a cabo pela globalizao neoliberal e a necessidade de
regulamentar a relao da sociedade com a natureza. E complementa:

A resoluo deste problema, que est intimamente relacionado


possibilidade de um Desenvolvimento Sustentvel em nvel
planetrio, agravada face desigual correlao de foras eco-
nmicas e polticas que regulam o acesso de classes e pases
base material do desenvolvimento (recursos naturais): O princpio
da desigualdade no uma premissa para o desenvolvimento de
instituies democrticas. Nenhum procedimento democrtico
formal capaz de ter um efeito compensatrio suficiente num
mundo substancialmente desigual, onde 20% da humanidade tm
acesso a 80% dos recursos e 80% da humanidade podem usar
apenas 20% para si. A liberdade de decidir o futuro est aberta
apenas para aqueles que controlam as alternativas e no so
obrigados a aceitar imposies. Portanto, difcil estabelecer
estruturas globais de governana. Uma das consequncias disso
que a sustentabilidade ecolgica ou no possvel ou se torna
possvel apenas sob condies de extrema desigualdade global. 4

Sob estes aspectos possvel afirmar que entre a ecologia e o capitalis-


mo tm uma relao de tenso. Dentro da lgica capitalista, as empresas
utilizam o territrio e os recursos no para atender as necessidades da
populao, mas para atender s suas prprias necessidades. Neste sentido:

sabido que na era da globalizao os maiores beneficirios, que


por fim se tornam detentores das melhores fatias do territrio,
utilizando-se de formas especulativas, as mais diversas, so as

895
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

grandes corporaes, os bancos, enfim os detentores de negcios


capazes de instalarem setores produtivos em locais onde
passaro a exercer o controle sobre salrios, juros, padres de
qualidade de vida, at mesmo sindicatos e legislao trabalhista
em permuta de apoio social e manobras especulativas. Assim,
o chamado mercado global se impe como razo principal da
constituio desses espaos da fluidez e, logo, da sua utilizao,
impondo, por meio de tais lugares, um funcionamento que
reproduz as suas prprias bases. 5

possvel, assim, perceber que, especialmente em decorrncia do


processo de globalizao e do modelo capitalista de mercado, as questes
relacionadas s diversas atividades produtivas e econmicas acenaram
para uma expanso territorial urbana que se deu de maneira acelerada
e desordenada. Neste sentido, um assunto deveras recorrente no atual
cenrio mundial, e que merece uma anlise crtica mais cautelosa, diz
respeito ao acesso da populao moradia, preceito fundamental, mas
que ainda hoje carece de polticas pblicas efetivas e justas.
Assim, principalmente como consequncia do processo desordenado
de urbanizao ocorrido em territrio nacional, a rea urbana sofre um
grande impacto ambiental, principalmente, pela forte atividade mobiliria
que gera muitas consequncias negativas para o meio ambiente, princi-
palmente quando esta atividade se desenvolve de maneira irregular, ou
quando a utilizao destes espaos segue somente a lgica mercadolgica
voltada o lucro, sem se atentar a questes de ordem ambiental e social.
Neste sentido, a fim de garantir o acesso da populao moradia, ao
mesmo tempo em que garanta a explorao sustentvel do meio ambiente,
especialmente nas reas urbanas, necessria a efetiva implementao de
polticas pblicas que garantam mais do que a edio de normas jurdicas,
mas sim a criao de um sistema jurdico resultante da convergncia entre
os direitos ambientais e os direitos sociais, o que passa, necessariamen-
te, pela correo das desigualdades sociais, causa potencializadora da
deteriorao ambiental.
possvel verificar no sistema jurdico constitucional brasileiro a
existncia de normas voltadas promoo de um desenvolvimento urbano

896
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

equilibrado, mas que vai demandar da legislao local uma adequada


formulao e aplicao de polticas pblicas voltadas quele fim.
Da mesma forma, sendo o sistema jurdico um sistema uno, que deve
fazer interagir suas diversas regras e princpios, faz-se necessrio buscar
a efetivao de diversos direitos previstos neste sistema. Para efeitos deste
estudo, pretende-se construir argumentos tericos voltados efetivao de
um ambiente urbano adequado, conjugando com a efetivao do direito
moradia adequada e ao trabalho digno. A proposta que as normas locais
(municipais) permitam, criem possibilidades de determinada parcela da
populao encontre suporte ftico e jurdico para que exeram atividades
de agricultura familiar em reas periurbanas, apontando-se o zoneamento
como um dos instrumentos de poltica urbana como mecanismo apto
promoo destes direitos.

2. POLTICAS PBLICAS URBANAS


E EFETIVAO DE DIREITOS

Pois bem, colocada a questo da globalizao e a ameaa aos direitos


fundamentais, cabe agora destacar, ainda que brevemente, quais so os
interesses em jogo nas cidades.
No ano de 20086, a populao mundial passou de uma maioria rural
para uma maioria urbana. No Brasil, diversos fatores, sobre os quais no
se pretende aprofundar neste trabalho, tm conduzido populao ao seu
estabelecimento em reas urbanas. Dados recentes demonstram que apro-
ximadamente 85% da populao brasileira residem em centros urbanos7.
Sob o enfoque social e poltico, as cidades hoje em dia vm assumin-
do papel relevante na construo da prpria sociedade e da cidadania.
A cidade no mais somente uma aglomerao de pessoas dotada de
equipamentos pblicos.
Com efeito, tem-se verificado uma grande influncia dos interesses
supranacionais em assuntos de ordem interna dos pases. Esta ingerncia
enfraquece a prpria soberania dos pases que passam a se submeter a

897
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

interesses alheios sua prpria populao, limitando diversos campos de


intervenes reguladoras destes pases.
Vale ainda observar que nesta cidade, a ideia da propriedade, em es-
pecial a propriedade imvel, passa a ter um valor relevante nas interaes
sociais, uma vez que ela quem define o status social do cidado. A Revo-
luo Francesa e o Cdigo de Napoleo so o reflexo desta consagrao
do direito absoluto da propriedade.
E nesse contexto que o capitalismo, como modelo econmico, pas-
sa a ditar as regras do desenvolvimento e crescimento das cidades. A
aquisio de riquezas, aumento de produo, escoamento e trfego de
produtos, dentre outros fatores, passam a ser os aspectos fundamentais
nas intervenes da cidade, deixando de lado aspectos como qualidade
do meio ambiente e relaes sociais.
O modelo econmico vigente, voltado para a liberdade de produo,
eficincia e produtividade, sobrepuja valores sociais, gerando inmeras
formas de violncia, conforme observa Rogrio Gesta Leal8.
Este processo que mistura acelerada mudana da sociedade brasileira
e de seu sistema produtivo com influncia de interesses alheios aos da
comunidade local exige um comportamento ativo por parte do Estado na
defesa dos interesses fundantes da Repblica. Neste sentido, os poderes
constitudos so chamados a atuarem em favor dos direitos e garantias
fundamentais insculpidos na Constituio Federal. Cabe Administra-
o Pblica atuar de forma efetiva na formulao de polticas pblicas
adequadas, e ao Poder Legislativo elaborar normas jurdicas que deem
suporte a esta atuao do Executivo. Estes dois pontos so as bases para
a proposta deste estudo.
Reside a, pois, a importncia do Direito Urbanstico que, como con-
ceituado por Edsio Fernandes, auxilia na gesto imobiliria urbana.
Segundo o autor:

O direito de propriedade imobiliria urbana assegurado desde


que cumprida sua funo social, que por sua vez aquela de-
terminada pela legislao urbanstica, sobretudo no contexto
municipal. Cabe especialmente ao governo municipal promover

898
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o controle do processo de desenvolvimento urbano, atravs da


formulao de polticas de ordenamento territorial nas quais os
interesses individuais dos proprietrios de terras e construes
urbanas necessariamente coexistam com outros interesses so-
ciais, culturais e ambientais de outros grupos e da cidade como
um todo. 9

No rol dos direitos sociais, considerados fundamentais, encontra-se o


direito moradia a exigir a execuo de polticas pblicas. Neste sentido,
polticas pblicas de regularizao fundiria servem de exemplo para a
efetivao de tal direito. Acerca do assunto, interessante destacar que a
poltica pblica definida como sendo:

[...] um programa ou quadro de ao governamental, porque


consiste num conjunto de medidas articuladas (coordenadas),
cujo escopo dar impulso, isto , movimentar a mquina do
governo, no sentido de realizar algum objetivo de ordem pblico
ou, na tica dos juristas, concretizar um direito. 10

possvel perceber, pois, que na formulao das polticas pblicas


h a atuao do Poder Executivo, dentro de marcos definidos pelo Poder
Legislativo, como:

Planejamento urbano, polticas fundirias e imobilirias, (que


incluem zoneamento, regularizao da posse ou propriedade,
cdigo de obras) requalificao de reas centrais, preveno a
riscos de desmoronamento de encostas, recuperao de reas
ambientalmente degradadas so atribuies municipais. 11

No caber, no entanto, somente ao Municpio, adotar polticas p-


blicas para efetivao do direito moradia (e ao trabalho digno). Gilberto
Bercovici aborda o assunto discorrendo que imprescindvel que exista
harmonia entre os entes federativos para a elaborao de polticas pblicas
eficazes no tocante ao direito moradia. Isto porque as decises de pla-
nejamento coordenadas pelo Estado devem atuar no sentido de modificar
as estruturas socioeconmicas, distribuindo e descentralizando a renda,
de forma a integrar, social e politicamente, a populao. 12
Tambm Patrcia Massa-Arzabe discorre acerca do assunto informando

899
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que as aes do Estado esto estreitamente relacionadas sua legitimao,


sendo que seus objetivos principais so constitudos em normas jurdicas.
Destaca a autora:

No se cuida, ento, do direito voltado a ordenar o j estabelecido,


mas de um direito voltado para ordenar o presente em direo
a determinado futuro socialmente almejado. Essa ordenao
prospectiva, que plasmada por meio de polticas pblicas,
exige, alm das normas de conduta e de organizao, normas
definidoras de diretrizes e metas a serem alcanadas 13

Em nvel municipal, as polticas pblicas de regularizao fundiria


esto voltadas, principalmente, s normas de parcelamento de uso do solo
e de planejamento urbanstico, ambas de extrema importncia pelo fato
de serem pressupostos para o registro do imvel no lbum imobilirio,
constituindo assim a propriedade do imvel. Natalia Marra, em relao
legislao urbana brasileira, discorre que:

A desigualdade social reforada por norma jurdica que favo-


rece a segregao. As legislaes urbanas tendem a expulsar as
classes baixas da sociedade para as periferias, como forma de
higienizar os grandes centros. Ocorre a segregao do acesso
terra urbanizada e bem localizada, o que proporciona o surgi-
mento de zonas urbanisticamente irregulares. 14

Assim, possvel constatar que o ente responsvel pela execuo da


poltica pblica age na escolha do uso de seus recursos com vinculao
aos condicionamentos das normas jurdicas. A distribuio e redistribuio
de bens devem proporcionar oportunidades para cada cidado viver com
dignidade e exercer seus direitos, ao mesmo tempo em que promova a
explorao sustentvel do ambiente natural.
Ainda em relao ao processo de urbanizao, como consequncia
da modernizao tecnolgica e da revoluo industrial, este processo se
acentuou, deslocando o homem do campo para a cidade e consagrando o
dinheiro como forma de pagamento. Regies especficas comearam a se
desenvolver e a concentrar grande parte dos imigrantes, levando-se em
conta, principalmente, a geografia da regio. A partir de ento, foi preciso

900
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a criao de certas normas de conduta e organizao social, a fim de re-


gulamentar a convivncia e o desenvolvimento pacfico de cada regio. 15
Assim, a migrao do campo para a cidade veio como consequncia da
busca de melhores oportunidades de vida, de trabalho e de ganhos finan-
ceiros. Contudo, este processo de migrao ocasionou alm de benefcios
para parte da populao, tambm uma degradao de alguns locais, e o
assentamento de outra parte da populao em locais inadequados sob o
ponto de vista ambiental e social, pois quando a terra urbana passa a ser
valorada como mercadoria, nem todos os espaos adequados estaro
acessveis camada mais pobre da populao 16.
neste cenrio que na Constituio Federal de 1988 foi introduzido um
captulo relativo Poltica Urbana. O artigo 182 da Constituio Federal
estabelece que a poltica de desenvolvimento urbano ser executada pelo
Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tendo
por objetivo o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a
garantia do bem-estar de seus habitantes.
E assim, tal qual ocorreu com o direito de propriedade, que passou a
ter restries em decorrncia de sua funo social, como previsto no art.
5, XXIII, a Constituio Federal remete ao municpio a tarefa de tutelar a
funo social das cidades, conforme estabelece o art. 182 da Constituio
Federal, a saber:
Igualmente, o artigo 21, inciso XX, da Constituio Federal prev
que compete a Unio instituir diretrizes bsicas para o desenvolvimen-
to urbano, inclusive no que tange habitao, saneamento bsico e
transporte pblico.
E assim, nos dispositivos elencados no artigo 182, juntamente com os
artigos 21, inciso XX e 183, encontram-se os fundamentos constitucionais
do Estatuto da Cidade. Institudo pela Lei n 10.257/2001, estabelece as
diretrizes gerais da poltica urbana.
Arlete Rodrigues aborda o assunto elucidando que o Estatuto da Cida-
de estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e

901
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

bem-estar dos cidados bem como do equilbrio ambiental. (Cap. I, art.


1, par. nico)17.
Vale ressaltar que o Estatuto da Cidade trouxe forte contribuio no
sentido de promover um desenvolvimento urbano sustentvel, represen-
tando um marco fundamental de conscientizao e mudanas de com-
portamento a mdio e a longo prazos disposio de todo cidado. Neste
sentido, o estatuto prope a instaurao da justia social e ambiental nas
cidades, visando impedir, ou ao menos mitigar, a destruio do ambiente
natural e urbano.
No ponto de maior relao com o presente estudo, o Estatuto da Cida-
de apresenta um rol exemplificativo de instrumentos voltados poltica
urbana, destacando-se o previsto no art. 4, III, b (disciplina do parce-
lamento, do uso e da ocupao do solo); c (zoneamento ambiental);
V, e (instituio de unidades de conservao), f (instituio de zonas
especiais de interesse social), q (regularizao fundiria).
Entende-se que a utilizao destes mecanismos de forma integrada
possa proporcionar condies jurdicas adequadas para a formao de
espaos no interior ou nas franjas das reas urbanas voltadas atividade
da agricultura familiar, com os benefcios sociais, ambientais e econmicos
que se apresentar mais adiante.

3. POLTICAS PBLICAS DE ADEQUAO DOS


ESPAOS S REAIS NECESSIDADES DA POPULAO

Visto que o direito moradia direito fundamental, de cunho social,


para tornar-se efetivo pressupe a existncia de polticas pblicas. Nesse
sentido, as polticas pblicas de regularizao fundiria servem de exemplo
para a efetivao desse direito.
O conceito de regularizao fundiria descrito por Renato Balbim
como:

[...] o processo que visa garantir a segurana jurdica do uso do


solo a quem de fato o ocupa, adequando-o urbanisticamente. O

902
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reconhecimento do uso como princpio gerador do processo de


regularizao em meio urbano est, na maior dos casos, asso-
ciado moradia.18

Sob outro aspecto, fundamental para o presente estudo, as polticas


pblicas devem levar em considerao a possibilidade de atendimento a
um maior nmero de demandas reais da sociedade, dentre as quais se
destaca o acesso ao trabalho digno, conforme preceitua o artigo 1, IV da
Constituio Federal de 1988, que toma com fundamento da Repblica,
os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.
A questo da moradia est relacionada s tentativas de reduo do
dficit habitacional, notando-se estreita relao com o desenvolvimento
das polticas pblicas, conforme analisado por Natalia Marra, que assim
se pronuncia:

A reduo do dficit habitacional est diretamente ligada ao


desenvolvimento de polticas pblicas. O ordenamento jurdico
tem evoludo muito na matria dos direitos humanos, direitos
urbansticos, direitos reais (posse e propriedade) e no acesso
moradia adequada. Infelizmente as campanhas polticas no tm
evoludo na mesma proporo nem se adaptado s novas condi-
es legais. Para a implementao dos instrumentos de reforma
urbana necessrio o comprometimento dos gestores pblicos.19

Neste sentido, juntamente com o poder pblico, os profissionais envol-


vidos com a questo urbana como planejadores, arquitetos, urbanistas,
economistas, juristas, membros da sociedade, entre outros, tm o desafio
de solucionar o problema do intenso crescimento urbano informal. Maria
Camila DOttaviano acrescenta:

[...] nas grandes cidades e metrpoles, o acesso moradia pela


populao de mais baixa renda, em regra, se d atravs da
moradia em favelas ou atravs da residncia autoconstruda
nos loteamentos ilegais perifricos. Nas cidades pequenas e
mdias esse acesso no difere muito, pois, embora o processo
de favelizao seja menor, a autoconstruo nos loteamentos
ilegais perifricos cada vez mais intensa. A presena de as-
sentamentos irregulares uma constante na grande maioria das
cidades brasileiras, seja pequena, mdias ou grandes. Devido
falta de uma poltica habitacional eficiente para a populao de
baixa renda, o mercado habitacional informal tem sido decisivo
na configurao das cidades brasileiras nas ltimas dcadas.20

903
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Vrios so os instrumentos de poltica urbana aptos a promover a re-


duo destas desigualdades, dentre os quais os que foram exemplificadas
anteriormente.
Um delas, as Zonas Especiais de Interesse Social, ZEIS, so previstas
no artigo 4, inciso V, alnea f, do Estatuto da Cidade. Estas reas permi-
tem estabelecer uma categoria diferenciada de zoneamento, garantindo
populao acesso aos servios urbanos, infraestrutura, e oferta de
emprego e servios. Veja-se a previso legal:

Art. 4: Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros


instrumentos:
[...] V - institutos jurdicos e polticos:
f) instituio de zonas especiais de interesse social;

Cintia Scheid bem complementa o assunto discorrendo que as ZEIS


so classificadas em ZEIS Ocupadas e de Vazios. As ZEIS Ocupadas so
reas em que h assentamentos e necessitam de instrumentos para a
regularizao fundiria. J, as ZEIS de Vazios so reas vazias ou mal
aproveitadas que sero objeto de projetos de execuo de habitao de
interesse social. .21
Vale a pena destacar que as reas marcadas como ZEIS diminuem o in-
teresse especulativo do mercado imobilirio. este fato deveras relevante,
vez que dificulta que o morador desse terreno seja assediado para alienar
sua propriedade regularizada por preo irrisrio e termine sem moradia
ou em assentamento sem as mnimas condies de uma existncia digna.
Cite-se como exemplo as chcaras ou stios existentes nas pequenas
e mdias cidades, que so objeto de forte presso imobiliria.
A depender da realidade de cada cidade, haver a escolha de determi-
nada poltica pblica. Apresenta-se a seguir a opo pelo fortalecimento
da agricultura familiar.

4. A AGRICULTURA FAMILIAR COMO OPO

Ao contrrio da agricultura chamada de patronal, voltada para a


expanso da produo e aumento da produtividade com emprego de

904
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tecnologia avanada, a agricultura familiar pode ser conceituada como


aquela que enfatiza aspectos sociais e ambientais em sua atividade,
coadunando-se, assim, com a ideia de desenvolvimento sustentvel que
vem sendo construda ao longo dos ltimos 20 anos, ou seja, o desenvolvi-
mento que busca equilibrar os aspectos econmicos, sociais e ambientais
de qualquer atividade.
Destaque-se ainda a multifuncionalidade da escolha da agricultura
familiar que alm de produzir alimentos e matrias-primas, gera mais
de 80% da ocupao no setor rural e favorece o emprego de prticas
produtivas ecologicamente mais equilibradas, como a diversificao de
cultivos, o menor uso de insumos industriais e a preservao do patri-
mnio gentico22.
No se desconhece o fato de que o fomento s prticas agrcolas
insere-se no mbito da competncia legislativa da Unio23, no entanto,
esta mesma Constituio atribui tambm aos Municpios a competncia
executiva para fomentar a produo agropecuria e organizar o abaste-
cimento alimentar, nos termos do art. 23, VIII, bem como definiu como
ser de sua competncia legislar sobre assuntos de interesse local e
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (artigo 30, I e VIII). A integrao destas competncias pode levar
a um cenrio adequado.
Ao se investigar os aspectos da agricultura familiar no Brasil e suas
relaes com o desenvolvimento urbano, no se pode esquecer duas
grandes problemticas: 1) xodo rural; e 2) os impactos do agrobusiness.
Tais discusses no so as temticas do presente artigo, todavia uma
breve incurso nos mesmos poder ajudar a contextualizar a importncia
desta poltica no campo para o desenvolvimento horizontal das cidades.
Segundo Ricardo Abramovay24, a partir dos anos 90, percebe-se uma
forte alterao nas caractersticas do xodo rural no Brasil. Houve uma
diminuio da faixa etria dos migrantes, que de 40-50 anos, caiu para
1519 anos. Alm disso, a populao que sai do campo em busca de opor-

905
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tunidades em sua maioria do sexo feminino e tem em mdia apenas 4


(quatro) anos de escolarizao.
Essa massa migratria no mais absorvida pelas cidades, contribuindo
para a gerao de misria, excesso de mo de obra, favelizao, violncia,
entre outros problemas urbanos contemporneos.
Com relao aos impactos do agrobusiness, h ainda que se falar
das contaminaes por agrotxicos e a dependncia de multinacionais,
principalmente a partir do uso das sementes transgnicas e todo o pacote
de insumos necessrios para o seu cultivo.
Entre os benefcios da agricultura familiar, verifica-se uma forte ex-
perincia de construo de capital social. Um exemplo disso parceria
realizada entre o Governo do Estado de Pernambuco e uma agncia alem
de cooperao junto a 30 comunidades do interior desse Estado. O trabalho
assalariado do agrobusiness foi substitudo pelo empoderamento dos
pequenos produtores, que com baixa quantidade de capital, conseguiram
adquirir terra e insumos. Os indicativos demonstram um incremento na
economia local, com a reduo de custos de transao nos negcios, or-
ganizao da comunidade, gerao de renda (os agricultores deixaram de
ser assalariados e passaram a ter renda superior a anterior, com melhores
condies de trabalho).
A entra a capacidade de construo de novos territrios, a capacida-
de dos atores econmicos locais valorizarem os ativos especficos das
regies que habitam. Isso se d com o reforo das caractersticas locais
nos procedimentos produtivos, aderir a cultura local ao bem produzido.
Em 25 de novembro de 1999 foi criado o Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio. Em sua estrutura administrativa, encontra-se a
Secretaria de Agricultura Familiar, responsvel pelo fomento desta
atividade. Dentre os programas existentes, elencam-se aqueles que
mais interessam para os objetivos deste trabalho, conforme dados da
Secretaria de Agricultura Familiar25.
O Programa de Alimentao Escolar traz incentivos para que as Se-
cretarias de Educao (municipais e estaduais) comprem produtos direto

906
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos produtores agrcolas locais. Em um primeiro momento, a Secretaria


de Educao dever mapear os produtos, as quantidades e poca de pro-
duo dos mesmos. Aps esse levantamento, uma nutricionista elaborar
um cardpio, respeitando os hbitos alimentares locais e as necessidades
nutricionais, a partir dos alimentos localmente produzidos.
Segundo dados da Confederao Nacional de Municpios, mais de 60%
dos municpios brasileiros compram alimentos da agricultura familiar
para a merenda escolar. Assevere-se que, conforme a Lei 11.947/2009,
30% dos recursos do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE
devem ser gastos com esses produtos.
Importante asseverar que todas essas medidas no trazem benefcios
apenas para os moradores/produtores rurais (ainda que em rea urbana,
como se sugere no presente estudo), j que com o desenvolvimento da
agricultura familiar e a formao de capital social, as cidades da regio
produtora tambm passam a colher os frutos dessa forma horizontalizada
de organizao humanitria. As relaes tornam-se mais fortes, baseadas
em autoestima, valorizao do conhecimento e culturas prprias, identifi-
cao de vocaes regionais, redes de relacionamento, extino da figura
do atravessador, diminuio do xodo rural, entre outros benefcios. E
todos esses elementos contribuem para que os bens produzidos entrem
com valor agregado do local de produo e alcancem a distribuio no
mercado globalizado.
Em relao proposta do presente trabalho, de fomento agricultura
familiar em reas urbanas ou periurbanas, deve-se ressaltar a importn-
cia da convivncia entre grupos sociais diferentes em um mesmo espao
territorial, como elemento reconhecedor da diversidade e fundamento
de uma sociedade justa. Admitir que a cidade para todos vem sendo o
discurso adotado por sociedades democrticas e progressistas.
Ademais, na atualidade, profcua a produo doutrinria e legislativa
quanto ao que se convencionou chamar habitao de interesse social,
com suas Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS e Planos Locais de
Habitao de Interesse Social PLHIS, cuja essncia passa tambm pelo

907
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reconhecimento da cidade para todos e a diversidade de usos e grupos


sociais como elemento de coeso da sociedade.
Carter26, ainda em 1981, analisou o fenmeno de utilizao mista
das reas onde ocorreu a expanso urbana, discorrendo que estas reas
apresentam-se como portadoras de caractersticas distintas, uma vez que
somente parte do seu espao foi assimilada pelo crescimento urbano, sen-
do que o restante continua sendo espao caracterizado pelo mundo rural.
Nesta seara, se estabeleceu uma nova realidade caracterizada pela
enorme diferenciao social, que se traduz na coexistncia, nestas franjas,
de mutaes socioculturais permanentes e de transies rural-urbano
constantes. Ressalta o autor acerca do tema que os novos residentes
tendo vindo de um meio essencialmente urbano difundem valores e atitu-
des citadinas, enquanto os que viveram sempre em meio essencialmente
rural assimilam, em maior ou menor grau, o modus vivendi dos urbanos
recm-chegados27. E complementa:

Este o processo que gerou o uso do solo que caracteriza a


franja, o qual no est somente associado ao tipo de crescimento
metropolitano; caracterizado por uma grande heterogeneidade
de usos do solo, que vo desde as antigas e intocadas vilas rurais
s urbanizaes modernas. 28

Conzen29 tambm d sua conceituao de franjas urbanas discor-


rendo que:

Ainda que descontnuos e soltos, os urban fringe belts (franjas


urbanas) continuam representando espacialmente os ciclos do
crescimento urbano em sua ao centrfuga. Via de regra, esses
ciclos mostram a alternncia entre anis residenciais extensivos
e de expanso veloz, durante perodos de boom econmico com
abundante investimento de capital privado, e acrscimos de uso
misto do solo urbano, mais lentamente materializados, quando o
investimento privado se retrai ou busca terras mais baratas, mas
o investimento pblico ainda se mantm e favorece ou responde
pelo aparecimento de melhorias de infraestrutura e de equipa-
mento institucional, como escolas, hospitais, reas esportivas,
edifcios religiosos, cemitrios etc. Enquanto expanses residen-
ciais tm carter planejado, as franjas urbanas, que elas acabam
por criar, tm natureza, no geral, espontnea. E essas franjas,
ao invs de se fundirem massa urbana quando elas deixam de
ocupar a periferia da cidade, retm e at aumentam o seu carter
distintivo dentro da rea edificada.

908
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ora, neste sentido, o estmulo agricultura familiar nestas reas


denominadas franjas urbanas tambm se apresenta como vivel.
Vale ressaltar que esta ocupao territorial no traz benefcios apenas
para os moradores do campo, uma vez que, com o desenvolvimento da
agricultura familiar e a formao de capital social, as cidades da regio
produtora tambm passam a colher os frutos desta forma horizontali-
zada de organizao.
Outros espaos de produo nos moldes da agricultura familiar que
poderiam se enquadrar nesta hiptese so aqueles localizados no interior
do permetro urbano, e que so destinados ao cultivo de alimentos. Tal
experincia vem sendo feita em diversos pases, inclusive no Brasil. Benef-
cios e dificuldades foram apresentados em recente estudo30, permitindo-se
verificar a compatibilidade com o modelo ora exposto. Com efeito, alguns
desafios se apresentam em relao aos casos estudados nos Estados Uni-
dos quanto aos chamados Community Land Ttrust (CLT), ou fideicomisso
de solo comunitrio, onde a populao local utiliza espaos nas reas
urbanas para cultivarem hortas comunitrias.
Neste particular exemplo, o principal desafio apontado por 99,9% (!!)
dos entrevistados em pesquisa realizada em 198831, diz respeito proprie-
dade ou posse da terra. Se no houver segurana da posse ou proprieda-
de, as leis de mercado fazem presso para que haja um aproveitamento
econmico timo para o terreno, no levando em considerao ganhos
secundrios como sade pblica e bem estar da comunidade32.
Da a importncia do Direito na superao destes desafios.

CONCLUSO

O processo da globalizao e da expanso mercadolgica gerou grande


impacto na explorao predatria do meio ambiente e, consequentemente,
no desenvolvimento de polticas pblicas que garantam os direitos funda-
mentais, inclusive, o direito a uma moradia e trabalho dignos.
De igual modo, o sculo XX foi marcado pela ascenso do capitalis-

909
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mo, sistema econmico e social que impe o modelo de acumulao de


riquezas e que, tambm no Brasil, promoveu a concentrao de rendas e
o desequilbrio no gozo dos direitos sociais.
Acompanhando o processo de urbanizao nacional, que ocorreu de
forma acelerada e desordenada, os municpios - despreparados que esta-
vam para atender s necessidades bsicas dos migrantes no consegui-
ram resolver uma srie de problemas sociais e ambientais, com destaque
para o desemprego, a criminalidade, a favelizao e a degradao do
ambiente, dentro de suas esferas de competncia constitucional.
Para tentar promover uma melhoria da qualidade de vida nas cidades,
e sem negar as potencialidades eventualmente existentes de determinada
localidade, prope-se a utilizao do arcabouo jurdico existente no Brasil
para a viabilidade de um desenvolvimento urbano que no seja obrigato-
riamente atrelado ideia de construo e verticalizao.
Por meio de instrumentos de polticas urbanas disponveis para a re-
alidade de cada cidade, em especial o zoneamento, parcelamento, insti-
tuio de ZEIS e regularizao fundiria, possvel instituir-se ou manter
atividades de cunho rural nas reas urbanas, com o objetivo de manter
parte da populao nestes locais,.
Desponta, neste sentido, o estmulo agricultura familiar como forma
de contornar, no apenas a questo da urbanizao desenfreada, mas
tambm como incentivo produo familiar, com custo mais baixos e com
uma maior interao entre os diversos setores da sociedade. Na esfera de
competncia constitucional atribuda aos Municpios, est a de promover
o ordenamento territorial com adequado planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano, proteger o meio ambiente,
dentre outras medidas.

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912
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Mestranda no Programa de Mestrado em Direito Negocial pela UEL/PR, bolsista CAPES/DS, especialista em
Teoria e Prtica de Direito Empresarial pela PUC/PR. Advogada. E-mail: amanda.canezin@gmail.com
2 Doutor em Direito da Cidade pela UERJ. Professor adjunto da UEL - Universidade Estadual de Londrina nos
cursos de Graduao e Mestrado em Direito. Coordenador do Mestrado em Direito Negocial da UEL. E-mail:
miguel.etinger@gmail.com
3 FERRAJOLI, Luigi. O Direito como sistema de garantias. In: OLIVEIRA JR., J. A. de. O novo em Direito e Poltica.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 8.
4 ALTVATER, E. Os desafios da globalizao e da crise ecolgica para o discurso da democracia e dos direitos
humanos. In: HELLER, A. et. al. (Org.) A crise dos paradigmas em cincias sociais e os desafios para o sculo
XXI. Rio de Janeiro: Contraponto, 1999, p. 128-129,
5 ACSELRAD, H. (Org.). A construo da sustentabilidade - uma perspectiva democrtica sobre o debate. Rio
de Janeiro: Projeto Brasil Sustentvel e Democrtico: FASE, 1999, p. 78.
6 Esta informao foi divulgada ao largo do ano de 2008 pelos meios de comunicao do Brasil. J em
19/04/2007, a ONU, por meio da Rdio das Naes Unidas divulgava que a populao mundial urbana havia
superado os 50%. In: http://www.un.org/radio/por/story.asp?NewsID=2785, acesso em 28 mai 2008.
O Fundo de Populao das Naes Unidas, rgo da ONU, divulgou resultados de relatrio sobre dados da
populao mundial (In: http://www.unfpa.org.br/relatorio2007/swp2007_por.pdf, acesso em 28 mai 2008),
onde consta uma previso para 2008 de uma populao urbana superior rural, cerca de 3,3 bilhes de pessoas,
sendo que este nmero dever chegar a 5 bilhes em 2030.
7 Fonte: IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.
php?id_noticia=1866&id_pagina=1>. Aceso em 02 maio 2011.
8 LEAL, Rogrio Gesta. Direito urbanstico: condies e possibilidades da constituio do espao urbano. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003, p. 56-57.
9 FERNANDES, Edsio. Direito e gesto: Um novo estatuto para as cidades brasileiras. In BRANDO, Carlos
Antnio Leite. As Cidades da Cidade. Belo Horizonte: UFMG, 2006, p. 133.
10 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: ______. Polticas Pblicas: reflexes
sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 14.
11 Id.
12 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e polticas pblicas: por uma nova compreenso do papel do Estado.
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15 BARROSO, Lus Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. 6 ed. Rio de Janeiro:
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16 MASSA-ARZABE, Patrcia Helena. Dimenso jurdica das polticas pblicas. In: BUCCI, Maria Paula Dallari
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17 RODRIGUES, 2004, p. 8.
18 BALBIM, Renato. Avanos recentes no quadro normativo federal da regularizao fundiria. In: Planejamento
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19 MARRA, Natalia Cardoso. Polticas pblicas de habitao e a efetivao do direito social e fundamental
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20 DOTTAVIANO, Maria Camila Loffredo; SILVA, Srgio Lus Quaglia. Regularizao fundiria no Brasil: velhas
e novas questes. 2010. Braslia: IPEA, 2010, p 202.
21 SCHEID, Cintia Maria. A regularizao fundiria dos assentamentos urbanos informais como garantia
do mnimo existencial no direito moradia. Dissertao (Especializao) Curso de Ps-Graduao -
Mestrado em Direito, Universidade de Santa Cruz do Sul - UNISC, Santa Cruz do Sul, 2008, p. 146.
22 OLALDE, A. R.. Agricultura familiar e desenvolvimento sustentvel. Disponvel em: <http://http://www.
ceplac.gov.br/radar/Artigos/artigo3.htm>. Acesso em 25 junho 2012.
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23 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

913
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:


I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
24 ABRAMOVAY, R.. Agricultura Familiar e Desenvolvimento Territorial. In: ftp://ftp.sp.gov.br/ftpinstitutodeterras/
abramovay.doc. Capturado em 24/09/2012.
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Disponvel em: <http://www.communitygarden.org/docs/learn/cgsurvey96part1.pdf%20>
25 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Secretaria de Agricultura Familiar. Informaes dis-
ponveis em: http://www.mda.gov.br/portal/saf/. Capturadas em 24/09/2012.
26 CARTER, H. The rural urban fringe. In The study of urban geografy. Ed. Edward Arnold. Great Britain, 1981.
27 Ib, p. 67.
28 Ib, p. 68.
29 CONZEN, M. P. How growing cities internalize their old urban fringes: A cross-cultural comparison. In:
INTERNATIONAL SEMINAR ON URBAN FORM, 2008, Artimino. Anais... Artimino Itlia: ISUF, p. 21-23, 2008.
30 YUEN, Jeffrey. Granjas urbanas en los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT). In Land Lines, Lincoln
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31 AGGA (American Community Gardering Association). 1988. National Community Gardering Survey: 1996.
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32 SCHMELZKOPF, K. Urban community gardens as contested space. Geographical Review 85(3), 1995, p.
364-381.

914
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Falta de Efetivao do Plano Diretor


Participativo e da Zona Especial de
Interesse Social em Fortaleza: Uma
Anlise da Comunidade do Serviluz

Anamaria Pereira Morais1

Sumrio: 1Introduo; 2 Desenvolvimento; 2.1 O Direito Moradia


na Constituio Federal; 2.2 Falta de Moradia Digna em Fortaleza; 2.3 A
Efetivao do Plano Diretor Participativo de Fortaleza para a Proteo do
Direito Moradia; 2.4 Real Funcionamento da Zona Especial de Interesse
Social em Fortaleza; 3. Metodologia da Pesquisa; 4. Anlise dos resultados;
5. Consideraes Finais, Referncias.

RESUMO

O presente artigo aborda o contexto da falta de efetividade dos


instrumentos de poltica pblica em Fortaleza, como o Plano Diretor
Participativo e a Zona Especial de Interesse Social, tendo em vista que
essa falta de efetividade acarreta o desrespeito ao direito moradia de
muitos cidados de baixa renda em Fortaleza. Inicia-se com a anlise da
proteo do aludido direito na Constituio Federal, demonstrando-se que
a proteo da moradia um direito fundamental e depende de medidas
positivas do Estado. Ressaltam-se os casos de falta de habitao digna na
cidade de Fortaleza, utilizando-se a comunidade conhecida como Servi-
luz, localizada na capital, para exemplificar a problemtica. Como meios
de efetivao do direito moradia digna, priorizou-se a anlise do Plano
Diretor Participativo de Fortaleza- PDPFor e da Zona Especial de Interesse
Social- ZEIS. A metodologia utilizada, no presente artigo, de natureza
bibliogrfica, com anlises de livros semelhantes ao tema abordado, bem
como pesquisa de campo de cunho qualitativa realizada na comunidade

915
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Serviluz, localizada no bairro Cais do Porto, em Fortaleza. Tem por


objetivo situar o leitor nesse contexto e demonstrar que este problema
presente em Fortaleza, que precisa ser combatido com polticas pblicas e
medidas mais efetivas de utilizao do PDPFor e da ZEIS. Conclui-se, com
a observao dos casos de violao do direito moradia na comunidade
do Serviluz e com anlise da legislao nacional e municipal vigente, que
Poder Pblico tem o dever de efetivar e regulamentar o Plano Diretor Par-
ticipativo de Fortaleza, colocando em funcionamento a ZEIS do Serviluz,
a fim de garantir o direito humano e fundamental moradia.
Palavras-chave: Direito Moradia, Zona Especial de Interesse Social,
Plano Diretor Participativo de Fortaleza.

1 INTRODUO

O presente artigo visa a abordar o contexto da falta de moradia digna


em Fortaleza, iniciando-se com uma anlise da Constituio Federal, tendo
em vista que o direito moradia resguardado pela Constituio Federal
no seu artigo 6, no captulo II, dentro do Ttulo II, que trata dos direitos
e garantias fundamentais.
Segue-se pela demonstrao da falta de moradia digna em Fortaleza,
bem como pela observao dessa problemtica na comunidade conhe-
cida como Serviluz, em Fortaleza, tendo em vista ser uma comunidade
consolidada, mas, que ainda sofre com a falta de infraestrutura, falta de
polticas pblicas que protejam a moradia e garantam melhor qualidade
de vida para os moradores, alm da ameaa de remoo de algumas casas
da comunidade.
Enfoca-se a anlise do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, como
meio de garantir a participao da populao no planejamento urbano da
cidade, bem como para efetivar os anseios dos cidados que necessitam
de melhor qualidade de vida dentro da cidade legal.
Analisa-se, ainda, o zoneamento da cidade, pelo estudo da Zona Es-
pecial de Interesse Social, que garante proteo moradia aos indivduos

916
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que moram em comunidades de baixa renda, alm de demonstrar a falta


de efetivao correta desse zoneamento, por meio da observao da
comunidade do Serviluz.

Busca-se, ao longo do desenvolvimento do artigo, demonstrar a


existncia da falta de moradia digna na cidade de fortaleza, de-
monstrando que a falta de apoio e de interesse dos entes pblicos,
responsveis pela garantia da boa estruturao da cidade e da
qualidade de vida bsica dos cidados, so responsveis, alm
de outros motivos, pelos casos de violao ao direito moradia
e a outros direitos fundamentais.

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 O DIREITO MORADIA NA CONSTITUIO FEDERAL

O artigo 6 da atual Constituio Federal, no captulo que trata dos


direitos sociais, garante que a moradia um direito social.2 Ressalta-se,
conforme Uadi Lammego Bulos, que os direitos sociais so atos de libe-
ralidade pblica para tutelar os menos favorecidos, a fim de proporcionar
qualidade de vida e igualdade real. Ainda segundo o Autor, esses direitos
so prestaes positivas de segunda gerao, e sua observncia obri-
gatria pelo Poder Pblico.3
Dessa forma, conforme Jos Afonso da Silva, os direitos sociais tm
o condo de beneficiar os menos favorecidos, visto que buscam garantir
melhor qualidade de vida, podendo os brasileiros exigirem prestaes
positivas do Estado, de natureza material ou ftica, para a garantia dos
direitos elucidados no artigo 6 da CF/88.4
Os direitos sociais esto inseridos no ttulo II da Constituio Federal,
sendo, portanto, pertencente aos direito fundamentais, conforme assevera
George Marmelstein:

[...] os direitos sociais so luz do direito positivo- constitucio-


nal brasileiro, verdadeiramente direitos fundamentais, tanto em
sentido formal (pois esto na Constituio e tm status de normal
constitucional) quanto em sentido material (pois so valores inti-
mamente ligados ao princpio da dignidade da pessoa humana).5

917
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Os direitos fundamentais so aqueles reconhecidos e positivados no


mbito constitucional. Dessa forma, o direito moradia um direito funda-
mental de cunho social, que resguarda o princpio da dignidade da pessoa
humana, devendo ser respeitado e garantido a todos os cidados, tendo
em vista que a moradia digna essencial para uma vida de qualidade.
O artigo 11 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais dispe que, para o reconhecimento do direito de toda pessoa a
um nvel de vida adequado, deve-se assegurar a proteo e a efetivao
da moradia adequada, dentre outros direitos. Dessa forma, devem, por-
tanto, os Estados Partes tomarem medidas apropriadas para consecuo
desses direitos.6
Ressalta-se que a moradia digna abrange outros direitos, no se
restringindo apenas a uma residncia. Para ser verdadeiramente digna,
devem existir meios para que a moradia se desenvolva adequadamente.

2.2 FALTA DE MORADIA DIGNA, NO BRASIL, DECORRENTE


DO PROCESSO HISTRICO DE URBANIZAO

Fortaleza teve seu processo histrico de urbanizao semelhante ao


de outras cidades do Brasil, tendo como consequncia a dificuldade do
acesso a terra e a excluso social.7 Dessa forma, observa-se que a urbani-
zao excludente decorre de um processo de desenvolvimento histrico,
permeado pelas diferenas sociais.
O xodo rural, incentivado pelo processo de desenvolvimento industrial,
elevou o nmero da populao vivendo nas grandes cidades brasileiras.
Ocorre que o mesmo no ocorreu com a quantidade de habitaes. Tal
fato elevou o nmero da populao de baixa renda, vivendo em pssimas
condies de habitao.8
A maior problemtica, que dificultou a soluo da falta de moradia
para populao de baixa renda encontra-se na m administrao dos
programas habitacionais da poca, tendo em vista que no privilegiaram a
populao que mais necessitava de apoio. Segundo Renato Pequeno, esse
programas centraram-se em questes estruturais distantes da realidade.9

918
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Na ausncia de uma poltica urbana que estabelecesse os proce-


dimentos a serem seguidos na elaborao de processos de plane-
jamento, bem como que regulasse a aplicao dos instrumentos
de gesto do solo urbano, resulta de forma generalizada, um
processo de urbanizao recente marcado pela desordem, pela
disparidade scio-espacial, ficando as cidades, salvo algumas
excees, merc das aes de especuladores imobilirios, os
quais muitas vezes atrelados ao Estado, otimizaram retornos de
investimentos, promovendo a deteriorao do ambiente urbano.10

Ao longo da histria brasileira, surgiram diversos programas habita-


cionais. Nas dcadas de 1960 e 1970, estruturou-se a poltica nacional de
desenvolvimento urbano, por meio do sistema financeiro de habitao e
saneamento. Paralelamente, o Estado instituiu planos urbansticos e de
parcelamentos das cidades, por meio de leis.11
Do desenvolvimento urbano e das leis e planos de urbanizao restou
para as cidades brasileiras a falta de infraestrutura bsica e a desordem
urbana. Junto a esta realidade, ressalta-se o carter predatrio do mercado
imobilirio, que privilegia altas classes sociais, por meio da valorizao
imobiliria de reas mais desenvolvidas urbanisticamente, acarretando
no distanciamento da populao de baixa renda.12
O crescimento da informalidade e dos assentamentos irregulares
decorre dos fatores sociais, inerente sociedade capitalista, da m
distribuio do espao urbano, diante da realidade excludente do mer-
cado imobilirio, e da falta de polticas habitacionais que privilegiem a
populao de baixa renda.13
Em Fortaleza, tal situao facilmente identificada. Por meio de ob-
servao da comunidade conhecida como Serviluz, localizada no bairro
Cais do Porto, em Fortaleza, percebe-se a falta de incentivo habitao
adequada para a populao de baixa renda.
A aludida comunidade encontra-se dentro do permetro urbano da
cidade, no entanto apresenta carter de informalidade, devido s precrias
condies de infraestrutura e de habitao dos moradores.
O processo de formao da comunidade derivou da excluso social
espacial, tendo em vista que os primeiros habitantes, que eram pescadores,

919
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

foram removidos do bairro do Mucuripe, devido ao projeto de urbaniza-


o da Avenida Beira Mar, e foram recolocados na regio onde, hoje, se
encontra a comunidade.14
O Porto do Mucuripe incentivou a vinda de muitos moradores do
interior do Estado para trabalhar na sua construo, elevando assim o
contingente populacional na regio. Dessa forma, a comunidade desen-
volveu-se aqum dos incentivos governamentais e sobre as ameaas do
mercado imobilirio.15
Atualmente em Fortaleza, como em todo o Brasil, as polticas habi-
tacionais tm se apresentado certo desenvolvimento. O Plano Diretor
Participativo de Fortaleza, implementado em 2008, representou um
avano para o desenvolvimento urbano da cidade, no entanto ainda
apresenta desafios a serem superados, no que se refere proteo da
moradia de baixa renda.

2.3 A EFETIVAO DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE


FORTALEZA PARA A PROTEO DO DIREITO MORADIA

O Plano Diretor Participativo representa um dos principais instrumentos


da poltica de desenvolvimento urbano do municpio16. A poltica urbana
compe a Ordem Econmica e Financeira do Estado Brasileiro, sendo
responsvel pela promoo e desenvolvimento da cidade.17
Ele o instrumento bsico do desenvolvimento municipal, ao tratar
dos usos, dos limites, do que permitido ou proibido, do sistema virio e
do regramento do dia a dia, dentre outras atribuies.
Com base nos princpios do direito urbanstico, mais precisamente
no princpio da gesto democrtica da cidade, que permite aos cidados
opinarem e participarem, o Executivo deve oportunizar a participao
da populao na elaborao do Plano Diretor, com risco de ferir o Es-
tatuto da Cidade. Salienta-se que os cidados so os proprietrios da
cidade, ao passo que os agentes pblicos so apenas os representantes
desses proprietrios.18

920
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Nas palavras de Nelson Saule Jnior, o planejamento urbano tem como


elemento obrigatrio a participao popular, o que garante o controle das
aes do Executivo e do Legislativo.19
A participao popular busca tornar transparente o processo de pla-
nejamento do Plano Diretor e dos instrumentos que propiciam o acesso
igualitrio cidade. Busca, ainda, romper o modelo tradicional, que
privilegia apenas alguns setores da populao, por meio de corrupo e
trocas de favorecimento.20
O planejamento, segundo Nelson Saule Jnior:

[...] deve ser compreendido como um processo resultante de


prticas de cidadania voltadas para eliminar as desigualdades
sociais e os obstculos para efetivao do direito cidade. O
estabelecimento das prioridade no pode ser fruto apenas da
vontade dos agentes pblicos, deve considerar a vontade e os
interesses dos administrados.
A consulta popular tem como pressuposto o respeito informa-
o, como meio de permitir ao cidado condies para tomar
decises sobre polticas e medidas que devem ser tomadas para
garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.21

A participao popular requisito constitucional, presente no art. 29,


inciso XII, CF/88, e tambm requisito do Plano Diretor, tendo em vista
ser o direto pelo qual se exerce a cidadania, que o fundamento do Es-
tado Democrtico de Direito. uma forma de estabelecer parcerias com
o Estado, a fim de garantir a promoo de polticas pblicas destinadas a
efetivar direitos fundamentais.22
Plano Diretor de Fortaleza apresenta algumas controvrsias que o
distancia do modelo ideal, tendo em vista que passou sete anos, entre o
ano de 2002 e de 2009, em dissonncia com o Estatuto da Cidade. No ano
de 2009, quando o atual Plano ingressou em vigncia, transcorreu-se dois
anos para a regulamentao do Plano e nada foi feito.
Por este perodo de transcurso, observa-se a falta de normas mu-
nicipais, ou seja, leis complementares que regulamentem o Plano,
considerando-se que a Lei de Uso e Ocupao do Solo do ano de 1992
e o Plano Diretor de 2009. Tal situao coloca a sociedade em ques-

921
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tionamento, pois no se sabe qual ser a norma vlida para a situao


concreta. Observa-se que o Plano Diretor uma lei que no tem mate-
rialidade, pela falta de regulamentao.
A falta de regulamentao em uma cidade com grande densidade
demogrfica causa muitos problemas, dentre os quais se destacam:
problemas habitacionais, ambientais, de trfego, financeiros, de desen-
volvimento e de saneamento.
Em entrevista, os moradores da comunidade do Serviluz afirmaram a
dificuldade para os mecanismos polticos sarem do papel, tendo em vis-
ta que o Plano Diretor conta, com cerca de, 19 leis previstas para serem
regulamentadas, mas, contudo, no h prioridade para efetivao destas
e dos projetos habitacionais.23
As Leis Complementares ao Plano Diretor so: Lei de Parcelamento,
Uso e Ocupao do Solo, Cdigo de Obras e Posturas, Cdigo Ambiental,
Lei relativa s Zonas Especiais, ZEIS, ZEPH (Preservao do Patrimnio
Histrico- Cultural), ZEDUS (Dinamizao Urbanstica e Socioeconmica).
A falta de continuidade poltica nas gestes dos prefeitos de Forta-
leza, desde a implementao do atual PDPFor, causa a estagnao dos
projetos previsto nesse dispositivo legal, tendo em vista a contradio
de polticas divergentes. Assim, observa-se, abaixo, a fala de um dos
moradores entrevistados:24

PDPFor foi feito fora da gesto, pois no possuem tcnicos para


fazer o PDPFor . A gesto subcontrata uma empresa. No existe
sistema de planejamento coerente, para implementar poltica de
Estado. PDPFor pecou, pois no teve solues tcnicas. Quem
fez, hoje, no exerce. Existe a falta de capacidade da prefeitura.
A prefeitura contrata a agencia que ela quiser e no existe plano
com tcnicos de carreira. Dentro da prpria prefeitura, existe
contradio poltica, como ocorreu na elaborao do Plano Di-
retor. O ganho da legalidade no garante ganho efetivos para a
populao. No plano diretor no houve a instituio do Conselho
da Cidade. A populao est no meio do caminho, para florescer
a cidade de negcios.

Segundo os moradores, o PDPFor um projeto ineficiente e no ga-


rante ganhos efetivos.25 A existncia de inimigos silenciosos, que so os

922
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

grandes proprietrios e o mercado imobilirio, outro fator que paralisa


as diretrizes do Plano Diretor Participativo.26
O Plano Diretor Participativo de Fortaleza ir completar seis anos de
existncia, contudo ainda no foi colocado em prtica, tendo em vista
que a legislao que o faz funcionar precisa de regulamentao. Esta re-
gulamentao depende das atualizaes tcnicas que deveriam ser feitas
pela Prefeitura e esta ainda no finalizou o estudo do Cdigo de Obras e
Posturas e da Lei de Uso e Ocupao do Solo.
O Plano Diretor Participativo de Fortaleza uma lei vigente, mas sem
atuao na prtica, ou seja, sem efetividade, pois esta no dispe de regu-
lamentao, passando a ser um simples instrumento escrito, ou seja, uma
lei morta. Ocorre que esse Plano uma lei que deriva de lutas sociais e de
direitos constitucionalmente tutelados. A sua ineficincia coloca em risco
tanto a normatividade do sistema normativo nacional como a qualidade
de vida dos cidados.
No ano de 2014, o atual prefeito de Fortaleza anunciou a remessa de
dois instrumentos, pendentes, do Plano Diretor Cmara para votao,
quais sejam: a Transferncia do Direito de Construir e a Outorga Onerosa.
Observa-se que esses instrumentos escolhidos para envio Casa Legis-
lativa no beneficiam diretamente a populao de baixa renda, que no
momento que mais necessita de instrumentos regulamentados. Contudo,
nem mesmo esses projetos conseguiram entrar na pauta.27
Uma das grandes conquistas do Plano Diretor Participativo de Fortaleza
foram as Zonas Especiais de Interesse Social onde, hoje, concentram-se
grande parte das moradias populares de Fortaleza. Ocorre que a falta de
regulamentao do PDPFor acarreta a falta de regulamentao das ZEIS.

2.4 REAL FUNCIONAMENTO DA ZONA ESPECIAL


DE INTERESSE SOCIAL EM FORTALEZA;

Ainda no contexto do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, que


dispe, dentre outras medidas, as possibilidades para efetivao da po-

923
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ltica urbana municipal, visando democratizao da terra e o acesso


moradia digna.
O PDPFor estabelece a diviso do Municpio em macrorregies e a
criao de zonas especiais nessas macrorregies, objetivando dividir solo
urbano e ordenar a cidade
Como poltica de democratizao tem-se a Zona Especial de Interesse
Social- ZEIS, que um zoneamento urbano para uso e ocupao do solo,
cuja finalidade fixar os usos adequados do solo para o exerccio das
funes urbanas elementares.28
A ZEIS, que surgiu na dcada de 1980 em Recife, resultou da tentativa
de movimentos sociais, a fim de evitar a remoo de assentamentos, tendo
como fundamento a garantia de que tais ocupaes sejam incorporadas
cidade legal.29
Entende-se, assim, que por meio da ZEIS o Municpio pode garantir o
cumprimento da funo pblica de urbanizar, promovendo a regulariza-
o das moradias nos locais onde elas estejam ilegais, irregulares ou em
desacordo com as leis urbansticas e ambientais, de modo a promover
moradia adequada a todos os cidados bem como o direito cidade.
Conforme Jos Afonso da Silva, a ZEIS um instrumento de planeja-
mento urbano que objetiva auxiliar a implementao de polticas urbanas
de habitao social. Nessas zonas estabelecem-se normas prprias, que
permitem a implementao de planos urbansticos especiais, diferen-
ciando-se dos demais no que se refere aos parmetros e regras de uso e
ocupao do solo.30
Nas palavras de Lgia Melo, tem-se que:

A ZEIS uma demarcao territorial de categoria especial que


permite ao Poder Pblico conter reas ocupadas irregularmente,
nas quais a prpria populao conduziu o processo de zonea-
mento levada pela necessidade vital de conseguir um local para
moradia. Sua demarcao permite ao Poder Pblico aplicar regras
especiais que favoream a regularizao jurdica, urbanstica e
ambiental dos assentamentos.31

924
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tais zonas representam a possibilidade de legalizar assentamentos


informais, ao reconhecerem as diversas formas de ocupao do solo. Dessa
forma a ZEIS uma forma de garantir e efetivar o direito moradia, uma
vez que se insere no contexto das famlias de baixa renda.
Ocorre que na cidade de Fortaleza, o correto funcionamento da ZEIS,
ou seja, a sua efetivao de acordo com os ditames legais esbarra na
atuao do poder pblico na prtica desse zoneamento, tendo em vista
que apesar da existncia de tal norma de parcelamento do solo, pouco se
observa a sua utilizao na prtica.
A falta de efetivao da ZEIS pela Prefeitura de Fortaleza pode ser ob-
servada no projeto de lei enviado Cmara Municipal, em maio de 2012,
alterando o Plano Diretor. O referido projeto permite que o setor imobilirio
utilize os terrenos vazios localizados dentro das ZEIS, independente de
qualquer tipo de planejamento. Este projeto foi aprovado por grande parte
dos vereadores e no houve participao popular.32
Nesse caso, o proprietrio do terreno vazio pode ir Prefeitura e pedir
para seu imvel ser retirado da ZEIS ou realizar projetos sem conexo com
a prtica comunitria. Desse modo, observa-se que se inverte o sentido da
ZEIS, tendo em vista que, neste terreno particular, poder haver qualquer
tipo de construo, ficando submetido especulao imobiliria, alm de
haver o retrocesso em relao ao Plano Diretor o qual deveria primar pela
participao popular.33
Ocorre que estes terrenos vazios, localizados dentro da ZEIS de ocu-
pao, podem ser utilizados para projeto de regularizao fundiria ou
para realocao de moradores em caso de remoes.
Situao semelhante ocorre na Comunidade do Serviluz, escolhida
como objeto de estudo. Dentro da referida comunidade, que est loca-
lizada na ZEIS de ocupao, existe um terreno vazio, conhecido como
Campo do Paulista. No caso em deslinde, prefeitura poderia desapropriar
o aludido terreno, para realizao de melhorias para a comunidade, no
entanto isso no ocorre.34
A comunidade do Serviluz, conforme o observado, apresenta vrias

925
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

problemas que a distancia do zoneamento proposto no Plano Diretor


Participativo de Fortaleza, tendo em vista o PDPFor estabelece que a ZEIS
deve ser destinada promoo e proteo da moradia da populao de
baixa renda, mas a comunidade vem sofrendo srias violaes ao seu
direito moradia e cidade.
Conforme depoimento dos moradores, o que mais eles reivindicam
a falta de infraestrutura e de moradia adequada, alm da ameaa de reti-
rada compulsria, pois, por estarem em terreno da Unio e em situao
de irregularidade, veem-se a merc da vontade dos governantes, que a
qualquer momento podem retir-los da comunidade, por no possurem
a segurana da posse.35
Um dos impasses presente na comunidade do Serviluz a falta de
funcionamento do Conselho Gestor da ZEIS, implementado por meio do
Decreto Municipal n 12.830/2011, de 14 de junho de 2011, que apesar de
ter institudo o conselho gestor, este ainda no foi efetivado. Exemplificam-
-se, como atribuies desse conselho: participar das etapas de elaborao,
implementao e monitoramento do plano integrado de regularizao
fundiria, aprovar diretrizes para aplicao de polticas pblicas de habi-
tao, dentre outros.
Segundo depoimento de alguns moradores, eles organizaram-se para
a eleio do Conselho Gestor, mas a Prefeitura Municipal de Fortaleza
boicotou a eleio, pois a regulamentao dessa ZEIS esbarra nos inte-
resses do mercado imobilirio para essa regio.
Consoante o depoimento de um morador do Serviluz, que repre-
sentante da Entidade Classista de Luta por Moradia, informou que, no
momento em que alguns moradores da comunidade se reuniam com a
prefeitura, para estabelecimento do Conselho Gestor, a fim de realmente
efetivar a ZEIS, representantes da Secretaria de Infraestrutura- SEINFRA,
estavam marcando as casas da comunidade para futura remoo em nome
de um projeto de urbanizao da Prefeitura.36
Na reunio do conselho gestor, ao serem indagados sobre a mar-
cao das casas e sobre o projeto de urbanizao da regio proposto

926
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pela Prefeitura, os moradores participantes no souberam o que res-


ponder, tendo em vista que no estavam cientes do que acontecia, no
momento, na comunidade.
Ainda segundo depoimento dos moradores, os agentes de Prefeitura
comearam a marcar as casas no momento da reunio do conselho gestor,
e por isso os participantes no tinham conhecimento desse fato nem das
intenes da Prefeitura. Dessa forma, o momento e a forma como foram
realizada as marcaes das casas para a realizao do referido projeto,
nomeado de Aldeia de Praia, dificultou a implementao do Conselho
Gestor. Tendo-se, assim, se dado uma espcie de boicote, como afirmam
alguns moradores.37
Os moradores afirmam que existe falta de interesse da Prefeitura
Municipal de Fortaleza na implementao desse conselho gestor, tendo
em vista que, por ser uma forma de representao da comunidade, os
moradores ganhariam visibilidade e poderes para participar das etapas de
elaborao, de implementao, de monitoramento do plano integrado de
regularizao fundiria e das diretrizes para aplicao de polticas pblicas
de habitao na referida ZEIS.38
Ainda segundo os moradores, a participao efetiva dos lderes
comunitrios dentro do conselho gestor, na viso capitalista da espe-
culao imobiliria, dificultaria os interesses dos setores empresariais
que visam valorizao regio, para posterior efetivao de grandes
projetos imobilirios.39
Os moradores do Serviluz passam por outra dificuldade que tambm
decorre da falta de regularizao da ZEIS, como a remoo para outra
localidade devido ao projeto de mobilidade urbana da Prefeitura Municipal
de Fortaleza, Aldeia da Praia. Considera-se que forma como esse projeto
de mobilidade urbana est institudo, observa-se que ele no considera
a comunidade uma ZEIS.
Segundo depoimento dos moradores, o referido projeto beneficiaria
o setor imobilirio, pois valoriza economicamente a regio, ao passo
que alguns moradores seriam removidos para locais distantes e os que

927
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

continuariam na comunidade no seriam beneficiados positivamente


com o projeto. A situao demonstra, mais uma vez, o desrespeito ao
ideal da ZEIS.
Muitas so as peculiaridades do caso do Serviluz, pois se observa o
desrespeito ZEIS, tendo em vista que deveria ser oportunizada Comu-
nidade uma situao estvel para o estabelecimento do Conselho Gestor o
qual ir gerir, juntamente com a Prefeitura, o futura da rea enquanto ZEIS.

3 METODOLOGIA DE PESQUISA

Utilizou-se, no presente artigo, a abordagem de fatos histricos e sociais


atuais, para apontar e situar o leitor no contexto apresentado.
No desenvolvimento do tema, utilizou-se a pesquisa bibliogrfica,
aprofundando-se em leituras que oferecessem um estudo adequado sobre
tema, proporcionando o entendimento do assunto. Fez-se uso tambm
de dados retirados de pesquisas j elaboradas sobre o tema em comento.
Faz-se uso de material adquirido em pesquisa de campo, realizada
na Comunidade do Serviluz em Fortaleza, buscando-se apresentar uma
anlise atual do funcionamento da ZEIS da regio e da falta de moradia
digna, que, conforme o observado, carece de infraestrutura e regularizao.

4 ANLISE DOS RESULTADOS

A falta de moradia digna no Brasil um problema social, decorrente da


evoluo de uma sociedade baseada no capitalismo e na explorao da
fora de trabalho, alm do contexto poltico e ideolgico do neoliberalismo
e da flexibilizao das polticas pblicas. Tal fato acarretou a evoluo da
situao atual nas grandes cidades. Atualmente, a moradia irregular est
presente em todas as capitais do Brasil.
Devido o carter econmico e social da evoluo urbanstica bra-
sileira, atrelada falta de moradia digna, torna-se preponderante a
utilizao de programas que facilitem o acesso habitao e de proje-

928
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tos que visem melhoria da infraestrutura e da proteo da posse nos


assentamentos irregulares.
Contudo, o problema atual permeia-se exatamente na efetivao dessas
polticas de habitao e de proteo moradia. O mercado imobilirio,
devido ao seu forte poder econmico dentro do sistema capitalista, possui
poderes para influenciar o direcionamento das polticas pblicas, levan-
do desvalorizao e falta de incentivo aos projetos que priorizam a
populao de baixa renda, uma vez que, seguindo a lgica do mercado,
o investimento em moradia popular no beneficia o mercado imobilirio.
Conforme a observao do caso concreto em Fortaleza, na comunida-
de do Serviluz, constatou que, na prtica, a lei no est sendo cumprida
pelo prprio Poder Pblico. Ou seja, o Plano Diretor Participativo de For-
taleza, que de competncia do Executivo do Municpio no consegue
ser regulamentado.
Dessa forma, constata-se o grande descaso do Poder Publico com efeti-
vao do Plano Diretor e com vida de comunidades carentes em Fortaleza.
Na comunidade do Serviluz, esse descaso facilmente observado tanto
pelo depoimento dos moradores como pela estrutura urbana do local.
A comunidade no apresenta saneamento bsico adequado, tendo
em vista a presena de esgotos a cu aberto na proximidade do mar,
apresentando riscos sade da populao e ao meio ambiente. As ruas
no possuem estrutura adequada, pois so muito estreitas, impedindo a
passagem de caminho de coleta de lixo, conforme depoimentos.
O avano das dunas outro problema que coloca algumas famlias,
que moram mais perto do mar, em situao de risco. Essas famlias deve-
riam ser o foco de projeto urbansticos para o local, tendo em vista estar
a comunidade localizada em uma ZEIS e ser o objetivo desta a tutela da
populao de baixa renda e proteo do seu direito moradia.
A comunidade no possui locais de lazer adequados. Os prprios
moradores, com a ajuda, da sociedade civil e de movimentos populares
se organizam para tentar reestruturar a comunidade e as reas de lazer.
Existem alguns projetos de incentivo educao das crianas e dos jovens,
bem como o incentivo ao esporte.
Apesar das dificuldades apresentadas na comunidade do Serviluz, os

929
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

moradores demonstram uma enorme satisfao de fazer parte dela. Isso


pode ser observado pela grande quantidade de movimentos da prpria
comunidade em favor do Serviluz.
Ao Observar de perto a realidade da comunidade do Serviluz, pode-se
concluir que a legislao e atuao do Poder Pblico, no caso concreto,
diferencia-se bastante do que est positivado no papel, pois a comunidade
carece de direitos bsicos os quais existem, mas no so oportunizados
aos cidados de baixa renda.
Ao responderem aos questionamentos feitos pela autora, os morado-
res afirmaram que a maior dificuldade o dilogo aberto e sincero com
a Prefeitura, pois muitas reunies para discutir a situao dos moradores
j foram marcadas, mas nunca se efetivam.
Tais fatos demonstram que o Poder Pblico no tem comprometimen-
to com a regulamentao do Plano Diretor Participativo de Fortaleza e,
consequentemente, com a efetivao da ZEIS.

5 CONSIDERAES FINAIS

Apesar da legislao existente, como a Constituio Federal, o Estatuto


da Cidade e o Plano Diretor, o direito moradia ainda cerceado para
muitos cidados. A dominao do mercado imobilirio, que visa concen-
trao de capital nas mos de poucos, e a falta de poltica pblicas urba-
nsticas so fatores que tambm justificam a falta de moradia adequada.
Esses dois fatores esto interligados, pois a falta de comprometimento
do Poder Pblico assenta na valorizao aos setores da economia que
favorecero o maior acumulo de capital, ou seja, o mercado imobilirio.
Dessa forma, com a observao da comunidade do Serviluz, conclui-
-se que a Unio e os Municpios dispem de Leis que podem proteger e
garantir meios de moradia adequada a todos os moradores. Contudo os
fatores econmicos impedem que a legislao se efetive.
Ainda no contexto do Serviluz, observou-se que o projeto, proposto
pela Prefeitura Municipal de Fortaleza, de uma obra de requalificao

930
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbanstica atingiria de forma negativa os moradores da Comunidade,


visto que estes teriam que ser removidos para outro lugar, longe da local
onde sempre viveram.
Dessa forma, pode-se concluir, mesmo sem uma anlise tcnica dos
referidos projetos, que o interesse dos governantes no a proteo da
populao de baixa renda, pois as obras poderiam ser realizadas sem
atingir to negativamente a populao, no entanto no o que ocorre
no aludido caso.
Salienta-se, ainda, que se observou, por meio da leitura da legislao
e de artigos publicados sobre o tema, que as prprias leis apresentam
alguns pontos que dificultam a efetivao do direito moradia. O Plano
Diretor Participativo de Fortaleza um exemplo. O referido plano, apesar
de participativo, apresenta nos seus artigos, referentes participao
social, fatores que dificultam a introduo da sociedade.
A efetivao do direito moradia pode repercutir na melhora da so-
ciedade como um todo, uma vez que com moradia digna, a populao
de baixa renda ter acesso a uma melhor condio de infraestrutura, que
consequentemente ocasionar na melhora dos servios de educao,
saneamento, sade e segurana.
A Regularizao Fundiria de Interesse Social um meio de efetivar
esse direito, pois garantir aos moradores a segurana jurdica da moradia,
dificultando que fatores polticos e econmicos intervenham de forma ne-
gativa nesse direito. Ocorre que para efetivar a regularizao necessrio
que os meios que a favoream tenham condies de serem efetivados.
Dessa forma, tanto os governantes, por meio de polticas pblicas
efetivas e pelo incentivo proteo da moradia da populao de baixa,
como toda a sociedade devem lutar pela efetivao desses direitos. Pois
o problema j existe e deve ser combatido.
A sociedade tem que ser pensada como um todo. No se deve in-
fluenciar e favorecer apenas um setor desta, pois, de alguma forma, o
desenvolvimento desigual atinge de maneira negativa os outros setores.
A proteo do Direito Moradia, por meio da efetivao do Plano

931
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Diretor e da ZEIS, representa uma poltica pblica de favorecimento


habitao social e ao crescimento e desenvolvimento social, ocasionan-
do a diminuio dos nveis de pobreza, violncia, fome, analfabetismo,
dentre outros.
Ao que se props o presente artigo foi apresentar a problemtica exis-
tente e demonstrar que soluo pode estar nas prprias leis j existentes,
desde que estas atinjam os seus objetivos e se efetivem. Como no caso
do Serviluz, que j possui todo o aparato legislativo, mas que ainda no
ocorreu na prtica, por motivos alheios a vontade do povo.

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NOTAS

1 Bacharel em Direito pelo Centro Universitrio Christus- Unichristus. Advogada. Anamaria.pm@hotmail.com


2 CF/88, art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer,a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desempregados, na
forma desta Constituio.
3 BULOS, Uadi Lammego. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p.783.
4 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed, So Paulo: Mallheiros, 2010, p.286.
5 MARMELSTEIN, George. Curso de Direitos Fundamentais. So Paulo: Atlas, 2008, p. 374.
6 Pacto Internacional dos Direito Econmicos e Sociais. art. 11. 1)Os Estados Partes do presente Pacto reconhe-
cem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequando para si prprio e sua famlia, inclusive alimen-
tao, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria continua de suas condies de vida. Os
Estados Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito, reconhecendo, nesse
sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento. 2. Os Estados
Partes do presente Pacto, reconhecendo o direito fundamental de toda pessoa de estar protegida contra a fome,
adotaro, individualmente e mediante cooperao internacional, as medidas, inclusive programas concretos,
que se faam necessrias para:a) Melhorar os mtodos de produo, conservao e distribuio de gneros
alimentcios pela plena utilizao dos conhecimentos tcnicos e cientficos, pela difuso de princpios de
educao nutricional e pelo aperfeioamento ou reforma dos regimes agrrios, de maneira que se assegurem
a explorao e a utilizao mais eficazes dos recursos naturais; b) Assegurar uma repartio eqitativa dos
recursos alimentcios mundiais em relao s necessidades, levando-se em conta os problemas tanto dos
pases importadores quanto dos exportadores de gneros alimentcios. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0591.htm>. Acesso em: 15 maio 2014.
7 FREITAS, Clarissa F. Sampaio; PEQUENO, Luis Renato Bezerra. Produo Habitacional na Regio Metropo-
litana de Fortaleza: Avanos e Retrocessos. XIV Encontro Nacional da ANPUR, maio de 2011. Rio de Janrei-
ro- RJ. Observatrio das Metrpoles. Disponvel em: <http://observatoriodasmetropoles.net/download/
renato_pequeno2.pdf>. Acesso em: 11 jan. 2015.
8 PEQUENO, Renato. Polticas Habitacionais, favelizao e Desigualadades Scio Espaciais nas Cidades Brasi-
leiras: Transformaes e Tendncias. Repositrio. Disponvel em: < http://www.repositorio.ufc.br/bitstream/
riufc/6771/1/2008_art_lrbpequeno.pdf>. Acesso em: 12 jan. 2015.
9 Ibid.
10 Ibid.
11ROLNIK, Raquel; KLINK, Jeroen. Crescimento Econmico e Desenvolvimento Urbano: Como essas
Cidades Continuam to Precrias. Scielo. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-
-33002011000100006&script=sci_arttext> . Acesso em: 12 jan. 2015.
12 Ibid.
13 Ibid.
14 NOGUEIRA, Andre Aguiar. Fogo, Vento, Terra e Mar: Migraes, Natureza e Cultura Popular na Co-
munidade Serviluz em Fortaleza( 1960-2006). PUCSP. Disponvel em: <http://www.sapientia.pucsp.br/
tde_arquivos/3/TDE-2007-04-09T08:51:41Z-2892/Publico/HIS%20-%20Andre%20Aguiar%20Nogueira.

933
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pdf. Acesso em: 18 jan. 2015.


15 Ibid.
16 BUENO, Laura Machado de Mello; MONTEIRO, Pedro Cau Mello Rosa. Planos Diretores, Aspectos Urbans-
ticos e Ambientais na Regularizao. In: Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Regularizao Fundiria
Plena: Referncias Conceituais. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p.285.
17 SAULE JNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro. Ordenamento Cons-
titucional da Poltica Urbana. Aplicao e Eficcia do Plano Diretor. Porto Alegre: Srgio Antnio
Fabris, p. 139
18 PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanstico: Plano Diretor e Direito de Propriedade. 4. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2014, p. 103-104.
19 SAULE JNIOR, Nelson. Op. Cit. , p.141
20 Ibid.
21 Ibid., p.142
22 Ibid., p. 246
23 Entrevista realizada no Encontro de Frente por Moradia Digna, na Comunidade do Serviluz em Fortaleza,
no dia 10 de janeiro de 2015.
24 Ibid.
25 Ibid.
26 Ibid.
27 BEZERRA, Renato. Sem as Leis Complementares o Plano Diretor no Funciona como deveria. Dirio do
Nordeste. Disponvel em: < http://diariodonordeste.verdesmares.com.br/cadernos/cidade/sem-as-leis-
-complementares-plano-diretor-nao-funciona-como-deveria-1.1194943>. Acesso em 21 maio 2015.
28 MELO, Lgia. Direito Moradia no Brasil: Poltica Urbana e Acesso por meio da Regularizao Fundiria.
Belo Horizinte: Frum, 2010, p.202.
29 Ibid., p.,203
30 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2012, p.72.
31 MELO, Lgia. Direito Moradia no Brasil: Poltica Urbana e acesso por meio da Regularizao Fundiria.
Belo Horizonte: Frum, 2002, p. 203.
32 FORTALEZA. Projeto de Lei n 28 de 03 de maio de 2012. Modifica a Lei Complementar n 62 de 02 de fevereiro
de 2009, que institui o Plano Diretor Participativo de Fortaleza. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Disponvel em:
< https://docs.google.com/file/d/0B5hNgrng3fzQTmZrejNGWENkNjQ/edit?pli=1>. Acesso em 20 maio 2015.
33 ASCON. Seminrio em Defesa da ZEIS. CEARAH Periferia. Disponvel em: < http://www.cearahperiferia.
org.br/2012/06/seminariozeis/ >. Acesso em: 20 maio 2015.
34 Entrevista realizada no Encontro de Frente por Moradia Digna, na Comunidade do Serviluz em Fortaleza,
no dia 10 de janeiro de 2015.
35 Ibid.
36 Informao fornecida por Ribamar, morador do Serviluz, no evento promovido pelo Observatrio de Polticas
Pblicas da Universidade Federal do Cear na discusso sobre Copa do Mundo e Direito Humano Moradia.
YouTube. Disponvel em: < https://www.youtube.com/watch?v=WA4XOwQgFYY>. Acesso em 20 maio 2015.
37 Ibid.
38 Entrevista realizada no Encontro de Frente por Moradia Digna, na Comunidade do Serviluz em Fortaleza,
no dia 10 de janeiro de 2015.
39 Ibid.

934
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Planejamento Urbano ou Urbanismo


Imobilirio? Uma Avaliao da
Efetividade dos Recentes Instrumentos
Urbanisticos de Maring
Beatriz Fleury Silva1

RESUMO

Este trabalho apresenta uma anlise dos alcances e limitaes do


planejamento urbano atravs dos recentes instrumentos urbansticos
aprovados e implementados no municpio de Maring a partir a partir de
2011. Tendo como estudo de caso a nova rea industrial instalada no mu-
nicpio, demonstra-se em que medida o conjunto de instrumentos postos
em prtica, vem se constituindo em uma nova direo para o planejamento
urbano deste municpio ou fazem parte dos planos imobilirios da classe
empresarial local. Verifica-se como resultado a ineficcia dos instrumentos
de poltica urbana e a continuidade do protagonismo do capital imobilirio
local sobre a produo do espao urbano, constatado desde a gnese do
territrio, configurando o que pode-se chamar de urbanismo imobilirio.
Palavras-chave: Planejamento urbano, instrumentos de politica urbana,
capital imobilirio.

INTRODUO

No Brasil se instalou um capitalismo marcado pelo subdesenvolvimento


e pelo patrimonialismo cujos traos ainda esto presentes na produo do
espao urbano conforme (MARICATO, 2011, FERREIRA, 2013 E RIBEIRO,
2013). Faoro (1958) nos fornece suporte para compreender a herana
patrimonialista, caracterizada pela concentrao de poder e capturada

935
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

esfera pblica por interesses privados. O autor elabora uma anlise da


estrutura de poder patrimonialista do pas (segundo ele a caracterstica
mais marcante do subdesenvolvimento do Estado brasileiro atravs dos
tempos), destacando que a tnue separao entre o pblico e o privado,
herana da tradio monrquica portuguesa, marca a poltica brasileira
desde o tempo em que era colnia de Portugal, impedindo com isso que
os interesses do livre mercado possam ser reconhecidos.
Esta herana patrimonialista, embora Ferreira (2007, p. 154) alerte que
no parece ser exclusividade nossa, nos ajuda a compreender sob que
bases se formou o capitalismo brasileiro e como este influencia na forma
de apropriao do espao urbano que aqui se instalou.
Desta forma, o capitalismo brasileiro carregado de traos patrimonialis-
tas, se deleita na especulao fundiria e imobiliria e imprime uma marca
na estrutura socioespacial das cidades do pas pautada pela diferenciao
espacial, sobretudo modelada pelo jogo da desvalorizao e valorizao
do solo, como pontua Gottidiener (1997, p.108), o desenvolvimento es-
pacial desigual intensificado pela desvalorizao peridica do ambiente
construdo, importante para o futuro processo de acumulao de capital.
Buscando explicar as dinmicas internas que cercam os negcios imo-
bilirios e que representam o patrimonialismo em prtica, dois autores
americanos - Logan e Molotch (1987) publicaram a obra Urban Fortunes
the political economy of place. A partir de duas perguntas centrais e in-
dissociveis: quem governa as cidades? e para quem eles o fazem?,
os autores explicitam a articulao de interesses que comanda os inves-
timentos urbanos analisando algumas cidades do EUA.
A produo capitalista do espao urbano e suas contradies h tem-
pos esto presentes no debate acadmico, porm Logan e Molotch, como
aponta Arantes (2000, p.25), apresentam um conjunto de condies para
pr em movimento a mquina urbana de aumentar rendas agregadas
o que denominam de mquina de crescimento trazendo o olhar sob o
ponto de vista das engrenagens locais para tal produo. Assim, lanam
luz sobre a necessria leitura da dinmica em sua escala local, que para

936
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

eles influencia de forma significativa nas oportunidades de vida.


Estimulados para saber como a cidade construda e continuamente
reconstituda para garantia da reproduo do capital, os autores do
nfase aos fatores sociais que moldam os preos dos lugares, marcados
pela busca dos valores de uso e de troca, pautados em comportamento
de mercado caracterizado pela coalizo e organizao. A resposta das
pessoas a esses preos, para eles, leva compreenso da forma fsica e
social das cidades (LOGAN, MOLOTCH, 1987).
A partir das questes expostas acima, interessa saber atravs do caso
do municpio de Maring, se estariam os novos marcos regulatrios apro-
vados atravs dos inmeros Planos Diretores e instrumentos urbansticos
aprovados a partir da segunda metade da dcada de 2000, sendo capazes
de traar uma nova rota poltica urbana dos municpios brasileiros.

1. MARING, EXEMPLO BEM SUCEDIDO DE MQUINA DE


CRESCIMENTO OU O PATRIMONIALISMO NA SUA MAIS PURA
EXPRESSO. BREVE HISTRICO DO PLANEJAMENTO URBANO
NA CIDADE CANO.

O municpio de Maring, situado no norte do Paran se apresenta como


um exemplo claro de patrimonialismo. Criada em 1947 para ser polo de
extensa regio, seguindo os planos da Companhia Melhoramentos Nor-
te do Paran CMNP, originalmente de capital ingls e posteriormente
nacionalizada e renomeada como Companhia de Terras Norte do Paran
CTNP, Maring tem se desenvolvido desde sua gnese sob a hegemonia
do capital privado amparado na diferenciao scio espacial.
A colonizadora, exercendo monoplio por muitos anos sobre as re-
as adquiridas impulsionou presses e especulao sobre os preos do
solo, sobretudo em Maring, dando condies para que seu territrio
fosse pautado pela desigualdade. Desta forma, plantou desde a gnese
uma urbanizao moldada de acordo com necessidades de acumulao
capitalista, em clara coalizo Estado e agentes privados, em especial, o
mercado imobilirio.

937
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A ideia de uma diferenciao social aparece j no plano urbanstico


estabelecido pelo Engenheiro Jorge Macedo Vieira, sob encomenda da
CTNP, quando apresenta um zoneamento caracterizado por diferentes
usos e classes sociais, destinando reas de uso residencial denominada por
ele de popular, principal e operria, alm de comercial misto, armazns e
industriais (fig. 1). A negociao seguiu a valorizao j prevista em cada
rea, sendo o lucro apoiado na diferenciao social, onde a segregao
scio espacial foi efeito marcante como aponta Rodrigues (2004), deixando
claro que a cidade que ali se instalava no seria para todos.

Figura 1 Planta esquemtica da cidade de Maring segundo padro


econmico.
Fonte: Rodrigues, 2004, a partir do Plano Diretor de desenvolvimento de
Maring, 1967.
Desde a dcada de 1950 o municpio de Maring j contava com
Cdigo de Posturas e Cdigo de Obras (Lei 34/59), o qual trazia com ele
a determinao da zona rural e urbana, bem como as primeiras norma-
tivas de zoneamento da cidade. Todavia estas normas no impediram

938
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que ocorresse o extravasamento dos limites de seu permetro urbano


com trs loteamentos implantados em rea rural, dando os primeiros
sinais, como apresenta Beloto (2004), das aes especulativas sobre o
solo urbano de Maring.
Conjuntamente com a gesto pblica nasce nesta mesma dcada a
Associao Comercial e Industrial de Maring ACIM - entidade que
ir se apresentar como uma extenso das aes municipais, a qual
atravs de contnuas aes, vem cada vez mais se posicionando como
um poder paralelo:

Alguns presidentes da entidade procuraram dar ACIM a aura de


uma fora paralela e intocvel em relao aos interesses polticos
partidrios locais, estaduais ou nacionais e mesmo em relao a
interesses de grupos empresariais. Estes mesmos depoimentos,
porm, jamais negaram sua funo poltica, e assumiram o en-
volvimento como parte integrada de um poder que se constri
pela necessidade das decises e de garantia dos interesses destes
mesmos empresrios. (ACIM, 2006 apud Gini, 2007, p.32)

Na dcada de 1960 tanto prefeito como governador ganharam as elei-


es com apoio declarado da ACIM, o que gerou muitos benefcios ao setor
na cidade, como atrao de novos empreendimentos e modernizao de
servios. A partir dos anos 1960, por vrias vezes, presidentes da ACIM
iro integrar a administrao local ou cmara de vereadores.
Pedro Granado, um dos mais antigos empresrios do ramo imobilirio
da cidade, em entrevista concedida a Silva (2015), assim define o diferencial
da ACIM: Em Londrina a associao comercial s foca na melhoria de
vendas do comrcio e indstria, ns no, ns temos a cidade para cuidar .
Um exemplo da influncia exercida pela ACIM no municpio foi a ao
coordenada pela entidade nos anos 1990 em reao forte crise econmi-
ca do pas e consequentemente da cidade, que dentre outras resolues,
criou o Conselho de Desenvolvimento Econmico de Maring (CODEM),
entidade com objetivo de gerir o desenvolvimento econmico da cidade.
Sobre isso, afirmou Pedro Granado na mesma entrevista afirma: ... tudo
que acontece hoje em Maring tem um dedo do CODEM e ACIM .

939
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Na dcada de 1960, Maring j com 67,40% dos lotes vendidos apro-


vou a lei urbanstica de zoneamento (Lei 624/68), de parcelamento do
solo (Lei 625/68) e o novo cdigo de obras (Lei 626/68), e at meados
da dcada de 1970, j estavam ocupados 82,43% de seus lotes . De fato, a
partir desta dcada, com o processo do xodo rural promovido pela subs-
tituio do caf pela soja, alm da geada severa de 1975 e implantao
da Universidade Estadual de Maring, ocorre uma significativa expanso
demogrfica intraurbana e que tambm extravasa em direo as cidades
mais prximas Sarandi e Paiandu, as quais iro na dcada de 1990, se
conturbar com Maring.
Nota-se que naquele momento o plano diretor atravs de seu principal
instrumento urbanstico, o zoneamento, trabalhou a cidade sob trs con-
dicionantes: o primeiro sendo a ratificao dos valores de solo da cidade
ao encontro como que j estava sendo trabalhado pela Companhia, o
segundo sendo a densidade, pois alguns bairros passam a ter potencial
construtivo maior para viabilizar equipamentos urbanos (ndices impres-
sos na zona residencial 2) e por fim, a homogeneidade de classes sociais
intensificando a segregao.
Sobre este ltimo condicionante importante destacar a poltica
adotada pelo municpio a partir da dcada de 1970, onde o planejamento
urbano se expressa enquanto discurso para conduzir o crescimento e
desenvolvimento da cidade polo, mantendo a homogeneidade scio
espacial intraurbana e blindando a cidade de ocupaes irregulares e
da baixa renda, quando no perodo de 1973 a fins da dcada de 1990,
foram erradicadas todas as habitaes subnormais existentes na cidade.
Parte da populao destes ncleos deu origem a um nico conjunto
habitacional instalado nas bordas de Maring (que s recentemente
recebeu urbanizao completa) e parte foi absorvida pelos municpios
vizinhos de Paiandu e Sarandi.

medida que, em Maring, preservou-se o territrio urbano das


contradies sociais aparentes, cujo smbolo maior so as favelas,
pode-se inferir que o processo de segregao da pobreza foi
bastante eficiente. Em nome da preservao do belo traado, do

940
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

desenho arquitetnico, das concepes urbansticas, legitimou-


se o afastamento de elementos que no poderiam compor uma
paisagem to encantadora. (RODRIGUES, 2004, p. 86).

Nesta mesma dcada de 1970 apenas cinco anos depois do ltimo au-
mento realizado no permetro urbano da cidade, ocorre novo acrscimo,
desta vez de 50%, sobre a rea urbana, com a justificativa de ser nica
forma de obter terra barata para os conjuntos habitacionais que seriam
futuramente implantados, prtica esta comum no pas e que tambm foi
usada em fins da dcada de 2000 no municpio. Este aumento desarticulou
espacialmente a cidade e segregou uma parcela da sociedade, ao mesmo
tempo em que supervalorizou os vazios existentes entre a rea consolidada
e a expandida, criando nova oportunidade de acumulao do capital (fig.2).

Figura 2 Localizao dos conjuntos habitacionais instalados nas dcadas


de 1960 e 1970 em Maring.
Fonte: PMM,2011 sob mapa base PMM , editado pela autora.

Aquecendo a mquina de crescimento local, a qual teve sua par-


tida na gnese do territrio, na dcada de 1980 dada continuidade
a produo do territrio de Maring pautado na diferenciao social.

941
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Neste perodo a rea urbana se adensa e se expande ao mesmo tempo,


mantendo o ritmo acelerado de crescimento j observado na dcada
passada - 62,3% - ndice superior ao Estado, que registrou 56,9% de
aumento populacional (IBGE , 1980).
Dando respaldo a este crescimento imobilirio, em 1983 foi aprovada
nova lei de zoneamento (Lei 1736/83), marcada por significativo aumen-
to de potencial construtivo e densidade na rea central (coeficiente de
aproveitamento 10 e 100% de taxa de ocupao), direcionando a maior
adensamento e captao de renda por parte do mercado imobilirio, re-
fletido sobretudo nos 521 edifcios construdos na cidade, o maior ndice
desde o incio do processo de verticalizao de Maring, conforme Tows
(2010). O favorecimento aos incorporadores imobilirios fica ainda mais
claro, quando se conhece os responsveis pela nova formatao da lei,
quais sejam: Coordenadoria de Planejamento, Urbanismo e Habitao
do Municpio de Maring, Sindicato da Indstria da Construo Civil do
Estado do Paran SINDUSCON, Delegacia de Maring e Associao dos
Engenheiros e Arquitetos de Maring (AEAM), este ltimo instalado na
cidade desde 1959.
No final da dcada de 1980, com as altas taxas de inflao que leva-
ram a alta dos imveis, as entidades de classe SECOVI, SINDUSCON e
AEAM em socorro ao mercado imobilirio, promoveram uma forte atu-
ao junto alterao das leis urbansticas que ocorrero em 1991, com
o nico objetivo de baratear o solo, ainda muito concentrado na mo de
particulares. Assiste-se neste momento mais um captulo da mquina de
crescimento maringaense, ou seja, manobras na legislao urbana em
benefcio do capital imobilirio, prtica comum no cotidiano do planeja-
mento urbano da cidade.
Todavia, nesta dcada, o favorecimento ao capital imobilirio no se
restringiu as manobras na legislao urbana em promoo do intenso
processo de verticalizao ou mesmo a substancial valorizao alcanada
do solo urbano. Na segunda metade da dcada de 1980 surgiu uma nova
estratgia na direo da especulao imobiliria e valorizao do solo

942
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

promovida atravs do discurso da reestruturao urbana: o projeto gora,


concebido pelo arquiteto Oscar Niemeyer, no implantado, mas servindo
as diversas especulaes sobre a rea. Posteriormente denominado Novo
Centro e localizado no antigo complexo ferrovirio da regio central da
cidade, a partir de fins da dcada de 1990 e incio de 2000 dirige-se para
l um grandioso volume de empreendimentos residenciais.
Nos anos que se seguiram at a aprovao da nova lei de zoneamento
em 1991, inmeras mudanas foram feitas na lei de uso e ocupao do
solo, algumas delas ampliando quatro vezes o gabarito de um mesmo
bairro, tornando-o de baixa densidade para alta densidade.
Na dcada de 1990, o municpio de Maring registra manuteno de
forte crescimento populacional (3,29% a.a. segundo IBGE, 1991) e sob a
administrao de Ricardo Magalhes Barros2, aprova seu novo plano di-
retor (Lei 01/1991) trazendo com ele novas leis urbansticas de permetro
urbano (Lei 02/1991) e de zoneamento (Lei 03/1991), alm de instrumen-
tos como IPTU progressivo e desapropriao com pagamento em ttulos
pblicos, que s viriam a se tornar obrigatrios em 2001 com o Estatuto
da Cidade. Contudo todo este arcabouo legal foi pouco implementado
devido ao perodo de transio de governos ocorrida no municpio.
Naquele momento, as reas que iniciavam processo de obsolescncia
foram alvo de mudana de uso e de intensidade dando indicativo de futura
reestruturao daqueles bairros, o que s comeou a ocorrer de fato aps
dcada de 2000, impulsionada pelo capital imobilirio a procura de novas
reas para sua expanso.

Os proprietrios de terra tm tudo para ganhar com essa mu-


dana, se beneficiando muito com o aumento de valores dos
terrenos, as rendas da terra e os recursos naturais que possuem.
As rendas e valores das propriedades crescentes dependem tanto
de investimentos no lugar quanto de investimentos que mudam
as relaes de espao de tal forma a agregar valor terra. (HAR-
VEY, 2011, p.148).

Outra significativa mudana impressa no novo conjunto de leis foi a


substancial reduo do potencial construtivo na zona central da cidade (10

943
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

para 4 ou 4,5 dependendo do caso), fruto da movimentao do setor da


construo civil face valorizao que o alto ndice construtivo anterior
empregara a Maring, encarecendo o solo. Ressalta-se mais uma vez,
o peso do mercado imobilirio nos contornos da cidade.
Ainda em 1994 novas alteraes foram dadas s leis de uso e ocupa-
o do solo (Lei 46/94) e de parcelamento do solo (Lei 44/94), motiva-
das por nova administrao que se iniciava. Entre 1994 e 1999, foram
supreendentemente aprovadas 293 leis complementares, sendo 136
leis relativas a parmetros urbansticos e 87 leis relativas a mudanas
de vias residenciais em eixos de comrcio e servio.
Destaca-se em Maring a existncia do privilgio dado aos atores
imobilirios sobre informaes vindas da administrao ou mesmo
a capacidade de interferir nas mudanas urbansticas. Caracteriza-
-se assim como empreendedores tipicamente estruturais no modelo
de Logan e Molotch (1987), cuja estratgia criar rendas diferenciais
influenciando a maioria das decises que iro determinar vantagens
locacionais (muitas vezes nicas), como por exemplo, alterar a loca-
lizao de algum investimento pblico, como rodovias, equipamentos
pblicos, influenciar subsdio a algum negcio privado, etc.
Ser visto a seguir, como se desenvolveu as prximas gestes a
luz dos novos marcos legais instalados no municpio de Maring a
partir de 2006.

2. DE QUEM O PLANO DIRETOR? PLANEJAMENTO URBANO


E CAPITAL IMOBILIRIO EM MARING A PARTIR DE 2006

2.1 ENTRELAAMENTOS POLTICOS


EM MARING A PARTIR DE 2006

(...) aqui se o empresrio ouvido evita um monte de lei besta,


evita gastos (...) estamos pleiteando mudar algumas coisas no que
tange este Plano Diretor. T tudo bem caracterizada, as zonas,
os coeficientes, s que a outorga onerosa, est inviabilizando
projetos, enquanto todo mundo est pensando em adensamento

944
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de cidades voc v Maring contra isso, por exemplo cobrar a


verticalizao dos espaos maior ignorncia que eu j vi na mi-
nha vida...(Proprietrio de Incorporadora Imobiliria de Maring
em entrevista a Silva, 2015).

O ambiente poltico de Maring na primeira metade da dcada de


2000 foi bastante atpico. No ano de 2001 pela primeira vez no municpio,
venceu as eleies um representante vindo de um partido de esquerda,
PT, o que representava na poca o grande descontentamento pblico com
as ltimas gestes, sobretudo a anterior acusada de desvios de dinheiro
pblico. Assim, a gesto de Jos Cludio Pereira Neto (2001-2002) e aps
seu precoce falecimento, de seu sucessor Ivo Caleffi (2003-2004), foram
pautadas pelo controle social nas polticas pblicas tendo como princpio
a socializao do conhecimento e a participao popular na elaborao
de programas e do oramento municipal.
Aps este hiato poltico, em 2005 novamente um membro da famlia
Barros assume a administrao de Maring, desta vez Silvio Barros II, ir-
mo de Ricardo Barros que havia sido prefeito na dcada de 1990 e filho de
Silvio Magalhes Barros, prefeito na dcada de 1970. Silvio Barros foi eleito
pelo PP, mesmo partido do irmo (naquele momento em seu 4 mandato
como deputado federal, vice-lder do partido na Cmara e presidente es-
tadual do PP) e dos ministros Mrcio Fortes, Mrio Negromonte e Agnaldo
Ribeiro que estiveram `a frente do Ministrio das Cidades durante os 8
anos em que Silvio Barros II governou Maring (2005-2008 e 2009-2012).
Esta convergncia mostra o afinamento poltico que possibilitou colocar
em prtica, principalmente aps o mandato de Silvio Barros II, diversos
projetos polticos nem todos originrios de vontade pblica ou destinados
ao pblico, sobretudo no que diz respeito produo do espao. Aps
o fim do segundo mandato, Silvio Barros II elegeu seu sucessor, o atual
prefeito Carlos Roberto Pupin.
Desta forma, esse cenrio nacional propiciou extraordinrio entrosa-
mento entre os governos municipal e federal neste perodo, o que pode ser
conhecido atravs da relao de verbas recebidas por nmero de eleitores,
onde Maring, segundo matria publicada na Folha de So Paulo3, esteve

945
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

em primeiro lugar em 2010 (R$ 103,30 para cada um dos seus quase 248
mil eleitores), repetindo o feito ocorrido em 2009 (R$ 32,70 para cada um
dos seus quase 248 mil eleitores).
Esta liderana se deu em funo, sobretudo, das verbas vindas do
Ministrio dos Transportes para o rebaixamento de parte da linha frrea
inaugurado em 2012 e para construo do Contorno Norte (contorno ro-
dovirio executado para desvio do trfego pesado da rea urbana), inau-
gurado em 2014. A matria destaca ainda o parentesco do ento prefeito
da cidade (PP) com deputado federal Ricardo Barros (PP), ex-vice-lder e
influente articulador do governo na Cmara (fig. 3).

Figura 3 Municpios que mais receberam verbas da unio em relao


ao nmero de eleitores em 2009 e 2010. Fonte: Jornal Folha de So
Paulo 6/02/2011.

946
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.2 PLANEJAMENTO URBANO DE MARING APS 2006:


AVANOS E LIMITES. O CASO DA NOVA REA INDUSTRIAL.

O Plano Diretor Participativo de Maring foi aprovado em 2006 (Lei


632/06). Referenciado nas prerrogativas do Estatuto da Cidade, o Plano
Diretor definiu uma nova territorialidade - macrozoneamento - pautada
nas deficincias e potencialidades do municpio, a qual estabeleceu gran-
des reas denominadas macrozonas, incluindo pores do municpio que
estavam h tempos margem do planejamento da cidade, como antigas
reas industriais, adjacncias da linha frrea e reas limtrofes entre rural
e urbano que foram entendidas como de conteno para expanso urbana
e proteo de mananciais, entre outros. Acompanhando as Macrozonas,
foram estabelecidos alguns parmetros mnimos de ocupao como co-
eficiente varivel, j preparando o terreno para o instrumento da outorga
onerosa, bem como a rea mnima de lote de 400m2 e para habitao
social 300m2, valores que afirmaram mais uma vez, que a cidade de Ma-
ring era para poucos .
Buscando adequao ao Estatuto da Cidade, o Plano Diretor Participati-
vo de Maring incorporou ao seu texto os instrumentos de alcance ao direi-
to cidade, todavia a definio e implementao das leis complementares,
tanto de ordenao territorial como os instrumentos do Estatuto, foram
lentamente sendo regulamentadas - Concesso Urbanstica aprovada em
2007 (Lei 693/07), ZEIS (Leis 565/05, 697/07 e 751/08) , Outorga Onerosa
(Leis 648/2007, 721/2008 e 760/09, 795/10 e 908/11) e IPTU progressivo
(Lei 1.250/2010), Transferncia do Direito de Construir (Lei 827/2010),
Direito de Preempo (Lei 907/2011), Transferncia do Potencial Cons-
trutivo (Lei 8563/10 e 909/2011) - alm da controversa Operao Urbana
Consorciada Novo Centro Cvico - Eurogarden (Lei 946/13).
O Plano Diretor de 2006 de Maring trouxe com ele a implantao
do Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial (CMPGT)
com a expectativa de se estabelecer um debate participativo acerca do
desenvolvimento urbano. Sua instalao se deu em 2007 sob algumas

947
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

manifestaes de protesto vindos do legislativo, que incomodado com


a submisso de seus projetos apreciao do Conselho, colocaram em
dvida sua legitimidade.
Embora na Lei 632/06 se garanta a proporcionalidade de 50% de
representantes do poder pblico e 50% da sociedade civil, o CMPGT
tem sido composto predominantemente de representantes do mercado
imobilirio e secretarias municipais de planejamento (SEPLAN), meio
ambiente (SEMA), transporte (SETRAN) e habitao (SEHAB) que por
vezes se colocam comprometidas com decises superiores da prefeitu-
ra vinculadas ao mercado, impedido que o Conselho seja de fato uma
arena isenta de interesses particulares. Seu carter deliberativo, restrito
apenas a letra da lei, constitui outro enfraquecimento para que as aes
do CMPGT fossem limitadas.
Do ano de 2007 em diante, o CMPGT esteve presente na organizao
das conferncias e audincias para avaliao ou alterao do Plano Di-
retor de 2006 como determinava sua prpria legislao, contudo pouco a
pouco foi ocorrendo o retalhamento da Lei do Plano bem como sua terri-
torializao atravs de um movimento explicitamente a favor do capital
imobilirio, apesar de protestos de parte da sociedade civil. As plenrias
das audincias e conferncias, boa parte formada por cargos comissio-
nados (dispensados para votar a favor das proposituras em pauta) e pelos
empresrios do setor imobilirio, garantiram no voto com que todas as
alteraes apresentadas fossem aprovadas.
Aps apenas trs anos da aprovao do atual Plano Diretor, inmeras
alteraes foram realizadas tanto em seu macrozoneamento como em
suas leis urbansticas, estas aprovadas a partir de 2011. Destaca-se neste
trabalho as alteraes realizadas na lei de uso e ocupao do solo (Lei
888/11), especialmente em relao a aprovao da nova rea industrial
de Maring.
O novo parque industrial parte dos grandes projetos privados re-
vestidos de projetos pblicos historicamente realizados no municpio de
Maring. A nova rea industrial foi aprovada entre 2011 e 2012 por meio

948
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos Decretos 1687/2011, 1879/2011 e 1229/2012 (relativos s sucessivas


desapropriaes para instalao do referido parque), referendados pela
Lei Complementar 919/12. Apesar de aprovado em 2011 o mesmo s foi
exposto ao debate pela primeira vez em janeiro de 2012, momento em
que foi apresentado e aprovado o novo zoneamento do parque industrial .
O parque industrial foi enquadrado como Zona Industrial 3 e apre-
senta uma grande amplitude de usos permitidos: indstrias incmodas,
permissvel comrcio, servios centrais setoriais e vicinais e uso residen-
cial multifamiliar mediante outorga onerosa, sendo proibido indstrias
nocivas e perigosas. Abriga ainda um parque tecnolgico denominado
TECNOPARQUE e instituies de ensino como SENAI (fig.4).

Figura 4 Anexo III da lei de uso e ocupao do solo de Maring - Lei


888/11 alterada pela lei 935/12 .
Fonte: http://www2.maringa.pr.gov.br/sistema/arquivos/geo/mapas/
lc_888_2011_uso_ocupacao_solo.pdf. Modificado pela autora.

949
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Este controverso projeto levou a diversos questionamentos por parte


da sociedade civil. Um deles diz respeito a localizao do novo parque
industrial, pois embora a Lei complementar 799/2010 tenha permitido
criao de reas industriais por decreto, podendo inseri-las em reas
urbanas e rurais, a localizao do novo parque industrial em Macrozona
Rural conforme Lei 632/06, implicaria em radicais alteraes nos par-
metros de uso e ocupao do solo naquela rea da cidade e com isso se
faria necessrio uma conferncia pblica especialmente convocada para
este fim, e no somente audincia, conforme lei complementar 888/11
em seu art. 24 e lei 632/06 em seu art. 212.
Outro questionamento foi quanto ilegalidade de aquisio das reas
para instalao do referido parque. Sendo assim, alguns membros do
CMPGT (representantes da UEM e entidade de classe) encaminharam
ao Ministrio Pblico uma petio em setembro de 2012 solicitando que
a audincia pblica a qual havia aprovado alteraes de zoneamento,
fosse considerada insuficiente, fazendo-se necessrio uma conferncia
pblica, bem como interrupo do processo de desapropriao da rea
j iniciado, visto que havia suspeita de que alguns proprietrios de terras
haviam sido assediados por corretores de imveis ou intermedirios com
conhecimento do poder pblico.
Em resposta as acusaes, em 06 de novembro de 2012, foi instaurada
abertura do inqurito n MPPR 0088.12.001615-4 para respectivamente
apurar ilegalidade na conduo da compra dos imveis pertencentes a
nova rea industrial, bem como impedir a implantao do parque indus-
trial de Maring, julgando futuros prejuzos advindos de irregularidades
do processo legislativo. O despacho final do inqurito se deu em abril de
2014 e a deciso foi pela condenao prefeitura, corretores e atraves-
sadores da devoluo dos valores pagos a titulo de comisso aos antigos
proprietrios, alm de outras sanes pessoais.
Por fim, acrescenta-se que do ponto de vista da configurao proposta
ao parque industrial, esta se conforma mais como um novo bairro de uso
misto do que parque industrial, visto seu zoneamento diversificado, alm

950
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dos empreendimentos de lazer programados em seu entorno divulgados


em material publicitrio (fig. 5), o que configura ilegalidade diante da Lei
632/06 que s permite em reas rurais, reas industriais criadas ou lo-
teamentos fechados, estes mesmos, passveis de questionamentos como
os aqui realizados.
Uma vez criada uma nova rea de investimento com o potencial de
um bairro de mltiplas atividades, pratica-se o que pode-se denominar
de zoneamento privado, privilgio de reas estratgicas para o capital
atravs da histrica aliana entre executivo, legislativo e o capital, aliana
esta que teve sua base fortalecida com a criao na dcada de 1990 do
Conselho de Desenvolvimento Econmico de Maring (CODEM), o qual
tem se posicionado como um poder paralelo a administrao pblica .

Figura 5 - Imagens divulgadas no site da Prefeitura de Maring. a) im-


plantao b) perspectiva ilustrativa
Fonte: http://www2.maringa.pr.gov.br/cidadeindustrial, modificado
pela autora.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. PLANOS MARING 2020, 2030 E 2047: A ENGENHARIA DO


CONSENSO SOBRE O PLANEJAMENTO URBANO OU MAIS UM
CAPTULO DO URBANISMO IMOBILIRIO

Logan e Molotch (1987) chamam a ateno para o componente ideol-


gico do crescimento que acompanha a coalizes entre as elites urbanas,
necessrio para dar legitimao as aes perante a sociedade e hege-
monizar a posio dos capitalistas sobre os defensores do valor de uso
como destaca Ferreira (2007, p.158). A mquina do crescimento, para
os autores, se movimenta atravs de um grande consenso estabelecido
entre elites locais ligadas a propriedade imobiliria, em torno das aes
necessrias que geram o desejado crescimento econmico, caminhando
na direo contrria das pessoas que usam a cidade, sobretudo para viver
e trabalhar. Esta viso consensual de crescimento das elites, conforme
expem Logan e Molotch (1987), elimina qualquer viso distinta do go-
verno local ou da comunidade, uma fabricao de consensos em torno
do crescimento a qualquer preo como interpreta Arantes (2000, p.27).
No municpio de Maring a prtica do consenso vem sendo liderada
pela ACIM e sobretudo pelo CODEM. Em 1996, encabeado pela ACIM
e motivado pela crise econmica pela qual passava o pas com desdo-
bramentos no municpio, ocorreu em Maring o movimento empresarial
denominado Repensando Maring. Embora no haja comprovaes de que
fora formatado durante este movimento, o Plano Maring 2020, possuiu
aes que partiram de diretrizes expressas naquele Movimento e que
norteariam por sua vez, as aes do CODEM (GINI, 2007).
Fortalecendo os arranjos de poder em torno da produo e apropriao
do espao urbano e metropolitano e dando continuidade ao plano em-
presarial de longo prazo j ocorrido na dcada de 1990, no ano de 2008
foi aprovado o documento Plano Maring 2030. A motivao, segundo
o documento, ocorreu decorrente da necessidade de avaliao dos 10
anos da CODEM em Maring e da verificao do cumprimento dos ob-
jetivos contidos no Plano Maring 2020 elaborado em 1996, utilizando

952
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o prprio documento como indicador de desempenho do municpio:


Plano Maring 2030.
Segundo documento Maring 2030, o mesmo no se propunha a ser
um plano econmico ou estratgico para o municpio, mas sim nortear
as aes da administrao pblica em torno de objetivos consensuais da
sociedade. A concluso apresentada no documento Maring 2030 foi de
que muitos dos objetivos traados h 10 anos j haviam sido atingidos,
destacando alguns projetos estratgicos que ainda mereceriam ateno
especial para que se alcanassem outros objetivos, tais como: condies
mnimas para ampliao do valor agregado da produo com tecnologia
intensiva ampliando a incubadora tecnolgica, implantao do parque
tecnolgico, transformao do aeroporto em unidade de negcios acele-
rando seu processo de internacionalizao e soluo para a destinao e
eliminao do lixo urbano.
A partir do diagnstico realizado e contando com a estrutura das
cmaras tcnicas deliberou-se pela construo de uma nova proposta
de futuro para Maring, aprovada em assembleia geral do CODEM em
fevereiro de 2008 .
O Plano Maring 2030 teve como tema geral o desenvolvimento
econmico e como temas transversais o meio ambiente, cidadania e
cidade, sendo traados objetivos, diretrizes e estratgias. Embora o Plano
contenha objetivos vlidos como ampliao de investimentos industriais,
gerao de empregos, investimento em mobilidade urbana e regional,
deixa explcito o foco particularizado do Plano, onde os municpios me-
nores so coadjuvantes.
O primeiro e mais importante ponto a ser destacado o ambiente no
qual foi gestado o Plano Maring 2030 e para quem o Plano foi concebido
de fato. Embora tenha sido debatido com um grande nmero de entidades,
ao ter sua coordenao a cargo de uma entidade representada pela classe
empresarial da cidade (CODEM) e dentro desta classe, forte presena do
setor imobilirio, o comando das aes nele contidas caminham no sen-
tido de fazer prevalecer o capital imobilirio sobre a produo do espao
urbano e regional.

953
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Destaca-se algumas estratgias voltadas para dois dos quatro setores


trabalhados pelo Plano, que ilustram o afirmado acima:
a) Desenvolvimento econmico: proporcionar estruturas para receber
famlias de alto poder aquisitivo, tais como executivos de grandes empresas
internacionais, implantando equipamentos como escola internacional e
escola para bem dotados, oferecendo para tanto incentivos e benefcios
fiscais (a escola bilngue que est em construo de propriedade do
Deputado Federal Ricardo Barros).
b) Cidade: ser uma cidade capaz de proporcionar alto nvel de qua-
lidade de vida e que seja segura e moderna, exportadora de know-how
em planejamento urbano, preocupada com o desenvolvimento regional e
metropolitano, e com crescimento populacional ordenado e estabilizado
em 500.000 habitantes.
Todavia, assim como o Plano Maring 2020, rapidamente este plano
foi superado na viso de seus elaboradores, pois em 2013, apenas 3 anos
depois de aprovado o Plano Maring 2030, comeou a ser divulgado na
mdia o Plano Maring 2047, marco de comemorao dos 100 anos da
cidade, encabeado pela figura de um Masterplan.
A ideia de um Masterplan para Maring segundo presidente da ACIM
Marco Tadeu Barbosa, em entrevista concedida a Silva (2015), nasceu
durante um fim de semana de 2012 na chcara de empresrio do ramo
educacional da cidade de Maring e atual senador, onde estavam algu-
mas lideranas nominadas por ele como ACIM, CODEM, Federao das
Indstrias do Paran (FIEP), UNICESUMAR (Centro Universitrio Cesumar),
Cooperativa de Cafeicultores de Maring Ltda (COCAMAR), UEM, alm de
empresrios e polticos no nominados (fig.6).

954
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 6 Divulgao das atividades do CODEM gesto 2012-2013


Fonte: Relatrio de atividades da gesto 2012-2013, CODEM, 2014.

Segundo Barbosa, o Masterplan est sendo coordenado pelo CODEM


que instituiu um ncleo gestor para conduzi-lo e tem como objetivo traar
os rumos de desenvolvimento de Maring at 2047, ano em que comple-
ta 100 anos. O vice-presidente do CODEM (gesto 2014/2015) e um dos
mais antigos empresrios do setor imobilirio de Maring, Wilson Yabiku,
assim descreve o Masterplan para Maring em entrevista concedida a
Silva (2015):

Temos que por na cabea que nem tudo a prefeitura pode bancar,
a iniciativa privada tem que bancar, a equao precisa fechar, tem
que dar lucro seno no faz [...] descobrimos que a maioria das
cidades principais do mundo algum momento pararam para pen-
sar. Pensando nisso estamos convencendo a classe empresarial
a realizar um Masterplanejamento para a regio conurbada de

955
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Maring, Sarandi e Paiandu e Marialva. Esse Masterplanejamen-


to nada mais que colocar na mo da prefeitura uma consultoria
de planejamento urbano, social e ambiental. Um projeto que ns
vamos investir inicialmente trs milhes de reais e estamos bus-
cando aqueles escritrios de ponta mais conhecidos no mundo
porque a voc consegue mais uma coisa, atrair investidores para
realizar aquilo que vamos precisar no futuro como novo sistema
de transporte coletivo, ampliao do aeroporto. Um escritrio de
reconhecimento internacional j daria uma grife para isso [...]
(YABIKU, informao verbal).

Sobre a independncia do Masterplan diante das diferentes administra-


es pblicas que venham a ocorrer, o vice-presidente do CODEM afirmou:

Por isso que este sistema perfeito, como a sociedade inteira


quem vai pagar e participar, ento existe a legitimidade do
projeto e a obrigao do poder pblico obedecer aquilo l, [...]
nossa tese convencer todos prefeitos que querem se candidatar
que eles entendam esta ideia ... Deixe esta parte para sociedade
civil se preocupar e ele cuida da parte poltica junto ao governo
(YABIKU, informao verbal).

Neste mesmo sentido, o arquiteto Edson Cardoso, presidente do CODEM


em entrevista concedida a Silva (2015), assim exps:

Nos ltimos 10 anos Maring cresceu 11% ao ano e est chegando


em patamar de voracidade financeira, problemas de mobilidade,
no podemos deixar isso sem rdeas e o poder pblico no con-
segue sozinho gestar isso da e explicar determinados gastos, da
por mais que o prefeito tenha uma viso desvinculada da rea
pblica, ela vai pensar na prxima eleio, nos prximos votos.
Ento o que fazemos CODEM e ACIM, ficamos a par com eles
(CARDOSO, informao verbal).

Embora tenha sido declarado pela presidncia do CODEM e reafirmando


pelo presidente da ACIM, que o Masterplan estaria sendo gestado dentro
de uma viso regional em parceria com os municpios conurbados de
Paiandu e Sarandi, segundo respectivamente os Secretrios de Planeja-
mento Mateus Duarte e de Urbanismo Elton Toy, em entrevista concedida
a Silva (2015), os mesmos afirmaram terem sido convidados apenas para
duas reunies. Ambos expressam um sentimento de que os municpios
menores sero coadjuvantes deste plano.

956
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aparentemente, para o grupo que viu, fica claro que h um


interesse imobilirio por trs disso. D at impresso que esto
querendo nos usar, dizendo no, mas voc participou da discus-
so ... eu acho que mais isso que eles querem...como se fosse
uma anuncia nossa, que no temos noo do vai acontecer.
(MATEUS DUARTE, informao verbal).

Somos expectadores, junto com a ACIS. Fomos a 3 reunies onde


foram apresentadas propostas de empresas sobre planejamento
urbano, tiramos dvidas, mostrei minha preocupao com a re-
gio metropolitana, mas no sei como est. No sei se teremos
opinio deliberativa nisso (ELTON TOY, informao verbal).

O Masterplan pensado para Maring e regio, embora no tenha sido


declarado como tal, se aproxima de um plano estratgico, um plano em-
presarial, o qual se apoia na figura do consenso para alcanar xito. Este
consenso caminha no sentido contrrio ao da construo de alternativas
ao processo de incluso das cidades, afastando-se segundo Moura (2002),
dos elementos fundamentais de enfrentamento de fato da crise social em
regies metropolitanas, ao contrrio do que propagam seus idealizadores
em Maring. Sobre essa ideia explica Moura (2002):

Contrria a esse caminho, a engenharia do consenso am-


plamente utilizadas na gesto de municipalidades tidas como
modelos (Sanchez, 2001) um mecanismo adequado para
validar as decises e realizaes pensadas segmentariamente
no processo de planejamento estratgico de cidades tornadas
empresas , operando sua eficcia a partir da unificao da
sociedade em torno de um projeto pr-concebido. Ela estimula
uma aceitao acrtica e determina uma ao de segmentos
em concerto, com a gerao de um patriotismo da cidade
(Borja e Forn, 1996) que faz aparentar a inexistncia de jogos de
interesses ou conflitos peculiares (e necessrios) produo do
espao urbano e regional. (MOURA, 2002, p. 49)4.

Desta forma, assim como os demais planos empresariais Maring 2020


e 2030, o mais recente plano de futuro concebido em Maring - Masterplan,
apresentado como parte das iniciativas do CODEM, se traveste de um plano
de ordenamento imobilirio que busca perpetuar a hegemonia empresarial,
e dentro desta hegemonia, fazer sobressair o capital imobilirio. Trata-
-se de um projeto como define Vainer (2000, p.98) [...] de eliminao da
esfera poltica local, transformada em exerccio de um projeto empresarial
encarnado por uma liderana personalizada e carismtica.

957
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

CONSIDERAES FINAIS

Ao analisar o caso do novo bairro industrial de Maring, percebemos o


quo os novos marcos legais instalados em Maring a partir de 2006 tem
sido capturados pelo capital imobilirio local, os verdadeiros maquinistas
da mquina de crescimento local. Este capital encontra amparado nos
planos de consenso, o que Vainer (2000) define como patriotismo de
cidade, aqui representado pelos planos empresariais de futuro - Maring
2020, 2030 e o atual Masterplan, consensualmente legitimados pela ad-
ministrao pblica, ocupando lugar do planejador urbano e garantindo
o protagonismo sobre a produo do territrio.
Este quadro em Maring demonstra a ineficcia da recentes aes de
poltica urbana, na medida em que esta no s delineada a favor do
capital imobilirio, que historicamente age sem risco no territrio, mas
mais do que isso, anulada por este capital que se traveste de planeja-
mento urbano, deformando-o e praticando o que podemos chamar de
urbanismo imobilirio.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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NOTAS

1 Doutora em Arquitetura e Urbanismo, professora assistente do curso de Arquitetura e Urbanismo da Univer-


sidade Estadual de Maring, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles. Universidade Estadual de Maring,
docente, bfsilva@uem.br.
2 Ricardo M. Barros, filho do ex-prefeito Silvio Barros, foi eleito com apenas 28 anos para gesto 1989-1992,
em uma disputa onde era o menos favorito. Em 1994 elege-se deputado federal (GINI, 2007).
3 NAVARRO, S.; BRAGON, R. Na Sada do Governo, Lula Turbinou Prefeituras do PT. Folha de So Paulo.
6/2/2011.4 MOURA, R. Lacuna Institucional da Metropolizaco: consideraces sobre a Regio Sul . Cadernos
Metrpole n. 8, pp. 33-57, 2 sem. 2002.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Expanso Urbana: Como Est Sendo


Feita e Para Quem? Uma Anlise dos
Instrumentos de Poltica Urbana a Partir
do Estudo da Regio Metropolitana de
Campinas-SP.

Caroline Krobath Luz Pera1


Prof. Dra. Laura Machado de Mello Bueno2

RESUMO

Este artigo tem como objetivo discutir fragilidades relacionadas


legislao urbanstica que trata da questo da expanso urbana, partindo
do estudo da Regio Metropolitana de Campinas como espao amostral
para apresentar como e para quais agentes os municpios esto planejando
sua expanso urbana. Entende-se que somente por meio da construo do
conhecimento a respeito do planejamento urbano contemporneo torna-se
possvel traar perspectivas para o futuro. Baseia-se, portanto, em uma
pesquisa emprica, por meio da anlise da urbanizao real comparada
com a legislao urbana federal e municipal que trata deste assunto.
Analisa-se o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), a Lei que dispe
sobre o parcelamento do solo urbano (Lei n 6766/1979 e suas revises),
os Planos Diretores dos municpios da Regio Metropolitana de Campinas
e as Leis municipais de Permetro Urbano. Investigou-tambm os agentes
beneficiados com as alteraes de Permetro Urbano, assim como a loca-
lizao destas expanses. Contribui, desta forma, para o entendimento de
que a forma como um municpio planeja seu territrio e orquestra seus
agentes est intrinsecamente associada ao padro de espao que produz.
Palavras-chave: Produo e gesto do espao urbano, Legislao
urbanstica, Permetro urbano, Expanso Urbana, Regio Metropolitana de
Campinas.

960
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

INTRODUO

O objetivo deste artigo3 discutir fragilidades relacionadas legislao


urbanstica que trata da questo da expanso urbana, partindo de um es-
tudo de caso- a Regio Metropolitana de Campinas4 (RMC) - como espao
amostral para apresentar como e para quais agentes os municpios esto
planejando sua expanso urbana.
Este trabalho parte do entendimento de que a produo e a gesto do
espao urbano so fruto do embate de interesses dos diversos agentes
que compem a sociedade, porm, apenas parte deles consegue legitimar
por meio de leis os rumos de seus interesses no espao. A forte cultura
patrimonialista presente na sociedade brasileira acaba dificultando a im-
plementao do Direito Cidade de forma universal. Cabe ainda salientar
que o presente trabalho entende a legislao como fruto de disputas e no
como uma mera pea tcnica.
As alteraes de permetro urbano dos municpios da RMC foram
mapeadas e a partir desses resultados torna-se possvel verificar se os
processos de produo e gesto da expanso urbana so acessveis a
todos os agentes sociais, ou se apenas aqueles pertencentes a uma are-
na oculta5 so beneficiados com a incluso de reas rurais ao permetro
urbano municipal.
Somente atravs do conhecimento do quadro atual do planejamento
urbano, torna-se possvel traar perspectivas para o futuro. Assim, alm
do mapeamento dos agentes e das alteraes, foi realizada a analise da
legislao urbana federal e municipal que trata da questo da expanso
urbana, como por exemplo; o Estatudo da Cidade (Lei n 10.257/2001), a
Lei que dispe sobre o parcelamento do solo urbano (Lei n 6766/1979)
e os Planos Diretores e as Leis de Permetro Urbano dos municpios da
Regio Metropolitana de Campinas.
A discusso do Direito Cidade neste artigo est relacionada a possi-
bilidade -ou no- de todos os agentes que compem a sociedade conse-
guirem legitimar atravs de leis os rumos de seus interesses na produo

961
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e gesto do espao, na perspectiva de questionar o papel do permetro


urbano quando os agentes pblicos, diante de presses de agentes espe-
cficos, alteram constantemente a legislao para atende-los, relegando
assim o interesse pblico. Contribui para explicitar que a maneira como
um municpio planeja seu territrio e orquestra seus agentes est intrin-
secamente associada ao padro de espao que produz.

A EXPANSO URBANA CONTEMPORNEA


NA REGIO METROPOLITANA DE CAMPINAS.

A RMC possui 3.016,704 habitantes6 distribudos em um territrio de


3.795 Km2, estando aproximadamente 40,5%7 desta rea inserida dentro
de permetros urbanos municipais.
O processo de expanso urbana da regio foi em grande parte di-
recionado por grandes eixos de acessibilidade regional, das rodovias
Anhanguera e Bandeirantes - que ligam a RMC a So Paulo e ao interior
paulista, da Rodovia Lus de Queirs que vai at Piracicaba e a Rodovia D.
Pedro I que faz a ligao da regio com o Vale do Paraba, a Rodovia Dutra
e com Minas Gerais, a Rodovia Ferno Dias. Os trechos conurbados so
justamente aqueles no entorno das Rodovias Anhanguera e Bandeirantes.
A prtica da expanso urbana sobre reas rurais uma realidade cons-
tante nesta regio. Campinas em 19528 tinha 4,6% do seu territrio dentro
do permetro urbano, chegando em 2000 a 47,6% e com proposta em 2014
de incluso de outros 1738 ha. Alm de Campinas, outros dez municpios
que compem a RMC alteraram seu permetro urbano nos ltimos cinco
anos, intensificando um padro de urbanizao caracterizado como:
disperso (com baixa densidade populacional, em mdia 5 hab/ha9 na
maior parte do territrio), fragmentado (com grande quantidade de vazios
urbanos. Cerca de 27,9%10 da rea urbana da RMC composta por glebas
vazias) e com acentuada segregao scio-espacial, com predominncia
de famlias de baixa renda no trecho oeste, em Hortolndia, Sumar e na
Regio Sudoeste de Campinas.

962
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Esta prtica da expanso sobre o rural, segundo SANTORO11, ocorre


devido a combinao entre a forte permissividade do planejamento sobre
as possibilidades de expanso urbana, ou seja, uma baixa resistncia
mudana de uso rural para urbano e a forte presso do mercado imobili-
rio para o crescimento da expanso urbana. Evidencia que a expanso
urbana pode ocorrer desassociada do crescimento das atividades urba-
nas, do crescimento demogrfico ou mesmo da ocupao dos espaos j
consolidados, como verificado no caso estudado.
A RMC emblemtica para a discusso da ausncia de critrios que
privilegiem o interesse pblico no processo de crescimento urbano, tanto
em escala municipal quanto em escala regional. Os planos diretores mu-
nicipais da regio, na maioria das vezes, no tratam da questo do orde-
namento territorial da expanso. Da mesma forma verifica-se a ausncia
de viso integrada de planejamento entre os municpios, sendo os Planos
Metropolitanos desprovidos de poder poltico que garanta sua efetividade.
A Agncia Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP), autarquia esta-
dual, que tem por finalidade integrar o planejamento e a execuo das
funes pblicas de interesse comum na RMC, desde sua inaugurao em
2000, elaborou apenas cinco Planos Metropolitanos12 e empreendeu poucos
esforos para sua efetiva implementao: Nenhum deles foi transformado
em lei estadual ou incorporado em legislaes muncipais.
Esta ausncia de planejamento metropolitano acentua a prtica de
planejar apenas para dentro do limite politico-administrativo, como obser-
vado nos onze muncpios da RMC que expandiram seu permetro urbano
sobre reas rurais sem travar dilogo algum com os municpios limtrofes.
O mapa abaixo (Fig. 1) espacializa a situao descrita, apresentando
a forma de aprovao das alteraes de permetro urbano. Mostra quais
municpios aproveitaram para fazer a alterao de permetro no decorrer
da aprovao de um novo Plano Diretor e quais aprovaram a alterao
mediante Lei complementar ao Plano Diretor. Do espao amostral, os
quatro municpios que realizaram Reviso do Plano Diretor entre 2001-
2014 aproveitaram para incluir alteraes em seu permetro urbano ao

963
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

aprovar o novo plano. O que nos leva a teorizar que vem sendo costume
aproveitar a reviso do plano diretor para expandir seu limite urbano.

Fig 1: Municpios da RMC que alteraram seu permetro urbano. Elabora-


o: Caroline Pera, 2015.

CRESCIMENTO DA REA URBANIZAVEL


COMO SINNIMO DE DESENVOLVIMENTO

interessante frisar que parte dos municpios da regio continua a


legitimar sua expanso pautada na ideologia de que o crescimento da rea
urbana municipal traz por si s desenvolvimento urbano. Ou seja, muitos
municpios utilizam o termo expanso urbana quase como sinnimo de
desenvolvimento urbano, definio questionvel, principalmente diante
de um processo que no reverte para o municpio os ganhos sociais e
financeiros obtidos com a alterao de permetro.
Como apontam BUENO13 et allio termo desenvolvimento urbano car-
rega um contedo dbio. Pode ser interpretado como a denominao de

964
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

polticas pblicas. Por outro lado uma atividade de um setor capitalista.


Ou seja, usual o uso do termo desenvolvimento urbano denominando
estruturas municipais de gesto territorial em paralelo ao uso do termo
pelos setores econmicos de produo imobiliria.
O desenvolvimento urbano precisa ser compreendido como um pro-
cesso muito mais abrangente do que o simples espraiamento do tecido
urbano, uma vez que esta expanso urbana sobre o rural pode estar re-
lacionada ou no- a um futuro desenvolvimento urbano do municpio.
Ou, como proposto por LOPES DE SOUZA14, a um desenvolvimento scio-
-espacial. Segundo o autor, desenvolver-se no necessariamente implica
em: crescimento horizontal urbano, aprovao de novos empreendimentos
imobilirios, modernizao do seu espao e dos transportes e ter reas
embelezadas e remodeladas. O conceito est associado a um desenvol-
vimento que visa conquistar conjuntamente justia social e ambiental
atravs da melhora da qualidade de vida para um numero crescente de
pessoas. O desenvolvimento no deve ser meramente econmico, mas
sim scio-espacial.
A partir da leitura dos Planos Diretores municipais percebeu-se que
em todos est presente o termo desenvolvimento urbano, porm quase
sempre por meio de definies genricas e sem diretrizes concretas de
aplicao. Acredita-se que essa avalanche de utilizao do termo esteja
relacionado ao momento de elaborao destes planos analisado. Todos
foram elaborados entre 2001-2012, no contexto da aprovao do Estatuto
da Cidade (2001), lei federal que nasce do Projeto de Lei de Desenvolvi-
mento Urbano (PL n 775/83) e que regulamenta os Art. 182 e 183 da
Constituio de 1988.
O termo desenvolvimento urbano aparece em dois artigos da Constitui-
o Federal de 1988, no Art. 21- que dispe a respeito da competencia da
Unio, entre outras coisas, em instruir diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitao, saneamento, transporte urbano, infraestrutura
de energia e telecomunicaes, e no Art. 182, que dispe sobre o objeti-
vo da poltica de desenvolvimento urbano municipal de ordenar o pleno

965
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar


de seus habitantes.
Estatuto da Cidade utiliza o termo desenvolvimento urbano em trs
artigos: no Art 2 ( Incisos II e X) e no Art. 3 - ambos no captulo que trata
das diretrizes gerais, e no Art. 43- que trata da questo da gesto democr-
tica. Estes artigos tambm no trazem uma definio concreta do termo,
apenas reforam aspectos introduzidos pela Constituio de 1988 sobre
os objetivos da poltica urbana em ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, sendo acrescentado
no Estatuto a necessidade da gesto democrtica na execuo e acompa-
nhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Como nem a Constituio de 1988, nem o Estatuto da Cidade definem de
forma objetiva o que seria desenvolvimento urbano, os municpios passam
a se apropriar do termo da maneira que o compreendem e interpretam, a
depender da influencia poltica dos interesses do mercado ou dos sociais.
O Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano15, definiu o termo com
mais argumentao, atravs do qual torna-se possvel compreender a
diretriz federal que poderia estar contida na leguslao. Para o Ministrio
das Cidades, o desenvolvimento urbano seria a espacializao efetiva de
melhorias no territrio urbano, que por consequncia seria responsvel
por uma melhora na qualidade de vida de todos os habitantes da cidade.
Seu objetivo o combate a apropriao privada dos investimentos pblicos
na construo da cidade.

RESULTADOS: A BASE LEGAL DA PRODUO DAS


ALTERAES DE PERMETRO URBANO E SEUS AGENTES:

A constante expanso de permetro urbano que por consequncia legi-


tima a implantao de parcelamento do solo do tipo urbano, est atrelada
lgica de produo capitalista do espao, que por meio de agentes- como
o Estado e o Setor Imobilirio, transformam a terra urbana em mercadoria.
Ao estudar as alteraes de permetro urbano, esta se estudando uma
das formas que o capitalismo tem para ampliao das fronteiras e expanso
do capital. No sendo, porm, um capital que redistribudo a todos os

966
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

setores da sociedade por igual, o que acaba tornando a legislao urba-


nstica um instrumento de manuteno das desigualdades sociais. Desta
maneira, como aponta HARVEY 16, a forma como o capitalismo se utiliza
da aplicao do excedente do capital no territrio acaba dissolvendo todos
os tipos de direito, roubando da sociedade a possibilidade de uma ao
de deciso coletiva dos rumos da produo cidade, ou seja, o direito a
ter acesso ao processo de participao.
Esta pesquisa, ao lidar com os agentes responsveis pela produo e
gesto do espao urbano, no se pauta nos atores individuais, ou seja, em
pessoas especficas que agem intencionalmente em uma arena poltica. A
abordagem proposta lida com os atores coletivos, entendidos enquanto
grupos e ou organizaes que agem em uma arena poltica. Com por exem-
plo; o Mercado, o Estado, os atores que ocupam um territrio pautando-
-se na necessidade de morar e as Indstrias e servios. As trs primeiras
categorias exemplificadas so baseadas nas lgicas de funcionamento da
produo do mercado do solo urbano existentes na cidade neoliberal - as
lgicas do mercado do Estado e da necessidade na produo do espao,
notadamente uso habitacional, como proposto por ABRAMO17.
O mapa abaixo (Fig. 2), elaborado a partir da leitura da legislao urba-
nstica18 de cada municpio, espacializa as alteraes de permetro urbano
em dois momentos. Em cinza claro, esto os permetro entre 2001-2010 e,
em preto, as reas includas ao permetro entre 2010-2014. Com a seguinte
ressalva, as alteraes realizadas nos municpios de Cosmpolis, Arthur
Nogueira e Santo Antnio de Posse no foram especializadas ainda devido
a falta de informaes cartogrficas a respeito destas transformaes.
As reas de expanso urbana propostas pelos Planos Diretores Muni-
cipais (em amarelo) tambm esto representadas no mapa a seguir. Para
mapea-las, partiu-se do que os municpios em seus planos denominavam
de zonas, reas ou macrozonas de expanso urbana. Apesar da ausncia
de um consenso a respeito da nomenclatura e do significado legal destas
reas, a anlise da legislao urbanstica da regio apontou que mais da
metade dos municpios possuem em seu Plano Diretor reas especficas
dos municpios destinadas a futuras expanso.

967
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Atravs destes mapeamentos foi possvel elencar fragilidades quanto


ao contedo encontrado nas leis municipais que tratam da questo da
expanso urbana, pois a leitura apenas dos textos legais dificulta a com-
preenso do contedo da legislao, tornando rdua a transposio dos
permetros urbanos para a base cartogrfica.
Acredita-se que parte da dificuldade em obter o limite do permetro
urbano ocorre, dentre outras coisas, devido a falta de um vocabulrio
urbanstico padro que uniformize os termos. Outro aspecto a ausn-
cia- no Estatuto da Cidade- de diretrizes que regulamentem a delimitao
do permetro urbano e solidifiquem seu conceito. A no obrigatoriedade
das leis de permetro virem acompanhadas por cartografias e descrio
do permetro, atravs de coordenadas geogrficas, impossibilita o acesso
efetivo informao.

Figura 2: Alteraes de permetro urbano para os municpios RMC. Ela-


borao: Caroline Pera, 2015.

968
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por meio da pesquisa emprica notou-se que as Leis de Permetro ur-


bano e os Planos Diretores muitas vezes s apresentam ou o memorial
de descrio dos permetros, ou o mapa do permetro anexo. Algumas leis
contm apenas a descrio no novo trecho incorporado ao permetro, ao
invs da descrio inserida no contexto do municpio.
No existe no Brasil nenhuma lei que regulamente a definio do per-
metro urbano e das reas de expanso urbana, assim como sua aplicao
e obrigatoriedades. O Decreto de Lei n 311 de 1938- ainda vigente, no
regulamenta a definio de permetro urbano, apenas prope uma diviso
territorial que regulamenta o que pode vir a ser considerado urbano e rural
em escala municipal no pas. O termo permetro urbano nem mesmo
mencionado nesta, assim como na Lei 6766/79 e no cdigo tributrio.
O Cdigo Tributrio, Lei n 5171/1966, dispe entre outros sobre o
pagamento do Imposto Territorial Urbano. Atravs do seu Art. 32, esta
lei dispe sobre a necessidade jurdica dos municpios grafarem sua zona
urbana, podendo ainda considerar como urbana s reas urbanizveis ou
de expanso urbana, pois so nas propriedades no interior destas que o
imposto cobrado.
Em seu pargrafo primeiro descrito, para efeitos do imposto, o que
entende-se como zona urbana, ou seja, aquela onde for observado o
requisito mnimo de pelo menos duas das exigncias de melhoramentos
indicados, como: existncia de meio-fio ou calamento com canalizao
de guas pluvias, abastecimento de gua; sistema de esgotos sanitrios;
rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio
domiciliar; escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de
trs quilmetros do imvel considerado. J o pargrafo segundo dispe
que a lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou
de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos
competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo
que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.
A Lei n 6.766/1979 (com nova redao dada pela Lei n 9785/1999),
em seu Art.3, tambm fala em zonas urbanas, de expanso urbana e de

969
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbanizao especfica, somente nas quais admitido o parcelamento do


solo para fins urbanos urbanizao especfica, sendo a definio desta
estipulada pelo Plano Diretor Municipal. O que refora mais uma vez a
necessidade do Estatuto das Cidades, por considerar o Plano Diretor o
principal instrumento de reforma urbana, trazer diretirzes e parametros
para a definio dos instrumentos de planejamento da expanso urbana.
Estatuto da Cidade, em seu texto original de 2001 no possuiu nenhum
artigo a respeito do planejamento da expanso urbana. Porm, em 2011
e 2012 foram realizadas alteraes para incorporar indicaes sobre a
necessidade do planejamento da expanso das cidades.
Em 2009 a Lei n 11.997, que dispe sobre o Programa Minha Casa,
Minha Vida, tambm altera o Estatuto da Cidade. Foi includa a demarcao
urbanstica e a legitimao de posse para fins de regularizao fundiria,
mas infelizmente no foram realizadas modificaes quanto questo do
permetro urbano ou priorizao de terra bem localizada para o programa.
De acordo com a pesquisa realizada, grande parte das alteraes de
permetro urbano ocorridos na regio de Campinas tiveram como intuito
atender ao Minha Casa, Minha Vida. Assim, de alguma forma, poderia
ter sido criada alguma diretriz no programa que priorizasse a aprovao
dos empreendimentos com localizao urbana adequada, ao invs de
incentivar a implantao de habitaoo em regies rurais e com pouca
qualidade de acessos, servios, redes de infra-estrutura e contribuindo
com segregaoo-scio espacial. Nossa hiptese que tais medidas no
foram implementadas pelo temor do governo federal em desacelerar o
programa e no por uma questo de no conhecimento da realidade do
mercado de terras no Brasil.
O artigo que passou a incorporar a expanso urbana no Estatuto foi
o Art. 42, que em seu texto original falava apenas que o plano diretor
deveria conter no mnimo a delimitao das reas urbanas onde poder
ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, con-
siderando a existncia de infraestrutura e de demanda para utilizao.
Em 2011, ocorre uma primeira modificao no texto do Estatuto,

970
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

incluindo o artigo 42-A, por meio da Medida Provisria n 547, de 2011,


devido aos desastres naturais que ocorrem no Brasil nesta poca, como por
exemplo os desastreas com chuvas 2008 ocorridas em Santa Catarina, em
2010 Pernambuco e Alagoas e 2011 na regio Serrana do Rio de Janeiro19.
O Art. 42-A determina que os municpios que com reas de expanso
urbana devero elaborar Plano de Expanso Urbana no qual constaro, no
mnimo: demarcao da rea de expanso urbana; delimitao dos trechos
com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a controle especial em
funo de ameaa de desastres naturais; definio de diretrizes especficas
e de reas que sero utilizadas para infraestrutura, sistema virio, equipa-
mentos e instalaes pblicas, urbanas e sociais; definio de parmetros
de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a promover a diversi-
dade de usos e contribuir para a gerao de emprego e renda; a previso
de reas para habitao de interesse social por meio da demarcao de
zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de poltica
urbana, quando o uso habitacional for permitido; definio de diretrizes e
instrumentos especficos para proteo ambiental e do patrimnio histrico
e cultural; definio de mecanismos para garantir a justa distribuio dos
nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao do territrio
de expanso urbana e a recuperao para a coletividade da valorizao
imobiliria resultante da ao do Poder Pblico. Estabelecendo tambm
que a aprovao de projetos de parcelamento do solo urbano em reas
de expanso urbana ficar condicionada existncia deste Plano de Ex-
panso Urbana.
Quanto definio das reas de expanso urbana, o Estatuto caminha
na mesma direo da Constituio de 1988, definindo que as reas de ex-
panso urbana so aquelas destinadas pelo Plano Diretor ou lei municipal
ao crescimento ordenado das cidades, vilas e demais ncleos urbanos, bem
como aquelas includas no permetro urbano a partir da publicao da MP.
Esta medida sem dvida avana ao exigir dos municpios um planeja-
mento sobre suas reas de expanso urbana, garantindo a aptido destas
reas de serem-ou no- urbanizveis e previnindo possveis desastres,
envolvendo todo o territrio municipal.

971
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em 2012 ocorre outra mudana neste artigo do Estatuto, o arti-


go do 42 A modificado e incluindo o Art. 42 B, por meio da Lei
n 12.608/2012, que institui a Poltica Nacional de Proteo e Defesa
Civil PNPDEC, que autoriza a criao de um sistema de informaes
e monitoramento de desastres.
No novo artigo 42-A deixa de prever um plano espefcico para as reas
de expanso urbana e passa a exigir que nos planos diretores dos Munic-
pios includos no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis
ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas
ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos dever conter: par-
metros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a promover
a diversidade de usos e a contribuir para a gerao de emprego e renda;
mapeamento contendo as reas suscetveis ocorrncia de deslizamen-
tos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos; planejamento de aes de interveno preven-
tiva e realocao de populao de reas de risco de desastre; medidas
de drenagem urbana necessrias preveno e mitigao de impactos
de desastres; diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos
urbanos irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho
de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes, e previso
de reas para habitao de interesse social por meio da demarcao de
zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de poltica
urbana, onde o uso habitacional for permitido, identificao e diretrizes
para a preservao e ocupao das reas verdes municipais, quando for
o caso, com vistas reduo da impermeabilizao das cidades.
No Art. 42-B criada a exigncia de que os municpios que pretendam
ampliar seus permetros urbanos elaborem alm da demarcao do novo
permetro urbano; devero delimitar os trechos com restries urbani-
zao e sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres
naturais; definio de diretrizes especficas e de reas que sero utilizadas
para infraestrutura, sistema virio, equipamentos e instalaes pblicas,
urbanas e sociais; definio de parmetros de parcelamento, uso e ocu-

972
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pao do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir


para a gerao de emprego e renda; a previso de reas para habitao de
interesse social por meio da demarcao de zonas especiais de interesse
social e de outros instrumentos de poltica urbana, quando o uso habi-
tacional for permitido; definio de diretrizes e instrumentos especficos
para proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural; definio
de mecanismos para garantir a justa distribuio dos nus e benefcios
decorrentes do processo de urbanizao do territrio de expanso urbana
e a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria resultante
da ao do poder pblico.
As alteraes buscaram equacionar um deficit de planejamento exis-
tente nos planos, melhorando as diretrizes de planejamento das futuras
reas a serem parceladas. Porm, estas alteraes so ainda de pouco
conhecimento por parte tanto da populao, da sociedade civil organi-
zada, do prprio do setor pblico municipal (Executivos e Legislativos).
Constatou-se que o municpio de Valinhos, para a ampliao de permetro
urbano por meio de Reviso no Plano Diretor em 2014, realizou um estudo
de impacto de vizinhana para a rea, analisado a seguir.
Tanto as definies legais, quanto as definies tericas que tangem
o instrumento do permetro urbano so frgeis. No toa que na bi-
bliogrfia nacional so encontrados adjetivos como imaginrio e flexvel
para caracterizar o permetro urbano.
SPAROVEK; LEONELLI e BARRETTO20, caracterizam o permetro urbano
como uma linha imaginria, ou seja, uma linha abrupta e invisvel que
visa separar o territrio urbano do rural atravs de critrios que carecem
de uniformidade normativa nacional. Os autores apontam que o permetro
geralmente resulta de interesses ligados s foras e grupos que exploram
o capital imobilirio local, no havendo, na grande maioria das vezes,
por parte das prefeituras municipais, critrios associados a estudo de
viabilidade urbanstica e ambiental para demarcar o permetro urbano e
as reas de expanso urbana.
SANTORO21 caracteriza os permetros como flexveis devido exis-

973
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tncia de polticas territoriais municipais que pouco tem interferido no


processo de urbanizao das reas de transio rural-urbana de forma a
controlar o crescimento urbano horizontal e planej-lo com qualidade,
ficando ento os permetros a merc das presses do mercado e da pouca
resistncia mudana do rural para o urbano.
O permetro urbano tem como funo delimitar at onde um munic-
pio pode produzir parcelamentos do solo do tipo urbano. Porm, parece
no haver um consenso sobre esta definio no Brasil, uma vez que em
muitos artigos aqui produzidos, o termo permetro urbano definido
como sendo a rea do tecido que j se encontra urbanizadao, ao invs de
significar o limite at onde o tecido urbano pode se expandir. Fica assim
comprometido o papel do permetro urbano enquanto instrumento de
planejamento urbano.
Na RMC registou-se cinco diferentes termos para mencionar o permetro
urbano, como por exemplo: limite da cidade, zona urbana, rea urba-
na, macrozona urbana, ou at municpios que falam s de permetro
rural, e o urbano definido por excluso.
Outra dificuldade encontrada durante a compreenso da delimitao
dos permetros, diz respeito natureza da informao, pois no est claro
na legislao brasileira se a Lei de permetro urbano uma Lei independen-
te, complementar ao Plano Diretor ou se precisa estar contida dentro dele.
Em alguns municpios observou-se a existncia de duas ou mais leis
ainda em vigor, mas com informaes conflitantes quanto a delimitao
do permetro. Ou seja, as vezes o Plano Diretor descrevia um permetro
e a lei de permetro, geralmente datada dos anos 70 ou 80, um outro que
no dispunha a respeito do permetro urbano atualizado. Sendo neces-
srio, ainda, como no caso de Paulnia, pesquisar outras leis, como a Lei
de Uso e ocupao do solo para verificar efetivamente qual era o seu
permetro urbano.
Percebeu-se, desta forma, que para alguns municpios a Lei de Perme-
tro Urbano e o Plano Diretor so complementares, mas outros possuem
informaes conflitantes. E em alguns casos existe uma dificuldade em

974
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

comparar as informaes pois nem sempre ambas as leis possuem des-


crio e mapa.
Quanto incluso na legislao urbanstica da informao completa
referente ao permetro urbano, dos vinte municpios estudados, dezessete
fazem meno a existncia de um permetro urbano em seu Plano Diretor.
Oito destes alm de mecionarem, descrevem o permetro e oito apresentam
mapa do permetro urbano como anexo da lei, no sendo necessariamente
os mesmos oito que descrevem e apresentam mapa.
Ou seja, quanto clareza das informaes referentes ao permetro
urbano contidas na Legislao Urbanstica, doze municpios apresentam
com clareza o permetro, em cinco deles existe certa dificuldade em obter
o peremtro e em trs casos - Americana, Sumar e Cosmpolis, prati-
camente impossvel delimitar com preciso o permetro.
A respeito das zonas de expanso urbana, nota-se tambm como fra-
gilidade, a ausncia de um vocabulrio urbanstico e a falta de definies
tericas e legais, como por exemplo diretrizes acerca da localizao des-
tas, ou seja, se devem estar dentro ou fora do perimetro urbano. Pois, em
oito dos casos elas esto contidas no permetro urbano e seis casos elas
esto fora (Engenehiro Coelho, Holambra, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariuna
e Paulnia) e em cinco casos no fica definido onde esto localizadas,
passando a impresso que podem vir a surgir em qualquer local.
Foi realizada uma anlise da organizao territorial dos municpios
da RMC. A figura 3, abaixo, d um panorama de como os municpios
esto estruturando sua diviso territorial de planejamento. O mapa da
esquerda espacializa os municpios que realizaram, a partir de seus Planos
Diretores, um Macrozoneamento. Dos 20, apenas Paulnia e Cosmpo-
lis no propem em seu plano uma diviso territorial que visa orientar
especificadamente cada setor do municpio, tanto urbano quanto rural.
Dos outros 18 municpios, dois criam macrozonas, porm estas podem
ser consideradas incorretas conceitualmente pois no objetivam a estru-
turao do planejamento do municpio como um todo.
Alm disso, cinco municpios criam macrozonas, apesar de no utiliza-

975
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rem esse termo, ao proporem uma estruturao territorial de planejamento,


e onze criam conceitualmente de forma correta seu macrozonemaneto.
Atravs da pesquisa emprica notou-se que alguns municpios ainda no
possuem o entendimento de que o macrozoneamento engloba todo o ter-
ritrio municipal, ou seja, o urbano e o rural. H municpios que propem
macrozonas apenas para sua rea urbana, como o caso de Pedreira,
Cosmpolis, Hortolndia, Nova Odessa e Santa Brbara DOeste, que
excluindo desta maneira o espao rural de um olhar mais aprofundado
sobre suas potencialidades e fragilidades
Outro aspecto contatado, foi que muitos municpios ainda propem
uma diviso territorial calcada na existncia de apenas trs realidades de
planejamento: a urbana, a rural e a de expanso urbana, sendo este tipo
de diviso encontrado em sete municpios da Regio. Em sntese, so 16
os municpios que propem um macrozoneamento, e somente em seis
destes no consta a existncia de uma rea destinada a ter somente a
funo de ser de expanso urbana. Evidencia-se que apenas 30% dos
20 municpios deste espao amostral compreendem a necessidade de
um planejamento territorial municipal, independentemente da anlise
quanto a pertinncia das proposies e a qualidade ou mesmo existncia
de suas diretrizes.
Isto quer dizer que mais da metade dos municpios pensam sua diviso
territorial incluindo a expanso urbana como forte diretriz de planejamen-
to. Sendo ainda necessrio verificar os parmetros e diretrizes definidos
para cada uma delas, para uma anlise mais aprofundada sobre a realidade
que est sendo estudada. O mapa acima traz a espacializao de parte das
zonas de expanso urbana existente na RMC, sendo interessante destacar
a princpio a situao em trs municpios: Paulnia, Indaiatuba e Itatiba.
Itatiba revela-se um caso interessante pois o municpio que mais
possui reas de expanso urbana, sendo possvel o parcelamento do
solo em praticamente 70% do municpio, alm de ser o nico municpio
da RMC que possui instrumento de recuperao de mais valia urbana,
por meio da cobrana da outorga onerosa de alterao de uso rural para

976
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbano apenas dentro de sua zona de expanso urbana. Assim, apesar do


municpio possuir a preocupao em reverter parte dos lucros da produ-
o imobiliria para a cidade por meio da cobrana de outorga, ele ao
mesmo tempo o municpio mais permissvel quanto urbanizao. Fica
aimpresso de que a medida de planejamento pode vir a gerar problemas
de disperso e fragmentao urbana.

Figura 3: Informaes do macrozoneamento dos municpio da RMC.


Elaborao: Caroline Pera, 2015.

Paulnia merece destaque porque inclui como zona de expanso urbana


todo o restante do municpio que ainda no est no permetro urbano, o
que acaba tornando o limite do permetro urbano todo o limite municipal, o
que agravado pela ausncia de um macrozoneamento para o municpio.
O caso de Indaiatuba relevante pelo fato de no incluir em seu perme-
tro grande parte de suas zonas de expanso urbana, existindo ainda uma
grande quantidade de Zonas especiais de interesse social localizadas sobre
estas reas de expanso urbana, acarretando em uma maior segregao

977
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

scio-espacial neste territrio, uma vez que as reas perifricas parecem


estar sendo reservadas para as populaes mais carentes. Nota-se, por-
tanto em Indaiatuba a produo de um espao fragmentado, disperso e
excludente scio-espacialmente.
Outra ressalva que, apesar do Estatuto da Cidade, definir que todo o
territrio deve ser planejado, ou seja, o macrozoneamento deve englobar
tanto a rea urbana quanto a rural, na prtica, ainda existem planos di-
retores e leis tratam apenas do que cidade. Em quatro dos municpios
da regio de Campinas o macrozoneamento abrangeu somente a rea
urbana, em uma viso equivocada quanto ao planejamento territorial do
municpio, que ignora a realidade que os municpios demonstram, pois
cada vez mais a ligao entre as atividades promovidas na zona rural com
as atividades urbanas maior.
Aps a etapa de anlise da legislao urbanstica, iniciou-se a coletas
de informaes (em andamento) a respeito dos motivos e para quais
agentes os municpios alteraram seu permetro urbano (organizadas na
tabela 1 abaixo). Para obteno destas informaes, partiu-se de artigos
publicadas em Jornais, matrias encontradas nos Sites das Prefeituras
Municipais, assim como da leitura dos Planos Locais de Gesto do Muni-
cpio de Campinas e do Projeto de alterao de Permetro urbano para o
bairro do Frutal de Valinhos22.
Tabela 1: Empreendimentos em reas recm incorporadas ao per-
metro urbano e seus agentes produtores do espao. Elaborao: Caroline
Pera, 2015.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Agente
Empreendimento produtor
instalado no local: Caracterstica do empreendimento: do
espao:
1. CAMPINAS
-Ainda no foram Foram incorporadas duas glebas, nas margens da rodovia Pesquisa
instalados da macrozona 2 de Campinas, ao permetro urbano. em anda-
empreendimentos. mento
Loteamento Fechado j consolidado e exclusivamente
residencial. Este havia sido aprovado na zona rural atravs
-Estncia Paraso da Lei 8.853/96, que dispunha sobre a fixao de critrios Mercado
para a criao de Bolses Urbanos na rea rural do
municpio.
-Recanto dos Habitao de Interesse Social.
Dourados Estado
Loteamento Fechado j consolidado e exclusivamente
residencial. Como este possua dois teros da sua rea em
regio de intensa urbanizao, e um tero da sua rea em
rea rural, de maior vocao agrcola este trecho rural foi
-Swiss Parq incorporado ao permetro urbano aps a implantao e Mercado
aprovao do loteamento. A justificativa que o plano
apresenta para legitimar a alterao de permetro pautada
no entendimento de que o empreendimento difere, por suas
caractersticas, do principal uso do solo da Macrozona 6,
logo pode-se alterar o permetro.
Habitao de Interesse Social. O terreno foi comprado
em rea rural, parcelado e entregue aos morados, sendo
-Residencial So Lus preciso realizar a alterao de permetro para regularizar o Estado
empreendimento. Segundo o Cens 2010 o bairro mais
populoso de Campinas.
Foi incorporada uma gleba, na macrozona 5, ao permetro
urbano. A justificativa foi por estar incrustada em rea
urbana e delimitada pelos eixos virios da Rodovia dos
Bandeirantes e pela Estrada Municipal CAM 331. Esta rea
localiza-se entre reas j urbanizadas e infra-estruturadas,
possuindo caractersticas de vazio urbano. A insero
desta rea no Permetro Urbano torna-se de relevante Pesquisa
interesse pblico, pois alm de ofertar reas com em anda-
-Gleba sem definio facilidade de receber infra-estrutura, pelo motivo j mento
exposto, poder trazer benefcios para a comunidade
moradora na MZ 5, ao criar um polo regional na regio,
possibilitando a implantao de indstrias s margens da
Rodovia dos Bandeirantes e criao de centralidade, com
a implantao de comrcios e servios, alm de ofertar
reas de lazer, atravs da constituio de um grande
parque pblico de fcil acessibilidade aos moradores
daquela regio.
Loteamento Fechado e exclusivamenre residencial.
Os loteamentos possuem sua maior parte inserida no
-Parque dos Alecrins perimetro urbano e estao praticamente em sua totalidade na
Macrozona 8, ficando apenas pequena parte fora da mesma
e tambem fora do perimetro urbano. Isto ocorre, pois, Mercado
conforme o artigo 2 da Lei Municipal n 8.161/1994, se 70%
-Mont Blanc da gleba onde se pretende instalar loteamento esta dentro
Residence do perimetro urbano, e permitido incluir os 30% restantes no
projeto do loteamento.
2. INDAIATUBA
-Empreendimentos Habitao de Interesse social: de 1km, est voltada Estado e
habitacionais do para a criao de uma ZEIS perto do bairro Jardim Paulista, Mercado
Programa Minha destinada implantao de unidades habitacionais do
Casa, Minha Vida. Minha Casa, Minha Vida, porm parte da rea est

13
979
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

localizada dentro do permetro de uma APA e, segundo


consta em reportagens locais o promotor de justia est
entrando com uma ao civil devido ausncia de EIA-
RIMA para esta expanso prevista nos projetos de lei
complementar. De fato, ao procurar por esse projeto para
anlise a partir da escala local, no o encontrei.
3. ITATIBA
Consta no site da Prefeitura Municipal, que este j aprovou,
no dia 8 de Maro de 2013, o Decreto N 6.279, que dispe
sobre alterao de seu Permetro Urbano. A rea localizada
-Gleba sem na Estrada Municipal Benedito Antnio Ragagnin, Setor
destinao metragem de 1.027,07m, no bairro do Pinheirinho, antes Indstrial
rural, passa a integrar a Macrozona Urbana do Municpio de
Itatiba, na Zona de Uso Industrial, no constando nenhuma
informao quanto finalidade da alterao.
4. SANTA BARBARA DOESTE
O Secretrio de Obras e Servios do municpio fala que a
-Habitao de mudana uma readequao necessria para o
Interesse social. desenvolvimento da cidade, pois as alteraes visam Estado
aumentar a rea de desenvolvimento econmico de Santa
-Novas reas para Brbara d'Oeste, isto significa, mais espaos para indstrias Setor
Industria e Comrcio e comrcio. Industrial

5. VALINHOS
-Empreendimentos Habitao de Interesse social: a alterao no limite do
habitacionais do permetro urbano tem como finalidade a implantao de um
Programa Minha empreendimento vertical do Programa Minha Casa, Minha Estado e
Casa, Minha Vida no Vida no bairro Frutal, localizado na rea rural do municpio. Mercado
Bairro do Frutal. As alteraes referidas ocorreriam em duas glebas: uma
com rea de 47.197,64m e a outra com rea 64.650,00m.

ParaPara
o caso
o casode
de Itatiba, assim
Itatiba, assim como
como de Monte-Mor,
de Monte-Mor, Jaguarina,
Jaguarina, Engenheiro Enge-
Coelho, que
aprovaram alterao de permetro urbano juntamente com seu novo Plano Diretor, ainda so
nheiro Coelho, que aprovaram alterao de permetro urbano juntamente
necessrias mais pesquisas sobre os agentes que impulsionaram estas alteraes. Assim como uma
com seu novo Plano Diretor, ainda so necessrias mais pesquisas sobre
pesquisa mais aprofundada para o caso de Arthur Nogueira que aprovou e depois revogou sua
os agentes
alterao que impulsionaram
e de Cosmpolis e Santo Antnioestas alteraes.
de Posse, que tambmAssim como
propuseram uma pesquisa
alteraes.

mais aprofundada para o caso de Arthur Nogueira que aprovou e depois


Concluses:
revogou sua alterao e de Cosmpolis e Santo Antnio de Posse, que
tambm propuseram
Nota-se a partir dos alteraes.
casos j coletados que as alteraes de permetro urbano esto sendo
pautadas na especulao e valorizao imobiliria para empreendimentos tanto industriais quanto
residenciais. E os agentes produtores de empreendimentos residenciais esto produzindo tanto para
CONCLUSES
populao de alta renda, principalmente por meio dos loteamentos fechados, quanto de baixa renda,
atravs do Programa Minha Casa, Minha Vida e empreendimentos para Habitao de Interesse social.
Nota-sedoaEstado
A justificativa partirpara
dos casos j coletados
a implantao das habitaesque asem
sociais alteraes dee permetro
reas afastadas inseridas em
um contexto
urbano urbano-rural
esto sendo pautadas
sempre a mesma,
na oespeculao
baixo valor da terra rural em comparao
e valorizao com os
imobiliria
terrenos urbanos dotados de boa localizao e bem infra-estruturados.
para empreendimentos tanto industriais quanto residenciais. E os agen-
O Estado neste processo coloca-se, portanto, enquanto legitimador deste processo injusto de
tes produtores
planejar o territrio, de
queempreendimentos residenciais
beneficia mais um dos agentes- o mercadoesto produzindo
imobilirio, tanto
em detrimento dos
para populao
demais, de
uma vez que o altaprodutor
agente renda,doprincipalmente por meio
MCMV tambm o mercado, dos
sendo loteamentos
tambm responsvel
pela produo constante de um estoque de terras vazias, que gera especulao sobre o preo das

14
980
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

fechados, quanto de baixa renda, atravs do Programa Minha Casa, Minha


Vida e empreendimentos para Habitao de Interesse social. A justificativa
do Estado para a implantao das habitaes sociais em reas afastadas e
inseridas em um contexto urbano-rural sempre a mesma, o baixo valor
da terra rural em comparao com os terrenos urbanos dotados de boa
localizao e bem infra-estruturados.
O Estado neste processo coloca-se, portanto, enquanto legitimador
deste processo injusto de planejar o territrio, que beneficia mais um
dos agentes- o mercado imobilirio, em detrimento dos demais, uma vez
que o agente produtor do MCMV tambm o mercado, sendo tambm
responsvel pela produo constante de um estoque de terras vazias, que
gera especulao sobre o preo das terras urbanas e garante ao mercado,
um fluxo permanente de seus meios de produo.
Alm disso, atravs da leitura dos Planos Locais no caso de Campinas e
no Estudo de Impacto de Vizinhana de Valinhos, percebe-se a existncia
de um descompasso entre o territrio que est sendo Planejado e as reais
potencialidades e fragilidades existentes no local.
Foi tambm observado que os discursos para a alterao se repetem
no contexto da RMC. Sempre so pautados na idia de levar ao desenvol-
vimento econmico, do alto valor da terra urbana bem localizada como
obstculo para fazer habitao de interesse social, sendo por isso preciso
comprar terras rurais mais baratas, que os loteamentos fechados que pos-
suem parte de sua rea em zona rural e parte na urbana sendo racional
ento incluir o restante faltante na rea urbana e sem a necessidade de
pagemento de contrapartidas para o setor pblico, da promoo de uma
nova centralidade, interpretada como sendo sempre socialmente desej-
vel, devido a novos polos de empreendimentos geradores de empregos,
comrcio e servios. E, em nenhum momento, so levantadas questes
quanto viabilidade de ocupao de territrios to afastados e que acarre-
taro um maior gasto com implantao e manuteno ede redes de infra-
-estrutura e servios, assim como as potencialidades rurais do territrio
e as fragilidades ambientais encontradas na rea. Sendo assim, fatores

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como a urbanidade e o desenvolvimento scio-territorial praticamente


esquecidos na hora de produzir as cidades.
Outra situao recorrente a verificada em Valinhos e Indaiatuba, que
alteram seus permetros para implantao de unidades do Minha Casa, Mi-
nha Vida. Tendo como agravante a localizao destas alteraes, inseridas
ou dentro do permetro de uma rea de Proteo Ambiental (APA), como
o caso de Indaiatuba, ou muito prximo a uma, no caso de Valinhos. Estas
aprovaes sobre APAS tornam-se ainda mais injustificveis em municpio,
como Valinhos, que notoriamente prejudicado por questes de falta de
abastecimento de gua, fazendo-nos refletir sobre a forte permissividade
do Estado, que se pauta em uma lgica de produo do espao que bene-
ficia muito mais agentes ligados ao mercado imobilirio proprietrios de
terras, incorporadoras, imobilirias e empresas construtoras, descuidando
da qualidade ambiental e de vida dos seus habitantes.
Observando a localizao das novas ZEIS de Indaiatuba e Valinhos,
fica evidente que a lgica de localizar os empreendimentos sociais nas
reas mais perifricas e onde coexistem riscos scio-ambientais ainda
fortemente encontrada na RMC. Acentua- se o que chamamos de uma
produo do espao: fragmentada, dispensa e injusta scio-espacialmente.
desejvel que nos Planos Diretores sejam includos mecanismos que
visem impedir que novas ZEIS de induo sejam criadas em reas fora
do Permetro Urbano antes que as ZEIS j grafadas dentro do permetro
tenham sido ocupadas.
Entretanto preciso ter a conscincia que o Estado brasileiro ao atuar
da forma documentada nesta pesquisa, est incorporando seu papel de
Estado burgus, com tendncias neoliberais, que tem por funo garantir
a produo e reproduo do capital. A anlise feita pauta-se no Estado
que realmente temos e no naquele estado de o planejamento urbano
gostaria de ter. Desta forma, nota-se que as aes do agente Estado no
so contraditrias, pelo contrrio, esto cumprem uma funo dentro do
planejamento coorporativo, fazendo o Estado neoliberal crescer, garan-
tindo tanto habitao para as famlias de baixa renda, quanto o lucro do

982
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

agente imobilirio, mesmo que com isso a urbanidade seja deixada de lado.
Estamos diante de um Estado extremamente permissivo e de um
setor imobilirio abusivo, que constantemente precisam produzir novos
produtos imobilirios, mesmo que seja s custas de negar e inviabilizar o
planejamento da expanso urbana.

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NOTAS

1 Arquiteta Urbanista- Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo da Pontifcia Universidade


Catlica de Campinas. Email: carolinepera@gmail.com.
2 Arquiteta Urbanista- Doutora e Mestre pelo Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo. Coordenadora e Professora do Programa de Ps-Graduao em
Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas. Email: laurab@puc-campinas.edu.br.
3 Esta pesquisa parte do Mestrado em Urbanismo, em desenvolvimento, no Programa de Ps-Graduao
de Urbanismo da PUC-Campinas. A dissertao trata do processo contemporneo de expanso urbana tanto
atravs da anlise da legislao vigente quanto seus reflexes no territrio periurbano da Regio Metropoli-
tana de Campinas.
4 A RMC criada pela Lei Estadual n 870/2000, composta por 20 municpios: Americana, Artur Nogueira,
Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolndia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguarina, Monte
Mor, Morungaba, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa Brbara DOeste, Santo Antnio de Posse, Sumar,
Valinhos e Vinhedo. A incluso de Morungaba ocorreu por meio da Lei Estadual complementar n 1.234/2014.
5 RIBEIRO, 2012. A autora coloca que o termo arena oculta foi desenvolvido junto com Amlia Rosa S Bar-
reto e denota os espaos limitados e instavelmente institucionalizados em que efetivamente so decididos os
rumos dos investimentos pblicos no espao urbano. Como aponta a autora, esse conceito reflete a natureza
transescalar da atual fase do capitalismo, que modifica recursos apropriados na produo da riqueza e oculta
da participao social as arenas polticas em que so decididos os processos mais relevantes para o futuro
da vida coletiva.
6 Segundo dados do Censo Demogrfico 2010. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE). 2010.
7 PERA, Caroline K. L.; 2015, Dado obtido a partir da espacializao dos permetros urbanos dos municpios da
Regio Metropolitana de Campinas a partir da anlise da legislao urbanstica municipal, 2015.
8 Dados de 1952 e 2000 do Plano Diretor Municipal de Campinas (2006); dados de 2014 de PERA (2015).
Fonte: http://www.campinas.sp.gov.br/governo/seplama/plano-diretor-2006/doc/tr_ccturb.pdf, acesso em
junho de 2015.
9 Segundo dados do Censo Demogrfico 2000. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE). 2000.
10 Segundo o Plano Metropolitano de Habitao de Interesse Social, realizado pela AGEMCAMP em 2009.
11 SANTORO, 2011.
12 Plano Integrado de Transportes Urbanos (2004), o Plano Metropolitano de Sade (2008), o Plano de Gesto
de Resduos Slidos (2009), o Plano de Habitao de Interesse Social (2009) e o Plano Estratgico de Desenvol-
vimento da RMC (2010), que tangencia a questo da expanso urbana se forma muito genrica e superficial.
13 BUENO; TNGARI; SILVA; MONTEZUMA; PEZZUTO, 2012.
14 LOPES DE SOUZA, 2006 e 2007.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

15 BRASLIA, 2004.
16 HARVEY, 2012.
17 ABRAMO, 2007.
18 A pesquisa emprica partiu da Legislao Urbanstica coletada e organizada pelo Prof. Dr. Jonathas Ma-
galhes Pereira da Silva, que compe o grupo de pesquisa Polticas Territoriais e gua no Meio Urbano do
Programa de Ps-graduao em Urbanismo- POSURB da PUC-Campinas, para a sua pesquisa Os Processos
de ocupao dos espaos pblicos e privados e o direito moradia urbana (2009-2011). A partir do banco de
dados existente, foi realizada pela primeira autora em 2014 uma atualizao do banco, com a incluso das
Leis de Permetro, dos Planos de expanso urbana e com as revises dos Planos Diretores Municipais da RMC
ou de Leis complementares aos Planos aprovados aps 2009. Assim foi possvel sistematizar dois momentos
para a analise da expanso dos permetros urbanos municipais. O primeiro momento de 2001 at 2009, e o
segundo de 2010 ate 2014, sendo possvel verificar como se deu a expanso urbana nos ltimos cinco anos.
19 NAME e BUENO, 2013.
20 SPAROVEK; LEONELLI e BARRETTO, 2004.
21 SANTORO, 2012 e 2014.
22 CAMPINAS, 2011 e VALINHOS, 2014.

985
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O Zoneamento Ambiental Urbano


e a Proposta de Um Modelo Jurdico
Que Garanta o Exerccio da Funo
Social das Cidades
Mariana Belm1

RESUMO

O presente artigo cientfico pretende defender a importncia de uma


alterao no atual modelo de zoneamento urbano utilizado pelo Poder
Pblico Municipal, com vistas a adequ-lo s atuais necessidades urbanas
advindas do crescimento acelerado desses espaos nas ultimas dcadas.
Para tanto, de incio o estudo pretende fazer uma breve anlise acerca do
que consiste a atividade urbanstica, bem como acerca do atual modo de
elaborao de normas de Direito Urbanstico. Aps, deseja-se adentrar
ao estudo de alguns instrumentos da poltica urbana j existentes, os que
detm um respeitvel papel na construo das normas urbansticas. Por
fim, passa-se anlise do atual modelo de zoneamento urbano, bem
como s novas propostas, com vistas a promover a adequada ocupao
dos espaos urbanos e garantir que a cidade cumpra sua funo social.
Palavras-Chave: Direito Urbanstico. Planejamento urbano. Poltica
urbana. Urbanismo. Zoneamento urbano.

SUMRIO: Introduo. 1. O Direito Urbanstico como instrumento de


ordenao dos espaos urbanos. 1.1. O urbanismo. 1.2. O Direito Urba-
nstico brasileiro. 1.2.1. Breve histrico. 1.2.2. Competncia em matria
urbanstica. 1.2.3. Diretrizes geral e especfica. 2. O Estatuto da Cidade e
seus instrumentos de poltica urbana. 2.1. Das polticas urbanas previstas
no Estatuto da Cidade. 2.2. Dos instrumentos da poltica urbana. 2.3. Plano
Diretor. 3. O zoneamento ambiental urbano. 3.1. Zoneamento do uso do
solo. 3.2. O zoneamento includente (zoneamento de prioridades). 4. A

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

conexo entre as diferentes espcies de zoneamento: um novo modelo de


zoneamento urbano na busca da promoo da funo social das cidades.
Concluso. Referncias bibliogrficas.

INTRODUO

A atividade urbanstica como processo crescente de evoluo das ci-


dades necessita da efetiva participao do Poder Pblico com a finalidade
de ordenar os espaos urbanos e manter harmnica a relao entre esses
espaos e a sociedade.
Essa atuao urbanstica do Poder Pblico, no entanto, gera uma srie
de conflitos entre os interesses que predominam nas diversas esferas da
sociedade com vistas ordenao adequada do espao fsico e o melhor
exerccio das funes sociais da cidade. Surge, ento, a necessidade de
organizar a convivncia e a relao entre esses espaes urbanos.
Nesse ponto, juntamente com o surgimento de uma nova funo do
Direito, qual seja, a de oferecer instrumentos normativos ao Poder Pbli-
co para ordenar a realidade no interesse da coletividade, surge o Direito
Urbanstico como ramo do direito pblico impondo ao Poder Pblico o
planejamento atravs da normatizao, bem como a execuo e fiscali-
zao de aes que visem ordenao dos espaos habitveis.
Com efeito, assinalam especial importncia ao estudo, os instrumentos
jurdicos do processo de planejamento urbanstico com vistas a ordenar os
espaos urbanos no interesse precpuo especfico da regio, garantindo,
ainda, que a cidade cumpra sua funo social.
Ocorre que, o crescimento acelerado das cidades ao longo das ltimas
dcadas exigem que mudanas cruciais sejam executadas em relao aos
pressupostos de planejamento urbano e suas prioridades. Torna-se impor-
tante, desse modo, a busca por novos mecanismos que permitam a eficaz
implantao das normas urbansticas em conformidade com as necessida-
des locais, a fim de manter um constante equilbrio no desenvolvimento
urbano atravs da anlise da realidade atual e do planejamento do futuro.

987
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Dentre os mecanismos de planejamento urbano, o zoneamento pode


se tornar uma ferramenta preciosa a cumprir sua funo de ordenador
de espaos urbanos. Trata-se de um mecanismo j existente e de larga
utilizao no ramo do Direito Urbanstico, resultado da elaborao dos
Planos Diretores municipais, sendo fruto de estudos e levantamento de
dados e que, com mudanas adequadas, pode se tornar um eficaz instru-
mento da poltica urbana municipal na construo de cidades melhores
e mais justas para as pessoas que as habitam.

1. O DIREITO URBANSTICO COMO INSTRUMENTO DE ORDE-


NAO DOS ESPAOS URBANOS.

1.1. O URBANISMO.

O surgimento do urbanismo se deu ante a necessidade de ordenao


dos espaos urbanos, como resposta evoluo da complexidade com
que esses ncleos urbanos se constituram.2
Com efeito, o processo de urbanizao das cidades, o qual teve incio
diante do fenmeno de industrializao e crescimento econmico dos
centros urbanos como decorrncia da Revoluo Industrial na segunda
metade do sculo XIX, ainda acontece em pases subdesenvolvidos, em
face de fatores predominantemente sociais, e diante das melhores con-
dies de vida oferecidas nos maiores centros urbanos.3
Ocorre que essa urbanizao se deu de forma acelerada, tal qual o
crescimento econmico das cidades, ausentes, desse modo, de parmetros
mnimos de construo e de povoamento, resultando em centros urbanos
desorganizados, desestruturados e carentes de uma relao saudvel entre
o homem e a cidade.
Assim, o urbanismo surgiu como uma cincia autnoma com vistas
a solucionar os problemas gerados por esse processo de urbanizao
das cidades. Encontra-se, desse modo, diretamente relacionado ideia
de cidade, sendo um complexo de normas, medidas de planejamento e

988
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

execuo destinados ao estudo e prtica de atividades essencialmente


ligadas ao crescimento e desenvolvimento das cidades.
Apresenta-se, assim, o urbanismo, como cincia cujo campo de estu-
dos o meio ambiente urbano, encontrando-se diretamente relacionada
s necessidades humanas. Abarca em seu contedo, ainda, o estudo e
propositura de solues ao meio ambiente urbano como tambm do pla-
nejamento de medidas, a serem desenvolvidas atravs das atividades ur-
bansticas, sempre com o objetivo de melhorar o ambiente urbano coletivo.
Dentro desse contexto, o urbanismo , portanto, uma cincia in-
trinsicamente relacionada ideia no apenas de cidade, mas tam-
bm e, especialmente, de crescimento e desenvolvimento desta. ,
ainda, historicamente recente, se considerada outras cincias,
especialmente pelo fato de que a preocupao com o ordenamento
das cidades ideia do mundo contemporneo.
Nessa ordem de ideias, o urbanismo, inicialmente voltado apenas para
o tratamento de questes estticas, evoluiu medida que as necessidades
e tambm preocupaes passaram de meramente estticas para preocu-
paes funcionais. Ocupou-se, ento, de questes que envolviam o orde-
namento da cidade, tais como estabelecimento de parmetros e limites de
construo, estudo de malha urbana, com vistas a garantir funcionalidade
s cidades. o que se conhece por atividade urbanstica, a qual consiste,
segundo lio do Jos Afonso da Silva, na ao destinada a realizar os
fins do urbanismo, ao destinada a aplicar o princpios do urbanismo4.
Nesse momento em que o urbanismo deixa de ser tratado como mero
meio de embelezamento das cidades, adquirindo carter funcional, social
e, ainda mais, humano, tratando das relaes estabelecidas entre o homem
e a cidade na qual este convive e reconhecendo o espao como ordenador
da vida coletiva, que se mostra importante a efetiva participao do Poder
Pblico na realizao da atividade urbanstica, com vistas a intervir na
ordenao dos espaos habitveis de modo a manter um equilbrio entre
as atividades desenvolvidas no meio ambiente construdo e seus habitan-
tes, sendo de indiscutvel valor a elaborao de normas urbansticas que
permitam a efetividade dessas medidas urbansticas.

989
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1.2. O DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

1.2.1. BREVE HISTRICO

Diante da relevncia conferida efetiva implementao de medidas


urbansticas pelo Poder Pblico, importante mostra-se compreender o
processo de elaborao das normas de Direito Urbanstico, as razes que
justificaram o seu surgimento bem como as que explicam o modelo atual
de elaborao de tais regramentos.
Com efeito, a criao de normas urbansticas surgiu da necessidade
de se regular a atividade urbana, compreendida de modo geral, como
quela vinculada diretamente cidade. Assim como o urbanismo, cincia
que passou por um processo de evoluo decorrente das transformaes
urbanas, as normas de Direito Urbanstico sofreram, do mesmo modo,
um processo de evoluo medida que as necessidades de interveno
do Poder Pblico tambm se alteravam.
Importante destacar, ainda, que no processo de surgimento das cidades,
diante da simplicidade de sua estrutura, as relaes entre espao urbano
e propriedade eram essencialmente privadas e a criao de normas ati-
nentes, quando necessrias, limitava-se ao arruamento e alinhamento das
construes com vistas ao embelezamento dos espaos5. Assim, a ideia
de espao urbano coletivo, com prevalncia do interesse pblico em detri-
mento do privado com vistas ao bem estar coletivo e social ideia recente,
de modo que normas que regulem o seu exerccio assim tambm o so.
, pois, o Direito Urbanstico, resultado dessas intensas transfor-
maes sociais, cuja finalidade a de regular a ordenao dos espaos
urbanos habitveis e, ainda, as relaes humanas nesses espaos, com a
prevalncia sempre do bem estar coletivo e social.
Nesse contexto, suas normas so essencialmente pertencentes ao ramo
do Direito Pblico, no qual o Poder Pblico se posiciona de forma
soberana perante os particulares, estabelecendo suas normas com
a prevalncia do interesse coletivo em detrimento do privado.

990
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Obriga-se, com isso, o Estado a elaborar as normas atinentes ao or-


denamento urbano, como tambm execut-las e, ainda, exigir o cumpri-
mento de tais regramentos, atravs da fiscalizao constante das aes
destinadas ordenao dos espaos habitveis, com vistas a garantir
melhor qualidade de vida entre as pessoas.
Assim, a finalidade essencial das normas urbansticas a de regular a
atividade urbana e disciplinar a ordenao do territrio. No se limita, no
entanto, a mero instrumento ordenador de espaos urbanos. Esse arranjo
espacial deve se dar na forma mais adequada possvel, com a prevalncia
das necessidades coletivas em detrimento de interesses eminentemente
privados, e isso s ser vivel quando o planejamento urbano seja efetiva-
mente democrtico e inclua entre seus instrumentos, medidas que sejam
capazes de cumprir sua funo precpua.
Para tanto, mister se faz a participao de todos os Entes da Federao
na busca de mecanismos em matria urbanstica que sejam mais justos e
democrticos, com vistas a construir cidades melhores e mais justas para
as pessoas que as habitam.

1.2.2. COMPETNCIA EM MATRIA URBANSTICA

Imperioso se mostra, diante do que fora exposto, a participao do


Poder Pblico nos nveis federal, estadual e, especialmente, municipal, no
processo de elaborao de normas da disciplina urbanstica com vistas a
regular a ordenao desses espaos habitveis.
Ocorre que, diante do recente histrico do Direito Urbanstico na legis-
lao ptria, esse conjunto disciplinador das normas urbansticas ainda
no adquiriu uma unidade substancial, sendo composta por leis esparsas
no ordenamento jurdico, disciplinando pontualmente situaes que tratam
do mesmo objeto material regulado, qual seja, a ordem urbana.
No obstante, a Constituio Federal de 1988 deu um importante passo
para a formao dessa unidade normativa em matria urbanstica, reser-
vando-lhes diversos dispositivos que tratam da matria6, especialmente no

991
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tocante s diretrizes de desenvolvimento urbano, preservao ambiental,


planos urbansticos e sobre a funo urbanstica da propriedade urbana.
Com efeito, desde ento, as normas reguladoras da atividade ur-
banstica encontram fundamento constitucional, visto que a Lei Maior
brasileira disps expressamente acerca das competncias pertinente ao
Direito Urbanstico.7
Assim, em se tratando de execuo de polticas pblicas voltadas ma-
tria urbanstica, a Constituio Federal de 1988 repartiu sua competncia
dentre todos os Entes da Federao brasileira, reservando-se Unio e
aos Municpios as que lhe so prprias e exclusivas, restando aos Estados
e ao Distrito Federal a competncia comum contida no art. 23, CF/88.
Com efeito, nos termos do art. 21, IX, da atual Carta Magna, coube
preponderantemente Unio a competncia material para execuo
de planos urbansticos nacionais e regionais, os quais incluem, alm do
desenvolvimento urbano, o desenvolvimento econmico e social dessas
regies, com vistas a uniformizar a atividade urbana a nvel macro regional.
De outro lado, reservou-se aos Municpios8 a promoo do ordenamen-
to territorial atravs de instrumentos urbansticos que lhes so prprios,
com vistas a adequar toda a atividade local dos centros urbanos. Para
isso, foram-lhe reservadas competncias para a elaborao dos planos
urbansticos da cidade como tambm para a execuo de toda atividade
urbana que lhes so peculiares.
Percebe-se com isso, a importncia conferida pela Constituio Federal
de 1988 aos Municpios, a quem coube tratar da regulao e execuo de
toda atividade referente utilizao do solo urbano. Mais ainda, em todo
assunto que lhe for peculiar, prprio do Municpio, ter este a competncia
para agir e legislar, sendo que esta competncia ser exclusiva sempre que
se tratar de organizao do solo urbano bem como sua normatizao.9
No tocante competncia para a elaborao das normas urbansti-
cas, ou seja, a competncia legislativa, a Lei Maior brasileira, de igual
modo, distribui-a entre todos os Entes da Federao, cabendo Unio
e aos Estados Federados a competncia concorrente para editar normas

992
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de Direito Urbanstico (art. 24, I, c/c art. 24, 1, CF/88). Ressalte-se


que a competncia da Unio ser limitada s de carter geral, sem
prejuzo da elaborao dos planos nacionais e regionais, nos termos
do art. 21, IX, CF/88.
Aos Municpios, por sua vez, ficou reservada a competncia para a ela-
borao das diretrizes especficas, atravs da poltica de desenvolvimento
urbano,10 promovendo o adequado ordenamento territorial, em especial
ao uso e ocupao do solo urbano (art. 30, VIII, CF/88).
Verdadeiramente, no se trata de competncia residual dos Municpios,
como ocorre com a competncia conferida aos Estados. As diretrizes
especficas editadas pelo Poder Legislativo municipal so decorrentes da
competncia prpria advinda da Constituio Federal de 1988. Ademais,
em se tratando de ordenamento das cidades e sua normatizao, essa
competncia , alm de prpria, exclusiva.
Com efeito, a competncia conferida aos Municpios a mais especial,
visto que nos municpios que se manifesta a atividade urbanstica na
sua forma mais concreta e dinmica.11 nas cidades que as necessidades
dos habitantes se tornam mais visveis.
Do exposto, percebe-se que a distribuio de competncias de ordem
urbanstica conferida pela Carta Magna assegurou aos Municpios, onde
efetivamente a atividade urbanstica acontece, autonomia para tratar do
que lhe for peculiar, atravs da elaborao de diretrizes especficas em
sua regio, ao passo que Unio, coube a competncia para o estabe-
lecimento de diretrizes de carter geral e que devem ser obedecidos de
modo uniforme em toda a Federao, inclusive pelos Municpios, quando
da implementao de suas diretrizes especficas.

1.2.3. DIRETRIZES GERAL E ESPECFICA

Como dito, em face da distribuio de competncias para legislar em


matria de Direito Urbanstico, foi estabelecida uma diviso entre normas
que possuem carter geral, cuja competncia da Unio, e as normas ou

993
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

diretrizes especficas, de responsabilidade dos Entes Municipais.


Com efeito, as normas de carter geral destinam-se a fixar notadamente
as diretrizes gerais e os princpios a serem obedecidos de forma iguali-
tria por todos os entes da Unio, de modo que haja uniformidade nas
prticas da poltica urbana adotadas pelos Municpios, os quais detm a
competncia para estabelecer as diretrizes especficas. Assim, s normas
gerais cabe estabelecer os critrios norteadores da poltica urbana a serem
observados pelos legisladores e administradores pblicos de modo geral.
De tal modo, a Unio, no uso da sua competncia para legislar sobre
normas de carter geral, editou o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01)
com vistas a regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio Federal de
1988, que tratam da poltica urbana.
Com efeito, ao Estatuto da Cidade coube a normatizao dos ins-
trumentos urbansticos que ainda no estavam previstos ou que se en-
contravam pendentes de regulamentao, com o estabelecimento dos
critrios de ordem geral, ou seja, as diretrizes gerais da poltica urbana,
as quais, como sabido, demandam sua integral observncia por todos
os agentes pblicos.12
De outro lado, coube precipuamente aos entes municipais a efetiva
regulao da atividade urbanstica, diante da repartio constitucional
da competncia legislativa em matria de Direito Urbanstico (art. 30,
VIII, CF/88).
No se trata, como j visto, de competncia residual dos muni-
cpios, mas sim de competncia prpria conferida pela Constituio
Federal de 1988 para estabelecer as diretrizes especficas referentes ao
planejamento e controle do uso do solo urbano, a qual ser exercida
atravs do Plano Diretor, instrumento bsico dessa poltica de desen-
volvimento e expanso urbanas, obedecidos sempre aos princpios
da funo social da propriedade urbana e, ainda, da funo social da
cidade (art. 182, CF/88).
Tais diretrizes so ditas especficas visto que pressupem a interveno
urbanstica de modo pontual, atendidas as caractersticas urbanas locais e

994
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que demandam parmetros urbansticos e de funcionamento de atividades


que so prprios de cada regio. Assim, demandam importncia os Planos
Diretores editados pelos Municpios na apurao das necessidades locais
das cidades e, primordialmente, na implementao de instrumentos que
busquem cada vez mais cumprir a funo social da cidade, nos termos do
preceituado na Carta Magna.

2. O ESTATUTO DA CIDADE E SEUS


INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA

2.1. DAS POLTICAS URBANAS PREVISTAS


NO ESTATUTO DA CIDADE

No contexto da competncia conferida Unio para estabelecer as dire-


trizes gerais em matria urbanstica foi editada a Lei Federal n 10.257/01
com vistas a regular arts. 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, bem
como estabelecer as diretrizes gerais da poltica urbana nacional.
Com efeito, ao Estatuto da Cidade coube a normatizao dos instrumen-
tos urbansticos que ainda no estavam previstos em nosso ordenamento
ou que apesar de existirem, encontravam-se pendentes de regulamenta-
o. Coube, ainda, ao referido diploma, estabelecer as diretrizes gerais no
tocante s polticas urbanas as quais devem servir de norteador a serem
adotadas e concretizadas por todos os entes polticos.
As polticas urbanas disciplinadas no Estatuto da Cidade encontram
previso, desse modo, art. 182 e 183 da CF/88, os quais representam os
seus fundamentos constitucionais, e que tm por objetivo principal o
ordenamento das funes sociais das cidades e da propriedade urbana.13
Representam essas polticas pblicas, em suma, o conjunto de
aes, programas, projetos e planos com o objetivo de promover uma
melhor ocupao dos espaes habitveis, podendo ser definida como
o conjunto de estratgias e aes do Poder Pblico, isoladamente
ou em cooperao com o setor provado, necessrias constituio,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

preservao, melhoria e restaurao da ordem urbanstica em prol do


bem-estar das comunidades.14
Assim, o Estatuto da Cidade foi editado com o objetivo de regulamentar
a poltica urbana nacional, estabelecendo as diretrizes gerais dessa poltica,
a serem oportunamente implementadas atravs de estratgias voltadas aos
planos e projetos de ordem urbanstica, bem como por meio de aes que
se traduzem na atuao concreta do Poder Pblico com vistas a garantir
o cumprimento das estratgias voltadas ao ordenamento urbano. Suas
normas so, desse modo, de ordem pblica e interesse social, aplicveis
a todo o territrio nacional.
Sem embargo, o Estatuto da Cidade rene importantes instrumen-
tos urbansticos, alm de tributrios e jurdicos que podem garantir
efetividade s polticas urbanas a nvel municipal, bem como do
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana,
atravs do Plano Diretor.15
A Constituio Federal em seu art. 182 estabeleceu que a poltica do
desenvolvimento urbano ser executada pelo Poder Pblico municipal
atravs do Plano Diretor municipal, o qual ser o instrumento bsico
da poltica urbana a ser editado de acordo com as diretrizes gerais
fixadas em lei.
De outro lado, o art. 183 da carta magna acrescenta em nosso or-
denamento a espcie de usucapio especial urbana, possibilitando a
regularizando da moradia de grande parcela da populao que possui e
utiliza para sua moradia e de sua famlia de rea urbana que preencha os
requisitos estabelecidos na Lei.
Desse modo, o Estatuto da Cidade cumpre a funo de norteador do
planejamento urbano nacional, regulamentando as exigncias consti-
tucionais de poltica urbana nacional, instituindo princpios de direito
urbanstico e normatizando a aes do Poder Pblico na ordenao dos
espaos urbanos com especial proteo ambiental e busca de solues
de problemas sociais.
Para o presente artigo cientfico, iremos nos deter s polticas estabe-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lecidas no art. 182 da CF, notadamente no que tange aos instrumentos


municipais da poltica urbana, em especial o zoneamento urbano como
um importante instrumento de realizao da atividade urbanstica atravs
da ordenao do uso e ocupao do solo.

2.2. DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA URBANA

Como cedio, a adequada aplicao das normas urbanstica requer o


uso de ferramentas igualmente apropriadas, quais sejam, os instrumentos
jurdicos dos quais dispe o Poder Pblico para realizar e garantir o cum-
primento da funo maior do Direito Urbanstico, qual seja, a de ordenar
os espaos urbanos.
Atravs desses instrumentos, o Poder Pblico realiza verdadeiramente
a atividade urbanstica, interferindo na atividade urbana e nas relaes
com seus ocupantes.
Com efeito, o Estatuto da Cidade disciplina em seu art. 4 os instrumen-
tos da poltica urbana por ele adotados, em especial os planos urbansticos
nacionais, regionais e estaduais, alm do planejamento das regies me-
tropolitanas e municipal, destacando aqueles que devem ter tratamento
especial, a exemplo do plano diretor e o zoneamento ambiental, os quais
sero mais adiante aprofundados. Disciplina, ainda, institutos tributrios,
financeiros, jurdicos e polticos e introduz o estudo prvio de impacto
ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV), com
vistas a ordenar de modo mais adequado as atividades do solo urbano s
suas necessidades locais.
Conquanto a maior parte desses instrumentos seja conhecida no pas,
sua utilizao ainda bastante restrita diante de vrios motivos impedi-
tivos, dentre culturais, histricos, jurdicos e, principalmente, os impedi-
mentos decorrentes dos interesses polticos em jogo.16
No obstante, necessrio se faz que o Poder Pblico no uso das atri-
buies que lhe foram conferidas em matria urbanstica, valha-se dos
instrumentos dos quais dispe para efetivamente implementar a poltica

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbana conferida na Carta Magna e fazer cumprir verdadeiramente a


funo social da propriedade e, especialmente, da cidade.

2.3 PLANO DIRETOR

Nessa ordem de ideias, figura como uma dessas importantes ferramen-


tas jurdicas da poltica urbana prevista no Estatuto da Cidade, o Plano
Diretor de competncia dos Municpios, o que se traduz como principal
instrumento pblico do planejamento e desenvolvimento urbano.
Com efeito, a Constituio da Repblica de 1988 estabelece que a fun-
o urbanstica caiba preponderantemente aos Municpios, que a exercer
atravs de planos diretores, como previsto em seu art. 182, in verbis:

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo


Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
es sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal,
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes,
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana. grifei

Assim, conforme preceitua a Carta Magna de 1988, o Plano diretor o


instrumento por excelncia de atuao da funo urbanstica do municpio,
sendo um complexo normativo que estabelece as diretrizes e os objetivos,
programas e metas a serem atingidos num determinado perodo de tempo,
e que abrange o desenvolvimento econmico-social, o meio-ambiente e
o uso e ocupao do solo.17
atravs, portanto, do Plano Diretor que o municpio faz cumprir, as
funes sociais da cidade, possibilitando acesso e garantindo o direito, a
todos que nela vivem, moradia, aos servios e equipamentos urbanos,
ao transporte pblico, ao saneamento bsico, sade, educao, cul-
tura e ao lazer, todos eles direitos intrnsecos aos que vivem na cidade18.
Conquanto instrumento primordial da atuao urbanstica, o Plano
Diretor deve congregar de modo integrado todos os elementos represen-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tativos da cidade e que contribuam para um adequado planejamento e


ordenamento local, carecendo envolver todos os segmentos da sociedade
no seu processo de elaborao.
Em consonncia com o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor, o qual
deve ser aprovado por lei municipal, constitui-se no instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento e expanso urbana municipal, devendo
congregar instrumentos prprios a serem implementados com vistas a
garantir que a atividade urbana se desenvolva de modo justo e equnime
a todos os seus cidados.
Merece destaque, nesse ponto, o zoneamento ambiental urbano, o qual,
em que pese ser atualmente um instrumento eminentemente excludente,
pode vir a se tornar inversamente includente, desde que feitas as devidas
modificaes legais nesse sentido, sendo fundamental a participao da
Poder Pblico Municipal nesse processo de permitir que a cidade efetiva-
mente cumpra sua funo social.

3. O ZONEAMENTO AMBIENTAL URBANO

3.1. ZONEAMENTO DO USO DO SOLO

A realizao da atividade urbana local realizar-se-, como visto,


atravs dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade, e,
em especial, no Plano Diretor municipal, o qual congrega dentre eles, o
zoneamento ambiental urbano. Cuida-se, sem embargo, de um importante
instrumento no processo de realizao da atividade urbanstica com vistas,
precipuamente, a ordenar o uso e ocupao do solo. considerado, bem
verdade, como o instrumento de planejamento urbano por excelncia.19
Com efeito, o zoneamento do uso do solo tornou-se um instrumen-
to hoje indispensvel nas grandes cidades, mormente porque tende a
ordenar as atividades urbanas de modo a distribu-las na forma mais
conveniente ao interesse do Municpio. Na utilizao desse instrumento,
tem-se efetivamente uma correlao intensa entre o uso e a ocupao do

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

solo, sendo que a ocupao do solo se d com vistas a exercer nele uma
efetiva funo urbana.20
Assim, trata-se de um instrumento especfico do planejamento urbano
municipal, o qual consiste na repartio espacial do territrio municipal
em reas para fins de separao e controle dos usos da terra.21 Sua maior
finalidade a de editar parmetros e diretrizes peculiares com vistas a
adequar o uso realidade de cada espao a ser mantido ou transformado.
Deve, no entanto, para ser legtimo, esse zoneamento ter acima de tudo
o interesse pblico, ou seja, destinados melhoria da qualidade de vida
das populaes. No pode de forma alguma, servir de meio de segregao
social ou excluso de atividades que sejam por ele indesejadas.22
No obstante, nem sempre utilizado da melhor forma para o cidado,
ou da forma legtima defendida por Jos Afonso da Silva, visto que muitas
vezes o prprio interesse pblico encontra-se maculado, adquirindo um
carter excludente de atividades, usos e, por que no dizer, de determi-
nados grupos sociais, perdendo assim, a funo essencial das cidades
para todas as pessoas.
Cabe salientar que a segregao de atividades no necessariamente
malfica, visto que alguns usos so nocivos populao e devem, portanto,
ser afastados de reas das cidades que concentrem as atividades como
moradia, lazer, educao, dentre outras, a exemplo de reas industriais
que merecem receber um tratamento e localizao estratgicos.
Ocorre que esse modelo de separao rgida de usos, ou separao fun-
cional, foi o modelo inicialmente perseguido pelos urbanistas modernistas
que o consideravam como a soluo para o ordenamento das cidades.23
O resultado que esse modelo funcionalista o que predomina nos
dias atuais e, ainda que seu carter extremamente separatista tenha
sido suavizado diante de inovaes e adaptaes s necessidades ps-
-modernas, esse instrumento ainda traz consigo grande carga excludente,
especialmente socialmente, em seu modelo.
Assim, no restam dvidas que o zoneamento urbano, em especial o
do uso do solo, ou funcionalista, detm grande importncia no processo de

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

crescimento e ordenao das cidades. Deve, no entanto, o Poder Pblico


valer-se desse instrumento sempre com vistas a real melhoria da qualidade
de vida das cidades, proporcionando uma melhor e maior interao entre
os diversos usos, atividades, e inclusive, pessoas que compem e que do
vida a esses centros urbanos.
Com efeito, a construo de normas urbansticas ultrapassa a simples
ideia de estabelecer os instrumentos urbanos a serem utilizados e por quem
o deve ser. Ao Poder Pblico, especialmente o Municipal, cabe o estudo
tcnico e a construo de normas efetivamente destinadas a garantir o
interesse pblico e permitir a construo de cidades melhores.
Para isso, detm o jurista importante papel juntamente com os urba-
nistas na construo e aplicao de modelos mais justos de parmetros
que disciplinam esse tipo zoneamento, com vistas a construir esse mo-
delo ideal de cidade desejada pela populao, com o resgate de espaos
voltados para eles e uma distribuio equnime dos usos, servios e,
especialmente, da populao no espao urbano.

3.2. O ZONEAMENTO INCLUDENTE


(ZONEAMENTO DE PRIORIDADES)

bem verdade que o zoneamento urbano tal qual como conhecemos


hoje o zoneamento de uso do solo, ou, funcionalista, proponente de
uma separao rgida do uso do solo resultando num instrumento predo-
minantemente excludente socialmente.
Com efeito, em detrimento dessa espcie de zoneamento, grupos e
reas indesejadas pela sociedade restaram confinadas s regies des-
prezadas pela populao, longe dos centros urbanos e fora do campo de
viso de uma classe mais privilegiada da cidade.
Ocorre que no se deve entender nem utilizar o zoneamento apenas
como separatista; do revs, pode e deve o zoneamento urbano ser com-
pletamente permevel participao popular. o que defende a proposta
de uma utilizao mais includente do zoneamento urbano, que surge com

1001
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vistas a permitir uma distribuio mais justa desses espaos.


Trata -se do zoneamento de prioridades defendido por Marcelo Lopes
de Souza na sua busca por melhores e mais eficiente meios de se orga-
nizar as cidades. Para os que defendem essa espcie de zoneamento,
justificam que uma linha mais humanista que deve pautar o planejamento
dos centros urbanos. Enfatizam o carter esterilizante da rgida separao
dos usos e atividades do solo tal como tida hoje. Defendem, ainda, que a
diviso espacial entre os diferentes usos ou da intensidade desses usos e
dos parmetros definidores de densidade urbana no so as nicas formas
de se praticar o zoneamento.24
Pugnam os defensores dessa espcie de zoneamento, pela inverso
de prioridades do Poder Pblico no que tange aos investimentos em
infraestrutura, de modo que o Estado deveria priorizar a satisfao das
necessidades bsicas nas reas mais carentes de equipamentos urbanos
em detrimento de investimentos que so comumente destinados a reas
j privilegiadas das cidades.
Esse zoneamento de prioridades no se detm, desse modo, ao tradi-
cional zoneamento de uso do solo; do contrario, busca a identificao
dos espaos residenciais dos pobres urbanos e sua classificao de acordo
com a natureza do assentamento (favela ou loteamento irregular) e, adi-
cionalmente, conforme o grau de carncia e infraestrutura apresentado.25
Desse modo, as reas objeto dessa espcie de zoneamento so as Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) e que, por isso mesmo, demandam um
tratamento diferenciado quanto sua urbanizao. Diferenciado, porm
no minimizado, tampouco nulo. Nesse sentido, as reas de favelas, por
exemplo, que integram as ZEIS, demandam tratamento especial no tocan-
te aos parmetros a serem utilizados correspondentes s necessidades
daqueles espaos, de modo especial, a facilitar a regularizao fundiria
garantindo, desse modo, bem estar aos seus moradores.
As ZEIS compreendem no s as favelas, mas tambm, loteamentos
irregulares e os chamados vazios urbanos, reas que se encontram ociosas
e tambm necessitam de tratamento diferenciado.
Em qualquer que seja a situao, esses espaos necessitam de urgentes

1002
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

medidas a serem implantadas, e o Municpio, como detentor da compe-


tncia material e legislativa para a implantao dessas diretrizes deve,
ento, voltar seus esforos para concretiz-las com vistas melhoria da
qualidade de vida esses espaos.

4. A CONEXO ENTRE AS DIFERENTES ESPCIES DE ZONEA-


MENTO: UM NOVO MODELO DE ZONEAMENTO URBANO NA
BUSCA DA PROMOO DA FUNO SOCIAL DAS CIDADES

Como visto, no h modelo ideal de zoneamento que satisfaa por si


s as necessidades de planejamento urbano de determinada regio. A
prpria diversidade de atividades que um grande centro urbano comporta
demonstra a necessidade de que uma gama de medidas sejam implemen-
tadas na ordenao desses espaos.
Com efeito, novos mecanismos devem ser propostos nessa busca pela
construo de um modelo ideal de cidade, sem, no entanto, excluir os j
existentes e que detm importncia nesse processo. Como exemplo, temos
que as atividades que sejam nocivas populao devem sim ser objeto
de forte controle de sua ocupao e isso inclui a necessidade de um zo-
neamento de uso com vistas a distanciar essas reas da populao geral.
Ademais, reas que requeiram uma preservao ambiental ou, ainda, de
seu patrimnio histrico devem, do mesmo modo, ser objeto de proteo
do Estado contra a sua destruio, de modo que no se vislumbra a ex-
cluso do modelo de zoneamento existente atualmente.
No entanto, a restrio desses usos deve ser a exceo, apenas no to-
cante queles inconvenientes ou nocivos, ao passo que um zoneamento
do uso do solo alternativo ao funcionalista, regulado pela liberdade de usos
como regra, juntamente com a mistura desses usos deve ser alargado.26
Assim, diante das ideias explanadas, verifica-se a importncia de se
promoverem estudos cada vez mais voltados para a implantao e de-
senvolvimento de diretrizes urbansticas no sentido de garantir que as
cidades realizem as suas funes mais bsicas, a fim de que estejam em
conformidade com suas principais atividades e seus usos essenciais, os
quais devem ser distribudos de modo igualitrio, para que estejam, desse

1003
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

modo, prximos de toda a populao.


Nessa senda, imperioso torna-se o direcionamento dos estudos e es-
tratgias para as reas que se encontram mais fortemente desamparadas
e onde a atividade urbana e seus equipamentos so, verdadeiramente,
escassos, de modo que proposta de uma nova espcie de zoneamento
includente mostra-se um importante mecanismo na promoo desses
ambientes urbanos.
Com efeito, essa nova espcie de zoneamento includente ou de priori-
dades sozinho no suficiente na promoo da justia social, mas pode
ser um passo inicial na busca do modelo cada vez mais ideal de cidade,
que inclui dentre outras coisas, a satisfao das necessidades bsicas de
todos os seus moradores.
Discute-se, portanto, a aplicao desse novo modelo conjuntamente
aos j existentes e amplamente utilizados. Vislumbra-se, desse, modo,
uma conexo entre eles a serem implantados conforme as necessidades
de cada local com vistas a permitir que a poltica urbana seja efetivamente
cumprida, nos termos em que disciplina a Constituio Federal de 1988.
Por todo o exposto, nessa infindvel procura de mecanismos de que
permitam a eficiente e justa ocupao dos espaos urbanos e, ainda, diante
da autonomia a qual detm os Municpios nesse processo de construo
de normas e instrumentos jurdicos da poltica urbana, mostra-se imperio-
so a inovao, por parte deste, na utilizao dos instrumentos dos quais
dispe, com vistas a reverter esse quadro eminentemente excludente que
caracteriza a atual formao dos ncleos urbanos, com a elaborao de
novas propostas, a exemplo de um novo modelo de zoneamento, e que
sejam pensadas como parte desse complexo processo de construo de
um modelo jurdico urbanstico que garanta o fiel exerccio da funo
social das cidades.

CONCLUSO

Percebe-se, diante desse estudo, a importncia que detm a ativi-


dade urbanstica a ser desempenhada pelo Poder Pblico Municipal no
desenvolvimento e ordenao dos espaos urbanos, que deve sempre

1004
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

voltar-se no interesse da coletividade e o melhor exerccio das funes


sociais das cidades.
Com efeito, o Direito Urbanstico oferece ao Poder Pblico impor-
tantes instrumentos jurdicos prprios do processo de planejamento
urbano com vistas a ordenar os espaos habitveis no interesse prec-
puo especfico da regio.
No entanto, diante das drsticas mudanas nos espaos urbanos, fruto
de um crescimento acelerado e desordenado das cidades ao longo das
ltimas dcadas, mudanas cruciais so exigidas no tocante aos pressu-
postos de planejamento urbano e suas prioridades.
Desse modo, nessa busca infindvel por novos mecanismos que per-
mitam a eficaz implantao das normas urbansticas atual realidade nos
centros urbanos, o zoneamento urbano pode se tornar uma ferramenta
preciosa de criao e modernizao desses regulamentos, permitindo uma
adequao constante e eficaz entre realidade urbana e lei.
Com efeito, o zoneamento ambiental urbano detm um potencial de
utilizao enorme, no entanto, no pode servir de instrumento de excluso
social, priorizando interesses particulares de uma parcela da sociedade em
detrimento do real carter social dessa medida. O tratamento diferenciado
em cada rea dever se dar com vistas a tratar as necessidades locais
daquela determinada regio, melhorando a deficincia urbana local e, em
hiptese alguma, com vistas a expurg-la da sociedade.
O principal desafio , portanto, a de utilizar tal instrumento de modo
contrrio finalidade do tradicional zoneamento do uso e ocupao
do solo, separatista, priorizando as reas que demandam um cuidado
social na composio de seus parmetros, utilizando-o de modo inte-
grado s demais espcies de zoneamento, adequando-o s situaes
especficas e potenciais de cada regio. Assim, se utilizado de maneira
adequada, pode o zoneamento se tornar alm de importante, um eficaz
instrumento na construo de cidades melhores e mais justas para as
pessoas que as habitam.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1005
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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Paulo: Malheiros, 2008.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: Uma Introduo Crtica ao Pla-
nejamento e Gesto Urbanos. 7. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010.

NOTAS

1 Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Estudante do 7


Perodo do Curso de Direito da Faculdade Marista Recife. Servidora da Justia Federal de Pernambuco. E-mail:
marianabelem@hotmail.com.
2 DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico. Barueri, SP: Manole, 2004. pg. 5.
3 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2008. pg. 26.
4 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2008. pg.31.
5 DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico. Barueri, SP: Manole, 2004. pg. 11.
6 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2008, pg. 57.
7 MUKAI, Toshio. Temas Atuais de Direito Urbanstico e Ambiental. 1. ed., 2. tiragem. Belo Horizonte: Frum,
2007. pg. 22.
8 Art. 30. Compete aos Municpios: (...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano;(...).
9 DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico. Barueri, SP: Manole, 2004. pg. 40.
10 Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretri-
zes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.
11 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2008. pg. 65.
12 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 5. ed. So Paulo: Atlas. 2013. pg. 27.
13 Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...)
14 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2013. pg. 17.
15 OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade; para compreender. Rio de Janeiro: IBAM/DUMA,
2001. pg 03.
16 OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade; para compreender. Rio de Janeiro: IBAM/DUMA,
2001. pg 24.
17 MUKAI, Toshio. Temas Atuais de Direito Urbanstico e Ambiental. 1. ed., 2. tiragem. Belo Horizonte: Frum,
2007. pg. 35.
18 OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade; para compreender. Rio de Janeiro: IBAM/DUMA,
2001. pg 11.
19 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. 7.
ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. pg. 250.
20 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2008. pg. 240.
21 SOUZA, Marcelo Lopes de, op. cit. loc. cit.
22 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros. 2008. pg. 242.
23 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. 7.
ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010, pg. 255.
24 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. 7.
ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. pg. 262.
25 ibidem. pg. 263.
26 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. 7.
ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. pg. 266

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Anlise do Desenvolvimento
e Aplicabilidade da Legislao
Urbanstica na Cidade Histrica
de Mariana - MG
Patrcia Maria Fialho lvares1
Henor Artur de Souza2
Polyana Pereira Coelho3

RESUMO

Observa-se na cidade de Mariana duas caractersticas contraditrias


em um mesmo contexto fsico: de um lado existe uma parte histrica, que
deve ser preservada sem, contudo, privar seus moradores de usufruir de
novos usos, materiais e tcnicas construtivas, objetivando sempre a quali-
dade de vida e o desenvolvimento da populao; do outro lado, existe uma
poro de entorno e reas de expanso que tiveram seu incio marcado
pelo crescimento desordenado e que necessitam de diretrizes conscientes
para seu ordenamento. Neste contexto, no presente trabalho organiza-se
um breve histrico do processo legislativo, sob o foco da regulao urbana,
considerando que alm de se caracterizar por uma cidade do interior de
pequeno porte, como tantas outras, Mariana possui o diferencial de ser
uma cidade histrica colonial, declarada Monumento Nacional. O desen-
volvimento do trabalho se d por meio de pesquisa bibliogrfica com foco
na aplicabilidade da legislao urbanstica, tanto de mbito municipal
quanto federal, implantadas recentemente, seguido da apresentao do
levantamento quantitativo das intervenes arquitetnicas, a partir dos do-
cumentos oficiais expedidos pelas instituies ligadas regulao urbana.
Por fim, analisa-se o resultado do impacto das legislaes urbansticas no
municpio e no cotidiano de seus moradores. Observa-se nos resultados
obtidos uma inconstncia em relao aos valores de documentos oficiais

1008
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

liberados pelos rgos competentes relacionados com o ordenamento


e ocupao do solo do municpio. No foi possvel identificar se houve,
nos ltimos 5 anos, uma evoluo na conscientizao da populao e um
aumento na procura por intervenes regulares. Contudo, nota-se que,
em Mariana, 53% das intervenes foram finalizadas com a liberao
do Habite-se, o que demonstra que o processo de aprovao de projetos
gradualmente se torna consistente no que se refere ao cumprimento de
etapas, ou seja, na observncia do ciclo total da aprovao, execuo e
conferncia da execuo do projeto aprovado.
Palavras-chave: regulao urbana; cidade histrica; legislao urba-
nstica; Mariana (MG).

MARIANA - BREVE HISTRICO LEGISLATIVO

Mariana teve o incio de sua povoao datado de 1696. Foi a primeira


Vila (1711) e primeiro ncleo urbano a ser elevado a condio de cidade
(1745) da Capitania de Minas Gerais. Tornou-se a primeira capital ao
participar de uma disputa onde a Vila que arrecadasse maior quantidade
de ouro seria elevada a Cidade e intitulada a capital da ento Capitania.
(CARDOSO; CYMBALISTA, 2006).
lembrada por ser precursora das cidades planejadas do Brasil, atra-
vs da interveno do engenheiro militar Jos Fernandes Alpoim, em
meados do sculo XVIII, utilizando como partido o traado original em
grelhas, baseado em cidades com estrutura urbana quadriculada (Figura
1) (HISTRICO..., 2014).

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 1: imagem area do centro da cidade de Mariana Configurao


reticulada em quadriculados.
Fonte: (MAPS..., 2014).

Quando a ento cidade vizinha, Ouro Preto, distante apenas 12 km,


torna-se a nova Capital de Minas Gerais, Mariana perde repentinamente
sua importncia administrativa e sofre com a concentrao dos servios
e comrcios na regio de Ouro Preto.
Conforme j mencionado anteriormente, ocorreu na cidade de Mariana
o mesmo que em Ouro Preto, no sentido do abandono inicial aps a per-
da do ttulo de Capital e posterior adensamento populacional, a partir da
instalao de empresas de minerao a exemplo da Samarco e da Vale do
Rio Doce. Porm, no caso de Mariana, este adensamento e o interesse das
empresas mineradoras vieram um pouco mais tarde, por volta dos anos
70 e 80, enquanto em Ouro Preto ocorreu aps o incio de explorao do
mercado na cidade, nos anos 50 (CARDOSO; CYMBALISTA, 2006).
Atualmente, alm do distrito Sede, Mariana conta com mais nove dis-

1010
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tritos: Bandeirantes, Cachoeira do Brumado, Camargos, Cludio Manoel,


Furquim, Monsenhor Horta, Padre Viegas, Passagem de Mariana e Santa
Rita Duro, alm de, mais nove sub-distritos, totalizando uma populao
de 58.233 habitantes (DISTRITOS DE..., 2014).
Quando em 1938 a cidade foi tombada por seu importante conjunto
urbanstico, pelo ainda SPHAN e, em 1945, declarada Monumento Na-
cional, mais uma vez observamos o Governo Federal, na medida do pos-
svel e tendo em vista as dificuldades impostas pela falta de legislaes
especficas e de tcnicos locais, desempenhar exclusivamente o papel de
rgo fiscalizador na aprovao de projetos, mesmo sem orientao de
legislao especfica para a cidade (PEREIRA, Julia, 2009).
Por muito tempo o IPHAN foi a nica instituio a regulamentar o uso
e ocupao do solo da cidade, baseado em portarias genricas e decretos
federais e com foco restrito ao centro histrico. Apesar dos anos de descaso
do Municpio com relao regulao urbana, as condies habitacionais
so razoveis: no existem favelas e todos os bairros contam com infra-
estrutura mnima. A situao geolgica e geogrfica tambm contribuiu
para esta situao, tendo em vista o relevo menos acentuado encontrado
na cidade e as poucas reas de riscos.
Segundo Cardoso e Cymbalista (2006, p. 4), no caso de Mariana, a
histria das relaes polticas que se mantiveram por muitas dcadas
tm relao direta com a estrutura do planejamento e na gesto urbana
do Municpio:

Mariana caracterizou-se nas ltimas dcadas por uma histria


de clientelismo e favorecimentos nas relaes entre o poder
pblico municipal e a sociedade local. As principais foras pol-
ticas, representadas pela Prefeitura e pela Cmara de Vereado-
res dividiram-se historicamente entre dois grupos chamados
na cidade de direita e esquerda, sem que isso diferenciasse
substancialmente sua operacionalidade cuja principal finalidade
era a manuteno dos respectivos grupos no poder, a partir da
construo de currais eleitorais, de perseguies aos inimigos, do
estabelecimento interlocues diretas e no institucionalizadas
entre poder pblico e a populao.

1011
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Apesar do citado tombamento da cidade, no houve uma definio


clara do seu permetro, o que por um lado contribuiu para a centralizao
do poder de ordenamento nas mos do IPHAN e para o silenciamento
do municpio. Por outro lado, com o passar do tempo, o crescimento das
reas perifricas da cidade criou regies sem a jurisprudncia de nenhum
rgo fiscalizador, j que, apesar da falta de definio do permetro, o
foco do IPHAN era voltado para ncleo urbano central. Tal situao gerou
uma disseminao do clientelismo pelos governantes locais, visto que a
ausncia de leis e regras claras para nortear as irregularidades administra-
tivas dava liberdade para a livre ao poltica junto aqueles que estavam
com problemas em relao legalidade urbana. Alm disso, o municpio
economizou com o fato da no obrigatoriedade em ter que instalar uma
estrutura administrativa de gesto urbana, sem se indispor com a elite
local, moradora das reas centrais da cidade, que tinham a gesto do
IPHAN para orientar e deliberar sobre seus interesses (CARDOSO; CYM-
BALISTA, 2006).
Por duas vezes houve tentativas por parte do poder pblico municipal
para implantar efetivamente uma legislao voltada para parcelamen-
to, uso e ocupao do solo, atravs de elaborao de Plano Diretor. A
primeira tentativa data de 1974 quando foi elaborado o Plano de Desen-
volvimento para Ouro Preto e Mariana, pela Fundao Joo Pinheiro.
(EM DEFESA..., 2003).
Em 1989, houve a segunda tentativa, com a elaborao de um plano
envolvendo a administrao pblica, o setor industrial e organizaes
federais, regionais e locais (CARDOSO; CYMBALISTA, 2006).
Somente no ano de 2001, mediante a viso particular de determinado
governante que, considerava prioridade o disciplinamento do controle do
uso e ocupao do solo pelo municpio, voltou-se a pensar nas legislaes
urbansticas para tais questes.
Como ao inicial a rea urbana foi oficialmente dividida em 23 bairros,
com a criao de suas respectivas associaes, com regimento interno
reconhecido em cartrio e voto direto para eleio dos seus representantes.

1012
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Todas as 23 associaes foram posteriormente agrupadas em uma nica


entidade, a Unio da Associao de Moradores de Mariana (UAMMA). As
associaes tornaram-se o vnculo direto entre poder pblico municipal
e populao, permitindo o acesso de todos na exposio de ideias e par-
ticipao popular ativa nas decises que culminariam na elaborao do
Plano Diretor (CARDOSO; CYMBALISTA, 2006).
A ideia do Plano, partiu de um principio de auto-aplicao, ou seja,
alm da exposio de diretrizes, j deveria conter em sua estrutura par-
metros urbansticos de regulao do uso e ocupao do solo para produzir
resultados diretos e aplicveis no ordenamento urbano do Municpio.
Tais parmetros consistiam em coeficiente de aproveitamento, taxa de
ocupao, taxa de permeabilidade, gabarito, testada mnima dos lotes
etc. Porm, ainda no se contemplava todos os instrumentos previstos no
Estatuto das Cidades que induzem ao cumprimento da funo social da
propriedade via sanes aos proprietrios, criao de Zonas de Especial
Interesse Social, entre outros. A necessidade de um Plano auto-aplicativo
era justificada pela falta da Lei de Uso Ocupao do Solo, fato que persiste
at os dias atuais.
Observando o art. 5 do Plano Diretor Municipal (2004, p.2), fica claro
o entendimento que o governo e a populao elaboraram, para definir e
regulamentar a funo social da propriedade e da cidade:

A utilizao adequada do territrio urbano alcanada pela


fixao de parmetros urbansticos de parcelamento, uso e
ocupao do solo que considerem a necessria multiplicidade
de usos e aproveitamento duradouro dos recursos naturais, pela
proporcionalidade do adensamento existncia de equipamentos
pblicos, urbanos e comunitrios, e privados, pela estruturao
eficaz do sistema virio e sistematizao do trnsito e transporte
coletivo, bem como pela preservao do patrimnio ambiental
e cultural existente.

Em janeiro de 2004, o primeiro Plano Diretor de Mariana foi aprovado,


aps cerca de um ano e seis meses de elaborao, atravs da Lei Comple-
mentar 016/2004. Apesar da data de aprovao, apenas em 2008 ocorreu
a definio do permetro de tombamento da cidade (Figura 2).

1013
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 2: Mapa da cidade: em linha vermelha o permetro de tombamento


de 2008.
Fonte: arquivo da Prefeitura Municipal de Mariana Secretaria Adjunta
de Desenvolvimento Urbano, 2014.
At o momento a cidade no possui Lei de Parcelamento Uso e Ocu-
pao do Solo e Cdigo de Obras, apesar do esforo dos tcnicos locais
para a implantao destas regulamentaes.

1014
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PRINCIPAIS INTERVENES

Em 2013 foi criada a Secretaria Adjunta de Desenvolvimento Urbano,


para tratar exclusivamente das questes de regularidade urbana do mu-
nicpio, tarefa antes desempenhada pela Secretaria de Obras, juntamente
com outros servios. A criao da secretaria foi baseada no exemplo da
Secretaria Municipal de Patrimnio e Desenvolvimento Urbano de Ouro
Preto, , sendo inclusive implantada por tcnicos que anteriormente tra-
balharam na mesma.
A Secretaria de Desenvolvimento Urbano trabalha com a aprovao
de projetos de obras novas, reformas, demolies, regularizaes e
parcelamentos (desmembramentos, remembramentos e loteamentos).
Pequenas intervenes no necessitam de autorizao especfica. Alm
das j citadas, tambm so competncias da Secretaria:

Coordenar as atividades de planejamento urbano e de imple-


mentao do Plano Diretor do Municpio, em colaborao com
as demais secretarias e rgos da Administrao Municipal e em
articulao com o planejamento metropolitano.
Coordenar a elaboraco das polticas de controle urbano, ha-
bitao, estruturao urbana, saneamento bsico e drenagem
no Municpio.
Elaborar, monitorar e avaliar a implementaco dos planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Coordenar a elaboraco de proposta de legislaco urbanstica
municipal.
Coordenar a elaboraco dos projetos de requalificaco urbana,
em colaborao com as demais secretarias e rgos da Admi-
nistrao Municipal.
Gerenciar o Fundo Municipal de Habitaco Popular.
Coordenar as atividades da Cmara Tcnica de Polticas Urbanas
e da Comisso Permanente de Uso do Solo.
Apoiar a Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento na
elaborao do plano plurianual de ao governamental e do
oramento anual do Municpio.
Gerir as aces necessrias obtenco de recursos e ao ge-
renciamento de convnios e contratos em sua rea de atuao.
Coordenar a execuco de suas atividades administrativas e
financeiras.
Coordenar outras atividades destinadas consecuco de seus
objetivos.

1015
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aps a aprovao do Plano Diretor, no houve sua reviso, o nico


avano legislativo com relao ao ordenamento urbano foi a aprovao
da Lei Complementar 2.685/12, visando complementar as providncias a
cerca de regularizaes, inclusive instaurando a regularizao onerosa,
instrumento previsto no Estatuto das Cidades.
Caso o imvel esteja localizado dentro da rea da poligonal tombada
em nvel federal em 1938 e delimitada em 2008, todo projeto deve ser
encaminhado pela Prefeitura para ser analisado, tambm, pelo IPHAN
(Escritrio Tcnico II Mariana). A aprovao do projeto, neste caso,
deve ocorrer pelos dois rgos. O IPHAN no possui legislao espec-
fica para o Municpio de Mariana, utilizando para nortear suas anlises
a Portaria 420/10, que trata de forma genrica sobre procedimentos
para aprovao de intervenes em conjuntos tombados e demais lei e
decretos genricos existentes.
Com relao aos documentos expeditos pela Prefeitura de Mariana
e, consequentemente IPHAN, relacionados com a regularizao do solo
urbano, segue abaixo o nmero total de Alvars e Habite-se liberados nos
ltimos anos (Tabela 1 e 2).
Tabela 1: nmero de alvars liberados entre os anos de 2009 e 2013.

2009 103
2010 177
2011 90
2012 112
2013 80

Fonte: arquivo digital da Prefeitura Municipal de Mariana Secretaria


Adjunta de Desenvolvimento Urbano. Elaborada pelos autores, 2014.

1016
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tabela 2: nmero de habite-se liberados entre os anos de 2009 e 2013.

2009 61
2010 90
2011 75
2012 38
2013 34

Fonte: arquivo digital da Prefeitura Municipal de Mariana Secretaria


Adjunta de Desenvolvimento Urbano. Elaborada pelos autores, 2014.

CONCLUSO

A situao legislativa e de regulao urbana da cidade de Mariana, em


muitos aspectos, similar ao ocorrido na sua vizinha, Ouro Preto: anos
de descaso e omisso do poder pblico municipal, centralizao da ao
fiscalizadora e reguladora pelo governo federal (IPHAN) e legislaes ur-
bansticas recentes, ambas institudas somente partir da obrigatoriedade
prevista na Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 Estatuto das Cidades.
Apesar da promulgao do Plano Diretor de Mariana em 2004, somente
em 2013 foi instalado um rgo administrativo municipal voltado exclu-
sivamente para ordenamento do solo e, at o momento, como j expos-
to, no houve criao da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo
(LPUOS) ou a reviso do Plano aprovado, apesar de haver no momento
uma proposta para tal reviso.
inegvel a importncia da criao do plano diretor auto-aplicativo
visto que, mesmo sem a LPUOS, com os parmetros urbansticos j de-
finidos foi possvel ao Municpio a interveno direta no ordenamento e
regulao do solo urbano, porm, como possvel observar nos dados
coletados, ao contrrio do esperado, no h um crescimento constante
e gradual no nmero de alvars liberados pela Prefeitura e IPHAN, o que
demonstra a falta de conscientizao da populao e a pouca divulgao

1017
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da legislao vigente no intuito de incentivar as intervenes regulares.


Alm disso, o nmero de Habite-se liberados muito inferior ao n-
mero de alvars liberados nos anos anteriores, o que pode caracterizar
a falta de preocupao na finalizao formal do processo de aprovao
de projetos ou, a execuo de obras em desconformidade dos projetos
aprovados. Outro fator preocupante que, no ano de 20013, quando fi-
nalmente foi criada uma Secretaria exclusiva para ordenamento do solo
urbano, o nmero de alvars e Habite-se sofreu uma grande reduo, o
que sugere a falta de fiscalizao atuante ou o receio da populao em
procurar orientaes legais.
Como desafio governamental, observa-se novamente a necessidade de
reviso das legislaes urbansticas aps a avaliao de sua aplicabilidade
e resultados dos primeiros anos de implantao, maior divulgao das
vantagens e benefcios de se investir em intervenes regulares e, maior
conscientizao da populao para que ela mesma atue como agente
fiscalizador e protetor do patrimnio arquitetnico edificado de suas
cidades, alm da complementao da coletnea de leis municipais volta-
das para o ordenamento urbano, como o caso da Lei de Parcelamento,
Uso e Ocupao do Solo e Cdigo de Obras, para nortear da forma mais
completa possvel as anlises dos projetos.
Com relao ao IPHAN, tambm nota-se a necessidade de elaborao
de portaria especifica, em consonncia com as leis municipais, tendo em
vista as particularidades da cidade e sua importncia histrica.
Cabe lembrar que a implementao de leis especficas e bem elaboradas
para o ordenamento territorial est intimamente ligada preservao do
patrimnio histrico edificado. Todas as revises e novas propostas de
leis devem associar da melhor maneira possvel o bem estar e a qualidade
de vida da populao considerando as exigncias atuais da mesma, sem
com isso prejudicar as questes preservacionistas.
Sendo assim, ambas as instituies ligadas diretamente aprovao
de projetos e ao ordenamento urbano de Mariana devem se atentar
para a importncia de uma equipe tcnica efetiva, tendo em vista o

1018
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

histrico recente da legislao e rgos especficos, para evitar frag-


mentao e retrocessos administrativos que prejudicariam o processo
de planejamento urbano.
Por fim, toda a pesquisa enfatiza a necessidade urgente de um maior
envolvimento por parte do Poder Pblico Municipal e Federal, mas, prin-
cipalmente, de toda a populao residente que so as pessoas realmente
afetadas pelos resultados da ao dos governantes. A mudana de pen-
samento ligado a uma conscincia coletiva no ocorre instantnea e
rapidamente, da a necessidade de focar em educao patrimonial, edu-
cao urbanstica e, na apresentao concreta dos resultados positivos
que a ocupao regularizada produz em oposio aos danos individuais
e coletivos que a falta da mesma pode gerar.

AGRADECIMENTOS

Os autores agradecem ao apoio financeiro da Universidade Federal de


Ouro Preto (UFOP), CNPq e da FAPEMIG.

BIBLIOGRAFIA

CARDOSO, Patrcia. CYMBALISTA, Renato. O Plano Diretor de Mariana-MG: a difcil


articulao entre planejamento urbano, patrimnio histrico e atores polticos. In:
I CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANSTICO, Faculdade de Direito So
Francisco, So Paulo, 06 de dezembro de 2006.
HISTRICO. 2014. Disponvel em < >.
Acesso em 28 de out. 2014.
DISTRITOS DE MARIANA. 2014. Disponvel em < 01
>. Acesso em 28 de out. 2014.
PEREIRA, Julia Wagner. O tombamento: de instrumento a processo na
construo de narrativas da nao. 2009. 131f. Dissertao (Mestrado em
Museologia e Patrimnio) Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio
de Janeiro, 2009.
EM DEFESA DE OURO PRETO. 2003. Disponvel em <

1019
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

11 1 >. Acesso
em 13 de set. 2014.
PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE MARIANA. Jan, 2004. Disponvel em <
http://camarademariana.mg.gov.br/uploads/camara_mariana_2014/camara/
legislacao/2012-09-26-1bb5e79f03.pdf>. Acesso em 26 de jun. 2015.
Prefeitura Municipal de Mariana. Secretaria Adjunta de Desenvolvimento Urbano,
2014.

NOTAS

1 Mestre. Universidade Federal de Ouro Preto, Programa de Ps-Graduao em Engenharia Civil (PROPEC).
Campus Universitrio Morro do Cruzeiro, Ouro Preto - MG, 35400-000. Estudante de Doutorado. patricialva-
res@yahoo.com.br
2 Doutor. Universidade Federal de Ouro Preto, Programa de Ps-Graduao em Engenharia Civil (PROPEC).
Campus Universitrio Morro do Cruzeiro, Ouro Preto - MG, 35400-000. Professor titular. henorster@gmail.com.
3 Mestranda. Universidade Federal de Minas Gerais, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo
(NPGAU). Escola de Arquitetura da UFMG, Rua Paraba, n 697, Bairro Funcionrios, Belo Horizonte MG -
30130-140. polyanapcoelho@gmail.com

1020
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE VIII
SESSO 2 - EFETIVIDADE DOS
INSTRUMENTOS DE POLTICA
URBANA PARA A PROMOO
DO DIREITO CIDADE

1021
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Outorga Onerosa do Direito


de Construir em Belm (PA) e a
Inexistncia da Lei Especfica Prevista
no Art. 30 do Estatuto da Cidade
Bruno Soeiro Vieira1
Kleidson Nascimentos dos Santos2

RESUMO

Este artigo tem como objeto de anlise o instrumento da outorga


onerosa do direito de construir e a falta de aplicao no municpio de
Belm (PA) em decorrncia da ausncia de lei especfica estabelecendo
as condies bsicas e fundamentais operacionalizao da aplicao do
instrumento jurdico-urbanstico em questo. Assim como, s consequ-
ncias negativas sustentabilidade urbana e ao direito cidade devido
ausncia de utilizao desse importante instrumento urbanstico que, em
ltima anlise, pode contribuir com a construo do desenvolvimento do
planejamento das funes sociais da cidade e da regulao do uso e da
ocupao do solo urbano de modo que seja garantido qualidade de vida
a seus habitantes dessa e das prximas geraes.
Palavras-chave: sustentabilidade urbano-ambiental, outorga onerosa;
direito cidade; lei especfica; poltica urbana municipal.

INTRODUO

Partindo do pressuposto de que a poltica urbana municipal visa pro-


mover o desenvolvimento sustentvel das cidades, garantido que suas
funes sociais possam ser efetivas e que todo habitante e usurio das
urbes brasileiras possam utiliz-la de maneira ambientalmente satisfa-
tria com repercusso na qualidade de suas vidas, compreendemos que

1022
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

as municipalidades precisam atuar positivamente e, por vezes, na forma


negativa, pois esto respaldadas nos comandos contidos no Captulo
da Poltica Urbana (art. 182 e 183 da CF/88), bem como, no disposto no
Estatuto da Cidade.
O raciocnio expresso no caput do art. 182 do texto constitucional
evidencia que o poder pblico municipal tem o dever de perseguir o re-
ferido desiderato, no intuito de ordenar o desenvolvimento sustentvel
das cidades brasileiras e, por consequncia, de acordo com a responsa-
bilidade intergeracional que a gerao atual suporta (art. 225 da CF/88),
garantir que as cidades desenvolvam-se de modo a permitir que as futuras
geraes possam usufruir de um espao urbano onde seja possvel viver
com qualidade.
Sobre a questo do desenvolvimento, relevante transcrever a dico
abaixo:

O direito ao desenvolvimento est totalmente vinculado prote-


o aos direitos humanos e ao meio ambiente. A relao ntima
entre desenvolvimento e meio ambiente e desenvolvimento e
direitos humanos encontrada no direito vida e sade, em
sua ampla dimenso que requerem medidas negativas e positivas
por parte dos Estados. Com base nesses direitos, necessrio o
fortalecimento dos direitos bsicos vida tais como alimentao,
sade e gua.3

Em razo do trecho transcrito e considerando que a temtica relativa ao


meio ambiente no pode estar restrita ao ambiente natural, entendemos
que existem outras dimenses ambientais que precisam ser tuteladas pelo
Estado (v.g., o meio ambiente urbano e construdo), e, portanto, debatidas
no meu acadmico com vistas a dar uma aplicao prtica no contexto
das cidades brasileiras objetivando contribuir na efetivao dos direitos
fundamentais e, por conseguinte, garantir o direito cidade.
Sendo assim, este artigo aborda um aspecto prprio e especfico de um
dos instrumentos de execuo da poltica urbana municipal previsto no art.
4, V, n da Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). O referido instrumento
ou instituto (como disposto no Estatuto da Cidade) denominado de Ou-
torga Onerosa do Direito de Construir (OODC), institudo pelo Estatuto da

1023
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cidade e tambm previsto na Lei Municipal 8.655, de 30 de julho de 2008


(Plano Diretor do municpio de Belm PA).
Para elucidar o leitor acerca do objeto central deste artigo, transcre-
vemos o fragmento seguinte:

O solo criado a possibilidade de construir acima de parmetros


legais gerais estabelecidos pelo Poder Pblico. Pelo estabe-
lecimento do coeficiente de aproveitamento, o Poder Pblico
poder indicar, no Plano Diretor, quais reas urbanas podem ter
edificaes acima deste limite estabelecido. Portanto, aquele que
quiser construir acima do permitido dever checar se seu terreno
se encontra nas regies onde so permitidos tais benefcios.4

Assim sendo, entendemos que tal instrumento jurdico-urbanstico me-


rece ser estudado atravs de uma anlise pautada na conjuntura municipal
atual, na qual a municipalidade no pode pr em prtica a cobrana da
outorga onerosa devido falta de edio de lei especfica municipal que
estabelea as condies bsicas e necessrias efetivao do mesmo,
fato que agrava a situao de descontrole urbano-ambiental na outrora
denominada Metrpole da Amaznia.5

1. A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO CONSTRUIR


(OODC) NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

Inicialmente necessrio afirmarmos que a OODC difere de muitos ins-


titutos jurdicos existentes em nosso ordenamento jurdico, afinal, trata-se
de um instrumento jurdico-urbanstico que foi concebido doutrinariamente
e aplicado pelas municipalidades brasileiras antes mesmo de estar inse-
rido de maneira expressa no direito positivo brasileiro. Tal afirmao
corroborada atravs do teor da denominada e histrica Carta de Emb,
documento resultante do seminrio promovido pelo CEPAM Fundao
Prefeito Faria Lima na cidade de Emb nos dias 11 e 12 de dezembro de
1976, onde h poca conclui-se que:

constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condio


de criao de solo, que o interessado entregue ao poder pblico
reas proporcionais ao solo criado; quando impossvel a oferta

1024
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

destas reas, por inexistentes ou por no atenderem s condies


legais para tanto requeridas, admissvel sua substituio pelo
equivalente econmico.6

O mencionado documento evidencia uma concepo de que o Solo


Criado (hoje, OODC) deveria consistir em uma medida de compensao
a ser suportada pelo empreendedor imobilirio como reparao coleti-
vidade em decorrncia da sobrecarga decorrente da criao de um piso
artificial. Assim, estava nas entrelinhas que a Carta de Emb separava o
direito de propriedade do direito de construir, este a ser autorizado pelas
municipalidades de acordo com a legislao urbanstica.
Outra lio colabora na confirmao de que a OODC ou, para muitos,
o Solo Criado teve sua concepo e fundamentos desenvolvidos em pe-
rodo anterior a sua insero clara e expressa no ordenamento jurdico
brasileiro, como segue:

Embora a Outorga s aparea na normativa geral brasileira como


instrumento de poltica urbana em 2001, atravs do Estatuto
da Cidade, seus fundamentos remontam dcada de 1970, e
mesmo a sua aplicao se encontra prevista por municpios a
partir do incio da dcada de 1990. O instrumento inicialmente
denominado Solo Criado, denominao que evolui j na dcada
de 1990, quando de sua aplicao pelos municpios, para Outorga
Onerosa do Direito de Construir, e que consagrada pela Lei
Federal 10.257/2001.7

Resta claro, portanto, que o debate acadmico acerca da OODC remonta


os primrdios da dcada de 70 do sculo passado e que as experincias
estrangeiras certamente influenciaram o curso do debate no Brasil sobre
o Solo Criado e suas variantes.8 Todavia, existem aqueles que entendem
que o Solo Criado no representa um conceito importado, pelo contrrio,
trata-se de um conceito puramente brasileiro, nosso, paulista. No foi
importado, ningum o encontrar em nenhum documento tcnico, em
nenhuma legislao do mundo todo.9
Registramos que ocorreu uma evoluo conceitual da OODC, a come-
ar pela denominao, na qual o referido instituto era conhecido como

1025
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Solo Criado e somente com o desenvolvimento da matriz conceitual e da


positivao atravs do Estatuto da Cidade passou a ser denominado de
Outorga Onerosa, apesar de muitos pesquisadores das mais diversas reas
do conhecimento ainda utilizarem o termo solo criado para designar o
citado instrumento, hoje previsto em nosso ordenamento jurdico.
Nessa esteira, relevante transcrever o fragmento seguinte:

Ao analisarmos a produo sobre o tema, sob a forma de arti-


gos, propostas de leis ou concluses de seminrios, percebemos
uma distino entre aqueles realizados nas dcadas de 1970 e
1980 e os produzidos na dcada de 1990. Os primeiros buscam
principalmente justificar o instrumento, conceitu-lo e dirimir
dvidas quanto sua constitucionalidade e necessidade ou
no de se considerar destacvel o direito de construir do direito
de propriedade para a sua aplicao. Os textos produzidos na
dcada de 1990, aps a Constituio de 1988, coincidem ou so
imediatamente posteriores previso do instrumento em alguns
planos diretores municipais. Com a tarefa de conceituao da
Outorga j efetuada, esses textos enfocam principalmente seus
possveis efeitos e procedimentos para a sua aplicao.10

Com a promulgao da vigente Constituio da Repblica e a insero


na mesma de um captulo especfico voltada poltica urbana, constata-
mos que se virou uma pgina do tema relativo a OODC e adentramos em
um novo captulo do Direito Urbanstico, no qual o legislador constituinte
atribuiu relevncia a temtica urbana ao dispor que a poltica urbana, a
ser executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei (Estatuto da Cidade), tem por objetivo ordenar o pleno de-
senvolvimento das funes sociais da cidade e, por consequncia, garantir
o bem-estar de seus habitantes.
Contudo, mesmo existindo comandos constitucionais que apontavam
para a importncia da implementao de poltica urbana nos municpios
brasileiros, os legisladores federais no se sensibilizaram com a relevn-
cia da matria e ao longo de doze anos mantiveram-se na inrcia e no
aprovaram a lei federal que estabeleceria as diretrizes gerais a serem
respeitadas na execuo da poltica urbana pelos municpios. Entretanto,
foi somente em meados do ano de 2001 (10 de julho) que foi aprovada a

1026
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

necessria e importante norma geral de Direito Urbanstico que regulamen-


tou os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, bem como, estabeleceu as
diretrizes gerais da poltica urbana municipal, possibilitando afirmarmos
que aps o advento do Estatuto da Cidade o Direito Urbanstico brasileiro
chegou a maturidade, ganhando densidade jurdica.
Na mesma toada segue o trecho abaixo:

Deve-se, portanto, Constituio, e no a qualquer texto legis-


lativo, a definitiva positivao, no Brasil, do paradigma do direito
urbanstico. Mesmo assim, diversos impasses ainda travavam a
passagem do direito urbanstico brasileiro para a vida adulta.
Em primeiro lugar, faltava a regulamentao reclamada pela
prpria Carta Nacional para a eficcia de algumas de suas normas
(especialmente as dos arts. 182 e 183, naquilo em que criaram
novos instrumentos urbansticos, como a imposio do dever de
utilizao, o IPTU progressivo, [...]
Nesse contexto surgiu o Estatuto da Cidade, com a pretenso de
pr fim prolongada adolescncia em que ainda vive o direito
urbanstico brasileiro. Coube nova lei enfrentar o desfio de
consolid-lo (fixando conceitos e regulamentando instrumentos),
[...]11 (grifos do autor)

Aps a aprovao do Estatuto da Cidade e iniciada a fase madura do


Direito Urbanstico, coube s municipalidades ajustar suas legislaes
aos novos marcos e comandos previstos na Constituio Federal e mais,
notadamente, na norma geral urbanstica nacional.
Eis o desafio das municipalidades brasileiras!

2. O PLANO DIRETOR E A LEI MUNICIPAL ESPECFICA:


REQUISITOS LEGAIS PARA APLICAO DA OODC

A Carta da Repblica no captulo da poltica urbana contm um co-


mando ( 1 do art. 182) expresso afirmando que o plano diretor o ins-
trumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana
dos municpios brasileiros.
Por sua vez, o art. 40 do Estatuto da Cidade ratifica o ditame constitu-
cional ao expressamente dispor que o plano diretor, aps ter sido aprovado

1027
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por lei, consistir no instrumento bsico da poltica de desenvolvimento


e expanso urbana dos municpios brasileiros. Todavia, o relevante com-
preender que plano diretor apenas um dos elos da corrente de planeja-
mento municipal, precisando, portanto, estar alinhado ao plano plurianual
(PPA), s diretrizes oramentrias (LDO) e ao oramento anual (LOA)
incorporando as diretrizes e as prioridades previstas nas demais leis de
planejamento municipal. Em outros termos, no se deve conceber que o
plano diretor seja elaborado e executado desconsiderando as outras leis
que tratam do planejamento pblico das cidades.
Outra questo importante diz respeito a obrigatoriedade da instituio
do plano diretor pelos municpios brasileiros, afinal, o 1 do art. 182 da
CF/88 informa que o mesmo obrigatrio para cidades com mais de vinte
mil habitantes. Todavia, o art. 41 do Estatuto da Cidade amplia a referida
obrigatoriedade ao determinar que tambm estaro obrigados a aprov-
-lo os municpios que:

1) fizerem parte de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;


2) pretenderem utilizar os instrumentos previstos no 4o do art. 182
da CF/88 (parcelamento ou edificao compulsrios, IPTU progressi-
vo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da
dvida pblica;
3) forem integrantes de reas de especial interesse turstico; e
4) estiverem inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou
nacional.

Em relao a hiptese relativa s regies metropolitanas, relevante


registrarmos que a regio metropolitana de Belm abrange seis munic-
pios (Belm, Ananindeua, Marituba, Benevides, Santa Brbara do Par e
Santa Isabel do Par), sendo que apenas o municpio de Santa Brbara do
Par possua em 2010, segundo o IBGE12, menos de vinte mil habitantes.
Portanto, apenas o comando previsto na Constituio Federal bastaria

1028
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

para evidenciar a obrigatoriedade da instituio do plano diretor enquanto


instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana
dos demais municpios que integram a regio metropolitana em comento.
Ainda a respeito da obrigatoriedade da adoo do plano diretor pelos
municpios brasileiros e considerando as regras da Constituio Federal e
do Estatuto da Cidade, entendemos que, devido a extrema importncia que
o plano diretor tem para o desenvolvimento sustentvel dos municpios,
no deveria haver nenhuma hiptese excepcional que desobrigasse a sua
implementao. Em outras palavras, o planejamento do desenvolvimento
e da expanso urbana promovido pelo plano diretor deveria dar-se desde
o menor at o mais populoso dos municpios brasileiros.
No que tange a aplicao do instrumento jurdico-urbanstico da OODC,
necessrio dizer que a sua aplicao depender da edio prvia de dois
diplomas legais (requisitos formais). O primeiro consiste na aprovao
do plano diretor e o segundo materializa-se na edio da lei especfica
reclamada no art. 30 do Estatuto da Cidade. Sobre o plano diretor, aduz
a doutrina jurdica:

O plano diretor deve, incialmente, definir o coeficiente de aprovei-


tamento bsico que poder ser nico ou contrariando uma das
premissas doutrinrias desse instituto poder ser diferenciado
para reas especficas (art. 28, 2). Este coeficiente demarca,
como acima visto, o limite do direito de construir inerente ao
direito de propriedade e que, portanto, constituir direito subjetivo
do titular do domnio.
Feito isso, o plano dever estabelecer as reas da cidade luz
das premissas e dos objetivos urbansticos eleitos pelo plano
em que seria admitida a edificao para alm do respectivo
coeficiente bsico (art, 28, caput). [...]
Ainda caber ao plano diretor definir um segundo patamar de
aproveitamento, este no mais vinculando o particular, mas ads-
tringindo a prpria possibilidade de outorga onerosa de potencial
construtivo pelo Poder Pblico (art. 28, 3).13

A transcrio acima confirma a importncia do plano diretor im-


plementao da OODC nos municpios, enquanto instrumento que pode
contribuir na execuo da poltica urbana das cidades brasileiras. Todavia,
segundo o art. 30 do Estatuto da Cidade insuficiente a previso dos requi-

1029
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sitos acima mencionados no plano diretor, isto porque o Estatuto da Cidade


determina que uma lei municipal especfica deva estabelecer as condies
bsicas a serem observadas para que a OODC seja implementada.
Nessa trilha est a transcrio seguinte:

O Estatuto faz uma exigncia no que toca outorga onerosa do


direito de construir e de alterao do uso do solo: a edio de lei
municipal especfica (art. 30).
Tal diploma, bom que se diga, representa verdadeira com-
plementao da lei que aprovou o plano diretor. Mas so dois
diplomas. O plano diretor tem a incumbncia de apontar as reas
em que ser admissvel a outorga onerosa de um ou de outro
direito, ao passo que a lei municipal especfica que dever
estabelecer as condies a serem atendidas para a prtica dos
atos de outorga.
No obstante, convm admitir que o plano diretor revela-se
como pressuposto de constitucionalidade da lei municipal
especfica. Quer dizer: s aps a fixao das reas pelo plano
diretor que poder ser editada a lei municipal consignando
as condies da outorga.14

Resta evidente, portanto, que a lei especfica, apesar de fundamental


implementao do instrumento urbanstico em tela, dever ser editada
a posteriori do plano diretor municipal, pois, este ser o diploma legal
responsvel pela definio das reas urbanas nas quais podero ser apli-
cadas a OODC.

2.1 AS CONDIES BSICAS PARA EFETIVAO DA OODC

Assim, aprovado o plano diretor municipal e definidas as reas (o es-


pao urbano) nas quais podero ser postas em prtica os atos de outorga
onerosa, segundo o art. 30 do Estatuto da Cidade, caber lei municipal
especfica a definio das condies bsicas necessrias execuo do
instrumento urbanstico em questo. Desse modo, poderemos considerar
que a referida lei especfica , em verdade, uma norma-procedimento que
definir o modus operandi da execuo da OODC.
A primeira condio bsica est disposta no art. 30, I do Estatuto da
Cidade, estabelecendo que o poder pblico municipal defina a frmula de

1030
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

clculo que possibilitar a cobrana da outorga onerosa. Por isso, fica evi-
denciado que o Estatuto deixa uma margem grande de discricionariedade
para que a municipalidade escolha qual a melhor maneira de calcular a
contrapartida decorrente da autorizao para a construo do solo cria-
do. Destarte, vrios podem ser os critrios utilizados pelo Poder Pblico,
indo desde a fixao de uma parcela do valor venal do imvel at uma
estimativa de mercado do potencial econmico atribuvel ao solo criado.15
Carvalho Filho tambm contribui com a discusso ao ensinar que o
valor que derivar da aplicao da frmula prevista em lei deve corres-
ponder, da forma mais precisa possvel, ao benefcio auferido pelo titular
do direito, quando lhe permitido construir acima do coeficiente bsico
da rea ou lhe autorizada a alterao do uso do solo.16
Uma questo relevante diz respeito a forma de pagamento, pois quando
o inciso I do art. 30 menciona frmula de clculo para a cobrana e o
inciso II do mesmo artigo prescreve os casos passveis de iseno do paga-
mento da outorga o intrprete poder a entender que o ato de concesso
da outorga onerosa estar vinculado ao pagamento em pecnia de um
valor ao poder pblico municipal. Todavia, relevante lembrar que a con-
trapartida derivada do ato de concesso ou autorizao para a construo
do solo criado pode se dar atravs da doao de reas em regio diversa
da cidade ou, ainda, ao compromisso de efetivar investimentos em infra-
estrutura urbana na mesma ou em outras reas da cidade, de acordo com
o previsto no plano diretor e na referida lei municipal especfica. Tratam-se
de possibilidades de contrapartida alternativas que, a priori, discordamos,
pois aos municpios mais interessante que a mesma acontea por meio
de pagamento em dinheiro, de modo que as municipalidades possam, de
acordo com as leis de planejamento municipal, custear as dispendiosas
despesas pblicas com: I regularizao fundiria; II execuo de pro-
gramas e projetos habitacionais de interesse social; III constituio de
reserva fundiria; IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI criao
de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII criao de unidades de

1031
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII


proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
A segunda condio refere-se aos casos passveis de iseno do pa-
gamento da outorga onerosa e, portanto, tais hipteses podero decorrer
de situaes objetivas e subjetivas. Sero objetivas quando, por exemplo,
exista uma situao local peculiar justifique promover o adensamento
populacional em certa rea da cidade, carecendo que se desonere a
criao de solo. Por outro lado, sero subjetivas as situaes em que seja
perceptvel o carter filantrpico do proprietrio do bem que receber a
outorga ou a finalidade social da construo a se utilizar do solo criado.17
A terceira condio bsica a ser observada por meio da lei especfica
diz respeito contrapartida do beneficirio da outorga onerosa, eviden-
ciado que autorizao municipal para a criao de solo extra no poder
se dar de maneira gratuita.
No mesmo sentido a transcrio seguinte:

De plano, relevante destacar que o fato de o Estatuto impor a


necessidade de especificao da contrapartida revela o sentido de
vedar que a outorga do direito se faa gratuitamente. De qualquer
ngulo lgico, no haveria mesmo por que ser gracioso o con-
sentimento estatal. Afinal, o ato de outorga transmite benefcio
direto ao titular do direito de construir ou de alterar o uso do solo
em locais onde a construo desejada ou a alterao do uso do
solo no seriam, em princpio, viveis.18

Tal como acima dito, o texto do Estatuto da Cidade, apesar de no


dispor de modo expresso acerca da maneira pela qual a contrapartida
dar-se-, tambm no veda que a mesma acontea por meio diverso ao
pagamento em dinheiro. Entretanto, reafirmamos que a maneira mais
apropriada e vivel da municipalidade exigir a contrapartida atravs do
pagamento em espcie.
O referido posicionamento refere-se consequncia financeira da
contrapartida acontecer de maneira alternativa ao pagamento em pecnia,
visto que a no cobrana em dinheiro da OODC (compensao financeira)
redunda diretamente na fragilizao da receita pblica municipal, afinal, o

1032
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

modelo vigente de federalismo fiscal torna os entes subnacionais extrema-


mente carentes de recursos pblicos para executar as necessrias aes
decorrentes da Poltica Urbana (obras e servios). Nesse sentido, a situao
agrava-se porque a [...] atividade urbanstica sumamente custosa.19

2.2 A APLICAO DOS RECURSOS OBTIDOS


COM A OODC: FINALIDADES/DESTINAO

Uma leitura apressada do art. 31 do Estatuto da Cidade, descasada dos


fundamentos do instrumento jurdico-urbanstico20 em questo, poder
induzir o intrprete a uma concluso equivocada que o faa entender que
a OODC uma contrapartida que se dar apenas em dinheiro e custea-
da pelo construtor imobilirio que for autorizado pela municipalidade a
construir acima do coeficiente de aproveitamento previsto na legislao
urbanstica municipal. Tal inferncia deve ser descartada e para ratificar
nosso entendimento, transcrevemos o excerto seguinte:

Por conseguinte, devemos interpretar os recursos auferidos como


sendo o total de importncias e de bens e direitos de carter pa-
trimonial, ou aqueles necessrios ao atendimento de interesses
coletivos, que contabilizem o montante das contrapartidas devi-
das pelos beneficirios pelos atos administrativos de outorga.21

Apesar do entendimento acima exposto relevante ressaltar que o plano


diretor do municpio de Belm (Lei n. 8.655, de 30 de julho de 2008), dispe
no art. 162 que o Poder Pblico Municipal poder outorgar onerosamente
o exerccio do direito de construir e de alterao de uso, mediante con-
trapartida financeira a ser prestada pelo beneficirio, [...]22 Desta feita, o
legislador municipal preferiu aceitar apenas a contrapartida em dinheiro,
vedando outras formas de compensao.
Assim, o trecho final do dispositivo em comento claro ao dizer que os
recursos auferidos sero aplicados nas finalidades previstas nos incisos
I a IX do art. 26 do Estatuto da Cidade. Ou seja, tudo aquilo que a munici-
palidade auferir, ser destinado s aes relativas ao direito de construir,

1033
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

assim como, aos objetivos inerentes poltica urbana municipal. Por isso,
a OODC muito til pois reveste-se em instrumento de planejamento
urbano e ambiental, em funo da destinao de recursos obtidos pelas
contrapartidas suportadas por aqueles que constroem alm do previsto
na legislao urbanstica.23
No entanto, necessrio aduzir que, apesar da referida contrapartida no
ter a natureza jurdica de tributo,24 em que pese alguns juristas defende-
rem o contrrio, v.g., Carvalho Filho25 e Ives Granda Martins26, os recursos
obtidos pelas municipalidades devero estar vinculados s aes previstas
no art. 26, I a IX do Estatuto da Cidade. Sendo assim, principalmente se a
contrapartida tiver natureza pecuniria, entendemos que se estar diante
de uma receita pblica originria vinculada; afetada somente e exclusiva-
mente s aes elencadas pelo legislador federal. Dessa maneira, trata-se
de dispositivo essencial, pois se presta a evitar que os recursos auferidos
com a alienao do potencial construtivo se transformem em receitas
pblicas desvinculadas do cumprimento das finalidades de ordenao e
planejamento urbano.27
A vinculao de receita pblica a determinados fins eleitos pelo le-
gislador extremamente til e evita que o poder pblico municipal, em
virtude das finanas municipais serem frgeis e inconstantes (resultado do
modelo de federalismo fiscal vigente), utilize os recursos obtidos, por meio
da contrapartida oriunda da OODC, em finalidades que no apresentem
nenhuma relao com as aes da poltica urbana de cada municpio.
Registramos, inclusive, que o legislador federal visando o respeito ao
Estatuto da Cidade por parte do chefe do Poder Executivo municipal, fez
constar o inciso IV ao art. 52 do referido diploma que, por sua vez, alterou
a Lei n 8.492, de 2 de junho de 1992, no sentido de considerar como ato
de improbidade administrativa a utilizao dos recursos auferidos com a
OODC em fim diverso daqueles previstos no Estatuto da Cidade. Portanto,
o que a lei no quer que os frutos de atividades pblicas de cunho urba-
nstico sirvam para fins outros que no os inerentes poltica urbana.28

1034
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3 A INEXISTNCIA DA LEI ESPECFICA E AS


CONSEQUNCIAS DA NO UTILIZAO DA OODC PARA
A POLTICA URBANA MUNICIPAL EM BELM (PA)

Como dito alhures, apesar do robusto fundamento constitucional e


infraconstitucional que viabiliza a utilizao da OODC como instrumento
jurdico-urbanstico que pode contribuir decisivamente com uma necess-
ria e sustentvel poltica urbana de gesto e ocupao do solo das cidades,
muitos municpios brasileiros deixam de utiliz-lo, gerando consequncias
nefastas sustentabilidade urbano-ambiental das urbes no Brasil.
Sendo assim, realizamos um corte metodolgico na pesquisa que nos
direcionou anlise especfica da conjuntura jurdico-institucional no
municpio de Belm, isto porque naquela importante cidade da Amaznia,
apesar do plano diretor (Lei n. 8.655, de 30 de julho de 2008) prever a OODC
entre os instrumentos da poltica urbana municipal, o mesmo legislador
remeteu a uma lei subsequente a tarefa de definir os limites, critrios e
condies que permitam a aplicao do instrumento jurdico-urbanstico
em questo, como pode ser observado em seguida:

Art. 162 O Poder Pblico Municipal poder outorgar onerosa-


mente o exerccio do direito de construir e de alterao de uso,
mediante contrapartida financeira a ser prestada pelo benefi-
cirio, conforme disposies dos artigos 28, 29, 30 e 31 da Lei
Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade)
e de acordo com os critrios e procedimentos definidos em lei
especfica.29 (grifamos)

Sendo assim, compreendemos que o legislador municipal obedeceu ao


comando normativo previsto no art. 30 do Estatuto da Cidade que deter-
minou a transferncia outra lei municipal especfica a responsabilidade
de definir as condies bsicas a serem observadas no momento da apli-
cao da OODC. Entretanto, o mencionado comando legal resultou, em
termos prticos, na inaplicabilidade do instrumento jurdico-urbanstico
pesquisado, pois, no caso concreto, a reclamada lei municipal especfica
nunca foi editada.

1035
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Dessa maneira, na tentativa de esclarecer as razes pela qual a citada


lei especfica no foi aprovada at o presente momento, protocolamos
expediente diretora legislativa da Cmara Municipal de Belm indagando
acerca da possvel tramitao pelas comisses existentes naquela casa
legislativa de projeto de lei que tratasse da OODC.
A referida diretora informou-nos que o Chefe do Executivo anterior
(Sr. Duciomar Gomes da Costa) enviou um projeto de lei que tratava da
matria, mas que o atual prefeito (Sr. Zenaldo Coutinho) ao tomar posse
do cargo, determinou a retirada do projeto de lei que j estava em anlise
pelo parlamento municipal para retific-lo. Posteriormente, aps a anlise
pelos tcnicos da Poder Executivo, um novo projeto de lei foi protocolado
na Cmara dos Vereadores versando sobre a regulamentao da aplica-
o da OODC. Entretanto, a diretora disse, na sequncia, que o Chefe do
Executivo resolveu retirar o mencionado projeto de lei do mbito do Poder
Legislativo, em virtude do mesmo estar gerando muita polmica poltica.
claro que o quadro acima relatado gera consequncias
sustentabilidade urbano-ambiental das cidades, afinal, quando a
municipalidade deixa de aplicar a OODC, possibilita que a ocupao
do espao e do solo urbano da cidade fique critrio exclusivo dos
interesses dos proprietrios do capital especulativo-imobilirio, resultando
na produo de um espao urbano que representa a materializao
de interesses privados, um espao segregador, antidemocrtico e sem
equidade social.
Assim, o espao urbano ao ser produzido para atender aos interesses de
uns poucos finda por impedir o direito cidade por todos os seus habitan-
tes, isto porque o empreendedor imobilirio, objetivando a maximizao
do capital investido, buscar aproveitar no limite mximo o uso de sua
propriedade, implicando afirmar que tal aproveitamento sem controle por
parte do poder pblico municipal tem gerado a concentrao (adensamen-
to) da populao em determinadas reas da cidade decorrente de uma
verticalizao imobiliria, cujo exemplo maior, foi a construo de duas
torres de quarenta andares em uma das mais importantes vias da capital.

1036
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Desse modo, o aproveitamento mximo do potencial construtivo das


propriedades sem nenhuma regulao estatal, propicia o que denomi-
namos de laissez-faire urbano-ambiental, onde a ao privada no sofre
qualquer interveno do poder pblico, mesmo que a possvel e neces-
sria ingerncia estatal seja motivada pelo interesse pblico. Em sntese,
o interesse privado supera o pblico.
Ademais, a verticalizao imobiliria gera uma sobrecarga sobre a
infraestrutura urbana da cidade que precisa ser ajustada constantemente
pelo poder pblico municipal de modo que fique compatvel com o nvel
de densidade populacional em determinada rea da cidade. Tal ajuste
precisa ser fruto de um planejamento do uso e da ocupao do espao
e do solo urbano e precisa estar materializado na lei do plano diretor e
demais leis urbansticas municipais.
O trecho transcrito reproduz o mesmo entendimento, como segue:

Destacam-se, ainda, a verticalizao e o adensamento das cida-


des, com resultados nefastos para a qualidade de vida e para a
saturao dos servios pblicos e das reas livres e pblicas. O
Solo Criado se colocaria nessas situaes para restaurar o ree-
quilbrio urbano, principalmente entre bens e servios pblicos
por um lado e demanda, por outro, consequentes do processo
de adensamento.30 (grifamos)

Desta feita, se no necessrias aes positivas por parte do poder


pblico de modo a garantir (equipamentos e servios urbanos) uma
constante compatibilidade da densidade populacional de uma rea com a
infraestrutura urbana instalada da mesma, subentende-se que tais aes
requerem o dispndio de recursos pblicos vultosos. Todavia, a potencial
receita pblica advinda da OODC est sendo renunciada pela municipa-
lidade na medida que o instrumento jurdico-urbanstico em tela no
aplicado, resultando no agravamento da sade financeira do municpio
e, por consequncia, na sobrecarga de densidade populacional sobre a
infraestrutura urbana.
Outra questo relevante diz respeito capacidade da OODC de manter
em equilbrio o valor dos imveis urbanos. Tal debate importante, isto

1037
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

porque o bairro do Umarizal, uma das reas em que est sendo observa-
do o fenmeno da verticalizao imobiliria em Belm, tem atualmente
o mais oneroso valor do metro quadrado da cidade. Tal fato, ao nosso
sentir, muito decorre do laissez-faire urbano-ambiental que permite que
a utilizao das propriedades imobilirias ocorra de maneira intensiva de
modo a impactar no valor de venda dos mesmos de maneira significativa.
Nessa trilha vai o fragmento que segue:

As consequncias do Solo Criado no mercado imobilirio fazem


parte da discusso de sua construo e iro permear o debate
at a dcada de 1990. Contudo, h uma expressiva concordncia
sobre as consequncias do Solo Criado na queda dos preos dos
terrenos j nas dcadas de 1970 e 1980. Essa viso compar-
tilhada, entre muitos outros, por E. Azevedo (entrevista apud
Brasileiro, 1977) e por Mange (1977).
Apesar de admitir uma certa elasticidade no comportamento do
mercado, esse ltimo
autor afirma que, se ficava impossvel que os preos dos terrenos
baixassem, pelo menos no subiriam.31

Podemos tambm afirmar que a inaplicao da OODC e a consequente


verticalizao imobiliria tem contribudo expressivamente para o surgi-
mento das denominadas ilhas de calor, afinal, quando so erguidas torres
que funcionam como tpicos paredes de concretos armado, a circulao
da ventilao natural fica obstruda. As enormes construes de vidro,
concreto e outros materiais modernos tambm amplificam a incidncia
dos raios solares, agravando a sensao trmica, tal como pode ser cons-
tatado no fragmento abaixo:

Alm da morfologia e tipologia existentes, outros elementos


contribuem para o aumento de temperatura na rea em estudo.
A grande rea de impermeabilizao do bairro e os revestimentos
dos edifcios dificultam a dissipao do calor, devido capaci-
dade de armazenamento de calor desses materiais, associados
formao de barreiras ventilao. Materiais como asfalto,
concreto, vidro, telhas, dentre outros, ajudam na absoro do
calor e favorecem o aumento da temperatura nas reas urbanas.
Dessa forma, o calor dissipado principalmente durante a noite,
o que faz com que a temperatura ainda se mantenha alta, mesmo
no perodo noturno.32

1038
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No sentido do corroborar nossa anlise acerca da necessidade de a


poltica urbana municipal proporcionar uma simetria entre a densidade
populacional e a infraestrutura urbana instalada, relevante transcrever o
seguinte trecho:

Nessa perspectiva, torna-se primordial o reconhecimento do es-


pao residencial, em que se desenvolve grande parte do cotidiano
dos moradores de uma cidade, como tema central na questo da
qualidade do espao construdo.
Na conformao do espao residencial identificam-se trs gran-
des componentes, ou campos de anlise: a moradia propriamente
dita; a infraestrutura, servios e equipamentos urbanos; e o
entorno ou paisagem. As principais variveis de anlise de cada
componente podem ser descritas como segue:
(a) moradia: tamanho/densidade de ocupao; funcionalidade;
material e tcnica construtiva; tipo arquitetnico; estado de
conservao; conforto trmico;
(b) infraestrutura, servios e equipamentos urbanos: gua: tipo de
abastecimento/tratamento; esgoto: coleta/destino/tratamento;
lixo: coleta/destino; luz e telefone; transportes; escola; posto de
sade; reas verdes, praas e parques; espaos culturais: museus/
bibliotecas/teatro; comrcio; e
(c) entorno: ambiente construdo patrimnio arquitetnico;
arborizao; trnsito; rudo; ventilao; insolao exposio
solar; segurana; vizinhana. 33

Assim, a OODC um instrumento jurdico-urbanstico hbil a promoo


do equilbrio urbano (simetria urbano-ambiental) que garante a propor-
cionalidade entre a existncia dos solos pblicos e privados, visando ao
reequilbrio urbano, de forma que quem quiser construir mais ter que
pagar por isso, para fins de manter o equilbrio e harmonia para com a
coletividade.34
Sendo assim, a inexigibilidade da OODC pela municipalidade gera con-
sequncias danosas que redundam na obstaculizao do direito cidade
a todos os seus habitantes, pois tem gerado reas onde a qualidade de
vida vem sendo reduzida paulatinamente, nas quais o trfego de veculos
aumentou de maneira brutal, ocasionando muitos congestionamentos,
o aumento da emisso de gs carbnico pelos veculos automotores e o
aumento do nvel da poluio sonora. E o mais grave diz respeito pos-
tura do poder pblico municipal, pois o mesmo mantm-se inerte, omisso,

1039
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

permitindo que aumente o desequilbrio entre o adensamento populacional


e a infraestrutura urbana instaladas naqueles especficos bairros.
Desse modo, no foram planejadas e executadas a construo de novas
vias de acesso, no foram construdas praas, parques e reas verdes, nem
foram ampliadas e muito menos construdas escolas nos bairros afetados,
as linhas de transporte urbano coletivo percorrem apenas as vias principais
dificultando a mobilidade dos habitantes das reas afetadas. Em suma,
o valor que est sendo renunciado com a inexigibilidade da OODC, alm
de favorecer os interesses do capital especulativo-imobilirio, dificultam
que a municipalidade os aplique visando promover uma simetria entre
infraestrutura urbana e adensamento populacional e a redistribuio das
mais valias do processo de urbanizao das cidades.35

4 CONSIDERAES FINAIS

O ordenamento jurdico brasileiro avanou no sentido de prever a


possibilidade de utilizao de vrios instrumentos jurdico-urbansticos
por partes das municipalidades, entre os quais est a outorga onerosa do
direito de construir.
Todos os instrumentos visam, em ltima anlise, contribuir com o
desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras que se dar atravs
de uma poltica urbana democrtica e equitativa que privilegie o interesse
social e atue em cooperao com a iniciativa privada e a sociedade civil,
visando ofertar equipamentos e servios urbanos que atendam as ne-
cessidades bsicas da populao, ordenando o uso e a ocupao do solo
urbano de modo racional e tcnico, bem como, objetivando a preservao
do patrimnio histrico, arquitetnico e cultural que representa as rugas
da histria da existncia de cada cidade.
No caso em tela, o municpio de Belm no aplica a OODC devido a
inrcia do prefeito anterior que no se empenhou politicamente pela apro-
vao do projeto de lei por ele encaminhado ao parlamento municipal,
assim como, do atual chefe do Poder Executivo que retirou, por duas vezes,

1040
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o projeto de lei que tratava da regulamentao para a operacionalizao


do instrumento em questo.
Tal conjuntura jurdico-institucional tem trazido consequncias da-
nosas cidade de Belm, tornando-a mais insustentvel sob o prisma
urbano-ambiental, isto porque ao no ser aplicada a OODC, a municipa-
lidade deixa de ter a sua disposio um mecanismo de regulao do uso
e da ocupao do solo da cidade que poderia ser utilizado:

1) como meio de controle dos preos dos imveis na cidade, inibindo


a especulao imobiliria;
2 )como via de obteno de receita pblica que recuperaria a mais valia
decorrente do processo de urbanizao e que, ulteriormente, poderia ser
utilizada em novas aes da poltica urbana, democratizando e tornando
equitativa a poltica urbana municipal;
3) como forma de manter o equilbrio urbano (simetria urbano-ambien-
tal) no que tange a densidade populacional, a infraestrutura urbana e o
entorno da rea afetada com a criao do solo criado (parques, praas e
reas verdes, patrimnio histrico e artstico, plano de arborizao, etc...)
4) como medida que atuaria sobre as reas que deveriam e as que no
poderiam suportar um aumento na sobrecarga infraestrutural urbana;
5) como instrumento que dificultaria o aumento da formao das ilhas
de calor, originadas devido ao obstculo causado pela construo de
enormes edifcios feitos com materiais que aumentam o calor em deter-
minadas partes da urbe; e
6) como via que inibiria a segregao residencial tpica das aes em-
preendidas pelos proprietrios do capital especulativo-imobilirio, dando
um novo sentido produo do espao urbano municipal;

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NOTAS

1 Mestre em Direito do Estado pela Universidade da Amaznia (UNAMA), Especialista em Direito Tributrio
pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC/MG), Auditor Fiscal Municipal, Professor das
disciplinas Direito Urbanstico, Tributrio e Financeiro na Universidade da Amaznia (UNAMA), Bacharel em
Cincias Contbeis e Direito pela Universidade Federal do Par (UFPA). Email: bruno_vieiraa@yahoo.com.br
2 Procurador do Estado de Sergipe, doutorando em Direito Urbanstico pela Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo PUC/SP, integrante do Grupo de Pesquisa Meio Ambiente Urbano, mestre em Direito Pblico
pela Universidade Federal de Alagoas UFAL, especialista em Direito Pblico pela Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais PUC/MG, professor efetivo do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia
de Sergipe IFS e de cursos de graduao e ps-graduao em Direito. Email: kleidson@bol.com.br
3 SAULE JNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro. Ordenamento consti-
tucional da poltica urbana. Aplicao e eficcia do plano diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1997. p. 64.
4 DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de direito urbanstico. Barueri: Manole, 2004. p. 76.
5 Belm, capital do Estado do Par, por muito tempo foi conhecida na regio como a Metrpole da Amaznia.
Condio perdida devido ao maior desenvolvimento, nas duas ltimas dcadas, da cidade de Manaus (AM).
6 FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA (CEPAM). O Solo Criado/Carta de Embu. So Paulo, 1997.
7 REZENDE, Vera F.; FURTADO, Fernanda; OLIVEIRA, M. Teresa C .; JORGENSEN J R., Pedro. A outorga onerosa
do direito de construir e o solo criado: uma necessria avaliao das matrizes conceituais. R. B. Estudos
Urbanos e Regionais. v. 11, n. 2/Novembro 2009. p. 51.
8 REZENDE, Vera F.; FURTADO, Fernanda; OLIVEIRA, M. Teresa C .; JORGENSEN J R., Pedro. A outorga onerosa
do direito de construir e o solo criado: uma necessria avaliao das matrizes conceituais. R. B. Estudos
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9 AZEVEDO NETTO, D. T. Experincias similares ao solo criado. So Paulo, C. J. Arquitetura: Revista de
Arquitetura, planejamento e construo. n.16, p.44-54, 1977a. p. 44.
10 REZENDE, Vera F.; FURTADO, Fernanda; OLIVEIRA, M. Teresa C .; JORGENSEN J R., Pedro. A outorga onerosa
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11 SUNDFELD, Carlos Ari. O estatuto da cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ,
Srgio.(Coords) Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros, p.
44-60, 2002. p. 51-52.
12 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Sinopse do Censo Demogrfico 2010. Disponvel
em:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/sinopse/sinopse_tab_rm_zip.shtm
Acesso em: 01 jun. 2015.
13 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Outorga onerosa do direito de construir: solo criado. In: DALLARI,

1043
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio.(Coords) Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001.
So Paulo: Malheiros, 2002. p. 220-44. p. 234.
14 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2011. p. 210.
15 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Outorga onerosa do direito de construir: solo criado. In: DALLARI,
Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio.(Coords) Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001.
So Paulo: Malheiros, 2002. p. 220-44. p. 241.
16 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2011. p. 210-211.
17 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Outorga onerosa do direito de construir: solo criado. In: DALLARI,
Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio.(Coords) Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001.
So Paulo: Malheiros, 2002. p. 220-44. p. 241.
18 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2011. p. 210-211. p. 212.
19 SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. 5 ed. rev. atualiz. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 459.
20 A Carta de Emb concluiu que constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condio de criao
de solo, que o interessado entregue ao poder pblico reas proporcionais ao solo criado; quando impossvel
a oferta destas reas, por inexistentes ou por no atenderem s condies legais para tanto requeridas,
admissvel sua substituio pelo equivalente econmico. FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA (CEPAM). O
Solo Criado/Carta de Embu. So Paulo, 1997.
21 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2011. p. 210-211. p. 214.
22 BELM. Plano diretor do municpio de Belm. Lei n. 8.655, de 30 de julho de 2008. Disponvel em:<######>
Acesso em: 02 jun. 2015.
23 MALUF, Carlos Alberto Dabus; MALUF, Adriana Caldas do Rego Dabus. Comentrios ao estatuto da
cidade: Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. So Paulo: Atlas, 2011. p. 113.
24 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio 226.942-7/SC. DJe n 89. Relator Min.
Menezes Direito. Recorrente: Biguau Empreendimentos e Incorporaes de Imveis Ltda. Data: 21 de ou-
tubro de 2008.
25 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2011. p. 210-211. p. 211.
26 GANDRA MARTINS, Ives. Solo Criado. So Paulo, Revista de Direito Civil, Imobilirio, Agrrio e Em-
presarial. ano 5, jan./mar. 1981. p. 62.
27 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Outorga onerosa do direito de construir: solo criado. In: DALLARI,
Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio.(Coords) Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001.
So Paulo: Malheiros, 2002. p. 220-44. p. 243-244.
28 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 4 ed. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2011. p. 210-211. p. 215.
29 BELM. Plano diretor do municpio de Belm. Lei n. 8.655, de 30 de julho de 2008. Disponvel em:<######>
Acesso em: 02 jun. 2015.
30 REZENDE, Vera F.; FURTADO, Fernanda; OLIVEIRA, M. Teresa C .; JORGENSEN J R., Pedro. A outorga onerosa
do direito de construir e o solo criado: uma necessria avaliao das matrizes conceituais. R. B. Estudos
Urbanos e Regionais. v. 11, n. 2/Novembro 2009. p. 56.
31 REZENDE, Vera F.; FURTADO, Fernanda; OLIVEIRA, M. Teresa C .; JORGENSEN J R., Pedro. A outorga onerosa
do direito de construir e o solo criado: uma necessria avaliao das matrizes conceituais. R. B. Estudos
Urbanos e Regionais. v. 11, n. 2/Novembro 2009. p. 62.
32 BARBOSA, Gisele Silva; ROSSI, Angela Maria Gabriella; DRACH, Patricia Regina Chaves Drach. Anlise de
Projeto Urbano a partir de parmetros urbanos sustentveis: alterao morfolgica de Copacabana e algumas
de suas consequncias climticas (1930-1950-2010). URBE. Revista Brasileira de Gesto Urbana (Brazilian
Journal of Urban Management), v. 6, n. 3, p. 275-287, set./dez. 2014. p. 285.
33 SCUSSEL, Maria Conceio Barletta; SATTLER, Miguel Aloysio. Cidades em (trans)formao: impacto da
verticalizao e densificao na qualidade do espao residencial. Ambiente Construdo, Porto Alegre, v. 10,
n. 3, p. 137-150, jul./set. 2010. p. 138.
34 OLIVEIRA, Fernanda Maria Digenes de Menezes. A outorga onerosa do direito de construir como
instrumento de promoo do reequilbrio urbano. Disponvel em:< http://www.conpedi.org.br/manaus/
arquivos/anais/salvador/fernanda_maria_diogenes_de_menezes_oliveira.pdf> Acesso em: 06 jun. 2015. p. 8-9.
35 OLIVEIRA, Fernanda Maria Digenes de Menezes. A outorga onerosa do direito de construir como
instrumento de promoo do reequilbrio urbano. Disponvel em:< http://www.conpedi.org.br/manaus/
arquivos/anais/salvador/fernanda_maria_diogenes_de_menezes_oliveira.pdf> Acesso em: 06 jun. 2015. p. 13.

1044
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Necessidade de Uma
Aplicao Sustentvel da Justa
Indenizao na Desapropriao

Beatriz Lima Souza1


Marinella Machado Arajo2

RESUMO

O presente artigo visa demonstrar a necessidade de se significar a


justa indenizao na desapropriao, principalmente a destinada a fins
urbansticos, de forma sustentvel. Atualmente, tanto a doutrina quanto a
jurisprudncia somente tm avaliado o imvel pelo seu valor de mercado.
preciso que na constituio da justa indenizao na desapropriao
sejam consideradas as externalidades negativas produzidas no imvel.
Ao se considerar apenas o aspecto econmico do bem, o poder pblico
acaba indenizando de forma superior a devida. Assim, preciso que a justa
indenizao na desapropriao seja constituda a partir do caso concreto,
observando as particularidades do bem expropriado e de seu proprietrio.
Palavras-chave: desapropriao, justa indenizao, sustentabilidade.

1. INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 estabelece em seu artigo 5, inciso


XXIV, que a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por
interesse social ser realizada mediante o pagamento de justa indenizao.
A desapropriao um instituto que garante ao Estado, com funda-
mento no interesse pblico, o direito de interferir na propriedade privada,
retirando-a, de forma originria, de seu proprietrio.

1045
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Jos Carlos de Moreira Salles (2009) conceitua desapropriao como:

Segundo entendemos, desapropriao instituto de direito


pblico, que se consubstancia em procedimento pelo qual o
Poder Pblico (Unio, Estados-membros, Territrios, Distrito
Federal e Municpios), as autarquias ou entidades delegadas au-
torizadas por lei ou contrato, ocorrendo no caso de necessidade
ou de utilidade pblica, ou, ainda, de interesse social, retiram
determinado bem de pessoa fsica ou jurdica, mediante justa
indenizao, que, em regra, ser prvia e em dinheiro, podendo
ser paga, entretanto, em ttulos da dvida pblica ou da dvida
agrria, com clusula de preservao do seu valor real, nos casos
de inadequado aproveitamento do solo urbano ou de Reforma
Agrria, observados os prazos de resgate estabelecidos nas
normas constitucionais respectivas.. 3

O presente estudo tem como objetivo analisar o significado do termo


justa indenizao, disposto no artigo 5, XXIV, da CR, especificamente
com relao a sua interpretao e aplicao nas aes de desapropria-
o por utilidade ou necessidade pblica e de interesse social para fins
urbansticos4.
Isso porque, no h legislao prpria que regule a desapropriao
para fins urbansticos especificamente, sendo o Decreto-Lei 3.365/1941
utilizado, em razo do disposto nas alneas d, e, i, j, k e n de seu
art. 5, por tratarem de questes cuja finalidade urbanstica. A desapro-
priao por interesse social, por sua vez, tambm pode ser utilizada para
fins urbanstico.
No ser objeto de estudo a desapropriao para reforma agrria,
disposta na Lei 8.629/1993 e nem a desapropriao sano, prevista na
Constituio de 1988, art. 182, 4, III e regulamentada no art. 8 do Es-
tatuto da Cidade Lei 10.257/2001.
A partir de pesquisa realizada na doutrina administrativista e nos
mtodos de avaliao utilizados nas percias judiciais, verifica-se que
a justa indenizao significada apenas como o ressarcimento valor
econmico do bem, ou seja, a sua avaliao somente observa valor de
mercado do imvel.

1046
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O instituto da desapropriao est presente em todas as Constituies


do Brasil5, sendo garantido desde a Constituio do Imprio de 1824, o
direito a indenizao. Todavia, somente a partir da Constituio de 1934
que a expresso justa indenizao posta no texto constitucional.
O Decreto-Lei 3.365/1941 que dispe sobre a desapropriao sobre
utilidade e necessidade pblica foi promulgado na vigncia da Constituio
de 1937, sendo recepcionado pela Constituio de 1988, estando vigente
at os dias de hoje.
A Lei 4.132/1962, por sua vez, que dispe sobre a desapropriao para
fins de interesse social, foi promulgada na vigncia da Constituio de
1946 e tambm foi recepcionada pela Constituio vigente.
Com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 a justa inde-
nizao na desapropriao deve ser significada a partir de uma perspectiva
sustentvel, considerando que este princpio, em razo do disposto no art.
225 da CF, passa a permear todo o nosso ordenamento jurdico, fazendo
com que a manuteno da avaliao da propriedade para fins de desa-
propriao apenas pela sua perspectiva econmica/de mercado contrarie
as prprias diretrizes constitucionais de sustentabilidade e tambm da
funo social da propriedade.
Apesar do reconhecimento da importncia da sustentabilidade e da
necessidade do crescimento no ser apenas econmico, mas tambm
ambiental e social, vivemos hoje um paradoxo, pois a doutrina e os tri-
bunais permanecem significando a justa indenizao na desapropriao
como o pagamento do valor mercado do bem.
Dessa forma, o presente artigo visa justamente demonstrar a necessi-
dade da justa indenizao na desapropriao ser interpretada a partir de
uma perspectiva sustentvel, como forma de garantir a sua efetividade.
Somente quanto os instrumentos de poltica urbana forem qualitativa-
mente eficazes que o direito a cidade ser concretizado.

1047
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. A JUSTA INDENIZAO NA
DESAPROPRIAO E A SUA ATUAL APLICAO

No Estado Democrtico de Direito, instaurado com a Constituio de


1988, a propriedade passa a estar condicionada ao cumprimento de sua
funo social. Assim, tanto as aes dos administradores pblicos como
dos administrados devem visar a sua concretizao.
Sob essa tica, o instituto da desapropriao se apresenta como um
meio de realizao da funo social da propriedade e, consequentemente,
do direito cidade. Tal interveno na propriedade somete possvel em
razo da abrangncia do interesse pblico.
Nesse ponto, importante observar, que o termo aqui utilizado
abrangncia e, no, supremacia, uma vez que parte-se da premissa que
o interesse pblico constitudo pelo interesse de seus cidados que so
destinatrios e coautores do nosso ordenamento jurdico. Assim, em
uma determinada situao concreta o direito de um grupo ou at mesmo
individual estar em evidencia, se sobressaindo ao interesse dos demais.
A justa indenizao, por sua vez, se apresenta como a contrapartida
da interveno do Estado na propriedade. Todavia, citado termo, disposto
no art. 5, XXIV da CF/88, vem sendo ignorado tanto pela doutrina quanto
pela jurisprudncia.
De acordo com o entendimento majoritrio da doutrina6 o conceito
de justa indenizao, disposto na Constituio, deve ser entendido como
reparao total leso sofrida pelo expropriado. Nesse sentido destaca o
professor Celso Antonio Bandeira Melo:

Indenizao justa, prevista no art. 5, XXIV, da Constituio,


aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem ex-
propriado, ou seja, aquela cuja importncia deixe o expropriado
absolutamente indene, sem prejuzo algum ao seu patrimnio.
Indenizao justa aquela que se consubstancia em importncia
que habilita o proprietrio a adquirir outro bem perfeitamente
equivalente e o exime de qualquer detrimento. 7

Partindo dessa viso de reparao financeira exata da perda sofrida


pelo expropriado, a doutrina entende que o valor da justa indenizao deve

1048
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ser encontrada, quando possvel, atravs do valor de mercado do bem.


Os tribunais, acompanhando o entendimento da doutrina, ao julgarem
citadas aes, arbitram, como justa indenizao, o valor encontrado na
percia realizada, que por sua vez, se pauta na avaliao de mercado.
Dessa forma, so ignoradas questes ambientais, sociais, culturais e
espaciais (no sentido de organizao do solo urbano) no momento de se
fixar a justa indenizao.
Nesse sentido, merecem destaque as observaes feitas por Emilio
Haddad e Cacilda Lopes dos Santos:

De fato, grande parte da dificuldade de aplicao do instituto da


desapropriao est fundada no fato da lei brasileira descrever
somente aspectos formais, ou seja, procedimentais, relativos
avaliao que deve estar contida nos laudos judiciais. Assim, o
Cdigo de Processo Civil, em seus artigos 421 e seguinte, descreve
apenas questes meramente formais relativas nomeao de
peritos, seus assistentes, sua substituio e prazos para apre-
sentao do laudo em juzo.
Com base nesses valores fixados na percia, que no costumam
sofrer nenhum questionamento por parte do Poder Judicirio,
so aplicados juros moratrios, compensatrios e correo
monetria, elementos que, somados, totalizam o valor final da
indenizao. Assim, a despeito de se questionar a incidncia das
taxas de juros sobre o valor arbitrado pela percia, o problema
maior tem sido se conhecer que caminhos forma percorridos
pelos peritos para se atribuir o valor propriedade.8

Assim, o conceito de justa indenizao equiparado ao mesmo concei-


to de indenizao no direito civil, assumindo, dessa forma, um significado
simblico carente de efetividade.
Dessa forma, preciso que haja uma mudana no modo de inter-
pretao do significado de justa indenizao na desapropriao, sen-
do preciso que este seja visto de forma sustentvel, integrada, plural
e participativa, para estar, assim, em consonncia com os direitos e
garantias constitucionais.

Sendo assim, afastando-se do enfoque abstrato e formal dado


pela doutrina tradicional ao instituto da desapropriao, e diante
dos fundamentos supramencionados, faz sentido dizer que os

1049
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

seus elementos conceituais devem, a rigor, ser interpretados


luz das normas constitucionais e infraconstitucionais que tutelam
interesses coletivos, como o atendimento funo social da pro-
priedade e da cidade, a recuperao dos investimentos pblicos
de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos e a justa
distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao,
sendo legitima, portanto, a considerao de estabelecerem-se
tratamentos distintos a situaes que envolvem diferentes cate-
gorias de proprietrios, para aferio do montante a ser pago a
ttulo de justa indenizao pela perda do bem.9

Para tanto, preciso que o significado de justa indenizao na desa-


propriao seja construdo a partir do caso concreto, observando as par-
ticularidades existentes em cada situao. Outras questes, alm do valor
econmico do bem, devem ser levadas em considerao no momento da
fixao da justa indenizao.
importante destacar que ainda que a justa indenizao se expresse
em dinheiro, a mesma no deve se constituir apenas de uma avaliao
econmica.
Da a necessidade do mtodo concretista de Muller (2005), para se ve-
rificar em cada caso concreto, todas as questes relevantes no momento
de se constituir o significado de justa indenizao na desapropriao.

De acordo com a medida dessa estrutura distinta de tarefas,


a prxis jurdica no esta obrigada reflexo hermenutica e
metdica explicita, mas seguramente busca de uma metdica
que permite representar e verificar racionalmente a relevncia
de critrios normativos de aferio para deciso, a relevncia
dos elementos do caso afetados por esses critrios de aferio
e a sustentabilidade da deciso; de uma deciso que deve ser
apurada a partir de mediao metodicamente diferenciada de
ambos componentes por meio da concretizao da pertinente
norma jurdica enquanto norma de deciso. A metdica deve
poder decompor os processos da elaborao da deciso e a fun-
damentao expositiva em passos de raciocnio suficientemente
pequenos para abrir caminho ao feed-back controlador por parte
dos destinatrios da norma, dos afetados por ela, dos titulares de
funes estatais (tribunais revisores, jurisdio constitucional) e
da cincia jurdica .10

Somente a partir da releitura do significado da justa indenizao na


desapropriao pela doutrina e sua consequente aplicao pelos tribunais

1050
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que este instituto atingir o seu objetivo constitucional, produzindo efeitos


de forma qualitativa, a fim de garantir a indenizao justa e sustentvel.

3. A IMPORTNCIA DO PRINCPIO DA
SUSTENTABILIDADE E A NECESSIDADE DE UMA
RELEITURA DO DIREITO ATRAVS DESSA PERSPECTIVA

A constituio de 1988 alm de determinar em seu artigo 5, inciso


XXIV, que a indenizao nas aes de desapropriao ser justa, tam-
bm estabeleceu, em seu artigo 225, a necessidade de se proteger o meio
ambiente, o que faz com que as condutas, tanto do poder pblico quanto
dos particulares, tenham como premissa a proteo do meio ambiente
como um fim em si mesmo.
Nesse mesmo sentido, a Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade tam-
bm estabelece normas que visam garantir o equilbrio ambiental 11
e
determina como a primeira diretriz da poltica urbana a garantia a cidade
sustentveis12.
Conforme explica Betnia de Moraes Alfonsin, o desenvolvimento sus-
tentvel tem sua origem no sculo XX, como consequncia do capitalismo
desregrado, que ocasionava um processo predatrio de urbanizao
acelerada e destruio dos recursos naturais13. nesse contexto que a
sustentabilidade entra na pauta das discusses na busca de se garantir
uma vida digna para as geraes futuras.
A preocupao com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel
no se deu s no Brasil, mas em todo o mundo. Conforme destaca dis
Milar o termo desenvolvimento sustentvel foi formulado no Relatrio
de Brundtland, em 1983, aps uma avaliao de 10 anos da Conferencia
de Estocolmo ocorrida em 197214. A sua relevncia, todavia, se consolida
em 1992, como resultado da Declarao redigida no encontro ocorrido
na cidade do Rio de Janeiro, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento.
O desenvolvimento sustentvel reflete a conscincia de que os recursos

1051
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

naturais so finitos, o que, por sua vez, limita o desenvolvimento econ-


mico, na busca de aes equilibradas que garantam a preservao tanto
do meio ambiente, quanto das pessoas que nele habitam.
Nesse sentido, Paulo Afonso Leme Machado15 aponta que o desenvol-
vimento sustentvel deve ser visto como a juno de diversos elementos
como: a proteo ao meio ambiente, o desenvolvimento econmico, a
importncia de se preservar recursos naturais para as geraes futuras, a
explorao de recursos naturais de forma sustentvel e seu uso equitativo
pelas pessoas e pases.
O professor Juarez de Freitas dispe que a sustentabilidade no ,
pois, princpio abstrato ou de observncia adivel: vincula plenamente e
se mostra inconcilivel com o vicioso descumprimento da funo socio-
ambiental dos bens e servios 16
. O autor apresenta tambm a ideia de
que a sustentabilidade um princpio constitucional sntese, na medida
em que deve ser universalizado, ou seja, o direito deve sempre buscar
uma interpretao e aplicao sustentvel.
O desenvolvimento sustentvel, conforme sustenta citado autor se
d na realizao de todos os direitos constitucionalmente estabelecidos,
sendo sempre uma meta a ser perseguida por todos. Assim, toda a ideia de
desenvolvimento, seja de pessoas, economia, tecnologias e cidades, seja
na perspectiva pblica ou na privada, deve ocorrer de forma sustentvel.
Por essa razo, na poltica de desenvolvimento urbano, o princpio da
sustentabilidade, a partir da Constituio de 1988, assume papel central,
uma vez que o desenvolvimento econmico no mais absoluto17.
Isso porque, antes da Constituio de 1988 o Brasil vivia sob os fun-
damentos do Estado Liberal, tendo o Cdigo Civil de 1916 como um dos
principais marcos regulatrios. A explorao econmica da propriedade,
conforme destaca Edsio Fernandes18, estava submetida nica e exclusi-
vamente aos interesses individuais de seus proprietrios19.
Como consequncia desse processo, se observarmos atravs de uma
perspectiva urbanstica, o Brasil sofreu o que Betnia Alfonsin, denomi-
nou de urbanizao de risco, uma vez que inmeras reas irregulares

1052
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

foram ocupadas, na maioria das vezes pela populao de baixo poder


econmico, causando danos ambientais e contribuindo para o crescimento
desordenado da cidade.
Com o advento Estado Democrtico de Direito vivenciado nos dias
atuais e iniciado com a Constituio de 1988, foi estabelecida uma nova
forma de organizao territorial que se preocupa justamente em garantir
cidades sustentveis 20.
Assim, pode-se verificar que o princpio do desenvolvimento sustent-
vel tem tamanha importncia e relevncia em nosso ordenamento jurdico
que deve pautar toda a atuao da administrao pblica21, uma vez que
se apresenta como um dos objetivos fundamentais da Repblica22.
Compreendendo citada relevncia, Betnia de Moraes Alfonsin23 uma
das primeiras autoras na doutrina do direito urbanstico a reconhecer e
destacar a importncia das polticas de regulao urbana, como no caso da
regularizao fundiria, serem estudadas e aplicadas de forma sustentvel.
Desde ento, o tema tem ultrapassado os limites do direito ambiental e
tem sido estudado e aplicado nas demais reas do direito, principalmente a
administrativa e urbanstica, demandando uma releitura e ressignificao
de diversos de seus institutos. Assim, em razo da importncia dada a
sustentabilidade24 na Constituio de 1988, verifica-se a necessidade de
se resignificar a justa indenizao na desapropriao de forma harmnica
e integrada a tal princpio.
Nesse sentido, Cacilda Lopes dos Santos uma das poucas autoras
que destaca a lacuna existente em nosso ordenamento jurdico uma vez
que o modelo legal de desapropriao prevista no direito brasileiro no
se refere expressamente s desapropriaes urbansticas e ambientais,
nem tampouco aos critrios a serem observados na confeco dos laudos
de avaliao.25
Citada autora no aborda diretamente a necessidade de uma aplicao
sustentvel da justa indenizao na desapropriao, mas denuncia a for-
ma equivocada como as propriedades so avaliadas, por s observarem
o valor de mercado do imvel.

1053
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4. O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NA PERSPECTIVA


DA CINCO DIMENSES DO ECODESENVOLVIMENTO

O significado de desenvolvimento sustentvel adotado no presente


trabalho, se pauta as ideias sustentadas por Ignacy Sachs. Para este autor26
o desenvolvimento sustentvel deve abranger cinco dimenses, sendo
elas: social, econmica, ecolgica, espacial e cultural.
A dimenso social conforme destaca o autor determina que o de-
senvolvimento deve visar a justa distribuio de renda, garantindo a
todos oportunidades de emprego, qualidade de vida digna, promovendo
servios sociais a toda populao, sempre buscando diminuir as desi-
gualdades sociais.
Nesse sentido, Marinella Machado Arajo e Eder Marques de Azevedo27
destacam que para a concretizao da dimenso social do desenvolvi-
mento sustentvel necessrio a realizao de polticas pblicas que
incentivem e oportunizem a incluso social.
A dimenso econmica do desenvolvimento sustentvel apresentada
por Sachs28 se pauta em um desenvolvimento equilibrado, visando a dimi-
nuio da concentrao de bens e riquezas, atravs de aes eficientes do
governo no gerenciamento de recursos e constantes investimentos tanto
pelo setor pblico quanto pelo privado. A eficincia deve ser entendida
como a importncia de se incentivar o crescimento econmico de forma
equitativa, avaliada em termos macrossociais, e, no, ao crescimento da
pequena parcela economicamente favorecida.
A dimenso ambiental ou ecolgica refere-se a adoo de medidas
que garantam a preservao do meio ambiente e da sua diversidade. Para
isso, incentiva estudos e avanos na tecnologia que garantam uma melhor
utilizao dos recursos naturais. Nessa perspectiva, aes ambientais que
favoream o meio ambiente devem ser incentivadas e as que prejudicam
devem ser quantificadas e desestimuladas.
A dimenso espacial refere-se a uma equilibrada distribuio ter-
ritorial atravs de polticas pblicas voltadas para o planejamento das

1054
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cidades, como forma de viabilizar o crescimento equitativo entre reas


urbanas e rurais.
Por fim, a dimenso cultural busca garantir o desenvolvimento sem
ocasionar conflitos ou choques culturais, um equilbrio entre inovao
e tradio, atravs da elaborao de um processo nacional integrado
e endgeno29. Nesse sentido, o ecodesenvolvimento deve significar um
desenvolvimento que considere, antes de tudo, o local da sua incidncia,
levando em considerao o seu ecossistema, a cultura e a rea.
Todavia, para Sachs30 o desenvolvimento sustentvel, em suas cin-
co dimenses, somente poder ser realizado aps algumas mudanas
fundamentais na estrutura/mentalidade mundial. Inicialmente, o autor
aponta a necessidade da adoo imediata de tecnologias sustentveis
para o desenvolvimento em nvel global, pautadas na prosperidade social
e econmica, combinados a mnimos danos ao meio ambiente. Alm disso,
o crescimento populacional deve se estabilizar, como forma de viabilizar
o crescimento econmico com a sustentabilidade do meio ambiente. Por
fim, os povos devem cooperar entre si, devendo os pases com melhores
condies auxiliarem os pases menos favorecidos a superarem a pobreza.
Dessa forma, a sustentabilidade para ser efetiva necessita da atuao
integrada de todos os povos. A citada cooperao e integrao mundial,
somente poder ser concretizada se as mudanas acima apontadas forem
incorporadas a nossa realidade local, pois um pas somente ser solidrio
com outro, se, primeiramente, seus estados e municpios forem solidrios
em si e entre si.
Todavia, citada integrao dever observar a diversidade e plura-
lidade de pessoas que vivem em um mesmo territrio ou que estejam
submetidas a um mesmo ordenamento jurdico, bem como seus dife-
rentes nveis sociais e necessidades. A sustentabilidade deve ser bus-
cada por todos, mas sem perder de vista as diferenas de capacidade
e possibilidade de cada um.
Dessa forma, para uma aplicao sustentvel do direito deve-se sempre
observar os destinatrios da norma, sua capacidade econmica, seu posi-

1055
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cionamento social e espacial/territorial, a cultura em que se est inserido


e a sua relao com o meio ambiente.
Nesse sentido, cresce a importncia e relevncia de se significar o
direito e seus institutos atravs de uma perspectiva sustentvel, uma vez
que, conforme destacado por Sachs (2008), somente alcanaremos uma
sociedade mais justa e igualitria se buscarmos a efetivao das cinco
dimenses da sustentabilidade.
A partir do momento em que a sustentabilidade no efetiva em nosso
ordenamento jurdico, os institutos do direito que deveriam ser signifi-
cados sob a sua tica, se tornam simblicos, sendo este o caso da justa
indenizao na desapropriao.
Conforme j destacado no presente trabalho, a falta de efetividade da
aplicao sustentvel da justa indenizao na desapropriao decorre de
uma avaliao apenas econmica do bem, sem a anlise das possveis
externalidades negativas que possam decorrer do mau uso do imvel.

5. O SIGNIFICADO DE JUSTO
DISPOSTO NO ART. 5, XXIV, DA CF

A partir da perspectiva sustentvel, o disposto no art. 5, inciso XXIV da


Constituio Federal no pode ser lido de forma apartada dos demais co-
mandos constitucionais, principalmente dos artigos 225 e 170, pargrafo 3.
Com o advento do Estado Democrtico de Direito as premissas liberais
referentes ao carter absoluto da propriedade e a primazia do desenvol-
vimento econmico so substitudas pelos princpios da funo social da
propriedade e do desenvolvimento sustentvel.
Nesse contexto, surge a necessidade de significar e aplicar a justa inde-
nizao na desapropriao no s pela sua dimenso econmica que se
materializa no valor de mercado do imvel, mas tambm pelas dimenses
ambiental, social, espacial e cultural.
Assim, a propriedade no dever ser apenas avaliada pelo seu valor
de mercado, devero ser consideradas a situao ambiental e espacial do

1056
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imvel, devendo ser quantificada as possveis externalidades negativas


por ele produzidas. O dano produzido pelo imvel que ser desapropriado
dever ser descontado do seu valor de mercado. Alm disso, dever ser
observada a condio social do proprietrio e a funo do seu imvel.
Conforme ser melhor trabalhado em item XX, para o computo dos da-
nos, dever ser observada a capacidade econmica de seu proprietrio,
sob pena de violao a inmeras garantias constitucionais, inclusive a de
vedao ao confisco.
Todavia, o que se observa a existncia de um paradoxo, pois apesar
de termos reconhecido que o desenvolvimento econmico transcende a
varivel exclusivamente econmica, uma vez que este para ser susten-
tvel deve abranger uma dimenso social, ambiental, espacial e cultural,
sob ponto de vista da doutrina, principalmente do direito administrativo,
o significado de justo se resume ao econmico.
Em outras palavras, o desenvolvimento econmico para ser susten-
tvel deve observar as outras dimenses da sustentabilidade, contudo,
quando um particular tolhido do seu direito de propriedade em razo
da existncia de interesse ou utilidade pblica, a sua indenizao fixada
apenas considerado o valor de mercado do bem.
Esta contradio, por sua vez, gera efeitos colaterais, pois transfere para
o poder pblico uma responsabilidade que deve ser do prprio particular,
uma vez que o desenvolvimento sustentvel deve ser buscado por todos.
O descumprimento pelo proprietrio expropriado de leis urbansticas e
ambientais no contabilizado no momento da fixao da justa indeniza-
o, somente o valor de mercado do bem avaliado. Assim, as possveis
externalidades negativas geradas pelo imvel no so computadas na
sua avaliao.
A partir de tais questes pode-se observar que, pelo menos, desde o
Decreto-Lei 3.365 de 1941 a justa indenizao na desapropriao tem sido
associada ao valor econmico/de mercado do imvel. Assim, mesmo
com o advento da Constituio de 1988, no houve mudana na forma
de se significa-la, sendo mantida a perspectiva liberal de citado instituto.

1057
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Conforme j assinalado em subitem acima, antes da Constituio de


1988, a interpretao e aplicao das leis se davam em um contexto liberal.
A regulao urbana era mnima e a propriedade era regida pelo disposto
no Cdigo Civil de 1916.
Nesse sentido, Edsio Fernandes31 destaca que apesar do termo funo
social da propriedade ter aparecido pela primeira vez na Constituio
de 1934, somente na Constituio de 1988 que este poder comear a
ser efetivado. O autor tambm explica que apesar da tentativa realizada
nos anos de 1930 e 1963 de redefinir o conceito de propriedade privada,
citada mudana ideolgica no foi alcanada, em razo da fora conser-
vadora e liberal. Assim, o conceito de propriedade privada disposto no
Cdigo Civil de 1916 manteve-se vigente mesmo aps a promulgao
da Constituio de 1988.

Pelo contrrio, em parte devido ao vago preceito constitucional


da funo social da propriedade, e mais provavelmente por
causa da formao conservadora e positivista dos juristas e
magistrados brasileiros, a maioria das decises judiciais at
nesse momento- tm afirmado o Cdigo Civil como paradigma
jurdico prevalente.32

Ora, se a propriedade privada, mesmo aps a promulgao da Constitui-


o de 1988, no perde a sua concepo liberal, no poderia ser diferente
com o significado de justa indenizao na desapropriao.
Nesse ponto importante destacar que no se nega os avanos pon-
tuais ocorridos, principalmente nas legislaes que se seguiram aps a
Constituio, em especial o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001. A funo
social da propriedade foi e pauta de discusso em todas as reas do
direito pblico. Todavia, os efeitos produzidos por tal mudana so inex-
pressivos, frente a fora liberal da concepo exclusivamente econmica
da propriedade.
Diante da produo inexpressiva de efeitos visem a efetiva concreti-
zao da sustentabilidade e da funo social da propriedade, verifica-se o
significado simblico da justa indenizao na desapropriao, disposta no

1058
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

art. 5, inciso XXIV, da CF 88, uma vez que a sua aplicabilidade se d em


uma perspectiva liberal, observando apenas o valor econmico do imvel.
A existncia do paradoxo acima enunciado ocorre atravs de conceitos
totalizadores do direito, que surgem a partir de ideias/significados parti-
culares que so universalizados para todo o direito.
Apesar de todo o reconhecimento da importncia e da necessidade de
uma aplicao sustentvel do direito, as foras do mercado, decorrentes
do sistema capitalista, fazem com que os operadores do direito (estando
aqui includos tantos os seus doutrinadores, quanto o seus aplicadores)
restrinjam, dos vrios sentidos de justia possveis de serem significados,
a partir do disposto no art. 5, XXIV, da CR, a uma perspectiva exclusiva-
mente econmica.
Esse fenmeno produzido atravs da universalizao de significados,
faz com que uma parte de um que constitui o instituto seja considerada
como o todo. Assim, no caso da justa indenizao na desapropriao,
percebe-se que das inmeras dimenses que o signo justo deve apre-
sentar, somente a dimenso econmica considerada e partir dela o
termo justo universalizado, como reparao econmica do patrimnio
do expropriado.
Gabriel Mendes Hincape e Ricardo Sanin Restrepo33, em seu texto
La Constitucin Encriptada Nuevas formas de emancipacon del poder
global, explicam que este um mecanismo utilizado pelo mercado, como
forma de legitimar a supremacia do sistema econmico.
Pautados nos estudos de diversos filsofos contemporneos como Har-
dt, Negri, Meiksins-Wood, Zizek, os autores denunciam que as relaes de
dominao econmica e poltica existentes so legitimadas pelo direito.
Isso porque, a ideia de soberania dos estados nacionais, serve apenas
para confirmar a verdadeira soberania do sistema econmico. Sanin e Hin-
cape34 utilizam as ideias de Hardt e Negri ao apontarem que a soberania
hoje, faz parte de um sistema invisvel de dominao, que se esconde por
trs das velhas estruturas de estado-nao.
Assim, estamos diante de uma soberania porosa35, que transparece a

1059
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

imagem de ser democrtica, inclusiva, garantidora de direitos humanos


e fundamentais, quando na verdade as aes desenvolvidas pelo Estado
visam a concretizao de interesses exclusivamente econmicos.
Seguindo esta mesma linha, o autor argentino Alejandro Medici36 ex-
plica que a falta de efetividade dos direitos consagrados na constituio,
decorre do nosso prprio processo constituinte, em que os pases latino-
-americanos seguem cegamente a estrutura/modelo constitucional dos
pases hegemnicos, ignorando a sua realidade e diversidade. Como con-
sequncia desse processo h um descompasso entre teoria e prtica que
contribui para legitimar a excluso e garantir os interesses do mercado.
Tal descompasso faz com que as normas constitucionais e consequen-
temente as que por ela devam ser interpretadas, assumam um carter
simblico, carentes de uma produo qualitativa de efeitos.
Nesse sentido, pode-se perceber que o prprio princpio da susten-
tabilidade consagrado Constituio de 1988, por si s apresenta uma
carga simblica37, uma vez que o sistema jurdico o implementa de forma
inexpressiva. A fora do mercado e de seus interesses se legitimam sob a
falsa ideia de que o direito interpretado e aplicado de forma sustentvel,
quando na verdade vivenciamos a sua falta de efetividade.
Com a justa indenizao na desapropriao no diferente, a pers-
pectiva liberal e absoluta do direito propriedade privada, no limitada
de forma qualitativamente efetiva pelo desenvolvimento sustentvel.
Essa situao denuncia a carga simblica de tal dispositivo, uma vez que
os efeitos por ele gerados no so capazes de produzir justia em uma
perspectiva sustentvel, mas, somente econmica. O mais grave de citada
falta de efetividade a sua validao pelo direito.

6. DA IMPORTNCIA DA PERCIA NA DESAPROPRIAO

A discusso sobre a justa indenizao na desapropriao, inevita-


velmente perpassa pela observao dos mtodos/critrios de avaliao
utilizados para se fixar o valor que ser devido ao expropriado.

1060
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em razo da falta de conhecimento tcnico dos magistrados das formas


de avaliao da propriedade, nas aes de desapropriao, a rea ava-
liada por perito tcnico, que observa apenas as questes que constituem
o valor do bem pela sua perspectiva econmica.
A falta de preocupao com as tcnicas utilizadas e a forma do desen-
volvimento da percia, encontra guarida na doutrina especializada sobre
o tema. A matria relativa avaliao de imveis nas desapropriaes
eminentemente tcnica, no nos competindo, por essa razo, esmia-
-la. O assunto compete aos peritos judiciais, engenheiros profissionais.38
A falta da efetiva concretizao do disposto no art. 5, XXIV, da CR, tem
como uma de suas origens, justamente, o distanciamento pr-estabelecido
entre o direito e a aferio da justa indenizao na desapropriao, justifi-
cada pela sua ausncia de capacidade tcnica para avaliar a propriedade.
No se questiona a falta de conhecimento tcnico dos magistrados, da
doutrina e a necessidade do imvel submetido ao instituto da desapro-
priao ser avaliado de forma tcnica. Todavia, se faz necessria uma
maior convergncia interdisciplinar, entre o direito e a engenharia, como
forma de se garantir a eficcia material do comando constitucional que
determina o pagamento de indenizaes justas.
Se o direito no tem condies de participar da construo do valor
que corresponder a justa indenizao decorrente da perda da proprie-
dade, em razo da sua falta de conhecimento tcnico, no caber a ele
determinar o que justo. Assim, preciso que os dados meta-jurdicos
sejam correlacionados aos dados jurdicos. O fato da percia ser tcnica,
no deve impedir os tribunais de analisa-la, questiona-la e, principalmente,
determinar que tal trabalho seja coerente com as diretrizes constitucionais.
Nesse sentido, Cacilda Lopes dos Santos39, destaca a importncia dos
laudos periciais nas aes de desapropriao, denominando-os como as
caixas pretas de tais processos, mas atenta para necessidade que os
laudos sejam analisados com cuidado e de forma coerente com o direito.

Em nosso entender, uma primeira preocupao se concentra em


saber se os mtodos empregados e os respectivos clculos reali-

1061
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

zados no laudo so de aceitao geral e, nesse aspecto, mesmo o


Brasil no possuindo legislao especifica que estabelea critrios
para avaliao, seria conveniente apoiar-se em entendimento de
instituies ou autoridades no campo da avaliao.
Por fim, em certas situaes especificas, como so casos de de-
sapropriaes ambientais, seria prudente que o juiz estudasse
com mais cuidado os temas trazidos nos laudos, muitas vezes
envolvendo questes de restries legais incidentes sobre as
reas desapropriadas, ainda que no haja necessidade de se
comprometer exatamente todos os fundamentos dos mtodos
empregados, ou seja, no necessrio desvendar a caixa-
-preta, mas essencial que o juiz entenda a natureza e os
princpios em que se baseia o laudo, para ento decidir sobre a
sua aplicabilidade e adequao ao caso concreto. 40

Todavia, o que se v na doutrina e nos julgados das aes de desapro-


priao uma anlise superficial sobre como o imvel expropriado deve
ser avaliado. Diante da mxima que o proprietrio deve ser indenizado
de forma que possa adquirir outro bem com as mesmas condies do que
lhe foi retirado, em uma perspectiva exclusivamente econmica, inmeros
fatores que devem ser considerados no caso concreto no so observa-
dos. Consequentemente, os laudos periciais avaliam somente o valor
econmico da propriedade, deixando de observar os danos ambientais
produzidos pelos expropriados.

7. DA DESAPROPRIAO DA POSSE

A avaliao exclusivamente pelo valor de mercado do imvel nas aes


de desapropriao, denunciam a forma no sustentvel como este insti-
tuto aplicado. Conforme j explicitado a justa indenizao no deve ser
significada como a reparao exclusivamente econmica do bem. Se faz
necessria a anlise da causa da interveno do poder pblico naquela
rea, as externalidades negativas produzidas pelo imvel, assim como
quem o expropriado e qual a sua capacidade econmica.
importante esclarecer que no se prope com o presente trabalho
a significao a priori da justa indenizao, mas, sim, a necessidade da
construo de seu significado a partir das premissas do caso concreto.

1062
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Embora a desapropriao, via de regra, recaia sobre a propriedade,


possvel a desapropriao em razo da posse, sendo que nesse caso
o expropriado ser indenizado pelas benfeitorias existentes no imvel.
Conforme destaca Jos Carlos de Moraes Salles41, embora a proprie-
dade e a posse sejam correlatas, na perspectiva jurdica, se tratam de
institutos distintos.
O Cdigo Civil de 2002, assim como o de 1916, adotaram a teoria ob-
jetiva da posse de Rudolf von Ihering, na qual para haver posse basta o
corpus, isto , o fato material de a pessoa ter a coisa sua disposio.42.
A teoria objetiva da posse proposta por Ihering se apresenta como um
contraponto a teoria subjetiva proposta Friedrich Karl von Savigny. Para
Ihering o possuidor quem aparenta ser o dono, ainda que no seja, ou,
nem deseje s-lo43. Assim, no necessrio a existncia do elemento
animus domini, ou seja, de possuir a coisa como se dono fosse.
J a teoria subjetiva proposta por Savigny, para haver posse h a ne-
cessidade dos dois elementos, animus domini e corpus. Conforme destaca
Csar Fiuza44 a teoria subjetivista, pois o animus domini o principal
elemento para se definir a posse.
Por questes metodolgicas, no objeto de estudo a desapropriao
da posse, ou seja, do ocupante irregular de terreno, que no possui o
domnio do bem e ao ser expropriado ser indenizado pelas benfeitorias
existentes no imvel.
Com relao a estes ocupantes irregulares no sugerimos que eles
tenham abatido do valor devido pela justa indenizao as externalidades
negativas por ele produzidas. Em razo da prpria sustentabilidade aqui
defendida, o ocupante irregular deve ser indenizado de forma que ele tenha
condies de adquirir outro imvel para desenvolver as suas atividades.
A aplicao sustentvel do disposto no art. 5, XXIV, da CR visa jus-
tamente observar todas as dimenses do desenvolvimento sustentvel.
Assim, ainda que a propriedade, ocupada irregularmente, esteja produ-
zindo danos ao meio ambiente que inclusive so a justificativa da atua-
o do poder pblico na rea, o seu ocupante no deve ser penalizado

1063
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

economicamente, por isso, uma vez que tal medida apenas contribuir
para a sua excluso.
Assim, o problema aqui discutido refere-se aos proprietrios (com
capacidade econmica) de imveis que so desapropriados pelo poder
pblico e tem sua propriedade avaliada com base no valor de mercado do
bem, ainda que o imvel esteja causando srios danos ao meio ambiente.

8. CONCLUSO

A partir dos pontos acima destacados, verifica-se que um dos maiores


obstculos enfrentados para a efetivo cumprimento do disposto no art. 5,
XXIV, da CR a forma como a justa indenizao significada pela doutrina
e aplicada pelos tribunais.
A desapropriao somente se tornara um eficaz instrumento de pol-
tica urbana se for aplicada de forma sustentvel. Para isso, preciso que
sejam observados alm do aspecto econmico, as dimenses ambiental,
social, cultural e espacial.
A implementao eficaz das polticas urbanas somente depende da
aplicao sustentvel de seus instrumentos.

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NOTAS

1 Mestranda do PPGD da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, na rea de direito Pblico. Pesqui-
sadora Extencionista do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas NUJUP. E-mail: beatriz@carvalhopereira.adv.br
2 Doutora em Direito Administrativo pela UFMG, 2002. Coordenadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pbli-
cas, 2003, Professora do Programa de Ps Graduao em Direito Pblico da PUC MINAS. E-mail: marinella@
pucminas.br
3 SALLES, Jos Carlos de Moraes. A desapropriao luz da doutrina e da jurisprudncia. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2009, p.78)
4 No intuito de se fazer um recorte metodolgico do tema, no ser objeto de estudo a desapropriao sano.
5 Na Constituio do Imprio de 1824, nos artigos 22 e 179. Na Constituio de 1891, no artigo 72, 17. Na
Constituio de 1934, no artigo 113, 17. Na constituio 1937, no artigo 122, 14. Na Constituio 1946, no
artigo 147. Na Constituio de 1967, no artigo 150, 22 e artigo 157. Na Constituio de 1988, no artigo 5,
XXIV, artigo 182, 3 e 4, artigos 184, 185 e 243.
6 Nesse sentido podemos citar: Raquel Melo Urbano de Carvalho (2009), Carlos Pinto Coelho Motta (2004),
Celso Ribeiro Bastos (1999), Maria Silvia Zanella di Pietro (2011), Manoel de Oliveria Franco Sobrinho (1979),
Digenes Gasparini (2005), Jos dos Santos Carvalho Filho (2011), Fernanda Marinela (2012), Marcelo Alexan-
drino e Vicente Paulo (2007) e Odete Medauar (2011).
7 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20ed. So Paulo: Malheiros,2006, p.832.
8 HADDAD, Emilio; SANTOS, Cacilda Lopes dos. Desapropriao de reas de interesse ambiental. Desapropria-
o em reas urbanas de assentamentos informais: limites e alternativas a sua aplicao. In: FERNANDES, Ed-
sio; ALFONSIN, Betania (Coord.). Revisitando o instituto da desapropriao. Belo Horizonte: Frum, 2009.
9 LIMA, Adriana Nogueira Vieira; FILHO, Edson Macedo. Desapropriao em reas urbanas de assentamentos
informais: limites e alternativas a sua aplicao. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betania (Coord.). Revi-
sitando o instituto da desapropriao. Belo Horizonte: Frum, 2009.
10 MLLER, Friedrich. Mtodos de trabalho do direito constitucional. 3.. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p.37.
11 Art. 1o Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, ser
aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem
pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e

1066
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.


12 Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao sanea-
mento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes;
13 ALFONSIN, Betnia de Moraes. Politicas de Regularizao Fundiria: Justificao, Impactos e Sustentabilidade.
In Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey. 2010, p.245.
14 MILAR, Edis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 6 ed.
So Paulo: Revistas dos Tribunais, 2009, p.65.
15 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 20 ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p.76.
16 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 1 ed. Belo Horizonte: Forum, 2011, p.39.
17 ARAJO, Marinella Machado. Politica de Desenvolvimento Urbano no Estatuto da Cidade: em que realmente
avanamos com o modelo de planejamento regulado pela Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001? In Planejamento
Urbano no Brasil: Trajetria, Avanos e Perspectivas. Belo Horizonte: C/Arte, 2008
18 FERNANDES, Edesio. Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
19 importante observar que o Decreto-Lei 3.365/1941 e a Lei 4.132/1962 foram publicados e so at os dias
atuais interpretados sob a perspectiva liberal.
20 Vide ob. 17
21 Por razes metodolgicas o presente trabalho se limitar a analisar a importncia de uma releitura susten-
tvel do significado de justa indenizao na desapropriao.
22 ARAJO, Marinella Machado; ALMEIDA, Alessandra Bagno. A Efetividade do Direito Boa Administrao:
Papel da Sustentabilidade. In: Estudos Avanados de Sustentabilidade Urbano Ambiental. Belo Horizonte:
Arraes. 2014, p.41.
23 Vide ob.13
24 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
25 SANTOS, Cacilda Lopes. Desapropriao e Politica Urbana Uma Perspectiva Interdisciplinar. Belo Horizonte:
Frum, 2010.
26 SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: Garamond, 2009
27 ARAUJO, Marinella Machado. Licitaes Pblicas Sustentaveis: Os Impactos da Lei 12.349/10 e a Coliso
entre Princpios do Desenvolvimento Sustentvel e Economicidade. In Estudos Avanados de Sustentabilidade
Urbano Ambiental. Belo Horizonte: Arraes. 2014
28 Vide ob. 26
29 Vide ob. 26, p. 46
30 SACHS, Ignacy. Desenvolvimento Includente, Sustentvel, Sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2008.
31 Vide ob. 18, p. 216.
32 Vide ob. 18, p. 217.
33 HINCAPIE, Gabriel Mendez; RESTREPO, Ricardo Sanin. La Constitucion Encriptada Nuevas formas de
emancipacion del poder global. Disponvel em: http://www.uaslp.mx/Spanish/Academicas/FD/REDHES/
Documents/N%C3%BAmero%208/Redhes8-05.pdf
34 Vide ob. 33
35 Vide ob. 33
36 MEDICI, Alejandro. Los Poderes Innominados del Constitucionalismo Latinoamericano La necessidade de
um nuevo marco de comprension y comparacion critico situado. Revista de Derechos Humanos y Estudos
Sociales, 2012
37 A dimenso simblica do princpio do desenvolvimento sustentvel, tambm objeto de pesquisa do NUJUP
e foi objeto de pesquisa da Mestre Alessandra Bagno Fonseca Rodrigues de Alemida.
38 SALLES, Jos Carlos de Moraes. A desapropriao luz da doutrina e da jurisprudncia. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009, p.462.
39 Vide ob. 25 p. 117
40 Vide ob. 25, p. 118
41 Vide ob. 38, p. 281
42 Vide ob. 38, p. 282
43 FIUZA, Cezar. Direito Civil Curso Completo. 8 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.284.
44 Vide ob. 43

1067
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Mais-valia Imobiliria: Uma


Anlise do IPTU de Guanambi/BA

Edilaine Neves Fernandes1


Deborah Marques Pereira2
Carlos Magno Santos Clemente3

RESUMO

A mais valia imobiliria o processo de valorizao da propriedade


urbana por meio de polticas de ordenamento urbano. O Imposto Predial
Territorial Urbano (IPTU) considerado instrumento de redistribuio
dessa mais valia para a coletividade. Dessa forma, verifica-se a eficcia do
IPTU de Guanambi no cumprimento da diretriz legal de justa distribuio
dos benefcios e nus do processo de urbanizao. A pesquisa se deu no
primeiro semestre de 2015 e teve como parmetro a planta genrica de
valores do municpio de Guanambi, que est categorizada por 03 (trs)
classes: A calculado em R$ 125,00/m; B avaliado em R$ 75,00/m; e
C totalizando R$ 50,00/m. Para anlise e compatibilizao do aspecto
terico e real foram escolhidos pontos extremos de renda oriunda dos
setores censitrios do Instituto de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010) e
nos setores foram destacados bairros que compem as caractersticas va-
loradas na planta genrica do permetro urbano, totalizando trs bairros,
sendo um para cada classe A, B e C. Em cada bairro foram analisadas
trs residncias, totalizando nove reas de anlise, que foram subdivididas
espacialmente em pontos centrais, reas de grande mobilidade e locais
limtrofes. Houve o cruzamento de informaes como valor venal, alquo-
tas, infraestrutura e renda. Sendo assim, observou-se a incompatibilidade
revelada pelo valor venal de todos os imveis analisados. Ressalta-se a
presente pesquisa constatou a inobservncia da capacidade contributiva,
sem aplicao de progressividades propostas pela Constituio de 1988.

1068
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assevera-se que a gesto do IPTU deve prioritariamente contribuir para


concretizao da funo social das cidades, dispondo de instrumentos
urbansticos e legislao que legitimam a ao do Poder Pblico.
Palavras-chaves: Estatuto da Cidade. Precificao. Plano Diretor.

1. INTRODUO

Considerando o processo de urbanizao consagrado em nosso pas e


seus descendentes problemas sociais, percebe-se o clamor pela atuao
estatal na gesto do solo urbano. Neste sentido, o poder pblico atua
por meio de polticas pblicas que se manifestam em determinaes
legais sobre uso e classificao do solo e na realizao de obras que so
financiadas pela verba pblica e visam melhorar a qualidade de vida da
populao de um modo geral.
Ocorre que, a realizao de uma obra, onerosa que para a coletividade
geralmente enseja para um particular a melhoria tanto no plano coletivo,
quanto no plano individual, gerando a valorizao do seu imvel sem dis-
pndio algum. Promovendo um enriquecimento e a mais-valia financiada
pela coletividade. O que fere o princpio da equidade dos administrados
frente ao ente pblico.4
Para minimizar este fenmeno promiscuo, o Plano Diretor deve pre-
ver em suas diretrizes gerais a justa distribuio dos benefcios e nus
da urbanizao. Essa valorizao acarreta tambm no favorecimento da
especulao e aquecimento do mercado imobilirio como um todo, o que
contribui para a segregao de classes menos favorecidas.5 Desta forma,
reaver mais-valias fundirias implica recuperar parte dos investimentos
pblicos que valorizam de forma gratuita os imveis urbanos, para que
sejam redistribudos coletividade.
Tendo em vista a problemtica apresentada, que se faz realidade
gritante no mbito local e nacional, percebe-se o Imposto Predial e Terri-
torial Urbano (IPTU) e a Contribuio de melhoria como instrumentos de
redistribuio das mais-valias de natureza fiscal, aptos a legitimar a gesto
social da valorizao do solo que a contrapartida do particular, na medida

1069
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de valorizao de seu imvel, em favor da democratizao do direito


cidade. Assim, o objetivo do presente estudo analisar as perspectivas
de atuao urbanstica do IPTU, no sentido de promover a gesto social
da mais valia para democratizao do direito cidade por meio da redis-
tribuio de recursos para garantir o acesso do solo urbanizado todos.
Para tanto, utilizou-se inicialmente a pesquisa bibliogrfica priorizan-
do juristas, urbanistas, gegrafos e outros que discorrem sobre o Direito
Urbanstico e seus instrumentos, sobretudo o IPTU. Posteriormente, para
compatibilizar o aspecto terico com o real, fez-se a anlise dos atribu-
tos urbansticos na rea de estudo, a cidade de Guanambi, tanto do vis
legal, quanto do socioespacial. Destaca-se que a cidade de Guanambi
est localizada no interior baiano. E conforme o IBGE/2010 o municpio
de Guanambi possui quase 80.000 habitantes e desde 1980 sua popula-
o urbana se tornou maior do que a rural.6 Salienta-se que para melhor
compreenso sobre o passo metodolgico do estudo de campo, foi criado
um tpico prprio para a delimitao das abordagens socioespaciais. Se-
guidamente ao estudo de campo foi feita a anlise do IPTU de Guanambi,
atravs da anlise da Planta Genrica de Valores (PGV). Por fim, mas no
menos importante foram tecidas as consideraes finais.
Assim, o presente trabalho se justifica pela necessidade de estudar
criticamente a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao entre
poder pblico e particulares no sentido de promover a democratizao do
solo urbanizado por meio das potencialidades arrecadatrias do instru-
mento urbanstico IPTU em Guanambi, possibilitando anlises jurdicas e
scio-espaciais que priorizem o direito cidade para todos os citadinos.

2. CONSIDERAES TERICAS SOBRE A POLTICA URBANA

2.1 AFIRMAO CONSTITUCIONAL


DA LUTA PELA REFORMA URBANA

O momento poltico vivido no pas durante o processo de elaborao


da atual Constituio era sensvel, contexto marcado por lutas e ativis-

1070
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mo de movimentos sociais que questionavam, sobretudo, a propriedade


privada enquanto elemento reprodutor das desigualdades sociais. Nesta
perspectiva, a Carta Magna positivou a integrao da funo social
esfera interna da propriedade e relativizou o contedo do poder domi-
nial. Esta nova abordagem transformou o direito de propriedade em um
poder-dever, caracterizado pela necessidade de uma prestao positiva
da propriedade em favor do coletivo, sob pena de ao estatal em nome
do interesse pblico.7
Vale ressaltar que a Carta Magna destinou, de forma pioneira, um ca-
ptulo exclusivo Poltica Urbana, formado pelos artigos 182 e 183. Torna-
-se mister salientar o contedo dos artigos em comento: subordinao
da propriedade urbana ao cumprimento de sua funo social, impondo
inclusive o parcelamento e a edificao compulsria dos terrenos urbanos
no edificados; definio e concretizao legal pela Unio das diretrizes
gerais da poltica urbana; previso de utilizao geral da desapropriao
com fins urbansticos; atribuio ao Poder Pblico municipal a competncia
bsica para definir a poltica de desenvolvimento urbano de cada cidade,
com a finalidade de alcanar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; utilizao do plane-
jamento urbanstico, principalmente do plano diretor, como instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.8
A viso tecnocrtica e neutra do processo de urbanizao no se
sustenta. Hoje se faz necessrio concretizar a mudana de paradigma
iniciada pela Constituio de 1988 que orienta para a gesto democrtica
do solo urbano tendo em vista a construo de uma cidade plural, que
preserve sua identidade cultural, que no gere a segregao, que no se
renda ao capital imobilirio, que seja sustentvel e d qualidade de vida
aos seus. Todas as aes devem ser empreendidas de forma transversal,
considerando o aspecto fsico, dinmico, sociolgico e simblico para que
se a alcance a almejada e difusa funo social da cidade.9

1071
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.2 ESTATUTO DA CIDADE E OS PLANOS DIRETORES

O Estatuto da Cidade uma aspirao dos artigos 182 e 183 da Consti-


tuio Federal de 1988 que relativizaram o contedo dominial e garantiram
a funo social da propriedade. Assim, o Estatuto veio regulamentar a
gesto das cidades e apresentar instrumentos da poltica urbana capazes
de empreender a funo social da propriedade e concretizar o desejo de
uma ordenao urbana mais justa e democrtica, considerando a cidade
em sua multiface.
O Estatuto possui normas gerais de ordenao urbana e parmetro
terico e tcnico para o legislador municipal. Para alcanar a diversidade
de um pas continental, no pode adentrar em especificidades de interes-
se local, sob pena de inconstitucionalidade.10 Suas Diretrizes do artigo
2, afirmadas como princpios constituem o norte interpretativo de todo
ordenao do espao. E, dentre elas destaca-se a prevista no inciso IX
que fomenta a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao.11
A aprovao do diploma legal em estudo um marco na trajetria
do Direito Urbanstico, mesmo com suas limitaes percebe-se a imple-
mentao de uma nova ordem urbanstica anunciada em 1988. Cabe ao
Estado garantir direitos urbanos bsicos, levando em considerao de
que a propriedade necessita cumprir a funo social, e tambm, o direito
cidade deve ser fruto do trabalho coletivo e estabelecimento de uma
gesto democrtica.
A Carta Magna prev, em seu artigo 182, caput e 1, que a poltica de
desenvolvimento urbano deve ser executada pelo municpio e que, dentre
os seus vrios objetivos, esto o ordenamento do desenvolvimento das
funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes.12 A
gesto da poltica urbana materializa-se no Plano Diretor que est definido
no Estatuto das Cidades como instrumento bsico para orientar a poltica
de desenvolvimento e de ordenamento da expanso urbana do municpio.
De acordo com o previsto no artigo 40, 1, 2 e 3 do Estatuto da Ci-
dade: O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico

1072
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, sendo parte integrante


do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as
diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e
as prioridades nele contidas. O plano diretor deve englobar o territrio do
municpio como um todo, sendo que a lei que o instituir dever ser revista,
pelo menos, a cada dez anos.13
Com o vis ideolgico de cunho constitucional, o Estatuto da Cidade
ressignificou a gesto urbana, principalmente, na afirmao do Plano
Diretor como complexo de normas e diretrizes para o desenvolvimento
do Municpio, sob os aspectos fsico, social, econmico e administrativo,
desejados pela comunidade local.14
Assim, o Plano Diretor um instrumento estratgico e sistemtico
decisivo para a promoo de um ordenamento urbano mais democrtico,
entretanto, o Plano construdo sem participao popular estril por na-
tureza. Carece do olhar plural e crtico que a populao pode apresentar
por meio de suas inferncias.15

2.3 IPTU E AS NORMATIVAS URBANAS

A Constituio de 1988 recepcionou o imposto de propriedade predial


e propriedade urbana, veterano em constituies anteriores, reafirmando
a competncia do ente municipal para sua gesto no artigo 156 1.16
Porm ampliando as possibilidades de atuao extrafiscal em prol do
ordenamento urbano. O princpio da capacidade contributiva consagrado
no 1 do artigo 145,17 advoga que as condies econmicas do sujeito
passivo da obrigao tributria devem ser consideradas no lanamento
dos tributos, com o intuito de promover a justia social, erradicao da
pobreza e garantir condies mnimas de dignidade para a populao.
A capacidade aferida de forma objetiva, conforme a presuno de
riqueza manifesta pelo patrimnio, rendimento e atividade econmica
do contribuinte. No caso do IPTU, a capacidade representada pelo seu
critrio material, o imvel. Trata-se do princpio da igualdade em matria
tributria, nesse caso, igualdade substancial, pois, haver uma gradao
da alquota conforme o valor do imvel expresso de riqueza.18

1073
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Vale ressaltar que o princpio da capacidade contributiva cede espao


quando se trata de tributao extrafiscal, em razo dos fins sociais, eco-
nmicos e culturais que so perseguidos.19 Nessa perspectiva, entende-se
que a extrafiscallidade, que por sua natureza deve beneficiar a coletivida-
de acaba por tolher a isonomia tributria, podendo sua aplicao nesse
aspecto, ser mais gravosa.
A aplicao do princpio da capacidade contributiva aspecto con-
troverso em se tratando de IPTU, entretanto, pode-se afirmar que mais
ferrenha a discusso sobre suas hipteses de progressividade que uma
tcnica de graduao do imposto a ser utilizada conforme a finalidade
eleita pelo legislador: arrecadatria ou extrafiscal.20
As hipteses de progressividade esto apresentadas nos artigos 156
1 e 182 4 da Constituio da Repblica. O primeiro artigo foi alterado
pela EC 29/2000 que deu fim a imenso debate doutrinrio e jurispruden-
cial que inseriu no ordenamento jurdico nova perspectiva de atuao
urbanstica do IPTU, de natureza fiscal e extrafiscal. Conforme o Art. 156
Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I - propriedade predial
e territorial urbana; 1 Sem prejuzo da progressividade no tempo a que
se refere o art. 182, 4, inciso II, o imposto previsto no inciso I poder: I -
ser progressivo em razo do valor do imvel; e II - ter alquotas diferentes
de acordo com a localizao e o uso do imvel.21
No constitui objetivo do trabalho, detalhar aspectos controvertidos
acerca do IPTU ou de aprovao da emenda 29/2000 com todas as diver-
gncias doutrinrias e jurisprudenciais sobre sua progressividade extra-
fiscal. Pois, tal matria pela sua densidade, constitui objeto bastante para
estudo parte. Cabe, no entanto apresentar os instrumentos legais que o
municpio pode valer-se para que o IPTU venha contribuir para redistri-
buio das mais valias imobilirias, mitigao da especulao imobiliria
e alcance da funo social da cidade.
Dessa forma, o artigo 156 apresenta em seu pargrafo primeiro, inciso I
possibilidades de atuao urbanstica de natureza fiscal e seletiva. Assim,
pode-se aumentar a alquota conforme o valor venal do imvel, quanto

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais luxuoso, maior ser a sua alquota, ou seja, fazer valer o princpio
da capacidade contributiva. O inciso II apresenta a possibilidade de dife-
renciar alquotas conforme a localizao e utilizao do imvel. Trata-se
de uma poltica de seletividade, havendo a possibilidade de onerar, de
forma distinta, os bens sobre os quais incide, servindo de discriminao
entre os diversos objetos tributados.22
O artigo 182, 4 apresenta a perspectiva de atuao urbanstica por
excelncia, assim as propriedades que no cumpram sua funo social:
no edificadas, edificaes incompletas em estado de runas, edificao
em parcela irrisria do terreno (subutilizao) podem ser impugnadas
pelo poder pblico, sendo o proprietrio ou possuidor notificado para dar
cumprimento funo social da propriedade urbana. Trata-se de uma
sano ao proprietrio que no cumpriu o exposto pelo Plano Diretor. A
alquota onerosa e o pagamento do imposto gera a sua regresso at
que volte ao status quo, e no estar sujeita ao princpio do no confisco,
pois se trata de funo extrafiscal.23
Para que as perspectivas de atuao urbanstica do IPTU sejam
plenas, no basta o manejo fiscal e extrafiscal de alquotas, deve-se
cuidar tambm da base de clculo por meio de um processo contnuo
de avaliao de imveis que reflita ao mximo a realidade do mercado
imobilirio. No adianta as conquistas municipais no sentido de mano-
brar as alquotas, se sua gesto da base de clculo for frgil e diminuir
o potencial de arrecadao.
A multiplicao da alquota pela base de clculo, o valor venal do
imvel, ensejar o quantum devido. Assim, o valor venal, conforme a
doutrina aquele que o imvel alcanar na compra e venda vista, se-
gundo as condies usuais do mercado de imveis. Acrescenta-se ainda,
que o conceito legal distinto, pois considera como valor venal aquele
valor total que resulta da aplicao do valor unitrio m da construo
e do terreno correspondente previsto em lei, sobre reas de construo e
terreno objetos do lanamento tributrio.24
Ressalta-se que a aplicao do conceito de valor venal, em seu sentido

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

doutrinrio, pode levar a administrao cobrana abusiva, pois, trata-se


de zona tnue a mensurao do valor de mercado do imvel. O mercado
imobilirio age como uma mo invisvel e determinado por variveis
complexas e temporais.25 No razovel que o IPTU seja lanado de forma
efmera, considerando estimativas do mercado imobilirio.
O conceito legal que deve ser utilizado, pautado na avaliao tcnica
e temporal da realidade do mercado imobilirio, das especificidades do
imvel, infraestrutura urbana e indicadores sociais dos contribuintes em
determinada regio. O conjunto destas informaes ser sistematizado
em um valor/m para cada realidade. Assim, o permetro urbano deve
ser apreciado e aprovado em lei municipal na forma de uma Planta Baixa
de Valores Genrica. Considerando o objetivo do estudo torna-se mister
analisar as perspectivas de progressividade fiscal, extrafiscal e seletividade
contidas na legislao e gesto municipal.
Urge ainda verificar se o municpio se apropria das potencialidades
arrecadatrias do IPTU de modo que aqueles que possuem imvel com
expresso maior de riqueza e/ou em rea de aparelhamento urbano
agregador de valor deve apresentar uma contrapartida para que possa
redistribuir os benefcios da urbanizao aos cidados segregados
pela urbanizao.
Contudo, salienta-se que a diretriz da justa distribuio apresenta-se
como imperativo das aes urbansticas. Sua carga valorativa conside-
rvel, pois, no politicamente tolervel que o particular obtenha enrique-
cimento por meio da valorizao de seu imvel sem nenhum dispndio,
ou seja, por meio do esforo da coletividade.

3. CONSIDERAES METODOLGICAS

A coleta de dados se deu no primeiro semestre de 2015, no permetro


urbano do municpio de Guanambi, centro sub-regional localizado no
sudoeste baiano. O universo pesquisado foi delimitado pela Planta Gen-
rica de Valores (PGV) do municpio. Trata-se do documento legal gerador
do valor venal do IPTU, objeto do estudo. Ela aprovada em Assembleia

1076
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

legislativa municipal e gera um valor/m para cada logradouro da cidade.


A referida planta tem formato de tabela e foi publicada no dirio oficial
do municpio em dezembro de 2012 com a seguinte identificao: 46 ano
IV n 361. H classificao com base em critrios urbansticos diversos
para os bairros em trs categorias, A, B e C cada uma com um
valor/m determinado. Assim, quanto maior a oferta de servio pblico
e o dispndio no ordenamento urbano, maior a categoria e consequen-
temente o valor venal do imvel a ser calculado por m. Os critrios de
incluso foram imveis residenciais; no edilcios; e que obedeam aos
critrios geogrficos que sero especificados a seguir.
Aps delimitar a amostra foi selecionado dentro de cada conjunto
um imvel, atravs das seguintes caractersticas: a) imvel situado nas
adjacncias de praas; b) imvel localizado em rua/avenida de principal
circulao; c) Imvel situado em rea limtrofe do bairro. O primeiro critrio
foi adotado para verificar a aplicao de progressividade ou seletividade
com base no notvel aparelhamento urbano, caracterstico em imveis
situados em adjacncias de praas. O segundo busca identificar possveis
alteraes de alquotas ou base de clculo em razo da localizao do
imvel. J o terceiro critrio visa possibilitar a comparao entre infra-
estruturas diferenciadas e o tratamento de tais disparidades no IPTU dos
imveis. A amostra foi composta por nove imveis, sendo trs de cada
categoria (A, B, C), que abarcaram trs bairros. Alm da anlise legal houve
estudo socioespacial por dados censitrios, com o apoio do Observatrio
FG do Semirido Nordestino.
A Figura 1 apresenta espacialmente o municpio de Guanambi, junta-
mente com os setores censitrios e os contornos do universo pesquisado
a PGV. Esta percepo socioespacial foi determinante para a obteno
dos resultados da pesquisa. O mapa foi utilizado para seleo dos bairros
(Bela Vista, Alvorada e Beija-flor), atravs de setores censitrios, devida-
mente analisados pela faixa de renda por domicilio particular (IBGE, 2010).
O desgnio desta etapa da pesquisa foi encontrar elementos provocativos
para se pensar o fator renda em consonncia com o acesso cidade ur-
banizada e a qualidade de vida.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 1 Setores Censitrios no municpio de Guanambi

Fonte: IBGE, 2010


Org.: Observatrio FG do Semirido Nordestino, 2015

A planta genrica de valores apresenta categorias pr-determinadas


pelo poder pblico que teoricamente expressam critrios de avaliao da
riqueza objetiva, a propriedade imobiliria, o critrio material do IPTU.
Assim, o critrio de incluso foi: o bairro ou loteamento com maior renda
da classe A, com renda mdia para representar a classe B e o bairro
ou loteamento com renda mensal por domiclio mais baixa. Critrio de
excluso: bairros ou loteamentos que no possuam praas.
A renda foi abarcada no presente trabalho, pois se trata de um indicador
social relevante para compreenso do processo de apropriao do espao
urbano. Os indicadores sociais so insumos tcnicos aptos a demonstrar
a realidade e direcionar polticas pblicas.26
Os imveis foram espacializados e medidos por meio de Sensoriamento

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Remoto em imagem de satlite Geoeye com subsdio dos instrumentos


geotecnolgicos do Observatrio FG do Semirido Nordestino. Em se-
guida foi analisado o registro fotogrfico da fatura do IPTU, para fins de
anlises legais referentes ao tributo. A partir destes dados procedeu-se a
anlise da eficcia do IPTU frente a mais valia imobiliria, apresentando
elementos provocativos para discusso e avaliao do ordenamento ur-
bano em Guanambi.

3.1 CARACTERIZAO DA REA DE ESTUDO

O universo pesquisado o permetro urbano da cidade de Guanambi,


no sudoeste baiano. O municpio possui 1.272,367 km de extenso com
densidade demogrfica de 60,80 habitantes por km. No ltimo senso em
2010, o IBGE registrou uma populao de setenta e oito mil e oitocentos
e trinta e trs habitantes (78.833), entretanto, o mesmo rgo fez uma
projeo estimativa para 2014 no valor de 85.237 habitantes27.
Guanambi apresenta maior concentrao de seus habitantes na zona
urbana devido a diversos fatores, dentre eles pode-se citar o crescimento
econmico e possibilidades de emprego e renda, tendo em vista a sua
localizao no Polgono da seca, o que dificulta o fortalecimento de ativi-
dades agropecurias em meio baixa densidade pluviomtrica.28
As condies climticas da regio tolhem o desenvolvimento e cresci-
mento regional. Porm, as tomadas de decises polticas, determinantes
no sentido de estabelecer uma poltica pblica de convivncia com as
adversidades climticas e promover o desenvolvimento ficam aqum
deste desafio.29
Guanambi uma cidade em expanso, considerada um centro sub-
-regional, conforme classificao do IBGE. Assim exerce influncia em
relao aos municpios vizinhos, uma vez que oferece bens e servios mais
diversificados que os pequenos centros adjacentes, protagonizando uma
microrregio composta por dezoito municpios, abarcando uma populao
de trezentos e setenta e um mil e trezentos e setenta e nove habitantes
(371.379) conforme ltimo senso do IBGE em 2010.

1079
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A cidade crescera em progresso geomtrica entre as dcadas de 1970


a 1990, e as polticas pblicas de natureza urbanstica eram frgeis, quase
inexistentes.30 Se o pas estava em atraso na gesto do espao urbano,
imagina uma cidade do interior com suas mazelas especificas. A falta de
uma poltica de planejamento urbano permitiu um crescimento induzido
por interesse de vrias foras que atuavam na cidade, ora o poder pblico,
ora os interesses privados de famlias tradicionais proprietrias de glebas
hoje urbanizadas.
No havia um suporte legal capaz de prevenir a instalao ilegal de
loteamentos e a ocupao irregular como um todo. O reflexo desse pro-
cesso o desafio sentido diariamente pelos agentes da administrao
pblica no sentido de proceder regularizao fundiria e garantir aos
moradores que h dcadas do destinao social de habitao aos seus
imveis que foram ocupados, doados, alienados por meio de ttulos de
natureza particular.

4. PRINCIPAIS APONTAMENTOS SOBRE A REALIDADE URBA-


NSTICA NA PERSPECTIVA DO IPTU DE GUANAMBI/BA

Com o trabalho de campo foi possvel diagnosticar inmeras fragilida-


des na administrao do IPTU de Guanambi. Apesar de todos os instrumen-
tos legais e competncia de atuao conferida ao municpio, percebe-se a
hipossuficincia deste, especialmente na gesto do processo de ordenao
do espao urbano. Guanambi no dispe de geoprocessamento ou outro
instrumento hbil para acompanhar a dinmica da estrutura urbana de
um municpio que cresceu demasiadamente nas ltimas trs dcadas.
Percebe-se que a gesto do espao at o ano de 2007, ano de criao do
plano diretor, era nfima, meramente tcnica e contornada pelos interesses
de famlias tradicionais proprietrias de grandes glebas, que foram objetos
de expanso da cidade.
O resultado desse processo histrico de influncia do capital imobi-
lirio, ao do Poder Pblico e apropriao perifrica do solo por parte
dos grupos segregados o afloramento de patologias citadinas31 como: a

1080
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

segregao, irregularidades fundirias, desigualdade, problemas de mo-


bilidade, especulao, privao do direito moradia e outros.
O IPTU de Guanambi foi lanado conforme a Planta Genrica de Va-
lores publicada no dirio oficial de 27 de dezembro de 2012, ocorrendo
ltimas trs dcadas.
atualizao Percebe-seconforme
monetria que a gestondice
do espao at o ano de 2007,
IGPM/Brasil paraanoodepresente
criao do plano
ano,
diretor, era nfima, meramente tcnica e contornada pelos interesses de famlias tradicionais
tempo da pesquisa. A referida planta apresenta trs parmetros de valor/
proprietrias de grandes glebas, que foram objetos de expanso da cidade.
m conforme o Boletim
O resultado de Cadastro
desse processo Imobilirio
histrico de influncia de Guanambi
do capital que,
imobilirio, ao vale
do Poder
ressaltar, est inacessvel
Pblico e apropriao aosolo
perifrica do contribuinte,
por parte dos pois,
grupostrata-se de um
segregados sistema de
o afloramento de
xxxi
patologias citadinas como: a segregao, irregularidades fundirias, desigualdade, problemas de
clculo e suas variveis no foram publicadas por meio de lei.
mobilidade, especulao, privao do direito moradia e outros.
ParaO fins de avaliao do terreno pauta-se na: iluminao, rede de
IPTU de Guanambi foi lanado conforme a Planta Genrica de Valores publicada no dirio
esgoto, gua
oficial de 27 encanada,
de dezembro pavimentao,
de 2012, proximidade
ocorrendo atualizao com escola
monetria conforme e hospi-
ndice IGPM/Brasil
paraeooutros.
tal presente ano, tempoavaliao
J para da pesquisa. do
A referida
prdio planta apresenta trs parmetros
consideram-se variveisde valor/m
como:
conforme o Boletim de Cadastro Imobilirio de Guanambi que, vale ressaltar, est inacessvel ao
quantidade de quartos, piso, insumos da parede, acabamento das paredes,
contribuinte, pois, trata-se de um sistema de clculo e suas variveis no foram publicadas por meio
louas
de lei. do banheiro, perfil do telhado e outros requisitos podem qualificar
a construo
Para fins como modesta,
de avaliao razovel
do terreno ouiluminao,
pauta-se na: luxuosa. A de
rede PGV apresenta
esgoto, trs
gua encanada,
pavimentao, proximidade com escola e hospital e outros. J para avaliao do prdio consideram-
classes, conforme os critrios supracitados: A - R$ 125,00/m; B - R$ 75,00/
se variveis como: quantidade de quartos, piso, insumos da parede, acabamento das paredes, louas
m; e C - R$ 50,00/m. Com base nisso, observou-se os seguintes aspectos:
do banheiro, perfil do telhado e outros requisitos podem qualificar a construo como modesta,
razovel ou luxuosa. A PGV apresenta trs classes, conforme os critrios supracitados: A - R$

Tabela
125,00/m; 01
B - R$ Clculos
75,00/m; de IPTU
e C - R$ 50,00/m. dos
Com baseBairros Bela Vista,
nisso, observou-se Alvorada
os seguintes aspectos: e
Beija-flor Tabela 01 Clculos de IPTU dos Bairros Bela Vista, Alvorada e Beija-flor

Classe Na Edificao rea Valor Al-


Bairros Localizao
PGV m m total m Venal R$ quota
Bela Vista A R$ 125 Avenida 87,75 258 45.625,96 0.60
Bela Vista A R$ 125 Praa 242,00 583 106.586,5 0.60
Bela Vista A R$ 125 Rua Limite 100 300 42.926,62 0.60
Alvorada B R$ 75 Avenida 70.68 264 31.206,40 0.60
Alvorada B R$ 75 Praa 119,88 750 73.275,21 0.60
Alvorada B R$ 75 Rua Limite 84,84 252 29.880,00 0.60
Beija-Flor C R$ 50 Avenida 80 192 34, 108,80 0.60
Beija-Flor C R$ 50 Praa 22,40 200 14.357,30 0.60
Beija-Flor C R$ 50 Rua Limite 43,96 200 17.512,49 0.60

Fonte: Prefeitura Municipal de Guanambi, 2015.


Fonte: Prefeitura
Org.: FERNANDES, Municipal
Edilaine Neves, 2015.de Guanambi, 2015.

Org.: FERNANDES, Edilaine Neves, 2015.


No h observncia do princpio da capacidade contributiva, tendo em vista a aplicao de
alquota nica. Deveria haver uma graduao conforme o valor do imvel. Tal fato configura a
No h observncia do princpio da capacidade contributiva, tendo em
inaplicabilidade do inciso I do artigo 156 1 da Carta Magna de 1988. Dessa forma, no h
vista a aplicao
progressividade e sim de alquota nica.
proporcionalidade que Deveria haver
a aplicao uma graduao
de alquotas conforme
uniformes sobre a base de
oclculo
valordodo imvel.
imposto Tal fatovaria
cuja dimenso configura
conformeaoinaplicabilidade
fato signo presuntivo do incisoconsagrado
de riqueza I do artigo
na
hiptese de incidncia do tributo. xxxii A proporcionalidade no realiza a justia tributria, nem
concretiza a justia social, pois, tributa de forma uniforme aqueles que tem acesso desigual ao direito
de fruio da cidade.
1081
J o inciso II do artigo 156 1 em partes, observado, pois, h uma variao de alquota
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

156 1 da Carta Magna de 1988. Dessa forma, no h progressividade


e sim proporcionalidade que a aplicao de alquotas uniformes sobre
a base de clculo do imposto cuja dimenso varia conforme o fato signo
presuntivo de riqueza consagrado na hiptese de incidncia do tributo.32 A
proporcionalidade no realiza a justia tributria, nem concretiza a justia
social, pois, tributa de forma uniforme aqueles que tem acesso desigual
ao direito de fruio da cidade.
J o inciso II do artigo 156 1 em partes, observado, pois, h uma
variao de alquota conforme o uso podendo ser de 0,6 imveis resi-
dencial, 1,5 comercial e 1,5 terrenos no edificados. Percebe-se ento a
aplicao da funo de seletividade do imposto, no sentido de fomentar
a edificao e dar uma contrapartida ao municpio devido s finalidades
lucrativas do imvel. O inciso em estudo permite a seletividade tambm
quanto localidade do imvel, o que justifica a escolha das amostras
dentro de um mesmo bairro.
Dessaento
Percebe-se forma, observou
a aplicao se que
da funo em um mesmo
de seletividade bairro
do imposto, h contrastes
no sentido de fomentar dea
edificao e dar uma contrapartida
aparelhamento urbano. ao Demunicpio devido s finalidades
trs analisadas, duaslucrativas do imvel.
ruas limites noO inciso
so
em estudo permite a seletividade tambm quanto localidade do imvel, o que justifica a escolha das
pavimentadas e estavam intransitveis para automveis, sendo poss-
amostras dentro de um mesmo bairro.
vel transitar apenas com motocicleta e com dificuldade. Como se pode
Dessa forma, observou se que em um mesmo bairro h contrastes de aparelhamento
mensurar na tabela ruas limites, com infraestrutura vulnervel pagam a
urbano. De trs analisadas, duas ruas limites no so pavimentadas e estavam intransitveis para
mesma
automveis, alquota e so
sendo possvel classificadas
transitar apenas comna mesmaecategoria,
motocicleta o que
com dificuldade. denuncia
Como se pode
a no observncia
mensurar na tabela ruas das desigualdades
limites, devulnervel
com infraestrutura infraestrutura
pagam a urbana, tendo
mesma alquota em
e so

vista a uniformizao
classificadas que a oPGV
na mesma categoria, que faz da realidade
denuncia urbanstica
a no observncia de um bairro.
das desigualdades de
infraestrutura urbana, tendo em vista a uniformizao que a PGV faz da realidade urbanstica de um
bairro.
Figura 2 - Contraste de infraestrutura em logradouros da classe A
na PGV
Figura 2 Contraste de infraestrutura em logradouros da classe A na PGV

Fonte: FERNANDES, Edilaine Neves, 2015.

Fonte:Da
FERNANDES, Edilaine Neves, 2015.
mesma forma, os imveis da praa nos bairros pesquisados possuem inevitavelmente
um plus agregador de valor. Neste aspecto, no h nenhuma carga financeira no sentido de
redistribuir nus e benefcios do processo de urbanizao. Assim, ocorre nas trs avenidas
1082
pesquisadas, no h uma diferenciao na base de clculo, nem de alquota. Com base nisso,
percebe-se a timidez ou inaplicabilidade da gesto social da valorizao do solo, o que impede a
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Da mesma forma, os imveis da praa nos bairros pesquisados pos-


suem inevitavelmente um plus agregador de valor. Neste aspecto, no h
nenhuma carga financeira no sentido de redistribuir nus e benefcios do
processo de urbanizao. Assim, ocorre nas trs avenidas pesquisadas, no
h uma diferenciao na base de clculo, nem de alquota. Com base nisso,
percebe-se a timidez ou inaplicabilidade da gesto social da valorizao
do solo, o que impede a concretizao de uma cidade sustentvel e que
se autofinancie33. A renda gerada pelos que possuem maior capacidade
contributiva representada pela manifestao objetiva da riqueza, o imvel
com IPTU calculado de forma justa deve financiar a infraestrutura dos
grupos segregados, no sentido de garantir o direito cidade.
Outro fator que fragiliza a arrecadao o valor venal das edificaes
e consequentemente o valor venal total. Sua construo observou a
legalidade, os valores esto razoveis com o perfil dos imveis pesqui-
sados. Entretanto, muito distante da realidade do mercado, o que define
o valor do lanamento como valor nfimo, considerando a manifestao
objetiva de riqueza e a capacidade contributiva dos sujeitos pesquisados
na classe A e B.
Fator que merece destaque o desconto generalizado no valor do
IPTU em bairros mais antigos. Isso ocorre por falta de recadastramento
e relutncia histrica de administraes pblicas em cobrar o valor ge-
rado pela multiplicao da base de clculo pela alquota. J se observa
fragilidade na composio do valor venal, na proporcionalidade de al-
quotas, ainda ocorre uma diminuio do valor devido. Historicamente
este valor diminudo e, tendo em vista a falta de um recadastramento
apto a gerar banco de dados atualizados que legitime a cobrana do valor
devido reproduz-se esta diminuio. notrio que o IPTU no popular,
sendo uma reforma em sua gesto invivel para gestores que desejam
permanecer-se no poder.34
Vale ressaltar que essa diminuio ultrapassa 50% do quantum definido
pela multiplicao da base de clculo pela alquota. No razovel uma
diminuio to acentuada e generalizada. A prefeitura concede benefcios

1083
devido. Historicamente este valor diminudo e, tendo em vista a falta de um recadastramento apto a
gerar banco de dados atualizados que legitime a cobrana do valor devido reproduz-se esta
diminuio.
Anais do VIII Congresso
notrio que o IPTU no
Brasileiro de Direito
popular, sendo uma reforma em sua gesto invivel para
Urbanstico
gestores que desejam permanecer-se no poder. xxxiv
Vale ressaltar que essa diminuio ultrapassa 50% do quantum definido pela multiplicao
que diminuem o seu potencial de arrecadao, afeta a sua autonomia
da base de clculo pela alquota. No razovel uma diminuio to acentuada e generalizada. A
financeira e compromete
prefeitura concede a gesto
benefcios que diminuem social
o seu dadevalorizao
potencial daaterra
arrecadao, afeta e con-
sua autonomia

cretizao da funo
financeira e compromete social
a gesto dadacidade.
social valorizao da terra e concretizao da funo social da
cidade.

Tabela 02 Aproveitamento do potencial de arrecadao do IPTU 2015


Tabela 02 Aproveitamento do potencial de arrecadao do IPTU 2015

Clculo: Valor Valor


Classe Na Perda
Bairros Alquota venal X cobrado em
PGV m arrecadao
alquota 2015
Bela Vista A R$ 125 0.60 R$ 273,76 R$ 95,95 64,95 %
Bela Vista A R$ 125 0.60 R$ 639,52 R$ 225,00 64,82 %
Bela Vista A R$ 125 0.60 R$ 257,56 R$ 96,91 75,10 %
Alvorada B R$ 75 0.60 R$ 264,00 R$ 66,60 62,40 %
Alvorada B R$ 75 0.60 R$ 439,75 R$ 152,11 64,40 %
Alvorada B R$ 75 0.60 R$ 179,28 R$ 68,04 62,00 %
Beija-Flor C R$ 50 0.60 R$ 204,65 R$ 46,82 77,10%
Beija-Flor C R$ 50 0.60 R$ 86,14 R$ 31,68 68,14%
Beija-Flor C R$ 50 0.60 R$ 105,07 R$ 37,73 62,27%

Fonte: Prefeitura Municipal de Guanambi, 2015.


Fonte: Prefeitura
Org.: FERNANDES, Municipal
Edilaine Neves, 2015.de Guanambi, 2015.

Org.: FERNANDES,
Percebe-se que aEdilaine Neves, 2015.
perda de arrecadao ultrapassa sessenta por cento (60%), sem falar da
mdia brasileira de inadimplncia em torno de cinquenta por cento (50%). xxxv Conforme realidade
censitria no mapa da Figura 01 julga-se no presente estudo legtimo o desconto na classe C, pois,
Percebe-se que a perda de arrecadao ultrapassa sessenta por cento
considerando a renda, o pagamento do IPTU compromete a subsistncia da famlia, considerando que
(60%),
o mesmosem falar
pago da nica.
em cota mdia brasileira
Entretanto, de inadimplncia
nas classes B e C com rendaem torno
acima de R$ de cin-
3.327,74
quenta
(Trs mil por cento
trezentos (50%).
e vinte 35
e sete Conforme
e realidade
setenta e quatro centavos)censitria
o pagamentono
nomapa da Fi-
compromete a
xxxvi
subsistncia
gura familiar. no presente estudo legtimo o desconto na classe C, pois,
01 julga-se
Ressalta-se que a cobrana do IPTU, em muitos aspectos, est aqum do valor justo, apto a
considerando a renda, o pagamento do IPTU compromete a subsistncia
gerar uma cidade sustentvel. Matematicamente falando, a alquota no de 0,60 e sim de 0,20, fato
da famlia, considerando que o mesmo pago em cota nica. Entretanto,
que desmerece as potencialidades urbansticas do imposto.
nas classes Bobjetivo
Constitui e Cdocom renda
trabalho acima
analisar de R$ 3.327,74
a regularidade (Trs
de informaes mil trezentos
declaradas na fatura

edovinte
IPTU, epois,
sete so
e elas elementos
setenta geradores
e quatro do quantu o. pagamento
centavos) Em relao s medidas a avaliao
no compromete
relativamente positiva, conforme tabela 03, abaixo.
a subsistncia familiar.36
Ressalta-se que a cobrana
Tabela 03 Comparao do IPTU,sobre
dos dados declarados emrea
muitos aspectos,
no IPTU est
com a realidade aqum
ftica

do valor justo, apto a gerar uma cidade sustentvel. Matematicamente


falando, a alquota no de 0,60 e sim de 0,20, fato que desmerece as
potencialidades urbansticas do imposto.
Constitui objetivo do trabalho analisar a regularidade de informaes
declaradas na fatura do IPTU, pois, so elas elementos geradores do
quantum. Em relao s medidas a avaliao relativamente positiva,
conforme tabela 03, abaixo.

1084
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tabela 03 Comparao dos dados declarados sobre rea no IPTU


com a realidade ftica

rea rea
rea rea
Classe Na Localiza- Edificada Total
Bairros mensurada mensu-
PGV m o Declarada declarada
m rada
m -m
Bela Vista A R$ 125 Avenida 242 240 583 583
Bela Vista A R$ 125 Praa 100 100 252 252
Alvorada B R$ 75 Avenida 119 200 750 750
Alvorada B R$ 75 Praa 84 84 252 256
Beija-Flor C R$ 50 Avenida 22,40 55 200 200
Beija-Flor C R$ 50 Praa 43 55 200 200

Fonte: Prefeitura Municipal de Guanambi, 2015.


Org.: FERNANDES, Edilaine Neves, 2015.
Fonte: Prefeitura Municipal de Guanambi, 2015.
Org.: FERNANDES, Edilaine
Conforme dados da Neves, 2015.
tabela 03 conclui-se que apesar de haver mais de uma dcada da coleta
de dados in loco h certa regularidade na medida dos lotes com a medida declarada no IPTU. Percebe-
se que os lotes do bairro beija-flor possuem a medida do lote mais exata, no padro 200 metros,
Conforme dados da tabela 03 conclui-se que apesar de haver mais de
porm o processo de alterao da rea edificada mais dinmico. Os imveis so modestos e, com
uma dcada da coleta de dados in loco h certa regularidade na medida
muita restrio oramentria passam por processos de ampliao que se d gradativamente e, sem
dos lotes
nenhuma com a ao
comunicao medida declarada
poder pblico. no IPTU. Percebe-se que os lotes do
bairro Os
beija-flor possuem
imveis das a medida
praas das categorias A edo
B lote mais
so mais exata,
extensos, no padro
poderiam abarcar 2 200
e3
lotes respectivamente, o que onera um pouco a fatura do IPTU. Onerosidade que deve ser suportada,
metros, porm o processo de alterao da rea edificada mais dinmico.
pois, na realidade do mercado imobilirio de Guanambi, ter uma propriedade em adjacncia da praa
Os imveis so modestos e, com muita restrio oramentria passam
revela capacidade contributiva coerente com o nus.
por processos de ampliao que se d gradativamente e, sem nenhuma
comunicao Figura 3 Imagem
ao poder Geoe e de Satlite de imveis da classe A
pblico.
Os imveis das praas das categorias A e B so mais extensos,
poderiam abarcar 2 e 3 lotes respectivamente, o que onera um pouco a
fatura do IPTU. Onerosidade que deve ser suportada, pois, na realidade do
mercado imobilirio de Guanambi, ter uma propriedade em adjacncia da
praa revela capacidade contributiva coerente com o nus.

Fonte: Imagem Geoeye de Guanambi, 2014


Org.: Observatrio FG do Semirido Nordestino, 2015

O imvel acima esquerda, possui edificao residencial luxuosa e extensa, so 750 m de


rea total, sendo 242 m de edificao e o valor venal do prdio de apenas R$ 41.814,70. J o outro
imvel, direita, apesar de ser construo com acabamento fino pequeno, o valor venal da
edificao de apenas R$ 14.374,76, valor nfimo. Vale ressaltar a regresso do valor venal do terreno

1085
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 3 - Imagem Geoeye de Satlite de imveis da classe A

Fonte: Imagem Geoeye de Guanambi, 2014


Org.: Observatrio FG do Semirido Nordestino, 2015

O imvel acima esquerda, possui edificao residencial luxuosa e


extensa, so 750 m de rea total, sendo 242 m de edificao e o valor
venal do prdio de apenas R$ 41.814,70. J o outro imvel, direita,
apesar de ser construo com acabamento fino pequeno, o valor venal
da edificao de apenas R$ 14.374,76, valor nfimo. Vale ressaltar a re-
gresso do valor venal do terreno que era R$ 41.075,00 para R$ 28.578,00
com base na precariedade da sua infraestrutura, registrada na figura 2 do
presente estudo.

1086
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 4 - Imagem Geoeye de Satlite de imveis da classe B

Fonte: Imagem Geoeye de Guanambi, 2014


Org.: Observatrio FG do Semirido Nordestino, 2015

No bairro Alvorada categorizado como classe B houve variao em


torno de 80m entre a medida declarada e o resultado mensurado na
pesquisa. Percebe-se na imagem da esquerda, em seu contorno vermelho
apresenta uma construo anexa correspondente a esta variao e que no
foi registrada. Logo, so duas residncias com nico registro imobilirio.
O imvel da direita encontra-se extremamente depreciado, suas pa-
redes so de alvenarias, no h forro e ainda muito baixo. Construes
com perfis opostos conforme o Boletim de Cadastro Imobilirio, mas possui
tratamento homogneo, sendo a variao gerada apenas pelo tamanho
do terreno. No h uma diferenciao de alquota conforme o valor venal,
tamanho e o perfil da edificao.

1087
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 5 - Imagem Geoeye de Satlite de imveis da classe C

Fonte: Imagem Geoeye de Guanambi, 2014


Org.: Observatrio FG do Semirido Nordestino, 2015

Na classe C as construes possuem padro modesto, nenhuma amos-


tra abriga mais de dois quartos. Apesar das alteraes considerveis nas
medidas, conforme tabela 03, salta aos olhos a falta de infraestrutura.
Aqui, no h que se falar em residncia em adjacncia de praa com in-
fraestrutura privilegiada. A praa encontra-se em abandono e seu asfalto
inferior ao do centro ou de outros bairros e por isso, est esburacado.
Percebe-se no campo a confirmao do processo de segregao e ineficcia
da gesto social da valorizao do solo que poderia ser protagonizada
por um IPTU justo. Os indicadores sociais implcitos na PGV encontram
predominncia na realidade ftica manifestada no quesito: acesso pleno
ao solo urbanizado e direito de fruio para edificao, habitao, traba-
lho, circulao e lazer37.

1088
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em anlise de indicadores sociais de natureza urbanstica os principais


servios de estrutura urbana so: acesso, qualidade e quantidade satisfa-
tria de gua tratada; esgotamento sanitrio; coleta de lixo; acesso rede
de energia eltrica; percebe-se no estudo o atendimento de tais servios.
Entretanto, servios como disponibilidade de ruas pavimentadas, acesso
linha telefnica ainda que comunitria e acesso pleno a servios de
sade e educao38 so tambm requisitos objetivos de mensurao de
infraestrutura urbana duvidosos na classe C.

CONSIDERAES FINAIS

Diante do presente estudo restou constatado a incompatibilidade


revelada pelo valor venal de todos os imveis analisados, ainda que
amparados em lei municipal. Valores que do impresso de um atraso
de pelo menos quinze anos, pois no se aproxima da realidade ftica do
mercado imobilirio, o que manifesta a necessidade gritante de um projeto
de atualizao de dados e reestruturao da gesto do IPTU. Ressalta-se
que no h observncia da capacidade contributiva, pois h a adoo da
proporcionalidade, tendo em vista a aplicao de alquota nica. Ponto
frgil na gesto do IPTU a perpetuao do desconto apresentado his-
toricamente sob o fundamento da falta de recadastramento dos bairros
mais antigos.
Assim, considera-se ineficaz a administrao do IPTU de Guanambi
frente s mais valias imobilirias, pois, o Poder Pblico toma para si todo
o nus do processo de urbanizao, tendo em vista a impopularidade
dos instrumentos de redistribuio das mais valias. Logo, os resultados
demonstram a desatualizao de informaes urbanas, tendo em vista a
falta de sistema de geoprocessamento, ou outro meio eficaz para viabilizar
o processo dinmico da estrutura urbana, fator que inibe um lanamento
com valor maior, mais coerente com as possibilidades urbansticas ine-
rentes ao tributo. Dessa forma, pode-se concluir que a gesto do IPTU
no contribui para concretizao da funo social da cidade, mesmo

1089
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dispondo de instrumentos urbansticos e legislao que legitimam a ao


do poder pblico.

REFERNCIAS

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1090
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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SILVA, J. A. da. Direito Urbanstico Brasileiro. 6 ed. So Paulo: Malheiros. 2010.

NOTAS

1 Pedagoga e Graduanda em Direito. Faculdade de Guanambi FG/CESG. E-mail: edilainefernandes4@hot-


mail.com
2 Mestre em Desenvolvimento Social (UNIMONTES). Professora do Curso de Direito/Engenharia Civil. Faculdade
Guanambi FG/CESG. E-mail: deborah.mp.fg@gmail.com
3 Mestre em Ecologia e Meio Ambiente (UNIMONTES). Professor do Curso Engenharia Civil. Faculdade Gua-
nambi FG/CESG. E-mail: carlosclemente.fg@gmail.com

1091
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

4 MORALES, S. M.; SOUZA, F. A. M. de. A gesto social da valorizao do solo urbano nas prticas de regu-
larizao fundiria. In: SEMINRIO INTERNACIONAL DE CURITIBA- COMUNICAES- SESSO TEMTICA
PROJETO DE REGULARIZAO FUNDIRIA- BOAS PRTICAS, 10., 2010, Curitiba. Anais... Curitiba- PR,
setembro de 2010.
5 PEREIRA, F. P. Planos Diretores e desenvolvimento urbano sustentvel: um estudo sobre os instru-
mentos urbansticos para recuperao das mais-valias fundirias. Dissertao de Mestrado apresentada
Universidade Federal de Alagoas - UFAL, Macei, 2007. 179 p. Disponvel em: http://infoecidade.blogspot.
com.br/2010/04/plano-diretor-municipal-outros.html. Acesso em: 15 de mai. de 2015.
6 IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 2010. Disponvel
em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br>. Acesso em 01 de mai. de 2015
7 BOSQUESI, R. A outorga onerosa do direito de construir. Dissertao de Mestrado apresentada
PUC/SP, So Paulo, 2006. 94 p. Disponvel em: http://www.sapientia.pucsp.br/tde_busca/arquivo.
php?codArquivo=3187%20. Acesso em: 12-02-2015
8 BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal: Centro Grfico,
1988.
9 PIRES, M. C. S. Direito Urbanstico meio ambiente e patrimnio cultural. Revista de Informao Legis-
lativa. Braslia a. 38 n. 151 jul./set. 2001 p. 207-230
10 MEIRELLES, H. L. Urbanismo e Proteo Ambiental In: __. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. Atua-
lizao de Mrcio Schneider et al. So Paulo: Malheiros, 2006
11 BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei 10.257/2001 que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. Braslia,
Cmara dos Deputados, 2001.
12 BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal: Centro Grfico,
1988.
13 BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei 10.257/2001 que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. Braslia,
Cmara dos Deputados, 2001.
14 MEIRELLES, H. L. Urbanismo e Proteo Ambiental In: __. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. Atua-
lizao de Mrcio Schneider et al. So Paulo: Malheiros, 2006 p.101
15 SILVA, J. A. Direito Urbanstico Brasileiro. 6 ed. So Paulo: Malheiros. 2010.
16 BRASIL, 1988, passim.
17 BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal: Centro Grfico,
1988.
18 CAMARGO, J.W. O IPTU como instrumento de atuao urbanstica. Belo Horizonte, Frum, 2008. 178 p.
19 Ibid., p.113
20 Ibid., p. 127.
21 BRASIL, 1988, passim.
22 MACHADO, H. B.. Curso de Direito Tributrio. 28 ed. So Paulo: Malheiros, 2007.
23 HARADA, K. IPTU: doutrina e prtica So Paulo, 2012.
24 Ibid., p.159
25 HARADA, K. IPTU: doutrina e prtica So Paulo, 2012. p.160
26 JANNUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil. 4 ed. Campinas, SP: Editora Alnea, 2009.
27 IBGE - FUNDAO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Cidades Rio de Janeiro:
IBGE, 2014. Disponvel em: http://cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php?lang=&codmun=291170&idtema=16
&search=||s%EDntese-das-informa%E7%F5es Acesso em: 17 de mai. de 2015.
28 IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 2010. Disponvel
em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br>. Acesso em 01 de mai. de 2015.
29 PEREIRA, D.M; CLEMENTE, C.M.S. A utilizao do sistema de informao geogrfica SIG na anlise da
evoluo populacional e do ndice de Desenvolvimento Humano IDH na microrregio de Guanambi/Ba 1991,
2000 e 2010. Anais... IV CONGRESSO EM DESENVOLVIMENTO SOCIAL MOBILIDADES E DESENVOLVI-
MENTOS, 2014. 13p. Disponvel em: http://www.congressods.com.br/quarto/index.php/trabalhos-aceites/
gt-08-a-cidade politicas/173-anais/gt-08/486. Acesso em: 17 de mai. de 2015.
30 PEREIRA, S. R. N. A cidade de Guanambi - Ba: articulaes regionais e suas implicaes na configurao
do espao urbano Anais... COLQUIO BAIANO TEMPOS, ESPAOS E REPRESENTAES: ABORDAGENS
HISTRICAS E GEOGRFICAS, 2013. Disponvel em: http://periodicos.uesb.br/index.php/coloquiobaiano/
article/viewFile/2856/pdf_83 acesso em: 28/02/2015.
31 SANTOS, S. S. Uma Cidade Venda? Capital Imobilirio, Poder Pblico e Produo do Espao em Flo-
rianpolis a Partir da dcada De 1980. Rde - Revista de Desenvolvimento Econmico Ano XIV n 26
Dezembro/2012 Salvador/BA, 2012.
32 CAMARGO, J.W. O IPTU como instrumento de atuao urbanstica. Belo Horizonte, Frum, 2008. p. 144.
33 MORALES, S. M.; SOUZA, F. A. M. de. A gesto social da valorizao do solo urbano nas prticas de regu-
larizao fundiria. In: SEMINRIO INTERNACIONAL DE CURITIBA- COMUNICAES- SESSO TEMTICA

1092
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PROJETO DE REGULARIZAO FUNDIRIA- BOAS PRTICAS, 10., 2010, Curitiba. Anais... Curitiba- PR,
setembro de 2010.
34 ALMEIDA, R. Elementos essenciais e aspectos atuais do IPTU- DAIBERT, A. et al (org.) Direito Municipal
em debate. Editora Frum: Belo Horizonte, 2008. 70-95 p.
35 CAMARGO, J.W. O IPTU como instrumento de atuao urbanstica. Belo Horizonte, Frum, 2008.
36 IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 2010. Disponvel
em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br>. Acesso em 01 de mai. de 2015
37 MEIRELLES, H. L. Urbanismo e Proteo Ambiental In: __. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. Atua-
lizao de Mrcio Schneider et al. So Paulo: Malheiros, 2006.
38 JANNUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil. 4 ed. Campinas, SP: Editora Alnea, 2009, p. 141.

1093
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Transferncia do Direito de Construir


Como Alternativa Desapropriao

Isabela Bacellar1

RESUMO

A Transferncia do Direito de Construir (TDC) um instrumento do


Estatuto da Cidade a ser utilizado pelos Municpios brasileiros, mediante
o qual o poder pblico autoriza o proprietrio do terreno a utilizar em
outro terreno ou alienar para outrem o direito de construir que poderia
exercer em seu terreno segundo os parmetros urbansticos de uso do
solo locais. Inserido nos propsitos mais amplos do planejamento urbano,
a TDC pode servir como uma alternativa desapropriao para a aqui-
sio de terrenos pelo poder pblico para a execuo de obras ou outras
finalidades de interesse pblico. O Estatuto da Cidade tambm autoriza
a aplicao do instrumento para indenizar o proprietrio que doar o seu
imvel, ou parte dele, para os fins de interesse pblico (art. 35, 1). Esse
dispositivo estabelece uma distino fundamental para a aplicao da TDC:
as modalidades com doao do terreno e sem esta doao. Tal distino,
que a princpio aparenta ser apenas uma simples deliberalidade do pro-
prietrio do terreno em transmitir a propriedade do seu imvel ao poder
pblico em troca da permisso de transferir os direitos de edificabilidade,
repercute sobre diversos aspectos da regulamentao da TDC pelas leis
especficas. A modalidade com doao tambm diferencia a aplicao da
TDC no que tange aproximao do instrumento ao instituto jurdico da
desapropriao, uma vez que ambos proporcionam a transferncia da
propriedade do imvel do particular para o poder pblico. O texto aborda
e discute as repercusses da opo pela modalidade da TDC com doao
na regulamentao e aplicao do instrumento.
Palavras-chave: Transferncia do Direito de Construir; Desapropriao;
Instrumentos do Estatuto da Cidade.

1094
1
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001) veio con-


solidar a prtica de diversos municpios brasileiros quanto aplicao de
instrumentos urbansticos, trazendo parmetros bsicos para a regulamen-
tao destes no mbito da poltica urbana municipal. Dentre os instrumen-
tos encontra-se a Transferncia do Direito de Construir (TDC), que um
instrumento jurdico-poltico a ser utilizado pelos municpios brasileiros,
mediante o qual o poder pblico, de acordo com previso legal municipal,
faculta ao proprietrio do terreno utilizar em outro local ou alienar para
outrem, em todo ou em parte, o direito de construir que poderia exercer
em seu terreno, segundo os parmetros de uso e ocupao do solo local.
O art. 35 do Estatuto da Cidade estabelece as bases de sua aplicao
e as finalidades para as quais a TDC pode ser utilizada, para posterior re-
gulamentao pelos municpios em suas leis especficas, com a definio
de questes mais peculiares aplicao da TDC:

SEO XI
Da transferncia do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar
o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer
em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito
de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbans-
tica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado
necessrio para fins de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse
histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao
de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de
interesse social.
1o A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio
que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins
previstos nos incisos I a III do caput.
2o A lei municipal referida no caput estabelecer as condies
relativas aplicao da transferncia do direito de construir.

No Brasil, o instrumento j vinha sendo aplicado por municpios bra-


sileiros antes da promulgao do Estatuto da Cidade, para propsitos
semelhantes aos estabelecidos nesta lei. H referncias2 que consideram

1095
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como antecedente da TDC no Brasil a utilizao do direito de construir


relativo s reas atingidas pelos Projetos de Alinhamento, quando o terreno
parcialmente desapropriado, na poro remanescente terreno.
Em Porto Alegre/RS, o Plano Diretor Estratgico de 1979 (Lei Comple-
mentar n 43, de 21 de julho de 1979) refere-se a esse mecanismo como
permuta por ndices construtivos para a aquisio de terrenos necessrios
aos recuos virios projetados, abertura de vias e instalao de equipa-
mentos urbanos3. De acordo com esse dispositivo, a TDC foi utilizada em
grande escala para viabilizar a execuo da 3 Avenida Perimetral como
um dos meios para a aquisio de terrenos urbanos, juntamente com
a desapropriao. Nesse caso, a iniciativa da proposio da TDC foi do
poder pblico, no incio das negociaes para a desapropriao de reas
necessrias obra4.
Em semelhana a essa forma de aplicao, o foco da anlise deste
trabalho ser na operacionalizao da TDC como alternativa amigvel
desapropriao para a aquisio de terrenos urbanos para fins de interesse
pblico, seja para a viabilizao de obras pblicas, instalao de equipa-
mentos urbanos e programas habitacionais e de regularizao fundiria.
Consideram-se aqui duas modalidades de TDC em relao transfe-
rncia ou no da propriedade para o poder pblico: a TDC com a doao
do terreno e a TDC sem doao do terreno. Essa distino fundamental
repercute em diversos aspectos da regulamentao municipal, princi-
palmente no que tange ao clculo do direito de construir passvel de ser
transferido. Busca-se identificar as medidas especficas a serem tomadas
no que diz respeito regulamentao e operacionalizao da TDC com a
doao do terreno ao poder pblico e estabelecer um paralelo em relao
desapropriao.

2. PROPSITOS BSICOS DA TDC

A aplicao do instrumento da TDC pode convir a propsitos distintos,


dependendo dos objetivos da administrao pblica, da capacidade de

1096
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

gesto e dos recursos financeiro disponveis no Municpio. Os objetivos


da aplicao da TDC vo de encontro com as necessidades especficas de
cada local, como a existncia ou no de reas urbanas de valor cultural
ou de interesse de preservao ambiental. Alm disso, o Municpio pode
utilizar o instrumento para viabilizar a aquisio de terrenos pela muni-
cipalidade para a realizao de obras de interesse pblico.
Segundo os variados objetivos, a concesso da TDC pode servir como
uma forma de compensao aos proprietrios de imveis que tiveram, por
alguma razo de interesse pblico, o seu direito de construir restringido de
forma diferenciada de seus vizinhos, seja em decorrncia do interesse em
preservar edificaes de valor cultural, seja para a manuteno de reas
livres na cidade. Outro propsito da TDC servir como alternativa ami-
gvel desapropriao por interesse pblico, como forma de pagamento
pela aquisio de terrenos urbanos necessrios para fins de interesse
pblico, sem a disposio de recursos oramentrios.
Experincias internacionais exemplificam a utilizao da TDC como
uma forma de resoluo de conflitos entre proprietrios de imveis hist-
ricos que almejavam demolir a edificao em face de interesses pblicos
de preservao. Nos Estados Unidos, com a denominao de Tranferable
Development Rights (TDR), o instrumento foi utilizado como uma forma de
promover a preservao do edifcio histrico do Bank of California de So
Francisco5. Outra experincia relevante a da Grand Central Station, edi-
ficao histrica localizada em uma das reas mais valorizadas da cidade
de Nova Iorque. A estao de trem estava sob ameaa de demolio para,
em seu lugar, ser construdo uma torre de escritrios de 59 andares. O
proprietrio j tinha a licena para demolir e edificar, quando foi proposta
pela administrao pblica da cidade a manuteno do prdio em troca da
possibilidade do exerccio do direito de construir permitido para o terreno
da estao em outros terrenos. Foi instaurado um processo judicial cuja
deciso final em 1977 foi pela preservao da edificao histrica, com
a condenao da Cidade de Nova Iorque a oferecer uma compensao
pelo dano causado pela negao de uma licena de edificao da torre

1097
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de escritrios por sobre a estao (que j estava em vias de ser indicada


para tombamento), garantindo companhia ferroviria (a Penn Central
Transportation Company) os direitos de desenvolvimento em uma rea de
terreno em outro lugar. O resultado foi a resoluo do conflito de maneira
a garantir a preservao da histrica estao de trens e a deciso veio
influenciar a jurisprudncia norte-americana6.
Em ambos os casos, o direito de construir no utilizado referente
aos terrenos das edificaes histricas foi utilizado em imveis das ad-
jacncias, representando uma forma de compensao aos proprietrios
pela restrio ao direito de construir, sem que a propriedade do imvel
fosse transferida ao poder pblico. Assim a TDR, mediante pretenses de
interesse pblico e regulamentaes limitativas ao direito de construir,
representou um mecanismo flexvel, negocial e alternativo possibilida-
de da desapropriao para a garantia da preservao dos bens de valor
histrico e cultural, tornando mais aceitveis aos proprietrios as normas
de zoneamento e de proteo cultural e ambiental.
A TDC como forma de compensao, alm de poder ser utilizada
para a resoluo dos conflitos como exemplificado, guarda relaes com
o princpio da justa distribuio dos nus e benefcios do processo de
urbanizao. Considerando-se as bases legais previstas na lei federal,
os diversos instrumentos da poltica urbana devem ser regulamentados
pelos municpios com o fim de viabilizar a poltica urbana local, levando-
-se em conta as especificidades de cada municpio. Tais instrumentos, de
natureza jurdico-urbanstica, constituem um conjunto de mecanismos
utilizados para a eficcia das diretrizes e princpios anunciados pelo Es-
tatuto da Cidade. O princpio da justa distribuio dos nus e benefcios da
urbanizao (Estatuto da Cidade/2001, art. 2, inc. IX), encontra os meios
para sua eficcia nas atuaes diversificadas do planejamento e gesto
urbana, que abarcam a aplicao de instrumentos jurdico-urbansticos.
Uma atuao equitativa no espao urbano requer diversas aes co-
ordenadas pelo poder pblico, em geral, incluindo a aplicao de mais de
um instrumento. Um dos objetivos de uma gesto urbana mais equitativa

1098
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

minimizar os efeitos econmicos gerados pela atribuio diferenciada de


parmetros urbansticos. Se por um lado existem os proprietrios benefi-
ciados pela atribuio de ndices construtivos diferenciados e mais altos
para seus terrenos, h aqueles proprietrios de imveis, que por alguma
razo de interesse pblico, so impedidos de construir at um determi-
nado limite de edificabilidade bsico. Essas diferenciaes repercutem
na constituio do preo do solo; em geral, em reas onde haja demanda
para a verticalizao, terrenos com maiores coeficientes de edificabilidade
possuem preos mais elevados.
Tais distines na atribuio dos ndices e das restries edificao
constituem iniquidades, ainda que essa noo de equidade no represente
uma justa distribuio de forma equnime para todos os cidados. Este
trabalho trata da equidade entre proprietrios de terrenos, sendo neces-
srias outras atuaes pblicas para se atingir a equidade universal de
forma reduzir diferenas sociais mais profundas7.
A reduo das desigualdades quanto aos efeitos econmicos da atribui-
o diferenciada de ndices pode ser realizada com a aplicao de certos
instrumentos, dentre os quais se encontram a Outorga Onerosa do Direito
de Construir (OODC) e a TDC. A OODC, instrumento regulamentado pelo
Estatuto da Cidade nos artigos 28 a 31, consiste na cobrana, pelo poder
pblico, de uma contrapartida do proprietrio que edifique, em seu terreno,
acima de um patamar de edificabilidade bsico, at os limites urbansticos
mximos. A finalidade do emprego da OODC recuperar para a coletivi-
dade parte da valorizao decorrente da atribuio de ndices urbansticos
mais elevados. A TDC, por sua vez, constitui-se em uma compensao
queles proprietrios que, por alguma razo de interesse pblico, no
podem construir em seus terrenos at esse patamar bsico.
Portanto, paga a OODC aquele proprietrio que constri acima do CA
bsico at os limites urbansticos mximos e recebem a concesso da
TDC os proprietrios de imveis com alguma restrio edificao at
um patamar bsico. Assim, esses instrumentos articulam-se como um
par para atingir a eficcia da justa distribuio, a partir de um elemento
articulador, que o Coeficiente de Aproveitamento bsico (CA bsico).

1099
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.1. COEFICIENTE DE APROVEITAMENTO


BSICO: O ELEMENTO ARTICULADOR

O Coeficiente de Aproveitamento bsico (CA bsico), ao estabelecer


um patamar de edificabilidade mnima para os terrenos urbanos, confere
a utilizao social e econmica dos terrenos de forma equnime. Trata-
-se, pois, de um ndice poltico balizador da poltica fundiria urbana, tal
como reconhecido pelo Conselho das Cidades na Resoluo Recomendada
n 148, aprovada em 07 de junho de 20138.
A utilidade da adoo de um CA bsico nico e unitrio est includa
no bojo das discusses, a partir de meados da dcada de 1970, sobre a
noo de Solo Criado, segundo a qual somente pertence ao proprietrio
do terreno o direito de construir at uma vez a rea do terreno, repre-
sentado pelo coeficiente de aproveitamento (CA) do terreno igual a um.
Acima desse patamar de edificao, tem-se o Solo Criado, como explica
Azevedo Netto et al (1977):

De um ponto de vista puramente tcnico, toda vez que uma


construo proporcionar uma rea utilizvel, maior do que a
rea do terreno, haver criao de solo. De um ponto de vista
prtico, poder ser considerado como SOLO CRIADO, a rea
construda que exceder uma certa proporo de rea do terreno.
Baseado neste conceito de SOLO CRIADO, podemos propor trs
novos instrumentos extremamente importantes para o controle
do uso do solo, a saber: coeficiente de aproveitamento nico;
transferncia de direitos de construir; proporcionalidade entre
reas construdas e reas de uso pblico (pp. 9-10).

De acordo com esse entendimento, o direito de construir acima do CA


bsico uma concesso pblica que pertence coletividade e que no
deve ser concedido gratuitamente, mas sim mediante o pagamento de
uma contrapartida ao poder pblico. A noo de que somente o direito
de construir at o CA bsico constitui o contedo econmico da proprie-
dade urbana, conduz ao entendimento de que a concesso da TDC deve
incidir somente at um patamar igual para todos terrenos urbano, ou
seja, a TDC somente deve ser concedida at o CA bsico. Para construir
acima desse limite, o proprietrio dever pagar uma contrapartida ao

1100
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

poder pblico cujos recursos devem retornar coletividade em forma de


melhorias urbanas.
A cobrana dessa contrapartida realizada atravs do instrumento da
Outorga Onerosa do Direito de Construir. A partir da combinao desses
instrumentos, busca-se atingir uma condio de equidade para todos
os proprietrios de terrenos urbanos no que diz respeito ao direito de
construir. Como resultado desse mecanismo, os efeitos econmicos da
atribuio diferenciada de ndices urbansticos so minimizados9.
Dessa forma, verifica-se a relao entre a TDC e a OODC como instru-
mentos complementares, com base na noo de solo criado e no Coeficien-
te de Aproveitamento bsico, elemento articulador desses instrumentos. A
TDC atua como uma forma de compensao aos proprietrios que tiveram
seus direitos de construir limitados e a OODC recupera para a coletividade
parte da valorizao; combinados, os instrumentos contribuem para uma
distribuio menos injusta das cargas e benefcios da urbanizao.

2.2. A TDC PARA A AQUISIO DE TERRENOS

A TDC um instrumento vlido a ser utilizado como alternativa


desapropriao de terrenos para fins de interesse pblico. As vantagens
da opo pela a TDC so a economia de recursos financeiros10 pela ad-
ministrao pblica no momento inicial do conjunto de obras, uma vez
que no incio dos trabalhos que o poder pblico necessita desembolsar
vultosos recursos para a aquisio dos imveis, e a reduo do nmero de
processos judiciais com questionamentos quanto ao valor da indenizao
decorrente da desapropriao.
Os relatos de Nia Uzon (2013) sobre a experincia de Porto Alegre/
RS com a utilizao da TDC, como j apresentado, demonstram diversos
benefcios dessa alternativa, como a agilidade das negociaes e a eco-
nomia inicial de recursos pblicos pelo fato de a municipalidade no ter
que pagar as indenizaes desapropriaes.
Essas convenincias colaboram para a maior agilidade do incio das

1101
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

obras e para a reduo da incorporao da valorizao fundiria resultante


de obras urbanas de melhoramentos. Os morosos processos judiciais resul-
tam em avaliaes dos imveis aps os efeitos da valorizao imobiliria
decorrentes da obra pblica. O preo dos terrenos na rea de influncia
acaba por agregar aumento de preos, com acrscimos do valor sucessi-
vos aps o anncio da obra (momento 1), com a crescente demanda por
terras no mercado imobilirio (momento 2), aps a concluso da obra
(momento 3) e posteriormente aos investimentos privados (momento 4)11.
Segundo Almeida (2014),

Os questionamentos com relao aos valores encontrados nos


processos expropriatrios ocorrem por diversos fatores, tanto
no que diz respeito absoro do aquecimento de mercado pelo
simples anncio da obra quanto pela formao do juzo de valor
feita pelo juiz, influenciado pelo perito de confiana pessoal dele
e por ele nomeado (p. 96) [...] o valor encontrado na avaliao
preliminar antes da obra pode posteriormente parecer irrisrio,
dependendo da valorizao dada pelo melhoramento pblico no
local determinado, visto que esta, muitas vezes, valoriza muito
alm que os ndices da inflao, o que gera a sensao de in-
justia com o expropriado. No caso em questo no verificado
se a Administrao Pblica depositou o valor justo na poca do
clculo da avaliao. O fato de uma ao levar anos para finalizar,
favorece a absoro da valorizao imobiliria local nos valores
indenizatrios (p. 98).

No entanto, aplicao da TDC exige ateno quanto aos diversos


aspectos de sua regulamentao e implementao, observando-se a
distino entre a TDC com a doao do terreno ao poder pblico e a TDC
sem esta doao.

3. A TDC COM E SEM DOAO DO


TERRENO AO PODER PBLICO

As duas finalidades bsicas da TDC - como compensao e para a


aquisio de terrenos urbanos explicitam uma diferena fundamental na
aplicao do instrumento, com a identificao de duas modalidades de
TDC: a TDC com a doao do terreno para o poder pblico e a TDC sem

1102
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

esta doao. Essa diferenciao repercute na forma de regulamentao


e gesto, alm das consequncias conceituais.
A TDC sem a doao do terreno aquela em que o domnio da proprie-
dade permanece com o proprietrio, e a concesso da TDC representa uma
forma de compensao pela restrio de demolir ou de construir em seu
terreno, de forma diferenciada de seus vizinhos, em virtude de interesse
pblico, como as situaes de preservao ambiental e de edificaes de
valor cultural. A no doao, alm de nem sempre ser necessria pode
ainda, em alguns casos, ser de interesse da administrao municipal
uma vez que os custos de conservao da edificao ficam a cargo do
proprietrio do imvel.
Importa distinguir na TDC sem doao as situaes nas quais haja ou
no alguma edificao no terreno para o clculo do montante de direito
de construir passvel de transferncia ou alienao. Se houver alguma
edificao a ser preservada no terreno, a TDC deve ser concedida consi-
derando-se o CA bsico e deduzindo-se a rea da edificao existente. J
nos casos onde h a proibio total em edificar, como os casos de preser-
vao ambiental, o proprietrio do terreno receber a concesso de TDC
correspondente a todo o CA bsico referente ao seu terreno. Desse modo,
confere-se maior equidade aos proprietrios de imveis urbanos, com a
concesso de pelo menos o patamar bsico de construo.
A modalidade da TDC com doao do terreno, por sua vez, estabele-
cida pelo Estatuto da Cidade quando versa que a mesma faculdade poder
ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou
parte dele, para os fins previstos nos incisos I a II do caput (art. 35, 1).
Nesse caso, a propriedade do imvel transmitida (doada) municipali-
dade de forma no onerosa e o proprietrio original do terreno obtm do
poder pblico o direito de exercer em outro terreno ou alienar o direito
de construir relativo ao seu imvel.
Este dispositivo, no entanto, no trata de uma doao propriamente
dita, da forma como estabelece o Cdigo Civil de 200212, mas sim de uma
permute entre o proprietrio e o poder pblico; o primeiro transfere a pro-

1103
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

priedade de seu imvel para o Municpio e em troca obtm a autorizao


para utilizar o direito de construir at o CA bsico em outro local ou para
alien-lo. A doao propriamente dita no requer nenhuma contrapartida
daquele que recebe quele que doa o bem, nem a conexo do bem doado
a algum interesse pblico especfico definido no momento da doao. Na
TDC, a permuta do terreno pela autorizao da TDC requer a vinculao a
algum interesse pblico, ou seja, a TDC no pode ser concedida somente
de acordo com a vontade do proprietrio do imvel e a iniciativa da pro-
posta parte da administrao municipal.
Da distino da TDC com ou sem doao do terreno decorrem consequ-
ncias quanto sua regulamentao e forma de aplicao. A modalidade
da TDC com doao se aproxima do instituto da desapropriao, por serem
instrumentos disponveis para uso do poder pblico para incorporao
de terrenos ao patrimnio do municpio para fins de interesse pblico.
Apesar de alcanarem objetivo semelhante, so bastante distintos no que
diz respeito previso legal e operacionalizao.

4. A DISTINO ENTRE A TDC COM DOAO


DO TERRENO E A DESAPROPRIAO

O instituto jurdico da desapropriao por interesse pblico um dos


meios para a incorporao de bens de particulares ao patrimnio pblico,
mediante o pagamento de indenizao ao particular, conforme a previso
constitucional do art. 5, XXIV: a lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante justa e
prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituio e regulamentao especfica pelo Decreto-Lei n 3.365, de
21 de junho de 194113.
Em geral, a utilizao da desapropriao gera insatisfaes de toda
ordem. Da parte dos proprietrios afetados, o descontentamento decorre
a perda bem contra a sua vontade, muitas vezes inesperadamente e no
planejada, e tambm quanto ao valor da indenizao recebida. Por parte

1104
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

das administraes pblicas, as desapropriaes significam o dispndio


de recursos financeiros para o pagamento das indenizaes e o enfren-
tamento de custosos processos judiciais que refutam, principalmente, o
valor da indenizao. Outro problema a morosidade do procedimento
administrativo da desapropriao e a alta carga da burocracia envolvida,
podendo influenciar at mesmo andamento das obras.
A coletnea de trabalhos reunidos em Fernandes e Alfonsin (2009)
apresenta uma srie de possibilidades alternativas ao poder pblico, em
termos de instrumentos, procedimentos e mecanismos capazes de cumprir,
em muitos casos, e com frequncia de maneira mais adequada, com as
funes originalmente atribudas desapropriao14.
Dentre as alternativas desapropriao, a TDC consiste em um ins-
trumento vivel para a gesto pblica na medida em que desonera os
cofres do Municpio nas obrigaes de pagamento de indenizaes pela
desapropriao e agilizam os resultados de transferncia das propriedades
ao poder pblico e resolvem, de forma no conflituosa, a relao com os
proprietrios, uma vez que no se faz necessria a instaurao de processo
expropriatrio, bastando apenas a aceitao do proprietrio em receber
a contrapartida pela doao do terreno como TDC.
Uma primeira distino entre eles diz respeito forma e opo de
adeso. Enquanto a desapropriao um ato imperativo do poder pblico
para a aquisio do imvel, a TDC sempre uma deciso voluntria do
proprietrio, que opta pela TDC ao invs de receber a indenizao em
dinheiro mediante o processo expropriatrio. A TDC , portanto, uma
alternativa para o proprietrio que no pode lhe ser imposta. No entanto,
caso o proprietrio no aceite a TDC, o seu terreno ser desapropriado em
virtude do interesse pblico, podendo apenas ser objeto de questionamento
judicial o valor da indenizao pela desapropriao.
A desapropriao exige a publicao dos decretos expropriatrios com
a indicao de cada terreno e a notificao dos proprietrios atingidos,
bem como o cumprimento dos prazos estabelecidos em lei. J a TDC
ocorre de forma negociada e consensual sem a exigncia de um processo

1105
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

formal especfico, mas devendo estar de acordo com determinaes de


lei municipal especfica, uma vez que nem Estatuto da Cidade no trata
dessa questo.
Difere tambm a TDC da desapropriao quanto ao benefcio recebido
pelo proprietrio que perde a propriedade do imvel ao poder pblico. A
Constituio de 1988, no artigo inciso 3 do art. 182, e no artigo 5, inciso
XXIV, determina a obrigao do pagamento da indenizao previamente
e em dinheiro. A TDC, por sua vez, no um benefcio que se constitui
em moeda em um primeiro momento: ou o proprietrio utiliza o direito de
construir em outro terreno de sua propriedade ou vende o direito a outro
proprietrio de terreno e recebe o dinheiro correspondente.
Outra questo importante na diferena entre os instrumentos quanto
agilidade do proprietrio expropriado em recompor o seu patrimnio,
questo esta que adquire maior relevncia quando o imvel a ser desa-
propriado for utilizado para fins de moradia de sua e de sua famlia. Na
desapropriao, o dinheiro recebido por ser imediatamente utilizado para
a compra de outra moradia - ainda que haja, em geral, insatisfao quanto
ao valor da indenizao - enquanto na TDC o proprietrio precisa ainda
vender o direito de construir para outrem para obter o dinheiro.
A rapidez com a qual ele conseguir obter o dinheiro com a alienao
do direito de construir depende da demanda, no Municpio, por direito de
construir adicional ao CA bsico. A inexistncia e a fraca demanda pela
aquisio de direito de construir relacionam-se com ausncia de interesse
do mercado imobilirio em construir acima do CA bsico ou, onde haja
a demanda do mercado para a verticalizao, o direito de construir entre
CA bsico e o CA mximo seja concedido de forma no onerosa. Portanto,
quando da proposio da TDC pela administrao municipal necessria
a verificao da demanda pela compra de direito de construir adicional, ou
seja, da existncia um mercado ativo apto e interessado a adquirir direitos
de construir. Ademais, indispensvel adoo do instrumento da OODC
conjuntamente aplicao da TDC para garantir a possibilidade de venda
do direito de construir advindo de TDC. Se no houver a necessidade do

1106
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pagamento de uma contrapartida para construir at o CA mximo, obvia-


mente, no haver interesse pela compra dos direitos advindos da TDC.

5. OS PROCEDIMENTOS NECESSRIOS
PARA A APLICAO DA TDC

A utilizao da TDC para a aquisio de terrenos exige procedimentos


especficos para a sua correta aplicao e para atingir aos fins a que se
destina, a serem regulamentados em parte pelo Plano Diretor e pela lei
especfica da TDC.
Em primeiro lugar, necessria a definio dos terrenos a serem ad-
quiridos pelo poder pblico, no contexto do planejamento urbano local,
determinados por Projetos de Alinhamento ou por um Projeto Urbano. As
reas de localizao desses terrenos devem ser definidas, ento, como
transmissoras de direito de construir. Assim, possvel identificar os
terrenos atingidos pela obra pblica, total ou parcialmente, para cujos
proprietrios ser oferecida a opo pela TDC ao invs do pagamento da
indenizao em dinheiro em virtude do processo expropriatrio.
Especificamente na TDC com doao, para o clculo o direito de cons-
truir a ser transferido ou alienado, duas questes devem ser consideradas.
Em primeiro lugar, que o direito de construir no sujeito a pagamento
de contrapartida ao poder pblico aquele at o CA bsico. Para tanto,
a autorizao para a TDC no deve levar em conta o CA mximo - uma
vez que o potencial construtivo entre o CA bsico e o mximo um uma
concesso da coletividade - portanto, um bem dominical - que deve ser
concedido mediante contrapartida. Em segundo, que o clculo do valor
da indenizao por desapropriao feito com base no valor de mercado
daquele terreno15.
Em vista disso, no caso de a TDC ser utilizada como alternativa aos
processos de desapropriao importante que o benefcio, em termos
financeiros, que o proprietrio ter ao optar pela TDC seja pelo menos
igual ao que ele teria com a desapropriao, para que haja interesse pela
alternativa da TDC. Ento, a base para o clculo do direito de construir

1107
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

passvel de ser transferido deve ser o valor de mercado do terreno, para o


qual dever ser feita uma equivalncia de quantidade de direito de construir
(em m) relativa rea onde se encontra o terreno.
Dessa forma, o proprietrio poder alienar o direito de construir e
receber o dinheiro relativo ao que conseguiria se vendesse o seu terreno
ou recebesse a indenizao em razo da desapropriao, podendo ento,
com esse recurso, adquirir outro imvel de valor compatvel com o seu
imvel anterior.
Quando a propriedade do terreno transferida para o poder pblico na
TDC com doao, alm de receber a autorizao para a TDC, o propriet-
rio deve tambm ser indenizado pelas benfeitorias existentes no terreno,
como, por exemplo, muros, construes, jardins, piscinas, etc.
H que se distinguir tambm o caso de utilizao parcial do terreno
para a execuo das obras ou para a reserva de reas para recuos virios.
Se somente parte do terreno for necessria obra ou ao recuo, o poder
pblico pode autorizar que o proprietrio utilize na parte remanescente
do terreno, todo o direito de construir atribudo totalidade do lote, como
realizado em Porto Alegre/RS. Ainda que possa haver questionamentos
quanto considerao desse mecanismo como uma forma de TDC, o
princpio adotado o mesmo.
tambm importante, para uma melhor gesto da aplicao da TDC
em caso de obras de grande porte que exijam um grande volume de ter-
renos, a organizao de uma estrutura administrativa prpria, composta
por tcnicos da prefeitura, com o objetivo de orientar os envolvidos quanto
aos procedimentos para a concesso da TDC e a transmisso do terreno
para o poder pblico.
Tomados os devidos cuidados quanto regulamentao e implemen-
tao, a TDC apresenta-se como uma alternativa vlida desapropriao
para a aquisio de terrenos para fins de interesse pblico, com vantagens
em termos da gesto de recursos pblicos e minimizao de conflitos.

1108
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

6. CONSIDERAES FINAIS

A TDC um instrumento complexo em relao sua operacionalizao


que exige cuidados quanto aos detalhes de sua regulamentao e gesto.
Ao adotar a TDC como instrumento da poltica urbana municipal, a ad-
ministrao pblica deve reconhecer os alcances e limites da aplicao
da TDC, de forma a obter os benefcios decorrentes dessa opo ao invs
da desapropriao.
A distino das modalidades da TDC com e sem doao do terreno
fundamental para a determinao de questes quanto sua regula-
mentao, em especial em relao quantidade de direitos de construir
quantificados em metros quadrados considerada para cada situao.
Se a TDC for realizada sem a doao do terreno ao poder pblico, a
TDC calculada considerando-se o CA bsico, em caso de no haver
edificaes, e considerando-se o CA bsico com o desconto da rea da
edificao existente.
Para a TDC com doao do terreno, quando h a perda da propriedade,
cuidados especiais devem ser considerados. A TDC com doao do terreno
ao poder pblico deve ser um instrumento que possibilite ao proprietrio
do imvel doado a recomposio do seu patrimnio, nas proximidades
do seu antigo imvel com a venda do direito de construir, se assim desejar.
Portanto, o dinheiro auferido com a venda do direito de construir passvel
de TDC deve possibilitar a compra de outro imvel de valor semelhante,
para garantir a recomposio do patrimnio.
No mbito da aplicao tanto na TDC para a aquisio de imveis
pela municipalidade quanto na desapropriao por interesse pblico,
premente a discusso quanto aos direitos dos posseiros, em especial da-
queles que preencham em condies aquisitivas da propriedade o terreno
por usucapio. Usualmente, so reconhecidos os direitos dos propriet-
rios do terreno enquanto os posseiros so destitudos de suas moradias
tendo como compensao apenas o valor da benfeitoria, cuja avaliao
leva em conta o estado de deteriorao da construo, reduzindo ainda

1109
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais a viabilidade da aquisio de outro imvel. O valor do solo no


incorporado s indenizaes dos posseiros, que impossibilita a aquisio
de outra moradia, tanto no mercado formal quanto informal. Ainda que
a requisio do terreno se d por interesse pblico, os interesses sociais,
no caso dos posseiros, restam, em grande medida, prejudicados.
Para a eficcia da aplicao a TDC segundo os princpios da funo
social da cidade e da propriedade, preciso a compreenso quanto ao
alcance de sua atuao e as relaes com outros institutos jurdicos e
instrumentos urbansticos, em especial a desapropriao e a Outorga
Onerosa do Direito de Construir. Verificadas as interrelaes, estas devem
ser consideradas e detalhadas na regulamentao municipal de forma a
evitar efeitos indesejados da aplicao conjunta de instrumentos.
Por fim, importa destacar que a aplicao da TDC deve considerar as
finalidades de interesse coletivo no cumprimento de funes pblicas,
em consonncia com os propsitos do planejamento urbano municipal.
prerrogativa do poder municipal decidir quanto s formas de aplicao
e a abrangncia da incidncia do instrumento no permetro urbano, e no
pelo interesse do particular, desvinculado de alguma relevncia mais geral.
As alternativas desapropriao sejam elas instrumentos jurdicos,
mecanismos administrativos e processos sociopolticos de gesto fundi-
ria e urbana, amplamente utilizados pelos Municpios e reconhecidos na
ordem jurdico-urbanstica da Constituio de 1988 e do Estatuto da Cida-
de16 representam um avano no que diz respeito opo por mecanismos
mais negociais do que impositivos, considerando-se um caminho menos
conflituoso na oposio entre interesses privados e pblicos.

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NOTAS

1 Ps-doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU), Escola de Arquite-


tura e Urbanismo (EAU) da Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: isabelabacellar.arq@gmail.com.
2 Cf. Uzon (2013) e Guimaraens (2002).
3 Nesta lei, o princpio da TDC aparece com a denominao reserva de ndices construtivos. Porto Alegre, Lei
Complementar n 43/1979 I PDDU, art. 170 - As reas vinculadas a recuos virios projetados, abertura de vias
constantes do esquema virio estabelecido pelo traado do Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
e instalao dos equipamentos urbanos, referidos no pargrafo nico, inciso II, do artigo 139, constituem a
reserva de ndice construtivo da respectiva Unidade Territorial, destinada aquisio, parcial ou total, pelo
Municpio, dos imveis atingidos por essa vinculao, nos termos seguintes: I - permuta pela faculdade de
construir em qualquer gleba ou lote localizados na mesma Unidade Territorial de Planejamento,
ressalvado o pargrafo nico deste artigo, rea correspondente ao ndice de aproveitamento incidente na
mesma Unidade Territorial, acrescido da rea que o proprietrio poderia construir em seu imvel, na parte
atingida pela vinculao da qual se trata.
4 A Lei n 9803/2000 de Curitiba tambm prev a utilizao da TDC com essa finalidade. O art. 2, confere
TDC um carter indenizatrio, ao trazer a expresso como forma de indenizao para casos de desapro-
priaes necessrias destinadas a melhoramentos virios, equipamentos pblicos, programas habitacionais
de interesse social, programas de recuperao ambiental, e na subutilizao de potencial construtivo por
limitaes urbansticas, de imveis situados no Setor Estrutural.
5 Cf. Costonis, Space Adrift apud Schnidman (1978).
6 Cf. Schnidman (1978).
7 Uma ressalva deve ser feita: a justa distribuio aqui tratada no diz respeito a efeitos redistributivos, pois
no atinge a questo do privilgio dos proprietrios de terrenos em relao queles que no tem propriedade
alguma. Joaquim Tvora Alfonsin (2002), dentre outros autores, critica a tutela da propriedade privada. Para
ele, as consequncias sociais dessa pr-valorizao (!) [quanto ao direito de propriedade] generalizada de
um direito que j tem poder de expanso ilimitada sobre um bem de grandeza limitada como o da terra,
desconsidera o fato de que o aumento vertiginoso da populao suficiente para provar o seu erro (p. 329).
8 A Resoluo, alm disso, recomenda, em seu artigo 2, que o CA bsico seja unitrio (um) e nico para toda
a zona urbana, ressalvando a possibilidade da adoo de coeficientes de aproveitamento menores do que 1
(um) para reas de proteo ambiental ou patrimnio cultural.
9 Furtado, Biasotto e Maleronka (2012).
10 importante destacar, no entanto, que com a aplicao conjunta da TDC e da OODC, a concesso da TDC
significa que o poder pblico est deixando de arrecadar OODC. Ou seja, a TDC no significa adquirir terrenos
de forma gratuita.
11 Cf. Almeida (2014).
12 Artigos 538 a 567.
13 Dispositivos legais brasileiros tratam outros tipos de desapropriao, a saber: Desapropriao por interesse
social (CF/1988, art. 5, XXIV; Lei Federal n 4.132/1962; Desapropriao sano, ao fim do procedimento de
notificao para edificao ou parcelamento compulsrio e aplicao do IPTU Progressivo no Tempo (CF/1988,
art. 182, 4, inc. III); Desapropriao para fins de reforma agrria (CF/1988, art. 184 e Lei Complementar n
76/1993); Expropriao de glebas com cultivo de culturas ilegais de plantas psicotrpicas (CF/1988. art. 243
e Lei Federal n 8.257/1991). (Essa sistematizao encontra-se em Fernandes e Alfonsin, 2009, pp. 27-28)
14 Fernandes e Alfonsin (2009b), p. 25.
15 Cf. Almeida (2014) sobre os mtodos de avaliao de imveis destinados utilidade pblica.
16 Cf. Fernandes e Alfonsin (2009b).

1113
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Potencial Construtivo
e Sustentabilidade
Jos Antonio Apparecido Junior1

RESUMO

O presente artigo estuda a relao entre o potencial construtivo dos


imveis urbanos e a sustentabilidade no desenvolvimento das cidades. Para
tanto, parte da conceituao e da relao entre propriedade urbanstica
e potencial construtivo, destacando a crescente importncia da funo
social da propriedade tanto na conformao da propriedade urbanstica
como na interpretao da legislao correlata, e identifica os fenmenos da
constitucionalizao e publicizao do direito civil, representativos deste
processo. Em seguida, tece consideraes sobre o bem jurdico potencial
construtivo sob a tica urbanstica, civil e socioambiental, buscando iden-
tificar a complexidade do tratamento jurdico dado ao tema pela legislao
nacional e as consequncias da conjugao destes aspectos na final con-
formao deste instrumento. Por fim, considerados todos os elementos
previamente expostos, disserta sobre o papel do potencial construtivo na
busca da meta do ordenamento jurdico brasileiro relacionado ao direito
urbanstico: o desenvolvimento sustentvel dos stios urbanos, para a
implementao das funes sociais da cidade.
Palavras-chave: Potencial construtivo. Bem jurdico. Edificabilidade.
Funo social da propriedade. Sustentabilidade. Propriedade urbanstica.

1. PROPRIEDADE URBANSTICA E POTENCIAL CONSTRUTIVO:

O direito real de propriedade o mais amplo dos denominados direitos


reais (oponveis erga omnes), e um dos mais antigos institutos jurdicos.
Em um conceito clssico, cunhado por DINIZ, propriedade o direito que
a pessoa natural ou jurdica tem, dentro dos limites normativos, de usar,

1114
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

gozar e dispor de um bem corpreo ou incorpreo, bem como reivindic-


-lo de quem o injustamente detenha2. O conceito traz todos os direitos
classicamente atribudos ao instituto, encadeados com clareza pela re-
nomada autora. Como bem demonstra SILVA, contudo, hoje em dia se
mostra mais adequado falar em propriedades, cada uma com seu aspecto
caracterstico, variantes de acordo com a incidncia da funo social de
sua destinao (urbana, rural, pblica, privada etc.). O regime jurdico da
propriedade no uma funo exclusiva do direito civil, mas de um com-
plexo de normas administrativas, urbansticas, empresariais e civis, sob
fundamento, isto , diretamente referenciadas s normas constitucionais3.
Esta nova feio da propriedade, til compreenso do papel do poten-
cial construtivo na aplicao do direito urbanstico e na sustentabilidade
urbana, advm dos fenmenos da constitucionalizao e da publicizao
do direito civil4. Tais fenmenos, por sua vez, acarretam a alterao da
dogmtica jurdica no que concerne regulao da propriedade e dos
direitos a esta inerentes. Nesta linha de ideias, a leitura eminentemente
civilista das relaes concernentes propriedade restringe-se cada vez
mais (por exemplo, ainda bastante incidente no regramento especfico do
direito de vizinhana). A propriedade, alm de continuar com sua clssica
caracterstica de prover um feixe de direitos subjetivos exercitveis em
face de terceiros, tambm reconhecida como detentora de um munus,
o dever de desempenhar uma funo de interesse de toda a sociedade a
denominada funo social da propriedade.
Para MELLO, o entendimento acerca do tema da funo social da
propriedade deve ter por pressuposto que no se trata apenas de coibir
o uso antissocial da propriedade, mas de fazer com que cumpra tal fun-
o, j que passa a ser um bem jurdico conaturalmente definido a nvel
constitucional, como teleologicamente orientado para este destino5. A
funo social apresenta-se como integrante de sua prpria estrutura ela
no limita a propriedade, e sim integra a sua conformao, irrigando a
compreenso dos direitos que dela advm. Em outros termos, os clssicos
direitos de usar, gozar, fruir e reivindicar esto plenamente presentes, mas

1115
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

seu significado tem que considerar no somente o domnio, mas tambm


a disposio do bem ao servio da coletividade.
Com as informaes j colacionadas, j possvel destacar que tanto
a Constituio Federal (art. 182) quanto legislao de regncia (espe-
cialmente o Estatuto da Cidade Lei Federal n. 10.257/01) indicam incidir
nas cidades um regramento jurdico que pe em evidncia a ideia de
definio da propriedade em virtude de sua funo social. possvel, de
fato, afirmar que a propriedade urbana formada e condicionada pelo
direito urbanstico a fim de cumprir sua funo social especfica: realizar
as chamadas funes urbansticas de propiciar habitao (moradia), con-
dies adequadas de trabalho, recreao e circulao humana; realizar,
em suma, as funes sociais da cidade6.
O potencial construtivo de um lote7, por sua vez, guarda relao direta
com a conformao da propriedade urbanstica. A definio de coeficientes
de aproveitamento mnimos, bsicos e mximos8 para as diferentes zonas
de uso do territrio ser um relevante ndice para a aferio e implantao
da poltica de desenvolvimento urbano do municpio. A edificabilidade em
lotes urbanos, desta forma, integra o direito de propriedade urbanstica,
sendo definida pela legislao urbanstica de cada municpio. Evidencia-
-se, com isto, a relevncia do potencial construtivo como elemento de
desenvolvimento sustentvel das cidades.
Para compreender as diversas facetas da natureza jurdica do bem
jurdico potencial construtivo para alfim identificar sua relao com a
sustentabilidade no desenvolvimento urbano, cumpre analisar suas carac-
tersticas como bem urbanstico, bem civil e bem jurdico socioambiental.

2. POTENCIAL CONSTRUTIVO COMO BEM URBANSTICO:

A lei urbanstica, ao regular o uso do solo, distribuindo os coeficientes


de aproveitamento utilizveis no espao urbano em diferentes zonas de
uso, define os potenciais construtivos para os lotes da cidade. Tal tarefa
realizada para induzir o equilbrio urbanstico a lei do plano diretor positi-

1116
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

va o plano urbanstico, qualificando as condies de uso e aproveitamento


do solo, e transfere aos lotes particulares (e pblicos, evidentemente)
determinadas quantidades de potencial construtivo, tudo em obedincia
ao plano urbanstico adrede elaborado.
O potencial construtivo, desta forma, apresenta-se como um elemento
de suporte implantao do plano urbanstico positivado em lei, sendo
certo que o volume deste bem jurdico a ser utilizado no municpio deve ter
como pressuposto de existncia e condio necessria de utilizao a sua
utilidade no cumprimento da tarefa de implementao do planejamento
urbanstico positivado pela lei do plano diretor.
Com tal constatao, percebe-se que a funo urbanstica do potencial
construtivo dos lotes urbanos exercida antes mesmo de sua efetiva uti-
lizao em determinado imvel urbano. Sua manifestao fsica, isto , a
construo em si, apresenta-se como mera exteriorizao de um processo
de planejamento. Em consequncia, constata-se que a funo do poten-
cial construtivo, haja vista seu papel de regulador da edificabilidade nos
terrenos urbanos (tarefa essencial ao planejamento urbanstico e objeto
especfico do plano diretor), no depende de qualquer propriedade imo-
biliria diretamente referida. A edificabilidade e a edificao em imveis
urbanos so consequncias da funo exercida por este bem jurdico,
previamente e quando incorporado propriedade urbana.
A incorporao do potencial construtivo propriedade imvel urbana
ocorre de forma gratuita ou onerosa. A forma gratuita corresponde ao
coeficiente de aproveitamento ordinariamente autorizado, normalmente
denominado coeficiente de aproveitamento bsico ou nico. Tal po-
tencial construtivo, desde a edio da lei urbanstica, agregado a cada
lote. O potencial construtivo adicional normalmente distribudo sob a
forma onerosa, com eventuais excees a entidades filantrpicas, ao Poder
Pblico etc. Em qualquer das hipteses, reitere-se, a regulao da matria
pelo plano diretor dever sempre levar em conta a funo urbanstica de
sua utilizao, seja este potencial construtivo o originalmente previsto para
o stio, seja ele adquirido mediante outorga onerosa, advindo da transfe-

1117
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rncia de potencial construtivo ou da utilizao dos denominados CEPAC9.


Conferido o potencial construtivo pela lei urbanstica, correspondente
ao coeficiente de aproveitamento bsico ou nico, ou vinculado poste-
riormente ao lote, na medida do coeficiente mximo, a edificabilidade
convola-se em uma faculdade atribuda ao detentor do imvel. Por outro
lado, constitui um nus10 do proprietrio a construo at o coeficiente
de aproveitamento mnimo do terreno, que pode coincidir ou no com
o aproveitamento bsico (ou mesmo mximo) do lote. O fundamento da
instituio da obrigatoriedade de construo at o coeficiente de apro-
veitamento mnimo do lote tambm o privilgio da funo social da
propriedade, sendo certo que a inao do proprietrio do terreno pode
resultar em sanes aplicveis pelo Poder Pblico, caso previstas no plano
diretor ou em lei dele decorrente11. O nus de edificar at o coeficiente
de aproveitamento mnimo do lote, por sua vez, expe nitidamente a
caracterstica de bem urbanstico do potencial construtivo. Relembre-
-se, por oportuno, que as disposies constitucionais sobre as possveis
sanes pelo no-aproveitamento ou subaproveitamento do solo urbano
encontram-se no mesmo art. 182 que atribui a poltica de desenvolvimen-
to urbano ao Poder Pblico municipal, com objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes12, novamente sendo destacado o fato de que o potencial
construtivo exerce funo urbanstica antes mesmo de que seja realizada
qualquer edificao na propriedade.
A possibilidade de edificar em solo urbano, destarte, manifesta-se como
um aspecto do planejamento urbanstico, idealizado tendo por objetivo o
bem-estar comum. De fato:

[] o potencial construtivo dos imveis urbanos advm dire-


tamente da qualificao urbanstica dos terrenos, e somente
se configura o direito a edificar, sendo este oponvel a todos,
inclusive Administrao, com a consolidao da conformao
da propriedade veiculada pela diretamente lei urbanstica ou
pela aquisio de potencial construtivo adicional. Consolidado
o potencial construtivo na propriedade urbana imobiliria, este
automaticamente vinculado ao regime jurdico a ela aplicvel,
inclusive e especialmente no que toca sua funo social.13

1118
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A lei urbanstica conforma o direito de construir em solo urbano. Edi-


ficar em solo urbano dentro dos parmetros trazidos pela lei urbanstica
representa o cumprimento do planejamento urbanstico.
Destaca-se, ainda sob este aspecto, que a criao do potencial cons-
trutivo bsico, ainda que seja feita concomitantemente com a sua atri-
buio aos lotes, antecede logicamente a esta. Do ponto de vista lgico,
primeiro o plano urbanstico reconhece o potencial construtivo que deve
ser entendido como disponvel, para depois atribu-lo a cada terreno, por
intermdio da lei urbanstica. Partindo-se desta premissa, constata-se
haver um momento em que todo o potencial construtivo destinado ao
stio urbano independente de qualquer propriedade urbana diretamente
relacionada. Desta forma, a edificabilidade no pode ser considerada ima-
nente propriedade, mas uma realidade jurdica advinda das destinaes
urbansticas definidas no plano diretor. Ela representa um valor definido
pela lei urbanstica incidente sobre os terrenos urbanos de acordo com o
zoneamento. O volume de rea edificvel entre os coeficientes bsico e
mximo de aproveitamento de um terreno o potencial construtivo adi-
cional caracteriza-se assim como mera expectativa de direito por parte
dos proprietrios, somente obtenvel se preenchidas as condies a tanto
(em regra, a aquisio perante o Poder Pblico).

3. POTENCIAL CONSTRUTIVO COMO BEM CIVIL

O potencial construtivo pode tambm ser analisado em um conceito


estrito de bem jurdico, e se apresenta como coisa imaterial, que tem valor
econmico e que pode servir de objeto a uma relao jurdica14. objeto
de uma determinada relao jurdica patrimonial distinta do direito de
propriedade, caracterizando-se como bem civil.
til relembrar que para ser considerado objeto do direito, qualquer
bem jurdico necessita reunir os seguintes pressupostos: a) ser represen-
tado por um objeto capaz de satisfazer um interesse econmico; b) ser
suscetvel de gesto econmica, constituindo uma entidade capaz de ser

1119
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

objeto de relaes jurdicas prprias; e c) ter capacidade para ser objeto de


uma subordinao jurdica ao seu titular15. O potencial construtivo objeto
de diversas transaes econmicas logo, detm valor econmico. Da
mesma forma, suscetvel de gesto econmica, pois hbil a ser objeto de
relaes jurdicas prprias, tais como a aquisio mediante outorga onero-
sa, e a circulao dos CEPAC. A caracterstica correspondente capacidade
para ser objeto de uma subordinao jurdica ao seu titular, explicada por
CARVALHO PINTO, como o fenmeno da patrimonializao do direito de
construir. Tal consiste na criao de um direito de propriedade autnomo
sobre o direito de construir, transformando-o em objeto distinto do terreno.
O fundamento de tal tese simples: [...] o termo propriedade designa um
tipo de relao jurdica que pode ter por objeto qualquer bem, corpreo
ou incorpreo, suscetvel de valorao econmica. No se confunde com
o conceito de domnio, que sempre tem por objeto um imvel16. Assim,
a opo entre considerar o direito de construir uma faculdade inerente ao
domnio ou um direito autnomo depende da conformao que o Direito
Positivo der propriedade urbana, admitindo o direito brasileiro a ltima
interpretao, em virtude do princpio da equidistribuio dos benefcios
e nus do processo de urbanizao17.
Essa caracterizao do potencial construtivo como bem civil ainda
mais clara no que concerne ao potencial construtivo adicional. De fato, a
quantidade de potencial construtivo adicional em lotes urbanos limita-
da, condicionada por fatores como infraestrutura disponvel existente e
planejada, adensamento construtivo e populacional presente e projetado
etc. Sua criao e distribuio pelo Poder Pblico, desta feita, tem que ser
criteriosa, fruto do planejamento urbanstico adrede realizado.
Tendo em vista que o potencial construtivo dos imveis urbanos
caracteriza-se como um bem civil, possvel analis-lo luz das classi-
ficaes tradicionais do direito civil sobre bens jurdicos.
Desta feita, no tocante classificao dos bens jurdicos entre pblicos
e particulares, verifica-se que o potencial construtivo adicional em abstrato,
no vinculado a um lote, de domnio pblico. De acordo com o art. 98

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes


s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so parti-
culares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Os bens pblicos so
todos aqueles, quer corpreos, quer incorpreos, que pertenam, a qual-
quer ttulo, s pessoas jurdicas de direito pblico tais bens configuram
o denominado patrimnio pblico18.
A Constituio Federal determina que o municpio legisle sobre assun-
tos de interesse local (art. 30, inc. I) e execute a poltica de desenvolvimento
urbano, que ter por instrumento bsico o plano diretor (art. 182, caput e
inc. I). O plano diretor tem por funo positivar as disposies e instrumen-
tos para a implantao da poltica de desenvolvimento urbano, e qualifica
as diferentes pores territoriais do municpio, conferindo-lhes diferentes
coeficientes de aproveitamento. Cria e distribui, desta forma, o potencial
construtivo dos diferentes lotes urbanos, conferindo-lhes o atributo da
edificabilidade de acordo com o planejamento urbanstico anteriormente
entabulado. O municpio tambm reserva para si um certo volume de
potencial construtivo adicional, para comercializao mediante outorga
onerosa ou CEPAC. Evidencia-se que o municpio tem a disposio deste
bem jurdico trata-se originalmente, pois, de um bem pblico municipal.
Os bens pblicos municipais, por sua vez, so assim classificados pelo
Cdigo Civil, em seu art. 99: (a) bens de uso comum do povo, destinados
ao uso indistinto das pessoas (ruas, mares, praias etc.); (b) bens de uso
especial, caracterizados como edifcios ou terrenos afetados a um ser-
vio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial
ou municipal, inclusive os de suas autarquias; e (c) bens dominicais (ou
dominiais), que integram o patrimnio do Estado sem afetao pblica.
O critrio da classificao do diploma civilista a destinao ou afe-
tao destes bens. Para DI PIETRO, do ponto de vista jurdico, possvel
dividir estas modalidades de bens pblicos arroladas pelo Cdigo Civil
em duas categorias: os bens de domnio pblico do Estado, abrangendo
os bens de uso comum e de uso especial, e os bens de domnio privado
do Estado, correspondentes aos bens dominicais19. Os bens de domnio

1121
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pblico do Estado, ainda segundo DI PIETRO, so o conjunto de coisas


mveis e imveis de que detentora a Administrao, afetados quer ao seu
prprio uso, quer ao uso direto ou indireto da coletividade, submetidos a
regime de direito pblico derrogatrio e exorbitante do direito comum20.
O diploma civil estabelece, ainda, a regra de que [...] bens pblicos
de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar (art. 100
do Cdigo Civil), sendo certo que [...] bens pblicos dominicais podem
ser alienados, observadas as exigncias da lei (art. 101 do Cdigo Civil).
Assim, tanto a afetao quanto a destinao do bem pblico categoria do-
minial acabam por revelar o interesse pblico considerado em tal medida.
Ao cotejar a classificao trazida pela lei civil com o regime jurdico do
potencial construtivo, preciso destacar que tal no perde, em momento
algum, sua funo urbanstica, ilustrada pela funo social da propriedade.
Esta condio, contudo, no significa que esteja afetado, nos termos pro-
postos pela classificao do Cdigo Civil, a um uso comum ou especial o
que, como visto, impediria sua comercializao , haja vista o conceito de
uso no se confundir com o de funo. A dominialidade deste bem no
afeta sua funo: de fato, assim que alienado a um particular, o potencial
construtivo perde a condio de bem pblico e passa categoria de bem
privado, sem que com isso se dispa de sua funo urbanstica.
Ainda sob a tica da lei civil, possvel avaliar o potencial construtivo
tendo por base a classificao de bens corpreos ou incorpreos. Os pri-
meiros so os que tm existncia material, como uma casa; os segundos
no tm existncia tangvel, sendo relativos a direitos que as pessoas fsicas
ou jurdicas tm sobre as coisas, sobre os produtos do intelecto ou sobre
outra pessoa, apresentando valor econmico. So os direitos reais, obriga-
cionais e autorais21. O potencial construtivo, dessarte, apresenta-se como
um bem incorpreo, consistindo em uma potencialidade edilcia dos lotes
urbanos, no se confundindo com a edificao efetivamente realizada22.
Outra classificao aplicvel aos bens jurdicos, desta feita reciproca-
mente considerados, a de bens principais e acessrios. Os bens jurdicos

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

principais so os que existem por si, exercendo sua funo e finalidade


independentemente de outra, sendo os acessrios aqueles que supem,
para existir juridicamente, um bem principal23. Verifica-se, por todo o j
exposto, que o potencial construtivo um bem jurdico principal, haja vista
deter existncia jurdica prpria, no constituindo um simples acessrio de
outros direitos. Ele pode ser objeto de negcios jurdicos sem necessitar de
um outro bem, identificvel como bem principal, para tanto. O potencial
construtivo contido nos CEPAC deixam ainda mais evidente tal assertiva:
por expressa disposio legal, tais ttulos representam uma quantidade
determinada de potencial adicional de construo no vinculados a um
imvel urbano especfico e, nessa condio, o potencial construtivo ne-
les representado ser objeto de diversas transaes jurdicas, sempre na
condio de bem jurdico principal.
Uma vez vinculado a um determinado lote, o potencial construtivo
passa a se caracterizar como bem acessrio, havendo uma espcie de
acesso ao terreno em virtude da sua incorporao. A acesso (art. 1.248
do Cdigo Civil), convm relembrar, um modo de aquisio da propriedade
pelo qual pertence ao proprietrio tudo o que se une ou incorpora ao bem.
Esta incorporao propriedade pode ser natural (quando resultante de
evento natural) ou artificial (quando surgida de ato consciente praticado pelo
ser humano). A lei urbanstica qualifica a propriedade urbana, atribuindo-lhe
tal edificabilidade logo, o potencial construtivo originalmente conferido a tal
propriedade urbanstica at o seu coeficiente bsico no pode ser qualificado
como acesso pelo simples motivo de que no h que se falar em incorpo-
rao de algo a um bem ainda no definido, no conformado juridicamente
em todos os seus elementos. A efetiva edificao utilizando-se potencial
construtivo adicional, por sua vez, caracteriza o instituto civil.

4. POTENCIAL CONSTRUTIVO COMO


BEM JURDICO SOCIOAMBIENTAL:

A doutrina esclarece haver necessidade de preservao de todos os ele-


mentos componentes do meio ambiente saudvel, em busca do bem maior
sadia qualidade de vida, expresso na Constituio Federal. Para SILVA,

1123
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a declarao do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado do


art. 225 da Carta Magna destaca a importncia de garantir-se o direito ao
meio ambiente qualificado, qualidade satisfatria de vida, ao equilbrio
ecolgico do meio ambiente. Essa qualidade, explica, se converteu em
um bem jurdico24. Anota o apontado mestre, ainda, que tal significa que
esses atributos do meio ambiente no podem ser de apropriao privada
mesmo quando seus elementos constitutivos pertenam a particulares.
O proprietrio, seja pessoa pblica ou particular, no pode dispor da
qualidade do meio ambiente a seu bel-prazer, porque ela no integra a
sua disponibilidade25. MILAR esclarece, no mesmo sentido, que ainda
que o proprietrio possa dispor do meio ambiente no modo e medida em
que lhe faculta a lei, jamais poder malbaratar sua qualidade intrnseca e
de uso, a qual j no lhe pertence por ser constitucionalmente reservada
para o bem-estar das presentes e futuras geraes26.
O trato do meio ambiente, evidentemente, inclui o do meio ambiente
construdo pelo Homem, ou seja, o meio ambiente artificial. Neste ponto,
h a interseco entre os direitos urbanstico e ambiental: ambos tm
por objeto propiciar melhores condies de vida ao homem e comuni-
dade, regulando o modo de uso e ocupao do territrio. No que toca ao
potencial construtivo, a questo como conciliar o interesse econmico
da explorao da propriedade particular pelos seus proprietrios com o
interesse social na preservao e defesa do meio ambiente.
Neste diapaso, j se observou alhures que todos os bens materialmente
considerados so pblicos ou privados. Ocorre que estes bens jurdicos
que detm valor difuso, protegidos por um arcabouo jurdico que tem por
escopo assegurar interesses transindividuais (como o do meio ambiente
urbano saudvel ou das funes sociais da cidade), independentemente
de serem classificados como pblicos ou privados, tero os direitos a
partir de si constitudos exercidos com limitaes e restries, tendo em
vista exatamente o interesse pblico, coletivo ou difuso nela existente.
Esta relao de direito entre tais bens com o Estado e os particulares d
margem idealizao de uma nova categoria de bens, denominada bens
de interesse pblico, ou bens socioambientais27.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ensina SOUZA FILHO que sobre estes bens nasce um novo direito, que
se sobrepe ao antigo direito j existente, sendo certo que o bem como
que se divide em um lado material, fsico, que pode ser aproveitado pelo
exerccio de um direito individual, e outro, imaterial, que aproveitado
por toda a coletividade, de forma difusa, que passa a ter direitos ou no
mnimo interesse sobre ela. Como estas partes ou lados so inseparveis,
os direitos ou interesses coletivos sobre uma delas necessariamente se
comunicam outra28. O centro da limitao jurdica que os direitos cole-
tivos impem aos individuais, por sua vez, no est no como ter, como
usar, como fruir, mas no como evitar que se deteriore.
O potencial construtivo em solo urbano insere-se nesta categoria de
bens jurdicos socioambientais, sendo certo que, ainda que tal reconhe-
cimento no exclua quaisquer outros elementos de sua caracterizao,
agrega especial valor ao seu regime jurdico. Neste passo, o potencial
construtivo ter especial regncia no que toca aos requisitos e condi-
es de sua criao, bem como no que se refere sua distribuio aos
lotes urbanos e, finalmente, sua utilizao, independentemente de sua
titularidade. A peculiaridade de tal regncia se deve sua funo social
diferenciada, bem como conjugao dos direitos dos proprietrios do
solo urbano com os direitos da coletividade em sua utilizao. A sua
classificao como bem socioambiental, por fim, permite ultrapassar as
perplexidades advindas de sua classificao utilizando-se os critrios
clssicos extrados do direito civil.

5. POTENCIAL CONSTRUTIVO E SUSTENTABILIDADE

O potencial construtivo instrumento de controle do desenvolvimento


urbano e auxilia na orientao e mitigao dos impactos causados pela
interferncia humana na cidade, o que demonstra sua relevante funo
social. A edificabilidade em solo urbano informada pela funo social
da propriedade, que s ser efetivamente cumprida com atendimento das
exigncias fundamentais de ordenao da cidade trazidas no plano dire-

1125
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tor. Desta forma, evidencia-se que a funo social da propriedade urbana


est diretamente vinculada s funes sociais da prpria cidade. O direito
fruio das funes sociais da cidade, por sua vez, integra o direito s
cidades sustentveis, positivado no art. 2, I, do Estatuto da Cidade.
Em nosso Pas, edificar em solo urbano atividade vinculada a um
sistema de planejamento que organizado privilegiando os direitos da
coletividade, em busca da cidade socialmente equilibrada e justa, sem
descuidar de preservar situaes jurdicas individualmente protegidas.
O bem jurdico potencial construtivo, em virtude de sua caracterizao
como bem socioambiental, tem relevante papel nesta tarefa. De fato,
devidamente estabelecidas as potencialidades edilcias do solo urbano
pela lei urbanstica, servir o potencial construtivo, seja de titularidade
pblica ou privada, como elemento decisivo na defesa e construo do
meio ambiente urbano.
Nestes termos, a autorizao administrativa para a edificao vincula-
-se avaliao do impacto urbanstico de qualquer empreendimento imo-
bilirio. Tal autorizao, em regra, implcita na legislao urbanstica de
regncia. Ao criar um potencial construtivo (mnimo, bsico ou adicional)
para o territrio, o plano diretor, lei de operao urbana consorciada ou
congnere reconhece, de uma s vez, que o planejamento urbanstico re-
alizado concluiu ser desejvel ou possvel edificar-se determinado volume
nos espaos urbanos que delimita, e autoriza a utilizao de potencial
construtivo adicional a tanto.
Tal autorizao genrica, entretanto, no afasta a aplicao da regra
da exigncia do estudo de impacto de vizinhana para os empreendimen-
tos e atividades privados ou pblicos em rea urbana que dependero de
elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as
licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a
cargo do Poder Pblico municipal (arts. 36 a 38 da Lei n. 10.257/01). Em
outros termos, a permisso para execuo de determinados empreendi-
mentos ser dependente da avaliao e possibilidade de mitigao dos
seus impactos urbansticos na cidade, sendo ponderados, neste estudo,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

questes como adensamento populacional, necessidade de implantao


de equipamentos urbanos e comunitrios, uso e ocupao do solo, ge-
rao de trfego e demanda por transporte pblico, paisagem urbana e
patrimnio natural e cultural etc.
A denegao de licena ou autorizao urbanstica mesmo se o poten-
cial construtivo a utilizar na edificao esteja dentro do limite reconhecido
pela lei ao lote urbano, de forma direta e gratuita (potencial construtivo
bsico), por sua vez, tambm possvel. Tendo em vista que o EIV tem
por objeto mediato avaliar os efeitos advindos do empreendimento ou
atividade, caso os efeitos sejam negativos e insuperveis o governo mu-
nicipal no permitir o empreendimento, atuando o instrumento como
forma de limitao administrativa que veicula o desenvolvimento social
da cidade, implementando a sua poltica de desenvolvimento urbano29.
Outro exemplo ilustrativo da condio do potencial construtivo como
bem socioambiental o que diz respeito constituio de estoques de
potencial construtivo adicional, adotado por alguns municpios e, em
regra, pelas leis de operao urbana consorciada. O estoque definido
como o limite do potencial construtivo adicional disponibilizado para
determinadas pores do territrio, reas de operao urbana ou de pro-
jetos estratgicos ou seus setores. Tais estoques so estabelecidos pela
lei urbanstica (plano diretor, lei da operao urbana consorciada etc.),
sendo calculados e periodicamente reavaliados em funo da capacida-
de do sistema de circulao, da infraestrutura disponvel, das limitaes
ambientais e das polticas de desenvolvimento urbano. Caso esgotado o
estoque disponvel, no ser possvel construir-se acima do coeficiente
bsico de aproveitamento, ainda que a lei preveja potencial construtivo
adicional para o lote. O fundamento de tal negativa a manuteno do
meio ambiente urbano, na busca da cidade sustentvel: se o estoque de
potencial construtivo adicional representa a capacidade de suporte urba-
nstico daquele determinado espao urbano, seu esgotamento impossibilita
que os proprietrios dos lotes atingidos acessem o potencial construtivo
acima do bsico definido em lei.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

6. CONCLUSO

A busca das cidades sustentveis para as presentes e futuras geraes


no mais opo do legislador ou do administrador. A poltica de desen-
volvimento urbano tem desideratos constitucionais, e o regramento geral
sobre o tema no deixa dvidas sobre o caminho a percorrer.
Neste sentido, a lei urbanstica, sob a regncia da funo social da
propriedade, tem como efetivo vetor de atuao a busca das cidades sus-
tentveis e qualifica as possibilidades de uso e ocupao do solo urbano,
especialmente definindo diferentes ndices de edificabilidade para o ter-
ritrio da cidade. Na propriedade imobiliria urbana, a denominada pro-
priedade urbanstica, o potencial construtivo apresenta-se como complexo
bem que pode ser analisado tendo em vista suas funes urbansticas,
civis e socioambientais. A sua imprescindibilidade na promoo do meio
ambiente urbano e das cidades sustentveis , desta forma, evidente, e
reconhecer suas caractersticas e natureza jurdica relevante para seu
mais perfeito aproveitamento como instrumento de implementao da
poltica de desenvolvimento urbano do municpio.
O plano urbanstico apresenta-se como verdadeira ponte entre o ur-
banismo e o direito urbanstico, sendo o plano diretor a resultante deste
processo de transio. Para a efetiva implantao do plano urbano, posi-
tivado na lei do plano diretor e em leis deste decorrentes, imprescindvel
reconhecer a funo pblica do bem jurdico autnomo potencial constru-
tivo, sendo certo que sua distribuio ser fundamental na conformao
da propriedade urbanstica. O equilbrio no desenvolvimento urbano,
essencial para o alcance das funes sociais da cidade, tem como um de
seus principais elementos o controle e direcionamento do adensamento
urbano, sendo certo que tal adensamento diretamente relacionado s
potencialidades edilcias da propriedade.

1128
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS

APPARECIDO JUNIOR, Jos Antonio. Propriedade urbanstica e edificabilidade.


Curitiba: Juru, 2013.
CARVALHO PINTO, Victor. Direito Urbanstico: plano diretor e direito de propriedade.
2. ed., revista e atualizada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas,
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DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro, v. 2: Teoria Geral das
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Novos Aspectos da funo social da propriedade
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MILAR, Edis. Direito do Ambiente, a gesto ambiental em foco. 6. ed., revista,
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SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars. Bens Culturais e sua Proteo Jurdica.
3. ed., ampliada e atualizada. Curitiba: Juru, 2011.

NOTAS

1 Procurador do Municpio de So Paulo, Doutorando em Direito do Estado pela Universidade de So Paulo,


Mestre em Direito Urbanstico pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Especialista em Direito
Pblico pela Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Membro da Comisso de Direito
Urbanstico da OAB/SP
Lattes: http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4297836Z6
Email: joseapp@uol.com.br
2 DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro, v. 4: Direito das Coisas. 25. ed. So Paulo: Sa-
raiva, 2010, p. 111.
3 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 273.
4 Por constitucionalizao do direito civil entende-se o processo de elevao, ao plano constitucional, dos

1129
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

princpios fundamentais do direito civil, que passam a ser obrigatoriamente condicionantes da aplicao de
toda a legislao infraconstitucional - no s a do direito civil - pelos tribunais e administradores pblicos.
O fenmeno da publicizao do direito civil, por sua vez, compreende o processo de crescente interveno
estatal na sociedade, com a reduo do espao outrora ocupado pela autonomia privada, que acaba por retirar
matrias at ento consideradas pertinentes legislao civilista de sua regulao. Como exemplo, cita-se o
direito do trabalho, o direito das guas, o direito da habitao, o direito do consumidor e, mais hodiernamente,
o direito urbanstico (sobre o tema, Cf. LBO, Paulo Luiz Netto. A Constitucionalizao do Direito Civil Bra-
sileiro. In: TEPEDINO, Gustavo (org.). Direito Civil Contemporneo. Novos problemas luz da legalidade
constitucional. So Paulo: Atlas, 2008).
5 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Novos Aspectos da funo social da propriedade no direito pblico. In:
Revista de Direito Pblico, v. 20, n. 84, out/dez 1987. p. 39.
6 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 74.
7 O potencial construtivo de um lote expresso em metros quadrados, e o resultado da multiplicao de
seu coeficiente de aproveitamento pela rea do terreno. Assim, num terreno de 1.000 m com coeficiente de
aproveitamento igual a 2,0, sero edificveis 2.000 m - este ser seu potencial construtivo.
8 O coeficiente de aproveitamento mnimo o ndice pelo qual se avalia se a propriedade urbanstica no-
-aproveitada ou subaproveitada. Se o terreno tiver rea construda inferior ao coeficiente de aproveitamento
mnimo, pode sofrer as sanes de parcelamento ou edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados
o valor real da indenizao e os juros legais (cf. art. 182, 4, da Constituio Federal).
9 Os CEPAC (certificados de potencial adicional de construo) tem previso no Estatuto da Cidade, que dispe,
em seu art. 31, que a lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo
Municpio de quantidade determinada destes papis, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamen-
te no pagamento das obras necessrias prpria operao. Os CEPAC sero livremente negociados, mas
conversveis em potencial construtivo adicional somente na rea definida pela lei da operao urbana, at o
limite permitido (se houver).
10 nus jurdico consiste na necessidade de observar determinado comportamento para a obteno ou con-
servao de uma vantagem para o prprio sujeito e no para a satisfao de interesses alheios. Desse modo, o
ru tem o nus jurdico de contestar, se quiser que os fatos contra ele articulados pelo autor no sejam tidos por
verdadeiros, e o adquirente de bem imvel o nus de registrar, se pretender que sua aquisio possa valer contra
terceiros (DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro, v. 2: Teoria Geral das Obrigaes, 22. ed. So
Paulo: Saraiva, 2007. pp. 26-27).
11 possvel que o coeficiente de aproveitamento mnimo possa vir a ser igual a zero (vg: em reas de preser-
vao ambiental, ou faixas de servido de bens e servios pblicos), o que impede afirmar que sempre haver
a obrigao legal de construir algo em terreno urbano. Logo, a despeito do forte componente urbanstico do
tema, veiculado, repita-se, principalmente pelo conceito da funo social da propriedade, ainda pertinente
falar em direito de construir, e no em direito-dever de construir em solo urbano.
12 O Estatuto da Cidade vincula expressamente a subutilizao do imvel ao aproveitamento inferior ao mnimo
definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente (art. 5, 1, I).
13 APPARECIDO JUNIOR, Jos Antonio. Propriedade urbanstica e edificabilidade. Curitiba: Juru,
2013, p. 120.
14 DINIZ, Maria Helena, Compndio de Introduo Cincia do Direito. 20. ed. revista e atualizada. So
Paulo: Saraiva, 2009, p. 535.
15 Idem. Curso de Direito Civil Brasileiro, v. 4: Direito das Coisas, 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 23.
16 CARVALHO PINTO, Victor. Direito Urbanstico: plano diretor e direito de propriedade. 2. ed. revista e atualizada.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 249.
17 Ibidem, pp. 249-250.
18 FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. revista, atualizada e ampliada at a EC n
56/2007. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 570.
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2008, pp. 667-668.
20 Ibidem, p. 669.
21 DINIZ, Maria Helena. Compndio de Introduo Cincia do Direito. 20. ed., revista e atualizada. So
Paulo: Saraiva, 2009, p. 535.
22 No caso dos CEPAC, emitidos no mbito de uma operao urbana consorciada, possvel identificar um carter
corpreo, correspondente ao prprio ttulo mobilirio, que pode apresentar materialidade fsica. So, contudo, duas
realidades jurdicas distintas: o potencial construtivo, contido no CEPAC e o prprio ttulo mobilirio, que constitui
o instrumento para viabilizar os diversos negcios jurdicos pertinentes.
23 DINIZ, op. cit., p. 536.
24 SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, pp. 83-84.

1130
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

25 Ibidem, p. 84
26 MILAR, Edis. Direito do Ambiente, a gesto ambiental em foco. 6. ed., revista, atualizada e ampliada.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 210.
27 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars. Bens Culturais e sua Proteo Jurdica. 3. ed. ampliada e atualizada.
Curitiba: Juru, 2011. pp. 22-23.
28 Ibidem, p. 23.
29 No se desconhece, evidentemente, que a licena considerada pela doutrina tradicional do direito administrativo
um ato vinculado. O que se pretende demonstrar, contudo, que o direito urbanstico, nos termos do Estatuto da
Cidade, ao condicionar a expedio da licena para empreendimentos que tenham relevante impacto urbanstico
a fatores que, embora aferveis objetivamente, permitem certa subjetividade valorativa no momento de deciso
da Administrao, relativiza e afasta o carter absoluto deste entendimento. A possvel denegao de licena
edilcia por razes de, por exemplo, excessivo adensamento de regio tendo por fundamentos o direito cidade
sustentvel e a funo pblica urbanstica evidenciam o novo tratamento dado pelo direito urbanstico questo
urbana, bem como demonstram mais uma vez sua caracterizao como ramo autnomo do Direito. De qualquer
forma, importa ressaltar que o texto da Lei n. 10.257/01 fala em licenas ou autorizaes do Poder Pblico para
a realizao do empreendimento, sendo certo que as autorizaes no tm doutrinariamente a caracterstica de
serem atos administrativos vinculados.

1131
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Histrico da Aplicao
do Instrumento Operao
Urbana em So Paulo

Laura Rocha de Castro


Silvia Aparecida Mikami Gonalves Pina

A aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, como um dos resul-


tados do movimento pela Reforma Urbana, normatizou a utilizao dos
instrumentos urbansticos no mbito municipal. Entre estes instrumentos,
a operao urbana consorciada passou a atrair a ateno de diferentes
municipalidades, principalmente, pela possibilidade de antecipar recursos
para investimentos em seu permetro de interveno. Trata-se de um ins-
trumento utilizado muitas vezes com o objetivo de promover o direito a
cidade, porm, controverso, pensado como uma possibilidade de cumprir a
funo social da cidade, a partir da possibilidade de utilizao de recursos
para a implantao de Habitao de Interesse Social, o qual muitas vezes
resulta em conflitos, remoes, desapropriaes e aes na justia. Este
artigo tem como objetivo analisar a evoluo da incorporao legislativa
das operaes urbanas consorciadas em So Paulo, instrumento este j
utilizado anteriormente a 2001, o qual tem seu uso intensificado, poste-
riormente a regulamentao federal.
Palavras-chave: Operao Urbana; Habitao de Interesse Social; Es-
tatuto da Cidade.

INTRODUO

As operaes urbanas consorciadas foram definidas na Lei Federal n.


10.257/2001, mais especificamente, na seo X, artigo 32, o qual atribui
ao municpio a competncia em definir em seu plano diretor, e posterior-

1132
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mente, em legislao especfica os permetros, os objetivos, intervenes e


estoques adicionais de construo para cada operao urbana consorciada.
Especificamente no pargrafo primeiro define que:

1 o Considera-se operao urbana consorciada o conjun-


to de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico
municipal, com a participao dos proprietrios, moradores,
usurios permanentes e investidores privados, com o obje-
tivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.

E o artigo 33 define que a lei especfica que aprovar a operao urbana


consorciada incluir seu plano urbanstico, o qual dever incluir e definir:
a rea a ser atingida; o programa bsico de ocupao da rea; o programa
de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada
pela operao; as finalidades da referida operao urbana, e o estudo para
seu licenciamento ambiental.
No artigo seguinte, no 34 prev a emisso de quantidade determi-
nada pelo poder pblico de CEPAC - Certificados de Potencial Adicional
de Construo, os quais consistem em ttulos alienveis em leilo ou
utilizados diretamente no pagamento das obras estipuladas no prprio
plano de urbanstico da operao urbana. Destaca-se que este certificado
utilizado para pagamento da rea de construo que seja superior ao
padro definido pela lei de uso e ocupao do solo, at o limite fixado
pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada. Cabe aqui
destacar que, a emisso dos CEPACs, possibilita a antecipao de recursos
pela municipalidade, com a aquisio dos mesmos pela iniciativa privada.
A atrao pela utilizao da operao urbana no Brasil ocorre na d-
cada de 1980, perodo em que as cidades brasileiras tm seu crescimento
acelerado, incremento do adensamento populacional e agravamento dos
problemas urbanos, como mobilidade, carncia de equipamentos pblicos
e habitao para a populao de baixa renda, ou seja, carncias decorren-
tes da ausncia de planejamento urbano. De forma que, a possibilidade da
parceria pblico privada vista neste momento como uma possibilidade
arrecadao de recursos para que o poder pblico atenda as demandas

1133
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais urgentes da populao (MACHADO, 2011).


Especificamente no municpio de So Paulo, o conceito operao
urbana incorporado pela gesto Mrio Covas no texto elaborado
para o projeto de lei o Plano Diretor 1985-2000, o qual no foi aprova-
do. Nesta proposta as operaes urbanas eram definidas como aes
concentradas de rgos pblicos e privados, com o objetivo de acelerar
a implantao de propostas de importncia estrutural do Plano Diretor

O CASO DE SO PAULO

Cordeiro (1992) considera que, at os anos 1960 existia em So Paulo


um nico centro metropolitano organizado em um centro tradicional, entre
a praa da S e a praa Patriarca, com eixo na rua direita, e o centro novo
que engloba a poro territorial entre a praa Ramos de Azevedo a praa
da repblica, com eixo na rua Baro de Itapetininga.
So Paulo nesta poca recorda uma cidade interiorana da atualidade
devido disposio das residncias da elite em torno do centro, na Glria,
no Carmo, na Liberdade, na Luz e na Santa Efignia.
Porm, no final do sculo XIX esta populao inicia uma nova ocupao
em direo a avenida Paulista, novas reas residncias so incorporadas
malha urbana, so elas, os Campos Elseos, a Vila Buarque e a Santa Cec-
lia. Esse deslocamento tem como consequncia principal decadncia de
duas importantes ruas comerciais, a Quinze de Novembro e a So Bento.
Est poca marca a diviso do centro da cidade de So Paulo: centro
velho e centro novo, essa compartimentao geograficamente mar-
cada pelo Vale do Anhangaba. O primeiro passou a ser ocupado pelas
camadas populares e engloba a rea da praa da S praa Patriarca,
com eixo na rua Direita e o segundo veio atender a alta burguesia e
abrange a rea que vai da praa Ramos praa da Repblica, com eixo
na rua Baro de Itapetininga.
Na dcada de 1960 esses dois centros so reunidos e denominados
como centro velho e considerados por parte dos proprietrios de em-

1134
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

presas prestadoras de servios, como uma regio em decadncia, que


resulta em um perodo marcado pela evaso de empresas e bancos para
outras regies.
Os principais fatores que provocaram a decadncia do centro prin-
cipal so: deteriorao de parte de seus equipamentos urbanos, o
declnio de seu valor imobilirio e o deslocamento da camada de alta
renda para a regio do espigo da avenida Paulista. Inicia-se ento um
novo perodo de expanso da cidade de So Paulo no qual o centro
expandido desenvolvido.
Durante este processo de revitalizao e transformao de uso diversos
escritrios transferem suas sedes do centro antigo para est avenida, alm
dos bancos e dos cinemas que so abertos. O comrcio concentra-se nas
ruas adjacentes a Paulista com destaque para a rua Augusta. Trata-se de
um novo centro disperso por toda uma grande avenida e por seu entorno
mais prximo, caracterizando este como um grande e complexo centro.
Com est grande ocupao terciria chega tambm infraestrutura
moderna, a avenida alargada e inicia-se o estudo para implantao
de um sistema de transporte coletivo considerado moderno na poca de
sua implantao, o metr. Este se torna a prioridade de investimento em
transporte pblico na dcada de 1980, porm o primeiro trecho (Paraso-
-Consolao) s foi concludo no inicio da dcada de 1990.
No inicio da dcada de 1970 iniciou-se a degradao da avenida,
consequncia da extino de terrenos para implantao de novos empre-
endimentos e da deteriorao dos edifcios existentes. O resultado dessa
decadncia um novo deslocamento das sedes empresariais, agora em
direo a Faria Lima e a Berri0ni, eixo sudoeste da cidade.
Em 1977 a inaugurao do Centro Empresarial de So Paulo, planejado
por Joo Henrique Rocha, abre caminho para a criao do novo centro da
metrpole paulistana, ele engloba a avenida Faria Lima, a avenida Lus
Carlos Berrini e a marginal Pinheiros.
Seu desenvolvimento marcado por dois monoplios o da constru-
tora Bratke e Collet e o de projetos feitos por um nico arquiteto, Carlos

1135
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Bratke. A construtora adquiriu 30 terrenos comprados por preo abaixo


do valor de mercado, nos quais foram construdos diversos edifcios
que se transformaram em sedes de empresas que se transferiram para
a rea (FIX, 2007).
Em 1987 inaugurado o Centro Administrativo da Philips, um complexo
que nesta poca tinha uma populao fixa de 1.5 mil funcionrios mar-
cando assim uma nova etapa na histria da avenida e tambm tornando
evidente a necessidade da instalao de infraestrutura para atender essa
nova populao que ir ocupar a rea.
O deslocamento das atividades tercirias em direo a Faria Lima
Berrini Marginal Pinheiros foi incentivado pelo poder pblico municipal
por meio de duas operaes urbanas, a Faria Lima e a gua Espraiada.
O desenvolvimento deste novo centro s foi possvel devido presena
do poder do Estado, principalmente para a urbanizao do crrego guas
Espraiadas, a primeira tentativa de interveno foi no ano de 1964, porm
o DER abandonou o local e uma favela foi formada na rea. Na gesto
municipal de Jnio Quadros (1986-1988), a rea desperta novamente o
interesse do poder pblico torna-se possvel obra de canalizao do
crrego, perodo posterior gesto Mrio Covas em que foi elaborado o
projeto de lei o Plano Diretor 1985-2000, momento em que se caracteriza
a introduo do instrumento operao urbana no municpio de So Paulo.
O Plano Diretor 1985-2000 o primeiro documento elaborado, ps
Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Municpio de So Paulo
PDDI, Lei n. 7.688, de 30 de dezembro de 1971, anteriormente, ou seja,
entre 1971 e 1985, s foram realizadas discusses e tratativas para o
aperfeioamento da legislao reguladora de uso e ocupao do solo. O
PD 1985-2000 foi elaborado diante da necessidade de discusso da apli-
cao de conceitos recentes, como o solo criado e novos instrumentos
urbansticos. Trata-se de um plano que apresenta avanos, propondo a
discusso com a populao, porm, ainda impondo limites a esta parti-
cipao. Destaca-se ainda em seu texto, a incluso da necessidade de
abranger a Regio Metropolitana, apesar de se tratar de um plano muni-
cipal (SOMEKH e CAMPOS, 2002).

1136
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ao analisar o texto do PD 1985-2000, identifica-se a introduo e a


preocupao com a utilizao de novos conceitos: o incio da recuperao
pela municipalidade dos benefcios decorrentes da valorizao imobiliria
decorrente de investimentos pblicos; a possibilidade de transferncia
do potencial construtivo entre terrenos; a utilizao de mecanismos
tributrios e incentivos fiscais para incentivar o uso das glebas ociosas;
e a implantao das operaes urbanas (SOMEKH e CAMPOS, 2002).
Registra-se que as operaes urbanas neste marco legal, so identificadas
como reas demarcadas pela municipalidade com dois objetivos, ou para
revitalizar ou para transformar, sendo que, para viabilizar qualquer uma
das modalidades so necessrias as parcerias entre o poder pblico e a
iniciativa privada. Identifica-se, portanto, a introduo do conceito das
parcerias pblico privadas, a serem viabilizadas com a implantao de
operaes urbanas. Sendo que para viabilizar esta parceria, o empreende-
dor privado poderia construir acima dos coeficientes de aproveitamento
mximos (C.A.s), em troca do financiamento de obras de infraestrutura,
melhorias urbansticas e equipamentos.
Neste plano so propostas 35 operaes urbanas, as quais so dis-
tribudas entre treze diferentes bairros da capital paulista, quais sejam:
Barra Funda, Cachoeirinha, Campo de Marte, Campo Limpo, Centro,
Paraispolis, Pinheiros, Santo Amaro, So Matheus, So Miguel, Vila
Maria, Vila Matilde e Vila Nova. Registra-se que se trata de uma pro-
posta da dcada de 1980, a chamada dcada perdida do ponto de vista
econmico, perodo trmino da ditadura e incio do perodo de retomada
da democracia, e perodo em que os governos municipais atravessam
uma fase ruim do ponto de vista financeiro, portanto, a parceria pbli-
co privada torna-se interessante, porm conforme dito anteriormente,
este plano no foi aprovado, visto que o prefeito eleito, Jnio Quadros,
retirou da cmara o projeto de lei do PD -1985-2000, no possibilitando
assim sua discusso.
No final do seu primeiro ano de mandato, o prefeito eleito, aprovou
a Lei municipal 10.209/1986, conhecida como a Lei do Desfavelamento,

1137
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com a qual criou as Operaes Interligadas. Por meio desta normativa,


viabilizada a parceria pblico-privada, de forma que, o empreendedor pri-
vado em troca de empreender acima do permitido pela lei de zoneamento
(at quatro vezes acima da rea do lote), constri para a municipalidade
habitaes populares. Em decorrncia da forma como foi aprovada, isto
, uma lei que permite excees na lei e, principalmente, sem a aprovao
da Cmara Municipal, pela contrapartida, os conjuntos de habitao de
interesse social ser implantados em locais perifricos, e os empreendi-
mentos, aos quais, a contrapartida estava vinculada em terrenos centrais,
resultando em benefcios para os agentes imobilirios. Como resultado
deste processo houve diversos questionamentos, e na suspenso de sua
utilizao em 1998 e na proibio total de seu uso.
Ainda nesta gesto, foi institudo por decurso de prazo o Plano Diretor,
lei 10.676/1988, por meio do qual foram estabelecidas diretrizes de urbani-
zao para pores territoriais municipais denominadas: rea consolidada,
rea intermediria e rea perifrica. Neste plano, as operaes urbanas
seriam aplicadas nas reas consolidadas e intermedirias, e foram defi-
nidas, de acordo com o artigo 4 da referida lei, como: ao conjunta dos
setores pblico e privado, destinadas melhoria do padro de urbanizao.
No governo seguinte, o de Luiza Erundina (1989-1992) inicia-se nova
discusso e elaborao de um projeto de lei para um novo Plano Diretor
para o municpio de So Paulo. O perodo poltico, ps-aprovao da
Constituio Federal de 1988, tambm um perodo de agravamento da
crise econmica, de intensa recesso. O trabalho de elaborao foi coorde-
nado pela arquiteta e urbanista Raquel Rolnik, elaborado em vrias fases,
quais sejam: estudos de planos e propostas anteriormente desenvolvidos
na Sempla e no diagnstico da cidade (leitura da cidade); elaborao de
procedimentos de discusso interna Sempla, assim como, desta com
as demais secretarias do governo e com a sociedade civil; elaborao
de pr proposta; primeira verso do plano e incorporao de emendas e
contribuies. Trata-se de uma proposta de possibilidade prtica para a
cidade real, com suas desigualdades, sua informalidade e a necessidade

1138
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de um planejamento objetivo que visasse a funo social da propriedade.


Para se alcanar este objetivo proposta tem como ponto inicial a
reviso dos conceitos utilizados nos planos diretores realizados anterior-
mente, tanto os aprovados como os somente propostos (ANTONUCCI,
2002). Como resultado tem-se um projeto de lei estruturado nos seguintes
captulos: Da Poltica Urbana; Do Uso do Solo; Da poltica de Transportes;
Da Operacionalizao da Poltica Urbana; Do Sistema de Planejamento e
Gesto e Das Disposies Finais e Transitrias.
No primeiro captulo caracteriza do Plano Diretor como o instrumento
estratgico de desenvolvimento urbano no municpio de So Paulo, o qual
tem como funo orientar os agentes, pblicos e privados na produo e
gesto da cidade (ANTONUCCI, 2002). E determina como sua finalidade
o cumprimento do total desenvolvimento das funes sociais da cidade
e da propriedade.
Para viabilizar sua finalidade necessria a reviso das regras de uso
e ocupao do solo, e o instrumento bsico proposto o solo criado, de
forma que se determina para toda a extenso territorial do municpio um
coeficiente de aproveitamento nico e igual a uma vez a rea do terreno.
De forma que, o potencial construtivo a mais deveria ser adquirido pelo
empreendedor junto prefeitura municipal. Porm, este adicional era
definido como estoques de reas vendveis calculados para cada regio,
considerando a oferta existente de infraestrutura. Por esta lgica, os re-
sultados alcanados seriam o adensamento em locais com infraestrutura
subutilizada, e este adensamento seria promovido e viabilizado pelos
empreendedores privados para financiar os servios e equipamentos
sociais para atendimento a populao em geral. Esperava-se assim, que
parte da valorizao imobiliria fosse recuperada pela municipalidade.
Nestes estudos elaborados para o plano diretor de 1991, definido o
conceito de operao urbana, que viria a ser utilizado durante a dcada de
1990 no municpio de So Paulo. Ou seja, a proposio de cada operao
urbana deveria abranger sua aprovao vinculada legislao especifica,
um conjunto de intervenes e a definio de estoques de reas edificveis,

1139
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e finalmente, os recursos obtidos deveriam ser depositados em fundos


especficos de cada uma das operaes urbanas. Cabe aqui destacar que,
as contrapartidas do empreendedor privado poderiam ser: doao de
terras, implantao de obras de infraestrutura, unidades de habitao de
interesse social, reas verdes e/ou em dinheiro (MONTANDON, 2009).
Foram propostas cinco operaes urbanas: Anhangaba, gua Espraiada,
gua Branca, Faria Lima Berrini (Boulevard Sul) e Paraispolis.
Apesar de no ter sido aprovado, identifica-se nesta proposta de lei,
avanos em relao aos anteriores, principalmente em relao utilizao
de instrumentos urbansticos que contribussem para o cumprimento da
funo social da cidade.
No governo o de Luiza Erundina (1989-1992) foi proposta a Operao
Urbana gua Espraiada. Por se tratar de uma gesto que priorizou os
interesses da populao mais carente da cidade, as preocupaes dessa
poca com a rea tm um enfoque distinto das anteriores, o maior inte-
resse com o destino da populao residente na favela. Inicia-se ento a
discusso para implantao da lei para regulamentar as intervenes da
iniciativa pblica na rea, a transferncia dos moradores da favela para a
abertura da avenida. A princpio os empresrios com interesse imobilirio
na rea propem construir unidades habitacionais para esta populao,
mas em outro local, na zona leste, pois na viso dos mesmos a presena
de unidades habitacionais populares se caracterizava como o smbolo de
desvalorizao para o local, inicia-se ento um conflito, pois os moradores
no querem se transferir da zona sul para o leste, pois ficariam muito
longe do local que trabalham (FIX, 2001). Este conflito estendeu-se para
a prxima gesto.
A continuidade da discusso ocorre em tons totalmente distintos, na
gesto de Paulo Maluf (1993-1996), governo marcado por obras voltadas
para o virio e com prioridade no vetor sudoeste da cidade. As discusses
continuam e em 1994 ocorre um acordo entre os governos municipal e
estadual que cedeu o terreno para construo das residncias. A avenida
foi aberta e a situao dos moradores da favela continua at hoje incerta,

1140
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

alguns concordaram em deixar o local e fizeram o acordo, outros no.


Aps a ocorrncia de um incndio os moradores que continuaram na favela
foram obrigados a procurar outro local para viver, pois tudo foi destrudo.
O desenvolvimento das avenidas Berrini e guas Espraiadas (atual
avenida Jornalista Roberto Marinho) diferem dos outros centros devido
aos seguintes aspectos: sua estratgia mercadolgica marcada pelo
monoplio de uma construtora, de um arquiteto e devido falta de infra-
estrutura. Ao mesmo tempo, essa rea sofre com a concorrncia de um
novo polo que vem se desenvolvendo nos ltimos anos na marginal do rio
Pinheiros, caracterizado por diversos lanamentos imobilirios voltados s
empresas que buscam novo endereo. Trata-se de torres denominadas de
modernas, os chamados edifcios inteligentes, altamente computadoriza-
dos e que so como um reflexo do desenvolvimento e impulso que o pas
e a economia passaram a ter com o plano real (FRGULI JUNIOR, 2006).
Muitas dessas torres so projetos de parcerias de escritrios nacionais
e estrangeiros, marcando a globalizao na arquitetura, sendo que na
maioria das vezes essas parcerias so muito mais vantajosas para os es-
trangeiros. Um exemplo desse tipo de investimento o edifcio Birmann
21, projetado pelo escritrio norte-americano SOM (Skidmore, Owings e
Merril), em co-autoria com o Kogan Arquitetos Associados, de So Paulo,
composto por uma torre de escritrios com 26 pavimentos, uma edificao
para usos mltiplos (conferncias, cursos, espetculos), na qual funciona
a sede da editora Abril.
A regio da marginal do rio Pinheiros desponta ento como uma das
principais reas de interesse do setor imobilirio e empresarial para inves-
timentos, regio que simboliza a modernidade e os fluxos da metrpole
que no pode parar.
uma rea bem diferente do centro velho e dos demais subcentros
da cidade por se tratar de uma via expressa de alta velocidade que faz a
ligao entre as diferentes regies da cidade e ainda o acesso s rodovias
que ligam a cidade ao litoral, ao interior e aos outros estados do pas.
um centro expandido que teve inicio na zona sul e vem prosseguindo na
direo da regio oeste.

1141
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Nobre (2000) considera que a implantao de novos grandes equipa-


mentos voltados ao comrcio e aos servios muito seletiva no que se
refere localizao. De forma que, como resultado deste carter seletivo,
nos ltimos anos a marginal do rio Pinheiros se consistiu no principal foco
de novos lanamentos de escritrios e hotis. Como resultado do grande
volume de lanamentos, o estoque de escritrios nesta regio passou de
0,67 para 2,1 milhes de m2, superando o da avenida Paulista (que passou
de 1 para 1,6 milhes de m2) e aproximando-se do Centro cujo estoque se
elevou de 2,4 para 2,7 milhes de m2, com crescimento de respectivamente
213%, 60% e 12,5% (NOBRE, 2000 e FRGULI JUNIOR, 2006).
No que se refere sede das maiores empresas, em 1998 a regio da
marginal do rio Pinheiros j concentrava aproximadamente 41% das mes-
mas, a avenida Paulista (21%) e o centro 18% (fora outros 20% distribudos
em outras regies). Situao inversa ao que se verificava em 1975, perodo
em que o centro concentrava 54% dessas sedes e a avenida Paulista 14%.

Fonte: MMBB, 2015


Figura 1 Vista geral da regio da Marginal Pinheiros e rea da Operao
Urbana Consorciada gua Espraiada
De acordo com Nobre (2000), o processo observado na regio da mar-

1142
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ginal do rio Pinheiros foi muito mais complexo do que simplesmente uma
continuidade do avano do eixo sul/sudoeste, visto que comparativamente
ao centro e a avenida Paulista ocorreram significativas transformaes
envolvendo tanto o porte e o tipo de atividade das edificaes, como o
perfil dos empreendedores imobilirios. Neste momento o grande capital
imobilirio e as grandes empresas, em sua maioria multinacional.
A presena de um tercirio renovado e avanado no local e entorno
aeroporto, hotis, centros de convenes, servios empresariais, universi-
dades, equipamentos culturais, de recreio, esportivos e disponibilidade de
equipamentos de telecomunicaes, caracterizando assim a formao de
uma centralidade, constituda por sedes de grandes corporaes globaliza-
das. Cabe aqui destacar que, esta nova centralidade se articula facilmente
com os bairros residenciais dos segmentos de renda alta e mdia, os quais
foram objetos de intervenes e incentivos do poder pblico por meio de
duas operaes urbanas consorciadas, a Faria Lima e a gua Espraiada.

Fonte: SP-Urbanismo, 2015 Fonte: SP-Urbanismo, 2015


Figura 2 Permetros Operao Urbana Consorciada Faria Lima e gua
Espraiada
A experincia paulista com operaes urbanas tambm promoveu a
implantao da Operao Urbana gua Branca, criada em 1995, anterior-
mente ao Estatuto da Cidade, com o objetivo de criar um contraponto ao
adensamento na regio sudoeste Av. Luis Carlos Berrini e Naes Unidas.
A diviso dos estoques de potencial construtivo adicional explicita a in-

1143
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

teno eram: 300.000 m para usos residenciais (para todo o permetro) e


900.000 m para usos no residenciais (para todo o permetro). Alm disso,
com sua implantao pretendia-se potencializar o uso do solo, decorren-
te da facilidade de acesso ao centro expandido por meio de transporte
pblico e pela proximidade das rodovias dos Bandeirantes, Anhanguera
e Castelo Branco. Propiciar uma ocupao ordenada das glebas vazias e
dos terrenos subutilizados, a complementao do sistema virio local e a
soluo de problemas de drenagem da regio.

Figura 3 Permetro Operao Urbana Consorciada gua Branca


Fonte: SP-Urbanismo, 2015

Para anlise dos projetos que tinham a inteno de participar da opera-


o urbana foi criado um Grupo de trabalho Intersecretarial (coordenado
pela antiga EMURB, atual SP-Urbanismo) responsvel por analisar e instruir
as propostas de participao para posterior deliberao da CTLU- Cmara
Tcnica de Legislao Urbanstica. A CTLU delibera a aprovao ou rejei-
o das propostas de adeso considerando os aspectos urbansticos e de

1144
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

contrapartida financeira. E finalmente, a contrapartida financeira definida


caso a caso mediante apresentao de Laudo de avaliao do valor de
mercado do terreno objeto da proposta de adeso e seu pagamento pode
ser efetuado em dinheiro, obras ou bens imveis creditados ao Fundo
Especial da Operao Urbana gua Branca.
A partir de 2007, inicia um processo de reviso desta operao urbana,
visando adequao da mesma legislao federal (Estatuto da Cidade)
e municipal (PDE); instituir a gesto compartilhada; elaborar Estudos de
Impacto Ambiental; instituir os CEPACs e outros instrumentos urbansticos;
adequar a destinao e distribuio da rea adicional (estoque); alinhar a
Operao Urbana aos novos parmetros de uso do solo x oferta de trans-
porte pblico; alinhar a Operao Urbana demanda pelo uso residencial
preservando as atividades geradoras de emprego; oferecer incentivos ao
padro residencial mdio e adequar o programa de investimentos aos
novos objetivos.
No ano de 2013 aprovada a Lei n. 15.893, de 07 de novembro de 2013,
(Projeto de Lei n 505/12, do Executivo, aprovado na forma de Substitu-
tivo do Legislativo), que estabelece novas diretrizes gerais, especficas e
mecanismos para a implantao da Operao Urbana Consorciada gua
Branca e define programa de intervenes para a rea da Operao; re-
voga a Lei n 11.774, de 18 de maio de 1995, e altera a redao do 2
do art. 3 da Lei n 15.056, de 8 de dezembro de 2009. Como novidade
a lei desta operao urbana, possibilita a aplicao de recursos obtidos
com CEPAC, para a implantao de Habitao de Interesse Social (HIS)
e Habitao Mercado Popular (HMP) e reurbanizao de favelas, em seu
permetro estendido.
Encontra-se em estudo outras operaes urbanas para o municpio de
So Paulo, conforme se pode ser observar na figura 4 a seguir, entre as
quais, a mais avana a Mooca Vila Carioca, cujo estudo de impacto
ambiental (EIA) encontra-se em etapa final de anlise.

1145
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Adaptado de SP-Urbanismo, 2015


Figura 4 Operaes Urbanas Consorciadas existentes e em estudo.

CONSIDERAES FINAIS

A anlise das legislaes, das bibliografias acadmicas, tcnicas e jur-


dica a respeito do instrumento urbanstico operao urbana consorciada,
especificamente no municpio de So Paulo, possibilita a identificao da
tentativa, pela municipalidade de torn-la um instrumento urbanstico que
contribua para o cumprimento da funo social da cidade.
Identifica-se inicialmente, considerando as operaes urbanas Faria

1146
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Lima e gua Espraiada, a prtica de sua utilizao em seu vis mais perver-
so, contribuindo, assim para um processo de gentrificao, o qual a partir
da mobilizao de lideranas residentes nas reas de favelas existentes
nestas localidades, apoiados pelo Ministrio Pblico, moveram aes para
garantir o atendimento social previsto no Estatuto da Cidade (grifo nosso):

Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana con-


sorciada constar o plano de operao urbana consorciada,
contendo, no mnimo:
I definio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a popu-
lao diretamente afetada pela operao1;

Porm, este processo resultou na morosidade do atendimento e no


deslocamento involuntrio da populao para outras reas.
Para tentar evitar que processo semelhante, no projeto de reviso da
Operao Urbana Consorciada gua Branca, identifica-se, a incorporao
do permetro estendido e a possibilita a aplicao de recursos obtidos com
CEPAC, para a implantao de Habitao de Interesse Social (HIS) e Habi-
tao Mercado Popular (HMP) e reurbanizao de favelas, tambm nesta
rea, o que pode contribuir para a mescla de renda, tanto no permetro,
como em seu entorno, e contribuir assim para que no se intensifique
um processo de gentrificao nestas reas, o que representa um ponto
positivo em relao s experincias anteriores.
A implantao de operaes urbanas consorciadas no municpio de
So Paulo tem sido referncia e modelo para outras localidades, desta
forma, a intensificao da discusso e a maior participao da sociedade
civil vem sendo e poder contribuir ainda mais para o aprimoramento
das operaes urbanas.

1147
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ANTONUCCI, Denise, in SOMEKH, Ndia e CAMPOS, Cndido Malta (organizadores).


A cidade que no pode parar: planos urbansticos de So Paulo no sculo XX. So
Paulo: Mackpesquisa, 2002.
BRASIL. O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257. Braslia: 2001.
FIX, Mariana. Parceiros da Excluso. Boitempo Editorial: So Paulo, 2001.
FIX, Mariana. So Paulo Cidade Global. Boitempo Editorial: So Paulo, 2007.
FRGULI JUNIOR, Heitor. Centralidade em So Paulo: Trajetrias, Conflitos e negocia-
es na metrpole. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2006.
MACHADO, Juliana Dornelas. Parcerias - Pblico Privadas e o planeamento de
cidades. Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas. Universidade
de Aveiro, 2011.
MONTANDON, Daniel Todtmann. Operaes Urbanas em So Paulo: da negociao
financeira ao compartilhamento equitativo de custos e benefcios. Dissertao (Mes-
trado rea de concentrao: Planejamento Urbano e Regional) FAUUSP So
Paulo, 2009.
NOBRE, Eduardo Alberto Cuce. Reestruturao econmica e territrio: expanso recen-
te do tercirio na marginal do rio Pinheiros. Tese (Doutorado rea de concentrao:
Estruturas Ambientais Urbanas) FAUUSP So Paulo, 2000.
SOMEKH, Ndia e CAMPOS, Cndido Malta (organizadores). A cidade que no
pode parar: planos urbansticos de So Paulo no sculo XX. So Paulo: Mackpes-
quisa, 2002.
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/
sp_urbanismo/ acesso maio de 2015.

NOTAS

1Arquiteta Urbanista, mestranda UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas, FEC -Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura
e Urbanismo. E-mail: laura.rocha.castro@gmail.com
2 Docente no Departamento de Arquitetura e Construo da Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Estadual de Campinas - UNICAMP. E-mail: smikami@fec.unicamp.br
3 Lei Federal n.10.257/2001- Estatuto da Cidade
4 SEMPLA, 1995:200 apud MONTANDON, 2009.
5 Lei 10.676/1988 Plano Diretor

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Parceria Pblico-Privada Como


Instrumento Urbanstico: As Operaes
Urbanas no Municpio de So Paulo

Adriana Jesus Guilhen1


Luiz Antonio Nigro Falscoki2

RESUMO

O artigo aborda a parceria pblico-privada como instrumento ur-


banstico e a anlise emprica das operaes urbanas na cidade de So
Paulo, no intuito de contribuir sua efetivao para tornar a poltica ur-
bana compatvel promoo do direito cidade. Seu principal objetivo
realizar uma leitura crtica dos avanos conquistados por meio da opera-
o urbana como espcie do gnero parceria pblico-privada, da busca
do poder pblico e do setor privado por meios aptos consecuo deste
instrumento como poltica de inovao institucional, desenvolvimento
social e econmico. Avalia-se que a parceria pblico-privada pode se
tornar um instrumento viabilizador do direito cidade, sendo necessria
para sua consecuo, vontade poltica realizao de parcerias entre
atores sociais na perspectiva de uma gesto democrtica e governana
urbana colaborativa.
Palavras-chaves: reforma urbana; direito cidade; instrumentos urba-
nsticos; parceria pblico-privada; operaes urbanas.

INTRODUO

O objetivo de estudo deste artigo incentivar a implementao do


instrumento da parceria pblico-privada (PPP), diante do desgaste fiscal
com a ampliao das atribuies municipais pela Constituio Federal
de 1988 (CF), o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal bem como

1149
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pela obsolescncia tcnica e administrativa do Estado contemporneo,


mediante o declnio do planejamento moderno e em face da ascenso
do paradigma neoliberal, considerando a falta de poltica de Estado, en-
volvimento, participao, transparncia, regulao e interao entre os
agentes sociais. A PPP se constitui em instrumento alternativo aos deveres
estatais previstos na poltica urbanstica, atravs da cooperao entre os
setores pblico e privado, favorecendo a atividade econmica e, ao mesmo
tempo, a incluso social, trazendo nova concepo em relao poltica
de investimento. Nesta pesquisa se destacam estudos sobre experincias
das operaes urbanas no municpio de So Paulo, alm da busca de re-
lacionar estas experincias ao arcabouo legal, seus principais escopos
e, particularmente, as instncias de governos envolvidas.
Este artigo se justifica porque tem o intuito de contribuir com subsdios
para tornar a PPP efetivamente compatvel promoo do direito cidade.
Este instrumento tem ocupado posio de destaque como viabilizador da
revitalizao de reas urbanas degradadas e realizao de infraestrutura,
diante da crise fiscal e da obsolescncia tcnica e administrativa estatal.
Apesar de seus apelos social, econmico, ambiental e poltico, a biblio-
grafia que analisa seu conceito e experincias destaca contradies e
obstculos para sua consolidao, sem evidenciar consensos e avanos
quanto obteno de prticas de equidade social.
Desse modo, h algumas questes de pesquisa fundamentais enreda-
das nesse contexto:

A PPP pode ir alm da questo da lucratividade das operaes


imobilirias, contribuindo s melhorias sociais e ambientais ur-
banas, como instrumento poltica urbana diante das limitaes
financeiras e da obsolescncia tcnica e administrativa do Estado
contemporneo?
Analisando as esferas de governo que interviram nas operaes
urbanas, espcie de PPP, no municpio de So Paulo, para sua
efetivao deve ser considerada a interlocuo entre as trs
instncias de governo?
Considerando as vantagens e desvantagens atribudas PPP
diante da complexidade e contradies fruto da organizao
capitalista, dentro do contexto brasileiro em relao s questes
histricas, polticas, econmicas e sociais, o que necessrio
para alcanar uma legislao que possa contribuir efetivao
da PPP, com gesto voltada ao mbito da justia social?

1150
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Este artigo tem como foco central, alm de contribuir resoluo de


referidas questes, conjeturar meios efetivao da PPP atravs de per-
tinente arcabouo legal e polticas pblicas voltadas a prticas de justia
e equidade social. Para isso, parte-se da hiptese de que existam lacunas
de conhecimento a respeito da adequada forma de utilizao da PPP
como instrumento urbanstico, bem como dos desejados papis do setor
pblico e privado na resoluo de problemas da cidade, vrtices que se
no convergentes geram entraves polticos, urbanos, econmicos, sociais
e ambientais, ao desenvolvimento urbano e incluso social.
Assim, o objetivo principal deste artigo estudar a PPP como instru-
mento urbanstico, valendo-se da anlise emprica das operaes urbanas
no municpio de So Paulo, no intuito de contribuir efetivao de referido
instrumento, viabilizando a aplicao dos princpios concernentes ao direto
cidade, para tornar a poltica urbanstica compatvel ao desenvolvimento
econmico e incluso social.
Na metodologia de pesquisa foi empregada a reviso de literatura
terica. Para levantamento de dados e informaes relevantes investi-
gao e compreenso das questes aventadas foram utilizadas tcnicas
de documentao indireta, que se constituem em pesquisa documental
(fontes primrias) e pesquisa bibliogrfica (fontes secundrias). A anlise
do resultado esteve voltada s questes da poltica urbana que impactam,
bem como as que favorecem a PPP, com proposio de prticas que pos-
sam aplacar os obstculos observados.

REVISO DE LITERATURA: ALGUMAS


QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS

O Brasil desde a sua descoberta com a chegada dos colonizadores


sofreu ocupao do solo favorecedora do latifndio e da concentrao
fundiria, corroborada com institutos como as sesmarias, o sistema de
capitanias hereditrias e a Lei de Terras (Lei n 601/1850)3. As mudan-
as socioeconmicas ps-industriais intensificaram a migrao urbana.

1151
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Essa trajetria leva constatao de que os problemas urbanos esto


relacionados questo fundiria e ao modo de produo do capital, que
impactam sobre o direito de propriedade. Por outro lado, a definio do
planejamento urbano no foi priorizada pelo Estado favorecendo o ideal
capitalista e liberal, a iniciativa privada e a livre concorrncia que, sem
interveno estatal, tornaram caticos os espaos urbanos; dificultando
o desenvolvimento pautado no direito cidade4.
No perodo ditatorial, iniciado com o golpe de Estado de 1964, houve
o aborto da luta pela reforma urbana, cuja conotao poltica foi resta-
belecida nos anos de 1980 com o processo constituinte, que culminou na
previso de instrumentos de poltica urbana em captulo especfico da CF.
A dcada de 1990 foi marcada pela introduo do Estado regulador e
democrtico, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2000) que enfatiza os princpios da equidade e da eficincia. Adveio o
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) que regulamenta os artigos 182 e
183 da CF, viabilizando a funo social da propriedade e o desenvolvimento
urbano pautado na justia social. Dentre estes instrumentos se encontra
a PPP e a operao urbana (OU) como uma de suas espcies.
A CF prioriza a finalidade social da terra e acresce atribuies aos
municpios, mas no prev correspondente aumento na arrecadao.
Por outro lado, o Estado contemporneo se encontra em obsolescncia
tcnica e administrativa diante do declnio do planejamento moderno e a
ascenso do paradigma neoliberal, realidade que dificulta investimentos
em infraestrutura. Neste contexto a parceria com o setor privado sem-
pre requisitada como instrumento nova gesto pblica, pois envolve a
cooperao entre os parceiros com o objetivo da consecuo de projetos
e proviso de servios, com partilha de responsabilidades, riscos, recom-
pensas e definies no processo decisrio. Porm, no Brasil so restritos
o mercado imobilirio legal e a preocupao com a questo social, o que
gera bices realizao da parceira, sendo necessria uma mudana de
paradigma na estrutura social, poltica e econmica da sociedade.
Sob vis analtico possvel detectar as variveis caractersticas do

1152
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

fenmeno da PPP. Como variveis cultural e ambiental h o fato de que


um projeto desta magnitude no se encerra com a sua execuo, pois em
regra exige continuidade por um lapso temporal de mdio a longo prazo
para efetiva implementao, j que seu objeto normalmente no se limita
execuo de uma obra, mas a correspondente prestao de servios.
Outra varivel a falta de eficcia e eficincia estatal, a limitao de ca-
pacidade tcnica e a obsolescncia instrumental da poltica urbana, que
diante dos bices para implantao de um arcabouo normativo garantidor
do social acaba gerando experincias de requalificao de reas urbanas
voltadas precipuamente questo econmica e de mercado. A valorizao
imobiliria contribui manuteno da segregao social, no efetivando
a equidade, a justia social. Nesse sentido interessante a anlise de ex-
perincias das operaes urbanas no municpio de So Paulo.
O fenmeno da PPP, conjuntamente com suas respectivas variveis,
as quais se objetiva analisar neste artigo, apresentam-se esquematizadas
na figura abaixo.

Figura 1 Esquema do fenmeno e variveis5

1153
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O sucesso da PPP depende do modo de aplicao pelo poder estatal,


se visa ao interesse da incluso social ou do mercado excludente, apenas
busca alimentar o lucro do mercado imobilirio. O Estado, para atender a
ambos os vrtices, deve atrair o setor privado com incentivos na realizao
de melhorias urbanas, sob o risco de concentrao de investimentos em
reas valorizadas e com infraestrutura, preterindo a excluda periferia,
que deveria ter prioridade de investimento; favorecendo o capital em
detrimento do social6. O advento da PPP veio articulado s respostas na
implementao do direito cidade a fim da reforma urbana pautada no
usufruto equitativo da cidade sob o princpio da justia social, na percep-
o de cidade como espao social que oferea condies e oportunidades
igualitrias aos seus habitantes7; no direito vida urbana, transformada,
renovada8. Assim, busca-se compreender a PPP como instrumento de
planejamento urbano, especialmente quanto s experincias com a OU
no municpio de So Paulo.

A PPP COMO INSTRUMENTO URBANSTICO

Apesar de todo o empenho doutrinrio e normativo para definio ter-


minolgica do termo PPP, este tem sido utilizado com diversas conotaes,
suficientes para precisar a cooperao entre os parceiros pblico e privado
com o objetivo de implantar projetos e prover servios de interesse pbli-
co, mas no quanto conciliao entre os interesses de todos os atores
sociais envolvidos. A definio de PPP tem como foco central a partilha de
responsabilidades, riscos, recompensas e definies no processo decisrio.
Quando da introduo da PPP no Brasil a sua terminologia abrangia
diversas modalidades de associaes entre o setor pblico e privado, a fim
de prover infraestrutura e servios pblicos. O Estatuto da Cidade no faz
previso especfica PPP, mas incorpora a sua ideia como instrumento
facilitador da construo de cidades sustentveis, ao estabelecer dentre
as diretrizes gerais da poltica urbana a cooperao entre os governos, a
iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbani-
zao, em atendimento ao interesse social (art. 2, III, Lei n 10.257/2001).

1154
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Referida norma tambm apresenta instrumentos de planejamento e


gesto obteno do principal escopo da poltica urbana, que ordenar
o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana (art. 2, caput, Lei n 10.257/2001). Dentre estes instrumentos se
destacam aqueles que preveem para sua implementao a articulao
entre o setor pblico e o privado, enquadrando-se na perspectiva da PPP,
quais sejam: outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso,
as operaes urbanas consorciadas e o consrcio imobilirio.
A outorga onerosa do direito de construir permite que o plano diretor
(PD) fixe reas urbanas onde o direito de construir possa ser exercido
acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante con-
trapartida a ser prestada pelo beneficirio (art. 28, Lei n 10.257/2001),
sendo necessria adequao do percentual do IPTU, pelo Fundo e Conselho
Gestor, buscando-se a equidade entre os interesses pblico e privado.
O consrcio imobilirio (art. 46, Lei n 10.257/2001) possibilita que
o proprietrio de imvel objeto de parcelamento, edificao ou utiliza-
o compulsria, por se caracterizar como solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado (art. 5, Lei n 10.257/2001) atravs de lei
especfica, transfira-o ao municpio para realizao das obras, recebendo
como pagamento unidades imobilirias urbanizadas ou edificadas, tendo
como principal escopo viabilizar planos de urbanizao ou edificao em
reas carentes de infraestrutura e que apresentem imveis subutilizados
ou que cumpram sua funo social.
A OU Consorciada se constitui num conjunto de intervenes e medi-
das coordenadas pelo ente pblico, com a participao do setor privado
e demais atores sociais com o escopo de alcanar em uma rea trans-
formaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao
ambiental (art. 32, 1, Lei n 10.257/2001). Trata-se de instrumento que
melhor se caracteriza como PPP, pelo fato do comprometimento do capital
privado ser inerente sua natureza, pela escala dos empreendimentos
e por prever a criao de um rgo gestor de fundo especfico para sua
viabilidade financeira.

1155
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

No ano de 2002 foi iniciada a discusso para a implementao de um


programa de PPP, que deu origem ao Projeto de Lei n 2.546/2003, o qual
com base na Lei de Licitaes e Concesses de Servios Pblicos trouxe
inovaes permissionrias, pautadas no financiamento privado e no com-
partilhamento dos riscos, dando origem ao sistema de PPP, implantada
atravs da Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Referida norma de extrema importncia, j que a realizao de pro-
jetos de PPP pode-se dar em trs mbitos diversos: i) gesto de servios
pblicos urbanos e sociais (saneamento, gs, eletricidade, educao, sa-
de; ii) intervenes de reurbanizao de reas degradadas e revitalizao
de infraestrutura; e, iii) criao de infraestrutura, para reordenamento do
tecido urbano e melhoria da gesto dos servios pblicos9.

AS OPERAES URBANAS NO MUNICPIO DE SO PAULO

A PPP foi introduzida no planejamento urbano do municpio de So


Paulo particularmente atravs do seu Plano Diretor de So Paulo, insti-
tudo pela Lei Municipal n 10.676/1988, no qual foram incorporadas as
operaes urbanas, espcies de PPP.
OU Anhangaba: a gesto Luiza Erundina (1989-1992) enfrentou o au-
mento de assentamentos perifricos e cortios no centro com programas
de requalificao sob o vrtice de poltica habitacional10. Por meio da OU
Anhangaba (Lei n 11.090/1991) objetivou atrair investimentos privados
e realizar obras de infraestrutura, com flexibilizao do zoneamento e
transferncia de potencial construtivo para facilitar a revitalizao de
imveis tombados. Foi possibilitada a cobrana da outorga onerosa do
direito de construir, espcie de PPP.
Na gesto Paulo Maluf (1993-1996) a OU foi reinterpretada, viabilizando
ocupaes e usos do solo urbano de forma mais permissiva que o admitido
pela lei, em reas de interesse do capital imobilirio11. Foram realizadas
a OU gua Branca, gua Espraiada e Faria Lima.
OU gua Branca: (Lei n 11.774/1995) buscou a promoo e requalifi-

1156
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cao urbanstica de reas industriais abandonadas atravs do incentivo


de compra de potencial construtivo adicional, com a particularidade de
atender regio diversa do centro antigo e vetor sudeste, frentes de expan-
so imobiliria. A ausncia de adequado projeto dificultou a interlocuo
entre os atores envolvidos, predominando intervenes nas reas viria e
imobiliria, de interesse do setor privado12. Referida OU foi revisada pela
Lei n 15.893/2013, adequando-se ao Estatuto da Cidade e ao Plano Diretor
Estratgico (PDE), passando a prever melhorias no sistema de transporte,
circulao, mobilidade e reas verdes.
OU Faria Lima: (Lei n 11.732/1995, revisada pela Lei n 13.769/2004)
viabilizou instrumentos para realizao de melhorias na rea de interli-
gao das avenidas Faria Lima e Berrini, gerou valorizao imobiliria e
expulsou mais de cinquenta mil moradores de menor renda s favelas na
periferia, por no prever Zonas Especiais de Interesse Social13.
OU gua Espraiada: (Lei n 13.260/2001, revista pelas Leis n
15.416/2011 e n 15.519/2011) buscou recursos atravs da venda de
potencial adicional de construo para realizao de investimentos na
regio sul. Esta parceria tambm no cumpriu seu papel social, tratando-
-se de programa de remodelao excludente, onde sob a justificativa de
construo de eixo virio trouxe valorizao imobiliria e gerou processo
de gentrificao.
OU Centro: (Lei 12.349/1997) ampliao da OU Anhangaba na gesto
Celso Pitta (1997-2000) com escopo de requalificao urbana por meio do
estmulo de investimentos em rea consolidada e com maior densidade
construtiva. Buscou o pagamento de contrapartidas financeiras, assegu-
rando a realizao de infraestrutura em rea de interesse do mercado
imobilirio, sem custo ao ente pblico.
Na gesto de Marta Suplicy (2001-2004), dando continuidade poltica
de revitalizao do centro de Luiza Erundina, foi criado o programa Ao
Centro no Centro.
Programa Ao Centro: (Decreto n 44.089/2003) visava recuperao
de espaos pblicos e favorecer investimentos privados. Considerando a

1157
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

acessibilidade, diversidade funcional e social da regio central, enfatizou


atividades de moradia, emprego, educao, cultura e lazer. Era composto
de cinco linhas de ao: reverso da desvalorizao imobiliria e recupe-
rao da funo residencial; transformao do perfil econmico e social;
recuperao do ambiente urbano; transporte e circulao; fortalecimento
institucional do municpio.
OU Rio Verde-Jacu: (Lei n 13.872/2004) traz a inovao de estar articu-
lada com propostas do Programa de Desenvolvimento Econmico da Zona
Leste, tendo como eixo a obra da Avenida Nova Trabalhadores, ligando
a Rodovia Ayrton Senna ao Municpio de Mau. Em tese se diferencia
quanto aos instrumentos por no ter pressuposto arrecadatrio, mas re-
gulatrio e de expanso da infraestrutura a fim de melhoria da qualidade
de vida, por meio da elevao da quantidade e qualidade de moradias,
oportunidades de trabalho e investimento, em regio com vasta extenso
territorial, populosa e carente.
Apesar da busca de reduzir a excluso social e territorial, em todas as
experincias mencionadas, na prtica se mantm investimentos pblicos
preliminares em infraestrutura, gerando valorizao imobiliria para atrair
o parceiro privado, contradio inerente s polticas pblicas territoriais
no quadro da participao do Estado na produo capitalista do espao14.
A valorizao imobiliria gera segregao territorial, o ideal a reserva
de solo para o ente pblico atuar no processo de ocupao com assenta-
mentos necessrios viabilizao scio territorial do empreendimento,
caso contrrio se mantm a gentrificao.
Projeto Nova Luz: iniciado em 2005 na gesto de Jos Serra, envolvia
desapropriaes, demolies e construes, inclua zona especial de
interesse social, no permetro entre as Avenidas Rio Branco e Duque de
Caxias, Rua Mau, Avenidas Csper Lbero e Ipiranga, incluindo as ruas
especializadas no comrcio de eletrnicos e a Cracolndia. Como ins-
trumentos viabilizadores advieram a Lei de Incentivos Seletivos Nova Luz
(Lei 14.096/05) que visava a atrair atividades econmicas e requalificar
setores territoriais atravs de incentivo fiscal e a autorizao da concesso

1158
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbanstica (Lei n 14.918/2009), possibilitando a parceria com o setor


privado a fim da reformulao urbanstica por meio de incentivos a ativi-
dades comerciais, culturais e de lazer, atrao de atividades econmicas,
ampliao do uso residencial, proviso de HIS e de mercado popular e
provimento de equipamentos pblicos de qualidade15. O edital do projeto
foi interrompido, em junho de 2012, por deciso judicial, que em janeiro de
2013 anulou o plano de urbanizao, pois foi aprovado sem debate junto
populao, o municpio foi condenado a refazer o projeto. Em janeiro
de 2013, incio da gesto de Fernando Haddad, o projeto foi suspenso sob
a justificativa de que a concesso urbanstica tecnicamente invivel. Foi
apresentada recomendao na modalidade de PPP, para reaproveitamento
de investimentos j realizados no importe de R$ 14 milhes16.
PPP Habitao no Centro: Em 27 de fevereiro de 2013 o governo de
So Paulo definiu o modelo da PPP para construo de 20.221 unidades
habitacionais no centro da capital em locais que abrigam imveis aban-
donados ou subutilizados, em convnio com o municpio, atravs da
Agncia Paulista de Habitao Social Casa Paulista, que tem como ob-
jetivo fomentar HIS e atender demanda habitacional em territrio paulista.
Por meio de parceria entre governo, agentes financeiros e iniciativa privada,
a agncia busca captar recursos e destinar subsdios e microcrditos para
viabilizar ou aperfeioar moradias para famlias de baixa renda. Em maro
do mesmo ano em audincia pblica foi confirmado que a PPP consistir
em concesso administrativa onde empresas privadas desempenharo as
seguintes atividades: aquisio de terrenos, elaborao de projetos e execu-
o de obras de edificao habitacionais e de implantao de infraestrutura
e equipamentos sociais, alm da prestao de servios17. Aps publicao
de edital, atravs do processo n 625/05/2011, em 19 de novembro de 2014
foi homologado o procedimento licitatrio e adjudicado o Lote 1 empresa
Canopus Holding S.A.:

[...] objetivando a celebrao de Parceria Pblico Privada na


forma de concesso administrativa destinada implantao de
14.124 Habitaes de Interesse Social e Habitaes de Mercado
Popular na regio central da Cidade de So Paulo e a prestao

1159
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de servios de desenvolvimento de Trabalho Tcnico Social de


Pr e Ps Ocupao, de Apoio Gesto Condominial e gesto de
carteira de muturios e manuteno predial.18

Em 23 de maro de 2015, o governador Geraldo Alckmin assinou o


contrato para produo de 3.683 moradias, em processo a ser conduzido
pela Secretaria da Habitao, por meio da Casa Paulista, em parceria com
a prefeitura de So Paulo19.
possvel notar semelhanas entre os projetos Nova Luz e Habitao
no Centro, ambos so frutos de discusses de gabinete, sem efetivo en-
volvimento da populao gerando, por vezes, sua atuao em posio
conflituosa, apesar do Estatuto da Cidade e o PD preverem obrigatoriedade
da participao popular em grandes projetos e intervenes em zonas
especiais de interesse social.
Neste diapaso devem ser questionadas as motivaes para utilizao
da PPP, considerando a supervalorizao de terrenos dotados de infra-
estrutura e a dificuldade da populao carente em adquirir moradia nas
reas de interveno, alm da diminuio de investimentos em habitaes
sociais, diante da omisso dos poderes pblicos na reduo do dficit
habitacional e da especulao imobiliria20.
Apesar das crticas PPP, a Habitao no Centro merece destaque em
um ponto positivo, sendo o primeiro projeto envolvendo recursos do Pro-
grama Minha Casa Minha Vida que apresenta como objeto reabilitao de
moradias na rea central, aproveitando infraestrutura existente e unidades
habitacionais vazias, e no a construo de conjuntos habitacionais em
regies perifricas que exigem a realizao de grandes obras de infraes-
trutura, a fim de viabilizar a interligao rea central21.

A PPP E A EXPERINCIA PAULISTANA


COM OUTRAS INSTNCIAS DE GOVERNO

Considerando os instrumentos de PPP aplicados no municpio de So


Paulo, aptos a amenizar os problemas urbanos, segue quadro onde se
buscou relacion-los indicando o arcabouo legal, principais escopos e,
particularmente, as instncias de governos envolvidas.

1160
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

QUADRO 1 INSTRUMENTOS URBANSTICOS


RELACIONADOS PPP NO MUNICPIO DE SO PAULO:
LEGISLAO, INSTNCIAS E ESCOPOS22

Parceria entre
Instrumento Legislao instncias de Objetivos
governo
OU Anhangaba Lei n 11.090/91 Municipal Flexibilizao do zoneamento e
Estadual transferncia de potencial construtivo
BIRD para atrair investimentos privados e
realizar obras de infraestrutura.
OU gua Branca Lei n 11.774/95, Municipal Promoo e requalificao urbanstica
revista pela Lei n Estadual de reas abandonadas atravs do
15.893/13 Federal/BID incentivo de possibilidade de compra
de potencial construtivo adicional.
OU Faria Lima Lei n 11.732/95, Municipal Incentivos e instrumentos para
revista pela Lei n Estadual realizao de melhorias no
13.769/04. Federal/BID quadriltero Faria Lima- Berrini.
OU gua Lei n 13.260/01, Municipal Instrumentos para investimentos na
Espraiada alterada pelas Estadual regio sul na rea viria, criao de
Leis ns Federal/BID espaos pblicos de esporte e lazer,
15.416/2011 e construo de 8.500 HIS a moradores
15.519/2011 de favelas, atravs da venda de
potencial adicional de construo.
OU Centro Lei n 12.349/97 Municipal Atrao de empreendedores privados
Estadual para aplicao de recursos na rea
Federal/BID central.
Programa Ao Decreto n Municipal Programa de Reabilitao da rea
Centro 44.089/03 Federal/BID central.
OU Rio Verde- Lei n 13.872/04 Municipal Tem como eixo a obra da Avenida
Jacu Estadual Nova Trabalhadores (Jacu-Pssego),
Federal/BID ligando a Rodovia Ayrton Senna at
Mau.
Projeto Nova Luz Lei n 14.096/05 Municipal Visa revitalizao de vias da regio
Estadual central. Incentiva implantao de
Federal/BID atividades comerciais e de prestao
de servios mais sofisticadas, a fim de
promover desenvolvimento da regio.
PPP Habitao no Municipal Construo de 20.221 unidades
Centro Estadual habitacionais na regio central em
Federal/BID locais que abrigam imveis
abandonados ou subutilizados.

Diante da exposio sobre os instrumentos urbansticos relacionados PPP, percebe-se a


Diante da exposio sobre os instrumentos urbansticos relacionados
existncia de vasto arcabouo legal e, ainda, que em alguns casos a realizao da parceria entre instncias
governamentais
PPP, percebe-se a existncia
no tem sido de vastoa sua
suficiente para possibilitar arcabouo
consecuo. legal e, ainda, que em

algunsNacasos
gesto Luiza Erundina (1989-1992
a realizao - PT), gesto
da parceria marcada
entre por oposio
instncias poltica na Cmara
governamentais
Municipal, foram realizados investimentos com recursos do prprio oramento, havendo
no tem sido suficiente para possibilitar a sua consecuo.
investimentos estaduais, mas sem articulao com o municpio. Nesse perodo foram governadores
Na Qurcia
Orestes gesto Luiza Erundina
(1987-1991-PMDB) e Luiz(1989-1992
Antonio Fleury -Filho
PT), gesto PMDB);
(1992-1994, marcada por opo-
e os Presidentes

sio poltica
da Repblica foramna
JosCmara Municipal,
Sarney (1985-1990 - PMDB)foram realizados
e Fernando investimentos
Collor (1990-1992 PRN). com
Nas gestes de Paulo Maluf (1993-1996 - PDS) e Celso Pitta (1997-2000 - PTB), a Companhia
recursos do prprio oramento, havendo investimentos estaduais, mas sem
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) e o programa de revitalizao de cortios receberam
recursos estaduais e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BID). Investimentos municipais foram
realizados com recursos de OU. Nesse perodo o Estado foi governado por Luiz Antonio Fleury Filho (1992-

1161
1994 - PMDB) e Mrio Covas (1995-2001 - PSDB), enquanto que o pas tinha como Presidente Itamar
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

articulao com o municpio. Nesse perodo foram governadores Orestes


Qurcia (1987-1991-PMDB) e Luiz Antonio Fleury Filho (1992-1994, PMDB);
e os Presidentes da Repblica foram Jos Sarney (1985-1990 - PMDB) e
Fernando Collor (1990-1992 PRN).
Nas gestes de Paulo Maluf (1993-1996 - PDS) e Celso Pitta (1997-2000
- PTB), a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU)
e o programa de revitalizao de cortios receberam recursos estaduais
e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BID). Investimentos mu-
nicipais foram realizados com recursos de OU. Nesse perodo o Estado
foi governado por Luiz Antonio Fleury Filho (1992-1994 - PMDB) e Mrio
Covas (1995-2001 - PSDB), enquanto que o pas tinha como Presidente
Itamar Franco (1992-1994 - PRN) e Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002 PSDB); no havendo oposies significativas, o que favoreceu a
interlocuo entre as instncias de governo.
No governo de Marta Suplicy (2001-2004 - PT) os investimentos foram
realizados com recursos municipal, federal e do BID. O governador Geraldo
Alckmin (2001-2006 - PSDB) era oposio. O incio de sua gesto coincidiu
com o final do mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002 - PSDB) e o incio do governo Lula (2003-2010 - PT), favorecendo
parceria e disponibilizao de recursos.
A gesto de Jos Serra (PSDB), iniciada em 2005, foi favorecida pelo fato
de Geraldo Alckmin ser governador do Estado no perodo de 2001-2006
(PSDB). Jos Serra exonerou-se para concorrer ao governo do Estado, no
seu lugar assumiu Gilberto Kassab, que foi reeleito, tendo administrado
o municpio no perodo de 2006 a 2012, lapso temporal no qual passou
por trs partidos polticos diversos: PFL, DEM e PSD. Jos Serra venceu
a eleio e governou o Estado entre 2007-2010, seguido por Geraldo
Alckmin (2011-2014), tambm do PSDB. Apesar dos Presidentes serem
oposio Lula (2003-2010 - PT) e Dilma (2011-2014 - PT), este contexto
viabilizou articulao das aes propostas, foram realizados investimentos
com recursos municipal, federal, emprstimos do BID e recursos de PPP23.
Atualmente o municpio de So Paulo administrado por Fernando

1162
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Haddad (2012-2015 - PT), assim como a Presidenta Dilma (2011-2014-PT), e


o governador Geraldo Alckmin (2011-2014-PSDB). Interessante observar
que o atual prefeito assinou convnio com o governo do Estado (PSDB),
a fim de realizao de PPP com o objetivo de construir 20.221 unidades
habitacionais na regio central.
Percebe-se, pois, que havendo vontade poltica, ao colaborativa e
superao de bices tcnico-administrativos, como parte do anacronismo
instrumental da poltica urbana, mesmo em situaes de presso e fatores
externos de conflitos e interesses partidrios contraditrios, foi possvel a
realizao de parcerias entre as instncias de governo, a fim de viabilizar
a implementao de projetos pblicos nas mais diversas reas.
Considerando as principais operaes urbanas no municpio de So
Paulo descritas no quadro anterior que apresentam os instrumentos urba-
nsticos relacionados PPP quanto legislao, objetivos e cooperao
ou no entre as diversas instncias de governo. Verificando-se, tambm,
os bices e as potencialidades apresentadas em cada uma das operaes
urbanas, possvel constatar, quanto s variveis do fenmeno da PPP
apresentadas na reviso de literatura deste artigo, que as experincias
no municpio de So Paulo apresentaram limitaes, mas trouxeram
avanos operacionais, instrumentais e de governana. A maioria dos ob-
jetivos apresentados na normativa de cada uma das operaes urbanas,
particularmente aqueles voltados equidade social, no se apresentaram
plenamente evidentes na literatura, carecendo de aguardar suas imple-
mentaes, havendo o risco de se perderem neste interregno. certo
que uma PPP em reas de interesse como, por exemplo, a regio central
do municpio de So Paulo, seja sempre um processo de disputa entre
os interesses privados, pblicos e sociais. Isto porque no Brasil o capital
imobilirio tem alta liberalidade e sempre associado especulao da
terra, particularmente facilitada pela possibilidade de flexibilizao da
legislao. O municpio de So Paulo tem caminhado em alguns perodos
para uma baliza mais equitativa, mas como isto no interessa ao capital
imobilirio, a PPP encontra obstculos para o seu avano. O quadro abaixo
busca melhor visualizao deste contexto.

1163
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

QUADRO 02 OPERAES URBANAS NO MUNICPIO DE SO


PAULO: O FENMENO DA PPP E SUAS VARIVEIS24

Varivel Atual conjuntura

Cultural As experincias paulistanas mantiveram presentes estas variveis, considerando a


Ambiental magnitude dos projetos e o extenso lapso temporal pelo qual se arrasta a
realizao de cada uma das operaes urbanas. Porm, quanto remunerao do
parceiro privado vinculada qualidade da execuo e prestao dos servios,
viabilizando melhoria da relao custo-benefcio, esta perspectiva nem sempre
esteve presente, considerando a ocorrncia de elevada valorizao imobiliria pela
realizao de infraestrutura e preocupao ambiental e, como consequncia, a
gentrificao e degradao ambiental de reas perifricas.

Eficcia A eficcia e eficincia da administrao pblica no foram plenamente atingidas


Eficincia considerando que sua obsolescncia instrumental, a baixa capacidade tcnica e a
descontinuidade poltico-administrativa trouxeram bices como a ocorrncia de
suspenso temporria de projetos devido a restries oramentrias, a fim de sua
adequao nova legislao, eventuais adequaes tcnicas, talvez por questes
burocrticas e, ainda, pela dificuldade de alcance da continuidade de projetos,
dentro da escala que a cidade suscita.

Poltica A consecuo da poltica urbana, mesmo diante da disponibilizao do


urbana instrumento da PPP, continua a encontrar obstculos diante da ausncia de projeto
urbano articulado e integrado e de diretrizes urbansticas pr-fixadas, que do
causa concentrao espacial, especializao funcional, realizao de
infraestrutura e renovao urbana em reas de interesse do mercado imobilirio,
preterindo a classe menos favorecida e a periferia. Esta realidade gera mobilizao
social contrria ao instrumento, apesar dos avanos verificados como o incentivo
construo de equipamentos e unidades habitacionais sociais, melhorias no eixo
virio, privilegiando o transporte coletivo, que acabam no impactando
positivamente considerando a grande demanda reprimida.

Jurdico O arcabouo legal que embasa a PPP e todas as questes relacionadas poltica
Arcabouo urbana tem sofrido adequaes, consubstanciadas nos novos imperativos sociais,
legal a fim de no apenas prever, mas tambm assegurar a consecuo de direitos
humanos, sociais, ambientais e urbanos, integrantes dos princpios que regem o
direito cidade.

Econmica A varivel econmica, que deveria favorecer o equilbrio entre os interesses dos
parceiros pblicos e privados e dos atores sociais, persiste sob o manto da
valorizao imobiliria, diante da realizao de infraestrutura custeada em grande
parte pelo ente pblico, no recompensado de forma proporcional pela
contrapartida exigida diante das excees urbansticas concedidas aos
empreendedores, geradora de valorizao em reas de interesse do mercado
imobilirio, o que notrio nas experincias de requalificao de reas urbanas
analisadas.

Equidade A consecuo da equidade e da justia social encontra bice no fato de as


Justia social operaes urbanas terem mantido a caracterstica de favorecimento do mercado
imobilirio, com valorizao de reas objeto das intervenes, dando causa
gentrificao, segregao social, apesar da busca de adequao do arcabouo
legal s regras do direito cidade.

1164
12
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

CONSIDERAES FINAIS

Considerando a evoluo da poltica urbana brasileira na perspectiva


do direito cidade e o instrumento da PPP legitimado pelo Estatuto da
Cidade verifica-se que as experincias do municpio de So Paulo com as
operaes urbanas tm como escopo contribuir reforma urbana, revi-
talizao da regio central e reverso do seu processo de esvaziamento
populacional, com expulso da populao de baixa renda periferia.
cedio, pois, que o objetivo da PPP se constitui na viabilizao econmi-
ca de obras de infraestrutura e prestao de servios, imprescindveis
reforma urbana sob o manto do direito cidade, atravs da atrao do
capital privado para seu financiamento e execuo.
Denota-se a respeito do instrumento da PPP desconfiana e com
certa razo. No Brasil no h a cultura do privado agir em benefcio da
coletividade, ao contrrio, esse busca proteger seus prprios interesses
instrumentalizando o Estado. compreensvel que a parceira entre o
pblico e o privado gere suspeies, pois, em regra, o interesse coletivo
preterido; como observado nas operaes urbanas realizadas na cidade
de So Paulo, que praticamente serviu apenas aos interesses do parceiro
privado, ou seja, do mercado imobilirio, dando causa gentrificao,
pois os ganhos significaram em muitos casos a expulso da populao
de menor renda.
O instrumento da PPP utilizado como forma de interveno no pla-
nejamento urbano do municpio de So Paulo at o momento tem-se
apresentado como uma anttese, pelo fato do processo decisrio do ente
pblico ao invs de receber a participao ativa dos cidados moradores,
comerciantes, empresrios estabelecidos nas reas de interveno, per-
mite a ao do mercado imobilirio, da maximizao dos investimentos
privados, at pela ausncia da especificao quanto aplicao dos ativos.
As desconfianas permanecem tambm quando apresentado projeto
de PPP, particularmente na rea habitacional para se atender a classe me-
nos favorecida, afinal a questo central saberat que ponto possvel

1165
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

fazer uma PPP que garanta resultados de interesse pblico e no


privado, e at que ponto o governo capaz de manter as rdeas
do processopara que isso ocorra25.
Importante salientar que os bices geradores dessas desconfianas no
problema enfrentado apenas no Brasil. Durante o seminrio Pblico e
Privado: cooperao financeira e organizacional entre o setor privado e
administraes pblicas nas reas urbanas, realizado em Milo no ano
de 1988, houve relato sobre experincias europeias que encontraram
obstculos similares aos brasileiros. Lodovici26 ao tratar da cooperao
eficaz entre empresas, de um modelo eficaz de parceria entre o pblico
e o privado, diante de uma proposta neoliberal, relata as dificuldades en-
contradas no campo urbanstico, j que em regra independentemente do
oportunismo ou da corrupo do agente pblico, enfrenta-se um comrcio
das atribuies de uso, pois a autoridade urbana precisa enfrentar tanto
suas intrnsecas debilidades financeiras e empresariais quanto os direitos
da propriedade imobiliria, combinados com a fora poltica do capital
financeiro-imobilirio27.
A previso de captulo especfico na CF sobre poltica urbana, a aprova-
o do Estatuto da Cidade, regulamentando os instrumentos urbansticos
e o PD Estratgico fortaleceu a PPP, que envolve recursos privados na
realizao de empreendimentos de interesse pblico, torna possvel uma
poltica urbana pautada na justia e equidade social, superao dos bices
jurdico-polticos, descontinuidades temporais, anacronismo instrumental
e obsolescncias tecno-administrativas dependendo, para tanto, de poltica
de Estado, envolvimento, participao, transparncia, regulao, interao
entre os agentes sociais, em face de um marco regulatrio da PPP e uma
governana colaborativa.

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NOTAS

1 Advogada. Doutora em Engenharia Urbana UFSCAR. Profa. Dra. da Unilago Unio das Faculdades dos
Grandes Lagos de So Jos do Rio Preto. ajguilhen@uol.com.br.
2 Arquiteto Urbanista. Prof. Dr. do Departamento de Engenharia Civil e do Programa de Ps-Graduao da
Universidade Federal de So Carlos UFSCar. falcoski@ufscar.br.
3 MORETTI, J. A. et al. A excluso no acesso terra pblica no Estado de So Paulo, 2011.
4 SABOYA, R. O surgimento do Planejamento urbano. In: Urbanidades. Urbanismo, Planejamento Urbano
e Planos Diretores, 2008.
5 Fonte: Elaborado pelos autores, 2014.
6 MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Revista Estudos Avanados. v. 17. n 48.
Universidade de So Paulo. So Paulo. 2003, p. 153.
7 SAULE JUNIOR, Nelson. Instrumentos de monitoramento do direito humano moradia adequada. In: FER-
NANDES; Edsio; ALFONSIN, Betnia. (Orgs.) Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 216.
8 LEFEBVRE, Henri. O Direito Cidade. Traduo Rubens Eduardo Frias. So Paulo: Centauro: 2001, p. 118.
9 CALOIA, Angelo. Finanas pblicas e privadas na organizao da interveno pblica. In: Parceria Pblico-
-Privado: cooperao financeira e organizacional entre o setor privado e administraes pblicas
locais. Teoria e Prtica. Vol. 1. E. S. Lodovici e G. R. Bernareggi (orgs.). Traduo: Nilson Moulin Louzada.

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10 DIOGO, Erica C. C. Habitao Social no contexto da reabilitao urbana da rea Central de So
Paulo. 171 p. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004, p. 53.
11 COTA, Daniela Abritta. A parceria pblico-privada na poltica urbana brasileira recente: reflexes a
partir da anlise das operaes urbanas em Belo Horizonte. 430 p. Tese (doutorado em Geografia) Programa
de Ps-Graduao do Departamento de Geografia da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte.
2010, p. 246.
12 ALVIM, Anglica A. T. Benatti; ABASCAL, Eunice Helena Sguizzardi; MORAES, Lus Gustavo Sayo de.
Projeto urbano e operao urbana consorciada em So Paulo: limites, desafios e perspectivas. In: Cadernos
Metrpole. So Paulo, v. 13. n. 25. 2011. p. 230.
13 FIX, Mariana. A Frmula Mgica da parceria pblico-privada: Operaes Urbanas em So Paulo,
2000, pp. 8-9.
14 NEGRELOS, Eullia Portela. Large urban projects in So Paulo as new capitalist strategies in the production of
the city. ISA-RC21 So Paulo Conference. So Paulo, 2009, p. 10.
15 SO PAULO. Comisso de Estudos sobre Habitao na rea Central: Relatrio Final. So Paulo:
Cmara Municipal de So Paulo, 2001.
16 G1.GLOBO.COM/SP. Prefeitura de So Paulo afirma que projeto Nova Luz tecnicamente invivel.
24/01/2013.
17 JOS, Beatriz Kara; SILVA, Helena Menna Barreto. A PPP da Casa Paulista: soluo ou impasse para a
moradia popular no centro de So Paulo. So Paulo, 09/12/2013.
18 SO PAULO (Estado). DESPACHO N 21/2014. Governo do Estado de So Paulo. Secretaria da Habi-
tao. 2014.
19 Id. PPP da Habitao: governador Alckmin assina contrato para produo de 3.683 moradias na
regio central de So Paulo. Governo do Estado de So Paulo. Secretaria da Habitao. 2015.
20 COTA, Daniela Abritta. A parceria pblico-privada na poltica urbana brasileira recente: reflexes
a partir da anlise das operaes urbanas em Belo Horizonte, 2010, p. 240.
21 FERREIRA, Joo Sette Whitaker. 20 mil habitaes no centro expandido: possvel? Parte 2. Cidades para
que(m)? 2013b.
22 Fonte: Elaborado pelos autores, 2014.
23 LABHAB. Observatrio do solo e da gesto fundiria no Centro de So Paulo, Produto 1. Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. So Paulo. 2006, p. 39.
24 Fonte: Elaborado pelos autores, 2014.
25 FERREIRA, Joo Sette Whitaker. 20 mil habitaes no centro expandido: possvel? Parte 1. Cidades para
que(m)? 2013a.
26 LODOVICI, Emilio Samek. 1992. A cooperao eficaz com as empresas. Um adendo. In: Parceria Pblico-
-Privado: cooperao financeira e organizacional entre o setor privado e administraes pblicas
locais. Teoria e prtica. Vol. 1. E. S. Lodovici e G. R. Bernareggi (orgs.). Traduo: Nilson Moulin Louzada. p.
157-188. So Paulo: Summus. 1992, p. 179.
27 Idem.

1170
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Mais-valia Imobiliria:
Uma Anlise do IPTU
de Guanambi/BA

Edilaine Neves Fernandes1


Deborah Marques Pereira2
Carlos Magno Santos Clemente3

RESUMO

A mais valia imobiliria o processo de valorizao da propriedade


urbana por meio de polticas de ordenamento urbano. O Imposto Predial
Territorial Urbano (IPTU) considerado instrumento de redistribuio
dessa mais valia para a coletividade. Dessa forma, verifica-se a eficcia do
IPTU de Guanambi no cumprimento da diretriz legal de justa distribuio
dos benefcios e nus do processo de urbanizao. A pesquisa se deu no
primeiro semestre de 2015 e teve como parmetro a planta genrica de
valores do municpio de Guanambi, que est categorizada por 03 (trs)
classes: A calculado em R$ 125,00/m; B avaliado em R$ 75,00/m; e
C totalizando R$ 50,00/m. Para anlise e compatibilizao do aspecto
terico e real foram escolhidos pontos extremos de renda oriunda dos
setores censitrios do Instituto de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010) e
nos setores foram destacados bairros que compem as caractersticas va-
loradas na planta genrica do permetro urbano, totalizando trs bairros,
sendo um para cada classe A, B e C. Em cada bairro foram analisadas
trs residncias, totalizando nove reas de anlise, que foram subdivididas
espacialmente em pontos centrais, reas de grande mobilidade e locais
limtrofes. Houve o cruzamento de informaes como valor venal, alquo-
tas, infraestrutura e renda. Sendo assim, observou-se a incompatibilidade
revelada pelo valor venal de todos os imveis analisados. Ressalta-se a
presente pesquisa constatou a inobservncia da capacidade contributiva,

1171
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sem aplicao de progressividades propostas pela Constituio de 1988,


no concretizando o intento da gesto social da valorizao do solo.
Assevera-se que a gesto do IPTU deve prioritariamente contribuir para
concretizao da funo social das cidades, dispondo de instrumentos
urbansticos e legislao que legitimam a ao do Poder Pblico.
Palavras-chaves: Estatuto da Cidade. Precificao. Plano Diretor.

NOTAS

1 Pedagoga e Graduanda em Direito. Faculdade de Guanambi FG/CESG. E-mail: edilainefernandes4@


hotmail.com
2 Mestre em Desenvolvimento Social (UNIMONTES). Professora do Curso de Direito/Engenharia Civil. Faculdade
Guanambi FG/CESG. E-mail: deborah.mp.fg@gmail.com
3 Mestre em Ecologia e Meio Ambiente (UNIMONTES). Professor do Curso Engenharia Civil. Faculdade Gua-
nambi FG/CESG. E-mail: carlosclemente.fg@gmail.com

1172
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Dados sobre a Aplicao


do Instrumento de Parcelamento,
Edificao e Utilizao Compulsrios
na Cidade de So Paulo

Eduardo Augusto Arteiro de Faria*

RESUMO

No ano de 2014, aps a aprovao do novo Plano Diretor Estratgico


(Lei 16.050/14), a Prefeitura de So Paulo iniciou a tardia aplicao do
Instrumento de Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios na
capital paulista, atravs da notificao de proprietrios de imveis ociosos
localizados na regio central da cidade, em Zonas Especiais de Interesse
Social e no permetro da Operao Urbana gua Branca.
O momento de aplicao do instrumento, ainda que inicial, j tem cla-
mado por um diagnstico preliminar, especialmente para verificar o grau
de sua aceitao por parte dos proprietrios notificados, sua efetividade
como elemento indutor ao cumprimento da funo social da proprieda-
de urbana, bem como para a identificao dos elementos apresentados
como obstculos a sua aplicao, sejam impossibilidades jurdicas ou
inviabilidades edilcias.
o que se pretende para o proposto trabalho, para o qual sero co-
letados e sistematizados dados relativos aplicao do Instrumento na
Cidade de So Paulo, desde outubro de 2014 a agosto de 2015 (quando
a sua aplicao completar 300 dias), incluindo nmeros acerca das
impugnaes e recursos administrativos apresentados, quantidade de
notificaes anuladas, motivos de sua anulao, bem como o nmero de
proprietrios notificados que j deram incio ao cumprimento da funo
social da propriedade.

1173
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Espera-se constituir quadro ilustrativo o suficiente para retratar de


forma qualificada o estado atual da aplicao do PEUC na cidade de So
Paulo, permitindo-se preliminar diagnstico e colaborando com a anlise
acadmica quanto efetividade do instrumento como elemento indutor
funo social da propriedade nas cidades brasileiras.
Palavras-Chave: Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios;
Funo Social da Propriedade; Cidade de So Paulo; Instrumentos Urbans-
ticos; Ociosidade Imobiliria.

*Advogado - Diviso de Assuntos Jurdicos do Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade


(Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano - Prefeitura de So Paulo).

1174
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE IX
GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE
E MEDIAO DE INTERESSES NO PROCESSO
DE PLANEJAMENTO URBANO

1175
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aplicao da Escada de Participao


Popular nas Aes de Reviso do Plano
Diretor de So Carlos-SP.1
Celso Maran de Oliveira2
Isabel Cristina Nunes de Sousa3
Pedro Luciano Colenci4

RESUMO

Com base em aspectos histricos, so abordados, no presente artigo,


os instrumentos e mecanismos urbansticos que norteiam a democracia
participativa no ordenamento urbanstico. Analisando os aspectos do
direito urbanstico estabelecidos na Constituio de 1988, e abrangendo
ferramentas do Estatuto da Cidade como o Plano Diretor, dispem-se os
autores a discutir alguns pontos referentes participao popular na ges-
to democrtica das cidades, em especial na cidade de So Carlos SP,
bem como a anlise da importncia dos Planos Diretores Participativos,
levando em conta o contexto vigente de escassa atuao popular na ela-
borao, execuo e fiscalizao do seu cumprimento. Ao ser aplicada a
escada de participao popular nas aes de reviso do plano diretor no
municpio de So Carlos, pde-se concluir que a classificao dada est
configurada como Informao, j que o poder pblico disponibilizou
informaes sobre as intervenes planejadas, de forma relativamente
completa, caracterizando um processo de pseudoparticipao.
Palavras-chave: Direito Urbanstico Participao Popular Democracia
Participativa

1. INTRODUO

A prtica comum de falta de planejamento urbano, somada ao aumento


desenfreado da urbanizao das cidades, veio a agravar ainda mais os

1176
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

problemas nas cidades brasileiras. Houve um incremento muito grande


no nmero de pessoas se deslocando em definitivo dos ambientes rurais
para os urbanos/construdos, o que gerou a concentrao de pessoas em
um espao territorial quase sempre desprovido de equipamentos urbans-
ticos adequados e imprescindveis para receber essas pessoas, gerando
uma srie de problemas sociais, ambientais e econmicos para toda a
populao das cidades, tais como: acesso ilegal de imveis urbanos para
ocupao coletiva; alto custo da disponibilizao de servios essenciais
populao; e a dificuldade de implementar polticas pblicas que visem ao
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantia do bem-estar
de seus muncipes (PINTO, 2005), o que acaba por exigir do Poder Pblico
uma interveno direta nos mais variados nveis, como modo de resolver
essas distores entre crescimento urbano e uma ordenada ocupao do
solo, dentre outras polticas urbansticas.
Como um caminho para a correo destas distores, destaca-se a
atuao da sociedade civil, que, sendo a mais afetada pelos problemas
socioambientais e de segregao territorial nas cidades, a esfera com
maior capacidade de requerer o cumprimento das funes sociais da ci-
dade, em funo da participao popular.
Desta forma, o processo participativo entendido por Santos (2002)
como um processo de participao ampliada de atores sociais em diversos
tipos de tomadas de deciso, que recebe influncias polticas e sociais inter-
nas, bem como das relaes internacionais. Como aspectos fundamentais
para o fortalecimento da democracia, a participao, a deliberao e a
representao atuam no funcionamento e no aprimoramento das polticas
pblicas (BRASIL et. al., 2012).
Na conciliao entre democracia representativa e democracia participa-
tiva, os cidados passam do simples direito de escolher seus representantes
(governantes), algo que ocorre na democracia representativa, para entes
que participam ativamente das decises do poder pblico, assim como
ocorre na democracia participativa.
As primeiras prticas de participao popular no urbanismo, cha-

1177
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mado de urbanismo democrtico, ocorreram nos anos 1960 com o


Advocacy Planning, e influenciaram pases europeus e at mesmo o
Brasil (NUNES, 2006).
Com relao gesto democrtica das cidades, destaca-se a Constitui-
o Federal brasileira de 1988, que, segundo Brasil et al. (2012), constitui-
-se em um marco poltico-institucional que estabelece novos princpios
para as polticas sociais e urbanas, no sentido de sua democratizao.
Mediante a aprovao da Emenda Constitucional de Iniciativa Popular
de Reforma Urbana no Congresso, obteve-se, como resultado, a insero
dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal, posteriormente regula-
mentados pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Os legisladores, ao
tratarem da poltica urbana no artigo 182 da Constituio Federal de 1988,
bem como na Lei 10.257/01, ofereceram novas possibilidades para os
entes da Federao, nomeadamente os Municpios, para regulao urbana
atravs do Plano Diretor, ao determinar que o mesmo seja participativo.
Conforme os preceitos estabelecidos na Constituio de 1988, os pla-
nos diretores da dcada de 1990 passaram a ser desenvolvidos por meio
de instrumentos inovadores presentes no captulo da poltica urbana e,
embora o carter tecnocrtico ainda prevalecesse, houve grande esforo
no sentido de incrementar a participao popular, embora esta ainda no
fosse legalmente garantida na elaborao dos planos diretores daquele
perodo. Tais esforos mobilizados por rgos pblicos, equipes aca-
dmicas, sociedade organizada e movimentos sociais foram essenciais
para que o movimento da reforma urbana se fortalecesse para a apro-
vao posterior do Estatuto da Cidade, e a consequente regulamentao
do captulo da Poltica Urbana previsto na Constituio Federal de 1988.
Na dcada de 2000, aps a aprovao do Estatuto da Cidade e sua con-
sequente aplicao, evidencia-se a importncia da formulao de polticas
urbanas que, pautadas pela participao social, avanam no sentido de
adotar iniciativas inclusivas e dialogadas no planejamento urbano, j que,
como a ineficcia da poltica autoritria do regime militar tornou claro,
tais objetivos fortalecem a gesto democrtica, a promoo do direito
cidade e sua funo social.

1178
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Na esfera municipal, o Plano Diretor deve contar com a participao da


populao envolvida na urbanizao e, para isso, a Lei 10.257/01, em seus
artigos 43, 44 e 45, prev que os debates sobre a poltica urbana devem
ocorrer sob a forma de uma gesto democrtica das cidades, em que o
Poder Pblico passa a incluir a sociedade civil no palco dessas discusses.
Merece destaque ainda, a Resoluo de n 25 de 18 de maro de 2005,
do Conselho das Cidades em seu artigo 3, 1, que estabelece que a co-
ordenao do processo participativo de elaborao do Plano Diretor seja
compartilhada, por meio da efetiva participao do Poder Pblico e da
sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaborao at
a definio dos mecanismos para a tomada de decises.
Com a Constituio Federal de 1988, presenciou-se a redemocratizao
no Brasil, avanando significativamente para a transformao na gesto
das cidades brasileiras, passando de prticas urbansticas que no con-
templavam a participao popular para uma nova forma de compreender
as questes urbanas dentro de um contexto sociopoltico e econmico,
tendo por foco principal a questo social (FRANA, 2007). No entanto,
ainda temos, no Brasil, prticas de ocupao do espao urbano que no
contemplam a participao popular.
Nesta pesquisa, buscou-se o aprofundamento de temas que at o pre-
sente momento foram tratados em separado, prprio das cincias jurdicas.
No mais possvel desvincular o planejamento urbanstico de todas as
cincias direta ou indiretamente vinculadas, nomeadamente a conciliao
entre o Direito e o Urbanismo. Com isso, o tema ser tratado de forma
interdisciplinar. No feita uma abordagem tradicional do Direito e do
Urbanismo, mas um estudo das interaes entre os institutos jurdicos e
polticos da lei da poltica urbana com as prticas urbansticas necessrias
ao bem-estar de toda uma populao, e as formas pelas quais a sociedade
civil pode participar dessa gesto pblica. So Carlos, o municpio estu-
dado, iniciou as discusses (ainda vigentes) para a reviso do seu Plano
Diretor Participativo em 2014.

1179
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. MATERIAIS E MTODOS

O Municpio de So Carlos conta com previso legal (Lei 13.691/95


Plano Diretor) de gesto democrtica, mediante participao da populao
e das associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
nos processos de deciso, planejamento, formulao, execuo, acom-
panhamento e fiscalizao do desenvolvimento urbano (artigo 2, XII;
combinado com artigos 8, VI; 9, II; 11, IV; 13, I, f; e 228). Esta pesquisa
analisa se essa previso legal foi e ainda implementada, ao verificar sua
eficcia no alcance de seus objetivos; qual o nvel de participao popular;
e se existem outros modelos de planejamento e gesto urbana democrtica
que podero ser aproveitados e implementados.
A pesquisa desenvolvida teve por objetivo principal o estudo da efetiva
participao da populao no planejamento e na gesto urbana no perodo
de 12 (doze) meses - de 01 de maro de 2014 a 28 de fevereiro de 2015 -,
com o escopo de alcanar suas funes sociais, em todos os momentos
das polticas urbansticas municipais, ou seja, desde a elaborao do
primeiro Plano Diretor, passando pela execuo das normas ali inscritas,
bem como no ato de reviso dos Planos Urbansticos.
Buscou-se discutir as possibilidades de uma prtica de planejamento e
gesto urbana que inclua a efetiva participao da populao rumo jus-
tia social nas cidades. So abordadas teorias que colocam a democracia
participativa no centro das polticas pblicas, especialmente de carter
urbanstico, corroborando com as teorias de Pettit (2003) e Habermas
(2007), alm da anlise da gesto democrtica das cidades como modo
de efetivao do direito.
Para a consecuo dos objetivos desta pesquisa, adotaram-se as abor-
dagens qualitativa e quantitativa da participao popular no momento
de reviso do plano diretor de So Carlos. A metodologia de pesquisa
aplicada compreende a avaliao de processos especficos relacionados
ao planejamento urbano da cidade de So Carlos: a atuao do Conselho
Municipal de Desenvolvimento Urbano e o processo de reviso do pla-

1180
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

no diretor, analisados a partir de dimenses tericas da democracia da


participao popular e de dimenses prticas, como as da efetividade da
participao e da percepo popular, de modo a tornar possvel qualificar
o planejamento urbano do ponto de vista da democracia participativa.
Iniciamos pela pesquisa e anlise de documentos legislativos e admi-
nistrativos, dados oficiais referentes participao popular nos processos
administrativos, em depoimentos e em entrevistas prestadas por autorida-
des pblicas e, pessoas que participam de processos de deciso relativas
ao planejamento urbano em So Carlos, tendo por base os princpios,
objetivos e diretrizes previstos no plano diretor. Para tal, nos apoiamos
em procedimentos de investigao, como a observao direta, e a inter-
pretao de questionrios respondidos pelos atores pblicos e privados
(funcionrios ou agentes pblicos envolvidos na reviso dos planos di-
retores, conselheiros e delegados, seus suplentes e demais participantes
dos canais de comunicao com a populao). Assim, foi possvel verificar
se existe a contraposio de textos legislativos e administrativos (e dos
objetivos poltico-legislativos neles concretizados) com as opinies e
percepes das pessoas entrevistadas.
A estruturao da pesquisa ocorreu em duas esferas pblicas: institu-
cional e no institucional. A pesquisa institucional foi focada na estrutura
poltico-administrativa dos rgos de planejamento dos municpios e nas
autoridades pblicas e representaes privadas que influenciam os proces-
sos de deciso poltico-institucional. Foram recolhidos dados documentais,
e realizadas entrevistas com autoridades pblicas e privadas que atuam no
planejamento urbano. Por intermdio dos depoimentos dos entrevistados,
foi possvel recolher informaes de cunho poltico-institucional quanto
ao processo de formatao dos planos diretores e aspectos especficos,
relativos gesto do planejamento e participao popular.
A pesquisa no institucional foi focada nos cidados, na participao
efetiva destes nos processos e em suas percepes sobre os planos e o
planejamento dos municpios. Os integrantes deste projeto procederam,
em So Carlos: a) observao direta das reunies para se medir o grau de

1181
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

participao da sociedade civil nas aes tendentes reviso dos planos


diretores; b) anlise do envolvimento popular nos momentos de debates,
audincias e consultas pblicas para reviso dos planos diretores; e c)
iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
Assim, foi possvel constatar em quais termos ocorreu a participao
popular nesses momentos de discusso. A pesquisa se d, tambm, a
partir de questionrios aplicados a residentes que manifestaram inte-
resse pela discusso da reviso dos planos diretores. Seu objetivo foi
verificar a participao e a percepo popular nos municpios em relao
s prticas do planejamento e gesto urbanos decorrentes dos planos
diretores. Foram recolhidos dados relativos ao conhecimento do plano
diretor e das estruturas do planejamento; atuao dos conselhos;
participao em audincias e consultas pblicas; e s motivaes e
dificuldades para participar, ao estmulo participao e s formas de
ampliar a participao popular.
Normalmente, a anlise do fenmeno da participao popular tem se
concentrado mais em seus aspectos quantitativos e menos nos qualita-
tivos (AVRITZER e NAVARRO, 2003). Ento, examinaremos igualmente
a questo da participao da populao do ponto de vista qualitativo.
Nesse sentido, as anlises surgem do cruzamento das informaes sobre
a estrutura administrativa do planejamento, dos depoimentos e dos dados
da pesquisa de campo realizada.
Para realizar a pesquisa sobre os mecanismos de participao de-
mocrtica no planejamento urbanstico, torna-se necessrio qualificar o
processo participativo|, identificar os protagonistas e os espaos de tomada
de deciso para descobrir se houve participao popular e, caso tenha
havido, para determinar seu grau de abrangncia. Para isso, aplicada
a varivel que Souza (2002) denomina de grau de abertura para com
a participao popular, nos trs tipos de mensurao de participao
popular: no participao, pseudoparticipao e participao efetiva, de
modo a classificar se o caso se aproxima ou se afasta desses parmetros

1182
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

classificatrios. E, na tentativa de qualificar essa participao, so reali-


zados diferentes procedimentos metodolgicos, sempre articulados com
o referencial terico.
Ademais, identificada a categoria de participao popular do pro-
cesso, dentre as apontadas por Souza (2000), e alternativas escada da
participao popular de Arnstein (1969), assim compreendidas:
a) Coero: representa situaes em que, frequentemente, nem as
aparncias so preservadas. So normalmente encontradas em regimes
ditatoriais ou totalitrios.
b) Manipulao: situaes nas quais a populao envolvida induzida
a aceitar uma interveno, sem qualquer interesse do Estado em criar
canais de participao.
c) Informao: em que o Estado disponibiliza informaes sobre as
intervenes planejadas, mais ou menos completas dependendo dos
interesses em jogo.
d) Consulta: o Estado permite o acesso informao e a populao
consultada, porm, sem garantia de que as opinies da populao sero
incorporadas. Normalmente, os argumentos tcnicos so muitas vezes
invocados para justificar a no incorporao das sugestes da populao.
e) Cooptao: refere-se cooptao de indivduos (lderes populares,
pessoas-chave) ou dos segmentos mais ativos da populao, convidados
a integrar postos na administrao ou a aderir a determinado canal par-
ticipativo. Na viso do autor, a institucionalizao de canais e instncias
permanentes de participao pode parecer um avano em comparao
mera consulta, no entanto, a partir do momento em que essa institu-
cionalizao ocorre sem que a instncia participativa possua real poder
decisrio, h o risco da domesticao e desmobilizao ainda maiores
da sociedade civil. Portanto, da mesma maneira que a informao e a
consulta, a cooptao no passa de uma pseudoparticipao.
f) Parceria: correspondendo ao primeiro grau de participao autntica,
no meramente consultiva ou cooptativa. H colaborao entre o Estado
e a sociedade civil organizada, em um ambiente de dilogo e razovel

1183
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

transparncia para a implementao de uma poltica pblica ou viabili-


zao de uma interveno.
g) Delegao de poder: em que o Estado abdica de atribuies antes
vistas como sua prerrogativa exclusiva, em favor da sociedade civil. Podem
ser observados, nessa categoria, elementos da democracia direta. Para o
autor, a parceria e a delegao consistem em situaes de cogesto entre
Estado e sociedade civil.
h) Autogesto: a delegao de poder , na prtica, o nvel mais elevado
que se pode alcanar nos marcos da democracia representativa. Ir alm
disso, ou seja, implementar polticas e intervenes de modo autoges-
tionrio, sem a presena de uma instncia de poder pairando acima da
sociedade, pressupe, a rigor, um macrocontexto social diferente: uma
sociedade basicamente autnoma.
A parceria, a delegao de poder e a autogesto so categorias que
podem corresponder a marcos poltico-institucionais em que as solues
de planejamento e gesto podem ser encontradas de modo fortemente
democrtico, com a efetiva participao popular. E, um diferencial apon-
tado por Santos (2002), oriundo da participao popular, relacionado ao
elemento instrumental no processo de tomada de decises, exercendo a
funo educativa no que diz respeito preparao dos cidados para o
exerccio de sua soberania.
Foi elaborado um questionrio para o setor pblico e sociedade civil,
e para os particulares, por meio da adaptao da ferramenta CLEAR (LO-
WNDES et al., 2006), tendo sido aplicados tambm ao ncleo e s equipes
tcnicas. Ao final, com os resultados, foram aplicados os conceitos da
escada de participao popular (SOUZA, 2002; ARNSTEIN, 1969; PETTIT,
2003), tomando-se por base os nveis: coero, manipulao, informao,
consulta, cooptao, parceria, delegao de poder e autogesto; com o
intuito de chegar uma classificao do processo participativo, pseudo-
participativo ou no participativo.

1184
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3. DISCUSSO DOS RESULTADOS

3.1 AUDINCIAS PBLICAS DE REVISO DO PLANO DIRETOR

3.1.1 AUDINCIA PBLICA DE APRESENTAO


DO MACROZONEAMENTO MUNICIPAL PARA REVISO
DO PLANO DIRETOR (12 DE MARO DE 2014)

O encontro de 12 de mao de 2014 teve a presena de 86 pessoas.


Porm, contou, igualmente, com a participao de um grande nmero
de representantes do poder pblico, como o prefeito municipal; alguns
secretrios de pastas com interesse no plano diretor; alguns vereadores;
funcionrios municipais; e Promotor de Justia. Pde-se notar uma sutil
participao por parte da populao em geral, sendo identificados pes-
quisadores das duas instituies pblicas de ensino superior presentes
na cidade (UFSCar e USP), representantes de algumas ONGs, e empreen-
dedores imobilirios.
Ao ser aberta a discusso para os participantes poderem colocar
questionamentos e realizar comentrios, embora o poder pblico tivesse
disponibilizado uma folha de sugestes, a atuao popular ocorreu da
seguinte forma: a) um representante comunitrio (do bairro Santa Paula)
indagou quais so as revises especficas, uma vez que no ficou claro na
apresentao. A impresso da equipe de pesquisadores foi que a populao
estava sendo informada do macrozeamento naquele exato momento, e o
trabalho tcnico ocorreu sem ouvir a populao; b) houve apresentao de
propostas de alteraes por parte dos participantes presentes, no sentido
de que o macrozoneamento considerasse, pelo menos, a preservao dos
aquferos e a mobilidade urbana (sugesto apresentada por um professor
universitrio); c) os participantes apresentaram dados tcnicos, no con-
siderados no trabalho apresentado pela equipe tcnica (por exemplo, do
crrego do Feijo). Com isso, ficou claro para a equipe de pesquisadores
que a equipe tcnica no consultou seus pares. Isso refora a constatao

1185
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da no oitiva da populao ou de outros profissionais da rea.


Houve o compromisso de representantes do poder executivo no sentido
de considerar as sugestes e demandas feitas pela populao ali presente.
Entretanto, at o presente momento da pesquisa (fevereiro de 2015), no
se tem notcia da ponderao ou aceitao das sugestes da populao
nesta audincia pblica.
Portanto, mesmo realizando audincia pblica, o grau de participa-
o popular girou em torno de informao e consulta, no podendo ser
chamado de participativo.

3.1.2 AUDINCIA TERRITORIAL NA


VILA NERY (22 DE JULHO DE 2014)

O Ncleo Gestor, criado para a reviso do Plano Diretor da cidade de


So Carlos, programou realizar 08 (oito) audincias pblicas, denomi-
nadas de audincias territoriais. Embora programadas, somente uma
ocorreu no decorrer da realizao desta pesquisa cientfica.
A equipe de pesquisa acompanhou a primeira e nica audincia
territorial, ocorrida em 22 de julho de 2014, no bairro Vila Nery, que
contou com a presena de somente 33 pessoas. Na audincia, estiveram
presentes representantes do Ncleo Gestor, a secretria da Habitao e
Desenvolvimento Urbano e seus assessores, um representante do Mi-
nistrio Pblico Estadual, representantes de ONGs, pesquisadores (da
UFSCar e da USP), e moradores.
Primeiramente, houve algumas explicaes por parte do poder pblico
sobre os objetivos da audincia pblica, sobre o que um Plano Diretor
e seus fundamentos legais, sobre a composio do Ncleo Gestor, e que,
desde maio de 2014, o Ncleo mobilizou e capacitou agentes multiplica-
dores, sendo que esses agentes tiveram dois meses para trabalhar com a
populao, no sentido de coleta de propostas dos moradores/particulares
para discusso nas audincias territoriais. De acordo com o que foi apre-
sentado, esses agentes multiplicadores tinham que responder question-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

rios para mobilizar a sociedade, para que quando chegassem s audincias,


a populao tivesse certo entendimento; a audincia serviria para informar
os temas eleitos para a regio, sendo somente dois temas: lazer (criao
de parques lineares, reas de Especial Interesse Social (AEIS), poligonal
histrico estendido); e transporte (estao de integrao, e duplicao
de vias); alm de eleio dos chamados delegados representantes da
regio para discusso de outros temas, posteriormente.
Logo em seguida, o poder pblico municipal abriu a sesso para que
os presentes pudessem se manifestar, com a determinao de que essa
fase duraria em torno de 30 minutos. Como houve direcionamento da
audincia para somente os supracitados temas, dito eleitos previamente
pela populao (lazer e transporte), um particular pediu mais informaes
sobre como ocorreria a duplicao de uma via (transporte). No houve
retorno de imediato por parte do Ncleo Gestor, tendo este se restringido
a dizer que seria detalhado oportunamente. A impresso da equipe de
pesquisadores at esse momento foi de uma audincia meramente infor-
mativa, por conseguinte, no participativa.
Um particular indagou sobre temas no direcionados para a audin-
cia territorial, como reas de expanso urbana. Opinou contrariamente
expanso e de modo favorvel ao adensamento; abordou a possibilidade
de mudana da metodologia da participao, com mais tempo para a po-
pulao se manifestar, com melhoria da divulgao, e com a eleio de
03 (trs) delegados por regio, em vez de somente 01 (um); pediu clareza
no cronograma das audincias at o final, alm de reviso e discusso do
trabalho tcnico de macrozoneamento. O Ncleo Gestou envidou esforos
para responder a todas as questes, sempre com a colaborao do prprio
Ministrio Pblico.
Foi destacado, por outro particular, a falncia na divulgao de in-
formao referentes ao plano diretor, e que somente faixas informativas
no resolvem; que questionrios sendo respondidos por somente alguns
moradores no chega a ser suficiente; ressaltou a importncia de mais
canais abertos; e ainda sugeriu mais representantes para cada regio.

1187
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Houve resposta por parte do Ncleo Gestor no sentido de que a divulga-


o foi feita em jornais e na rdio, com antecedncia de 15 (quinze) dias.
Houve manifestao popular de desconhecimento da figura do agen-
te multiplicador, com algumas pessoas dizendo que no foram ouvidas,
que nem mesmo conheciam algum que tivesse sido, para a eleio dos
temas para a regio (lazer e transporte). Houve reconhecimento por parte
do agente multiplicador, alegando que no ouviu a populao em geral,
tendo se restringido ao posto de sade e a alguns comerciantes.
Outro morador da regio questionou a metodologia da participao
por intermdio de agentes multiplicadores, alegando que isso no garantia
nem mesmo a representao; e solicitou explicaes sobre as propostas
apresentadas (lazer e transporte). No houve explicitao das propostas
apresentadas, levando a equipe de pesquisadores a acreditar, pelas reaes
de todos os participantes da audincia pblica, que era a primeira vez que
aquelas pessoas estavam tomando conhecimento dos temas abordados;
no tendo havido respostas esclarecedoras e convincentes sobre as dire-
trizes especficas para a regio.
Houve o reconhecimento, por parte do poder pblico, de que a dis-
cusso pblica estava ocorrendo a partir dos trabalhos tcnicos. Isso
ratifica o que a coordenadora da equipe tcnica respondeu a esta equipe
de pesquisadores, ou seja, que a populao no foi ouvida no momento
da elaborao dos trabalhos tcnicos. Fato corroborado por um morador
que colocou em discusso a falta de informaes, como por exemplo,
nmero de habitantes da regio, demanda por gua, quantidade de casas
e suas metragens, entre outras questes.
Houve apresentao de demandas por ciclovias na regio, algo no
contemplado nos trabalhos e mapas apresentados. Isso demonstra que a
populao no foi ouvida pelos agentes multiplicadores, como reconhe-
cido pelo prprio agente multiplicador presente audincia territorial em
outro momento.
Alguns moradores se manifestaram no sentido de sugerir novos pro-
cedimentos para garantir a participao, em um processo que colhesse

1188
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

as sugestes e depois ouvisse novamente a populao, para garantir uma


ampla discusso pela populao em geral.
Um ponto importante nessa audincia territorial ocorreu quando o
Ncleo Gestor comentou que, somente na segunda fase haveria ampla dis-
cusso. Aquele momento era somente para provocar a populao. Nesse
instante, o poder pblico buscou conduzir a sesso de modo a informar
a populao das propostas para a regio, e da eleio dos representantes
(delegados). Porm, os presentes, em nmero bem reduzido (somente 33
particulares), manifestaram continuamente seu descontentamento pelo
modelo de participao, por meio de delegados (representao); alegan-
do que at aquele momento no tinham sido ouvidos, e pelo modelo
participativo proposto, acreditavam que no teriam direito de participar
diretamente durante todo o processo de reviso do plano diretor.
No final da audincia territorial, tanto o Ncleo Gestor quanto o Mi-
nistrio Pblico se comprometeram a revisar a metodologia para garantir
a efetiva participao da populao na reviso do plano diretor da cidade
de So Carlos. Essa reviso metodolgica realmente ocorreu, tanto que
as sete audincias territoriais seguintes foram canceladas.
Ao se aplicar o modelo de escada de participao popular, possvel
classificar as audincias pblicas territoriais nos nveis: Manipulao e
Informao, no podendo ser considerada participativa.

3.2 RESULTADOS DOS QUESTIONRIOS


APLICADOS AOS PARTICULARES E ORGANIZAES
NO-GOVERNAMENTAIS DE SO CARLOS

Tendo em vista que o trabalho foi estruturado sob a perspectiva da


aplicao de questionrios, quando indagadas sobre questes relaciona-
das aos principais problemas do municpio que motivam a participao
popular nas decises polticas da localidade, as ONGs da localidade
apontaram a questo ambiental como uma preocupao latente, em que,
de modo mais especfico, foram levantados problemas relacionados com

1189
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

os resduos, preservao de crregos e nascentes, saneamento bsico,


hortas comunitrias e uso de pesticidas em meio urbano. Ressaltam-se
as menes sade, educao e segurana. Tais pressupostos indicam
a forma como as estruturas de planejamento so construdas, ou seja,
quais temas teriam maior relevncia na composio de um planejamento
urbano, de acordo com as organizaes que atuam como mediadoras
entre sociedade e Poder Pblico.
Avanando do planejamento para a execuo, isto , no que se refere
atuao dos conselhos, a questo direcionada s ONGs sobre a existncia
de organizaes especficas para o apoio ao desenvolvimento ou cresci-
mento de organizaes cvicas, teve como resultado o reconhecimento da
existncia de algumas organizaes, mas uma noo superficial sobre seu
mbito de atuao e abrangncia de competncias. Complementarmente,
sobre as estimativas de, em que medida as organizaes voluntrias e
comunitrias procuram influenciar as decises em nvel municipal, as
ONGs de So Carlos apontaram o grau mais baixo do que a mdia, de-
monstrando que, aparentemente, tais organizaes no buscam influenciar
as decises municipais, ou seja, tais informaes apontam que, mesmo
rgos deliberativos como os conselhos, no procuram se envolver nas
decises pblicas e, curiosamente, as prprias organizaes afirmam isso.
A questo que demonstra e expressa o grau de motivao e de difi-
culdade para participar das decises pblicas, no sentido de demonstrar
o tipo de apoio que o municpio fornece s organizaes, indica que, nas
ONGs de So Carlos, h o entendimento de que a maioria v no apoio
financeiro a principal forma de promover a participao.
Outra questo que demonstra e expressa o grau de motivao e de
dificuldade para participar das decises pblicas, no sentido de demonstrar
o tipo de apoio que o municpio fornece s organizaes, seria a rela-
cionada possibilidade de a coletividade dispor de outros recursos para
canalizar o engajamento poltico, em que, para as ONGs de So Carlos,
se sobressaem os jornais locais.
Sobre as formas de estmulo participao e as formas de ampliar

1190
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

essa participao, foram obtidos os seguintes resultados: para as ONGs


de So Carlos, foi perguntado sobre as habilidades de que os cidados
dispem para a participao na vida poltica, sendo que houve empate
entre o uso de computadores e internet. Quando o questionamento referiu-
-se s competncias que esto em falta, foi mencionada a capacidade de
se organizar em grupos, assim como o domnio da informtica, alm da
educao poltica e das responsabilidades concretas de cada ente federado.
Quando questionados sobre a forma coletiva ou individual de pensa-
mento durante a participao em discusses de temas pblicos, os parti-
culares de So Carlos, em sua maioria, responderam que pensam de forma
coletiva. Tais apontamentos indicam que, apesar de ser o almejado, nem
sempre os interesses coletivos so prioritrios em relao aos individuais,
algo indesejado por se tratar de uma esfera pblica de deciso, em que a
populao como um todo deveria ser considerada, no apenas indivduos,
j que so abordados temas que afetam grandes quantidades de pessoas.
J sobre o grau de confiana nas decises tomadas pelo poder pblico,
em So Carlos, as respostas foram confiadas aos nveis mais baixos da
lista, indo no mximo at o nvel mdio, demonstrando que, mesmo na
esfera que representaria os cidados, no h confiana de que essa repre-
sentao corresponda ao esperado, ou seja, os desejos e as aspiraes da
populao no esto sendo espelhados no contexto das decises pblicas.
Algumas questes foram feitas com o intuito de analisar as formas
de estimular e ampliar a participao popular, sendo que os particulares
de So Carlos responderam que o nvel de compreenso e aceitao das
decises tomadas pelos municpios encontra-se, principalmente, no grau
2, sendo que o segundo que mais aparece o nvel 1, o que indica que o
nvel varia entre moderado e baixo, respectivamente. As ONGs tambm
responderam que de mais baixo do que a mdia a mdia.
Esses dados apontam na direo de entraves na compresso dos ci-
dados sobre as decises tomadas pelos municpios, algo possvel de ser
sanado por meio da disponibilizao de mais e melhores informaes,
isto , da transparncia. Complementarmente, indicam uma defasagem na

1191
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

representatividade, visto que a aceitao das decises municipais depende,


em grande parte, da concordncia com as decises dos representantes,
que deveriam refletir as vontades dos representados.
Sobre o nvel em que o poder pblico explica aos cidados as razes
da deciso e as maneiras pelas quais as vises dos cidados foram leva-
das em conta, houve a indicao dos nveis 1 e 2 entre os particulares.
Assim, houve o apontamento majoritrio do baixo nvel de comunicao,
sugerindo que sejam feitas melhorias na transmisso de informaes. As
ONGs de So Carlos responderam que esse nvel de mais baixo do que
a mdia a baixo. A partir desses resultados, refora-se a necessidade de
melhorias na transparncia e de conciliao entre as reivindicaes dos
indivduos e da coletividade, de forma harmnica e imparcial.
Merece destaque a resposta dos particulares e das ONGs a respeito da
forma pela qual o municpio procura envolver os cidados nos processos
de tomada de deciso, em que os particulares de So Carlos, em sua
maioria, indicaram a opo outros e revelaram que no existe qualquer
interesse por parte dos governantes em desenvolver formas de os cidados
se envolverem nos processos de tomada de decises, indicando a postu-
ra omissa do municpio no engajamento e na divulgao de mecanismo
participativos, sendo que lanam mo dos vereadores ou da presso da
imprensa para cumprir esse papel, ou no se mobilizam para tal fim. Por
outro lado, grande parte dos entrevistados respondeu que o municpio
realiza reunies pblicas, deixando claro que somente tais encontros no
so suficientemente eficazes para cumprir a prerrogativa de participao
popular nos processos decisrios. Para as ONGs de So Carlos, houve
indcios de que a forma de envolvimento ainda mais ampla, pois o mu-
nicpio convida para fazer comentrios abertos sobre servios, realiza
pesquisa de opinio ou enquetes, e abre e realiza reunies para o pblico,
propiciando a participao popular.
Questionados sobre se as pessoas possuem senso/sentido de respon-
sabilidade para com a comunidade, os particulares apontaram, majorita-
riamente, um nvel menor (grau 2). Das ONGs, a mesma questo obteve

1192
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como resposta um nvel um pouco acima (grau 4), sendo que, no entanto,
a maioria apontou um nvel inferior mdia (grau 2). Tais ponderaes
so importantes, visto que o senso/sentido de responsabilidade para com
a comunidade primordial para que haja correspondncia s expectati-
vas da populao com relao ao poder pblico, recaindo novamente na
questo da representatividade e seu compromisso com a coletividade.
Aos particulares, quando questionados sobre o nvel em que as autori-
dades decisrias compreendem e levam em conta a opinio dos cidados,
a maioria optou pelo nvel 1 e o maior nvel apontado foi apenas at o 3.
Esse mau resultado reflete falhas na comunicao entre representantes
e representados, em que as demandas dos cidados no so atendidas
pelos encarregados de ouvi-las, algo reforado pelos comentrios dos
participantes, que destacam a no observncia das opinies dos cida-
dos, a predominncia das decises que favorecem os indivduos e os
governantes, alm da falta de oportunidade para participar e a falta de
conhecimento dos tcnicos sobre as opinies dos cidados, demonstrando
defasagens na capacitao e no treinamento desses tcnicos. Dentre as
ONGs, a maioria indicou um nvel baixo a mais baixo do que a mdia,
algo grave quando se concebe que a compreenso e a considerao das
opinies dos cidados so essenciais para garantir a efetividade da gesto
democrtica num regime de representao poltica.
Quando indagados a respeito de qual forma de participao cidad tem
maior propenso de ser utilizada para influenciar as decises municipais,
dentre os particulares de So Carlos, primeiramente aparece o contato
com a mdia, seguido pela resposta a uma consulta municipal, participa-
o em uma reunio pblica, contato com um poltico local e protesto. Ao
abordar essa mesma questo com as ONGs, houve indicao do contato
com a mdia, primeiramente, e a participao em uma reunio pblica.
Constata-se, desta forma, que h unanimidade sobre a relevncia da par-
ticipao numa reunio pblica, que todos os levantamentos apontaram,
alm do contato com a mdia. Desta forma, possvel interpretar que a
participao presencial e as presses da mdia so de grande valia para

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

influenciar as decises municipais, algo interessante, visto que ambas


so formas de interao entre cidados e poder pblico, que envolvem
o acesso e o repasse de informaes, bem como um acompanhamento
que requer maior disponibilidade de tempo para acontecer, constituindo
formas mais justas, j que so as mais acessveis a toda a populao, sem
diferenciaes ou favorecimentos.
No que tange forma de engajamento poltico a que os tomadores de
deciso esto mais propensos a responder (aceitar), entre os particulares
foi destacado, por quase todos os participantes, que a presso da mdia
(comunicao social) seria a principal forma, seguida por protesto, contato
com um poltico local, resultados de uma consulta municipal, petio e
participao numa reunio pblica. Com relao s ONGs, foram assinala-
das as opes de presso da mdia, contato com um funcionrio municipal
e resultados de uma consulta pblica. Novamente, a influncia da mdia
apareceu com destaque, reiterando seu domnio no direcionamento de
decises pblicas.
A pergunta sobre o acesso a recursos adequados para a participao
poltica por parte dos cidados demonstrou um empate entre o acesso a
um local de reunio e acesso internet banda larga entre os particula-
res, seguidos pelo acesso a fotocpias ou outra forma de reproduo de
materiais, e acesso a computadores com software apropriado. J entre as
ONGs, prevaleceu o acesso internet banda larga, seguido pelo acesso a
um local de reunio. Nota-se a meno do acesso a um local de reunio
e o aceso internet banda larga nas respostas de todos os participantes,
orientando a observao da importncia das tecnologias digitais como
ferramentas facilitadoras participao popular, mas sem excluso
necessidade de infraestruturas fsicas que propiciem a participao pre-
sencial, ou seja, mtodos tradicionais continuam sendo pertinentes, mas
inovaes tecnolgicas surgem como complementos notveis em casos
em que no seja possvel o comparecimento.
A questo sobre o grau de identificao dos cidados com o municpio
teve resultados em que, a grande maioria dos particulares assinalou nveis

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais baixos do que a mdia e nveis medianos, mas houve menes a


muito baixo, mais alto do que a mdia e muito alto. Entre as ONGs,
houve majoritariamente indicaes ao nvel mediano, de modo estas que
apontaram tambm mais alto do que a mdia e muito baixo. Infere-se,
a partir de tais dados, a expressiva representatividade do nvel mediano,
demonstrando que no h grande associao entre os muncipes e as
localidades que habitam, fator que no contribui para a formao de uma
identidade local e pode diminuir a sensao de pertencimento, reduzindo
assim a valorizao do ambiente em que se vive e os incentivos s co-
branas por melhorias.
Quanto coincidncia entre as opinies dos cidados e as dos tc-
nicos e membros eleitos, houve consenso quase total sobre a existncia
de divergncias, de modo que os comentrios feitos refletiram grande
descontentamento generalizado, que pde ser observado por meio de
exemplos, tais como: (i) falta de considerao para com os cidados; falta
de (ii) interao entre estes ltimos e o Poder Pblico; (iii) informaes
divergentes; (iv) favorecimento de determinados grupos nas tomadas de
decises; (v) incoerncia e ausncia de habilidade mnima por parte dos
tcnicos, o que os incapacita a assumir os cargos que ocupam, alm de
estes colocarem suas prprias carreiras como prioridade e tomarem deci-
ses questionveis; (vi) divergncias em temas relacionados com sade,
habitao e segurana pblicas; (vii) no disseminao de informaes
aos cidados sobre as reunies deliberativas que tratam de assuntos de
interesse coletivo; (viii) divergncias nos interesses; e (ix) discordncias
quando em situaes de disputas poltico-partidrias.
Nesse quesito, vale a pena transcrever alguns dos comentrios obtidos,
que sintetizam a viso amplamente difundida sobre esta questo [As opi-
nies dos cidados coincidem em regra com as dos tcnicos e membros
eleitos? Se no, onde divergem?] entre os particulares: Depois de eleitos
se esquecem para que foram eleitos, pensam somente em ganhar o dele.
Penso que a deciso dos tcnicos e membros eleitos atende interesses
da classe dominante economicamente e muitas vezes as aes so pa-

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

liativas. No. A divergncia se d em vrios aspectos, pois, ao tomar


posse do cargo, via de regra, passa a cuidar de interesses pessoais. Nor-
malmente divergem em todos os sentidos, s convergem nas campanhas
polticas. Na maioria das vezes, as decises so tomadas levando em
conta a poltica de menor esforo e a que tem maior presena aos olhos
dos cidados. Adicionalmente, transcreve-se uma citao que reitera
a influncia da mdia: As opinies dos cidados coincidem quando h
forte presso da mdia sobre determinado tema ou quando o assunto for
relevante para a ascenso de algum poltico.
Quanto s ONGs, quando indagadas sobre a mesma questo, as
instituies de So Carlos relataram que, algumas vezes, a responsabi-
lidade recai sobre a prpria comunidade, destacando que falta plura-
lidade na base de cidados que se interessem e se manifestem e que,
em muitas circunstncias, h as lideranas e pouqussimos moradores
manifestando-se [...].
Tais apontamentos sugerem discordncia sintomtica entre represen-
tantes e representados, problema grave dada a crucial necessidade de os
desejos e as opinies da populao encontrarem eco no Poder Pblico,
pressuposto necessrio a uma forma de governana que se apoia nos
preceitos da gesto democrtica participativa. No entanto, merece ressalva
que a participao uma via de mo dupla, em que o representante deve
estar disposto a ouvir e a atender s reivindicaes, mas os representa-
dos necessariamente precisam se mobilizar para participar das decises
pblicas de interesse coletivo.

3.3 RESULTADOS DOS QUESTIONRIOS APLICADOS


EQUIPE TCNICA E AO NCLEO GESTOR DE SO CARLOS

A aplicao do questionrio equipe que elaborou os trabalhos tcnicos


para a 1 reviso do plano diretor da cidade de So Carlos (SP), em 2011,
pretendeu verificar se a populao foi ouvida no momento de elaborao
desses trabalhos, principalmente com a realizao de reunies com a
populao, como determina a legislao brasileira.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Com relao a esse ponto, a equipe tcnica reconheceu que no pro-


moveu reunies com a populao do municpio de So Carlos. A justifi-
cativa foi que respeitou o contrato (uma vez que se trata de uma equipe
externa), e este no contempla a realizao de reunies com a populao.
Com isso, percebe-se o no envolvimento da populao nesse importante
momento de formulao de polticas pblicas.
A equipe tcnica se restringiu a realizar seu trabalho de forma isolada
dos anseios da populao e, somente depois de concludos os trabalhos,
houve apresentao para o Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano (CONDUSC), em uma nica reunio ocorrida em agosto de 2011,
quando foi apresentada a primeira etapa da reviso do plano diretor. Nes-
sa reunio, estavam presentes somente os chamados conselheiros, em
sua maioria, e, aps a apresentao pela equipe tcnica, os mesmos no
fizeram sugestes. A populao em geral no foi chamada nem mesmo
para esse momento.
A aplicao do questionrio para o Ncleo Gestor, responsvel pela
2 reviso do plano diretor de So Carlos (atualmente em curso), ocorreu
aps este receber os trabalhos da equipe tcnica e ter realizado uma reu-
nio com a populao para apresentao de parte dos trabalhos tcnicos
(macrozoneamento).
Inicialmente, o Ncleo Gestor considera mediana a participao poltica
do municpio de So Carlos quando comparada participao nacional, o
que leva a crer que, atualmente, o Ncleo somente leva em considerao os
argumentos tcnicos, que imprimem uma viso mais geral, contrariamente
opinio dos particulares, que imprimem uma viso mais individualizada.
Foi arguido que as opinies dos cidados so compreendidas e levadas
em considerao pelas autoridades decisrias em algumas situaes. Da
mesma maneira (nvel mediano), quando o poder pblico informa aos
cidados as decises tomadas e a maneira como a opinio pblica serviu
de base para tanto, alm do nvel de compreenso e aceitao popular
de tais decises. O Ncleo entende que o protesto feito pela populao
a forma mais eficiente de influenciar as decises municipais, embora

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reconheam que o contato com um poltico local seja a forma que as


autoridades decisrias estejam mais propensas a aceitar. Sendo assim,
o poder pblico no considera que outras formas de participao, salvo
por meio de protestos e interveno junto ao poltico eleito, sejam meios
eficazes para influenciar as autoridades decisrias.
Outro fator importante observado foi que houve demonstrao de que
o setor de voluntariado da comunidade est parcialmente ativo, e que esse
Ncleo reconhece a grande influncia que a sociedade civil organizada
pode desempenhar sobre as decises municipais.
Reconheceu-se a abertura de reunies para o pblico como uma
forma de envolver os cidados nos processos de tomadas de decises.
No entanto, o municpio no conta com uma estratgia para viabilizar o
envolvimento da populao, sendo que no existem incentivos municipais
para a participao dos cidados.
Os esforos que esto sendo feitos para o poder pblico conseguir me-
lhorar sua comunicao com a populao, bem como para informar suas
decises, so: divulgao pela mdia e apresentao pblica em reunies.
Estes indicam que relatrios de ponderao e publicao de resultados
na mdia so procedimentos para assegurar que a voz do cidado seja
considerada na tomada de decises.
A percepo dos pesquisadores, aps aplicao dos questionrios e
entrevistas orais com os membros do Ncleo Gestor e equipe tcnica,
a de que existem interesse e vontade desses na efetiva participao da
populao local na tomada de decises para reviso do plano diretor da
cidade de So Carlos. Embora, at o presente momento, os canais de
participao no tenham sido abertos para a populao atuar. A fase de
elaborao das diretrizes para a reviso do plano diretor no pode ser
considerada, por isso, como realmente participativa.
Sendo assim, ao aplicarmos a escada de participao popular, as
aes at o presente momento no municpio de So Carlos podem ser
classificadas como Informao, porque o poder pblico disponibilizou
informaes sobre as intervenes planejadas, mais ou menos completas.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O nvel Informao no significa que o processo tenha sido participativo,


sendo chamado de pseudoparticipao (SOUZA, 2002).

4. CONSIDERAES FINAIS

Buscando a concepo de uma gesto pblica em concordncia com


as vontades, exigncias, prioridades e pretenses dos cidados, o Estatu-
to da Cidade determinou a execuo dos denominados planos diretores
participativos, formulados com o apoio da populao e visando abranger
a percepo da mesma em relao cidade em que querem viver.
O Plano Diretor visa ouvir e atender, na medida do possvel, s de-
mandas da sociedade, respeitando o direito dos cidados em participar
do processo decisrio de construo da poltica urbana, em sintonia com
o paradigma da democracia representativa.
A imposio da participao popular na concepo do plano diretor,
assegurada pelo Estatuto da Cidade, inova no sentido de no restringir o
planejamento da cidade esfera tcnica, o que torna acessvel s diversas
camadas da sociedade o direito de contriburem e associarem-se na busca
por uma sociedade mais consciente e justa, rompendo com a tradio
excludente em relao participao popular.
Em um cenrio ideal de gesto democrtica e participativa das cidades,
os planos diretores direcionam o crescimento sustentvel das cidades de
acordo com as perspectivas dos cidados desde que estas se ajustem
com o interesse pblico na correta ocupao do territrio , sendo fer-
ramentas que articulam a interferncia da populao na construo da
cidade e promovem boas prticas de planejamento urbano, precisamente
aquelas que contribuem para a obteno de um ambiente urbano sadio
e equitativo, de modo a garantir que as funes sociais da cidade sejam
acessveis todos.
No contexto do estudo de caso abordado, percebe-se que, ao ser apli-
cada a escada de participao popular nas aes de reviso do plano
diretor no municpio de So Carlos, pde-se concluir que a classificao

1199
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dada est configurada como 'Informao', j que o poder pblico dispo-


nibilizou informaes sobre as intervenes planejadas, de forma relati-
vamente completa, caracterizando um processo de pseudoparticipao.
Essa classificao, aqum do almejado para um processo que deve
envolve a participao da sociedade civil, ilustra a ausncia de canais de
participao para a populao se expressar de forma mais incisiva no que
diz respeito a fazer valer seu direito de se envolver nas questes que in-
terferem no bem-estar coletivo, o que atesta que a populao, atualmente,
no interfere ou influencia na tomada de decises para reviso do plano
diretor da cidade de So Carlos.

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______. O desafio metropolitano. Um estudo sobre a problemtica socioespacial nas
metrpoles brasileiras. 2 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000.

NOTAS

1 Processo n 2013/12327-4, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).


2 Doutor em Cincias da Engenharia Ambiental, UFSCar, Professor do Departamento de Cincias Ambientais
da Universidade Federal de So Carlos. Pesquisador lder do Grupo de Pesquisa CNPq Novos Direitos, cel-
maran@gmail.com
3 Bacharela em Gesto e Anlise Ambiental pelo Departamento de Cincias Ambientais DCAm da Universi-
dade Federal de So Carlos, UFSCar, Integrante do Grupo de Pesquisa CNPq Novos Direitos e Mestranda em
Engenharia Urbana pelo Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana PPGEU do Departamento de
Engenharia Civil da UFSCar, sousa.isabelnunes@gmail.com
4 Doutorando em Cincias Ambientais pela Universidade Federal de So Carlos, UFSCar e Universidade de
Coimbra - UC, pesquisador integrante do Grupo de Pesquisa CNPq Novos Direitos, Advogado e Professor,
colencilu@yahoo.com.br

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Conselho da Cidade de
Fortaleza: Avano na Gesto
Democrtica da Cidade?
Harley Sousa de Carvalho1

RESUMO

O presente artigo realiza um estudo acerca do recm-criado Conse-


lho da Cidade de Fortaleza (Lei Ordinria Municipal 10.232/2014), que se
prope como uma via institucional para a descentralizao e democrati-
zao da gesto pblica municipal, o que se faz premente diante de uma
cidade profundamente marcada pela desigualdade social e desrespeito
aos Direitos Humanos. Para alm das aparncias do discurso oficial,
realizamos um estudo crtico do Conselho luz das concepes de uma
democracia plural, participativa e de um Direito Cidade como delineado
pelos autores Henri Lefebvre e David Harvey. Ressaltamos ao longo do
trabalho a intensidade que as questes polticas assumem na vida urbana,
no podendo ser suprimida por uma gesto local tcnica e burocrtica que
seja refratria ao poltica coletiva e criadora de novas possibilidades
para o contexto urbano.
Palavras-chave: Conselho da Cidade de Fortaleza. Gesto Democrtica
da Cidade. Democracia. Direito Cidade.

1. INTRODUO E PROBLEMATIZAO

O Municpio de Fortaleza atravessa um dos momentos mais intensos


de sua histria de quase 300 anos. Fatos como crescimento econmico,
expanso urbana, megaeventos de escala internacional e ambiciosos
empreendimentos esto na pauta dos debates locais. Com mais de dois
milhes e quatrocentos mil habitantes, a capital cearense ocupa o posto
de quinta maior cidade do pas em termos populacionais.

1202
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Porm, tais estatsticas impressionantes contrastam com um signifi-


cativo cenrio de excluso socioeconmica que deixa maior parte de sua
populao margem dos servios pblicos bsicos e sem a infraestrutura
mnima para a fruio dos seus Direitos Fundamentais. Segundo o rela-
trio do Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos,
Fortaleza aparece, juntamente com Belo Horizonte (MG), como a segunda
cidade mais desigual do Brasil, atrs apenas de Goiana (GO)2.
Mudar essa realidade no tarefa simples nem se resolver em curto
prazo. Simplificar ou diminuir o problema no o caminho adequado para
resolv-lo, mas deve-se empreender uma busca de solues permeada
por muita vontade poltica, criatividade e aes por parte do Poder Pblico
e da Sociedade Civil, que devero cooperar para a superao do quadro
que se apresenta.
Entre os desafios est o de desenvolver uma gesto democrtica da
cidade que permita aos cidados influenciar e construir uma cidade que
adeque dentro do possvel s suas necessidades e expectativas. Alm disso,
a criao de vias institucionais para a participao democrtica pode ser
opo para reduzir a situao conflituosa entre parte da sociedade civil
e o poder pblico, que no raramente vem culminando no uso da fora
por parte deste ltimo.
Diante do que foi apresentado, o presente trabalho ir se concentrar em
tematizar e fundamentar a relao entre Democracia e o Direito Cidade
para, em seguida, investigar e analisar criticamente a recente criao do
Conselho da Cidade de Fortaleza, buscando compreender as finalidades
que lhe foram atribudas, sua estrutura e a abrangncia da participao
popular. No ser uma analise meramente descritiva, mas crtica luz de
uma concepo de gesto democrtica e de direito cidade, buscando
identificar as potencialidades ou deficincias de tal conselho.
Para realizar a mencionada anlise crtica, nossa exposio ser divi-
dida em duas partes. Na primeira iremos traar, dentro das possibilidades
do artigo, um panorama em torno do resgate das ideias democrticas na
segunda metade do sculo XX, ressaltando avanos e apontando desafios

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

que se impe (tpico 2). Em seguida iremos expor a intensa ligao entre
cidade, poltica e democracia (tpico 3), para adiante demonstrar que o
Direito brasileiro esteve atento para a necessidade de se estabelecer uma
democracia forte e participativa nas cidades (tpico 4). Na segunda parte,
em posse das informaes tericas e legais apresentadas no incio do arti-
go, poderemos realizar um estudo contextualizado do Conselho da Cidade
criado atravs da Lei Ordinria Municipal 10.232/2014 e empossado no
dia 22 de abril de 2015 (tpicos 5 e 6).

2. OS DESAFIOS EM TORNO DA DEMOCRACIA:


PLURALISMO E PARTICIPAO.

No seria exagero afirmar que, no sculo XX, a democracia se tornou


a ideia hegemnica da poltica ocidental. Contudo, devido ao seu prota-
gonismo, faz-se comum que ela seja abordada meramente pressupondo
suas vantagens sem tematizar as razes que levam esse regime poltico
a ser to destacado.
Por conseguinte, de suma importncia apresentar, ainda que sem
esgotar todos os argumentos, algumas razes basilares que fazem da
democracia uma ideia a ser perseguida, ainda mais em tempos que os cla-
mores por uma salvao autoritria so ouvidos novamente por nossas
terras, bem como a existncia de vozes que defendem uma democracia
que no atenda diversidade e pluralidade.
No plano terico, por exemplo, o regime poltico democrtico teve v-
rios opositores clebres ao longo da histria. Plato via riscos no excesso de
liberdade que a democracia proporcionava3. Hegel afirmou a incapacidade
do povo de se governar, preferindo a monarquia4. J Nietzsche afirmou
que a democratizao da Europa ao mesmo tempo uma organizao
involuntria para o cultivo de tiranos5.
Centrando-se na experincia histrica mais recente, assistiu-se, aps
a queda de uma srie de regimes autoritrios, a retomada em larga esca-
lada do ideal democrtico dentro do cenrio jurdico-poltico nacional e

1204
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

internacional. A maior parte das Constituies nacionais do ps-segunda


guerra mundial passou a optar formalmente pela democracia e numerosos
instrumentos jurdicos internacionais, em especial os relacionados aos
Direitos Humanos, elegeram a democracia como regime poltico mais
adequado para a promoo da dignidade humana6.
Nessa temtica, sempre importante ressaltar que o resgate da demo-
cracia est intimamente relacionado com a ascenso dos direitos humanos
e fundamentais, que devido a colocao da dignidade humana como vetor
axiolgico da ordem jurdica internacional e dos novos ordenamentos
constitucionais, o Estado passou a ser visto como instrumento de pro-
teo e promoo dos mencionados direitos, existindo para o homem e
no o homem para o Estado7. Desse modo, uma democracia inserida no
paradigma dos Direitos Humanos passa a ter pressupostos substanciais,
no se resumindo meramente deciso soberana da maioria.
Igualmente contribuiu a favor da democracia a viso pluralista que
se passou a ter da sociedade, reconhecendo diversas formas de vida, de
ideologias, de crenas e de interesses que so igualmente legtimas e
chamadas para influenciar no corpo poltico, rejeitando-se uma unidade
fictcia ou autoritria8.
Direcionando esta investigao para o Direito positivo brasileiro, des-
tacamos prontamente a Constituio Federal de 1988, onde h expressa
declarao no sentido de instituir e garantir a existncia de um Estado
Democrtico de Direito com o reconhecimento e preservao dos Direi-
tos Polticos e a vinculao de uma srie de instituies com a misso de
proteger a democracia.
Seguindo a mesma linha do que foi exposto at aqui, Paulo Bonavi-
des, por exemplo, indica que o direito democracia, em conjunto com o
direito ao pluralismo e o direito informao, compe a quarta gerao
de direitos fundamentais, sendo deles dependentes a concretizao de
uma sociedade aberta9.
Porm, apesar do cenrio otimista delineado nas linhas pretritas, os
desafios ainda so muitos. Ressalta-se que a democracia brasileira pode

1205
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

contar com um sistema eleitoral razoavelmente consolidado, realizando


com periodicidade eleies. Contudo, inobstante esse feito, o Estado e a
sociedade carecem de uma gesto pblica mais aberta, transparente e
democrtica, pois passado o processo de eleies e a escolha dos repre-
sentantes verifica-se um distanciamento de grande parte dos cidados
quanto participao da vida pblica10.
Em suma, o avano social e poltico de uma sociedade est longe de
seguir uma linearidade perfeita e progressiva rumo sociedade plenamen-
te democrtica e promotora dos direitos humanos. Os recentes avanos
culminaram em novos desafios que devem ser enfrentados com ao,
articulao e criatividade poltica para moldar alternativas democrticas
que, em nossa compreenso, esto diretamente ligadas s experincias
democrticas nas cidades.
Posta e tematizada a questo democrtica, podemos passar para um
dos pontos fundamentais deste trabalho. Em seguida iremos expor a in-
tensa ligao entre cidade, poltica e democracia.

3. A CIDADE COMO ESPAO POR EXCELNCIA DA


DEMOCRACIA: A EXIGNCIA DE UM DIREITO CIDADE.

Na cidade, o indivduo desenvolve diversas atividades relacionadas


com o gozo de seus direitos humanos e fundamentais, tais como direitos
de liberdade, sociais, econmicos, culturais, polticos e ambientais, tor-
nando legtimo o interesse de querer influir nos rumos da vida pblica
local, e, consequentemente, fazendo-se de suma importncia a criao
de canais que possibilitem a efetiva participao do cidado nas esferas
de deliberao, deciso e fiscalizao.
Essa conexo da democracia com a vida local faz parte, inclusive,
das razes do referido regime poltico, uma vez que ele surge no seio da
plis da Grcia Antiga. Bonavides lembra que o municpio, tanto quanto
a famlia, antecede o prprio Estado-nao11, figura central das teorias
polticas da modernidade.

1206
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Sobre a democracia grega importante lembrar a breve lio de Han-


nah Arendt que indica o avano civilizatrio que o mencionado regime
representou. A autora ressalta que Ser poltico, viver em uma plis,
significava que tudo era decidido mediante palavras e persuaso, e no
fora e violncia12.
Partindo para outro recorte histrico, podemos lanar um olhar sobre
a cidade medieval europeia, que ficou marcada pelo marcante o domnio
poltico por parte da Nobreza e pela Igreja Catlica Romana e o obscure-
cimento dos demais habitantes nas questes da gesto local.
Todavia, na baixa Idade Mdia, aps um longo e gradual desenvolvi-
mento de relaes comerciais e sociais, ocorreu um reflorescimento das
questes polticas da cidade. Le Goff13 leciona que a conquista da liberdade
e da personalidade urbana da cidade foi fruto da luta dos seus habitantes,
cujo exemplo historicamente mais famoso consistiu nos movimentos co-
munais que concederam maior autonomia para as cidades e seus cidados.
Seguindo-se adiante e avanando para a Idade Moderna, em especial
aps os impactos da Revoluo Industrial, assistiu-se a fenmenos que
repercutem at hoje na configurao da sociedade urbana contempornea.
O crescimento territorial, populacional e econmico das cidades fez
com que o urbano assumisse paulatinamente o protagonismo que antes
era exercido pelo modo de vida agrrio. Cada vez mais os contingentes
populacionais se formaram em torno de grandes cidades e foram envol-
vidos nos padres de relaes econmicas (comerciais e laborais) do
emergente capitalismo.
A esse respeito, torna-se relevante destacar as contribuies de Henri
Lefebvre. O autor afirma que com o avano do capitalismo e sua ideologia
de progresso econmico pode-se destacar a emergncia de um urbanismo
comprometido com um racionalismo tcnico que ambiciona o estabeleci-
mento de uma ordem e coerncia, tendo um matiz formalista e esttico14.
Essa razo analtica e ordenadora representa uma resistncia s tenses e
rupturas prprias da poltica e da democracia que no poderiam oferecer
a mesma direo harmoniosa que um governo centralizado15.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A crtica do autor direcionada a um paradigma de racionalidade bu-


rocrtica que esteve preocupado, acima de tudo, com razes produtivas
e econmicas16, o que fez desse modelo uma gesto para poucos e no
para todos. No mesmo sentido, mas considerando especialmente o pro-
cesso de urbanizao das cidades brasileiras, escreveram Milton Santos
e Maria Laura Silveira17:

Pode-se, de modo geral, dizer que nas condies histricas atuais


o meio tcnico-cientfico-informacional, seja como rea contnua,
mancha ou ponto, constitui esse espao da racionalidade e da
globalizao. A servio de grandes empresas privadas, o territrio
nacional conhece, em certos lugares, uma adequao tcnica e
poltica que permite a tais empresas uma produtividade e um
lucro maiores. Em ltima anlise, trata-se de uma racionalidade
privada obtida com recursos pblicos. Em outras palavras, tal
racionalidade representa uma drenagem de recursos sociais para
a esfera do setor privado.

Nessa linha de argumentao, Lefebvre abordar o Direito Cidade


destacando seu aspecto poltico como entendido como o reconhecimento
da legitimidade que tem os cidados em atuar na construo de uma ci-
dade que possa oferecer as melhores condies para o desenvolvimento
de suas potencialidades humanas.
Sendo profundamente influenciado pelo autor francs, David Harvey
ir acentuar que o Direito Cidade no apenas um direito individual,
mas coletivo, bem como no se limita a assegurar o acesso dos citadinos
aos espaos pblicos, mas tambm de participar nas decises polticas
que iro influir sobre a cidade18.
Como podemos verificar, a defesa dos autores por um Direito Cidade
implica necessariamente numa gesto democrtica da cidade, o que ganha
ainda mais importncia nas grandes metrpoles brasileiras que, marca-
das pela desigualdade, precisam da criao de canais de participao e
expresso popular visando uma superao dos conflitos urbanos em via
institucional, pacfica e que conceda fora grande parcela da populao
marginalizada19.
Pode-se perceber, nesse enfoque, que o Direito Cidade assume uma

1208
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

acepo ampla que compreende tanto a gesto democrtica da cidade


(em sua dimenso poltica), quando o direito funo social da cidade
(de que ela se estruture de modo a possibilitar a promoo e o respeito
da dignidade da pessoa humana).
As posies de Lefebvre e Harvey reverberaram, inclusive, na Carta
Mundial pelo Direito Cidade, produzida a partir do Frum Social Mundial
Policntrico de 2006, que assim disps:

Todas as pessoas tm direito a participar atravs de formas dire-


tas e representativas na elaborao, definio, implementao e
fiscalizao das polticas pblicas e do oramento municipal das
cidades, para fortalecer a transparncia, eficcia e autonomia das
administraes pblicas locais e das organizaes populares20.

muito importante ressaltar que no se est a defender o fim do co-


nhecimento tcnico e sua excluso do debate pblico urbano, mas que
este no deve ser priorizado de forma absoluta em detrimento de todos
os pontos de vistas alternativos que apresentam demandas e propostas
em relao a cidade.
Portanto, diante dos exemplos histricos apresentados e das conside-
raes tericas levantadas, faz-se oportuno reconhecer a cidade como
o espao por excelncia do desenvolvimento e da realizao da vida
democrtica, sendo o elemento poltico algo insuprimvel das relaes
urbanas. Com isso, surge uma relevante questo: A legislao brasileira
e, especialmente, a do Municpio de Fortaleza receptiva ou refratria ao
Direito Cidade e Gesto Democrtica? essa pergunta que tentaremos
responder no prximo tpico.

4. DEMOCRACIA NAS CIDADES: UM OLHAR


SOBRE ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

Na exposio do tpico anterior buscou-se demonstrar a insuprim-


vel dimenso poltica das cidades, apresentando que desde a gnese da
democracia no mbito da cidade antiga at os governos burocrticos da

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

contemporaneidade, as tenses polticas sempre se fizeram presentes,


seja de forma mais ativa e institucionalizada, seja de forma mais pontual
e conflituosa. Diante disso, impe-se a questo de saber se a legislao
brasileira atentou-se para a intensidade da vida poltica nas cidades.
Iniciando a analise a partir da Constituio Federal de 1988, deve-se
destacar a inovadora meno do Municpio como entidade componente
do Federalismo brasileiro, o que de suma importncia para a defesa da
autonomia poltica municipal e, consequentemente, para as possibilidades
de sua gesto democrtica.
Ainda no plano constitucional podemos destacar as indicaes de que
a organizao poltica municipal deve incluir os preceitos de cooperao
das associaes representativas (art. 29, XII) e da iniciativa popular (art.
29 XIII), assim como a determinao de que o planejamento urbano deve
visar a concretizao da funo social da cidade (art. 182).
Diretamente ligada questo do planejamento urbano, destaca-se,
no plano da legislao federal, a Lei 10.257 de 2001, denominada como
Estatuto da Cidade, que tem na gesto democrtica da cidade um dos
pontos mais relevantes.
Versa a referida lei, em seu artigo 2, inciso II, que a gesto demo-
crtica deve ser viabilizada por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e pro-
jetos de desenvolvimento urbano. Tal proposta de participao incom-
paravelmente mais ousada e incisiva do que as previses de participao
nos poderes pblicos estaduais e federal, que continua em grande parte
restrita ao processo eleitoral, consistindo num autntico dever jurdico e
no dependente da discricionariedade do administrador, como ressalta
Jos dos Santos Carvalho Filho21:

Por conseguinte, ser foroso reconhecer que, diante das


normas disciplinadoras do Estatuto, no h mais espao para
falar em processo impositivo (ou vertical) de urbanizao, de
carter unilateral e autoritrio e, em consequncia, sem qual-
quer respeito s manifestaes populares coletivas. Em outras

1210
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

palavras, abandona-se o velho hbito de disciplinar a cidade por


regulamentos exclusivos e unilaterais do Poder Pblico. Hoje
as autoridades governamentais, sobretudo as do Municpio,
sujeitam-se ao dever jurdico de convocar as populaes e, por
isso, no mais lhes fica assegurada apenas a faculdade jurdica
de implementar a participao popular no extenso e contnuo
processo de planejamento urbanstico.

Em sintonia com o que foi exposto est a legislao do Municpio de


Fortaleza. Partindo-se da sua Lei Orgnica pode-se extrair a clara inteno
em se instituir uma cidade aberta e democrtica.
Em seu art. 2 expressa a meno de que a administrao do mu-
nicpio deve incluir a participao popular. Em acrscimo, os art. 5, 6
e 59 enumeram uma srie de instrumentos de participao, tais como
Plebiscito, Referendo, Iniciativa Popular, Veto, Oramento Participativo,
rgos colegiados de Polticas Pblicas, Debates, Audincias, Consultas
pblicas entre outros.
Feito esse breve apanhado legislativo, podemos voltar para a questo
deixada no tpico anterior e que pode ser respondida com a afirmao de
que o ordenamento jurdico brasileiro sinaliza reiteradas vezes de forma
receptiva e favorvel para uma Gesto Democrtica da Cidade, no sen-
do justificvel a resistncia dos gestores pblicos para a sua efetivao,
consistindo em um autntico dever jurdico e no apenas uma opo
decorrente de um plano de governo.
Feito esse apanhado essencial e em posse de todos os elementos
tericos e legais que foram colhidos at aqui, podemos passar a uma
apresentao do Conselho da Cidade de Fortaleza e, em seguida, efetuar
uma analise sobre suas possibilidades e deficincias.

5. O CONSELHO DA CIDADE DE FORTALEZA


(LEI ORDINRIA MUNICIPAL 10.232/2014):
CRIAO, ESTRUTURA E COMPETNCIA.

O desafio de construir uma cidade que possua uma gesto efetivamente


democrtica tem como um dos seus pontos crticos necessidade de criao

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de vias institucionais que possibilitem o direito de participao dos cida-


dos, tornando essencial o estudo dos mecanismos e dos procedimentos
existentes para tal fim.
Com esse intuito, vamos passar a analisar a recente criao do Conselho
da Cidade do Municpio de Fortaleza buscando explicitar sua competncia
e estrutura e, ao fim, analisando-o com base nos argumentos tericos e
jurdicos levantados na primeira parte deste artigo.
A escolha do Conselho da Cidade como objeto de estudo tem o duplo
propsito de compreender essa nova proposta para a cidade de Fortaleza,
bem como de leva-lo ao conhecimento da comunidade acadmica, uma
vez que sua criao foi timidamente divulgada.
O Conselho foi institudo pela Lei Ordinria Municipal n. 10.232 no
dia 07 de julho de 2014. A iniciativa foi do Poder Executivo Municipal
que endereou, em fevereiro do mesmo ano, mensagem22 para a Cmara
Municipal com o referido projeto23.
A Criao do Conselho foi fundamenta na competncia conferido pelo
artigo 12 da Lei Orgnica do Municpio que assim determina: O Poder
Municipal criar, por lei, Conselhos compostos de representantes eleitos
ou designados, a fim de assegurar a adequada participao de todos os
cidados em suas decises (grifo nosso).
A atuao do conselho dar-se- junto ao Executivo Municipal, tendo a
misso de cumprir com o que imposto pelo artigo 67, pargrafo nico,
da Lei Orgnica: assegurada a participao popular nas decises do
Poder Executivo Municipal, na forma desta Lei Orgnica e nas legislaes
complementares ordinrias.
Desta forma, o estabelecimento do Conselho da Cidade visa constitui-
o de um rgo participativo colegiado, de natureza consultiva e com a
finalidade de assessorar o executivo nos desafios de construir uma cidade
que atenda com sua funo social, participao poltica, preservao de
um meio ambiente equilibrado e acesso a servios pblicos essenciais.
Segundo o artigo 5 da citada lei, o Conselho se reunir duas vezes
por ano de modo ordinrio, alm de facultar presidncia do Conselho,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a cargo do Chefe do Executivo Municipal (art.3, I), a deciso de convoc-


-lo extraordinariamente. Alm dos membros integrantes do colegiado, o
conselho contar com uma secretaria executiva incumbida de conceder
apoio tcnico e administrativo para o seu regular funcionamento (art.8).
As competncias do colegiado so fixadas no artigo 2 da mencionada
lei que, alm de garantir a liberdade de auto-organizao, fixa que:

A. O Conselho dever assessorar o Chefe do Executivo na formulao


de polticas, indicaes normativas e aes governamentais;
B. Debater, orientar e apreciar propostas de polticas pblicas e reformas
estruturais submetidas pelo chefe do Poder Executivo Municipal;
C. Sugerir, propor, elaborar e apresentar ao chefe do Poder Executivo
relatrios, estudos, projetos, acordos e pareceres, reunindo as contribui-
es dos diversos setores da sociedade civil;
D. Organizar, promover e acompanhar debates acerca das medidas
necessrias para a promoo do desenvolvimento econmico, social e
ambiental da cidade.

Ponto fundamental para a compreenso do Conselho, assim como o que


despertou maiores debates sobre o projeto de lei, consiste na composio
do colegiado, que contar com mais de 100 membros e que se depara com
o desafio de representar equilibradamente a diversidade presente em uma
metrpole urbana como Fortaleza.
Alm da presidncia, o Executivo Municipal contar, ainda, com mais
quinze representantes enviados de suas secretarias e com representantes
dos conselhos municipais de polticas pblicas (chefiados pelos mesmos
secretrios). O poder pblico e a classe poltica ainda sero representa-
dos por integrantes do legislativo municipal, prefeitos dos municpios da
Regio Metropolitana de Fortaleza, representante do Governo do Estado
e da Assembleia Legislativa do Estado.
Decorrentes da sociedade civil, os representantes tero origem dos
seguintes setores24: Instituies de Ensino Superior (3 pblicas e 1 privada),

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Setor Produtivo (06), representantes sindicais (02), comunidade de imigran-


tes (02), cidados de destacada representatividade e atuao social (22).
Apresentada a estrutura e competncia do mencionado Conselho,
importa agora analisa-lo de forma crtica para verificar se ele se mostra
apto para desempenhar adequadamente o papel de descentralizao e
gesto democrtica da cidade.

6. UMA APRECIAO CRTICA DO CONSELHO


DA CIDADE DE FORTALEZA: AVANO NA GESTO
DEMOCRTICA E DO DIREITO CIDADE?

Como proposto, o presente estudo no se limita a uma descrio do


recm-criado Conselho da Cidade, procedendo-se numa anlise do mesmo
luz das consideraes tericas e normativas levantadas acima, sobretudo
referentes gesto democrtica da cidade e do direito cidade.
Importante destacar que devido ao fato do Conselho ter iniciado as
atividades recentemente (a posse dos membros ocorreu no dia 22 de
abril de 2015), a compreenso do seu impacto para a gesto democrtica
de Fortaleza poder ser aprimorada de acordo com o desenvolvimento
das prticas do colegiado que daro uma feio concreta a sua atuao.
Dentro das investigaes desenvolvidas para este trabalho, verificamos
que o Conselho apresenta srios problemas relativos sua composio e
a capacidade de garantir a diversidade dos seus integrantes, o que aten-
deria a configurao plural prpria de uma democracia contempornea.
Destacamos, de forma inicial, o enorme peso que o Poder Pblico ter
no colegiado com a participao de 71 membros diretamente ligados ao
Governo Municipal de Fortaleza e ao Governo do Estado do Cear, atu-
almente concentrados no mesmo grupo poltico, o que atenua conside-
ravelmente o peso da sociedade civil dentro do Conselho e diminui a sua
significao como uma abertura da gesto municipal aos seus cidados,
frustrando os objetivos de descentralizao.
Outra crtica que merece ser levantada quanto a no paridade dos

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

representantes do setor produtivo (6 membros) com a representao


dos sindicatos das categorias profissionais (2 membros), o que entra em
conflito com o tradicional equilbrio que dado em conselhos e comis-
ses que tenham em sua composio representantes de empregados e
empregadores, como o exemplo dos Conselho Nacional de Previdncia
Social, Comisses de Conciliao Prvia, Conselho Deliberativo do Fundo
de Amparo ao Trabalhador e, destacamos por sua afinidade com o cole-
giado ora estudado, o Conselho Nacional das Cidades25.
A violao da paridade faz com que se agravem as diferenas que tais
segmentos possuem quanto ao acesso s instncias de poder, consagrando
um desequilbrio que dificultar uma efetiva representao plural, o que
se torna ainda mais agravante em uma cidade profundamente marcada
pela desigualdade26.
A composio do Conselho da Cidade foi o ponto de maior polmica
durante os debates legislativos na Cmara Municipal de Fortaleza. Houve
a tentativa de modificao do inciso que abre 22 cadeiras para a indicao
de cidados de destacada representatividade a serem escolhidos pelo
Prefeito de Fortaleza. A proposta alternativa (proposta de emenda n. 04)
buscava destinar as escolhas para uma srie de movimentos sociais, tais
como movimentos da diversidade sexual, movimento negro, movimento
das pessoas portadoras de deficincia, movimento da populao de rua,
movimento dos direitos humanos, entre outros. No obstante, tal proposta
foi rejeitada pelo parecer n. 366/2014, de autoria pelo Lder do Governo na
Cmara, vereador Evaldo Lima, onde se alega a incongruncia e incons-
titucionalidade da proposta, embora o prprio documento no detalhe as
razes para essa deciso, que repercute diretamente nas pretenses de
pluralidade e legitimidade da atuao do Conselho da Cidade de Fortaleza.
Lanando um olhar sobre os conselheiros que foram empossados no
dia 22 de abril de 2015, v-se uma ausncia quase completa de setores
mais vulnerveis da cidade, precisamente os quais mais sofrem com as
deficincias estruturais e injustias sociais da capital cearense, que conti-
nuaro excludos ou fragilizados quanto as possibilidade de dilogo com

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o poder pblico. Logo, como se pode pretender constituir uma cidade


democrtica se a maior e mais vulnervel parte de sua populao no
encontrar representada no Conselho? Onde est o reconhecimento ao
pluralismo to necessrio para uma democracia?
Aponta-se, aqui, o no atendimento da exigncia constitucional que
determina a cooperao de associaes representativas no planejamento
municipal (29, XII), assim como encontra-se bem distante do dispositivo da
Lei Orgnica que foi citado para fundamentar a competncia do Chefe do
Executivo Municipal para propor a criao do Conselho, ou seja, o artigo
12, que indica o dever de incluso da participao de todos os cidados
em suas decises.
Ainda nesse aspecto, e insistindo-se no artigo 12 da Lei Orgnica, um
ltimo ponto vale ser destacado. A opo do legislador ordinrio municipal
coloca que a composio se configurar por escolha dos membros pelo
Chefe do Executivo, rejeitando-se a possibilidade deixada pela Lei Orgnica
Municipal que autoriza a eleio dos representantes para composio de
conselhos, o que poderia conceder maior legitimidade aos seus integrantes.
Outra questo a ser levantada a previso de duas reunies ordinrias
por ano, com a possibilidade para a convocao, por parte do presidente
do conselho, de reunies extraordinrias, garantindo-se uma periodicida-
de mnima para as reunies. Comparando-se com o Conselho da Cidade
de So Paulo, verifica-se um avano positivo, pois este ltimo, em face
do art.5 do Decreto municipal n 53.796 de 26 de maro de 2013, deter-
mina que as reunies ocorrero somente com a convocao do Chefe
do Executivo Municipal. Entretanto, poder-se-ia ter optado por reunies
bimestrais, tal como previsto para o Conselho Municipal de Salvador27, o
que intensificaria sua atuao.
Consultando ainda o exemplo soteropolitano, verifica-se que o caso
da capital baiana prev um conselho com competncias mais robustas
do que as concedidas ao conselho fortalezense, que se limitou a copiar
inciso por inciso as competncias do Conselho de So Paulo. No caso de
Salvador, h competncia para monitorar e acompanhar a execuo dos

1216
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

instrumentos de poltica urbana, requerer audincias pblicas e participar


dos debates do oramento pblico, entre outros.
Diante do exposto, verifica-se que o Conselho da Cidade de Fortaleza
atende timidamente aos propsitos de uma gesto democrtica da cidade,
configurando-se como um colegiado meramente deliberativo e de limitadas
competncia. No entanto, falha principalmente quanto ao atendimento
de uma representao diversificada que conceda voz aos setores mais
vulnerveis, o que se mostra incompatvel com as exigncias de uma
democracia plural e conectada com os valores da cidadania, bem como
no atende as aspiraes relativas ao Direito Cidade, que perpassam,
necessariamente, pela participao poltica de seus citadinos em construir
a sua cidade de acordo com seus anseios e necessidades.
No se vislumbra como o Conselho da Cidade, da forma como foi estru-
turado, possa efetivamente contribuir para a soluo de alguns problemas
graves da cidade de Fortaleza, como a falta de infraestrutura e polticas
pblicas para os segmentos mais carentes, e assim reverter o quadro de
segunda cidade mais desigual do pas, tornando o Direito Cidade efetivo
para a sua populao.

7. CONSIDERAES FINAIS

Com esse trabalho, pretendeu-se abordar as questes em torno da


Democracia e do Direito Cidade, tomando-se como ponto central da
reflexo as caractersticas, potencialidade e deficincias da experincia
do municpio de Fortaleza em se construir uma cidade democrtica e que
atenda sua funo social.
Em face da complexidade do fenmeno, focou-se no estudo do Con-
selho da Cidade de Fortaleza, criado recentemente pela lei ordinria mu-
nicipal n. 10.232/2014, com o duplo propsito: compreender essa nova
proposta para a cidade de Fortaleza e divulgar tal conselho perante a
comunidade acadmica, pois sua instituio contou com tmida divulgao.
Ressaltou-se que a democracia enfrentou e enfrenta de forma velada

1217
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vrias resistncias, mas que se encontra em um estgio em que colo-


cada como a principal ideia poltica da contemporaneidade, devendo-se
buscar atender s caractersticas da participao, pluralidade e respeito
aos direitos humanos e fundamentais.
Em seguida, buscou-se demonstrar a intima conexo entre as cidades
e o regime democrtico, apresentando, atravs de exemplos histricos, a
intensidade do elemento poltico na vida urbana, culminando nas expo-
sies tericas de Henri Lefebvre e David Harvey em torno do reconheci-
mento do Direito Cidade como um direito de matiz poltica e coletiva.
Em sequencia, exps-se que ordenamento jurdico brasileiro
amplamente receptvel s possibilidades de construo de uma demo-
cracia participativa nas cidades brasileiras, tendo a legislao ptria e
municipal colocado essa meta como dever jurdico da administrao
pblica municipal.
Adentrando-se no tema do Conselho da Cidade, pontuamos seus
principais aspectos como a sua gnese legislativa, a competncia e, espe-
cialmente, a sua composio, culminando numa avaliao crtica de que
o conselho, visto como uma proposta para democratizar e descentralizar
a gesto da cidade de Fortaleza, apresenta-se como um avano tmido e
pouco significativo.
Pde-se explanar que o Conselho no atende em sua composio
quanto representatividade adequada de uma sociedade plural e pro-
fundamente desigual como a de Fortaleza, tendo privilegiado os setores
pblicos, polticos profissionais e algumas foras econmicas da cidade,
mantendo-se afastado uma variedade de grupos e movimentos que repre-
sentam e lutam pelos direitos humanos e fundamentais dos segmentos
mais vulnerveis na capital cearense.
Diante disso, o diagnstico de que a cidade de Fortaleza ainda carece
fortemente de uma abertura democrtica por parte do Poder Pblico e que
iniciativas como o Conselho da Cidade, marcadas pela falta de diversidade,
representatividade e escassas competncias, tendem a figurar com efeitos
meramente simblicos e pouco efetivos.

1218
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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1220
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Advogado. Mestrando em Ordem Jurdica Constitucional pela Universidade Federal do Cear (UFC). Email:
harleyjus@gmail.com.
2 UNITED NATIONS HUMAN SETTLEMENTS PROGRAMME. State of the Worlds Cities 2010/2011. Lon-
dres: Earthscan. 2012, p. 95.
3 Plato. A repblica. 9 ed. Trad. Maria Helena da Rocha Pereira. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian.
2005, p. 394-395
4 HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich. Princpios da filosofia do direito. Trad. Orlando Vitorino. So Paulo:
Martins Fontes, 1997, p. 276.
5 NIETZCHE, Friedrich Wilhelm. Alm do bem e do mal: preldio a uma filosofia do futuro. Trad. Renato
Zwick. Porto Alegre: L&PM Pocket. 2008, p. 186
6 Assim versa a Declarao e o Programa de Ao de Viena de 1993: 8. A democracia, o desenvolvimento
e o respeito pelos Direitos Humanos e pelas liberdades fundamentais so interdependentes e reforam-se
mutuamente.
7 PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 11 ed. Ver e atual. So
Paulo: Saraiva, 2010, p. 123.
8 RAWLS, John. Justia e democracia. Seleo, apresentao e glossrio Catherine Audard. Trad. Irene A.
Paternot. So Paulo: Martins Fontes. 2000, p. 252.
9 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p.571
10 O desafio em torno do regime poltico democrtico ainda passa pela descrena dos cidados com a
atuao poltica, o que demonstrado pelo ndice de Confiana Social elaborado pelo IBOPE, que registrou
que apenas 41% dos cidados confiam no governo municipal. IBOPE. ndice de confiana social 2013.
Disponvel em: <http://www.ibope.com.br/pt-br/noticias/Documents/JOB%2013_0963_ICS%20JUL%20
2013_Apresenta%C3%A7%C3%A3o%20final.pdf> Acesso em: 21 maio de 2015. p. 6.
11 BONAVIDES, Paulo, op. cit., p. 378.
12 ARENDT, Hanna. A condio humana. Trad. Roberto Raposo. 12 ed. Rio de Janeiro: Forense Univer-
sitria, 2014.
13 LE GOFF, Jacques. O apogeu da cidade medieval. Trad. Antnio de Padua Danesi. So Paulo: Martins
Fontes, 1992, p. 80.
14 LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. Trad. Rubens Eduardo Frias. 5 ed. So Paulo: Centauro, 2008, p. 30-31.
15 Embora seja anterior prpria revoluo industrial, a lio de Ren Descartes um demonstrativo de como
racionalidade moderna possua afinidade com condutas centralizadoras.. Assim escreveu: Assim, as antigas
cidades, tendo sido no comeo apenas aldeias, e se transformando com o passar do tempo em grandes cidades,
so comumente to mal proporcionadas em comparao com as praas regulares que um engenheiro traa
sua vontade, numa plancie, que, embora considerando seus edifcios separadamente, neles encontremos
amide tanta ou mais artes do que nas outras; entretanto, ao vermos como esto dispostos, um grande aqui,
um pequeno ali e como tornam as ruas curvas e desiguais, diramos que mais o acaso do que a vontade de
alguns homens, usando da razo, que assim os disps. Discurso do mtodo. Trad. Maria Ermantina Galvo.
So Paulo: Martins Fontes, 2001. p. 16.
16 Id, op. cit., p. 82.
17 SANTOS, Milton, SILVEIRA, Maria Laura. O Brasil: territrio e sociedade no incio do sculo XXI. 9 ed. Rio
de Janeiro: Record, 2006, p. 306.
18 HARVEY, David. Rebel cities: from the right to the cities to the urban revolution. London: Verso. 2012. p. 4.
19 Nesse sentido, tambm a exposio de Zulmira urea Cruz Bomfim, argumentando a partir do contexto
da psicologia ambiental e social: Devolver a voz ao cidado, ento, seria um caminho para o desenvolvimento
de uma tica na cidade. A cidadania, qualidade de ser cidado, relaciona-se diretamente ao territrio: espao
onde o indivduo vive e constri o seu modo de vida. O valor do indivduo depende do lugar em que ele est.
Cidade e afetividade: estima e construo dos mapas de Barcelona e So Paulo. Fortaleza: UFC, 2010, p.47.
20 FRUM SOCIAL MUNDIAL POLICNTRICO. Carta mundial pelo direito cidade. 2006. Disponvel em:
< http://www.polis.org.br/uploads/709/709.pdf> Acesso em 26 maio 2015.
21 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 3ed. Rio de Janeiro: Lumem
Juris, 2009, p. 298
22 Projeto de Lei 0028/2014. Mensagem 0002 de 05 de fevereiro de 2014.
23 A exposio de motivos do projeto cita, ainda que de forma superficial, as experincias dos seguintes Con-
selhos: Rio de Janeiro, So Paulo (Decreto n 53.796, de 26 de maro de 2013) e Salvador (Lei 7.400 de 2008).
24 Nmero de representantes nos parnteses
25 Entre as atribuies do Conselho das Cidades (ConCidades) que atua junto ao Ministrio das Cidades do
Governo Federal est o de incentivar a criao, a estruturao e o fortalecimento institucional de conselhos

1221
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

afetos poltica de desenvolvimento urbano nos nveis municipais, regionais, estaduais e do Distrito Federal.
(Art. 3, inciso VI, do Decreto Federal n. 5.790 de 2006).
26 Devido a sua distoro, no surpreende que os movimentos sindicais, que tm direito a apenas dois re-
presentantes, no tenham comparecido nem enviando os nomes de seus representantes durante a posse dos
conselheiros ocorrida no dia 22 de abril de 2014.
27 Os exemplos de So Paulo e Salvador so recorrentemente trazidos pelo fato de terem sido mencionados
como paradigmas para criao do Conselho da Cidade de Fortaleza, conforme a mensagem do Executivo n.
02/ 2014

1222
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Oramento, Participao e
Gesto Democrtica da Cidade:
Apontamentos Sobre o Plano
Plurianual de Fortaleza 2014/2017
Sob os Contornos da Democracia
Participativa

Isaac Rodrigues Cunha


Mestrando em Ordem Jurdica Constitucional pelo Programa
de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear.
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Cear. Professor
de Direito Empresarial da Faculdade Ateneu (Fortaleza/CE).

RESUMO

A democracia elemento essencial, incio, meio e finalidade do Esta-


do de Direito democrtico. Qualquer que seja o arranjo deste, o princpio
democrtico, e os direitos fundamentais dele decorrentes, irradia por todas
as suas esferas de poder, em todo e qualquer ente poltico que o com-
ponha. Nesse sentido, a Constituio Federal de 1988 inaugurou no pas
uma forma federativa de Estado com fortalecimento da descentralizao
e da democracia, quando se conferira maior autonomia ao municpio,
entidade local, pela primeira vez na histria constitucional do pas. Ele-
vado condio de ente federativo autnomo, verdadeiro componente
da Federao a municipalidade sai da penumbra jurdica e poltica que
lhe reservara os ordenamentos anteriores, podendo ento, de fato, e de
direito, representar administrativamente a projeo estatal da localidade,
do interesse local, como tomo federativo. Entrementes, uma vez que
tal federao tem a democracia como princpio e direito fundamental, a
administrao municipal tambm deles se permeia, contudo pautando-

1223
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

-se nos contornos atuais da democracia participativa, em superao ao


modelo semirepresentativo. O presente trabalho dedica-se ao resgate
do princpio-democrtico participativo, a fim de, a partir dele, permear o
texto legal do Plano Plurianual do Municpio de Fortaleza. A proposta
resgatar, da reviso da doutrina nacional e internacional sobre o tema,
de que forma consta (ou deveria constar) a gesto democrtica da cidade
no planejamento oramentrio de Fortaleza.

1. INTRODUO AS ORIGENS E OS
CONTORNOS ATUAIS DA DEMOCRACIA

A democracia tem suas origens na Grcia antiga, como amplamente


sabido, em razo das condies econmicas, polticas e culturais encima-
das na estabilidade do escravismo, vlvula motora do chamado milagre
grego. Ideia j ultrapassada na historiografia, segundo o milagre, ter-
-se-iam as sociedades helnicas desenvolvido espontaneamente nas artes,
filosofia e cincias, por predisposio quando, na verdade, fundara-se
num aparato escravocrata.
Na Atenas da Antiguidade Clssica, a plis representava o Estado
para o euptrida1 ateniense, mesma maneira pela qual Roma signifi-
cava o seio poltico do cidado romano, que se projetaria para o mundo,
por meio do Imprio urbi et orbi. Era o Estado-cidade o grau mximo
de arranjo poltico-social daquela poca, advindo gradativamente da
associao do homem em gens (famlias), fratrias, tribos, que se foram
desenvolvendo e reunindo at se consolidarem como plis (AQUINO;
FRANCO; LOPES; 2003).
Acerca das origens clssicas da democracia, Simone Goyard-Fabre
discorre:

[...] o momento fundador da democracia consiste no movimento


conflituoso que a opunha, muito naturalmente, oligarquia. Ade-
mais, a democracia de que Atenas forneceu a primeira forma ao
Ocidente no significava que todos governam, mas que todos
os cidados participam do governo. A amplitude da democra-
cia era portanto imitada, pois o povo (demos) saudado como

1224
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

soberano no se confundia com toda a populao (plthos) da


Cidade-Estado: s eram levados em considerao os cidados,
o que exclua no s os escravos, que excediam em nmero os
homens livres, mas tambm as mulheres, consideradas inferiores,
e os metecos, que eram estrangeiros domiciliados em Atenas
(GOYARD-FABRE 2003, p. 19-20).

O modo de produo escravista de ento, permitia ao homem grego


dedicar-se poltica, assim vindo a desenvolver o ideal de democracia
como o governo em que tal condio de privilgio seria coordenada e
mantida pelos que eram considerados cidados gregos:

A Democracia ateniense era uma Democracia escravista: o tra-


balho escravo era a base da vida econmica da sociedade, e os
trabalhadores escravos, que constituam, seno a maioria, pelo
menos uma parcela considervel da populao da tica, no
possuam quaisquer direitos civis ou poltico (AQUINO; FRANCO;
LOPES; 2003, p. 282).

Sobre tal eiva da democracia da cidade clssica, tambm adverte Paulo


Bonavides (2010, p. 288):

A escura mancha que a crtica moderna viu na democracia dos


antigos veio porm da presena da escravido. A democracia,
como direito de participao no ato criador da vontade poltica,
era privilgio de nfima minoria social de homens livres apoiados
sobre esmagadora maioria de homens escravos.

Apesar da reconhecida injustia social caracterstica do modo de pro-


duo ento vigente, releva notar que a vida poltica diuturna do cidado
grego permitira-lhe, justamente, reconhecer a relevncia da participao
da coletividade na tomada de decises. Surgia a democracia grega, em que
o indivduo tinha vez e voz, alis, onde havia a garantia de que todos no
gora, praa principal em que se reuniam os gregos, tivessem o mesmo
direito de falar, de opinar.
Nisso consistia a assim chamada isagoria, que tratava do direito de
palavra, da igualdade reconhecida a todos de falar nas assemblias popula-
res, de debater publicamente os negcios do governo (BONAVIDES, 2010,
p. 291). Fundada nesta perspectiva, a democracia ateniense representou

1225
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ponto inovador nos arranjos polticos que se desenvolviam no ocidente e


no oriente prximo, onde s mais das vezes se levantavam e mantinham
monarquias teocrticas como a sociedade egpcia, por exemplo.
Com o declnio das sociedades clssicas, perpassadas as tiranias, os
momentos sob o jugo de outros imprios, como o macednio, seguida
da descentralizao poltica no feudalismo e do oposto no absolutis-
mo, a democracia idealizada na Grcia tomou novos contornos com
as revolues burguesas. nesse contexto que os conceitos de nao,
povo e soberania popular tomam o lugar do indivduo como frao da
soberania, como j mencionado anteriormente, e atribuem o epteto da
representatividade democracia.
Antes mesmo disso, a ideia de representao j era atribuda aos go-
vernantes, ento atribuda a argumentos teocrticos, origem divina ou
nobilirquica do soberano, como bem discorre Sahid Maluf (2008, p. 235):

Os que primeiro articularam o princpio da soberania do povo


cogitaram, ao mesmo tempo, da representao, embora estives-
sem muito longe da concepo que emoldura este instituto no
direito pblico atual. [...] Primitivamente, foram os sacerdotes
magnos, os patriarcas, os sbios, os ancios e os chefes de fa-
mlia que, isoladamente ou reunidos em Conselhos, deliberavam
e atuavam com fora de obrigao sobre as comunidades que
lhes eram subordinadas.

seu liame contemporneo com a democracia, fundando a chamada


democracia representativa, que confere representao os contornos po-
lticos e jurdicos os quais apresenta atualmente, possuindo antes disso,
interpretaes das mais diversas, que se refletiam na praxe poltica:

Representar significa tanto, em sentido tcnico jurdico, agir em


nome e por conta de um outro, quanto, na linguagem comum e
na linguagem filosfica, reproduzir ou espelhar ou refletir,
simbolicamente, metaforicamente, ou de inmeros outros modos,
uma realidade objetiva, independentemente do fato de que essa
realidade s possa ser representada, ou possa tambm dar-se
em si (BOBBIO, 2000, p. 457).

Ademais, vale dizer, a ideia de nao, consolidada na idade contem-


pornea, tambm contribua para ideia de representao, visto que seria
ela, enquanto ser coletivo, quem concederia legitimidade aos governantes

1226
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do Estado, e no cada indivduo, voluntariamente. o que diz Paulo


Bonavides (2010, p. 278):

A nao, titular do poder soberano, o exerce por meio de rgos


representativos. A primeira Constituio revolucionria reza ex-
pressamente que so representantes o corpo legislativo e o rei.
Ambos mandatrios da nao soberana. O mandato represen-
tativo tem a sua origem jurdica na Constituio que designou
expressamente o rei e o legislador como rgos atravs dos quais
se exerce a soberania nacional.

Havia um argumento pragmtico de que seria impossvel o exerccio


direto da democracia por conta das dimenses dos Estados modernos que
se haviam fundado de fato, bem maiores que a plis grega pretexto
ainda muito alegado hodiernamente. o que se depreende da lio de
Paulo Bonavides (2010, p. 288-290):

No seria possvel ao Estado moderno adotar tcnica de conhe-


cimento e captao da vontade dos cidados semelhante quela
que se consagrava no Estado-cidade da Grcia. At mesmo a
imaginao se perturba em supor o tumulto que seria congregar
em praa pblica toda a massa do eleitorado, todo o corpo de
cidados, para fazer as leis, para administrar. Demais, o homem
da democracia direta, que foi a democracia grega, era integral-
mente poltico. O homem do Estado moderno homem apenas
acessoriamente poltico, ainda nas democracias mais aprimora-
das, onde todo um sistema de garantias jurdicas e sociais fazem
efetiva e vlida a sua condio de sujeito e no apenas objeto
da organizao poltica.

E continua o mesmo autor, aduzindo presuno de legitimidade con-


ferida a tal sistema:

Na democracia representativa tudo se passa como se o povo re-


almente governasse; h, portanto, a presuno ou fico de que
a vontade representativa a mesma vontade popular, ou seja,
aquilo que as representantes querem vem a ser legitimamente
aquilo que o povo haveria de querer, se pudesse governar pes-
soalmente, materialmente, com as prprias mos (BONAVIDES,
2010, p. 295).

Assim continuaram os Estados, nos sculos que se seguiram s revolu-


es burguesas, vivendo de altos e de muitos baixos, em que se elevaram

1227
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

regimes ditatoriais, no entanto sempre a cair no descrdito popular a


democracia indireta. Nesse contexto, desponta a democracia semidireta
como correio s pechas da democracia meramente representativa. Tal
espcie mista de democracia, no dizer Pietro Jesus de Lora Alarcn (2000,
p. 154), abre outra perspectiva, uma tica favorvel democracia menos
nas alturas, mais aterrissada e susceptvel de recolher o esprito do povo..
Com efeito, o pargrafo nico do art.1 da CF/1988 de logo aduz que
todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes elei-
tos ou diretamente, nos termos desta Constituio (destaquei), encerrando
tal dispositivo tambm um princpio fundamental da Repblica brasileira.
Nesse arranjo poltico, conforme orienta Maria Benevides (2002, p. 47),
possui o povo direito de decidir questes e problemas, para cuja soluo
ele se sente mais preparado e legitimado do que os representantes.
nesse contexto que se resgatam expedientes histricos como o plebiscito
e o referendo. Por meio deste ltimo, o povo adquire o poder de sancionar
as leis (BONAVIDES, 2010, p. 303), quer sejam elas constitucionais ou
infraconstitucionais, cabendo aos cidado ratificarem ou no seu contedo,
com requisito de validade e vigncia de tais diplomas.
J o plebiscito, inobstante assemelhar-se ao referendo, destaca-se por
estar circunscrito sempre a leis seria um ato extraordinrio e excepcio-
nal, tanto na ordem interna como externa (BONAVIDES, 2010, p. 310),
tratando estrutura organizacional do Estado, a qual se pretende alterar ou
conservar. H tambm falar na chamada iniciativa popular, a qual se dife-
rencia do plebiscito e do referendo, os quais se adstringem sempre a uma
escolha, levando consequncias polticas sob a forma de excludncia, de
escolha forada entre duas alternativas (BOBBIO, 2000, p. 22), por possuir
uma escopo temtico bem mais vasto, a ser adotado pelo prprio povo.
Ocorre que, na atualidade, tal perspectiva, que restringe o poder po-
ltico ao cidado enquanto unidade voto a voto, e incidentalmente
insuficiente para a soluo dos achaques da democracia brasileira, por
ignorar seu aspecto coletivo, demasiado relevante. Por outro lado, como
outro malefcio percebido da prtica poltica, os direitos polticos so,
sim, abordados coletivamente, mas quando a coletividade que os detm
paciente, e no agente, do processo poltico: tudo feito em nome do

1228
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

povo, mas nunca com o povo ou pelo povo.


A democracia representativa correspondeu, destarte, evoluo ou
adaptao do regime democrtico clssico s exigncias do Estado
contemporneo, na maneira a qual reivindicavam os tericos iluministas.
Ocorreu que, com a desvirtuao do modelo representativo, a legitimidade
de todo o sistema caiu por terra, marcado pelo descrdito, pela descon-
fiana, pelo desdm. O fato que nem mesmo a ineficincia prtica da
gesto da coisa pblica ou seja, o resultado poltico tal rechaada
quanto os que a praticam.
Tal descrdito ocorre, sobremaneira, em virtude do afastamento deli-
berado por parte dos representantes de seus representados. Nesse sentido,
Jos Afonso da Silva (2006, p. 139) considera que no mandato represen-
tativo h muito de fico, considerando inexistir uma representao, de
fato, importando que a designao de um mandatrio no passa de uma
simples tcnica de formao dos rgos governamentais.
Nessa mesma linha, Pietro Jesus de Lora Alarcn aponta o descrdito
da populao em nosso regime representativo democrtico como causa
da deslegitimao do prprio Estado:

Nestes pontos nevrlgicos, surgem as falncias do entrelaamen-


to da democracia representativa com a legitimidade. O formal
cumprimento dos ritos eleitorais para sacramentar o acesso aos
cargos de representao poltica, o acentuado peso do marketing
poltico e as estatsticas degenerativas da opinio popular, o rol
dos meios de comunicao, convertidos em outro fator real de
poder, impedem que a receita da participao indireta tenha
possibilidades de sucesso e fez com que a democracia, como
conjunto de condies para que o sujeito participasse direta-
mente das decises do Estado, comeasse a ficar caricaturada,
enquanto avanava a absteno poltica de uma sociedade que
no d crdito nem ao Estado, nem aos governantes, nem ao seu
acionar (ALARCN, 2000, p 158).

No mesmo sentido, Lnio Luiz Streck e Jos Bolzan de Morais apontam


para a relevncia que a legitimidade possui para a valorao do prprio
Estado de Direito:

A questo da legitimidade uma qualificadora no Estado de


Direito que no pode prescindir na Democracia contempornea.
Frequentemente as democracias utilizam o artifcio das eleies

1229
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

em dois turnos, isto porque, se as eleies diretas no geram


diretamente uma maioria, essa maioria tem de ser criada para
sustentar o mito da delegao legtima. (STRECK; MORAIS,
2003, p. 112.)

Ora, o Estado de Direito democrtico, no apenas de Direito, no que


assevera Habermas (1984, p. 58): el Estado democrtico de derecho, al no
fundamentar su legitimidad sobre la pura legalidad, no puede exigir de sus
ciudadanos uma obediencia jurdica incondicional, sino uma cualificada.
Debruando-se sobre a realidade poltica brasileira, recorrente nas
Cincias Sociais se atriburem as razes das vicissitudes da democracia
aqui instalada, segundo os ditames da CF/1988, penumbra autoritria
que correspondeu ao perodo do Regime Militar. Com efeito, a histria
mesmo mostra que, emps vivenciar um curto perodo na condio de
reino unido a Portugal e Algarves, em 1815, declara um independncia
endividada em 1822, seguida de seis dcadas de monarquia Benjamin
Constant, e uma Repblica oligrquica desde o incio, passando j por
uma ditadura o Estado Novo de Vargas a democracia brasileira, de
fato, de fado, de fardo tropical, experimentou a mais duradoura penumbra
de sua existncia.
Nesse contexto, por mais progressista e plural que fora a ideia inicial
da Constituio de 1988, bem como das emendas que se lhe seguiram, a
incipincia da democracia brasileira impede sua real concreo no pas,
havendo ainda um longo caminho a ser percorrido. o que entendem
Lnio Streck e Jos Bolzan (2003, p. 112):

[...] a transio de regimes autoritrios para governos eleitos


democraticamente no encerra a tarefa de construo democrtica.
necessria uma segunda transio at o estabelecimento de
um regime democrtico. A escassez de instituies democrticas
e o estilo de governo dos presidentes eleitos caracterizam uma
situao em que, mesmo no havendo ameaas iminentes de
regresso ao autoritarismo, difcil avanar para a consolidao
institucional da democracia.

Nesse contexto, a sociedade brasileira, ainda experimentando as


primeiras incipientes dcadas de sua democracia renascida ou mesmo
reanimada, ressuscitada , reclama por uma maior insero na poltica,

1230
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

na governao, na gesto da coisa pblica, na administrao. Apesar da


insistente ojeriza do homem comum poltica, considervel a dimenso
do reproche conferido pelos eleitores aos candidatos, o que se faz perceber
no apenas em estatsticas de votaes e abstinncias, mas tambm no
respaldo que campanhas moralizantes adquirem.
O povo quer participao poltica, diga-se assim, como um elemento ou
instrumento necessrio efetivao de uma srie de direitos dos quais se
encontra a populao esfaimada. Vale salientar, igualmente, que a prpria
democracia vem a configurar-se atualmente como um direito fundamen-
tal. Assim, um direito de participao vem-se opondo ilegitimidade das
instituies, ao prprio regime democrtico representativo, no que alerta
Paulo Bonavides (2001, p. 18):

A queda de legitimidade dos rgos legislativos e executivos


se faz patente, profunda, irreparvel nos moldes vigentes. Urge
introduzir pois o mais cedo possvel a nova legitimidade, cuja
base recomposta e, novamente, a cidadania, mas a cidadania
redimida, sem os percalos que lhe inibem a ao soberana, sem
a perverso representativa, sem o falseamento de vontade, sem
as imperfeies conducentes as infidelidades do mandato e aos
abusos da representao.

Assim, o nvel de legitimidade de regime poltico que se julga democr-


tico, deve relacionar-se diretamente com as vias de participao popular,
em que a sociedade civil, o povo organizado, os movimentos sociais, so
capazes de influenciar as decises governamentais. No dizer de Enrique
Dussel, semelhana do rei que reinava se governar, os representantes
devem mandar obedecendo (DUSSEL, 2006, p. 36).
Destaca ainda o autor:

El poder obediencial sera as el ejercicio delegado del poder de toda


autoridad que cumple con la pretensin poltica de justicia, de otra
manera, del poltica recto que puede aspirar al ejercicio del poder
por tener la posicin subjetiva necesaria para luchar en favor de la
felicidad empricamente posible de una comunidad poltica, de un
pueblo (DUSSEL, 2006, p. 37).

Por todo o exposto, em face considervel desprestgio da democracia


representativa, uma democracia representativa de fachada e j carco-

1231
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mida, vem o exerccio da cidadania exigindo um novo caminho rumo


a uma participao efetiva da sociedade, caminhando para uma nova
e incipiente democracia de participao [...] dirigida a uma legitimidade
mais slida das instituies (ALARCN, 2000, p. 254).
Assim, o princpio democrtico torna-se pedra fundamental do Estado
brasileiro, assim como os arqui-princpios contidos nos fundamentos
da Repblica (soberania, cidadania, dignidade humana, valor social do
trabalho e da livre iniciativa e pluralismo poltico), deve irradiar por todo
este Estado, assim por todo o Ordenamento Jurdico brasileiro.
sabido que a sociedade, os arranjos polticos a ela inerentes e o
prprio estado modificaram-se seguindo uma tendncia democrtica.
Nesse caminho, a democracia veio recebendo novos contornos polticos
e jurdicos. O neoconstitucionalismo, apregoando uma supremacia ou
mesmo ubiquidade da Constituio e dos direitos e princpios fundamen-
tais nela insculpidos, tambm reinterpretara a democracia como elemento
essencial do Estado de Direito, do novo Estado Constitucional.
Assim, vale recapitular que a CF/1988 condicionou a legitimidade do
poder poltico concretizao de fins especficos, como a soberania po-
pular, a garantia dos direitos fundamentais, o pluralismo poltico, o regime
democrtico e dignidade humana. assim que o princpio democrtico
determina a amplitude democrtica do regime, uma vez que a prpria
democracia aspira a tornar-se impulso dirigente de uma sociedade. [...]
sugere a existncia de um objetivo a realizar atravs da democracia
(CANOTILHO, 2003, p. 288).
Este princpio relaciona-se com os direitos fundamentais, na medida
em que a efetivao dos direitos consiste em elemento bsico para a
construo da democracia. No se materializam os mecanismos de de-
mocracia e de participao popular se grande parte da populao vive em
nveis de pobreza extrema.

Tais questes devem estar refletidas a partir da questo que est


umbilicalmente ligada ao Estado Democrtico de Direito, isto , a
concretizao de direitos, o que implica superar a ficcionalizao
provocada pelo positivismo jurdico no decorrer da histria, que

1232
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

afastou da discusso jurdica as questes concretas da sociedade


(CANOTILHO, 2003, p. 335).

Nesse contexto, tomando por base os resultados obtidos na prtica


cidad por meio das j mencionadas esferas de organizao (movimentos
sociais, ONGs, associaes de moradores etc.), um conceito de partici-
pao popular toma forma e contedo como elemento transformador da
democracia meramente representativa. Nesse sentido, Odete Medauer
contextualiza a chamada administrao consensual, mais aberta insero
dos particulares na tomada de decises, no que diz:

[...] a atividade de consenso-negociao entre Poder Pblico e


particulares, mesmo informal, passa a assumir papel importante
no processo de identificao de interesses pblicos e privados,
tutelados pela Administrao. Esta no mais detm exclusividade
no estabelecimento do interesse pblico; a discricionariedade se
reduz, atenua-se a prtica de imposio unilateral e autoritria de
decises. A Administrao volta-se para a coletividade, passando
a conhecer melhor os problemas e aspiraes da sociedade. A
Administrao passa a ter atividade de mediao para dirimir e
compor conflitos de interesses entre vrias partes ou entre estas
e a Administrao. Da decorre um novo modo de agir, no mais
centrado sobre o ato como instrumento exclusivo de definio
e atendimento do interesse pblico, mas como atividade aberta
colaborao dos indivduos. Passa a ter relevo o momento do
consenso e da participao (MEDAUER, 2003, p. 211).

No mesmo sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto ressalta a rele-


vncia de tal abertura para o presente e futuro das democracias:

A participao e a consensualidade tornaram-se decisivas para as


democracias contemporneas, pois contribuem para aprimorar a
governabilidade (eficincia); propiciam mais freios contra o abuso
(legalidade); garantem a ateno de todos os interesses (justia);
proporcionam deciso mais sbia e prudente (legitimidade); de-
senvolvem a responsabilidade das pessoas (civismo); e tornam
os comandos estatais mais aceitveis e facilmente obedecidos
(ordem) (MOREIRA NETO, 2003, p. 41).

No dizer de Paulo Bonavides (2004, p. 47-48):

O Estado constitucional da Democracia participativa Estado


onde se busca levar a cabo, em proveito da cidadania/povo e

1233
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

da cidadania/Nao, concretamente dimensionadas, os direitos


da justia, mediante um Constitucionalismo de normas indis-
tintamente designadas como principais, principiolgicas ou de
princpio.

Na atual conjuntura do Estado Social de Direito, em que, bem alm


da garantia das liberdades civis, das liberdades individuais, so tambm
direitos os entendidos numa perspectiva social, comunitria, ambiental,
os quais componham os direitos fundamentais ditos de quarta gerao,
a democracia configura-se tambm como direito (BONAVIDES, 2004, p.
477). Foi no Estado social que a democracia enquanto direito se instru-
mentalizara, uma vez que, neste modelo de Estado, necessariamente
intervencionista, cresce a preocupao com o controle da atuao estatal
(SCHIER, 2002, p. 56).
sabido que democracia meramente representativa j dera lugar
democracia semidireta, na qual a alienao poltica da vontade popular
faz-se apenas parcialmente, quando se fala em soberania popular, e o
governo, mediante o qual essa soberania se comunica ou exerce, pertence
por igual ao elemento popular nas matrias mais importantes da vida
pblica (BONAVIDES, 2010, p. 296). Ademais, para alm dos instrumentos
da democracia semidireta, o direito de participao tambm recebe
contorno de direito fundamental, decorrendo diretamente do princpio
do Estado de Direito e do princpio democrtico (SCHIER, 2002, p. 27).
No dizer de Maria Sylvia di Pietro (1993, p 133), a participao popular
uma caracterstica essencial do Estado de Direito Democrtico, porque
ela aproxima mais o particular da Administrao, diminuindo ainda mais
as barreiras entre o Estado e a sociedade.
J Enrique Dussel destaca o carter revolucionrio da participao
popular, como meio no s de efetivao do direito e da poltica, como
tambm de inovao e transformao social, quando diz:

Cuando ms participacin hay de los miembros singulares en la


comunidad de vida, cuando ms se cumplen las reivindicaciones
particulares y comunes, por conviccin razonada, el poder de la
comunidad, el poder del pueblo, se transforma en una muralla que
protege y en un motor que produce e innova (DUSSEL, 2006, p. 25).

1234
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Em suma, a democracia elevara-se ao pedestal de direito funda-


mental, sendo o direito fundamental de participao da Administrao
Pblica o meio por que se perfaz a democracia participativa, em tudo que
compreenda o Estado de Direito democrtico-participativo. elemento
essencial, incio, meio e finalidade do Estado de Direito democrtico.
Direito fundamental e prerrogativa do Estado, qualquer que seja o arranjo
deste, o princpio democrtico, e os direitos fundamentais dele decor-
rentes, irradia por todas as suas esferas de poder, em todo e qualquer
ente poltico que o componha.

2. A GESTO DEMOCRTICA DA
CIDADE COMO PRINCPIO, MEIO E FIM

Consoante visto, a democracia elemento essencial, incio, meio e fina-


lidade do Estado de Direito democrtico. Direito fundamental e prerrogativa
do Estado, qualquer que seja o arranjo deste, o princpio democrtico,
acompanhado dos direitos polticos fundamentais dele decorrentes, irradia
por todas as esferas de poder, em todo e qualquer ente poltico, por toda
e qualquer perspectiva de atuao do Estado que se diga democrtico.
Com efeito, a Constituio Federal de 1988 inaugurou no pas uma
forma federativa de Estado com fortalecimento da descentralizao e da
democracia (MELO FILHO, 1999, p. 42), em que se conferira maior auto-
nomia ao municpio, entidade local, pela primeira vez no ordenamento
ptrio, a condio de ente federativo autnomo, de componente da Fe-
derao (art. 1, caput, art. 18, caput, da CF/1988).
Sobre essa autonomia, Nelson Nery Costa (2006, p. 117) desmembra-a
em trs esferas, quais a autonomia administrativa, mais tmida, equipa-
rvel concedida a territrios de Estados unitrios descentralizados; a
autonomia financeira, a qual mais avulta que a anterior, sendo conferida
maior competncia ao municpio para tal; a autonomia poltica, adstrita
eletividade autnoma dos membros do governo local; e, por fim, a auto-
nomia legislativa, tendo o poder legislativo municipal sua prpria esfera

1235
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de competncia, sobretudo a capacidade de elaborao de sua prpria Lei


Orgnica. Hely Lopes Meirelles (2006, p. 108) inclui a autonomia legislati-
va no contedo da autonomia poltica, que desdobra nas capacidades de
autogoverno e autolegislao.
Das premissas constitucionais de que o municpio representa a projeo
estatal autnoma da localidade, do interesse local, como tomo federativo
e de que tal federao tem a democracia como direito fundamental, por
conseguinte, de aplicao imediata (art. 5, 1), conclui-se que a admi-
nistrao municipal tambm se permeia pelo direito democracia, par-
ticipao, pela democracia participativa, salvaguardados na constituio.
Ora, o municpio ou a cidade2 o espao imediato de interferncia
da poltica estatal sobre o cidado e deste sobre aquela, como o era na
democracia da Antiguidade Clssica. Para Joo Baptista Herkenhoff, o
municpio a base da vida poltica:

Poderamos dizer que a cidadania, de certa forma, comea nos


municpios. Nesse sentido: antes de ser um cidado brasileiro
consciente [...], a pessoa tem de ser um muncipe consciente.
[...] Prefeitos e vereadores tm contacto direto e diuturno com o
povo, bem mais que governadores e deputados estaduais e bem
mais ainda que os titulares de funes pblicas no plano federal.
O povo pode exercer presso direta sobre o poder pblico muni-
cipal (Apud RODRIGUES; JUC, 2005. p. 82).

Com efeito, fundamental a participao popular nas decises que


lhe venham a atingir diretamente, imediatamente, quais sejam as da Ad-
ministrao Municipal. o legtimo exerccio do direito de participao
poltica, o exerccio da democracia. A Administrao Municipal no se
pode fundar em razes alheias vontade da populao a ser atingida por
suas decises.
A lei, o decreto, a poltica pblica o qual se destine ao povo sem em
cuja vontade se basear, atendo-se apenas aos pareceres tcnicos, aos
especialistas, aos administradores, uma afronta democracia, consis-
tindo, na verdade, em reprovvel tecnocracia, o diametralmente oposto,
no dizer de Noberto Bobbio (2000, p. 34):

1236
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tecnocracia e democracia so antitticas: se o protagonista da


sociedade industrial o especialista, impossvel que venha a ser
o cidado qualquer. A democracia sustenta-se sobre a hiptese
de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia, ao
contrrio, pretende que sejam convocados para decidir apenas
aqueles poucos que detm conhecimentos especficos.

A cidade, enquanto ncleo urbano, sede do municpio, constituda de


subsistemas poltico-administrativos, econmicos, familiares e simblicos
(SILVA, 2010, p. 26), id est, do aparato estatal que garante o primo vivere
do cidado, por tal motivo se reveste de contedo obrigatoriamente de-
mocrtico, de participao poltica, de audincia da populao, mediante
viveis instrumentos da democracia semidireta, que se consagra como
democracia participativa (BONAVIDES, 2004, p. 482). Foi por tal razo
que o Constituinte lhe conferira maior autonomia, de um lado para a
estabilizao scio-poltica e institucional do prprio Estado e de outro,
justamente, suscitando a participao popular na elaborao de suas
prioridades (PONTE NETO, 2008, p. 121).
Por outro lado, sabe-se que o desenvolvimento metropolitano, que j
preocupava os juristas como um todo dcadas atrs, ensejava uma nova
disciplina jurdica da municipalidade a qual s seria absorvida preci-
puamente pelo ordenamento ptrio por meio de uma nova disposio
constitucional. Como prova de tal preocupao, veja-se excerto de Eros
Roberto Grau, em obra de 1974, tratando do assunto:

O intenso crescimento urbano determina, como fato caracters-


tico do sculo XX, o aparecimento dos centros metropolitanos.
Tal processo de crescimento se manifesta de tal modo que em
torno de determinados ncleos urbanos outros se vo agregan-
do, integrando-se a ponto de comporem nova realidade urbana.
Assim, as vrias unidades integradas formam um aglomerado
nico, [] um sistema scio-econmico relativamente autnomo,
abrangente a todas elas (GRAU, 1974, p. 5).

No mesmo estudo, encimando as j ento famigeradas regies metro-


politanas, o Eros Grau sobriamente discorre que o equilbrio municipal
preservado na medida em que as funes primordiais da sua comunidade

1237
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

estejam ordenadamente dispostas sobre seus limites, no sentido que essa


infra-estrutura existente possibilitar, dentro de uma razovel grau, a
integrao da comunidade dentro do espao municipal (1974, p. 8). Nessa
senda, h de se questionar de que forma, de que instrumentos disporia
a comunidade local para participar das decises que necessariamente
envolvem o complicado conceito de interesse local. A assim chamada gesto
democrtica desponta como ideal de participao, no mbito da cidade.

2.1 PREVISES NO ORDENAMENTO JURDICO PTRIO

A Constituio Federal dedicara-se exaustivamente organizao


estatal (Ttulo III) de modo a construir, de fato, um Estado de Direito
democrtico A gesto democrtica e a participao popular foram,
destarte, expressamente previstas como mandamentos constitucionais
sobre a administrao municipal, consoante o art. 29, XII, da Constitui-
o Federal de 1988.
Ao versar sobre a Poltica Urbana, a CF/1988, pelo disposto no art.
182, confere ao Poder Pblico municipal a incumbncia de ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes. Desta feita, tais objetivos levam exigncia ou
emergncia de um direito fundamental de feio urbanstica, qual o direito
cidade, socialmente desenvolvida, sustentvel e democrtica (SAULE
JNIOR, 2007, p. 47).
No mesmo esprito que influenciara a Constituinte, foi editada a Lei n.
10.257, de 10 de julho de 2001, qual o Estatuto da Cidade, asseverando o
direito cidade e seu contedo democrtico. Nesse sentido, Nelson Saule
Jnior (2007, p. 55) aduz que:

Pelo inciso II do artigo 2 do Estatuto da Cidade, estabelecida a


diretriz da gesto democrtica por meio da participao da po-
pulao e de associaes representativas dos vrios segmentos
da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento
de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

1238
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Desta sorte, o mencionado Estatuto dedica um captulo especfico para


o trato da gesto democrtica da cidade, qual o Captulo IV. Antes, j no
art. 2, II, do referido diploma, faz-se referncia imprescindibilidade da
atuao popular na poltica urbana. Nessa senda, percebe-se que a gesto
democrtica da cidade expressa, de fato, o princpio da soberania popular
(art. 1, nico, da CF), sendo obrigatria e significativa participao
da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o
pleno exerccio da cidadania (art. 45).

2.2 OS INSTRUMENTOS DA
GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE

Ainda que contendo o art. 4 uma generalidade de institutos e aplicveis


poltica urbana, o Estatuto da Cidade salienta gesto democrtica seus
prprios instrumentos. O art. 43 que os apresenta, devendo-se salientar
que tal previso no taxativa, permitindo a prpria lei a utilizao de ou-
tros meios. O inciso I prev a construo de comisses de apoio ao gestor
na poltica urbana, rgos de assessoria aptos a fornecer-lhe elementos
preciosos de julgamento (OLIVEIRA, 2005, p. 138).
o corpo tcnico, de formao acadmica diversificada, necessrio
instruo do gestor. O referido rgo possui tal carter tcnico, pelo
contedo tcnico prprio do direito urbanstico (PINTO, 2011, p. 225), mas
sem que os pareceres dos especialistas fundamentem a tomada de decises
de maneira tecnocrtica, com negativa insensibilidade aos aspectos mais
humanos da questo social (BONAVIDES, 2010, p. 479).
Nesse sentido, releva notar que inciso II compreende o dever da Ad-
ministrao de ouvir ou consultar os administrados, em que consiste a
participao-audincia (OLIVEIRA, 2005) da populao, cujo conhecimen-
to, de vida, emprico, deve-se somar ao contedo tcnico da assessoria
gestora. mesma maneira, o inciso III compreende espaos de encontro
dialtico destes saberes, o tcnico com o popular.

1239
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O inciso IV, por sua vez, consiste na recepo do mandamento constitu-


cional de exerccio direto da democracia, que no significa o povo, todos
os dias, todas as horas, em todas as ocasies, pessoalmente se reunindo
ou sendo consultado para fazer leis (BONAVIDES, 2004, p. 483), mas,
sim, consoante prev a CF/1988, atravs da iniciativa popular, tal como
prev seu art. 61, 2 (MALUF; MALUF, 2001, p. 135).
O inciso V, vetado pelo Presidente por orientao do Ministrio da
Justia, previa a utilizao de referendo popular e plebiscito na execu-
o da poltica urbana. A despeito de as razes do veto aduzirem ante-
-existncia de tal previso no art. 6 da Lei n. 9.709, de 18 de novembro
de 1998, para os municpios, excluram-se do Estatuto, de fato, as formas
diretas de participao democrtica dos cidados nos assuntos da cidade
(MALUF; MALUF, 2001, p. 135).

3 A GESTO DEMOCRTICA NO
PLANO PLURIANUAL DE FORTALEZA

O Estatuto das Cidades, recepcionando o mandamento constitucional


de participao popular nos oramentos (art. 29, XII, CF/1988), previu a
chamada gesto democrtica no planejamento financeiro da localidade (art.
4, III, f), tendo como instrumentos tambm a realizao de debates,
audincias e consultas pblicas, conforme os instrumentos retro mencio-
nados, contudo como critrio indispensvel, condio obrigatria para
sua aprovao pela Cmara Municipal (art. 44).
A ideia de planejamento, como anteviso racional das atividades a
serem dispendidas pelo ente municipal, foi-se tornando cada vez mais
relevante na medida em que os espaos urbanos passaram a comportar
mais e mais pessoas, a ser responsveis por mais e mais direitos a elas
inerentes. Antes mesmo da pedestalizao do municpio como ente fe-
derativo autnomo, a proporo geogrfica, demogrfica, dos grandes
centros urbanos, j exigia uma poltica de planejamento, ou melhor, uma
poltica planejada:

1240
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A implantao de um sistema de planejamento integrado nas


regies metropolitanas exige o estabelecimento de mecanismos
institucionais adequveis a esse sistema e estrutura da organi-
zao jurdica nacional. []
Na medida em que esse ideal de coordenao e integrao no
possa ser espontaneamente logrado, torna-se necessria sua
imposio, a fim de que se tornem compulsrias, com relao
a todas aquelas unidades administrativas, as opes definidas
pelo sistema de planejamento metropolitano, ou, ao menos,
reste assegurado que as suas atividades sejam procedidas em
coerncia com os programas metropolitanos (GRAU, 1974, p. 39).

O fato que o planejamento oramentrio o verdadeiro planejamen-


to urbano. Como bem expe Denise Lucena Cavalcante (2006, p. 72), o
oramento pblico pea fundamental no aprimoramento do Estado:

A sociedade no pode mais se limitar a repassar os recursos para


o Fisco, ela objetiva muito mais: requer o controle dos gastos
efetuados com o dinheiro pblico. [...]
preciso mais do que nunca uma sociedade atenta e zelosa pelo
gasto do dinheiro pblico. Deve-se despertar do sono dogmtico
que tem impedido a sociedade brasileira de agir.

Para a autora, um dos principais problemas da governana a includa


a gesto da coisa pblica municipal concerne justamente aos (des)gastos
pblicos, cujo controle, por parte da populao, adequaria a arrecadao
tributria to veementemente criticada realizao dos direitos sociais
e polticas pblicas cabidos ao Estado. E assevera, certeiramente:

O oramento pblico deve ser um importante instrumento de


controle, pois nele que se estabelecem as prioridades de go-
verno e, principalmente, por ser aprovado pelo Poder Legislativo,
garante certo controle sobre o que se pretende gastar.
Contudo, independente das tcnicas utilizadas, se no houver
um controle social, tanto o Poder Executivo quanto o Poder
Legislativo podero considerar meramente os aspectos polti-
cos dos gastos pblicos, prejudicando a verdadeira finalidade
das despesas pblicas, como vem acontecendo historicamente
(CAVALCANTE, 2006, p. 75-76).

Com efeito, o planejamento urbano, a includo o planejamento ora-


mentrio, consiste em instrumento primordial da poltica urbana, razo
pela qual quele se faz necessrio aplicar o ideal de gesto democrtica-

1241
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

-participativa: por um planejamento democrtico-participativo. Sobre a


relevncia do planejamento urbanstico, vale conferir o que se encontra
na literatura estrangeira em Direito Municipal:

1. Il potere de pianificazione, sembra di tutta evidenza, il potere


di fare un piano e farlo osservare.
Ad esempio, si distinguono le economie degli Statti oggi (1983) sto-
ricamente esistenti in economie di mercato e economie planificate,
intendo per economia pianificata in sistema di comninazioni di
fattori produttivi ove un potere centrale decide cosa produrre e agisce
perch la decisione diventi realt.
2. implicito pressupposto della definizione correte del pottere di
pianificazione come potere di fare un piano e farlo osservare, pres-
supposto necessario e sufficiente, che il piano sia una legge: come
la legge la norma in base alla quale si misura ci che diritto
e ci che non diritto, il piano una norma in base alla quale si
misura se ci si comporta in modo da raggiungere lobbiettivo [...]
(SPANTIGATI, 1990, p. 17).

Distingue ainda o autor o planejamento urbanstico (al singolare),


como il potere di trasformare una situazione urbanistica da un assetto di
partenza ad un assetto stabilito come obbiettivo, dos demais planejamentos
(al plurale), lo specifico potere di trasformare una situazione urbanistica
esercitato da un centro (ente, soggeto) che concorre nel generare la trasfor-
mazione urbanistica (SPANTIGATI, 1990, p. 41). Em ambas a modalidades,
entretanto, o interesse da comunidade local ou regional h de ser
levado e conta.

3.1 CONSIDERAES INICIAIS SOBRE O PPA


2014-2017/LEI MUNICIPAL N. 10.095/2013

O art. 44 do Estatuto das Cidades determina que, no mbito municipal,


a gesto oramentria participativa incluir a realizao de debates, audi-
ncias e consultas pblicas, como condio obrigatria para a aprovao
pela Cmara Municipal da lei de diretrizes oramentrias, do oramento
anual e, mais relevantemente, do chamado plano plurianual, o que foi
recepcionado, obviamente, pela Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza

1242
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(art. 6, V). Nesta cidade, as propostas de oramento participativo muni-


cipal foram iniciadas h algo em torno de 10 (dez) anos, recentemente,
quando em 2005.
J o Plano Diretor Participativo, que demorara tempo considervel em
tramitao, foi aprovado h pouco, em 2009, vinculando ao seu texto a
elaborao dos planos plurianuais posteriores:

Art. 2 O Plano Diretor, aplicvel totalidade do territrio mu-


nicipal, o instrumento bsico da poltica urbana do Municpio
e integra o sistema de planejamento municipal, devendo o
plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei anual
do oramento municipal orientar-se pelos princpios funda-
mentais, objetivos gerais e aes estratgicas prioritrias
nele contidas (destaquei).

Com efeito, o 4, II, do art. 3 do Plano Diretor Participativo de For-


taleza define:

4 A gesto da cidade ser democrtica, incorporando a


participao dos diferentes segmentos da sociedade em sua
formulao, execuo e acompanhamento, garantindo: [...]
II a participao popular nas definies de investimentos do
oramento pblico;

Tal poltica integraria o denominado Sistema de Municipal de Desenvol-


vimento Urbano e Participao Democrtica, o qual teria como instrumento
de planejamento, nos termos do art. 288, II, b, o plano plurianual. Desta
sorte, aprovado pela Lei Municipal n. 10.095, de 27 de setembro de 2013,
na gesto do atual Prefeito Roberto Cludio Rodrigues Bezerra, o Plano
Plurianual de Fortaleza 2014/2017 carrega tambm diretrizes no que
concerne gesto democrtica do oramento.
Antes de principiar a auscultao dos dispositivos constantes do PPA-
For-2014/2017, vale mencionar que sua elaborao, nos idos de 2013,
acompanhou uma srie de propostas legislativas destinadas ainda a por
em execuo o Plano Diretor Participativo de Fortaleza 4 (quatro) anos
emps sua promulgao:

1243
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Dezessete planos, que representam leis complementares, deve-


ro ser elaborados, enviados Cmara Municipal, debatidos e,
quando transformados em lei, regulamentaro as diretrizes do
PDP. Entre as principais, esto o novo Cdigo de Obras (original
de 1981), a nova Lei de Parcelamento (1979) e a nova Lei de
Uso e Ocupao do Solo (1991). As duas primeiras devem ser
definidas ainda este ano, segundo a Secretaria do Urbanismo e
Meio Ambiente (Seuma). A terceira dever integrar o pacote de
reformulao para 2014 (OLIVEIRA, 2013, online).

Usando do mesmo recurso de clipagem de notcias, vale, por outro


lado, elogiar a diligncia por parte da Prefeitura Municipal de Fortaleza
em buscar a participao popular na elaborao do PPAFor em vigor:

O processo de elaborao do Plano Plurianual de Fortaleza,


desenhado dentro de uma metodologia que garante ampla
participao, inicia a fase de consulta populao com uma
rodada de sete encontros de formao, um em cada regional
da cidade. O primeiro aconteceu na noite de ontem (14/5) e o
ltimo est previsto para o dia 28 de maio. Esse um momento
de mobilizao para entender o que o PPA, a diferena dele
para a LOA (Lei Oramentria Anual), por exemplo. uma etapa
de formao, explica Jade Romero, titular da Coordenadoria de
Participao Popular.
O objetivo dos encontros regionais preparar a populao
lderes comunitrios, representantes de associaes de bairro,
membros de conselhos -, para a prxima etapa de participao
popular, quando uma nova rodada de encontros discutir o pla-
nejamento de Fortaleza para os prximos quatro anos a partir de
eixos estratgicos previamente definidos pela Prefeitura (PLANO,
2013, online).

Nesse sentido, cumpre verificar de que forma os instrumentos de parti-


cipao popular esto oramentariamente dispostos no PPA de Fortaleza,
luz no simplesmente do que dispe, ou expe a legislao municipal
e o Estatuto da Cidade, mas alentado pelos debates anteriores em torno
do princpio democrtico-participativo.

3.2 A GESTO DEMOCRTICA NO


PLANO PLURIANUAL DE FORTALEZA

Nos considerandos do que poderamos chamar de uma exposio de


motivos, constante do Projeto de Lei para o Plano Plurianual de Fortaleza,

1244
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

entregue Cmara Municipal aos 30 dias de agosto de 2013, a elabora-


o do plano foi fundamentada nos estudos e compromissos assumidos
durante a campanha eleitoral de 2012, no planejamento estratgico e no
processo de consultas sociedade:

O carter participativo desse PPA alcanou efetividade por meio


dos 14 encontros nas sete Regionais, mobilizando um total de
1.451 pessoas, que garantiu a ausculta qualificada e priorizao
realizada pelos diferentes segmentos sociais: delegados do Or-
amento Participativo, associaes comunitrias, sociedade civil
organizada e organizaes no governamentais, representantes
das organizaes governamentais (poder executivo, legislativo
e judicirio das esferas municipais, estaduais e federais) e a po-
pulao em geral, envolvidos nos referidos encontros temticos
(FORTALEZA, 2013b, p. 6)

Nessa defesa do Projeto ante o Poder Legislativo Municipal, que o


avaliou suas 382 (trezentas e oitenta e duas) pginas, impressionantemen-
te, em menos de um ms3, a Prefeitura de Municipal de Fortaleza intenta
conferir legitimidade ao Plano Plurianual, conforme estivera, ao menos
em tese, de acordo com os ditames constitucionais e legais de necessria
participao popular antes de sua aprovao. Diante da impossibilidade ou
demasiada dificuldade de se avaliar, retroativamente, quo democrtico
fora, de fato, tal processo, cumpre debruar-se sobre o texto aprovado
este, sim, lei e, desta sorte, encimando a legalidade.

3.2.1 O EIXO III GESTO TRANSPARENTE,


PARTICIPATIVA E TRANSFORMADORA

No texto o qual exordia o Projeto de Lei que ensejara o PPA, consta


que o eixo terceiro de atuao, intitulado Gesto Transparente, Partici-
pativa e Transformadora, trataria, dentre outras questes gerenciais, de
procedimentos atinentes a:

1. Assegurar um modelo de Gesto Pblica por Resultados, do-


tado de sistema de monitoramento e avaliao da efetividade
das aes, ampliada capacidade de articulao e de captao de
investimentos, ao lado de amplo controle e engajamento social

1245
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

oriundo da gerao de conhecimento e do amadurecimento da


cultura de planejamento participativo. Tratam-se de processos
administrativo-gerenciais que tm por finalidade garantir como
Resultado Estratgico uma Fortaleza Planejada e Participativa
(FORTALEZA, 2013b, p. 8).

J no texto aprovado do PPA, promulgado como lei, consta como


grande mrito do mandato em exerccio da Gesto Municipal o de
abrir espao para o aprofundamento e expanso temtica do debate so-
bre o Planejamento Sistmico da cidade, j que agregou contribuies

valiosas, de entidades da sociedade civil (FORTALEZA, 2013a, p. 66):

Esse novo paradigma pode proporcionar a possibilidade de re-


novar Fortaleza, tornando-a mais humana, participativa, trans-
parente e justa. Para tanto, necessrio resgatar e modernizar
os instrumentos de planejamento e coordenao, implantar um
Observatrio capaz de fazer o acompanhamento e a avaliao
das polticas pblicas e a partir dele montar uma Sala de Situao
que oferea ao Gabinete de Governana da Gesto informaes
para a tomada de deciso.

Desta sorte, dispe o PPAFor a respeito Gesto Transparente, Parti-


cipativa e Transformadora como eixo estratgico, semelhana do que
faz com o meio ambiente digno, esporte, lazer, cultura, habitao, sade,
mobilidade urbana:

Art. 2. O Plano Plurianual 2014-2017 foi elaborado tomando por


referncias diretrizes norteadoras, estabelecidas para a ao do
Governo Municipal, dispostas em 3 (trs) eixos que congregam
programas e aes, concebidos visando o alcance dos resultados
e objetivos estratgicos a seguir estabelecidos:
[...]
EIXO III: Gesto Transparente, Participativa e Transformadora
Resultado Estratgico III.8: Fortaleza Planejada e Participativa
Objetivo Estratgico 8.1: Implantar a cultura do planejamento
e gesto participativa para resultados, com mecanismos de ob-
servatrios e prticas de controle social (destaques no original).

Entrementes, avaliando os desafios em tal seara em todas as Regionais


(setores administrativos do municpio), consta que todas as regionais
apresentaram percentuais muito prximos uns dos outros, o que demons-
tra um importante fato: a necessidade de que ocorram mais participao,

1246
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

planejamento e transparncia na gesto (FORTALEZA, 2013a, p. 124).


Entretanto, apenas poucas das aes propostas visando a soluo de tal
problemtica de apatia poltica4 a puderam-se considerar objetivas e
palpveis, menos vagas que as demais:

Realizar melhoria da gesto fiscal, capacitao dos gestores


para captao de recursos de forma a garantir a ampliao de
recursos para investimentos para transformao de Fortaleza na
cidade desejada. [...]
Divulgar a ouvidoria da prefeitura, como canal de participao
da sociedade,
tornando transparente seu processo de funcionamento. [...]
Criar o SIIM Sistema Integrado de Informao Municipal atra-
vs de um banco de dados unificados de todas as secretarias do
municpio, disponibilizado via web para a sociedade. [...]
Implantar a lei de acesso informao no Municpio. [...]
Implantar o Observatrio do Planejamento de Fortaleza (IPLAN-
FOR) de forma a possibilitar enxergar as vrias cidades que a
nossa Fortaleza abriga, realizando estudos e pesquisas, e dissemi-
nado conhecimento, permitindo avaliar a efetividade das polticas
pblicas quanto melhoria da qualidade de vida da comunidade
e sustentabilidade da cidade (FORTALEZA, 2013a, p. 126-128).

Assim, a participao social consta como premissa do PPA, no sentido


de que implicaria fortalecer a comunicao entre os diversos setores
que compem a gesto municipal, e entre esta e a sociedade, promo-
ver canais transparentes que fortaleam os instrumentos constitudos
pela democracia participativa, compartilhando o comprometimento de
todos os responsveis pela consecuo do Plano (FORTALEZA, 2013a,
p. 134). Ocorre que, ao versar novamente sobre o Eixo III, o PPA insiste
na vagueza, retomando os projetos demasiado abertos de tratara nas
pginas anteriores.
Quando do vislumbre dos resultados estratgicos, diferentemente
da riqueza de detalhes presentes nos outros eixos, o Eixo III apresenta
como objetivo (bastante vago) Implantar a cultura do planejamento (de
curto, mdio e longo prazo) e gesto participativa para resultados, com
mecanismos observatrios e de controle social, tendo como indicadores
apenas 2 (duas) dimenses: a Taxa de rgos e entidades do Executivo
Municipal realizando anlise de desempenho do PGR (Programa de Gesto

1247
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por Resultados); e a Taxa de cumprimento dos cronogramas das iniciativas


(aes, programas ou projetos cadastrados no MAPPFor e incorporados
ao PPA) (FORTALEZA, 2013a, p. 146).
Finalmente, aproximando-se de verdadeiras propostas participao
democrtica da sociedade, consta como programa finalstico do Eixo III
Gesto Transparente, Participativa e Transformadora (FORTALEZA,
2013a, p. 195-199), o oramento da SECOT Secretaria da Controladoria
e Transparncia, incumbida do controle interno preventivo, auditoria
governamental e da transparncia administrativa suprassumo de uma
gesto democrtica.
No caso especfico da SECOT, rgo cujo nome expressivo denota dever
dedicar-se ao que se defendeu aqui por gesto democrtica, verifica-se
que tal secretaria teve previsto como gasto o total de R$ 12.477.601,00
(doze milhes, quatrocentos e setenta e sete mil e seiscentos e um reais)
apenas para Gesto e Manuteno (Cdigo 0001), alm de mais R$
600.000,00 (seiscentos mil) previstos para o Programa Transparncia:
ouvidoria, participao e controle social (Cdigo 0066)5.
Estranhamente, em visita ao stio oficial da referida Secretaria da
Controladoria e Transparncia, pouco se encontrou a respeito dos gastos
pblicos com o rgo, institudo em 2013, pela Lei Complementar n 137,
de 8 de janeiro daquele ano. O stio se limita a tratar de meros textos insti-
tucionais, at poticos, tratando da misso, dos objetivos, do organograma
da Secretaria etc., mas em nada se referindo transparncia, tampouco
ao controle social dos gastos pblicos. Frise-se que a mencionada Lei
Complementar Municipal estabelece como competncias da SECOT:

Art. 12. Secretaria Municipal da Controladoria e Transparncia


compete: elaborar normas e instrues e definir procedimentos
necessrios execuo de suas responsabilidades; realizar
auditorias em projetos de investimentos amparados por contra-
tos e convnios, onde o Municpio seja parte: emitir relatrios
conclusivos de auditoria e controladoria para o gestor maior
do municpio, secretarias e rgos interessados; acompanhar
e controlar a qualidade das informaes constantes do porta
da transparncia da Prefeitura Municipal de Fortaleza; apoiar
tecnicamente e orientar os rgos da administrao direta e
indireta em assuntos de sua alada; estabelecer controles e

1248
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

promover o acompanhamento necessrio ao cumprimento


da Lei Complementar Federal no 101, de 04 de maio de 2000,
que dispes sobre a responsabilidade da gesto fiscal [...]
(destaquei).

Em face de arrematado descumprimento no s do texto legal que com-


pe o Plano Plurianual de Fortaleza como tambm da Lei Complementar
Municipal que instituiu a referida Secretaria da Controladoria e Transpa-
rncia SECOT, questiona-se quo eficientes ho sido os programas do
Governo Municipal relativos participao popular na gesto da cidade.
Se nem o mnimo de transparncia feito pela Secretaria Municipal que
leva tal incumbncia no nome, o que se dir dos demais projetos que, em
tese, atm-se ao princpio democrtico-participativo?
O fato que o prprio Plano Plurianual fala em uma necessria, e
peridica, avaliao de seu cumprimento (ou no) pelo Poder Executivo
Municipal, a ser compulsado pela Cmara de Vereadores:

A avaliao do Plano Plurianual, por sua vez, ser realizada


anualmente, onde o Poder Executivo Municipal enviar Cmara
de Vereadores, at o dia 30 de abril de cada exerccio, o relatrio
de avaliao do Plano Plurianual conforme determina o Art 9
em seu pargrafo nico incisos I, II, III e IV da lei que compe o
PPA 2014-2017. Sero objetos das avaliaes:
as reas temticas correspondentes aos Resultados Estratgicos
de governo, tendo como base os seus indicadores de resultados;
a avaliaco do comportamento e evoluco das variveis macro-
econmicas que fundamentaram a elaborao do Plano;
agendas prioritrias de governo que impactem no cumprimento
dos objetivos dos programas;
a consistncia, pertinncia e suficincia da estrutura progra-
mtica (FORTALEZA, 2013a, p. 2013.

Com efeito, numa hiptese legal que, talvez, a custa de muito esforo
poltico, sanasse os vcios (anti)democrticos como a falta de transparncia
ou o descumprimento de normas de responsabilidade fiscal, permitisse
ocorrer, de fato e de direito, uma participao poltica efetiva da sociedade,
no mbito oramentrio, seria o disposto no art. 12 da Lei que instituiu o
PPAFor: Art. 12. O Poder Executivo promover a participao da sociedade
no acompanhamento e avaliao do Plano Plurianual de que trata esta Lei.

1249
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Ora, o direito de participao poltica, no mbito da gesto democrtica-


-participativa da cidade, no se deve revestir apenas de contornos propo-
sitivos, auditivos. A participao deve ocorrer de modo diuturno, no s
durante a composio das polticas, nas audincias e consultas, votaes
e pesquisas pela internet, mas tambm, ou mesmo precipuamente, aps
tais momentos, no plano executrio. Nesse sentido, Helio Saul Mileski
(2003, p. 138) preleciona:

[...] o controle da Administrao Pblica prprio dos Estados


de Direito e, sobretudo, democrticos, no sentido de se proceder
verificao, quanto ao atendimento dos princpios e normas
constitucionais, em toda forma de atuao administrativa, a qual
deve estar sempre voltada para a satisfao do interesse pblico,
que reflete fator de proteo no s para os administrados como
tambm para a prpria Administrao Pblica.

Pelo exposto, no haveria falar em gesto democrtica da cidade sem


que houvesse o necessrio controle de tal gesto por parte da populao,
uma vez que a finalidade de tal controle garantir que os agentes pblicos
municipais atuem de acordo com os princpios administrativos vigentes,
em especial, da legalidade, da impessoalidade, moralidade, publicidade
em eficcia (COSTA, 2006, p. 332). Diante do descumprimento, na prtica,
das normas do PPA no caso do exemplo aleatrio da SECOT o art. 12
da lei que instituiu o Plano despontaria como alternativa, democrtica,
participativa, para que se sanasse tal problema.

4. CONSIDERAES FINAIS

A cidade deve ser o espao democrtico por excelncia num Estado


de Direito que se constitui, a um s tempo, como Estado social e Estado
democrtico. na localidade que se confrontam os diversos interesses
dos muncipes, uma vez compreendendo a cidade tudo aquilo em que
se fundamenta a vida dos cidados. Tal liame indissocivel, at mesmo
transcendental, entre o local e o localista, entre a cidade e o cidado,
que torna possvel desenvolver-se a democracia em seus contornos mais
atuais, superando os vcios da representatividade.

1250
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O ideal democrtico-participativo, a um s tempo princpio basilar e


direito poltico, assume, destarte, seu grau mximo. A gesto democrtica
da cidade, que se inicia desde a previso de instrumentos participativos,
culminando na reprovao de condutas do administrador que no condi-
gam com o interesse da populao, representa, requisito imprescindvel
para a configurao do Estado Federativo brasileiro como Repblica
democrtica, dada a relevncia conferida ao Municpio pela CF de 1988.
Ademais, no se esgotam as possibilidades de controle social, sem
o qual no se concebe qualquer gesto democrtica, com o previsto na
legislao urbanstica, havendo em todo o Ordenamento Jurdico ptrio,
aqui e ali, previses normativas que no s possibilitam como tambm ou
precipuamente exigem a participao popular como critrio de validade/
legitimidade/aprovao. mesma maneira, o planejamento oramentrio
o verdadeiro planejamento, por tratar dos custos do Estado h de se
tambm pautar no ideal democrtico-participativo.
Nessa senda, iluminando com tal debate o Plano Plurianual do Mu-
nicpio de Fortaleza 2014/2017, pudera-se perceber pontos positivos
e negativos no que concerne participao popular em sua lavratura.
De um lado, a recepo dos mandamentos participativos constantes da
prpria Leio Orgnica do Municpio, revisada em 2006, e do Plano Diretor
Participativo, promulgado em 2009, com o j experimentado oramento
participativo em 2005, o PPAFor 2014/2017 contou com a atuao de li-
deranas, entidades, organizaes no-governamentais e demais arranjos
da sociedade civil em sua elaborao. Por outro, ao se compulsarem os
planos, metas e diretrizes traadas, muito de vago se notou como resposta
ao constatado problema da apatia poltica a participao no vista
como prioridade.
Ademais disso, ao se verificar, aleatoriamente, a execuo do Plano no
seio de uma Secretaria Municipal estratgica, qual seja a SECOT Secreta-
ria da Controladoria e Transparncia, no se fez perceber qualquer ateno
s propostas presentes no PPAFor. A despeito da legitimidade conceito
poltico conquistada, pelo menos em tese, com a ampla participao na

1251
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

elaborao do Plano, a inaplicao de seus dispositivos e metas certamente


estaria margem da legalidade conceito jurdico. Entrementes, como
alternativa democrtica, restaria sociedade civil atuar como revisora e
avaliadora do PPA, no mbito de sua execuo, por fora do art. 12 da lei
que o aprovou.
Somente sob tal contorno democrtico-participativo se poderia sanar
os vcios encontrados no continente e no contedo do Plano Plurianual
de Fortaleza, bem como em sua (in)execuo, antes que se lhe esgote a
vigncia, antes que seja substitudo por outro Plano. No pode a gesto
e, especialmente, o planejamento diuturno da coisa pblica ficar ao car-
go tecnocrtico dos mandatrios, dos representantes, afinal, conforme
costuma dizer Hugo de Brito Machado (2010, p. 18), so estes somente
alguns e s durante algum tempo; enquanto cidados somos todos ns
durante toda a nossa vida.

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NOTAS

1 Em grego, bem nascido, era o equivalente ao romano detentor do status civitatis.


2 Faz-se necessrio diferenciar, como o no fora feito ainda no presente trabalho, os conceitos de municpio,
este enquanto ente jurdico, componente federativo, e de cidade, ncleo urbano daquele, a urbe, a civitas
romana, que o prprio texto constitucional discrimina (art. 29, XIII, [...] interesse especfico do Municpio, da
cidade ou de bairros).
3 Recebido dia 30 de agosto, o Projeto virou lei j aos 27 de setembro de 2013.
4 Consta, no texto do prprio PPAFor (p. 129), que apenas 0,79% dos votantes pela internet, 11 (onze) pessoas
apenas, consideraram prioritria a temtica Participao Popular, Transparncia e Controle Social. Preocu-
pante dado reflete, tambm, o insistente hiato entre a academia, entre os cientistas, e a sociedade que lhes
cerca, vez que tanto mais se fala em democracia no mbito acadmico, menos se consubstancia um interesse
popular pela gesto da coisa pblica.
5 Programa semelhante, vinculado diretamente ao Gabinete do Prefeito, qual o Programa Gesto participativa
e social (Cdigo 0098), vislumbra no PPA um custo de R$ 4.635.000,00 (quatro milhes seiscentos e trinta e
cinco mil reais). Numa busca no stio da PMF com os termos Gesto participativa e social, entre aspas, ou
seja, exatamente como consta no PPAFor, no se obteve qualquer resultado.

1255
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Salvador e os Seus Planos


Diretores: Democracia Distante

Rodrigues, Raoni A.1


Carvalho, Cludio O.2

RESUMO

Nos ltimos anos, uma nova ordem jurdico urbanstica surgiu e se


aperfeioou no Brasil, tornando-se a principal bandeira dos movimentos
de reforma urbana e o instrumento tido como chave para a concretiza-
o do Direito Cidade. Ao mesmo tempo em que essa ordem floresceu,
as cidades brasileiras assistiram a uma ascenso de modelos de gesto
urbana pautadas por estratgias neoliberais de acumulao de capital,
que transformam os territrios locais em verdadeiros negcios, relegando
para segundo plano a sua funo social. O caso da elaborao e posterior
declarao de inconstitucionalidade do Plano Diretor de Desenvolvi-
mento Urbano de Salvador demonstra esse paradoxo: a nova legislao
urbanstica no consegue se sobrepor aos interesses corporativos dos
grandes grupos empresariais. O presente estudo, baseado em cuidadosa
reviso de literatura, procurou elucidar os aspectos jurdicos, polticos e
tecnocrticos que tm permeado a construo de um novo plano diretor
soteropolitano. Ao final, ser perceptvel que a viso de cidade enquanto
bem comum e espao das mais complexas realizaes humanas tem sido
superada por um modelo que transforma a mesma cidade em rentvel
negcio para uns poucos.
Palavras-chave: Plano Diretor; Gesto Democrtica; Direito Cidade.

1. INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 veio inaugurar uma ordem jurdico


urbanstica extremamente sofisticada, que logo foi reconhecida mundial-

1256
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mente. Essa nova ordem, que mais tarde foi fortalecida com o Estatuto
das Cidades (EC) de 2001, fez com que pela primeira vez o ordenamento
jurdico brasileiro recepcionasse instrumentos legais voltados para a pro-
moo da funo social do territrio urbano, objetivando a concretizao
do to aclamado Direito Cidade.
O aspecto mais marcante das novas legislaes urbansticas o seu
profundo carter democrtico. A participao popular se torna elemento
essencial para a formulao e execuo das polticas urbanas. O prprio
EC estipula isso de modo bem claro, ao colocar como uma de duas dire-
trizes (...) a gesto democrtica por meio da participao da populao
(...) na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano (EC, artigo 2, II). Liana Portilho
Mattos (2000, p. 70) enfatiza que a democratizao da gesto permite que
a vontade dos cidados seja transformada em polticas pblicas realmente
capazes de proporcionar a concretizao do Direito Cidade. Assim, a par-
ticipao popular no pode ser vista como um mero requisito de validade
dos processos de planejamento, mas como um verdadeiro pressuposto de
legitimidade das normas urbansticas (FERNANDES, 2013, p. 228). Alis, a
cidade no um agregado de terrenos sujeitos interpretao de tcnicos
e agentes privados. A cidade, pelo contrrio, um espao coletivo cul-
turalmente rico e diversificado que pertence a todos os seus habitantes
(FNRU, 2014). A democracia, pois, est na sua essncia mais primordial,
a razo de sua continuidade.
Ocorre que, depois de verem suas principais propostas colocadas nos
textos normativos, os defensores da reforma urbana tm se questionado
sobre o quanto esses dispositivos esto produzindo efeitos. Sabe-se que
os principais instrumentos urbansticos capazes se otimizar a funo so-
cial da cidade ainda encontram-se subutilizados ou mesmo nem foram
regulamentados. As cidades brasileiras ainda exibem um grave quadro
de segregao scio espacial, onde a maioria da populao urbana tem
acesso reduzido a infraestruturas das mais essenciais, como transporte,
saneamento bsico, equipamentos e sistemas de educao, sade e segu-
rana pblica, etc. notrio que a realidade urbana ainda no absorveu os
valores contidos nas legislaes urbansticas, mesmo tendo transcorrido

1257
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais de dez anos do EC. A prpria democratizao da gesto e do plane-


jamento, consubstanciada na participao popular durante a elaborao
e o acompanhamento de polticas urbanas, no tem passado de um mero
discurso apaziguador, j que a sociedade no conta com um canal no qual
ela seja realmente capaz de atuar na produo de sua prpria cidade.
A fragilidade da participao popular verificada, sobretudo, durante o
processo de elaborao dos planos diretores. Tendo como finalidade maior
balizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do Municpio, o plano
diretor se volta para a produo de uma legislao urbanstica consistente,
permitindo que a administrao pblica municipal adquira poderes fticos
de intervir na produo do espao urbano. A nova ordem jurdico urba-
nstica o considera como instrumento normativo base do planejamento
local, com poder para interferir na vida de todos os cidados, e, por isso,
institui que a participao popular condio de validade dos planos.
A cidade de Salvador, Bahia, desde a promulgao do EC, vivenciou
um perodo turbulento na elaborao dos seus planos diretores, sendo
que, por repetidas vezes, as suas principais legislaes urbansticas foram
invalidadas justamente pela ausncia de participao popular, j que foram
elaboradas em gabinetes fechados ou levadas a audincias pblicas fictas.
O presente estudo procura, a partir de uma anlise da experincia
recente de Salvador, avaliar o quanto os planos diretores tm sido capa-
zes de absorver as demandas sociais da cidade, tornando-se pactos reais
entre os diversos atores que convivem nos territrios soteropolitanos.
Objetiva-se ainda delimitar os principais obstculos sociais, jurdicos e
polticos que influenciam na construo de planos diretores participa-
tivos, trazendo reflexes sobre os avanos e limitaes das legislaes
urbansticas existentes.

2. O PLANO DIRETOR

2.1. O PLANO DIRETOR NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL

A CF, em seu artigo 182, pargrafo 1, enfatiza que o plano diretor o


instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urba-

1258
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

na, tornando-se obrigatrio nas cidades com mais de 20 mil habitantes.


A finalidade primordial deste instrumento organizar o desenvolvimento
fsico, econmico e social do Municpio. Importante que seja frisado que,
ao mesmo tempo em que define as diretrizes gerais das aes pblicas,
o plano diretor se volta para a produo de uma legislao urbanstica,
permitindo que a Administrao Pblica municipal adquira poderes fticos
de intervir na produo do espao urbano (MENDONA, 2000, p. 155).
Edsio Fernandes enfatiza que o plano diretor, na qualidade de instru-
mento bsico do planejamento urbano, foi criado com o intuito de promo-
ver as quatro principais dimenses do EC, quais sejam: (a) determinao
dos critrios para o cumprimento da funo socioambiental da propriedade,
algo que ir condicionar, inclusive, o exerccio do direito propriedade pri-
vada e, por conseguinte, produzir uma organizao territorial que expresse
um projeto de cidade; (b) identificao dos instrumentos urbansticos3
que contribuiro para a concretizao de tal projeto; (c) mecanismos de
regularizao dos assentamentos informais; e (d) regulamentao dos
processos de gesto urbana participativa (FERNANDES, 2006, p. 350).
Com a CF de 1988 o plano diretor deixou de possuir uma concepo
esttica para assumir uma concepo dinmica, deixando de ser a
sistematizao do que j existe para transformar-se na sistematizao
do desenvolvimento futuro (SILVA, 2006, p. 99). E isso representou um
grande avano tcnico para a poltica urbana, j que os planos diretores
anteriormente eram instrumentos estritamente voltados para a organi-
zao espacial da cidade. Hoje, seguindo as diretrizes do da CF de 1988 e
do EC, ele deve agregar normas voltadas para o pleno desenvolvimento
das funes sociais da propriedade e para a garantia do bem estar da
comunidade local.

2.2. PLANO DIRETOR E PARTICIPAO POPULAR

A CF de 1988 e o EC destacam o princpio da soberania popular como


o balizador central na produo do espao urbano, convocando o cidado
para gerir a cidade onde habita. Sobre a questo, Liana Mattos coloca que
a participao popular representa a expresso mais ativa do exerccio da

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cidadania, por meio da interao direta do querer popular com os processos


de tomada de deciso em nvel governamental (MATTOS, 2000, p. 70).
Jos Afonso da Silva (2006, p. 108) aponta que as intervenes urba-
nsticas costumam apresentar custos sociais e econmicos muito grandes,
necessitando que essas aes tenham a capacidade de satisfazer o mximo
de interesses coletivos, com o mnimo de prejuzos para os habitantes.
A relao custo/benefcio, deste modo, est no centro do planejamento,
e deve estar voltada para a justa distribuio dos benefcios e dos nus
derivados da interveno pblica no territrio urbano. E a forma mais
realista de se garantir tal democratizao atravs de um processo de
participao popular que coloque o cidado como atuante nos processos
decisrios de seu municpio, e no se baseando em pareceres construdos
em gabinetes.
A participao popular produz benefcios muito interessantes para a
cidade: (a) a participao contribui para minimizar certas fontes de dis-
toro, como as oriundas da corrupo (j que cooptar centenas mais
difcil que cooptar alguns poucos representantes) e dos erros de avalia-
o (principalmente quando decorrentes da distncia existente entre os
tcnicos e a realidade local); e (b) um processo participativo no planeja-
mento urbano faz do cidado um responsvel direto pelo seu resultado.
Assim, ele tratar de cuidar mais do patrimnio pblico que o envolve e
de fiscalizar a ao dos agentes pblicos que atuam diante dos seus olhos
(SOUZA, 2010, p. 334).
O EC determina que a participao popular deve ser consubstanciada
atravs de debates, audincias e consultas pblicas, ou por iniciativa
popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desen-
volvimento urbano (EC, artigo 43, II e IV). No existem ainda dispositivos
que determinem o alcance de tal participao, sendo que as poucas
experincias positivas de planos diretores participativos so oriundas de
esforos polticos locais, e no de uma observncia CF de 1988 e ao EC.
Outro aspecto dificulta a participao direta do cidado: os mecanismos
de captao das opinies coletivas so completamente mediados pelos

1260
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

agentes estatais. Normalmente, os temas discutidos ficam restritos a uma


pauta previamente estabelecida pelo governo local, impossibilitando que
os reais interesses e dificuldades da populao sejam estabelecidos.
Mas esses no so os nicos desafios que a participao popular
enfrenta na caminhada rumo sua efetivao. O caso dos ltimos pla-
nos diretores de Salvador demonstrar que a democratizao da gesto
municipal encontra foras antagonistas poderosas, que iro atropelar ou,
por vezes, mascarar a participao popular, na tentativa de se priorizar
os interesses de uma minoria hegemnica.

3. SALVADOR E O SEU PLANO DIRETOR

3.1. ASPECTOS HISTRICOS DOS PDDUS SOTEROPOLITANOS

As intensas discusses envolvendo o Plano Diretor de Salvador nem


de longe so uma novidade. Depois da vigncia do Estatuto da Cidade e
antes mesmo de 2012, dois PDDUs foram sancionados sob intensa pol-
mica, em 2004 e 2008, alinhando notoriamente as regras de zoneamento
ao interesse imobilirio (SANTANA, 2013, p. 6).
O projeto de lei que deu origem ao PDDU de 2004 foi elaborado por uma
comisso de 30 membros, coordenada pela Secretaria de Planejamento
(SEPLAM). Em apenas quatro encontros, eles promoveram uma reviso
do plano que vigia desde 1985, sem ter aberto espao para nenhum tipo
de participao popular, a despeito da legislao municipal da poca es-
tabelecer a obrigatoriedade da construo democrtica dos documentos
legais que versassem sobre o planejamento urbano. (SANTANA, 2013, p.
6). Deste modo, o PDDU de 2004 j nasce com vcios de legalidade, per-
manecendo sub judice at que estudos centralizados pela Universidade
Federal da Bahia avaliassem as especificidades do documento. Ao longo
do ano de 2005, verificou-se que o Plano no tinha viabilidade para ser
mantido nem era passvel de ser reelaborado (CRUZ, 2013, p. 6), devido
a sua impreciso tcnica e o seu potencial lesivo para o ambiente e para

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a sociedade. No mais, o documento legal destoava dos princpios mais


essenciais do Estatuto da Cidade, como o de potencializar a funo social
da propriedade e o de reduzir a segregao espacial.
A administrao municipal se viu obrigada a construir um novo Plano
Diretor. E para que este no enfrentasse os graves problemas de legitimi-
dade que inviabilizaram o PDDU anterior, muitas modificaes textuais
foram feitas. O PDDU de 2008 (Lei Municipal n 7.400/2008) trs em seu
texto claros dispositivos que reproduzem a lgica da nova ordem jurdico
urbanstica inaugurada pela Constituio Federal de 1988.
Apesar do PDDU de 2008 exibir textos compatveis com a CF e o EC,
ele sempre manteve distncia ftica de qualquer proposta que viesse a
interromper a espoliao urbana pelo capital privado. o que Ermnia
Maricato (2001, p. 136) chama de Plano Discurso: uma reunio de textos
que exibem princpios extremamente legtimos, mas sem nenhuma vo-
cao para a concretude.
Cruz e Costa (2013, p. 7) apontam para os fatores que tornaram o
PDDU de 2008 um abismo que separa discurso e prtica. Primeiramente,
o referido Plano no se alinha substancialmente com o EC, limitando-se
a cumprir algumas de suas formalidades apenas para no sofrer perse-
guies jurdicas. Se a populao participou de sua elaborao, isso se
deu apenas de forma ficta, j que nenhuma grande demanda popular foi
observada no momento de aprovao da lei pela Cmara Municipal. Em
segundo lugar, o PDDU de 2008 no trs a regulamentao dos principais
instrumentos urbansticos que objetivam a ampliao da funo social
da propriedade, a exemplo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU)
progressivo no tempo. Para completar, PDDU de 2008 tramitou por um
processo legislativo repleto de vcios legais e regimentais.
A paisagem urbana de Salvador sofreu modificaes profundas e
preocupantes desde ento. A presso dos setores empresariais sobre a
cidade se tornou notria em qualquer breve observao sobre a cidade,
principalmente se o olhar recair sobre o Acesso Norte e a Orla Martima.
Ambos foram alvejados por grandes projetos imobilirios, responsveis

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por transformar a paisagem a qualquer custo, com amplo desmatamento


de Mata Atlntica, aterramento de lagoas e concentrao de empreendi-
mentos de grande porte em espaos reduzidos. O resultado de tamanha
manobra exploratria j sentido por aqueles que residem ou transitam
por essas duas regies da cidade.

3.2. OS DESCAMINHOS DE 20124

No bastassem os imbrglios nascidos com os PDDUs de 2004 e 2008, o


ano de 2012 trs ainda mais descaminhos para o planejamento urbanstico
de Salvador. Na verdade, o caso se inicia em dezembro de 2011, quando
o Executivo Municipal encaminha para Cmara dos Deputados o projeto
de lei do denominado PDDU da Copa, que alteraria o PDDU de 2008. A
tramitao do PDDU da Copa desrespeitou largamente o rito legislativo
imposto pela Lei Orgnica do Municpio (LOM), alm de inobservar re-
quisitos dos mais essenciais para o planejamento urbano: a participao
popular e o estudo prvio de impacto urbano e ambiental.
Deve-se salientar que esses requisitos so elencados pela prpria
Constituio do Estado da Bahia5. Segundo tal documento legal, para
que sejam realizadas alteraes no PDDU, dever ser garantida ampla e
efetiva participao popular, corroborando com o princpio democrtico
que rege a Repblica Federativa do Brasil e se perpetua por toda a ordem
jurdica do pas, a exemplo do Estatuto da Cidade. A obrigatoriedade de
se avaliar os impactos urbansticos e ambientais tambm protegida pela
Constituio estadual6.
Diante do caso de flagrante ilegalidade, o Ministrio Pblico Estadual
da Bahia (MP-BA) moveu uma ao judicial perante o Tribunal de Justia
da Bahia, oportunidade em que os desembargadores imediatamente sus-
penderam a tramitao do projeto de lei do PDDU7.
Com a impossibilidade de levar as modificaes do PDDU adiante, a
Cmara Municipal faz a sua primeira grande peripcia. Alguns dispositivos
que deveriam ser determinados por um Plano Diretor so includos em

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

um projeto Lei de Ordenamento, Uso e Ocupao do Solo (LOUOS). Esta


foi a forma que alguns vereadores encontraram para alterar dispositivos
do PDDU sem cumprir os requisitos de sua tramitao, aprovando a Lei
n 8.167/2012 (a primeira LOUOS de 2012).
Mas essa peripcia contm altas doses de vcios legislativos. A partir do
momento que uma lei se volte para alterar definies, conceitos, gabaritos
e limites de ocupao urbana constantes em um PDDU, ela dever ser
originada atravs de um processo amplamente democrtico, que garanta
efetiva participao popular. Pouco importa o ttulo que se d a norma cria-
da, sendo relevante apenas o seu contedo material. Isso quer dizer que,
caso a nova lei redefina os dispositivos do Plano Diretor, dever seguir as
regras de tramitao de um Plano Diretor, mesmo que tenha nome diverso,
como o caso da LOUOS (ADI n 0303489-40.2012.8.05.0000, 2012, fl. 27).
Notando que a nova LOUOS (Lei n 8.167/2012) modificava dispositivos
do PDDU, o MP-BA promoveu uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADI), que foi acolhida, por unanimidade, pelo TJ-BA, em agosto de 2012.
O Tribunal ainda suspendeu sumariamente a aplicao das normas da
LOUOS que modificavam o PDDU.
O Executivo Municipal e a Cmara de Vereadores ainda seriam ca-
pazes de cometer uma nova peripcia. Em dezembro de 2012, a Cmara
recebe novos projetos de lei do Executivo, relativos a um novo PDDU e
a uma nova LOUOS. Em um processo legislativo ainda mais viciado que
o anterior, com cerceamento da devida participao popular e dos estu-
dos de impacto, o rgo legislativo aprovou a Lei n 8.378/2012 (o novo
PDDU) e a Lei n 8.379/2012 (a segunda LOUOS de 2012). Ambas foram
sancionadas pelo ento prefeito nos ltimos dias de seu mandato. E algo
chama muita ateno nesse episdio: as propostas elencadas pelas novas
leis so cpias quase que idnticas da Lei n 8.167/2012, que no momento
estava suspensa para que sua constitucionalidade fosse julgada pelo TJ-BA.
Os legisladores fizeram alteraes mnimas em algumas palavras, sem
que fosse alterada a essncia das normas propostas. O PDDU e a LOUOS,
aprovados no apagar das luzes de 2012, acabariam por produzir impasses
jurdicos j no incio da administrao seguinte.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.3. O DESENROLAR JURDICO NA VIRADA DE GOVERNO

A administrao municipal que assumiu a prefeitura em 2013 iniciou


sua gesto dotada de um PDDU e uma LOUOS extremamente contestvel.
Mesmo que pairasse uma nuvem de insegurana jurdica sobre eles, alguns
alvars chegaram a ser dados sob regncia dos novos instrumentos legais.
Ainda no incio do ano, o MP-BA realizou o aditamento do pedido da
ADI imposta contra a Lei 8.167/2012, para que a referida ao abarcasse
o PDDU e a LOUOS aprovados no final de 2012. O TJ-BA acolheu o pedido
do MP-BA, baseando-se no entendimento majoritrio do STF, que preza
pela possibilidade de aditamento da petio inicial da ADI quando, no
curso da ao, editada nova lei revogando o diploma impugnado, mas
perpetuando seus vcios e contedo. Deste modo, o Tribunal estendeu
a suspenso da Lei 8.167/2012 aos novos PDDU e LOUOS, at que elas
pudessem ser tambm julgadas com relao sua (in)constitucionalidade.
Diante de visvel dificuldade em procurar alguma constitucionali-
dade em documentos legais mergulhados na mais profunda incons-
titucionalidade, a gesto municipal h muito j modificou o foco de
suas aes: aperfeioar-se na arte do discurso. Ao invs de invocar o
Direito, os gestores passaram a fazer alegaes baseadas em anlises
fragmentadas e distorcidas, procurando impetuosamente restaurar as
Leis Municipais suspensas.

3.4. O CAOS, A COPA E A TECNOCRACIA 2013


O ANO DOS DISCURSOS

Em 2013, uma nova administrao assumiu o comando do munic-


pio de Salvador, tendo pela frente uma srie desafios. A administrao
pregressa deixou grandes pendncias financeiras e administrativas,
tidas como inviabilizadoras de uma gesto mais consistente. Com base
nisso, o discurso da nova gesto carregado pela idia de crise. E a crise
teria se agravado ainda mais por conta da j citada deciso do TJ-BA de

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

suspender o PDDU e a LOUOS de 2012. A Prefeitura Municipal se voltou


com veemncia contra a deciso, defendendo a manuteno dos famige-
rados documentos legais de 2012. A partir dali, nmeros fatdicos foram
apresentados pelo governo municipal e propagados com agilidade pela
mdia. Apenas a ttulo exemplificativo, o Jornal Bahia Negcios do dia 3 de
agosto de 2013 colocou como manchete: Suspenso da LOUOS e PDDU
desempregar mais de 10.000 operrios em Salvador. O jornal Correio,
por sua vez, publicou uma srie de matrias a respeito do recente episdio
envolvendo o PDDU e a LOUOS, destacando-se a que tem como ttulo: O
PDDU e o desemprego, cujo trecho foi destacado:

[a deciso do TJ] traz prejuzos construo civil e, consequen-


temente, gerao de empregos. Afinal, os empreendimentos
so realizados baseados em parmetros legais estabelecidos pela
Louos e PDDU. Agora, como ficam esses empreendimentos? A
construo civil um dos setores da economia que mais geram
empregos, diretos e indiretos, em Salvador8.

Se a administrao municipal anterior foi conhecida por criar leis urba-


nsticas repletas de vcios e atecnias, a atual gesto se aprimorou na arte
do discurso, principalmente quando se tratou de justificar o injustificvel.
Deste modo, o caso de Salvador vai demonstrar o quanto a prtica discur-
siva neoliberal, j analisada pelo presente artigo, interfere na produo
do espao urbano. Primeiramente, a cidade de Salvador est impregnada
pelo que Carlos Vainer (2001, pp. 92 e 93) chama de conscincia de crise,
ou seja, um sentimento coletivo que preza pelo temor de uma recesso
econmica sem precedentes, e que por isso aceita desvios legais, em nome
de um bem maior: a sobrevivncia do municpio. Trata-se de uma forma
bastante eficaz de legitimar projetos que iro repercutir negativamente na
vida de toda uma cidade. Sempre so apresentados muitos milhes de reais
em prejuzos, pela perda de oportunidades dos negcios das empresas de
construo, mas raramente so considerados os valores perdidos com a
precarizao da sade, da educao, da mobilidade urbana, da segurana
pblica, do lazer, etc.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Copa do Mundo tambm fornece alguns dos principais elementos


que do corpo aos discursos construdos pela atual administrao.
bem sabido que, diante da concorrncia global, as grandes cidades dis-
putam entre si pela captao do capital que circula o mundo em busca
de investimentos atrativos. Esse fundamento permite ao administrador
pblico a flexibilizao de legislaes e a supresso de direitos em nome
da captao do capital privado que circunda pelo mundo. Segundo essa
concepo, no h tempo para criao de consensos demorados a cerca
de uma legislao urbanstica cheia de detalhes. Salvador se torna mais
uma cidade negcio, e ainda uma cidade de exceo, que trata o seu
espao urbano como uma mercadoria que deve ser constantemente mol-
dada aos interesses dos investidores (VAINER, 2013, p. 38). O megaevento
Copa do Mundo se liga perfeitamente ao exposto: fornece justificativas
para a gesto municipal de Salvador se voltar prioritariamente imagem
positiva da cidade frente aos visitantes e suas cmeras, mesmo que isso
signifique subjugar os direitos da populao local fato verificado na Copa
das Confederaes 2013 e na Copa do Mundo 2014.
E de todos os discursos verificados, os que mais levantam atecnias so
justamente aqueles oriundos dos tcnicos (diga-se tecnocratas). Vale res-
saltar que em tempos neoliberais, o Estado cada vez mais considerado
incompetente e incapaz de administrar a cidade. A ideologia ps-moderna
coloca a lgica gerencial do meio privado como mais adequada para
cuidar, inclusive, dos bens coletivos, esvaziando a dimenso poltica do
planejamento urbano. Mais vale o parecer instantneo e superficial de um
grupo de tcnicos do que as expectativas e opinies da sociedade. Em 2013,
a tecnocracia urbana ganha novos contornos: ela se volta prioritariamente
para manter o mximo de disposies do PDDU de 2012, mesmo que este
tenha sido pautado pela inconstitucionalidade. As matrias jornalsticas
mais recentes tm privilegiado o espao destinado aos comentrios dos
especialistas, principalmente quando eles colocam que a deciso do TJ-BA
causou um vcuo legislativo no que se refere ao planejamento urbano.
Segundo seus comentrios, a cidade teria parado no tempo, j que per-

1267
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

deu as possibilidades legais de criar novas ruas, viadutos e edificaes. O


jornal Correio mais uma vez fornece exemplos precisos com relao s
exposies suscitadas. A capa da publicao do dia 24 de agosto de 2013
exibiu em letras garrafais a seguinte manchete: Salvador sem PDDU e
LOUOS. De modo mais ou menos similar, as matrias jornalsticas cos-
tumam divulgar alguns nmeros provveis de alvars suspensos e obras
paradas, dando a entender que Salvador tinha se tornado uma cidade
desregulada, carente de legislao urbana, impossibilitada de promover
seu planejamento espacial.
Qualquer opinio que se coadune com a idia de vcuo legislativo
absurda, pois contraria um dos dispositivos mais essenciais da Lei n
9.868/99, instrumento legal que rege a ADI no mbito do Supremo Tri-
bunal Federal, mas que aplicada, subsidiariamente, anlise de aes
declaratrias de inconstitucionalidade originadas com base na constituio
estadual. Trata-se do artigo 11, pargrafo 2, da referida lei, que expe o
seguinte: A concesso da medida cautelar torna aplicvel a legislao an-
terior acaso existente, salvo expressa manifestao em sentido contrrio.
Aplicando o dispositivo ao caso de Salvador, chega-se a seguinte
concluso: quando a medida cautelar recaiu sobre o PDDU e a LOUOS de
2012, suspendendo seus efeitos, Salvador no deixou de ser regida por
um Plano Diretor. Ao ser atingida pelo efeito suspensivo da ADI, as leis
viciadas se retiraram provisoriamente da ordem jurdica urbana, dando
lugar novamente ao PDDU de 2008. A cidade, portanto, no sofreu uma
ausncia legislativa. Os alvars que foram suspensos pela deciso do TJ-
-BA podem (quase todos eles) se moldar aos regramentos do PDDU de
2008 e, deste modo, tornar-se viveis juridicamente.
Em Salvador, como em tantas outras metrpoles do mundo, a ex-
panso do capital voraz: procura conquistar cada vez mais espaos,
remodelando-os conforme seus interesses. Para isso, o setor empresarial
e o governo municipal criaram discursos unssonos, propagados com
velocidade pela mdia. Fala-se em crise, fala-se em Copa, fala-se em tec-
nicismos econmicos e em governabilidade. Mas pouco se fala em como

1268
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a vida das pessoas ser afetada com as leis espoliativas, e menos ainda
em como o meio ambiente urbano ser impactado.

3.5. A DECISO DEFINITIVA DO TJ/BA E A REAO DA PMS

Depois de longa espera, a ADI proposta pelo MP/BA que recaa sobre
as Leis Municipais 8.167/2012, 8.378/2012 e 8.379/2012 foi julgada pelo
TJ/BA. As referidas leis tiveram sua inconstitucionalidade declarada em
sesso plenria ocorrida no dia 14 de outubro de 2013, em votao ex-
pressiva trinta votos contra dois.
A deciso do TJ/BA foi motivada justamente pela ausncia de efetiva
participao popular durante a elaborao dos documentos, alm da
inexistncia de estudos tcnicos que avaliassem as repercusses das
leis. A deciso do TJ/BA, at aqui, superou as principais preocupaes
apresentadas pelo presente estudo. Ocorre que o mesmo tribunal votaria
pela modulao de alguns efeitos das leis tidas como inconstitucionais.
O instituto jurdico conhecido como modulao dos efeitos da decla-
rao de inconstitucionalidade foi uma construo doutrinria e juris-
prudencial produzida em diversos pases, com o intuito de aperfeioar o
controle de constitucionalidade. Viu-se que, em alguns casos, a declarao
de inconstitucionalidade gera muitos inconvenientes, como a inseguran-
a jurdica, ausncia de regulao de alguns fatos jurdicos especficos e
lacunas normativas. Tornou-se necessria a criao de um instrumento
jurdico capaz de suavizar a declarao de inconstitucionalidade, compa-
tibilizando a deciso judicial com as necessidades da sociedade. O meca-
nismo que torna isso possvel a modulao dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade, que, diante do documento legal a ser extirpado do
sistema, preserva alguns de seus dispositivos temporariamente, at que
uma nova lei seja criada (STERNICK, 2014, p. 56).
No caso de Salvador, a modulao dos efeitos acolhida pelo TJ/BA recai
sobre dispositivos muito polmicos. O primeiro deles viabiliza o projeto
Linha Viva, que se refere construo de uma via de alta velocidade em

1269
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

terreno pblico que ser altamente pedagiada. Esse projeto ir remover


cerca de 10 mil famlias de bairros como Saramandaia e Mussurunga,
e seus muros iro dividir comunidades ao meio. No mais, produzir
danos ambientais srios, na medida em que a via ser construda em
uma importante bacia hidrogrfica e em rea de grande massa vegetal
que engloba a Represa do Casco. Tudo isso sem os devidos estudos de
impacto ambiental e urbano, e sem qualquer participao popular. A se-
gunda consequncia da modulao permite a implantao de um centro
administrativo municipal no bairro dos Barris, projeto que ser realizado
atravs de uma Parceria Pblico Privada. E o terceiro ponto da modulao
dos efeitos se direciona para a flexibilizao do Estudo de Impacto de
Vizinhana (IAB, 2014, p. 5-7).
Com a declarao de inconstitucionalidade das leis supracitadas, o
planejamento urbano de Salvador est, no momento, sendo embasado
pelo PDDU de 2008 e pela LOUOS de 1984. Portanto, os dois principais
documentos da poltica urbana soteropolitana foram construdos sem
qualquer observncia ao princpio da soberania popular.
Aps ter assistido suas principais leis urbansticas terem sua incons-
titucionalidade declarada, a PMS se viu obrigada a iniciar o processo de
elaborao do seu novo PDDU. Seus representantes tm salientado o ca-
rter democrtico que esse processo ter, assegurando que a participao
popular acontecer de fato. Ocorre que a primeira medida do governo
local foi a de produzir o decreto 24.392/2013, que cria uma comisso
tcnica para a reviso do PDDU. Num primeiro momento, a comisso se
reunir periodicamente para estabelecer os critrios bsicos do plano. As
audincias pblicas passaram a ocorrer em fase posterior.

4. OS OBSTCULOS PARTICIPAO POPULAR

No se pode achar que os mecanismos de participao popular no


encontraram barreiras fticas de difcil transposio. A partir do momento
em que leis urbansticas forem produzidas coletivamente, haver uma
natural democratizao da cidade, no sentido de que os benefcios do

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

desenvolvimento urbano podero ser divididos de forma mais justa. Os


interesses dos grupos hegemnicos se veem constantemente ameaados
pelos canais de participao, o que os fazem acionar mecanismos de defesa
no sentido de sabotar o sucesso da gesto democratizada.
O primeiro obstculo verificado ainda na fase de implantao das
audincias que do vida ao plano diretor (ABERS Apud SOUZA, 2010, p.
387). Os interesses do grande capital conseguem se infiltrar no contedo
do plano, mesmo antes dele ser destinado ao debate popular. O que le-
vado ao campo da participao so elementos nfimos de grandes projetos
que j foram previamente desenhados. Salvador foi palco de muitos casos
que comprovam esse posicionamento. Um deles se refere a um projeto
de requalificao do seu centro antigo intitulado Projeto de Humanizao
Bairro Santa Tereza, proposto pela PMS em 2012. Depois que um grupo
privado falhou em sua tentativa de revitalizar a regio, foi o poder pblico
que adotou o projeto como sendo seu, mudando um pouco o seu nome
(antes se chamava Cluster Santa Tereza), e perpetuando a integridade de
seu contedo. A populao local foi convocada para uma audincia p-
blica que trataria de um planejamento formulado por empresas privadas,
e, mesmo assim, pouco poderia fazer para redesenhar o projeto segundo
as necessidades coletivas.
O planejamento participativo encontra barreiras fticas que renem um
poderoso interesse especulativo do grande capital e um aparelho estatal
viciado em potencializar tais interesses. A mdia televisiva e impressa
forma essa trplice aliana, a partir do momento em que lana constantes
matrias oriundas do discurso dos grupos empresariais dominantes.
A participao popular tambm encontra desafios ideolgicos que
costumam ser suscitados pela Cincia Poltica tradicional. Essa ideologia
se volta mais especificamente para o aspecto da participao enquanto
experincia de democracia direta, na qual os cidados encontram vias
imediatas de exercer o seu poder poltico.
A crtica que mais recai sobre os modelos de democracia direta se
referem ao fato dela ser um sistema poltico compatvel apenas com

1271
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

pequenas coletividades, no sendo possveis de ser realizados em uma


cidade com milhes de habitantes. Salvador no a Atenas da antigui-
dade seria a constatao dessa linha terica. A confluncia de opinies
de uma populao to grande difcil de ser absorvida, de fato, mas no
se pode acreditar que os mecanismos de participao adotados pelo EC
no so capazes de superar esse dilema, formando consensos reais acor-
dados entre milhes de habitantes. As demandas dos diferentes grupos
populacionais podem ser levadas aos debates por meio dos delegados
escolhidos entre eles. Um delegado, diferente do poltico tradicional, no
toma decises discricionariamente, Cada um dos seus posicionamentos
tomado com relao vontade do grupo que ele representa. E caso ele
no esteja cumprindo bem o seu papel de mensageiro do grupo, pode-
r ser substitudo atravs de mecanismos eletivos simples e rpidos. A
descentralizao territorial tambm outra ferramenta que costuma ser
utilizada para possibilitar debates coletivos com uma quantidade menor
de pessoas, que se proporo a discutir sobre as localidades circundantes
s suas residncias (SOUZA, 2010, p. 330).
Outro aspecto ideolgico que reduz a fora da participao popular
se refere a uma descrena na capacidade tcnica das pessoas que iro se
manifestar nas audincias. A populao brasileira, seja por desinteresse,
seja por desconhecimento, no seria capaz de elaborar as normas que
dizem repeito cidade. Mas no se pode perder de vista que os tcnicos
podem compreender melhor os meios capazes de se cumprir metas, mas os
fins do planejamento devero ser decididos pela globalidade de habitantes
(SOUZA, 2010, p. 329). Os tcnicos sero aqueles que apoiaro a populao
na deciso dos melhores caminhos para que os objetivos coletivos sejam
cumpridos, atravs de um processo de compartilhamento de informaes
sobre o seu Municpio e de como as solues podem ser viabilizadas.
Ainda na esteira da incapacidade, Rebecca Abers (Apud SOUZA, 2010,
p. 388) coloca que um dos obstculos mais complicados que a participao
popular enfrenta se refere desigualdade existente entre os diferentes
grupos sociais com relao ao seu potencial participativo. Primeiramente,

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

as pessoas mais abastadas dispem de mais tempo e dinheiro para com-


parecerem s audincias pblicas. Depois, o baixo nvel de escolaridade
dos grupos menos favorecidos, apesar de no serem fatores determinantes
para a despolitizao, dificulta que as demandas oriundas dos bairros
populares sejam melhor traduzidas para o mundo jurdico.
Mas o pior de todos os obstculos se refere efetividade das leis urba-
nsticas. Mesmo que essas demandas se transformem em normas jurdicas,
no existe no Brasil qualquer segurana quando o assunto viabilizar a sua
aplicabilidade em nome da funo social da cidade. Interessante observar
que essa deficincia de eficcia s poder ser contornada se a participa-
o popular no ficar restrita ao momento de elaborao das normas. Ela
deve se estender para muito alm, atravs de processos participativos
continuados que transformem os habitantes em fiscais das aes pblicas.
notvel que a elaborao de um plano diretor participativo encontra
obstculos de difcil superao. No por acaso que Salvador ainda no
possui um PDDU que tenha sido regularmente formulado. As audin-
cias pblicas, quando existiram, foram subvertidas, transformando-se
em espaos de falsos debates. A populao no geral tida como pouco
interessada pela vida pblica, e os episdios de depredao em espaos
pblicos costumam ser interpretados como oriundos de um povo sem
educao, que no merece a ateno do Estado. Talvez seja essa a jus-
tificativa para que os governos municipais que se alternam por Salvador
serem dotados de uma transparncia falsificada, que maquia ou suprime
dados que auxiliariam a populao a compreender melhor sua cidade.
Atualmente Salvador passa por uma situao que revela a grande falha
da atual ordem jurdico urbanstica. Depois de ter visto seu projeto de lei
do PDDU ter sua inconstitucionalidade declarada, a PMS se voltou para um
processo de grande formalizao da participao popular. Espera-se, com
isso, que todos os requisitos de validade sejam observados, objetivando
um PDDU sem vcios. Resta saber se os mecanismos de participao sero
canais efetivos no apenas para captar as manifestaes da populao,
mas, acima de tudo, fazer com que seus anseios sejam transformados em
normas constantes no plano.

1273
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Deve-se enfatizar que participar difere completamente de compare-


cer. E a partir do momento em que a PMS realiza encontros prvios para
definir as bases do PDDU, sugere que o planejamento urbano continuar
afastado das principais demandas populares. E aqui reside a grande falha
da CF de 1988 e do EC, que impe um grande obstculo democratiza-
o da gesto: ao definir a indispensabilidade da participao popular na
elaborao do plano diretor, nenhum dos documentos legais estipulou
as suas configuraes (SANTOS JR e MONTANDON, 2011, p. 46). Qual
a sua composio? Quais os contedos que ela deve abranger? Qual o
alcance de suas decises? Os conselhos formados sero permanentes
ou transitrios? Deliberativos ou consultivos? Este ltimo ponto gera a
maior de todas as discusses acerca do plano diretor participativo: eles
sero constitudos de normas que o Executivo estar vinculado, ou de
dispositivos sem contedo obrigatrio?
Independente dos avanos da atual legislao urbanstica brasileira,
ela possui lacunas que precisam ser sanadas, com o objetivo de fortale-
cer a participao popular, no sentido de impedir que os interesses de
uma minoria continuem reduzindo o alcance e o contedo dos debates
pblicos. Seria um passo importantssimo para que os obstculos sociais
e econmicos que se opem participao possam ser superados, ou,
pelo menos, mitigados.

5. CONSIDERAES FINAIS

A poltica urbana de Salvador tem seguido a tendncia das principais


cidades brasileiras, onde a interveno estatal, ao invs de seguir as dire-
trizes legais que se ligam concretizao do Direito Cidade, acaba por
favorecer a concentrao de renda, propriedade e poder de forma abusi-
va, gerando segregao social e espacial, degradao do meio ambiente,
precariedade nas condies de trabalho e lazer, privatizao do espao
pblico, etc. (OSRIO, 2006, p. 195).
A declarao de inconstitucionalidade que recaiu sobre o PDDU da

1274
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Copa (e as duas LOUOS elaboradas em 2012) no representou uma vitria


para a populao soteropolitana. Em primeiro lugar, foi acompanhado
pela modulao dos efeitos de dispositivos capazes de provocar graves
danos ambientais e sociais cidade. Depois, o PDDU que passou a viger,
o de 2008, no necessariamente interessante para Salvador, na medida
em que no foi produzido de modo democrtico.
J foi apontado pelo presente trabalho que os mecanismos de parti-
cipao popular precisam ser mais especificados pela CF de 1988 e pelo
EC, no sentido de impedir que os interesses do grande capital compro-
metam a real democratizao da gesto. Mas no se pode acreditar que
a simples elaborao de leis federais por si s produzir efeitos sociais
significativos. Ermnia Maricato (2001, p. 143) alega que o grande equvoco
dos movimentos sociais que objetivam a Reforma Urbana foi concentrar
quase todo o seu esforo na produo legislativa. No se nega aqui a
importncia da norma jurdica como instrumento coercitivo capaz de
orientar uma construo mais democrtica do espao urbano. Acontece
que as cidades brasileiras so marcadas pelo confronto entre legalidade e
ilegalidade, entre a cidade e a no cidade. Na prtica, a lei urbanstica no
consegue atingir de modo satisfatrio as suas duas finalidades bsicas:
no amplia o acesso dos cidados s condies de vida mais bsicas, e
nem estabelece limites fticos aos interesses do capital privado.
Diante do exposto, v-se que o operador do Direito que se ocupe do
estudo das legislaes urbansticas no pode restringir sua anlise ape-
nas s questes que envolvam a vigncia e a validade de tais normas. A
cidade no pode ser tratada como um mero territrio do dever ser. da
responsabilidade do operador do direito priorizar o plano de eficcia das
normas que analisa, j que o Direito no tem como finalidade primordial
a construo de modelos tericos ideais. Muito pelo contrrio, o Direito
deve ser considerado um instrumento capaz de harmonizar as relaes
humanas, inclusive espacialmente.
O presente estudo buscou demonstrar que a superao do atual im-
passe que existe no planejamento urbano de Salvador depende de uma

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

inovao nas formas de compreender e idealizar a cidade. A capital baiana


vive um momento muito rico para se realizar reflexes nesse sentido: o
da elaborao de um novo PDDU. E o atual discurso tecnocrtico e elitista
que costumou influenciar na base dos planos anteriores precisa ser subs-
titudo por novas formas de se fazer poltica, mais capazes de restaurar
a esfera pblica, de construir vnculos sociais e de proporcionar canais
coletivos de debate que rediscutam periodicamente o planejamento da
cidade (SEIXAS, 2014, p. 227). O modelo hierarquizado que se estabelece
entre o Estado e a sociedade deve dar espao para formas mais abertas
de participao popular, que permitam aos soteropolitanos no apenas
incluir suas demandas nas leis urbansticas, mas, acima de tudo, que
possibilitem a todos fiscalizar e qualificar a implementao das polticas
pblicas. E no apenas a participao popular precisa ser melhor constru-
da e assimilada pelo novo PDDU, mas tambm o prprio conceito do que
a cidade, e para que e para quem ela serve, precisa ser melhor definido
e compartilhado por toda a populao.
A cidade no pode ser considerada apenas como um conjunto de mo-
numentos que solidificam a convivncia humana. Muito pelo contrrio. A
realidade urbana fluida, dotada de planos diversos, dimenses que podem
guardar semelhanas ou paradoxos entre si. Ela a todo tempo constru-
da e reconstruda a partir dos fatores econmicos, polticos e culturais
que emanam do cotidiano social; e pode ser a todo tempo interpretada
e reinterpretada, de acordo com as crenas e interesses que motivem os
olhares. Diante das infinitas possibilidades de compreenso e de vivncia
que podem emanar da realidade urbana, Henry Lefebvre (1978, p. 85)
afirma que a cidade nunca poder ser caracterizada como uma obra j
terminada, resultado de um sistema natural imposto aos cidados. Muito
pelo contrrio, a cidade um livro que est sempre por fazer, renovando-
-se conforme os destinos sejam elaborados pelos seus habitantes. E a sua
lei, portanto, deve se orientar nesse sentido.

1276
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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NOTAS

1 Bacharel em Direito pela FTC. Membro do Grupo de Pesquisa Direito Urbano, Agrrio, Ambiental e Movimentos
Sociais da UESB. Advogado. Email: raoniarodrigues@gmail.com
2 Doutor em Urbanismo pela UNEB. Professor da UESB. Advogado. Email: ccarvalho@uesb.edu.br
3 O plano diretor estipulado pelo EC dotado de um hall amplo de instrumentos urbansticos capazes de
otimizar a funo social das cidades: Outorga Onerosa do Direito de Construir (Solo Criado), Contribuio de
Melhoria, Transferncia do Direito de Construir, Operaes Urbanas, Consrcio Imobilirio, Zonas de Especial
Interesse Social (ZEIS), dentre outros. Cada Municpio deve adequar a aplicao dos referidos instrumentos de
acordo com as suas particularidades.
4 O presente tpico tem seu contedo bsico extrado dos autos da ADI n 0303489-40.2012.8.05.0000, consi-
derando as alegaes do MP-BA e da Prefeitura Municipal, alm dos pronunciamentos do TJ-BA.
5 A Constituio do Estado da Bahia, em seu artigo 64, dispe: Ser garantida a participao da comunidade,
atravs de suas associaes representativas, no planejamento municipal e na iniciativa de projetos de lei de interesse
especfico do Municpio (...).
6 A mesma Constituio determina, no caput de seu artigo 225, que: os planos e projetos urbansticos devero
ser elaborados e implementados de acordo com os padres de qualidade ambiental, orientando-se no sentido
da melhoria da qualidade de vida da populao (...).
7 Sobre a competncia de um Tribunal estadual para julgar a ADI, o STF se pronuncia da seguinte forma: a
questo da constitucionalidade da lei municipal em face da Constituio estadual, ainda que em relao a dispo-
sitivo semelhante Constituio Federal, uma questo constitucional estadual, que dever ser apreciada pela
Corte de Justia competente.
8 Texto escrito pelo vereador Leo Prates no jornal Correio de 1 de agosto de 2013.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Participao Social e Gesto Pblica:


O Caso do Conselho Municipal de Meio
Ambiente de Belo Horizonte

Reginaldo Magalhes de Almeida1

RESUMO

As reflexes sobre a temtica ambiental no campo do Direito e do


Planejamento Urbano vm ampliando. As mudanas climticas, a escas-
sez da gua potvel para o abastecimento, assim como a degradao
do meio ambiente so questes em pauta na agenda de aes governa-
mentais que exigem solues emergenciais e eficazes. Entretanto, longe
de serem preocupaes distantes da realidade, os problemas ambientais
refletem diretamente no cotidiano social, interferindo na qualidade de
vida e agravando as deficincias socioeconmicas j existentes nas cida-
des. Parcerias entre o Poder Pblico e a sociedade civil organizada, que
resultam em rgos colegiados e de representao so necessrias para
encontrar solues qualitativas em direo ao desenvolvimento susten-
tvel. O presente artigo pretende analisar criticamente o caso especfico
do Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM) de Belo Horizonte,
rgo setorial, responsvel pela gesto ambiental e pelo licenciamento
de grandes empreendimentos imobilirios da cidade. O artigo baseia-se
em uma pesquisa documental, considerando as legislaes ambientais
nos mbitos federal e municipal, publicaes sobre a participao social,
bem como nas observaes das reunies do conselho realizadas entre os
anos de 2010 e 2014. Discute-se a atuao do COMAM sob a perspectiva
da democracia participativa, do fortalecimento dos mecanismos de gesto
pblica, responsabilidade e controle social. Dando especial ateno para
a dinmica participativa dentro do COMAM, verifica-se que, apesar da
garantia de espaos de gesto conjunta entre as esferas pblica e privada,

1279
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

existem entraves de ambos os lados que debilitam a efetiva participao


popular na gesto urbana e ambiental da cidade.
Palavras-chave: Participao social; Gesto ambiental; COMAM.

INTRODUO

No momento atual, cada vez mais evidente que as aes antrpi-


cas impactantes no meio ambiente tm reflexo no s na natureza, mas
tambm atingem diretamente a prpria coletividade humana. Esta assiste
nas cidades ao crescente agravamento das questes ambientais e dos
problemas urbanos, como a poluio sonora e atmosfrica, as enchentes,
a escassez da gua, a degradao do meio fsico e a ocupao de reas
imprprias. At poucas dcadas atrs, pensar que a ao do homem pu-
desse causar danos irreversveis ao meio ambiente, a ponto de colocar em
risco a vida num curto espao de tempo, no era uma hiptese considerada
pelo cidado comum, parecia algo distante da realidade.
No Brasil, no final de Sculo XX, o assunto da degradao ambiental
nos grandes centros urbanos ganhou gradualmente espao na pauta go-
vernamental, bem como conquistou especial ateno da imprensa e dos
setores da sociedade civil. Nas discusses contemporneas da atuao
sobre os impactos da ao humana no meio ambiente, pode-se destacar a
importncia do envolvimento da sociedade civil na gesto pblica ambien-
tal, refletindo em questes como a responsabilidade social, a participao
e o papel do Estado como representante do interesse da coletividade.
Questes sobre o tema podem ser formuladas, tais como: Quais instru-
mentos existentes no municpio que possibilitam a participao popular
na gesto pblica ambiental? Qual a realidade da relao prtica entre
poder pblico e sociedade civil na gesto ambiental?
Dois marcos legais brasileiros, a Constituio Federal de 19982 e a
Lei Federal conhecida como o Estatuto das Cidades3 abarcam a ideia de
responsabilidade social e da participao da sociedade nas tomadas de
decises governamentais, valorizando no s a democracia representativa,

1280
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mas tambm instrumentos de democracia direta. Na Constituio Federal


de 1988, a questo da responsabilidade ambiental diretamente ligada
ao do Poder Pblico e da sociedade. Segundo a Magna Lei:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente


equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes. 4

Para a sociloga e professora Maria Luiza Souza a participao


requisito de realizao do ser humano e para seu desenvolvimento social
requer participao nas definies e decises da vida social 5. Participao
para a autora relacionada conscincia dos cidados, ao exerccio de
cidadania, s possibilidades de contribuir com processos de mudanas e
conquistas. Pode ser entendida como um processo em que a populao
se descobre como sujeitos polticos, exercendo os direitos polticos.
O professor Dalmo de Abreu Dallaari6 considera que na democracia
representativa a populao concebe um mandato a alguns cidados, para,
na condio de representantes, externarem a vontade popular e tomarem
decises em seu nome, como se o prprio povo estivesse governando. J
como democracia direta, o autor considera a ao direta da populao na
tomada de decises, no utilizando o recurso da representao, ou seja,
todos os cidados podem participar diretamente no processo de tomada
de decises.
Entende-se que o ponto central da democracia participativa esta-
belecer mecanismos de intermediao e conjuntamente acrescentar os
instrumentos de participao do povo, necessrios para a interveno
do governado nas polticas pblicas e nos mecanismos de controle dos
governantes. De acordo com a procuradora Marina Andrade:

[...] O modelo participativo semi-direto, caminhando rumo


democracia direta, que no abandonar por hora os aspectos
da democracia representativa. [...]. A democracia participativa
promove a mobilizao e a conscientizao do cidado, possi-
bilitando que os cidados conheam o Estado, para que assim
possam participar do seu gerenciamento nas diversas esferas
polticas e de competncia administrativa. 7

1281
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A participao social uma modalidade de participao instituda nas


ltimas dcadas do Sculo XX, cuja categoria central no mais comu-
nidade, nem povo, mas a sociedade8. Esse perodo foi marcado por
grandes mobilizaes e profundas modificaes na democratizao do
Pas. O poder centralizado, desde 1930, deu lugar ao processo de partici-
pao, descentralizao e redesenho do Pacto Federativo aprovados na
Constituio Federal de 1988. Com a nova Constituio, os mecanismos de
participao e de representao institucionalizam-se e os rgos com esta
finalidade passam a ser no apenas espaos de consulta, mas normativos,
definidores de parmetros e deliberadores de polticas pblicas, como os
conselhos na rea ambiental, ampliando o espao da participao social.
Atualmente, a qualidade de vida nas cidades um aspecto fundamental
na formulao, implementao, fiscalizao e reestruturao de polticas
pblicas na rea ambiental. Assim, questes como a gesto ambiental,
o controle da emisso de gases poluentes, a preservao ambiental e os
estmulos a usos alternativos de energia, so to importantes quanto ques-
tes como infraestrutura urbana, saneamento bsico, polticas de sade,
educao, emprego e gerao de renda. Interessa neste artigo, discutir a
gesto pblica ambiental, desenvolvida pelo COMAM (Conselho Municipal
de Meio Ambiente), rgo deliberativo e consultivo de Belo Horizonte,
capital de Minas Gerais.

PARTICIPAO SOCIAL E MEIO AMBIENTE

Diversos tericos, especialistas em meio ambiente, como Maisa Sa-


les Gama Tobias e Alberto Carlos de Melo Lima9 entendem que se deve
considerar na gerao e execuo de uma gesto pblica ambiental de
qualidade a multiplicidade de facetas sociais que se inter-relacionam para
proporcionar uma preservao qualitativa dos meios natural e social. Na
perspectiva socioambiental, a intersetorialidade fundamental, gerando
uma comunicao entre as mais diversas reas de interveno estatal,
tanto na rea ambiental propriamente dita (preservao de parques e

1282
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

espcies em extino, controle da poluio, etc.), como nas reas de in-


terveno social (urbanizao, sade, educao, etc.).
Segundo o jurista e doutor em Direito Pblico, especialista em Direito
Ambiental Toshio Mukai10, relevante no Estado democrtico a consci-
ncia cada vez maior da populao com relao s polticas ambientais
nas reas urbanas e assim, fazendo-se mais presente nos rgos delibe-
rativos ou consultivos . Para o autor, a populao constitui, na teoria
11

democrtica a verdadeira fonte de poder, que o delega, na tica de um


contrato social, para representantes exercerem-no em seu nome dentro
de uma estrutura de Estado.
O recurso da democracia representativa se fortalece com a comple-
xidade cada vez maior da sociedade, a fim de que esta seja gerida com
mais organicidade. Entretanto, essa mesma complexidade social traz
novos desafios para a conduo estatal, podendo distanciar a ao go-
vernamental de quem realmente representa a prpria populao, gerando
como Andrade afirma a crise de representatividade:

[...] ao invs de servir sociedade, o Estado ganhou autonomia,


trabalhando como se fosse uma entidade a parte, forjando os
seus prprios interesses e forjando as suas prprias justificati-
vas, muitas vezes contraditrios aos interesses e justificativas
da sociedade [...] Assim a representao poltica, que durante
um perodo de tempo teria atingido o mnimo necessrio das
exigncias de legitimidade passou a ser questionada, j que era
crescente o distanciamento entre o poder pblico e a sociedade. 12

Frente a essa crise anunciada por Andrade, que se fundamenta a ao


conjunta dos governos com a populao, para que no s as demandas
sociais sejam ouvidas, mas tambm atendidas em um esforo conjunto
no alcance de um interesse comum.
A participao social e o controle da ao estatal na gesto pblica
deve ser uma constante para que avanos efetivos sejam factveis. En-
tretanto, tal processo est ligado a uma tomada de conscincia sobre os
acontecimentos socioambientais, seus impactos sobre a vida em todo o
globo, bem como o reencontro do indivduo com o seu papel cidado.

1283
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nesta perspectiva que a sociedade civil se organiza e participa ativamente


na conduo da gesto ambiental em todos os nveis, mas ganhando cada
vez mais espao no mbito de deciso local.
Neste contexto, destaca-se o surgimento e papel das entidades civis
do terceiro setor, as ONGs, conforme nos ressalta o professor doutor em
Cincias Humanas, Guido Fernando S. Soares:

[...] na tarefa de conscientizao, foi e tm sido de extrema im-


portncia a atuao daquelas organizaes humanas, institudas
segundo a lei de determinado pas, que lhe fornece a sede e que
so formadas por pessoas fsicas e jurdicas [...] com finalidades
de preservao do meio ambiente [...] as conhecidas ONGs. 13

Por outro lado, o Estado democrtico de direito amplia seu foco de ao,
no se limitando ao unilateral, como representante nico da vontade
popular, mas sim, buscando no prprio cerne social os resultados mais
prsperos de gesto. Mostra-se necessria a convivncia de mecanismos
de democracia representativa e de democracia direta para garantir, na
complexidade contempornea das estruturas sociais, uma gesto pblica
qualitativa e de acordo com os interesses da sociedade. O fortalecimento
de instncias de participao popular, bem como a descentralizao de
parcerias e gesto, so medidas qualitativas na conduo de polticas p-
blicas ambientais. Estudos feitos pelo Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) apontam que os mecanismos da democracia
direta oferecem aos cidados oportunidades de contribuir para o controle
e a gesto dos assuntos polticos. 14
fundamental a conscincia individual e coletiva acerca da responsabi-
lidade social no setor ambiental para que esse esforo conjunto funcione.
O Estado deve ter (como j visto) uma atuao mais concreta e efetiva,
mas cabe sociedade civil um papel mais ativo na preservao do meio
ambiente e na oferta de uma gesto ambiental qualitativa. Assumir um
papel passivo sobre a ao humana no meio ambiente e se desvincular
da responsabilidade individual e coletiva dos impactos destas aes, se
eximir do dever cidado.

1284
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A ideia de responsabilidade social est vinculada ao responsvel em


prol da sustentabilidade socioambiental. Para ngela Fernandes o conceito
de responsabilidade social consiste no somatrio de atitudes assumidas
por agentes sociais cidados, organizaes pblicas, privadas com ou
sem fins lucrativos estreitamente vinculadas a cincia do dever humano
(tica) e voltadas para o desenvolvimento sustentado da sociedade. 15
O professor doutor em economia, Luiz Carlos Bresser Pereira, considera
que o cidado cidado na medida em que, alm de ter seus direitos
egostas garantidos, assume responsabilidades, em relao ao interesse
pblico, que podem estar em contradio com seus interesses particulares
. Mas essa responsabilidade tambm se vincula ao responsvel na
16

hora de verificar se o Estado est cumprido a sua funo representativa


de forma eficiente. o controle social sendo exercido em prol da gesto
ambiental, entendendo-se por controle social a ao fiscalizadora da so-
ciedade sobre a atuao do Estado com o objetivo de fazer valer direitos
conquistados pelo corpo social. Ou seja, tem por base a prtica da demo-
cracia participativa, possibilitando aos cidados a participao na gesto
pblica a fim de torn-la mais eficiente, transparente e comprometida com
os interesses da coletividade.
O Controle Social apresenta duas formas: a primeira, exercida pelo
Estado sobre os indivduos e grupos, e a segunda, que se refere par-
ticipao social na elaborao e fiscalizao de polticas pblicas em
contextos democrticos. Este ltimo deve ser um mecanismo estimulado
no s dentro de um arcabouo jurdico, mas principalmente, dentro
da prtica consciente do cidado em acompanhar a ao do Estado na
aplicao de recursos pblicos, em prol de polticas voltadas para as
demandas da sociedade. O controle no deve ser entendido como uma
forma de perseguio ou oposio ao ator estatal, mas sim como forma
de corresponsabilidade cidad na aplicao efetiva das polticas pblicas
adequadas ao atendimento das necessidades sociais, exercendo um papel
fiscalizador e acompanhador da aplicao de tais polticas.
Conclui-se que a responsabilidade social deve estar presente tanto

1285
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por parte dos agentes estatais, como dos agentes privados, interagindo
com a prtica do controle social como forma de garantir a eficincia da
gesto pblica. Ou seja, quanto maior o senso de responsabilidade social,
maior ser o comprometimento do Estado na administrao dos bens e
interesses pblicos, gerando mais transparncia aos seus atos.
Com a criao da Lei Federal n 6.938/8117, o pas passou a ter uma
Poltica Nacional do Meio Ambiente. Essa lei consiste em um marco le-
gal para as polticas pblicas de meio ambiente desenvolvidas no Brasil.
Considera-se que a partir de 1981 comeou a ocorrer uma integrao e
uma harmonizao dessas polticas tendo como norte os objetivos e as
diretrizes estabelecidas na referida lei pela Unio, atravs da criao do
Sisnama. Segundo o Art. 3 da Lei 6.938/81:

O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), constitudo pe-


los rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municpios e pelas fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental,
tem a seguinte estrutura: I rgo Superior: o Conselho de Gover-
no; II rgo Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA); [...] V rgos Seccionais: os rgos
ou entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta,
as fundaes institudas pelo Poder Pblico cujas atividades
estejam associadas s de proteo da qualidade ambiental ou
quelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais [...];
VI rgos Locais: os rgos ou entidades municipais respon-
sveis pelo controle e fiscalizao das atividades referidas no
inciso anterior, nas suas respectivas jurisdies. 18

O Sisnama, que tem o objetivo de proteger o meio ambiente e a qua-


lidade de vida da sociedade, segundo o jurista Edis Milar, composto
pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios e pelas Fundaes institudas pelo Poder Pblico. 19
O Estado, atravs da Poltica Nacional de Meio Ambiente, organiza o
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) nas trs esferas federativas
(nacional, estadual e municipal), atravs de conselhos de meio ambiente.
Com os conselhos e a implementao das diretrizes estabelecidas na po-
ltica nacional, a gesto ambiental no Brasil se qualifica e torna-se cada
vez mais um importante ponto da agenda de ao governamental.

1286
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Por meio da estratgia de gesto ambiental colegiada e o estmulo ao


desenvolvimento de instrumentos de democracia participativa, os con-
selhos constituem espaos de interao do Estado com a sociedade civil,
que se organiza para melhor representar os interesses coletivos.
O Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) serve como refe-
rencial para os conselhos regionais, alm de exercer um papel de peso na
conduo da gesto ambiental em todo o territrio nacional. Atravs do
sistema colegiado de gesto, de grupos de trabalho, cmaras temticas,
reunies abertas a qualquer interessado, audincias pblicas e boletins
informativos, o CONAMA facilita o processo decisrio, tornando-o aberto
e participativo. O diretor executivo do CONAMA, de 2001 a 2002, arquiteto
e ambientalista Maurcio Andrs Ribeiro, esclarece:

O CONAMA exerce papel relevante no apenas na poltica am-


biental brasileira, mas como propositor e indutor de propostas
que possam contribuir para a sustentabilidade de nosso desenvol-
vimento(...) O CONAMA constitui instrumento fundamental para
promover mudanas de comportamento, no sentido de construir
uma sociedade e uma cultura sustentveis e que levem a maior
justia social e equidade econmica.20

Sob essa perspectiva, Roberta L. S. de Araujo Marque afirma que [...]


o Estado Democrtico de Direito somente se aperfeioa na proporo em
que o povo nele ativamente possa se inserir 21
. A Constituio Federal
de 1988 traz importante avano na garantia de instrumentos de demo-
cracia participativa, tais como: referendo, plebiscito, iniciativa popular
de projeto de lei.
Tal visibilidade da prtica democrtica estimulou a insero de vrios
outros mecanismos participativos no arcabouo legal e na conduo ad-
ministrativa municipal, a exemplo do oramento participativo, das audin-
cias pblicas e dos conselhos setoriais, em cidades como Belo Horizonte.

BELO HORIZONTE NA GESTO AMBIENTAL PARTICIPATIVA

A cidade de Belo Horizonte traz em sua histria as marcas, ao mesmo


tempo da integrao e da degradao ao meio ambiente. Escolhida como

1287
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

sede da cidade smbolo da modernidade republicana, o antigo Curral dEl


Rei ou Arraial Bello Horizonte em 1987, d lugar cidade planejada de
Belo Horizonte, que se tornaria a nova capital do Estado de Minas Gerais.
Belo Horizonte foi criada em uma regio ambientalmente privilegiada
para o desenvolvimento social, seja na proteo garantida pela Serra do
Curral e de Contagem contra os ventos midos e frios, seja no acesso
aos mananciais de gua para o abastecimento da populao. Planejada
sob inspirao de grandes cidades modernas, destaca-se a presena de
massiva arborizao, as largas avenidas, os bulevares, as praas e jar-
dins, criando cartes postais como a lagoa da Pampulha e construindo
parques como espao de lazer. Entretanto, seu projeto, que envolveu a
regio interna da atual Avenida do Contorno, impregnado pelos ideais
positivistas da crena de que homem poderia em nome da cincia domi-
nar a natureza, acabou provocando grandes impactos ambientais, como
a canalizao de todos os crregos do antigo Arraial e a demolio dos
vestgios do passado. 22
Dcadas mais tarde, o crescente processo de industrializao, tanto
nos distritos vizinhos, como em Belo Horizonte, gerou inmeros pro-
blemas para a cidade, tais como um crescimento urbano desenfreado e
sem planejamento, aumento populacional, excluso social, bem como
a apropriao de reas inadequadas para a urbanizao, alm de am-
bientalmente frgeis.
Em 1985, a Lei Municipal n 425323 estabeleceu a Poltica Municipal
de Meio Ambiente e criou o COMAM, representando grande avano
na gesto ambiental de Belo Horizonte. Na dcada seguinte, inmeras
medidas foram desenvolvidas para fazer frente aos problemas da cida-
de, sob uma nova perspectiva: ampliao da participao popular na
gesto pblica do municpio. A poltica de inverso de prioridades a fim
de enfrentar o problema da excluso social, a qualificao de oferta dos
servios pblicos e a democratizao da prtica administrativa, atravs
dos mecanismos de participao popular, formava a direo de aes
do governo de esquerda na cidade. 24

1288
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

As socilogas e professoras doutoras, Maria Ins Souza Bravo e Maria


Valria Costa Correia, ao analisarem os mecanismos de controle social
institucionalizado na atualidade, consideram que:

No debate atual sobre os mecanismos de controle social con-


selhos e conferncias destacam-se algumas posies: a que
considera que esses espaos devem ser abandonados pelos
movimentos sociais, por estarem totalmente capturados pelo
Estado; a que defende os conselhos como nicos espaos de luta
para a conquista de mais poder dentro do Estado; e a posio que
julga que tais espaos devem ser tensionados e ainda ocupados
pelos movimentos sociais, apesar de reconhecer os seus limites
em uma conjuntura de refluxo e cooptao de muitos desses.25

A Lei n 425326, ao estabelecer a Poltica Municipal de Meio Ambiente,


delega SMAMA a competncia para gerir as questes ambientais no
municpio, respeitadas as competncias da Unio e do Estado. Dentre
as diversas aes da prefeitura e da SMAMA, em parceria com outras
secretarias e entidades, esto: Programa Saneamento para todos, recu-
perao ambiental da Pampulha, recuperao da Serra do Curral, criao
do Fundo Municipal de Parques, revitalizao do conjunto arquitetnico
e paisagstico da Pampulha, projeto Adote o Verde, Centros de Vivncia
Agroecolgica (CEVAE) e mais de 400 aes em torno do Agenda 21. Alm
destes, h tambm o Programa Operao Oxignio, Disque Sossego, Con-
curso Cidade Jardim, bem como os Programas de Educao Ambiental.
A cidade conta ainda com a importante atuao do Ministrio Pblico
que alerta governo e o setor privado de suas responsabilidades com o meio
ambiente. A sociedade civil organizada outro importante ator na gesto
pblica ambiental, identificando no municpio a presena dos movimentos
sociais e a presena das entidades do terceiro setor, as ONGs, como a
Associao Mineira de defesa do Ambiente (AMDA), o Projeto Manuelzo
(UFMG), Ponto Terra, Centro para Conservao da Natureza, dentre outros.
O estmulo criao de conselhos setoriais e apoio aos j existentes,
assim como a criao do oramento participativo em 1993, demonstram
este novo patamar vivenciado em Belo Horizonte. Configura-se ento, o
fortalecimento de instrumentos de democracia participativa no municpio,

1289
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

inclusive na rea ambiental, com o estmulo atuao das ONGs, reali-


zao de audincias pblicas nos empreendimentos de grande impacto
ambiental, envolvimento da populao, principalmente a sociedade civil
organizada, no processo do oramento participativo, alm da atuao
dela dentro do COMAM. O setor ambiental ganhou um salto qualitativo a
partir de ento, tornando a cidade referncia. 27

O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE (COMAM)

O COMAM um rgo setorial colegiado de ao normativa e de asses-


soramento, responsvel pela formulao e conduo da poltica municipal
de meio ambiente, contando sempre com o apoio tcnico, jurdico e admi-
nistrativo da SMAMA que atua na realizao de fiscalizaes e pareceres
ambientais sobre a implantao e operao de atividades poluidoras, alm
de elaborar planos, programas e projetos na rea ambiental. Faz parte da
estrutura organizativa da SMAMA, estando em constante parceria com
este rgo responsvel pelas atividades de gesto ambiental da Prefeitura
de Belo Horizonte.
O COMAM destaca seu importante papel nas aes relativas questo
ambiental, onde pressupe pelo menos no mbito da legislao municipal,
um processo participativo, aberto populao. As audincias pblicas
constituem importante instrumento de deliberao e envolvimento popu-
lar na gesto municipal, principalmente nos processos de licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de grande impacto. Suas
competncias, presentes no artigo 14 da Lei n 4253, exemplificam as
responsabilidades e o poder decisrio delegado ao COMAM:

I - formular as diretrizes da Poltica Municipal do Meio Ambiente;


II - promover medidas destinadas melhoria da qualidade de
vida no Municpio;
III - estabelecer as normas e os padres de proteo, conser-
vao e melhoria do meio ambiente, observadas as legislaes
Federal e Estadual;
IV - opinar, previamente, sobre os planos e programas anuais
e plurianuais de trabalho da Secretaria Municipal de Meio
Ambiente;

1290
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

V - decidir, em segunda e ltima instncia administrativa, sobre


a concesso de licenas e a aplicao de penalidades previstas
nesta Lei e sua regulamentao;
VI - deliberar sobre a procedncia de impugnao, sob a dimenso
ambiental, relativas s iniciativas de projetos do Poder Pblico,
ou de entidades por este mantidas, destinadas implantao
fsica no Municpio.
VIII - avocar a si, exame e deciso sobre qualquer assunto que
julgar de importncia para a poltica ambiental do Municpio. 28

O COMAM composto por 14 membros. Oito so representantes da


sociedade civil, escolhidos entre entidades ou cidados de destacada
atuao na cidade, na rea de proteo e preservao do meio ambiente
ou de incentivo ao desenvolvimento econmico. Conta ainda com cinco
representantes do poder pblico municipal (incluindo o legislativo) e um
pesquisador, cientista, tecnlogo ou pessoa de notrio saber, dedicado
atividade de preservao ambiental e melhoria da qualidade de vida, de
livre escolha do prefeito. Aspecto importante a ressaltar que a presidn-
cia do conselho sempre fica a cargo do Secretrio(a) Municipal de Poltica
Urbana, portanto, a direo sempre do poder pblico, que possui, de
acordo com o regimento interno, grandes poderes dentro do COMAM. 29
Cada membro do COMAM tem um suplente que substitui o titular em
caso de impedimento. No caso do presidente do conselho, o substituto
ser o Secretrio(a) Municipal Adjunto do Meio Ambiente. Vale observar
que, em caso do impedimento de ambos, a presidncia ser assumida
pelo membro mais idoso do COMAM presente reunio, que proceder
imediatamente eleio do presidente da sesso. Esta situao constitui
a nica possibilidade de haver um representante da sociedade civil na
direo do rgo, e mesmo assim, por breves momentos.
O COMAM funciona atravs de reunies mensais, podendo ser con-
vocadas reunies extraordinrias se houver urgncia na deliberao de
determinada matria. Conforme constatado em presena nas reunies
assistidas, assim como constatado no decreto que aprova o regimento
interno do COMAM, as reunies so pblicas. A princpio, todos tm direito
palavra, mas o presidente do conselho pode, segundo o art. 12, inciso

1291
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

VIII e o art. 17 do Regimento Interno, negar e cassar a palavra, delimitar


o tempo de interveno e at suspender as sesses 30.
O voto fica restrito aos conselheiros que realizam pareceres, analisam
documentao tcnicas, ouvem as partes interessadas, as manifestaes
da populao presente nas plenrias, solicitam maiores informaes e
estudos para que assim possam fundamentar suas decises e qualificar
seu voto. O mandato tem durao de um ano, permitida a reconduo.
Possui trs Cmaras, sendo que em uma composio participam 7 (sete)
conselheiros, escolhidos entre os membros do Plenrio. So elas: tcnico-
-revisora e recursal; licenciamento de antenas de telecomunicaes;
licenciamento de eventos de impacto. 31
As aes que o COMAM efetiva para estimular e proporcionar a parti-
cipao social em seu funcionamento e estrutura deliberativa so:

Realizao de Audincias Pblicas;


Realizao de reunies sempre abertas participao do pblico
interessado;
A presena e a participao de representantes comunitrios e
demais agentes envolvidos nos temas em discusso;
Representao da sociedade civil organizada na composio
do conselho.

Durante a participao nas reunies, entre 2010 e 2014, foi possvel


perceber que a maioria dos participantes na plenria representante dos
assuntos em pauta, com grande participao do setor empresarial. Por
outro lado, uma pequena parcela da populao atingida representada
por associaes comunitrias e entidades do terceiro setor, faz-se pre-
sente na reunio para defender seus interesses discutidos. Toda pauta a
ser discutida definida em reunio anterior junto com as deliberaes,
porem no existe uma divulgao ampla. Publica-se a pauta da reunio
no Dirio Oficial do Municpio (DOM), afixada em quadro na SMAMA para
consulta dos interessados.
Nenhum conselho da capital faz capacitao dos conselheiros e
o COMAM no exceo. A maioria dos representantes apoiam as
decises da prefeitura que usa muitas medidas mitigadoras. H muito

1292
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

interesses econmicos em jogo e discursos que enfocam a gerao


ou/no de empregos, por exemplo, para justificar a implantao de
empreendimentos imobilirios.
Em Belo Horizonte, outros conselhos deveriam ter um contato mais
direto com o COMAM para facilitar decises que so multisetoriais, por
exemplo, o Conselho Municipal de Patrimnio Histrico e Cultural e o
Conselho Municipal de Poltica Urbana. Por ser muito tcnico, o COMAM
dificulta que a populao, leiga nestes termos usados pelos tcnicos, en-
tendam o que est sendo dito e decidido.
Constata-se pela anlise da composio atual que dos conselheiros dos
setores sociais, poucos representam os interesses de associaes mais
populares. Isto apresenta a grande disparidade de interesses dentro das
vagas no conselho da sociedade civil organizada. Acadmicos, tcnicos,
empresrios, sindicalistas, ONG de educao ambiental caracterizam o
mosaico deste jogo de poder. Percebeu-se a disperso da atuao destes
representantes, onde cada grupo cuida de defender os seus interesses e
empreendimentos afins. Se esta for uma prtica constante e efetiva, a
sociedade civil organizada fica com uma representao fragmentada e
frgil diante da presso dos interesses do setor pblico.
Identificou-se uma falta de comunicao maior entre os conselhos que
tratam do mesmo assunto e dos mesmos processos, dando morosidade
para as deliberaes entre um conselho e outro. Isto leva a uma das cr-
ticas, no qual o COMAM no amplia seu enfoque sistmico sobre meio
ambiente em muitos dos casos analisados. Considerar fatores sociais de-
terminantes para a qualidade de vida, ao estabelecer diretrizes e normas
de polticas pblicas na rea ambiental, ponto crucial para uma gesto
socioambiental eficiente.
A existncia de grupos de presso e conflito de interesses uma prtica
comum nos conselhos setoriais que lidam com diversos tipos de represen-
tatividade em sua composio. Segundo Maurcio A. Ribeiro:

A poltica e a gesto ambiental envolvem atores mltiplos, com


interesses e motivaes distintos, muitas vezes divergentes

1293
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

e contraditrios, o que exige do gestor ambiental capacidade


de produzir convergncias e consensos, de mediar e resolver
conflitos. 32

No caso do COMAM, constata-se uma forte presso oriunda dos re-


presentantes governamentais, bem como a crescente presso exercida
pelos grupos econmicos. Os Conselheiros que se identificam com a
parte mais tcnica e menos poltica do conselho, apresentam posies
mais imparciais, e em alguns casos, tendem a votar na proposta de-
fendida pelo grupo governamental. A FAMOBH que representa mais
diretamente os interesses da camada popular possui pouco peso, exceto
quando a comunidade interessada no debate se organiza para exercer
presso nas reunies e nas audincias. Para os professores de Gesto
Pblica, Thais de Castro Magalhes e Bruno Lazzarotti Diniz Costa
[...] os grupos de presso presentes nas audincias pblicas podem
influenciar no resultado de uma deciso que, sem a audincia, seria
tomada de forma diferente na fase de negociao [...] 33
.
possvel, conforme Quadro 1 (um) a seguir, verificar a divergn-
cia de percepo da atuao do conselho, entretanto, considerando
tambm a anlise documental e as visitas s reunies do COMAM,
pode-se levantar tanto aspectos positivos, quanto fragilidades sobre o
COMAM e sobre a participao da sociedade civil organizada dentro
do Conselho. (QUAD. 1).

1294
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Quadro 1- Potencialidades e fragilidades do COMAM

Aspectos Positivos Fragilidades


Existncia de espao de Existncia de interesses muito diversos, seja do se-
participao social dentro tor popular, seja do setor econmico e empresarial,
do conselho. seja do setor pblico.

Grande poder de presso do Poder Pblico para que


Publicao da pauta.
sejam aprovadas as propostas que lhe interesse.

Sociedade civil organizada representada de forma


pouco coesa, com setor popular pouco representa-
Qualidade tcnica dos re-
do de forma direta e setor empresarial e econmico
latrios e pareceres.
com representao com mais fora de presso nas
decises.
Pouca considerao sistmica da questo ambien-
Apoio da SMAMA. tal, dando privilgio para as questes ambiental
stricto sensu.
Dificuldades dos conselheiros repassarem para
Funcionamento regulari-
a parcela da populao que representa o que foi
zado e eficiente. Todo ms
deliberado no conselho, assim como a dificuldade
tem reunio.
de envolvimento da mesma.

Poder Pblico com poderes maiores dentro do con-


Garantia de participao
selho, haja vista a questo da presidncia sempre
de interesses conflitantes.
sendo representada pelas secretarias municipais.

Agilidade na anlise dos Muito tecnicismo, o que acaba dificultando o acesso


processos a informaes para a populao em geral.

Elitizao dos componentes do conselho. Falta


Grande representao da
de recurso financeiro impossibilita o acesso de
sociedade civil na compo-
representantes das camadas populares no papel
sio do COMAM.
de conselheiro.

Atuao consistente na Falta de investimentos do poder pblico na capa-


gesto pblica ambiental. citao dos conselheiros.

Fonte: do autor, 2015.

1295
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Com relao representao das entidades no conselho e seu feedback


com o pblico representado, observa-se dificuldades dos conselheiros in-
formarem e envolverem a populao em sua representao. Assim como a
falta de investimento do COMAM na capacitao dos conselheiros e uma
tendncia elitista na caracterstica dos tipos de pessoas que atendam ao
perfil de participao e disponibilidade de atuao exigida pelo conselho
so questes levantadas ao longo da pesquisa.

CONSIDERAES FINAIS

Os grandes avanos observados nas ltimas dcadas, em especial,


a partir da dcada de 90, na tomada de conscincia da ao do homem
sobre o meio ambiente, bem como a necessidade de um desenvolvimento
econmico aliado a um desenvolvimento sustentvel, trouxeram tambm
uma nova percepo de gesto ambiental no bojo do seu debate. Em con-
junto com um processo de democratizao da poltica brasileira, refletida
na carta constitucional cidad de 1988, o fortalecimento de instrumentos
de democracia participativa fez-se presente em vrias experincias locais
que serviram de exemplo dessa nova perspectiva vivenciada pelo Brasil.
Os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente so aqueles
mecanismos utilizados pela Administrao Pblica ambiental com o
intuito de atingir os objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Apesar do avano observado no Brasil e no municpio de Belo Horizonte,
capital de Minas Gerais, na dcada de 1990, foi instaurada toda uma srie
de instrumentos de democracia participativa, expressos principalmente
atravs do oramento participativo e dos conselhos setoriais; parte-se da
hiptese de que continuam a existir entraves institucionais que debilitam
a participao social na gesto urbana e ambiental das cidades.
Em Belo Horizonte, apesar o significativo papel desempenhado pelos
vrios instrumentos de incluso social na tomada de decises governa-
mentais, destaca-se a atuao do COMAM como importante espao de
efetiva participao da sociedade civil organizada na gesto ambiental
do municpio.

1296
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Os conselhos podem se constituir em mecanismos de legitimao do


poder dominante e cooptao dos movimentos sociais, que em vez de
controlar passam a ser controlados. No so espaos neutros nem homo-
gneos, pois neles existe o embate de propostas divergentes para dar o
rumo da poltica especfica na direo dos interesses dos segmentos das
classes dominantes, l representados. Isto significa que o controle social
nesse espao, depende da correlao de foras dentro dos mesmos, que,
por sua vez, resultante da correlao de foras existente no conjunto
da sociedade civil.
Os conselhos, apesar das dificuldades e limitaes apontadas, cons-
tituem um campo poltico. O COMAM atua como um espao importante
para o exerccio da cidadania, onde a responsabilidade e o controle social
podem ser colocados em prtica. O governo se incute do senso de respon-
sabilidade social para melhor gerir o bem pblico e atender s demandas
sociais na rea, fortalecendo prticas transparentes e informativas de suas
aes para o melhor envolvimento da sociedade. Por sua vez, a sociedade
civil organizada, incutida da mesma ideia de comprometimento e respon-
sabilidade com a qualidade de vida de todos os seus representados, exerce
um controle social sobre as aes do governo, estimulando mecanismos
da gesto pblica ambiental.
A par dos aspectos positivos observados na pesquisa, visando ao forta-
lecimento de uma gesto democrtica, constata-se a existncia ainda de
problemas institucionais, estruturais e organizativos dos atores envolvidos
na formulao e conduo da poltica ambiental em Belo Horizonte.
Diante disto, considera-se que os avanos na construo de uma ges-
to participativa na rea ambiental em Belo Horizonte so significativos
e referenciais para outras experincias, mas as deficincias precisam ser
revistas por todos os atores envolvidos no processo para que seja possvel
sanar problemas e caminhar para a eficincia da poltica ambiental do
municpio e garantir, atravs da atuao conjunta com outros setores de
impacto social, a qualidade de vida do cidado belo-horizontino.

1297
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

REFERNCIAS

ALMEIDA, Reginaldo Magalhes de. Traados Urbanos: Belo Horizonte. Universidade


FUMEC. Curso de Arquitetura e Urbanismo. Belo Horizonte, 2014. Notas de aula.
ANDRADE, Mariana Drumond. A Crise de Representatividade e a Democracia Par-
ticipativa. Em: Revista de Direito Municipal. V.5, n.14, (out./dez. 2004), p. 19-32.
Frum, Belo Horizonte, p. 20.
BELO HORIZONTE. Decreto n 5362, de 4 de junho de 1986, modificado pelos decretos
n 7426/92, 11944/05, 12012/05 e 12334/06. Dispe sobre o regimento interno do
Conselho Municipal do Meio Ambiente e os rgos e as entidades de origem de seus
membros. Dirio Oficial do Municpio, Belo Horizonte, MG, 06 de junho de 1986.
BELO HORIZONTE. Lei N 4.253, de 4 de dezembro de 1985. Dispe sobre a poltica
de proteo do controle e da conservao do meio ambiente e da melhoria da
qualidade de vida no Municpio de Belo Horizonte. Dirio Oficial do Municpio, Belo
Horizonte, MG, 06 de dezembro de 1985.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 06, de outubro de 1988.
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal de 1988 estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e
d outra providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 de julho de 2001.
BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias.. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 01, de setembro de 1981.
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DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19 ed. So Paulo:
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FERNANDES, ngela. A Responsabilidade Social e a Contribuio das Relaes

1298
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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SOUZA, Maria Luiza. Desenvolvimento de comunidade e participao. So Paulo:
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TOBIAS, Maisa Sales Gama e LIMA, Alberto Carlos de Melo. (Orgs.). Urbanizao
& Meio Ambiente. Belm: Unama, 2012.

1299
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Arquiteto urbanista. Professor Doutor da Universidade FUMEC de Minas Gerais. Leciona disciplinas de Le-
gislao Urbano-ambiental, Planejamento Urbano e Gesto Pblica. Analista Tcnico da Secretaria Municipal
de Meio Ambiente de Belo Horizonte. Email: ralmeida@fumec.br.
2 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 06, de outubro de 1988.
3 BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal de 1988
e estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 11 de julho de 2001.
4 BRASIL, 1988.
5 SOUZA, Maria Luiza. Desenvolvimento de comunidade e participao. So Paulo: Cortez, 1991, p. 83.
6 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19 ed. So Paulo: Saraiva, 1995.
7 ANDRADE, Mariana Drumond. A Crise de Representatividade e a Democracia Participativa. Em: Revista de
Direito Municipal. V.5, n.14, (out./dez. 2004), p. 19-32. Frum, Belo Horizonte, p. 20.
8 DALLARI, 1995.
9 TOBIAS, Maisa Sales Gama e LIMA, Alberto Carlos de Melo. (Orgs.). Urbanizao & Meio Ambiente Belm:
Unama, 2012.
10 MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2006.
11 A Constituio Federal Brasileira de 1988 expressa a ideia de Estado democrtico em seu artigo 1, par-
grafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta constituio.
12 ANDRADE, 2004, p. 37.
13 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: emergncia, obrigaes e responsa-
bilidades. Editora Atlas, 2003, p. 123.
14 PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - A Democracia na Amrica Latina. Disponvel
em http://www.pnud.org.br/publicacoes/democracia/index.php. P. 85. Acessado em 19 de Maro de 2015.
15 FERNANDES, ngela. A Responsabilidade Social e a Contribuio das Relaes Pblicas. Comunicao apre-
sentada ao GT de Relaes Pblicas, da INTERCOM Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares da
Comunicao, no XXIII Congresso Brasileiro de Cincias da Comunicao, realizado de 2 a 6 de setembro de
2000 na Universidade do Amazonas, Manaus Disponvel em: http://www.portal-rp.com.br/bibliotecavirtual/
responsabilidadesocial/0098.htm. Acessado em 25 de Maro de 2015.
16 BRESSER PEREIRA, L. C. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva
internacional. So Paulo: Editora 34, 1998, p. 54.
17 BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
01, de setembro de 1981.
18 BRASIL, 1981.
19 MILAR, Edis. Direito do ambiente. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
20 CONAMA. Conama comemora 20 anos. Disponvel em http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/
2001/08/29/5320 -conama -comemora -20 anos. html. Acesso em 23 de Maro de 2014.
21 MARQUE, Roberta L. S. de Araujo. Do povo como legitimador da soberania e as formas de participao poltica
no estado democrtico de direito. Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado
em Fortaleza. Dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010.
22 ALMEIDA, Reginaldo Magalhes de. Traados Urbanos: Belo Horizonte. Universidade FUMEC. Curso de
Arquitetura e Urbanismo. Belo Horizonte, 2014. Notas de aula.
23 BELO HORIZONTE. Lei N 4.253, de 4 de dezembro de 1985. Dispe sobre a poltica de proteo do controle e
da conservao do meio ambiente e da melhoria da qualidade de vida no Municpio de Belo Horizonte. Dirio
Oficial do Municpio, Belo Horizonte, MG, 06 de dezembro de 1985.
24 PREFEITURA DE BELO HORIZONTE. Histria Poltica. Disponvel em http://portalpbh.pbh.gov.br/
pbh/ecp/comunidade.do?evento =portlet&pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPortal& app=historia&lang=pt_
BR&pg=5780&tax=11794. Consultado em 24 de maro de 2015.
25 BRAVO, Maria Ins Souza; CORREIA, Maria Valria Costa. Desafios do controle social na atualidade. Dis-
ponvel em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-66282012000100008. Acesso em
Janeiro de 2015.
26 BELO HORIZONTE, 1985.
27 PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2015.
28 BELO HORIZONTE, 1985.
29 BELO HORIZONTE. Decreto n 5362, de 4 de junho de 1986, modificado pelos decretos n 7426/92, 11944/05,

1300
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

12012/05 e 12334/06. Dispe sobre o regimento interno do Conselho Municipal do Meio Ambiente e os rgos e
as entidades de origem de seus membros. Dirio Oficial do Municpio, Belo Horizonte, MG, 06 de junho de 1986.
30 BELO HORIZONTE, 1986.
31 BELO HORIZONTE, 1986.
32 CONAMA... 2014.
33 MAGALHES, Thais de Castro; COSTA, Bruno Lazzarotti Diniz. Planejamento, participao e accountability: as
audincias pblicas e o PPAG em Minas Gerais. 31 Encontro Anual da ANPOCS de 22 a 26 de outubro de 2007,
Caxambu, MG; Disponvel em http://portal.anpocs.org/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_
view&gid=2836&Itemid=231. Consultado em 10 de Janeiro de 2015.

1301
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Planejamento Urbano e Gesto


Democrtica em Fortaleza-CE:
Tem, Mas T Faltando.
Valria Pinheiro1

RESUMO

Fortaleza vivencia atualmente trs processos conduzidos pelo poder


pblico municipal com relao com o planejamento urbano da cidade.
Trata-se da regulamentao de alguns instrumentos do Plano Diretor,
da elaborao de um relatrio com vistas regulamentao das ZEIS
e ainda um processo denominado Fortaleza 2040, que pretende definir
diretrizes para os prximos 25 anos. Destaca-se nesse artigo como estes
esto ocorrendo, a participao da sociedade civil nos mesmos, e em
que medida dialogam entre si. Diante de uma conjuntura de uma go-
vernana empreendedorista empresarial que domina a cidade, cabe a
reflexo e a observncia de uma gesto urbana efetivada por projetos
sobre processos e sem espao ampliado para uma gesto democrtica,
desconsiderando avanos recentes reconhecidos na Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
Palavras-chave: Planejamento Urbano. Gesto Democrtica.

INTRODUO

Fortaleza possui em sua histria um rol de estudos e planos elaborados


na tentativa de diagnosticar os problemas e traar diretrizes para o controle
do crescimento urbano. Mas, de forma geral, pouca influncia tiveram na
resoluo dos problemas da cidade e corresponderam consolidao da
atividade do planejamento enquanto elaborao dos planos-discurso,
Villaa (1999).

1302
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Partindo do entendimento de que a produo do espao urbano


resultado da ao de diversos agentes, possvel se afirmar que o poder
de influncia destes no se distribui equitativamente. Ao se observar os
processos de planejamento e de gesto ora executados em Fortaleza,
se percebe a disputa por um modelo de cidade, que se consubstancia
nas legislaes aprovadas, nos projetos previstos, nos arranjos insti-
tucionais definidos.
Seguindo a tendncia preferencial pela governana empreendedorista
empresarial descrita por Harvey (2005), vivenciamos o aprofundamento
de um processo de naturalizao da ideia de nus pblicos, ganhos pri-
vados e a redefinio na atuao dos governos locais com foco na busca
por vantagens comparativas.
A prefeitura e o governo do estado assumem um papel de catalisador/
articulador de foras. Nessa perspectiva, prioriza-se a construo de es-
paos de cooperao pblico-privada. O exerccio em torno das questes
democrticas substitudo por agendas que contemplem a eficincia e a
formao de consensos em torno de projetos estratgicos. E qual o papel
do planejamento urbano diante disso?
Hall (1988 apud ARANTES 2007) pontua que

cidades, a nova mensagem soou em alto e bom som, eram m-


quinas de produzir riquezas; o primeiro e o principal objetivo do
planejamento devia ser o de azeitar a mquina. O planejador foi
se confundindo cada vez mais com o seu tradicional adversrio,
o empreendedor

Para alm das aes governamentais, tem-se em Fortaleza um rico


histrico de atuao da sociedade civil organizada no que diz respeito s
polticas urbanas locais. Mais recentemente, a partir do incio dos anos
2000, destaca-se a organizao popular para atuao na reviso da lei
do Plano Diretor.
Com a passagem do governo municipal de Luizianne Lins (PT) para
Roberto Cludio (PSB, depois PROS), os incipientes processos de partici-
pao popular, como Oramento Participativo, Conselhos, Conferncias

1303
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Setoriais mesmo com inmeras falhas foram paralisados.


A nova gesto criou uma Coordenadoria de Participao Popular, com
um perfil absolutamente distante dos movimentos organizados, interrom-
peu os poucos conselhos que ainda funcionavam (mal) e passou a celebrar,
em diversos eventos pblicos, a proposio de um Pacto pela cidade.
Prope-se registrar em seguida, trs processos de planejamento ora
em execuo na cidade e sua (falta de) articulao.

PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE


FORTALEZA (PDPFOR) E SUA REGULAMENTAO

Breve resgate da elaborao da lei

A elaborao do PDPFOR Fortaleza foi um processo bastante demorado


e sintomtico dos conflitos pertinentes ao crescimento da cidade. Desde a
primeira movimentao para atualizao da lei municipal de desenvolvi-
mento urbano que datava de 1992, at a aprovao do novo plano diretor
da cidade, passaram-se sete anos. Neste percurso, os movimentos e entida-
des ligados ao Frum Nacional de Reforma urbana (FNRU), organizados no
Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (NUHAB), empreenderam uma
campanha de advocacy a fim de explicitar os interesses sociais e polticos
implicados nos conflitos urbanos e disputar um outro modelo de cidade.
No cabe aqui fazer a cronologia do processo de elaborao da lei do
Plano Diretor, apenas pretende-se destacar a mobilizao e presso do
campo da reforma urbana para que esta reviso de fato respeitasse as
diretrizes da Constituio Federal, do Estatuto da Cidade e das resolues
aprovadas pelo Conselho das Cidades.
O campo da reforma urbana2, apesar dos percalos, conseguiu con-
dies razoveis de organizao para influir nas grandes diretrizes da
lei, no tocante aos seus momentos principais de elaborao debate das
ZEIS, gesto democrtica, macrozoneamento etc , e conseguiu articular
de forma mais ampla entidades representativas de extratos populares e

1304
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de classe mdia (no caso, setores acadmicos e profissionais).


Apenas no final de 2008 o processo se deu por encerrado pelo Poder
Executivo Municipal, sendo aprovado pela Cmara de Vereadores (com
algumas mudanas importantes) no incio de 20093.
A lei4 traz, em suas disposies finais e transitrias, a seguinte previso:

Art. 305 - O Poder Executivo, assegurada a participao popular,


encaminhar Cmara Municipal, a partir da entrada em vigor
desta Lei, os seguintes instrumentos normativos:
I - Lei de Parcelamento do Solo, no prazo de at 2 (dois) anos;
II - Lei de Uso e Ocupao do Solo, no prazo de at 2 (dois) anos;
III - lei municipal especfica definindo os parmetros das Zonas
Especiais de Preservao do Patrimnio Histrico e Cultural
(ZEPH) j institudas neste Plano Diretor, no prazo de at 1 (um)
ano; IV - lei municipal especfica instituindo a delimitao das
novas Zonas Especiais de Preservao do Patrimnio Histrico
e Cultural (ZEPH), no prazo de at 1 (um) ano; V - lei municipal
especfica que institua os parmetros urbansticos na Zona Espe-
cial do Projeto Orla (ZEPO), no prazo de at 1 (um) ano; VI - lei
municipal especfica que defina critrios objetivos de classifica-
o dos empreendimentos e atividades, privados ou pblicos,
com destinao para Habitao de Interesse Social (HIS) e 103
mercados populares que dependero da elaborao do (Estudo
de Impacto de Vizinhana) para obter licenas ou autorizaes
de construo, e estabelea parmetros urbansticos especficos,
no prazo de at 1 (um) ano da data da publicao desta Lei;
VII - lei municipal especfica estabelecendo o valor da alquota
a ser aplicado no IPTU progressivo no tempo, no prazo de 6
(seis) meses, em conformidade com os arts. 215 e 216 desta Lei;
VIII - lei municipal especfica que trata do Conselho Municipal
de Desenvolvimento Urbano, no prazo de at 6 (seis) meses;
IX - Cdigo Municipal Ambiental, no prazo de at 2 (dois) anos,
da data de incio de vigncia desta Lei; X - Cdigo de Obras e
Edificaes, no prazo de at 2 (dois) anos da data de publicao
desta Lei; XI - Lei municipal especfica que fixe os prazos, para a
expedio das diretrizes de planejamento para a implantao de
empreendimentos urbansticos, para a aprovao de projetos de
parcelamento e de edificao, e a respectiva emisso das licenas
para construir, para a realizao de vistorias e para a expedio
de termo de verificao e concluso de obras, no prazo de at 2
(dois) anos da data de publicao desta Lei.
Art. 306 - O Poder Executivo dever elaborar, no prazo de 2 (dois)
anos: - Plano Municipal de Habitao; II - Plano Municipal de
Saneamento Ambiental.

Passados seis anos da aprovao do Plano Diretor quase nenhum dos


itens acima foi elaborado/revisto. Assim, a cidade continuou a crescer

1305
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dando pouca ou nenhuma ateno s diretrizes definidas na lei municipal


de desenvolvimento urbano.
Regulamentao do Plano Diretor LUOS, Cdigo de Obras e Posturas
e Lei do Sistema Virio Bsico
No dia 18 de maro de 2015, em uma reunio conjunta da Comisso
Permanente de Avaliao do Plano Diretor (CPPD) e do Conselho Munici-
pal de Meio Ambiente (COMAM), apresentada a equipe contratada para
trabalhar na reformulao da legislao complementar ao Plano Diretor,
sob a coordenao do arquiteto e urbanista Francisco Sales. Tal Projeto de
Regulamentao do Plano Diretor e Leis Complementares (REGPDPFOR)
est sendo desenvolvido pela Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano
(COURB) da Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente (Seuma).
Segundo matria veiculada no site da PMF5,

O urbanista Francisco Sales, coordenador dos trabalhos de atua-


lizao da Lei, esclareceu que os estudos a serem empreendidos
para dar suporte nova legislao vo dar conta das condies
ambientais, de adensamento e de infraestrutura da cidade. Va-
mos espacializar a ocupao, tendo como base as pesquisas do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e os processos
de alvars de construo emitidos pela Seuma, assinalou Sales.

Neste evento, aps a apresentao do que j fora levantado pela


equipe que declarou ter quatro meses para a elaborao da proposta
seguiram-se questionamentos no que diz respeito metodologia aplicada,
ao diagnstico do qual esto partindo para pensar as proposies, da
interseco deste processo com outros em curso na prefeitura (Fortaleza
2040), bem como da forma de participao da sociedade civil.
As respostas dadas pelo coordenador da equipe e pela Secretria da
SEUMA deixaram patente a pouca disposio para uma ampla participao
popular, conforme exigido em lei. Refora este posicionamento da gesto
sustentado oralmente os documentos recebidos quando da convocao da
reunio, que traziam o plano de trabalho previsto. Trechos como alguns
temas podero ser discutidos atravs de seminrio ou reunio aberta
participao de representantes de entidades da sociedade civil de Forta-

1306
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

leza6 denotam a viso de participao popular prevista.


A equipe contratada encontra-se trabalhando desde fevereiro de 2015
e, passados j cinco meses, no houve um processo de discusso pblica
e ampliada do que vem sendo elaborado, para alm das apresentaes
feitas no mbito do CPPD/COMAM e algumas apresentaes pontuais
do processo de regulamentao para entidades, notadamente as ligadas
ao campo empresarial/entidades profissionais7. A prefeitura diz que dis-
ponibiliza um endereo de email, publicaes no site da prefeitura e na
fanpage da SEUMA, com

o fim de propiciar a cooperao comunitria e facilitar as suges-


tes dos diversos agentes interessados, pblicos e privados, em
obedincia s disposies constitucionais, e em concretizao
gesto democrtica da cidade, prevista no Estatuto da Cidade.8

Diz ainda:

Estas informaes estaro disponibilizadas aos muncipes atra-


vs do Frum Virtual
(http://www.fortaleza.ce.gov.br/seuma/regulamentacao-do-
-plano-diretor-e-leiscomplementares), criado especificamente
para o projeto, que dever se constituir no principal meio de
divulgao e debates entre a sociedade civil e a Secretaria de Ur-
banismo e Meio Ambiente SEUMA, tanto nos aspectos relativos
a legislao urbanstica, quanto nos dados fsicos e estatsticos
referentes aos aspectos urbanos do municpio.9

preocupante que tal trabalho esteja se dando sem duas condies


estruturais para um processo de planejamento urbano consequente e
responsvel: a ampla participao popular exigida em lei e a dedicao
na elaborao de um diagnstico atualizado sobre a cidade, para, s a
partir da se pensar propositivamente.
Em se tratando da reviso da Lei de Uso e Ocupao do Solo (LUOS) e
do Cdigo da Cidade (nova denominao que pretendem dar ao Cdigo
de Obras e Posturas) objetos estes em elaborao pela equipe contratada
no se vislumbra a devida publicidade, transparncia e disposio para
o debate pblico. Divulgao pela internet no se constitui de fcil acesso

1307
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

maioria da populao. Alm disso, a disponibilizao dos documentos


tais quais esto sendo elaborados, sem o devido cuidado na linguagem,
tambm no permite o entendimento da populao em geral em relao
ao que est sendo elaborado.
Tais normas tm efeito direto na forma e proporo da mercantilizao
dos territrios da cidade, afetando substancialmente as possibilidades
de avano no que diz respeito justa distribuio dos nus e bnus do
desenvolvimento urbano. Dada a importncia deste processo de planeja-
mento, no se pode aceitar que o debate esteja se dando prioritariamente
de forma virtual e no mbito do CPPD/COMAM, pois a composio destes
conselhos no reflete a diversidade de segmentos que constroem a cidade.
preciso deixar claro que se a elaborao do plano diretor deve obrigato-
riamente ser feita de maneira participativa, as leis posteriores que venham
a modific-lo devem se submeter participao popular.
Algumas crticas a este processo foram colocadas por entidades de
assessoria aos movimentos sociais urbanos, e j se percebem mudanas
substanciais no calendrio proposto, que, na verso atualmente disponvel
no site da Seuma, estende o prazo para elaborao da proposta e prev
mais alguns momentos pblicos de apresentao da mesma mais ainda
tratando estes eventos como espao de coleta de sugestes, e no de de-
liberao coletiva, como deve ser um processo que efetivamente cumpra
as previses legais do Estatuto das Cidades.

A REGULAMENTAO DAS ZONAS


ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS)

Apesar de ser um instrumento reconhecido h dcadas em algumas


cidades brasileiras (a exemplo de Recife-PE), apenas em 2009 Fortaleza
teve suas primeiras Zonas Especiais de Interesse Social garantidas em lei.
importante ressaltar que essa previso legal foi fruto de uma inten-
sa mobilizao popular no j mencionado processo de elaborao do
Plano Diretor e da atuao qualificada, organizada e propositiva do que

1308
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

convencionou-se chamar de campo popular do Plano Diretor (puxado


principalmente pelo Frum local de Reforma Urbana, a rede NUHAB).
A partir do projeto denominado Encontro de Comunidades, coorde-
nado pela ONG Centro de Estudos, Articulao e Referncia sobre Assen-
tamentos Humanos (Cearah Periferia) e pelo Observatrio das Metrpoles
Ncleo Cear (rede de pesquisa ligada Universidade Federal do Cear),
algumas comunidades passaram por um processo de sensibilizao,
capacitao e mobilizao no tema do planejamento urbano, direito
moradia e Zeis. Assim, conseguiu-se o reconhecimento de todas as que
demandaram na lei do Plano Diretor, tornando-se ento pelo menos te-
oricamente reas prioritrias para urbanizao e regularizao fundiria.
A Zeis, como um dos instrumentos jurdicos da poltica urbana (previsto
no art. 4, V, f, do Estatuto da Cidade) contempla demandas prioritrias
de segmentos vulnerveis da cidade. Ao serem reconhecidos como Zeis,
se garante a possibilidade de que assentamentos urbanos ocupados
informalmente, cujos parmetros urbansticos dificilmente atendem s
normas de uso e ocupao do solo exigidas para a cidade formal, sejam
objeto de regularizao fundiria e urbanizao. Permite que sejam enfim
reconhecidas como parte da cidade e possam passar por processos de
planejamento urbano com vistas a erradicao de sua segregao.
O Plano Diretor de Fortaleza traz a previso de trs tipos de Zeis:

Art. 126. As Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1) so


compostas por assentamentos irregulares com ocupao de-
sordenada, em reas pblicas ou particulares, constitudos por
populao de baixa renda, precrios do ponto de vista urbanstico
e habitacional, destinados regularizao fundiria, urbanstica
e ambiental. [...] Art. 129. As Zonas Especiais de Interesse So-
cial 2 (ZEIS 2) so compostas por loteamentos clandestinos ou
irregulares e conjuntos habitacionais, pblicos ou privados, que
estejam parcialmente urbanizados, ocupados por populao de
baixa renda, destinados regularizao fundiria e urbanstica.
[...] Art. 133. As Zonas Especiais de Interesse Social 3 (ZEIS 3)
so compostas de reas dotadas de infraestrutura, com con-
centrao de terrenos no edificados ou imveis subutilizados
ou no utilizados, devendo ser destinadas implementao de
empreendimentos habitacionais de interesse social, bem como
aos demais usos vlidos para a Zona onde estiverem localizadas,
a partir de elaborao de plano especfico.

1309
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aps o intenso processo participativo de elaborao da lei do plano


diretor, os avanos obtidos pelos movimentos populares urbanos sofre-
ram alguns golpes por parte da gesto municipal da poca e por articu-
lao entre vereadores, quando da aprovao do texto do PDPFOR na
Cmara. No cabe neste artigo entrar em detalhes sobre as perdas sofri-
das10, mas registra-se que agentes vinculados ao capital - notadamente o
imobilirio, atuando de forma pontual e pouco pblica, pressionaram o
poder executivo e legislativo de forma a atropelar o processo participati-
vo e impor suas demandas e interesses, no sentido da mxima mercan-
tilizao da cidade.
Muitas movimentaes foram feitas por parte de comunidades assegu-
radas como Zeis, com o apoio de entidades de assessoria (universidades,
escritrios de assessoria jurdica popular, parlamentares, organismos vin-
culados igreja...), para que ocorresse a sua implementao. Organizaram
audincias pblicas, processos de capacitao e articulao, denncias,
atos de rua (inclusive sofrendo violncia policial), acampamentos, e
participaram de dezenas de reunies com a prefeitura tanto na gesto
Luizianne Lins como na gesto Roberto Cludio.
Mas, concretamente, apenas no primeiro semestre de 2015 a prefei-
tura d incio a uma discusso pblica sobre a regulamentao das Zeis,
convocando representantes das comunidades e entidades de assessoria
para constituio do Comit Tcnico Intersetorial e Comunitrio das Zonas
Especiais de Interesse Social - Zeis 11.
Deste fazem parte 18 rgos do poder pblico municipal, representantes
de nove Zeis tipo 112 e duas entidades da sociedade civil (Federao de
Bairros e Favelas de Fortaleza FBFF e Cearah Periferia).
O objetivo do Comit construir um relatrio para o Prefeito com
informaes suficientes para tomadas de deciso relativamente imple-
mentao e regulamentao das Zeis, e teria 120 dias para isso.
Aps um ano do fim do prazo estabelecido no decreto para a finalizao
dos trabalhos que as reunies do Comit comeam finalmente a ocorrer,
articuladas pelo Instituto de Planejamento de Fortaleza (Iplanfor). Segundo

1310
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

a proposta da Prefeitura, este comit construiria uma proposta-sntese do


que o Decreto bem mais abrangente exigia: histrico das lutas das Zeis
em Fortaleza, diagnstico situacional das Zeis Tipo 1 segundo informaes
do Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS); passo a passo
para regulamentao das Zeis.
Foge ao escopo deste artigo uma anlise detalhada do andamento deste
processo. Mas imperioso o registro de algumas questes vivenciadas
neste mbito, a fim de contribuir para a reflexo geral proposta.
Sobre a composio do Comit, considera-se que as nove ZEIS esco-
lhidas como prioritrias correspondem s comunidades mais articuladas
nesta demanda, que h anos pressionam a prefeitura. Portanto, as ZEIS do
Serviluz, Bom Jardim, Pici, Lagamar, Poo da Draga13, notadamente, tm
um percurso de mobilizao popular que foi considerado pela gesto. Mas
deve-se fazer a ressalva que o recorte de nove comunidades, dentre mais
de 40 ZEIS Tipo 1, que j so tambm uma pequena parcela das centenas
de comunidades precarizadas existentes na cidade, significa uma escolha
que precisa ser posteriormente e rapidamente ampliada, a fim de atender
uma parcela mais significativa dos assentamentos populares de Fortaleza.
As entidades de assessoria convidadas a compor o Comit FBFF
e Cearah Periferia no participam efetivamente. A FBFF foi para uma
reunio, chegando tarde e saindo antes da mesma terminar, enquanto o
Cearah Periferia sequer se fez presente em algum momento. Entende-se
a escolha das mesmas, diante do rico histrico de mobilizaes em que
estes estavam envolvidos quando da elaborao do Plano Diretor e da luta
pelo reconhecimento das ZEIS no mesmo. Mas a realidade atual destes
sujeitos de grande distanciamento desta seara de disputa pela cidade.
As universidades atravs de laboratrios de pesquisa e projetos de
extenso que tm se mostrado bastante ativas nesse Comit, se colo-
cando como assessoria aos representantes das comunidades no debate
tcnico com a gesto.
Das 18 entidades representantes do Poder Pblico, poucas tambm
participam. Nas primeiras reunies, apenas o Iplanfor ia. Aps uma dura

1311
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cobrana por parte das entidades da sociedade civil presentes, foi feito
uma nova chamada da prefeitura e passaram ento a frequentar mais
regularmente as reunies, alm do Iplanfor, a Secretaria de Urbanismo
e Meio Ambiente (Seuma) e a Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento
Social e Combate Fome (Setra), mais notadamente, tendo alguns outros
membros uma presena mais espaada e sem posicionamento nas reu-
nies. Registra-se a notvel omisso da Secretaria de Desenvolvimento
Habitacional de Fortaleza (Habitafor) neste debate j que a mesma inclusive
compe, junto com o Iplanfor, a coordenao deste comit.
Sobre as pautas: quando da primeira reunio do Comit, foi apresen-
tado um calendrio em que se teria cerca de um ms para a finalizao
dos trabalhos. Apesar de ser uma demanda que se arrasta h anos, os
representantes das comunidades tiveram a prudncia de colocar o p no
freio e exigir que a prefeitura conduzisse um trabalho mais substancial.
Demandou-se ento que, antes de avanar no relatrio para o prefei-
to, era preciso que informaes que s o poder pblico detinha fossem
socializadas. Ento se seguiram reunies de nivelamento, onde foram
apresentados e discutidos o PLHIS, a situao das Zeis tipo 3, oramento
indicativo disponvel para aes nas Zeis, relao das Zeis com outros
processos de planejamento na cidade, experincia de Recife-PE, dentre
outros temas.
Durante a elaborao deste artigo, o Comit encontra-se em vias de
construo do relatrio a ser enviado para o Prefeito e no se tem garantia
de em que medida todo esse trabalho investido vai ser efetivado. Porm,
desde j, registra-se a importncia deste espao, que fruto de anos de
presso do movimento de moradia de Fortaleza e que representa, no
momento, a principal aposta do mesmo no dilogo com o Poder Pblico.
Tem-se a oportunidade, por meio deste, de um debate aberto, com socia-
lizao de informaes, com atendimento da maioria das demandas que
tem sido feitas pelos participantes do Comit quanto ao andamento do
mesmo, bem como um ntido interesse do IPLANFOR no bom fechamento
deste processo.

1312
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Mas no h investimento suficiente em equipe da prefeitura, por exem-


plo, para construo de um diagnstico atualizado da situao das ZEIS 1
e 3, apenas se baseiam em dados secundrios. Isso dificulta o pensamento
a longo prazo, a definio da poltica concernente a este instrumento, a
definio dos recursos necessrios, as reais chances desse processo ter
um impacto na vida das comunidades organizadas. O investimento em
equipe, estrutura e publicizao tem sido feito de maneira mais acentuada
em outros processos a que se faz referncia neste artigo, como na regu-
lamentao do Plano Diretor, e na elaborao do Plano Fortaleza 2040,
assunto que segue abaixo.

FORTALEZA 2040

Na perspectiva proposta neste artigo, no se pode deixar de citar tam-


bm a elaborao do Plano Fortaleza 2040.
Lanado em 11/04/2014, trata-se, segundo o discurso oficial, de uma
ferramenta de planejamento da cidade para os prximos 24 anos,

permitindo a obteno de uma cidade mais humana e melhor


de se viver para todos, transformando as reas mais sofridas da
nossa cidade, para iniciar a derrubada desse muro da vergonha
que historicamente vem dividindo a Fortaleza RICA da Fortaleza
MISERVEL (FORTALEZA, 2014, p.4).

prevista a elaborao de um Plano Estratgico (seria um plano mes-


tre urbanstico e um de desenvolvimento socioeconmico), alm de um
plano de mobilidade, a partir de trs fases: 1) Fortaleza Hoje faz uma
descrio de consenso sobre como se encontra e como vem evoluindo a
cidade; 2) Fortaleza que Queremos traa a viso que a sociedade tem
do futuro desejado para Fortaleza nos prximos 25 anos, com a definio
de metas ao longo dos anos; 3) O que Precisa Ser Feito define a estra-
tgia, prioridades e aes dos governos e da sociedade para construir
a Fortaleza que Queremos.
Debates sobre este plano esto ocorrendo em alguns bairros da cidade,

1313
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mas estes ocorrem sem o necessrio acompanhamento do Poder Pblico.


A idia era que os prprios moradores pegassem o material, utilizassem
a metodologia e colhessem informaes para o diagnstico, repassando
posteriormente em cd para a prefeitura. A autora do artigo participou
deste processo no bairro do Serviluz, durante trs momentos. Houve a
participao de no mximo 10 pessoas, mesmo a reunio acontecendo
em um local central da comunidade. As lideranas que apareceram so
diferentes das que viemos acompanhando em outros processos e algumas
guardam proximidade com a gesto, apesar de exercerem duramente as
crticas ao mapear os problemas locais. A metodologia de pintar no mapa
com diferentes cores as ameaas e potencialidades interessante, mas as
informaes colhidas nele podem ser de difcil transposio para um plano
como o Fortaleza 2040. Para alm do processo proposto pela Prefeitura, as
lideranas presentes demonstraram interesse em continuar se encontrando
para discutir o bairro independentemente da agenda do Fortaleza 2040,
o que demonstra uma carncia de espaos de debate assim.
Para tanto, o Plano respeitaria o que a cidade j construiu de planeja-
mento at agora, e seria feito de forma amplamente participativa. Mas na
concepo desta gesto, a representao da sociedade civil fica restrita aos
notveis, pessoas escolhidas pelo Prefeito, de reconhecida capacidade
tcnica e/ou poltica, que integraro o processo de concertao pblica
para elaborao das propostas para a cidade, sustentadas em legislaes.
Ligado a elaborao do Fortaleza 2040, em 22 de abril de 2015, toma
posse o Conselho da Cidade, composto por mais de 100 pessoas, con-
vidadas pela gesto, por sua notoriedade em diversos campos14. So
pessoas consideradas ilustres, que debatero a cidade de seis em seis
meses, servindo como rgo de consulta/assessoramento do Prefeito.
Na composio do conselho encontram-se artistas cearenses famosos,
reitores das principais universidades, os prefeitos da Regio Metropoli-
tana, entidades empresariais, representantes dos hotis, da construo
civil, dos dirigentes lojistas, dos industriais, entidades de classe, sindicais,
dentre outros, e absolutamente nenhuma das vagas contempla o segmento
movimento popular.

1314
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Na realidade, os movimentos sociais urbanos mais atuantes na cidade


no demonstram inteno de participar deste processo, pelo seu carter
antidemocrtico e potencialmente falacioso. Mas causa estranheza que
nem entidades como a Federao de Bairros e Favelas e o Cearah Periferia,
entidades prximas gesto, no tenham sido convidadas.
Como algo ainda em andamento, no nos cabe tirar concluses defi-
nitivas sobre o Fortaleza 2040. Mas importa destacar-se principalmente
que neste processo percebemos a desconsiderao das previses do
Plano Diretor (2009), no que diz respeito participao popular nas suas
definies. O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano inexiste
e sua previso legal ignorada, dando-se prioridade a posse do citado
Conselho das Cidades. Este, num formato totalmente alheio s diretrizes
do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, criado e ouve-se do
Prefeito Roberto Cludio, no evento de posse na Assemblia Legislativa,
que, com ele se est cumprindo uma das exigncias do Plano Diretor, no
que diz respeito gesto democrtica das cidades.

CONSIDERAES FINAIS

Aps o violento processo de preparao da cidade para a Copa, em que


obras foram empurradas goela abaixo da populao e sequer as priori-
trias ficaram prontas, inicia-se um outro ciclo em Fortaleza, que guarda
relao com o tipo de gesto exercitado para o megaevento: autoritrio,
pouco transparente, pontual, estratgico.
Vivencia-se ento, atualmente, processos concomitantes de planeja-
mento que no dialogam entre si.
A regulamentao do Plano Diretor diz respeito ao zoneamento, mas
desconsidera o rico debate que vem ocorrendo sobre as ZEIS. O Forta-
leza 2040 tem a previso de ter como um dos seus produtos um plano-
-mestre urbanstico, com diretrizes de longo prazo, mas sua equipe no
est inserida no debate sobre a LUOS e Cdigo da Cidade. As ZEIS esto
sendo objeto de deliberao por parte do comit interinstitucional, mas

1315
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

este processo no tem fora poltica no debate sobre planejamento do


territrio de toda a cidade.
Nesta proliferao de eventos, os movimentos urbanos resolvem apos-
tar na regulamentao das ZEIS e aguardam a abertura para participao
na regulamentao do PD, pois trata-se de uma lei cuja definio implica
na correlao de foras pelas possibilidades de acumulao e espoliao
da cidade.
A conjuntura no se mostra favorvel ao avano do reconhecimento do
direito a cidade para todos e todas. A falta de uma articulao nacional que
fortalea e reverbere as demandas locais, o perfil poltico do Ministrio das
Cidades dominado por faces do capital imobilirio e financeiro a nvel
nacional, e um enfraquecimento das antigas entidades de assessoria locais
dificultam sobremaneira as resistncias locais. O retrocesso em termos
do exerccio da gesto democrtica das cidades ntido e demonstra a
necessidade de uma ao articulada dos movimentos sociais urbanos para
se contrapor e evitar mais perdas nesta caminhada. Por mais que muitos
dos atuais movimentos no apostem tempo e fora na participao em
espaos institucionais (como conselhos, audincias, comits interinstitu-
cionais...), no se pode abandonar de todo esses processos pois acredita-se
ainda ser possvel alguns avanos por meio destes.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ARANTES, O. B. F. Uma estratgia fatal: a cultura nas novas gestes urbanas. In:
ARANTES, O. B. F.; VAINER, C.; MARICATO, E. (org.). A cidade do pensamento
nico: desmanchando consensos. Petrpolis, Vozes: 2007.
HARVEY, D. 2005. Do administrativismo ao empreendedorismo: a transformao da
governana urbana no capitalismo tardio. In: A produo capitalista do espao.
So Paulo: Annablume.
MACHADO, E. G. de. Planejamento Urbano, Democracia e Participao Po-
pular: o caso da reviso do Plano Diretor de Fortaleza (2003-2008). 2010. 450p.
Tese (Doutorado em Sociologia) Universidade Federal do Cear. Cear, 2010.
VILLAA, F. 1999. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no

1316
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Brasil. In: DEK, C; SCHIFFER, S. (Orgs.). O processo de urbanizao no Brasil.


So Paulo: FUPAM, Edusp.

NOTAS

1 Bacharel em Direito pela UFC, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ; pesquisadora
do Laboratrio de Estudos em Habitao LEHAB/UFC; pacienciarevolucionaria@gmail.com
2 Deve-se registrar que ao NUHAB agregaram-se outros movimentos/articulaes, que ficou conhecido como
Campo Popular do Plano Diretor.
3 A anlise do contedo final da lei do PDPFor no ser objeto desta reflexo. Para tal, recomenda-se a tese
de Machado, indicada na bibliografia, que traz elementos neste sentido.
4 Lei Complementar n 062, de 02 de fevereiro de 2009
5 Disponvel em <http://www.fortaleza.ce.gov.br/seuma/noticias/seuma/equipe-que-atuara-na-atualizacao-
-da-luos-participa-de-treinamento>
6 Pgina 6 do Plano de Trabalho Codigo da Cidade Anexo Ofcio Circular n 588/2015 da SEUMA.
7 Por exemplo, h o registro de apresentaes feitas para a Diretoria Plena na Federao das Indstrias do
Estado do Cear (FIEC) e a membros da Associao Brasileira dos Escritrios de Arquitetura (Asbea).
8 Disponvel em <http://www.fortaleza.ce.gov.br/seuma/atualizacao-do-plano-diretor-e-legislacao-com-
plementar>
9 Pgina 30 do Plano de Trabalho REGPDPFOR Anexo Ofcio Circular n 588/2015 da SEUMA
10 A ttulo de exemplo, a lei complementar n 108/2012 promove alteraes nos artigos 125 e 126 do Plano
Diretor, e, dentre outras coisas, abre a possibilidade de retirar da ZEIS Tipo 1 terrenos vazios dentro das
mesmas, dificultando portanto, um possvel processo posterior de reassentamento prximo.
11 Institudo pelo Decreto n 13.240 de 21 de outubro de 2013.
12 ZEIS Lagamar, Poo da Draga, Praia do Futuro A e B, Serviluz, Bom Jardim, Pici, Moura Brasil, Pirambu e
Farias Brito A e B.
13Estas comunidades com exceo do Poo da Draga, que no tem participao mais continuada compem
a Frente de Luta por Moradia, junto com comunidades atingidas pelo VLT, e outros movimentos de moradia
e assessorias.
14 No projeto de lei 0028 enviado pelo Prefeito Camara de Vereadores em 05 de fevereiro de 2014, que dispe
sobre a criao deste Conselho, so propostos 92 membros inicialmente. O vereador de oposio Joo Alfredo
Telles props emendas de incluso de representantes do movimento de moradia, ambiental, direitos humanos,
pessoas com deficincia, etc, mas no foram incorporados.

1317
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Distribuio de equipamentos
pblicos e participao popular:
uma anlise sobre o Oramento
Participativo em Vitria da Conquista

Ariana Ferreira de Alencar Moraes


Claudio Oliveira de Carvalho

Vitria da Conquista, municpio localizado no estado da Bahia, possui


histrico de planejamento urbano com mais de 30 anos e o acmulo de
problemas originado, principalmente, pelo descumprimento do que foi
planejado, elaborado e aprovado, tanto pelo Poder Pblico, quanto pelos
empreendedores. Em 1997 o governo municipal de Vitria da Conquista
implementou o Oramento Participativo, instrumento que prope uma co-
-gesto da cidade, tendo como alicerce a realizao de plenrias e consulta
aos conselhos populares para a deciso de implantao de equipamentos e
polticas pblicas. A proposio de um equipamento de participao popu-
lar que interfere na poltica urbana apresenta-se na contramo do modelo
hegemnico de gesto que centraliza o poder de deciso e demonstra um
carter classista, determinando um modo excludente de distribuio de
servios pblicos essenciais, alm de agravar problemas sociais. A meto-
dologia utilizada no trabalho teve como base lgica o mtodo indutivo e
a pesquisa de cunho documental com nfase qualitativa e de entrevistas
aos participantes do Oramento Participativo. Este trabalho analisa se o
Oramento Participativo alcana uma efetiva participao da populao,
bem como se a partir desse processo de participao o instrumento conse-
gue alcanar uma distribuio de servios pblicos de modo a atender as
necessidades mnimas da populao hipossuficiente. Dentre os problemas
detectados, destacam-se: a descontinuidade das decises e prioridades
nas polticas pblicas das diferentes gestes municipais.
Palavras-chave: Planejamento Pblico. Polticas Pblicas. Oramento
Participativo. Vitria da Conquista.

1318
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Acompanhamento da poltica urbana


dos municpios pelos Tribunais de
Contas e a importncia das diretrizes
do Plano Diretor Participativo na
gesto pblica municipal

Gerson dos Santos Sicca


Rafael Tachini de Melo

RESUMO

As diretrizes definidas no Plano Diretor delimitam as polticas pbli-


cas e o paradigma urbanstico municipal, a preservao ambiental no seu
territrio e o crescimento da cidade no tempo, influenciando gastos muni-
cipais, como a construo de bens pblicos nos locais onde haja, de fato,
necessidade. O plano diretor participativo, se aplicado, atinge de forma
precisa o bem-estar do cidado, pois ele prprio, diante da sua vivncia,
apontou as qualidades e as expectativas do espao urbano em que est
inserido, diagnosticou as deficincias e lanou diretrizes administrao
municipal. Conforme o artigo 40 do Estatuto da Cidade, a congruncia
das diretrizes do Plano Diretor na gesto municipal deve refletir nas leis
oramentrias, as quais esto sob fiscalizao e controle dos Tribunais
de Contas. Neste contexto, o acompanhamento do processo de Reelabo-
rao do Plano Diretor de So Jos pelo Tribunal de Contas Catarinense
salutar para conhecer a realidade municipal, dialogar com a sociedade e
desempenhar aes imediatas de competncia da Corte de Contas, quando
necessrio, e orientar os gestores municipais. O dilogo entre Tribunal
de Contas, demais instituies pblicas e sociedade civil essencial para
aperfeioar a fiscalizao e o controle externo da gesto municipal em
cotejo com as diretrizes do Plano Diretor, apontando, inclusive, a inexis-

1319
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tncia deste instrumento em municpios inseridos nos critrios do Captulo


III do Estatuto da Cidade. Assim, pretende-se apresentar a ao planejada
de iniciativa do Gabinete do Auditor Substituto de Conselheiro do Tribunal
de Contas de Santa Catarina Gerson dos Santos Sicca, Relator das Contas
do Municpio de So Jos, para acompanhar o processo de reelaborao
do Plano Diretor deste Municpio, expondo os resultados obtidos e os
objetivos de um enfoque de fiscalizao voltado efetividade do Estatuto
da Cidade e reforo da participao popular na administrao pblica e
no processo de definio das prioridades do controle.
Palavras-chave: Tribunal de Contas; Controle Externo; Fiscalizao;
Plano Diretor; Leis Oramentrias.

1320
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Participao Popular no
Oramento Participativo
de So Carlos
Ferrati, Laura C.L. B.
Oliveira, Celso M.

Universidade Federal de So Carlos/Gesto e Anlise Ambiental


laura_ferrati@hotmail.com
Universidade Federal de So Carlos/ Departamento de Cincias
Ambientais celmaran@gmail.commailto:celmaran@gmail.com
mailto:celmaran@gmail.com

RESUMO

Neste presente trabalho financiado pela Fundao de Apoio a Pes-


quisa (FAPESP) processo 2014/10280-3, aborda-se o oramento parti-
cipativo (OP), o qual representa um exemplo real de democracia deli-
berativa (VGLIO, 2004; AVRITZER, 2000; ABERS, 1998;SANTOS, 1998).
Para Avritzer (apud VGLIO, 2004), o OP concerne em uma poderosa
abertura a um espao decisrio por parte do Estado, de modo a ampliar
a participao pblica em questes que abrangem benefcios principal e
diretamente a prpria populao. Alm disso, uma importante ferra-
menta para o planejamento urbano. Auxiliando a atuao de uma gesto
ambiental urbana, onde o trabalho voltado para um gerenciamento da
cidade, consegue-se pensar em uma melhoria para o municpio e seus
cidados, assim como para a qualidade ambiental envolvida. Porm, a
gesto ambiental urbana encontra obstculos em seu caminho, como
nos mostra Batistela (2007). Para esta autora um de seus desafios so as
interfaces entre os instrumentos da poltica ambiental e da poltica urbana.
Cita-se assim a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6938/1981) e

1321
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

o Estatuto da Cidade (Lei n. 10257/2001). No presente trabalho pretende-


-se apresentar brevemente para maior juno de conhecimentos a expe-
rincia de Porto Alegre-RS (TEIXEIRA E ALBUQUERQUE apud MORAIS,
2007), sendo experincia referenciada por ter maior durao e por possuir
uma notoriedade nacional e internacional. Busca-se neste trabalho apre-
sentar alguns dos resultados obtidos nesta pesquisa, mostrando a atual
condio do OP no municpio, assim, pretende-se identificar a dimen-
so da importncia concedida ao OP pelos muncipes e seu respectivo
grau de participao nos cinco ltimos anos, de acordo com a anlise de
documentos prprios do departamento responsvel, detectando ainda,
possveis aperfeioamentos para a questo da participao.
Palavras-chave: Participao Popular; Oramento Participativo; OP de
So Carlos.

1322
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A atuao do Ministrio Pblico


na reviso do Plano Diretor de
So Carlos A incluso do processo
participativo popular na sua elaborao

Ivo Redigolo Moreira Pires1


Celso Maran de Oliveira2

RESUMO

A atuao de diferentes agentes para a efetiva participao demo-


crtica popular na elaborao e reviso dos Planos Diretores municipais,
constitui um mecanismo de regulao para conter possveis abusos
decorrentes de interesses diversos ao da populao. Neste sentido, este
trabalho evidenciou em seus objetivos que a ao de atores para a regu-
lao deste processo, entre eles o Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo, no sentido de incluir e efetivar a participao popular no processo
de reviso do Plano Diretor de So Carlos mostrou-se eficiente. A meto-
dologia de pesquisa aplicada compreendeu na avaliao de processos
especficos, em dimenso qualitativa, relacionados ao planejamento
urbano de duas cidades, So Carlos e Coimbra. A atuao do Conselho
Municipal de Desenvolvimento Urbano e o processo de reviso do plano
diretor de So Carlos, foi analisado a partir de dimenses tericas da
democracia, da participao popular e prticas, como da efetividade
da participao e da percepo popular, para ser possvel qualificar o
planejamento urbano, do ponto de vista da democracia participativa,
em projeto FAPESP. Esclareceu que no processo de reviso do Plano
Diretor carlopolitano, era tmida a presena de rgos colegiados de
representao popular e poucas audincias ou consultas populares, bem
como a comunicao sobre os procedimentos no era clara. A evidente

1323
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dificuldade do executivo municipal em incluir a populao no processo


de reviso do Plano Diretor restou na instaurao do Inqurito Civil
n14.0714.0000689/2014-1, que levou alterao das prticas adotadas
com a incluso de um ncleo gestor compartilhado na fase de elaborao
da reviso do Plano Diretor, que ainda est a se completar.
Palavras-chave: participao popular; plano diretor; democracia.

NOTAS

1Bacharel em Direito, Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Cincias Ambientais (PPGCam), Depar-


tamento de Cincias Ambientais, UFSCar So Carlos, SP. E-mail: ivoredigolo@gmail.com
2Cientista jurdico ambiental e urbanstico, Doutor em Cincias da Engenharia Ambiental (USP, So Carlos, SP),
Mestre em Direito (Univ. de Coimbra, Portugal), Especialista em Direito de Famlia (Univ. de Coimbra, Portugal),
Bacharel em Direito (FADISC, SP). Professor do Departamento de Cincias Ambientais da Universidade Federal
de So Carlos, UFSCar So Carlos, SP. E-mail: celmaran@gmail.com.
3Projeto aceito pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo sob o n 2013/12327-4

1324
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PARTE X
INFRAESTRUTURA, SERVIOS
URBANOS E DIREITO CIDADE

1325
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Poltica Urbana no Pacto


Federativo: Papel dos Estados.

Anna Cristina de Moura Cruz1


Francisco Filomeno de Abreu Neto2

RESUMO

O presente trabalho busca avaliar o Direito Urbanstico e a poltica


urbana no mbito estadual. Com a Constituio Federal de 1988 muitas
polticas foram descentralizadas para os municpios, inclusive as polticas
urbanas, sendo estes agora entes federativos, com autonomia administrati-
va e financeira para a sua gesto. Aos Estados ficou reservada a competn-
cia para tratar de assuntos metropolitanos alm da competncia residual,
referente ao que no pertencer a Unio e Municpios. O Estado deve ser
o coordenador da poltica urbana desenvolvendo aes de planejamento,
parcerias, apoio aos municpios e interveno direta na execuo das
polticas urbanas que afetam mais de um municpio e necessitam da atu-
ao forte do governo estadual. O objetivo geral deste trabalho analisar
o papel do Estado no planejamento urbano, abordando os instrumentos
existentes, principalmente o Estatuto da Metrpole.
Palavras-chave: Poltica urbana, governana, Estado, Direito
Urbanstico.

INTRODUO

As cidades brasileiras cresceram de maneira rpida e desordenada


nos ltimos anos. Os problemas urbanos so maiores que os munic-
pios, o morador de uma cidade o trabalhador de outra, o lixo que
produzido em uma localidade tratado em outra, vrias demandas so
colocadas para que o Poder Pblico atue na garantia do direito cidade
para todos e todas.

1326
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Com a Constituio Federal de 1988 muitas polticas foram descen-


tralizadas para os municpios, inclusive as polticas urbanas, sendo estes
agora entes federativos, com autonomia administrativa e financeira para
a sua gesto. Aos Estados ficou reservada a competncia para tratar de
assuntos metropolitanos alm da competncia residual, referente ao que
no pertencer a Unio e Municpios.
Apesar do Municpio ser o grande ator para a poltica urbana, o Estado
responsvel por grandes investimentos que ultrapassam mais de um
municpio. Alm disto, vrios investimentos privados impactam sobre o
territrio de diversos municpios, faltando um agente coordenador que
possibilite um adequado aproveitamento das vantagens do investimento
e que controle as externalidades negativas, de maneira que nenhum mu-
nicpio tenha s vantagens e outro suporte os nus.
O Estado deve ser o coordenador da poltica urbana desenvolvendo
aes de planejamento, parcerias, apoio aos municpios e interveno
direta na execuo das polticas urbanas que afetam mais de um municpio
e necessitam da atuao forte do governo estadual.
O objetivo geral deste trabalho analisar o papel do Estado no pla-
nejamento urbano, abordando os diversos instrumentos existentes. So
objetivos especficos: caracterizar o papel dos diversos entes federados
no planejamento e execuo das polticas pblicas, identificar quais os
instrumentos jurdicos disponveis para a atuao do Estado e analisar o
Estatuto da Metrpole como marco jurdico para as regies metropolitanas.
Este projeto tem por fim abordar o tema do planejamento urbano na
escala estadual e os instrumentos disponveis para a atuao dos Estados
de maneira que se promova um adequado desenvolvimento e se erradique
as desigualdades regionais. Este projeto usar como foco o Estatuto da
Metrpole, analisando alguns aspectos deste novo instrumento.

1. PACTO FEDERATIVO

Houve na dcada de 1980 um forte movimento de descentralizao


poltica em contraposio excessiva centralizao do perodo da ditadura.

1327
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A descentralizao foi um tema central da agenda da democrati-


zao, nos anos 1980, como reao concentrao de decises,
recursos financeiros e capacidade de gesto no plano federal,
durante aos 20 anos de autoritarismo burocrtico. Nessas cir-
cunstncias, a descentralizao foi defendida tanto em nome
da ampliao da democracia quanto do aumento da eficincia
do governo e da eficcia de suas polticas. Supunha-se que o
fortalecimento das instncias subnacionais, em especial dos
municpios, permitiria aos cidados influenciar as decises e
exercer controle sobre os governos locais, reduzindo a burocracia
excessiva, o clientelismo e a corrupo. (ALMEIDA, 2005, p. 29).

A Constituio Federal traz em seu primeiro artigo que a Repblica


Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Muni-
cpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito.
O Brasil optou pelo federalismo como forma de Estado.

Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamen-


to da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de
uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes
so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibi-
lizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre
as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre
os nveis de governo. (ABRUCIO, FRANZESE, p. 2).

O modelo de federao brasileiro se distingue dos demais pelo fato dos


municpios comporem a federao como entes autnomos. Os municpios
no tm representao no Senado e no tem Poder Judicirio, mas atuam
com autonomia poltica, financeira e administrativa, tendo a Carta Magna
reservado competncias prprias. Em diversas aes a Unio firma parce-
rias diretamente com os municpios sem incluir os estados na articulao.
Temos trs escalas federativas e uma repartio de competncias que no
delimita com preciso o papel dos trs entes.
Temos algumas competncias de atuao do poder pblico que so
exclusivas (art. 21, 25 e 30) e outras que so comuns (art. 23). A questo
que boa parte das polticas pblicas, de servios voltados para os ci-
dados, esto no leque de competncias comuns. A competncia que
das trs instncias federativas propicia tanto a no responsabilizao por
determinada poltica como aes concomitantes e desordenadas dos trs

1328
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

entes ao mesmo tempo. Apesar de estas competncias materiais estarem


mais identificadas com a atuao do Poder Pblico elas permitem a ati-
vidade legislativa em virtude de muitas vezes ser necessria uma prvia
normatizao para que o Poder Executivo possa atuar.
H tambm a repartio de competncias legislativas. No mbito le-
gislativo temos as competncias privativas e as concorrentes. Nas com-
petncias concorrentes cabe Unio editar normas gerais e aos estados
complementar a legislao federal. No havendo norma federal os estados
e Distrito Federal podero legislar sobre o assunto em questo. O municpio
no est no rol das competncias concorrentes, mas o art. 30 estabelece
que este deve suplementar a legislao federal e a estadual no que couber.
O pargrafo nico do art. 23 (CF/88) disciplina que leis complementares
fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento
e do bem-estar em mbito nacional. Estas leis complementares nunca
foram editadas e no h coordenao de polticas. Valeriano Costa (2007,
p. 218) argumenta que as relaes intergovernamentais no Brasil depen-
dem muito da disposio dos governos em cooperar, mas principalmente
da capacidade e do interesse do governo federal em estimular ou impor
regras e programas que impliquem alguma forma de coordenao entre
as atividades de estados e municpios.
H um desafio muito grande em se coordenar polticas pblicas a
nvel federal e a nvel estadual, inclusive pelo fato das transferncias de
recursos compulsrias feitas aos municpios no estarem atreladas
contraprestao de polticas. As transferncias compulsrias constituem
a maior parte dos recursos municipais, mas estas no funcionam como
instrumento que induza a eficincia, eficcia ou efetividade.

Estados e municpios, por sua vez, contam com recursos garan-


tidos, independentemente tanto de lealdade poltica ou adeso
a polticas federais quanto de seu esforo tributrio. Sistemas
tributrios e fiscais caracterizados por elevado nvel de depen-
dncia de transferncias fiscais e ausncia de vnculo entre quem
taxa e quem gasta tendem a produzir baixo compromisso com o
equilbrio fiscal por parte dos governos subnacionais, tendncia

1329
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

esta que no caso brasileiro foi limitada pela Lei de Responsabi-


lidade Fiscal. Alm disso, a autoridade do governo federal para
induzir as decises dos governos locais, no sentido de que essas
decises venham a coincidir com as suas prprias prioridades,
permanece limitada, uma vez que esses governos detm auto-
nomia fiscal e poltica, tendo, portanto, condies institucionais
para no aderir s polticas federais. (ARRETCHE, 2006, p. 96).

Algumas polticas pblicas esto sendo formatadas de maneira que se


tenha um plano, um conselho gestor e um fundo, sendo ferramentas na
formatao de sistemas nacionais de polticas. Este modelo de polticas
pode incentivar a coordenao nacional e estadual das polticas pblicas,
mas o que tambm pode acontecer ter planos meramente formais e
conselhos que no funcionam. O conselho deveria ser uma ferramenta de
controle social, mas tambm um canal para identificao de problemas
e construo de alternativas de ao para as diversas polticas pblicas,
porm o que acontece que eles so formados para simplesmente cumprir
os requisitos da poltica.
Apesar de alguns avanos em algumas polticas, a estruturao das
polticas em conselhos, planos e fundos no conseguiu por si s incenti-
var uma base de cooperao federativa na execuo das aes pblicas.

2. PAPEL DOS ESTADOS NO PACTO FEDERATIVO

Com a autonomia dos municpios e uma grande concentrao dos re-


cursos na Unio, os Estados tiveram suas competncias pouco definidas.
Esta escala federativa, que a principal em outros pases, passa a ser
pouco trabalhada pelos tericos brasileiros.
O foco sempre so os Municpios, no que no tenham importncia,
mas estes em regra tm estrutura administrativa deficitria e executam
suas aes vinculadas a repasses de verbas federais. Os Estados atualmen-
te ainda executam muitas polticas municipais, por exemplo, em algumas
localidades o ensino fundamental, que deveria ser municipal, executado
pelo Estado-membro.
Aos Estados foi estabelecida a competncia residual, o artigo 25 es-

1330
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tabelece que so reservadas aos Estados as competncias que no lhes


sejam vedadas por esta Constituio.

A leitura deste conjunto de dispositivos constitucionais permite


concluir que a legislao reserva pouco espao de autonomia
aos Estados-membros, haja vista o reduzido nmero e escopo
de suas competncias exclusivas, o que fundamenta a afirmao
de que no sistema federativo brasileiro, quando se repartiram
as competncias, sobraram aos Estados aquelas que no so da
Unio nem dos Municpios. (ANASTASIA, 2007, p. 230).

As nicas matrias em que o Estado tem a competncia exclusiva


determinada pela Carta Magna so os servios locais de gs canalizado
e instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.
Os Estados deveriam atender as necessidades pblicas regionais, for-
matar as polticas de modo a atender s peculiaridades de seus territrios,
atuar minimizando as desigualdades entre os municpios, apoiando as
administraes locais e coordenando os grandes projetos de desenvol-
vimento que so executados. Mas as questes que se colocam como
atuar nesta esfera federativa se os recursos esto com a Unio e a maior
parte das competncias esto com os municpios? Ser que os Estados
no poderiam ter uma maior importncia no pacto federativo?
Temos que repensar nossa estrutura e diviso de competncias assim
como de recursos com fins a implementar polticas pblicas coesas e in-
tegradas. A cooperao intergovernamental no pode ser imposta, mas
tem de ser muito discutida, negociada e implantada de forma gradual, de
acordo com a capacidade de cada governo(COSTA, 2007, p.219).

3. A QUESTO URBANA E O ARCABOUO LEGAL

3.1 MARCO LEGAL

Foi includo na Constituio Federal de 1988 o captulo Da Poltica


Urbana, sendo este fruto de uma mobilizao de vrios setores da socie-
dade preocupados com a necessidade de uma reforma urbana. Apesar da

1331
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

incluso do captulo, identifica-se em outros artigos temas relacionados


a questes urbanas.
O dispositivo constitucional de maior importncia se encontra no artigo
5, XXII e XXIII. A Carta Magna traz o direito de propriedade como direito
fundamental, mas logo em seguida disciplina que a propriedade dever
seguir a sua funo social. A propriedade protegida quando no atende
exclusivamente a interesses individuais, o uso tem que atender tambm
os interesses da sociedade como um todo.
A previso de que a propriedade tem que cumprir sua funo social
vai ter efeitos em todo o nosso ordenamento jurdico, o Cdigo Civil traz
inclusive alguns dispositivos que protegem a posse que tenha funo
social em detrimento da propriedade sem funo (como exemplo cita-se
a usucapio com tempo reduzido e a desapropriao civil). A delimitao
da funo social da propriedade rural foi disciplinada pela Constituio,
mas a da propriedade urbana ser definida em cada plano diretor como
dispe o artigo 182, que trataremos com mais detalhes em seguida.
No artigo 24 temos como competncia da Unio, Estados e Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre direito urbanstico. Apesar de o
municpio no constar no rol do artigo 24, temos no artigo 30, como dito
anteriormente, sua competncia para legislar sobre assuntos de interes-
se local e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber.
Alm destas matrias temos como competncia municipal promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. O artigo
21 (CF/88) coloca como competncia da Unio elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social.

A competncia para tratar de Direito Urbanstico no era trata-


da explicitamente nas Constituies anteriores, embora alguns
autores j reconhecessem a sua existncia no ordenamento
jurdico nacional. Foi na Constituio Federal de 1988 que pela
primeira vez falou expressamente de algo chamado Direito Ur-
banstico, atribuindo competncia concorrente para a Unio e
para os Estados-membros para legislar sobre ele, deixando ainda

1332
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

espalhados pelo seu corpo outros dispositivos relativamente


matria. Com a aprovao do Estatuto da Cidade, o Direito Urba-
nstico ganhou corpo e importncia. (DOMINGUES, 2010, p. 17)

Toshio Mukai (2002, p. 23), em sua obra Direito Urbano-Ambiental


Brasileiro, define urbanismo como disciplina fsico-social dos espaos
habitveis, podendo ser concebido, num sentido amplo, como arte e
tcnica social destinadas a promover a adequao dos espaos fsicos
s necessidades de habitao e exerccio das outras funes humanas.
Jos Afonso da Silva (2006, p. 38) traz como normas do direito urba-
nstico todas as que tenham por objeto disciplinar o planejamento urbano,
o uso e a ocupao do solo urbano, as reas de interesse especial, a or-
denao urbanstica da atividade edilcia e a utilizao dos instrumentos
de interveno urbanstica. Dentro da definio do renomado autor e
das disposies constitucionais encontramos a competncia para legislar
sobre direito urbanstico nos trs entes federados.
Rafael Augusto Silva Domingues (2010, p. 42) tambm trabalha um
conceito de direito urbanstico:

O Direito Urbanstico, enquanto direto objetivo, o conjuntos


de normas jurdicas reguladoras da atividade do Poder Pblico
destinado a ordenar os espaos habitveis, ou seja, conjunto de
normas jurdicas reguladoras da atividade urbanstica. Enquanto
cincia, o Direito Urbanstico o ramo do Direito Pblico que
tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e
princpios reguladores da atividade urbanstica. Nessa linha, as
normas urbansticas so normas jurdicas que regulam a atividade
urbanstica, ou seja, que regulam o planejamento urbanstico, a
ordenao do solo, a ordenao urbanstica de reas de interes-
se especial, a ordenao urbanstica da atividade edilcia e os
instrumentos de interveno urbanstica. Tudo isso matria de
urbanismo, Direito Urbanstico.

Apesar dos pareceres dos renomados autores e majoritria posio no


sentido de que o Direito Urbanstico tem seu mbito de atuao delimitado
pelo ordenamento territorial, nos filiamos na posio de que o objeto do
direito urbanstico ultrapassa estes limites. Alm do planejamento e or-
denamento territorial existem alguns servios pblicos que so essenciais

1333
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nas cidades que constituem a infraestrutura urbana, sendo estes as obras


de urbanizao, iluminao pblica, servios de saneamento ambiental,
construo de habitaes e o transporte pblico.
A atuao dentro das polticas pblicas urbanas que garantem as fun-
es urbanas de habitar, circular, recrear e trabalhar devem ser objeto do
Direito Urbanstico e sua regulao trabalhada por esta cincia.
O artigo 2 do Estatuto das Cidades trouxe a garantia do direito a ci-
dades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia,
ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras ge-
raes. Todos os direitos garantidos constituem as polticas urbanas e o
direito cidade.

As funes sociais da cidade, como interesses difusos, devem


compreender o acesso de todos ao direito cidade para os atuais
e futuros habitantes das cidades, considerando os componentes
deste direito como moradia, os equipamentos e servios ur-
banos, o transporte pblico, o saneamento bsico cultura e o
lazer. (SAULE JUNIOR, 2007, p. 54).

Sendo o direito cidade um direito humano situado dentro do Direito


Urbanstico, todas as facetas devero tambm ser trabalhadas dentro do
Direito Urbanstico.

Portanto, todas as normas que disserem respeito a estes assuntos


que estruturam a noo de poltica urbana apresentada pela Lei
Maior (o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
a garantia do bem-estar dos seus habitantes) devero integrar o
regime jurdico urbanstico, de direito urbanstico. No obstante
a importncia da regulao do solo como meio para a ordenao
territorial urbana, por meio do planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano, atribuio mu-
nicipal, prevista no art. 30, inciso VIII, da Constituio Federal,
entendemos que o universo normativo relativo as funes sociais
da cidade e o bem-estar de seus habitantes vai alm desse ob-
jetivo. (VICHI, 2007, p. 117). Com efeito, a garantia das cidades
sustentveis (direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infraestrutura urbana, transporte, servios pblicos,
trabalho, lazer), prevista no art. 2, inciso I, do Estatuto da Cidade,
perfaz o eco das concluses produzidas no Congresso Interna-
cional de Arquitetura Moderna (CIAM), realizado em 1928, que
consubstanciou a famosa e j referida Carta de Atenas, conhecida

1334
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

por sintetizar os princpios do urbanismo moderno, notadamente


no que diz respeito ao conceito de funes urbanas elementares:
habitao, trabalho, recreao e circulao. Nota-se, portanto,
a ampliao do conceito de poltica urbana, vinculado a uma
noo restritiva de uso e ocupao do solo. (VICHI, 2007, p. 118).

Um exemplo mais forte o da poltica de transportes. O Estatuto


das Cidades, no seu artigo 41, estabelece que nas cidades com mais de
quinhentos mil habitantes, dever ser elaborado um plano de transporte
urbano integrado, compatvel com o plano diretor ou nele inserido. Este
artigo deixa claro que a poltica de transportes vai ser objeto do Direito
Urbanstico, estando contida no seu principal instrumento legal que o
plano diretor.
Ainda sobre o direito cidade, Nelson Saule tambm trata do papel
deste para o direito urbanstico:

O direito urbanstico tem o papel de regular e disciplinar as


normas de ordem pblica referentes a proteo e promoo do
direito cidade, estabelecendo as legislaes, os instrumentos
jurdicos, os organismos pblicos, as obrigaes e responsabili-
dade dos agentes pblicos para assegurar que os componentes
do direito a cidades sustentveis das atuais e futuras geraes
sejam plenamente respeitados. O direito urbanstico para cum-
prir seu papel ordenador de uma ordem legal urbana voltada s
proteo e promoo do direito cidade, dever conter normas
que contenham medidas efetivas para a realizao de reforma
urbana nas cidades brasileiras. Neste sentido o direito urbanstico
deve ser composto por normas voltadas em especial para fins:
do direito da propriedade urbana cumprir sua funo social, de
combater a especulao imobiliria, de democratizar o acesso
terra urbana, de redistribuir a riqueza decorrente das inter-
venes imobilirias, de potencializar o uso das reas centrais
para habitao de interesse social, de ampliar espaos pblicos
para lazer e cultura nas periferias, de ampliar as reas verdes, de
recuperar as reas de preservao ambiental e de regularizar e
urbanizar as favelas. (SAULE JUNIOR, 2007. p. 64).

Outro conceito importante o do direito moradia. O direito moradia


digna e todos os elementos que so compreendidos por ele tem que ser
analisados luz do direito cidade e a partir dos princpios do Direito
Urbanstico. Segundo o Comentrio Geral n 4 ao Pacto Internacional pelos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o direito moradia tem como seus

1335
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

componentes: a segurana jurdica da posse; disponibilidade de servios,


matrias, benefcios e infra-estrutura; gastos suportveis; habitabilidade;
acessibilidade; localizao e adequao cultural (SAULE, 2004, p.103).
Quanto competncia para estes servios pblicos urbanos a Cons-
tituio disciplina que compete Unio instituir diretrizes para o desen-
volvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes
urbanos e legislar sobre diretrizes da poltica nacional de transportes e
sobre trnsito. Nas competncias comuns temos a promoo de programas
de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e
de saneamento bsico.
O planejamento urbano local fica, segundo a Constituio, sobre
competncia dos municpios aos quais cabe elaborar o plano diretor que
o instrumento bsico de desenvolvimento urbano e obrigatrio para
cidades com mais de 20 (vinte) mil habitantes. Foi includo na Constituio
Federal o captulo Da Poltica Urbana. O Art. 182 disciplina que poltica
de desenvolvimento urbano ser executada pelo Poder Pblico municipal
com o objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
O artigo 182, CF/88, tambm inova ao inserir no ordenamento jur-
dico brasileiro o parcelamento ou edificao compulsrios, o imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Este
instrumento jurdico dever ser utilizado para coibir aes de especulao
imobiliria dos proprietrios de terras.
O Estatuto das Cidades, que regula os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal, repete as competncias da Unio no seu artigo 3, lista no seu
artigo 4 diversos instrumentos da poltica urbana e regula com mais pro-
fundidade o Plano Diretor, regulando seu contedo mnimo e ampliando
os casos de obrigatoriedade para os municpios.
Algumas outras leis ordinrias trazem repartio de competncias no
que se refere a polticas urbanas. A lei federal 11.124/2005 trata do Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS e traz entre seus prin-

1336
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

cpios a compatibilidade e integrao das polticas habitacionais federal,


estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como das demais polticas
setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de incluso social.
A lei federal 11.445/2007 estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento bsico. Saneamento bsico definido como conjunto de
servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: abastecimento
de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de
resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. A lei
11.445/2007 tambm estabelece que a Unio elaborar planos regionais
de saneamento bsico, elaborados e executados em articulao com os
Estados, Distrito Federal e Municpios envolvidos para as regies integradas
de desenvolvimento econmico ou nas que haja a participao de rgo
ou entidade federal na prestao de servio pblico de saneamento bsico.
Quanto poltica de resduos slidos, temos na lei federal 12.305/2010
que a Poltica Nacional de Resduos Slidos rene o conjunto de princpios,
objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e aes adotados pelo Governo
Federal, isoladamente ou em regime de cooperao com Estados, Distrito
Federal, Municpios ou particulares, com vistas gesto integrada e ao
gerenciamento ambientalmente adequado dos resduos slidos.
Analisando os dispositivos legais percebemos uma competncia para
normas gerais na Unio e o interesse local nas mos dos municpios, no
que se refere planejamento urbano o papel dos municpios aparece de
maneira mais forte.

... pode-se observar que, no obstante a matria urbanstica


seja concorrente, a grande massa de normas urbansticas per-
tence competncia municipal, que pode editar seus planos de
desenvolvimento urbano, seu zoneamento, impondo recuos e
gabaritos, distribuindo as atividades exercitveis, mediante o
direito de construir, dentro de uma legislao que leve em conta o
bem-estar da populao e a proteo do meio ambiente, discipli-
nando o parcelamento do solo, dispondo sobre normas edilcias.
A competncia municipal, enfim, ampla, dentro do conceito de
peculiar interesse local, embora muitas vezes condicionada por
normas concorrentes federais e estaduais. (MUKAI, 2002, p. 93).

1337
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

3.2. ESTADOS NA POLTICA URBANA

Qual seria o papel dos Estados no pacto federativo no que se refere ao


planejamento urbano? Aos Estados destinada a competncia (art. 25,
CF/88) para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e mi-
crorregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de interesse comum. O Estado tem que regular a regio metropolitana,
mas como fazer isso frente a autonomia administrativa dos municpios?
Transporte pblico, por exemplo, um problema que se apresenta para
a toda regio metropolitana, as pessoas que trabalham em uma cidade e
moram em outra necessitam de um sistema integrado para se locomove-
rem, mas o municpio tambm tem a competncia para regular o transporte
pblico. momento de se intensificar o debate e implementao da escala
regional como recorte do planejamento e execuo das polticas urbanas.
Ana Carolina Wanderley Teixeira (2009, p. 27) traz em suas reflexes
que a

regionalizao representa, in fine, verdadeira unio de esforos


em torno de um objetivo comum unio das vrias partes no
todo - , como contribuio para a efetividade das funes pblicas
de interesse comum e implementao de polticas pblicas, que
aproximem o cidado do poder pblico, para eliminao de assi-
metrias e promoo de igualdade de oportunidades, reforando a
capacidade de proteo dos interesses perifricos em relao aos
plos de desenvolvimento, como fator de progresso integrado.

Apesar da importncia da vertente territorial dentro dos instrumentos


institucionais de planejamento e gesto, a atuao regionalizada perdeu
fora na dcada de 1980 e 1990. O planejamento regional era identificado
com a atuao dos governos autoritrios e com as decises de cima para
baixo que eram tomadas pelo governo federal.
A regionalizao (regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e mi-
crorregies) deve ser uma ferramenta de coordenao de polticas pblicas,
identificando potencialidades e fraquezas da regio e trabalhando-as de
maneira conjunta. A regionalizao dentro dos Estados tem por funo

1338
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

gerir o territrio dentro das suas peculiaridades e unir os municpios para


uma atuao integrada

O territrio e tudo aquilo que ele articula e gera econmica,


social, ambiental e politicamente uma das chaves essenciais
para que se possa para que se possa organizar uma resposta
eficaz ao problema da construo de uma estratgia social in-
clusiva e integradora de desenvolvimento, capaz de atender ao
objetivo principal da estratgia proposta, que a superao das
desigualdades sociais e regionais. (MENDES, 2008, p. 72).

Outra questo complicada se refere competncia para regular o


uso e ocupao do solo. O Estado induz o desenvolvimento econmico
incentivando a implantao de industrias e fornecendo infraestrutura
para que estas possam se alocar em determinadas regies. Nem sempre
a atuao do Estado dialoga com a regulao do uso e ocupao do solo
nos municpios, havendo inclusive empreendimentos que atingem mais
de um municpio e no h um tratamento adequado pelos diversos entes
federados aos empreendimentos em suas legislaes.
Jos Afonso da Silva (2006, p.106) traz os planos urbansticos em trs
escalas: federal, estadual e municipal. No mbito federal a Constituio
disciplina que compete Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social. tambm da Unio a tarefa de instituir diretrizes para o desen-
volvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transpor-
tes urbanos. No mbito Municipal a Carta Magna trabalha com o Plano
Diretor, disciplinando o uso e ocupao do solo. Mas no temos uma
definio constitucional clara para o plano urbanstico de mbito estadual,
depreendendo-se que esta tem relao com as escalas regionais dentro
desta unidade federativa.
Ao disciplinar de forma genrica, funes pblicas de interesse comum,
a Carta Magna deixa em aberto o que seria competncia estadual e o que
seria assunto municipal. Com a autonomia dos Municpios e sua compe-
tncia expressa no que se refere a planejamento urbano e ordenamento
territorial e fica difcil para os Estados atuarem nas polticas urbanas, mes-

1339
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mo que estas estejam compreendidas dentro dos assuntos metropolitanos.


Ao tratar da competncia municipal para as questes urbansticas,
Bruno Vichi (2007, p. 148) disciplina que os outros entes federativos ainda
tem parte significativa da competncia:

Analisando todo o arcabouo legal pertinente ao tema, verifica-


mos que as demais esferas poltico-administrativas da federao
permanecem com significativa parcela de competncias e res-
ponsabilidades urbansticas. Com efeito, dada a complexidade
da sociedade contempornea, no se pode mais considerar o
interesse local de forma isolada, e nem a questo urbanstica
como sendo eminentemente municipal. Afinal de contas, o Brasil
, hoje, um pas urbano. Dessa forma, a viabilidade para a conse-
cuo de polticas pblicas urbansticas depende do envolvimento
e ao integrada de todos os poderes pblicos. E no porque
assim queremos, mas porque assim exige o ordenamento jurdico
brasileiro, sensvel que dinmica social.

Hely Lopes Meirelles (2005, p. 100) traz tambm que cabe aos Estados-
-membros organizar o Plano Estadual de Urbanismo e estabelecer as
normas urbansticas regionais, supletivas e complementares das federais.
Apesar da convergncia doutrinria quanto existncia e necessidade
da interveno estadual no planejamento e poltica urbana, o certo que
existem muito poucas normas legais postas pelos Estados-membros em
matria urbanstica (MUKAI, 2002, p.214).
As regies metropolitanas atualmente formam muitas vezes uma s
cidade, no se distingue onde acaba um municpio e comea o outro,
havendo vrios problemas comuns que precisam de um tratamento con-
junto, mas, ao mesmo tempo, isto fica prejudicado, pois na prtica difcil
conciliar os interesses dos diversos prefeitos e demais atores polticos.
Segundo Jos Afonso da Silva (2006, p. 128), os Estados devem em
sua atuao objetivar:

I a coordenao do desenvolvimento urbano em nvel estadual


e regional;
II o estabelecimento de critrios de assentamento urbano de
relevncia regional, como a criao de novos ncleos popula-
cionais e a regionalizao industrial;
III a delimitao de reas supramunicipais que se considere ne-
cessrio submeter a determinadas limitaes ou a uma adequada

1340
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

proteo ou melhoramento, visando tutela do meio ambiente,


como a proteo florestal, a preservao dos mananciais e das
margens das guas pblicas;
IV a tutela do meio ambiente cultural, como a proteo do patri-
mnio histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, etnolgico
e turstico do Estado;
V a indicao e localizao de infraestruturas bsicas supra-
municipais e a definio da rede viria extra-urbana.

Frente a uma concordncia doutrinria da necessidade de planejamento


urbanstico a atuao do Estado nas polticas urbanas ainda se tem um
vazio de planos estaduais e uma carncia de instrumentos.

3.3. ESTATUTO DA METRPOLE

No podemos deixar de tratar da lei 13.089/2015, intitulada Estatuto


da Metrpole, que estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a
gesto e a execuo das funes pblicas de interesse comum em regies
metropolitanas e em aglomeraes urbanas institudas pelos Estados,
normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e ou-
tros instrumentos de governana interfederativa, e critrios para o apoio
da Unio a aes que envolvam governana interfederativa no campo do
desenvolvimento urbano.
Todos os temas tratados no Estatuto da Metrpole so temas de di-
reito urbanstico em escala estadual, tendo a funo de uniformizar o
tratamento dos temas metropolitanos e regionais no pas e estimular a
criao de instrumentos de estmulo governana interfederativa. Como a
Constituio foi sucinta na regulamentao do tema, cada Estado, dentro
de sua autonomia, regulamentou o tema de maneira diferente. O Estatuto
da Metrpole se situa dentro da competncia da Unio para estabelecer
normas gerais de direito urbanstico, sendo constitucional a uniformiza-
o do tratamento do tema a nvel federal. Mesmo assim, a efetividade
do Estatuto da Metrpole junto aos Estados s poder ser avaliada com o
tempo, j que se trata de uma lei de janeiro de 2015. O prprio Estatuto das

1341
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Cidades, mesmo com quase 15 anos de edio, ainda no plenamente


colocado em prtica pelos municpios. Mesmo considerando a pertinncia
da regulamentao federal do tema metropolitano, nos posicionamos no
sentido de que ao regulamentar normas gerais, em alguns pontos, a lei
13.089/2015 entrou na autonomia dos Estados, pontos estes que sero
trabalhados neste artigo.
Alguns temas caros questo metropolitana no pas foram abordados
pelo Estatuto da Metrpole como as definies de regio metropolitana
e aglomerao urbana, a questo da funo pblica de interesse comum,
regras para a instituio de regies metropolitanas, os instrumentos de
desenvolvimento urbano integrado, governana e outros dispositivos.
Como o presente artigo foca na escala estadual do direito urbanstico, no
analisaremos o captulo referente atuao da Unio.
Trataremos inicialmente dos conceitos de aglomerao urbana e re-
gio metropolitana regulados no artigo 2 da lei. A doutrina j trabalhava
estes conceitos antes da lei 13.089/2015, Segundo Jos Afonso da Silva
(2006, p. 156) a

regio metropolitana constitui-se um conjunto de Municpios


cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em torno
de um Municpio. As Microrregies formam-se de grupos de
Municpios limtrofes com certa homogeneidade e problemas
administrativos comuns, cujas as sedes no sejam unidas por
continuidade urbana. Aglomeraes urbanas carecem de concei-
tuao, mas logo se percebe que se trata de reas urbanas sem
um polo de atrao urbana, quer tais reas sejam das cidades-
-sedes dos Municpios ou no.

Percebe-se que a diferena marcante entre aglomerao urbana e


regio metropolitana era a existncia ou no de um polo. A lei tratou a
aglomerao urbana figura como unidade territorial urbana constituda
pelo agrupamento de dois ou mais Municpios limtrofes, caracterizada
por complementaridade funcional e integrao das dinmicas geogrfi-
cas, ambientais, polticas e socioeconmicas. A regio metropolitana a
aglomerao urbana que configura um espao urbano com continuidade
territorial que, em razo de sua populao e relevncia poltica e socioe-
conmica, tem influncia nacional ou sobre uma regio que configure, no

1342
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mnimo, a rea de influncia de uma capital regional, conforme os critrios


adotados pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE. Percebe-se que o polo foi substitudo pela capital regional.
configure, no mnimo, a rea de influncia de uma capital regional, conforme os critrios
O conceito inovador no Direito de capital regional pode gerar questio-
adotados pelaem
namentos Fundao Instituto Brasileiro
sua aplicao. de Geografia e Estatstica
Um questionamento IBGE. Percebe-se
plenamente possvelque
:
o poloafoi
sendo substitudo pelapara
competncia capital regional.
instituir regio metropolitana dos Estados, por
meio de lei complementar,
O conceito deve
inovador no Direito de o Estado
capital se subordinar
regional a critrios tcni-
pode gerar questionamentos em sua
cos do IBGE,
aplicao. um rgo federal?
Um questionamento Nopossvel
plenamente se pretende
: sendoneste artigo questionar
a competncia para instituir
a qualidade tcnica do IBGE ou qualquer outro rgo, questiona-se o no
regio metropolitana dos Estados, por meio de lei complementar, deve o Estado se subordinar
estabelecimento de um quesito objetivo na legislao federal que limita
a critrios tcnicos do IBGE, um rgo federal? No se pretende neste artigo questionar a
a autonomia constitucional conferida a um ente federativo. No se pode
qualidade tcnica do IBGE ou qualquer outro rgo, questiona-se o no estabelecimento de
descartar que questes polticas tambm orientam a criao de regies
um quesito objetivo na legislao federal que limita a autonomia constitucional conferida a
metropolitanas, indo alm da questo tcnica.
um ente
Ao federativo.
tratar doNo se pode descartar
contedo mnimo quedas
questes
leis polticas tambm orientam
complementares a criao
estaduais,
de regies
no metropolitanas,
seu artigo 5, a leiindo
j alm da questo
estabelece tcnica. objetivos, sendo eles: a es-
quesitos
pecificao
Ao tratardos municpios,
do contedo mnimoasdasfunes pblicas de
leis complementares interesse
estaduais, comum,
no seu artigo 5,aa
estrutura de governana
lei j estabelece e dos
quesitos objetivos, meios
sendo eles:de controle social.
a especificao Uma regio
dos municpios, me-
as funes
tropolitana que no estabelece minimamente estes quesitos est fadada
pblicas de interesse comum, a estrutura de governana e dos meios de controle social. Uma
a no se concretizar como ferramenta de cooperao interfederativa.
regio metropolitana que no estabelece minimamente estes quesitos est fadada a no se
O 1 do mesmo artigo coloca que no processo de criao das regies
concretizar como ferramenta de cooperao interfederativa. O 1 do mesmo artigo coloca
metropolitanas sero explicitados os critrios tcnicos. compreensvel
que no processo de criao das regies metropolitanas sero explicitados os critrios tcnicos.
a preocupao da lei em insistir que, seja na orientao do IBGE ou no
compreensvel
processo a preocupao
legislativo da lei leve-se
estadual, em insistiremque,considerao
seja na orientao do IBGEtcni-
critrios ou no
processo
cos, legislativo
muitas estadual, leve-se
regionalizaes em considerao
so feitas sem nenhuma critrios tcnicos,demuitas
avaliao sua
regionalizaes tanto
pertinncia, so feitas
quesem nenhuma
22% avaliao de brasileiros
dos municpios sua pertinncia, tanto em
esto que regies
22% dos
municpios brasileirosMas
metropolitanas. estoalm
em regies metropolitanas.
dos critrios Mas alm
tcnicos temdosque
critrios tcnicos tem
se considerar
que
que seexistem critrios
considerar polticos
que existem critriose polticos
estes tambm so vlidos,
e estes tambm j que
so vlidos, sesequer
j que quer
construir uma
construir uma estrutura
estrutura de governana.
de governana.

Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas no Brasil


Aglomerao Urbana Regio Metropolitana
Informaes
Absoluto Relativo ao Total Absoluto Relativo ao Total
Quantidade 5 5% 71 76%
Municpios 64 1% 1.208 22%
Populao 2010 3.584.805 2% 96.770.521 51%
Com relao quantidade, foi considerado o total de aglomeraes urbanas, regies metropolitanas,
RIDE e reas de expanso metropolitana
Dados do Ministrio das Cidades

Outro tema essencial tratado pelo Estatuto da Metrpole a funo pblica de


1343
interesse comum, conceituando-a como poltica pblica ou ao nela inserida cuja realizao

16
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Outro tema essencial tratado pelo Estatuto da Metrpole a funo


pblica de interesse comum, conceituando-a como poltica pblica ou ao
nela inserida cuja realizao por parte de um Municpio, isoladamente, seja
invivel ou cause impacto em Municpios limtrofes. O tema do interesse
comum j foi tratado pelo Supremo Tribunal Federal:

O interesse comum e a compulsoriedade da integrao metro-


politana no so incompatveis com a autonomia municipal. O
mencionado interesse comum no comum apenas aos muni-
cpios envolvidos, mas ao Estado e aos municpios do agrupa-
mento urbano. O carter compulsrio da participao deles em
regies metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas
j foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos
Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Nri da Silveira,
DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funes pblicas e
servios que atendam a mais de um municpio, assim como os
que, restritos ao territrio de um deles, sejam de algum modo
dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funes
pblicas, bem como servios supramunicipais. (ADI 1.842, rel.
p/ o ac. min. Gilmar Mendes, julgamento em 6-3-2013, Plen-
rio, DJE de 16-9-2013.)

O conceito disposto pela lei acaba sendo mais restrito do que aquele
trabalhado pelo STF. A deciso da Suprema Corte disciplina que os inte-
resses comuns no so restritos aos interesses municipais, contemplando
tambm o interesse dos Estados. O arranjo metropolitano tem que abrir
a possibilidade para uma gesto coordenada e cooperativa de polticas
estaduais, proporcionando um espao para municpios participem do
planejamento de aes estaduais.
A deciso do Supremo tambm permite trabalhar com escalas econo-
micamente mais eficientes para a execuo de polticas pblicas. Algumas
polticas pblicas so viveis para um municpio isoladamente e sem im-
pacto para os municpios limtrofes mas tem um ganho de eficincia ao ser
executada em escala regional, proporcionando ganhos para a populao.
A governana interfederativa a ferramenta que tem o potencial de
agregar maior efetividade ao pblica nas cidades brasileiras. Ficou
mais que demostrado neste artigo que o federalismo brasileiro carece de
instrumentos de cooperao e se deve fortalecer os espaos pblicos que

1344
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

corroboram com isto. O Estatuto da Metrpole trata o tema inicialmente


estabelecendo o conceito de governana interfederativa como compar-
tilhamento de responsabilidades e aes entre entes da Federao em
termos de organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de
interesse comum.
A governana se dar por uma estrutura executiva, orientada por
um planejamento e utilizando instrumentos de interveno, se a regio
apresentar estes quesitos ela ser considerada de gesto plena (art. 2, lei
13.089/2015). A lei estabeleceu um rol de princpios e diretrizes nos arti-
gos 6 e 7, todos alinhados na construo de um sistema de governana
cooperativo e democrtico e coloca como estrutura bsica:

Art. 8o A governana interfederativa das regies metropolitanas


e das aglomeraes urbanas compreender em sua estrutura
bsica:
I instncia executiva composta pelos representantes do Poder
Executivo dos entes federativos integrantes das unidades terri-
toriais urbanas;
II instncia colegiada deliberativa com representao da so-
ciedade civil;
III organizao pblica com funes tcnico-consultivas; e
IV sistema integrado de alocao de recursos e de prestao
de contas.

A construo deste arranjo institucional um dos maiores desafios na


implementao da governana eficaz. A estrutura tem que contar com um
rgo estadual (criado somente para a regio metropolitana ou no), mas
no necessariamente as polticas ligadas aos temas metropolitanos sero
de execuo direta deste rgo, gerando-se uma primeira complicao que
pode ser replicada na instncia municipal. Alm disto, estamos tratando
de uma instncia executiva que vai comportar representantes dos entes
federativos integrantes, podendo esta estrutura variar de uma cmara
tcnica para deliberao dos temas at um rgo de planejamento, gesto
e execuo das polticas pblicas.
Alm da instncia executiva temos a instncia colegiada deliberativa
com representao da sociedade civil, que pode tratar do planejamento das

1345
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

aes ou pode ter tambm intervenes na execuo das polticas. Uma


instncia colegiada com tantos atores, deliberando sobre a zona cinzenta
de onde comea a competncia dos estados e termina a competncia dos
municpios, gera a necessidade de construo de consensos, que no
tarefa fcil de realizar entre vrios entes federativos e a sociedade civil.
Talvez o caminho para a governana esteja na criao e implementao
de aes setorizadas com os atores interessados, sem criar obrigao para
que todos os municpios participem. Uma regio metropolitana tem em
mdia 17 municpios, pequenas iniciativas que envolvam trs municpios
ou quatro, tratando temas setoriais mas inseridos dentro de um plane-
jamento para toda a regio metropolitana, podem surtir mais efeito que
aes que necessariamente sejam executadas em todos os municpios.
Seja qual for o formato de governana que for montado, este no logra-
r xito se o Governo do Estado no injetar capitar poltico, institucional
e financeiro. O Estado o ente federativo que deve nortear a questo
metropolitana e ter algum espao de autonomia para trabalhar dentro da
sua competncia constitucional.
Partindo do arranjo de governana, os atores utilizam os instrumentos
jurdicos para realizar o planejamento e gesto da regio. O Direito Urba-
nstico tem que avanar na formatao na escala estadual de instrumentos
jurdicos que propiciem o ordenamento territorial e a gesto compartilhada
dos servios urbanos.
Um primeiro instrumento o plano de desenvolvimento urbano integra-
do que estabelece, com base em processo permanente de planejamento,
as diretrizes para o desenvolvimento urbano da regio metropolitana ou
da aglomerao urbana. O plano de desenvolvimento integrado a escala
regional do plano diretor, tendo o prazo mximo de reviso de no mximo
10 anos. A lei estabelece o contedo mnimo:

Art. 12. (...) 1o (...)


I as diretrizes para as funes pblicas de interesse comum,
incluindo projetos estratgicos e aes prioritrias para inves-
timentos;
II o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
III as diretrizes quanto articulao dos Municpios no parce-

1346
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

lamento, uso e ocupao no solo urbano;


IV as diretrizes quanto articulao intersetorial das polticas
pblicas afetas unidade territorial urbana;
V a delimitao das reas com restries urbanizao visando
proteo do patrimnio ambiental ou cultural, bem como das
reas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais,
se existirem; e
VI o sistema de acompanhamento e controle de suas dispo-
sies.

Queremos ressaltar aqui o papel do Estado como promotor e indutor


dos grandes investimentos da regio. O Estado atrai as grandes empresas
e industrias para as cidades e estes investimentos devem ser discutidos
como projetos estratgicos dentro do macrozoneamento da regio. O
planejamento metropolitano deve pensar o impacto dos grandes empreen-
dimentos. Cada empreendimento destes provoca o aumento da populao
e atrai vrios investimentos para a rea. Deve-se analisar o impacto e se
tomar medidas que minimizem os danos causados.
Uma questo que se coloca que o Estado-membro carece de um
instrumento urbanstico que possibilite intervir nos empreendimentos
privados. O nico instrumento o Estudo de Impacto Ambiental, mas
este se limita a questes ambientais, no avaliando alguns danos urba-
nos. No nvel municipal temos o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV)
como requisito para obter as licenas ou autorizaes de construo,
ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal. A Lei
Federal 10.257/2001 traz que o EIV ser executado de forma a contemplar
os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto
qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades,
incluindo a anlise, dentre outras, das questes relacionadas ao aden-
samento populacional, equipamentos urbanos e comunitrios, uso e
ocupao do solo.
A utilizao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estu-
do prvio de impacto ambiental, pois so anlises com focos diferentes.
Infelizmente o Estado no tem competncia para fazer estudo de impacto
de vizinhana e nem o poder de negar a instalao de empreendimentos

1347
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com base nos danos urbanos causados. Esta lacuna na legislao deve
ser suprida de maneira a viabilizar um crescimento ordenado no mbito
regional. Talvez um caminho seja a delimitao de zonas para aplicao
compartilhada dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto das
Cidades (art. 9, V).
Os outros instrumentos listados no Estatuto da Metrpole podem
ser aplicados de maneira combinada, nem sempre envolvendo todos os
municpios da regio, mas tratando os problemas segundo os interesses
dos atores e a escala devida. O consrcio pblico ainda um instrumento
pouco explorado e a formao deste envolvendo estados e municpios
pode proporcionar a governana interfederativa das polticas pblicas.

CONSIDERAES FINAIS

Como abordamos no texto, o modelo de federalismo adotado no Brasil


tem algumas peculiaridades. Alm do municpio figurar como ente fede-
rativo, h um extenso rol de competncias que no foram delimitadas
pela Constituio a um nico ente. Os Estados ficam no meio da estrutura
federativa, tendo seu papel pouco definido.
H um desafio presente de coordenao das polticas pblicas dentro
do pacto federativo. As normas de cooperao vo sendo definidas aos
poucos, cada poltica setorial vai delimitando suas regras e formatando
seus modelos.
Quanto questo urbana temos no municpio o lcus das competncias
relacionadas ao planejamento urbano, ao uso, parcelamento e ocupao
do solo, alm de outras polticas urbanas. O presente trabalho traz o fato
de que alguns problemas urbanos vo alm dos limites do municpio e
necessitam de um trabalho conjunto para a sua soluo. Em algumas regi-
es a cidade compreende vrios municpios e necessria a coordenao
de esforos para se vencer os desafios.
O Estado pode figurar como coordenador das polticas urbanas,
devendo este criar o Direito Urbanstico a nvel regional. A atuao do

1348
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Estado-membro deve buscar diminuio das desigualdades regionais,


a promoo do direito a cidade e a unio dos municpios para tratar de
assuntos comuns.

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NOTAS

1 Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Cear. Especializao em Engenharia


Urbana na Universidade de Fortaleza. Mestrado em Engenharia Civil na Universidade Federal do Cear. Ar-
quiteta do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
2 Graduado em Direito na Universidade Federal do Cear. Especializao em Polticas Pblicas no Instituto de
Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestrado em Desenvolvimento Urbano na Universidade
Federal de Pernambuco. Analista de Polticas Sociais do Ministrio das Cidades.

1350
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Desigualdades Socioespaciais na
Regio Metropolitana e Distribuio
de Servios nas Cidades: Perspectivas
a Partir do Estatuto da Metrpole

Helena Carvalho Coelho1


Daila Coutinho de Arajo2
Gabriela Salazar3
Daniel Gaio4

RESUMO

Partindo-se da premissa m distribuio dos riscos representada pela


segregao socioespacial das cidades, pretende-se questionar essa lgica a
partir do processo de produo do espao, agora em mbito metropolitano.
Os problemas existentes nas cidades metropolitanas relacionados s
polticas pblicas , no eram, at ento, regulamentados conjuntamente,
sendo que a regulao de governana interfederativa e de aglomeraes
urbanas foi trazida a lume pela Lei Federal 13.089/15, o Estatuto da Me-
trpole. Objetiva-se, indagar se a nova escala de planejamento trazida
pelo Estatuto da Metrpole possibilita uma reduo das desigualdades
socioespaciais proporcionando equidade na distribuio de infraestrutu-
ra, servios pblicos e o direito cidade em relao s pessoas que so
segregadas, antevendo-se que a mera existncia do aparato normativo em
comento no provoca, per si, a materializao dos to ansiados avanos
sociais. Esta anlise ser realizada a partir de trs principais eixos: socie-
dade de risco e a regio metropolitana; produo do espao e distribuio
de servios nas metrpoles; e o Estatuto da Metrpole.
Palavras-chave: Segregao socioespacial; regies metropolitanas;
Estatuto da Metrpole; desigualdades socioespaciais.

1351
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

Para no repetir as idias fora do lugar preciso ampliar o conhe-


cimento da contraposio entre a histria das idias e a evoluo
da realidade emprica5

O modo de produo do espao na sociedade globalizada, marcada por


ser uma sociedade de risco, tem sido caracterizado como reprodutor de
desigualdades a produo de riquezas se distribui de maneiras diversas
sobre o territrio da cidade. O trabalho como gerador de fonte de renda
impulsiona parte da populao que habita as cidades perifricas das regi-
es metropolitanas que se desloca para as cidades-centro, na medida em
que estas condensam a maior oferta de servios e empregos disponveis,
assim como as atividades culturais e de lazer.
A m distribuio dos recursos entre as cidades faz com que grande
parte da populao, cujo deslocamento faz-se imprescindvel, sofra com
as mazelas deste processo. A distribuio da populao no espao metro-
politano no se d, ento, pela demanda de acesso aos bens e servios,
mas pelo poder de disputa dos espaos de localizao privilegiada na
metrpole. A expulso das populaes menos favorecidas para as peri-
ferias projeta o processo de gentrificao das cidades. Necessrio se faz,
portanto, questionar essa lgica de (re)produo dos espaos. A iniquidade
de abrangncia das polticas pblicas, com destaque para as de infraes-
trutura e transportes, acompanha o trajeto realizado cotidianamente pela
populao de baixa renda pelo territrio.
A Lei Federal 13.089/15, o Estatuto da Metrpole, props-se trazer
uma regulamentao para as regies metropolitanas e a aglomeraes
urbanas institudas pelos estados-membros com o fulcro de estabelecer
uma governana interfederativa. A partir desta configurao, cabe inda-
gar se a nova escala de planejamento trazida pelo Estatuto da Metrpole
possibilita uma reduo das desigualdades socioespaciais. Esta anlise
ser realizada a partir de trs principais eixos: sociedade de risco e a
regio metropolitana; produo do espao e distribuio de servios nas
metrpoles; e o Estatuto da Metrpole.

1352
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2. SOCIEDADE DE RISCO E A REGIO METROPOLITANA

A sociedade de risco marcada pela modernidade tardia e , por


sua vez, caracterizada pela produo de riscos, ao mesmo tempo em
que se percebe uma homogeneidade da distribuio de riscos, quando,
por exemplo, inerentes de desastres transfronteirios, h riscos produ-
zidos de forma desigual na escala do territrio, consequentemente,
aos problemas e conflitos distributivos da sociedade e da escassez,
sobrepem-se os problemas e conflitos surgidos a partir da produ-
o, definio e distribuio de riscos cientfico-tecnologicamente
produzidos6.
fato que o desenvolvimento tecnolgico trouxe grandes avanos
cientficos, mas tambm significou um considervel aumento
demogrfico e, consequentemente, o aumento do consumo. Disto
possvel aferir algumas consequncias: por um lado, os avanos
sociais em alguns pases permitiram uma maior distribuio de renda
e emprego; por outro, houve retrocessos sociais, pois, para produzir
permitiu-se tudo7. Assim, um dos principais aspectos deste novo tipo
de sociedade seria o deslocamento do conflito distributivo tpico das
sociedades industriais (...) para um outro tipo de conflito em torno da
distribuio dos riscos gerados pelos diversos processos industriais8.
A distribuio dos riscos ocorre em dois principais eixos, aos quais
sero denominados neste trabalho de artificial que diz respeito
organizao espacial das populaes atravs de instrumentos ou por
adensamentos desorganizados e natural aquele relativo s causas
da natureza, que muitas vezes fogem do controle humano, como o
caso da poluio transfronteiria.
O que se pretende aqui tecer crticas a esses processos, indepen-
dentemente da categorizao adotada, alertando para a convergncia
de situaes de conflitos em uma sociedade que distribui riquezas
com uma sociedade que distribui riscos9. Do ponto de vista ambien-
tal, temos a degradao da natureza e as consequncias disto tanto

1353
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

para a vida humana quanto para a prpria natureza. A tecnologia


foi um grande protagonista nesse contexto, como aduzem Sarlet e
Fensterseifer10:

Assim os avanos cientficos e tecnolgicos operados pela cincia


especialmente a partir da revoluo cientfica dos sculos XVI
e XVII [...], a despeito dos notveis progressos que propiciou,
paralelamente serviram (e ainda servem) de instrumentos de
interveno no meio natural e, consequentemente, de degra-
dao e esgotamento dos recursos naturais, na medida em que
a Natureza tratada do ponto de vista filosfico como uma
simples mquina, destituda de qualquer valor intrnseco.

Portanto, as destruies da natureza, integradas circulao da pro-


duo industrial, deixam de ser meras destruies da natureza e passam
a ser elementos constitutivos da dinmica social, econmica e poltica11.
Nesse sentido, as mazelas produzidas pela globalizao esto distribudas
desproporcionalmente gerao de renda, assim como pela dicotomia
existente entre pases desenvolvidos e pases subdesenvolvidos.
A rpida urbanizao ocorrida nos pases perifricos trouxe como
consequncia graves mazelas. No Brasil, o modelo adotado foi o de assen-
tamentos informais e horizontais, modelo que, em decorrncia da rapidez
do processo, se reproduziu em larga escala, fomentando a produo de
moradias informais caracterizadas pela ausncia de acesso s polticas
pblicas e distncias dos centros urbanos.
A expulso de parcela da populao para as zonas perifricas confi-
gura o processo de gentrificao (segregao/ separao), que constitui
por si mesma uma ordem totalitria, cujo objetivo estratgico romper a
totalidade concreta, destroar o urbano. A segregao complica e destri
a complexidade12, e reproduz-se no contexto metropolitano, mantendo
a mesma lgica excludente entre as cidades-centro e as cidades-periferia.
Por sua vez, a noo de periferia, formulada nos anos 1970

(...) nos marcos da sociologia urbana marxista e incorporada em


seguida ao senso comum, qualifica um determinado territrio na
metrpole pelo conjunto de carncias que s nele so encontra-
das: carncia de servios pblicos bsicos, de urbanizao das

1354
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reas pblicas, de titularidade da propriedade e de proximidade


do mercado de trabalho, entre outras13.

Nesse processo, as cidades da regio metropolitana com menos poder


de barganha tornam-se verdadeiros depsitos indesejveis das cidades
centrais, como vem ocorrendo, por exemplo, com a escolha de locao
para os aterros sanitrios em contradio (em caminho oposto) ao inves-
timento em polticas pblicas concentra-se nos centros urbanos.
Tem-se, pelo exposto, nas palavras de Klein14, um modelo de apar-
theid do desastre, sendo, assim, a capacidade financeira determinante
sobrevivncia nesse contexto. Em trecho que se refere s zonas verdes:

A anteviso de um futuro coletivo de apartheid do desastre, no


qual a sobrevivncia determinada pela capacidade de pagar
pelo escape [...] No que eles precisam acreditar que h uma
rota de fuga do mundo que esto criando, apenas. que a Re-
velao uma parbola para o que eles esto construindo aqui
embaixo um sistema que convida destruio e ao desastre
e depois oferece helicpteros privados para leva-los, junto com
seus amigos, rumo segurana divina.

As problemticas vividas em decorrncia desta modernidade em que


destacamos a distribuio desigual de riquezas e de mazelas ambientais
e sociais delineiam a sociedade de risco essa lgica de (m) distribuio,
em especial no cenrio das metrpoles, o que se pretende, a partir de
ento, problematizar.

3. PRODUO E DO ESPAO E DISTRIBUIO


DE SERVIOS NAS METRPOLES

As disparidades prprias ao desenvolvimento urbano no Brasil se


projetam em desigualdades espaciais profundas, com consequncias
mais graves quando consideradas na escala metropolitana da produo
do espao. As caractersticas desse espao, marcado pela segregao
social e m repartio de renda e de acesso a bens e servios, so rei-
teradas na relao cidades-centro versus cidades-periferia, tambm de-

1355
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nominadas cidades-dormitrio15, com intensa centralizao do capital.


A urbanizao brasileira, em relao aos mecanismos de produo
social do espao metropolitano, reproduz as prticas inerentes cons-
truo das sociedades capitalistas, sendo sua forma urbana o reflexo da
produo, reproduo, circulao e organizao do capital16.
A condio do pas de industrializao tardia, tambm dita incomple-
ta, confere ao seu processo de urbanizao caractersticas prprias, que
pode ser compreendido a partir de dois momentos: um primeiro, entre
as dcadas de 1950 e 1980, marcado por intensa industrializao e pela
formao das periferias precrias; e um segundo, cujos rebatimentos
sociais e espaciais podem ser percebidos, principalmente, a partir dos
anos 1990, notadamente pela reestruturao do processo de (re)produ-
o do capital17.
O primeiro momento, que configura o processo clssico de acumulao
do capital e tem na industrializao seu respaldo, nos interessa mais, no
presente artigo, por seu carter de contextualizao da relao entre o
processo de produo capitalista do espao e a espacializao das desi-
gualdades sociais no espao metropolitano.
O desenvolvimento da atividade industrial nas cidades se relaciona com
a existncia de condies gerais de produo, garantidas em grande parte
por aes do Estado, como disponibilidade de infraestrutura, acesso aos
meios de produo e regulao urbana favorvel, bem como a existncia
de mo-de-obra abundante. A demanda por grandes reas a preos baixos
determinou a localizao das atividades industriais em zonas distantes dos
centros urbanos, favorecendo, de um lado, a especulao imobiliria nas
zonas intermedirias e, de outro, a criao de uma periferia precarizada
favorvel ocupao de populaes de baixa renda.
A intensa migrao campo-cidade e as altas taxas de crescimento
demogrfico nos centros urbanos trataram de resolver a questo da dis-
ponibilidade de mo-de-obra para as atividades industriais. No entanto,
sendo o processo de industrializao brasileiro definido pela prtica de
baixos salrios e um mercado residencial restrito, com marcante privao

1356
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

do acesso democrtico terra, o consumo da mercadoria habitao se


deu fora do mercado formal18 e assinalado por intensa precarizao.
A locao da atividade residencial destinada s classes baixas fica
condicionada, ento, a duas foras complementares: em primeiro lugar,
a intensa valorizao das reas centrais, seja por questes de localizao
(melhores acessos a bens e servios, vizinhana valorizada) ou pela mo-
nopolizao da terra19, acarreta na gentrificao dos mesmos. A outra
condicionante que define a locao das moradias populares na cidade,
j citada anteriormente, a localizao das indstrias nas periferias me-
tropolitanas e a constituio das chamadas vilas operrias, sendo estas
muitas vezes custeadas pelos prprios empregadores.
Cabe ressaltar, como apontado por Costa e Mendona20, que os concei-
tos de centro e periferia no se relacionam estritamente por condicionantes
espaciais, mas tambm por relaes scio urbansticas. Do mesmo modo
que existem espaos perifricos (como as favelas e os cortios) em regies
centrais, h ocorrncias de tipologias centrais (como os condomnios de
classe alta) em regies distantes do centro.
Outra caracterstica fundamental do processo de urbanizao brasilei-
ra, apontada por Maricato, a existncia de uma legislao ambgua ou
aplicao arbitrria da lei21, em que pese a lei de mercado, muitas vezes,
acima da norma jurdica. A ocupao informalizada permitida em re-
as desinteressantes ao mercado, como as reas ambientalmente frgeis
(reas alagveis, de alta declividade, nascentes, fundos de vale etc). O
direito invaso at admitido, mas no o direito cidade. Nesse sentido,
o critrio definidor o do mercado ou da localizao22. Instrumentos
de justia urbana, como o IPTU progressivo, previsto na Constituio de
1988 (art. 182), vm sendo alvos de derrotas jurdicas devido falta de
regulamentao23.
O segundo momento do processo de urbanizao, cujas manifestaes
socioespaciais podem ser identificadas em momento anterior, mas que se
acentuam a partir dos anos de 1990 at os dias atuais, se caracteriza por
um conjunto de transformaes em vrios setores: h uma reestruturao

1357
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

econmica em nvel mundial, ocasionada por uma crise do capital e a


necessidade de reformulao de seu processo de (re)produo.
H uma desacelerao significativa no crescimento da populao, bem
como uma redistribuio desse contingente pelas regies metropolitanas:
as reas centrais diminuem, bem como cessam, em grande parte, os mo-
vimentos migratrios campo-cidade, ficando a periferia responsvel pela
maior parte do crescimento demogrfico, em grande parte motivado pela
ocupao e adensamento das reas j parceladas no perodo anterior24.
Alm disso, estudos recentes do chamado movimento pendular, definido
pelo deslocamento entre o local do trabalho e o local da moradia, um
movimento centro-periferia, aponta para uma diminuio desses deslo-
camentos por entre as diferentes cidades das regies metropolitanas25.
Algumas hipteses explicativas podem ser pensadas, dentre elas,
a existncia de uma condio de imobilidade urbana, ocasionada pela
ausncia de redes de transporte pblico satisfatrias e o aumento drs-
tico na quantidade de veculos em circulao, acarretando em intensos
congestionamentos. Outra hiptese, possvel consequncia, mas tambm
pressuposto da anterior, a de que as chamadas periferias expandiram
seus mercados de trabalho e podem absorver um maior contingente de
trabalhadores26.
Harvey um dos autores que tratou de analisar a acessibilidade ao
trabalho, recursos e servios a partir da dimenso dos deslocamentos no
espao, bem como da alterao desses deslocamentos, pautando a noo
de supresso espao-tempo como condio da vida ps-moderna. O
acesso cidade acarreta um preo social ao cidado:

Acessibilidade a oportunidades de emprego, recursos e servios


de bem-estar pode ser obtida somente por um preo, e esse preo
, geralmente, igualado ao custo de superar distncias, de uso do
tempo etc. Mas no fcil medir o preo que as pessoas pagam
[...] o preo social que as pessoas so foradas a pagar, para ter
acesso a certas facilidades, algo que pode variar desde o simples
custo envolvido no transporte at o preo emocional e psicol-
gico imposto ao indivduo que tem resistncia a fazer alguma
coisa [...] A mudana de localizao da atividade econmica na
cidade significa uma mudana de localizao de oportunidades
de emprego. A mudana de localizao da atividade residencial

1358
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

significa mudana de localizao de oportunidades de moradia.


Ambas devem, presumivelmente, estar associadas a gastos de
mudanas de transporte. Mudanas em transporte afetam cer-
tamente, em grande escala, o custo de acesso a oportunidades
de emprego a partir da localizao de moradias.27

Destaca-se tambm, como novo paradigma de periferizao das cidades


a partir dos anos 2000, o papel dos programas de financiamento de baixa
renda subsidiados pelo governo principalmente o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV), que, na medida em que amplia as possibilidades de
acesso formal propriedade da terra, o faz dentro de um mesmo sistema
segregador e reprodutor de desigualdades socioespaciais. Desse modo, a
diversidade de processos e atividades superpostos nas reas de expanso
urbana, antes de eliminar, apenas redefine o padro centro-periferia.28

4. O ESTATUTO DA METRPOLE

Com o advento do Estatuto da Metrpole (Lei Federal 13.089/15),


foram estabelecidas diretrizes gerais para o planejamento, a gesto e a
execuo de funes pblicas de interesse comum em regies metropoli-
tanas e aglomeraes urbanas, alm de normas gerais acerca do plano de
desenvolvimento urbano integrado e demais instrumentos de governana
interfederativa (art. 1). Alm da Lei trazer relevantes conceitos acerca da
aglomerao urbana, metrpole e regio metropolitana, a mesma com-
preende aspectos relevantes relativos governana interfederativa desses
espaos, como os instrumentos de desenvolvimento urbano integrado (tais
como consrcios pblicos e compensaes), alm de delimitar a atuao
da Unio no apoio ao desenvolvimento urbano integrado29.
A doutrina j anunciava a proposio de um tratamento em conjunto
dos servios urbanos nas regies metropolitanas e, por conseguinte, uma
necessidade de gesto conjunta e institucional de uma Metrpole que
demonstre capacidade de gerir os seus sistemas urbanos, para alm da
prtica dominante de intervenes em servios por funes pblicas de
interesse comum30. No o que vinha em geral ocorrendo nas cidades

1359
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

brasileiras situadas em regies metropolitanas, como apontam Santos


Jnior e Montandon31:

Contudo, percebe-se tambm que os municpios encontraram


grandes dificuldades em avanar no sentido da construo e im-
plementao de modelos de planejamento e gesto metropolitana
que envolvessem arranjos institucionais de gesto e fundos, por
exemplo, com raras excees nas quais os Planos Diretores au-
torizaram o Poder Pblico Municipal a participar de gestes para
a criao de rgo metropolitano de gesto de assuntos comuns.

Algumas das lacunas apontadas pela literatura foram supridas pelo


Estatuto da Metrpole, destacando-se ainda que se considera um avano
(...) o fato de a nova lei disciplinar a institucionalizao e a governana
de unidades territoriais urbanas nos estados, penalizando autoridades de
diferentes escales pelo descumprimento de seus dispositivos, significa,
em si mesmo, um avano32. Entretanto, existem inmeras questes que
demandam uma anlise mais detida. Como apontam Ribeiro, Santos e
Rodrigues33, o Estatuto da Metrpole foca de modo especial na regulao
das funes de interesse comum e na governana interfederativa em geral,
embora o desenho da lei no tenha se preocupado com a complexidade
e da diversidade da rede urbana brasileira.
Outro ponto a ser analisado se os instrumentos e as diretrizes trazidos
pelo Estatuto da Metrpole proporcionam equidade na distribuio de
infraestrutura e servios pblicos, assim como igual direito cidade para
essas populaes excludas, tendo em vista o passivo existente de m
distribuio dos riscos representadas pela segregao socioespacial. Ou
seja, quais mecanismos previstos pelo Estatuto da Metrpole possibilitam,
efetivamente, criar uma nova escala de planejamento que possibilite re-
duzir as desigualdades sociais?
Mais do que isso, necessrio alertar que novos instrumentos jur-
dicos no significam mudanas de realidade, tampouco alteraes na
configurao socioespacial das regies metropolitanas, conhecidas pelas
suas assimetrias. Vale lembrar algumas das crticas realizadas ao Estatuto
da Cidade como instrumento de planejamento urbano. Como ressalta

1360
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Maricato34, (...) no por falta de Planos Urbansticos que as cidades


brasileiras apresentam problemas graves, (...) mas porque seu crescimento
se faz ao largo dos planos aprovados (...) o chamado Plano Diretor est
desvinculado da gesto urbana.
O Estatuto da Cidade tambm cumpriu esse papel de legitimao,
pois acreditou-se que este seria um marco divisrio nos processos de
apropriao do solo. A crena na democratizao do solo fez com que os
movimentos sociais urbanos e tcnicos comprometidos com a reforma
urbana priorizassem a aprovao do Plano Diretor Municipal e a adoo de
estratgias jurdicas para a concretizao dos instrumentos urbansticos,
principalmente os relacionados regularizao fundiria. Essa confiana
excessiva na institucionalidade e a falsa percepo de que a mera exis-
tncia de um aparato legal traria avanos sociais (fetiche da Lei) foram
decisivas para abrandar as crticas acerca das lacunas e das contradies
do Estatuto da Cidade, mas sobretudo tirou o foco do problema central:
detectar os processos e as estratgias de resistncia em tornar reais os
avanos prometidos pela referida Lei federal35. Como afirma Harvey,
damos a impresso de ser incapazes de pensar para alm das estruturas
e normas estabelecidas36.
Isso significa dizer que a questo central no a existncia ou no de
instrumentos que, alis, existem at em excesso mas o modo como
ocorre a sua aplicao seletiva no espao urbano, marcado por interesses
do mercado. Se os municpios reproduziram essa lgica de seletividade
ao efetivar apenas a aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade
que no possibilitassem avanos para a reforma urbana37, por que seria
diferente com os arranjos compartilhados previstos pelo Estatuto da Me-
trpole? Alis, considerando que se trata de estruturas de gesto ainda
pouco assimiladas pelos atores sociais, no se pode descartar o risco de se
ampliarem os retrocessos sociourbansticos verificados nos ltimos anos.
Por outro lado, avalia-se como acertada a redao do Estatuto da Me-
trpole (art. 1, 2, Lei 13.089/15), ao estabelecer que as normas gerais
de direito urbanstico do Estatuto da Cidade devem ser aplicar quela

1361
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

legislao, j que refora o carter de norma geral e vinculante conferido


s diretrizes/princpios da Lei 10.257/0138.
Isso significa dizer que, dentre outras finalidades, a ordenao do uso
do solo metropolitano deve: evitar a reteno especulativa de imvel (art.
2, VI, e, Lei 10.257/01); promover a justa distribuio dos benefcios e
nus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, IX, Lei 10.257/01);
recuperar as mais-valias urbansticas (art. 2, XI, Lei 10.257/01); garantir o
direito a cidades sustentveis por meio de moradia, saneamento ambien-
tal, infraestrutura, transporte e servios pblicos (art. 2, I, Lei 10.257/01).
Considerando que as cidades latino-americanas apresentam acentuada
desigualdade socioespacial sobretudo nos grandes centros , a regu-
lao do solo metropolitano deve estabelecer mecanismos tendentes a
reduzir essas assimetrias.
Esse desafio se torna ainda maior na medida em que as desigualda-
des so mais acentuadas entre os diversos municpios que compem
uma regio metropolitana. Ainda que fosse recomendvel a previso de
instrumentos especficos de reduo progressiva das desigualdades so-
cioespaciais na esfera metropolitana pela Lei 13.089/15, os princpios de
direito urbanstico previstos pelo Estatuto da Cidade por si s j vinculam
materialmente o contedo do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
da regio metropolitana. A diferena que se apresenta apenas de escala.
Do ponto de vista concreto se impe a instituio de mecanismos
que possam compensar os municpios que tem parte considervel da sua
populao gerando renda na cidade polo, no obstante ser responsvel
pela proviso de servios, equipamentos e infraestruturas urbansticas a
estes trabalhadores.
Considerando a histrica desigualdade na distribuio dos encargos e
benefcios na escala metropolitana inclusive do que se refere aos riscos
ambientais , deve-se entender que os rateios de custos e a compensao
por servios ambientais das funes pblicas de interesse comum referidos
pelos incisos IV e VII do art. 7, da Lei 13.089/15 no pode ignorar as assi-
metrias e os passivos socioambientais existentes no mbito metropolitano.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

5. CONCLUSO

As mazelas decorrentes da sociedade de risco significaram um pro-


cesso de produo do espao desigual no qual a maioria da populao
enfrenta ausncia de infraestrutura bsica e alta exposio aos riscos
dela decorrentes. O processo rpido e tardio da urbanizao brasileira
aprofundou a produo de desigualdades e lanou a populao de baixa
renda para locais carentes de infraestrutura, gerando, alm de tudo, gra-
ves problemas como alto tempo em deslocamentos. A lgica produziu-se,
ento, das contradies entre centro e periferia.
Com promessas de diminuir a falta de acesso s polticas pblicas vie-
ram arcabouos normativos importantssimos, dos quais tem destaque o
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), mas ao lado dos avanos normativos
existiam fortes interesses de mercado e, verificou-se uma legislao muitas
vezes ambgua e de seletiva aplicao quando se tratou de implementar
direitos de minorias a letra da lei ainda revela-se consideravelmente
distante da realidade de efetividade e aplicabilidade (no seletiva) ansiadas
pelos destinatrios dos diplomas normativos vigentes.
A produo do espao e a distribuio dos riscos no foi, na prtica,
enfrentada pelo Estatuto da Cidade. O advento do Estatuto da Metrpole
(13.089/15) vem nesse contexto, e, aps mais de 10 anos de promulgao
do Estatuto da Cidade, refazer promessas e ampliar o mbito de discusso
para o contexto metropolitano com a tentativa de suprir lacunas decor-
rentes do Estatuto da Cidade.
inegvel que na letra da Lei do Estatuto da Metrpole aparecem al-
guns avanos e que na teoria trabalhar conjuntamente, por meio de uma
governana interfederativa, entre municpios menos abastados e aqueles
com potencial gerao de renda permitira um tratamento isonmico no
territrio capaz de diminuir as mazelas decorrentes do processo de pro-
duo: polticas pblicas e riscos no mbito metropolitano. A premissa e
preocupao elencada neste artigo vo muito alm, questionando se essa
mais nova regulamentao federativa, ovacionada por muitos na doutrina,
no reproduziria, seno, mais do mesmo.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Importando ento direcionar esforos aplicao, efetiva e no seletiva,


dos instrumentos insertos em seu plano formal, no se descuidando da
percepo de que a equidade na distribuio de infraestrutura e servios
pblicos deve ser vislumbrada como um verdadeiro componente do direito
cidade, que deve ser conferido a todos, de maneira efetiva e permanente.

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SINGER, Paul. O uso do solo na economia capitalista. In: MARICATO, Ermnia.
(Org.) A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo:
Alfa-Omega, 1979, p. 21-36.
TORRES, Haroldo. A demografia do risco ambiental. In: TORRES, Haroldo; COSTA,
Heoisa Soares de Moura (Org.) Populao e meio ambiente: debates e desafios. 2 ed.
So Paulo: SENAC So Paulo, 2006, p. 53-73.

1365
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

NOTAS

1 Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito da UFMG. Estagiria Docente


nas disciplinas Funo Social da Cidade e Direito e Urbanizao no curso Cincias do Estado da UFMG. Email:
helenacarvalho9@gmail.com
2 Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Geografia do Instituto de Geocincias da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG). Arquiteta. Email: coutinho.daila@gmail.com
3 Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito da UFMG. Advogada. Email:
gabisalazar@ig.com.br
4 Professor Adjunto de Direito Urbanstico (UFMG). Email: danielgaio72@gmail.com
5 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otlia et al. A cidade do
pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 173.
6 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Traduo Sebastio Nascimento. 2 ed.
So Paulo: Editora 34, 2011, p. 23.
7 COELHO, Helena Carvalho; CARPES, Lorena Ferreira. A Teoria da Injustia Ambiental como Ocultamento
do Racismo Ambiental na Sociedade Brasileira. In: ULHOA, Paulo Roberto; FARO, Jlio Pinheiro (Org.) Direitos
humanos e meio ambiente. Vitria: Cognorama, 2014. p. 165-184, p. 166.
8 TORRES, Haroldo. A demografia do risco ambiental. In: TORRES, Haroldo; COSTA, Heloisa Soares de Moura
(Org). Populao e meio ambiente: debates e desafios. 2 ed. So Paulo: SENAC So Paulo, 2006, p. 53-73.
9 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Traduo Sebastio Nascimento. 2 ed.
So Paulo: Editora 34, 2011, p. 25.
10 SARLET, Ingo Wolfgang; FERNSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: Constituio, Direitos
Fundamentais e Proteo de Meio Ambiente. 2 ed. So Paulo: RT, 2012, p. 33.
11 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Traduo Sebastio Nascimento. 2 ed.
So Paulo: Editora 34, 2011, p. 99.
12 LEFEBVRE, Henri. La revolucin urbana. Traduo: Maria Encarnao Beltro Sposito. Madri: Allianza
Editorial, 1983 [1970]. p. 139.
13 LAGO, Luciana Corra. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitrio cidade
plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, p. 9-28, 2007, p. 9.
14 KLEIN, Naomi. A Doutrina do Choque: a ascenso do capitalismo do desastre. Traduo Vania Cury Rio de
Janeiro: Editora Nova Fronteira, 2008, p. 467.
15 A ideia de cidade-dormitrio surge como sntese das carncias existentes nas periferias e das enormes
distncias a serem percorridas diariamente entre o lugar da moradia (periferia) e do trabalho (centralidade).
LAGO, Luciana Corra. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitrio cidade plena.
Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, 2007, p. 9-28, p. 9.
16 GOTTDIENER, Mark. A produo social do espao urbano. So Paulo: EdUSP, 1993.
17 COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONA, Jupira Gonalves. Novidades e permanncias na produo
do espao da metrpole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.).
Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 47.
18 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otlia et al. A cidade do
pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 155.
19 O carter de irreprodutibilidade do espao faz com que seu acesso seja restrito a poucos, a partir de me-
canismos de disputa pela terra. SINGER, Paul. O uso do solo na economia capitalista. In: MARICATO, Ermnia
(Org.) A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa-Omega, 1979. p. 21-36.
20 COSTA, Heloisa Soares Moura; MENDONA, Jupira Gonalves. Novidades e permanncias na produo do
espao da metrpole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares Moura et al (Orgs.) Gran-
des projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 49.
21 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otlia et al. A cidade do
pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 160.
22 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otlia et al. A cidade do
pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 161.
23 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otlia et al. A cidade do
pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 161.
24 COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONA, Jupira Gonalves. Novidades e permanncias na produo
do espao da metrpole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.).
Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 51.
25 LAGO, Luciana Corra. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitrio cidade
plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, p. 9-28, 2007, p. 9. ANDRADE, Luciana Teixeira; SOUZA, Matilde. Mobili-
dade pendular e transporte coletivo intrametropolitano. In: ANDRADE, L. T. (Org.) Como anda Belo Horizonte.

1366
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Rio de Janeiro: Letra Capital - Observatrio das Metrpoles, 2009, p. 58-63.


26 LAGO, Luciana Corra. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitrio cidade
plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, p. 9-28, 2007, p. 10.
27 HARVEY, David. A justia social e a cidade. So Paulo: Hucitec, 1980, p. 45.
28 COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONA, Jupira Gonalves. Novidades e permanncias na produo
do espao da metrpole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.).
Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 51.
29 Ressalta-se que as discusses que permearam sua elaborao e construo, bem como o processo legislativo
que legitimou seu nascimento, foram marcados por uma srie de consideraes e exames que, fixando-se o
termo inicial da abordagem no Projeto de Lei n 3.460/2004, duraram mais de uma dcada.
30 CAVALLAZZI, Rosngela Lunardelli; ARAJO, Eloisa Carvalho de. Polticas pblicas e paisagem urbana:
sugesto de pauta para uma agenda metropolitana. In: COSTA, Lucia Maria S Antunes; MACHADO, Denise
Barcellos Pinheiro. (Org.). Conectividade e resilincia: estratgias de projeto para a metrpole. Rio de Janeiro: Rio
Books/ PROURB, 2012, p. 1-21, p.19.
31 SANTOS JUNIOR, Orlando Alves; MONTANDON, Daniel Todtmann. Sntese, desafios e recomendaes. In:
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves; MONTANDON, Daniel Todtmann (Org.) Os planos diretores municipais ps-
-estatuto da cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles:
IPPUR/UFRJ, 2011, p. 27-56, p. 45.
32 MOURA, Rosa; HOSHINO, Thiago de Azevedo Pinheiro. Estatuto da Metrpole: enfim, aprovado! Mas o que
oferece metropolizao brasileira? Disponvel em: <http://www.observatoriodasmetropoles.net/download/
estatuto_metropole_artigo_rosa.pdf>. Acesso em: 27 maio 2015. p.12.
33 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; SANTOS, Orlando Alves Jnior dos; RODRIGUES, Juliano Martins.
Estatuto da Metrpole: avanos, limites e desafios. Disponvel em: <http://web.observatoriodasmetropoles.net/
index.php?option=com_k2&view=item&id=1148:estatuto-da-metr%C3%B3pole-avan%C3%A7os-limites-e-
-desafios&Itemid=180&lang=pt>. Acesso em 25 maio 2015.
34 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, Otlia; et al. A cidade
do pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 124.
35 GAIO, Daniel. O fetiche da Lei e a reforma urbana no Brasil. In: COSTA, Geraldo Magela; COSTA, Heloisa
Soares de Moura; MONTE-MR, Roberto Lus de (Org.) Teorias e prticas urbanas: condies para a sociedade
urbana. Belo Horizonte: C/Arte, 2015, p. 283-296, p. 291-292.
36 HARVEY, David. Espaos de esperana. 4 ed. So Paulo: Edies Loyola, 2011, p. 336.
37 MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otlia et al. A cidade do
pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 161.
38 MEDAUAR, Odete. A fora vinculante das diretrizes da poltica urbana. Temas de direito urbanstico 4. So
Paulo, 2005, p. 15-23; e GAIO, Daniel. A interpretao do direito de propriedade em face da proteo constitucional
do meio ambiente urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2015, p. 41.

1367
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Emprego Cogente de Coberturas


Verdes no Recife: Comentrios
Lei Municipal N 18.112 de 12
de Janeiro de 2015
Isin Schffer Stahlhfer1
Lige Alendes de Souza2

RESUMO

O desenvolvimento citadino, seja pelo adensamento populacional,


seja pela insuficincia de planejamento, deu-se de forma a alterar substan-
cialmente o meio ambiente natural, impactando-o negativamente. Assim,
so frequentes as enchentes pela impermeabilizao do solo, a reduo
da biodiversidade endmica pela desconstituio do hbitat, alteraes
climticas como ilhas de calor, smog e chuvas cidas pela emisso em
grande escala de poluentes que agridem no somente a atmosfera, mas
tambm a gua e o solo. Ademais, este cenrio contribui ao declnio da
qualidade de vida dos citadinos. As coberturas verdes apresentam-se
como uma tecnologia construtiva de fechamento de topo de edificao
capaz de contribuir mitigao destes danos. Destacam-se os benefcios
de absoro de dixido de carbono pelo processo da fotossntese e a
consequente liberao de oxignio; a umidificao do ar do entorno pela
evapotranspirao vegetal; a filtragem de poluentes da gua, do ar e do
solo; a reteno temporal da gua das chuvas evitando o despejo imediato
no sistema pblico pluvial de escoamento, evitando, assim, as enchentes;
recuperao parcial da biodiversidade endmica; reduo do consumo de
energia e de emisso de poluentes pela capacidade de reflexo da radiao
solar; e vantagens psicolgicas aos usurios. Por problema de pesquisa
buscou-se compreender a Lei Municipal de Recife n 18.112 de 12 de janeiro
de 2015, que prev a implementao cogente de coberturas verdes nas

1368
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

edificaes urbanas, como elemento qualificante do meio urbano. Para


tanto, como mtodo de abordagem utilizou-se o dedutivo e por tcnica,
a documentao indireta de fontes secundrias. Desta forma, o trabalho
objetivou compreender a referida Lei como indutora de um desenvolvimen-
to urbano mais sustentvel, dividindo-se o trabalho, para tanto, em trs
tpicos. O primeiro dedica-se contextualizao da degradao urbana,
o segundo, ao estudo da tecnologia construtiva de coberturas verdes, e o
terceiro, apresentao e compreenso da Lei em comento.
Palavras-chave: Coberturas verdes. Direito Ambiental. Direito Urbans-
tico. Sustentabilidade.

1. INTRODUO

Cerca de 85% dos brasileiros vive nas cidades, ou seja, aproximada-


mente 160 milhes de indivduos. O desenvolvimento citadino, seja pelo
adensamento populacional, seja pela insuficincia de planejamento,
deu-se de forma a alterar substancialmente o meio ambiente natural,
impactando-o negativamente.
Assim, so frequentes as enchentes pela impermeabilizao do solo, a
reduo da biodiversidade endmica pela desconstituio do hbitat, alte-
raes climticas como ilhas de calor, smog e chuvas cidas pela emisso
em grande escala de poluentes que agridem no somente a atmosfera, mas
tambm a gua e o solo. Ademais, este cenrio de degradao urbano-
-ambiental contribui ao declnio da qualidade de vida dos citadinos.
As coberturas verdes, neste contexto, apresentam-se como uma tecno-
logia construtiva de fechamento de topo de edificao capaz de contribuir
mitigao destes danos. Destacam-se os benefcios de absoro de dixido
de carbono pelo processo da fotossntese e a consequente liberao de
oxignio; a umidificao do ar do entorno pela evapotranspirao vegetal;
a filtragem de poluentes da gua, do ar e do solo; a reteno temporal da
gua das chuvas evitando o despejo imediato no sistema pblico pluvial
de escoamento, evitando, assim, as enchentes; recuperao parcial da

1369
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

biodiversidade endmica; reduo do consumo de energia e de emisso


de poluentes pela capacidade de reflexo da radiao solar; e vantagens
psicolgicas aos usurios.
Assim sendo, por problema de pesquisa, buscou-se compreender a
Lei Municipal de Recife n 18.112 de 12 de janeiro de 2015, que prev a
implementao de coberturas verdes nas edificaes urbanas, pode ser
um meio de mitigao de danos urbano-ambientais. Partiu-se da hiptese
de que a execuo desta tecnologia apresenta-se como um meio lenitivo
parcial da degradao urbano-ambiental, capaz de ser estimulado por
meio de previso em polticas pblicas de gesto urbano-ambientais.
Para tanto, como mtodo de abordagem utilizou-se o dedutivo, como
mtodos de procedimento, o histrico e o comparativo e, por tcnica, a
documentao indireta de fontes secundrias.
Desta forma, o trabalho objetivou compreender a Lei Municipal do
Recife n 18.112/2015 como indutora de um desenvolvimento urbano
mais sustentvel, dividindo-se o trabalho, para tanto, em trs tpicos.
O primeiro foi dedicado especificamente contextualizao da situao
de degradao urbana, o segundo, ao estudo da tecnologia construtiva
de coberturas verdes, e o terceiro, apresentao e compreenso da Lei
Municipal em comento.

2. A DEGRADAO URBANO-AMBIENTAL: UM EMPECILHO


AO DESENVOLVIMENTO MAIS SUSTENTVEL

A ocupao do espao nas cidades tem se modificado substancialmente


nas ltimas dcadas. Com uma populao cada vez mais fixada nos centros
urbanos, os problemas ambientes se agravaram.
O adensamento populacional ocasiona, consequentemente, muitas
edificaes, normalmente sem qualquer planejamento ou mesmo cuidado
ou preocupao com a questo ambiental. A impermeabilizao do solo,
emisso de poluentes e a absoro da incidncia solar, cria uma situao
de intensa degradao ambiental citadina.

1370
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

reas at ento verdes, paulatinamente, acinzentam-se pelo concreto


empregado na sua construo e pelas partculas de poluentes emitidas. O
ser humano, neste contexto, apresenta um declnio de sua qualidade de
vida, haja vista que o meio em que vive elemento indispensvel ao seu
pleno e saudvel desenvolvimento.
Essa simbiose entre ambiente e ser humano tem sido reconhecida
atualmente, uma vez que o ser humano um elemento integrante e que
tem uma relao de interdependncia com a natureza. Desta forma, a
proteo ao meio ambiente encontra arrimo na prpria manuteno da
vida e da qualidade de vida do ser humano e de suas geraes futuras.
O meio ambiente, entendido como uma complexa inter-relao dos
fatores que abrigam a vida, deve ser mantido, conforme o artigo 225 da
Constituio da Repblica, em equilbrio ecolgico. Isso ocorre porque o
meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito de todos, sendo
de responsabilidade tanto do Poder Pblico quanto da coletividade, ou
seja, da sociedade civil, o dever de defend-lo, seja para as atuais, seja
para as futuras geraes, exatamente como constou no artigo 225 da
Constituio da Repblica3.
O conceito de meio ambiente, todavia, no se limita aos ecossistemas
naturais, mas tambm engloba os ecossistemas sociais e os culturais.
Enquanto se tem, de um lado, o meio ambiente composto pela biodiver-
sidade e demais recursos ambientais, tem-se, de outro, o meio ambiente
artificial, caracterizado pela transformao ou beneficiamento de tais
elementos. Destarte, todos os ecossistemas so originalmente naturais e
interligados, constituindo um meio ambiente nico4.
A cidade, ou seja, o meio ambiente artificial, tambm chamado de urba-
no ou transformado, elemento integrante do conceito de meio ambiente,
pois o ser humano nada est acrescendo natureza; ao contrrio, est
utilizando recursos naturais, transformando-os de acordo com os seus
objetivos e instalando-os no local de sua convenincia. Desta forma,
cuidar do meio urbano cuidar, tambm, do ambiente natural, pois este
sofre as consequncias da degradao ambiental urbana5. Logo, o con-

1371
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ceito de meio ambiente uno e constitucionalmente protegido, ou seja,


o amparo se estende no somente ao meio ambiente natural, mas abarca
o artificial e qualquer outra classificao apresentada.
A cidade, para alguns, corresponde ao permetro urbano, no se es-
tendendo, pois, a seus arredores rurais e trminos, melhormente compre-
endidos na jurisdio municipal, no citadina6. J o Estatuto da Cidade,
assim autointitulado pela Lei n 10.257, de 10 de Julho de 2001, ao dispor
sobre a sustentabilidade urbana artigo 2 , bem como ao tratar sobre o
Plano Diretor artigo 40 , integrou campo e cidade, de modo a relativizar
a dicotomia exposta. Assim sendo, para a legislao, a cidade engloba
todo o territrio e no apenas o meio ambiente urbano. O que bastante
interessante num perodo em que se visa a romper com as fragmentaes
em prol das simbioses7, ou seja, visa-se ao abandono do fragmentado
cartesianismo e adoo de uma viso sistmica de inter-relaes que
v ao encontro dos preceitos da ecologia profunda.
De todo modo, nas zonas urbanas das cidades que se percebe o maior
adensamento populacional. Em 1940, conforme o IBGE, aproximadamente
22% da populao brasileira vivia nas cidades; em 2010, o contingente
urbano j atingia 84,36%, com uma populao quase cinco vezes maior
que em 1940.
Observa-se que o Censo 2010 constatou que a populao brasileira
de 190.755.799 habitantes, dentre os quais 160.925.792 vivem nas cidades,
enquanto que toda a populao brasileira, em 1940, somava 41.169.321
indivduos, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-
tica de 20068.
Sendo as cidades o local de maior densidade demogrfica atual, bem
como onde se verifica com mais intensidade a degradao ambiental,
conforme refere Nicoletto9, percebe-se a imprescindibilidade de uma
concatenada poltica pblica de gesto urbano-ambiental que vise ao re-
equilbrio do meio, o que conduz ao incremento da qualidade de vida de
todos. Isso ocorre porque um ambiente limpo, seguro e ecologicamente
equilibrado no deve ser considerado um privilgio de poucos, haja vista

1372
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

ser um direito de todos, com bem assevera o Programa Das Naes Unidas
Para O Desenvolvimento10.
Esta preocupao com a universalizao do acesso a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado foi objeto da Carta de Atenas, redigida pelo
arquiteto e urbanista Charles-Edouard Jeanneret-Gris, conhecido por Le
Corbusier. O documento resultado da Assembleia do IV Congresso Inter-
nacional de Arquitetura Moderna, que ocorreu em meados de Novembro
de 1933, na cidade grega que deu nome ao manifesto.
A carta apontou os principais problemas urbano-ambientais, bem
como visou a indicao de solues, tendo como relevncia, basicamente,
o entendimento de funcionalidade, zoneamento, controle de densidade,
manuteno de reas verdes e o repdio ao emprego de velhos estilos
nas novas edificaes. Destarte, em 1933, j se tinha cincia de que a
natureza desempenha um papel determinante qualidade de vida dos
citadinos, de modo que as cidades devem se moldar s peculiaridades
do meio ambiente, a fim de utilizarem tecnologias menos degradantes,
consoante refere Plaza11.
Neste sentido, a existncia de reas verdes incrementa a qualidade
de bem-estar independentemente do poder aquisitivo dos indivduos, de
modo que a carta recomenda a preservao e a restaurao destes espaos
nas cidades, a fim de que os citadinos tenham reas de desopilao e de
incremento da qualidade de vida, evitando-se, assim, que o crescimento
sem planejamento ambiental adequado conduza a um impasse do qual
s se ter uma soluo, qual seja, a demolio.
Para que a sustentabilidade urbana se firme como indutora de um
desenvolvimento citadino, imprescindvel que o interesse privado curve-
-se ao coletivo. Para Lorenzetti12, os conflitos que tenham repercusso
ambiental no devem possibilitar a primazia individual, eis que a sub-
jetividade inerente aos direitos em conflito no deve ser interpretada de
modo a possibilitar a deteriorao do meio ambiente.
Anthony Giddens13, ao tratar do conceito de desenvolvimento susten-
tvel, aduz que no se sabe quais sero as necessidades das futuras gera-

1373
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

es ou de que forma a utilizao dos recursos ser afetada pela mudana


tecnolgica. Observa o autor ainda que esse conceito foi introduzido no
pensamento econmico, de modo que o desenvolvimento sustentvel
definido como evitar as tecnologias poluidoras em favor de modos de
produo planejados desde o incio para impedir ou limitar a poluio.
Desta forma, a atividade humana, embasada no consumismo global
e na efemeridade da novidade, tem causado maiores impactos negativos
ao meio ambiente para produzir nas quantidades exigidas pelo mercado
e saciar, parcial e provisoriamente, os desejos dos consumidores, o que
leva a um desenvolvimento que no observa os pilares da sustentabilidade
e coloca em risco a prpria condio de existncia do ser humano, ligado
natureza de forma indissocivel.

3. AS COBERTURAS VERDES: UMA PROPOSTA


DE MITIGAO DE DANOS AMBIENTAIS

A utilizao de uma cobertura vegetal sobre edificaes construdas


pelos seres humanos remonta o perodo Pr-Histrico, ou seja, antes da
inveno da escrita, o que se estima tenha ocorrido em 3500 a.C. H relatos
histricos de zigurates grandes construes, geralmente escalonadas e
piramidais, com frequente funo religiosa (Figura 1) e outros notveis
jardins elevados da superfcie construdos por volta de 4000 a.C14.

Figura 1 Representao de um zigurate

No perodo Neoltico, comunidades da Irlanda e da Esccia construram


rsticas casas dentro de ladeiras e morros, de modo que a terra constitua

1374
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

uma ou mais paredes, sendo as demais construdas pelo empilhamento de


pedras. A cobertura era feita com pedras e vedada com a terra do entorno,
que servia de substrato ao desenvolvimento de vegetao. Este modelo
construtivo facilitava o isolamento trmico da edificao15, bem como
protegia os usurios dos fortes ventos, das nevascas e das tempestades
tpicas daquela regio16.
As runas de Skara Brae, nas ilhas Orkney, Esccia (Figura 2), desa-
bitadas desde aproximadamente 2500 a.C.17, so um exemplo das pri-
mitivas edificaes desse estilo arquitetnico. Abaixo, uma foto recente
das runas, que esto sem a cobertura em sua maioria, em virtude da
degradao temporal.

Figura 2 Runas de Skara Brae

H meno na Histria de que os Jardins Suspensos da Babilnia, em


aproximadamente 600 a.C., localizados na Mesopotmia, atual Iraque,
possuam coberturas verdes com a finalidade, alm de esttica, de ser
uma fonte de alimentos e de proteo contra o clima rido e quente da
regio18. Esta edificao tambm conhecida por Jardins Suspensos de
Semiramis, esposa do rei Nabucodonosor II, a quem a obra foi dedicada.
Registros apontam que nos terraos havia inmeras espcies de vege-
taes plantadas, desde pequenos arbustos floridos a grandes palmeiras e
rvores frutferas. Apesar de sua importncia na poca, sendo considerados
inclusive uma das sete maravilhas do mundo antigo, os Jardins Suspensos
da Babilnia pouco influenciaram na construo dos jardins do mundo
ocidental, haja vista o afastamento da Mesopotmia da cultura ocidental

1375
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

quando do declnio desse imprio19. Abaixo, uma projeo realstica dos


Jardins Suspensos da Babilnia (Figura 3).

Figura 3 Jardins Suspensos da Babilnia

Insta salientar que a funo das coberturas verdes at o desenvolvi-


mento do movimento ambientalista mundial, em 1970, era de embeleza-
mento construtivo e urbano, bem como se constitua em um elemento
de dignificao ao indivduo que a implementou ou quele ao qual a
cobertura foi dedicada20.
Atualmente a implementao deste procedimento construtivo tem se
difundido pelas grandes cidades do mundo Toronto, Vancouver, Chicago,
Boston, Portland, Phonix, Washington DC, Nova Iorque, Tquio, Kyoto,
Osaka, Fukuoka , mas ainda aparece timidamente no mercado imobilirio
brasileiro se comparado aos mais recorrentes tipos de coberturas de edifi-
caes, como telhados com telhas de barro cozido21. As coberturas verdes
so habitualmente chamadas de telhados verdes, coberturas ou telhados
vivos, vegetais, ecolgicos, ajardinados, teto verde, eco-telhados e jardins
elevados. O termo em ingls, green roof22, tambm bastante difundido.
Usualmente as coberturas verdes so compostas de seis camadas sobre
a estrutura da superfcie da edificao, a saber: (1) membrana imperme-
abilizante (impede a infiltrao de gua na estrutura da edificao), (2)
barreira antirraiz (impede que as razes da vegetao atinjam e danifiquem
a estrutura da edificao), (3) drenagem (possibilita o escoamento da
gua residual), (4) manta filtrante (impede que o substrato seja drenado),
(5) substrato (camada de composto orgnico que fornece vegetao os

1376
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

nutrientes necessrios) e (6) vegetao (escolhida de acordo com a clas-


sificao, extensiva ou intensiva, privilegiando as espcies endmicas).
No que tange escolha da vegetao a ser alocada no substrato, indica-
-se a endmica e, em especial, gramneas silvestres, eis que tm maior
capacidade de resistir a perodos longos de seca e de insolao, evitando,
assim, a utilizao de sistema de irrigao. O esquema abaixo (Figura 4)
facilita a compreenso do exposto:

Figura 4 Camadas das coberturas verdes

Destarte, cobertura verde um sistema construtivo que melhora o


desempenho e a aparncia da edificao23, podendo ser classificadas
em intensivas e extensivas24. Esta classificao depende basicamente da
espessura do substrato, podendo ser distinguida visualmente pelo tipo de
vegetao empregada.
As coberturas verdes extensivas, chamadas tambm de passivas ou
leves, tm como caracterstica uma camada fina de substrato que varia
entre 6 a 12 cm, aproximadamente. Em virtude do substrato raso, espcies
como gramneas se adaptam melhor. Justamente pela utilizao desse tipo
de vegetao, h pouca manuteno nas coberturas verdes extensivas25,
pois gramneas tm por peculiaridade resistirem melhor a perodos de
longa seca e de pouca umidade.
Tendo um substrato raso, esse tipo de cobertura leve. Assim, pode ser
instalado em edificaes sem prvio planejamento estrutural, dependendo
apenas de um parecer tcnico de viabilidade.
Em contrapartida, a limitao do substrato acarreta, via de regra,

1377
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

uma paisagem mais homognea. Pode-se, contudo, combinar diferentes


espcies de gramneas, a fim de se experimentar cores, aromas e texturas
diferentes. A imagem abaixo representa uma cobertura verde extensiva
(Figura 5).

Figura 5 Cobertura verde extensiva

As coberturas verdes intensivas, chamadas tambm de ativas ou


pesadas, tm como caracterstica um substrato mais espesso, que varia
de 15 a 50 cm, aproximadamente. Assim, comportam desde gramneas
a rvores de mdio porte, propiciando ao usurio uma paisagem mais
heterognea que a experimentada nas coberturas extensivas. Porm, esta
diversidade de espcies vegetais acarreta, via de regra, o encarecimento
da manuteno, com provvel necessidade de sistema de irrigao, podas
e cortes regulares (PLEDGE, 2005, p. 16).
Em virtude de o substrato ser mais espesso, na maioria das vezes,
para implementao dessa tecnologia h necessidade de planejamen-
to estrutural desde o projeto, pois h um considervel peso sobre a
edificao. O peso desses telhados pode variar entre 180 a 500 kg/m,
dependendo do tipo e da espessura do substrato26. A imagem abaixo
(Figura 6), de coberturas verdes intensivas, auxiliam na compreenso
da classificao exposta.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 6 Cobertura verde intensiva

Abaixo, uma imagem de uma cobertura verde semiextensiva, ou seja,


um misto entre a extensiva e a intensiva (Figura 7).

Figura 7 Cobertura verde semi-extensiva

A execuo de coberturas verdes no prescinde de investimentos de


grande monta, tampouco carece de um complexo projeto construtivo,
precisando apenas de acompanhamento executivo de um arquiteto ou
engenheiro na instalao para evitar a ocorrncia de quaisquer tipos de
patologias edificao, tais como infiltraes e danos estruturais devido
sobrecarga de peso. Desta forma, esta uma tecnologia com potencial de
ser implementada, tanto em edificaes novas quanto nas j existentes27.
Embora existam diversas tecnologias que podem ser empregadas para
a consecuo de uma cobertura verde, pode-se dividi-las em duas: uma
mais rudimentar, ora denominada de artesanal, e uma mais elaborada,
ora chamada de sofisticada. Ambos os sistemas construtivos requerem
o respeito s suas fases de montagem para que as coberturas verdes
cumpram com seus objetivos sem qualquer defeito, culminando em um
sistema eficiente.

1379
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O artesanal constitudo pelas camadas impermeabilizante, drenante,


de substrato e de vegetao, sem a presena das camadas antirraiz ma-
terial industrial e de manta filtrante pois os pequenos orifcios no cano
drenante se no impossibilitam, ao menos dificultam o escoamento do
substrato. A execuo desse sistema pode dar-se por quatro passos, quais
sejam: (01) colocao de bambus ou caibros de madeira lado a lado sobre
a estrutura ou caibros da edificao, deixando-se uma leve inclinao para
escoamento da gua; (02) limitao da rea da cobertura, pregando-se
tbuas nas laterais dos caibros, colocando-se uma espessa lona sobre os
bambus e as tbuas limtrofes, e, por fim, pregando-se uma ripa na tbua
recm-colocada a fim de firmar a lona; (03) colocao de um tubo com
pequenos orifcios em toda sua extenso na parte mais baixa do telhado,
que possibilitem drenar a gua pluvial, cobrindo-o com britas ou outras
pedras; (04) fechamento da ltima lateral do telhado, evitando-se a expo-
sio da lona, da mesma forma como descrito no passo 02, e, finalmente,
a colocao das leivas de grama com substrato (terra, hmus ou cascalho)
de modo a cobrir integralmente a cobertura28.
De outro lado, o sistema sofisticado requer a utilizao de materiais
industrializados, elaborados especificamente para a implementao
de coberturas verdes, necessitando de projetos e de tcnicos que ga-
rantam a perfeita instalao e eficincia da tecnologia. Este sistema
composto pelas seis diferentes camadas funcionais, quais sejam:
membrana impermeabilizante, barreira antirraiz, drenagem, manta
filtrante, substrato e vegetao.
As coberturas verdes revelam-se como um interessante meio de
mitigao de danos urbano-ambientais. O primeiro e mais notrio bene-
fcio a proliferao de espaos verdes nas cidades sem a necessidade
de demolies e desapropriaes, uma vez que as coberturas verdes
se apresentam como uma forma de realocar as reas de integrao,
elevando-as do solo29. Tal benefcio se mostra deveras importante, na
medida em que h escassez de espaos verdes nas cidades, especial-
mente recreativos30. A figura abaixo (Figura 8) auxilia a demonstrar

1380
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

como uma cobertura verde pode servir como elemento de realocao


de espaos verdes.

Figura 8 Cobertura verde realocando o espao verde em um nvel


superior.

Assim, as coberturas verdes, ao conciliarem a cincia no processo de


redesenho das cidades, alinham-se ao que Santos31 nomeou de meio
tcnico-cientfico, ou seja, o momento histrico em que a construo
ou reconstruo do espao se dar com um crescente contedo de ci-
ncia, de tcnicas e de informao. Esta tcnica construtiva se encaixa
tambm no que Richard Florida32 chamou de era criativa, uma vez
que as coberturas verdes se apresentam como uma inventiva resposta
aos problemas urbano-ambientais cotidianamente experimentados
pelos citadinos.
Desse modo, as coberturas verdes representam um efetivo meio de
reduo de danos urbanos ambientais, pois alm de trazer embelezamen-
to para as cidades, contribui para os benefcios de absoro de dixido
de carbono pelo processo da fotossntese e a consequente liberao de
oxignio; a umidificao do ar do entorno pela evapotranspirao vegetal;
a filtragem de poluentes da gua, do ar e do solo; a reteno temporal da
gua das chuvas evitando o despejo imediato no sistema pblico pluvial
de escoamento, evitando, assim, as enchentes; recuperao parcial da
biodiversidade endmica; reduo do consumo de energia e de emisso
de poluentes pela capacidade de reflexo da radiao solar; e vantagens
psicolgicas aos usurios.

1381
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Assim, considerando os problemas urbano-ambientais, especialmente


nas grandes cidades, percebe-se que as coberturas verdes, devido aos
benefcios atribudos, constituem-se uma tecnologia capaz de reduzir
os efeitos degradantes do desenvolvimento citadino. Portanto, a imple-
mentao de coberturas verdes tem o potencial de esverdear as cinzen-
tas cidades contemporneas, trazendo benefcios que vo muito alm
do esttico, contribuindo para o equilbrio dos ecossistemas naturais,
sociais e culturais e, consequentemente, incrementando a qualidade de
vida dos citadinos.

4. A LEI MUNICIPAL DE RECIFE N 18.112 DE 12


DE JANEIRO DE 2015 COMO INDUTORA DO
DESENVOLVIMENTO URBANO MAIS SUSTENTVEL

Em 12 de janeiro de 2015, o municpio de Recife aprovou a Lei n 18.112,


a qual foi publicada no dia 13 do mesmo ms, resultante do Projeto de
Lei n 67/201333. A importncia da legislao referida reside no emprego
cogente de coberturas verdes nas edificaes urbanas da cidade. A ementa
da Lei assim disps:

Dispe sobre a melhoria da qualidade ambiental das edificaes


por meio da obrigatoriedade de instalao do telhado verde, e
construo de reservatrios de acmulo ou de retardo do esco-
amento das guas pluviais para a rede de drenagem e d outras
providncias.

O primeiro dispositivo34 da Lei em comento traa a abrangncia da


implementao cogente das coberturas verdes, qual seja, as edificaes
habitacionais multifamiliares com mais de quatro pavimentos e as no
habitacionais com mais de 400m (quatrocentos metros quadrados) de
rea de cobertura. A lei prev situaes especficas, como o pavimento
descoberto destinado a estacionamentos das edificaes, os quais no
sero contabilizados como rea construda, desde que no sejam cobertas
as reas de solo permevel, sejam respeitados os afastamentos legais pre-

1382
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vistos para os imveis vizinhos e seja respeitado um afastamento mnimo


de 01m (um metro) e mximo de 03m (trs metros) em relao lmina
do pavimento tipo ou qualquer outro pavimento coberto. Ademais,
para os edifcios multifamiliares, deve-se ter as coberturas verdes nas
reas de lazer situadas em lajes de Piso, no percentual de 60% (sessenta
por cento), e nas reas de lazer em pavimento de coberta, em pelo menos,
30% (trinta por cento) de sua superfcie descoberta.
Os pargrafos primeiro e segundo35 do artigo primeiro da Lei versam
sobre o conceito e a classificao de coberturas verdes. Salienta-se que,
consoante pode se verificar no tpico anterior, o conceito apresentado
foca principalmente as caractersticas e os benefcios dessa tecnologia
construtiva, carecendo, todavia, da complementao de que as coberturas
verdes so a sobreposio das camadas estruturantes.
A legislao em anlise preocupou-se tambm com a publicidade dos
benefcios e implementao da temtica sugerindo, nos incisos I e II do
artigo segundo36, estudos junto a organizaes pblicas ou privadas para
a definio de padres estruturais para implantao do Telhado Verde
no Municpio e cursos e palestras para a divulgao das tcnicas impres-
cindveis implantao do Telhado Verde, como na parte estrutural, tipos
de vegetao e substrato. O artigo terceiro37 versa sobre a implementao
conjunta s coberturas verdes, de reservatrios de guas pluviais nas edi-
ficaes, sendo que o quarto, quinto, sexto, stimo, oitavo e nono artigos38
trazem as especificaes tcnicas para este emprego, o que no objeto
do trabalho em estudo.
Por fim, o artigo dez39 versa sobre a inexistncia de vacacio legis da Lei
Municipal, ou seja, sobre sua imediata entrada em vigor com a publicao.
Assim sendo, embora possa se receber a legislao com empolgao pelos
ambientalistas, pois um passo importante para a adoo de medidas
sustentveis nas cidades, os dois artigos especficos sobre coberturas
verdes ainda so bastante abrangentes, carecendo, por bvio, de decreto
do Poder Executivo municipal a fim de sua implementao ocorrer de
forma efetiva, no representando o esprito de mudana que se esperava.

1383
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

5. CONCLUSO

O ser humano, ao se adensar nas cidades, transformou substancial-


mente o meio ambiente natural na expectativa de ter sua qualidade de
vida incrementada. O desenvolvimento urbano, bem como o humano, pela
demanda de produtos industrializados, pela proliferao de edificaes,
pela utilizao de combustveis no renovveis, enfim, pela adoo de
um modo de vida apartado da conscincia de interdependncia ecolgica,
trouxe por consequncia a degradao do meio ambiente citadino.
Esses danos urbano-ambientais experimentados pela populao cita-
dina brasileira, que j ultrapassa 160 milhes de pessoas, traduzem-se em
enchentes, ilhas de calor, smog, chuvas cidas, reduo da biodiversidade
endmica, altos ndices de partculas de poluentes no ar, na gua e no solo,
problemas de sade pblica e, especialmente, declnio da qualidade de
vida humana. Desta forma, o Direito, como regulador das relaes sociais,
passou a normatizar a relao dos seres humanos com o meio ambiente,
destacando que a manuteno do equilbrio dos ecossistemas naturais
essencial sadia qualidade de vida das presentes e das futuras geraes.
Assim, o desenvolvimento urbano e humano deve se dar de forma susten-
tvel. Passou-se a legislar sobre o meio ambiente no para regulamentar
a natureza, mas a fim de se evitar que o ser humano a degrade de forma
a colocar a prpria humanidade em risco.
O desenvolvimento tcnico-cientfico colabora e at mesmo delineia o
modo como o Direito rege as relaes sociais. Logo, a percepo cientfica
de que a situao de degradao urbano-ambiental a responsvel por
parte do declnio na qualidade de vida nas cidades estimulou a que se bus-
cassem alternativas sustentveis ao desenvolvimento. Uma das prticas
potencialmente benfica e capaz de mitigar, mesmo que parcialmente, os
danos experimentados, so as coberturas verdes.
Essa tecnologia construtiva de topo de edificaes mostra-se ali-
nhada aos conceitos ora vigentes de desenvolvimento sustentvel e de
cidades coerentes. Sua origem remonta o perodo pr-histrico, embora

1384
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

somente tenha sido utilizada para fins de minimizar os efeitos negativos


do processo de urbanizao no sculo passado. Assim, atualmente, sua
implementao pode se dar de forma artesanal ou sofisticada, dependen-
do do nvel de complexidade e de carncia de produtos industrializados
na execuo projetual.
As coberturas verdes, sejam as extensivas, sejam as intensivas, apre-
sentam diversos benefcios ao meio ambiente urbano, como reduo
do sobrefluxo dos sistemas pblicos de drenagem pluvial pelo retardo
de ingresso de guas nesses; o sequestro de dixido de carbono e de
outros poluentes na camada de vegetao, contribuindo restaurao
de uma atmosfera salubre; a criao de espaos propcios ao resgate
da biodiversidade endmica; a apreenso e filtragem dos poluentes
constantes nas guas; o incremento da sade pblica pela qualificao
do ar citadino, em especial pela imobilizao, na biomassa vegetal, de
poluentes e de partculas de poeira, bem como pela umidificao do ar
em virtude da evapotranspirao fruto do processo de fotossntese; e,
tambm, as coberturas verdes acarretam a melhoria da qualidade de
vida da populao urbana pelo implemento de reas verdes para lazer,
desopilao, contato com a natureza e ambiente propcio interao
com outros seres humanos.
Neste contexto, a Lei Municipal de Recife n 18.112 de 12 de janeiro de
2015 se mostra em consonncia com um desenvolvimento urbano mais
sustentvel, visando mitigao de danos ambientais e consequentemen-
te o incremento da qualidade de vida humana. Tendo o presente trabalho
por problema de pesquisa o questionamento de como a implementao
de coberturas verdes nas edificaes urbanas por meio da referida Lei
Municipal pode ser uma forma de mitigao de danos urbano-ambientais,
percebeu-se a confirmao da hiptese inicialmente aventada. Ou seja,
essa tecnologia construtiva de topo de edificao capaz de proteger,
conservar e at mesmo recuperar parcialmente o meio ambiente citadino.
Assim, tem-se a consecuo do objetivo geral ao qual este trabalho
se props, qual seja, compreender a Lei Municipal de Recife como indu-

1385
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

tora de um desenvolvimento mais sustentvel. Ainda h muito que se


fazer para que as cidades brasileiras apresentem real comprometimento
ambiental e expressem, na prtica, o disposto no artigo 225 da Cons-
tituio da Repblica. Que a sociedade civil e a comunidade cientfica
estejam cientes disso e lutem por um futuro vivel e digno s presentes
e s futuras geraes!

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NOTAS
1 Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul na linha de pesquisa de Polticas Pblicas de
Incluso Social, com bolsa PROSUP - Tipo I - provida pela Capes, orientado pelo Prof. Dr. Andr Viana Cus-
tdio (2014). Especialista em Docncia no Ensino Superior pela Universidade Luterana do Brasil, orientado
pela Profa. Ma. Anette Lopes Lubisco (2014). Especialista em Direito Ambiental Nacional e Internacional pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, orientado pela Profa. Dra. Cludia Lima Marques (2012). Graduado
em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidade Federal de Santa Maria, orientado pelo Prof. Dr. Luiz Ernani
Bonesso de Araujo, instituio da qual recebeu a Lurea Acadmica (2010). Foi bolsista da PRAE/UFSM e de
iniciao cientfica - PIBIC/CNPq. Atuante em projetos de pesquisa e de extenso. Lder do Grupo de Pesquisa
Santa Maria Verde: diretrizes urbano-sustentveis (ULBRA/CNPq). Participa tambm do projeto Avaliao
das polticas pblicas brasileiras de persecuo ao cumprimento dos Objetivos do Milnio estipulados pela
Organizao das Naes Unidas, sob coordenao da Profa. Dra. Salete Oro Boff, financiando pela FAPERGS
e do Grupo de Estudos em Desenvolvimento, Inovao e Propriedade Intelectual (GEDIPI), vinculado ao Grupo
de Pesquisa em Polticas Pblicas de Incluso Social (UNISC/CNPq). Possui trabalhos apresentados e publicados
em eventos nacionais e internacionais, bem como livros e captulos de livros publicados. Advogado, scio do
Stahlhfer & Souza Advogados Associados. Professor Adjunto do Curso de Direito na Universidade Luterana
do Brasil - Campus Santa Maria. Professor Substituto do Departamento de Direito da Universidade Federal de
Santa Maria. Telefone: +55 55 8138 8972. E-mail: iasindm@gmail.com
2 Doutoranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, orientada pelo Prof. Dr. Clvis Gorczevski.
Mestre em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz do Sul, orientada pelo Prof. Dr. Mrio
Riedel (2010). Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul na linha de pesquisa em Constitucio-
nalismo Contemporneo, orientada pelo Prof. Dr. Luiz Gonzaga Silva Adolfo (2013). Graduada em Direito pela
Universidade Federal de Santa Maria (2005), tendo sido bolsista de iniciao cientfica - PIBIC provida pelo CNPq.
Atuou em projetos de pesquisa e extenso. Atualmente participa do projeto Avaliao das polticas pblicas
brasileiras de persecuo ao cumprimento dos Objetivos do Milnio estipulados pela Organizao das Naes
Unidas, sob coordenao da Prof. Dr. Salete Oro Boff, financiando pela FAPERGS. Participante do Grupo
de Estudos em Desenvolvimento, Inovao e Propriedade Intelectual (GEDIPI/UNISC), vinculado ao grupo de
Pesquisa em Polticas Pblicas de Incluso Social. Possui trabalhos apresentados e publicados em eventos
nacionais e internacionais. Professora substituta do Curso de Direito da Universidade Federal de Santa Maria
(2006-2008), professora do Curso de Direito da Universidade Luterana do Brasil nos campi de Cachoeira do Sul
e de Santa Maria (2007-2012), professora do Curso de Direito do Centro Universitrio Franciscano (2012-Atual)

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

onde tambm Coordenadora do Laboratrio de Extenso e Professora da Antonio Meneghetti Faculdade


(2013-Atual). Advogada. Telefone: +55 55 9958 2841. Email: liegealendes@gmail.com
3 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
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Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. P. 64.
5 MARQUES, Jos Roberto. Meio Ambiente Urbano. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010. P. 52-53.
6 MILAR, op. cit., p. 01.
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Dissertao (Programa de Ps-Graduao em Direito Mestrado e Doutorado) Pontifcia Universidade Cat-
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9 NICOLETTO, Rodrigo Lucietto. Planejamento urbano: instrumento de tutela da qualidade de vida. In: LUNELLI,
Carlos Alberto (Org.). Direito, Ambiente e Polticas Pblicas. Curitiba: Juru, 2010. P. 89.
10 PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Relatrio de Desenvolvimento Humano
2013. Traduo de Cames Instituto da Cooperao e da Lngua. Disponvel em: <http://www.un.cv/files/
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11 PLAZA, Penlope. De Bentham a Le Corbusier: Vigilancia y disciplina en la vivienda social moderna latinoame-
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15 SNODGRASS, Edmund C.; MCINTYRE, Linda. The Green Roof Manual: A Professional Guide to Design,
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16 HOPKINS, Graeme; GOODWIN, Christine. Living Architecture: Green Roofs and Walls. Collingwood: CSIRO,
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(Programa de Ps-Graduao em Arquitetura Paisagista Mestrado e Doutorado) Universidade Tcnica de
Lisboa, Lisboa, 2010. P. 19.
21 AZEREDO, Hlio Alves de. O Edifcio at sua Cobertura: Prtica de Construo Civil. 2. ed. So Paulo: Edgard
Blucher, 1997. P. 157.
22 Cobertura verde (traduo livre).
23 Idem. p. 21.
24 Importa salientar que esta classificao comporta peculiaridades e depende do autor estudado, pois alguns
consideram a existncia de trs variantes: intensivos, extensivos e semi-intensivos, divergindo ligeiramente
da classificao aqui abordada. Insta frisar que este ltimo tipo caracteriza-se por uma mescla hbrida entre
os outros dois tipos.
25 PLEDGE, Earth. Green Roofs: Ecological Design and Construction. England: A Schiffer Design Book, 2005. P. 16.
26 INTERNATIONAL GREEN ROOF ASSOCIATION. Green Roof. Disponvel em: <http://www.igra-world.com/
index.php>. Acesso em: 05 jun. 2015.
27 BALDESSAR, Silvia Maria Nogueira. Telhado verde e sua contribuio na reduo da vazo da gua pluvial
escoada. (Dissertao de Mestrado em Engenharia da Construo Civil) UFPR, Curitiba, 11 abr. 2012. Dispo-
nvel em: <http://www. prppg.ufpr.br/ppgcc/sites/www.prppg.ufpr.br.ppgcc/files/dissertacoes/d0168.pdf>.
Acesso em: 05 jun. 2015. P. 37.
28 LENGEN, Johan Van. Manual do Arquiteto Descalo. So Paulo: Emprio do Livro, 2010. P. 469-470.
29 HOPKINS, GOODWIN. Op. cit., p. 02.
30 VELAZQUEZ. Op. cit., 12.
31 SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. 5. ed. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2009. P. 37.

1389
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

32 FLORIDA, Richard. Ascenso da classe criativa e seu papel na transformao do trabalho, do lazer, da
comunidade e do cotidiano. Traduo de Ana Luiza Lopes. Porto Alegre: L&PM, 2011. P. 21.
33 BRASIL. Cmara Municipal de Vereadores de Recife. Lei n 18.112 de 12 de janeiro de 2015. Dispe sobre
a melhoria da qualidade ambiental das edificaes por meio da obrigatoriedade de instalao do telhado
verde, e construo de reservatrios de acmulo ou de retardo do escoamento das guas pluviais para a
rede de drenagem e d outras providncias. Dirio Oficial [de] Recife, 13 jan. 2015. Disponvel em: <http://
sapl.recife.pe.leg.br/consultas/materia/materia_mostrar_proc?cod_materia=39427>. Acesso em: 05 jun. 2015.
34 Art. 1 Os projetos de edificaes habitacionais multifamiliares com mais de quatro pavimentos e no
habitacionais com mais de 400m de rea de coberta devero prever a implantao de Telhado Verde para
sua aprovao, da seguinte forma:
I - no pavimento descoberto destinado a estacionamento de veculo das edificaes, cuja rea no se conta-
bilizar para efeito de rea construda, desde que:
a) no sejam cobertas as reas de solo permevel;
b) sejam respeitados os afastamentos legais previstos para os imveis vizinhos;
c) seja respeitado um afastamento mnimo de 1m (um metro) e mximo de 3m (trs metros) em relao
lmina do pavimento tipo ou qualquer outro pavimento coberto;
II - exclusivamente para os edifcios multifamiliares descritos no caput, nas reas de lazer situadas em lajes
de Piso, no percentual de 60% (sessenta por cento), e nas reas de lazer em pavimento de coberta, em pelo
menos, 30% (trinta por cento) de sua superfcie descoberta.
35 1 Para os fins desta Lei, Telhado Verde uma camada de vegetao aplicada sobre a cobertura das
edificaes, como tambm sobre a cobertura da rea de estacionamento, e piso de rea de lazer, de modo a
melhorar o aspecto paisagstico, diminuir a ilha de calor, absorver parte do escoamento superficial e melhorar
o microclima local.
2 O Telhado Verde poder ter vegetao extensiva ou intensiva, de preferncia nativa para resistir ao
clima tropical do municpio, com as suas variaes de temperatura e umidade.
36 Art. 2 Com a finalidade de tornar pblicos os modos de aplicao e os benefcios do Telhado Verde, e de
incentivar a sua aplicao nas edificaes, podem ser elaborados:
I - estudos junto a organizaes pblicas ou privadas para a definio de padres estruturais para implantao
do Telhado Verde no Municpio;
II - cursos e palestras para a divulgao das tcnicas imprescindveis implantao do Telhado Verde, como
na parte estrutural, tipos de vegetao e substrato.
37 Art. 3 Em lotes com rea superior a 500 m (quinhentos metros quadrados), edificados ou no, que tenham
rea impermeabilizada superior a 25% (vinte e cinco por cento) da rea total do lote devero ser executados
reservatrios de guas pluviais como condio para aprovao de projetos iniciais.
1 Os reservatrios de guas pluviais podem ser:
I - Reservatrios de Acumulao, destinados ao acmulo de guas pluviais para reaproveitamento com fins
no potveis, com captao exclusiva dos telhados;
II - Reservatrios de Retardo, destinados ao acmulo de guas pluviais para posterior descarga na rede pblica,
captadas de telhados, coberturas, terraos, estacionamentos, ptios, entre outros.
2 Os reservatrios para acumulao ou retardo das guas pluviais especificados no caput deste artigo
podero ser construdos na rea de solo natural, correspondendo em at 10% desta rea.
3 Ficam dispensados da construo dos reservatrios especificados no caput os lotes em que suas guas
pluviais no impactam o sistema pblico de drenagem, desde que comprovado atravs dos ensaios de infiltrao
e de percusso geotcnica com profundidade no inferior a 8m (oito metros) e acompanhado de laudo de
vistoria tcnica do rgo competente da Prefeitura do Recife.
38 Art. 4 A capacidade total dos reservatrios dever ser calculada com base na seguinte equao:
V = K x A x I, no qual:
V = volume calculado do reservatrio em m;
K = coeficiente de abatimento;
A = rea total do lote;
I = intensidade da chuva de vazo mdia de cheias na cidade do Recife
1 Para os Reservatrios de Acumulao devem adotar: K = 0,15 e I = 0,06 m/h, o extravasor deve ser instalado
em cota de modo a permitir verter quando o reservatrio atingir 90% do volume calculado e que o volume
escoado seja direcionado para infiltrao na rea de solo natural remanescente do lote.
2 Para os Reservatrios de Retardo adotar: K = 0,25; I = 0,06 m/h. E seu escoamento para o sistema pblico
se dar atravs de orifcio com vazo de restrio em funo do coeficiente de escoamento de prurbanizao.
O modelo adotado para a determinao desta vazo a frmula Racional. Para dimensionamento do orifcio
utilizar a Frmula de Chzy/Manning: Formula Racional
qr = Cr x I x A
360

1390
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

qr - vazo de restrio em m/s


I - chuva de projeto = 0,06 m/h
A - rea total do lote em ha
Cr - coeficiente de escoamento de pr-urbanizao
a) Frmula de Chzy/Manning
Q = 1 X A5/3 x S1/2
N p2/3
Q - vazo, em m/s;
N - coeficiente de rugosidade de Manning;
A - rea molhada, em m
P - permetro molhado, em m;
S - declividade, em m/m
Art. 5 Os Reservatrios de Acumulao devero atender s seguintes condies:
I - Ser resistente a esforos mecnicos, possuir revestimento impermevel e manter a qualidade da gua
acumulada;
II - Permitir fcil acesso para inspeo e limpeza, com dimenses que permitam a inscrio de um crculo
com dimetro mnimo de 0,60m;
III - Possibilitar esgotamento total;
IV - Ser protegido contra a ao de inundaes, infiltraes e penetrao de corpos estranhos, ter vedao
adequada de modo a manter sua perfeita higienizao e estar localizado a uma distncia mnima de 5,00 m
da rede de esgoto e/ou fossa;
V - Ser dotado de extravasor que possibilite o desgue dos excedentes hdricos.
Art. 6 Os Reservatrios de Retardo devero atender s seguintes condies:
I - Ser resistente a esforos mecnicos;
II - Permitir fcil acesso para manuteno, inspeo e limpeza, com dimenses que permitam a inscrio de
um crculo com dimetro mnimo de 0,60m;
IV - Ser dotado de extravasor;
V - Ser dotado de orifcio de descarga;
Pargrafo nico. Nos reservatrios de que trata o caput, a descarga da gua poder ser feita por infiltrao no
solo ou despejada por gravidade ou atravs de bombeamento na rede de drenagem pblica, desde que seja
mantida as condies de controle da vazo do volume calculado/hora.
Art. 7 Para as obras sujeitas a licenciamento ambiental, o proprietrio do imvel ou empreendedor dever apre-
sentar, alm das plantas de locao, de coberta e pisos, o projeto do Reservatrio de Acmulo e/ou de Retardo
em plantas e cortes, indicando a sua localizao no terreno, o detalhamento geomtrico, o clculo do volume
e, ainda, no caso de Reservatrio de Retardo, apresentar, tambm, o dimensionamento do orifcio de descarga.
Art. 8 Os projetos dos reservatrios, para empreendimentos classificados como Empreendimento de Impacto,
devero ser tambm submetidos anlise da Empresa de Manuteno e Limpeza Urbana - EMLURB, que, caso
os considere tecnicamente viveis, emitir a carta de anuncia, bem como contribuir na vistoria realizada
pelo rgo municipal competente no momento do habite-se para verificar sua correta execuo.
Art. 9 Fica sob responsabilidade do proprietrio do imvel a manuteno e limpeza peridica do Reservatrio
de Acumulao ou Retardo, que devero atender as normas sanitrias vigentes.
39 Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

1391
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A Dimenso do Direito Cidade


na Expanso do Urbano Amaznico:
Constataes em Cana dos Carajs/PA

Lucas Souto Cndido1*


Mariana Souza Villacorta2**

RESUMO

O presente trabalho busca, por meio de uma releitura de autores que


tratam da realidade amaznica e do direito cidade, assim como lanando
mo de informaes colhidas em campo, desenvolver um diagnstico acer-
ca da situao de expanso urbana em cidades amaznicas e a proviso
de infraestrutura decorrente de tal processo, tendo como principal objeto
de anlise a cidade de Cana dos Carajs, no Par. Observou-se que em
um primeiro perodo as estratgias de interveno no territrio amaz-
nico, guiadas por aes de controle no mbito federal, pouco levaram
em considerao o espao intra-urbano, assim como agiram de forma a
invisibilizar atores e prticas tradicionais. Atualmente, a entrada de um
novo agente no jogo das cidades a saber, o capital imobilirio cristaliza
problemticas pretritas no que diz respeito a questo do direito cidade
e a oferta de infraestrutura. Conclui-se, por fim, que esse distanciamento
entre as aes do Estado e a realidade local d origem a um urbano com
alto grau de precariedade e improvisao, negando ao cidado qualquer
direito real cidade.
Palavras-chave: Cidades amaznicas; crescimento urbano; infraestru-
tura; Direito Cidade.

INTRODUO

Durante a segunda metade do sculo XX, a Amaznia se conformou


como ambiente de fortes intervenes a nvel federal que, por meio de

1392
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

estratgias de planejamento macrorregional, voltadas para a integrao


territorial e econmica da regio ao pas, criaram um ambiente de fortes
mudanas no mbito das cidades. dentro deste contexto, originado de
um assentamento rural e palco de um grande projeto de extrao mineral,
que surge o municpio de Cana dos Carajs, utilizado aqui com o obje-
tivo de exemplificar a realidade das cidades amaznicas e os impactos
decorrentes do crescimento instantneo na oferta de infraestrutura e no
direito cidade.
O artigo se estrutura em duas partes: primeiramente faz-se uma relei-
tura histrica dos processos enfrentados pela Amaznia no mbito das
aes do Estado desenvolvimentista dos anos 1960 em diante. Em seguida,
apresenta-se o municpio de Cana dos Carajs que se, em um primeiro
momento, se estrutura sob uma lgica da produo agropecuria, v sua
realidade mudar com a implantao de grandes projetos de minerao,
a exemplo do que ocorreu nas cidades amaznica no sculo passado.
Por fim, conclui-se que a insero de novos agentes, que carregam
consigo um ritmo e intensidade de transformaes discordantes da reali-
dade local, assim como aes do Estado desconexas com a realidade local,
cristalizam prticas de construo de cidades sem infraestrutura adequada,
e onde o direito cidade descrito por Lefebvre completamente obliterado.

1. O PROCESSO DE URBANIZAO E
EXPANSO DA REDE URBANA NA AMAZNIA.

As fissuras atuais no ambiente urbano amaznico somente se mostram


visveis luz de uma compreenso histrica dos diferentes processos que
perpassaram a regio. Tida como rea de vazio populacional at meados
do sculo XX. A partir desse perodo, o territrio passou por processos
que alteraram profundamente as dinmicas regionais, transformando-o
no principal palco das aes de mudanas econmicas e espaciais do pas.
At os anos 1960, a regio amaznica era dominada por uma rede
urbana dendrtica, onde prevaleciam prticas extrativistas e transaes

1393
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

de trocas entre pequenos produtores ribeirinhos, alm de um urbano ca-


As fissuras
racterizado atuais no
muito ambiente
mais como urbano amaznico
ponto somente
de apoio aose controle
mostram visveis luz de uma e
do territrio
compreenso histrica dos diferentes processos que perpassaram a regio. Tida como rea de vazio
oferta de pequenos servios do que como articulador do desenvolvimento
populacional at meados do sculo XX. A partir desse perodo, o territrio passou por processos que
regional 31
A chegada
alteraram profundamente dos militares
as dinmicas ao poder deu
regionais, transformando-o no incio
principal a uma
palco das srie de
aes de

polticas pblicas
mudanas econmicas federais,
e espaciais que sob a sombra do discurso integrar para
do pas.
At os anos 1960, a regio amaznica era dominada por uma rede urbana dendrtica, onde
no entregar, delegou regio Norte o papel de absorver os excedentes
prevaleciam prticas extrativistas e transaes de trocas entre pequenos produtores ribeirinhos, alm
populacionais que migravam em massa para o Sudeste poca, e que
de um urbano caracterizado muito mais como ponto de apoio ao controle do territrio e oferta de
serviriam como
pequenos servios mo
do que de
como obra barata
articulador para o propsito
do desenvolvimento de industrializar
regional 1 A chegada dos militares ao a
poder deu incio a uma srie de polticas pblicas federais, que sob a sombra do discurso integrar
Amaznia por meio de grandes projetos de minerao, agropecurios e
para no entregar, delegou regio Norte o papel de absorver os excedentes populacionais que
de gerao de energia.
migravam em massa para o Sudeste poca, e que serviriam como mo de obra barata para o
Em funo
propsito disso,a a
de industrializar regiopor
Amaznia enfrentou um crescimento
meio de grandes populacional
projetos de minerao, sem
agropecurios e

precedentes, com o surgimento de diversos ncleos populacionais, alguns


de gerao de energia.
Em funo disso, a regio enfrentou um crescimento populacional sem precedentes, com o
deles em forma de novos municpios, alm do enfraquecimento da popula-
surgimento de diversos ncleos populacionais, alguns deles em forma de novos municpios, alm do
o rural. Emdanmeros,
enfraquecimento a regio
populao rural. Norte
Em nmeros, passou
a regio Nortede 153depara
passou 203203
153 para municpios
municpios
entre 1960
entre 1960 e 1980,
e 1980, sendo
sendo 23 23 desses
desses apenas apenas
no estado do Parno
2
estado
. Para do ideia
se ter uma Parmais. Para se
42 geral, o

quadro a seguir mostra uma comparao do crescimento populacional, nos meios urbano e rural,
ter uma ideia mais geral, o quadro a seguir mostra uma comparao do
entre os nmeros brasileiros, regionais e estaduais.
crescimento populacional, nos meios urbano e rural, entre os nmeros
brasileiros, regionais e estaduais.

Tabela 01 Populao total, por regio e situao de domiclio.


Tabela 01 Populao total, por regio e situao de domiclio.

Brasil Regio Norte Par


Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
1960 32.004.817 38.987.526 1.041.213 1.888.792 630.672 920.263
1970 52.904.744 41.603.839 1.784.223 2.404.090 1.037.340 1.159.732
1980 82.013.375 39.137.198 3.398.897 3.368.352 1.702.403 1.804.909
1991 110.875.826 36.041.633 5.931.567 4.325.699 2.609.777 2.571.793
2000 137.555.550 31.835.143 9.002.962 3.890.599 4.116.378 2.073.172

Fonte: IBGE Sries Histricas


Fonte: IBGE Sries Histricas
Machado 3 defende que a atuao direta do Estado na criao de novas cidades em regies de
Machado
ocupao defende
pioneira,53contudo, que
no se a atuao
caracteriza direta
como uma do Estado
singularidade nados
da Amaznia criao de
anos 1960,
mas que a sua peculiaridade advm do surgimento quase instantneo desse urbano, que
novas cidades em regies de ocupao pioneira, contudo, no se ca-
simultaneamente condicionante e produto do sistema de povoamento da regio.
racteriza como uma singularidade da Amaznia dos anos 1960, mas
Em um comparativo com a Carta de Atenas de 1933, possvel notar uma semelhana de
que a sua
contexto, ondepeculiaridade
a primeira frutoadvm do surgimento
do crescimento quaseeuropeias
urbano nas cidades instantneo desse
ps Revoluo
Industrial, enquanto que na regio amaznica possvel observarmos o crescimento das cidades em

2 1394
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

urbano, que simultaneamente condicionante e produto do sistema de


povoamento da regio.
Em um comparativo com a Carta de Atenas de 1933, possvel notar
uma semelhana de contexto, onde a primeira fruto do crescimento
urbano nas cidades europeias ps Revoluo Industrial, enquanto que na
regio amaznica possvel observarmos o crescimento das cidades em
torno de grandes projetos, mineradores e agropecurios, atraindo popu-
lao em busca de oportunidades. No texto do referido documento consta
que a cidade s uma parte do conjunto econmico, social e poltico que
constitui a regio.
Pode-se dizer, ento, que as polticas de desenvolvimento regional
para a Amaznia se moldaram em um ambiente de fortes dualidades. Isso
porque apesar de considerarem as potencialidades regionais e melhorarem
as condies de acesso ao territrio, atravs da conexo rodoviria com o
restante do pas, essas polticas foram controladas por empresas nacionais
e multinacionais do Brasil ps-guerra, agindo de forma a agravar disputas
de terra, tenses especulativas e at mesmo o separatismo regional64 75.
Dessa situao se introduziram processos e atores exgenos em uma re-
gio de forte carter tradicional, invisibilizando agentes e prticas locais.
Indo na contramo do processo de urbanizao amaznico, pautado em
desenvolver a regio sem se importar com sua identidade, os preceitos in-
ternacionais trazidos pela Nova Carta de Atenas traduzem a importncia da
identidade local para a construo de uma cidade coerente e sustentvel.

A identidade pessoal dos cidados est muito relacionada com


a identidade da sua cidade. Ora, as dinmicas que resultarem
do fenmeno da imigrao urbana contribuiro para novas e
mais fortes identidades urbanas. Cada cidade desenvolver a
sua prpria alquimia social e cultural resultado da sua histria
e das formas do seu desenvolvimento.86

Dentre as aes do Governo Federal para a regio, encontram-se os


PND I e II, o POLAMAZNIA, o Projeto Grande Carajs, alm de obras de
infraestrutura, como a construo das rodovias Transamaznica e Cuiab-

1395
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

-Santarm, entre outras, e da hidreltrica de Tucuru, investimentos de


base de apoio para as novas indstrias.
Tais elementos se caracterizaram como fortes estmulos para a estrutu-
rao das cidades na regio. Becker97 elucida sobre as aes do Estado na
expanso da rede urbana na Amaznia argumentando que este age usando
as cidades como base logstica para o que chama de malha programada,
que seria a imposio de uma malha de duplo controle, tcnico-poltico,
formada por todos os tipos de conexes e redes. As principais estratgias
utilizadas pelo Estado seriam: i) implantao de redes de integrao es-
pacial; ii) subsdios ao fluxo de capital e induo dos fluxos migratrios;
iii) superposio de territrios federais sobre os estaduais.
A primeira estratgia se refere integrao por meio de todos os tipos
de redes, com os investimentos pblicos se direcionando, principalmente,
para a construo de grandes eixos virios, tais como as rodovias Tran-
samaznica e Cuiab-Santarm; investimentos nas telecomunicaes
por satlites, que serviriam o propsito de difundir os valores modernos
atravs da TV, e da rede telefnica; estruturao da rede urbana, onde as
novas empresas se sediariam; e, por fim, a rede hidroeltrica, condio
essencial para a implantao das novas indstrias (ibid)
A segunda estratgia faz referncia, de um lado, aos incentivos fiscais
e creditcios dos quais o Estado lanou mo para direcionar o fluxo de
capital do Sudeste e do exterior para a Amaznia, por meio de bancos
oficiais, como o Banco da Amaznia S.A (Basa), e por outro, ao incentivo
migrao em massa, por meio de diversos mecanismos, objetivando a
construo de um mercado de mo de obra local (ibid).
A terceira e ltima estratgia trata da federalizao dos territrios
estaduais criando, atravs de decretos, reas sobre os quais o Governo
Federal exercia controle absoluto no uso das terras. Primeiramente, por
meio da Lei 5.173 de 27 de outubro de 1966, extinguiu a Superintendncia
do Plano de Valorizao Econmica na Amaznia (SPVEA) e instituiu a
Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM). No mes-
mo documento, tambm, apresentou o conceito de Amaznia Legal, que

1396
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

se sobreps regio Norte, e, em seguida, tomou posse dos 100 km de


ambos os lados de todas estradas federais, sob a justificativa de distribuir
esses terrenos para a colonizao de camponeses. Somente para o Estado
do Par isto significou uma perda de 66,5% do territrio para o controle
federal (ibid).
Nessa linha de pensamento, o Estado se configura como o principal
responsvel pela mutao da ordenao espacial no povoamento das
dcadas seguintes, em razo da rpida transio do padro de ocupao
vinculado aos rios para uma ocupao atrelada as estradas pioneiras103. A
medida em que os grandes eixos virios invadiam as reas de terra firme,
as frentes de povoamento adentravam a floresta, muitas das vezes j sob
a forma de cidades. Em razo disso, os assentamentos mais antigos, si-
tuados a margem dos rios, comearam a perder sua importncia histrica
como ponto de interstcios comerciais, a exceo dos casos de cidades
ribeirinhas que tambm foram cortadas pelos novos eixos de circulao
terrestre (ibidb), tais como Marab e Santarm, que viram aumentar sua
importncia regional.
Alm disso, o crescimento populacional, principalmente da massa mi-
gratria informal, atrada pela iluso do ganho fcil advindo dos macios
investimentos na regio, tambm agiu de forma direta sob o papel das
cidades na Amaznia. O rpido crescimento urbano (ver tabela 1) transfor-
mou a terra, at ento tida como forma de subsistncia, em mecanismo de
barganha cobiada pelos migrantes do campo e da cidade; o valor de troca
se sobrepe ao de uso, que inicialmente orientava o nativo. Tais processos
agem ensejando disputas fundirias e cristalizando processos de cresci-
mento que se desenvolveram sobre bases de desigualdades pretritas.
Pode-se, portanto, afirmar que as polticas desenvolvidas durante a dca-
da de 1970 no incorporavam o espao intra-urbano, tido apenas como um
polo dentro do processo de regionalizao em voga poca, aos processos
de progresso e estruturao das redes urbanas, paradigma proveniente da
fragilidade das estruturas governamentais locais como instncias polticas,
que se resumiam a executoras de programas pouco eficientes.

1397
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tambm as mudanas no modelo econmico tampouco se caracteri-


zaram em melhorias no territrio. O carter exploratrio do capitalismo
industrial no tomou o espao intra-urbano amaznico como locus de
aplicao do capital que agora circulava na regio os centros de de-
ciso, assim como a destinao dos lucros, eram externos nem como
alavanca para o desenvolvimento local, convergindo para a coexistncia
entre espaos de forte acumulao capitalista (ex.: cidades sedes da
atividade de minerao) e ambientes tradicionais de baixo acmulo
de capital (ex.: comunidade ribeirinha), caracterizando-se dentro do
processo de expanso dos valores de produo industriais118.
Nesse sentido, Machado123 aponta dois tipos de ordem para o sur-
gimento da rede urbana amaznica do perodo. Em primeiro lugar,
teramos uma organizao intencional, direcionada por intervenes
governamentais, de empresas e instituies, e por outro, tem-se a ordem
espontnea, suscitada por aes do mercado (de terras, de trabalho, de
bens e servios etc), pela ao das estruturas sociais coletivas e dos
prprios indivduos.
Por essa perspectiva e trazendo o vis da coerncia econmica da
Nova Carta de Atenas, entende-se a coerncia entre especializao
e globalizao, por meio de tecnologias e investimentos na regio
amaznica. Pode-se, para tanto, reconhecer o Estado e a abertura das
fronteiras tradicionais amaznicas para o capitalismo industrial como
os principais fatores de induo das precariedades na expanso urba-
na da Amaznia. O resultado a produo de um espao urbano que
segue a tendncia capitalista, espao este que se comporta de maneira
fragmentada e articulada, ao mesmo tempo que se configura como um
produto social139 e, em contramo a referncia do documento de 2003,
que aponta a o sucesso das cidades que tiram vantagem econmica
cultural de suas razes e tradies.
Trata-se, nesse amaznico, de um espao profundamente desigual e
mutvel, no qual a ao de diferentes agentes se espacializa de forma
desequilibrada, normalmente conduzida pelos interesses do agente

1398
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dominante, dentro de um marco jurdico que as regula, mas que, no


entanto, no age de forma neutra (ibid., 1989). Neste contexto, Cardo-
so refora que:

As novas cidades no despertam o envolvimento afetivo de


seus habitantes, nem possuem uma identidade local, todavia
tornaram-se lugar de concentrao de mo-de-obra para a nova
produo rural (indstria madeireira, agroindstria) ou local de
oportunidade para o trabalhador rural expulso do campo e para os
forasteiros aventureiros atrados pelas frentes de trabalho (p. 67).

As cidades amaznicas e, em especial, as paraenses que se formam


nesse perodo seguem em oposio aos ensinamentos de Lefebvre1410 de
que as cidades so como organismos em que cada um possui caracters-
ticas, objetivos e identidades distintas. E, por conta disso, importante o
reconhecimento de cada um desses aspectos sob pena de uma cidade que
cresce sem qualquer ligao entre aqueles que ali habitam e o seu entorno.
Como diz Nalini1511 a Administrao Pblica tem obrigao de restituir
a cidade ao cidado. Deste modo, busca-se repensar o conceito de pla-
nificao urbana, a forma como se molda a cidade e o controle social a
ser reconhecido na regio em questo, uma vez que a cidade para seus
cidados e no apenas para o capital que lhe deu origem.

2. EXPANSO URBANA E PROVISO DE


INFRAESTRUTURA EM CANA DOS CARAJS.

Como dito anteriormente, as aes do Governo Federal foram essen-


ciais para o surgimento de novas cidades na Amaznia, assim como para
a expanso dos ncleos pr-existentes. Ao contrrio do que Cardoso1612
apontou como o padro das cidades at os anos 1960, com as mudanas
induzidas pelo Estado, o urbano passou a exercer o papel de mediador
scio-poltico-econmico da regio, caracterizando-se como forte polo de
atrao populacional, em decorrncia da melhor oferta de bens e servios
em seu territrio.

1399
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

As pequenas e mdias cidades passaram a apresentar maiores ndices


de crescimento que os grandes centros e, segundo os dados do Censo
2000, detm 70% da populao regional. Cidades histricas, como Tucuru,
que viu sua populao aumentar em mais de 80% entre os anos de 1970
e 1980, e Parauapebas, que j nas informaes do seu primeiro censo,
em 1991, apresentava uma populao de 51 mil habitantes, so fortes
exemplos disso.
Dentro desse contexto de grandes transformaes regionais surge
o municpio de Cana dos Carajs, recorte de estudo deste trabalho.
Proveniente de um desmembramento do municpio de Parauapebas, o
surgimento oficial de Cana dos Carajs foi outorgado em 5 de outubro
de 1994, por meio da Lei Estadual n 5.860. Ele se situa na poro sudeste
do Estado do Par (figura 1), integrando a microrregio de Parauapebas,
localizada na mesorregio Sudeste Paraense (IBGE), assim como fazendo
parte da Regio de Integrao de Carajs, segundo regionalizao adotada
pelo governo do Estado. Alm da sede municipal, o municpio constitu-
do de seis vilas rurais, a saber: Serra Dourada, Bom Jesus, Feitosa, Ouro
Verde e Morzartinpolis, alm de uma grande rea inserida na Floresta
Nacional de Carajs (figura 2).
A regio de Carajs se conformou como um dos principais pontos de
interveno do Estado desenvolvimentista durante a dcada de 1980 em
razo de sua grande riqueza mineral, atravs de aes do Projeto Grande
Carajs, viabilizadas por intermdio da ento estatal Companhia Vale do
Rio Doce (CVRD). Em consequncia disso, os municpios da regio enfren-
taram processos de expanso precoce da malha urbana, baixa oferta de
infraestrutura e, mais recentemente, uma onda de especulao imobiliria
que perpetua a evoluo do crescimento deficiente das cidades.

1400
precoce da malha urbana, baixa oferta de infraestrutura e
especulao imobiliria que perpetua a evoluo do crescimen
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 1 Localizao
Figura 1do municpio
Localizao do municpio Figura 2 Conf
omo Tucuru, que viu sua populao aumentar em mais de 80% entre os anos de 1970 e
auapebas, que j nas informaes do seu primeiro censo, em 1991, apresentava uma
e 51 mil habitantes, so fortes exemplos disso.
tro desse contexto de grandes transformaes regionais surge o municpio de Cana dos
orte de estudo deste trabalho. Proveniente de um desmembramento do municpio de
s, o surgimento oficial de Cana dos Carajs foi outorgado em 5 de outubro de 1994, por
Estadual n 5.860. Ele se situa na poro sudeste do Estado do Par (figura 1), integrando
o de Parauapebas, localizada na mesorregio Sudeste Paraense (IBGE), assim como
te da Regio de Integrao de Carajs, segundo regionalizao adotada pelo governo do
m da sede municipal, o municpio constitudo de seis vilas rurais, a saber: Serra Dourada,
Feitosa, Ouro Verde e Morzartinpolis, alm de uma grande rea inserida na Floresta
Carajs (figura 2).
gio de Carajs se conformou como um dos principais pontos de interveno do Estado
entista durante a dcada de 1980 em razo de sua grande riqueza mineral, atravs de
ojeto Grande Carajs, viabilizadas por intermdio da ento estatal Companhia Vale do Rio
minerao
). Em consequncia disso, os municpios da regio enfrentaram processos de expanso
Fonte:
malha urbana, baixa pt.wikipedia.org
oferta Fonte: pt.w
de infraestrutura ikipedia.org
e, mais recentemente, uma onda de
imobiliria que perpetua a evoluo do crescimento deficiente das cidades.

Figura 2 Configurao das vilas rurais e projetos de minerao


ocalizao do municpio Figura 2 Configurao das vilas rurais e projetos de

Fonte: Diagona
Cndido

2.1 A produo do espao urbano em Cana dos

A ocupao do territrio de Cana dos Carajs teve


somente em 1982 que esse movimento tomou corpo em dec

kipedia.org 6

Fonte: Urbana,
Fonte: Diagonal Diagonal 2011.
Urbana, 2011. Adaptao:
Adaptao: Lucas
Lucas Cndido

A produo do espao urbano em Cana dos Carajs


1401

cupao do territrio de Cana dos Carajs teve incio ao fim dos anos 1970, mas foi
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

2.1 A PRODUO DO ESPAO


URBANO EM CANA DOS CARAJS

A ocupao do territrio de Cana dos Carajs teve incio ao fim dos


anos 1970, mas foi somente em 1982 que esse movimento tomou corpo
em decorrncia da instalao na rea de um projeto de colonizao di-
rigida pelo Estado, por meio do GETAT (Grupo Executivo das Terras do
Araguaia-Tocantins), sob a premissa de minimizar os conflitos fundirios
na regio conhecida como Bico do Papagaio, assim como servir de su-
porte oferta de alimentos bsicos, tais como arroz, feijo e milho, para o
Projeto Grande Carajs1713. Entretanto, apenas trs anos depois, a extino
do rgo desencadeou o declnio dos auxlios tcnicos e financeiros ofe-
recidos aos colonos. Estes, por sua vez, como forma de sobrevivncia, se
viram obrigados a vender suas terras para produtores mais capitalizados,
iniciando um processo de concentrao de terras que abriu portas para o
declnio da agricultura e do controle do Estado, favorecendo a ascenso
da pecuria extensiva praticada em latifndios. Estima-se que do total de
1.551 famlias assentadas, somente 816 receberam o ttulo definitivo da
terra (52,61%), e apenas 10% permaneceram em suas terras na dcada
de 1990 (ibid).
Uma expanso urbana que se construiu a base de grandes latifndios,
juntamente com a gesto ineficiente dos recursos destinados aos pequenos
produtores, e o incentivo ao capital privado atravs da SUDAM, configurou
um padro de crescimento desigual no acesso terra e na distribuio
de infraestrutura dentro de Cana dos Carajs, obliterando as demandas
socioambientais decorrentes de tal processo.
Agravando a situao, a partir dos anos 2000 a cidade passa por um
novo ciclo de grandes mudanas em funo da entrada de novos projetos
minerais da mineradora Vale S/A, que consigo carregam dinmicas de
produo capitalista, alm de prticas, estratgias, interesses e padres
de consumos baseados no paradigma urbano/industrial, sobrepondo-se
realidade rural pr-existente.

1402
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O grande fluxo de investimentos no caso do projeto de extrao de


ferro S11D, o maior operado pela Vale, os nmeros ultrapassam $17 bi
e preveem a criao de at 30 mil empregos gera uma expectativa de
desenvolvimento de alto teor especulativo e, a exemplo do que ocorreu
durante o Governo Militar, engendra altas taxas de crescimento, prin-
cipalmente no que diz respeitos s populaes de baixa renda e sem
qualificao profissional, que migram em busca de melhores condies
de vida. Segundo dados do IBGE (2010), o municpio passou de 10.922
habitantes em 2000 para 26.716 em apenas dez anos.
A despeito das semelhanas com processos de crescimento urbano
pretritos, essa nova fase de desenvolvimento marcada pela entrada de
um novo agente na dinmica urbana: o capital imobilirio. Os latifundi-
rios, que durante a dcada de 1990 se dedicaram pecuria, resolvem
diversificar seus investimentos e, apostando na bolha especulativa que
recobre a cidade, apostam no ramo da produo fundiria espera de
suprir a demanda habitacional dos novos moradores8.
O rebatimento disso no plano material a ampliao prematura
da mancha urbana atravs de grandes loteamentos residenciais, sem,
contudo, a devida ocupao necessria para se custearem as despesas
de manuteno da infraestrutura. Por outro lado, a populao de bai-
xa renda, sem condies de arcar com o alto preo da terra formal, se
instala nas reas preteridas pelo capital historicamente, reas de vul-
nerabilidade ambiental, tais como margens de crregos e encostas de
morros intensificando processos de degradao ambiental e questes
de sade pblica.
Com o crescimento da especulao imobiliria e os custos crescentes
advindos dessas prticas, a ilegalidade acaba por ter um rano institu-
cional11. Organizada e espontnea, a invaso de regies perifricas ou de
reas vulnerveis se apossar daquele terreno sem ttulo de propriedade.
Como Davis1814 esclarece, A terra perifrica sem custo tem sido muito
discutida como segredo mgico do urbanismo do Terceiro Mundo: um
imenso subsdio no planejado aos pauprrimos.

1403
14
Anais do VIII CongressoComo Davisde
Brasileiro esclarece,
Direito "A terra perifrica 'sem custo 'tem sido muito discutida com
Urbanstico
mgico do urbanismo do Terceiro Mundo: um imenso subsdio no planejado aos pauprrim
Figura 3 Relao permetro urbano x mancha urbana. Figura 4 Relao mancha urbana
Figura 3 Relao permetro urbano x mancha urbana.
de baixa demanda de infraestrutura.

Fonte: Google Maps (2015), levantamento de Fonte: Google Maps (2015), levantamento d

campo (2015). Elaborao: autores. campo (2015). Elaborao: autores.


Fonte: Google Maps (2015), levantamento de
campo (2015). Elaborao: autores.
A espacializao e quantificao dos dados nos permite apreender que alm de um
14
vis esclarece, "A terra perifrica 'sem custo 'tem sido muito discutida como segredo
urbano exacerbado em relao mancha urbana (figura 3) problemtica derivada do
urbanismo do Terceiro Mundo: um imenso subsdio no planejado aos pauprrimos".
Figura 4 Relao mancha
econmico urbana na
dos latifundirios x transformao
reas de baixa demanda
de terras de que, a fim de s
rurais em urbanas
Relao permetro urbano x mancha urbana. Figura 4 Relao mancha urbana x reas
infraestrutura. s exigncias da legislao no que tange o parcelamento da terra 15 exerceram, portanto, for
emanda de infraestrutura.
sobre o poder poltico para sucessivas revises do permetro urbano essa, por sua vez, se
sob a gide especulativa do capital imobilirio, visto que as reas vazias ou de baixa ocup
grande parte frutos de loteamentos privados, representam cerca de 42% do total da manch
Em suma, trata-se de quase metade de uma cidade que no trabalha de maneira or
renovao dos recursos para manuteno dos bens comuns.
A anlise dos valores fundirios (grfico 1) aps a entrada da mineradora corro
situao. Juntamente com a ineficincia da gesto municipal em gerir tais processos, a dil
preo da terra restringe acessos a espaos pblicos, servios e condies de infraestrutu
qualidade ao circuito superior e a fronteira corporativa, excluindo a maior parte da pop
relegando a oferta desses bens escala privada. Indo totalmente na contramo do estabe

gle Maps (2015), levantamento de Plano


Fonte: Googleda
Diretor cidade
Maps (2015),que estabelece
levantamento de o "direito cidade para todos, compreendendo o

5). Elaborao: autores. terra, moradia,


campo ao saneamento
(2015). Elaborao: ambiental, infraestrutura, ao transporte, aos servios p
autores.
Fonte: Google Maps (2015), levantamento de
trabalho e ao lazer" (art. 2, III).
espacializaocampo (2015).
e quantificao Elaborao:
dos dados nos permite autores.
apreender que alm de um permetro
acerbado em relao mancha urbana (figuraGrfico
3) problemtica
1 Curva derivada do interessedo preo mdio dos lotes urbanos para o p
com o crescimento
o dos latifundirios na transformao de terras rurais em urbanas que, a fim de se adequar
A espacializao
2000ea 2014.
quantificao dos dados nos permite apreender
ias da legislao no que tange o parcelamento da terra 15 exerceram, portanto, forte presso
que alm de um permetro urbano exacerbado em relao mancha
oder poltico para sucessivas revises do permetro urbano essa, por sua vez, se expande
e especulativaurbana
do capital (figura
imobilirio,3) problemtica
visto que as reas vaziasderivada do interesse
ou de baixa ocupao, em econmico dos
rte frutos de loteamentos privados,
latifundirios narepresentam cerca de 42%
transformao dedoterras
total darurais
manchaem
urbana.
urbanas que, a fim de
trata-se de quase metade de uma cidade que no trabalha de maneira orgnica na
dos recursos para manuteno dos bens comuns.
8
anlise dos valores fundirios (grfico 1) aps a entrada da mineradora corrobora essa
untamente com 1404
a ineficincia da gesto municipal em gerir tais processos, a dilatao do
terra restringe acessos a espaos pblicos, servios e condies de infraestrutura de boa
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

se adequar s exigncias da legislao no que tange o parcelamento da


terra1915 exerceram, portanto, forte presso sobre o poder poltico para
sucessivas revises do permetro urbano essa, por sua vez, se expande
sob a gide especulativa do capital imobilirio, visto que as reas vazias
ou de baixa ocupao, em grande parte frutos de loteamentos privados,
representam cerca de 42% do total da mancha urbana. Em suma, trata-se
de quase metade de uma cidade que no trabalha de maneira orgnica na
renovao dos recursos para manuteno dos bens comuns.
A anlise dos valores fundirios (grfico 1) aps a entrada da mine-
radora corrobora essa situao. Juntamente com a ineficincia da gesto
municipal em gerir tais processos, a dilatao do preo da terra restringe
acessos a espaos pblicos, servios e condies de infraestrutura de boa
qualidade ao circuito superior e a fronteira corporativa, excluindo a maior
parte da populao, e relegando a oferta desses bens escala privada.
Indo totalmente na contramo do estabelecido no Plano Diretor da cidade
que estabelece o direito cidade para todos, compreendendo o direito
terra, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura, ao transporte,
aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer (art. 2, III).

Grfico 1 Curva com o crescimento do preo mdio dos lotes urbanos


para o perodo de 2000 a 2014.

Fonte: Bandeira, 2014.


Fonte: Bandeira, 2014.

A despeito dos discursos das empresas e dos governantes interessados, a atividad


1405 nica font
radora cria um mercado monopsnico, ou seja, fortemente dependente de uma
do um ciclo vicioso de ineficincia das municipalidades em ofertar servios pblicos. Em Cana
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A despeito dos discursos das empresas e dos governantes interessados,


a atividade mineradora cria um mercado monopsnico, ou seja, fortemente
dependente de uma nica fonte, criando um ciclo vicioso de ineficincia
das municipalidades em ofertar servios pblicos. Em Cana dos Cara-
js, esses processos atrelaram Vale o papel de principal provedora de
infraestrutura urbana.
Dentre as primeiras aes da mineradora no ambiente intra-urbano
do municpio, quando da implantao do projeto de extrao de cobre
da Mina do Sossego, a partir de 2002, est a implantao de um bairro
infraestruturado para os seus trabalhadores, o Jardim das Palmeiras.
Contudo, ao contrrio dos modelos das company-town recorrentes dos
grandes projetos da dcada de 1970, a empresa decidiu por articular esse
novo ncleo ao tecido urbano j existente. Se por um lado evitou o isola-
mento da rea, por outro, criou premissas para a acelerao de processos
de valorizao fundiria, restringindo a ao do Estado a estas reas de
interesse poltico8, reforando processos de injustias sociais em voga
desde o surgimento do municpio.
Segundo relatrio emitido pela Vale em razo dos dez anos de presen-
a da empresa no municpio, em 2014, os investimentos so inmeros.
So cerca de R$31 milhes em melhorias no fornecimento de energia;
R$5,5mi de investimentos na segurana; R$9 mi em novas verbas para a
educao; alm de R$5 mi para a sade, assim como para obras e projetos
de saneamento na cidade.
A anlise dos dados corrobora o fato de que a entrada da mineradora
no municpio acarretou em melhorias nos indicadores de proviso de in-
fraestrutura, refletindo inclusive no aumento do IDH municipal de 0,456
em 2000 para 0,673 (PNDU), passando de um valor considerado baixo
para um valor mdio.

1406
Domiclios com acesso Domiclios com acesso ao Domiclios com acesso
a rede de gua (%) sistema de esgoto (%) coleta de lixo (%)
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico
2000 2010 2010 2000 2010

Tabela 2 Proviso de infraestrutura


No Outro O
Rede Geral Rede Geral Rede geral Outra forma Coletado Coletado
Domiclios com acesso
aplicvel
Domiclios com acesso ao
destino
Domiclios com acesso
de
a rede de gua (%) sistema de esgoto (%) coleta de lixo (%)

2,34 30,8
2000 2010 21,3 76,01
2010 2,7 23,36
2000 76,64
2010 84,21
No Outro Outro
Rede Geral Rede Geral Rede geral Outra forma Coletado Coletado
aplicvel destino destino
Fonte: Censo IBGE 2000, 2010.
2,34 30,8 21,3 76,01 2,7 23,36 76,64 84,21 15,79

Fonte: Censo IBGE 2000, 2010.


Fonte: Censo IBGE 2000, 2010.

Figura 5 Escolas do municpio de Cana dos Carajs e suas respectivas


reas de influncia.

Figura 5 Figura
Escolas do municpio
5 Escolas do municpiode Cana
de Cana dosdos Carajs
Carajs e suas respectivas
e suas respectivas reas de influncia.
reas de influncia.

Elaborao: autores.

Figura 5 Equipamento de sade do municpio de Cana dos Carajs e suas respectivas


reas de influncia.

Elaborao: autores.
Elaborao: autores.

Figura 5 Equipamento de sade do municpio de Cana dos Carajs e suas respectivas


reas de influncia.

10

1407
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Figura 5 Equipamento de sade do municpio de Cana dos Carajs e


suas respectivas reas de influncia.

Elaborao: autores.
Elaborao: autores.

Na tabela 2 podemos perceber nmeros bem expressivos quanto infraestrutura bsica, e no


Na mapas
tabelaac2 podemos
ima perceber
percebemos nmeros
que o nmero bem
de escolas expressivosdequanto
e equipamentos sade jsuprem a demand
infraestrutura bsica, e(as
atual da populao nos mapas
reas que acima percebemos
aparecem que
no atendidas o nmerocomo
configuram-se de reas de baix

escolas e equipamentos de sade jno


densidade/vazios/empreendimentos suprem a demanda
implantados). atual
Entretanto, os da popu-
critrios adotados pelo IBG
no reas
lao (as conseguem prever nmeros
que aparecem reais da populao,
no atendidas em razocomo
configuram-se das altas
reastaxas de migra
decorrentes do projeto de minerao, dificultando a aplicao de planos efetivos para toda
de baixa densidade/vazios/empreendimentos no implantados). Entre-
populao.
tanto, os critrios adotados pelo IBGE no conseguem prever nmeros
Em levantamento de campo, realizado em maro de 2015, pde-se concluir que tais nmer
reais da populao, em razo das altas taxas de migrao decorrentes
no se materializam de maneira uniforme. Existe uma concentrao de melhor infraestrutura n
do projeto de
principa minerao,
l avenida dificultando
da cidade, a Av. Weyne a aplicao
Cavalcante, decomo
assim planos efetivos
em loteamentos mais recentes
para toda
franjaado
populao.
centro, mas que, como dito anteriormente, possuem baixssimas taxas de ocupao. E
Emcontrap
levantamento
artida, reasde campo,
mais centrais,realizado em maro
onde a populao deforma
habita de 2015, pde-se
ativa, enfrentam a carncia d
bens
concluir maistais
que bsicos, como ruas
nmeros noasfaltadas e caladas. E de
se materializam nesse caso importante
maneira uniforme.frisar que at mesm

Existe as localidades centrais de renda mais elevada enfrentam problemas desse tipo, realidade
uma concentrao de melhor infraestrutura na principal avenida agravad
para as populaes mais carentes.
da cidade, a Av. Weyne Cavalcante, assim como em loteamentos mais
recentes franja do centro, mas que, como dito anteriormente, possuem
baixssimas taxas de ocupao. Em contrapartida, reas mais centrais,
onde a populao habita de forma ativa, enfrentam a carncia dos bens

1408
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

mais bsicos, como ruas asfaltadas e caladas. E nesse caso importan-


te frisar que at mesmo as localidades centrais de renda mais elevada
enfrentam problemas desse tipo, realidade agravada para as populaes
mais carentes.

Figuras 6, 7, 8 e 9 Diferentes realidades urbanas coexistentes em


Figuras 6, Cana
7, 8 edos
9 Carajs.
Diferentes realidades urbanas coexistentes em Cana dos Ca

Fonte: Levantamento
Fonte: Levantamento de campo,de2015.
campo, 2015.

Percebe-se, ento, uma realidade totalmente oposta aos preceitos


Percebe-se, existentes
ento, uma realidade
na Carta Magnatotalmente
de 1988, queoposta aos preceitos
possui como existentes
um de seus funda- na Ca
mentos
, que possui comoprincipais
um dea diminuio das desigualdades
seus fundamentos sociais.
principais Desta feita, das des
a diminuio
dever da poltica de desenvolvimento urbano, executada pel Poder Pblico
Desta feita, dever da poltica de desenvolvimento urbano, executada pel Pod
Municipal o desenvolvimento das funes da cidade e o bem-estar de seus
al o desenvolvimento das funes2016
da cidade e o bem-estar de seus habitantes
habitantes (art. 182, CF/88) .
.

1409
CONCLUSO
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

CONCLUSO

O presente trabalho buscou investigar a respeito do direito cidade e


da proviso de infraestrutura decorrentes da expanso urbana, utilizando
como objeto de estudo os diferentes processos histricos que constituem
o espao urbano de Cana dos Carajs. Tais processos se constituem
como uma sntese do que vem ocorrendo na estruturao da rede urbana
amaznica desde que Estado tomou as rdeas do desenvolvimento. A
excepcionalidade do municpio em questo advem da velocidade extra-
ordinria com que a evoluo campo-cidade ocorreu: a cidade enfrentou
diversos ciclos de mudanas sucessivas em apenas 21 anos de existncia
oficial do municpio.
A construo de um territrio sobre a base de polticas pblicas ine-
ficientes, que desconsideram a escala intra-urbana seja sob o ponto de
vista da gesto territorial, ou da perspectiva socioambiental, assim como
a introduo de atores externos, com prticas econmicas discordantes da
realidade local, menos de uma dcada aps a oficializao do municpio,
tem constitudo um espao de explorao de recursos naturais e dinmicas
de extrao de riquezas, sem que, contudo, tais recursos se convertam em
proveito de condies urbanas mais adequadas populao.
O produto disso a dependncia crnica da municipalidade local em
obras de compensao pelos impactos da mineradora Vale S/A, servindo
aquela mais como intermdio para aplicaes diretas dentro do espao
urbano do que provedora de bens e servios pblicos. E ora, se temos um
espao urbano que se configura dentro da lgica de expanso da acumu-
lao do capital, evidente que a proviso de bens comuns age de forma
seletiva, resultando na coexistncia de espaos pblicos estruturados,
como o caso do bairro do Jardim das Palmeiras, com localidades onde
a ausncia do Estado se mostra na forma da pssima qualidade urbana.
Dessa forma, obsta concluir que o efetivo direito cidade se faz au-
sente no contexto da construo e do desenvolvimento urbano existente
no diagnstico apresentado ao longo do presente artigo. Isso ocorre uma

1410
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vez que o crescimento pautado em alimentar as necessidades econ-


micas da regio por conta da explorao mineradora,no acontece de
forma ordenada.
Ha uma clara especulao imobiliria localizada em uma determinada
regio da cidade - bairro Jardim das Palmeiras - que acaba por segregar
o espao urbano. E, se o direito cidade nasce a partir do seu reconheci-
mento como organismo, como ensina Lefebvre, isso no ocorre em Cana,
pois esta no possui qualquer identidade prpria a no ser a de abrigar os
trabalhadores dos projetos desenvolvidos pela Vale S/A.
Outro ponto importante, a ausncia paupvel das diretrizes apresen-
tadas nas legislaes vigentes acerca das cidades e seus planejamentos. O
planejamento urbano de Cana inteiramente integrado s necessidades
da mineradora e no, necessariamente, ao contexto urbano e s necessi-
dades de sua populao, traduzindo-se em uma carncia de infraestrutura
e servios pblicos em grande parte da cidade.
Alm disso, h, talvez, a justificativa da falta de investimentos em
maquinrio pblico nas regies mais carentes por estas serem em sua
maioria irregulares, mas a falta de qualquer plano para regularizao da
rea tambm no encontrado. Se visitado o site oficial do municpio,
toda e qualquer informao acerta de planejamento, urbanizao e afins
direcionado para uma pgina que aponta o contato do responsvel, sem
maiores esclarecimentos. O que demonstra uma ausncia de proatividade
nas questes urbanas.
Direito cidade, alm de identidade, infraestrutura e servios pblicos,
tambm integrao das quatro funes da cidade: moradia, trabalho,
circulao e lazer. Integrao essa no vista e nem reconhecida no mu-
nicpio de Cana, que parece viver apenas da funo trabalho.

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ados. v. 7, n. 18. So Paulo, maio/agosto, 1993. p. 43-63.

1412
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

PAR. Plano Estadual de Habitao Social/PEHIS. Instituto de Desenvolvimento


Econmico, Social e Ambiental do Par/IDESP. Belm, 2009.

NOTAS

1* Formando do curso de Arquitetura e Urbanismo/UFPA, bolsista do Laboratrio Cidades na Amaznia,


candido74@hotmail.com
2 ** Bacharel em Direito, Especialista em Direito Ambiental e Gesto Estratgica de Sustentabilidade/PUC-SP
e mestranda em Direito Urbanstico/PUC-SP; mariana.villacorta@hotmail.com
3 CARDOSO, Ana Cludia Duarte (org). O Rural e o Urbano na Amaznia: diferentes olhares em perspectiva.
Belm: EDUFPA, 2006.
4 IBGE Sries Histricas
5 MACHADO, L. O. Urbanizao e mercado de trabalho na Amaznia Brasileira. Cadernos do IPPUR, Rio de
Janeiro, v. 13, n. 1, p. 110-137, jan./jul. 1999.
6 BROWDER, John O.; GODFREY, Brian J. Cidades da floresta: urbanizao desenvolvimento e globalizao
na Amaznia Brasileira. Manaus: Editora da Universidade Federal do Amazonas, 2006. 384p.
7 OLIVEIRA, Francisco. A questo regional: a hegemonia inacabada. Estudos Avanados. v. 7, n. 18. So
Paulo, maio/agosto, 1993. p. 43-63.
8 Carta de Atenas, 2003.
9 BECKER, B. K. Amaznia. So Paulo: tica, 1990
10 LEFEBVRE, Henri. O Direito Cidade. 5 ed. So Paulo: Centauro, 2001.
11BANDEIRA, Alex de O. Alteraes Scio-espaciais no Sudeste do Par: a mudana de terra rural para
solo urbano na cidade de Cana dos Carajs.
12 CARDOSO, Ana Cludia Duarte. O problema das escalas e o desafio do urbano na Amaznia Oriental. In: Almir
Reis. (Org.). Arquitetura, Urbanidade e Meio ambiente. 1ed. Florianpolis: Editora da USFC, 2011, v. 1, p. 67-87.
13 CORRA, R. O espao urbano. So Paulo: Ed. tica, 1999.
14 LEFEBVRE, Henri. O Direito Cidade. 5 ed. So Paulo: Centauro, 2001.
15 NALINI, Jos Renato. Direitos que a cidade esqueceu. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011
16 CARDOSO, Ana Cludia Duarte. O problema das escalas e o desafio do urbano na Amaznia Oriental. In:
Almir Reis. (Org.). Arquitetura, Urbanidade e Meio ambiente. 1ed. Florianpolis: Editora da USFC, 2011,
v. 1, p. 67-87.
17 DIAGONAL URBANA. Relatrio Tcnico da Reviso do Plano Diretor Participativo de Cana dos
Carajs. Cana dos Carajs, 2011.
18 DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006
19 Art. 33 e seguintes da Lei n. 162/2007, que institui o Plano Diretor de Cana dos Carajs.
20 Os referidos preceitos vm descritos e desenvolvidos no Estatuto da Cidade, documen-
to datado de 10 de julho de 2001 que desenvolve seu texto apontando diretrizes e instrumen-
tos de poltica e desenvolvimento urbano. A perceber o texto contido em seu artigo segundo:
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis,
entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II gesto
democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos
da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvol-
vimento urbano; (...)

1413
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Desigualdade de Oportunidades:
Um Releitura da Segregao
Socioespacial na Cidade do Natal

Pedro Italo dos Santos Galvo1

RESUMO

O presente artigo parte da ideia de que a acessibilidade desigual aos


bens e servios ocasiona a segregao socioespacial, fruto da seletividade
de atores hegemnicos. Dessa maneira, pretende-se com este trabalho
analisar a desigualdade de oportunidades presentes em Natal, Rio Grande
do Norte, RN. Para tanto, utiliza-se a abordagem terica desenvolvida por
Ruben Kaztman. As oportunidades de acesso a bens, servios ou ativida-
des que incidem sobre o bem-estar dos domiclios e outros. Os objetivos
especficos deste estudo delimitam a cidade do Natal com o intuito de
contextualizar com as estruturas espaciais do fenmeno da segregao
socioespacial. A abordagem metodolgica no est apenas fundamentada
nas revises bibliogrficas de Kaztman, mas tambm nos ideias de Ribeiro
e Preteceille e no ndice de Qualidade de Vida do Natal, no qual atravs
deste ndice, foi possvel dividir a cidade em grupos homogneos, indican-
do onde as melhores e piores condies de vida ocorrem. Incorporando,
ainda, dados atravs de diagnsticos (Drenagem, Resduos Slidos, Abas-
tecimento de gua e Esgotamento Sanitrio) recentes. Estes resultados
so relevantes, em um processo de planejamento que visa diminuir os
grandes contrastes sociais, dentro do limite urbano.
Palavras-chave: Desigualdade de oportunidades; Segregao; Direito
Cidade; Equidade Urbana.

1414
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

1. INTRODUO

O presente trabalho advoga a ideia de que a cidade do Natal oferece di-


ferentes estruturas de populao com nveis de desenvolvimento distintos.
O que provoca fenmenos sociais diferentes em face das desigualdades
de oportunidades, uma vez que no basta igualdade de resultado como
soluo dos problemas urbanos e sim aquela em que h pleno acesso
aos bens e servios bsicos importantes ao desenvolvimento de cada ser
humano. Estas limitaes do exerccio da cidadania recriam formas de
viver e sobreviver nas cidades.
O referido processo de segregao est voltado para o direito cidade
e o poder pblico como mediador na produo do espao urbano. Mas
quem no tem direito cidade? As favelas, periferias, limitando o acesso
a cidade legal, formal, regular, ocorrendo atravs dos atores hegemnicos
que estigmatizam o acesso habitao, alimentao, ao trabalho,
sade, justia e liberdade.
Percebe-se, dessa maneira, conforme RIBEIRO (2009, p.18) que:

[...] o padro de organizao espacial vigente nos grandes espa-


os urbanos brasileiros caracteriza-se pela distncia social e, em
alguns casos, proximidade fsica entre as classes de alta renda
e os vrios segmentos da baixa classe mdia e os segmentos
das classes operrias.

Desta feita, o trabalho est disposto em trs partes: na primeira aponta-


-se uma reviso literria das desigualdades de oportunidades na viso
de Ruben Kaztman (1999), na segunda parte sero abordadas noes da
segregao socioespacial na viso de RIBEIRO (2001, 2002, 2004, 2009) e
PRETECEILLE (2004) e na terceira parte, sero levantadas algumas consi-
deraes sobre os resultados do trabalho a partir do ndice de Qualidade
de Vida de Natal (IQVN) com o qual foi possvel dividir a cidade em grupos
homogneos, indicando onde as melhores e piores condies de vida
ocorrem. Estes resultados so de suma importncia em um processo de
planejamento que visa diminuir os grandes contrastes sociais intraurbanos
na cidade do Natal/RN.

1415
Desta feita, o trabalho est disposto em trs partes: na primeira aponta-se uma reviso
literriado
Anais das desigualdades
VIII de oportunidades
Congresso Brasileiro na viso
de Direito de Ruben Kaztman (1999), na segunda parte
Urbanstico
sero abordadas noes da segregao socioespacial na viso de RIBEIRO (2001, 2002, 2004, 2009) e
PRETECEILLE (2004) e na terceira parte, sero levantadas algumas consideraes sobre os resultados
2. DESIGUALDADE NAS ESTRUTURAS DE OPORTUNIDADES
do trabalho a partir do ndice de Qualidade de Vida de Natal (IQVN) com o qual foi possvel dividir a
cidade em grupos homogneos, indicando onde as melhores e piores condies de vida ocorrem.
EstesOresultados
crescimento populacional
so de suma noum
importncia em Rio Grande
processo do Norte, que
de planejamento segundo o IBGE
visa diminuir os
grandes contrastes
(2000), em Natal sociais
temintraurbanos na cidadeuma
apresentado do Natal/RN.
significativa evoluo entre 2000
e 2010, cuja populao teve uma taxa mdia de crescimento anual de
2 DESIGUALDADE NAS ESTRUTURAS DE OPORTUNIDADES
1,24%. Na dcada anterior, de 1991 a 2000, a taxa mdia de crescimento
anual foi de 1,77%. (ATLAS DE DESENVOLVIMENTO HUMANO, 2013),
O crescimento populacional no Rio Grande do Norte, segundo o IBGE (2000), em Natal tem
conforme tabela
apresentado uma abaixo:
significativa evoluo entre 2000 e 2010, cuja populao teve uma taxa mdia de
crescimento anual de 1,24%. Na dcada anterior, de 1991 a 2000, a taxa mdia de crescimento anual
foi de 1,77%. (ATLAS DE DESENVOLVIMENTO HUMANO, 2013), conforme tabela abaixo:
Tabela 01 Crescimento populacional em Natal entre 2000 e 2010
Tabela 01 Crescimento populacional em Natal entre 2000 e 2010

Populao Total, por Gnero, Rural/Urbana e Taxa de Urbanizao - Natal RN

Populao Populao % do Populao % do Populao % do


(1991) Total (2000) Total (2010) Total
(1991) (2000) (2010)
Populao
606.757 100,00 710.669 100,00 803.739 100,00
total
Populao
residente 282.444 46,55 333.529 46,93 377.947 47,02
masculina
Populao
residente 324.313 53,45 377.141 53,07 425.792 52,98
feminina
Populao
606.315 99,93 710.669 100,00 803.739 100,00
urbana
Populao
443 0,07 0 0,00 0 0,00
rural
Taxa de
- 99,93 - 100,00 - 100,00
Urbanizao

Fonte: Pnud, Ipea e FJP.


Fonte: Pnud, Ipea e FJP.
Das regies administrativas que integram a capital potiguar, a titulo de exemplo, a zona
norte a maior e a mais populosa. Se fosse desmembrada, desbancaria o municpio de Mossor do
ttuloDas regies
de segunda administrativas
maior queaointegram
cidade do estado, devido a capital
enorme contingente potiguar,
populacional a titulo
que apresenta.
de exemplo,
Atualmente, a zona
o nmero norte da
de habitantes rea
a maior e aem
estimado mais populosa.
244.743 Se fosse pelos
habitantes, distribudos des-
sete bairros que a compe: Lagoa Azul, Pajuara, Potengi, Nossa Senhora da Apresentao, Redinha,
membrada, desbancaria o municpio de Mossor do ttulo de segunda
Igap e Salinas. (IBGE, 2000).
maior cidade do estado, devido ao enorme contingente populacional que
apresenta. Atualmente, o nmero de habitantes da rea estimado em
2
244.743 habitantes, distribudos pelos sete bairros que a compe: Lagoa
Azul, Pajuara, Potengi, Nossa Senhora da Apresentao, Redinha, Igap
e Salinas. (IBGE, 2000).

1416
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

O territrio, situado na margem esquerda do Rio Potengi, equivale a 1/3 da rea total do
O territrio, situado na margem esquerda do Rio Potengi, equivale a
municpio, concentra 40% da populao total e abriga 33,59% dos domiclios da cidade (SILVA, 2003).
No espao compreendido entre 1980 e 2000, a populao da zona norte cresceu 500 %, ou seja, foi
1/3 da rea total do municpio, concentra 40% da populao total e abriga
multiplicada por cinco durante o perodo. Localizam-se nessa zona, os trs bairros mais populosos
33,59% dos domiclios da cidade (SILVA, 2003). No espao compreendido
da cidade: Nossa Senhora da Apresentao, Potengi e Lagoa Azul, sendo este ltimo tambm, o mais
extenso, com uma superfcie de 1300 hectares.
entre 1980 e 2000, a populao da zona norte cresceu 500 %, ou seja, foi
Conforme o Censo de 2010 (IBGE) a populao de Nossa Senhora de Apresentao na
multiplicada por cinco durante o perodo. Localizam-se nessa zona, os trs
cidade Natal - RN de 79.759 habitantes, o que representa 9% da cidade do Natal.

bairros mais populosos da cidade: Nossa Senhora da Apresentao, Po-


A populao do Bairro Potengi, por sua vez, na cidade Natal - RN de 57.848 habitantes que
representa cerca de 7,20% de Natal. (BRASIL SABIDO, 2014).
tengi eO Lagoa Azul, sendo este ltimo tambm, o mais extenso, com uma
terceiro mais populoso dos bairros que integram a Zona Norte de Natal Lagoa Azul com

superfcie de 1300 hectares.


61.289 habitantes. (BRASIL SABIDO, 2014)

Os problemas que essa exploso demogrfica trouxe para a regio so enormes. A


Conforme o Censo de 2010 (IBGE) a populao de Nossa Senhora de
infraestrutura na grande maioria das localidades nitidamente deficitria, os problemas multiplicam-

Apresentao na cidade Natal - RN de 79.759 habitantes, o que repre-


se pelos bairros, sobretudo naqueles onde o processo predatrio de ocupao, ainda bastante
acentuado e as aes empreendidas pelo poder pblico esto muito aqum das reais necessidades da
senta 9% da cidade do Natal.
populao.
A ocupao desses espaos e a consequente transformao dos mesmos em ambientes
A populao do Bairro Potengi, por sua vez, na cidade Natal - RN
subnormais so fruto de uma ocupao que acontece de forma no planejada em decorrncia da

de 57.848 habitantes que representa cerca de 7,20% de Natal. (BRASIL


ineficcia das polticas pblicas ou at mesmo a sua ausncia.
Nesse diapaso, Kaztman (1999, p.1) afirma que a [...] crescente desvinculao do salrio
SABIDO,
com 2014).
relao s instituies de proteo social relacionadas a um aumento do emprego informal, ao

3 O terceiro mais populoso dos bairros que integram a Zona Norte de


Natal Lagoa Azul com 61.289 habitantes. (BRASIL SABIDO, 2014)
Os problemas que essa exploso demogrfica trouxe para a regio so
enormes. A infraestrutura na grande maioria das localidades nitidamente
deficitria, os problemas multiplicam-se pelos bairros, sobretudo naqueles
onde o processo predatrio de ocupao, ainda bastante acentuado e
as aes empreendidas pelo poder pblico esto muito aqum das reais
necessidades da populao.

1417
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

A ocupao desses espaos e a consequente transformao dos mes-


mos em ambientes subnormais so fruto de uma ocupao que acontece
de forma no planejada em decorrncia da ineficcia das polticas pblicas
ou at mesmo a sua ausncia.
Nesse diapaso, Kaztman (1999, p.1) afirma que a [...] crescente
desvinculao do salrio com relao s instituies de proteo social
relacionadas a um aumento do emprego informal, ao ajuste fiscal do Es-
tado e a seus impactos sobre o emprego e as polticas sociais, ou seja,
essas limitaes provocam um crescimento do mal-estar social com a
globalizao e geraria uma lista de causas do mal-estar latino-americano
que em face das multiplicidades de indicadores que permitem constatar
sua relevncia e vincular seus efeitos s vicissitudes da desigualdade e
da vulnerabilidade, pobreza e excluso social.
Dessa forma, esta dimenso espacial do territrio no dizer de Kaztman
afeta a condio de vida dos indivduos e sua vizinhana o que poderia
gerar uma falta de interao com a sociedade. Kaztman (1999) denomina
essa falta de interao de estrutura de oportunidade ou estrutura de vul-
nerabilidade, no tendo o indivduo acesso aos ativos que proporcionam
uma ascenso social.
Kaztman compreende que os ativos um conjunto articulado de con-
dies sociais que iro implicar a qualidade, quantidade e diversidade
dos recursos internos, isto , caractersticas bsicas do individuo, o que
autor chama esses ativos de estrutura de oportunidades. Quando os re-
cursos dos domiclios so insuficientes para aproveitar oportunidades de
acesso ao bem-estar, fala-se de vulnerabilidade ante a pobreza ou ante
a excluso social.
Em outras palavras, o indivduo tem um acesso desigual a bens e ser-
vios pblicos e a elementos geradores de mobilidade social, como por
exemplo: emprego, educao e sade, etc, estando tambm submetido,
cada qual de maneira diferente, a agravantes de diversas naturezas. De-
pendendo do grau de segregao que possuem no espao em que esto
inseridos as oportunidades educacionais, consequentemente, se tornam
mais distantes.

1418
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Aduz Kaztman (1999, p.73):

As funes das estruturas de oportunidades podem ser classi-


ficadas em dois grandes grupos: as que provm novos ativos ou
regeneram aqueles esgotados e as que facilitam um uso mais
eficiente dos recursos j disponveis nos domiclios. Um exemplo
da primeira categoria de funes a proviso de oportunidades
de educao e sade gratuitas pelo Estado. Um exemplo da se-
gunda categoria de funes a proviso de servios de creches,
porque a utilizao desses servios libera recursos humanos do
domiclio que podem ser investidos em atividades geradoras de
renda. Resultados similares so produzidos quando, por exemplo,
melhora-se a infraestrutura viria de uma localidade, a infraes-
trutura de subsistncia (gs, gua potvel, eletricidade, telefones
etc), ou a rede de transportes. Tudo isso incide diretamente nos
domiclios, elevando o bem-estar, e tambm indiretamente, ao
criar condies favorveis tanto para um aumento da disponi-
bilidade de sua fora de trabalho como para sua utilizao mais
eficiente.

As desigualdades de oportunidades esto ligadas aos lugares vulne-


rveis entendendo-se estes como os indivduos que enfrentam riscos e a
impossibilidade de acesso a condies habitacionais, sanitrias, educacio-
nais, lazer e trabalho e de participao e acesso diferencial a informao
e as oportunidades.
Assim, a vulnerabilidade o estado que melhor expressa o sentimento
do ponto mais baixo da escala social, uma massa que precisa esforar-
-se enormemente para ir procura de melhores condies de vida. Os
limitados ativos de diversas famlias esto organizados para darem res-
posta sobrevivncia diria. Embora enfrentando as presses, h pouca
margem para, objetivamente, acumular ativos que poderiam reduzir sua
vulnerabilidade.
Nas palavras de Kaztman (1999, p.27), vulnerabilidade seria [...] a
pobreza ou excluso social s situaes que surgem quando as confi-
guraes de recursos que controlam e podem movimentar os domiclios
que no so suficientes para aproveitar as estruturas de oportunidades
de acesso ao bem estar. Dessa maneira, as estruturas de oportunidades
acessadas pelas famlias carentes operam como fonte primordial de quebra
da vulnerabilidade social.

1419
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Oportunizar determinados ativos , acima de tudo, promover qualidade


de vida aos cidados, um bem essencial que atenda as necessidades lo-
cais do indivduo ou comunidade, isto , imprescindvel, tais como sade,
segurana contra a violncia urbana, entre outros.
O fato de a anlise enfocar os ativos e no os passivos das pessoas ou
famlias ressalta Kaztman:

a presena de um conjunto de atributos que se considera neces-


srios para um aproveitamento efetivo da estrutura de oportuni-
dades existentes, pondo assim nfase na dinmica de formao
de diversos tipos de capital potencialmente mobilizvel e nas
relaes entre os mesmos, assim como nos processos de perda,
desgaste ou fatores limitantes que impedem o acesso s fontes
de reposio e acumulao de ativos (KATZMAN, 2000, p.3).

No pensamento de Kaztman, o territrio no neutro, e nem expressa


somente a desigualdade. O lugar de origem e de moradia muitas vezes
explicita a vulnerabilidade e reproduz a desigualdade. A concentrao
dos pobres em determinados bairros da cidade, onde se concentram uma
densidade de privao material, contrasta com a concentrao espacial
da populao mais abastada em outros bairros. (KAZTMAN, 2001, p. 5-7).
Com esse raciocnio, Kaztman (1990) acentua a importncia do Esta-
do, do mercado e da comunidade que so consideradas necessrias para
que se participe ativamente da vida em sociedade, contribuindo para o
bem-estar.
Diante dessas premissas, tomando como base noes de quais ativos
impactam na qualidade de vida dos cidados, importante contextualizarem
com as estruturas espaciais do fenmeno da segregao socioespacial,
conforme a seguir.

3 SEGREGAES SOCIOESPACIAIS

A ideia de segregao admite diversificados conceitos, mas os conceitos


poderiam ter contedos diferentes, de acordo com formaes socioes-
paciais diferentes e contextos diversos? A pesquisa em questo trabalha

1420
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

com a hiptese de que possvel tratar das especificidades da segregao,


segundo os componentes de cada realidade socioespacial. Assim, ainda
que ocorra formaes socioespaciais distintas e os contedo mude com o
tempo, de outro lado, no seria admissvel a negao dos princpios que
fundamentam, sua origem e proposio. Os conceitos podem e devem ser
atualizados, o que admitiria uma reconceitualizao.
Ribeiro (2002), por sua vez, chama a ateno para o fato de que a segre-
gao a institucionalizao da inferioridade espacial e desclassificao
e da imobilidade social dos seus habitantes. Assim, a fragmentao social
e espacial produzida pela segregao depende dos valores sociais e pol-
ticos que prevalecem em cada sociedade e em cada momento histrico.
Na cidade de Roma, havia a presena de divises sociais, suas origens
histricas tambm registram que a segregao urbana percorre desde a
antiguidade, assim, a sociedade j conhecia formas urbanas de segregao
socioespacial em sua origem.
De tal modo, atribui-se a diversificados fenmenos o conceito de se-
gregao, como por exemplo, o aumento significativo da desigualdade
social relacionado s transformaes nas organizaes do trabalho, o
que geraria outro fenmeno, a excluso social.
Edmond Prteceille (2004), ao tratar os modelos de segregao, tendo
como base a Escola de Chicago, onde discute que estes modelos estariam
revestidos de um paradigma da cidade global, gerando uma dualidade
nos estudos da segregao, vez que cada cidade possui caractersticas
prprias que so inerentes, o que para o autor no seria admissvel uma
padronizao da segregao.
Dessa forma, Prteceille se questiona, quais categorias sociais utilizar?
Quais recortes dos espaos urbanos? Quais mtodos estatsticos?
Nesse primeiro questionamento, o autor enfatiza as segregaes raciais
ao mencionar os Estados Unidos, ao passo que na Frana as pesquisas
voltam-se em face das diferenas socioeconmicas. Os estudos brasileiros
esto centrados em sua maioria nas classes sociais. O segundo ponto,
Prteceille, aborda que se deve trabalhar no conjunto e unidades espaciais
essenciais para comparar.

1421
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Quando autor trata do melhor mtodo para utilizar nas pesquisas da


segregao, este afirma que os ndices globais de dissimilaridade com as
unidades espaciais e o ndice de segregao que compara a distribuio
de uma categoria em relao ao restante da populao, seriam essenciais
para o segundo ponto.
Para Kaztman (2001), a segregao socioespacial seria isolamento so-
cial, conjugado da prpria segregao, isto , a instabilidade do mercado
de trabalho e precariedade e a segmentao de servios, ou seja, a falta
de servios bsicos a populao espacialmente diferenciadas.
Em outras palavras, poderamos dizer que os efeitos da globalizao,
mencionem-se o fator desemprego e renda, resulta na elevao das de-
sigualdades sociais. Percebemos a partir de ento, que o social fruto
das desigualdades espaciais, vez que conforme analisamos nas leituras
anteriores a segregao em linhas gerais trata-se das diferentes classes
sociais que tendem a se localizar em conjuntos diferentes.
Kaztman (2008, p.18) no considera que las interpretaciones que
tienden a concebir las diferencias en los perfiles de empleo de$sde una
casualidad que opera desde el territorio opor aqueles que favorecem ca-
ractersticas individuais. Para ele es la mirada que toma en cuenta ambas
direcciones causales la que permite dibujar un escenario en el que los efectos
de los barrios que concentran las personas de menor calificacin realimentan
un circuito de debilitamiento progresivo de los vnculos de los residentes con el
mercado laboral, circuito quese activa a partir de las condiciones laborales
que dieron origen a la decisin de instalarse en esos barrios.
Portanto, de acordo com esta abordagem, o lugar onde se vive pode
trazer vantagens ou no na medida em que vai permitir uma maior
facilidade ou dificuldade para acessar um conjunto de bens essenciais
que permitem a reproduo social das famlias e, portanto, reduzindo a
sua vulnerabilidade.
Como se observa estas abordagens apresentadas tm elementos
claros, uma vez que surgem, pelo menos, uma questo importante para
explicar os diferentes comportamentos de acordo com o local de resi-

1422
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

dncia das pessoas: a influncia das redes sociais existentes nos bairros
ou comunidade local.
Desta feita, a desigual distribuio espacial das classes sociais tem
como consequncia as diferenas sociais e, a partir do momento que esta
distncia social acumula uma significativa expresso espacial atravs da
estruturao do espao urbano gera a segregao socioespacial.

4 ANLISE SOCIOESPACIAL INTRAURBANA


DA QUALIDADE DE VIDA DE NATAL/RN

A anlise documental a seguir parte-se de um estudo denominado


Mapeando a Qualidade de Vida em Natal realizado pela Secretaria Muni-
cipal de Planejamento e Gesto Estratgica (SEMPLA), atravs do Setor
de Estatstica e Informaes (BARROSO, 2003).
Este estudo tem como objetivo principal mapear a qualidade de vida da
populao distribuda nos 36 bairros de Natal de acordo com o ndice de
Qualidade de Vida-IQV, desenvolvido a partir de indicadores que contem-
plam trs dimenses: renda, educao e a dimenso ambiental. Partindo
dos indicadores selecionados, a autora classifica e agrupa os bairros em
trs nveis de qualidade de vida: alto, mdio e baixo; localizando as maiores
carncias existentes na cidade, conforme tabela abaixo:

1423
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Tabela 02 Classificao e agrupamento dos nveis de qualidade de


vida em Natal

IQV variando de 0,7 a 1,0


Formado pelos bairros que
possuem os maiores ndices de
qualidade de vida,
Nvel alto de caracterizados pelos maiores
Grupo I
qualidade de vida rendimentos dos chefes de
domiclios, pelas melhores
condies de saneamento
bsico e pelos melhores nveis
de escolaridade;

IQV variando de 0,5 a 0,69


Nvel mdio de Formado pelos bairros com
Grupo II
qualidade de vida nveis mdios de qualidade de
vida;

IQV variando de 0 a 0,49


Caracterizado pelos bairros que
possuem as piores condies de
Nvel baixo de
qualidade de vida, os mais
Grupo III
qualidade de vida baixos rendimentos dos chefes
de domiclios, as piores
condies de saneamento
bsico e os piores nveis de
escolaridade.

Fonte: Fonte: Elaborado pelo autor.


Elaborado pelo autor.
A seleo dos indicadores teve como base um trabalho realizado pelo Instituto PLIS
(Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais) - Medindo a Qualidade de Vida - e
A seleo dos indicadores teve como base um trabalho realizado pelo
na metodologia para a construo do ndice IQV utilizou-se como referncia a mesma do clculo do
Instituto
IDH (ndicePLIS (Instituto de
de Desenvolvimento Estudos,
Humano), Formao
usado e Assessoria
pelo Programa das Naes em Polticas
Unidas para o
Sociais) - Medindo
Desenvolvimento (PNUD),a tendo
Qualidade de Vida -bsicas
como informaes e na metodologia para
utilizadas no clculo a indicadores
dos constru-
foram coletadas do IBGE - censo 2000. (BARROSO, 2003).
o do ndice IQV utilizou-se como referncia a mesma do clculo do IDH
Na temtica renda, o ndice de qualidade de vida apurou em uma significativa diferenciao
socioespacial, onde a maioria dos Bairros da Zona Sul e Leste se sobrepem aos Bairros da Zona

81424
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

(ndice de Desenvolvimento Humano), usado pelo Programa das Naes


Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), tendo como informaes bsicas
utilizadas no clculo dos indicadores foram coletadas do IBGE - censo
2000. (BARROSO, 2003).
Na temtica renda, o ndice de qualidade de vida apurou em uma
significativa diferenciao socioespacial, onde a maioria dos Bairros da
Zona Sul e Leste se sobrepem aos Bairros da Zona Norte e Oeste, isto
, nos primeiros h uma maior predominncia de concentrao de renda
dos chefes
Norte e Oeste, isto ,de famlia,
nos conforme
primeiros h umaamaior
seguir:
predominncia de concentrao de renda dos
chefes de famlia, conforme a seguir:

A partir do grfico, a seguir, possvel vislumbrar a distribuio espacial


A partir do grfico, a seguir, possvel vislumbrar a distribuio espacial na regio
na regio administrativa de Natal, no que tange ao ndice de qualidade
administrativa de Natal, no que tange ao ndice de qualidade vida em sua dimenso ambiental com o
tema, abastecimento de gua, coleta de lixo e esgotamento sanitrio, verifica-se que os bairros da
zona leste, tais como, Petrpolis, Barro Vermelho, Santos Reis, Rocas, Areia Preta, Praia do Meio,
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Tirol, Lagoa Seca, Alecrim, Cidade Alta e Ribeira e enquanto a regio oeste os bairros da Cidade da
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vida em sua dimenso ambiental com o tema, abastecimento de gua,


coleta de lixo e esgotamento sanitrio, verifica-se que os bairros da zona
leste, tais como, Petrpolis, Barro Vermelho, Santos Reis, Rocas, Areia
Preta, Praia do Meio, Tirol, Lagoa Seca, Alecrim, Cidade Alta e Ribeira
e enquanto a regio oeste os bairros da Cidade da Esperana, Quintas,
Nossa Sra. de Nazar, Dix-sept Rosado e Nordeste, esto com ndice alto
de qualidade de vida, em contraste ao bairros citado no grupo 3 que com
nvel baixo nesta dimenso. Todavia, perceptvel que a maioria dos bairros
se encontram entre classificao mdia a alta, vejamos:

Sob outro aspecto o estudo no ndice de qualidade de vida em educao aponta que todos
os Sob
bairrosoutro
da regio sul foram
aspecto o classificados
estudo nocomo ndice
ndice dealto, diferente dade
qualidade zona lesteem
vida comeduca-
apenas
Pretropolis, Tirol, Barro Vermelho, Areia Preta, Alecrim, Lagoa Seca e Praia do Meio. O Bairro Potengi
o aponta que todos os bairros da regio sul foram classificados como
foi o nico da regio zorte classificado como ndice alto, o que revela mesmo com um ndice
ndice alto,
qualidade diferente
de vida da tange
baixo no que zonaa leste
renda ecom apenas
dimenso Pretropolis,
ambiente, Tirol,umBarro
este bairro possui bom

Vermelho, Areia
desempenho de Preta,
escolaridade, Alecrim,
conforme grficoLagoa
abaixo: Seca e Praia do Meio. O Bairro

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

Potengi foi o nico da regio zorte classificado como ndice alto, o que
revela mesmo com um ndice qualidade de vida baixo no que tange a
renda e dimenso ambiente, este bairro possui um bom desempenho de
escolaridade, conforme grfico abaixo:

Diante disto, podemos observar que dentro da expanso urbana na cidade do Natal os
Diante disto, podemos observar que dentro da expanso urbana na
Bairros da Zona Sul e Leste so onde se concentram maior renda, isto , os chefes de famlia tem
cidademaior
do poder
Natalaquisitivo.
os BairrosJ nas da Zona
questes Sul e (abastecimento
ambientais Leste so de onde
gua,se concentram
coleta de lixo e
esgotamento sanitrio) parte considervel da Zoa Sul e alguns da Zona Oeste demonstrou ter uma
maior renda, isto , os chefes de famlia tem maior poder aquisitivo. J nas
qualidade de alta no acesso. Ao passo que a Zona Sul e Leste, mais uma vez, agora na temtica
questes ambientais
educao, (abastecimento
os estudos demonstraram de gua,
que tais bairros possuemcoleta de lixo e
elevada qualidade. esgotamento
Assim, as anlises
realizas foram relevantes para perceber como a infraestrutura e os servios urbanos dentro da cidade
sanitrio) parte considervel da Zoa Sul e alguns da Zona Oeste demons-
do Natal encontraram distribudos no isonmica, refletindo uma inadequao especial para a cidade
trou ter umadireito.
enquanto qualidade de alta no acesso. Ao passo que a Zona Sul e Leste,
mais uma vez, agora na temtica educao, os estudos demonstraram que
tais bairros possuem elevada qualidade. Assim, as anlises realizas foram
relevantes para perceber como a infraestrutura e os servios urbanos den-
5 A ZONA NORTE COMO INSTRUMENTO MAIOR DE DESIGUALDADE
tro da cidade do Natal encontraram distribudos no isonmica, refletindo
uma inadequao especial para a cidade enquanto direito.

11

1427
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

5. A ZONA NORTE COMO INSTRUMENTO


MAIOR DE DESIGUALDADE

De 2003 a 2015, perodo em que foi extrado os estudos para a meto-


dologia aplicada, houve novos diagnsticos solicitados pela Secretaria
Municipal de Habitao, Regularizao Fundiria e Projetos Estruturantes
(SEHARPE) de Natal/RN Start Pesquisa e Consultoria Tcnica Ltda para
elaborao dos novos estudos na cidade do Natal. A seguir ser demons-
trado dados reais da Zona Norte, uma vez que o bairro mais afetado
no que tange a ausncia de acesso a servios urbanos e infraestrutura.
O Sistema de Abastecimento de gua (SAA) de Natal dividido admi-
nistrativamente pela CAERN em 02 (dois) subsistemas distintos, separados
fisicamente pelo rio Potengi, denominados Subsistema de Abastecimento
Norte e Subsistema de Abastecimento Sul. O Subsistema de Abastecimento
Norte compreende toda a Regio da Zona Norte do municpio de Natal,
incluindo as reas conurbadas pertencentes aos municpios de So Gon-
alo do Amarantes e Extremoz.
Constata-se no estudo que a disponibilidade de gua muito boa em
Natal, entretanto, por deficincia da rede de distribuio, em algumas
reas da cidade h intermitncia no abastecimento de gua, como na
Zona Norte de uma maneira geral.
Quanto regularidade do abastecimento, vale mencionar que algumas
reas so abastecidas de forma intermitente, havendo reas crticas como
a Zona 16 (Conjunto Pajuara e adjacncias), onde no h unidades de
reserva e h carncia de implantao de novas redes, fator preocupante,
pois esta regio formada por conjuntos residenciais como o Pajuara e
o Gramor, cujas imediaes encontram-se em franca expanso. A ope-
rao por meio de manobras em registros da rede de distribuio uma
necessidade constante no Subsistema Norte para abastecimento dessas
reas, com rodzio em dias alternados. Os recursos hdricos de Natal, tanto
superficiais quanto subterrneos, esto situados em zonas consideradas
de alta vulnerabilidade poluio/contaminao.

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

De acordo com a Professora e Pesquisadora do Observatrio das Me-


trpoles da UFRN, Zoraide:

[...] inadequada oferta de infraestrutura urbana e de acesso da


populao a bens e servios urbanos, sobretudo da populao
situada na faixa de interesse social. No , portanto, apenas um
problema restrito unidade habitacional, mas resulta da quali-
dade desta e do seu entorno. (ZORAIDE, 2014).

Com efeito, quando tratamos da porcentagem de drenagem por zona


administrativa, temos que a Zona Norte tem 40,60 % de sua rea drenada,
assim como as zonas Sul, Leste e Oeste tem, respectivamente, 71,92, 97,15
e 71,31 %, conforme aponta a Empresa START2.
O Plano Diretor de Drenagem e Manejo de guas Pluviais da cidade
de Natal, por sua vez, identificou que existem 120 pontos crticos de dre-
nagem, sendo 39 pontos crticos localizados na Zona Norte, 22 pontos
crticos localizados na Zona Leste, 13 pontos crticos presentes na Zona
Oeste e 46 pontos crticos dentro da Zona Sul. Contudo, no houve medidas
mitigadoras com o intuito de solucionar tais questes.
lcito identificar a Zona Norte de Natal como a rea da cidade com
maior carncia na cobertura dos servios de esgotamento sanitrio, visto
a mesma apresentar pouco mais de 5% de nvel de cobertura por servios
de esgotamento sanitrio.
A ttulo de curiosidade, quando comparado os ndices de Natal com
os ndices de outras capitais nordestinas, pode-se perceber tamanha
discrepncia nos nmeros de coleta e tratamento, principalmente no
quesito de tratamento, evidenciando, de fato, uma imensurvel carncia
do esgotamento sanitrio da capital potiguar.
Por outro lado, os estudos da empresa START apontou que no tocante
aos resduos slidos, pode-se inferir que na regio norte de Natal no h
coleta domiciliar, ou seja, no existe coleta porta a porta, gerando como
resultado acmulo de resduos em muitos dos bairros da Zona Norte.
Ciente disso, podemos afirmar que a regio Norte a que mais necessita
de melhorias nos servios relacionados limpeza pblica e manejo dos

1429
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

resduos slidos, at tambm pelo fato de existirem poucos varredores na


regio norte de Natal, o que aumenta o acmulo de lixo.
Portanto, passados mais de 10 anos a acessibilidade desigual aos bens
e servios tem gerado srias segregaes socioespaciais na cidade do
Natal, provocando uma distribuio na estrutura de oportunidades que
todos os cidados devem ter acesso.

6. CONSIDERAES FINAIS

No decorrer deste artigo eu procurei alguns elementos para demons-


trar que a segregao socioespacial tem mltiplas formas de dinmicas
de produo do espao urbano, de valores que a orientam, das praticas
sociais que a revelam e a redefinem, bem como os fenmenos sociais que
sobre ela influenciam, dependendo da realidade socioeconmica, poltica
e cultural de cada pas.
As diferenciaes e diversificaes do direito a cidade, limitando
acesso ao aos direitos bsicos dos cidados, consumo de bens e servios
a segregao socioespacial assume assim o papel de reprodutora das
desigualdades no que respeita distribuio do poder social na socieda-
de, entendido este como a capacidade diferenciada dos grupos e classes
em desencadear aes que lhes permitam disputar os recursos urbanos.
Essa capacidade deriva da intensidade e do modo como a concentrao
espacial conduz sociabilidade indutora da construo de comunidades
de interesses. (RIBEIRO, 2004).
Da segregao socioespacial surgem resultados de diferentes formas:
educao, sade, infraestrutura de equipamentos e servios pblicos, nos
espaos pblicos e privados, na residncia, nos estabelecimentos de terri-
trios por diferentes grupos sociais e de minorias no cotidiano das cidades,
para Kaztman (2001), a segregao socioespacial seria isolamento social.
Com tudo isso, nota-se, ainda, a reduo da qualidade de vida da
populao no que tange aos direitos bsicos, conforme mencionado no
paragrafo anterior, isto , reduz as oportunidades de trabalho e aumenta a

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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

vulnerabilidade social, neste sentido, a segregao espacial pode conduzir


excluso e desigualdade social.
Neste raciocnio, verificamos as diferenciaes sociosespaciais pre-
sentes na malha urbana da capital potiguar, ainda que limitado as suas
dimenses de renda, ambiental e educao. Esses resultados mostram
uma grande desigualdade no acesso as condies de vida no nvel intraur-
bano e quais reas cidade do Natal deve ser priorizada para um melhor
planejamento urbano da cidade.
De fato, entender os fenmenos e desenvolvimentos sociais nas re-
laes do mercado, o Estado e sociedade, complexo. Por um lado,
conjuntos habitacionais e/ou ocupaes, cortios e favelas e em outras
comunidades, grandes e luxuosas fechados (horizontais ou verticais) e a
gentrificao de determinadas reas da cidade so expresses aparen-
temente contraditrias de estrutura urbana, mas na verdade, como se
lembra Bourdieu (2003), so a realizao da estratificao social existente
em nossa sociedade.

REFERNCIAS

BARROSO, Arim Viana. Mapeando a qualidade de vida em Natal. Secretaria


Municipal de Planejamento e Gesto Estratgica SEMPLA. Departamento de Es-
tudos e Pesquisas. Setor de Estatstica e Informaes. Natal, 2003.
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

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em http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-194-27.htm.

NOTAS

1 Especialista em Direito Imobilirio, UNP. Mestrando em Estudos Urbanos e Regionais, Departamento de


Polticas Pblicas, UFRN. Secretrio-Geral do Instituto do Terceiro Milnio (ITEM) em Natal/RN e advogado.
E-mail: pedrogalvaoadv@gmail.com
2 START. Pesquisa e Consultoria Tcnica Ltda. Plano municipal de saneamento bsico do municpio de Natal/
RN. Publicado em 07 de maio de 2015.

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DIREITO URBANSTICO

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