Revista de la

CEPAL
Secretario Ejecutivo
Gert Rosenthal

Secretario Ejecutivo Adjunto

Andrs Bianchi

Director de la Revista
Anbal Pinto

Secretario Tcnico
Eugenio Lahera

NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
SANTIAGO DF. CHILE, AGOSTO DE 1989
 Revista de la

CEPAL

Santiago de Chile Agosto de 1989 Nmero 38

SUMARIO

La macroeconoma neokeynesiana vista desde el Sur, Joseph Ramos. 7

El ahorro y la inversin bajo restriccin externa y fiscal. Nicols Eyzaguirre. 31

La promocin de exportaciones y la sustitucin de importaciones en la industria centroame-

ricana. Larry Willmore. 49

La especificidad del Estado latinoamericano. Enzo Faletto. 69

La ecopoltica en el desarrollo del Brasil. Roberto Guimares. 89

Las polticas sociales en Costa Rica. Ana Sojo. 105

La pobreza en el Ecuador. Eduardo Santos. 121

Los desastres naturales y su incidencia econmico-social. Roberto Jove!. 133

Institucionalismo y estructuralismo. Osvaldo Sunkel. 147

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL 157

Premio de economa Ral Prebisch 159

Publicaciones recientes de la CEPAL. 161


R E V I S T A DE LA CEPAL N 38
La especificidad
del Estado en
Amrica Latina
Enzo Faletto*
El curso que han seguido los acontecimientos en Am-
rica Latina en los ltimos aos ha obligado a reanudar
la discusin sobre el papel del Estado en el desarrollo
de la regin.
En un atan de hacer un aporte al debate, el autor
presenta en cinco secciones una sntesis de las ideas
expuestas en torno al lema por algunos autores consul-
tados. En la primera seccin, se aborda la influencia de
la relacin exlerna en el carcter del Estado en Lati-
noamrica: su particularidad est estrechamente rela-
cionada con la vinculacin que las economas de la
regin tuvieron y tienen con el sistema econmico
internacional. Las relaciones entre el Estado y la eco-
noma nacional es el tema central de la segunda sec-
cin. Se seala el papel del Estado en la formacin de
un capitalismo nacional, lo que obliga a considerar la
relacin entre la gestin del Estado y la gestin empre-
sarial privada, la intervencin del Estado en el conflic-
to social, los problemas que hay que enfrentar para
hacer compatibles la lgica econmica del sector priva-
do y la lgica poltico-econmica del Estado, as como
tambin el tema de la planificacin en economas mix-
tas. La tercera seccin se refiere al Estado y el sistema
de relaciones sociales. Se ponen de relieve los procesos
de desarticulacin y articulacin social que afectan a
los pases de la regin y el papel que desempea el
Estado en esa situacin en el establecimiento de
un orden social. El punto central son las relaciones
entre el Estado y la sociedad civil, anlisis en el que
debe tenerse en cuenta la mayor complejidad que hoy
presenta esta ltima. La cuarta seccin se ocupa del
Estado y el sistema poltico. En ella se discute la tesis de
la ingobernabilidad de la democracia y se plantea co-
mo alternativa una mayor democratizacin y receptivi-
dad ante las demandas sociales por parte del Estado.
Se complementa la seccin con el anlisis del sistema
poltico institucional y de las expectativas respecto a las
relaciones entre modernizacin y democracia. Filial-
mente, en la quinta seccin se analiza el aparato estatal
en sentido estricto. Se sealan su carcter histrico y
los elementos que inciden en las orientaciones de la
burocracia, sobre todo las presiones que ejerce la socie-
dad sobre el Estado.
*Funcionario de la Divisin de Desarrollo Social de la
Introduccin
El conjunto de problemas econmicos, sociales y
polticos que aquejan a Amrica Latina ha obliga-
do a replantear el tema del papel del Estado en el
proceso de desarrollo de la regin. Esta necesi-
dad se agudiza dado el contexto de transforma-
cin mundial y local en que estos problemas se
plantean.
Al persistir las polmicas ideolgicas de los
ltimos aos es obvia la magnitud de los cambios
que se avecinan, lo que obliga a considerar con
mayor ponderacin las virtudes o vicios de la
gestin estatal y, lo que es ms importante, a
tener en cuenta en las propuestas que se formu-
len ciertos juicios de la realidad que condicionan
las opciones meramente ideolgicas.
Existe en Amrica Latina una bibliografa
relativamente extensa que de manera directa o
indirecta trata de las formas concretas de accin
del Estado en esos pases. En el presente artculo
se ha intentado realizar un primer ordenamiento
del tema, que no es exhaustivo ni respecto a las
fuentes bibliogrficas no se ha incluido una
serie de trabajos importantes ni tampoco a los
temas que podran abarcarse.
En la exposicin se ha preferido atenerse a lo
dicho por los autores consultados, aunque sin
incluir citas concretas, de modo que gran parte
del texto corresponde a una sntesis de lo expre-
sado por los autores que figuran en la biblio-
grafa.
No est dems insistir en el carcter prelimi-
nar de este ensayo y en su propsito de contribuir
a la discusin que lo orienta.
I
El Estado y la relacin
externa en Amrica Latina
El Estado expresa en todos los casos el conjunto
de relaciones econmicas, sociales y, especial-
mente, de poder que se dan en una sociedad. Ni
su historia ni su modalidad actual pueden com-
prenderse mediante la sola consideracin de las
formas en que se organizan las relaciones econ-
micas entre las clases y grupos sociales. Conside-
rarlo una superestructura reflejo de una relacin
econmica determinada no agota las posibilida-
70
des de anlisis e interpretacin; tampoco el Esta-
do es un fenmeno que tiene lugar al margen de
las relaciones sociales.
En cuanto a sus caractersticas especficas, la
particularidad del Estado en los pases latinoa-
mericanos se vincula en medida importante con
el modo en que el capitalismo, como formacin
econmica y social, se establece en cada pas. Esto
significa tener en cuenta tanto la forma de su
implantacin como "modo de produccin" como
el tipo de relaciones sociales a que da lugar en el
conjunto de la sociedad. Pero la implantacin del
capitalismo, fundamentalmente en el caso lati-
noamericano, no puede desatender las relacio-
nes que se establecen con el capitalismo interna-
cional, el que debe considerarse hegemnico.
Es frecuente entre los autores latinoamerica-
nos sealar en la formacin y desarrollo de los
Estados de la regin una flagrante contradiccin,
caracterizada por la coexistencia de un Estado
moderno, poseedor de un ordenamiento consti-
tucional, jurdico e institucional, con un modo de
relacin social que por su carcter oligrquico no
han titubeado en calificar de tradicional. Esta
contradiccin derivara de una doble realidad.
Por un lado, la necesidad de vincularse con el
mundo "moderno" del capitalismo internacional
y, por el otro, la de asegurar un dominio interno
cuya base de relaciones sociales no era capitalista
en sentido estricto. Esa dualidad implic alianzas
entre estratos sociales que tenan intereses distin-
tos debido a que sus bases de poder eran ms o
menos capitalistas, lo que a su vez redund en el
carcter "contradictorio" del Estado.
De este modo, para esos distintos sectores
sociales de intereses y vinculaciones diversos, el
problema de su accin poltica no se redujo sim-
plemente a tratar de conseguir el control del
aparato estatal, sino que se concedi suma im-
portancia a la posibilidad de definir en el Estado
y mediante l un modo de relacin. Sin embargo,
as como las formas de relacin interna entre los
diferentes grupos caracterizaban el Estado, el
relacionamiento externo y las formas de lograrlo
se convirti en una dimensin casi esencial en la
constitucin del Estado en Amrica Latina.
El carcter dependiente de la insercin de los
pases latinoamericanos en el mercado interna-
cional se tradujo en retraso. La relacin centro-
periferia que surgi plante como desafo a los
pases "perifricos" la necesidad de un desarrollo
REVISTA DE LA CEPAL N 38 / Agosto de 1989
que implicaba la fijacin de objetivos nacionales
cuyo logro de un modo u otro se supona que era
tarea del Estado. La condicin perifrica en estos
pases se sumaba a una de dependencia y de
desarrollo tardo, situacin por la cual el Estado
se vea prcticamente en la necesidad de realizar
la mayor parte del esfuerzo de desarrollo.
La particular situacin en que la relacin
centro-periferia y de dependencia coloca a los
pases latinoamericanos influye tambin en el pa-
pel que debe cumplir el Estado. Debido a los
procesos de desarrollo del capitalismo mundial
ste se ve sometido a reordenamientos que, muy
a menudo, repercuten en forma de crisis en los
pases latinoamericanos. El hecho obedece a que
como muchos analistas han sealado la
transformacin econmica de un pas depen-
diente carece por lo general de una dinmica
interna, de modo que los reordenamientos de las
economas centrales significan para los pases pe-
rifricos y dependientes reacomodos drsticos
en su modalidad de insercin. En casi todas las
circunstancias le ha cabido al Estado un papel
importante en la superacin de este tipo de crisis
y en la reinsercin del pas en la economa inter-
nacional.
En el contexto de relacionamiento externo a
que se ha hecho referencia el Estado desempea
un papel importante en la regulacin tanto del
ritmo y del volumen como de la orientacin de la
actividad econmica. En muchos casos, el Estado
ha adoptado polticas orientadas a regular la can-
tidad de bienes exportables, principalmente mi-
nerales y productos agrcolas, a fin de lograr
mejores condiciones de acceso al mercado inter-
nacional. El costo de esas operaciones, la mayor
parte de las veces lo cubre el Estado nacional.
En los pases de desarrollo tardo, el Estado
desempea un papel clave en la acumulacin de
capital pblico o privado. En economas depen-
dientes, a menudo el Estado organiza "por va
administrativa" la acumulacin. Con ese fin por
lo general utiliza mecanismos como la regulacin
del comercio exterior, todos los que se relacionan
con la transferencia de ingresos de un sector a
otro, el control de los tipos de cambio, y otros
similares.
En suma, el Estado cumple una funcin pri-
mordial en el relacionamiento con el centro eco-
nmico, pero tambin establece mediante legisla-
cin el modo de operacin de los grupos produc-
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
tores extranjeros incorporados en la produccin
local y, en este sentido, acta como mediador.
Es importante destacar que lo anterior cons-
tituye un poder de intervencin del Estado y
sobre todo de la burocracia estatal, lo que como
se ver ms adelante, sta puede utilizar en su
propio beneficio.
Si bien el Estado, en los pases dependientes,
debe cumplir tareas importantes como las seala-
das, ello no significa necesariamente que sea un
Estado fuerte. En la mayora de los casos enfren-
ta esos desafos en condiciones de debilidad debi-
do a la particular relacin entre lo poltico y lo
econmico que se da en esos pases.
Es un hecho que en las sociedades capitalistas
contemporneas el mundo de lo econmico se
constituye en el mercado mundial y en ese mbi-
to los pases dependientes son "subordinados".
Su poder es, en general, relativamente escaso en
la adopcin de ciertas decisiones econmicas b-
sicas, sobre todo en lo que respecta a su capaci-
dad de determinacin en cuanto a la produccin
y comercializacin de bienes. En cambio, el
"mundo de lo poltico" sigue teniendo como refe-
rente principal el Estado-nacin. Esto no signifi-
ca que no exista la "poltica internacional" sino
que sta an se ejerce en funcin del Estado-
nacin. El resultado es que la lgica econmica
impuesta por el poder en el mercado internacio-
nal puede, en algunos casos, concordar con la
lgica poltica, pero con frecuencia puede tam-
bin contraponerse a ella.
En los "pases centrales" tiende a existir
mayor correspondencia entre la lgica poltica
propsitos, objetivos y orientaciones del Esta-
do-nacin v la lgica econmica vinculada al
mercado internacional, lo que deriva simple-
mente del poder que esos pases tienen en ese
mercado.
En los pases dependientes, cuando se impo-
ne la lgica del mercado internacional, la tenden-
cia es hacia el debilitamiento del Estado-nacin.
Sin embargo v a pesar de eso puede produ-
cirse un fortalecimiento del aparato del Estado
aunque su poder sea menor. Esta aparente con-
tradiccin obedece a que el "aparato del Estado"
asegura la forma de dependencia.
Cuando se analizan las fuerzas econmicas
de los pases perifricos en relacin con las de los
pases centrales salta de inmediato a la vista la
debilidad de los agentes socioeconmicos locales
71
frente el podero de sus homlogos externos. La
conciencia de esta debilidad de los agentes inter-
nos ha conducido en diversas circunstancias a
intentar hacer uso del aparato del Estado para
favorecer el desarrollo del sector privado na-
cional.
Adems de las polticas tendientes a crear las
condiciones adecuadas para fortalecer los agen-
tes econmicos locales, en muchas ocasiones se
ha intentado buscar, mediante el Estado, formas
de asociacin con el capital externo. Gran parte
de las polticas "desarrollistas" se han propuesto
consolidar y favorecer una burguesa nacional,
con el supuesto fin de contribuir a los procesos de
autonoma poltica nacional. No obstante, fre-
cuentemente dichos sectores prefieren una fr-
mula de asociacin con el desarrollo capitalista
internacional a ser independientes. En tal senti-
do, se produce una contradiccin en el seno mis-
mo del Estado, entre las polticas que favorecen
el desarrollo de la burguesa y la intencin de
autonoma poltica nacional.
Por otra parte, no deja de ser interesante
comprobar que el capital extranjero, cuando ha
participado en el mercado nacional, ha hecho
uso de las mismas medidas proteccionistas dise-
adas para el desarrollo del capital nacional.
Los estudiosos de las tendencias actuales de
la economa internacional sealan que el Estado
que a pesar de las dificultades sigue siendo
factor clave en la definicin de las relaciones
econmicas externasve hoy mucho ms limita-
das estas posibilidades, a causa del proceso de
transnacionalizacin de la economa internacio-
nal. Al considerar la relacin Estado-economa
transnacional, muchos autores caracterizan la ac-
tual fase del capitalismo como capitalismo post-
nacional, denominacin con que se intenta desta-
car el grado de inoperancia del Estado en la
economa local. El fenmeno se ha advertido in-
cluso en las economas centrales y se afirma que
ha surgido en muchos casos una contradiccin
entre las polticas de las grandes corporaciones y
las orientaciones gubernamentales. El hecho que
se pone de relieve es que las polticas econmicas
nacionales dejaron de tener plena eficacia. Es
obvia la incidencia de esta circunstancia en los
fundamentos de los sistemas polticos, como la
capacidad de autonoma y la soberana.
La historia de los modos en que la transna-
cionalizacin ha influido en el Estado en Amrica
72
Latina es relativamente conocida. En muchos
pases, la presencia decisiva de las empresas
transnacionales en sectores claves de la economa
signific que incluso el dinamismo del desarrollo
interno se viera fuertemente influido por las po-
lticas de dichas empresas y que la importancia de
la accin del Estado en ese dinamismo, fuera
menor. De hecho, en muchos casos, al Estado no
le qued ms que sumarse a la dinmica impues-
ta por las transnacionales. Algunos Estados lati-
noamericanos, para enfrentar el fenmeno de la
transnacionalizacin, intentaron aplicar polticas
apoyadas en las nuevas situaciones que este fen-
meno estaba generando.
El desarrollo de la transnacionalizacin dio
lugar a que en el sistema capitalista mundial se
formaron distintos polos. Los ms importantes
son la economa de Alemania Federal y la del
Japn, pero tambin destacan adems de otras
economas la Comunidad Econmica Europea
en su conjunto, y algunos pases que pertenecen
a otras regiones, lo que permite un abanico ms
amplio.
Algunos Estados latinoamericanos trataron
de desarrollar una poltica de no dependencia
del capital estadounidense. Con ese fin buscaban
crear una competencia entre capitales extranje-
ros, que hiciera posible formas distintas de parti-
cipacin del capital nacional y permitiera tam-
bin formas de regulacin y relacin tecnolgica
distintas, como por ejemplo, la desagregacin de
"paquetes tecnolgicos", la posibilidad de desa-
rrollar tecnologas intermedias, u otras opciones.
Hecho un balance retrospectivo global, los
analistas concuerdan en que las polticas de aso-
ciacin con el capital extranjero no prosperaron
en la medida esperada. Por ese motivo, se ha
replanteado la tesis de que la creacin de espacios
de desarrollo del capital local, sea ste privado o
estatal, sigue dependiendo en gran parte de la
existencia de algunos lineamientos proteccionis-
tas, de polticas pblicas resueltas y de apoyo del
Estado.
Por ltimo, nos referiremos a uno de los
hechos de mayor inters en el momento actual.
Es bien sabido que durante una parte del decenio
de 1970 la expansin de las economas nacionales
(pblicas o privadas) en Amrica Latina se debi
principalmente al mayor financiamiento de la
banca internacional. En muchos casos, gracias al
crdito, las empresas extranjeras participaron en
REVISTA DE LA CEPAL N" 38 / Agosto de 1989
reas reservadas habitualmente al Estado. Los
mecanismos ms usuales que se utilizaron para
concretar esta participacin fueron los contratos
de coproduccin, la prestacin de servicios tec-
nolgicos, de servicios de comercializacin y el
suministro de mquinas e insumos. La participa-
cin extranjera as obtenida afect de hecho la
autonoma de las actividades econmicas em-
prendidas.
Ahora bien, no slo es necesario destacar que
una cierta forma de funcionamiento del capita-
lismo transnacionalizado y en cierto modo, de
dependencia pone en peligro o disminuye la
autonoma y el poder del Estado, sino que algu-
nos grupos internos, principalmente los que pro-
pician estrategias de exportacin a ultranza, re-
fuerzan esta tendencia al oponerse a lo que consi-
deran intervencin estatal perniciosa. Los aspec-
tos que para estos grupos revisten mayor grave-
dad son, en primer trmino, los que se refieren al
comercio internacional, puesto que a su juicio, la
intervencin se traduce en restricciones que tien-
den a aislar la economa nacional del resto del
mundo; en segundo trmino, la fijacin interna
de precios y salarios, porque consideran que ori-
ginan rigideces en los mercados de factores y
productos y una desorganizacin general de los
precios relativos. El resultado sera una elevada
inflacin, la que a su vez se mantiene por la
aplicacin de polticas fiscales, monetarias y sala-
riales incoherentes; y, en ltimo trmino, la pro-
duccin directa por empresas estatales, por con-
siderarla nociva. Sealan que sta es ineficiente y
subvencionada, con precios artificialmente bajos
que necesariamente redundan en dficit presu-
puestario. En general, opinan que la interven-
cin estatal es ineficiente y daina para el
"verdadero desarrollo". La estrategia que propo-
nen dichos grupos pone nfasis en la necesidad
de que el Estado se retire del mercado, se elimi-
nen las restricciones al comercio internacional as
como las denominadas "rigideces" internas, se
haga uso de los instrumentos de poltica (genera-
les e indirectos) para contener la inflacin y se
promueva la orientacin hacia la exportacin. La
aplicacin de esa estrategia implica tambin, por
cierto, una "poltica estatal", de modo que el pro-
blema concreto es quin determina las acciones y
omisiones del Estado y cmo las determina. No se
trata, entonces, de que en el plano analtico se d
por sentada la prescindencia del Estado, sino de
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
determinar quin lo orienta y en funcin de qu
polticas.
Es as, por ejemplo, que debido al tipo de
articulacin vigente con el exterior se han experi-
mentado fuertes presiones que han obligado a
algunos Estados a aplicar una poltica de ajustes
recesivos, en los que se combinan restricciones de
la demanda y reorientaciones de la estrategia de
crecimiento, intentos de promocin del ahorro
interno y la inversin y expansin de las inversio-
nes. De hecho se han impuesto restricciones a las
II
El Estado y la economa nacional
La discusin sobre el papel del Estado en la mar-
cha de la economa pone de relieve en las circuns-
tancias actuales aspectos distintos a los que capta-
ron el inters en el debate que tuvo lugar en la
primera mitad de los aos ochenta. Influye en
esto la mayor nitidez con que se percibe la coyun-
tura de cambio a nivel mundial, tanto por las
inevitables transformaciones tecnolgicas como
por el reordenamiento del conjunto de relacio-
nes econmicas nacionales e internacionales. Por
lo dems, en el plano poltico se vive en la regin
un momento de cambio, cuyo signo parece ser el
de la democratizacin, lo que fuera de su rasgo
positivo presenta tambin las dificultades y con-
flictos inherentes a ese tipo de procesos.
Como fruto de la experiencia de la crisis de
los aos ochenta y debido a la mayor conciencia
de los desafos que se enfrentan, parece existir en
el momento actual un cierto consenso en que los
gobiernos deben promover polticas cuyos objeti-
vos principales sean reanimar el proceso de acu-
mulacin, restablecer la capacidad de crecimien-
to y alcanzar el desarrollo.
El tema central en debate es la magnitud del
esfuerzo que se requiere para lograr esos objeti-
vos y, de manera no tan explcita como sera
necesaria, preguntarse quin o qu fuerza so-
cial es capaz de realizarlo.
Por otra parte, dado el proceso de democra-
tizacin a que se ha hecho alusin, el objetivo de
desarrollo que se persigue debe encerrar dimen-
siones de equidad y, por consiguiente, continan
73
reservas internacionales netas, se ha determina-
do el dficit mximo en cuenta corriente, las
polticas cambiarias y arancelarias, el dficit
mximo del sector pblico no financiero, las tari-
fas de las empresas pblicas, las tasas mximas de
inflacin y el control del aumento de salarios
mediante la no reajustabilidad de los mismos.
Con esta lista, bastante comn, de las condiciones
de negociacin externa se quiere mostrar el gra-
do de dependencia a que puede llegar la poltica
estatal.
siendo relevantes temas como la distribucin del
ingreso y el nivel de consumo de los sectores
populares. Adems, la equidad no es slo un
requisito de los objetivos de democratizacin sino
tambin un elemento clave para la marcha mis-
ma de la economa puesto que la cohesin social,
que la equidad hace posible, tiene un papel cru-
cial en el desarrollo econmico.
El nivel de consenso al que se hizo referencia
no est exento, sin embargo, de zonas de polmi-
ca e incluso de conflicto respecto al modo de
alcanzar esos objetivos. No son desdeables las
presiones tanto externas como internas respecto
a puntos fundamentales que dicen relacin con
la posibilidad de cumplirlos. La discusin se re-
fiere al nivel y composicin del gasto pblico, al
monto del dficit fiscal y al tipo y posibilidades de
endeudamiento.
Sin embargo, por la experiencia adquirida
en los ltimos aos, se ha recuperado como fun-
cin necesaria del Estado la de modificar algunos
resultados negativos, tanto econmicos como so-
ciales, que derivan de una economa de mercado,
teniendo en cuenta las condiciones reales en que
en la actualidad ella opera.
Concretamente, debido a los desafos de la
crisis y a la inminente transformacin tcnico-
econmica es casi inevitable que el Estado partici-
pe en la formulacin de criterios para la asigna-
cin de recursos. Para que un sistema democrti-
co funcione deben hacerse presentes las deman-
das de los distintos sectores y, adems, el compor-
74
tamiento de los gobiernos debe sancionarse pe-
ridicamente por medio del voto poltico. Esto
obliga al Estado a formular explcitamente una
poltica de desarrollo que tenga en cuenta los
intereses de los distintos grupos sociales y fomen-
te una capacidad real para satisfacerlos; adems,
y sobre todo en las condiciones actuales, los go-
biernos debern replantearse el tema de la distri-
bucin del ingreso y especificar el tipo de polti-
cas que proponen para tal efecto.
Frente a esa necesidad de accin del Estado
se siguen formulando constantemente criterios
que destacan la conveniencia del predominio de
las relaciones de mercado. Como contrapartida,
es de sealar que una accin decidida del Estado
supone la aceptacin de que cabe a ste formular
los criterios para la asignacin de recursos; ade-
ms, si realmente se pretende atender la deman-
da de los sectores menos favorecidos hay que
poner en marcha polticas destinadas expresa-
mente a mejorar la distribucin del ingreso.
Es necesario insistir en que el mercado re-
produce en su funcionamiento la forma de po-
der social imperante y, siendo esto as, si se deja al
mercado la asignacin de recursos cabe esperar
que stos Huyan hacia los sectores que tienen
poder o a las actividades que a stos interesan. Es
un hecho que el mercado, como relacin social,
reproduce constantemente la diferenciacin so-
cial, por lo que sin una accin deliberada que, por
ejemplo, mediante mecanismos directos o indi-
rectos distribuya el ingreso, la situacin de los
sectores menos favorecidos no puede expresarse
positivamente en el mercado.
Una poltica de accin estatal supone, enton-
ces, una poltica intencional de desarrollo tanto
econmico como social, lo que implica, segn la
terminologa en boga, una "imagen-objetivo" de
sociedad. Se supone o preconiza, por consi-
guiente, un tipo de accin econmica cuya racio-
nalidad es la adecuacin de los medios que en
este caso son en un sentido amplio polticas
para el logro de los fines.
El punto de vista opuesto plantea que la asig-
nacin ms eficiente de los recursos se logra por
el propio funcionamiento del mercado y que la
sociedad en su conjunto se puede beneficiar de
l.
Junto a la "racionalidad del mercado" (que
debe recordarse que slo es racional como su-
puesto terico), los partidarios de esa perspectiva
REVISTA DE LA CEPAL N 38 / Agosto de 1989
tienden tambin a afirmar que el gran agente del
dinamismo econmico es el empresario a quien,
por lo dems, tambin se lo ve muy a menudo en
su condicin tpico-ideal schumpeleriana.
El modelo que desde esa postura terica se
preconiza es el de las empresas de ms alta pro-
ductividad y ms dinmicas. La opcin formula-
da es intentar acercarse lo ms posible a la racio-
nalidad que surge del clculo econmico de di-
chas empresas. Conviene, no obstante, anotar
que no hay estudios serios de lo que realmente es
el "clculo econmico" de esa categora de em-
presas en Amrica Latina; quiz surgira una
serie de sorpresas si esos estudios se realizaran.
En la frmula reseada, el Estado tiene como
tarea primordial velar por el funcionamiento del
mercado, aunque no queda muy claro si debe
velar por el sistema de poder que el mercado real
significa o si se trata de adecuarlo a las condicio-
nes que la teora supone.
Las posiciones menos extremas con respecto
a quin corresponde la preeminencia en la deter-
minacin de las orientaciones econmicas han
tratado de buscar un equilibrio entre lo pblico y
lo privado, esto es, entre el papel del Estado y el
del mercado. El supuesto en que se apoya tal
posicin, o quiz ms bien la intencin que en ella
subyace, se refiere a la posibilidad de aprovechar
los aspectos positivos de cada uno de ellos. Si as
se hiciera, se cree que se facilitara la complemen-
tacin y, mejor an, se evitaran las consecuen-
cias negativas que se supone derivan de un pre-
dominio excesivo de algunos de ellos.
Esta propuesta de conciliacin parece tener
una gran dosis de sensatez y racionalidad pero,
en la prctica, es muy difcil conciliar el poder que
se constituye en el mercado con el poder que se
constituye en el Estado o, mejor dicho, mediante
las relaciones sociales que tienen lugar en el mer-
cado o las referidas al Estado. El hecho concreto
es que a menudo las relaciones de conflicto entre
ambas formas de constitucin de poder fueron
siempre ms importantes que los planteamientos
de estricto carcter tcnico-neutral.
Desde un punto de vista sociopoltico, lo pa-
radjico en Amrica Latina es que muchas veces
las propuestas que subrayaban la necesidad de
accin del Estado se fundaban en la idea de que
ste poda contribuir a desarrollar un "capitalis-
mo nacional" y, por consiguiente, un vigoroso
grupo empresarial privado.
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
Los desafos que se planteaban significaban
transformar las relaciones sociales para hacerlas
plenamente capitalistas o convertir en capitalis-
tas las relaciones sociales. En general, se conside-
raban problemas claves en la poltica de desarro-
llo: a) la transformacin de la relacin externa de
modo que fuera posible un desarrollo ms aut-
nomo; b) la transformacin de la relacin interna
y de manera muy especial la estructura agraria;
no es un hecho arbitrario que constantemente se
la motejara de feudal, semifeudal, precapitalista
o con otros trminos equivalente; y c) se supona
que el Estado deba impulsar las transformacio-
nes que en otras partes haba realizado la burgue-
sa capitalista, pero al mismo tiempo deba tratar
de formar un sector de "empresarios capitalistas
nacionales".
Sin embargo, el aparente consenso se rompa
cuando se insinuaba que era necesario establecer
el "conjunto de relaciones capitalistas" que carac-
terizan una sociedad moderna. Esto es, cuando se
preconizaba la necesidad de fortalecer la capaci-
dad de organizacin sindical, de establecer un
sistema de relaciones sociales laborales, no tradi-
cionales ni autoritarias ni paternalistas, y otros
rasgos de la sociedad moderna. Impulsar dichas
transformaciones supone conflictos y muchas ve-
ces las demandas de los nuevos sectores se con-
tradicen con los objetivos e intereses de los pre-
tendidos "empresarios capitalistas".
La polmica Estado versus mercado puede
obscurecer el hecho innegable de que siempre al
Estado, independientemente de cuan capitalista
o "libreempresista" sea la sociedad, tiene la fun-
cin de establecer el marco institucional en que el
capitalismo opera. El hecho concreto es que en
una sociedad capitalista el Estado legitima las
relaciones sociales. Ciertamente, puede introdu-
cir correcciones y reformas pero bsicamente
asegura el funcionamiento del sistema.
En Amrica Latina, en cierta medida, al Esta-
do le ha correspondido la funcin de "instaurar
el capitalismo" y esto implica un hecho interesan-
te. La propuesta de una sociedad capitalista por
parte del Estado significaba que sta deba for-
mularse para la sociedad en su conjunto, lo que
de hecho requera que se explicitara un plan de
desarrollo. Por consiguiente, se trataba de una
sociedad capitalista que, no obstante, incorpora-
ba la idea de un Estado planificador. Los instru-
mentos utilizados para cumplir esa tarea eran
75
principalmente los monetarios, fiscales, cambia-
rios y arancelarios.
Sin embargo, el supuesto principal y por lo
dems lgico si se piensa en una sociedad capita-
lista era que la realizacin directa de la activi-
dad econmica deba permanecer de preferencia
y principalmente en manos privadas. Como se ha
sealado, en los planteamientos originales la acti-
vidad estatal era complementaria y aplicable slo
cuando fuera estrictamente necesaria.
El problema sigue siendo siempre cmo ha-
cer coincidir los "objetivos generales", es decir,
aqullos vlidos para el conjunto de la sociedad,
con los objetivos particulares de los empresarios.
Slo en teora poda afirmarse la exacta coinci-
dencia entre inters general e inters particular,
puesto que all se planteaba la correspondencia
entre ambos en un plano de alta abstraccin,
bastante alejado de la cotidianeidad del choque
de intereses inmediatos.
Si se revisa la historia latinoamericana, por lo
general cada transformacin que impuls el Es-
tadio dio origen a situaciones de conflicto. El
propsito de convertir la sociedad latinoamerica-
na en una sociedad industrial moderna implica-
ba necesariamente la transformacin de la es-
tructura tradicional y, por ende, era casi inevita-
ble una pugna con los intereses vinculados a ella.
La misma idea de elaborar un plan vlido para el
conjunto de la sociedad supona adems de la
difcil tarea de compatibilizar intereses una re-
distribucin de las cuotas de poder econmico y
social, transformacin que difcilmente sera
aceptada en forma pacfica.
Las tareas de desarrollo que se proponan,
suponan esforzarse en mbitos como acumula-
cin de capital, proteccin y fomento de la indus-
trializacin, atenuacin de la vulnerabilidad ex-
terna, creacin de infraestructura, estmulo y
orientacin del cambio tecnolgico. Ninguna de
estas opciones era ni es socialmente neutral. La
modalidad que toman estos procesos incide con
fuerza en los poderes econmico-sociales consti-
tuidos y, por ende, afectan la situacin social.
En suma, la accin econmica del Estado, en
la medida en que ste se propone introducir una
transformacin estructural, lleva aparejada la
necesidad de resolver los conflictos que dicha
transformacin provoca o de intervenir en ellos.
Lo importante es que, al ser el Estado el agente
de la transformacin, tiene que resolver dentro
76
de l los conflictos de intereses que se producen
en la sociedad.
Si se considera el proceso histrico inmedia-
to, es notorio el hecho de que los problemas se
agudizaron an ms a medida que el proceso de
desarrollo y crecimiento econmico adquiri im-
pulso. El problema ya no pas a consistir slo en
enfrentar a la sociedad "tradicional" y a los inte-
reses que la representaban sino que, dado el esti-
lo de desarrollo vigente en Amrica Latina, se
manifestaron con fuerza las conocidas tenden-
cias a la concentracin social y regional del po-
der, la riqueza y el ingreso, con su contrapartida
de exclusin de los frutos del crecimiento de
vastos grupos sociales. No era, por tanto, de ex-
traar que en estas circunstancias bastaran pocos
ingredientes para exacerbar los conflictos socia-
les. En tal situacin la duda que siempre asalta es
cules son las posibilidades de planificacin y
concertacin econmica y social en un contexto
como ese.
En concreto, la capacidad de accin econ-
mica del Estado en un sistema capitalista como el
latinoamericano, que quiere encuadrarse en un
sistema democrtico, est estrechamente ligada a
su capacidad poltica, entendida sta fundamen-
talmente como la capacidad para lograr algn
tipo de acuerdo y de apoyo social que haga posi-
ble alcanzar objetivos econmicos colectivos.
Debido a la particular estructura econmico-
social de Amrica Latina y al contexto en que se
sita, las relaciones sociales son difcilmente ar-
monzales. El Estado ha tratado muchas veces
de contrarrestar lo que puede considerarse como
orientaciones puramente particularistas del sec-
tor privado, particularismo que por las con-
diciones actuales difcilmente se resuelve en
inters general. Los mecanismos que el Estado ha
promovido con esa finalidad han sido a menudo,
la inversin directa de tipo productivo, los meca-
nismos financieros pblicos y algn grado de
control del sistema financiero privado.
En tal sentido, los instrumentos de poltica
econmica resultan claves para dar al conjunto
de la economa, mediante la accin del Estado,
un sentido de satisfaccin del inters general.
Pero tambin hay otras funciones del Estado,
particularmente las polticas sociales, que contri-
buyen a la marcha del sistema econmico. La
satisfaccin de las demandas de los grupos me-
dios y populares, agrarios y urbanos, fuera del
REVISTA DE LA CEPAL N " 38 / Agosto de 1989
beneficio inmediato que les reporta, contribuye a
mantener un cierto grado de armona social y a la
vez a legitimar el Estado y el sistema econmi-
co-social en su conjunto. Claro est que las polti-
cas sociales no slo cumplen una funcin de legi-
timacin; muchas de ellas contribuyen, por ejem-
plo, a aumentar la productividad del trabajo.
Incluso se podra a r g u m e n t a r que muchos
proyectos y servicios vinculados a las polticas
sociales significan de hecho para el sector capita-
lista la posibilidad de disminuir los costos de re-
produccin de la fuerza de trabajo.
No obstante lo dicho, en Amrica Latina la
accin del Estado en el mbito econmico ad-
quiere formas diversas, de acuerdo con cada
pas. El modo de produccin es comn, esto es,
capitalista; sin embargo, se ha diversificado en
distintas y particulares formas de desarrollo que
constituyen situaciones capitalistas especficas.
Se pueden constatar, por lo tanto, patrones hist-
ricamente distintos de formacin del sistema
productivo, distintos modelos de acumulacin y
distintas estructuras de clases dominantes y de
organizacin del poder. Esta diversidad tiene,
por consiguiente, como consecuencia, formas di-
versas de constitucin del Estado, de su papel
econmico y del tipo de articulaciones que esta-
blece con la estructura de clases y con la sociedad.
El hecho de que la actividad econmica del
Estado se desarrolle en un sistema capitalista no
es bice para tener en cuenta las diferencias en-
tre la economa privada y la economa estatal. Si
nos atenemos a la teora, la economa de mercado
debiera satisfacer las demandas de los indivi-
duos, aunque de hecho no son ajenas a este tipo
de economas las acciones de "grupos" de distinta
ndole que se imponen al "individuo". Por otra
parte, el mercado tambin expresa un sistema de
relaciones sociales de produccin y entre ellas es
particularmente importante la que se establece
entre los propietarios y los no propietarios de
medios de produccin. En teora tambin, en la
economa estatal las demandas no son de indivi-
duos sino que son demandas socialmente expre-
sadas. Adems, supuestamente, la relacin entre
los que participan en la economa estatal no es
una relacin entre propietarios y no propietarios
de medios de produccin puesto que, por lo me-
nos tericamente, la propiedad es social por me-
dio del Estado. En suma, tanto mediante el mer-
cado como mediante el Estado se constituyen
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
formas de relacin social y de poder, cada una
con sus propias modalidades y especificidades; el
problema en Amrica Latina y en cualquier
economa mixta es hacer compatibles estas for-
mas de poder y establecer relaciones entre ellas.
En Amrica Latina, en muchos casos se dio
una expansin de las empresas estatales, las que
llegaron a tener una base propia de acumulacin.
Esto significaba la ampliacin del poder econ-
mico del Estado y por ende de su burocracia, la
que en situaciones extremas pas a gestionar el
sector pblico como su propio inters.
En cuanto a la dificultad de compatibiliza-
cin a que se hizo referencia, pareciera que se ha
tratado de zanjarla por lo menos en los ltimos
tiempos en algunos pases mediante la aplica-
cin en la gestin de las empresas estatales de
criterios muy prximos al empresarial privado.
El sector empresarial privado, por su parte,
no deja de tener inters en la accin econmica
estatal. No es poco frecuente que trate de traspa-
sar al Estado los costos de inversin reproduc-
tiva u otra en los momentos de contraccin.
Tambin en esos momentos procura que la in-
versin estatal que se mantiene sea la ms favora-
ble para ellos e intenta, por consiguiente, definir
"prioridades" de inversin. Asimismo, ejerce
presiones para traspasar el costo social de la con-
traccin al Estado y para que ste formule polti-
cas que le permitan mantener bajos los costos
sociales. En los momentos de expansin, como es
de suponer, surge nuevamente el inters capita-
lista en la inversin y la preocupacin mayor del
sector privado pasa a ser que el Estado "no inva-
da sus reas de inversin".
Si ejemplos como los anteriores y se po-
dran aducir muchos otros prueban que existe
una relacin entre el sector privado y el Estado, el
problema principal sigue siendo a pesar de
todo la compatibilizacin de intereses. De aqu
la importancia de que el Estado elabore un marco
formal dentro del cual se desarrollen las activida-
des econmicas. De hecho, se trata de lograr un
acuerdo cuya modalidad no puede ser meramen-
te poltica, en el sentido del patrn parlamenta-
rio. Si fuera un acuerdo puramente "parlamen-
tario" influiran decisivamente en l la compe-
tencia partidista, el calendario electoral, los crite-
rios regionales y muchos otros. Tampoco es dif-
cil que en ese tipo de acuerdo tiendan a predomi-
nar intereses especficos y visiones de corto plazo.
77
Para la elaboracin de un marco que compa-
tibilice intereses se ha propuesto en ocasiones,
como solucin, tratar de combinar la representa-
cin parlamentaria con una representacin cor-
porativa. Pero como muchos autores sealan, la
representacin corporativa en Amrica Latina
tiene poco o nada de transparente. A menudo
toma la forma de lobby y se ejerce directamente en
el ministerio correspondiente.
Con fines expositivos, podra sealarse que
una caracterstica importante del Estado latinoa-
mericano es que, a diferencia del "Estado capita-
lista puro" (como "tipo ideal"), posee un sector
productivo propio. Cuando la base de acumula-
cin es slo privada, el Estado depende de ella
puesto que sus recursos los obtiene mediante la
imposicin fiscal u otra va similar. Cuando eso
ocurre, quien ejerce el poder del Estado se inte-
resa bsicamente en promover las condiciones
ms favorables a la acumulacin privada, de la
cual depende en gran parte su poder. En tal caso
sealan los analistas la accin del Estado diri-
gida a expandir la acumulacin privada no deri-
va necesariamente de modo directo de un con-
trol que la clase capitalista ejerce sobre el aparato
del Estado.
En el caso de las economas mixtas como lo
son la mayora en los pases latinoamericanos,
stas se caracterizaran por la existencia de dos
lgicas. Una de ellas, estrictamente econmica,
regira en el mbito del mercado y sera expre-
sin del sector privado; la otra, sera una lgica
poltica, que tendra lugar en el mbito estatal.
En el primero de los mbitos, la conducta de los
actores estara orientada por el inters de la ga-
nancia; en cambio, en el mbito del Estado, pre-
dominara el objetivo poltico.
Uno de los intentos de articular esas dos lgi-
cas ha sido la planificacin. Esta, ms all del
"Plan libro", debera haber sido un mbito en
donde poder resolver los conflictos de la esfera
econmica y hacerla compatible con los objetivos
polticos. Sin embargo, para que la planificacin
pudiera operar era importante entre otros re-
quisitos modificar la estructura burocrtica e
incluso era muy necesario cambiar la orientacin
de la tecnocracia. Con todo, a menudo ni siquiera
se logr integrar la burocracia con la tecnocracia.
Tambin contribuy a la ineficiencia de la plani-
ficacin la forma de lobby de las organizaciones
78
corporativas, fenmeno al que ya se hizo alusin.
Otro factor fue el sistema poltico, y sobre todo la
estructura predominante de los partidos, que no
superaban sus rasgos de clientelismo, caudillis-
mo y otros vicios, puesto que con tales sustentos
era muy difcil lograr un acuerdo poltico y un
relativo marco de estabilidad que todo ejercicio
de planificacin requiere. En la experiencia lati-
noamericana predomin, incluso a nivel del
"gobierno", una lgica de coyuntura con lo que la
lgica de la planificacin adquira contenidos di-
ferentes y cambiantes segn las situaciones.
Las consideraciones expuestas avalan el jui-
cio de los especialistas respecto a que el problema
de la "accin econmica del Estado" no es slo un
problema de eficiencia tecnoburocrtica sino que
supone intrincadas relaciones de poder. Los ana-
listas, en esa perspectiva, consideran que los de-
safos que hoy se presentan suponen: a) que pro-
piciar formas de crecimiento distintas de la actual
entraa cambios en las relaciones sociales y una
accin decidida del Estado para favorecerlas y
hacerlas posibles; b) que la tendencia a la concen-
tracin y a la marginacin que se observa en
Amrica Latina, deja fuera del "mercado" a un
III
El Estado y el sistema de relaciones sociales
No es fcil atribuir la dinmica de las relaciones
sociales, y por lo tanto de la transformacin so-
cial, exclusivamente al sistema de relaciones eco-
nmicas. Nadie discute, por ejemplo, la significa-
cin que adquieren en muchos pases de la re-
gin los sistemas de diferenciacin a base de et
nias, la importancia de los niveles y tipos de cultu-
ra y los conflictos que se producen entre las per-
sonas que estn incorporadas al sistema socio-
econmico predominante y las que estn margi-
nadas de l. Adems, como muchos autores sea-
lan, debido al carcter dependiente de la econo-
ma latinoamericana, la dinmica del cambio
econmico suele ser ms una dinmica externa
que interna.
Segn algunos analistas, el resultado de esta
situacin ha sido un cierto tipo de "desarticu-
lacin social". Con esta expresin se ha querido
REVISTA DE LA CEPAL N" 38 / Agosto de 1989
conjunto de personas, hecho que origina una
divisin del trabajo en "formal" y "no formal".
Ante esa situacin, el problema poltico-eco-
nmico del Estado no es slo asegurar el funcio-
namiento del "mercado formal" sino adems re-
solver los conflictos entre las dos formas de divi-
sin social del trabajo con todas sus consecuen-
cias; c) que la existencia de una economa mixta
plantea como problema clave definir la forma
que debe tomar la economa estatal, lo cual supo-
ne la definicin, por parte de la sociedad, del tipo
de relacin social que corresponde al "modo de
produccin estatal". Es ste similar al modo de
produccin de la empresa capitalista? Es distin-
to?, y si lo es, cmo y en qu?; d) si se considera la
economa estatal como el sector socializado de la
economa, debiera suponerse que la institucin
que lo expresa es el plan, tal como en la economa
privada la institucin es la empresa, y lo funda-
mental, la gestin del empresario. Aqu surgen
los siguientes interrogantes: cmo se constituye
el plan en el sector socializado?, cul es su forma
de funcionamiento?, y cules sus modalidades
de direccin y de participacin en la definicin
de metas o en la gestin?
significar que ios problemas vinculados a las rela-
ciones de produccin son distintos a los que deri-
van del mantenimiento y cambio del orden so-
cial.
Si se toma como pauta de comparacin un
sistema capitalista no dependiente, se observa
que en ste el Estado interviene con el propsito
de asegurar el orden social, vale decir, la repro-
duccin de la sociedad como tal. Esto se vincula
estrechamente con las relaciones de produccin,
que en el caso de un sistema capitalista, son por
esencia "privadas". En Amrica Latina, en cam-
bio, el Estado interviene en las dos esferas. En el
mbito econmico, debido a que mediante su
gestin adeca la situacin interna a la dinmica
del cambio que, se reitera, es principalmente
externa; y en el mbito "social", puesto que es l
quien legitima y regula el orden poltico-social.
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
Por consiguiente, ha surgido una importante bu-
rocracia y algo que es a la vez una imagen y una
ideologa pero que tambin tiene dimensiones
concretas de realidad y que un autor ha denomi-
nado "funcin de Estado". Su expresin se justi-
fica porque la mayor parte de las veces el Estado
o los hombres del Estado son los que llevan a cabo
los grandes procesos de transformacin.
Lo expuesto no significa suponer que no
haya una relacin entre el Estado y las clases o
grupos dirigentes. Segn algunos analistas, en
Amrica Latina a menudo la accin del Estado
"recubre" la accin de estas clases o grupos y de
este modo aparece en los hechos como el agente
histrico del cambio social.
Dadas esas circunstancias, para analizar la
importancia del papel del Estado para el conjun-
to de las relaciones sociales habra que superar
un enfoque demasiado simplificador segn el
cual ste slo sera el instrumento de ejecucin de rrollo y complejidad de la sociedad civil. A su vez,
la poltica de una determinada coalicin de po-
der. De acuerdo con los estudios realizados en
Amrica Latina, el Estado es en muchos casos un
actor social ms. Se ha insistido en que su papel
en la mantencin del orden social es fundamen-
tal pero que tambin lo es en la transicin de un
tipo de crecimiento y desarrollo a otro, aun en el
marco del sistema capitalista.
Como sostienen algunos autores, en Amrica
Latina el Estado y su burocracia desempean,
tanto en la gestin de la economa como incluso
en el proceso de acumulacin, un papel sui generis
que, exagerando, podra caracterizarse como
sustituto de una clase hegemnica. Esto derivara
del carcter que tiene en la regin el proceso
mismo de desarrollo econmico, por la constante
necesidad de adaptarse a la evolucin y coyuntu-
ra del centro capitalista. Como se ha sealado,
ese hecho afecta los procesos tanto de crecimien-
to como de diferenciacin del sistema productivo
interno. Esa sensibilidad de la economa a la rela-
cin externa y la urgente necesidad de acomodo
dan lugar a rpidos procesos de desorganizacin
y reorganizacin de la estructura econmica de la
periferia. Los analistas, por consiguiente, plan-
tean que esa situacin dificulta el proceso de
sedimentacin de las clases dominantes en "bur-
guesas" y, por consiguiente, es an ms difcil
que esas clases puedan elaborar un proyecto his-
trico de largo plazo. Las opciones que le quedan
al Estado son, expresar en su gestin y carcter
79
esa misma inestabilidad o bien, como se indic al
comienzo, suplir la falta de eficacia "social" de
una clase legtimamente burguesa.
Una vez constatada la importancia que ad-
quiere el Estado en Amrica Latina es posible
suponer su predominio sobre la sociedad civil. Es
decir, el Estado no es slo la expresin poltica de
la sociedad y del poder que existe en ella sino
que, adems, organiza el conjunto de la sociedad.
Todo observador de Amrica Latina puede dar-
se cuenta de la constante presencia del Estado en
el conjunto de las relaciones sociales; sin embar-
go, no sera acertado afirmar que el desarrollo
del Estado en la regin haya tenido lugar en total
desmedro de la sociedad civil. Una breve revista a
la historia contempornea de Amrica Latina
basta para enterarse que su gestin ha sido casi
decisiva en la formacin del sistema urba-
no-industrial, que ha resultado en mayor desa-
como consecuencia de esta evolucin, han surgi-
do grupos empresariales, industriales, comercia-
les, financieros o de otro tipo y se han desarrolla-
do y diversificado los sectores medios y de grupos
obreros y urbano-populares. Es interesante des-
tacar que, en muchos casos, el Estado ha tenido
un papel importante incluso en la promocin de
la capacidad de organizacin.
De modo, entonces, que no es apropiado
hablar de ausencia de sociedad civil, aunque esto
no implica que se trata de una estructura social
carente de problemas. La relacin Estado-socie-
dad es muy compleja en Amrica Latina por lo
complicados que son, por una parte, el proceso
ya sealado de frecuente desarticulacin-articu-
lacin de las relaciones sociales y, por otra, la
presencia en el sistema econmico nacional de
grupos externos que a menudo controlan una
parte muy importante de l. La influencia de
estos grupos en muchos pases de la regin es
decisiva y su peso se ha cimentado, tanto en el
sistema productivo como en las condiciones que
influyen determinantemente en el proceso de
acumulacin. El poder econmico de estos gru-
pos tiene una correlacin poltica, pero su forma
de concrecin difiere de la de los actores nacio-
nales.
Con referencia al proceso histrico reciente,
en la formacin del aparato del Estado, en la
mayora de los pases de la regin desempearon
un papel de extraordinaria importancia los de-
80
nominados sectores medios. Entre esos grupos
hubo un alto grado de conciencia de la crisis en
que estaba el modo de dominacin oligrquica y
adems se perciban las consecuencias econmi-
cas y sociales de ese modo de relacionamiento
externo. Esos sectores no slo contribuyeron a la
formacin del aparato del Estado que se consti-
tuy a partir de la crisis oligrquica sino que
adems fueron decisivos en la creacin de los
partidos polticos que fueron la base de sustenta-
cin del Estado. Tambin tuvieron un papel im-
portante en la organizacin de las reivindicacio-
nes y demandas de la sociedad civil al Estado,
muy particularmente de los propios sectores me-
dios y en cierta medida de los sectores populares,
sobre todo urbanos. Sin embargo, es posible sos-
tener que, en muchos casos, debido a la compleji-
dad cada vez mayor de la sociedad civil que
signific mayor desarrollo y poder de los grupos
empresariales, la presencia de las transnacio-
nales, el robustecimiento de la organizacin y
capacidad de demanda de los sectores populares,
todo lo cual implica una transformacin del ca-
rcter y sentido de los conflictos sociales, han
restado importancia a los sectores medios tal co-
mo eran conocidos. En cambio, ha pasado al pri-
mer plano un grupo tecnocrtico incluso a ve-
ces militar que parece ms ligado a la nueva
estructura del poder econmico y que, en mu-
chas circunstancias, desplaza a los antiguos secto-
res medios burocrticos y redefine el carcter de
los principales partidos polticos.
Se considera necesario insistir en la extra-
ordinaria complejidad de la relacin Estado-so-
ciedad civil en Amrica Latina. En el plano
econmico, el Estado es a la vez Estado produc-
tor, como se ha sealado, por lo que penetra de
modo muy directo en la sociedad. A la inversa, las
pugnas y conflictos que tienen lugar en la socie-
dad se expresan en el interior del Estado y ste no
puede concebirse ajeno a ese tipo de pugnas. No
existe una pretendida "neutralidad" del Estado,
pero tampoco ste es la expresin de un solo
segmento de la sociedad. En el interior mismo
del Estado se hace presente la pugna poltica real
de la sociedad.
Por todo lo anterior, resulta necesario anali-
zar el conflicto social para comprender cabal-
mente el carcter del Estado en Amrica Latina.
No se puede negar la importancia de los conflic-
tos que se producen entre los distintos sectores
REVISTA DE LA CEPAL N" 38 / Agosto de 1989
de los grupos econmicamente dominantes co-
mo, por ejemplo, entre grupos exportadores e
importadores, o los que se originan a veces entre
sectores productivos y sectores financieros; ni
tampoco de los que surgen entre sectores empre-
sariales y sectores asalariados, ni de una serie de
otros de fcil deduccin y comprobacin. Pero
los analistas sealan que, adems de stos, se dan
otros tipos de conflictos que dividen a la sociedad
de manera distinta y que influyen directamente
en el carcter particular de la relacin Esta-
do-sociedad civil en la regin. En la mayora de
esos pases es manifiesta la profunda diferencia
que existe entre los distintos sectores de la socie-
dad respecto a la posibilidad de disponer o poder
tener acceso a los que se consideran servicios
bsicos (vivienda, salud, educacin). Esta dife-
rencia se debe a la desigual distribucin del in-
greso entre los distintos estratos sociales, pero
tambin se percibe dentro de cada estrato. Segn
los analistas, la posibilidad de tener o no tener
acceso a estos servicios determina modos de exis-
tencia radicalmente distintos, lo que puede pro-
ducir graves conflictos. El acceso o la posesin de
los servicios pasa a ser un privilegio, que unos
tratan de defender y los otros de alcanzar o, lo
que es ms importante, luchan contra l.
El no acceso a los servicios bsicos es particu-
larmente notorio entre las categoras populares.
Sobre todo cuando los afectados pertenecen a los
sectores urbanos pueden experimentar una sen-
sacin que por cierto no es puramente psicol-
gica de total distanciamiento de los valores que
se suponen bsicos en el resto de la comunidad.
Adems de sta, existe otra divisin que se da
entre los grupos cuya definicin como categora
social se relaciona estrechamente con su forma
de insercin en la divisin social del trabajo que
establece el sistema econmico y otras categoras
sociales, como las de mujer, juventud u otras,
cuyas demandas poseen una cierta especificidad,
distinta a la de las anteriores categoras y que
incluso, en ocasiones, puede ser contradictoria.
Tambin se producen antagonismos entre
las reivindicaciones que ataen al conjunto de la
sociedad como, por ejemplo, los derechos huma-
nos, la democratizacin poltica, la lucha contra
la inflacin y muchas otras, y las reivindicaciones
absolutamente particularistas. Siempre es difcil
conciliar el inters general con el inters de tipo
particular. El Estado tiende por lo comn a satis-
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
facer las demandas de las personas que estn
incorporadas a la organizacin formal del proce-
so econmico; esto es, las que participan en la
divisin social del trabajo formal. Las reivindica-
ciones de estos grupos estn claramente delimita-
das y particularizadas. Podra decirse que no slo
se articulan con mayor facilidad con el Estado
sino que en cierta medida son parte de la "lgica
de funcionamiento del Estado". En cambio, los
dems grupos mencionados tienden ms bien a
formar movimientos que ejercen presin social y
que constantemente chocan con el Estado. Tales
grupos tienden a quedar excluidos.
Se desprende de lo anterior que los conflictos
sealados se suscitan al nivel de la sociedad pero
se relacionan estrechamente con la posibilidad
de poder lograr o no algn tipo de vinculacin
con el Estado, que desempea un papel clave en
el relacionamiento social.
Es muy importante destacar que en Amrica
Latina el supuesto implcito en el crecimiento era
que ste haca posible la incorporacin social y en
ese proceso el Estado tena un papel primordial.
No obstante, en la prctica, el tipo de desarrollo
vigente ha dado lugar a formas muy claras de
exclusin. Esta simple constatacin da pie para
afirmar que lo que est en crisis en Amrica
Latina es una forma de relacin social asociada a
un tipo concreto de crecimiento.
Una consecuencia inmediata de lo anterior
es la necesidad de replantear el problema de la
participacin en Amrica Latina. Para muchos
analistas, se tratara de la restitucin del poder a
la sociedad civil, por parte del Estado. Este enfo-
que est muy vinculado a la tradicin anglosajo-
na segn la cual la "ciudadana" entabla una ne-
gociacin con el "soberano" a quien se limitan sus
IV
El Estado y el sistema poltico
Al analizar la relacin Estado-sistema poltico es
conveniente comenzar por un intento de diluci-
dar un tema polmico que al parecer mantiene
hoy su vigencia. Se trata de la difundida tesis
sobre la ingobernabilidad de la democracia.
En su versin ms generalizada, el supuesto
81
poderes. Pero el problema es distinto cuando el
Estado se constituye como instancia de "socializa-
cin"; en ese caso el tema es la participacin en el
poder del Estado.
En la relacin Estado-sociedad en Amrica
Latina el desafo que al parecer enfrenta el Esta-
do dado el nivel de desarticulacin y desagre-
gacin de la sociedad es cmo ampliar la parti-
cipacin de la ciudadana. Para ese efecto habra
que canalizar los intereses sociales e integrarlos.
En la prctica, stos se estructuran en distintos
niveles y a menudo son contradictorios entre s;
por lo tanto habra que organizarlos en agrupa-
ciones ms amplias y de mayor complejidad. Se-
gn los estudiosos del tema, se tratara de un
proceso de seleccin democrtico de demandas y
de un mecanismo permanente de concertacin
entre distintas fuerzas, con el propsito de lograr
intereses cada vez ms generales que se asienten
sobre una base cada vez ms consensual.
Las formas que tradicionalmente se conciben
como mecanismos de representacin y de partici-
pacin son, en primer lugar, las de tipo poltico.
En stas el ciudadano se expresa mediante el
ejercicio del voto o tambin por otras formas de
expresin de sus derechos polticos, entre ellas,
principalmente el derecho a participar y consti-
tuirse en partidos. Por medio de esos mecanis-
mos se contribuye a la formulacin de polticas.
Otra forma de participacin son los grupos y
organizaciones intermedias, pero para que stos
tengan xito es necesario que existan canales ins-
titucionales que den acceso a las instancias de
discusin del aparato del Estado. El punto clave
para la eficacia de la representacin es que las
fuerzas polticas y sociales y sus organizaciones
sean reconocidas como legtimas por el Estado.
principal de esa tesis es que el problema mayor
que enfrentan los Estados democrticos deriva
de una situacin de exceso de demandas. Esto
ocurre porque un sistema democrtico da lugar a
formas de participacin cada vez mayor de la
ciudadana y, por lo dems, el mismo sistema
82
democrtico fomenta esos procesos. Al ser posi-
ble una participacin ms amplia, tanto los gru-
pos sociales como incluso los propios individuos
aumentan constantemente sus demandas al go-
bierno. Los partidarios de la tesis sealan que en
las condiciones actuales las demandas son de tal
magnitud, diversidad y complejidad, que no
pueden ser procesadas ni menos an satisfechas
por el sector pblico. En esas circunstancias, la
sociedad corre el riesgo cierto de transformarse
en ingobernable.
En el anlisis de los procesos polticos latino-
americanos muchas veces han estado presentes,
con algunas variantes, reflexiones de ese tipo. A
menudo, la referencia ha sido el "populismo"
aunque, paradjicamente, en muchos casos los
regmenes populistas han distado de ser demo-
crticos, por lo menos formalmente.
La conclusin apresurada que podra deri-
varse de la constatacin de esa hiptesis, sera
que slo un rgimen autoritario y no participati-
vo podra asegurar la gobernabilidad. En estre-
cha asociacin con ese tipo ele planteamientos se
insiste en aplicar aun a riesgo de caer en for-
mas drsticas una ansiada disciplina social.
Claramente, el argumento asocia el incremento
de las demandas con la nocin de "desorden".
Eliminando las exageraciones, podra acep-
tarse como vlido el conflicto que se plantea.
Pero para orientar el anlisis conviene interro-
garse si la salida no estara ms bien en contra-
posicin con la respuesta apresurada en la bs-
queda de una mayor democratizacin y capaci-
dad de recepcin por parte del Estado. No se
tratara en ese caso de frenar las demandas sino
de ampliar la capacidad de satisfacerlas. Se inten-
tara percibir las dificultades no como derivadas
del "desborde reivindicativo" sin desconocer
que ste puede existir sino como producto de
la rigidez de los instrumentos destinados a aten-
derlas.
Un hecho mencionado reiteradamente se re-
fiere a los frecuentes procesos de estructuracin
y desestructuracin que experimentan las socie-
dades latinoamericanas. Una de sus consecuen-
cias es la rapidez con que ocurren los cambios y
transformaciones sociales en la regin. Pese a
que estos procesos son una realidad, en general
las instituciones polticas estn diseadas para
que el procesamiento de los cambios sea lento.
Puede pensarse como ejemplo en el tiempo que
REVISTA P E LA CEPAL N 38 / Agosto de 1989
duran los trmites institucionales y sistemas de
procedimiento que deben observarse para la dis-
cusin, aprobacin y puesta en marcha de una
ley. Adems, en muchos pases de Amrica Lati-
na los sistemas institucionales prevn un cambio
lento del poder poltico mediante sistemas que
distancian una renovacin institucional de otra,
de modo que las antiguas correlaciones de fuerza
permanecen como poder de freno ante nuevas
circunstancias. Como resultado de la lentitud de
procesamiento, el sistema institucional se ve a
menudo rebasado por el surgimiento de nuevas
demandas.
Tambin los desequilibrios de poder interno
dificultan el orden institucional del Estado. No
hay que olvidar que el modelo de desarrollo vi-
gente en Amrica Latina tiende a la concentra-
cin del poder econmico-social. Al haber des-
equilibrio de poder, los procesos de democratiza-
cin suelen plantearse como correccin de ese
desequilibrio y esto, muchas veces, da a la lucha
poltica un carcter extremadamente conflictivo.
En una situacin de rapidez de los procesos
de transformacin, de procesos constantes de
desestructuracin-estructuracin, y de grandes
desequilibrios de poder econmico y social, es
muy difcil que el conjunto del sistema sea consi-
derado "legtimo" segn una percepcin positiva
que surge de la misma relacin social. Puede
ocurrir que en otras sociedades, en donde los
distintos grupos y organizaciones (organizacio-
nes empresariales, sindicales, etc.) tienen fuerza
suficiente lo que significa que el conjunto de la
sociedad civil est organizado, el "acuerdo so-
cial" encuentre en el Estado slo un momento de
expresin. En ese caso, podra decirse que se
trata de una "legitimidad" que desde la sociedad
civil pasa al Estado. En Amrica Latina, en cam-
bio, la "legitimidad" (en su acepcin weberiana)
deriva en muchos casos de la capacidad del Esta-
do para organizar los diversos intereses y dirigir
la sociedad. Sobre todo la legitimidad pol-
tico-social se logra por la capacidad del Estado
para proponer y hacer efectivas polticas sociales
que atiendan, en parte por lo menos, las aspira-
ciones de las masas.
A pesar de esto, que pareciera ser evidente,
es notoria en Amrica Latina la crisis por la que
atraviesan las ideologas que ponen de relieve la
significacin del Estado. Esta crisis se manifiesta
en que estn en tela de juicio las ideologas que
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO IE. Faletto
suponen o conciben el Estado como mediador
del inters general. Por otra parte, tambin estn
en crisis las ideas populistas que conciben el Esta-
do como el "benefactor del pueblo". Ante esta
situacin, el pensamiento latinoamericano en-
frenta el desafo de elaborar una nueva ideologa
acerca del Estado.
La idea del "Estado social" que se aproxi-
ma pero no se confunde necesariamente con la
de "Estado de bienestar social" se refiere a que
el ordenamiento jurdico del Estado debe ser
capaz de hacerse presente en la organizacin del
conjunto de la sociedad. Se trataba, de hecho, en
Amrica Latina, de un proceso de expansin de
la ciudadana, aunque se incorporaba el ingre-
diente de que a la igualdad formal se agregara
una igualdad material de derechos. El postulado
bsico era que la relacin en la sociedad deba ser
una relacin entre ciudadanos dotados de igua-
les derechos. Pero en la prctica hay un giro
importante en la nocin de ciudadana, que en
cierta medida se aleja un tanto de la nocin de
ciudadano individual, y es que la ciudadana se
ejerce mediante la afiliacin a organizaciones.
Por decirlo de algn modo, se constituye la "ciu-
dadana de las organizaciones". Son las organiza-
ciones las que expresan las demandas sociales y se
supone contribuyen a la elaboracin de las polti-
cas. Podra decirse, entonces, que en ese sentido,
el Estado, ms que un Estado de "ciudadanos" es
un Estado de "organizaciones".
Este tema es de importancia para Amrica
Latina porque tiene varias implicaciones para el
funcionamiento del sistema poltico-institu-
cional. Como ya se ha sealado, una de las carac-
tersticas de la estructura de ese sistema es que
gran parte de la poblacin queda fuera de la
organizacin formal de la divisin social del tra-
bajo. El resultado inmediato es que, al no estar
organizados, su posibilidad de ejercer los dere-
chos ciudadanos disminuye considerablemente.
A la inversa, en el "sector formal" el creci-
miento de la organizacin y el aumento de su
poder tienden a constituir un orden corporativo.
El poder u orden corporativo a menudo entra en
contradiccin con el ordenamiento poltico de los
regmenes democrticos clsicos. En stos, los
mecanismos de representacin y decisin, como
los parlamentos, asambleas legislativas, concejos
municipales y otros, no incorporan fcilmente la
representacin corporativa. En esas circunstan-
83
cias, el sistema corporativo trata de representarse
directamente en el ejecutivo o de presionarlo.
Por otra parte, en la prctica latinoamericana, a
menudo el ejecutivo otorga el reconocimiento de
la representacin corporativa y excluye a los que
no le son afectos. En muchos casos podra decirse
que el papel de las corporaciones en el sistema
poltico consiste en una centralizacin autoritaria
del juego institucional.
En relacin con el tema del Estado y el siste-
ma poltico en Amrica Latina, es necesario insis-
tir en el grado de desarticulacin social. Se obser-
va en primer lugar que difcilmente el Estado
puede ser slo la expresin del orden constituido
por "una clase econmicamente dominante", da-
do que en la mayor parte de los pases el sistema
econmico formal (capitalista) no estructura a
toda la sociedad. Esta desarticulacin social es
uno de los elementos que particulariza el carcter
del Estado en Amrica Latina.
En una sociedad desarticulada, entre cuyos
rasgos figuran una fuerte dependencia externa,
una dinmica desigual en las relaciones cam-
po-ciudad, capital-no capital, etc., es muy com-
prensible la dificultad que existe para que un
grupo constituya de manera estable y definitiva
un centro hegemnico econmico, social y polti-
co, verdaderamente nacional. De hecho, por to-
do lo sealado (corporativismo, exclusin, au-
sencia de hegemona, desarticulacin social) pa-
reciera que se dan situaciones en que impera un
sistema de vetos recprocos. En esas circunstan-
cias, a menudo el xito del proyecto de alguno de
los actores poltico-sociales tiene como condicin
necesaria la pasividad de gran parte de los acto-
res, condicin que por cierto es muy difcil lo-
grar.
La no estructuracin de la sociedad se mani-
fiesta tambin en el sistema poltico partidario.
Segn F.H. Cardoso, autor y a la vez actor polti-
co, "los partidos funcionan un poco a la norte-
americana, un poco a lo caudillo, un poco a lo
ideolgico, con una mezcla de formas de partidos
nacida, simultneamente en Europa, en Estados
Unidos y en Amrica Latina".
Otro efecto que interesa sealar es la poca
nitidez de la separacin entre el Estado y la socie-
dad. Los conflictos de clase y los que derivan del
proceso de cambio no slo atraviesan el Estado
sino que muy a menudo en su propio mbito se
constituye la arena poltica en que se expresan y
84
compiten los intereses, orientaciones y opciones
de los distintos actores sociales.
En suma, en Amrica Latina, el desafo que
enfrenta el Estado en el plano poltico es la modi-
ficacin de su rgimen, que necesariamente debe
V
El aparato estatal,
sus funciones generales y la democracia
Es necesario recordar algunos antecedentes his-
tricos para lograr una cierta comprensin del
sistema institucional que configura el Estado en
Amrica Latina. En sus lneas generales, el siste-
ma es el resultado de los intentos de responder a
los desafos que implic por una parte la organi-
zacin nacional problema que enfrent la
mayora de los pases sobre todo en el siglo xix
y por otra, el desarrollo econmico, de modo
muy especial en el siglo xx.
La expansin del Estado y sus grados y for-
mas de diferenciacin y especializacin institu-
cional, son fruto de los diversos intentos realiza-
dos para resolver los problemas que planteaba el
desarrollo de la sociedad, fenmeno que como se
ha indicado reiteradamente, adquira rasgos
muy contradictorios. Del mismo modo, la forma-
cin de la burocracia estatal se percibe como un
modo de cristalizacin institucional de los distin-
tos proyectos polticos que han tenido vigencia en
la regin.
La orientacin de la burocracia estatal estara
dada por diversas fuentes entre las que se esta-
blecen las siguientes distinciones: a) cargos que
estn estrechamente vinculados al gobierno en
ejercicio. Los titulares de estos cargos procuran
fijar las pautas y orientaciones polticas que ema-
nan del gobierno en un marco normativo aplica-
ble a la gestin de las distintas organizaciones
burocrticas; b) las "clientelas", que pueden ser
pblicas, privadas o internacionales, expresan
intereses especficos y se vinculan o presionan
para vincularse con los diversos rganos que in-
tervienen en la aplicacin de las medidas de pol-
tica; y c) las organizaciones propiamente "buro-
REVISTA DE LA CEPAL N 38 / Agosto de 1989
ser profunda, puesto que tiene que encarar el
problema de implantar y ejercer la democracia
en una sociedad actualmente corporativizada,
desarticulada y sin un claro sistema de hege-
mona.
crticas", ejecutoras de medidas, programas y
polticas.
Es til tener en cuenta estas diversas fuentes
de orientacin puesto que, como generalmente
difieren entre s, generan fuertes tensiones en el
interior del aparato estatal. Particularmente im-
portantes son las distintas orientaciones de las
"clientelas" que, adems de pugnar en el aparato
del Estado, en el plano de la sociedad se expresan
en conflictos.
Las tensiones sealadas, en la medida en que
se resuelven con dificultad, se traducen a menu-
do en cierta desorganizacin del aparato estatal.
Muchas veces sta aumenta an ms porque el
Estado tiene que amortiguar el conflicto social, lo
que origina medidas ad hoc. La atenuacin del
conflicto social corrientemente ha sido funcin
del Estado, sobre todo en un rgimen democrti-
co. Esto explica la dificultad que de ordinario se
encuentra al tratar de llevar a cabo procesos de
normalizacin estatal, puesto que si el Estado ha
de servir para tratar de solucionar conflictos so-
ciales es lgico que incluso en su estructuraso-
bre todo en su funcionamiento real obedezca
ms a una racionalidad poltica que a una estricta
racionalidad administrativa. Por esta razn,
quienes lo han analizado distinguen en el aparato
estatal diversas formas de articulacin. Una, que
correspondera a una distribucin de los tipos de
polticas, esto es, espacios especficos que reflejan
la "divisin social del trabajo" en el interior del
aparato estatal; otra, que se refiere a la estructura
jerrquica y que corresponde al organigrama de
mando, y una tercera, que sera una "estratifi-
cacin invisible" y que estara estrechamente
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
vinculada al papel que desempean las distintas
"clientelas" en los diversos organismos estatales.
Las particularidades de estas formas de articu-
lacin dependen, por cierto, de la naturaleza del
rgimen imperante. Respecto a la estratificacin
invisible, sera en cierto modo una rplica de la
estructura social y de la estructura de poder pre-
valecientes en una situacin dada.
Un criterio analtico muy realista del funcio-
namiento de la burocracia es el tipo de relacin
que sta establece con las denominadas "clien-
telas". Estas, a las que a veces las unen intereses
muy definidos, presionan para orientar el orga-
nismo estatal al cual se vinculan, en funcin de
sus propios intereses. Cuando la presin de la
"clientela" tiene xito y esto se da en muchos
casos la satisfaccin de sus demandas se con-
vierte en el real y verdadero objetivo de ese orga-
nismo estatal.
Otro elemento importante para comprender
el tipo de orientacin y funcionamiento de la
administracin pblica lo constituyen los mode-
los de organizacin que se utilizan como referen-
cia para su norma de conducta. En la actualidad,
est bastante difundida la idea de que el gran
referente histrico sera "la empresa privada de
negocios". A menudo se trata de reproducir en el
sector pblico, sus objetivos, sus estrategias bsi-
cas, su tecnologa de organizacin y en general
todo su estilo. Incluso cuando se formulan criti-
cas a la ineficiencia del sector pblico se argu-
menta que sta obedece a que su comportamien-
to dista mucho del enfoque empresarial privado.
El remedio que en algunos ambientes se propone
es lograr una forma de funcionamiento "tipo
empresa privada", para lo cual sera til transfe-
rir tecnologa de funcionamiento del sector pri-
vado al pblico. Hasta se ha llegado a sealar que
sera una garanta de eficacia para los organis-
mos pblicos que se pusieran en manos de geren-
tes empresariales privados exitosos. Esta opinin
ha encontrado expresin concreta en algunos
casos, e incluso donde se ha llevado a cabo la
nacionalizacin de algunas empresas, ha conti-
nuado trabajando en ellas no slo parte del per-
sonal medio sino que, adems, algunos altos eje-
cutivos del "momento privado".
El hecho concreto es que la aplicacin del
modelo de gestin "privada" en la empresa p-
blica, significa que las rutinas de funcionamien-
to, las estrategias comerciales y las normas de
85
organizacin interna como, por ejemplo, los sis-
temas de contabilidad, los mecanismos de evalua-
cin de gestin, los sistemas de informacin y
otros, sean los habituales de las empresas priva-
das. El problema que se plantea es si verdadera-
mente esas normas son funcionales a los objeti-
vos, metas y funciones de la empresa pblica. El
problema se agrava cuando el objetivo que se
persigue con la actividad de las empresas pbli-
cas es una virtual transferencia de recursos a
sectores sociales, que son muy distintos de aque-
llos con que habitualmente opera una empresa
privada. La adecuacin de los procedimientos y
de los criterios de evaluacin de eficacia difiere
fundamentalmente en estos casos.
Conviene mencionar que, en muchas ocasio-
nes, no ha sido ajena a la definicin de las normas
de accin del aparato estatal, la influencia mili-
tar. Deriva de este hecho, por ejemplo, el gran
peso relativo en comparacin con otros secto-
res de los organismos de defensa y seguridad,
que incide con fuerza en el gasto fiscal. Por lo
dems, reclaman a veces el control de ciertas
reas de produccin o de insumos que conside-
ran estratgicos como, por ejemplo, el acero, la
petroqumica, la energa atmica, el transporte
areo u otros rubros. Con frecuencia se ha dado
o se da la participacin de personal activo o reti-
rado de las Fuerzas Armadas en diversos sectores
de la gestin estatal. Sin discutir lo adecuado o
inadecuado de tales medidas, lo cierto es que
tambin un "estilo militar" ha impreso ciertas
caractersticas a la "cultura burocrtica", las que
se reflejaran tanto en materia administrativa co-
mo en las modalidades de control, procedimien-
tos, reglamentos y otros.
Debe tenerse en cuenta, adems, que mu-
chos pases latinoamericanos han pasado por la
experiencia de regmenes autoritarios, lo que
tambin ha influido en la formacin de las con-
ductas burocrticas. Segn quienes han estudia-
do el fenmeno, en los Estados autoritarios, la
burocracia se caracteriza por un fuerte predomi-
nio del funcionamiento jerrquico, con una
extrema verticalidad de mando y una tendencia a
la concentracin de los mecanismos de decisin
estatales. En el sistema de procedimientos se esta-
blece en la prctica una gran diferenciacin entre
los administradores de alta jerarqua, que son los
encargados de tomar las decisiones, y los que
tienen la responsabilidad de ejecutarlas. Esta
86
marcada separacin de funciones incide en la
transparencia del proceso y a menudo hace muy
difcil determinar la responsabilidad poltica en
las acciones de la burocracia. Segn los conoce-
dores, lo usual en esos casos es que siempre es
posible derivar la responsabilidad hacia arriba de
modo que se culmina en personas "que estn ms
all del escrutinio pblico".
En muchos regmenes autoritarios existe un
conjunto de trabas para la cabal expresin o re-
presentacin de cierto tipo de intereses sociales.
Esto significa en los hechos que la autoridad des-
conoce gran parte de las demandas ciudadanas
puesto que stas carecen de canales de acceso a
ella. De ah deriva tambin la tendencia a consi-
derar reales las "demandas" que la propia tecno-
cracia o burocracia establece como tales, y stas
son las nicas reconocidas. Los regmenes autori-
tarios generan un tipo de burocracia que tiende a
funcionar de manera "cerrada", lo que acenta la
no transparencia burocrtica ya sealada. En ta-
les situaciones es casi imposible saber quin ha
tomado parte en las decisiones, ni cul es el cami-
no que ha seguido el proceso de decisin. El
"secreto" predomina en la formulacin de polti-
cas y como no existe de hecho un debate pblico
previo, stas slo se conocen en el momento de su
promulgacin. La tendencia de la burocracia es a
no rendir cuentas ante la ciudadana sino que
slo ante la cpula del poder. Como se advierte,
la responsabilidad burocrtica en el mejor de
los casos es slo de tipo procesal. El funciona-
miento del aparato del Estado, en esas situacio-
nes, adquiere rasgos eminentemente tecnocrti-
cos e incluso se adopta como ideologa la tecno-
cracia al afirmar que los problemas son tratados
exclusivamente con criterios "cientficos, neutra-
les y objetivos". Adems, el estilo de gestin es de
clara orientacin "eficientista".
Por las influencias sealadas y los diversos
tipos de orientacin y de patrones de conducta
predominantes, es muy comn en Amrica Lati-
na encontrar grandes diferencias entre ciertos
supuestos sobre las caractersticas del aparato es-
tatal y la realidad concreta. El peligro est en que
muchas veces las polticas que se proponen se
basan en la "existencia" de esos supuestos y se
disean como si ellos fueran reales. As, por
ejemplo, en muchas ocasiones las polticas parten
de un supuesto de unidad y coherencia interna
de los distintos agentes que componen el Estado
REVISTA DE LA CEPAL N 38 / Agosto de 1989
y de que estos agentes realmente responden a las
orientaciones y directivas que emanan de los lde-
res gubernamentales. La realidad es absoluta-
mente otra. Como se ha intentado mostrar, el
aparato estatal es una estructura sumamente
compleja, que se ve obligada a enfrentar tareas
cada da ms difciles en que mltiples actores o
"clientelas" tratan de imponer sus propios intere-
ses, y para lo cual utilizan distintos recursos de
poder.
Cuando se plantea una poltica, tiende tam-
bin a suponerse que existe suficiente capacidad
tcnico-administrativa en el aparato del Estado
para llevar adelante con eficacia las propuestas.
Sin embargo, aunque es posible que la gestin sea
eficaz, la definicin de eficacia y los parmetros
por los cuales se rige modelo empresa privada,
rasgos militares, etc. a menudo no correspon-
den necesariamente a lo que podra tomarse co-
mo "eficacia del sector pblico".
Cabe insistir en el problema de la autonoma
respecto de los agentes externos al aparato esta-
tal. En funcin de esa autonoma sera posible
superar enfoques muy parciales y el predominio
de intereses demasiado particularizados. Se su-
pone que la autonoma del aparato estatal apli-
cada en su justa medida hara posible una vi-
sin de conjunto que permitira expresar intere-
ses generales de la colectividad nacional. En la
realidad la gestin estatal es muy a menudo re-
sultado de procesos de decisin muy complejos y
en ella intervienen muchos poderes as estatales
como privados. La verdadera "racionalidad" de
la decisin es a veces una mezcla confusa de ra-
cionalidad tcnica, burocrtica y poltica.
Si se tienen en cuenta estos datos de la reali-
dad, que no pueden ser obviados por mero vo-
luntarismo administrativo, el problema perma-
nente es cmo lograr mayor congruencia entre el
proyecto poltico y el modo de funcionamiento
del aparato institucional. Para resolverlo, sera
necesario redefinir las atribuciones, alterar las
estructuras de autoridad y reasignar los recursos.
Aunque parezca paradjico, el problema que
se presenta a menudo es cmo puede el gobierno
llegar a controlar la burocracia. Muchas veces
sta esgrime como justificacin que es necesaria e
inevitable una eficacia tcnico-administrativa,
pero a pesar de ser sta un objetivo aceptable no
puede imponerse de manera absoluta a los otros
objetivos que deberan orientar la accin del apa-
LA ESPECIFICIDAD DEL ESTADO LATINOAMERICANO / E. Faletto
rato estatal. En cierta medida, es muy importante
que la eficacia administrativa se coordine con la
"eficacia social" o incluso en algunos casos se
subordine a ella que es decisiva para lograr la
coherencia entre la gestin estatal y los objetivos,
polticas econmicas y sociales que deben regirla.
La eficacia social supone tambin cierta sen-
sibilidad respecto a las demandas sociales. Estas
se expresan mediante las formas organizadas de
la sociedad pero tambin por medio de orienta-
ciones generales y especficas que el gobierno
imprime a la accin del aparato del Estado. En un
sistema democrtico, la legitimidad bsica del
programa de gobierno que la burocracia debe
llevar a la prctica deriva del resultado electo-
ral, pero esa legitimidad se refuerza por medio
de polticas concretas formuladas por el aparato
del Estado y dirigidas por el gobierno.
Finalmente, es natural que se exija una
mayor y mejor articulacin del aparato estatal. A
menudo las relaciones orgnicas entre la admi-
nistracin central y la descentralizada son ex-
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municipales, en la mayora de los casos estn
disociados entre s y mantienen dbiles nexos con
el aparato central. Estos problemas deben en-
frentarse no slo formalmente sino tambin en la
prctica. Lo importante son los mecanismos de
articulacin sustantiva que se precisan.
Los especialistas en administracin pblica
sealan, con referencia al aparato estatal, que la
cuestin de fondo es redisear su gestin con
nuevos criterios cualitativos. Esto significara pla-
nificar nuevos patrones de asignacin de recur-
sos, lograr la movilizacin de la actual capacidad
humana y material, y utilizar economas de escala
lo que se relaciona estrechamente con la dimen-
sin y la magnitud de operacin que ha alcan-
zado el aparato estatal. Pero lo fundamental
subrayan es que la administracin pblica o
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