Sunteți pe pagina 1din 38

DREPT

FINANCIAR PUBLIC
ANUL II, SEMESTRUL I

Daniel Stancescu
Note de curs

1. Banii publici
mari, 6 octombrie 2015
14:19
Conceptul de bani publici este un concept familiar, din limbajul comun.
Banii publici sunt cei distribuiti/platiti din bugetele publice.

Banii publici sunt supusi unor reguli speciale. Acestia sunt cei a caror pastrare (fizica), administrare
(luarea deciziilor cu privire la acesti bani), cheltuire (iesirea banilor din patrmoniul titularului catre
alte patrimonii ai altor titulari) este supusa unor reguli imperative cuprinse in legi speciale.

Atunci cand statul transfera bani, de exemplu, intre unitati administrativ-teritoriale, el nu cheltuie, ci
acestia raman tot in sfera publica, fiind administrati/repartizati altfel.

Pe masura caracterului imperativ al regulilor si sanctiunile pentru nerespectarea regulilor sunt aspre,
deseori fiind vorba despre sanctiuni penale. Rezulta ca este foarte importanta recunoasterea banilor
publici pentru ca folosirea lor altfel decat cu respectarea regulilor duce la o raspundere aspra.

Un alt motiv pentru care conteaza recunoasterea banilor publici este un motiv cantitativ, banii
publici fiind intr-un numar foarte mare. Statul este cel mai mare angajator si cheltuitor.

Un al treilea motiv este cel istoric: controlul societatii civile (intelegand ansamblul sferei private,
deosebita de stat). Controlul de catre privat a modului in care statul cheltuie banii este de natura
recenta, fiind specific modernitatii.

Englezii sunt cei care au inventat conceptul dublu:
Atunci cand statul il obliga pe cetatean sa dea bani, el nu o poate face decat cu acordul
reprezentantilor celor care platesc - statul nu poate culege impozite daca reprezentantii celor
care le vor plati nu sunt de acord ca acestia sa le palteasca.
Controlul platitorilor de impozite asupra modului in care statul cheltuie acesti bani - statul nu
poate face uz de forta pentru a ii obliga pe cetateni sa plateasca. Parlamentul aproba impozitul,
iar ulterior, ca obligatie cuprinsa in lege, ea este adusa la indeplinire, dar, in acelasi timp, acesta
justifica cheltuirea banilor.

Aprobarea anuala a impozitului este specifica statului modern.

Banii publici sunt o suma de bani de a caror cheltuire statul trebuie sa dea seama in detaliu,
Parlamentul stabilind reguli in privinta modului in care statul trebuie sa faca acest lucru.
Pentru aceste motive, este foarte importanta cunoasterea regulilor privind banii publici.

Bugetele inseamna acele planuri de venituri si cheltuieli care infatiseaza veniturile estimate ale
statului si cheltuielile pe care acesta estimeaza sa le faca. Banii publici sunt cei distribuiti conform
unor evidente de bani publici.

Legea obliga persoanele juridice de drept public sa intocmeasca evidente ale banilor pe care ii
folosesc, adica planuri de venituri si cheltuieli - care poarta denumirea de bugete. Sumele despre
care se face vorbire in aceste planuri sunt banii acelor persoane juridice de drept public, fiind
veniturile pe care le vor folosi pentru a face cheltuieli.

Criteriul juridic este ca banii publici sunt sumele de bani aflate in patrimoniul persoanelor juridice
de drept public. Daca banii se afla in patrimoniul unei persoane juridice de drept public, atunci
acestia sunt bani publici. Daca ei se afla in patrimoniul unei persoane juridice de drept privat, atunci
vor fi bani privati.
Persoanele juridice de drept public trebuie tratate ca un ansamblu, fiind numite, lato sensu, stat.

Din multitudinea de surse prin care statul face rost de bani, exista o sistematizare care le imparte in
doua:
Venituri nefiscale
Acestea sunt comune persoanei fizice sau persoanei juridice de drept public.
Venitul dobandeste aceste venituri in temeiul unor contracte. Tot in aceasta categorie
intra amenzi, sanctiuni, confiscari - tot ceea ce inseamna sanctiune patrimoniala,
mosteniri vacante etc.

Venituri fiscale
Acestea sunt accesibile numai statului. Sunt venituri impuse unilateral de stat, prin lege,
fara contraprestatie directa si imediata. Veniturile fiscale sunt obligatii de plata impuse
unilateral, prin lege. Aceasta se refera la faptul ca statul a avut initiativa colectarii banilor
si vorbeste despre absenta unei contraprestatii directe si imediate. Statul ia acei bani, ii
impune prin lege, fara sa dea nimic in schimb direct sau imediat.

Exista trei tipuri de venituri fiscale:
Impozite
Acesta este sursa principala de bani a statului, fiind cea mai sigura sursa de
bani. Constitutia prevede ca statul are dreptul, prin lege, cu consimtamantul
Parlamentului, sa ceara impozite. Statul nu realizeaza o contraprestatie
directa si imediata. El va presta, in folosul cetatenilor, acele functii
elementare ale sale, functii care nu presupun o plata imediata de la cetateni:
apararea ordinii publice, administrarea treburilor publici, servicii gratuite
samd.
Taxe
Statul percepe bani, dar presteaza un serviciu imediat, chiar daca valoarea lui
nu are neaparata legatura cu taxa platita. In aceasta categorie se regasesc
taxele de timbru, taxele pentru utilizarea domeniului public samd.
Contributii
Exista o legatura directa pe banii platiti statului si ceea ce este primit inapoi,
insa de aceasta data nu se primeste ceva concret, ca in cazul serviciului
(platesti taxa de timbru, instanta judeca dosarul), ci se primeste un drept
care poate fi exercitat in anumite conditii. Spre exemplu, contributiile pentru
fondul de pensii, fondul de somaj, fondul de santate.

Toate trei alcatuiesc veniturile fiscale, accesibile doar statului. Ele au in comun faptul ca
sunt obligatorii. Contribuabilul nu se poate sustrage de la plata acestora.

Diferenta dintre acestea consta in puterea statului in a impune plata acelor bani.
Nu exista o destinatie unica a banilor pe care statul ii culege din sursele prezentate anterior.

Persoanele juridice de drept public alcatuiesc statul. Ele vor cheltui banii pe care statul a avut
puterea sa ii culeaga de la contribuabili, prin diverse metode (fie ca venituri fiscale, fie ca venituri
nefiscale).
Banii publici sunt cei aflati in patrimoniul statului, dar statul este o multitudine de persoane juridice
de drept public.

Persoanele juridice de drept public sunt recunoscute prin aceea ca sunt infiintate prin lege sau prin
alte acte normative, in vederea exercitarii unor functii publice.
Aceste persoane juridice nu imbraca niciuna dintre formele specifice persoanelor de drept privat, in
principiu; nu sunt asociatii, nu sunt fundatii, nu sunt societati. Criteriul suplimentar pentru a le
deosebi de cele private este acela ca nu imbraca forma lor. Cu alte cuvinte, sunt persoane juridice pe
care statul le infiinteaza prin lege, ele functionand in temeiul unei legi si exercitand functii publice.
Ex.: Autoritatile publice, Ministere, Parlamentul, Administratia Prezidentiala, Institutiile publice
autonome samd. La nivel local, persoane juridice de drept public sunt unitatile administrativ-
teritoriale.

O persoana juridica de drept public nu poate avea in patrimoniul sau bani privati.
In cateva situatii pot exista bani publici si in afara persoanelor juridice de drept public.

Daca o institutie publica plateste salariul - acei bani sunt publici sau privati? Fara indoiala, acestia
sunt privati.

Daca consiliul local acorda o subventie societatii locale de transport, banii din subventie, odata intrati
in societatea locala de transport intra in patrimoniul unei persoane juridice de drept privat. Ei nu mai
sunt bani privati - fiind subventie vin cu o destinatie precisa si obligatorie. Acei bani pot fi
verificati/controlati intocmai ca banii publici. Se considera ca banii respectivi, in masura in care sunt
trasnferati dintr-un buget public catre o persoana de drept privat, fara contraprestatie, in ceea ce
priveste respectarea acelui scop pentru care au fost transferati vor fi supusi contorlului intocmai ca si
cum ar fi bani publici.


Conditiile zonei euro:
Deficitul bugetar nu trebuie sa fie mai mare de 3% din PIB, anual.
Datoria publica a unui stat nu poate depasi 60% din PIB

Intreprinderile publice care au pierderi au fost integrate, din punct de vedere financiar, in notiunea
de stat. Catre aceasta notiune sunt orientate si cele care nu ar putea functiona decat daca ar fi
sprijinite prin subventii de catre stat.

In momentul de fata, din punct de vedere a raportarii deficitului public si a constructiei planului de
venituri si cheltuieli ale statului, se includ in tablou si acele societati detinute de stat care nu se
autofinanteaza integral. Daca la institutiile publice toti banii din patrimoniul lor sunt bani publici, la
aceste societati detinute de stat, avand capital de stat, banii pe care ii incaseaza din activitatea lor
proprie - exemplu: CNADNR, care incaseaza din diverse surse proprii - bani privati, iar cei de la stat -
bani publici.

CJUE a sustinut ca bani publici nu sunt doar cei pe care statul ii da direct unei astfel de entitati, ci si
aceia pe care entitatea ii colecteaza singura, dar in virtutea unei obligatii de plata impusa prin lege si
careia platitorii nu i se pot sustrage. Taxa de drum, colectata de CNADNR, e venit fiscal - banii
colectati din aceste surse vor fi bani publici, conform CJUE. Ideea este ca definitia legii romane se
completeaza cu reglementarile din regulamentele care privesc modul de calcul al deficitului si care
includ si societatile cu pierderi, dar si cu jurisprudenta CJUE, care sustine ca nu este obligatoriu ca
banii sa vina de la buget pentru a fi publici, ci pot fi colectati pe baza unei obligatii impuse de lege.



2. Principalele categorii de venituri ale statului
mari, 13 octombrie 2015
14:01
Avem o similitudine totala intre termenii de bani publici, fonduri publice si venituri publice. Cele trei
notiuni sunt sinonime si vor fi folosite alternativ.

Statul are la dispozitie anumite mari categorii de venituri (surse de venituri), de unde statul face rost
de banii pe care ii va folosi ulterior pentru a-si indeplini functiile. Avem impartirea veniturilor in
venituri fiscale/nefiscale. Aceste venituri si ponderea lor au variat in timp.

Distingem doua mari modele de organizare a finantelor statului:
Modelul statului clasic
o Principalele sale surse erau veniturile fiscale, iar cele nefiscale erau reduse pentru simplul
motiv ca statul nu avea foarte multe proprietati care sa ii aduca venituri, el nefiind
proprietar in sensul larg al termenului. Statul nu intervenea in economie, el neavand
societati.
o El nu desfasura activitati industriale/comerciale, fiind lasate la dispozitia pietei libere.
Intreprinzatorii privati erau cei care aveau initiativa, statul neproducand profit din astfel
de activitati.
o Statul impozita pentru a-si acoperi acele cheltuieli necesare. Statul clasic cheltuia putin,
pentru ca isi indeplinea doar functiile clasice: aparare, ordine publica, asigurarea justitiei,
lipsind marile zone de cheltuieli care sunt specifice statelor moderne (lipsea zona
sociala, neexistand sistem public de pensii, asistenta sociala, sistem public de sanatate
etc.).
o Statul nu avea intreprinderi pe care sa le subventioneze. El nu avea nicio activitate
economica, nu vindea, fiind doar un cumparator (cumparand cu banii stransi din
impozite).
o Aceasta este starea clasica a finantelor publice. Statul minimal, cu cheltuieli pe masura,
care isi impovareaza relativ putin cetatenii.

La momentul marii crize, statul se vede confruntat cu realitatea in care trebuia sa gaseasca o solutie
pentru iesirea din criza. La acel moment, un SUA are o idee prin care statul incepe mari lucrari de
constructii de infrastructura, oferind locuri de munca. Din acel moment, statul face un pas intr-o zona
in care nu mai fusese: zona economica, statul incepand sa infiinteze intreprinderi industriale,
intreprinderi de constructii. Odata infiintate, ele trebuiau tinute in viata, neproducand profit
permanent, deci generand costuri pentru stat.

Tot in acel moment se nasc ideile de protectie sociala si de asigurare pentru varsta (primele fonduri
de pensii - care apar ca initiativa privata in Marea Britanie, secolul XVII). Acestea se extind si devin
politici publice, iar statul isi asuma ideea de protectie sociala si, mai ales, isi asuma ideea de a
dezvolta sisteme publice de pensii. Acest lucru inseamna ca statul colecteaza bani de la cetatenii sai
cu un scop special, ca din acei bani sa plateasca pensii.

Exista doua mari categorii de organizare a sistemului de pensii:
Sistemul de tip investitional
Cel gandit initial, in care fiecare persoana contribuie pe parcursul vietii la fondul de
pensii.
Banii sunt investiti astfel incat valoarea lor sa nu se piarda, ba chiar sa produca un
profit.
In momentul in care persoana are nevoie de un venit, pentru ca nu mai poate
munci, ea benficiaza de o pensie.

Sistemul pay-as-you-go
Banii pe care persoana ii plateste, iar statul ii strange in fondul de asigurari sociale,
sunt platiti imediat pensionarilor care au dreptul de a primi pensie.
Acest sistem a aparut intr-o logica in care persoanele active (care plateau
contributii) erau intotdeauna mai multe decat cele care primeau pensii, deci banii
ar fi trebuit sa fie suficienti.
In realitate, persoanele pasive pot fi mai multe decat cele active.

Statul modern intra si in domeniul social, ceea ce presupune o crestere spectaculoasa a
cheltuielilor. Astfel, s-au dezvoltat sisteme alternative pentru a reduce presiunea.
o Dupa Al Doilea Razboi Mondial, statul isi dezvolta activitatea in aceste domenii noi, astfel
incat constructiile menite sa indeparteze urmele razboiului (reconstructia) sunt facute
din bugetele publice. Statul construieste noi intreprinderi, care nu existau pe piata, el
devenind un mare angajator. Pana in anii '80, in toate sectoarele mari: industrie,
productie, linii aeriene, telecomunicatii samd, statul presteaza activitati prin intreprinderi
de stat.
o Sistemele sociale se dezvolta. Statul cheltuie tot mai multi bani pentru a da drepturi de
natura sociala cetatenilor.
o Toate acestea caracterizeaza statul modern, un stat care face mai multe lucruri si are mai
multe functii, in mai multe domenii.
o Statul modern creste impozitele constant, prin urmare ia tot mai multi bani de la
cetatenii care platesc impozite, dar, in acelasi timp, se si imprumuta constant, astfel
incat, la momentul anilor '90, s-a observat si ca impozitele erau mari si ca imprumuturile
erau foarte mari. Atunci apar state care nu isi platesc datoria, iar astfel au loc falimente
de stat, adica state care isi recunosc datoria, dar declara ca nu o pot plati niciodata. Tot
in aceasta perioada vom vorbi despre fenomenul in care statul, cel putin cele din Europa,
ajung la concluzia ca trebuie sa convina o limitare atat a deficitului (adica a cheltuielilor
neacoperite din bugetele publice), cat si a datoriei publice totale.
o In zilele noastre statul este, in continuare, unul modern, care cheltuie foarte mult si
culege foarte multe impozite, imprumutandu-se, in acelasi timp, foarte mult. Diferenta
este ca mecanismele de presiune/de control/ de limitare a deficitului si a datoriei s-au
inasprit, capatand forma juridica si existand legi care impun sanctiuni daca nu se respecta
aceste limite. Se pun probleme si de suveranitate, discutia fiind daca, pana la urma, un
stat care este atat de indatorat poate exista.
o Statul se imprumuta din cateva locuri, relativ putine.
Se poate imprumuta de pe pietele financiare, prin emitere de obligatiuni.
Se poate imprumuta de la banci.

Strict formal, nu exista in niciun stat nicio lege care sa reglementeze falimentul statului. Ceea
ce se intampla atunci cand un stat nu are bani este o chestiune de fapt.

Inainte de finalul celui de-al Doilea Razboi Mondial, au fost puse bazele a doua institutii
financiare: FMI si Banca Mondiala. Ideea a cestor doua institutii financiare internationale a fost
aceea de a pregati pacea care va urma sa vina dupa Razboi, si de a face cat mai indepartat
prospectul unei noi conflagratii.

Ideea de la care s-a plecat a fost urmatoarea: s-a plecat de la ideea unui mecanism
international care in momentele de cumpana financiara a unui stat intervine si ajuta acel stat
sa isi depaseasca cumpana financiara sau, acolo unde este vorba despre un stat sarac, intervine
pentru a ajuta depasirea acelei stari de saracie extrema. Oamenii au crezut ca nu vor mai fi
razboaie.

FMI a fost gandit ca mecanism financiar care sa ajuta statele sa iasa din situatii de criza
financiara, prin imprumuturi care sa aiba dobanzi mult mai mici decat cele de pe pietele
financiare, imprumuturi care sa fie insotite si de un set de masuri convenite cu statul
beneficiar, masuri care sa il ajute sa rezolve cauzele care au dus la criza.

Banca Mondiala este creata prin contributii initiale ale statelor, dar ceea ce este si mai
important este ca existenta acestui capital si existenta in structura acestor institutii ca actionar
a statelor cele mai puternice financiar, face a atat BM si FMI - daca nu sunt suficienti banii din
capital pentru imprumuturi, sa se imprumute de pe pietele financiare, dar cu o dobanda mult
mai mica.


Pentru stat este foarte important sa aiba o imagine a veniturilor de care dispune si a
cheltuielilor pe care si le propune sa le faca. Daca aceasta imagine nu ar exista, statul nu ar
putea functiona.

Tocmai pentru ca resursele sunt limitate, iar cheltuielile potential-nelimitate, este esentiala
stabilirea acestei imagini. Odata cu acea cucerire masiva care a insemnat, in secolul XVII,
recunoasterea dreptului Parlamentului de a aproba impozitele si de a aproba modul in care
banii vor fi cheltuiti, presupune ca la intervale stabilite Parlamentul sa aprobe destinatiile
pentru care vor fi cheltuiti banii publici, adica acele resurse pe care statul le strange intr-un an.

Statul trebuie sa faca estimari legate de venituri si previziuni legate de cheltuieli. Acest plan
este supus aprobarii de catre Parlament, iar Parlamentul il adopta printr-o lege care, practic,
autorizeaza executivul sa incaseze acele venituri pe care le-a estimat si sa cheltuie acele sume,
pentru acele destinatii pe care le-a previzionat.
Acest plan financiar poarta denumirea de buget. El este estimativ in partea de venituri (chiar
daca este aprobat prin lege, guvernul nu este obligat sa il respecte intocmai), insa, pe de alta
parte, cheltuielile sunt autorizate prin lege. Autorizarea poarta asupra a doua elemente: asupra
destinatiei si asupra sumei alocate destinatiei respective.

Exista o impartire pe categorii de cheltuieli, urmand ca pe fiecare destinatie de cheltuieli sa se
stabileasca o valoare maxima. Este important de subiliniat valoarea si destinatia nu pot fi
modificate, fiind obligatorii.
Ele sunt date de o maniera care poate fi modificata tot prin lege, lege de rectificare a bugetului.

Guvernul pregateste acest plan financiar, pregatindu-l potrivit unor principii. Acestea sunt
foarte importante, ele spunand multe despre constructia acestui plan.
In primul rand, avem principiul unitatii, principiu care spune ca toate veniturile si toate
cheltuielile trebuie incluse intr-un singur plan financiar. In acest mod, avand un singur plan
financiar, Parlamentul poate sa stie ce aproba. Daca i s-ar depune mai multe planuri financiare,
ar fi foarte greu de inteles.

Statul roman are trei mari categorii de bugete:
o Bugetul de stat - care include toate veniturile si cheltuielile statului
o Bugetul asigurarilor sociale de stat - care include anumite venituri, contributii ale
cetatenilor si persoanelor juridice (din care se platesc drepturile de asigurari sociale -
pensii, ajutor de somaj)
o Bugetele locale - autonomia locala, care este un principiu constitutional, are si o
componenta financiara. Cu alte cuvinte, exista, cel putin la nivel legal, principiul
autonomiei financiare locale. Unitatile administrativ-teritoriale au propriul buget pe care
il administreaza cum cred de cuviinta. Acestea incaseaza impozitele reale, cum ar fi cele
pe cladiri, bunuri (cu tranctiune mecanica, in principiu), taxe pentru servicii locale.

In timp, statul accepta sa renunte la o parte dintr-un venit consistent din impozit, si
anume impozitul pe venit. In momentul de fata, in jur de 70% din impozitul pe venit platit
de persoanele fizice se intoarce la unitatile administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte,
statul colecteaza impozitul de venit, dar 72,5% se imparte in judet, in comuna/orasul in
care isi are sediul angajatorul. De aici reiese miza autoritatilor locale ca pe teritoriul
acestora sa fie cat mai multi angajatori.

Acestora li se adauga veniturile nefiscale.
Daca bugetele locale nu sunt suficiente, exista canale legale prin care statul poate
sustine bugetele locale.

Incepand cu anul 2010, legea reglementeaza insolventa unitatilor administrativ-
teritoriale.

Parlamentul aproba doar bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat.
Bugetele locale se aproba la nivel local.

Pe fiecare dintre aceste trei de categorii de bugete exista un document unic, chiar daca are o
structura complexa, document care reflecta veniturile si cheltuielile fiecaruia, in ansamblu.

Intre cele trei categorii de bugete exista transferuri. Spre exemplu, bugetul asigurarilor sociale
de stat nu se poate sustine singur, ci prin transferuri de la bugetul de stat/imprumuturi.

Bugetul consolidat reflecta realitatea, cati bani a cheltuit si a incasat statul intr-un an.
Bugetul agregat inseamna ansamblul veniturilor si cheltuielilor la nivelul unui domeniu, de
exemplu in domeniul sanatatii. In realitate, acest buget este tot o operatie matematica, fiindca
el aduna (eliminand transferurile), bugetele tuturor institutiilor publice din domeniul sanatatii.
Bugetul individual inseamna planul de venituri si cheltuieli al fiecarei persoane juridice de
drept public.

Dintre toate aceste categorii de bugete, cele care exista in realitate si sunt supuse aprobarile
sunt cele trei categorii initiale, alaturi de ultima categorie (de stat, asigurarilor sociale de stat,
locale, plus cele individuale).

Celelalte doua, bugetul consolidat si bugetul agregat sunt operatiuni matematice pe care le
face MFP pentru a avea o imagine mai buna asupra veniturilor.

Relatia dintre bugetul individual si bugetul de stat, al asigurarilor sociale, local este ca la nivelul
statului fiecare persoana juridica de drept public (ministere, institutii publice, autoritati publice
samd) au si propriul lor buget. Se pune problema "De unde au venituri?", raspunsul fiind: din
bugetul de stat sau din celelalte doua tipuri de bugete.

Bugetul de stat reuneste bugetele individuale ale tuturor institutiilor care compun statul,
pentru ca bugetul statului inseamna veniturile pe care le incaseaza si cheltuielile pe care le face
statul prin aceste institutii pe care le reprezinta.



3. Bugetul
mari, 20 octombrie 2015
13:57
Totalitatea bugetelor pe care le pregatec persoanele juridice de drept public reprezinta bugetul
public national.
Constitutia vorbeste despre:
Bugetul de stat
Bugetul asigurarilor sociale de stat
Bugetele locale

Cuprinsul bugetului are si o semnificatie juridica, in sensul ca veniturile trecute in buget sunt, pe de o
parte, estimari ale veniturilor, iar pe de alta parte sunt sume pe care executivul este autorizat sa le
incaseze.

Statul are legi care prevad aceste obligatii de plata. Taxele, impozitele si contributiile au in comun
faptul ca sunt impuse unilateral, neexistand pentru ele o contraprestatie directa si imediata, fiind
bani pe care statul ii ia de la cetateni pentru ca poate face acest lucru ca stat, nimeni altcineva
nemaiavand puterea de a lua banii cuiva obligandu-l in mod valabil.

Bugetul autorizeaza executivul ca folosind legile existente, sa incaseze anumite sume.
El autorizeaza limite de cheltuieli. Prin buget, executivul este autorizat sa cheltuiasca nu mai mult de
limitele trecute in buget. In acest fel, cele doua componente sunt inegale ca efect juridic.

Veniturile sunt doar estimate. Ar trebui ca macar atat sa se incaseze, insa daca acest lucru nu se
intampla, estimarea se dovedeste a fi gresita.
Cheltuielile sunt limite maxime, ele neputand fi depasite. Pe eficienta cheltuirii este o presiune,
deoarece chiar si nedepasirea limitei de cheltuieli nu apara de raspundere, fiind necesara dovada
unei cheltuiri rationale a banilor.

Pregatirea bugetului, care urmeaza sa fie votat de Parlaement, rezulta in autorizari, raspunde unor
principii. Modul in care juridic este perceputa ideea de dubla autorizare pe care o aduce bugetul
este perceputa diferit in diferitele sisteme de drept. Marea diferenta este intre sistemul continental si
sistemul american.

Perceptia continentala este ca statul presteaza un serviciu cetatenilor sai, iar aceasta activitate este
mai importanta decat formalismul si principiul vechi al aprobarii de catre cetateni a cheltuielilor
statului. Statul va continua sa functioneze chiar daca bugetul nu i-a fost aprobat de catre Parlament,
dar in limita autorizarii date pentru anul precedent, fiind acceptata o extindere tacita a autorizarii.
Teoria spune ca este mai important ca statul sa functioneze.

Perceptia americana pastreaza teoria Bill of Rights, spunand ca libertatea este cea mai importanta, ea
spunand ca statul nu are voie sa ia bani decat daca Parlamentul ii da voie anual. In sistemul
constitutional american neaprobarea bugetului duce la oprirea activitatii.

Construirea bugetului - Principii
1. Principiul unitatii
Acest principiu spune ca nu trebuie venit cu mai multe documente, ci cu unul singur, astfel
incat acest document sa contina toate datele despre banii pe care executivul ii cere. Principiul
se traduce, la nivel de stat, in doua bugete: bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de
stat, iar la nivel local bugetul fiecarei unitati administrativ-teritoriale, plus subdiviziunile
Municipiului Bucuresti, care desi nu sunt persoane juridice, au buget.

O mai buna adminsitrare a bugetului face ca acest principiu al unitatii sa se nuanteze, fiind unul
dintre principiile a carei elasticitate a fost cel mai probata.

Se vorbeste despre un sistem de buget, prezentandu-se un document unic care are, in interior,
mai multe bugete.
Acest principiu al unitatii era menit pentru a evita sustragerea de la obligatia de aprobare.


Bugete anexe
Se realizeaza un artificiu, fiind prezentat bugetul de stat care are mai multe anexe.
Anexele bugetului de stat exista pentru ca s-a simtit nevoia unei evidente a unor venituri si,
respectiv, a unor cheltuieli separate. Pentru ratiuni de claritate se justifica prezentarea lor
separata.

o Prima categorie de bugete anexe o reprezinta bugetele fondurilor speciale - ele se
constituie pentur destinatii speciale de cheltuieli. Exemplul tipic este fondul special
pentru sanatate - aceasta este evidenta cheltuielilor si a veniturilor destinate exclusiv
sistemului sanatatii publice.
Un alt fond special este fondul special pentru drumuri - destinat exclusiv pentru
renovarea/reablitarea infrastructurii de transport. Ca principiu general, aceste fonduri
speciale se constituie prin lege. Ele sunt, in mod vadit, o exceptie de la principiul unitatii.

o A doua categorie de bugete anexe o reprezinta bugetele institutiilor publice finantate
partial sau total din bugetul de stat.

o A treia categorie este bugetul institutiilor publice finantate integral din fonduri proprii.
Art. 75, din Legea finantelor publice prevede o regula foarte clara, precizand ca orice
suma de bani colectata de o institutie publica devine venit la bugetul de stat daca legea
nu prevede altfel.
Pentru ca banii colectati de o institutie publica sa nu se duca la bugetul de stat este
nevoie de cel putin un act normativ de forta legii. Banii care nu merg in bugetul de stat se
duc in bugetul asigurarilor de stat, in bugetele locale sau, uneori, legea da dreptul chiar
institutiei care a colectat banii sa ii pastreze (in tot sau in parte) - acestea poarta
denumirea fie de venituri proprii, fie de venituri extrabugetare.

Se ajunge la intrebarea privitoare la limita puterii discretionare a institutiei publice de a
dispune de banii din venituri proprii, adica cat de corect procedeaza legea cand le da voie
sa ii foloseasca fara limitari. Un exemplu este Autoritatea de Supraveghere Financiara,
care colecteaza, in numele statului, un procent din veniturile institutiilor private pe care
le supravegheaza. Practic, ea este un supraveghetor si un reglementator pentru mediul
privat (dand reguli pentru mediul privat in materie de intermediere financiara). Ea
percepe o taxa de la cei pe care ii supravegheaza.
Argumentul este ca acestia nu sunt bani de la buget, pentru ca legea, pentru a eficientiza
activitatea supraveghetorului, ii da acestuia voie sa ii opreasca. Acestia sunt bani publici,
culesi pentru ca legea ii da aceasta posibilitate.
Cine decide cum se cheltuie?

o Alte doua bugete-anexa sunt bugetele separate pentru administrarea fondurilor
imprumutate de catre stat, iar, in mod identic, este tinuta o evidenta separata a sumelor
provenite din fonduri externe nerambursabile, precum banii de la Uniunea Europeana.



2. Principiul universalitatii
Acest principiu cere ca toate veniturile si toate cheltuielile sa fie in acel unic document (impus
de principiul unitatii). Pot fi deosebite gandindu-ne ca principiul unitatii vorbeste despre forma,
in timp ce principiul universalitatii vorbeste despre continut.

In realitate, principiul universalitatii este rezumatul a doua alte principii.
El reuneste:
o Principiul necompensarii
Veniturile si cheltuielile se inscriu in acest plan, in suma bruta, si fara sa se
compenseze intre ele. Cu alte cuvinte, daca statul are o padure in proprietate si
taie lemne pe care le pune pe foc, in sobele unei institutii publice, in buget trebuie
precizat.
Toate veniturile, chiar daca ele sunt rezultatul unui schimb sau a utilizarii unui bun
aflat in proprietatea statului trebuie reflectate in buget.
o Principiul neafectarii veniturilor bugetare
Istoria acestei componente este legata de intrebarea: "Daca statul face atat de
multe lucruri pentru care are nevoie de bani exista vreo prioritate intre aceste
activitati, fiind unele mai importante decat altele?". Raspunsul este ca nu.
Odata aprobate in buget, toate destinatiile de cheltuieli sunt in mod egal
importante. Principiul spune ca in aceste conditii, in care toate activitatile sunt egal
importante, iar pentru toate se primesc bani, nu exista o legatura directa intr-o
sursa anume de venit si o destinatie anume de cheltuieli.

Odata incasate ca venituri, acestea se depersonalizeaza, disparand relevanta sursei
din care veniturile statului au venit la buget.

In practica, acest principiu este folosit, de regula, ca scuza. Atunci cand se face un
buget, se pune problema "Daca se descopera o cheltuiala noua, ce se intampla?",
raspunsul fiind rectificarea bugetara.

Exista un "bazin" al veniturilor in care intra toate veniturile, inclusiv cele nefiscale, iar din
sumele astfel stranse, autorizate ca venituri in buget, se vor cheltui banii pentru cheltuielile
autorizate, fara legatura cu sursa - care isi pierde relevanta.

Exista doua exceptii de la acest principiu, adica exista surse cu privire la care legea permite
afectarea lor unor destinatii anume de cheltuieli: veniturile din donatii (cel care doneaza bani
unui buget public poate stabili ca sarcina a donatiei destinatia cheltuielii) si sponsorizarile
(atunci cand o persoana juridica da bani cu titlu gratuit unei persoane de drept public poate
preciza destinatia banilor).

O a treia categorie de exceptii, dedusa, sunt legile speciale. Este un principiu prevazut de lege,
prin urmare, o alta lege poate stabili o exceptie. In practica, legi care instituie astfel de exceptii
sunt legile care infiinteaza fonduri speciale deoarece, de exemplu, si fondul pentru drumuri
este alimentat dintr-o sursa speciala de venituri.






3. Principiul anualitatii
In principiu, bugetele se aproba in fiecare an, pentru o durata de un an. In realitate, in ultimii
20-25 de ani, a inceput sa aiba loc o mutatie profunda in administrarea banilor publici. Aceasta
merge pe ideea ca administrarea banilor publici ar trebui sa se faca potrivit unor reguli de
eficienta asemanatoare celor din mediul privat, din administrarea banilor intreprinderilor
private.

Exista posibilitatea de a aproba prin lege programe cu obiective si bugete proprii.

4. Principiul unitatii monetare
Pentru a urmari veniturile si cheltuielile, toate sunt trecute in buget in moneda nationala, lei,
urmand ca acelea care se incaseaza in alta moneda sa fie trecute in echivalent in lei.

5. Principiul specializarii bugetului
Acest principiu presupune ca pentru a urmari cu usurinta informatiile din buget si veniturile si
cheltuielile sunt grupate pe niste categorii prestabilite, acestea purtand denumirea de
clasificatie bugetara. De exemplu, veniturile sunt impartite pe mari surse: venituri ordinare,
venituri extraordinare. Cheltuielile sunt clasificate in functie de destinatia lor functionala:
cheltuieli pentru functionarea aparatului de stat, cheltuieli pentru educatie, sanatate samd.
In cadrul fiecarei astfel de categorii de cheltuieli exista o a doua mare impartire, care poarta
denumirea de clasificatie economica, criteriul fiind aici efectul economic al cheltuielii, adica ce
se intampla dupa ce se realizeaza cheltuiala, impartirea fiind intre cheltuieli curente - in care se
cheltuie pe lucruri care se consuma pentru a functiona (salarii, hartie, pixuri etc.) si cheltuieli
de capital (de investitii) - cele din urma carora rezulta bunuri de folosinta indelungata (cladiri,
drumuri etc.)

6. Principiul publicitatii
La nivelul bugetului de stat publicitatea presupune faptul ca dezbaterile legate de buget sunt
publice. Apoi, este o componenta de transparenta, in sensul ca proiectele de buget, odata
pregatite, pana la aprobare sunt facute publice, iar, ulterior, legea prin care se aproba bugetul
se publica in Monitorul Oficial.

In cazul bugetului local, proiectul de buget se afiseaza, fiind public, iar cetatenii pot depune
observatii care, in mod obligatoriu, trebuie luate in discutie in sedinta de consiliu in care se
discuta bugetul.

In plus, fata de toate principiile care au fost amintite exista trei principii, si anume:
Principiul solidaritatii
Potrivit acestuia, din bugetul local se pot cheltui bani pentru alte unitati administrativ-
teritoriale sau pentru persoane fizice aflate in dificultate.
Principiul autonomiei locale
In plus fata de ceea ce af ost discutat la Drept administrativ, el mai are o componenta
reprezentand faptul ca atunci cand, prin lege, se incredinteaza anumite sarcini/functii
autoritatilor locale, statul trebuie sa se asigure ca le pune la dispozitie intr-o forma sua
alta si mijloacele financiare cu care sa isi indeplineasca acele sarcini.
Principiul consultarii
Oridecateori, statul, prin lege, intentioneaza sa adopte reguli/masuri care ar avea impact
financiar asupra autoritatilor locale, aceste autoritati locale trebuie consultate.


4. Echilibrul bugetar
mari, 27 octombrie 2015
13:53
Se pune intrebarea legata de ce se intampla daca un stat nu gaseste resurse suficiente pentru a-si
acoperi cheltuielile.

Raspunsul la aceasta intrebare este ca se imprumuta, insa poate aparea ipoteza ca el nu se poate
imprumuta. Intreaba subdiacenta acestei intrebari este una veche: Poate statul da faliment?
Raspunsul clasic este ca nu, numai ca istoria care a pus in prim plan problema echilibrului bugetar la
nivelul unui stat este momentul Razboiului de Independenta al Statelor Americane.

In acest moment, pentru a suporta cheltuielile legate de razboi, mai multe state americane se
imprumuta masiv de la creditori, in special de la creditorii europeni. In acel moment se pune
problema unei iesiri, pentru ca acesti creditori asteapta plata datoriilor.

In aceste conditii, statul federal propune statelor americane si creditorilor urmatoarea tranzactie: ca
datoriile statelor care nu isi puteau plati datoriile de razboi sa fie preluate de statul federal, in
schimbul prelungirii termenelor de plata. Moneda de schimb a acestei preluari era acceptul
Constitutiei Federale si acceptarea capitalei la Washington, trocul fiind unul politic. Statele renunta la
o parte a prerogativelor lor in favoarea statului federal; le cedeaza in schimbul preluarii de catre
statul federal a datoriilor lor.

Urmeaza Razboiul de Secesiune, un alt moment tensionat in care statele se imprumuta din nou si nu
isi pot plati datoriile. Creditorii, nemultumiti de impasul platii datoriei vin si se indreapta catre statul
federal.

Pentru a convinge creditorii sa le imrumute in continuare bani, statele se indreapta tot catre statul
federal, iar statul federal accepta, pentru a doua oara, sa plateasca datoriile, dar de aceasta data, cu
o alt aconditie - aceea ca, de acum incolo, in constitutiile statelor sa apara un principiu al echilibrului
bugetar, unul care sa spuna ca niciodata cheltuielile lor nu vor depasi veniturile si ca isi vor plati
singure datoriile.

La mijlocul secolului XIX apare ideea de constitutie a statelor membre, constitutie care include un
principiu al echilibrului bugetar, cu alte cuvinte spunand ca statul federal nu raspunde pentru bugete
statelor membre.

Acesta este momentul de inceput al ideii de echilibru bugetar la nivel constitutional.

Tot in SUA apare si ideea de faliment a unitatilor administrativ-teritoriale, nascut tot in ideea de
autonomie locala. In Europa lucrurile nu merg la fel, in sensul ca ideea echilibrului bugetar nu este
preluata, incepand sa fie teoretizata dupa al II-lea Razboi Mondial, dupa doctrina economica
odroliberala, in Germania. Ordoliberalismul german are drept idee principala aceasta echilibrare a
bugetului, obligatia guvernantilor de a aproba estimari de venituri si cheltuieli care sa fie echilibrate,
intrebarea fiind ce inseamna echilibrat, daca veniturile sunt intotdeauna egale cu cheltuielile.

Daca veniturile ordinare nu acopera toate cheltuielile, un stat fie isi ajusteaza cheltuielile, fie
apeleaza la venituri extraordinare pentru a acoperi diferenta de cheltuieli. Daca veniturile ordinare
sunt mai mici decat cheltuielile propuse inseamna ca avem un deficit bugetar. Acest deficit se
acopera cu venituri extroardinare, adica, de regula, cu imprumuturi. In teorie, mai exista doua alte
surse de venituri extraordinare. Una dintre ele este emisiunea monetara, statul tiparind bani noi, pe
care apoi ii cheltuie pe destinatiile pe care altfel nu le-a acoperit, iar a doua sursa teoretica este
vanzarea de rezerve internationale (aur si moneda straina) - bunurile de rezerva sunt foarte usor
fungibile, care pot fi transformate rapid in bani.

Emisiunea monetara pentru acoperirea deficitiului nu este permisa in cadrul Uniunii Europene.
Vanzarea din rezervele nationale este permisa doar in situatii extraordinare. In aceste conditii,
veniturile extraordinare aflate la indemana sunt imprumuturile (extraordinar nu inseamna ceva care
intervine foarte rar - el este extraordinar prin faptul ca bugetul este utilizat ca sursa de bani la buget
numai in completarea veniturilor ordinare).

Intorcandu-ne la ideea de deficit, un stat nu isi poate acoperi toate cheltuielile din veniturile
ordinare. El ar putea apela la venituri extraordinare, dar nu nesfarsit. Acest lucru naste intrebarea:
"Ce inseamna un buget echilibrat?" - Raspunsul ordoliberalilor a fost ca un buget echilibrat este un
buget in care exista un deficit acceptabil, dar include si ipoteza bugetului avand un deficit acceptabil,
nu foarte mare, cu conditia ca sumele imrumutate sa fie folosite pentru investitii.

La momentul tratatului de la Maastricht, in 1992, odata cu adoptarea monedei unice, statele
europene decid ca administrarea banilor publici trebuie limitata, pentru ca altfel dezechilibrele unui
stat vor afecta si celelalte state.

In contextul statelor care se apropie de faliment, UE gaseste calea de a se imprumuta ea pentru a da
banii cu imprumut statelor.

In 2012, 25/27 state membre UE semneaza Tratatul privind stabilitatea, cooperarea si guvernanta in
Uniunea Economica si Monetara. Acest tratat, pentru ca nu este semnat de toate statele membre, nu
este un act UE. El este un tratat international incheiat de 25 de state. Numele mai scurt cu care este
desemnat acest tratat este "Pactul fiscal".
Acest pact stabileste trei mari elemente:
Toate statele semnatare se obliga ca intr-un an sa includ ain legislatia lor, preferabil la nivel
constitutional, sau la un alt nivel care sa nu permita schimbarea cu usurinta, un principiu al
echilibrului bugetar.
Tratatul precizeaza ca echilibrul bugetar inseamna limita stabilita prin pactul de stabilitate si
crestere, plus o incadrare a deficitului structural intr-o limita care variaza intre 0,5% si 1% din
PIB.

Deficitul general nu trebuie sa depaseasca 3% din PIB. Un stat nu se poate imprumuta, intr-un
an, cu o suma mai are de 3% din cat produce.
Deficitul structural inseamna variatia cheltuielilor de la un an la altul, cu exceptarea situatiilor
extraordinare si a masurilor temporare. Cu alte cuvinte, daca in anul X-1 a existat un deficit Y,
in anul X, deficitul nu trebuie sa creaca cu mai mult de 0,5%. (Ex.: 2014 - deficit 0,5%; 2015 - NU
se poate ca deficitul sa fie 3%).

Pactul fiscal spune ca daca un stat are finante stabile si datorie publica sub 60%, aceasta
variatie a deficitului structural poate merge pana la 1%. Intrebarea este ce se intampla daca se
vine un deficit peste 3% sau cum decide Parlamentul de la an la an cat va fi deficitul si cum va
varia el. Tratatul introduce ideea de strategie fiscal-bugetara. Cu alte cuvinte, odata la 3 ani,
Parlamentul trebuie sa aprobe o strategie fiscal-bugetara pentru urmatorii 3 ani, strategie in
care sa arate cum va evolua deficitul in acesti ani.

Daca, de exemplu, vorbim despre un stat cu deficit de 7%, Pactul spune ca strategia statului
trebuie sa arate masuri spre reducerea deficitului. Daca deficitul este sub 3%, strategia trebuie
sa arate idei de mentinere sau chiar reducere a deficitului.

Strategia este obiectul pe termen mediu, adica obiectivul de deficit structural pe urmatorii trei
ani. (=MTO).

Daca se incalca pactul nu se mai primesc bani de la UE si se plateste o amenda, ca procent din
veniturile publice.
Romania a ratificat Pactul fiscal prin legea nr. 83/2012. El a fost ratificat de toate statele pana
la sfarsitul anului 2012 si a intrat in vigoare in 2013.

Pe data de 29 decembrie 2013, Romania transpune principiul echilibrului bugetar in legislatia
nationala, in legea responsabilitatii fiscal-bugetare. Ea nu il numeste principiu, ci regula,
preluand ca atare textul din tratat.
Doar Italia si Spania si-au schimbat constitutia, majoritatea preferand legea organica.

La nivelul bugetului local, principiul echilibrului bugetar exista in legea finantelor publice locala
(din 1996).

6. Ordonatorii de credite

Ordonatorii sunt persoane fizice care au cele mai multe atribuii legate de ncasarea veniturilor i de
efectuarea cheltuielilor. Aceti ordonatori sunt elementul central al acestei proceduri bugetare. Mai
mult, ntruct au cele mai multe atribuii legate de folosirea banilor publici, au i cea mai mare
rspundere.

Ei sunt generic conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic.

Exist 2 excepii de la regul:
- Cnd legea desemneaz alt persoan dect conductorul pentru a ndeplini atribuiile de
ordonator de credite bugetare (ex. secretarii generali ai celor 2 camere ale Parlamentului; la nivelul
Guvernului, secretarul general)
- Legea finanelor publice d dreptul ordonatorilor de credite bugetare s delege aceste
atribuii pentru o perioad determinat unei alte persoane. Aceast persoan poate fi nlocuitorul de
drept potrivit actului normativ care reglementeaz funcionarea acelei instituii. Ele mai pot fi
desemnate secretarilor generali (funcie special creat pentru a administra activitatea curent) sau
altor persoane din cadrul instituiilor.
Delegarea se face prin act individual al ordonatorului de credite (n cazul ministrului, prin ordin de
ministru) i trebuie s cuprind atribuiile delegate i durata delegrii => 2 consecine:
1. Legea nu identific foarte precis, ci doar enumerativ persoanele crora li se poate delega
calitatea de ordonator de credite, deci legea nu prevede o calificare special a celui care poate fi
delegat. La nivelul bugetelor locale legea prevede nfiinarea unui post special n organigrama
primriei, administrator al unitii administrativ-teritoriale denumit model CITY MANAGER.
Conductorul unitii poate s i delege atribuiile de ordonator de credite bugetare.
2. Legea permite att delegarea parial, ct i delegarea total a atribuiilor.
3. Delegarea nu poate fi nelimitat n timp, ci se face pe o durat determinat.

Ordonatorilor li se ncredineaz pregtirea bugetului, efectuarea tuturor cheltuielilor din buget.
ncheie contracte, urmrete executarea, aprob efectuarea plilor. Ordonatorul va monitoriza i va
ine evidena permanent a modului n care se administreaz banii publici. Va monitoriza ncasarea
veniturilor. Va coordona realizarea bilanului dup ncheierea execuiei bugetare.
Ordonatorul de credite rspunde de modul n care e administrat patrimoniul (drepturile, obligaiile,
bunurile persoanei juridice de drept public). Aceste atribuii sunt nsoite de rspunderea sa
principal n cazul unei proaste administrri.

Exist excepii de la principiul subordonrii clasice. Instituiile de nvmnt sunt subordonate la
nivel central n ceea ce privete subordonarea lor, dar sunt entiti care folosesc imobile aflate n
proprietatea unitilor administrativ-teritoriale => finanarea lor e dubl. Salariile i activitatea
didactic sunt finanate de la bugetul central, iar cheltuielile cu imobilele sunt finanate din bugetul
local. Unele spitale sunt subordonate central, altele sunt subordonate local. Ambele ns sunt
finanate pe de o parte din bugetele central, respectiv local, pe de alt parte din fondurile speciale de
sntate aflate la nivel central.
Structura ordonatorilor de credite bugetare urmeaz aceast structur administrativ public. Legea
organizeaz ordonatorii de credite n 3 categorii ierarhice care rspund structurii ierarhice standard a
administraiei publice romneti:

1. Ordonatori principali
2. Ordonatori secundari
3. Ordonatori teriari

La bugetul central, ordonatorii principali de credite bugetare sunt minitrii, conductorii altor
instituii publice centrale (Guvernul, Preedinia, Camerele Parlamentului) i conductorii
instituiilor publice autonome la nivel central (nesubordonate nici ministerelor, nici celorlalte
instituii publice de la nivel central CCR, preedintele CCR, preedintele Curii de Conturi,
guvernatorul BNR).

Ordonatorii secundari la nivel central sunt conductorii instituiilor publice subordonate
instituiilor publice conduse de ordonatori principali i care au la rndul lor alte instituii publice n
subordine.
Excepie unde exist 4 nivele ierarhice, va fi ordonator secundar i cel subordonat unui alt
ordonator secundar i care are n subordine o alt persoan juridic. (Preedintele ANAF, subordonat
MFP i are n subordine direciile regionale ale finanelor publice e ordonator secundar.)

Ordonatori teriari conduce o instituie subordonat, dar nu mai are alte instituie n
subordine.

Toi cei 3 ordonatori conduc persoane juridice i se disting fie n funcie de absena subordonrii
(principali), fie n absena oricrei entiti aflate n subordine (teriari). (Preedintele CCR e ordonator
principal)

Ex. Universitatea din Bucureti e instituie public. Ea e subordonat decizional Ministerului Educaiei
(ministrul ordonator principal). Rectorul universitii e ordonator teriar (se subordoneaz
Ministrului Educaiei i nu are n subordine o alt instituie juridic de drept public). Facultile nu au
personalitate juridic, dei se afl n subordinea Universitii.

Ordonatorul de credite bugetar e persoana fizic care are decizia. Nu exist ipoteza unei decizii
colective n cadrul unei instituii publice legate de cheltuirea banilor publici.
Ordonatorii de credite bugetare rspund doar ei pe actele pe care le realizeaz n ndeplinirea acestor
atribuii. Ei nu pot fi ntlnii dect n cazul instituiilor publice, adic al persoanelor juridice de drept
public.

La nivel local, ordonatorii de credite sunt de regul principali (primarii i preedinii CJ). Instituiile
publice cu personalitate juridic subordonate autoritilor locale sunt de regul conduse de
ordonatori teriari.

5. Procedura bugetara
mari, 3 noiembrie 2015
14:10
Procedura bugetara inseamna ansamblul de operatiuni prin care este elaborat, aprobat si executat
bugetul de stat/bugetul local.

Vorbim despre buget in acceptiunea de plan financiar, de estimare de venituri, estimare de cheltuieli
care odata aprobate vor deveni bugetul ce va fi executat si care va contine o autorizare a incasarii
veniturilor estimate si o autorizare de a cheltui maximum suma aprobata.

Statul ajunge sa isi aprobe acest plan printr-o procedura mai complicata la nivel central si relativ mai
simpla la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

La nivel istoric, in plan central, procedura a inceput sa se complice foarte mult in anul 2010.
In 2009 Romania a ajuns la un prag de colaps, in situatia fizica de a nu avea bani pentru cheltuielile
curente, iar pietele financiare ii refuzau imprumuturile, situatie dificila in care Romania se adreseaza
institutiilor financiare internationale. La acea data, potrivit modului de lucru al acestor institutii
financiare internationale, are loc si o evaluare a modului in care sunt administrati banii publici. Cu
alte cuvinte, creditorul isi evalueaza debitorul cu privire la capacitatea de a administra banii. La acea
data evaluarea arata ca modul de administrare a banilor publici se face haotic, pe baza unor reguli
putine si care lasa loc arbitrariului.

Ca o conditie pentru a transfera banii imprumutati, apare ca obligatorie reglementarea unei
proceduri logice de cheltuire a banilor publici, procedura care sa induca o disciplina in utilizarea
acestor bani.
Dincolo de disciplina, obiectivul fiind responsabilitatea.

Astfel, ca o conditie a primirii acestor bani, este adoptata legea nr. 69/2010, legea responsabilitatii
bugetare. Aceasta stabileste anumite principii ale politicii bugetare, cu alte cuvinte politica de
cheltuire a banilor publici, politica care trebuie sa se supuna unor mari principii: transparenta (astfel
incat contribuabilul sa aiba cces usor la felul in care se propune si se efectueaza cheltuirea banilor
publici), responsabilitate (ceea ce inseamna ca exista reguli, iar cine nu le respecta raspunde, iar
destinatiile majore pentru cheltuieli nu pot fi schimbate in timpul anului, cheltuielile neputand fi
marite in decursul unui an daca nu au survenit situatii exceptionale).

Ca urmare aprobarii acestei legi, procedura de adoptare a bugetului central devine mai complicata.
Ea este complicata in anul 2011, cand la nivelul UE se adopta un pachet de reglementari menite sa
combata criza financiara care afecta, in principal, bugetele publice.

Cumulul regulilor asumate in 2010, cu regulamentele adoptate in 2011 (pachetul de sase
reglementari care a dat o serie de detalii legate de cheltuirea banilor la nivelul statelor membre) da
actuala reglementare legata de adoptarea si cheltuirea bugetelor publice.

Mai exista un al treilea element specific legislatiei romanesti, si anume efectele care se manifesta
odata cu adancirea crizei, si anume 2012-2013. Un efect colateral al crizei, in ciuda legii 69/2010, in
ciuda six pack-ului adoptat la nivelul UE, este acumularea masiva de datorii rezultate din facturi
neplatite la nivelul autoritatilor centrale si locale.
Aceste datorii reprezentand bunuri si servicii poarta denumirea de arierate. Tehnic, arieratele sunt
datorii nascute din contracte care au fost executate si care au ramas neplatite timp de cel putin 90 de
zile de la scadenta.

La nivelul bugetelor publice, mai ales in 2012 si 2013 se inregistreaza sume foarte mari ca arierate. Se
ajunge ca la nivelul unor autoritati locale, bugetele aprobate sa nu ajunga pentru plata datoriilor.

Reglementarilor legate de executia bugetului se adauga noi reguli.
Apar trei mari surse ce privesc bugetul:
Legea responsabilitatii fiscale - care se adreseaza etapei de pregatire a proiectului de buget;
Reglementarea la nivelul UE (Six pack);
Normele legate de problema arieratelor - nascute din practica impovaratoare ce impiedica
functionarea.
Ele dau continut ideii de procedura bugetara.

Procedura bugetara este ansamblul de operatiuni care conduc la aprobarea si executarea unui buget
public.
Procedura cunoaste patru etape:
1. Elaborarea proiectului de buget
2. Aprobarea bugetelor
3. Executia propriu-zisa a bugetelor
4. Inchiderea executiei bugetare

Elaborarea proiectului de buget
Procesul in ceea ce priveste bugetul de stat este coordonat de catre Ministerul Finantelor Publice.
MFP, in colaborare cu Ministerul Muncii vor coordona bugetul asigurarilor sociale de stat.
Intocmirea bugetelor locale este coordonata de ordonatorul la nivel local, fie primarul, fie
Presedintele CJ.

Acest proces are nevoie de coordonare, coordonare care se face la nivelul MFP. Inceputul procesului
de elaborare a bugetului este atunci cand MFP intocmeste strategia fiscal-bugetara, noutate pe care
legea responsabilitatii fiscal-bugetare a adus-o.

Strategia fiscal-bugetara contine o estimare a veniturilor si a cheltuielilor din anii precedenti. Prin
aceasta strategie trebuie sa se propuna tinte concrete sub forma unor limite de cheltuieli, cum ar fi
totalul cheltuielilor cu personalul din sistemul bugetar, posibilitatile de eficientizare.
O a doua componenta sunt cheltuielile de investitii.
Un al treilea element se rezuma la intrebarea daca statul se poate descurca cu veniturile ordinare sau
daca este nevoie de imprumut si cu cat in fiecare an (din ce in ce mai mult sau din ce in ce mai
putin?). Pana la sfarsitul lunii iulie, trebuie pregatita strategia care va contine limitele de cheltuieli, o
limita a deficitului pe care vrea sa si-l asumem, iar aceste limite vor fi incluse intr-un proiect de lege
pentru aprobarea lor, astfel incat pana la 15 august Guvernul trebuie sa depuna la Parlament
strategia fiscal-bugetare pentru urmatorii trei ani, strategia trebuid sa aiba atasat un proiect de lege
privind limitele cadrului bugetar si care sunt valabile doi ani, iar al treilea lucru pe care il contine
acest pachet este o declaratie de raspundere pe care o semneaza prim-ministrul si ministrul
finantelor publice.

Legea spune ca odata aprobata de Parlament, strategia ar trebui sa fie valabila 3 ani, iar limitele de
cheltuieli 2 ani. Ea poate fi modificata numai in trei situatii, si anume:
o Inrautatirea situatiei financiare, adica statul traverseaza o criza pe care nu a putut sa o
prevada;
o Schimbarea Guvernului;
o Ipoteza in care, prin lege, ar fi adaugate sarcini noi ale sectorului public, adica din
bugetele publice trebuie sa fie acoperite activitati noi.

Atunci cand se face bugetul unui an, el ar trebui sa respecte strategia si legea care a fost
adoptata impreuna cu strategia, lege prin care s-au stabilit limite de cheltuieli pentru urmatorii
ani. Simplificand lucrurile, aceasta lege a responsabilitatii fiscal-bugetare a vrut sa dea o
perspectiva de trei ani cheltuielilor publice si sa supuna bugetul fiecarui an acestei perspective.

Exista o institutie - Comisia Nationala de Prognoza - care intocmeste estimari relevante in
alcatuirea bugetului.
In primele sase luni ale fiecarui an are loc semestrul european. In acest semestru european,
statele membre schimba intre ele informatii legate de prognozele macroeconomice.

Odata elaborate aceste prognoze, MFP va trimite pana la 1 iunie tuturor ordonatorilor
principali de la nivel central si de la nivel local o scrisoare-cadru care contine doua elemente
foarte importante: o metodologie de pregatire a proiectului de buget si le da limita de
cheltuieli.

Limita de cheltuieli data unui ordonator principal inseamna ca nu poate cere mai mult de atat.
MFP imparte banii disponibili, asa cum i-a estimat, catre toti cei care cheltuie banii in sistemul
public.
Aceasta impartire o stabileste MFP, ceea ce face ca pozitia sa sa fie una foarte puternica.

Ordonatorul principal coordoneaza pregatirea proiectului de buget in domeniul pe care il
coordoneaza.

Intr-un prim pas, la nivelul unui domeniu, informatia despre cum trebuie pregatit bugetul si care este
valoarea maxima care poate fi ceruta ajunge la fiecare ordonator. Proiectul de buget se face de jos in
sus, de la ordonatorii aflati pe ultima treapta de subordonare, catre ordonatorul principal. Cu alte
cuvinte, fiecare conducator al unei entitati conduse de un ordonator tertiar isi face proiectul de
buget.

Dupa ce il face, el il trimite ordonatorului ierarhic superior. Aici se impune o discutie. Exista doua
mari categorii de institutii publice: institutii publice care sunt finantate integral de la bugetul de stat,
cu alte cuvinte ele necolectand bani, ci doar primesc bani pentru a-si acoperi cheltuielile de la
bugetul de stat. Exista si institutii finantate integral din bugetul propriu.
Mai exista si institutii finantate partial din buget propriu, partial din bugetul de stat. Ele au venituri
care nu sunt suficiente pentru a acoperi toate cheltuielile, de aceea existand finantarea de la bugetul
de stat (ex.: Universitea din Bucuresti).

Fiecare ordonator transmite bugetul ordonatorului superior, ceea ce inseamna ca un ordonator
secundar va culege toate bugetele ordonatorilor tertiari subordonati si le va cumula, rezultand astfel
un buget intermediar care recunoste mai multi tertiari subordonati unui singur secundar. Acest
sencudar va lua bugetul astfel consolidat si il va trimite ordonatorului principal.

Ordonatorii princiapli vor trimite propunerile de buget pana la sfarsitul lunii august MFP. Aici apare
intrebarea: "Daca MFP constata ca un ordonator principal si-a depasit limita de cheltuieli care i-a fost
data poate sa taie din ceea ce a cerut?" - Ordonatorii nu sunt subordonati MFP. Raspunsul legii este
ca ministrul finantelor publice va infatisa subiectul in sedinta de Guvern, incercand sa obtina
medierea prim-ministrului, iar daca acest lucru nu este posibil si numai in masura in care s-a depasit
limita de cheltuieli, va putea fi rectificat bugetul cu ceea ce depaseste limita. Daca limita este 100 de
mil, iar ordonatorul cere 107 - fie se va media (va ceda MFP si va trebui sa cheme alti ministri pentru
a-i convinge sa renunte la 7 mil) prim-ministrul, fie, daca medierea nu reuseste, cele 7 mil vor fi taiate.

MFP culege, de jos in sus, propunerile de buget si intocmeste proiectul bugetului de stat, respectiv
bugetul asigurarilor sociale de stat. Aceste bugete sunt trimise Guvernului pana la 30 septembrie
pentru ca, pana la jumatatea lunii octombrie, proiectele de buget trebuie sa ajunga in Parlament,
unde Guvernul depune proiectele celor doua bugete, trimite proiectele legilor de adoptare a celor
doua bugete si va depune o declaratie de conformitate cu legea, declaratie pe care o semneaza prim-
ministrul si MFP. Ei confirma ca proictul de lege respecta legea responsabilitatii fiscale, legea
finantelor publice si strategia fiscal-bugetara si legea care stabileste limitele din cadrul fiscal-bugetar.

Parlamentul nu se multumeste cu aceasta declaratie de conformitate cu legea proiectului de buget, ci
solicita opinia consiliului fiscal, consiliu care este organizat ca o autoritate independenta, existand in
toate statele dezvoltate, autoritate formata din profesionisti care ar trebui sa emita opinii cu privire
la politicile bugetare ale Guvernului.

In anii in care alegerile Parlamentare au loc in ultimele 3 luni ale anului proiectul de buget va fi
definitivat de noul Guvern.


La nivel local, proiectul de buget se intocmeste intr-un mod mai simplu pentru ca nu sunt necesare
prognoze macroeconomice, coordonare cu celelalte state din UE samd.
Aici, cel care are responsabilitatea intocmirii proiectului de buget local este ordonatorul principal de
credite (Primarul, Presedintele CJ), bugetul intocmindu-se in functie de incasarile din anii precedenti
si de planul de cheltuieli corespunzator.

O componenta majora a bugetelor locale este data de transferurile de la bugetul central. Estimarea
de incasari din impozitul pe venit o face Comisia Nationala de Prognoza si MFP, in colaborare cu
celelalte state. In acasta situatie, pana nu se stie cat din impozitul de venit va reveni la nivel local,
proiectul nu poate fi finalizat.

Termenul de aprobare a bugetului local este stabilit de lege ca numar de zile de la adoptarea
bugetului central.

Al doilea element particular este ca la momentul la care proiectul este depus la Consiliul Local spre
aprobare, in acele 45 de zile, lui trebuie sa i se faca si publicitate, existand un termen in care
persoanele care domiciliaza in raza acelei unitati administrativ-teritoriale pot face contestatii la
proiectul de buget, contestatii care se depun la Consiliul Local.

Daca bugetul local nu este adoptat in termen de 45 de zile, intra in actiune sanctiunea directiilor
judetene MFP, care vor refuza sa transfere sumele din impozitul pe venit.

6. Aprobarea bugetelor
duminic, 20 decembrie 2015
17:55
Bugetul de stat
Proiectul de buget este insotit de proiectul legii de aprobare a bugetului. Este aplicabil pentru
bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat. Se depune si o declaratie de conformitate
semnata de prim-ministru si de catre Ministrul Finantelor Publice.

Parlamentul primind aceste acte, le analizeaza si aproba legile de aprobare a bugetelor (de stat si cel
al asigurarilor sociale de stat). Strategia fiscal-bugetara fiind adoptata anterior de catre Parlament,
acesta nu poate modifica proiectele bugetelor.

Legeile 69/2010 si 500/2002 prevad limite ale interventiei Parlamentului. Modificarile care pot fi
aduse au doua limite mari:

Ele nu pot duce la cresterea deficitului bugetar. Nu poate modifica limita de deficit.
Adaugarea de noi cheltuieli. Parlamentul, pastrand acelasi deficit, poate realoca valori de
cheltuieli intre destinatiile deja propuse de Guvern. Aceasta limita a fost introdusa la sfarsitul
anului 2013. Pana atunci, simpla limitare a Parlamentului era aceea de a majora deficitul.
Astfel, se depuneau mii de amendamente. Din octombrie 2013, prin modificarea legii finantelor
publice, amendamentele nu pot avea obiect decat realocarea intre destinatiile deja existente.

Legile de aprobare ar trebui adoptate cu 3 zile inainte de sfarsitul anului pentru ca punand la
socoteala cele 3 zile pentru intrarea in vigoare a legii, bugetul sa fie disponibil pentru noul an. Daca
nu se adopta in aceasta perioada, se aplica limitele de cheltuieli din bugetul anului trecut in limita de
1/12 (lunar) din bugetul anului precedent pana se aproba noul buget. Daca o institutie a avut intr-un
an alocata o suma mai mare, iar anul urmator o suma mai mica, pe cale de exceptie daca suma
alocata in proiectul de buget este mai mica decat cea din anul precedent se va lua o proportie de
1/12 din suma alocata mai mica.

Parlamentul aproba cele 2 legi bugetare care contin o detaliere a principalelor prevederi din buget.
Poate contine si prevederi derogatorii de la alte legi care sunt limitate in timp pe parcursul acelui an.
Pot fi derogari de la Codul Fiscal. De multe ori privesc impozitele.

Exista si 2 fonduri speciale:
Fondul de rezerva la dispozitia prim-ministrului si fondul de interventie la dispozitia
Guvernului. Aceste 2 fonduri sunt prevazute separat si sunt aprobate de Parlament in ceea ce
priveste valoarea lor. Aceste sume urmeaza a fi folosite exclusiv de catre Guvern in limitele
valorice date de Parlament. Fondul de rezerva este destinat acoperirii unor cheltuieli urgente si
neprevazute. Fondul de interventie este menit sa acopere consecintele catastrofelor naturale si
in ajutorul persoanelor sinistrate. In cazul in care nu sunt suficiente, Guvernul este autorizat
permanent sa transfere fonduri din fondul de rezerva in fondul de interventie.

Fondul de rezerva este folosit integral la sfarsitul lunii decembrie prin transferuri catre
ordonatorii principali, fie de la bugetul de stat, fie de la bugetele locale. Se tranfera la cererea
ordonatorilor principali pentru cheltuieli precise, care de regula sunt din categoria cheltuielilor
de investitii. Legea nu prevede un mecanism de transfer. Aceste alocari sunt facute intr-o lipsa
totala de criterii.

Legea de aprobare a bugetului de stat intra in vigoare la data de 1 ianuarie a anului pentru care a fost
aprobata. Incepand cu anul 2010, legea 69/2010 instituie o limita. Rectificarea nu se poate decat de
maximum 2 ori pe an in cel de-al doilea semestru, incepand cu luna iulie.
In 2012 se adauga o exceptie: bugetul poate fi modificat si in primul semestru daca a intervenit o
inrautatire semnificativa a indicatorilor macroeconomici care au fost luati in considerare pentru
construirea bugetului. Incepand cu 2012-2013-2014 legea bugetului de stat a fost modificata in
fiecare an de 3 ori. Toate 3 modificarile, in al doilea semestru.

Bugetul local
La bugetul local, aprobarea bugetelor se face numai dupa aprobarea bugetului de stat. Rectificarea
nu este supusa limitarilor.

La nivelul bugetului local, exista bugetul de rezerva si bugetul de interventie. Ele trebuie aprobate
separat in bugetul local.

Bugetul local are o structura duala:
Sectiunea de functionare
In sectiunea de functionare sunt incluse marea majoritate a veniturilor bugetului local si
cheltuielile legate de functionare, exercitarea atributiilor (cheltuieli de personal, cu bunurile, cu
utilitatile).

Sectiunea de dezvoltare
In sectiunea de dezvoltare veniturile provin fie din imprumuturi contractate de autoritatile
locale pentru realizarea unor investitii, fie din transferuri din sectiunea de functionare.
Sectiunea de dezvoltare poate lipsi daca o unitate administrativ-teritoriala nu isi asuma
realizarea unor investitii. Bugetul local trebuie sa fie echilibrat la momentul aprobarii sale. Nu
este posibila aprobarea unui buget local care sa aiba deficit.

Transferurile de la bugetul de stat catre bugetele locale
Reprezinta o componenta constanta. Ele dau imaginea autonomiei locale ca principiu constitutional.
Potrivit legii finantelor publice locale, la care se adauga alte legi speciale exista cateva structuri legale
ce permit transferul de bani de la bugetul de stat catre bugetele locale, exista pe de o parte
transferurile nerambursabile si exista, in al doilea rand, imprumuturi de la bugetul de stat la bugetele
locale.

Transferurile nerambursabile sunt organizate astfel:

Exista fonduri retransmise din impozitul pe venit incasat de bugetul de stat. Statul incaseaza o
parte din impozitul pe venitul persoanelor fizice si un procent de 72,5% se redistribuie in parti
inegale intre doua entitati: pe de o parte unitatea administrativ-teritoriala in care isi are
sediul/domiciliul platitorul impozitului, iar cealalta cota mai mica revine judetului in care isi are
sediul platitorul impozitului.
La Bucuresti, proportia mai mare revine municipiului, iar proportia mai mica sectorului. Pentru
multe unitati, reprezinta principala sursa de venit.
Redistribuirea se produce automat prin efectul legii si ea poate fi doar suspendata de catre stat
prin trezoreria statului in cazul in care unitatea administrativ-teriotoriala incalca anumite
obligatii din legea finantelor publice. Suspendarea inceteaza cand este indeplinita obligatia

O a doua modalitate este data de transferurile de echilibrare care sunt realizate din bugetul de
stat fara indicarea unui venit in particular. Acestea au fost introduse incepand cu 2015 prin
legea bugetului de stat. La inceputul anului 2015 s-a stabilit ca orice unitate administrtaiv-
teritoriala care nu are venituri bugetare de cel putin 1.500.000 de lei, va primi diferenta de la
bugetul de stat, ideea fiind aceea de a echilibra bugetele locale.

Un al treilea canal de transfer il reprezinta transferurile de reechilibrare din taxele pe valoare
adaugata. Statul poate realoca sume pe care le incaseaza din TVA, dar numai in vederea
realizarii de investitii. Sumele se distribuie de catre Guvern, Consilillor Judetene, care aplica
niste criterii ce combina suprafata localitatii cu venitul mediu la nivelul acelei localitati si cu
necesarul de investitii si pe baza unui punctaj distribuie fondurile transmise de la bugetul
central catre investitii precise ce urmeaza a fi realizate de unitatile administrativ-teritoriale.

Ultima modalitate de transfer nerambursabil imbraca forma unui program. Acest program a
fost initiat in 2012, dar el a existat in alta forma incepand cu 2010. Se numea initial Programul
National de Dezvoltare Regionala. Din 2012, se numeste Programul National de Dezvoltare
Locala. Presupune transmiterea de catre autoritatile locale de propuneri de investii catre
Ministerul Dezvoltarii. In fiecare an prin bugetul de stat se adopta un plafon de finantare. Sunt
selectate din propunerile de investitii, acele proiecte care urmeaza a fi finantate. Sunt incheiate
contracte de finantare - suma este destinata unei investitii concrete. Lipsesc criteriile
transparente, obiective de selectare a proiectelor de investitii pentru finantare.

Finalizarea bugetului locale nu poate avea decat dupa ce bugetul local stie cati bani i se vor distribui
din impozitul pe venit, daca va atinge plafonul de 1.500.000 lei, pana nu se stie ce proiecte de
investitii vor fi finantate prin transferurile de reechilibrare din TVA.

7. Executia bugetara
mari, 17 noiembrie 2015
13:54
Incasarea veniturilor estimate si incep sa se efectueze cheltuielile.Pentru a o putea face eficienta si
posibila este necesara repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor. Anul are 4 trimestre.
Suma aprobata la nivelul anului se imparte in 4 parti. Partile nu sunt necesar egale. Repartizarea este
prima operatiune cu care incepe executia bugetara. Este facuta de ordonatorul de credite si aprobata
de ordonatorul principal. Pentru acestia din urma, este aprobata de Ministerul Finantelor Publice.

Odata aprobata,limita pe trimestru stabilita astfel nu poate fi depasita.

Un ordonator ierarhic superior poate modifica propunerea de buget primita de la un ordonator
ierarhic inferior, astfel incat adunandu-le impreuna sa realizeze bugetul institutiei pe care o conduce.
Ordonatorul tertiat care trimite un buget nu poate fi sigur ca bugetul sau va ramane acelasi.

Dupa aprobarea bugetului de stat fiecare ordonator principal retrimite ordonatorilor din subordine
bugetele aprobate. Abia in acel moment fiecare ordonator subordonat ierarhic isi cunoaste propriul
buget.

Suntem in ipoteza in fiecare ordonator are propriul buget (bugetul instutitiei pe care o conduce).

Fiecare institutie publica se regaseste cu un plan de venituri si o autorizare cheltuieli, autorizare care
inseamna ca are dreptul sa cheltuiasca, sa primeasca acea suma de bani pe care apoi sa o
cheltuiasca.
Cheltuielile de personal se nasc din contractele de munca, cheltuielile cu bunuri (pixuri, hartie etc)
presupun incheierea unor contracte cu furnizorii acelor bunuri, adica persoane care vand astfel de
bunuri. Astfel de obligatii de plata se pot naste si din hotarari judecatoresti.

Marea majoritate a institutiilor publice isi executa bugetul incheind contracte prin care isi asuma
obligatii de plata, dupa care ele executa aceste obligatii conform contractului pe care l-au incheiat,
cat si conform prevederilor legii.
Cand incheie contractul, entitatile publice nu pot prevedea in cadrul acestuia orice, ci clauzele
contractului trebuie sa respecte prevederile legii legate de executia bugetara. De aceea, aceste
prevederi au impact nu numai asupra entitatii in sine, ci au impact mai departe, contractul care
incalca regulile urmand sa fie nul partial sau total.

Etapele executiei bugetare
De indata ce are bugetul aprobat, fiecare institutie publica, inainte de a face orice operatiune trebuie
sa realizeze o repartizare pe trimestre a veniturilor si a cheltuielilor.

In buget si veniturile si cheltuielile sunt prevazute ca cifre valabile pe tot anul. Apare problema
gestionarii banilor de-a lungul anului, prin urmare veniturile si cheltuielile trebuie impartite la 4.
Suma totala din buget se imparte la patru, cele partu parti rezultate netrebuind neaparat sa fie egale.

Exista realitatea evidenta a faptului ca statul nu are toti banii la inceputul anului. Este nevoie si statul
impune tuturor ordonatorilor sa isi programeze cheltuielile in corelare cu incasarile.
Odata aprobata repatizarea pe trimestre, efectul ei este oarecum similar limitelor anuale, in sensul ca
veniturile se pot incasa si peste limita prevazuta pe trimiestru, in timp ce cheltuielile nu pot depasi
limita trimestriala. In momentul in care s-a atins limita, ordonatorul trebuie sa astepte sa vina
trimestrul urmator pentru a mai face cheltuieli.

Acest lucru are un efect important: In momentul in care se incheie un contract, iar obligatia de plata
este prevazuta de acest contract la o anumita valoare, ar trebui intrebat daca valoarea respectiva la
care se obliga ordonatorul se incadreaza in limitele trimestriale de cheltuieli.
Inainte de fiecare plata propriu-zisa, ordonatorul institutiei face catre ordonatorul principal (prin
intermediul ordonatorului secundar, daca e cazul), o cerere de deschidere de credite bugetare,
cerere care este necesara pentru aprobarea punerii banilor la dispozitie.
Rezultatul aprobarii acestei cereri este ca sumele necesare platii respective vor fi transferate in
contul de trezorerie al acelei institutii publice, iar ea va putea face plata.

Executia de casa a bugetului de stat reprezinta ansamblul operatiunilor propriu-zise de incasare si
plata din fonduri publice. Legerea romana prevede obligatia institutiilor publice de a desfasura
executia de casa (operatiunile de incasari si plati) exclusiv prin unitati ale trezoreriei statului. Se
accepta utilizarea bancilor comerciale numai pentru situatia in care trezoreria statului nu are unitate
in localitatea respectiva sau pentru derularea contractelor de imprumut.

Trezoreria statului este o institutie publica organizara in subordinea MFP. Este os tructura care face
toate operatiunile de incasari si plati si coordoneaza/supravegheaza respectarea bugetelor de catre
institutiile publice. Fiecare institutie publica trebuie sa transmita trezoreriei din raza sa teritoriala
bugetul si repartizarea pe trimestre, astfel incat daca institutiile publice se duc sa faca o plata la
trezorerie, ea verifica bugetul, iar daca limitele sunt depasite, plata este refuzata.

Aceasta procedura greoaie urmareste ca in momentul in care institutiile publice au banii in cont ele
sa nu poata abuza de folosirea lor. Astfel, cat timp banii sunt in contul institutiei publice, chiar si
atunci exista o supraveghere a unui reprezentant al statului, si anume trezoreria.

De aici vom vedea dificultatile legate de executarea silita a statului.
Practica tolereaza ca veniturile proprii ale institutiilor publice pot fi pastrate in conturi deschise la
banci comerciale.

Efectuarea cheltuielilor
Aceasta se face din conturile aflate in trezorerie si parcurge patru mari etape:
1. Angajamenul
2. Lichidarea
3. Ordonantarea
4. Plata

Ele trebuie parcurse toate, integral, in aceasta ordine, ori plata nu poate fi facuta.
Trei dintre aceste etape (1, 2, 3) sunt in atributiile ordonatorului de credite. Plata propriu-zisa, adica
transferul banilor catre beneficiarul platii nu este in atributiile ordonatorului, ci in atributiile
contabilului.

Legea Finantelor Publice consacra un principiu specific, anume principiul separarii atributiilor intre
ordonatori si contabili. Niciodata ordonatorul nu poate face ce face contabilul si viceversa. In ultima
etapa a platii, contabilul reverifica ce a facut ordonatorul.

Ordonatorul de credite nu isi poate delega atributiile contabilului.





Angajamentul
Presupune incheierea actului juridic din care ia nastere obligatia de plata. Complicatia vine din faptul
ca incheierea acestui act juridic nu poate avea loc decat dupa ce se parcurg mai multe etape.
Este etapa care are cea mai mare legatura cu bugetul deoarece in buget este autorizata o limita de
cheltuieli, iar atunci ideea si legatura evidenta este ca nu se poate asuma o obligatie de plata prin act
juridic, in mod valabil, decat daca te incadrezi in limita prevazuta pentru acel tip de cheltuiala.

Exista, insa, mai multe posibilitati: se poate asuma obligatia de plata, iar ea sa devina scadenta in
cursul aceluiasi an, ori se poate asuma obligatia de plata, iar contractul sa se execute pe parcursul
mai multor ani. Contractul nu poate fi legat in mod absolut de buget. Nu putem spune ca un contract
trebuie si semnat si executat in cursul aceluiasi an.
In practica au aparut doua diviziuni ale limitelor cuprinse in buget. Sunt autorizate doua limite: una
pentru semnarea angajamentului (adica a actului juridic) - credit de angajament si limita pentru
efectuarea platilor - credit bugetar.

Diferenta este urmatoarea: daca intr-un buget se aproba pe cheltuieli de combustibil credit de
angajament de un milion de lei si credit bugetar de 500 de mii, inseamna ca in cursul anului in care se
executa bugetul, pot fi incheiate contracte in valoare de un milion, dar pot fi facute plati in cadrul
acelui contact decat de 500 de mii.
Restul de 500 de mii trebuie inclusi drept credit bugetar in bugetul anului viitor.

Nu se poate incheia un contract decat in limita creditelor de angajament prevazute in buget, ori
creditele de angajament presupun limita in care se pot inchea acte juridice.

Putem fi intr-o institutie publica in care se incheie mai multe contracte de acelasi fel, cum ar fi
cheltuielile de dotari cu mobilier.

Procedurile de achizitii publice prin care se selecteaza cocontractantul privat presupun o anumita
perioada pentru derularea lor. Intr-o institutie in care se intentioneaza cumpararea mai multor
categorii de bunuri supuse aceluiasi credit de angajament, se considera consumat acel credit.

Daca statul ar incheia contracte cu oricine vrea, s-ar putea ajunge la o puternica distorsionare a
concurentei. Prin urmare, statului nu ii este permisa libertatea recunoscuta entitatilor private. O
entitate privata cumpara de la cine vrea la ce pret vrea. Statul, pentru a nu afecta concurenta care
este vazuta ca o valoare esentiala a sistemului economic, nu are voie sa cumpere decat daca
organizeaza proceduri competitive, transparente, bazate pe egalitate de tratament. Aceste proceduri
de achizitii publice sunt foarte detaliat reglementate.

Mai mult, sistemul prin care se asigura respectarea acestor reguli de detaliu este foarte ingenios, in
sensul ca nu statul verifica daca s-au respectat sau nu regulile, dar orice persoana interesata poate
contesta un contract pe care statul nu l-a incheiat respectand acele proceduri, putand sa il conteste si
sa il desfiinteze pe o procedura rapida, mult mai rapida decat procedurile judiciare obisnuite si poate
cere chiar despagubiri pentru ca nu s-au respectat normele legale.

Responsabilitatea semnarii contractului apartine ordonatorului de credite, daca acesta nu a delegat
expres atributia. Competenta este una speciala si se adauga celei generale, administrative.





Lichidarea
Aceasta etapa presupune confirmarea de catre ordonator a executarii de catre cocontractantul privat
a obligatiilor care ii revin si pentru care se cere plata.

In principiu, cu exceptiile permise de lege, institutiile publice nu platesc decat dupa ce celalta parte
si-a executat obligatiile.

Se pot face plati in avans cu respectarea unor conditii:
a. Se pot face plati in avans numai pentru anumite tipuri de operatiuni, aprobate periodic prin
HG;
b. Plata prevazuta ca avans de contract nu trebuie sa depaseasca, ca valoare, 30% din valoarea
contractului pentru acel an;
c. Pana la sfarsitul anului, valoarea avansului trebuie acoperita cu bunuri, servicii sau lucrari. Daca
acest lucru nu se intampla, cocontractantul trebuie sa dea avansul inapoi cu penalitati.

Prin urmare, intr-un contact incheiat trebuie verificate limitele imperative ce nu pot fi depasite prin
norme contractuale.

In aceasta etapa, ordonatorul de credite verifica daca sunt indeplinite conditiile pentru plata, adica
daca s-a predat marfa/s-au prestat serviciile si daca obligatia de plata este scadenta.


Ordonantarea
In aceasta etapa, ordonatorul transmite contabilului ordinul de efectuare a platii, confirma ca sunt
indeplinite toate conditiile legale si contractuale si da ordin contabilului sa efectueze plata.

Aceasta este o etapa formala, concretizandu-se prin intocmirea si semnarea acestui document care
este transmis de catre ordonator, contabilului.

Acest formular de ordonantare este insotit de documente justificative legate de obiectul platii, iar
contabilul primind acestea este obligat nu doar sa indeplineasca ordinul care i s-a dat, ci trebuie sa
verifice documentele justificative. El va fi responsabil pentru felul in care a facut aceasta verificare.


Plata
Presupune transferul sumei din conturile institutiei publice in conturile beneficiarului platii.
Contabilul trebuie sa verifice ca plata pe care o face sa se incadreze in a doua categorie de limite pe
care o contine bugetul, si anume in creditele bugetare. Plata pe care o face nu trebuie sa depaseasca
creditul bugetar pentru anul respectiv.

Mai mult, plata nu trebuie sa depaseasca limita pe trimestrul in care e facuta.


Au aparut si o serie de reguli speciale, pe langa acestea generale:
Generate de criza din 2009;
Generate de arierate;
Aceste arierate erau asa de mari ca valoare, incat atunci cand sef acea proiectul de buget,
acopereau liimta de cheltuieli;
Modalitatile de stopare a acestui fenomen: reguli care obligau la plata constanta a arieratelor,
combinate cu interzicerea incheierii de contracte noi, cat timp existau arieratele;
O institutie pubica avand arierate nu are voie sa faca plati.


8. Incidentele care pot aparea pe parcursul executiei
mari, 24 noiembrie 2015
14:01
In contextul crizei financiare din anul 2009 s-a observat o particularitate a bugetelor publice care nu
fusese observata pana atunci: prezenta arieratelor.

Legea defineste arieratele ca fiind plati scadente a caror plata a intarziat cu mai mult de 90 de zile
dupa data scadentei.

S-a observat ca aceste plati restante erau din ce in ce mai mari, mai ales la nivel local, astfel incat
incepand cu anul 2010 au aparut mai multe modificari succesive atat la legea finantelor publice, cat si
la legea finantelor publice locale, modificari care au introdus restrictii succesive legate de prezenta
arieratelor. Intr-un prim pas, ordonatorilor de credite bugetare ale caror bugete inregistrau arierate
le-a fost interzisa incheierea de contracte noi.
Cu alte cuvinte, atunci cand un buget inregistra datorii restante, prima sanctiune era ca acel
ordonator de credite nu avea voie sa incheie niciun contract nou. El nu putea decat sa execute
bugetul existent.

Aceasta limitare a fost primita cu mare reticenta de catre ordonatori, dar a fost aplicata, pentru ca
sanctiunea in sine era nulitatea contractului incheiat cu incalcarea acestei reguli. Regula functiona
atat pentru bugetul central, cat si pentru cele locale. Regula continua sa fie si astazi in vigoare, prin
urmare bugetele si ordonatorii se straduiesc sa nu inregistreze arierate de la o luna la alta. Exista si
un sistem national de raportare a arieratelor, atat la nivel central, cat si la nivelul bugetelor locale.
Aceasta raportare se face catre directiile finantelor publice, care sunt reprezentanti ai MFP in
teritoriu - MFP fiind capabil sa stie la orice moment care este situatia arieratelor. De asemenea,
raportarea se face si catre Trezoreriile statului, astfel incat acestea sa sesizeze momentul incheierii
contractului vizavi de existenta arietarelor.

Aceasta informatie si aceasta limitare este importanta si pentru mediul privat. Un cocontractant
privat care incheie un contract cu o institutie publica ce inregistreaza arierate a incheiat un contract
nul. Caracterul imperativ al normei nu il va apara de o eventuala invocare a bunei-credinte.

O a doua limitare interesanta, care a venit dupa ce s-a vazut ca aceasta limitare legata de incheierea
contractelor nu a dus la scaderea semnificativa a arieratelor este una si mai dura: interdictia de a
efectua plati. Aceasta interdictie a fost implementata nuantat la nivelul bugetelor centrale, respectiv
la nivelul bugetelor locale. La nivel central, ordonatorii de credite care inregistreaza arierate nu au
voie sa faca plati decat pentru salarii, arierate si datoria publica, in masura in care au astfel de
obligatii de plata.

Toate celelalte plati sunt suspendate, intrebarea fiind daca un cocontractant privat care are un
contract in derulare cu o institutie publica care inregistreaza arierate va fi in situatia de a nu-si putea
incasa platile chiar daca si-a executat prestatiile. Raspunsul fiind da. Se pune intrebarea daca el va
putea pretinde despagubiri. In masura in care cocontractantul privat nu avea cum sa impiedice
aparitia arieratelor, iar la momentul incheierii contractului institutia publica nu inregistra arierate, ea
nu poate fi lipsita de despagubiri chiar daca nu se poate retine o culpa a autoritatii publice cu care a
contractat. Astfel, daca adresandu-se instantei judecatoresti cocontractantul obtine despagubiri
scopul legii nu mai este atins.
La nivel local, interdictia de plata nu survine la simpla inregistrare de arierat, ci aceasta interdictie
survine atunci cand arieratele nu sunt reduse de la o luna la alta cu cel putin 5%. Doar daca nu se
poate demonstra reducerea arieratelor cu 5% apare interdictia de a face plati.

A treia limitare, introdusa in cursul anului 2013: ordonatorii de credite nu au voie sa receptioneze
bunuri, lucrari si servicii decat in limita creditelor bugetare aprobate pentru anul respectiv. Mai mult,
la momentul aprobarii bugetului, ordonatorii vor informa cocontractantii cu privire la valoarea
creditului bugetar, astfel incat ei sa stie care este valoarea ce le poate fi receptionata. In cazul
bugetului local este vorba despre orice contracte incheiate de autoritatile locale, cu alte cuvinte
aceasta interdictie de receptionare se aplica in toate contractele, pe cand in bugetele centrale se
aplica in contractele avand ca buget investitii.

Pe langa aceste incidente, exista o regula importanta care a fost introdusa in cursul anului 2012,
regula legata de stabilirea termenului de plata, atunci cand platitorul este o institutie publica. In anul
2011 a fost adoptata o directiva, 7/2011, privind termenele de plata. Aceasta directiva obliga
introducerea in contracte, mai ales cand acestea sunt incheiate de institutii publice, a unor termene
rezonabile de plata. Termen rezonavil de plata inseamna 30 de zile si, in anumite circumstante, 60 de
zile. Termenul maxim de plata pe care il poate trece intr-un contract o institutie publica este de
maximum 60 de zile.

Un alt element important il reprezinta raspunsul la intrebarea daca bugetul aprobat poate fi
modificat in cursul executarii sale, raspunsul fiind da - bugetul mare, adoptat de Parlament, dupa
insumarea tuturor bugetelor componente poate fi rectificat de maximum 2 ori pe an, in al 2-lea
semestru. In mod exceptional, una dintre rectificari poate avea loc in primul semestru, daca are loc o
inrautatire semnificativa a indicatorilor macroeconomici.


Trebuie retinut ca Parlamentul aproba bugetul referitor la sumele ordonatorilor primari. Daca se
muta de la un ordonator la altul sumele, structura bugetului este modificata si este nevoie de un vot
pentru rectficare.

Intrebarea este daca la nivelul "marunt", al bugetului individual al unei institutii publice (scoala, de
exemplu), se poate aplica aceasta regula. Raspunsul este da, se poate. Legea nu mai trebuie
rectificata.

Ideea de rectificare a bugetului prin lege de rectificare adoptata de Parlament este rezervata ipotezei
inc are se transfera credite bugetare sau de angajament de la un ordonator principal la alt ordonator
principal, adica atunci cand este modificata aprobarea data pe mari ordonatori principali. Daca
suntem sub acest nivel, aprobarile vor fi, evident, la un nivel inferior. Orice modificare a destinatiei
creditelor bugetare care se face intre capitole sau intre ordonatori subordonati se aproba de catre
MFP. Orice alta modificare in interiorul bugetului unui ordonator se aproba de catre ordonatorul
principal.

Exista anumite limite, astfel incat modificarea destinatiei creditelor bugetare sa fie o exceptie, iar nu
o regula, acest elimite fiind in numar de trei:
Doua limite temporale - legate de plasarea in timp a momentului modificarii (cand poate fi
facuta modificarea), legea spunand ca similar ipotezei regilor de rectificare se poate veni cu
modificarea destinatiei numai incepand cu al treilea trimestru, adica din semestrul II.
A doua limitare temporala are ca rol temporizarea, si anume nu se pot face modificari decat cu
o luna inainte de angajarea cheltuielii. Aceasta este o restrictie foarte utila in practica.
O limita valorica - suma transferata nu poate depasi 20% din creditul bugetar din care se ia.
Daca este vorba despre un program, nu poate depasi 10% din valoarea programului. Rostul
acestei limitari valorice este ca nu pot fi luati toti banii de la o destinatie si sa fie mutati la o
alta. Aceasta ar lipsi de continut procedura de aprobare.


Incidente ce pot aparea in cazul bugetelor locale
In Legea Finantelor Publice Locale a fost introdusa reglementarea unor situatii inedite, si anume, pe
de o parte, criza financiar, pe de alta parte, insolventa unitatilor administrativ-teritoriale. Conceptul
de insolventa este unul vechi, aplicat persoanelor de drept privat. Pe model american el este
translatat si in dreptul roman in ceea ce priveste unitatile administrativ-teritoriale.

Bugetele locale au particularitati care le deosebesc de cele centrale. Au o structura duala: sectiune de
functionare si o sectiune de dezvoltare (poate lipsi). Exista si regula care spune ca intotdeauna
bugetele locale trebuie adoptate in echilibru. Veniturile ordinare trebuie sa fie egale cu cheltuielile,
ceea ce nu este cazul pentru bugetele de stat.

Pornind de la aceasta ultima regula, am putea crede ca pe parcursul executarii bugetului lucrurile ar
ramane asa cum el a fost adoptat, dar acest lucru nu este adevarat. Daca la momentul adoptarii
bugetului estimarile de venituri sunt prea optimiste, iar cheltuielile sunt, raportate la aceste venituri
estimate, este foarte usoara adoptarea unui buget echilibrat in care veniturile sunt egale cu
cheltuielile. Pe parcursul executiei bugetar se pot intampla diverse incidente care fie reduc veniturile,
fie majoreaza cheltuielile.

La nivelul bugetului local deficitul nu poate fi finantat din imprumuturi. Daca un buget local nu are
bani nici de salarii, el nu se poate imprumuta, in timp ce bugetul central poate face acest lucru. La
bugetul local imprumuturile pot fi utilizate doar pentru investitii de interes local.

Criza financiara se declanseaza oridecateori situatia financiara a unei unitati administrativ-teritoriale
este dificila, iar aceasta inregistreaza o lipsa acuta de resurse, inregistrand datorii neplatite la
scandeta. Exista o definire generala fara elemente valorice, legiuitorul adaugand ca se prezuma a fi in
stare de criza financiara orice unitate administrativ-teritoriala care este in una dintre urmatoarele
doua situatii:
Acumularea de arierate care reprezinta impreuna cel putin 15% din buget;
Neplata salariilor timp de 90 de zile.
Legea impune obligatia de a sesiza starea de criza financiara ordonatorului principal de credite. El
sesizeaza consiliul judetean sau local, care ia act de starea de criza si il imputerniceste pe ordonator
sa faca un plan de redresare si numeste un comitet pentru situatiile de criza financiara. Sarcina
comuna va fi aceea de a pregati planul de redresare. Odata declasata criza financiara, ea se notifica
Directiei Generale a FP si se inscrie intr-un registru local de situatii de criza financiara.

Odata adoptat planul de redresare, se mai pot incheia doar acele acte juridice conforme cu acesta.
Nu se mai pot incheia alte contracte in afara celor permise de plan, nu se mai poate majora capitalul
social al societatilor din subordine, nu mai pot fi infiintate noi societati, nu se mai poate imprumuta
decat pe refinantare etc.

Legea prevede o durata limitata in timp pentru starea de criza financiara, maximum 6 luni.
La sfarsitul acestora se pot intampla doua lucruri:
Unitatea administrativ-teritoriala iese din criza;
Situatia s-a inrautatit, iar atunci unitatea administrativ-teritoriala intra in insolventa.
Ea nu poate continua starea de criza financiara mai mult de 180 de zile.


In ceea ce priveste insolventa - starea de insolventa este tot o stare de dificultate financiara ce
presupune lipsa de bani si acumularea de datorii, dar legiuitorul instituie doua prezumtii pentru
declansarea starii de insolventa:
Acumularea de datorii neplatite mai mult de 120 de zile de la scandenta (care reprezinta peste
50% din bugetul local);
Salariile nu au fost platite de mai mult de 120 de zile.
Lor li se adauga o a treia: starea de criza financiara care a durat mai mult de 180 de zile si nu a dus la
ameliorarea situatiei. Se considera ca daca timp de 6 luni nu s-a iesit din starea de criza financiara,
solutia nu poate fi decat insolventa.

Starea de insolventa nu se mai constata de catre consiliul local, ci se constata de catre instanta
judecatoreasca. Pot cere declansarea starii de insolventa fie ordonatorul de credite, fie oricare dintre
creditori. Daca instanta incuviinteaza si constata starea de insolventa a unitatii administrativ-
teritoriale, judecatorul sindic va numi un administrator judiciar care este un practician in insolventa,
adica un liber profesionist privat. Ordonatorul principal are obligatia sa pregateasca planul de
redresare si sa il supuna aprobarii consiliului local.

Legea stabileste ca daca consiliul local nu aproba planul de redresare, administratorul judiciar poate
cere instantei judecatorului sindic sa ii permita sa preia atributiile ordonatorului principal de credite.
Aceeasi solutie a preluarii atributiilor ordonatorului principal de catre administratorul judiciar poate
fi decisa de catre judecatorul sindic, la cererea administratorului judiciar, atunci cand ordonatorul
principal nu respecta planul de redresare.
In aceasta preluare de atributii CL lipseste cu desavarsire, decizia apartinand instantei.

Spre deosebire de situatia de criza financiara, legea nu prevede o durata maxima a starii de
insolventa. Ea poate dura oricat, singura modalitate de a iesi din starea de insolventa fiind incetarea
premiselor aparitiei ei.









9. Investitiile publice
duminic, 20 decembrie 2015
18:36
Regimul investitiilor publice
Legiuitorul nu le defineste decat in mod limitat pentru a permite aplicarea unei reglementari limitate.
Investitiile publice sunt reglementate, fara a fi definite, in mai multe acte normative.

Se vorbeste despre investitii publice in LFP, care spune cum se introduc in buget cheltuielile de
investitii.
Prin notiunea de investitii publice se va intelege: "Acele activitati din care rezulta bunuri de folosinta
indelungata si care au fost finantate de bugetele publice" - criteriul finantarilor sau ne vom raporta la
criteriul proprietatii bunurilor utilizate? Sau la ambele criterii? Din punct de vedere juridic, putem
observa ca institutiile publice nu se finanteaza exclusiv din fonduri publice.

Investitiile publice sunt activitatile care au ca rezultat producerea unor bunuri de folosinta
indelungata si care la un moment dat vor intra in proprietatea statului sau a unitatilor administrativ-
teritoriale. Ele nu sunt menite sa si consume substanta repede, ci sa serveasca pe o periada lunga de
timp interesului public, iar statul sau unitatile administrativ-teritoriale vor fi proprietarii lor.

Investitiile publice pot fi finantate fie din bani pulici, integral, fie integral din fonduri private, fie intr o
modalitate mixta care combina fondurile publice si cele private. Atunci cand sunt utilizati bani publici,
vom avea in bugete cheltuieli de investitii. Si din finantarea privata pot rezulta investitii publice.

Criteriul dupa care se recunoaste investitia publica este criteriul proprietatii asupra bunului rezultat,
insa atunci cand se cheltuiesc bani publici, cheltuiala se va regasi in bugetele publice.

Atunci cand finantarea se face cu bani publici, avem o problema de includere in buget a acelei
cheltuieli. Pe de alta parte, atunci cand finantarea se face din fonduri private sau sunt implicate si
fonduri private, problema este una mai complexa.

Incepem cu ipoteza in care investitiile publice sunt finantate din bani publici. In acest caz exista o
serie de proceduri care pregatesc includerea cheltuielilor cu investitiile din buget. Fiecare ordonator
principal de credite trebuie sa intocmeasca un program de investitii care va fi anexa la bugetul sau. In
program se descriu investitiile sectorului in care ajung. Fiecare ordonator va identifica investitiile
necesare, dupa care va realiza o documentatie tehnico-economica in care detaliaza lucrarile necesare
si valoarea lor. Aceasta documentatie pregatitoare are doua mari meniri: o data sa identifice din
punct de vedere tehnic daca se poate realiza investitia respectiva si ce presupune ea si in al doilea
rand, sa identifice valoarea estimata, cam cat ar costa.

Ca o investitie sa ajunga in programul de investitie, e nevoie ca realizarea ei sa fie aprobata, ori


aprobarea se face in functie de valoarea estimata. Investitiile de pana la 5 milioane de lei au nevoie
doar de o aprobarea a ord principal. Ordonatorul nu va contesta documentatia tehnico-economica,
dar va incerca sa spuna daca chiar e necesar sa se faca acea lucrare si daca acum trebuie facuta ea
sau mai poate astepta. Intre 5 si 30 de mil de lei, aprobarea tine de ordonatorul principal. El va studia
toate detaliile, va aproba valoarea estimata. E o diferenta fata de o evaluare doar a necesitatii si a
oportunitatii. Orice documentatie cu o valoare mai mare de 30 de milioane se aproba de catre
Guvern, care la fel, aproba documentatia in detaliile sale.

Lucrurile stau diferita la nivel local. La nivelul aut locale, daca ele vor sa faca o investitie, intervine
autonomia. La nivel local, procedura e aceeasi. Ca anexa la bug local, voi avea un program de
investitii. Investitia trebuie aprobata de catre autoritatea deliberativa. Cons local aproba
documentatia tehnico-economica. Daca exista si o participare a bugetului central la finantare,
documentatia tehnico-economica se aproba de catre Guvern. Cine plateste, aproba. Plateste bugetul
local integral, documentatia tehnico-economica se aproba de catre comsiliul local. Plateste si bugetul
judetului, aproba si consiliul judetean. Contribuie cu fonduri si Guvernul, aproba si Guvernul.

Odata aprobata documentatia, investitia poate fi inclusa in program. Efectul este ca toate cheltuielile
aferente vor fi incluse in buget drept cheltuiala. Ele vor fi incluse in capitolul de cheltuieli de investitie
sau cheltuieli de capital, opuse cheltuielilor curente, de functionare. In bugetul local care are o
structura duala, cheltuielile de investitii sunt incluse in sectiunea de dezvoltare intotdeauna.

Ca structura a bugetului in sine, LFP/L vorbeste despre 3 mari categorii de cheltuieli de investitii:

Cheltuieli pt investitii noi care incep


Cheltuieli pt investitii in continuare
Alte cheltuieli de investitii
La aceasta categorie care are o denumire generica, gasim de toate. In primele doua categorii
vom include cheltuielile cu lucrarile propriu-zise. In aceasta a treia categorie regasim
achizitionarea terenurilor costuri de expropriere. Tot aici intra costurile de expertiza de orice
tip: geologica, topografica etc. Intra si costurile consultantilor care vor supraveghea lucrarea.
Regasim si studiile de fezabilitate. Romania a cheltuit in ultimii 15 ani sume uriase pe studii de
fezabilitate. Ideea este ca tarziu au fost introduse in lege 2 limitari: nu se poate introduce in
buget cheltuiala cu studiul de fezabilitate, daca un astfel de studiu s a mai facut in ultimii 5 ani;
nu se poate introduce o astfel de cheltuiala daca nu se poate include investitia respectiva in
bugetului anului urmator. Aceste limitari sunt importrante, ele raspund unor situatii practice.

Legea interzice virarea de credite bugetare din primele 2 categorii de investitii la alte cheltuieli. Nu
poti sa virezi din primele 2 categorii catre alte cheltuieli, adica acestea care presupun lucrari
pregatitoare.

Cheltuielile de investitii mai au in ansamblul lor niste limitari, in sensul ca nu poti sa transferi fonduri
din ch de investitii catre orice alt capitol de cheltuieli. Aceasta interdictie a fost introdusa in Legea
responsabilitatii fiscal-bugetare. Interdictia prin lege este cea care da ideea ca o cheltuiala de
investitii, odata aprobata, trebuie terminata.

Efectuarea cheltuielilor va urma regulile generale de efectuare a oricaror cheltuieli.

In cursul lunii sept 2013, apare o reglementare solicitata de instituiile financiare internationale FMI
si Banca Mondiala. FMI si Banca Mondiala cer fara niciun criteriu de selectie. Cer legiferarea unor
criterii de prioritizare a investitiilor. Aceste criterii si procedura lor de aplicare sunt legiferate prin
OUG 88/2013. Aceste criterii nu se plaica tuturor investitiilor publice, ci se aplica unor investitii
anume: este vorba despre inv finantate din bugtele centrale, inv trebuie sa fie semnificative o
valoare mai mare de 100 de milioane de lei. Pot intra in procedura de prioritizare si cele de peste 50
de mil de lei, in masura in care prezinta riscuri deosebite. Cu aceste doua conditii indeplinite,
procedura de prioritizare, de aplicare a criteriilor, urmeaza sa fie facuta de o unitate speciala de
evaluare a inv, organizata la nivelul MFP.

Se va intocmi o lista de proiecte prioritare. Valoarea lor va fi comparata cu banii disponibili. In


programele de investitii ale ord principali vor fi incluse investitiile aprobate. Celelalte nu.

In ceea ce priveste finantarea din fonduri private a inv publice, lucrurile stau in felul urmator. Nu
exista probleme de buget, pt ca toata etapa de construire va fi finantata de catre cocontractantul
privat. Ce fel de contract as putea sa inchei cu o persoana privata prin care ea sa si asume obligatia
de a suporta costurile unei investitii, care la un moment dat, nu va intra in prop sa? Voi putea incheia
un contract de concesiune. Concesionaru va finanta lucrarea, va primi in schimbul acestei finantari
dreptul de a exploata lucrarea realizata pe riscul sau, exploatare care presupune incheierea de
contracte cu tertii si obtinerea de venituri de la terti, care sa i permite recuperarea investitiei facute,
adica a costurilor, a costurilor de operare si obtinerea unui profit rezonabil, in lipsa caruia nu exista
niciun motiv pt a nu fi incheiat contractul. La sfarsitul contractului bunul realizat va trece in
proprietatea statului. Aceasta modalitate de derulare a contractului poate sa p[resupuna plati dfin
fonduri publice, aceste plati vor fi bugetate. Platile de disponibilitate sunt cele platite
concesionarului. Ele reprezinta diferenta dintre ce a apucat el sa incaseze si sumele pe care le
datoreaza bancii. Concedenul intelege sa faca plati. El intelege ca aceste plati de disponibilitate sunt
pretul pe care l va plati pt ca tariful de autostrada sa fie mai mic. Ele vor fi considerate cheltuieli de
servicii, vor intra in categoria de alte cheltuieli de investitii.

Analiza economica sta la baza reglementarilor contabile. In analiza economica lucrurile sunt diferita
fata de analiza juridica. ex.: Concesionarul plateste lucrarea, exploateaza lucrarea; la sfarsitul duratei
contractului, bunul va trece in prop statului/uat, insa pana atunci, prop va fi concesionarul. Partile
pot prevedea ca prop se transfera catre beneficiar univ la terminarea lucrarii. Dpdv contabil, prop
este cel care intruneste doua conditii: suporta riscurile utilizarii bunului; se bucura de beneficiile
utilizarii bunului. Ex cel mai clar este contractul de leasing. Intr un contract de leasing, cel care
utilizeaza bunul nu este prop, este doar un utilizator, are un dr de folosinta insotit de o plata.
Proprietatea asupra bunului se transfera la sfarsitul duratei contractului. Dpdv juridic utilizatorul nu e
proprietar. Dpdv economic are toate riscurile daca bunul piere, el suporta pierderea. Cu alte
cuvinte, daca masina e avariata, el este obligat prin contract sa suporte costul asigurarii. Toate
riscurile prin contract ii sunt transferate. El foloseste bunul. Beneficiile utilizarii bunului sunt ale lui.
Utilizatorul are toate drepturile unui proprietar in ceea ce pribeste inregistrarile contabile.

In aceste conditii, regulile contabile la nivelul UE spun: intr un contract de concesiune important este
cine suporta riscul contractului, riscul contractului privit pe ansamblul sau: construire si operare.
Daca stabilesc ca riscul contractului apartine concedentului, atunci contractul si bunul ca valoare va fi
inclus in bugetele publice, chiar daca bugetul public nu da bani, pt ca, avand riscul intregului contract,
el are de fapt riscul bunului. Toata valoarea contractului se inscrie in bugetele publice.

Dimpotriva, daca riscul contractului integral apartine partenerului privat, concesonarului, atunci
contractul va fi in afara bugetelor publice si nu va avea impact bugetar.

Ideea este ca un contract pe aceste reguli de evaluare a riscului global, poate sa fie inclus in bugetele
publice, chiar daca plata pp-zisa a cheltuielilor de investitii nu se face din bugetele publice, ci din
fondul privat. Si finantarea privata poate sa aiba impact asupra bugetelor publice.


10. Incheierea executiei bugetare
duminic, 20 decembrie 2015
18:42
Se face intotdeauna dupa incetarea aplicarii unui buget. Suntem in ipoteza in care bugetul a iesit din
uz. Ce ramane de facut este un bilant al executiei bugetului expirat.

Bilant = compararea previziunilor cu ceea ce s a realizat atat la venituri, cat si la cheltuieli. De aceea,
acest bilant pe care legea il numeste cont general de inchiderea executiei bugetare, va contine o
oglinda atat a veniturilor prognozate si a veniturilor efectiv realizate, cat si a a cheltuielilor aprobate
in bugetul initial, a cheltuielilor aprobate in urma rectificarilor si a cheltuielilor efectiv realizate.

Fiecare ordonator de credite isi intocmeste acest bilant pe un model furnizat de MFP.

MFP pregateste contul de inchidere a executiei bugetare pe tot bugetul. La nivel local, primaria
pregateste contul de inchidere a bugetului local, iar la nivel central, acest cont trebuie trimis
Parlamentului pana la 1 iulie al anului urmator. Parlamentul primeste un bilant care completeaza,
inchide procesul bugetar. Parlamentul a autorizat cheltuiala si acum trebuie sa autorizeze cum s-au
cheltuit efectiv banii. Inainte de a lua o decizie, Parlamentul asculta obligatoriu raportul Curtii de
Conturi. O institutie de specialitate va prezenta raportul sau Parlamentului. Parlamentul va aproba
contul general de inchidere a executiei printr-o alta lege. Aceasta lege incheie sirul legilor cu aplicare
temporara in materie bugetara.

Ce s-a intamplat pe 31 decembrie cu platile pe care n-au mai apucat sa le faca? Ele vor fi facute in
ianuarie si vor fi inscrise in bugetul anului viitor. Efectul inchiderii bugetului, ajungerii sale la termen,
este in primul rand ca orice venit si orice cheltuiala care n-au fost realizate pana la inchidere, vor fi
incluse in contul bugetului anului urmator. Daca nu am buget la 1 ianuarie, si incasez venituri si fac
cheltuieli in ianuarie, ele vor merge in bugetul lui 2015. Un al doilea efect este unul dramatic. Acesta
este anularea de drept a creditelor de angajament neutilizate si acreditelor bugetare neutilizate.
Neutilizat inseamna neangajat. Asta inseamna ca daca aveam un credit de angajament de 100000 si
n-ai semnat pana la inchidere un contract in valoare de 100000, creditul de angajament este anulat,
nu este portat in bugetul anului viitor. Daca ai avut credit bugetar de 80000 si ai apucat sa cheltuiesti
doar 60000, nu duci cu tine 20000 in anul urmator. Creditul bugetar, adica autorizarea ti-a fost
stearsa. Luna decembrie este cea mai periculoasa pt ordonatori.

O a cincea etapa - controlul financiar: dupa ce bugetul a fost executat, exista o perioada indefinita
sau nelimitata punctual in timp in care poate sa survina controlul financiar. Controlul financiar
inseamna ansamblul activitatilor prin care organe si institutii specializate ale statului verifica
utilizarea fondurilor publice si administrarea patrimoniului public. In primul rand, acest control este
incredintat unor entitati, dar cu atributi determinate si delimitate intre ele. Fiecare dintre ele va
desfasura un anumit tip de control si se va specializa. Controlul respectarii tuturor regulilor este unul
minutios. Este bine ca fiecare sa fie specializat pe bucata lui, pt ca asa e mai eficient. Exista un control
preventiv care are lor inainte de derularea operatiunilor si un alt control ulterior care are lor dupa ce
s a facut operatiunea. Controlul ulterior il include si pe cel concomitent. De asemenea, exista un
control intern pe care il desfasoara departamente specializate ale institutiilor publice si exista un
control extern desfasurat de institutii specializate. Combinand aceste doua criterii, vom vorbi despre
un control preventiv intern organizat la nivelul fiecarei institutii, relativ temut sub acronimul de CFP
controlul financiar preventiv. Vom avea si un control extern preventiv. Vom vorbi si despre un audit
intern pe care ilderuleaza departamente specializate de audit orgamizate in fiecare institutie si vom
vorbi despre audit exitern pe care il deruleaza Curtea de Conturi, care face parte dintre institutiile
majore ale statului.


Obiectul controlului este dual. Este dat atat de utilizarea fondurilor publice, cat si de administrarea
bunurilor aflate in patrimoniul institutiei, ceea ce legile numesc patrimoniu public. Controlul financiar
verifica si administrarea, pt ca legatura intre bani si nunuri este f stransa. Daca nu administrezi
bunurile, ele se ruineaza, se distrug, ceea ce presupune bani mai multi pt reparatii sau chiar
imposibilitatea utilizarii lor. In acest context controlul face o trecere f usoara intre bani si bunuri.

Ce anume verifica fiecare tip de control? Care este obiectul specific? Obiectivele generice ale oricarui
control financiar sunt cateva amintite de lege. Important de subliniat este ca nu toate formele de
control urmaresc toate obiectivele. Obiectivele sunt: legalitatea, regularitatea, economicitatea,
eficienta si eficacitatea. LFP le reuneste sub o denumire principiul bunei gestiuni financiare. Statul
a infiintat niste institutii care sa vina fiecare pe bucata ei si sa verifice in ce mod cheltuirea banilor si
administrarea bunurilor unei institutii s au facut cu respectarea celor 5 obiective - In ce masura, cand
ai cheltuit bani publici, ai respectat legea, ai respectat procedurile interne ale institutiei? Controlul
verifica daca atunci cand ai cheltuit bani ai utilizat cele mai mici resurse economicitatea
minimizarea resurselor. Economicitatea nu e absoluta. Este relativa raportata la procedurile de
achizitiei publica organizate. Eficacitatea presupune atingerea obiectivelor. Controlul verifica si in ce
masura, cu minimum de fonduri, ai obtinut maximum de rezultate posibile eficienta OG 119/1999
care reglemengteaza controlul intern.

Oricare dintre ele a fost incalcata, de fapt am o incalcare a princ bunei gestiuni, deci o incalcare a legii
care obliga la respectarea acestui principiu. Nu toate formele de control verifica toate obiectivele.

Controlul preventiv si extern, si intern, verifica doar legalitatea si regularitatea, pt ca e inainte.

Auditul intern/extern, care e ulterior, le verifica pe toate 5. Verifica nu numai legalitatea potentiala,
ci verifica legalitatea tuturor aspectelor. De aceea, auditul este mai temut decat controlul preventiv,
pt ca intinderea controlului facut in cadrul auditului este mai mare decat cea a controlului facut in
cadrul controlului preventiv. Problemele practice nu sunt mici. Judecatorul va decide cu privire la
eficacitate.

Niciuna dintre aceste forme de control nu poate aplica sanctiuni, ci doar poate sa faca propuneri si sa
indice neregulile semnalate. Nu e un control sanctionator, ci un control cu rol de confirmare.
Concluziile vor fi comunicate mai departe.

Controlul preventiv
Se aplica OG 119/99-institutie cu 2 nivele de control preventiv. Exista un nivel de control preventiv
propriu, la nivelul fiecarei institutii publice.

Acest departament are anagajat personal specializat. Sunt subordonati conducatorului institutiei. OG
prevede garantii de stabilitate a acestor persoane: nu pot fi sanctionate, concediate decat in conditii
speciale prevazute de lege.

Au in control si operatiuni care au ca obiect administrarea bunurilor. Trebuie sa ajunga la acest
departament in forma de proiect. Verifica legalitatea, regularitatea (respectarea procedurilor,
regulile interne) si incadrarea in creditele bugetare. Inainte de etapa angajamentului, proiectul
trebuie sa fie verificat de controlul financiar preventiv. Controlul nu poate dura mai mult de 3-5 zile.

Rezultatul controlului este o viza de control (o confirmare a celor 3 elemente) sau un refuz de viza.
Semnarea contractului fara a face controlul reprezinta contraventie. Daca s-a refuzat viza,
ordonatorul poate face operatiunea asumandu-si intreaga raspundere. Controlorul pus intr-o astfel
de situatie este obligat sa instiinteze ordonatorul ierarhic superior, va instiinta MFP (supervizorul
controlului preventiv in toate institutiile) si Curtea de Conturi.
La nivelul tuturor ordonatorilor principali exista si un control preventiv delegat. La fel este si cazul
institutiilor care gestioneaza fondurile europene. In aceste cazuri, dupa controlul propriu urmeaza si
un control delegat, realizat de delegati ai MFP. La ei ajung operatiunile dinainte de realizare, dar
numai dupa ce au obtinut viza controlului preventiv. Daca ordonatorul principal continua cu
operatiunea in ipoteza refuzului de viza, vor fi instiintate MFP si Curtea de Conturi. Controlul se
efectueaza inainte de angajament si inainte de ordonantare.

Auditul intern
Fiecare institutie are un departament de audit intern. Va verifica, de regula, operatiunile. Exista
obligativitatea ca o data la 3 ani sa fie verificate toate operatiunile. Rezultatul controlului lor este un
raport de audit prezentat conducatorului institutiei publice. Acesta are libertatea de a decide ce
masuri ia: daca il sanctioneaza pe cel care a realizat o operatiune ce nu a respectat aceste obiective
sau nu.

Auditul extern
Realizat de Curtea de conturi. Curtea de conturi este organizata la nivel central si la nivel teritorial.
Plenul Curtii este format din consilieri numiti de Parlament pe mandate de 9 ani.

Curtea de conturi exercita misiuni de audit extern. Verifica anumite categorii de operatiuni in care
analizeaza in ce masura opeartiunile legate de fondurile publice, administrarea patrimoniului public
verifica cele 5 obiective. Analizeaza acele elemente pentru operatiuni. In masura in care constata un
prejudiciu, va instiinta ordonatorul de credite despre descoperirile sale, iar acesta este obligat de
legea Curtii sa ia toate masurile pentru recuperarea acelui prejudiciu de la cei vinovati.
Nerespectarea acestei obligatii legale de catre ordonator este infractiune. Constatarile sunt trecute
intr-un proces-verbal de control comunicat ordonatorului. Toti care au contribuit la incheierea
contractului vor raspunde. Ordonatorul principal va fi obligat sa nominalizeze persoanele vinovate.













10. Datoria publica
duminic, 20 decembrie 2015
18:43
Veniturile extraordonare sunt cele care sunt subsidiare veniturilor ordinare. Teoria financiara
recunoaste 3 categorii teoretice de venituri extraordinare. Teoria economica recunoaste 4 categorii.

Teoria juridica a finantelor publice spune ca statul poate apela la venituri extraordinare:
Emisiunea monetara
Imprumutul
Rezerva internationala care include moneda straina (usor vandabila)
Bunuri care pot fi vandute cu usurinta (aur,titluri de stat).
Economistii includ si majorarea impozitelor in aceste categorii.

Imprumutul este o sursa de venituri extraordinare care apartine datoriei publice. Nu toate
imprumuturile genereaza venituri extraordinare (ex: daca statul constata ca nu are venituri
suficiente; pentru aceste decalaje temporare de fonduri, se contracteaza imprumuturi scurte, sumele
de bani fiind platite la momentul colectarii impozitelor, taxelor; nu reprezinta venituri extraordinare).
Statele membre UE nu pot folosi emisiunea monetara pentru a-si acoperi cheltuielile. Exista o
interdicitie la nivel european ca bancile nationale sa finanteze statul si administratia publica in
general. Singura exceptie este situatia in care banca nationala poate acorda credite bancilor cu
capital de stat.
Datoria publica reprezinta acele obligatii de plata nascute din 2 categorii de contracte: fie din
contracte de finantare rambursabila, fie din contracte de garantie. NU orice suma pe care statul
trebuie sa o plateasca e datorie publica.

Contractele de finantare rambursabila presupun ca statul a primit o suma de bani sau i s-a ingaduit sa
nu plateasca o suma de bani cu obligatia de a plati mai tarziu. Nu include numai imprumutul, ci si
contractele asimilate imprumutului. Intra si contractele de leasing.

Obligatiile nascute din garantii: un tert s-a imprumutat, iar statul garanteaza pentru el. Isi asuma
obligatia ca in cazul in care debitorul principal nu plateste,va plati statul.

Datoria publica este impusa unei limite de 60% din PIB. Monitorizarea este facuta de catre MFP.

Exista niste limitari legale care insotesc aceste obligatii de natura datoriei publice.
O prima limitare este data de faptul ca legea nu permite oricarei persoane juridce de drept public sa-
si asume obligatii de natura datoriei publice. Legea datoriei publice- OUG 64/2007. Isi pot asuma
obligatii de natura datoriei publice doar statul si unitatile administrativ-teritoriale.

La nivel central pot exista doar 3 categorii de debitori:
MFP, ordonatorii principali de la nivel central pot incheia contracte de leasing cu aprobarea
Guvernului si avizul MFP;
Societatile controlate de stat nominalizate expres prin lege sa constituie garantii de stat in
numele si pe seama statului: EXIM Bank, Fondul de Garantare pentru companii mici si
mijlocii, Fondul Roman de Garantare;
La nivel local se imprumuta si emite garantii numai unitatea administrativ-teritoriala.

A doua limitare o reprezinta scopul incheierii contractelor din care se nasc aceste obligatii. Scopul
intotdeauna trebuie sa fie legat de interesul public. Daca statul se imprumuta, sumele trebuie
utilizate in interesul public. Statul nu se poate imprumuta pentru utilizarea banilor intr-un interes
privat.

A treia categorie de limitare priveste categoria beneficiarilor garantiilor. Garantiile de stat pot fi
emise in favoarea a 2 mari categorii: persoane juridice si unitati administrativ-teritoriale, cu conditia
ca ele sa desfasoare o activitate in interesul public. In mod exceptional, este permisa emiterea de
garantii in favoarea persoanelor fizice. La nivel local, unitatile administrativ-teritoriale pot emite
garantii numai pentru institutiile publice si serviciile publice din subordinea lor.
Datoria publica este reglementata dual: OUG 64/2007, iar la nivel local, dispozitii speciale in legea
273/2006.

Statul, prin MFP, se poate imprumuta de la institutii de credit romane sau straine, de la persoane
fizice sau juridice, indirect prin emisiune de titluri de stat. Atunci cand statul emite titluri de
imprumut, ele nu pot fi dobandite direct de persoane fizice sau jurdice, ci la momentul emisiunii lor
pot fi dobandite numai de banci. Aceasta poarta denumire de piata primara. Bancile pot sa vanda
aceste titluri catre oricine. Aceasta a doua tranzactie poarta denumirea de piata secundara.
Persoanele fizice sau juridice pot sa imprumute statul prin tranzactii pe piata secundara.

Statul se poate imprumuta de la institutii financiare internationale: BIRD, FMI, Banca Mondiala
pentru Investitii. Se poate imprumuta de la alte state sau, pentru statele membre, chiar de la UE.

Unitatile administrativ-teritoriale se pot imprumuta de la banci romane sau straine, de la persoane
fizice si juridice tot prin emisiune de obligatiuni, pe care le pot dobandi direct. Se pot imprumuta de
la institutii financiare internationale (acelea care au ca obiect imprumuturi pentru comunitatile
locale): Banca Europeana de Investitii. Se pot imprumuta de la stat.