Universitatea Titu Maiorescu Bucuresti

Facultatea de Drept

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Curs pentru invatamant la distanta

Conferentiar universitar,
Dr. Alexandru MIRCEA
 Bucuresti

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Cuprinsul

INTRODUCERE

CAPITOLUL I
NOTIUNEA SI FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE ALE
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
1. Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale;
2. Evolutia contenciosului administrativ in dreptul european;
3. Evolutia doctrinei si legislatiei romanesti in materia contenciosului
administrativ;
4. Definitii ale contenciosului administrativ;
5. Tipuri de contencios administrativ;
6. Fundamente constitutionale ale contenciosului administrativ;

CAPITOLUL II
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV REGLEMENTAT DE LEGEA
NR.554/2004
1. Preliminarii;
2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

CAPITOLUL III
PARTILE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

2
 Sectiunea I-a: Calitatea de reclamant (subiecte de sezina). Legitimarea procesuala
activa in contenciosul administrativ.
1. Precizari cu caracter general;
2. Persoana fizica vatamata;
3. Tertul vatamat;
4. Persoana juridica , subiect activ al actiunii in contencios administrativ;
5. Avocatul Poporului
5.1. Temeiul juridic;
5.2. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios administrativ
subiectiv
5.3. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios administrativ
obiectiv
6. Ministerul Public;
6.1. Temeiul juridic al dreptului la actiune al Ministerului Public;
6.2. Actiunea in contencios administrativ subiectiv;
6.3. Actiunea in contencios administrativ obiectiv;
7. Subiecte administrativ- tutoriale: Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor
Publici;
7.1. Prefectul
7.2. Agentia Nationala a Functionarilor Publici;
8. Autoritatea emitenta a actului administrativ unilateral nelegal;
Sectiunea a II-a : Calitatea de parat; legitimarea procesuala pasiva in
contenciosul administrativ;

CAPITOLUL IV
CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV:
1. Actul atacat sa fie un act administrativ;
2. Actul sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim;

3
 3. Actul sa emane de la o autoritate publica;
4. parcurgerea procedurii prealabile;
5. Introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege;

CAPITOLULV
ACTELE ADMINISTRATIVE EXEPTATE DE LA CONTROLUL DE
LEGALITATE AL INSTANTELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ;
1. Suportul legal;
2. Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora
cu Parlamentul;
3. Actele de comandament cu caracter militar;
3.1. Notiune de comandament cu caracter militar;
3.2. Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar;
4. Actele exeptate de la contencios administrativ decurgand din existenta unui
recurs paralel;
5. Regimul limitelor;

CAPITOLUL VI
ACTELE ADMINISTRATIV JURISDICTIONALE
1. Notiunea de act administrativ jurisdictional;
2. Controlul instantelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ
jurisdictionale;

CAPITOLUL VII
PROCEDURA PREALABILA SESIZARII INSTANTEI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV RECURSUL ADMINISTRATIV;

4
 1. Preliminarii;
2. Recursul gratios;
3. Recursul ierarhic;
4. Fundamentul juridic al recursului administrativ;
5. Tipuri de recurs administrativ;
6. Relatia recurs administrativ-recurs judiciar;
7. Relatia dintre actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ
jurisdicional, autoritatea administrativ jurisdicional;
8. Recursuri administrative prealabile prevzute n legi speciale;
9. Concluzii privind recursul administrativ de drept comun;

CAPITOLUL VIII
PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV.
1. Instana competent

1.1.Competena material de fond

1.2. Competena teritorial de fond
1.3.Competena material n recurs
1.4.Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice.
1.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin
ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale
1.6. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul
unor legi speciale
2.Termenul de introducere a actiunii
3. Capetele de cerere
4. Actele probatorii. Cerine procedurale.
5. Amenda judiciara.
6. Judecarea cererilor;
5
 7. Soluiile ce le poate da instana de fond
8. Recursul
9. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului;
10. Excepia de nelegalitate;
11. Procedura executrii hotrrilor.

CAPITOLUL IX
PROCEDURA SUSPENDARII ACTULUI
1.Precizari prealabile;
2 .Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile
3. Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ
4. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios
administrativ
5. Calea de atac contra hotrrii de suspendare;
6. Competena de judecare a cererii de suspendare;
7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public;
8. Suspendarea de drept a actului administrativ;

CAPITOLUL X
INTRODUCEREA N CAUZ A FUNCIONARULUI PUBLIC VINOVAT DE
EMITEREA/ELABORAREA ACTULUI ADMINISTRATIV.
1.Sediul materiei.;
2.Caracteristicile aciunii.
3.Chemarea n garanie a superiorului ierarhic;
4.Chemarea n judecat a funcionarului public
5.Rspunderea persoanei fizice vinovate prin aciune n regres, potrivit dreptului
comun
***

6
 INTRODUCERE

Scopul cursului

Cursul Contencios administrativ are n vedere insusirea procedurii de soluionare a litigiilor

dintre administraia public i cei administrai pe calea activitii jurisdicionale.
Cursul este structurat n 10 unitati de invatare (capitole) i este inclus in planul de nvmnt
al Facultatii de Drept, domeniul Stiinte juridice, ca disciplina formativa de specialitate, categoria
optionala pentru anul III, semestrul I.

Obiective
Disciplina Contencios Administrativ urmrete realizarea urmtoarelor obiective:
1. Realizarea cunoaterii principiilor, regulilor si conceptelor fundamentale care stau la baza
soluionrii conflictelor dintre administraie i cei administrai.
2. cunoasterea drepturilor si obligatiilor procesuale corelative ale partilor ce se confrunta intr-o
actiune in contencios administrativ .
3. Cunoasterea semnificatiei si rolului procedurilor in contencios extrajudiciar (recursul gratios
si recursul ierarhic)
4. Cunoasterea si intelegerea particularitatilor (rigorilor) principiilor, regulilor si procedurilor
actiunii in comtencios administrativ, atat in faza procedurii preala bile cat si in fata instantei de judecata
5. Insusirea cunostintelor privind garantiile de executare a unei sentinte pronuntate de instanta
de contencios administrativ; sanctiunile specifice in caz de neexecutare

Evaluarea activitii
Evaluarea cunotinelor, acumulate pe baza materialului prezentat n curs i a bibliografiei
consultate, se va realiza n cadrul unui examen. In afara examenului, pe parcursul semestrului, fiecare
student va elabora, pe baza bibliografiei recomandate, un referat care va fi prezentat tutorelui anterior
sesiunii de examene. Nota final va fi calculat innd cont urmtoarele ponderi:
a) Nota obinut n cadrul activitilor tutoriale (asistate) va reprezenta 10%;
b) Nota obinut la examen va reprezenta 90%
CAPITOLUL I
7
 NOTIUNEA SI FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE ALE
CONTENCIOSULUI ADMINISTATIV

Obiectivele temei:
insusirea cunostintelor referitoare la urmatoarele aspecte:
Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale;
Evolutia contenciosului administrativ in dreptul european; Evolutia doctrinei si
legislatiei romanesti in materia contenciosului administrativ; Definitii ale
contenciosului administrativ; Tipuri de contencios administrativ; Fundamente
constitutionale ale contenciosului administrativ;

1) Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale

Etimologic, termenul de contencios provine din latinescul contentiosus, care

inseamna certre, adjectiv al substantivului contentio, care, la randul lui are
semnificatia conflict, disput, confruntare, si a fost preluat si introdus in sistemul
institutional juridic prin filier francez (contentieux = contencios).Astfel, rezulta ca
sub aspect strict lingvistic, termenul contencios semnifica o confruntare, iar in sens
juridic semnifica o actiune contradictorie intre doua parti aflate intr-un litigiu si situate
pe pozitii convergente.
In aceste conditii noiunea de contencios a devenit o noiune tradiional a
dreptului, fiind utilizat pentru a defini, in principal, activitatea de solutionare, de catre
autoritatile competente, a unui conflict juridic, in special in domeniui care vizeaza
apararea unui drept pretins.Atunci cand dreptul incalct este consecinta unei conduite
(actiune sau inactiune) din partea unei autoritati administrative sau a unei entitati care
actioneaza cu girulunei astfel de autoritati, litigiul care se naste se solutioneaza printr-
o actiune in contencios administrativ. Din aceasta perspectiva, contencios administrativ

8
semnifica activitatile jurisdictionale mpotriva actelor i operaiunilor administrative .
Un recurs impotriva unui act administrativ, deci o cale de atac, dobndeste caracter
jurisdicional (contencios) ori de cte ori autoritatea care-l soluioneza are calitatea de
judector. In felul acesta s-a ajuns att n doctrin, ct i n legislaie s se utilizeze n
mod curent termenii: contencios administrativ; aciuni de contencios administrativ;
instan (organ) de contencios administrativ, hotrri de contencios administrativ, legea
contenciosului administrativ, etc.
Rezulta, din cele expuse, ca, in raport de competenta, pot exista atat organe de
contencios judiciar, in general, care solutioneaza , in principiu, litigiile izvorate in
circuitul civil ca urmare a unor acte sau fapte juridice dintre entitati diverse , cat si
organe de contencios administrativ, a caror competenta este aceea de a solutiona
conflictele de natura juridica izvorate in exercitarea activitatii administrative, in care cel
putin una din parti (de regula, paratul) este organ al administratiei publice sau
infaptuieste un serviciu public.
In dreptul administrativ, termenul de contencios administrativ este utilizat si
pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor
administrative de recursurile administrative obisnuite.Un recurs, deci o cale de atac ,
dobindeste caracter jurisdictional (contencios) ori de cate ori autoritatea care il
solutioneaza are calitatea de judecator.1
Constituirea instantelor de contencios administrativ a devenit la un moment dat
necesara deoarece s-a constatat ca, in practica, autoritatea publica emitenta a actului
administrativ sau cea ierarhic superioara nu inlaturau, pe calea recursului administrativ
gratios ori a recursului ierarhic, actele prin care se aducea atingere drepturilor sau
intereselor legitime ale celor vatamati.
Noiunea de contencios administrativ are mai multe acceptiuni, astfel:

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II., ed. a IV-a , Ed.All Beck, Bucuresti, 2005, p.486

9
 a) Intr-o prima acceptiune, prin contencios administrativ se intelege activitatea de
solutionare a litigiilor, in care, cel putin una din parti este un organ sau un reprezent al al
administratiei publice.Acesta este sensul functional al contenciosului administrativ.
b) Intr-o alta acceptiune, prin contencios administrativ se intelege categoria de
organe abilitate sa solutioneze litigiile izvorite din activitatea de administratie publica.
Aceasta este semnificatia organizatorica a contenciosului administrativ.
c) O alta acceptiune a contenciosului administrativ este aceea de institutie juridica
ce include ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar in
activitatea de solutionare a litigiilor nascute in activitatea de administratie publica,
institutie juridica ce se regaseste in cadrul dreptului administrativ ca ramura de drept .
Asadar, din analiza acceptiunilor expuse, rezulta ca sfera si continutul
contenciosului administrativ ii confera acestuia un sens formal, organic si unul material.
Sensul formal (organic) se refer la organele de jurisdicie care sunt competente s
soluioneze respectivele litigii, iar sensul material privete natura si obiectul litigiilor
juridice care se circumscriu activitatii judiciare i regimul juridic aplicabil (dreptului
comun sau dreptului administrativ).
Sensul formal, organic, definea contenciosul administrativ prin raportare la
autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre administratie si administrati, in
special in doctrina franceza a secolului al XIX-lea 1. Astfel, conform definitiei lui
Ducrocq, contenciosul administrativ apare ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de
competenta tribunalelor sau a justitiei administrative.2
Sensul material al contenciosului administrativ are in vedere, pe de o parte,
obiectul si natura litigiilor, iar pe de alta parte, calitatea subiectelor intre care are loc
litigiul si regulile juridice aplicabile in speta pentru solutionarea acestuia.Din aceasta
perspectiva, doctrina franceza defineste contenciosul administrativ ca fiind ansamblul
de reguli aplicabile solutionarii jurisdictionale a litigiilor ridicate de activitatea
administrativa, care pot fi aduse in fata unui judecator administrativsau ca ansamblul
1
A. Iorgovan, op.cit., p.485
2
A.Iorgovan, I.Vida, Constitutionalizarea Dreptului administrativ roman, in Revista Dreptul nr. 5-6/1994, p.3
10
problemelor legate de existenta unui litigiu survenit cu ocazia unei activitati
administrative, in sensul larg al termenului1

2. Evolutia institutiei contenciosului administrativ n dreptul european

Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, i implicit a

noiunii respective, au gasit rezolvari diverse, care variaza de la o ar la alta, n aceeai
ar de la o perioad la alta, in functie de conditionarile filosofice, politice si sociale
predominante la un moment dat. . Aceste orientri diferite ale doctrinei ce au avut,
firesc, ecou n legislaie, precum i n jurispruden sunt determinate, n principal, de
interrelaiile care au fost fundamentate ntre sensul material i sensul formal-organic al
contenciosului administrativ.
Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios
administrativ:
sistemul francez al sistemul administratorului judector si al jurisdiciei
speciale administrative (tribunale administrative i Consiliul de Stat);
sistemul anglo-saxon al instanelor de drept comun, competente i n
materia contenciosului administrativ.
Sistemul controlului administratiei de catre instante ale puterii judecatoresti
specializate in problematica administratiei publice;
Dup cum se arat constant n literatura de specialitate, sistemul
administratorului judector era dominant n majoritatea statelor pn la revoluia
burghez din Frana, deoarece jurisdicia administrativ se identifica cu administraia
activ: a judeca administraia este tot a administra. Acest sistem este caracterizat prin
aceea ca solutionarea litigiilor particularilor cu administratia se solutiona de autoritati
situate tot in sfera administratiei, dar care erau investite cu atributii jurisdictionale.

1
Iuliana Riciu, Procedura contenciosului administrativ, ed. Hamangiu, 2009, p.7
11
 Odat cu victoria Marii Revoluii Franceze, ncepnd cu Frana, majoritatea
statelor europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerinelor
principiului separaiei puterilor n stat i anume n: organe ale puterii legislative, ale
puterii executive i ale puterii judectoreti. Cu toate acestea chiar Frana a fost primul
stat care a ncredinat contenciosul administrativ administraiei, astfel nct s-a instituit
de la nceput dualitatea jurisdiciei, o jurisdicie de ordin judiciar i alta de ordin
administrativ.1
n doctrina francez din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin
raportare la organele competente a soluiona litigiile dintre administraie i
administrai. Cum n Frana s-au nfiinat, nc din perioada revoluiei, tribunale
administrative, n sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidena ntre sensul
organic (formal) i cel material i la urmtoarea definiie dat de autorii francezi:
contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competena tribunalelor
administrative.
Sistemul francez se bazeaz pe dou principii fundamentale:
1. Principiul separrii activitilor administrative de activitile judiciare;
2. Principiul separrii administraiei active de justiia administrativ, care
constituie un ordin de jurisdicie paralel i separat de puterea judiciara.
Specificul sistemului francez const tocmai n faptul ca justiia administrativ are
propriul su organ suprem, anume secia de contencios a Consiliului de Stat, care, n
ansamblu, apare ca o autoritate a puterii executive i nu a puterii judiciare. Aa se
explic de ce jurisdiciile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai
Guvernului i ai administraiilor) i nu din magistrai.
Sistemul francez al tribunalelor administrative, care functioneaza in sistemul
administratiei publice, separat de sistemul instantelor judecatoresti de drept comun, a
fost preluat, cu unele particularizari, de majoritatea statelor europene, printre care

1
A. Iorgovan, op.cit. 2005, p.488.
12
menionm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia,
Spania, Suedia, etc.1
In sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau
emise de organele administraiei publice este, in integralitatea sa , de competenta
instantelor de drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat i n unele ri europene,
cum sunt Danemarca, Islanda i Norvegia. Conform acestui sistem, in tarile anglo-
saxone administratia se plaseaza in fata instantelor judiciare ordinare pe aceeasi pozitie
de egalitate cu particularii, cetateanul si administratia fiind, in principiu, egali in fata
judecatorului (de drept comun)
Sistemul instantelor judiciare, apartinand puterii judecatoresti, specializate
in contencios administrativ se caracterizeaza prin existenta a doua principii
fundamentale;
-solutionarea situatiei litigioase dintre particulari si administratie de catre
autoritati apartinand puterii judecatoresti, fara nici o legatura cu sistemul de organe
aprtinand administratiei publice;
- specializarea, in cadrul instantelor apartinand puterii judecatoresti, a unor
instante specializate sa solutioneze actiunile in contencios administrativ.
Prin urmare, se observa ca aceste instante, desi judeca litigii izvorate din
activitatea administratiei publice, sunt total independente de administratie, ele facand
parte din sistemul puterii judecatoresti. Sistemul, ca atare, se regaseste, in prezent, in
Germania unde, la 19 martie 1991, imediat dupa unificare, a fost adoptat Codul
Jurisdictiei Administrative. In acest Cod este reglementata, in art. 1, independenta
tribunalelor administrative fata de autoritatea executiva, conditie esentiala pentru orice
organ cu atributii judiciare.
In insasi Constitutia Germaniei justitia administrativa este consacrata ca fiind una
din cele cinci ramuri ale puterii judiciare, respectiv alaturi de: justitia ordinara, justitia

1
E. Riciu, op.cit., p. 53
13
sociala, justitia muncii, justitia fiscala , toate acestea avand grade de jurisdictie
ierarhice.2
Fr a critica sau a elogia unul sau altul din aceste sisteme, considerm c cea mai
bun soluie pentru realizarea finalitii acestei instituii controlul legalitii actelor
administrative de autoritate emise de organele administraiei publice o constituie
controlul acestei legaliti de ctre organele puterii judectoreti i, n cadrul acestora, de
organe specializate ale puterii judectoreti, aa cum sunt seciile de contencios
administrativ.

3. Evolutia doctrinei si legislatiei romanesti in materia contenciosului

administrativ
Institutia contenciosului administrativ din ara noastr este, in mare parte,
rezultatul unor acumulari de ordin doctrinar si legislativ, determinate de evolutia ideilor
si orientarilor politice, filozofice si juridice care s-au succedad in timp.
Fr a aprofunda, n cele ce urmeaz vom nfia principalele perioade ale
evoluiei istorice a contenciosului administrativ n Romnia:
1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dat n ara noastr prin
Legea nr.167 din 11 februarie 1864 pentru nfiinarea Consiliului de Stat, fiind deci
organizat dup modelul francez si regasindu-se printre reformele administrative
realizate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza. Consiliul de Stat facea parte din puterea
executiva si avea rolul de a initia proiectele de lege ce urmau a fi prezentate de Guvern
in Adunarea Electiva ( Parlamentul din vremea respectiva), de a elabora instructiunile de
aplicare a legilor dar si, ceea ce este important in context, avea prerogativa de
solutionare, in contencios, a litigiilor in materie administrativa. Pe fondul acestei
prerogative, Consiliul de Stat putea solutiona litigii referitoare la hotararile ministrilor
sau la acte emise de prefecti ori alte entitati administrative date cu exces de putere sau cu
incalcarea legilor ori a altor acte normative in vigoare. Totodata, art.26 din Legea
susmentionata, abilita Consiliul de Stat sa solutioneze, in cazuri expres prevazute de
2
Dana Apostol- Tofan, Institutii administrative europene, Ed.C.H.Beck,Bucuresti, 2006, p.222
14
lege, reclamatii ale persoanelor particulare (fizice sau juridice), in cazul in care, un
ministru sesizat anterior, nu a raspuns petitiei in termenul de 15 zile. Legea instituie si
reguli procedurale privind dreptul la aparare , admisibilitatea cererii (intre care, o
conditie este parcurgerea procedurii prealabile), caile de atac, etc. Contenciosul
administrativ era unul de interpretare, in sensul ca hotararea viza interpretarea aplicabila
unui text de lege, pe fondul caruia s-a declansat litigiul, urmand ca autoritatea
administrativa vizata sa tina cont de interpretarea data de Consiliul de Stat.
2. n perioada 12 iulie 1866 l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiinat prin
Legea pentru mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat iar atribuiunile de
contencios administrativ au fost ncredinate autoritilor judectoreti (curi de apel i
instane judectoreti de drept comun), trecndu-se deci la modelul anglo-
saxon.Competenta instantelor judecatoresti s-a format pe cale jurisprudentiala, dar, in
aceasta perioada capata dimensiuni practice institutia exceptiei de ilegalitate1
3. n perioada l iulie 1905 25 martie 1910, dup adoptarea Legii pentru
reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, Seciunea a III-a a naltei Curi de
Casaie i Justiie a devenit competent s judece recursurile n contra unor categorii de
acte administrative sau chiar de jurisdicie precum si recursurile impotriva
regulamentelor si ordonntelor adoptate cu incalcarea legii, inclusiv recursurile impotriva
actelor administrative adoptate de prefecti si de autoritatile publice locale.
4. n perioada 25 martie 1910 17 februarie 1912, prin Legea Curii de Casaie
din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a
fost desfiinat, iar pricinile de aceast natur se soluionau de ctre tribunalele de jude.
In baza acestei legi a fost recunoscut particularilor dreptul de a ataca in justitie actele
administrative emise cu incalcarea legii, autoritatile judiciare de drept comun fiind
investite cu prerogativele contenciosului in anulare. Este instituit principiul judecarii cu
precadere si de urgenta, in complet de 2 judecatori
5. Competena stabilit prin Legea Curii de Casaie din 25 martie 1910 nu a durat
dect doi ani pentru c prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17
1
G.C. Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, ed a 2-a, Ed. Universala Alcalay & Co., Bucuresti, 1936, p.78
15
februarie 1912 cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Seciunii a
III-a a Curii de Casaie, situaie care a durat pn n 1925.
6. Dup adoptarea Constituiei din 1923, una din cele mai moderne constituii
europene din epoc, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie
1925 competena de soluionare a litigiilor de acest gen a fost ncredinat instanelor
judectoreti de contencios administrativ, care aveau deplin jurisdicie, putnd chiar s
anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale. Aratam, fie si numai pentru
similitudinea cu legislatia actuala, cateva prevederi din legea respectiva:oricine se
pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu
calcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua vointa a autoritatilor administrative
de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea
dreptului sau la instantele judecatoresti competente. Instantele competente erau Curtile
de apel de la domiciliul reclamantului.
Ca si in legislatia actuala, erau exceptate controlului judiciar actele de
comandament cu caracter militar, dar si actele de guvernamant.
7. n perioada 9 iulie 1948 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale
direct, a fost redus doar la cteva categorii de acte administrative, lsndu-se astfel
cetenii la discreia organelor administraiei de stat.
Initial, prin Decretul nr.128/1948 Contenciosul administrativ a fost desfiintat,
astfel incat instantele judecatoresti au pierdut dreptul de a controla activitatea organelor
administratiei de stat (organe care, in timp, si din ce in ce mai pregnant, se suprapuneau,
pana la identitate, cu organele partidului unic). In insasi expunerea de motive a
Decretului nr. 128/1948 se mentioneaza, fara echivoc intentia legiuitorului:sa se
impiedice ca actele autoritatii sa fie puse in discutie de particulari, iar acestia sa mai
aiba dreptul sa cheme statul in judecata pentru ca actele lui sa fie cenzurate de o
autoritate subordonata
8. n perioada 26 iulie 1967 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ n ara
noastr a fost nfptuit de instanele judectoreti, n condiiile prevederilor Legii nr. 1

16
din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale. Dei, n general, aceast lege inspirat
din Legea din 1925 era bine redactat, partea negativ a acesteia rezulta din aceea c,
de regul, cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale erau
respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte juridice erau alei de
ctre consiliile populare, adic de organele ale cror acte ar fi trebuit s le cenzureze.
Fa de aceast practic, cei vtmai n drepturile lor, prin acte administrative ilegale,
renunau la introducerea unor cereri la instanele judectoreti, ceea ce a dus la
reducerea, an de an, a numrului cauzelor soluionate de instanele judectoreti de
contencios administrativ.
9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptat la
scurt timp dup evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din
contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalitii activitii organelor
administraiei publice organe ale puterii executive de ctre instanele judectoreti
organe ale puterii judectoreti. Dei cu unele imperfeciuni sesizate de diveri autori,
aceast lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor
legale ale persoanelor fa de abuzurile administraiei.
10. n baza experienei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum i ca
urmare a noilor reglementri cuprinse n Constituia Romniei adoptat n anul 2003 n
perspectiva viitoarei aderri la Uniunea European, Parlamentul Romniei a adoptat la 2
decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ, in vigoare la data
redactarii prezentului curs, lege ale carei trasaturi si continut urmeaza afi detaliate.

3. Definitii ale contenciosului administrativ:

Desi institutia contenciosului administrativ si-a dobandit locul binemeritat in
sistemul judiciar, incepand cu anul 1864, in timpul marii reformarii a dreptului din
perioada lui Alexandru Ioan Cuza, totusi o definitie legala a acestei institutii nu a existat
pana la aparitia Legii nr. 554/2004. Dar, in baza abordarilor doctrinare, noiunea de

17
contencios administrativ a fost utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea
litigiilor dintre administraie i particulari (indiferent cine soluiona litigiul, un organ
judectoresc sau un organ administrativ), fie ntr-un sens mai restrans, evocnd litigiile
soluionate numai de instanele judectoreti. Dreptul comun al contenciosului
administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuiile n aceast materie
ale instanelor judectoreti (instanele obinuite, uneori s-au creat i instane speciale).
Din aceast perspectiva, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind
totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea
organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli,
principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public.1
Raportndu-se la cadrul juridic instituit n ara noastr dup 1989, respectiv la
reglementrile cuprinse n Constituia Romniei din 1991, Legea Contenciosului
administrativ nr. 29/1990 precum i la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru d
urmtoarea definiie: prin contencios administrativ nelegem activitatea de
soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ,
competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este un
serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau
emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege.2
O alt definiie, mai nuanat, o d prof. Antonie Iorgovan: Legislaia n vigoare
ne oblig sa privim noiunea de contencios administrativ ntr-un sens strict i ntr-un
sens larg. n sens larg, vom nelege prin contencios administrativ litigiile de
competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice,
respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat sa presteze un
serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care organul
public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii publice. ntr-un sens mai

1
C. G. Rarincescu, op. cit. p.33
2
Valentin Prisecaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, ed. a 3-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.58
18
restrns (cel mai frecvent), noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea
litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ.1
De asemenea,o definitie interesanta apartine profesorului Tudor Draganu conform
caruia contenciosul administrativ reprezinta totalitatea mijloacelor juridice puse la
dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta pentru restabilirea ordinii de drept tulburate
de actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat intervenite
inaplicarea legilor si in functionarea serviciilor publice.2
Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, cu modificarile si completarile
aduse de Legea nr.262/2007, in vigoare, definete, in art.2 alin.(1) lit. f), contenciosul
administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios
administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este
o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz,
a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal
ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim

Tipuri de contencios administrativ

Avand in vadere complexitatea institutiei contenciosului administrativ, acesta
poate fi analizat din mai multe perspective.
In primul rand se impune remarca faptului ca in realitatea juridica exista
contencios (judiciar) de drept comun si contencios administrativ. Primul este alcatuit din
totalitatea litigiilor deduse judecatii, indiferent de natura lor si indiferent de instanta
investita, pe cand contenciosul administrativ este cel prin care se solutioneaza litigiile
create in sfera administratiei publice, in care cel putin una din parti este o autoritate
publica si se solutioneaza de catre o instanta cu o anumita specializare .Profesorul
Constantin G Rarincescu definea, din aceasta perspectiva, contenciosul administrativ ca
fiind totalitatea litigiilor nascute intre particulari si Administratiunile publice, cu
1
A.Iorgovan, op. cit.2005, p.488 si urm.
2
T.Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Ed.Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168
19
ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza
reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public. 1 Rezulta ca ambele
tipuri de contencios ae solutioneaza in sistemul judiciar, de catre magistrati, dupa
aceleasi reguli de procedura, diferenta fiind facuta da obiectul concret al litigiului, de
calitatea subiectelor si de faptul ca , in contencios administrativ instantele sunt
specializate.
Contenciosul administrativ poate fi privit atat in sens formal, organic, cat si in
sens material-functional. Sensul formal, organic, are in vedere autoritatile judiciare
investite sa judece litigiile dintre administratie si administrati, respectiv tipul de instante
si ierarhizarea lor in sistem, pe cand sensul material are in vedere categoria de litigii
dedusa judecatii, calitatea subiectilor si regulile aplicabile in solutionarea litigiilor.
De asemenea, este util distingem ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel
subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la regulile
(legi, alte acte normative) care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul
su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a
se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ.
De asemenea, amintim faptul exista o distincie ntre contenciosul n anulare,
care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat i contenciosul de plin jurisdicie,
care autorizeaz judecatorul s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul
administrativ anulat. n doctrina romn contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat
prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi, i decizia lui nu se limiteaz numai
la anularea actului, ci poate dispune i alte msuri, cum ar fi recunoaterea unui drept
subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act
administrativ cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie
cnd puterile judectorului sunt ct mai depline. De asemenea, se apreciaz c n cazul
contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar
contenciosul obiectiv este un contencios n anulare. Prima calificare are, ntotdeauna,
n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a doua, decizia acesteia.
1
C.G.Rarincescu op. cit.,1936, p. 33.
20
 Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ

In general, in statul de drept, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor

sunt consacrate in Constitutie si sunt garantate/aduse la indeplinire, in concret, prin
reglementari detaliate stipulate in legi. In aceasta ordine juridica se inscrie si protectia
cetatenilor fata de posibilele incalcari ale drepturilor si intereselor legitime prin acte ale
administratiei publice. Drept urmare si in mod firesc, legislatia care reglementeaza
activitatea de contencios administrativ, are suport constitutional, nefiind altceva decat
transpunerea in lege o principiilor constitutionale.
Astfel, in Constitutia Romaniei, adoptata la data de 29 martie 1923, considerata
una din cele mai progresiste la vremea respectiva, se consacra, in art.99 alin. 1) caorice
persoana vatamata printr-un decret sau printr-o dispozitie semnata sau contrasemnata
de un ministru, care violeaza un text expres al Constitutiei sau al unei legi, poate cere
statului, in conformitate cu dreptul comun, despagubiri banesti pentru prejudiciul
cauzat, iar in art. 107 alin.4) din acelasi act fundamental a consacrat dreptul
persoanelor vatamate prin acte administrative nelegale de a cere instantelor judecatoresti
anularea actului ilegal si obligarea la plata daunelor pana la repararea prejudiciului
cauzat.
Dispozitiile astfel consacrate au constituit temeiul adoptarii Legii contencios
administrativ din 23 decembrie 1925, lege care s-a remarcat prin abordari realmente
democratice si progresiste, fapt ce a facut mentinerea sa in activitate, fara modificari
semnificative, pana la 1 iulie 1948 cand a fost abrogata ca urmare a instaurarii
regimului comunist. Astfel, in art. 1) din aceasta lege, oricine se pretinde vatamat in
drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si a
regulamentelor, sau prin reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea
privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele
judecatoresti competente.

21
 Valorile juridice si democratice ale acestei legi au facut ca spiritul si multe din
textele ei sa fie preluate imediat dupa schimbarile social politice din Decembrie 1989,
in Legea contenciosului administrativ nr. 20 din 8 noiembrie 1990. Cum sistemul
legislativ a cunoscut transformari radicale, cel mai semnificativ moment fiind, din
aceasta perspectiva, adoptarea Constitutiei din 1991, si Legea nr 20/1990 afost
semnificativ modificata, configurand conceptia si trasaturile contenciosului
administrativ.
Astfel, Constituia din 1991, chiar dac nu folosete expres noiunea de
contencios administrativ, descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat
ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. n textul constituional se
precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui
drept.
Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, consacra numeroase dispozitii care
fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, intr-o forma mai
cuprinzatoare, consolidand suportul constitutional si rolul acestei institutii juridice in
structura juridica a statului de drept, astfel:
- art.1 alin 3). Consacra faptul ca Romania este stat de drept, democratic si
social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (....),dreptatea
( ...), sunt garantate iar alin. (5)
stipuleaza ca respectarea legilor este obligatorie, desigur si de autoritatile publice, in
caz contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si procedurilor stabilite
de lege.
- art. 51 consacra dreptul cetatenilor si al organizatiilor legal constituite sa se
adreseze autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia
autoritatilor sa raspunda la petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii;

22
 - art. 52 al.1) stipuleaza ca persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un
interes legitim, de o autotitate publica, printrun act administrativ sau prin
nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea cauzei.
- art.123 alin.5): prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n
care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept
- art 126 alin.6) reglementeaza controlul judecatoresc asupra actelor
administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland
ca acesta este garantat. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa
solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii
din ordonante declarate neconstitutionale.

CAPITOLUL II

CARACTERISTICILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

CONFORM LEGISLATIEI IN VIGOARE

Obiectivele temei:

Cunoasterea aspectelor esentiale ale legislatiei in materie de contencios

administrativ introduse prin noua lege a contenciosului legislativ; Identificarea si
intelegerea semnificatiei reglementarilor nou introduse in lege, eficienta
23
acestora in contextul general al instructiunii judiciare in materie de contencios
administrativ; insusirea particularitatilor controlului de plina jurisdictie in
contenciosul administrativ, a reglementarilor in materie de competenta a
instantelor, conditiile de admisibilitate a actiunii.

1. Preliminarii:
Sediul principal al materiei se regaseste, in principal, in Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ care a fost adoptat i publicat n Monitorul Oficial nr.
1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n vigoare dup 30 de zile, respectiv la 6 ianuarie
2005.
Aceasta lege definete contenciosul administrativ ca fiind activitatea de
soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a
nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul
prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art.2 alin.1 lit.e).
Rezulta, din definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n
concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, urmatoarele
elemente de continut:
a. este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti
publice sau private;
b. activitatea este realizat de instane de contencios administrativ;
c. conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate
fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ, fie din nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri sau, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea
.

2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

24
 Aceast nou lege a contenciosului administrativ pstreaz n bun parte
trsturile legii anterioare, nscriindu-se, prin esena sa, n tradiia romneasc din
perioada interbelic a contenciosului administrativ. Astfel putem remarca serie de
trsturi ce s-au pstrat relativ nemodificate:
- Contenciosului administrativ este un controlul de plin jurisdicie. Conform
art. 18, potrivit cruia instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot
sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit un act
administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, putnd
hotr i asupra daunelor materiale i morale cauzate, rezult c prin Legea nr. 544/2004
se pstreaz contenciosul de plin jurisdicie instituit n ara noastr prin Legea nr.
29/1990. n temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ romn, instana
de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale precum i seciile de
contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel), soluionnd aciunea n
contencios, va putea, n cazul n care o gsete ntemeiat, s anuleze, n tot sau n parte,
actul administrativ emis cu nerespectarea legii, s oblige autoritatea administrativ s
emit actul la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cnd, prin actul emis ori prin
refuzul administraiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, s oblige
autoritatea administrativ la acoperirea daunelor materiale i morale cauzate acestuia.
Cu alte cuvinte solutionand fondul instanta de contencios administrativ poate dispune o
restitutio in integrum a celui vtmat n drepturile sale.1
- Contenciosul administrativ se judeca de instante specializate, respectiv
tribunalele administrativ-fiscale, Sectia de contencios administrativ si fiscal a Curtii de
apel si, respectiv, a Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Pana la infiintarea tribunalelor
administrativ-fiscale, litigiile in materie se solutioneaza de sectiile de contencios
administrativ ale tribunalelor.
- Obiectul litigiilor: Legea prevede ca instantele de contencios administrativ
exercita un control pe cale de aciune judiciar directa att fa de actul administrativ
1
I.Riciu, op,cit., p. 33
25
propriu-zis (manifestare de voin n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge
drepturi i obligaii), ct i fat de actul administrativ asimilat (tcerea sau tardivitatea
organului administraiei publice); . Controlul judecatoresc exercitat prin instantele de
contencios administrativ a fost extins prin Legea nr 29/1990 si mentinut ca atare prin
Legea nr.554/2004, si asupra actelor administrative emise de toate autoritatile publice,
nu doar de cele administrative. De asemenea, mentionam ca legea in vigoare nu mai face
distinctie daca aceste acte administrative sunt normative sau individuale.
In sfera obiectului litigiilor, prin Legea nr.554/2004 se lrgete materia
reglementat prin lege (practic se cuprinde ntreaga sfer a materiei de contencios
administrativ): se introduce tutela administrativ exercitat de prefect cu privire la actele
emise de autoritile administraiei publice locale (art. 3); excepia de ilegalitate (art. 4);
contractele administrative sunt introduse in categoria actelor administrative asimilate,
conferindu-le acelasi regim de drept administrativ (art. 8 alin. 2); actele administrativ-
jurisdicionale (art. 6); ordonanele Guvernului (art. 9), etc.
In ceea ce priveste calitatea partilor, actiunea poate fi indreptata impotriva
oricarei autoritati publice emitente a unui act administrativ prin care se lezeaza un drept
subiectiv recunoscut de lege sau un interes legitim, drept la actiune avand orice
persoana fizica sau juridica ce se considera vatamata. Actiunea poate fi formulata,
daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat, si impotriva
functionarului considerat vinovat de elaborarea actului ilegal sau de refuzul de a incheia
un act la care partea vatamata se considera indreptatita. Acesta poate fi obligat la plata
daunelor n mod solidar cu autoritatea administrativ. Legea confera calitate procesuala
Avocatului Poporului si Ministerului Public care pot avea calitatea de subiecte de sezina
atunci cand sunt sesizate de persoane vatamate cu privire la incalcarea unor drepturi
subiective , context in care acestea dobandesc calitatea de reclamant; de asemenea, in
virtutea legii, prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici, ambele in virtutea
unui drept de tutela administrativa, au calitatea de asubiecte de sesina, putand introduce
actiune in contencios administrativ atunci cand se sesizeaza cu privire la ilegalitatea

26
actului administrativ. Autoritatea public nsi, care a emis un act administrativ ilegal
ce a produs deja efecte juridice, poate solicita instantei de contencios constatarea
nulitii acestuia. Mentionam ca actul administrativ, odata intrat in circuitul civil si, pe
cale de consecinta , a produs efecte juridice, nu mai poate fi revocat printr-un alt act
administrativ .
- Deznvestirea instanei de contencios administrativ (renunarea voluntar la
aciune) nu mai este posibil n anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 (aciunile
introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative).
- Instituirea procedurii administrative prealabile (recursul administrativ graios
sau ierarhic): consta in posibilitatea persoanei vatamate de a se adresa autoritatii
emitente sau autoritatii administrative superioare ierarhic daca exista- nainte de a
introduce aciunea n instan, pentru a-i oferi posibilitatea de a nltura actul ilegal i a
repara eventuala pagub. Prin aceasta procedura se creaza posibilitatea evitarii unei
actiuni in justitie (inclusiv a costurilor necesare) si rezolvarea litigiului cu celeritate.
- Se creaza posibilitatea juridica a suspendarii actului administrativ in perioada
solutionarii fondului.
- Se reglementeaza posibilitatea partii vatamate de a introduce, odata cu actiunea,
si exceptia de neconstitutionalitate si, pe cale de consecinta, suspendarea litigiului de
contencios administrativ pana la solutionarea exceptiei de catre Curtea Constitutionala;
-Instituirea daunelor cominatorii (amenda judiciar) instana poate obliga
autoritatea administrativ care nu trimite lucrrile cerute n termen sau nu pune n
executarea hotrrea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de ntrziere
nejustificat (art. 3 alin. 4 i art. 24 alin. 2);
- Cererile adresate instantei de contencios administrativ se judeca de urgenta si
cu precadere.
- Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul,
ambele date n competena seciilor de i fiscal.

27
 ** *

CAPITOLUL III
PARTILE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Obiectivele temei:
Cunoasterea reglementarilor si a particularitatilor referitoare la identitatea
juridica a partilor cu vocatie procesuala in actiunile in justitie in materia
contenciosului administrativ: partile cu calitate procesuala activa, respectiv
entitatile ce pot avea calitatea de parat; identificarea si descrierea entitatilor
subiecte de sezina speciale .

Sectiunea I-a.

28
 Calitatea de reclamant (subiecte de sezin) Legitimarea procesual activ n
contenciosul administrativ .
- Precizari cu caracter general
Titularul aciunii n contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se
considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate
publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea , in termenul legal a unei
cereri...(art.2 alin.1)
Ca element de noutate, legea include n aceast categorie, n mod explicit, i tera
persoan, vtmat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Textul legii nu precizeaz despre ce fel de persoan este vorba, folosind
formularea cu caracter general orice persoan, de unde se poate concluziuna c sunt
avute n vedere, n egal msur, att persoanele fizice ct i persoanele juridice.
n definiia legal dat noiunii de persoan vtmat n art.2 alin.1 se pot
identifica trei pri distincte:
a) persoana vtmat poate fi o persoan fizic sau juridic titular a unui drept
(subiectiv), definit ca fiind orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de
lege, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ.
Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n drepturile lor i prin efectul
tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte
administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).
Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual.
Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia
romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens.
b)n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane
fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv,
ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai
multe persoane fizice.

29
 c) Legea prevede expres posibilitatea terului fa de actul administrativ
individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct.
Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1:
orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din
ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea
i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este
doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri de la
luarea la cunotin a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea
actului (art.7 alin.3).
n ce privete anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacr
reglementri speciale, detaliind condiiile i obiectul aciunilor de contencios
administrativ ce pot fi introduse de:
1. Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, poate sesiza
instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care
dobndete, de drept, calitatea de reclamant;
2. Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c prin acte administrative unilaterale
individuale s-au nclcat drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor,
sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la
sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de
reclamant. De asemenea, cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act
administrativ normativ se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios
administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente;
3. Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite
instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat,
ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice;
4. Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici pot introduce aciunile
reglementate la art. 3 tutela administrativ;

30
5. Orice persoan de drept public, pentru aprarea unui drept propriu nclcat
(contencios subiectiv) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim public
(contencios obiectiv).

2. Persoana fizica vatamata

Calitatea procesuala activa a persoanei vatamate este consecinta incalcarii drepturilor
subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative (acte unilaterale,
individuale sau normative, tacere, refuz nejustificat si contract administrativ). Vatamarea
interesului legitim ca temei al actiunii in contencios administrativ s-a impus ca urmare a
dispozitiilor art.21 din Constitutia Romaniei, care consacra dreptul oricarei persoane de
a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime.
Pentru ca actiunea partii vatamate sa fie admisibila la instanta de contencios
administrativ, trebuie sa fie indeplinite anumite conditii, astfel:
a) Persoana vatamata trebuie sa aiba capacitate administrativa, care are un continut
diferit de capacitatea juridica generala.
In principiu, persoana fizica vatamata trebuie sa indeplineasca acele conditii
necesare prevazuta de Codul de procedura civila pentru introducerea actiunii, respectiv
sa aiba capacitate de exercitiu si de folosinta. Lipsa capacitatii procesuale de folosinta
atrage nulitatea absoluta a actului procedural, iar lipsa capacitatii de exercitiu atrage
doar nulitatea relativa a actului de procedura. Considerentele prezentate se bazeaza pe
dispozitiile art. 28 alin.1) din Legea nr 554/2004 care prevad ca dispozitiile legii
respective se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila.1
b) Existenta interesului.
O persoana fizica se poate adresa instantei de contencios administrativ daca o
autoritate sau o institutie publica aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes
legitim. Trebuie insa, ca dreptul subiectiv sau interesul legitim sa fie vatamat in cadrul
unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, notiunea de
interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ difera, in
1
V.Vedinas, Drept administrativ, ed. A 4-a, Ed. Universul juridic, Bucuresti, 2009, p.188
31
continut, de notiunea de interes in sensul de conditie de admisibilitate a actiunii in
dreptul procesual civil, deoarece, intr-un litigiu administrativ, existenta unei vatamari
aduse unui drept sau interes legitim se dovedeste pe baza probelor administrate, fiind o
problema de fond.1
Problema interesului legitim, ca temei al actiunii in contencios, reprezinta o
transpunere in drept a prevederii, cu caracter principial, din art. 21 din Constitutia
Romaniei, prevedere care a fost introdusa cu ocazia revizuirii legii fundamentale din
2003.
Chiar daca persoana fizica este afectata in interesul legitim sau intr-un drept
subiectiv printr-un act normativ cu caracter general, care afecteaza un interes legitim mai
larg sau un interes public, persoana care se considera vatamata poate cere anularea
actului, solutionand astfel o problema de interes public, dar temeiul actiunii sale este
determinat de faptul ca este vatamat un drept subiectiv, respectiv un interes propriu si
nicidecum pe considerentul ca se incalca dreptul altor persoane sau entitati. Desi temeiul
actiunii este vatamarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, persoana
vatamata poate invoca, insa numai un subsidiar, faptul ca prin actul abuziv se incalca si
un interes legitim public.
Conform legii, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care
invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat.
n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de
contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul
interesului public. Aciunea este asimilat, n ceea ce privete celelalte aspecte, n
totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare,
termenele de intentare sunt aceleai, precum si procedura prealabil administrativ este
identica.
Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau
juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de
a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului
1
I. Riciu, op. cit., p. 85
32
administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private,
personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea
actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i
nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social.
Ct privete noiunea de organisme sociale, ea este definit n art.2 alin.1 lit.r)
din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea,
care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau,
dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative.

3. Tertul vatamat;
Legea prevede expres in art. 1 alin.2) din legea nr 554/2004 ca se poate adresa
instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un
interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, consacrand astfel posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a
contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul
superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: orice persoan care se
consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii
contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar
nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este doar precizarea
referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri de la luarea la cunotin a
actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).
Prin actiunea in justitie la care terta persoana este indrituita, aceasta isi poate
proteja drepturi existente si poate preveni vatamarea unor interese legitime, fara a avea
insa posibilitatea sa dobandeasca drepturi noi.
Prin natura sa, o astfel de actiune poate viza numai modificarea sau anularea
unui act administrativ individual si ea poate fi indreptata atat impotriva autoritatii parate
cat si impotriva beneficiarului actului atacat, care poate dobandi calitatea de
intervenient, alaturi de autoritatea emitenta parata.

33
 Problema care se pune este legata de obligativitatea indeplinirii procedurii
prealabile prevazute de art.7 alin.3) in cazul tertului vatamat, precum si de termenele in
care aceasta procedura trebuie indeplinita. Intrucat Legea nr. 554/2004 prevede explicit
in art. 7 alin 3) ca persoana vatamata printr-un act administrativ cu caracter individual
adresat altui subiect de drept este indreptatita sa introduca plangere prealabila, rezulta
ca , desi formularea este, aparent supletiva, indreptatirea trebuie interpretata ca avind
caracter imperativ. Asadar, tertul vatamat trebuie, inainte de a se adresa instantei de
contencios administrativ sa parcurga procedura contenciosului gratios sau, dupa caz, a
contenciosului ierarhic in termenul prevazut de lege.
Nerespectarea acestei dispozitii atrage inadmisibilitatea cererii.
Desi legea nu prevede expres, persoana vatamata indrituita la actiune in
contencios in temeiul art.1 alin.2) poate fi atat persoana fizica precum si o persoana
juridica sau grup de persoane fizice sau juridice fara personalitate juridica. Asadar, tert
vatamat poate fi atat o persoana fizica, o persoana juridica sau un grup de persoane,
neexistand diferente de tratament juridic sub aspect procesual fata de persoana vatamata
prin act administrativ cu adresabilitate directa. Si in acest caz, ca si in cazul persoanei
vatamate prin act adresat nemijlocit, trebuie sa existe relatia de cauzalitate dintre actul
atacat si prejudiciu cauzat (vatamarea dreptului sau a interesului legitim)
In practica se intalnesc situatii in care actul administrativ considerat nelegal
vatama atat persoana careia ii este adresat nemijlocit cat si unui tert. In astfel de situatii
problemele de procedura se pun in mod diferentiat, in functie de momentul in care tertul
ia la cunostinta de existenta actului. Daca ia la conostinta concomitent cu persoana
vizata nemijlocit, se poate alatura actiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusa de
acesta sau poate formula o plangere prealabila in nume propriu, desigur, in termenul
legal, urmand ca, la instanta de fond, sa faca o cerere de interventie in nume propriu.
Exista insa situatii in care actiunea tertului poate fi indreptata atat impotriva
autoritatii emitente cat si impotriva beneficiarului actului. In astfel de situatii, ambii
subiecti au calitate procesuala pasiva, (parati), acestia avand posibilitatea sa isi

34
formuleze apararile in mod separat sau, dimpotriva, prin actiuni comune, fiind
aplicabile dispoziiile art. 47 C.pr. civ. mai multe persoane pot fi mpreun
reclamante sau prte dac obiectul pricinii este un drept sau o obligaiune comun
ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz. Cum insa, prin asemenea actuni
ale tertului se formuleaza pretentii diferite fata de cele doua parti, de exemplu, prin
actiunea principala se solicita anularea actului emis de autoritatea emitenta iar
beneficiarului sa i se pretind efectuarea unui act material, apararile proprii sunt in
masura sa asigure o mai buna infaptuire a justitiei.
Plangerea prealabila, care este obligatorie si in cazul tertului vatamat, trebuie
indeplinita in termenul prevazut la art.7 alin. 3) repectiv in termen de 30 de zile de la
data luarii la cunostinta de existenta actului respectiv. Cum insa acest act nu se
comunica tertului vatamat, problema se pune in mod diferentiat, daca actul
administrativ face parte din categoria celor care se comunica , sau a celor care se
publica. In cazul actelor care nu se publica, tertul vatamat poate lua la cunostinta de
existenta actului pri constatarea efectuarii unor acte materiale efectuate de autoritate sau
de persoana careia i s-a adresat, teermenul curgand din acel moment. Pentru actele
administrative care se publica, termenul de prescriptie, respectiv de decadere curge din
momentul publicarii.
Dupa parcurgerea procedurii prealabile, tertul vatamat se poate adresa instantei cu
cerere de anulare sau modificare a actului administrativ in termenul prevazut de art.11
alin.2) din Legea nr 554/2004.
4. Persoana juridica, subiect activ al actiunii in contencios administrativ.
Conditiile necesare si suficiente pentru admisibilitatea cererii in contencios
introduse de o persoana juridica sunt aceleasi ca si in cazul in care cererea este
introdusa de o persoana fizica.
In ceea ce priveste vocatia procesuala a persoanei juridice, opinia dominanta in
doctrina este aceea ca poate avea calitatea de subiect de sezina o entitate care nu are, in
mod obligatoriu, capacitatea juridica civila in sensul dreptului civil, dar are capacitate

35
juridica administrativa sau de alta natura. Prin urmare, poate formula o actiune in
contencios o entitate care, inca, nu a dobandit pesonalitate juridica ( poate, de exemplu,
sa se adresezeze instantei de contencios chiar referitor la neindeplinirea, de catre o
autoritate publica a unui act necesar reclamantului tocmai in vederea dobandirii
personalitatii/capacitatii juridice de drept civil).
Si in acest caz subiect de drept procesual poate fi, atat o persoana juridica
vatamata printr-un act administrativ care ii este adresat in mod direct, cat si o persoana
juridica vatamata printr-un act administrativ adresat unui tert (fie acesta o persoana
fizica sau o persoana juridica).
De asemenea, pentru ca actiunea sa fie admisibila, trebuie indeplinita conditia
parcurgerii procedurii prealabile, asa cum aceasta este reglementata de art. 7 din Legea
nr. 554/2004.
Intrucat din dispozitiile art. 2 alin. 1) lit.a) al Legii nr.554/2004 persoana
vatamata este definita ca fiind orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes
legitim, vatamata de o autoritate publica (....), nefacand nici o distinctie daca aceasta
persoana este persoana fizica sau persoana juridica, rezulta ca toate prevederile cu
caracter procesual se aplica in mod identic.
In textul legii, regasim, ca exceptie, reglementari speciale pentru anumite
persoane juridice subiecte de sezina, aceste reglementari fiind consecinta modului de
actiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au menirea de a asigura un anumit
tip de control si de tutela a administratiei. Astfel, unele subiecte de sezin precum
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
prefectul, etc. i reglementarea unui nou mecanism de promovare a aciunilor de
contencios administrativ, aa cum s-a artat mai sus, sunt in masura sa asigure, atat un
contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor fizice si/sau
juridice de drept public ori privat, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din
formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi
interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public .

36
 5. Avocatul Poporului.
5.1. Temeiul juridic.
Art. 3 alin.1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prevede ca
subiect de sezina poate fi si Avocatul Poporului. Acesta, potrivit legii sale organice,
atunci cand, in urma controlului efectuat, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul
autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat
prin justitie, poate sesiza instanta competenta de la domiciliul petentului.
Asadar, Avocatul Poporului actioneaza ca subiect de sezina dupa ce anterior a fost
sesizat de un petent si in baza sesizarii a efectuat propriul control, context in care apare
suspiciunea (indiciul) referitor la incalcarea , de catre autoritatea administrativa, a
dreptului persoanei fizice petente. Conform legii, petitionarul dobandeste calitatea de
reclamant, urmand a fi citat de instanta in aceasta calitate. Daca petitionarul nu-si
insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata,
instanta de contencios administrativ anuleaza cererea. De asemenea, temeiul juridic al
dreptului la actiune se regaseste in insasi prevederea de la art. 58 din Constitutie si in
Legea nr. 35/1997 a Avocatului Poporului.
Conform art. 1 alin.1) din Legea nr 35/1997, institutia Avocatului Poporului are
drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu
autoritatile publice .
Din textele legale enuntate, rezulta ca Avocatul Poporului are o dubla calitate
procesuala : poate fi titular al actiunii in contencios subiectiv si, repectiv, titular al
actiunii in contencios obiectiv.

5.2. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios subiectiv;

Conform art.13. lit. b) din legea nr. 35/1997, institutia Avocatului Poporului
primeste si repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor
si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice si decide asupra
acestor cereri. In baza art. 13 lit. c) din aceeasi lege nr. 35/1997, urmareste rezolvarea

37
legala a cererilor primite si cere autoritatilor sau functionarilor administratiei publice
in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi
a petitionarului si repararea pagubelor.
In cazul in care, in urma cercetarilor facute, Avocatul Poporului constata ca
plangerea persoanei lezate este intemeiata, el va cere in scris autoritatii administratiei
publice care a incalcat drepturile acesteia, sa reformeze sau sa revoce actul
administrativ si sa repare pagubele produse, precum si sa repuna persoana lezata in
situatia anterioara.(art. 23 alin. 1)
Rezulta ca, in baza legii, institutia Avocatului Poporului se adreseaza autoritatii
administrative ca intr-o veritabila procedura prealabila, solicitand, in interesul celui
vatamat, solutionarea legala a cererii.
Atunci cand, in urma sesizarii care ii este adresata, constata ca, intradevar,
drepturile petitionarului au fost incalcate printr-un act administrativ ilegal sau prin
refuzul nejustificat de a efectua un anumit act, iar demersurile efectuate in temeiul art.
23 alin.1) din Legea nr. 35/1997 raman fara rezultat, institutia Avocatul Poporului poate
sesiza instanta de contencios administrativ de la domiciliul petitionarului. Conform legii,
petitionarul dobandeste calitate procesuala activa, respectiv devine reclamant, institutia
Avocatul Poporului neavand nici o calitate procesuala.
Din textele legale citate, rezulta ca Avocatul Poporului poate sa sesizeze instanta
de contencios numai daca sunt intrunite urmatoarele 2 conditii:
- a fost sesizata in prealabil de o persoana fizica lezata in drepturile si libertatile
sale printr-un act al autoritatii administrative.
- a epuizat, fara rezultat favorabil, mijloacele specifice activitatii sale, respectiv a
indeplinit activitatile prevazute la art.23 si urmatoarele din Legea nr. 35/1997 .
Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de la primul termen de
judecata, instanta competenta anuleaza cererea.
Daca petitionarul isi insuseste cererea , decurg urmatoarele consecinte:
- dobandeste calitatea procesuala activa, devenind reclamant;

38
 - ii incumba obligatia de a achita taxa de timbru si a timbrului judiciar, in
conditiile prevazute de Legea nr. 146/1997 si, respectiv, Ordonanta nr.32/1995.
- persoana vatamata, devenita reclamant, este scutita de plangerea prealabila
prevazuta la art. 7 din Legea nr 554/2004. Ratiunea unei asemenea abordari se regaseste
in faptul ca demersurile ca autoritatea administrativa sa modifice, sa anuleze actul
considerat nelegal sau vatamator si sa repare daunele au fost intreprinse, in interesul
celui vatamat, de Avocatul Poporului.
- rolul activ al Avocatul Poporului inceteaza.

5.3. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios obiectiv;

Spre deosebire de actiunile in contencios subiectiv, actiunile in contencios
obiectiv introduse de Avocatul Poporului sunt actiuni in nume propriu si vizeaza
apararea interesului public in principal si ordinea de drept care trebuie sa existe in
administratia publica.
Daca, in cazul contenciosului subiectiv, Avocatul Poporului are initiativa
procesuala in cazul in care este sesizat de o persoana fizica vatamata, in cazul
contenciosului obiectiv acesta actioneaza atunci cand este sesizat fie de o persoana fizica
vatamata, fie atunci cand se sesizeaza din oficiu sau ca urmare a controlului exercitat, in
conditiile legii, asupra activitatii autoritatii administrative.
Obiectul contenciosului obiectiv il constituie intotdeauna un act administrativ cu
caracter normativ care afecteaza drepturi si libertati ale cetatenilor.
Daca, in cazul contenciosului subiectiv, actiunea introdusa de Avocatul Poporului
poate fi retrasa de persoana vatamata devenita reclamant, actiunea in contencios
obiectiv, odata introdusa, nu mai poate fi retrasa, intrucat ea vizeaza, in primul rand, un
interes public. In acest caz, Avocatul Poporului isi pastreaza calitatea de titular al actiunii
de ordine publica si va fi citat in proces in calitate de reclamant.
Actiunea este scutita de taxa de timbru.

39
 Asa cum am precizat anterior, in temeiul art.7 alin 5) din Legea nr. 554/2004, in
cazul actiunii in contencios introdusa de Avocatul Poporului nu este necesara
parcurgerea procedurii prealabile.
Daca in cazul contenciosului subiectiv instanta competenta sa judece actiunea este
cea de la domiciliul persoanei fizice vatamate, in cazul contenciosului obiectiv, instanta
competenta este cea de la domiciliul/sediul autoritatii emitente a actului atacat.

6. Ministerul public;
6.1 Temeiul juridic al dreptului la actiune al Ministerului public
Legitimitatea calitatii de subiect de sezina a Ministerului public se regaseste in
legea fundamentala. Astfel, articolul 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei prevede: In
activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si
apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor.
In baza acestor prevederi constitutionale, Legea nr.554/2004 consacra, in mai
multe articole, un rol important al Ministerului Public, in ceea ce priveste calitatea sa de
autoritate cu rol de sezina al instantei de contencios administrativ, astfel:
In articolul 1 alin.4) se precizeaza: Ministerul Public, atunci cand, in urma
exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile
drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces
de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizeaza instanta de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vatamate. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in
aceasta calitate.
In acelasi articol, la alin. 5), se prevede ca atunci cand Ministerul Public
apreciaza ca, prin emiterea unui act administrativ, se vatama un interes legitim public,
sesizeaza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii
publice emitente.

40
 La solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul
Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza
ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor
cetatenilor( art.1 alin. 9).
De asemenea, Legea nr. 554/2004 reglementeaza dreptul Ministerului Public de a
solicita instantei, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executarii actului administrativ
normativ cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav
functionarea unui serviciu public administrativ (art.14 alin.3)
Din analiza textelor enumerate, rezulta ca Ministerul Public poate avea calitate
procesuala activa atat in cadrul unui contencios subiectiv, in cadrul unui contencios
obiectiv si, de asemenea, ca o particularitate si, totodata si ca o varianta a actiunii in
contencios obiectiv, dreptul la o actiune in suspendare a actului administrativ normativ.
Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contencios administrativ de catre
procurorii constituiti in parchete.
Referitor la nivelul de autoritate al parchetului, in absenta unei dispozitii exprese a
legii, consideram ca parchetul abilitat sa introduca actiunea este cel care, in
desfasurarea activitatilor specifice si acestea nu pot fi decat legate de o sesizare penala
sau in cadrul activitatii de urmarire penala se sesizeaza si de nelegalitatea unui act
administrativ. Asadar, chiar daca instanta de contencios administrativ competenta sa
solutioneze un litigiu referitor la un act administrativ este tribunalul sau curtea de apel,
actiunea poate fi introdusa si de un parchet de pe langa o autoritate judecatoreasca de alt
nivel.
6.2. Actiunea in contencios administrativ subiectiv;
Temeiul juridic al unei asemenea actiuni il constituie, pe de o parte, prevederile
art. 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei cat si, pe de alta parte, dispozitiile art.1 alin. 5)
din Legea nr.554/2004, citate mai sus. Din analiza textulor rezulta ca Ministerul Public,
atunci cand constata ca prin emiterea, cu exces de putere, a unui act administrativ
individual, se incalca drepturi, libertati si interese legitime ale cetatenilor si daca are

41
acordul celor vatamati, este indrituit sa sesizeze instanta de contencios administrativ de
la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate.
Rezulta, din analiza textelor citate, urmatoarele aspecte relevante privind
actiunea in contencios subiectiv introdusa de Ministerul Public;
- Actiunea poate fi introdusa numai in cazul existentei (emiterii)
unui act administrativ. Prin urmare, refuzul autoritatii de a emite un act sau tacerea
administrativa nu constituie temei al actiunii in contencios introdusa de Ministerul
Public. Ratiunea unei astfel de situatii rezulta din aceea ca Ministerul Public apara , in
primul rand, ordinea de drept si legalitatea actelor in sfera administratiei publice,
interesele celor vatamati fiind o chestiune subsidiara domeniului de activitate al
Ministerului Public. Pe de alta parte, dreptul celui vatamat de a obliga autoritatea
administrativa sa emita un act , se poate valorifica prin actiune in contencios introdusa
chiar de cel vatamat.
- Actiunea Ministerului Public vizeaza, in primul rand, inlaturarea
unei ilegalitati si, in subsidiar, un interes al celui vatamat. Fiind o chestiune de legalitate,
actiunea Ministerului Public este admisibila si fara parcurgerea procedurii prealabile. In
art.7 alin. 5) din Legea nr.554/2004 se foloseste sintagma In cazul actiunilor introduse
de (.....) Ministerul Public nu este obligatorie plangerea prealabila, ceea ce inseamna
ca , anterior sesizarii instantei, nimic nu opreste Ministerul Public sa se adreseze
autoritatii administrative emitente sa isi reformeze sau sa anuleze propriul act. Numai ca
nu este obligat sa parcurga aceasta procedura.
- Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contenciosde catre
procurori din cadrul parchetelor.
- Referitor la rolul persoanei vatamate in cazul actiunii in contencios
administrativ subiectiv introdusa de Ministerul Public, semnalam urmatoarele:
a) persoana vatamata trebuie sa isi dea acordul pentru ca Ministerul Public sa
sesizeze instanta de contencios. Intrucat dispozitia din art.1 alin. 4) este imperativa, lipsa
acestui acord este motiv de inadmisibilitate.

42
 b) Din moment ce acordul persoanei vatamate a fost exprimat, aceasta
dobandeste, ca si in cazul actiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de
reclamant, respectiv o calitate procesuala activa alaturi de reprezentantul Ministerului
Public care, in calitatea sa de autoritate investita cu asigurarea legalitatii inclusiv in
domeniul administratiei publice, poate participa in orice faza a procesului, ori de cate
ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si
libertatilor cetatenilor(art. 1 alin.9).
Consideram ca, in conformitate cu principiul disponibilitatii, atunci cand persoana
vatamata renunta la actiune, capata relevanta atitudinea reprezentantului Ministerului
Public; acesta poate continua sa sustina actiunea din ratiuni de ordine publica, chiar daca
persoana vatamata a renuntat sau , dimpotriva, poate renunta la actiune, in temeiul art.
28 alin 3) din Legea nr. 554/2004.
Persoana fizica, respectiv persoana juridica de drept privat determina, prin domiciliul,
respectiv sediul social, instanta competemnta teritorial sa solutioneze litigiul.

6.3 Actiunea introdusa de Avocatul Poporului in contencios administrativ

obiectiv;
Actiunea in contencios administrativ obiectiv este justificata in mod esential de
ideea de existenta a unui interes public, respectiv acel interes care, in conformitate cu
pevederile art.2 alin.1) lit.r din Legea nr. 554/2004, vizeaza ordinea de drept si
democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor
fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei
autoritatilor publice .
Legitimarea procesuala este data de insusi textul art.131 din Constitutie si din
prevederile generale ale Legii nr. 304/2004 si este consecinta faptului ca Ministerul
Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept precum si
drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor.

43
 Trasaturi specifice ale contenciosului administrativ subiectiv deriva din ratiunea
interesului public pe care il protejaza si sunt urmatoarele:
- promovarea actiunii se poate face de catre Ministerul Public fie la sesizarea unei
persoane fizice sau juridice interesate, fie din oficiu, in exercitarea atributiilor specifice,
conform legii organice;
- nu este obligatorie plangerea prealabila;
- are ca obiect doar acte administrative cu caracter normativ;
- urmareste intotdeauna anularea sau reformarea actului, nu si despagubiri civile;
- odata ce actiunea a fost introdusa, nu se poate renunta la sustinerea ei in
instanta;
- instanta competenta teritorial este cea de la sediul autoritatii emitente a actului
administrativ, indiferent de modul de sesizare;
- actiunea nu se timbreaza;

7. Subiecte administrativ tutoriale. Prefectul i a Agenia Naionala a

Funcionarilor Publici.
Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de
reglementare special Legii administraiei publice locale i Statutului funcionarilor
publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n
faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei
publice locale, dac le consider nelegale, precum i de posibilitatea Ageniei Naionale
a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele
autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia
public, n condiiile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ i ale Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la
soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului
administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor

44
locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai dur, care d
dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s
autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma
moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii
administrative n vederea anulrii acelui act administrativ. Pn n anul 2004, cea mai
cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat,
exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale.
n prezent, exist dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela
administrativ:
7.1. Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat
pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca
n faa instanei de contencios administrativ dispoziiile primarului, hotrrile
consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului
judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al
guvernului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie (prefectul
poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean,
al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal ). Aactul atacat
este suspendat de drept; ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege
special i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general; prin urmare are
legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri.
Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ:
(1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni
prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de
prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice.
Momentul din care termenul ncepe s curg este acela al efectivei luri la cunotin
de ctre prefect a actului administrativ ilegal (art.11 alin.3), textul legal sugernd i
faptul c ntrzierea n luarea la cunotin constituie motiv temeinic pentru introducerea
aciunii cu depirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situaii vor fi destul de

45
reduse, deoarece Legea nr.215/2001 oblig secretarul unitii administrativ teritoriale s
comunice ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate printre care cel mai
interesat este prefectul actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de
consiliul judeean i preedintele acestuia, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu
prevede altfel .
(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11
alin.4 din Legea contenciosului administrativ.
Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul
administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ,
actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de
rezolvare a cererii.
Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public
conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat
c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite
acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a
refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va
obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al
primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al
consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte
temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci
cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legal a autoritii publice, nu i atunci
cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de
control nu se poate substitui celei controlate.
Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar
anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri,
deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor
fizice sau juridice.
Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din

46
momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica
producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice
locale. Considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa
instanei, necesitataea suspendrii actului atacat.
n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative
ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau
ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n
contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea
necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a
revocrii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplic ns i in cazul refuzului
nejustificat sau al tcerii administrative.
Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a
autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat
s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori
ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc
lips de personal competent) iar prin cererea de reanalizare, acesteia i se ofer
posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin.
Din datele statistice, reiese importana procedurii prealabile administrative i
eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt
de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%,
ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile.
Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes
procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, guvernul ) nu are
interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele
juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea
prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere,
termenele de judecat neputnd depi 10 zile.
- Agenia Naional a Funcionarilor Publici;

47
 Conform art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine s reitereze, ntr-o alt
formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, Agentia Nationala a Functionarilor publici este
autoritate de tutel administrativ pentru toate autoritile publice, centrale i locale,
ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public.
Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca
obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii
administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre
exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu
nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate
din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie
vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici.
n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze
toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul
funciei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control
efectuate din proprie iniiativ.
Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este
obligatorie (art.7 alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu
impune o astfel de atenionare a organului emitent, care astfel nu are obligaia de a
ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin
costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns
posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest
lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul
de sesizare a instanei de contencios administrativ.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de
timbru deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului,.
Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de
contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat:
(1) n cazul actelor individuale, termenul este de 6 luni (art.1 1 alin.1) de la

48
momentul efectivei luri la cunotin a actului ilegal, dar nu mai mult de 1 an de la
data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agenia Naional a Funcionarilor
Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de
autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu
comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen
de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din Legea nr.215/2001.
(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.
11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea
dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca
obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate,
ilegale.
Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia
Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi
analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv,
aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv.
Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas
ca o regul, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic
concret, care au drepturi subiective.
Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru
drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a
acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea
respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept,
subsumate cmpului semantic al sintagmei drept obiectiv.
Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte
normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei
autoriti a administraiei publice locale.

8. Autoritatea publica emitenta a actului admimistrativ unilateral nelegal.

49
 Art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004 prevede ca Autoritatea publica emitenta a
unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in
situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a
produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost
sesizata prin cererea de chemere in judecata, si asupra validitatii actelor juridice
incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice
produse de acesta. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii
actului.

Sectiunea a II-a.
Calitatea de prt Legitimarea procesual pasiv n contenciosul
administrativ
n litigiile de contencios administrativ, calitatea de prt o poate avea, aa cum
rezult din prevederile art. 2, orice autoritate public, nelegnd prin aceasta: orice
organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de
putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor
publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii,
au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.
Fa de vechea reglementare, care folosea expresia autoritate administrativ
pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor aciuni de contencios,
Legea nr. 554/2004 folosete expresia autoritate public, lrgind aadar cmpul de
aplicare al legii. Acest lucru l reprezint o evoluie fireasc a sistemului nostru de drept
administrativ, n tendina general de a asigura ct mai eficient protecia drepturilor i
intereselor legitime ale cetenilor, a societii, mpotriva oricrui abuz, att din partea
autoritilor statului sau ale administraiei locale ct i din partea organismelor autorizate
s presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate public.
De asemenea, potrivit art. 16 alin.1), aciunea mai poate fi formulat i personal
mpotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul ori, dup caz, se face

50
vinovat de refuzul de a rezolva cererea. Aceast posibilitate este condiionat ns de
solicitarea de despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.
Observm c legiuitorul coreleaz lrgirea sferei autoritilor ale cror acte pot fi
cenzurate n contenciosul administrativ cu generalizarea concomitent a categoriilor de
persoane ce poart o rspundere personal. Astfel perechii autoritate administrativ
funcionar din vechea reglementare i corespunde acum perechea autoritate public
persoan fizic.
Utilizarea noiunii de persoan fizic n cuprinsul reglementrii invocate d
posibilitatea persoanei vtmate s solicite despgubiri de la orice persoan, indiferent
de statutul su n cadrul autoritii, (funcionar obinuit contractual, funcionar public,
demnitar ales sau numit, membru al unei asociaii, fundaii sau organizaii, chiar i o
persoan ce acioneaz pe baz de voluntariat ntr-un organism ce presteaz un serviciu
public). Criteriul dup care se pot determina persoanele avute n vedere de lege este
existena unui raport juridic de munc, colaborare, reprezentare sau altele similare
(contract de munc, relaie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat,
etc.) ntre autoritatea public pe de o parte i persoana fizic pe de alt parte.
O alt chestiune este aceea dac persoana fizic la care se refer art. 16 din Legea
nr. 544/2004 poate fi chemat n judecat prin aceeai aciune formulat mpotriva
autoritii publice n care aceasta funcioneaz, sau printr-o aciune separat. Din
moment ce legea nu dispune, considerm ca pot fi folosite ambele situaii, dei
finalitatea s-ar realiza mai bine dac, prin aceeai aciune ar fi chemai n judecat, att
serviciul public, ct i persoana n cauz.
La rndul su, legea prevede la alin.2 al art. 16 ca persoana (funcionarul),
acionat astfel n justiie, poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a
primit ordin scris s elaboreze sau dup caz s nu elaboreze actul a crui legalitate
total sau parial este supus judecii.
Determinarea calitii de prt n aceste litigii prezint importan pentru stabilirea
sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i a competenei

51
instanelor de contencios administrativ, astfel nct, persoanele fizice i juridice s fie
aprate, prin aceast lege, numai mpotriva abuzurilor autoritilor publice i a
persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscnd faptul ca pentru celelalte litigii
se aplic normele de drept material i procesual de drept comun.

CAPITOLUL IV
CONDIIILE ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Obiectivele temei :
Identificarea si invatarea/insusirea conditiilor de admisibilitate a unei
actiuni in contencios administrativ; conditia ca actul atacat sa fie un act
administrativ; conditia ca actul sa vatame un drept subiectiv sau un interes
legitim; conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica; Insusirea
cunostintelor privind obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile precum si
conditia termenului de introducere a actiunii:

In conformitate cu reglementrile cuprinse n Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, putem reine urmtoarele condiii pentru ca aciunea n contencios
administrativ sa fie admisibila:
1. actul atacat sa fie un act administrativ;
2. actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim;
3. actul atacat s emane de la o autoritate public (inclusiv de la o structur
neguvernamental de utilitate public);
4. parcurgerea procedurii administrative prealabile;

52
 5. introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege;

1. Actul atacat s fie un act administrativ.

Legea nr. 554/2004 d o definiie extensiv noiunii de act administrativ,
introducnd n sfera acestei noiuni, alturi de manifestarea unilateral expres de voin
(actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative
atipice).
Actul administrativ tipic este, conform definiiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea
executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd
raporturi juridice. Actele administrative atipice sunt prevzute la alineatul 2 din acelai
articol: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de
a nu rspunde solicitantului n termenul legal.
Mai mult, legea asimileaz, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor
administrative i anumite contracte ncheiate de administraie, expres nominalizate:
sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice
care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice;
n felul acesta n legislaia romneasc se impune instituia contractelor
administrative.
Dac dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privit ca un scop n
sine, n cazul dreptului administrativ, obinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a
concesionrii unor bunuri aparinnd domeniului public, nu reprezint scopul n sine ci
doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare

53
ntemeiat opiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic difereniat de dreptul
comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avnd n vedere cauza
de fond a contractului, una de esena dreptului public, i nu manifestarea formal a
acestuia, care, ntr-adevr, ne conduce spre ramura dreptului comercial.
Identificarea concret a actului administrativ, ncadrarea sa ntr-una din categoriile
amintite, este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii administrative
emitente, de cercetare a formei pe care o mbrac (antet, tampile, semnturi etc.), pentru
a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicional pe
calea contenciosului administrativ.

1.1. Delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare

Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c simplele ordine
de serviciu nu sunt acte administrative i, n consecin, nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ. Astfel, n considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie
1934 a Curii de Apel Bucureti, Secia a IV-a, se reine c actul administrativ, pentru a fi
supus cenzurii instanelor judectoreti, trebuie s constea dintr-o declaraiune de
voin formal exprimat a autoritii publice, lucrnd n calitate de organ al
administraiei i care s constituie o deciziune unilateral de prompt execuiune din
partea administraiunii; cu alte vorbe, s fie productoare de efecte juridice, de a crea,
modifica sau suprima o situaie juridic subiectiv sau obiectiv. De aceea, s-a apreciat
ca adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhic ori n form de simpl
coresponden ntre autoriti, aducnd la cunotin o hotrre luat de organele
abilitate de lege spre a fi executat, care nu contribuie prin ele nsele cu nimic la
formarea actului administrativ de autoritate i nici nu-i sporesc fora executiv, nu au
valoarea nici mcar a unor acte de preparare i, prin urmare, nu sunt susceptibile de
atac n contencios niciodat cu actul svrit i mai puin separat.

54
 De asemenea, Secia de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si
Justiie a susinut c adresa unei primrii nu are caracteristicile unui act administrativ,
chiar dac eman de la o autoritate administrativ, scopul emiterii ei nu a fost
producerea prin ea nsi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci
doar de a-i comunica petentului demersurile fcute n vederea soluionrii cererii sale. n
consecin, controlul legalitii acestei adrese nu revine instanei de contencios
administrativ.

1.2. Delimitarea actului administrativ de actele pregtitoare

Legislaia actual, ca de altfel i cea anterioar, prevede, n mod expres, c:
instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii (art. 18, alin. 2).
Este problema actelor preparatorii, care nc din perioada interbelic s-a admis c
puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor.
ntreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a
actelor administrative de autoritate, dar i pentru ncheierea actelor administrative de
gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicionale, se bazeaz pe
ntocmirea unor acte pregtitoare, care, dei nu produc prin ele nsele efecte juridice,
fr efectuarea lor nu este posibil adoptarea sau emiterea actelor administrative
propriu-zise.
Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vrst pentru cstoria femeii minore
ntre 15 i 16 ani este condiionat de efectuarea n prealabil a unei anchete sociale
precum i de existena avizului medical. Eliberarea autorizaiei de construire nu se poate
face dect dup obinerea avizelor i acordurilor prevzute de legi i regulamente.
Adoptarea hotrrilor cu caracter normativ de ctre consiliile locale este condiionat de
elaborarea n prealabil a unor acte pregtitoare (proiectul de hotrre cu o expunere de
motive a iniiatorului, rapoarte de specialitate i rapoarte de avizare ale comisiilor pe

55
domenii de activitate) dar i de efectuarea unor operaiuni tehnico-materiale (afiare,
dezbatere public, etc.).
Prof. C.G. Rarincescu susinea c actele pregtitoare nu sunt manifestri de
voin svrite n vederea producerii unui efect juridic i nici nu produc, prin ele
nsele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinei autoritii,
creia i revine sarcina de a lua msura sau deciziunea definitiv i numai aceasta din
urm este act productor de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de
a fi deferit instanelor de contencios. Deci oricine se consider vtmat ntr-un drept al
su printr-un act administrativ ori prin refuzul administraiei de a emite un act
administrativ este ndreptit s se ndrepte mpotriva organului emitent al actului de
autoritate i nu a organului care trebuie s ntocmeasc actul pregtitor ce st la baza
emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune n discuie i problema
nentocmirii actului pregtitor.
Uneori ns este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel
pregtitor, astfel c practica instanelor nu a fost ntotdeauna unitar.
Considerm c teza potrivit creia actele pregtitoare nu pot fi atacate dect odat
cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea
judectorului de a stabili n ce msur un astfel de act premergtor vatm un drept sau
interes legitim al reclamantului i astfel s asigure protecie drepturilor acestuia nc din
primele momente n care se face simit un abuz i nu abia dup ce, printr-o procedur
administrativ care de obicei este de durat, se ajunge la emiterea actului administrativ
final.

2. Actul atacat s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea aciunii de contencios administrativ este rezervat acelei persoane
care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, public sau
privat. Aceast prescripie legal este una ce ine de dreptul procesual, fiind o
manifestare a principiului unde nu exist interes nu exist aciune.

56
 Condiia ca actul administrativ s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim
nu este impus apriori, adic reclamantul nu trebuie s fac o astfel de dovad nainte de
introducerea aciunii (judecata n fond urmeaz a stabili existena sau inexistena
vtmrii); trebuie doar ca reclamantul s invoce nclcarea unui astfel de drept sau
interes. Este clar c o aciune ce ar invoca o atingere adus unui drept nchipuit,
neprevzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor
legitime, va fi privit ca o exercitare abuziv a dreptului la aciune i sancionat prin
respingerea acesteia ca inadmisibil.
Ca atare, condiia dreptului vtmat apare, strict juridic vorbind, nu pentru
declanarea contenciosului administrativ ca instituie de garantare a drepturilor
ceteanului, ci pentru tragerea la rspundere a autoritii administrative prte. n
ipoteza c, n urma judecrii fondului, instana ajunge la concluzia c nu s-a vtmat nici
un drept sau interes legitim al reclamantului, aciunea va fi respins ca nefondat.
O discuie aparte se impune cu privire la noiunea de interes legitim. Spre
deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin
aciunea de contencios administrativ se protejeaz nu numai drepturile subiective,
recunoscute de lege, dar i interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, prelund
astfel modificarea adus art. 52 (fost art. 48) din Constituia Romniei.
Dac n ce privete noiunea de drept subiectiv doctrina juridic este destul de
bogat, n ce privete noiunea de interes legitim, ea este nc ntr-un stadiu al cutrilor
doctrinare, cu toate c, nc din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituie (preluat fr
modificri n actuala form) interesul legitim apare ca o alternativ la dreptul subiectiv,
ca temei al unei aciuni n justiie de sine stttoare i nu ca temei al aciunii care are ca
obiect dreptul subiectiv nsui: orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea
drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Conform definiiei de la art. 2
alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim
se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui
drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare

57
ca o situaie juridic anterioar naterii dreptului subiectiv, cea care pregtete terenul
dreptului subiectiv care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu
certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pn la materializarea sa efectiv (de
exemplu: pn se va emite o autorizaie, se va ncheia un contract, se va termina un
proces, etc.). Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentul
constituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la
ndatoririle fundamentale ale ceteanului romn.
Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoate un important pas
nainte, lrgind posibilitile persoanelor de a pretinde administraiei recunoaterea i
protecia nu numai a drepturilor subiective dar i ale intereselor legitime ale acestora.

3. Actul s emane de la o autoritate public

ntruct este de esena actului administrativ ca acesta s emane de la o autoritate

public, este de la sine neles c nu pot forma obiectul unei aciuni n contencios
administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau ncheiate de alte entiti juridice
dect autoritile publice. Altfel spus, o condiie necesar pentru ca un act s poat fi
atacat la instana de contencios administrativ este ca acel act s provin de la o autoritate
public. Condiia nu este ns i suficient: dup cum am artat mai devreme, nu orice
act al unei autoriti publice este act administrativ n nelesul legii.
Pentru a putea identifica entitile ce pot fi ncadrate n categoria autoritilor
publice, vom porni de la definiiei dat acestei noiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea
contenciosului administrativ: autoritatea public este orice organ de stat sau al
unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei
legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate
public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.
Aceast formulare ngduie s fie cenzurate de ctre instanele de contencios
administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale

58
autoritilor, organelor, instituiilor, societilor, etc., ce pot fi grupate n urmtoarele
categorii:
1. organe ale administraiei de stat (Parlament, Preedintele Romniei, Guvern,
Curtea de Conturi, ministere, agenii, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora;
2. organe ale administraiei publice locale (Consiliul judeean, Consiliul local,
Primar) i structuri subordonate acestora;
3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii,
universiti, fundaii, etc.), care au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate
prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n
regim de putere public (stabilimente de utilitate public).
Chiar dac varietatea autoritilor ale cror acte pot face obiectul aciunilor de
contencios administrativ este extrem de larg, trebuie sa facem o distincie categoric
ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (de exemplu legi,
hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului; sentine, decizii, n cazul instanelor
judectoreti; decizii i hotrri, n cazul Curii Constituionale; rapoarte, n cazul
Avocatului Poporului etc.) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate de
natur administrativ. Prin urmare, una este hotrrea sau mesajul Parlamentului, care
au, fiecare, regimul lor de drept constituional, i altceva nseamn o decizie
administrativ a Biroului Permanent, a Preedintelui Camerei, a Secretarului General, a
altor funcionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urm
pot face obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ.

4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile;

Originea instituiei plngerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai
este numit, se regsete n sistemul francez de contencios administrativ i i are
justificarea n concepia potrivit creia ceteanului trebuie s i se ofere mijloace legale
mai variate i mai rapide pentru aprarea drepturilor i intereselor sale legitime i deci
nu trebuie perceput ca o limitare a accesului la justiie. Totodat, prin aceeai instituie

59
se ofer i administraiei rgazul de a proceda la o nou examinare a actului considerat
vtmtor i de a-l revoca, nainte de a atrage eventuale sanciuni: plata de despgubiri
materiale i/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instana de contencios
administrativ sau, n alte cazuri, sanciuni prevzute de legi speciale.
Procedura prealabil introducerii aciunii la instana de contencios administrativ
este reglementat n cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
Din analiza textului de lege tragem urmtoarele concluzii:
a) Procedura prealabil const ntr-o cerere pe care persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ,
individual, trebuie sau, dup caz, este ndreptit s o adreseze autoritii emitente;
cerere prin care s solicite revocarea, n tot sau n parte, a actului respectiv.
b) Cererea poate fi adresat autoritii emitente (recurs administrativ graios)
i/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dac acesta exist (recursul administrativ
ierarhic).
c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicrii
actului. Cel interesat are posibilitatea s o depun i peste termenul de 30 de zile, dar nu
mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, cu condiia existenei unor motive
temeinice care s fi mpiedicat depunerea n termenul prescris.
n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de
drept, plngerea prealabil se poate introduce ntr-un termen de 6 luni, care curge din
momentul cnd partea ce se consider vtmat a luat cunotin, pe orice cale, de
existena acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, n mod expres, c este un
termen de prescripie.
d) Procedura prealabil este obligatorie doar n cazul actelor administrative
individuale comunicate persoanei care se consider vtmat n drepturile sau interesele
sale legitime. Per a contrario, procedura prealabil nu este obligatorie n celelalte

60
situaii, unele prevzute n mod expres de lege, altele rezultnd din coroborarea i
interpretarea unitar a prevederilor legale:
- n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
- n cazul aciunilor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau
dispoziii din ordonane;
- n cazul soluionrii excepiilor de nelegalitate;
Este de remarcat c prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lsnd mai mult libertate persoanei fizice
sau juridice de a opta sau nu pentru aceast aciune administrativ
n cazul contractelor administrative, plngerea prealabil are semnificaia
concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind
aplicabile n mod corespunztor.
n ce privete termenul prevzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai
multe teorii cu privire la natura sa juridic, unii autori considerndu-l termen de
prescripie, alii termen de decdere (procesual sau substanial), iar alii un termen de
recomandare. Consideram ca termenul instituit prin dispozitiile art.7 alin.1) este un
termen de decadere procesual, chiar daca, fa de reglementrile din Legea nr. 29/1990,
actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile, pe cale de exceptie, un nou
termen, mai larg, de 6 luni, conditionat, calificat n mod expres ca fiind un termen de
prescripie.
Dac n privina termenului de depunere a plngerii prealabile sunt mai multe
preri, n ce privete caracterul obligatoriu al acestei proceduri, n mod consecvent
instanele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile aciunile promovate
fr a se face dovada c reclamantul s-a adresat mai nti organului emitent, pentru
aprarea dreptului su. n jurispruden s-a mai conturat un aspect, i anume c aciunea
prealabil nu este necesar a fi fcut n form scris, fiind considerate ca atare i

61
susinerile fcute n mod verbal, cu prilejul audienelor acordate de conductorul
organului prt.
5. Introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege
Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea aciunii de contencios
administrativ este determinat de necesitatea de a nu lsa actele i operaiunile
administrative ntr-o stare nedefinit de nesiguran i la discreia particularilor, fapt ce
ar avea consecine vtmtoare pentru ordinea social i public. n jurul unui act
administrativ se pot nchega diverse raporturi juridice, interese i fore economice i
sociale nsemnate, care nu pot fi rsturnate oricnd cu uurin i fr pericolul unor
perturbri sociale. Pe de alt parte, nsui interesul legalitii cere ca un act administrativ
ilegal s fie anulat ct mai de timpuriu, nainte de a-i fi produs toate efectele, iar
stabilirea unui termen poate trezi vigilena cetenilor i a-i face s intenteze aciunea cu
un moment mai devreme.
Ca i n alte reglementri ale sale i n privina termenelor de sesizare a instanei
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i manifest tendina de a relaxa
constrngerile procedurale asupra persoanelor vtmate prin acte administrative, n ideea
unui acces la justiie mai facil pentru cetean. Astfel termenul de introducere a aciunii
este mrit considerabil, de la 30 de zile conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 la 6 luni
conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceast extindere a
termenului mai mic, de prescripie, cellalt termen, mai mare, de 1 an, termen de
decdere numai aparent este pstrat i n noua reglementare, n realitate acesta
cunoate o restrngere prin faptul c ncepe s curg de la data emiterii actului
administrativ i nu de la data comunicrii sale conform vechii reglementri. Astfel,
fa de reglementarea anterioar, termenul de decdere se va micora cu timpul scurs
ntre emiterea actului i comunicarea sa efectiv ctre persoana ce are calitatea de
reclamant. Acest lucru nu reprezint o problem major, pentru cel cruia i se comunic
actul, dar poate afecta n mod substanial dreptul la aciune al celui care este vtmat n
drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

62
 Pn acum, n jurispruden s-a conturat regula potrivit creia o aciune n
contencios administrativ este admisibil n contra unor acte administrative de la a cror
emitere sau aducere la cunotin public prin afiare sau publicare a trecut mai mult
de un an, datorit faptului c termenul de decdere curge de la comunicare iar nu de la
emitere sau publicare, comunicare care trebuie neleas ca momentul n care
reclamantul a aflat, pe orice cale, de existena i coninutul acestui act, i nu momentul
n care ar fi putut afla, ntruct actul devenise cunoscut publicului.
n ce privete actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate
oricnd, la fel i ordonanele sau dispoziiile din ordonane considerate neconstituionale.
n acest din urm caz, dac Curtea Constituional s-a pronunat deja asupra
neconstituionalitii ca urmare a unei excepii invocate ntr-o alt cauz, opereaz
termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicrii deciziei
Curii Constituionale n Monitorul Oficial.
Pentru a nelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenie asupra
termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan
fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom
nelege plngerea prealabil reglementat de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin
refuz nejustificat vom nelege att refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie
a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist
acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de
construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine,
trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina
termenelor, cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite
prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate.
Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul
de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz:
a) actul administrativ tipic: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma

unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz

63
nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de
soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).
Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii
rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele
30 de zile (plus 15, dac s-a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3).
Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor.
b) actul administrativ asimilat sau atipic: n cazul n care petiia
primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit
de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6
luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv
expirrii termenului.
c)contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicrii
ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia,
iar termenul de 1 an nu este aplicabil.
d) aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz
c termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul
poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind
socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea
actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului
nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de
6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de
rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul
epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr
rspuns favorabil din partea autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de
la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale.
e) actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile
viznd aceste acte sunt imprescriptibile.
f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni

64
prescripie, respectiv cel de 1 an decdere, considerm inoportun diferenierea lor n
acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i
condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor,
mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar
anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de
prescripie, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere 2. Importana
practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele
de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului
nr.167/1958; n timp ce termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major,
urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere,
termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie.
Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni
credem c sunt cele prevzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen:
mprejurri mai presus de voina prii fora major i cazul fortuit.
g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin
respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului
atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac
termenul de 1 an s-a mplinit sau nu.
Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6
luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun
n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii,
suspedrii i repunerii n termen.
h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea
instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului
n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda
diferit de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii
corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i
se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din

65
urm a lunii, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i
1889 C. Civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de
nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia.
i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004
sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin
identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se
aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen prin reglementri speciale. Acest lucru
rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea
contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile
prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului
special.
Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite 15 zile (Ordonana Guvernului
nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecia topografiei circuitelor
integrate); Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene
speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de
constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la
luarea la cunotin de ctre consilierii interesai sau de constatare a ncetrii de drept a
mandatului primarului (10 zile de la comunicare ), a hotrrii de validare sau invalidare
a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare ) etc.
n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c
se exclude n mod implicit procedura prealabil legea special prevede socotirea
termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul
administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid.

66
 CAPITOLUL V
ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL DE
LEGALITATE AL INSTANTELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Obiectivele temei :
Identificarea si insusirea exceptiilor de la exercitarea controlului de
legalitate, prin instantele de contencios, stabilite de lege; motivarea privind
exceptarea de la controlul prin instanta de contencios a Actelor administrative
ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actelor
de comandament cu caracter militar si a actelor decurgand din existenta unui
recurs paralel;

1. Suportul legal;

Constituia Romniei adoptat n anul 2003, precizeaz, la art. 126 alin. (6), teza
I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate n
justiie: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc
raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar, iar
alineatul 2 al art. 52 : Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege
organic (ce se refer la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public), ofer
temeiul constituional pentru limitarea, n anumite cazuri, prevzute de legea organic, a
controlului instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui
cadru constituional, stabilete la art. 5 excepiile i limitele controlului:
67
 Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora
cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt
procedur judiciar.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al
strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea
naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea
consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai
pentru exces de putere.
(4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i 21.
n primul rnd, din economia textului de lege observm distincia pe care
legiuitorul o face ntre excepiile cu caracter absolut (prevzute la alin. (1), lit a) i b)) i
excepiile relative, prevzute generic la alineatul al doilea. Totodat alineatul (3) instituie
regimul limitelor controlului jurisdicional asupra unor acte administrative exceptate.
S analizm pe rnd aceste excepii .
2. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul
Este remarcabil ct de dens este coninutul acestui simplu enun: Actele
administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul. Nu ntmpltor legiuitorul constituant a fixat ca reper central
Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate
legiuitoare a rii art. 61 alin. 1 din Constituie. n raport cu acest pilon central se
configureaz celelalte autoriti ale statului: Preedintele, Guvernul i administraia,
Autoritatea judectoreasc. Raporturile ce apar ntre aceste autoriti nu pot fi dect
unele de sorginte constituional i exprim o voin eminamente politic, ceea ce

68
explic i regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judectoresc.
n categoria unor astfel de raporturi intr, de exemplu: hotrrea adoptat de Parlament
prin care se atest depunerea jurmntului de ctre Preedinte; numirea Guvernului pe
baza votului de ncredere al Parlamentului; dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte;
delegarea legislativ a Guvernului de ctre Parlament; numirea membrilor Curii de
Conturi sau ai Curii Constituionale i altele similare.
Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanelor
de contencios administrativ, trebuie s stabilim mai nti care sunt acele autoriti
publice care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte
administrative. Constituia Romniei folosete noiunea de autoritate public n mai
multe accepiuni. n Titlul III intitulat Autoritile publice sunt enumerate pe rnd
Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public i Autoritatea
judectoreasc, care corespund celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc.
Edificiul constituional cuprinde ns i alte autoriti, reglementate n alte titluri,
(Avocatul Poporului n titlul II, Curtea de Conturi n titlul IV, Curtea Constituional
n Titlul V), autoriti care nu intr n nici una din clasicele puteri, legislativ,
executiv i judectoreasc, dar care asigur echilibrul i controlul reciproc al acestora
n cadrul statului de drept i democraiei constituionale. Prin urmare, ntr-o interpretare
restrictiv, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate n contencios administrativ
acele acte administrative ce privesc raporturile Preedintelui Romniei, Guvernului i
administraiei, Autoritii judectoreti, Avocatului Poporului, Curii de Conturi, etc., pe
de o parte, cu Parlamentul, pe de alt parte.
O problem deosebit o ridic n aceast privin raporturile Preedintelui cu
Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres n categoria
excepiilor, nseamn c pot fi atacate n contencios administrativ. Ar nsemna, potrivit
acestui raionament, c acte precum desemnarea candidatului la funcia de prim
ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica extern a Romniei,

69
ncheierea tratatelor internaionale, pot forma obiectul unor aciuni de contencios
administrativ concluzie total contrar principiilor dreptului public.
Doctrina a remarcat de mai mult timp c relaia Preedinte Guvern este aflat de
fapt, chiar dac indirect, n raport cu Parlamentul, deoarece:
Parlamentul acord votul de ncredere Guvernului asupra programului de
guvernare precum i asupra listei membrilor acestuia;
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului;
Tratatele internaionale sunt negociate de Guvern i ratificate de Parlament, etc.
nsi cerina contrasemnrii decretelor prezideniale de ctre primul-ministru,
obligatorie n majoritatea covritoare a cazurilor, reprezint prghia de control a
Parlamentului asupra actelor Preedintelui, semnificnd angajarea rspunderii efului
Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile
legale, ct i cu voina organului pe care primul-ministru l reprezint. Fr aceast
contrasemntur decretul nu exist, iar acordarea ei nu nseamn o obligaie pentru
primul-ministru, dimpotriv, un act de angajare politic de care va rspunde n faa
Parlamentului.

3. Actele de comandament cu caracter militar;

3.1 Noiunea de comandament cu caracter militar

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pstreaz aceeai formulare
prezent att n Legea nr. 29/1990 ct i n Legea contenciosului administrativ din 1925,
noiunea de act de comandament cu caracter militar fiind folosit pentru prima dat,
n dreptul romnesc, n art. 107 alin. Final al Constituiei din 1923. Legiuitorul
constituant din 1923 a fost preocupat, n mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru
conducerea tehnic a armatei, dac s-ar da puterii judectoreti dreptul sa cenzureze
asemenea acte. Rzboiul, care este n realitate o suspendare a regimului obinuit i
normal de drept, i are regulile i legile lui, care contrazic aproape ntotdeauna orice
concepie de drept. Avnd ca int imediat necesitatea de a nvinge cu orice pre i din

70
nenorocire prin orice mijloc, ar fi existat o vdit incompatibilitate ntre starea de
rzboi, de o parte, i putina de a face ca unele din msurile luate sa fie cenzurate de
justiie, de alt parte.
S-a conturat ideea de baz dup care, pentru a fi n prezena unui act din aceast
categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar (eful
statului, ministrul apararii nationale, comandamentele militare, de corpuri de armat, de
grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autoritile civile,
precum i cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente.
De aici, problema definirii conceptului de comandament.
n literatura juridic din perioada interbelic, de regul, s-a fcut distincia ntre
actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernmnt cu caracter militar
(cele specifice strii de asediu, rechiziiile etc.) i actele de administraie militar. Se
cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentat pe ideea de organizare, de
coordonare i de comand a trupei, i nu pe ideea de manifestare de voin a unui organ
cu caracter militar, rezult i din modul n care este redactat Legea contenciosului
administrativ din 1925. Astfel, n art. 2 alin. (1) din Lege, n spiritul art. 107 alin. final
din Constituia din 1923, se meniona principiul dup care puterea judectoreasc nu
are cderea de a judeca actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter
militar, iar n art. 3 alin. (2) se fcea vorbire despre actele autoritii militare care pot
fi atacate n anumite condiii. De unde rezult, fr putin de tgad, ca nu orice act al
autoritii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bun dovad
este faptul ca n mod constant autorii de drept administrativ au tratat actele de
comandament cu caracter militar ca un fine de neprimire absolut, iar actele autoritii
militare ca un fine de neprimire relativ. Despre actele autoritii militare, denumite de
unii autori i acte care intervin n interiorul ierarhiei militare, se susinea ca, n mod
logic, ar trebui supuse controlului instanelor de contencios administrativ.

3.2.Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar

71
 Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceast noiune au fcut distincia ntre
actele de comandament cu caracter militar, care intervin n raporturile dintre autoritile
militare i populaia civil i actele de comandament cu caracter militar care intervin n
interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului
judectoresc pe calea contenciosului administrativ, afar de cazurile n care erau
svrite din necesitile luptei pe teatrul chiar al operaiunilor militare n timp de rzboi.
Prin eliminare, n sfera noiunii de act de comandament cu caracter militar au fost
reinute numai actele care rspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament
militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.
Comandamentele militare, cum este general acceptat i n doctrina militar
actual, au drept raiune de a fi conducerea armatei i a celorlalte componente ale
forelor armate n timp de rzboi, n scopul asigurrii victoriei; n timp de pace, coman-
damentele militare au misiunea de a pregti i instrui armata, de a menine la cele mai
nalte cote capacitatea de lupt a trupei i a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu
apar ca un scop n sine, dimpotriv, ele reprezint mijloace de garantare a marilor valori
naionale, evocate de cele mai multe ori n mod expres n legea fundamental.
n acest sens, Constituia Romniei precizeaz: Armata este subordonat
exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii
statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. n condiiile
legii i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte, armata contribuie la
aprarea colectiv n sistemele de alian militar i particip la aciuni privind
meninerea sau restabilirea pcii. [art. 118 alin. (1)].
Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de
rzboi: modificarea i micorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de
aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace: nfiinarea de uniti
militare, reorganizarea i desfiinarea unitilor militare, transferarea unitilor militare
dintr-o garnizoan n alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru
exerciii, manevrele etc.

72
 n concluzie, va trebui sa admitem ca ncadrarea unui act administrativ concret n
sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a
instanei, dar o apreciere prin prisma tiinei dreptului public a constantelor acestei
teorii, evocate mai sus, ntre care i distincia dintre actele autoritilor militare cu
caracter pur administrativ (identice cu actele oricrui alt organ administrativ) i actele
acestora care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi.
Aa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autorit-
ilor militare, fr excepie, intr n sfera actelor de comandament cu caracter militar,
fiind sustrase cenzurii instanelor judectoreti, nseamn a aeza un organ de
autoritate public, care n mod necontestabil face parte din puterea executiv, ntr-o
situaiune privilegiat i cu nimic justificat, ntr-un stat n care toate celelalte acte,
chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care st la baza statului
modern.

4. Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgnd din existena

unui recurs paralel
Conform art. 5, alin. 2 din lege, Nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se
prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judectoresc, ci
doar de la cel al instanelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organic, n
competena altor instane. Este de observat c legiuitorul a cerut ca recursul paralel s
fie reglementat tot prin lege organic i s fie vorba de o procedur judiciar iar nu
eventual una administrativ-jurisdicional.
Este n afar de orice ndoial ca expresia o alt procedur judiciara din legea
actual nu vizeaz procedurile de a ataca un act administrativ, tot n faa instanelor de
contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi dect cea a contenciosului
administrativ (de exemplu Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale), chiar

73
dac aceste proceduri conin unele derogri de la regulile statornicite de legea
contenciosului administrativ (de pild, nu mai presupun aciunea prealabil). Se poate
spune ca aceste acte normative ntregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ,
stabilind, mpreun cu legea de baz (Legea nr. 554/2004), regimul juridic de drept
comun al contenciosului administrativ, pe cnd legile care reglementeaz aciuni n faa
instanelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri
derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.
Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organic, sunt instituite
alte proceduri judiciare, exemplificm:
plngerile mpotriva hotrrilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit
Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat, de competena judectoriilor, cu recurs
la tribunal;
plngerile mpotriva soluiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr.
112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine,
trecute n proprietatea statului, sunt de competena instanelor de drept comun.

5. Regimul limitelor
O serie de acte administrative adoptate sau emise n situaii speciale (de rzboi, de
asediu sau de urgen, ce privesc sigurana naional, restabilirea ordinii publice ori
nlturarea efectelor calamitilor, epidemiilor i epizootiilor), care n mod tradiional
erau exceptate de la controlul jurisdicional, sunt trecute de actuala reglementare a
contenciosului administrativ sub un control, ce e drept limitat, al instanelor de
contencios, singurul temei pentru care aciunile pot fi primite reprezentndu-l excesul de
putere.
Noiunea de exces de putere este definit la art. 2 lit. n) din lege: exercitarea
dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea
limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor. Apare ns o problem teoretic delicat, aceea de a ti
74
cnd se sfrete dreptul de apreciere al administraiei i cnd ncepe dreptul
fundamental al ceteanului? O ndrumare n acest sens ne d alin. 2 al art. 53 din
Constituie: Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate
democratic. Msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o, s fie
aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau a
libertii.
Deci, n lipsa unor dispoziii exprese ale legii organice, va reveni instanelor rolul
de a determina aceast limit, pornind de la cadrul general enunat n constituie,
stabilind n ce msur actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea
regimurilor sau dup caz pentru nlturarea efectelor n situaiile prevzute de art. 5 alin.
(3) din Legea contenciosului administrativ, apreciind dac actul respectiv a fost necesar
ntr-o societate democratic i, n fine, vor hotr dac restrngerea dreptului sau a
libertii fundamentale a fost proporional cu situaia ce a determinat-o i dac nu
cumva a fost discriminatorie.
Un aspect ce trebuie remarcat cu privire la aceast categorie de acte administrative
este acela c punerea lor n lucrare nu poate fi suspendat de ctre instana de contencios
administrativ sesizat. Este o prevedere logic i n acord cu scopul urmrit de actele
administrative respective, de a preveni, nltura sau diminua efectele unui eveniment
iminent i cu urmri grave.

CAPITOLUL VI

ACTELE ADMINISTRATIV-JURISDICIONALE
75
 Obiectivele temei:
Insusirea cunostintelor legate de actul administrativ jurisdictional ;
conceptualizarea si caracteristicile actului administrativ jurisdictional; Insusirea
procedurilor de control judiciar al actelor administrative jurisdictionale;
caracteristicile acestei proceduri

1. Noiunea de act administrativ-jurisdicional

Teoria a clasificat actele administrative n trei categorii: acte administrative de

autoritate, acte administrative de gestiune i acte administrative cu caracter
jurisdicional. Aceast din urm categorie are urmtoarele caracteristici:
sunt acte administrative ntruct eman de la un organ de jurisdicie ce
funcioneaz n cadrul administraiei publice;
sunt acte de jurisdicie ntruct prin ele se soluioneaz, dup o anumit
procedur, prevzut de lege, un conflict juridic ivit ntre un serviciu public
i un particular.
n acelai sens se exprim i definiia dat noiunii de Legea contenciosului
administrativ, la art. 2 lit. (d): act administrativ-jurisdicional actul juridic emis de o
autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup
o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.

2. Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor

administrativ-jurisdicionale
ndeprtndu-se de la vechea filozofie a contenciosului administrativ, aceea a
administraiei active, sau a administratorului-judector, cum a mai fost numit,
Constituia Romniei din 2003 marcheaz un moment de cotitur n aceast privin,
stabilind, la art. 21, alin. (4), c Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i
gratuite. Aceast schimbare trebuia s vin, n sensul cerut de evoluia civilizaiei, a

76
democraiei constituionale. Lumea n care am intrat, Uniunea European, este dominat
de justiie administrativ i nu de jurisdicii administrative.
Aceast schimbare de optic la nivelul legii fundamentale nu putea rmne fr
consecine la nivelul Legii contenciosului administrativ, astfel nct Legea nr. 554/2004
preia, ad litteram, textul constituional la art. 6 alin (1), n total opoziie cu
prevederile legii anterioare care instituia un control limitat al instanelor de contencios
asupra actelor administrativ-jurisdicionale.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu-i propune s defineasc i
s explice noiunea de act administrativ-jurisdicional, misiune ce revine legii speciale
care instituie o astfel de jurisdicie, ci are n vedere reglementarea aspectelor de ordin
procedural legate de exercitarea cilor de atac mpotriva actelor administrativ-
jurisdicionale.
In concret, art. 6 din lege instituie obligaia prii vtmate care, nemulumit fiind
de un act administrativ cu caracter jurisdicional, voiete s-l atace n contencios, s
notifice organului jurisdicional administrativ faptul c nu opteaz pentru calea de atac
administrativ-jurisdicional sau, dac a exercitat o asemenea cale de atac, s notifice
intenia de a renuna la ea. n aceste situaii partea are la dispoziie un termen de 15 zile
pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, care curge fie de la notificare,
fie de la comunicarea deciziei organului administrativ jurisdicional sesizat ce atest
renunarea la jurisdicia special administrativ.
Ipoteza care ar putea ridica unele probleme de interpretare este aceea n care
partea ce se consider vtmat, optnd pentru o procedur jurisdicional-administrativ,
renun, nainte de a se emite o decizie actul administrativ jurisdicional la aceasta, i
se adreseaz instanei de contencios administrativ cu o plngere mpotriva actului
administrativ propriu-zis. Problema ce se pune este de a ti dac, fiind n situaia de a nu
exista un act administrativ jurisdicional, mai sunt aplicabile prevederile art. 6 alin. 4).
Analiznd acest caz, prof. Antonie Iorgovan consider c dup cum rezult din
art. 7 alin. 2 al legii, partea va trebui s exercite procedura prealabil necontencioas,

77
interpretnd deci renunarea la procedura jurisdicional administrativ ca fiind absolut,
cu efecte retroactive, ca i cum n-ar fi fost exercitat deloc.
Jurisprudena contenciosului administrativ din ultimii ani a asimilat procedura
prealabil chiar i cu o plngere verbal, fcut cu ocazia unei audiene la conductorul
autoritii administrative emitente a actului atacat. Cu att mai mult, o plngere scris,
fcut n cadrul unei proceduri jurisdicional-administrative speciale, care de regul este
i motivat, nu poate ine locul procedurii prealabile? De ce s-ar impune o temporizare a
soluionrii litigiului, ca s nu mai spunem i de riscul decderii din dreptul la aciunea
n contencios n cazul n care litigiul aflat la organul jurisdicional-administrativ a avut o
durat mai ndelungat, i nu s-ar aplica n astfel de situaii prevederile art. 6 alin. (4) din
lege: Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s
renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va
notifica intenia sa organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce
atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2)
ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. Considerm c acest text legal,
coroborat cu norma constituional a caracterului facultativ al procedurii jurisdicional-
administrative, permite renunarea, n orice moment, la aceast procedur i introducerea
aciunii la instana de contencios administrativ mpotriva actului administrativ, nsoit
de decizia ce atest renunarea.
Un alt temei n susinerea acestei interpretri este principiul tratamentului juridic
egal n situaii similare: de ce renunarea la procedura jurisdicional-administrativ
special, n faza de fond s fie sancionat altfel dect renunarea la calea de atac, care
constituie tot o procedur jurisdicional-administrativ special.
Prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar trebui s fie aplicabile doar n
cazul n care partea nu exercit deloc calea aciunii jurisdicional-administrative, nu i n
ipoteza exercitrii urmat de renunare.
CAPITOLUL VII

78
 PROCEDURA PREALABIL SESIZRII INSTANEI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV RECURSUL ADMINISTRATIV

Obiectivele temei;

Insusirea cunostintelor referitoare la conditia de admisibilitate a actiunii in

contencios dupa parcurgerea procedurii prealabile. Afinitatea juridica dintre
procedura prealabila si recursul administrativ (recursul gratios si recursul
ierarhic) . Definirea juridica si particularitatile recursului administrativ; Tipuri de
recurs administrativ; Relatia recurs administrativ-recurs judiciar; Relatia dintre
actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ jurisdicional,
autoritatea administrativ jurisdicional; Identificarea si insusirea recursurilor
administrative prealabile prevzute n legi speciale;

1. Preliminarii:

Procedura administrativ prealabil, sub forma recursurilor administrative,

semnific o posibilitate, dar, in acelasi timp, si o obligatie a subiectului vtmat de a se
adresa administraiei care i-a produs vtmarea sau celei superioare ei, si sa solicite
acesteia s-i revizuiasc atitudinea, respectiv sa anuleze, sa modifice, sa inlocuiasca
un act administrativ, iar ntr-o accepiune foarte larg, chiar s adopte o anumit
atitudine, s svreasc o prestaie sau sa se abin de la o aciune sau o operaiune
material.1
Procedura prealabil constituie o modalitate mai rapid i mai variat de rezolvare
a plngerii celui vtmat n dreptul su prin actul administrativ atacat, fr formaliti i
termene, mai puin costisitoare pentru aprarea unui drept recunoscut de lege.
Procedura administrativ prealabil mai prezint un avantaj pentru reclamant, n
sensul c organul administraiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al
acestuia poate verifica i dispune asupra actului atacat att n ceea ce privete legalitatea,

1
Constantin Rarincescu - ,,Contenciosul administrativ romn, Editura Universal Alcalay 8 Co., Bucureti , 1936 , p. 106
79
ct i oportunitatea acestuia, n timp ce instanele judectoreti nu se pot pronuna dect
asupra legalitii actului atacat n justiie. 1
n acelai timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protecie a autoritilor
publice emitente sau care tac, evitnd chemarea lor n judecat ca prt, suportarea
unor cheltuieli de judecat, plata unor daune mai mari particularului lezat n dreptul su,
i chiar ,,lezarea prestigiului su, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit
nu numai c a vtmat un particular, dar i c a rmas pasiv n nlturarea aceste
vtmri2.
Procedura prealabil, discutat ca fiind una din condiiile introducerii aciunii n
contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adic instana de contencios
administrativ va respinge aciunea ca fiind prematur introdus, dac reclamantul nu a
sesizat, mai nti, autoritatea administrativ emitent sau care trebuia s emit actul.
Ca o excepie, procedura prealabil nu se aplic ns aciunilor n contenciosul
administrativ introduse de prefect, n urma exercitrii dreptului su de control al
legalitii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari i
consiliile judeene, ntruct el nu exercita aceste aciuni n nume proprii, ca persoan
fizic, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate public, pentru aprarea
unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci i o
obligaie la care nu poate renuna.3
Recursul administrativ prealabil nu este ns la adpost de critici. Astfel, exist
opinii conform crora aceast cale de atac este inutil, nepotrivit i chiar
obstrucionist, n totalitatea ei sau numai n parte. ns recursul administrativ este o
realitate ce nu poate fi negat; Legea nr. 554/2004 stabilete clar c n toate cazurile n
care se intenteaz o aciune n contencios administrativ trebuie efectuat procedura
prealabil.

1
Theodor Mrejeru, ,,Contenciosul administrativ. Doctrin Jurispruden, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 109
2
A. Iorgovan - ,,Tratat de drept administrativ vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 453
3
Mircea Preda - ,,Tratat elementar de drept administrativ romn ediia a-II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.
184
80
 Recursurile administrative sunt de dou categorii : recursul graios, cel adresat
autoritii care a emis actul vtmtor de drepturi, i recursul ierarhic, cel adresat
autoritii ierarhic superioare celei care a emis actul.
n primul caz, recursul graios declaneaz controlul administrativ intern, iar n
cazul recursului ierarhic se declaneaz controlul administrativ extern ierarhic. 1 n
situaiile n care autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic,
recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutel, fiind adresat organului care
exercit tutela administrativ asupra acelei autoriti autonome2.

2. Recursul graios;

Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, nainte de a sesiza instana de
contencios competent, reclamantul va trebui, mai nti s se adreseze n termen de 30
de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consider
vtmat, autoritii administrative emitente care este obligat s rezolve reclamaia n
termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeai condiie se cere i n cazurile n care
autoritile administrative au refuzat s rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau
mai mare).
Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflm n prezena
unui recurs prealabil obligatoriu, prevzut de lege, care condiioneaz admisibilitatea
aciunii n contencios administrativ3.
Nendeplinirea procedurii prealabil prevzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004
atrage respingerea aciunii ca inadmisibil. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere
anularea actului se stinge dac nu formuleaz n termen reclamaia administrativ.

1
Rodica Narcisa Petrescu, ,,Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p.
312
2
Dacian Cosmin Drago - ,,Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 9
3
D. Lupacu, Simona Marcu, Filofteia Apostol, Carmen Frumuelu, Georgeta Leti, Valentina Sandu, ,,Curtea de Apel
Bucureti Culegere de practica judiciar, contencios administrativ, 1993-1998, Edit All Beck, 2001, p. 17
81
 Curgerea termenului de recurs graios este determinat, aa cum rezult din art. 1
i art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existena a trei ipostaze i anume : emiterea i
comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat i tcerea
administrativ.1
Prima ipotez are n vedere faptul c pentru declanarea procedurii prealabile nu
este suficient ca actul administrativ s fie doar emis, ci este necesar ca acesta s fie si
comunicat celui interesat.
Simpla luare la cunotin de ctre cel interesat, n orice mod (comunicare verbal
direct, publicarea act individual2), despre emiterea i coninutul actului, de la
funcionari publici sau ntr-o audien, nu este suficient pentru a determina curgerea
termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.3
Comunicarea poate fi fcut att de emitentul actului, ct i de un organ
subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.
Totodat, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exist situaii cnd
cel vtmat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un ter, cruia actul
nu-i este comunicat.
Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire n proprietate unei persoane a
unui teren n detrimentul altei persoane.
Soluionnd aceast chestiune, instana noastr suprem a statuat c, neexistnd
obligaia de comunicare a actului acelor persoane strine de el, termenul de sesizare a
emitentului va curge din momentul efectivei luri la cunotin de ctre acele persoane a
actului n cauz.4
Cea de-a doua ipotez care determina derularea termenului de recurs graios
const n refuzul nejustificat al autoritii administrative de a emite un act administrativ
sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
1
Dacian Cosmin Drago, op. cit, p. 84
2
I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul legii contencoisului
administrativ , n Dreptul, pg.19
3
I. Iovna, Drept administrativ, vol II, Edit Servo-Sat, Arad, 1999, pg. 139
4
nalta Curte de Casaie si Justiie secia contencios administrativ, decizia nr. 580/1997, in M Preda, V. Anghel, ,, Decizii i
hotrri ale Curii Supreme de Justiie i Curii Constituionale privind probleme ale administraiei publice i agenilor
economici, Editura Lumina Lex, Bucureti 1998, p 609
82
 n spe, refuzul autoritii de a elibera autorizaia de demolare a unor construcii
edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv c drumul de
trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exerciiul servituii stabilite
prin hotrre judectoreasc nu este cenzurabil de autoritile administrative. Prin
aciune, s-a solicitat emiterea unei autorizaii de demolare a unei construcii edificat de
o alt persoan fr autorizaie pe un teren ce constituie servitute de trecere.
Ultima ipotez care determin curgerea termenului de recurs graios este tcerea
administrativ.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se consider refuz nejustificat de
rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde
petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, daca prin lege
nu se prevede un alt termen.
Refuzul care rezult din nerezolvarea n termen a cererii, denumit tradiional cu
sintagma ,,tcerea administraiei, are un caracter implicit, deoarece rezult din abinerea
administraiei de a aciona sau de a rspunde n vreun fel.1
Termenul de sesizare a organului emitent va curge, n acest caz, din momentul
expirrii termenului de rspuns la cererea iniial, aa cum precizeaz de fapt i art. 5
alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin
pot, al primirii mesajului de pot electronic (e-mail), al nregistrrii direct la sediul
autoritii publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale.
Pentru a se putea face, ulterior, dovada efecturii lui, recursul trebuie consemnat
n scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat n scris ar face dovada mai dificil, dar
nu imposibil, mai ales dac autoritatea public prt nu se opune.
Din punct de vedere al coninutului su, recursul administrativ, n conformitate cu
O. G. Nr. 27/2002 2 (art. 7), trebuie s precizeze datele de identificare ale petentului i s
fie semnat de acesta, petiiile anonime atrgnd clasarea.
1
Dacian Cosmin Drago, op. cit, p. 90
2
Publicat n M. Of., P. I, nr. 84 din 1 februarie 2002
83
 Recursul prealabil poate avea ca obiect att chestiuni de legalitate, ct i probleme
de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate ntemeia nu numai pe
vtmarea unui drept subiectiv, ci si pe vtmarea unui interes legitim.1
Autoritatea competent s soluioneze recursul prealabil obligatoriu este, n
general, cea care a emis actul atacat.
Totui, n unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea s revin altui organ dect cel
emitent,de exemplu atunci cnd o norm special prevede o astfel de posibilitate, ori n
cazul n care organul emitent a fost ntre timp desfiinat 2 i atribuiile sale repartizate
altui organ administrativ.
n situaia n care un particular se ndreapt, din greeal, cu reclamaia prealabil
la un al organ dect cel emitent, O. G. Nr. 27/2002 prevede n mod expres, n art. 6 alin.
(4), c autoritile publice sesizate cu o petiie sau reclamaie greit ndreptat au
obligaia de a o trimite, n 5 zile, autoritii competente s o soluioneze.
Dac autoritatea public sesizat cu rezolvarea petiiei constat c organul
competent s o soluioneze a fost desfiinat, va nainta petiia organului care i-a preluat
atribuiile. n cazul n care nu exist un asemenea organ, va informa petentul despre
aceasta, rspunsul fiind legal. Dac autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se
informa despre organul competent i nu trimite acestuia petiia, va rspunde de
nesoluionarea ei n termen.3
Termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile
prevzut de Legea nr. 554/2004 n art. 7 alin. (1). ns, prin O. G. Nr. 27/2002 s-a stabilit
c acest termen poate fi prelungit de conductorul autoritii sau instituiei cu 15 zile,
dac este necesar o cercetare amnunit, fr a se preciza un lucru foarte important, si
anume dac particularul trebuie informat despre prelungire.

2. Recursul ierarhic;

1
Ibidem, p. 94
2
I. Santai, op. cit., p. 18
3
Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 98
84
 Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se consider vtmat n
dreptul su se poate adresa cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare
celei care a emis actul.
Spre deosebire de recursul graios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ.1 De
asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitat fie nainte de recursul
graios, fie n timpul derulrii termenului de rspuns la acesta, fie dup expirarea celor
30 de zile (termenul de soluionare a recursului graios).
Recursul ierarhic este definit n literatura de specialitate ca fiind ,,plngerea
adresat de un particular autoritii administrative superioare, prin care se solicit s
anuleze acul emis de autoritatea inferioar subordonat care i vatm drepturile sau
interesele, ori s-o determine pe aceasta s-i modifice actul sau sa ndeplineasc o
anumit prestaie2.
Acest recurs are ca specific urmtoarele trsturi:
se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea;
din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaz dect actele emise
de organele administrative care au organe superioare ierarhic;
n prezent, prin instituirea principiului constituional i legal al autonomiei locale
i al descentralizrii serviciilor publice, cmpul de aplicare al acestei forme de recurs s-a
restrns considerabil, deoarece autoritile administraiei publice din unitile
administrativ teritoriale fiind autonome, ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu
privire la actele lor nu se poate exercita controlul i recursul administrativ ierarhic.3
Recursul ierarhic nu se poate exercita nici fa de actele autoritilor centrale
autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea ca exist si
autoriti centrale care au autoriti ierarhic superioare (exemplu ministerele i arte

1
Al. Negoi, ,,Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1992,p. 14
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 318
3
Verginia Vedina, ,,Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Edit. Lumina Lex,
Bucureti,2002,p. 164;
85
organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) i ale cror acte
pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.1
Alt trstur a acestei forme de recurs vizeaz preteniile recurentului, obiectul
su, ce anume poate cere cel care-l exercit de la organul ierarhic superior celui al
crui act i-a produs a anumit vtmare. Acesta poate cere anularea actului respectiv
(n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic), precum si obligarea autoritii
emitente s emit sau s modifice un anumit act. n virtutea dreptului organului ierarhic
de a da instruciuni cu caracter obligatoriu organului su inferior, el poate dispune
acestuia s restabileasc ordinea de legalitate care apreciaz c a fost nclcat i care a
produs o vtmare subiectului de drept, impunndu-i astfel s modifice sau s anuleze
actul atacat.2
n legtur cu termenul n care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci cnd
exist organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii n literatura de
specialitate. ns toate aceste opinii susin, n esen, c recursul ierarhic poate fi efectuat
,,comitent, la un termen ulteriorr celui la care a fost introdus recursul graios, ori dup
ce s-a primit rspunsul nefavorabil din partea emitentului.3
Datorit faptului c din lege nu se desprinde sesizarea prioritar a autoritii
emitente, ci obligativitatea sesizrii acesteia, autoritatea superioar poate fi sesizat i
concomitent, nu numai ulterior autoritii emitente, dar respectnd acelai termen, de 30
zile, prevzut la art. 7 alin. (1).
ns, dac recursul ierarhic este exercitat tot n termenul de 30 de zile prevzut
pentru cel graios, ar nsemna ca persoana vtmat s dea dovad de o precauie
remarcabil n efectuarea reclamaiei prealabile.4 Ea va fi nevoit aadar s introduc
odat cu recursul graios sau dup acesta, dar n termenul de 30 de zile i toate
recursurile ierarhice posibile. n mod normal ceteanul ar trebui s atepte rspunsul
primului organ solicitat (organul emitent n acest caz) iar numai dup ce acesta s se
1
Verginia Vedina - ,, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei ,,Romnia de Mine,
Bucureti, 1999, p. 93
2
Dacian Cosmin Drago, ,, Recurs administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 67
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., vol II, p. 58
4
D. C. Drago, op. cit., p. 109
86
adreseze organului ierarhic superior, cu att mai mult cu ct recursul ierarhic se
efectueaz tocmai pe motivul c organul emitent nu a rspuns n termenul prevzut de
lege. Este lipsit de orice logic exercitarea recursului ierarhic odat ce persoana
vtmat nu tie dac organul emitent ia rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar ncrca
organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost
rezolvate favorabil de organul emitent.1
Totodat, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamaia adresat organului
emitent, care trebuie nregistrat n termen de 30 de zile de la comunicarea actului
administrativ atacat, nu trebuie introdus ntr-un termen determinat de lege. 2 El poate fi
introdus oricnd n termenul de prescripie, care n actuala lege a contenciosului
administrativ este 6 luni.
Aceast opinie a fost criticat, deoarece ndat ce termenul de rspuns la recursul
graios a expirat, ncepe s se deruleze termenul de sesizare a instanei. Dac reclamaia
la superiorul ierarhic se poate face oricnd n termenul maxim de 6 luni, are loc o
repunere n termenul de sesizare a instanei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este
inaceptabil.3
Recursurile facultative (deci i recursul ierarhic) au ca efect prorogarea
termenului de recurs jurisdicional, nu repunerea n termen, ns doar dac sunt efectuate
n termen de recurs jurisdicional.
Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea strict a termenelor imperative
existente, respectiv termenul de recurs graios i cel de sesizare a instanei de 30 de zile,
i doar n subsidiar cel mare de 6 luni. Nerespectarea acestor termene imperative atrage
decderea din drepturi de a sesiza instana. De aceea, termenul de recurs graios sau de
sesizare a instanei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.
Sesizarea organului ierarhic superior se poate face i dup primirea rezolvrii
nefavorabile din partea organului emitent. Aceast sesizare are o limit explicit i una

1
Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 55
2
Tudor Drganu, ,,Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967,
Editura Dacia, Cluj Napoca, 1970, p. 267
3
I. Iovna, op. cit., p. 141
87
implicit.1 Cea explicit este reprezentat de termenul de 6 luni, scurs de la comunicarea
actului, iar cea implicit este dat de faptul c ntre primirea soluiei dat de organul
emitent i sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30
de zile. n acest termen, daca nu s-a plns i organului administrativ ierarhic superior,
petiionarul este obligat s sesizeze instana de judecat.
Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot exist trei situaii de sesizare a
superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanei 2:
dac ambele recursuri recursul graios i recursul ierarhic se efectueaz
deodat, termenul de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului la
recursul ierarhic (explicit sau implicit);
dac n termenul de recurs graios, dar dup acesta, este efectuat i recursul
ierarhic, soluia este aceeai;
dac recursul ierarhic este exercitat dup primire a rspunsului emitentului
actului, termenul de sesizare a instanei, care a nceput s curg anterior, este prorogat
pn la primirea rspunsului de la superiorul ierarhic. Soluionarea n vreun fel a
recursului ierarhic determin curgerea unui nou termen de sesizare a instanei, tot de 30
de zile.
Reclamaia fcut numai organului ierarhic superior are doar semnificaia unei
sesizri a acestuia n vederea declanrii controlului ierarhic. O eventual rezolvare
favorabil stinge litigiul, ns una nefavorabil nu confer dreptul de a aciona n justiie,
deoarece procedura prealabil nu a fost ndeplinit. 3 Recursul ierarhic efectuat singur nu
are semnificaia exercitrii procedurii prealabile.
Uneori, n cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a
actului administrativ poate fi rezolvat, doar prin ndrumri obligatorii date de organul

1
D. C. Drago, op. cit., p. 108
2
D. C. Drago, op. cit., p. 114
3
D. C. Drago, op. cit, p. 115
88
superior celui inferior, i anume atunci cnd organul inferior are competena exclusiv
de a emite acel act.1
n cazul n care recursul graios i cel ierarhic sunt concomitent n curs de
soluionare, n calcul termenului de sesizare a instanei intr data ultimului rspuns
primit. De regul, se precizeaz, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie
de o perioad mai ndelungat de timp pentru soluionare.
Introducerea recursului ierarhic, chiar dac este facultativ, are ca efect investirea
superiorului ierarhic cu soluionarea lui, iar pentru particular interdicia sesizrii
instanei. O dat ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanei este
ntrerupt, prin urmare particularul nu are drept la aciune.

4. Fundamentul juridic al recursului administrativ;

Fundamentul juridic al recursul administrativ se gsete n dreptul de petiionare

al cetenilor,2 drept prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor moderne, i n
principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative.3
Potrivit dreptului de petiionare4, cetenii se pot adresa autoritilor publice prin
petiii, formulate n numele semnatarilor iar autoritatea public este obligat s le
rspund n termenele prevzute de lege (art.51 alin.4) al Constituiei revizuite). Prin
asemenea petiii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat
de petiionar ilegal.

1
O. Podaru, ,,Consideraii privind procedura prealabil a contenciosului administrativ romn, n ,,Revista de drept
comercial, nr. 6/2000, p.90
2
C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a naltei Curi de Casaie i Justiie, secia de contencios administrativ,
n ,,Dreptul nr. 10/1997, p. 105;
3
C-tin Rarincescu, op. cit., p. 118
4
A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, ,,Legalitatea actelor administrative, Editura Politica, 1985, Bucureti, p. 184
89
 Este de principiu, pe de alt parte, c un act administrativ poate fi revocat de ctre
organul emitent sau de ctre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea
particularilor 1.
Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se
confund cu simplele cereri adresate administraiei, fundamentate i ele pe dreptul de
petiionare. n cazul recursul administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se
contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu
presupun existena unui litigiu, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la
baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ.

5. Tipuri de recurs administrativ

Recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau neprevzut de vreun
text de lege.2 La rndul lor, recursurile prevzute de lege se mpart n recurs
administrativ propriu-zis i recurs administrativ cu caracter jurisdicional. Recursurile
administrative propriu-zise (la fel, cele neprevzute de lege) sunt: recursul graios,
recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu i recursul de tutel.3
Recursurile neprevzute de lege sunt facultative, n timp ce cele prevzute de lege
pot fi facultative sau obligatorii.
Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept comun) i
gsete totui temeiul juridic ntr-o lege, fie legea fundamental, fie o lege ordinar, care
prevede dreptul fundamental al cetenilor la petiionare.
Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea
administrativ4, i este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea fi
exercitat. Excluderea acestei ci de recurs poate fi fcut n mod expres (expressis
verbis), i anume stipulnd c actul administrativ nu poate fi atacat pe cale

1
Rodica Narcisa Petrescu, ,,Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001,p. 288
2
Dacian Cosmin Drago, ,, Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 17
3
Ibidem, p.17
4
C-tin Rarincescu, op. cit., p. 108
90
administrativ, ci doar pe cale jurisdicional, fie implicit, prin precizarea c actul este
definit din punct de vedere al procedurii administrative.1
Recursul de drept comun poate fi exercitat oricnd, i poate viza att aspecte de
legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu, nu
are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n sistemele de drept care
cunosc termene predeterminate de sesizare a instanei de contencios administrativ,
recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie nainte, fie n acelai timp,
fie dup recursul jurisdicional, ns numai recursului administrativ introdus n termenul
de exercitare a recursului jurisdicional i se recunoate de ctre jurispruden efectul
prorogrii acestui termen.2
n susinerea recursului se pot invoca, de asemenea, att motive de fapt, ct i de
drept, sau se poate apela pur i simplu la bunvoina administraiei.3
n ceea ce privete persoana fizic sau juridic care are deschis calea acestui
recurs, orice persoan interesat poate s-l exercite, chiar dac nu-i este adresat.
Recursul administrativ neprevzut de texte legale exist, incontestabil, n aproape
toate sistemele de drept administrativ, i este consacrat de multe ori de jurispruden,
care-i ataeaz diferite efecte juridice. El poate fi recurs graios, recurs ierarhic sau
recurs de tutel, precum i recurs impropriu.
Dei nu exist un text care s-l prevad, recursului de drept comun i sunt
aplicabile regulile recursului facultativ, i i sunt ataate efectele acestuia.4
Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta, ntr-un fel
sau altul, prin termenele de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi
redus n privina obiectului su doar la aspecte de legalitate a actului administrativ.
La rndul su, recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. n
cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluionare i atacare nu este
reglementat amnunit, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i

1
Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 17
2
Ibidem, p. 18
3
Ibidem, p. 18
4
Ibidem, p. 18
91
destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes, nu este inut
s respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat.
n cazul recursului obligatoriu ns, mai ntlnite sunt dou situaii: a) legea
prevede doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ, i b) de
regul, legea reglementeaz i o procedur de derulare a acestuia, ce cuprinde: termene
de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivrii soluiei. Se ataeaz
astfel recursului administrativ un caracter quasi jurisdicional.1 Formalismul acesta se
explic prin faptul c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar s uureze
munca judectorului, fiind procedur exclusiv pre-contencioas, recursul obligatoriu este
i o procedur para-contencioas, care mpiedic, n cazul n care nu este efectuat,
sesizarea judectorului.2
n cazul n care particularul adreseaz o cerere de revocare organului emitent al
actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul
graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ,,ultima
treapt a ierarhiei administrative.3
Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat
organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic.
Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit
domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului
controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu.
O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz
autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice
descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea
controlului de tutel.4
Tutela administrativ are dou forme : prima, mai dur, d dreptul autoritii de
tutel s anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate

1
Dacian Cosmin Drago, op. cit. , p. 19
2
Ibidem, p.19
3
Ibidem, p. 19
4
Ibidem, p. 20
92
descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de
sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ.
n principiu, recursul facultativ poate fi formulat n orice form, scris sau
verbal, n acest ultim caz funcionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului
i o va nmna recurentului. Cererea nu trebuie motivat, este suficient doar s rezulte
din cuprinsul ei c petiionarul este nemulumit de decizia atacat.
Recursul obligatoriu, ns, trebuie s conin n plus anumite precizri, i anume:
petiionarul va preciza dac solicit anularea actului sau modificarea lui, i n ce limite,
precum i motivele pe care se ntemeiaz recursul.
O alt deosebire ntre recursul facultativ i recursul obligatoriu este dat de faptul
c, n rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercit o competen pur
administrativ, n timp ce n al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdicional.
Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adic poate fi exercitat
indiferent de existena unui text legal care s-l prevad.
Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se degaj n
primul rnd din afirmarea autonomiei sale fa de recursul jurisdicional, care las
administrailor opiunea ntre: sesizarea direct a tribunalului administrativ i recursul
prealabil, urmat, n caz de respingere sau de tcere a administraiei, de sesizarea direct
a aceluiai tribunal, opiune care implic suspendarea termenului de recurs jurisdicional
pe durata soluionrii recursului administrativ.1 Acest caracter este recunoscut recursului
graios, celui ierarhic i recursului de tutel.
Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, n
mod explicit sau implicit. Excluderea implicit poate rezulta, spre exemplu, i din faptul
c este organizat un recurs obligatoriu.
De asemenea, el poate fi reglementat printr-o lege, n mai mare sau mai mic
msur; de exemplu prin O. G. Nr. 27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor.
n acest fel nu dispare caracterul de drept comun, condiiile de exercitare a recursului
fiind stabilite numai pentru ca acesta s primeasc, n mod obligatoriu, un rspuns din
1
Ibidem, p. 25
93
partea administraiei. Nerespectarea condiiilor de exercitare duce la exonerarea de
rspundere a administraiei n cazul lipsei unui rspuns; de fapt, prin lege este
reglementat mai mult activitatea de soluionare a recursului de ctre administraie, nu
exercitarea acestuia de ctre reclamant, care este destul de facil.

6. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional

Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu
recursul jurisdicional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de soluionare a litigiilor
administrative n principiu separate i independente, primul se adreseaz administraiei
active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative independente sau
instanelor judectoreti.1
n sistemul de drept romn n care recursul administrativ este considerat o etap
prealabil obligatorie sesizrii instanelor de contencios administrativ, particularii nu pot
sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac; legea
prevede ca o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului
administrativ.
Organizarea recursului administrativ depinde de rolul i locul care-i este asigurat
n raport cu controlul contencios. Cele dou ci de atac pot fi organizate independent una
de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, n acest ultim caz recursul
contencios nefiind deschis dect n contra actelor administrative devenite definitive dup
epuizarea cilor de atac administrative.
Totodat, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puin stricte dect cel
contencios. Garaniile eseniale oferite administrailor care folosesc recursul
administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dac se
acord o importan mare recursului jurisdicional, acesta va fi organizat astfel nct s
protejeze drepturile i libertile administrailor, recursul administrativ fiind neglijat;
dac ns recursul jurisdicional nu privete ntreaga activitate administrativ,
consacrnd limite multiple n exercitarea sa, procedura recursului administrativ va
1
Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 20
94
beneficia de o atenie sporit, fiind reglementat mai amnunit i oferind mai multe
garanii administrailor.

7. Relatia dintre actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ

jurisdicional, autoritatea administrativ jurisdicional

Actul administrativ jurisdicional a fost definit ca ,,acel act prin care organe
fcnd parte din sistemul administraiei de stat soluioneaz litigii prin hotrri investite
cu o stabilitate asemntoare puterii lucrului judecat i susceptibile de a fi executate prin
fora de constrngere a statului, acte a cror elaborare are la baz principiile
independenei n rezolvare i al contradictorialitii.1
Actul administrativ jurisdicional este emis n urma soluionrii recursului
administrativ jurisdicional, adic a cererii adresate de particulari unei autoriti
administrative cu atribuii jurisdicionale. Legea este cea care confer atribuii
jurisdicionale unei autoriti administrative.
Recursurile administrativ-jurisdicionale reliefeaz meninerea, n dreptul
administrativ romn, i a sistemului administratorului judector, alturi de cel al
contenciosului administrativ nfptuit de instanele judectoreti.2
Profesorul A. Iorgovan afirm c ,,orice soluionare a unei ci de atac care oblig
organul administrativ s citeze sau s asculte cel puin o parte i s dea apoi o hotrre
motivat, evoc, n esen, o jurisdicie administrativ.3
S-a constatat c ,,sarcina de a stabili cazurile n care actele administraiei
dobndesc un caracter jurisdicional i, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este
uoar.4 Aceasta deoarece procedura de elaborare a actelor adminstrativ-jurisdicionale
este mai puin amnunit dect procedura civil, iar uneori ea se reduce la cteva
dispoziii de principiu. De asemenea, chiar dac are elemente asemntoare cu
1
Tudor Drganu, ,, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967,
Edit. Dacia, Cluj-Napoca,1970,p. 213
2
A. Iorgovan, op. cit., p. 381
3
A. Iorgovan, op. cit, p. 391
4
T. Drganu, op. cit., p. 203
95
procedura judiciar, ea este de obicei foarte puin diferit de procedura administrativ
obinuit, de emitere a actelor administrative propriu-zise 1 au de soluionare a recursului
ierarhic.
Totodat, actul administrativ-jurisdicional are un caracter de excepie, n sensul
c intervine doar n cazuri riguros precizate de lege2, n anumite materii3 i c este
susceptibil de a fi atacat n contencios administrativ general dup epuizarea cilor
administrativ-jurisdicionale.
Natura juridic a cererilor adresate de particulari autoritilor administrative cu
caracter jurisdicional, n temeiul dispoziiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs
administrativ cu caracter jurisdicional, specie a recursului administrativ. El trebuie
obligatoriu exercitat nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ, sub
sanciunea decderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizrii
acestei instane.4

8. Recursuri administrative prealabile prevzute n legi speciale;

Legea nr. 248/2005 privind regimul paapoartelor reglementeaz o procedur

prealabil de contestare a refuzului de eliberare, suspendrii sau retragerii dreptului de
folosire a paaportului.
mpotriva msurilor dispuse persoana nemulumit poate face contestaie la
organul ierarhic superior celui care a dispus msura n termen de 30 de zile de la data
comunicrii; Contestaia se soluioneaz n 30 de zile urmnd ca cel nemulumit s se
adreseze instanei de contencios administrativ competente.
Cteva observaii se impun : a) se consacr un recurs administrativ ierarhic tipic 5,
dei faptul c nu se precizeaz c nesoluionarea n termen a contestaiei valoreaz refuz
implicit i constituie temei pentru aciunea n justiie duce aparent la ideea unei
1
A. Iorgovan, op. cit., p. 394
2
A. Iorgovan, op. cit., p. 391
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 11
4
A. Iorgovan, op. cit., p. 131
5
A se vedea i V.I. Priscaru, op. cit., p. 114
96
proceduri administrativ jurisdicionale. Credem c aceast caracteristic, fiind sigura
care apropie procedura de fa de procedura judiciar, nu este suficient pentru a-i da un
caracter jurisdicional; b) recursul administrativ se efectueaz mpotriva unui fapt
administrativ asimilat sau a unor acte administrative.
- Conform ordonanei 34/2002 privind telecomunicaiile, operatorii publici i
furnizorii de servicii de telecomunicaii rspund fa de utilizatori pentru daunele
efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunztoare a serviciilor de
telecomunicaii.
Termenul de introducere a reclamaiei este de 6 luni, calculat din ziua prestrii
serviciului, iar termenul de soluionare de ctre operator este de cel mult 3 luni de la
nregistrarea ei. Chemarea n judecat a operatorilor publici sau furnizorilor este posibil
n termen de 6 luni de la primirea rspunsului la reclamaie sau la expirarea termenului
de soluionarea a acestuia.
Dup cum reiese din reglementarea legal, recursul administrativ este unul
graios, el condiioneaz sesizarea instanei de judecat.
Caracterul administrativ al recursului este accentuat prin consacrarea ,,tcerii
administrative ca temei de intentare a aciunii n justiie.
S-ar putea obiecta c, n lipsa unei precizri exprese, instana competent este cea
de drept comun, aciunea fiind una n daune, precizeaz expres competena instanei de
contencios administrativ pentru judecarea litigiilor dintre autoritatea de reglementare i
titularii de autorizaie.
- Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 privind achiziiile publice.
Calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia
achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura prealabil
este obligatorie i condiioneaz primirea aciunii de contencios administrativ, n
consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaia este deczut i din
dreptul de a introduce aciunea.

97
 Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 distinge ntre mai multe ipoteze fiecare cu alt
termen :
a) 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data
primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia
comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii;
b) 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin n orice mod dovedit, a unui
act ori a unei decizii a autoritii contractante;
c) 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii
pentru atribuirea contractului de achiziie public.
n cuprinsul contestaiei trebuie s fie precizate expres, sub sanciunea decderii:
faptul c reprezint o contestaie, actul sau decizia invocat ca nelegal, art. din
ordonana de urgen i, dup caz, din alte acte normative pe care contestatorul le
consider nclcate, interesele lezate, modul n care ateapt s fie rezolvat cazul n spe
i baza legal a propunerii. Autoritatea contractant este n drept s resping orice
contestaie care nu ndeplinete n mod cumulativ cerinele de mai sus.
Termenul de rspuns la contestaie este de 10 zile lucrtoare din momentul
naintrii ei. n cazul n care se depun mai multe contestaii mpotriva aceleiai decizii,
soluionarea acestora se va face n mod unitar.
O atenie deosebit este acordat de Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 soluionrii
contestaiei :
soluionarea formal a contestaiei. La primirea unei contestaii, autoritatea
contractant ,,estimeaz temeinicia acesteia, i o respinge sau, dup caz, o reine n
vederea soluionrii ei pe fond. Motivul pentru hotr respingerea contestaiei este
decderea din dreptul de a face contestaie.
soluionarea contestaiei pe fond. Rspunsul la contestaie se face prin
formularea unei rezoluii motivate dup consultarea a contestatorului i a tuturor celor
care s-au asociat contestaiei; de asemenea, autoritatea contractant poate iniia
consultri i cu ceilali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea
98
contractului de achiziie public. Dup analizarea fondului contestaiei, autoritatea are
dou posibiliti fie s admit contestaia, caz n care va adopta msuri corective; - fie
s respinge contestaia, n acest ultim caz contestatarul nemulumit putnd aciona n
justiie.
n termen de dou zile lucrtoare de la primirea rezoluiei modificate contestatorii
au obligaia de a notifica autoritii contractante dac accept sau nu concluziile acesteia
i msurile corective, eventual decise, de ctre aceasta; cei care notific autoritii
contractante c accept rezoluia i msurile corective decise secad din dreptul lor de a
ataca n justiie, inclusiv din acela de a introduce cerere de intervenie n interesul prii
care ar ataca respectiva rezoluie i/sau msurile corective n cauz.
De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea unei
aciuni n justiiei, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a sistemului de
achiziie publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze despre aceasta
Ministerul Finanelor Publice, anexnd copie de pe contestaie. n cazul n care
contestaia sau aciunea n justiie vizeaz aplicarea unei proceduri pentru atribuirea unui
contract de lucrri sau a unui contract de servicii de proiectare a construciilor, atunci
autoritatea contractant are obligaia de a transmite ntiinarea i ministerului de resort.
n soluionarea contestaiilor autoritatea contractant poate decide msuri
corective de modificare, ncetare, revocare, anulare i alte asemenea ale actelor i
deciziilor nelegale sau ale activitilor n legtur cu acestea, n scopul conformrii cu
prevederile prezenei ordonanei de urgen. Orice msur corectiv decis de ctre
autoritatea contractant trebuie s fie precizat n cadrul rezoluiei motivate.
Autoritatea contractant are obligaia de a comunica Ministerului Finanelor
Publice, i dup caz, i ministerul de resort, toate actele i deciziile ulterioare referitoare
la contestaia n termen de 2 zile lucrtoare de la producerea/primirea lor.
n termen de 7 zile de la primirea ntiinrii referitoarea la naintarea unei
contestaii, inclusiv a copiei anexate, Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a

99
formula i de a transmite un punct de vedere cu privire la modul n care consider c ar
trebui soluionat contestaia.
Punctul de vedere are caracter informativ i de specialitate i este destinat s
faciliteze autoritii contractante, i dup caz, justiiei luarea unei decizii
corespunztoare pe baza unei interpretri autorizate a prevederilor legislative i n
domeniul achiziiilor publice.
La introducerea unei contestaii, autoritatea contractant are obligaia de a
ntiina despre aceasta ceilali participani la procedura atribuirii contractului. Aceast
comunicare are o deosebit importan, deoarece participanii au dreptul de a se asocia,
n 5 zile de la primirea ei, la contestaia depus, n caz contrar fiind deczui att din
dreptul de a face procedura prealabil, ct i din dreptul de a se adresa justiiei.
Excepii de la obligativitatea procedurii prealabile. Ordonanta de urgenta nr.
40/2005 prevede cteva situaii n care instana de contencios administrativ poate fi
sesizat fr ca n prealabil s se fi fcut contestaia la autoritatea contractant, i anume:
- n cazul n care contractul de achiziie a fost ncheiat : 1) la termen, persoanele
neimplicate n procedura de atribuire a contractului pot contesta deciziile autoritii
contractante care le va vtma drepturile sau interesele dar numai dup publicarea
anunului de atribuire a contractului de achiziie public i nu mai trziu de 15 zile de la
data publicrii anunului de atribuire; 2) n cazul n care autoritatea contractant ncheie
contractul de achiziiei public mai devreme de 15 zile de la data transmiterii
comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie
public, orice ofertant se poate adresa instanei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data
publicrii anunului de atribuire;
- n cazul n care contractul de achiziie public nu a fost ncheiat nc, orice
participant implicat n procedura de atribuire a contractului poate atacat msurile
corective decise de autoritatea contractant ca efect al soluionrii contestaiilor, fie pe
motiv c acestea sunt la rndul lor, ilegale, fie ca sunt incomplete.

100
 O prevedere remarcabil este aceea conform careia aciunea n justiie se poate
face doar pentru acele capete de cerere care au fcut obiectul atacului pe cale
administrativ. Prin urmare nu este posibil, s se solicite prin contestaie anularea
deciziei, iar apoi, prin aciune acordarea de despgubiri.
- Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecia topografiei circuitelor integrate,
hotrrea de respingere a cererii de nregistrare a topografiei poate fi contestat pe cale
administrativ, n termen de 3 luni de la data comunicrii ei; contestaia se soluioneaz
n termen de dou luni de la data nregistrrii, i poate fi apoi atacat in justiie.
Recursul administrativ la directorul oficiului este un recurs graios, adresat
autoritii vinovat de emiterea actului administrativ ilegal.
- Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil
prevede : ,,contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la
clasare, se face la Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor n termen de 10 zile de la
primirea ntiinrii expertului. Soluionarea contestaiei se comunic n termen de 20 de
zile.
De asemenea, ordinul de clasare, declasare sau de trecere dintr-o categorie n alta
a patrimoniului cultural naional al unui bun cultural mobil poate fi contestat de
proprietarul sau de titularul dreptului de administrarea a Ministerului Culturii, n termen
de 30 de zile de la comunicare. Ministerului Culturii este obligat s soluioneze
contestaia n termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia.
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public.
Refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti ori instituii
publice pentru aplicarea legii constituie abatere i atrage rspunderea disciplinar a celui
vinovat. mpotriva refuzului se poate pune reclamaie n termen de 30 de zile de la
luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ
reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de
15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public

101
solicitate iniial ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui
vinovat.
9. Concluzii privind recursul administrativ de drept comun
Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negat,
deoarece nimic nu mpiedic particularii s se adreseze cu recurs graios sau recurs
ierarhic autoritilor competente, n cazul n care se consider nedrepti de vreo msur
a acestora (art. 1 alin. (1) i art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).
Recursul administrativ prezint cteva trsturi caracteristice1:
constituie exerciiul unui drept al particularilor de a cere administraiei
modificarea, anularea sau nlocuirea unui act administrativ vtmtor de drepturi, sau
adoptarea unei anumite atitudini.
presupune existena prealabil a unui act administrativ sau a unui fapt
administrativ asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresat administraiei
pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaii nu poate fi considerat recurs
administrativ. Doar n cazul refuzului de eliberare a autorizaiei sau a lipsei unui rspuns
la cerere n termenul legal, atitudinea administraiei d natere unei contestaii care poate
forma obiectul unui recurs administrativ.
lezarea unui drept sau cel puin a unui interes al reclamantului prin actul
administrativ2. Numai n aceast situaie este vorba de un veritabil recurs, i nu de un
denun pe care l poate face orice individ. Diferena dintre simplul denun i recursul
administrativ const n obligaia administraiei de a rspunde acestuia din urm. De
multe ori, ns, aceast obligaie de a rspunde nu este ndeplinit sau este realizat cu
ntrziere mare i n mod superficial
recursul administrativ pune n discuie att legalitatea, ct i oportunitatea
actelor si operaiunilor administrative.3

1
C-tin G. Rarincescu, op. cit., p. 106-108
2
A. Teodorescu, ,,Tratat de drept administrativ, vol I, Institutul de Arte Grafice, ,,Eminescu, S. A., 1929,p.387
3
D. C. Drago, op. cit.,p.69
102
 actul sau decizia emis de administraie n urma soluionrii recursului
administrativ nu este o decizie jurisdicional, ci administrativ1.
se intenteaz independent de existena unor forme sau termene.
Pentru soluionarea recursurilor administrative de drept comun n bune condiii,
O. G. Nr. 27/2002 prevede anumite msuri:
soluionarea recursului administrativ se va face dup efectuarea unei
cercetri administrative;
recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie s fie semnat de petiionar
i s conin datele de identificare a acestuia, precizare a crei nerespectare este
sancionat cu clasarea petiiei. Nu se precizeaz ns ce se ntmpl n cazul petiiilor
verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap.
termenul de soluionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu
posibilitate de prelungire, din dispoziia conductorului autoritii publice, cu cel mult
15 zile, daca sunt necesare cercetri mai amnunite. Autoritatea public este obligat de
a comunica petiionarului faptul prelungirii termenului de rspuns.
recursurile greit ndreptate trebuie trimise de compartimentul de relaii cu
publicul autoritii publice competente, pentru care curge un nou termen de soluionare.
Este necesar informarea petentului despre luarea acestei msuri.
petiiile multiple viznd aceeai problem se conexeaz, petentul primind
un singur rspuns care s fac referire la toate, iar petiia ulterioar cu acelai obiect se
claseaz alturi de petiia deja soluionat fcndu-se meniune c s-a rspuns.
Recursul de drept comun poate fi ntlnit n toate cele trei forme tipice ale sale:
recursul graios, recursul ierarhic i recursul de tutel.
Recursul administrativ poate lua i forma recursului de tutel, n situaiile n care
autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic.

1
Ibidem, p. 69
103
 Sarcina de a exercita principalul control de tip ,,tutel administrativ1 n Romnia
i revine, conform Constituiei, prefectului. Tutela se exercit n principiu din oficiu, ns
nimic nu mpiedic particularii s sesizeze prefectul n legtur cu ilegalitatea unui act
administrativ emis de o autoritate local autonom. Chiar primarul are obligaia,
conform Legii administraiei publice locale, s sesizeze prefectul atunci cnd constat c
o hotrre a consiliului local, pe care el trebuie s o duc la ndeplinire, este ilegal.
ntrebarea care se pune este aceea dac aceast sesizare are utilitate practic i
efecte juridice, dat fiind faptul c prefectului i se nainteaz ntr-un termen de 3 zile de la
adoptare orice act al autoritilor autonome.2 Prefectul este, ns, obligat, n temeiul
legii, s ofere un rspuns petiionarului, n termen de 30 de zile de la primirea
reclamaiei, indiferent de faptul c rspunsul este negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de
tutel, dei posibil, nu are nsemntatea practic pe care o au celelalte dou forma de
recurs administrativ.
Recursul administrativ reprezint o importan deosebit n economia
reglementrilor referitoare la aprarea drepturilor administrailor n raporturile lor cu
administraia; el reprezint o cale facil de obinere a reparrii dreptului sau interesului
legitim vtmat.3
Acest recurs i-a dovedit utilitatea practic, astfel nct face de multe ori inutil
recursul jurisdicional. ncrederea n administraie este ns de cele mai multe ori mai
redus dect n corpul judectoresc, prin urmare acestora le este dat deplina competen
de a soluiona litigiile administrative, i activitatea acestora beneficiaz de o
reglementare mai minuioas.4
Recursul administrativ este ,,garania principal a reparrii insuficienelor i
eroilor administraiei, controlul judectoresc fiind doar o garanie subsidiar, ce
intervine n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui

1
C. L. Popescu, ,,Autonomia local i integrarea european, Edit All Beck, Bucureti, 1999, p.2000
2
D.C. Drago, op. cit., p. 75
3
Ibidem, p.171
4
Ibidem, p. 171
104
vtmat n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui
vtmat.5

CAPITOLUL VIII.

PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS

ADMINISTRATIV

Obiectivele temei :
Cunoasterea si invatarea normelor privind competena material si
teritoriala de fond si in recurs in materia contenciosului administrativ precum si
competenta in situatiile speciale (Competena n cazul persoanelor private
asimilate autoritilor publice, competena de judecare a cererilor persoanelor
vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale,
competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi
speciale); Invatarea normelor referitoare la termenul de introducere a actiunii, la
capetele de cerere si actele probatorii;
Insusirea cerine procedurale si a normelor privind judecarea cererilor,soluiile
ce le poate da instana de fond, caile de atac si procedura executrii hotrrilor.

1. Instana competent

Avndu-se n vedere caracterul complex i specializat al litigiilor de contencios

administrativ, legiuitorul stipuleaz nfiinarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca
instane specializate n soluionarea aciunile de contencios administrativ precum i a
litigiilor de natur fiscal. Pn la nfiinarea acestor tribunale specializate, litigiile de

5
M. Lepdtescu, ,, Judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale
o nou garanie juridic a exercitrii depline a drepturilor cetenilor , n ,,Revista romn de drept, nr. 8/1967, p.19
105
competena acestora vor continua s fie soluionate de seciile de contencios
administrativ i fiscal ale tribunalelor.
Conform art. 10, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competena material este
stabilit dup nivelul de autoritate al institutiei emitente (central sau local) n ce
privete litigiile de contencios administrativ, iar n ce privete litigiile de natur fiscal,
evaluabile n bani, sunt preluate prevederile Codului de procedur fiscal, care a instituit
pragul de 500.000 lei: Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de
autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500.000 lei, se
soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care
privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari
de 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal
ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.
n ce privete al doilea grad de jurisdicie, recursul, instana competent este secia
de contencios administrativ a instanei ierarhic superioare celei care a judecat fondul.
Soluia la care jurisprudena a ajuns cu privire la competena teritorial, aceea a
posibilitii reclamantului de a alege ntre competena stabilit de codul de procedur
civil instana de la domiciliul prtului, sau cea prevzut de norma derogatorie de la
dreptul comun, stabilit de legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 instana cea
de la domiciliul reclamantului, este oficializat i prevzut n mod expres de noua
reglementare art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
1.1.Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou
criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul
administraiei publice (autoriti centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului,
taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat
(suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON).

106
 n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului
administrativ:
a)dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau
datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant
cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contractelor
administrative.
b) dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau
datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului
emitent. Astfel, chiar dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public situat
la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON,
competena va aparine Curii de apel, nu tribunalului, iar dac valoarea este sub prag
iar organul este central, tribunalului.
Legea vizeaz, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului
administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ;
astfel, chiar dac se contest doar o parte din suma impus prin act, competena va fi
stabilit totui n raport cu ntreaga sum ce face obiectul actului administrativ; n
situaia opus, cnd actul are ca obiect un impozit ntr-un anumit cuantum, ns
despgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instana competent va fi stabilit n
funcie de suma ce face obiectul actului administrativ, fr despgubiri.
Sunt, prin urmare, de competena tribunalului actele emise de consiliul judeean
i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, autoritile sau instituiile
subordonate consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu
(direcii, inspectorate), prefect. Dimpotriv, sunt de competena Curii de apel actele
emise de Preedinte, Guvern, Ministere, autoritile centrale autonome, autoriti
centrale subordonate Guvernului sau ministerelor.
Problema care se pune in situatia in care o autoritate centrala emite un act
administrativ ce creaza un prejudiciu a carui valoare este sub 500.000 lei este
urmatoarea: Care este autoritatea competenta sa judece un asemenea litigiu? Curtea de

107
apel, avand in vedere nivelul autoritatii emitente sau Tribunalul, avand in vedere
cuantumul valoric al sumei pretinse? Referitor la acest aparent conflict de competenta,
Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin deciziile nr.3903/09.11.2006, 3087/15.06.2007 si
3777/05.10.2007 a stabilit ca , in cauzele avand ca obiect taxe, impozite, contributii
vamale si accesorii ale acestora, opereaza prioritar criteriul valoric potrivit caruia
tribunalele judeca actiunile in care suma contestata este mai mica de 500.000 lei, chiar
daca emitentul actului administrativ fiscal este o autoritate centrala.

1.2. Competena teritorial de fond. In acst caz reclamantul are posibilitatea de a

alege ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului
(autoritatea public). Suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna
reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale. Odat aleas ns instana
de ctre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opiunii sale, dect dac s-a aflat
n eroare. n situaia n care un strin sau apatrid contest un act administrativ in
contenciosadministrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de
instana de la sediul autoritii prte, reclamantul neavnd drept de opiune, deoarece
nu exist o instan judectoreasc romneasc la domiciliul su. Cu alte cuvinte, n
acest caz, competena nu mai este alternativ, ci exclusiv.
1.3.Competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei
care a judecat fondul, respectiv Curii de apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie,
seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege special nu se prevede altfel.
1.4.Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice.
Probleme de interpretare ridic persoanele juridice private autorizate s presteze
servicii publice cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judeene)?
Considerm c ntinderea teritorial a serviciului public prestat este cea relevant n
aceast situaie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dac serviciul prestat acoper
teritoriul unei localiti sau unui jude, competent va fi tribunalul, iar dac el este un
serviciu public naional, Curtea de apel; ct privete competena teritorial, n cazul n

108
care reclamantul nu opteaz pentru instana de la domiciliul sau sediul su, va fi
stabilit n funcie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin
raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exist situaii n care acestea
nu coincid (o companie din capital poate presta servicii publice n judeul Cluj, spre
exemplu, sau invers). Datele problemei se complic dac serviciul public profit mai
multor judee, atrgnd competena unor tribunale diferite n acest caz, primul
tribunal sesizat este cel competent.
1.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin
ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art.10
din lege, Curii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central.
1.6. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul
unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin
legi speciale s fie consacrat alt competen material dect cea din prima parte a
textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena
de soluionare aciunilor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare
legii contenciosului administrativ n sensul art.31.

2.Termenul de introducere a actiunii.

Termenul pentru introducerea actiunii in contencios administrativ impotriva
actelor administrative individuale se regaseste in dispozitiile art.11 din legea nr
554/2004, modificata si completata prin Legea nr.262/2007.
Potrivit acestor dispozitii, actiunile prin care se solicita anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si
repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni. Termenul de 6 luni este
calificat termen de prescriptie; drept urmare, este supus suspendarii si intreruperii. De
acesta beneficiaza toate subiectele de sezina, fara a li se aplica vreo conditionare sau
limitare.

109
 Pe cale de exceptie, pentru astfel de actiuni, in art.11 alin.2) se instituie si un
termen de maxim un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data
introducerii cererii sau data incheierii procesului verbal de conciliere, dupa caz.
Termenul de un an, poate fi acceptat doar pentru motive temeinice, fiind la latitudinea
instantei sa aprecieze, de la caz la caz, temeinicia motivelor de depasire a termenului de
6 luni (care constituie regula si care, fiind termen de prescriptie poate fi suspendat sau
intrerupt). Intrucat Legea nr. 554/2004 nu defineste motivele temeinice, acestea ar
putea fi apreciate, prin analogie cu cele prevazute la art. 103 C.proc.civ. pentru
repunerea in termen, si anume: imprejurari mai presus de vointa partilor, respectiv forta
majora sau cazul fortuit.
Termenul de un an este un termen de decadere, calificat ca atare de legiuitor, fapt
determinat de necesitatea asigurarii, pe de o parte , a celeritatii clarificarii si legalizarii
raporturilor juridice aflate in conflict, iar pe de alta parte, de a asigura protectia
stabilitatii acestor raporturi.
Inceputul termenului de prescriptiepentru introducerea actiunii trebuie evaluat in
functie de mai multe situatii, astfel:
In cazul in care titularul actiunii este chiar destinatarul actului
administrativ individual, termenul de 6 luni incepe sa curga dupa cum urmeaza, dupa
caz:
- de la data comunicarii raspunsului (nefavorabil) la plangerea prealabila;
- de la data comunicarii unui raspuns explicit de solutionare de solutionare a
cererii, astfel cum este definit la art.2 alin. 1) lit i) din legea nr.554/2004.
- de la data expirarii termenului legal de primire a raspunsului . In acest caz,
pentru admiterea actiunii, reclamantul trebuie sa ataseze cererii de chemare in judecata
plangerea prealabila depusa la autoritatea parata, cu numarul de inregistrare a acesteia,
din care sa rezulte depasirea termenului de 30 zile pentru primirea raspunsului.
In cazul tertului vatamat, termenul pentru formularea actiunii curge de la data
luarii la cunostinta de existenta actului. Astfel, prin reglementarea introdusa in art.11 alin

110
2)din lege, se realizeaza o protectie a tertului vatamat, prin faptul ca este exclusa
prevederea initiala care limita posibilitatea posibilitatea introducerii actiunii in termenul
de un an de la data emiterii actului.
Prin urmare, actuala reglementare din art. 11 alin 2), formulata ca urmare a
adoptarii legii nr. 262/2007, permite introducerea, de catre tertul vatamat a actiunii in
contencios impotriva actului administrativ in termenul general de 6 luni de la data luarii
la cunostinta , fara a mai sanctiona, cu respingerea actiunii, ab initio, introducerea
acestuia peste termenul de un an de la data emiterii actului.
In cazul actiunilor formulate de prefect, de Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, subiecte de sezina care nu au
obligatia introducerii plangerii prealabile, actiunile pot fi introduse in termenul general
de 6 luni, care curge de la data luarii la cunostinta de existenta actului considerat nelegal.
In cazul actelor administrative normative, dispozitiile art.11 alin.4) dispun ca
ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale,
precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale, pot
fi atacate oricand. Precizam insa ca textul susmentionat trebuie coroborat cu prevederile
art.7 alin 1 .In aceste cazuri este obligatorie parcurgerea plangerii prealabile, urmand
ca , dupa epuizarea acestei etape, sa devina incident textul care prevede posibilitatea
introducerii oricand a actiunii.

3. Capetele de cerere

Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei

posibiliti de formulare a obiectului aciunii:
de anulare, n tot sau n parte, a actului;
de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri;
de obligare la plata unor despgubiri.
Despgubirile pot fi cerute att pentru daunele materiale, ct i pentru daunele
morale. Dac reclamantul nu a solicitat despgubiri prin aceeai aciune n care a
111
solicitat anularea actului, el poate introduce cerea pentru despgubiri la instana de
contencios administrativ, n termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit
sa cunoasc ntinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescripie.
Legea permite introducerea n cauz i a funcionarului responsabil, n sensul larg
al noiunii (persoana fizic care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care
se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea), dar numai n cazul n care se solicit
despgubiri, ca expresie a rspunderii solidare att a autoritii pentru lipsa de
vigilen, ct i a funcionarului culpabil. Persoana acionat astfel n justiie
(funcionarul) l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit
ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.

4. Actele probatorii. Cerine procedurale.

n sprijinul aciunii sale, reclamantul are obligaia de a depune copia actului pe

care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii prte prin care i se comunic refuzul
preteniei sale juridice. Dac nu a primit nici un rspuns, deci n cazul tcerii organului
(autoritii) prt, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul
i data nregistrrii la autoritatea public. De asemenea reclamantul va depune la dosar
nscrisurile ce fac dovada ndeplinirii procedurii prealabile. Legea prevede n art.12 c
reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup
caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale.
n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la
dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public,
precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
n continuare, la primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea
cere autoritii al crei act (sau refuz) este atacat s i comunice de urgen acel act (sau
motivaia refuzului), mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui,
precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.

112
 Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute,
conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu
titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
ntrziere nejustificat.
n consecin, vom sintetiza situaiile juridice ce apar ca urmare a aplicrii
textului legal astfel:
(1) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat
cu cererea introductiv de instan, copia actului administrativ atacat (a), copia
recursului administrativ prealabil nregistrat la autoritatea public (b), respectiv
rspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) .
Terul fa de actul administrativ, aflat n imposibilitate de a obine copia actului
administrativ vtmtor de la destinatar sau de la autoritatea public, va afirma doar
existena actului, urmnd a deveni aplicabile dispoziiile art.13 alin.2-instana va
solicita autoritii publice emitente comunicarea, de urgen, a actului atacat, stabilind
pentru aceasta i un termen, de preferin scurt, deoarece litigiile de contencios
administrativ trebuie judecate cu celeritate.
n cazul n care reclamantul nu prezint instanei rspunsul primit la recursul
administrativ, autoritatea public va face aceast dovad.
(2) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei
cereri, reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii,
pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial
(a) i refuzul propriu-zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal (b).
n cazul n care instana consider util, va solicita autoritii publice s-i
comunice documentaia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului
justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).
(3)n fine, n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ),
reclamantul depune copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data
acesteia putnd fi determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns; de

113
asemenea, n cazul n care autoritatea public i-a comunicat prelungirea termenului
de rspuns, conform Ordonanei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat s
ataeze i acest nscris.
Dovada prelungirii termenului de rspuns, atunci cnd reclamantul omite s
prezinte nscrisul, incumb autoritii publice, la prima zi de nfiare sau odat cu
comunicarea documentaiei cerute de instan, de aceea este foarte important ca aceast
prelungire a termenului s fie comunicat cu confirmare de primire, sau utiliznd toate
mijloacele legale posibile, pentru ca dovada s poat fi realizat.
Apreciem ca legea favorizeaza nejustificat Ministerul public i Avocatul
Poporului, subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu-le de
obligaia atarii copiei actului administrativ atacat, dei aceste entiti au cunotin
de acest act.
Astfel, Avocatul Poporului poate introduce aciunea n contencios administrativ
numai ca ultim resort, dup ce procedurile prevzute de legea special nu au dus la nici
un rezultat, ori pentru declanarea controlului exercitat de aceast instituie este de la
sine neles c persoana fizic trebuie s prezinte actul administrativ vtmtor, sau, n
caz contrar, autoritile publice sunt obligate s comunice actul Avocatului poporului;
ipoteza vizat de lege este, prin urmare, doar aceea n care Avocatul poporului, prin
utilizarea mijloacelor proprii, nu reuete s obin o copie de pe actul administrativ
vtmtor.
La fel, Ministerul Public are o multitudine de mijloace prin care poate intra n
posesia actului administrativ vtmtor, i nu vedem de ce nu ar trebui s-l prezinte n
copie la introducerea cererii.
n consecin, considerm c i Avocatul poporului, i Ministerul public au
obligaia de a ataa, n copie, actul administrativ atacat, documentaia ce a stat la baza
emiterii lui fiind solicitat de instan sub sanciunea amenzii judiciare aplicate
conductorului autoritii publice.

114
 5. Amenda judiciar.
Legea cotenciosului administrativ prevede o procedur de nfrngere a
rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la baza
emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are anse de succes n
practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii.
Astfel,considerm binevenit instituirea unui sistem proporional de calcul al
amenzii judiciare pe zi de ntrziere, aplicat conductorului autoritii publice
prte. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie
face ca suma s fie actual pentru o lung perioad de timp.
Trebuie observat ns c legea acord instanei de contencios administrativ
puterea discreionar de a aprecia cnd ntrzierea este nejustificat, fiind aplicabil n
completare art.1081 alin.2 C.pr.civ.1; considerm c, pentru aplicarea acestui text de lege
n spiritul su i n considerarea faptului c trebuie s avem o administraie eficient,
dedicat ceteanului i nevoilor sale, cteva aspecte necesit precizri:
a) ineficiena intern a autoritii publice nu poate fi considerat ca justificare
pentru ntrziere;
b) lipsa din localitate a conductorului autoritii publice nu este o
justificare pentru ntrziere, deoarece obligaia comunicrii actelor este instituit
pentru autoritatea public, ca i entitate, or conductorul autoritii are obligaia de a
delega expres sau tacit atribuiile sale unui funcionar public din instituie, pe perioada
deplasrii sale din localitate.
c) nici mprejurarea schimbrii mandatului ntre persoane (alegeri, numirea
altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru ntrziere, autoritatea public avnd o
activitate permanent i continu, fr ntreruperi; va fi avut ns n vedere, pentru
aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicrii ncheierii interlocutorii,
amenda putnd fi chiar divizat ntre persoana care a predat mandatul i cea care l-a
preluat.

115
 d)dac n fia postului unui funcionar public este prevzut obligaia
comunicrii ctre instane a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004,
ntrzierea n comunicare poate fi motiv de sancionare a acestuia, ns amenda judiciar
va fi pltit de conductorul autoritii publice.

6. Judecarea cererilor

Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ

unilateral, emis n aplicarea sau, dup caz, n organizarea aplicrii legii, fie un act
administrativ bilateral (contract administrativ) prin care, n limitele legii, se presteaz
activiti, n sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de
contencios administrativ, indiferent de categorie, pune n cauz autoritatea public,
interesul public, care sunt n conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes
legitim personal. De vreme ce raiunea principal de a fi a administraiei publice o
reprezint emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizeaz executarea
legii (actul normativ) sau face legea aplicabil la cazuri concrete (actul individual),
conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaz numai
drepturile i interesele legitime ale prilor, ca subiecte de drept privat, ci i modul de
exercitare a competenei de ctre autoritile publice, ca subiecte de drept public.
Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este aadar un
conflict i de ordine public, ceea ce reclam, cu necesitate, celeritate. Starea de
suspiciune, de incertitudine cu privire la legalitatea actului administrativ este o stare de
incertitudine i cu privire la principiul legalitii nsui, inclusiv al supremaiei
Constituiei cnd temeiul n drept al aciunii l reprezint texte din Constituie care au
fost nclcate prin actul administrativ dedus judecii.
Noua lege a contenciosului administrativ pstreaz sintagma se judec de
urgen dar mai adaug i cu precdere, ceea ce nseamn c dintre cauzele care
presupun procedur de urgen, litigiile de contencios administrativ au prioritate.

116
 n ce const, concret, procedura de urgen? n primul rnd procedura de citare a
prilor este, pentru unele litigii, accelerat, termenul fiind prescurtat la 48 de ore,
citarea fcndu-se prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a
informaiilor scrise.
n al doilea rnd instana va manifesta o mai mare exigen n legtur cu
exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi amnrile nejustificate pentru lipsa de
aprare, cererile de intervenie, administrarea probelor (care cel puin n cazul actelor
normative se rezum la compararea actului atacat cu textul de lege nclcat). Nu n
ultimul rnd instana are la ndemn puterea coercitiv a amenzilor judiciare, al cror
cuantum a fost majorat i reaezat pe alte baze, aplicabile n cazurile n care autoritatea
public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute.
Celeritatea nu este doar impus de instan prilor din dosar dar se impune chiar
nsi instanei, care are obligaia redactrii i motivrii hotrrilor n acelai regim de
urgen, n cel mult 5 zile de la pronunare.

7. Soluiile ce le poate da instana de fond

Avnd n vedere c prin noua lege a contenciosului administrativ se asimileaz

actelor administrative i contractele administrative, soluiile pe care instana de fond le
poate da trebuie analizate dup natura actului dedus judecii.
n cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare pstreaz linia
tradiional a contenciosului de plin jurisdicie, mbogit ns cu o nou dimensiune,
aceea de a dispune i asupra legalitii actelor civile care s-au ncheiat pe baza actului
administrativ anulat.
Astfel, n cazul admiterii aciunii, instana poate s dea urmtoarele soluii:
a) anularea n ntregime a actului administrativ;
b) anularea anumitor pri ale actului administrativ (mai ales n cazul actului
administrativ normativ);
c) rezolv problema efectelor juridice de natur civil;
117
 d) obligarea autoritii prte sa emit un act administrativ, sa elibereze un certi-
ficat, o adeverin sau orice nscris;
e) constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecaii;
f) obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse.
n cazul contractelor administrative, soluiile concrete pe care instana le poate da
sunt determinate de situaia de fapt i, firete, de dreptul aplicabil n spe. Soluiile pe
care instana le poate da, fr a fi limitative, sunt enumerate la art. 18 alin. 4 din lege:
instana poate:
dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
oblig autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este
ndrituit;
impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
oblig la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.
Obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat; Instana
poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se termenul de 30
de zile prevzut la art.24 alin.1; de asemenea, nimic nu mpiedic instana s hotrasc,
nc din aceast faz, c n cazul nerespectrii termenului de executare a hotrrii de
contencios administrativ, conductorul autoritii publice sau persoana vinovat de
emiterea actului vor fi obligai la plata amenzii de ntrziere prevzut la art.24
alin.2; despgubirile pentru ntrziere se pot acorda ns reclamantului numai n urma
unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite.
n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea
actului sau obligarea la rezolvarea cererii.
n cazul aciunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public,
reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz
118
completndu-i aciunea introductiv.
n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1
lit.c teza a doua), soluiile din dispozitiv pot viza:

(1) n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii

publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii
contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (aceste dou
soluii din dispozitiv nu sunt prevzute expres n lege, ns reies din faptul c instana
este competent s se pronune asupra litigiilor din fazele premergtoare contractului
administrativ, n temeiul art.8 alin.2), respectiv la ncheierea contractului.
(2) n faza posterioar ncheierii contractului anularea contractului (a),
obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii (b) sau suplinirea voinei acestora atunci
cnd interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despgubiri (d).
Penaliti de ntrziere. Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute sub
sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere (art.18 alin.5); este vorba de:
(a) obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritii
publice la ncheierea contractului administrativ, precum i impunerea unei pri a
contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii.
8. Recursul
i n materia recursului, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
pstreaz n mare aceleai reglementri din legislaia anterioar:
termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la pronunare sau de
la comunicare, dup cum partea recurent a fost sau nu prezent;
recursul este suspensiv de executare;
are caracter devolutiv ca i orice alt jurisdicie n dou grade;
se judec n procedur de urgen.
Conform art. 20 alin. (3) din lege, n cazul admiterii recursului, instana caseaz
cu reinere rejudecnd fondul litigiului, dac nu sunt motive de casare cu trimitere; n
119
cazul n care prima instan era necompetent material trimite cauza la instana
competent iar dac prima instan nu a judecat fondul, cauza se va trimite, o singur
dat, la aceast instan.
n ce privete procedura judecrii recursului n situaii deosebite, nsi unul din
iniiatorii legii, prof. Antonie Iorgovan, recunoate c textul legal, art. 21 din Legea nr.
554/2004, reglementeaz o procedur mai mult ipotetic, aproape imposibil de
realizat, motiv pentru care a i renunat la susinerea acestui articol; totui, dintr-un
concurs de mprejurri, textul final al legii conine i aceast reglementare, pe care nu o
vom comenta, lsnd jurisprudena s decid asupra utilitii sale.

9. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului.

Constituia Romniei, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului
instanelor de contencios administrativ i asupra ordonanelor Guvernului:
Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile
persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane
declarate neconstituionale.
n aplicarea acestei norme constituionale, legiuitorul stabilete procedura,
condiiile i regulile de urmat n realizarea acestui drept, care, dup cum vom arta,
presupune obligatoriu i invocarea excepiei de neconstituionalitate.
ntruct nu se poate concepe ca instanei de contencios administrativ s-i fie
ncredinate spre soluionare att problema de contencios administrativ, adic
aciunea pe fond, care are ca obiect cererea persoanei vtmate prin ordonan, ct i
soluionarea problemei de contencios constituional, adic excepia de
neconstituionalitate, Legea nr. 554/2004 stabilete c cel vtmat introduce aciune la
instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate
urmnd ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis sa isi urmeze propria
procedura, urmand ca instanta de fond sa solutioneze actiunea,chiar inainte de ase
pronunta Curtea Constitutionala. De altfel, n practica instanelor de contencios

120
administrativ i pn la apariia acestei legi, au aprut spee n care excepia de
neconstituionalitate a coincis cu obiectul aciunii n contenciosul administrativ.
n ipoteza n care o ordonan sau o dispoziie a acestei a fost declarat
neconstituional de ctre Curtea Constituional ca urmare a unei excepii ridicate ntr-o
alt cauz, persoana ce se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime
poate sesiza instana de contencios administrativ, fr parcurgerea procedurii prealabile,
data de referin de la care ncepe s curg dreptul la aciune fiind data publicrii n
Monitorul Oficial a Deciziei Curii Constituionale.
Aadar, sunt dou mari ipoteze, ipoteza unirii excepiei de neconstituionalitate
cu fondul aciunii n contenciosul administrativ i ipoteza introducerii aciunii n
contencios administrativ separat, dup ce s-a pronunat Curtea Constituional.
Dei legea nu prevede n mod expres, este limpede c n asemenea litigii calitatea
de prt o are Guvernul ca autoritate public emitent a actului ce face obiectul
controlului judiciar i, dup caz, constituional. Altfel cum ar putea hotrrea
judectoreasc s fie opozabil autoritii emitente a actului atacat i cum s-ar realiza
dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciului? Chiar i n ipoteza c paguba a
fost cauzat n mod nemijlocit i direct printr-un alt act administrativ, emis de o alt
autoritate public, n baza ordonanei constatate ulterior ca fiind neconstituional,
autoritatea ce a emis actul nu a fcut dect s respecte un act normativ de rang superior,
(asemntor situaiei cnd funcionarul respect un ordin scris al superiorului ierarhic)
astfel c Guvernul nu poate fi absolvit de orice rspundere.

10. Excepia de nelegalitate;

Excepia de nelegalitate este o noiune tradiional a dreptului administrativ, dar,

paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a reglementat-o n mod expres,
pn la Legea nr. 554/2004. n mod constant s-a admis c excepia de ilegalitate este o
aprare pe care o parte ntr-un proces o face mpotriva unui act administrativ ilegal ce
are inciden cu cauza (spea) respectiv. Tocmai de aceea, excepia de ilegalitate poate
121
fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti (att n cauzele civile,
ct i n cauzele penale) i de orice parte din proces, precum i, din oficiu, de instana
judectoreasc. S-a susinut de asemenea n doctrin c existena finelor de neprimire
specifice contenciosului administrativ nu reprezint un impediment n invocarea
excepiei de nelegalitate, pentru c nu este vorba despre o aciune n desfiinarea actului
ci doar un mijloc de aprare pentru a face actul neoperant ntr-o anumit cauz i numai
ntre prile respective.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ndeprtndu-se de tradiia
acestei instituii juridice, aduce o nou concepie, reglementnd excepia de ilegalitate pe
matricea oferit de Titlul V al Constituiei Romniei, consacrat Curii Constituionale,
care reglementeaz i regimul juridic al excepiei de neconstituionalitate. S-a afirmat n
doctrina recent c ne aflm n prezena unei situaii similare n cazul excepiei de
nelegalitate, ce presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege i c
soluia legiuitorului constituant n cazul excepiei de neconstituionalitate, n sensul
sesizrii pentru judecarea excepiei a instanelor specializate, se impune n baza
principiului analogiei legii.
Prin dispoziiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevzut c:
Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul
unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz,
instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va
sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent,
suspendnd cauza.
Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n
edin public, cu citarea prilor.
Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se
declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la
nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.

122
 n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea
actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama
de actul a crui nelegalitate a fost constatat.
Aceast nou viziune asupra excepiei de nelegalitate nu a ntrziat s provoace
reacii critice din partea unor autori care consider c dezavantajele noii reglementri
sunt mai pronunate dect aspectele pozitive ce s-au avut n vedere de ctre legiuitor.
Vom prezenta n continuare principalele critici aduse modificrilor instituite de noua
lege a contenciosului administrativ cu privire la excepia de nelegalitate.
Dac specific contenciosului administrativ a fost i este controlul direct de
legalitate al actelor administrative, exercitat de instanele judectoreti competente,
trstura caracteristic determinant a excepiei de nelegalitate rezida n faptul c
aceasta a reprezentat o forma de control indirect al actelor administrative.
Instanele judectoreti s-au considerat din totdeauna competente s examineze,
pe calea indirect a excepiei, legalitatea unor acte n virtutea unor texte legislative
exprese sau ca urmare a aplicrii principiilor generale de drept.
Prin noua reglementare aceast competen revine exclusiv instanelor
specializate, de contencios administrativ, instanele de drept comun avnd doar dreptul
de a le sesiza pe cele dinti. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfurat
n cadrul unui proces separat, prin derogare de la principiul de drept procesual potrivit
cruia judectorul aciunii este i judectorul excepiei.
Soluia legislativ aleas, de atribuire n competena exclusiv a instanelor de
contencios administrativ a excepiei de nelegalitate, este criticabil i pentru faptul c
ignor mprejurarea c soluionarea complet i unitar a unei cauze civile, comerciale,
penale sau de alt natur nu se poate realiza n condiii optime fr examinarea, de ctre
acelai judector, a tuturor problemelor de fapt i de drept ridicate, inclusiv a unor
excepii aflate ntr-o relaie indisolubil cu fondul procesului.
Ridicarea excepiei de ilegalitate conduce la o scindare artificiala a cauzei n dou
cauze, deduse judecii unor instane diferite, respectiv una de drept comun care se

123
suspend i cealalt de contencios administrativ, ceea ce conduce, n mod cert, la o
prelungire inutil a litigiului.
Se mai apreciaz c sfera controlului jurisdicional indirect al legalitii actelor
administrative, aa cum este delimitat de art. 4 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost
redus excesiv, doar la actele administrative unilaterale pe care una din pri i sprijin
aprarea i de care depinde soluionarea n fond a cauzei, pe cnd doctrina anterioar
avea n vedere att actele administrative individuale, ct i actele administrative
normative i operaiunilor materiale tehnice.
Pe de alt parte, n ipoteza admiterii excepiei de nelegalitate, actele
administrative de autoritate (individuale sau normative) i continuau existena, dar
aplicabilitatea lor era nlturat n privina participanilor la proces, fa de care
rmneau ineficiente.
Cu alte cuvinte, hotrrile judectoreti pronunate n astfel de situaii produceau
efecte juridice numai fa de pri (inter partes litigantes), ceea ce nseamn c era
posibil ca acelai act administrativ de autoritate sau faptele asimilate lui, declarate
nelegale de ctre instana de judecat de drept comun, s fie considerate legale n cadrul
altui proces civil sau penal.
Din formularea textului legal nu rezult ce anume soluie va pronuna instana de
contencios administrativ (care nu a fost sesizat cu o aciune direct n anulare a actului
administrativ), innd seama, desigur, de soluiile posibile conform art. 18 din lege. De
asemenea, nu se fac nici un fel de precizri referitoare la calitatea prilor i la
necesitatea citrii autoritii publice emitente, interesat s-i susin propriul act
administrativ i s participe la judecat spre a-i valorifica dreptul legitim la aprare, n
contradictoriu cu celelalte pri.
n fine, se consider c aplicarea noului regim juridic al excepiei de nelegalitate,
prin care este suprimat o prerogativ esenial a instanelor judectoreti de drept
comun, recunoscut n mod tradiional de doctrina i jurisprudena romn, chiar i n
perioadele de reglementare legislativ a instituiei contenciosului administrativ, nu va

124
contribui la nregistrarea unor rezultate notabile pe linia unei protecii juridice eficace a
drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor.
n realitate, prin noua reglementare a excepiei se va ajunge la aceeai finalitate,
adic la nlturarea actului administrativ nelegal din soluionarea cauzei, pe baza unei
hotrri irevocabile pronunat de instana de contencios administrativ, ceea ce implic,
indiscutabil, prelungirea nejustificat a procesului, n detrimentul prii interesate, ale
crei drepturi subiective i interese legitime ar putea fi satisfcute mai operativ prin
examinarea incidentului de ctre aceeai instan de drept comun.

11. Procedura executrii hotrrilor

Datorit faptului c vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic
cu privire la procedura executrii hotrrilor, opiniile au fost mprite iar soluiile
instanelor nu au fost ntotdeauna identice n cazuri similare.
Avnd n vedere c hotrrile judectoreti din contenciosul administrativ nu sunt
susceptibile de executare silit, nici n cazul anulrii, totale sau pariale, a actului
administrativ, i nici n cazul n care obligaia autoritii este de a face (s ncheie, s
nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin
sau orice alt nscris), legea trebuia s prevad soluii care s asigure msuri de
constrngere pentru ndeplinirea ntocmai i la timp a acestor obligaii.
n acest sens Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementeaz
expres faptul c hotrrile judectoreti, definitive i irevocabile, soluionate pozitiv,
prin admiterea aciunilor, constituie titluri executorii. Per a contrario, n cazul
respingerii aciunii, hotrrea, definitiv i irevocabil, nu constituie titlu executoriu. O
singur excepie exist de la aceast regul i ea privete obligarea conductorului
autoritii la plata amenzii judiciare n cazul nedepunerii la termen a documentaiei
solicitate de instan, fapt care rmne i trebuie sancionat indiferent dac aciunea
este admis sau nu.

125
 Este pentru prima dat n Romnia cnd o lege a contenciosului administrativ
merge att de departe nct s reglementeze efecte erga omnes ale unei hotrri
judectoreti, reglementare care ns este n deplin concordan cu caracterul de ordine
public al litigiilor care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ.
Executarea hotrrilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe
etape, fiecare etap avnd propriile mijloace de constrngere:
a) hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil constituie titlu executor, i
trebuie executat fie n termenul stabilit de instan n dispozitiv, fie n 30 de zile de la
pronunare (sau de la comunicare, n cazul prii lips soluie din dreptul comun
procesual care completeaz textul legal).
b) hotrrile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I (actele autoritilor centrale), respectiv n
Monitoarele de jude (actele autoritilor locale sau judeene), la iniiativa instanei sau a
reclamantului, fiind scutite de taxe de publicitate.
Consideram benefica aceast reglementare, ateptat de toi de mult vreme, ns
considerm criticabile anumite aspecte, si anume: faptul ca publicarea este facultativ,
i nu obligatorie; ori se tie, din experiena practic, c tot ce este facultativ n dreptul
nostru tinde s nu fie aplicat considerm c solicitarea publicrii trebuia impus
obligatoriu instanei pentru a avea sigurana aplicrii acestei dispoziii. Pe de alt parte,
reclamantul nu are interes n publicarea hotrrii, odat ce i-a rezolvat problema;
interesul publicrii este unul public, fiind ntemeiat pe imperativul ca i alte persoane,
afectate de dispoziiile actului administrativ, s cunoasc faptul c el a fost anulat i c
pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun; n aceast ordine de idei, doar o
structur public poate urmri realizarea acestui interes public; (2) publicarea n
Monitoarele de jude nu va avea efectul scontat cunoaterea hotrrii de ctre toi cei
interesai, datorit gradului sczut de acoperire a acestora i a distribuirii deficitare; dou
soluii pot fi identificate aici: fie publicarea hotrrii tot n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I sau ntr-o parte special (a), fie publicarea obligatorie a

126
Monitoarelor judeene n mod unitar, pe un singur site de internet1, fie al Ministerului
Justiiei fie al Ministerului Administraiei i Internelor, concomitent cu introducerea lor
ca parte distinct n programele de legislaie aflate pe pia (obligaie care poate fi
impus prin lege) (b).
c) executarea silit este necesar n primul rnd n cazul hotrrii de
obligare a autoritii publice la rezolvarea cererii, indiferent dac aceasta dubleaz
hotrrea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotrrile de anulare a actului
administrativ i n acelai timp de obligare a autoritii publice la emiterea unui alt
act sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i hotrrile date n urma
tcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit.
ntr-o prim faz a neexecutrii, persoanei obligate, sau, n lipsa acesteia,
conductorului autoritii publice i poate fi aplicat ameda pentru ntrziere, valoarea ei
fiind dubl fa de cea a amenzi aplicate de instan pentru necomunicarea actelor
necesare judecrii dosarului (art.13 alin.4), i anume 20% din salariul minim brut pe
economie, pe zi de ntrziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea
daunelor pentru ntrziere, care vor fi pltite din bugetul autoritii publice, urmnd a fi
imputate funcionarului public vinovat de neexecutare, n temeiul art.72 din Statutul
funcionarilor publici. Autoritatea public poate ns solicita introducerea forat n
cauz a funcionarului vinovat, astfel nct acesta s fie obligat direct prin hotrre la
plata daunelor cuvenite reclamantului.
n al doilea rnd, amenda i despgubirile pentru ntrziere sunt utile n cazul
aciunii n anulare cnd s-au acordat despgubiri, fiind menit a impulsiona plata
despgubirilor de ctre autoritatea public i a nfrnge rezistena acesteia.
Despgubirile pentru ntrziere se vor aduga la despgubirile pentru daunele cauzate
prin actul administrativ, cumulndu-se n beneficiul reclamantului.
A doua faz a neexecutrii, care presupune deja c persoana responsabil a fost
obligat la amend pentru ntrziere, permite reclamantului sau instanei din oficiu
sesizarea Ministerului public pentru nceperea urmririi penale, n considerarea

127
infraciunii prevzute la art.24 alin.3. Hotrrea de obligare la amend (i despgubiri)
trebuie s fie definitiv i irevocabil pentru a se face plngere penal.
Aciunea n regres: dac cel obligat la plata amenzii i a despgubirilor pentru
ntrziere este conductorul autoritii publice, el se poate ndrepta cu aciune n regres
contra funcionarului public sau salariatului vinovat de ntrzierea n executare.
Legea face trimitere la legislaia special n materie, Statutul funcionarilor
publici, prin urmare se pune problema dac aciunea n regres poate fi exercitat n
temeiul art. 72 lit.c) din Statut, n condiiile n care acesta vorbete despre rspunderea
civil pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de comitent,
unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile, prin
urmare despre paguba adus bugetului instituiei, nu despre amenzi pltite de
conductorul acesteia, ca persoan fizic. Considerm c legea contenciosului
administrativ extinde rspunderea civil a funcionarului public i la astfel de cazuri,
fiind o modificare expres a legii speciale n materie, deci art.72 este aplicabil.
Executarea hotrrilor de contencios administrativ este, pe de alt parte, o
atribuie de serviciu a funcionarului public care activeaz n domeniul ce face obiectul
actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvat, prin urmare
neexecutarea hotrrii de contencios administrativ constituie abatere disciplinar, i
atrage rspunderea disciplinar a funcionarului, n temeiul art.65 din Statut.
Funcionarul public se poate ns apra invocnd ordinul scris, primit chiar prin e-mail
de la conductorul autoritii publice sau al unui departament. n cazul salariailor, este
evident c se va declana un litigiu de dreptul muncii.
d) n cazul contractelor administrative, amenda i despgubirile pentru ntrziere n
executare pot fi aplicate (acordate) n cazul obligrii autoritii publice la emiterea unor
acte sau efectuarea unor operaiuni n faza prealabil ncheierii contractului , sau chiar la
ncheierea contractului , respectiv n cazul obligrii uneia din prile contractului la
ndeplinirea unei obligaii , i, n fine, atunci cnd o parte este obligat la plata unor
despgubiri .

128
 CAPITOLUL IX
PROCEDURA SUSPENDARII ACTULUI

Obiectivele temei :
Intelegerea si insusirea institutiei suspendarii, pe cale judiciara a actului
administrativ considerat nelegal, justificarea, in fenomenologia juridica a
acestei suspendari, Competena de judecare a cererii de suspendare;
procedura judiciara privind suspendarea , Suspendarea ca accesoriu al
aciunii n faa instanei de contencios administrativ caile de atac contra
hotararii de suspendare

1. Precizari prealabile
Suspendarea actelor juridice reprezint operaiunea juridic de ntrerupere
vremelnic a efectelor acestora. Cum n privina actelor administrative funcioneaz
principiul executrii din oficiu, suspendarea ne apare ca o situaie de excepie, care poate
fi de drept atunci cnd legea o prevede, sau judectoreasc, dar n limitele i
condiiile prevzute de lege.

129
 n mod tradiional normele contenciosului administrativ cuprind reglementri cu
privire la instituia suspendrii actului administrativ atacat.
Actuala lege a contenciosului administrativ precizeaz n mod expres posibilitatea
suspendrii unui act administrativ, de ctre instana de contencios administrativ
competent s judece aciunea principal, chiar i nainte de introducerea aciunii.
Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie s fie solicitat prin cerere formulat fie
de persoana vtmat, fie de Ministerul Public pentru o cauz de interes public.
De asemenea legea prevede i situaia suspendrii de drept, ntr-un caz singular,
cel al exercitrii tutelei administrative de ctre prefect.
Judecarea cererii de suspendare se face n regim de urgen, cu citarea prilor,
instana pronunndu-se printr-o ncheiere sau sentin dup caz, executorie de drept.
Sentina sau ncheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacat cu recurs n
termen de 5 zile de la pronunare.
Legea contenciosului administrativ menine formularea tradiional a condiiilor
n care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: n cazuri bine justificate
i pentru prevenirea unei pagube iminente. Suntem n faa a dou condiii ce trebuie
ndeplinite cumulativ i care se determin una pe alta.
O alt observaie ce se impune a fi fcut este determinarea mai exact, prin noua
lege, a duratei suspendrii, fa de reglementarea anterioar, care lsa loc la diferite
interpretri.
Astfel, n cazul cererilor de suspendare formulate naintea introducerii aciunii
propriu-zise de contencios administrativ, instana poate suspenda actul pn la
pronunarea instanei de fond, iar n cazul n care solicitarea suspendrii se face prin
aciunea principal sau pe durata judecrii pe fond, instana va putea dispune
suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a
cauzei.

2. Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile.

130
 Actele administrative sunt executorii din oficiu i prin ele nsele, adic nu necesit
intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie. Datorit acestui
specific, devine necesar suspendarea lor, atunci cnd sunt contestate din punct de
vedere al legalitii, i cnd prin executarea lor ar putea provoca o pagub persoanelor
fizice sau juridice protejate prin instituia contenciosului administrativ.
n dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea
actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odat cu introducerea recursului
administrativ sau a aciunii n justiie; suspendarea la cerere, ns tot de drept, n unul
din aceste dou cazuri; suspendarea judectoreasc, la cerere, nainte de introducerea
cererii n anulare, odat cu aceasta sau dup pornirea procesului.
Astfel, n principiu, n Frana, introducerea recursului administrativ nu are ca
efect suspendarea execuiei actului atacat. Excepiile de la principiu trebuie s fie
prevzute n mod expres. Dimpotriv, n Germania, recursul administrativ este un
obstacol n calea executrii actelor care impun obligaii, precum i a celor care restrng
drepturi. Excepiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de
administraie, care poate ordona, dac un interes public sau privat o cere, executarea
imediat a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot
pentru raiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. n Suedia i
Norvegia recursul nu paralizeaz execuia actului dect dac organul de recurs decide n
acest sens, la fel se ntmpl i n Elveia, cu excepia actelor ce oblig la prestaii
pecuniare, ntotdeauna suspendate.
Fiecare sistem are avantaje i dezavantaje. Sistemul suspendrii de drept
ncurajeaz pe acei care urmresc ca actul s fie aplicat cu ntrziere, fr a se
inteniona cu adevrat declanarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativ,
adic lsat la aprecierea instanei, are dezavantaje nscute tocmai din aceast putere
discreionar a instanei, care poate refuza suspendarea, dei se impune acordarea ei (pe
de alt parte, o hotrre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacat, la
instana superioar, deci exist modaliti de reformare a ei).

131
 n ce ne privete, considerm c acest din urm sistem, de suspendare
judectoreasc, este cel mai puin defavorabil dac avem n vedere ambele pri
administraia i particularii, cu condiia ca suspendarea s poat fi cerut oricnd dup
emiterea actului vtmtor, adic nainte de introducerea aciunii, odat cu ea sau n
cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacr, ca regul general, suspendarea
judectoreasc, la cerere, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n
faa instanei de contencios administrativ.

3. Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ.

Este o suspendare judectoreasc, facultativ, admisibil dup introducerea
recursului administrativ prealabil, i care dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond.
Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelai
scop ca i procedurile administrativ jurisdicionale, reglementate prin legi speciale,
considerm c dispoziiile art.14 i 15 se aplic i n cazul contestrii actelor
administrativ jurisdicionale, aducnd ca argument, n acest sens, i practica instanei
noastre supreme ntemeiate pe vechea lege.
Soluia aleas de legiuitor este criticabil sub aspectul duratei suspendrii, ea
ncurajnd recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei aciuni n contencios
administrativ. Astfel, persoana interesat s obin o psuire de la executarea actului
administrativ, solicit, dup introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia,
i nu mai intenteaz aciunea n faa instanei de contencios administrativ. Obine, astfel,
un rgaz de 30 de zile ct dureaz soluionarea recursului, la care se adaug 6 luni
termenul de intentare a aciunii.
Corelativul ar fi fost ncetarea de drept a suspendrii la un anumit termen, mai
scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluionarea (explicit sau tacit) a
recursului administrativ, perioad suficient pentru a deslui inteniile persoanei
vtmate; n acest caz, reclamantul, cunoscnd faptul c suspendarea actului expir n

132
30 de zile, ar fi mai diligent n intentarea aciunii n faa instanei de contencios
administrativ.
n situaia dat, prin urmare, un rol decisiv au instanele de contencios
administrativ, care trebuie s aprecieze cu obiectivitate aparena de ilegalitate a actului
administrativ, i s hotrasc suspendarea actului cu mare atenie i numai n acele
cazuri n care ea se impune cu eviden.
Trebuie subliniat c suspendarea dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond,
adic n prim instan, nu i pe parcursul soluionrii recursului.
Hotrrea instanei va fi o sentin (art.14 alin.4), deoarece este vorba de o
aciune de sine stttoare, nu accesorie uneia n anulare.
4. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios
administrativ.
Odat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei,
reclamantul solicit i suspendarea actului administrativ.
Legtura indisolubil dintre aciunea principal n anulare i cea accesorie de
suspendare a actului rezult din formularea art.15 i confirm practica anterioar
anului 2004, consacrat prin decizii ale instanei noastre supreme, care a statuat c, n
cazul renunrii reclamantului la aciunea principal, cererea de suspendare rmne fr
obiect, i va fi respins pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat i de faptul c
hotrrea instanei asupra cererii de suspendare va fi o ncheiere, nu o sentin.
Practica judectoreasc anterioar este aplicabil i n prezent: motivele
suspendrii trebuie s apar, de la prima vedere, ca fiind temeinice, s creeze de la
nceput o ndoial asupra legalitii actului contestat, i s fie cuprinse n
considerentele hotrrii.
Trebuie subliniat c cererea de suspendare poate fi formulat separat, pe tot
parcursul judecrii fondului, ns suspendarea poate fi dispus de instan pn la
soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, adic pn la expirarea termenului de
recurs sau soluionarea recursului.

133
 Aceast soluie vine s acopere ntr-o anumit msur golul lsat de
inadmisibilitatea cererii de suspendare n recurs, inexplicabil dac avem n vedere
faptul c motivele de suspendare ar putea aprea i dup soluionarea fondului; astfel,
titularul autorizaiei de construcie ateapt s taie copacii de pe terenul construibil pn
cnd cauza este judecat pe fond, ns soluia de respingere a aciunii n anulare justific
o anumit ncredere n soluionarea similar a recursului, ce-l poate determina s treac
la fapte, n condiiile n care pstrarea spaiului verde este un motiv temeinic de
suspendare a actului administrativ din perspectiva comunitii locale. n aceast
situaie, dac aciunea n anulare a fost respins, introducerea cererii de suspendare este
inadmisibil n recurs, soluie legal pe care o considerm deosebit de criticabil.
Iniiatorul legii afirm c un alt corelativ este recursul n situaii deosebite,
reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita i suspendarea actului;
considerm c aceast concluzie nu se desprinde din lege, recursul n situaii deosebite
fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepia termenului de intentare i a
motivaiei intentrii, i, n plus, el nu descrie o situaie ce poate interveni n practic, ci
una ipotetic, teoretic, dup cum recunoate i iniiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa
este nul, impunndu-se chiar abrogarea.
5.Calea de atac contra hotrrii de suspendare.
n temeiul vechii legi, practica judectoareasc a fost inconsecvent n
problema naturii juridice a hotrrii de suspendare: ncheiere sau sentin. Curtea
Suprem de Justiie s-a pronunat la nceput n sensul c ncheierea prin care se admite
sau respinge cererea de suspendare actului administrativ atacat nu este supus, separat,
nici unei ci de atac, ci, fcnd aplicarea regulilor din C. Pr. Civ. (art.282 i 316), doar
odat cu hotrrea asupra fondului. Ulterior, practica instanei noastre supreme a luat o
alt turnur, statund printr-o decizie n interesul legii c este susceptibil a fi atacat
cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii
actului administrativ formulat n cadrul aciunii principale, ct i hotrrea prin care o
atare cerere este soluionat separat, aceasta fiind practica ulterioar.

134
 Noua lege nu rezolv foarte clar problema, statund c suntem n prezena fie a
unei ncheieri, fie a unei sentine, dup caz. Explicaia iniiatorului este ns aceea c
este vorba de sentin atunci cnd cererea de suspendare este introdus separat, n
temeiul art.14, i de ncheiere atunci cnd cererea este accesoriu aciunii n anulare
(art.15).
Att sentina, ct i ncheierea, vor putea fi atacate cu recurs, n termen de 5 zile
de la pronunare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii
de suspendare produce efecte juridice i pe parcursul soluionrii recursului.
Sintetiznd, dup efectuarea recursului administrativ se poate solicita i acorda
suspendarea pn la soluionarea fondului, pe cnd n cazul aciunii accesorii, se poate
solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
6. Competena de judecare a cererii de suspendare
Aceasta competenta aparine instanei competente s judece fondul litigiului,
fiind inadmisibil alegerea unei alte instane competente teritorial atunci cnd
aciunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, i ulterior aciunea n
anulare).
Prin urmare, opiunea realizat de reclamant la intentarea aciunii n suspendare
este
obligatorie i pentru aciunea n anulare.
O alt situaie este aceea cnd dou persoane diferite atac acelai act
administrativ, una alegnd instana de la domiciliul su, alta instana de la sediul
autoritii publice. n acest caz, dac este vorba de un act individual, suspendarea se
judec n funcie de motivele invocate de fiecare persoan, actul putnd fi suspendat de
la executare numai n ceea ce privete persoana a crei cerere este admis, adic parial.
n fine, o precizare foarte important este aceea c, dac prin lege special se
prevede o alt instan competent s judece cererea de anulare a actului administrativ,
dispoziiile ei prevaleaz, fiind aplicabile i cererii de suspendare.

135
 7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este
supus unor anumite condiii:
a) poate viza doar acte normative;
b) este ntemeiat doar atunci cnd prin actul normativ se perturb grav activitatea
unui serviciu public administrativ de importan naional (inexplicabil, nu i local);
c) este ntemeiat pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vtmat,
fiind, prin urmare, obiectiv;
d) este independent de aciunea n anularea actului administrativ normativ.
n primul rnd, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atta vreme ct
persoana juridic de drept public sau privat care administreaz acel serviciu public de
importan naional are posibilitatea i interesul de a aciona ea nsi pentru anularea
actului administrativ normativ, i, odat cu recursul administrativ sau cu intentarea
aciunii n anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; n acest caz, exist
att un interes public pentru meninerea serviciului public, ct i un drept subiectiv al
acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele dou se
suprapun, fiecare n parte justificnd aciunea n anulare i cea pentru suspendare.
n al doilea rnd, ne ntrebm ce sens are suspendarea actului administrativ dac
nu se solicit totodat anularea actului administrativ, tiut fiind faptul c Ministerul
public poate intenta aciunea n anulare fr a parcurge recursul administrativ
prealabil? Din textul legal nu rezult nicidecum legtura cererii de suspendare cu
aciunea n anulare, aa cum susine iniiatorul legii.
De asemenea, atunci cnd Ministerul public acioneaz n numele unei persoane
fizice sau juridice vtmate, aciunea n anulare este una ntemeiat pe ilegalitatea
subiectiv a actului, pe cnd cererea de suspendare reglementat de art.14 alin.3 este
una pe temei obiectiv, al interesului public major; n consecin, nu este admisibil
introducerea de ctre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ
normativ ce vatm drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aa cum
susine iniiatorul legii.

136
 8. Suspendarea de drept a actului administrativ.
n temeiul unor dispoziii ale legii contenciosului administrativ, dar i a unor
legi speciale, introducerea aciunii n contencios administrativ poate avea ca efect
suspendarea de drept a actului administrativ atacat.
Este cazul contenciosului obiectiv declanat la iniiativa Prefectului sau a
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (art.123 din Constituie, respectiv art.3
alin.3 din Legea nr.554/2004).
De asemenea, n temeiul Legii nr.215/2001, hotrrea de dizolvare a consiliului
local sau ordinul de constatare a dizolvrii consiliului sunt suspendate de drept n
momentul intentrii aciunii de ctre consilierii interesai .
Justificarea acestei opiuni a legiuitorului, ce are n vedere faptul c prin astfel de
aciuni se apr legalitatea obiectiv i buna funcionare a administraiei publice, nu
scap criticilor, deoarece se creeaz o situaie favorizat, n care reclamantul nu trebuie
s motiveze n nici un fel necesitatea suspendrii, iar aplicarea n practic a acestor
dispoziii poate duce la abuzuri cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, n
mod icanator, introduce aciuni n contencios administrativ, blocnd astfel activitatea
autoritilor administraiei publice locale n care activeaz demnitari de alt orientare
politic.
Din pcate, n cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluii
diferite prin lege, ntruct suspendarea de drept este impus prin Constituie situaie
n aceeai msur criticabil, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a
stabili doar principii de funcionare, nu de a intra n detaliu i a reglementa exhaustiv
anumite instituii de drept.
n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, ns, considerm necesar i
posibil modificarea legii n sensul n care i aceast autoritate s fie obligat s-i
justifice cererea de suspendare adresat instanei de contencios administrativ.

137
 CAPITOLUL X.

INTRODUCEREA N CAUZ A FUNCIONARULUI PUBLIC

VINOVAT DE EMITEREA/ELABORAREA ACTULUI ADMINISTRATIV.

Obiectivele temei:
Insusirea cunostintelor privind caracteristicile aciunii avand ca
obiect introducerea in cauza a functionarului public precum si chemarea
n garanie a superiorului ierarhic; Rspunderea persoanei fizice vinovate
prin aciune n regres, potrivit dreptului comun

1. Sediul materiei. Art. 16 al legii contenciosului administrativ permite

chemarea n judecat i a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul
ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim, ns numai n cazul n care se solicit plata
unordespgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea
se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu
autoritatea public respectiv. La rndul ei, persoana acionat astfel n justiie l poate
chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze
sau s nu elaboreze actul.
Legitimarea procesual special reglementat de acest text legal privete
persoane fizice care au contribuit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la emiterea
actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

138
 2. Caracteristicile aciunii.

a) Textul vizeaz persoane fizice care au elaborat, emis sau ncheiat actul, prin
urmare legea acoper att sfera funcionarilor publici, ct i pe cea a demnitarilor, dar
i personalul angajat cu contract de munc n autoritile publice sau n serviciile
publice.
b)Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la
redactarea actului administrativ, dar nu au semnat n final acest act cei care au emis
avize, acorduri, cei care au fcut propunerea n vederea emiterii actului, cei care au
participat n comisia de licitaie, cei care au contrasemnat actul, etc. Rspunderea lor
se angajeaz de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului
administrativ de exemplu, emiterea unei autorizaii de construcie pe un teren mai
mare dect are n proprietate beneficiarul, nclcnd dreptul de proprietate al altei
persoane.
c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizai cei care semneaz actul
administrativ, n baza competenei legale, determinnd calitatea de emitent pentru
autoritatea public pe care o reprezint. Aici intervine o rspundere derivat din
atribuiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ,
urmnd ca,n cazul ncare actul a fost elaborat ilegal, el s solicite instanei
introducerea n cauz i a persoanei care a elaborat actul, pentru a rspunde solidar cu
aceasta.
d) ncheierea se refer la manifestarea de voin prin care autoritatea public
devine parte a unui contract administrativ, i ea poate fi un act administrativ distinct
(hotrrea consiliului local, spre exemplu), prin care se aprob un contract
administrativ. Rspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe
ori, ncheie contractele administrative, va fi angajat pe principiul solidaritii, cu
exceptarea celor care nu au participat la edin sau au votat mpotriv.
e) n fine, poate fi acionat n instan i persoana fizic care a semnat (n
solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea,
139
persoana responsabil pentru tcerea administraiei, care este cea nsrcinat cu
rspunsul n termen la petiii (conductorul autoritii publice, n temeiul art.4 din
Ordonana Guvernului nr.27/2002, n solidar cu eful compartimentului care avea
competena de a rezolva petiia art. 13 sau cu eful compartimentului de relaii cu
publicul, dac petiia nu a fost repartizat corespunztor art.6).
f) Rspunderea persoanei fizice poate fi angajat dac se solicit plata unor
despgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru
ntrziere, prin urmare ea este inadmisibil n aciunea care are ca obiect exclusiv
anularea actului.
Constatm c activarea calitii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate
de emiterea (elaborarea, ncheierea) actului aparine, n principiu, reclamantului, care,
de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovat, ci doar
semnatarul actului; prin urmare, aa cum s-a ntmplat i pe baza vechii legi, n unele
procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar n altele el este interesat doar
de obinerea despgubirilor, nu i de cine le pltete; de asemenea, n unele cauze
instana poate hotr obligarea funcionarului la despgubiri, pe cnd n altele,
utilizndu-i puterea discreionar conferit de lege, poate respinge acest capt de
cerere, oblignd doar autoritatea public, situaii inechitabile i inexplicabile din punct
de vedere al principiului egalitii tuturor n faa legii.
Se favorizeaz, n acest fel, din pcate, plata din bugetele publice a unor greeli
personale, fr ca efectul educativ al condamnrii s se produc, fiind astfel
ncurajat lipsa de responsabilitate att n rndul demnitarilor publici, ct i a
funcionarilor publici.
Considerm c se impune, de lege ferenda, instituirea obligaiei pentru instan de
a introduce forat n proces persoana fizic vinovat, identificarea ei fiind realizat pe
baza informaiilor solicitate autoritii publice, iar n cazul n care aceste infomaii nu
sunt comunicate, va rspunde persoana semnatar a actului.

140
 n cazul funcionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea
public poate, n baza dreptului comun procesual, s cear intervenia forat a
funcionarului n cauz, pentru ca hotrrea s-i fie opozabil; din coroborarea
dispoziiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999
statutul funcionarilor publici rezult c intervenia forat a funcionarului este
necesar, ntruct recuperarea sumelor pltite cu titlu de daune se face direct n baza
hotrrii de contencios administrativ rmas irevocabil, fr a fi nevoie de
introducerea de ctre autoritatea public a unei aciuni n regres.
Consilierii locali sau judeeni rspund n nume propriu, pentru activitatea
desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului
din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. n procesul-verbal al edinei
consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va meniona
n mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul aleilor
locali).
n fine, pentru persoanele angajate cu contract de munc, exist rspunderea
patrimonial reglementat de art.270 C. Muncii.
g) Sintetiznd, pe baza unui exemplu concret, putem spune c hotrrea ilegal a
unui consiliu local atrage rspunderea n solidar a membrilor consiliului care au votat
pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum i a funcionarilor vinovai de
elaborarea proiectului de hotrre. n condiiile refuzului reclamantului sau a instanei
de a introduce n cauz funcionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile rspunderii civile
a funcionarului public sau a salariatului, iar n cazul aleilor locali, Legea statutului
aleilor locali nr.393/2004, care, din pcate, nu prevede forme specifice de rspundere
civil.
3. Chemarea n garanie a superiorului ierarhic, justificat n mod corect n
lege ca fiind ntemeiat pe faptul c s-a primit un ordin scris, este n concordan cu
soluia promovat de Statutul funcionarilor publici, care, n art.43 alin.2, prevede
posibilitatea funcionarului inferior de a refuza, motivat, ndeplinirea dispoziiilor date

141
de funcionarul superior, atunci cnd le consider ilegale; el va fi, ns obligat s
execute dispoziia, dac, n urma refuzului, primete un ordin scris din partea
superiorului. Executarea nu l face rspunztor pe el, ci pe superiorul ierarhic.
O omisiune a legii face ca acest alineat s vorbeasc doar de elaborarea actului,
nu i de emiterea sau de ncheierea lui, ns dispoziiile sale trebuie interpretate n
spiritul ntregului articol, ca incluznd i aceste situaii.

4. Chemarea n judecat a funcionarului public se face odat cu aciunea n

despgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii aciunii n anulare sau n
obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerut pe cale principal,
ulterior judecrii cererii de anulare, atunci cnd despgubirile nu au putut fi cunoscute
la data judecrii cererii n anulare, sau n faa instanei de contencios administrativ,
atunci cnd nu se dorete anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem c
nu este admisibil chemarea n judecat a funcionarul public pe calea unei aciuni
principale cu acest singur obiect.
5. Rspunderea persoanei fizice vinovate prin aciune n regres, potrivit
dreptului comun (art.26 din lege), i atunci cnd nu aduce la ndeplinire dispoziiile
hotrrii judectoreti de contencios administrativ, iar conductorul autoritii publice
este obligat de instan la plata unei amenzi de ntrziere, sau atunci cnd, pe acelai
motiv, reclamantul solicit acordarea daunelor pentru ntrziere, n condiiile art.24
alin.2) din lege.

***

142
 BIBLIOGRAFIE DE REFERIN:

I. Tratate i cursuri de drept administrativ

1. Valentin I. Prisacaru: Actele si faptele de drept administrativ -

Ed.Lumina Lex, Bucuresti, 2001.
2. Valentin I. Prisacaru: Contenciosul administrativ roman - Ed ALL,
Bucuresti 1994.
3. Iuliana Riciu: Procedura contenciosului administrativ - Ed. Hamangiu,
Bucuresti 2009
4. Mircea Preda: Drept administrativ : Partea generala Ed. Lumina Lex,
Bucuresti 2000
5. Corneliu Manda: Drept administrativ : Tratat elementar Ed. Lumina
Lex, Bucuresti, 2001
6. Ioan Alexandru: Drept administrativ comparat. - Ed. Lumina Lex,
Bucuresti, 2000.
7. Verginia Vedinas: Drept administrativ. Editia a IV-a revazuta si actualizata
Ed. Universul juridic, Bucuresti, 2011.
8. Eugen Popa: Mari institutii ale dreptului administrativ : Curs
universitar / - :Ed.Lumina Lex, Bucuresti, 2002.

143
9. Antonie Iorgovan: Tratat de drept administrativ - Editia a 2-a, revazuta
si adaugita. - Ed. Nemira, Bucuresti 1996.
10. Valentin I. Prisacaru: Tratat de drept administrativ roman : Partea
generala. Editia a 2-a, revazuta si adaugita - :Ed. All, Bucuresti, 1996.
11. Valentin I. Prisacaru: Tratat de drept administrativ roman : Partea
generala - : Ed.Lumina Lex, Bucuresti, 1993.

144