Sara Castilla Calaf

CASO PRCTICO - Control parlamentario

Principios e instituciones constitucionales

OBJETIVO: Familiarizarse con la funcin de control parlamentario que ejerce el

Parlamento y los procedimientos a travs de los cuales se ventila

MATERIALES
STC 177/2002, de 14 de octubre
Constitucin espaola
Reglamento del Congreso de los Diputados

ENUNCIADO
Lee atentamente la sentencia propuesta y contesta a las siguientes preguntas:

1.- Resuma el supuesto de hecho e intente centrar el objeto del debate procesal: qu
acto se recurre en amparo?, qu comparecencias se solicitaban?, por qu se pedan?,
qu argumentos utiliza la Mesa del Congreso para inadmitir su tramitacin?

Por un lado, en el recurso de amparo nmero 4507/1997, interpuesto por don Juan
Manuel Eguiagaray Ucelay, Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso
de los Diputados, se impugnan los Acuerdos de la Mesa del Congreso de 3 de
septiembre y 14 de octubre de 1997, que decidieron la inadmisin a trmite de la
solicitud de comparecencia del Presidente de Telefnica de Espaa, S. A. Por su parte,
el recurso de amparo nmero 5422/1998, promovido por don Jos Borrell y Fontelles,
Portavoz tambin del mismo grupo parlamentario, se dirige contra los Acuerdos de la
Mesa de 8 de septiembre y 6 de octubre de 1998, denegatorios de la solicitud de
comparecencia del Presidente de la Empresa Nacional de Electricidad, S. A. (Endesa).

Las comparecencias tenan por objeto controlar la actividad del gobierno, pero se
pregunta a personas que no forman parte del gobierno.
Telefnica. Dar explicaciones 25% adquisicin acciones tv. Poltica de concentracin de
medios del gobierno.
Endesa. Actividades judiciales en chile. Lo que se quiere ver es cul es la poltica en
industria del gobierno.

La Mesa del Congreso utiliza como argumentos para inadmitir la tramitacin de la

solicitud de las comparecencias que las mismas eran inadecuadas, ya que iban
referidas al Presidente de una Compaa privada (Telefnica de Espaa, segn la Mesa,
en cuyo capital social participaban insignificantemente los poderes pblicos) con la
finalidad establecida en art.44.4 del RCD.

- Tiene que haber un procedimiento en curso, interpretacin art.44.4 del RCD con
una costumbre parlamentaria.
- Carcter no pblico de ambas empresas, por lo que no se ampara en el 44.3,
sino en el 44.4 RCD y eso lleva al punto anterior.
- No hay lesin de los derechos del grupo parlamentario.

A la vista de esta sucesin de hechos, cabe anticipar ya que la decisin de la Mesa

del Congreso de los Diputados de inadmitir a trmite la solicitud de comparecencia del
Presidente de Telefnica de Espaa, S. A., ante la Comisin de Infraestructuras al amparo
del artculo 44.4 R.C.D., por inexistencia de un procedimiento parlamentario en curso,
conforme al entendimiento que dicha Mesa hizo de la referida prctica parlamentaria,
vulner el derecho reconocido a los recurrentes por el artculo 23.2 C.E.

Las razones que integran la motivacin de los Acuerdos de inadmisin no cumplen

dichas exigencias. La Mesa, en realidad, no se ha atenido estrictamente a los lmites de
su potestad de calificacin y admisin, sino que se ha excedido del mbito de verificacin
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formal que le es propio, entrando a disponer de los derechos de los Diputados y asumindolos
como propios, sin reparar en su condicin de inherentes al status del cargo
pblico que ostentan, amparada bajo la proteccin del artculo 23.2 C.E.

2.- Puede el grupo parlamentario interponer un recurso de amparo frente a la decisin

de la Mesa? Qu tipo de recurso de amparo? Qu requisitos procesales deber
cumplir?

S, los dos integrantes del Grupo Parlamentario que han visto lesionado su derecho a
ejercer un cargo pblico, reflejado en el artculo 23 CE, pueden interponer un recurso
de amparo frente a la decisin de la Mesa.

Art. 162.1. CE. Art. 161.1. CE. = los parlamentarios no son persona fsica ni jurdica, por
lo que no pueden interponer un recurso de amparo, si no es mediante un
representante.

Ley orgnica tribunal constitucional. Titulo 3. Pueden interponer un recurso de

amparo incluyendo los grupos parlamentarios.

Ley orgnica tribunal constitucional. Art. 42. Contra actos que emanan de rganos
parlamentarios que no tienen valor de ley.

Requisitos. Ley orgnica tribunal constitucional. Titulo 3. Destaca: Debe dar la

posibilidad a los rganos rectores de la cmara a replantearse la decisin que han
tomado.

Ahora bien, tambin ha de recordarse, en segundo trmino, que, como inequvocamente

se desprende del inciso final del propio artculo 23.2 C.E., se trata de un derecho de
configuracin legal y esa configuracin comprende los Reglamentos parlamentarios, a
los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que los parlamentarios
ostentan. Por lo que, una vez conferidos por la norma reglamentaria, tales derechos y
facultades pasan a formar parte del status propio del cargo de parlamentario
(SS.T.C. 27/2000, de 31 de enero, fundamento jurdico 2.o, y 203/2001, de 15 de octubre,
fundamento jurdico 2.o), pudiendo sus titulares reclamar la proteccin del ius in officium
que consideren ilegtimamente constreido o ignorado por actos del poder pblico, incluidos
los del propio rgano en el que se integren, y, en concreto, hacerlo ante este Tribunal
por el cauce del recurso de amparo, segn lo previsto en el artculo 42 de nuestra Ley
Orgnica.
Sin embargo, hemos precisado (SS.T.C. 38/1999, de 22 de marzo, fundamento jurdico
2.o; 107/2001, de 23 de abril, fundamento jurdico 3.o, a), o 203/2001, de 15 de octubre,
fundamento jurdico 2.o) que no cualquier acto del rgano parlamentario que infrinja la
legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues slo poseen relevancia
constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante
que pertenezcan al ncleo de su funcin representativa parlamentaria, como son,
indudablemente,
el ejercicio de la funcin legislativa o de control de la accin del Gobierno
(S.T.C. 220/1991, de 25 de noviembre, fundamento jurdico 5. o, adems de las citadas),
siendo vulnerado el artculo 23.2 C.E. si los propios rganos de las Asambleas impiden
o coartan su prctica o adoptan decisiones que contraren la naturaleza de la representacin
o la igualdad de representantes.
En relacin con la incidencia en el ius in officium del cargo parlamentario de las
decisiones que adoptan las Mesas de las Cmaras en el ejercicio de su potestad de calificacin
y admisin a trmite de los escritos y documentos a ellas dirigidos, este Tribunal
ha afirmado (SS.T.C. 38/1999, de 22 de marzo, fundamento jurdico 3. o; 107/2001, de 23
de abril, fundamento jurdico 3.o, b), y 203/2001, de 15 de octubre, fundamento jurdico 3. o)
que ninguna tacha de inconstitucionalidad merece la atribucin a las Mesas del control
S.T.C. 177/2002, 14 octubre BJC 259 (2002)
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de la regularidad legal de los escritos y documentos parlamentarios, sean stos los dirigidos
a ejercer el control de los respectivos ejecutivos, sean los de carcter legislativo, siempre
que tras ese examen de la iniciativa a la luz del canon normativo del Reglamento parlamentario
no se esconda un juicio sobre la oportunidad poltica en los casos en que ese
juicio est atribuido a la Cmara parlamentaria en el correspondiente trmite de toma
en consideracin o en el debate plenario.
Nuestra jurisprudencia ha precisado, adems, que el rgano que sirve de instrumento
para el ejercicio por los ciudadanos de la soberana participando en los asuntos pblicos
por medio de representantes es la Asamblea legislativa, no sus Mesas, que cumplen la
funcin tcnico-jurdica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cmaras para
su mayor eficiencia, precisamente, como tal foro de debate y participacin en la cosa
pblica. De modo que a la Mesa le compete, por estar sujeta al ordenamiento jurdico,
en particular a la Constitucin y Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones
y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficiencia del trabajo parlamentario, verificar
la regularidad jurdica y la viabilidad procesal de la iniciativa, esto es, examinar si la
iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria. Si bien,
conclua al respecto este Tribunal, el Reglamento parlamentario puede permitir o en su
caso establecer, incluso, que la Mesa extienda su examen de la iniciativa ms all de la
estricta verificacin de sus requisitos formales, siempre, claro est, que los escritos y
documentos
parlamentarios girados a la Mesa, sean de control de la actividad de los ejecutivos
o sean de carcter legislativo, vengan, justamente, limitados materialmente por la Constitucin,
el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento parlamentario pertinente; si
la legalidad aplicable no impone lmite material alguno a la iniciativa, la verificacin de
su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando nicamente de que la iniciativa cumpla
con los requisitos de forma que le exige esa legalidad. De modo que, en suma, al margen
de los supuestos indicados, cuya razonabilidad y proporcionalidad como lmite del derecho
del parlamentario puede ser apreciada en todo caso por este Tribunal, al decidir la Mesa
sobre la admisin no podr en ningn caso desconocer que los actos a que venimos
refirindonos
son manifestacin del ejercicio de un derecho del parlamentario que los formula
y que, por ello, cualquier rechazo arbitrario o no motivado causar lesin de dicho derecho
y, a su travs, segn hemos indicado, del fundamental del Diputado a desarrollar sus funciones
sin impedimentos ilegtimos (art. 23.2 C.E.).
Finalmente, ha de tenerse presente el principio de interpretacin ms favorable a la
eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal, en concreto,
en relacin con el artculo 23 C.E., especialmente cuando este precepto se proyecta sobre
el ejercicio del derecho de sufragio, y que conlleva que al revisar los actos relativos al
ejercicio de dicho derecho fundamental los actores jurdicos opten por la interpretacin
de la legalidad ms favorable a la eficacia de tales derechos (SS.T.C. 76/1987, de 25 de
mayo, fundamento jurdico 2.o; 24/1990, de 15 de febrero, fundamento jurdico 6.o; 26/1990,
de 19 de febrero, fundamento jurdico 6.o; y 87/1999, de 25 de mayo, fundamento jurdico
3.o) [3].

3.- Qu derecho fundamental ha sido presuntamente vulnerado? Cules son las dos
dimensiones que, segn el TC, comprende el artculo 23 CE? Cundo un acto
parlamentario puede resultar lesivo del derecho fundamental al ejercicio de los cargos
pblicos representativos?

Se ha vulnerado: Art. 23.2 (Derecho de sufragio pasivo. Acceso en condiciones de

igualdad a las funciones y cargos pblicos). Comparecencia en el Parlamento de
directivos de empresas privatizadas para informar de sus actuaciones cuando la
empresa era pblica.

Segn el TC, el artculo 23 posee dos dimensiones:

- La primera dimensin es el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones
de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que sealen las
leyes.
- La segunda dimensin hace referencia a la garanta de mantener en los cargos
pblicos a aquellos que hayan accedido a los mismos, que los desempeen de
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conformidad con lo que disponga la ley sin limitaciones ilegtimas (ius in

officium).

Un acto parlamentario puede resultar lesivo del derecho fundamental al ejercicio de los
cargos pblicos representativos cuando coarta el ejercicio de la funcin legislativa o de
control de la accin del Gobierno, es decir, los derechos y facultades fundamentales del
representante.

Este Tribunal ha indicado desde un principio que el artculo 23.2 C.E., que reconoce el derecho
de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con
los requisitos que sealen las leyes, no slo garantiza el acceso igualitario a las funciones y
cargos pblicos, sino tambin que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y
los desempeen de conformidad con lo que la ley disponga.

4.- La comparecencia de qu personas constituyen manifestaciones de la funcin de

control parlamentario al gobierno? Cul es el alcance del control que la Mesa del
Congreso de los Diputados ejerce sobre tales propuestas de comparecencia?

La minora parlamentaria se dirige a alguien externo al gobierno para pedir informacin

que permita pedir explicaciones al gobierno.

La mesa del congreso tiene una funcin jurdica de aplicacin del derecho y no puede
adelantar oportunidades. La actuacin de la mesa ante tales escritos es reglada.

Segn el artculo 44 RCD, constituye una manifestacin del control parlamentario sobre
el gobierno la comparecencia de miembros del Gobierno relacionados con sus
respectivos Departamentos, de las autoridades, funcionarios pblicos y particulares
competentes en la materia, a efectos de informar a la Comisin.
La Mesa del Congreso ejerce un control sobre las propuestas de comparecencia cuyo
alcance queda limitado que, al ordenamiento jurdico, en particular a la Constitucin y
Reglamentos parlamentarios. Su funcin de control sobre las comparecencias consiste
en examinar si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma
reglamentaria (estricta verificacin de sus requisitos formales).

5.- Qu valor atribuye el TC a los usos parlamentarios? Se puede establecer

mediante prcticas parlamentarias condiciones al ejercicio del artculo 23.2 CE?

Se declara la nulidad de los acuerdos, pero como ya se ha acabado la legislatura no se

van a producir la comparecencia de esas personas, solo establece jurisdiccin:
precedentes.

Esta garanta aadida resulta de particular relevancia cuando, como ocurre en el presente
caso, la peticin de amparo es deducida por los representantes parlamentarios en defensa
del ejercicio de sus funciones, ya que en tal supuesto aparece tambin afectado el derecho
de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos a travs de sus representantes,
reconocido en el artculo 23.1 C.E.
Interesa recordar, en primer lugar, como se hizo en la S.T.C. 203/2000, de 15 de octubre,
fundamento jurdico 2.o, que, en una lnea jurisprudencial que se inicia con las
SS.T.C. 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero, este Tribunal ha establecido
una directa relacin entre el derecho de un parlamentario ex artculo 23.2 C.E. y el que
la Constitucin atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos (art. 23.1),
pues son primordialmente los representantes polticos de los ciudadanos quienes dan
efectividad
a su derecho a participar en los asuntos pblicos, segn hemos declarado tambin
en la S.T.C. 107/2001, de 23 de abril, fundamento jurdico 3.o De suerte que el derecho
del artculo 23.2 CE as como, indirectamente, el que el artculo 23.1 C.E. reconoce a
los ciudadanos, quedara vaco de contenido, o sera ineficaz, si el representante poltico
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se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio (SS.T.C. 10/1983, de 21 de febrero,

fundamento jurdico 2.o, y 32/1985, de 6 de marzo, fundamento jurdico 3.o). Y, en consecuencia,
hemos establecido que tal derecho sera vulnerado si los propios rganos de
las Asambleas impiden o coartan su prctica o adoptan decisiones que contraren la naturaleza
de la representacin o la igualdad entre representantes (S.T.C. 38/1999, de 23 de
marzo, con referencia a las SS.T.C. 36/1990, de 1 de marzo, y 220/1991, de 25 de noviembre).

Ahora bien, tambin ha de recordarse, en segundo trmino, que, como inequvocamente

se desprende del inciso final del propio artculo 23.2 C.E., se trata de un derecho de
configuracin legal y esa configuracin comprende los Reglamentos parlamentarios, a
los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que los parlamentarios
ostentan. Por lo que, una vez conferidos por la norma reglamentaria, tales derechos y
facultades pasan a formar parte del status propio del cargo de parlamentario
(SS.T.C. 27/2000, de 31 de enero, fundamento jurdico 2.o, y 203/2001, de 15 de octubre,
fundamento jurdico 2.o), pudiendo sus titulares reclamar la proteccin del ius in officium
que consideren ilegtimamente constreido o ignorado por actos del poder pblico, incluidos
los del propio rgano en el que se integren, y, en concreto, hacerlo ante este Tribunal
por el cauce del recurso de amparo, segn lo previsto en el artculo 42 de nuestra Ley
Orgnica.

El TC considera que las Mesas cumplen la funcin tcnicojurdica de ordenar y

racionalizar el funcionamiento de las Cmaras para su mayor eficiencia. Por otro lado,
corresponde a la Asamblea legislativa ser el medio por el que los ciudadanos participan
en los asuntos pblicos a travs de representantes.
Mediante prcticas parlamentarias, tales como la aprobacin de un Reglamento
parlamentario se puede establecer que la Mesa extienda sus funciones ms all de la
estricta verificacin de sus requisitos formales, siempre que estn limitadas
materialmente por la Constitucin, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento
parlamentario pertinente por lo que se pueden establecer condiciones al ejercicio del
artculo 23.2 CE si la legalidad aplicable no impone lmite material alguno a la iniciativa.

6.- Qu razonamiento sigue el TC para resolver el recurso de amparo? Cul es el

contenido de la Sentencia? Qu medidas se adoptan para restablecer el derecho
fundamental vulnerado?

Otorgar el amparo solicitado en los recursos de amparo

acumulados nmeros 4507/1997 y 5452/1998, promovidos,
respectivamente, por don Juan Manuel Eguiagaray
Ucelay y don Jos Borrell y Fontelles, Portavoces
del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de
los Diputados, y en consecuencia:
1.o Declarar que se ha vulnerado el derecho de los
parlamentarios integrantes del Grupo Parlamentario
Socialista del Congreso de los Diputados a ejercer sus
cargos pblicos en los trminos que dimanan del artculo
23.2 CE.
2.o Restablecerles en su derecho y, a tal fin, anular
los Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados
de 3 de septiembre y 14 de octubre de 1997, por los
que se inadmiti a trmite la solicitud de comparecencia
ante la Comisin de Infraestructuras del Presidente
de Telefnica de Espaa, S. A., formulada por dicho
grupo parlamentario, y los Acuerdos de la Mesa del
Congreso de los Diputados de 8 de septiembre y 6 de
octubre de 1998, por los que se inadmiti a trmite
la solicitud de comparecencia ante la Comisin de Industria
Energa y Turismo del Presidente de la Empresa
Nacional de Electricidad, S. A. (Endesa), formulada por
dicho grupo parlamentario.

Estima el grupo parlamentario recurrente que los Acuerdos reseados se han

extralimitado en las funciones de calificacin que a la Mesa del Congreso otorgan los
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apartados 4 y 5 del artculo 31.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados
(R.C.D.), menoscabando las facultades de control de los parlamentarios y, en
consecuencia, el ius in officium garantizado a los mismos por el artculo 23.2 C.E.

El TC resuelve el recurso de amparo exponiendo que los Acuerdos tomados en la Mesa

vulneraron el art. 44.3 RCD y, en consecuencia, tambin lesionaron el derecho
constitucional que garantiza al acceso igualitario a las funciones pblicas y a
mantenerse en las mismas sin perturbaciones ilegtimas (ius in officium, art. 23.2 CE)
de los parlamentarios que recurrieron el amparo.
Este dictamen se debi a que el TC consider insuficiente la argumentacin de la Mesa
para denegar la solicitud de comparecencia (el insuficiente porcentaje de participacin
pblica en el capital de Endesa y Telefnica) y dictamin que se extralimit en sus
funciones de verificacin formal, adems de tomar en consideracin el principio
preferente de eficacia de los derechos fundamentales.
El TC otorga el amparo a los dos integrantes del grupo parlamentario que haban
sufrido la vulneracin de su derecho al ejercicio de un cargo pblico.
Para restablecer de nuevo el derecho vulnerado, el TC anula los Acuerdos de la Mesa
del Congreso de los Diputados que inadmitan a trmite las solicitudes de
comparecencia.