REFLEXES ACADMICAS PARA SUPERAR

A MISRIA E A FOME
II CONFERNCIA INTERNACIONAL ASAP-BRASIL
25 a 26 de agosto de 2016
Universidade Presbiteriana Mackenzie So Paulo/SP, Brasil.

Mack
Pesquisa
Comisso organizadora:
Dra. Clarice Seixas Duarte (UPM)
Dr. Arthur Roberto Capella Giannattasio (UPM)
Ms. Susana Mesquita Barbosa (UPM)
Dra. Geisa de Assis Rodrigues (UPM)
Dra. Maria Lucia Indjaian Gomes da Cruz (UPM)
Ms. Flvio Leo Bastos Pereira (UPM)

Coordenao Cientfica:
Dra. Clarice Seixas Duarte(UPM)
Dr. Arthur Roberto Capella Giannattasio (UPM)
Dra. Ines Virginia Prado Soares (MPF/SP)
Dra. Thana Campos (University of Ottawa)

Discentes do Programa de Ps-GraduaoStricto Sensuem Direito Poltico

e Econmico - UPM, membros da Comisso de Trabalhos:
Mestrado: Juliana Leme Faleiros
Doutorado: Luiz Ismael Pereira

Desenvolvimento do site
(https://sites.google.com/site/conferenciaasapbrasil/home):
Luiz Ismael Pereira

Financiamento:
CAPES - Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
Fundo Mackenzie de Pesquisa

Rua Machado de Assis, 10-35

Vila Amrica | CEP 17014-038 | Bauru, SP
Fone/fax (14) 3313-7968 | www.canal6.com.br

R3326 Reflexes acadmicas para superar a misria e a fome / Clarice Seixas Duarte et al.
(orgs). - - Bauru, SP: Canal 6, 2016.
467 p. ; 23 cm.

ISBN 978-85-7917-382-0

1. Direito ambiental - Brasil 2. Polticas pblicas e sociais. I. Duarte, Clarice

Seixas. II. Giannattasio, Arthur Roberto Capella. III. Pereira, Flvio de Leo Bastos.
IV. Rodrigues, Geisa de Assis. V. Pereira, Luiz Ismael. VI. Cruz, Maria Lcia Indjaian
Gomes da. VII. Ttulo.

CDD: 361.61

Copyright Canal 6, 2015

 Sumrio

Apresentao........................................................................................................... 8

Os desafios do Ministrio Pblico Federal na defesa da escola indgena

intercultural e emancipadora................................................................................ 13
Geisa de Assis Rodrigues
Erradicao da fome e eroso da biodiversidade: uma relao causal que
conduz ao dilema de segurana............................................................................. 37
Douglas de Castro
Integration and Education Policy Impacts on Poverty?...................................... 67
Richard Race
University based drop-in legal advice services in the UK; widening access
to justice and tackling poverty............................................................................. 83
Alan Russell

GRUPO DE TRABALHO I - DIREITO A EDUCAO E COMBATE POBREZA

1. Acesso educao infantil como corolrio de direitos humanos: via

de acesso para o desenvolvimento pleno e o combate pobreza................... 99
Ana Claudia Pompeu Torezan Andreucci
Michelle Asato Junqueira
Felipe Cesar J. M. Reblo
2. A educao distncia no sistema carcerrio brasileiro: um novo
caminho para o enfrentamento da desigualdade e pobreza........................114
Grasielle Borges Vieira de Carvalho
Juliana Vital Rosendo
Eduardo Santiago Pereira
3. O direito educao infantil no Brasil: desafios da implementao e
potenciais para a reduo das desigualdades e superao da pobreza........ 125
Nathalie Reis Itabora

4
4. A contribuio da Universidade para o acesso da populao de baixa
renda no servio pblico............................................................................ 154
Eduardo Santiago Pereira
Grasielle Borges Vieira Carvalho
5. Uma abordagem jurdico-institucional da poltica pblica de
democratizao de acesso ao ensino superior a partir do seu quadro
de referncia............................................................................................... 163
Wilson Macedo Siqueira
Juliana da Silva Dias
6. Polticas Pblicas de Educao Bsica para as comunidades
quilombolas: iniciativas e estratgias para o combate pobreza............... 175
Ana Carolina Esposito Vieito
Gianfranco Faggin Mastro Andra

GRUPO DE TRABALHO II - SOLUES INSTITUCIONAIS PARA

QUESTES DE SADE PBLICA E MUDANAS CLIMTICAS

7. A atuao do Poder Judicirio no acesso ao Sistema nico de Sade

(SUS): O caso do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo..................... 191
Edson Joaquim Raimundo de Araujo Jnior
8. A favela: o ponto de encontro de problemas econmicos (pobreza), de
meio ambiente e de sade pblica, e de solues polticas e institucionais.....213
Ariel Salete de Moraes Junior
9. O (Des) Financiamento da sade no federalismo brasileiro: as
relaes intergovernamentais e suas implicaes sobre a poltica
pblica de sade......................................................................................... 226
Maykel Pononi
10. O surto do zika vrus no Brasil e a relao com o saneamento bsico......... 243
Lucelaine dos Santos Weiss Wandscheer
Allesandra Ribeiro Melo
Cleverson Aldrin Marques

5
GRUPO DE TRABALHO III - ACESSO JUSTIA E COMBATE POBREZA

11. Acesso justia e aparatos institucionais para o empoderamento

comunitrio: Cooperao no combate pobreza e concretizao da
justia social, a desmistificao do habitus............................................. 264
Ana Claudia Pompeu Torezan Andreucci
Michelle Asato Junqueira
Felipe Cesar J. M. Reblo
12. Acesso justia: para quem e a que preo?................................................. 279
Dbora Eisele Barberis
13. Retrocesso institucional no acesso justia: o caso das resolues n.
28/2015 e 05/2016, do Tribunal de Justia do Estado de Sergipe................. 290
Jos Eduardo de Santana Macdo
Thayn Caxico Barreto Macdo
14. O papel da atividade extrajudicial na implementao da cidadania e
como meio alternativo de distribuio de justia....................................... 306
Alexandre Mateus de Oliveira
15. Projeto reformatrio: um modelo de extenso universitria em defesa
do acesso justia no sistema penitencirio................................................318
Ronaldo Alves Marinho da Silva
Raimundo Giovanni Frana Matos

GRUPO DE TRABALHO IV - DIREITO CIDADE E COMBATE POBREZA

16. Direito econmico e polticas sociais: impacto econmico do

Programa Minha Casa Minha Vida............................................................ 333
Lucas Ruz Balconi
Luiz Ismael Pereira
17. Direito alimentao adequada e polticas pblicas: a experincia do
Conselho Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional de Fortaleza.. 350
Maria Ceclia Oliveira da Costa
Jos Rafael Carpentieri
18. Vulnerabilidade pobreza e os ativos das famlias: uma abordagem
espacial para a Regio Metropolitana de So Paulo................................... 366
Solange Ledi Gonalves
Andr Luis Squarize Chagas

6
19. Ocupao de reas contaminadas na cidade de So Paulo: o caso do
Centro de Acolhida Zachi Narchi I............................................................. 380
Thais Paranhos Mariz de Oliveira
20. Tombamento: regime jurdico e a diminuta quantidade de culturas
afro-brasileiras, ndigenas e comunidades tradicionais em Sergipe.......... 392
Marlia Mendona Morais SantAnna
Mario Jorge Tenorio Fortes Junior
21. Centro de Referncia em Agricultura Urbana e Periurbana CerAUP:
Incluso Social e Polticas de Segurana Alimentar e Nutricional SAN.. 402
Joo Pedro Mariano dos Santos
Ednaldo Michellon
22. Does neighborhood matter? Examining the impact of neighborhood
effects on the economic mobility of the inhabitants of three
segregated communities in Salvador from a network perspective.............. 409
Stephan Treuke

GRUPO DE TRABALHO V - CAUSAS ESTRUTURAIS DA POBREZA GLOBAL

23. Repensar a tributao progressiva como forma de garantir o combate

as desigualdades sociais............................................................................. 422
Lucas Ruz Balconi
Mariana Piovezani Moreti
24. A crise do Estado Social e a necessidade de novos discursos tericos......... 434
Giancarlo Montagner Copelli
Jose Luis Bolzan de Morais
25. Ditadura militar, violncia estatal e ideologia: a necessidade do
direito memria e a verdade.................................................................... 450
Calebe Louback Paranhos

PROGRAMAO DA II CONFERNCIA INTERNACIONAL

ASAP-BRASIL: REFLEXES ACADMICAS PARA SUPERAR
A MISRIA E A FOME......................................................................................... 462

SOBRE OS ORGANIZADORES........................................................................... 465

7
 Apresentao

Os artigos acadmicos frutos da presente coletnea so resultado de ma-

terial produzido e selecionado para apresentao na II CONFERNCIA
INTERNACIONAL ASAPBrasil: REFLEXES ACADMICAS PARA
SUPERAR A MISRIA E A FOME. O principal objetivo do evento, a ser
realizado nos dias 25 e 26 de agosto de 2016, na Universidade Presbiteriana
Mackenzie, campus Higienpolis, So Paulo, trazer para a comunidade aca-
dmica contribuies para o aprofundamento da reflexo e do debate sobre
o tema das polticas pblicas de enfrentamento pobreza e de acesso a bens
e servios essenciais.
Essa proposta insere-se no contexto de um debate cientfico interna-
cional capitaneado pela ASAP-global. A ASAP (Academics Stand Against
Poverty) se constitui numa rede acadmica internacional e interdisciplinar
de acadmicos, inaugurada em fevereiro de 2013 na Universidade de Yale/
EUA pelo Prof. Ph.D. Thomas Pogge, Diretor do Programa de Justia Global
e Professor de Filosofia e Relaes Internacionais desta instituio. Trata-se
de uma plataforma de pesquisa independente voltada promoo do dilo-
go permanente de especialistas, bem como a difundir, fomentar e subsidiar
debates pblicos e acadmicos sobre temas vinculados aos grandes objetivos
do milnio, delineados pelos 191 pases-membros da ONU (Organizao das
Naes Unidas) com a finalidade de promover o desenvolvimento das naes,
tornando o nosso planeta um lugar mais justo, solidrio e melhor de se viver.

8
 A Conferncia Internacional que inaugurou essa rede foi realizada em
fevereiro de 2013, na Universidade de Yale/EUA1. Desde ento, diversos ou-
tros pases dentre eles Canad, Alemanha, ndia, Itlia, Romnia, Espanha
e Reino Unido, alm de outros situados na Oceania e na frica Ocidental - se
associaram a essa plataforma internacional e j contam com aes totalmente
estruturadas e uma agenda propositiva.
Em dezembro de 2013, houve a Conferncia de lanamento da ASAP-Bra-
sil, marcada pelo compromisso de pesquisadores de diversas instituies, en-
tre elas a Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM) e de outras IES, alm
de instituies governamentais (Ministrio da Justia, Poder Judicirio Fede-
ral, Secretaria de Direitos Humanos do Municpio de So Paulo, dentre ou-
tros) e movimentos sociais e organizaes no-governamentais com a reali-
zao de pesquisas cientficas sobre as causas estruturais da pobreza mundial
e local. Todas essas instituies possuem o propsito comum de promover a
ampliao da base de cooperao, por meio de uma rede de intercmbio entre
os centros de pesquisas no campo de polticas pblicas de combate pobreza.
Entre as aes estratgicas da ASAP esto a formao e o apoio de redes
de pesquisadores; a organizao de ncleos de pesquisa temticos; a promo-
o de eventos nacionais e internacionais, com o objetivo de estabelecer in-
tercmbio sistemtico entre acadmicos; o fomento do debate pblico sobre o
combate pobreza e acesso a bens e servios essenciais e, por fim, sistemati-
zar a publicao dos resultados da pesquisa em rede.
Nesse contexto, a ASAP-Brasil, ao fazer parte dessa Plataforma inter-
nacional, se prope a integrar uma rede de interlocuo acadmica entre os
centros de pesquisas das Universidades dos Hemisfrios Sul e Norte. Essa
atuao tem o objetivo de auxiliar na constituio de novas polticas de de-
senvolvimento no nvel global por meio do combate a um dos maiores desa-
fios do nosso tempo: o problema da pobreza global e o das regras de poder das
instituies internacionais.
Com base no IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), que indica o
grau de desenvolvimento econmico e a qualidade de vida oferecida po-
pulao, contabilizando para este fim alguns direitos, a ASAP-Brasil elegeu,
dentre os seus propsitos especficos, enfatizar o estudo dos seguintes temas:

1 Maiores informaes sobre a ASAP podem ser obtidas em http://academicsstand.org

9
direito educao, direito sade, acesso justia e direito cidade, que
constituem as principais frentes de trabalho da plataforma no pas.
Nessa II Conferncia, que vem consolidar a Plataforma ASAP-Brasil, pre-
tende-se alcanar um maior reconhecimento dos resultados das pesquisas
que vm sendo produzidas no mbito da comunidade acadmica nacional,
contribuindo para uma divulgao em ainda maior escala dos resultados da
investigao desenvolvida no pas sobre o papel de polticas pblicas de redu-
o da pobreza ligadas s diferentes frentes de trabalho citadas.
Foi nesse contexto que o FUNDO MACKPESQUISA, vinculado Uni-
versidade Presbiteriana Mackenzie, por meio de seu Edital 2015, viabilizou a
realizao desse importante evento acadmico, com o objetivo de internacio-
nalizar a pesquisa produzida em seu interior, estabelecendo um dilogo com
instituies internacionais de pesquisa, permitindo a articulao de cincias
e a divulgao dos resultados dos projetos sobre os principais desafios para o
desenvolvimento de pases emergentes, como o Brasil, em uma era global.
Somando-se a isso, a publicao destes trabalhos, bem como a realizao
da II Conferncia ASAP-Brasil s foi possvel com o financiamento da CAPES
pelo Edital PAEP 03/2016.
A Universidade Presbiteriana Mackenzie cumpre assim o compromisso
de compartilhar pesquisas realizadas em seu mbito de atuao; fornecer pes-
quisadores, dentre seus professores e alunos, para a participao em projetos
de pesquisa e o desenvolvimento de atividades acadmicas; colaborar na con-
cepo e organizao de eventos acadmicos em parceria com as instituies
que integram a Plataforma ASAP; bem como divulgar os resultados das pes-
quisas e dos eventos realizados.
Os artigos aqui publicados foram submetidos Coordenao Cientfica
do Evento e a seleo obedeceu aos seguintes critrios: (i) todos os trabalhos
foram encaminhados para no mnimo dois pareceristas ad hoc com titulao
igual ou superior a do(s) autor(es); (ii) os trabalhos foram avaliados quanto
pertinncia ao tema central da II Conferncia e com o Grupo de Trabalho
(GT) ao qual foi submetido (houve caso em que o trabalho foi transferido para
outro em que se encaixou melhor).
No GT I Direito educao e combate pobreza foram concentrados
estudos sobre polticas pblicas educacionais a partir da perspectiva jurdica
demonstram que alguns fatores influenciam a efetivao do direito educa-
o, como a presena ou ausncia de mecanismos de articulao entre as di-

10
ferentes etapas e os atores envolvidos neste processo. O objetivo desse grupo
identificar iniciativas e estratgias bem-sucedidas que meream ser dissemi-
nadas, buscando-se, com isso, contribuir para aumentar o grau de implemen-
tao deste direito e para o aprofundamento da anlise acerca do impacto das
polticas pblicas educacionais na reduo da pobreza e das desigualdades
regionais e na promoo do desenvolvimento.
O GT II Solues institucionais para questes de sade pblica e mu-
danas climticas tem o objetivo de explorar questes relacionadas ao direito
sade e ao combate pobreza, conectando questes relacionadas sade, ao
meio ambiente e pobreza para realizar uma discusso sobre solues legais,
polticas e institucionais. Algumas das questes a serem abordadas aqui se
referem aos desafios contemporneos relacionados por exemplo com a pro-
blemtica do Zika vrus, contaminao por agrotxicos ou ainda problemas
na esfera da prpria poltica e das instituies, que remetem discusso sobre
doenas negligenciadas, financiamento, entre outras.
Nos trabalhos do GT III Acesso justia e combate pobreza, o obje-
tivo identificar iniciativas e estratgias para a consolidao de uma cultura
sensvel ao combate pobreza e contribuir para a implementao do direi-
to justia. Para alcanar essa finalidade, a pesquisa se concentra no uso
de mecanismos judiciais e extrajudiciais disponveis no sistema de justia
brasileiro, especialmente os instrumentos aptos proteo dos direitos co-
letivos e ligados reduo da desigualdade e ao fortalecimento do direito ao
desenvolvimento.
O GT IV Direito cidade e combate pobreza interconectou questes
relacionadas s cidades contemporneas, sustentabilidade da vida urbana
e s lutas sociais que compem a disputa por polticas pblicas que atendam
aos direitos econmicos, sociais e ambientais. Seu objetivo refletir sobre o
urbano como espao e tempo da convivncia de fenmenos econmicos e
polticos componentes dos dilemas da desigualdade social das cidades; bem
como da explorao dos recursos naturais e da subordinao de indivduos
e grupos sociais. Esses aspectos nos motivam a convocar o Direito Cidade
como uma plataforma poltica que apoia os movimentos e as lutas sociais,
a construo da sustentabilidade no modo de vida urbano, o combate a
mercantilizao do espao urbano e fomenta a democratizao dos usos e
apropriao da cidade.

11
 Por fim, o objetivo do GT V Causas estruturais da pobreza global O
objetivo desse GT consiste na identificao e coleta de dados relacionados
aos fatores que geram situaes de desigualdade, pobreza e misria nas di-
versas regies e bolses de pobreza no mundo atual, mediante olhar sens-
vel peculiaridade de cada realidade enfrentada, e buscando proposies de
cunho estrutural a partir de um olhar multi e interdisciplinar, que propicie
gradativa e constante reduo das assimetrias sociais, econmicas e jurdicas
enfrentadas.

Os Organizadores
Agosto de 2016

12
 Os desafios do Ministrio
Pblico Federal na defesa da
escola indgena intercultural
e emancipadora2
Federal Prosecutors Challenges In The Defence Of
Indigenous Intercultural School

Geisa de Assis Rodrigues3

Resumo: O Ministrio Pblico Federal, em razo de seu desenho constitucional

nico, exerce dentre outras funes a defesa dos direitos dos povos indgenas. A
maioria dos pleitos neste campo se referem demarcao das terras indgenas e
questes de sade, mas, recentemente, muitos pleitos tm como objeto a edu-
cao escolar indgena. De acordo com o arcabouo jurdico, estabelecido desde
a Constituio de 1988 at o Plano Nacional da Educao de 2014, as escolas
indgenas devem preservar suas lnguas, tradies e crenas, alm de prestar en-
sino da mesma qualidade prestada ao restante da sociedade. Um panorama dos
temas das investigaes civis conduzidas por Procuradores da Repblica nos ajuda
a compreender os atuais problemas da educao escolar indgena que vo desde
a infra-estrutura das escolas at a ausncia de projetos pedaggicos e materiais
didticos especficos. Os membros do Ministrio Pblico Federal enfrentam muitos
desafios para serem mais eficientes na proteo da implementao isonmica do
direito educao indgena emu ma escala nacional.

Abstract: Federal Prosecutors in Brazil work far beyond criminal prosecution be-
cause of its unique constitucional design. The majority of indigenous claims are rela-
ted to the demarcation of their territories and health issues, but more recently, many
complaints are related to indigenous schools. According to the legal framework, whi-

2 Esse artigo uma verso em portugus da pesquisa realizada no ps doutorado realizado no

Kings Brazil Institute do Kings College.
3 Mestre e Doutora pela UERJ. Ps-doutora pelo Kings College. Professora da Universidade
Presbiteriana Mackenzie. Professora licenciada da Universidade Federal da Bahia. Procurado-
ra Regional da Repblica da 3 Regio.

13
ch has the parameters that must be followed by Federal Prosecutors, stablished
between 1988 constitution to 2014 National Plan of Education, indigenous schools
must preserve their language, traditions and creeds, and enable them to be on an
equal footing with the rest of the national community. An overview of the themes of
the civil inquires conducted by federal prosecutors helps to understand the current
problems related to school indigenous education from school infrastructure to speci-
fic pedagogic project and material. Federal Prosecutors face many challenges to be
more efficient in safeguarding an equal implementation of the legislation on school
indigenous education in a national scale.

1. Introduo

O Ministrio Pblico brasileiro uma instituio extremamente singular,

pois alm da clssica atuao na persecuo penal tambm exerce um amplo
rol de atribuies judiciais e extrajudiciais na esfera civil, atuando, por exem-
plo na proteo do meio ambiente, da sade pblica, dos direitos dos consu-
midores, das minorias e tantos outros direitos difusos, coletivos e individuais
homogneos.
Embora nem sempre tenha sido assim, desde a dcada de oitenta do s-
culo XX mudanas legislativas acentuarem a vocao do Ministrio Pblico
para a defesa dos interesses da coletividade em diversas reas. Em 1981, a
Lei de poltica nacional do meio ambiente (lei 6938/1981), pela primeira vez,
conferiu ao Ministrio Pblico a legitimidade ativa para a postulaco judi-
cial dos danos ambientais na esfera cvel. Em 1984, a Lei de Pequenas Causas
(7.244/1984) reconheceu como ttulos executivos extrajudiciais os acordos fir-
mados perante o Ministrio Pblico, sendo um importante precedente para
que, no futuro, pudesse protagonizar acordos coletivos atravs do termo de
ajustamento de conduta. Em abril de 1985, foi institudo pelo, ento, Pro-
curador-Geral da Repblica, Seplveda Pertence, um Setor de Direitos Hu-
manos nas Procuradorias da Repblica, para oficiarem junto aos Conselhos
Nacional e Estadual de Direitos da Pessoa Humana (Portaria PGR n 164,
de 26/04/1985). Mas foi com a promulgao da Lei da Ao Civil Pblica (lei
7347/85), inspirada nas class actions norte americanas e na experincia dos
diversos ramos do Ministrio Pblico que j tendiam a ampliar a sua atuao
s questes coletivas da rea cvel (Rodrigues 2011), que houve uma mudana
de paradigma da atuao do Ministrio Pblico. Na verso original da lei

14
o Ministrio Pblico, outros entes pblicos co-legitimados e as Associaes
civis poderiam apresentar demandas civis em favor dos consumidores,
do meio ambiente e do patrimnio cultural. Para o Ministrio Pblico a
verdadeira mudana foi a introduo do inqurito civil como um importante
instrumento de investigao para qualificar a atuao da instituio, evitando
lides temerrias, e tendo no s funo probatria, mas tambm resolutiva
dos problemas investigados.
O processo constituinte de 1987 foi, no que concerne renovao do Mi-
nistrio Pblico, influenciado por essas tendncias gestadas em toda dcada
de 1980, que demonstraram o potencial da instituio no s para a atuao
judicial, mas tambm para o exerccio de funes tpicas de ombudsman4 (Lo-
pes 2000).
A Constituio de 1988 no apenas expandiu o espectro da atuao do
Ministrio Pblico, em material cvel permitindo-lhe a defesa de qualquer
direito difuso, coletivo ou individual homogneo, como tambm reconheceu
os instrumentos judiciais e extrajudiciais de sua atuao como a ao civil p-
blica, o inqurito civil, as notificaes nos procedimentos administrativos de
sua competncia para requisio de informaes e documentos. Nova legisla-
o foi editada para concretizar as novas regras constitucionais, sendo dignas
de meno o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8078/1990), que alterou a
Lei 7.347/85 estabelecendo novos parmetros processuais, mas principalmen-
te, ampliando o objeto da ao civil pblica para a defesa de qualquer inte-
resse difuso, coletivo e individual homogneo, a Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio (Lei complementar 75/93) e a Lei Orgnica do Ministrio
Pblico dos Estados (Lei 8265/1993), que estruturaram o Ministrio Pblico e
o exerccio de suas atribuies de acordo com o novo desenho constitucional.
No processo de construo do novo Ministrio Pblico no Brasil tambm
temos que referenciar a inaugurao do controle mais intenso da instituio,
a partir da chamada Reforma do Judicirio, em 2004, quando por meio da
Emenda Constitucional n 45/2004, foi criado o Conselho Nacional do Mi-

4 O ombudsman uma instituio escandinava que controla a implementao de polticas p-

blicas. Suas investigaes, em geral, resultam na expedio de recomendaes. Mas o modelo
brasileiro admite que o Ministrio Pblico aja como ombudsman e tambm como advogado da
sociedade perante o Judicirio. Sobre o importante papel do ombudsman na defesa dos direitos
humanos vide Reif, 2004.

15
nistrio Pblico, cuja atuao tem aumentado a transparncia e o controle da
instituio.
Elegemos como tema de nosso trabalho o exame de uma das atribuies
do Ministrio Pblico, especialmente do Ministrio Pblico Federal, que tem
um significativo potencial de ensejar a reduo dos ndices de pobreza em um
grupo, que tem sido desde o incio da construo de nossa Nao, vtima de
toda sorte de abusos, primeiro dos colonizadores e depois da sociedade domi-
nante: a atuao em defesa da escola indgena.
A escola, tal qual qualquer instituio humana, extremamente amb-
gua. Pode ser importante instrumento de desenvolvimento individual e social
(Barros, Mendona, 1997), gerando oportunidades de crescimento econmi-
co e de protagonismo poltico e social daqueles que so por ela beneficiados,
mas tambm pode representar uniformizao e imposio de limites excluso
de vises de mundo no hegemnicas, e acabar atuando como um espao
privilegiado de opresso de minorias culturais e tnicas.
Nosso objetivo , portanto, realar os desafios do controle da implemen-
tao de uma escola apta a promover o desenvolvimento econmico e social
dos povos indgenas sem descontruir a sua diversidade cultural, cuja preser-
vao de interesse de todos os brasileiros.
Abordaremos, inicialmente, a funo institucional de defesa dos direitos
indgenas exercida pelo Ministrio Pblico Federal, para apresentar o con-
texto da defesa da educao indgena. Em seguida, traaremos o arcabouo
jurdico da poltica pblica de educao escolar no Brasil. Posteriormente,
as demandas que se apresentam sobre ao Ministrio Pblico Federal sero
brevemente apresentadas. Por fim, sero destacados os desafios considerados
mais representativos ao exerccio dessa funo institucional.
O combate pobreza no pode se limitar distribuio mais isonmica
de bens econmicos, deve necessariamente abranger a luta pela igualdade ple-
na de pessoas e grupos sociais marginalizados, com o devido reconhecimento
da dignidade de suas culturas e de seus valores. Por isso, o leitor convidado
a refletir sobre os desafios de implementar a educao escolar indgena como
um importante vetor de combate pobreza.

16
2. A funo institucional do Ministrio Pblico
Federal de defesa dos direitos dos povos
indgenas

Desde a independncia do Brasil a questo indgena sempre foi um encar-

go do governo central, depois governo federal, mesmo quando as instncias
locais eram convocadas a cooperar com tarefas administrativas relacionadas
ao tema. Assim, as instituies pblicas responsveis para conceber e imple-
mentar as polticas pblicas indgenas tm sido federais desde o Servio de
Proteco Indgena at a Fundao Nacional do ndio. A Constituio de 1988
imps a Unio a obrigao de demarcar as terras indgenas, proteger e garantir
o respeito aos direitos dos ndios e fixou a competncia da Justia Federal para
o processamento e julgamento das disputas sobre diretos indgenas. O Minis-
trio Pblico Federal o ramo do Ministrio Pblico com atribuies para a
defesa dos direitos indgenas, podendo atuar como autor ou como fiscal da lei
em todas as causas envolvendo disputas de interesses indgenas. A anlise do
processo constituinte nos demonstra que a atribuio dessa funo institu-
cional ao Ministrio Pblico Federal foi discutida desde o incio dos debates,
tendo sido uma opo consensual entre lideranas indgenas, acadmicos e
advogados especializados na defesa dos direitos indgenas (Silva 2015).
Antes do advento da Constituio de 1988, os membros do Ministrio P-
blico Federal tambm atuavam como advogados da Unio, e em virtude dessa
condio j tinham contato com a temtica indgena. Por exemplo, nesse pe-
rodo, o Ministrio Pblico Federal teve uma participao decisiva na imple-
mentao do Parque Nacional do Xingu (Mendes, 1988).
Mas, inquestionavelmente aps 1988, e acima de tudo aps a edio da Lei
Complementar 75/93, o Ministrio Pblico Federal foi revisitado passando a
se dedicar exclusivamente defesa dos direitos constitucionais, incluindo, por
bvio, os relacionados persecuo criminal. Quanto ao que nos interessa o
artigo 37 da Lei Complementar 75/93 determina que o Ministrio Pblico
Federal exercer as suas funes nas causas de competncia de quaisquer
juzes e tribunais, para defesa de direitos e interesses dos ndios e das popu-
laes indgenas, e para tanto poder, nos termos do artigo 8 do mesmo
diploma legal notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva,
no caso de ausncia injustificada; requisitar informaes, exames, percias
e documentos de autoridades da Administrao Pblica direta ou indireta;

17
requisitar da Administrao Pblica servios temporrios de seus servidores
e meios materiais necessrios para a realizao de atividades especficas; re-
quisitar informaes e documentos a entidades privadas; realizar inspees
e diligncias investigatrias; ter livre acesso a qualquer local pblico ou pri-
vado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do
domiclio; expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos e
inquritos que instaurar; ter acesso incondicional a qualquer banco de dados
de carter pblico ou relativo a servio de relevncia pblica e requisitar o
auxlio de fora policial.
As Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal
so os rgos setoriais de coordenao, de integrao e de reviso do exer-
ccio funcional na instituio5, e tm sua atuao regulada pelo Conselho
Superior do Ministrio Pblico Federal. A Resoluo n 148/2014 atualmente
regulamenta a rea de atribuio das atuais sete cmaras: 1 Cmara Atos
administrativos e direitos sociais; 2 Cmara- Persecuo criminal, 3 Cma-
ra- Direitos dos consumidores e ordem econmica, 4 Cmara- Meio ambien-
te e patrimnio cultural; 5 Cmara- Combate corrupo, 6 Cmara- Povos
indcios e comunidades tradicionais e 7 Cmara- Controle externo da ativi-
dade policial.
O propsito maior da 6 Cmara de Coordenao e Reviso, at recente-
mente coordenada pela Subprocuradora Geral da Repblica Debora Macedo
Duprat de Brito Pereira, e atualmente coordenada pelo Subprocurador Geral
da Repblica Luciano Mariz Maia, garantir a mais adequada atuao do Mi-
nistrio Pblico Federal em favor do pluralismo cultural e tnico. De acordo
com o Relatrio anual de 20146 a Cmara atua com indgenas, quilombolas,
comunidades extrativistas, ribeirinhas e ciganos. Existem sete grupos de tra-
balho sob a superviso da 6 Cmara, quais sejam: comunidades tradicionais,
demarcao de terras indgenas, educao escolar indgena, quilombos, sade
indgena, Registro Civil. Seus representantes participam de rgos governa-
mentais como a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Po-
vos e Comunidades Tradicionais, o Conselho de Gesto do Patrimnio Gen-

5 Artigo 58 da Lei complementar 75 /93.

6 Pode ser encontrado em http://6ccr.pgr.mpf.mp.br/documentos-e-publicacoes/relatorios-de
-atividades/relatorio-de-atividades-2014.pdf, researched 18/11/2015.

18
tico), e nos Grupos de Trabalho Tupinamb e Xavante do Conselho Nacional
dos direitos Humanos.
H um consenso entre os membros do Ministrio Pblico Federal que os
temas mais candentes em matria indgena se relacionam demarcao de
terras e sade. O valor da terra para a vivncia plena da identidade indgena
hoje algo incontroverso (Souza Filho 1998). Assim, a primeira preocupao
dos povos indgenas com a resoluo de seus conflitos fundirios. Segundo
a Fundao Nacional do ndio dentre as 545 reas indgenas tradicionais ape-
nas 434 j esto definitivamente legalizadas, e mesmo quanto a essas terras
indgenas demarcadas e registradas 8% esto em litgio em virtude de ocu-
pantes irregulares7. Por outro lado, problemas de sade so, no raro, urgen-
tes e crticos. De fato, as doenas historicamente funcionaram como fatores
genocidas das comunidades indgenas brasileiras (Ribeiro 1996). Embora te-
nham sido uma damanda constante dos movimentos indgenas desde o final
dos anos 1970 (Ferreira 2001, Silva 2001), questes sobre a educao escolar
indgena tm integrado a agenda jurdica mais recentemente.
Ao menos duzentos e dezenove membros do Ministrio Pblico Federal
exercem atribuio em matria indgena, ainda que no com exclusividade,
com o apoio de vinte e seis antroplogos e um economista, servidores que
integram a equipe da 6 Cmara de Coordenao e Reviso. Em 2014 em um
total de 25.771 investigaes civis do Ministrio Pblico Federal, 820 cuida-
vam de temtica indgena (Conselho Nacional do Ministrio Pblico, 2015).
Contudo, os nmeros no revelam quo desafiante a defesa dos direitos in-
dgenas. Antes de tudo, no se pode esquecer que os membros do Ministrio
Pblico pertencem sociedade dominante and comungam os valores gerais e
as crenas da sociedade brasileira no indgena (Castilho, Sadek 2010). Ape-
sar dessa condio, eles devem ser abertos o suficiente para compreenderem
plenamente a cultura indgena sem julgamentos, alm de entender que cada
grupo indgena tem suas prprias prticas sociais e interesses diversos que
igualmente merecem proteo. Ademais, os Procuradores da Repblica pre-
cisam ser bacharis em Direito, mas as disputas indgenas demandam uma
abordagem interdisciplinar e um dilogo constante com antroplogos, cien-
tistas sociais, economistas e outros experts, e sobretudo com as prprias co-
munidades indgenas. Alm disso, a legislao indgena raramente estudada

7 http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/terras-indigenas

19
nos cursos jurdicos das universidades brasileiras, destarte, a vasta maioria
dos membros do Ministrio Pblico Federal inauguram o conhecimento o
direito indigenista no exerccio de suas funes. Por fim, mas no menos im-
portante, as causas indgenas so, em geral, hard cases que demandam um
intenso compromisso daqueles que tm que intentar solucion-las.

O arcabouo jurdico da poltica pblica de educao escolar

indgena no Brasil

Educao indgena um conceito muito mais amplo que educao escolar

indgena, porque um processo natural de transmisso de conhecimento, por
meio do qual os mais velhos ensinam os mais novos como falar sua lngua,
como desempenhar os papis sociais, como manter suas crenas e tradies.
Esse processo social no limitado a um espao especifico nem demanda
procedimentos burocrticos. De fato, todos os lugares em uma aldeia indge-
na podem se tornar uma sala de aula (Villas-Boas 2000) e qualquer ativi-
dade cotidiana pode significar uma verdadeira aula magna (Mindlin 2006).
Nesse sentido amplo, todas as medidas dirigidas sobrevivncia dos povos
indgenas contribuem para fortalecer a educao indgena. A demarcao de
suas terras, a proteo da sade, a garantia da sobrevivncia da lngua e do
estilo de vida so extremamente relevantes para a manuteno da trajetria
desses povos. Por sua vez, a educao escolar indgena uma educao espe-
cfica, pois estruturada em um espao e tempo regulados atravs de uma rela-
o professor-aluno. evidncia, que escolas indgenas tambm so veculos
de educao indgena, em sentido amplo, e tm, ao mesmo tempo, potencial
destrutivo e construtivo a depender de seus objetivos e forma de funciona-
mento (Tassinari 2001). No por acaso, ainda h uma viva controvrsia sobre
o papel das escolas no desenvolvimento das comunidades indgenas no Brasil
(DAngelis 2006, Sampaio, 2006).
Por quase 470 anos, primeiro a legislao portuguesa e depois a brasileira
conceberam escolas como instrumento de integrao dos ndios comunho
nacional (Anjos Filho 2009; Leivas, Schaffer 2014), pretendendo o fenmeno
da cultural suffocation (Anaya 1997, Silva 2015) dos povos indgenas, porque
prevalecia o pensamento etnocntrico da superioridade da sociedade domi-
nante, presumindo que o maior benefcio para os indgenas seria salvar suas

20
vidas e almas do abismo de sues terrveis hbitos e crenas. Felizmente, no
Brasil, a aniquilao da cultura indgena no foi plenamente atingida pela
escola ofertada aos ndios, seja pela pssima qualidade dos padres escolares
(Cunha 2012), seja devido inconsistncia das politicas governamentais (San-
tos 1975). inquestionvel, de qualquer sorte, a resilincia dos povos indgenas
brasileiros (Luciano 2013), que revela, assim como outras minorias nacionais,
the value they attach to maintaining their cultural membership (Kymlicka
1995, p.79). Hoje, escolas so consideradas por vrios grupos indgenas como
um caminho para uma cidadania mais igualitria (ngelo 2006), uma fuso
de diferentes horizontes (Luciano 2013) como uma forma de emponderar os
indgenas como indivduos e como comunidades no dilogo poltico com a
sociedade circundante (Tschucambang 2014). Da que no podemos nos sur-
preender com o fato de que diversas grupos indgenas contriburam para a
construo do atual arcabouo jurdico da educao escolar indgena, com
destaque especial para o movimento dos professores indgenas (Silva, Azeve-
do 1995). Tambm o Ministrio Pblico Federal apoiou os povos indgenas na
melhoria da legislao brasileira com a especial participao da Procuradora
Regional da Repblica aposentada Ieda Hoppe Lamaison (Grupioni 2006).
A Constituio de 1988 reconheceu aos indgenas os direitos originrios
sobre as terras que tradicionalmente ocupam e o usufruto exclusivo das mes-
mas, bem como a proteo de sua organizao social, costumes, lnguas, cren-
as e tradies. Foi assegurado s comunidades indgenas o ensino em suas
lnguas maternas e o respeito aos processos prprios de aprendizagem. Foi
institudo, assim, um paradigma jurdico totalmente revolucionrio no que
concerne educao escolar indgena. Escolas no mais poderiam forar uma
integrao cultural ou uma indesejada assimiliao sociedade dominante.
O reconhecimento constitucional de reclamos legtimos da cultura indgena
est dentro de uma strange multiplicity of cultural voices that have come for-
ward in the uncertain dawn of the twenty-first century to demand a heary and
a place, in their own cultural forms and ways, in the constitution of modern
political association(Tully 1995, p. 3). Sustentamos que o constitucionalismo
brasileiro vive a era da diversidade, embora no seja to avanado quanto
outras Constituies latinoamericanas (Maldonado 2006). A educao multi-
cultural uma importante tema mesmo em pases onde no h povos nativos,
devido cada vez mais intensa diversidade cultural da procedncia dos alu-
nos, em vista dos movimentos migratrios (Race 2015)

21
 Essa perspectiva intercultural tambm se tornou uma tendncia na legis-
lao internacional. Conquanto a Declarao Educao para todos da Orga-
nizao das Naes Unidas (maro de 1990) no se referiu especificamente
educao escolar indgena, o objetvo de assegurar educao bsica de boa
qualidade sem nenhuma base discriminatria obviamente contempla os indi-
vduos indgenas e reforou o ambiente institucional para inspirar legislado-
res a adotar novos padres relacionados a esse segmento populacional.
Por meio do Decreto Federal n 26 (February 1991) a responsabilidade de
prover a educao escolar indgena foi transferida da Fundao Nacional In-
dgena para os Estados e municpios sob a superviso do Ministrio da Edu-
cao.8 Em abril do mesmo ano, o Ministrio criou a Coordenao Nacional
de Educao Indgena e estabeleceu as principais caractersticas da nova esco-
la indgena resultante da mudana constitucional. Em 1991, o Brasil ratificou
o Pacto dos direitos econmicos, sociais e culturais que garantia o direito
educao para todos.
Em razo desses comandos normativos externos e internos, foi editada a
Lei de diretrizes e bases da educao em dezembro de 1996, que fixou dois ob-
jetivos principais para a educao escolar indgena: preservao da identidade
indgena e acesso ao conhecimento formulado pela sociedade no indgena.
A Unio Federal deveria coordenar as polticas e o financiamento da educa-
o escolar indgena, enquanto os Estados deveriam administrar as escolas
indgenas, os municpios que, eventualmente, atendessem determinados pa-
dres, tambm poderiam gerenci-las. Tambm foi considerada uma diretriz
a participao das comunidades indgenas na implementao de sua prpria
educao escolar.
Em 1999, a Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educa-
o editou a Resoluo n 3, em novembro, que criou o conceito da escolar in-
dgena diferenciada, cujas caractersticas mais relevantes so: localizao em
terra indgena, dedicao exclusive s comunidades indgenas, curriculum e
calendrio especfico, ensino bilngue ou multilngue, e grande participao
das comunidades em sua gesto. A concepo do ensino bilngue pretendia
no reproduzir experincias do passado que passavam valores da sociedade
dominante atravs de lnguas indgenas (Ferreira 1995). A resoluo tambm

8 Porm, essa transio no foi imediata. Em 1995, por exemplo, no Maranho todas as escolas
indgenas ainda eram administradas pela Funai. (Teixeira 1997)

22
estabeleceu as responsabilidades de cada esfera governamental para com a
educao escolar indgena e estabeleceu os critrios para a admisso de pro-
fessores indgenas.
Esses esforos normativos, todavia, no foram suficientes para tornar essa
escola uma realidade plena em todo o pas. O diagnstico que subsidiou o
Plano Nacional de Educao de 2001-2011 (Lei 1072/2001) concluiu: Em que
pese a boa vontade de setores de rgos governamentais, o quadro geral da
educao escolar indgena no Brasil, permeado por experincias fragmenta-
das e descontnuas, regionalmente desigual e desarticulado.9 Ele tambm
reconheceu que a transferncia do encargo da educao escolar indgena da
FUNAI para o Ministrio da Educao, e deste para os Estados engendrou a
ausncia de uma autoridade central na conduo da poltica pblica da edu-
cao escolar indgena. O Plano fixou vinte importantes metas que cobriam
questes fundamentais em material de educao indgena, tais como: adoo
de diretrizes nacionais para todas as escolas indgenas, a universalizao do
ensino fundamental entre as crianas indgenas, o fortalecimento da auto-
nomia da escolar indgena, o reconhecimento public da singularidade dos
professores indgenas e aumento do financiamento das polticas pblicas de
educao escolar indgena.
A Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT so-
bre Povos Indgenas e Tribais (setembro, 1991), que substituiu a Conveno n
107, estabeleceu em um nvel internacional as premissas da educao escolar
indgena contempornea, e foi ratificada pelo Brasil em 2002. Em sntese, a
Conveno determina que os pases adotem medidas para ensejar a formao
escolar dos ndios em p de igualdade com o resto da comunidade nacio-
nal, mas tambm garante que os povos indgenas possam estabelecer suas
prprias instituies educacionais, aprender em sua prpria lngua e serem
consultados previamente em relao s polticas de implementao dessas
medidas governamentais.
Em 2007 as Naes Unidas adotaram a Declarao dos direitos dos povos
indgenas, com o apoio do Brasil. Esse importante documento prev a base da
poltica escolar indgena em seu artigo 14:

9 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172.htm

23
 1. Os povos indigenas tem o direito de estabelecer e controlar seus
sistemas e instituicoes educativos, que oferecam educacao em seus
proprios idiomas, em consonancia com seus metodos culturais de
ensino e de aprendizagem.
2. Os indigenas, em particular as criancas, tem direito a todos os
niveis e formas de educacao do Estado, sem discriminacao.
3. Os Estados adotarao medidas eficazes, junto com os povos
indigenas, para que os indigenas, em particular as criancas, inclu-
sive as que vivem fora de suas comunidades, tenham acesso, quan-
do possivel, a educacao em sua propria cultura e em seu proprio
idioma.10

Apesar de garantido nesses dois documentos jurdicos internacionais, aos

quais o Brasil est vinculado, os povos indgenas brasileiros esto muito longe
da auto-governo nas questes de educao escolar. De fato, no h autono-
mia financeira ou administrativa na gesto da maioria das escolas indgenas
(Silveira, 2012). Todavia, inegvel que uma gama de medidas jurdicas foi
adotada com base nos valores neles consubstanciados.
O governo brasileiro editou o Decreto n. 6861/2009, que concebeu os
territrios etnoeducacionais para que a poltica educacional seja pensada a
partir da lgica da ocupao territorial dos ndios independentemente dos
limites geopolticos entre os Estados e os municpios brasileiros11.
Tambm em 2009, ocorreu a 1 Conferncia Nacional sobre Educao In-
dgena em Luiziania com uma grande participao de representantes de 210
povos indgenas, que enviaram 604 delegados, tendo sido precedida de mais
de mil reunies sobre a temtica das escolas indgenas e 18 Conferncias re-
gionais. A mais importante concluso da Conferncia foi a necessidade de um
sistema educao indgena autnomo, dirigido pela Unio Federal por meio
da superviso do Ministrio da Educao, garantindo-se o protagonismo dos
povos indgenas na concepo, organizao, implementao e controle social

10 Para comentrios excelentes sobre esse artigo vide Graham 2010.

11 Esse conceito pretende evitar situaes embaraosas como o fechamento de dez escolas no
territrio ianmami, em 2009, administradas pelo Estado de Roraima porque elas estariam em
territrio do Estado do Amazonas, sem consultar a comunidade. Felizmente, posteriormente o
encerramento das escolas foi anulado (Silveira 2012).

24
das medidas necessrias relacionadas educao indgena, observando as
condies territoriais de cada comunidade12.
Contudo, o vigente ordenamento jurdico mantm os encargos dos Esta-
dos e dos municpios na educao escolar indgena sob a superviso federal.
De qualquer sorte, a concepo dos territrios etnoeducacionais, tambm
apoiada pelas comunidades, foi reforada na Resoluo do Conselho Nacio-
nal de Educao n 5 de junho de 2012 que estabeleceu diretrizes para escolas
indgenas desde currculo, merenda escolar, recrutamemto de professores e
outros tpicos relacionados. Em 2013 foi lancado o Programa Nacional de
Territrios Etnoeducacionais pelo Ministro da Educao com a Portaria n
1062 de outubro, conjugando medidas financeiras e administrativas para
apoiar os 22 territrios etnoeducacionais j acordados e para promover a cria-
o de novos territrios.13
Mais recentemente o novo Plano Nacional de Educao (2014-2024) esta-
beleceu metas, estratgias, e mtodo de avaliao continua de sua implemen-
tao alm de financiamento especfico para o sistema educacional brasileiro.
Para cada um dos vinte objetivos legais h a previso de uma estratgia espe-
cfica para a educao escolar indgena. Um dos mais importantes avanos do
novo plano foi fixar um patamar de investimento mnimo da educao em 7%
do Produto Interno Bruto at 2019, e 10% em 2024.

12 O documento Final da Conferencia de educao escolar indgena pode ser encontrado em

http://www.consed.org.br/media/download/54b662a0c2f6d.pdf
13 Hoje, existem 25 territrios etnoeducacionais formalmente organizados (Mdio Xingu (AM),
Xingu (MT), Cinta Larga (MT, RO), Yanomami and Yekuna (RR), Pykakwatynhere (RR), Yby
Yara (BA), AUwe Uptabe (MT), Rio Negro (AM), Cone Sul (MS), Povos of Pantanal (MS),
Baixo Amazonas (AM), Juru Purus (AM), Ixamn (PA), Mdio Solimes (AM), Vale do Ja-
vari (AM), Alto Solimes (AM), Tupi Mond (RO), Tupi Tupari (RO), Tupi Txapakura( RO),
Yjhukatu(RO), Timbira (MA, TO), Vale do Araguaia (MT,GO,TO,PA), Potyr (CE,PI), Tapajs
e Arapiuns (PA), Serra Negra Bero Sagrado(PE). Existem trs territories etnoeducacionais
sendo implementados como (MT), Oiapoque (AP) and Tenetehar Wayway ZemE Haw Temb
Kaapor (PA), quatorze esto em processo de consulta s comunidades: Gaujajara (MA), Baixa-
da Cuiabana (MT), Parque do Tumucumaque and Wajpi (AP), Xerente (TO), Noroeste do
Mato Grosso (MT), Mdio Norte Halite( Pareci- MT), Bakairi (MT), Povos do Sul (Kaingang,
Xet, Xopleng e Charrua- RS,SC , PR), Litoral Sul (RS,SC, PR, RJ, SP, ES), Paraba e Rio Grande
do Norte (PB,RN), Alagoas e Sergipe (AL, SE), Acre (AC), Roraima (Lavrado) (RR) and Kayabi
and Apiak (MT, PA). Essa informao foi solicitada diretamente FUNAI porque, infeliz-
mente, no est dipsonvel nas plataformas eletrnicas da Funai ou do Ministrio da Educao.

25
 O financiamento da educao escolar indgena vem de recursos pblicos
do sistema educacional como o Fundo nacional de desenvolvimento da edu-
cao bsica (FUNDEB), outros programas da educao bsica regular como
o Programa Nacional de Alimentao Escolar-PNAE e o Programa Dinheiro
Direto nas Escolas14. No caso do FUNDEB e do PNAE, cada estudante in-
dgena recebe uma quantidade maior de financiamento, 20% maior que um
estudante urbano e o dobro no caso FUNDEB. Em outros programas no h
tratamento diferenciado em termos de financiamento de escolas indgenas
e no indgenas. Tambm h programas especficos direcionados educa-
o escolar indgena como o Programa Nacional de Territrios Educacionais
(PNTEE) e o Programa de apoio formao superior e licenciaturas intercul-
turais indgenas (PROLIND). importante ressaltar que o financiamento
sempre baseado no Educacenso.
Podemos concluir que, segundo as leis brasileiras, as escolas indgenas de-
vem estar preferencialmente situadas em terras indgenas, ser administradas
por Estados e Municipalidades, desde que estas preencham certos requisitos,
sob a superviso e financiamento do Ministrio da Educao com apoio da
FUNAI e contar participao permanente das comunidades indgenas. Essas
escolas podem integrar um territrio etnoeducacional quando esta for uma
escolha do povo indgena. Em qualquer caso escolas indgenas devem res-
peitar as seguintes exigncias legais: a) respeitar a opo de tipo de escola de
cada comunidade indgena no que se refere ao projeto pedaggico e educao
bilngue ou multilngue; b) ter professores indgenas regularmente emprega-
dos; c) ter calendrio, material escolar e alimentao adequados aos interesses
da comunidade; d) prestar um servio educacional de boa qualidade em todos
os nveis e formas sem discriminao.

Um breve panorama das demandas mais importantes

apresentadas ao Ministrio Pblico Federal em matria de
educao escolar indgena

De acordo com os dados oficiais (INEP, 2014) em 2013 havia 238.113 es-
tudantes indgenas, o que corresponde a 0,5% de toda a populao estudantil

14 Vide Sousa 2013 sobre o impacto desse programa em algumas escolas indgenas.

26
brasileira e 3.059 escolas indgenas, concentradas principalmente no norte e
nordeste do Brasil. A pergunta que nos devemos propor : todos esses estu-
dantes esto frequentando uma escolar que atende os requisitos da legislao
nacional e internacional? O que as demandas apresentadas perante o Minist-
rio Pblico Federal nos falam sobre a realidade da educao escolar indgena?
Conforme informaes obtidas a partir do Sistema Integrado de dados
do Ministrio Pblico Federal, Sistema nico, plenamente implementado em
2012, existem 233 referncias a investigaes sobre educao escolar indge-
na, cobrindo demandas de povos indgenas de 24 Estados do Brasil. Tambm
se constatou qu , em 2014, dentre 800 investigaes civis em matria ind-
gena, 20 foram relacionadas educao escolar. Esses dados nos do uma
boa amostra do que est sendo efetivamente acompanhado pelo Ministrio
Pblico Federal neste campo, ainda que no correspondam necessariamente
ao nmero total de investigaes, porque o sistema ainda dependente de
alimentao pelos gabinetes dos Procuradores.
Existem muitas reclamaes sobre a infra-estrutura das escolas. Muitas
escolas precisam de reforma, outras devem ter sua arquitetura adaptada aos
padres de vida dos indgenas, e outras nem sequer tm eletricidade. Essas de-
mandas coincidem com outros diagnsticos no sentido de que 29,89% das esco-
las indgenas no Brasil no tm um prdio adequado, 58,4% no tm gua pot-
vel, 41% no tm eletricidade e somente 12,68% tm acesso internet (Luciano,
2015). Essa realidade desperta em muitos indgenas a sensao de que suas es-
colas no so to bem cuidadas quanto as escolas dos brancos (Lemos 2014).
Quando a escola no situada na terra indgena, o que no raro, so-
bretudo no ensino mdio, o transporte escolar uma fonte de insatisfao.
A falta de transporte impede que alunos frequentem o ensino mdio e a uni-
versidade. (Lemos 2014). Merenda escolar tambm uma questo recorrente,
principalmente em vitude da desconsiderao das singularidades dos indge-
nas. Comida industrializada no adequada para nenhuma criana, mas ela
prejudica em muito a sade e os hbitos de alimentao dos povos indgenas.
Ademais, a poltica pblica negligencia o fato de que em certas culturas in-
dgenas a famlia deve sempre partilhar as refeies, assim a comida enviada
no suficiente.
Conforme supramencionado a legislao brasileira reconhece a impor-
tncia da educao diferenciada para preservar a identidade indgena e a
riqueza cultural brasileira, o que requer um projeto pedaggico especfico,

27
ensino bilngue ou multilngue e material escolar particularizado. J existem
muitas lnguas indgenas mortas, e vrias em risco de extino. Entre as 150
lnguas faladas por 246 povos indgenas, apenas 25 tm mais que 5000 fa-
lantes (IBGE 2012). Todavia, vrias reclamaes apresentadas ao Ministrio
Pblico Federal so relacionadas falta desses elementos, o que nos faz nos
indagar se algumas escolas chamadas de indgenas podem ser juridicamente
qualificadas como tais (Almeida 2010, Leivas 2015). Marau Kayabi, uma li-
derana Xingu, reclama: At agora s sabemos o que diferenciado para pior
e nunca para melhor (Secchi,) De fato, 32,6% das escolas indgenas no per-
mitem que seus estudantes aprendam suas prprias lnguas, mesmo no nvel
do ensino fundamental, 51% no tm livros especficos ou outros materiais
especialmente produzidos para as comunidades indgenas, e o que ainda
pior, apenas 54,4% tem um projeto educativo especfico (Luciano 2015).
Embora os povos indgenas tenham uma vasta cultura oral, por meio da
educao eles podem preservar suas tradies em livros e outras formas de
gravao.15 Por outro lado, essencial que as comunidades nativas dominem
a lngua da sociedade circundante, para que possam defender seus pontos de
vista e seus direitos. Eles exigem um ensino bilngue de qualidade como um
importante caminho para preservar diferenas e ter acesso a oportunidades
iguais. Um resultado muito interessante de uma investigao civil do Mi-
nistrio Pblico Federal foi a edio do livro bilngue para crianas Kaigang
(Ministrio Pblico Federal 2015).
Muitas das representaes dirigidas ao Ministrio Pblico Federal so
relativas a professores indgenas, especialmente quanto sua contratao.
Ainda que muitos no tenham uma formao acadmica adequada, os pro-
fessores precisam dominar os fundamentos de um magistrio intercultural,
pesquisar novos materiais e criar inovaes educativas.16 Alm disso, na edu-

15 It is a very challenging task, as Huttner and Guilherme (2015) highlight: For instance: (1)
there are very few studies on the grammar of some languages and others do not have a stan-
dardized alphabetical system; (2) the Brazilian publishing industry lacks the capacity to pro-
duce textbooks with the kind of alphabetical signs used by native languages; (3) there is a cer-
tain prejudice that research into language and culture resulting from the interaction between
scholars and the elders of native communities will only generate outputs for academic and will
be of no benefit to the community.
16 Recognizing that indigenous teachers face special difficulties the State of Minnesota passed a
law giving indian teachers job protection not provided to other teachers in order to foster their
living and retention. (Pevar 2004, p. 268)

28
cao indgena os professores assumem um importante papel social na comu-
nidade, eles tm que lidar com os mais velhos, com os caciques e pajs. por
isso que a afinidade do professor com comunidades indgenas to relevante,
e devem ser levada em considerao em uma seleo pblica de professores
para escolas indgenas. Do mesmo modo, os direitos trabalhistas dos profes-
sores indgenas precisam ser plenamente respeitados.
Diversos pleitos apresentados por povos indgenas em temas educacionais
advm de dificuldades na articulao poltica como a implementao dos ter-
ritrios etnoeducacionais, a salvaguarda da participao dos indgenas nas
deliberaes relacionadas educao e at mesmo ignorncia da existncia de
polticas especficas de financiamento. O fato de trs nveis de governo terem
competncias em educao indgena torna esse quadro bastante complexo.
A articulada interinstitucional deve estar presente desde o momento do pla-
nejamento da poltica pblica, durante a sua execuo at o momento de sua
avaliao, o que, infelizmente, nem sempre acontece. A gesto escolar varia
muito em cada Estado e em cada Municpio, alguns no tem equipe especiali-
zada e esto mais sujeitos presso poltica contra minorias tnicas.
Finalmente, h um grupo de pleitos de educao escolar que esto inclu-
dos em um contexto mais amplo, como, por exemplo, quando a manuteno
das atividades educacionais fica em risco em virtude do impacto nas terras
indgenas ocasionados por grandes projetos de engenharia, como a constru-
o de hidroeltricas.

Os maiores desafios enfrentados pelos membros do Ministrio

Pblico Federal na defesa dos direitos educao escolar dos
povos indgenas.

Embora seja inegvel que o arcabouo normativo da educao escolar in-

dgena est, em geral, em perfeita harmonia com uma perspectiva intercultu-
ral, resta tambm evidente que ele ainda no totalmente efetivo. A tarefa do
Ministrio Pblico Federal garantir uma aplicao igualitria dos direitos
escolares a todos os povos indgenas do pas. Trata-se de uma verdadeira pro-
vao institucional que pressupe a luta contra os efeitos negativos da cons-
titucionalizao simblica. Neves compreende que a Constituio brasileira
exerce um tipo de hipertrofia da funo poltica simblica em detrimento da

29
funo normativa (Neves 2006 p. 64), as normas constitucionais e infracons-
titucionais desempenham em muitos casos um papel de alibi (Neves 2006 p.
65), mais do que o resultado de um Estado de Direito efetivo, especificamente
quanto integrao igualitria na sociedade. Sobretudo nesses casos os c-
digos dinheiro e poder no apenas condicionam a forma de aplicao da
lei, mas se impem destrutivamente sobre ela (Neves 2006 p. 66). Membros
do Ministrio Pblico tm que empregar constantes esforos para garantir o
respeito aos direitos dos povos indgenas definidos pela Constituio e pela
legislao subsequente.
Povos indgenas so uma minoria em nmero e em poder, assim a defesa
de seus direitos ocorre sempre em um ambiente extremamente hostil. At
mesmo o desconhecimento da legislao indigenista um obstculo a ser su-
perado. Membros do Ministrio Pblico Federal precisam ser continuamente
capacitados para terem eficcia na arte da argumentao em favor dos direi-
tos indgenas perante autoridades governamentais e magistrados das Cortes.
Em muitas oportunidades, o problema educacional dos ndios no visvel
como deveria, porque, como j mencionado, existem outros temas urgentes
em matria indgena que ocupam o Ministrio Pblico Federal. Lidar com
uma minoria em si, tambm, uma empresa rdua. Os membros do Minis-
trio Pblico devem estar preparados para dialogarem com povos indgenas
e travar parcerias com outros atores sociais para construir estratgias para
defender o direito educao escolar dos indgenas.
O Ministrio Pblico Federal precisa conceber uma forma diferente de
advocacia dos direitos para cada povo indgena. Existem os que querem a
escola dentro do modelo occidental, outros que querem uma mais conecta-
da com suas tradices, alguns que no querem educao infantil, e ainda os
que no querem escola alguma. Povos indgenas isolados tm o direito de
se manter vivendo longe da sociedade dominante. Alguns povos perderam
sua lngua, da no ser relevante o ensino bilngue, enquanto outros querem
aprender no s portugus, como tambm o espanhol, porque perambulam
entre o Brasil e pases falantes de espanhol. O respeito diferena de cada
povo indgena a chave para a adequada defesa dos seus direitos, sobretudo
importante aceitar as suas prioridades17. Alm disso, os procuradores da

17 muito mais fcil quando os grupos indgenas conseguem identificar seus problemas
e estratgias de enfrentamente como os Wajpi, que at conceberam um planejamento

30
Repblica devem respeitar a deciso coletiva sem desconsiderar, por comple-
to, as eventuais opes individuais diversas quanto ao exerccio do direito
educao escolar.
O Ministrio Pblico Federal tem que enfrentar esse paradoxo: a neces-
sidade de lidar com as singularidades de cada povo indgena e a importncia
de reconhecer a identidade de seus problemas. O Ministrio Pblico no pode
atuar somente de maneira fragmentada, pois cada experincia deve contribuir
para uma compreenso maior do problema. Essa abordagem extremamente
desafiante pois requer coordenao intensa, compartilhamento de informa-
es constante e disposio para o trabalho em grupo. Mas apenas uma per-
sepctiva global da poltica pblica de educao escolar pode engendrar uma
adequada estratgia para lidar com assuntos de natureza intergovernamental.
Depois de muitos anos de defsa clssica dos direitos dos indgenas com
resultados relevantes, mas parciais, o Ministrio Pblico Federal est experi-
mentando novos mtodos de lidar com temas complexos que requerem uma
combinao de diversos instrumentos legais. Alm dos instrumentos jurdi-
cos tradicionais, de 2012 em diante, o Ministrio Pblico Federal passou a
trabalhar com projetos que permitem o foco em problemas, com objetivos
especficos, um financiamento especial e com maior controle. Em 2014, o
Grupo de Trabalho de Educao Indgena18 conseguiu o financiamento de
um projeto de R$ 70.000,00 para o Projeto Ministrio Pblico Federal em
defesa da escola indgena. O projeto envolvia a visita a escolas do Amazo-
nas, Pernambuco e Mato Grosso, Estados onde as escolas indgenas so mais
presentes, durante o ano de 2015. Vinte e nove escolas foram visitadas (vinte
escolas Tikuna no Amazonas, duas escolas Nambykuara no Mato Grosso e
sete escolas Xucuruem Pernambuco), assim como seis Secretarias de gover-
no estadual e municipal. A pesquisa de campo constatou a desigualdade nos
padres das escolas indgenas nas trs reas e a inconsistncia das estatsticas

estratgico. Projeto Defesa dos direitos culturais indgenas nas polticas pblicas dos Wajpi.
2012. Macap: Iep, Rainforest Foundation Noruega.
18 O Grupo composto pelos seguintes Procuradores da Repblica: Natlia Loureno Soares,
coordenadora, Carlos Augusto Prola Junior, Cristina Nascimento de Melo, Henrique Felber
Heck, Lucyana Marina Peppe Affonso, Lus de Cames Lima Boaventura, Lusa Astarita San-
goi, Maria Eliane Menezes de Farias, Paulo Gilberto Cogo Leivas, Thas Sant Cardoso da Silva.
O antroplogo Leonardo Leocdio da Silva apoia as aes do grupo de trabalho e Priscila
Lombardi da Cruz sua secretria executiva.

31
oficiais relacionadas educao escolar indgena. Por exemplo, as escolas dos
Xucurus so administradas com uma forte participao da comunidade ind-
gena resultando em professores melhores pagos, adequado transporte escolar
e regularidade na merenda escolar, ao contrrio das escolas das outras reas
indgenas. Todavia, a no consistncia dos dados oficiais relative a todas as
escolas visitadas.
O projeto igualmente contemplou a organizao de um Congresso In-
ternacional para ensejar um dilogo profcuo do Ministrio Pblico Federal
com universidades, povos indgenas, organizaes sociais e representantes
governamentais sobre a educao indgena escolar no Brasil. O Congresso
Internacional Vises e desafios na educao intercultural no Brasil, ocorreu
em Braslia, em agosto, incluindo palestrantes do Peru, Colmbia e Bolvia.
Seu documento final considera como medidas pragmticas mais relevantes,
com eficcia de curto prazo, o aprimoramento do censo educacional indge-
na e o fortalecimento da participao da comunidade indgena na gesto do
sistema educacional.19.
Como um resultado dessas atividades prvias, o maior objetivo do pro-
jeto a definio de um plano de aes, de escala nacional, para melhor con-
duo das demandas indgenas em matria de educao escolar. A elaborao
do plano incluiu a contratao da consultoria de Gersen Luciano, o primeiro
doutor indgena do Brasil e um dos maiores especialistas em educao ind-
gena. A primeira medida adotada pelo Ministrio Pblico Federal, como uma
consequncia do desenvolvimento do projeto, foi recomendar ao Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) a pro-
ceder ao: a)aperfeioamento da coleta de dados no Educacenso relacionado
educao escolar indgena, no apenas para incluir informaes especficas
relativas educao intercultural mas tambm para garantir comunidade
escolar que seja responsvel pela informao ao invs de servidores do go-
verno, que podem ter interesse em maquear as estatsticas; b) publicao de
todos os resultados do Educaccenso na internet de forma acessvel a qualquer
pessoas, no apenas aqueles que tenham cdigos de acesso, previamente con-

19 The programme of the Congress and its conclusions can be found http://6ccr.pgr.mpf.
mp.br/institucional/projetos/mpf-em-defesa-da-escolaindigena1/eventos/?searchter-
m=Vis%C3%B5es%20e%20Desafios%20da%20Educa%C3%A7%C3%A3o%20Intercultur-
al%20no%20Brasil

32
cedidos, e c) realizao de um censo escolar especfico sobre educao escolar
indgena a cada dez anos.
Como foi demonstrado, a defesa dos direitos educao escolar dos
ndios pelo Ministrio Pblico Federal no Brasil abrange obrigaes muito
complexas, demandando estratgias heterodoxas. A parceria com os povos
indgenas fundamental para a efetividade da atuao do Ministrio Pblico
Federal neste campo. Nesse pas to singular, a aplicao da legislao sobre
educao escolar s vezes uma tarefa revolucionria, uma utopia que vale a
pena pois pode contribuir para combater pobreza dos povos indgenas.

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36
 Erradicao da fome e eroso
da biodiversidade: uma
relao causal que conduz
ao dilema de segurana20
Douglas de Castro21

1. Introduo

Josu de Castro em seu livro Geografia da Fome O dilema brasileiro:

po ou ao aponta que a fome22 um fenmeno recorrente de natureza social
e natural que recebe pouca ateno da academia e constrange a sociedade.
Segundo o World Food Programme (WFP) das Naes Unidas aproxima-
damente 795 milhes de pessoas no mundo no tem acesso alimentao que
promova a manuteno de uma vida saudvel e ativa. Ainda segundo o WFP
na sua grande maioria estas pessoas vivem em pases em desenvolvimento.23
No Brasil, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios
(PNAD-IBGE) 2013, 7 milhes de pessoas passam fome.24
Desde a fundao da FAO em 1984 a comunidade internacional vem se
mobilizando para diminuir os efeitos da fome nos pases em desenvolvimen-

20 Trabalho submetido para a II Conferncia do Academics Stand Against Poverty em So Pau-

lo-agosto/16. Agradeo ao CNPQ pelo apoio financeiro por meio da bolsa PNPD, a EDESP/
FGV pelo apoio institucional e a Professora Michelle Ratton Sanchez Badin pelos constantes
incentivos e oportunidades de pesquisa.
21 Ps-doutorando pela Escola de Direito de So Paulo da FGV.
22 Para os efeitos deste trabalho o termo fome est associado falta de acesso ao alimento para
consumo de 2.100 kc/dia e acesso ao alimento, mas sem os nutrientes mnimos para a manu-
teno de uma vida saudvel.
23 https://www.wfp.org/hunger/stats. Acesso em: 27/07/2016.
24 http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/seguranca_alimentar_2013/default_
xls_2013.shtm. Acesso em: 27/07/2016.

37
to. No entanto, seus esforos de gerar um consenso em torno da segurana
alimentar colocam em segundo plano a soberania alimentar destes pases e
intensifica sua vulnerabilidade s crises alimentares mundiais como as que
ocorreram em 2006 e 2008 que levaram ao aumento de populaes exposta
fome.
Esta mobilizao est ancorada basicamente em duas dimenses. Na pri-
meira, torna os pases em desenvolvimento dependentes do recebimento do
excedente de alimentos produzidos nos pases desenvolvidos na forma de aju-
da humanitria. Na segunda, coloca nas mos das grandes empresas trans-
nacionais (ETN) a responsabilidade de pesquisa, produo e distribuio da
produo agrcola sob a forma de commodities e de insumos agrcolas nos
pases em desenvolvimento, o que implica na aquisio de grandes glebas de
terra e a deteno de direitos sobre a propriedade intelectual que impede os
agricultores locais de utilizar o conhecimento tradicional na agricultura.25
Neste sentido, os pases em desenvolvimento passam a absorver as tcni-
cas e tecnologias de produo agrcola dos pases desenvolvidos via ETN com
vistas ao aumento da produo para exportao. O atual modelo do agrone-
gcio mundial apresenta taxas de crescimento sem precedentes nas ltimas
dcadas, sendo que o Brasil neste contexto tem um crescimento que varia
oscila entre 3,6% a 16,6% a.a., ou seja, muito alm da taxa de crescimento que
outros setores da economia.26 Vale ressaltar que este nvel de produtivida-
de somente possvel pela tcnica da homogeneizao das culturas (tambm
conhecida como monocultura), que utiliza sementes modificadas (GMO) e

25 Este contexto colocado por Vandana Shiva nos seguintes termos: A humanidade tem se ali-
mentado de milhares (8.500) de espcies de plantas. Hoje estamos condenados a comer milho e
soja geneticamente modificados de diferentes formas. Quatro culturas principais milho, soja,
canola e algodo tm sido todas cultivadas s custas de outros cultivos, porque geram royalties
por cada hectare plantado. A ndia, por exemplo, cultivava 1.500 tipos diferentes de algodo, e
agora 95% so Algodo Bt, geneticamente modificado, pelo qual a Monsanto recebe royalties.
Mais de 11 milhes de hectares de terra so empregados no cultivo de algodo. Destes, 9,5 mi-
lhes so usados para cultivar a variedade Bt da Monsanto. In http://outraspalavras.net/posts/
vandana-shiva-e-a-batalha-das-sementes/. Acesso em: 03/08/16.
26 In http://www.agricultura.gov.br/internacional/indicadores-e-estatisticas/balanca-comercial.
Acesso em:27/07/2016. Ver tambm CONTINI, E.; GASQUES, J. G.; LEONARDI, R. B. de A.;
BASTOS, E. T. Projees do agronegcio no Brasil e no mundo. Revista de Poltica Agrcola,
ano 15, n. 1, p. 45-56, jan/mar 2006.

38
agrotxicos formulados especialmente desenvolvidos para combater as pra-
gas locais
Deste modo, a despeito dos indicadores positivos que o agronegcio apre-
senta no mundo (veja, por exemplo, o anncio produzido e veiculado pela
Rede Globo chamado Agro Pop que mostra nmeros impressionantes do
setor do agronegcio no Brasil), este modelo torna os pases em desenvol-
vimento vulnerveis em termos de segurana alimentar da sua populao,
pois, passam a depender das polticas ditadas pelas ETNs, que por sua vez so
orientadas e formuladas pelos seus acionistas e controladores, cujo objetivo
principal no o combate fome.
To grave quanto esta dependncia que so submetidos os pases em de-
senvolvimento, a prtica da monocultura e a utilizao de GMOs e pesticidas
em larga escala promovem a destruio dos processos de autopreservao da
biodiversidade (ver quadro abaixo) nos sistemas ecolgicos locais.

Sistema de monoculturas e diversidade (SHIVA, 2003)

39
 A anlise do fenmeno da prtica da agricultura homogeneizada como
tratada no sistema internacional, bem como dos atores que dela se apropriam,
nos permite afirmar que h um paradigma indicirio que aponta para uma
contradio no campo da segurana alimentar.
O argumento deste trabalho o de que as tentativas de diminuir a fome
nos pases em desenvolvimento produzem efeitos contrrios aos efeitos de-
sejados pelas instituies internacionais. A contradio est no fato de que o
modelo agrcola mundial aumenta da vulnerabilidade e exposio dos pases
em desenvolvimento s crises alimentares e, no tocante segurana alimen-
tar, promove a destruio da biodiversidade local e a no garante o acesso
ao alimento que produzido nestes pases, ou seja, torna mais instvel os
sistemas de alimentao local, regional e internacional e, portanto, apresenta
implicaes negativas tambm na segurana humana e ambiental e, em lti-
ma anlise, para a paz.

2. Vulnerabilidade do sistema alimentar mundial:

dois paradigmas opostos

A crise alimentar27 que acertou em cheio o sistema alimentar mundial em

2006 e 2008 produziu efeitos devastadores nos pases em desenvolvimento
(CLAPP e COHEN, 2009). Nos anos da crise as contas de importao dos
pases em desenvolvimento aumentaram em mdia 37%, promovendo um
dficit nas contas internas sem precedentes. O nmero de pessoas que foram
lanadas na extrema pobreza alcanou a marca de 125 milhes, sendo que a
crise foi responsvel por 75 milhes deste total conforme se pode observar o
grfico abaixo produzido pela FAO em 2009, ou seja, logo aps o pico da crise.

27 Preferimos neste trabalho utilizar o termo crise ao invs de crises tendo em vista o continuun do
estado de vulnerabilidade que o atual sistema coloca sobre o sistema internacional alimentar.

40
 Mesmo entre os pases do Sul Global que compartilham as experincias e
vises acerca de sua vulnerabilidade em face aos pases desenvolvidos tiveram
que ajustar as bases do seu relacionamento para sobreviver. Bello (2009. p. 1)
resume este cenrio:

Alarmed by massive global demand, countries like China andAr-

gentina resorted to taxes or quotas on their rice and wheatexports
to avert local shortages. Rice exports were simplybanned in Cam-
bodia, Egypt, India, Indonesia, and Vietnam.South-South solidar-
ity crumbled in the crisis, a victim ofcollateral damage. (Nosso
destaque)

A crise causou grande agitao social e poltica, principalmente nos pa-
ses em desenvolvimento cuja vulnerabilidade no sistema alimentar muito
grande. Protestos e violncia foram reportadas em muitos pases no Sul Glo-
bal, dos quais podemos citar o caso trgico no Haiti em que fora cunhado o
termo Fome Clorox, que traduz a sensao excruciante da fome no corpo
como se a pessoa tivesse ingerido gua sanitria (SHIVA, 2016). Neste mesmo

41
sentido, Galeano (2010, p.7) ao tratar da vulnerabilidade reproduz um discur-
so proferido pela presidente dos Estados Unidos, George W. Bush em 27 de
julho de 2001 que emblemtico:

Vocs j imaginaram um pas incapaz de cultivar alimentos sufi-

cientes para prover sua populao? Seria uma nao exposta a pres-
ses internacionais. Seria uma nao vulnervel. Por isso, quando
falamos de agricultura, estamos falando de uma questo de segu-
rana nacional.

A ONU noWorld Economic Situation andProspects chamou a crise ali-

mentar de 2006 e 2008 de tempestade perfeita e colocou a crise financeira
de 2007 como a protagonista da crise alimentar. Segundo o relatrio:

Speculation in the actual, physical exchange of commoditiescer-

tainly influenced prices as speculators bought and storedcommo-
dities, betting on price increases. Such positions havetemporarily
reduced the supply of goods and have no doubtaffected price move-
ments directly. The impact of speculationin futures markets (that is
to say, where speculators do notphysically trade any commodities)
on price trends is muchmore difficult to determine, however. Fu-
tures trades are betson buying or selling goods entitlements which
are continuouslyrolled over. It is therefore not clear whether such
trading doesmore to commodity prices other than increase their
volatility.28

A especulao sobre as commodities foi a causa primria da crise ali-

mentar, pois com a bolha de 2007 no setor imobilirio nos Estados Unidos
os fundos hedge direcionaram seus recursos para a aquisio de estoques de
commodities, cuja simples dinmica de mercado passou a atuar, quer dizer,
aumento da demanda causada artificialmente pelos fundos de investimento e
a manuteno dos estoques ou produtividade agrcola. Bello (2009) cita ainda
como causa derivada da crise alimentar a canalizao da produo agrcola
para os biocombustveis. Segundo o autor a causa remota da crise so os ajus-

28 In http://www.un.org/en/development/desa/policy/wesp/. Acesso em:03/08/16.

42
tes estruturais (SAP - structural adjustment programs) neoliberais adotados
nos anos 80 por imposio do FMI e do Banco Mundial. Estes ajustes deram
incio a Revoluo Verde, cuja lgica estava na monocultura de exportao,
aumento de produtividade baseado na tecnologia para vencer as limitaes
impostas pelo ecossistema e crescentes subsdios, lanando, assim, milhes de
pessoas na faixa da pobreza extrema (menos de US$ 1 por dia).
Assim, na crise de 2006 e 2008 o problema est associado questes de
natureza econmica orientadas pelo desenvolvimento e a superao dos li-
mites do meio ambiente. No controverso livro The Bottom Billion, Collier
(2008) refletindo esta viso aponta univocamente que a crise est associada a
3 causas especificas: a falha dos governos em incentivar a agricultura comer-
cial na frica, continente com o maior nmero de conflitos por alimento; o
banimento das sementes geneticamente modificadas pela Unio Europeia e o
desvio de um tero da produo agrcola Norte Amrica para a produo de
etanol.
Duas das trs causas para a crise alimentar apontadas pelo autor suge-
rem a manuteno do sistema alimentar vigente que j provou conter falhas
estruturais graves. Ele coloca a necessidade do incio da Revoluo Verde na
frica e o abandono do princpio da precauo em nome do aumento da pro-
dutividade agrcola. Neste sentido, o International Assessment of Agricultural
Knowledge, Science,and Technology for Development29 apresenta um quadro
que confirma a fragilidade destes dois pilares da teoria de Collier (2008):

Underinvestment in developing country agricultureincluding in

local and regional market infrastructure, information and servi-
ceshas weakened the small-scale farm sector in many countries.

29 The International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Develop-
ment (IAASTD) is a unique international effort that will evaluate the relevance, quality and ef-
fectiveness of agricultural knowledge, science, and technology (AKST); and effectiveness of pub-
lic and private sector policies as well as institutional arrangements in relation to AKST. How
can we reduce hunger and poverty, improve rural livelihoods, and facilitate equitable, environ-
mentally, socially and economically sustainable development through the generation, access to,
and use of agricultural knowledge, science and technology?. The IAASTD was launched as an
intergovernmental process, with a multi-stakeholder Bureau, under the co-sponsorship of the
FAO, GEF, UNDP, UNEP, UNESCO, the World Bank and WHO. For more information on the
governance structure of the IAASTD. In http://www.unep.org/dewa/Assessments/Ecosystems/
IAASTD/tabid/105853/Defa. Acesso em: 03/08/16.

43
 Trade liberalization that opened developing country markets to
international competition too quickly or too extensively, further
undermined the rural sector and rural livelihoods. Many countries
have been left with weakened national food production capacity,
making them more vulnerable to international food price and sup-
ply volatility and reducing food security. 30

Este modelo teve o condo de iniciar aquilo que Hobsbawm (1994) cha-
mou de the death of peasantry (teorizada a partir de Marx que afirmava que
os camponeses no passariam de sacos de batata, ou seja, denotando sua
desorganizao e consequente futuro inevitvel em face das foras de merca-
do capitalistas), o movimento de abandono do campo para viver nas favelas
urbanas na busca de trabalho na indstria (DAVIS, 2006). Vale ressaltar que,
esta noo passou a ser questionada a partir de uma maior organizao do
movimento Via Campesina, o que internacionalizou um paradigma alterna-
tivo de desenvolvimento agrcola chamado soberania alimentar.
O mrito do debate iniciado por Collier (2008) o de colocar em oposio
o sistema agrcola altamente industrializado com a utilizao de fertilizan-
tes e a agricultura familiar. Neste ponto, a participao do Brasil apresenta
um estudo de caso interessante por apresentar elementos dos dois modelos
e posturas contraditrias em relao suas polticas interna e externa, espe-
cialmente no relacionamento com a frica (ver o anexo I que contm o mapa
conceitual deste estudo de caso elaborado no software de anlises qualitativas
ATLAS.ti).
De acordo com Bello (2009, p.11):

The Brazilian model and structural adjustment went hand inhand.

Both were central elements of a capitalist transformationof agri-
culture that was intended to integrate local food systems,via trade
liberalization, into a global system marked by a division of labor
that would allegedly result in greater efficiency andgreater prospe-
rity in the aggregate.

30 In http://www.unep.org/dewa/agassessment/docs/10505_Trade.pdf. Acesso em:03/08/16.

44
 Com a eleio de Lula para seu primeiro mandato para presidente em
2003, tendo em vistas as falhas do modelo agrcola no que diz respeito ao pro-
blema da fome, o ento candidato apresentou como uma de suas promessas
de campanha a erradicao da fome. Com este objetivo o Programa Fome
Zero31 foi estabelecido com base na agricultura familiar e a sua integrao
com alguns incentivos e network, cujo aumento de produtividade relatada por
Patriota e Pierri (2013) atingiu 89% em relao as monoculturas, nmero que
confirmado por Bello (2009, p.13):

To cite just one well-known study, a World Bank report on agri-

culture in Argentina, Brazil, Chile, Colombia, andEcuador showed
that small farms were three to fourteen timesmore productive
per acre than their larger competitors. (Nosso destaque)

O Fome Zero, como originalmente concebido, concedia incentivos de cr-

dito, assistncia tcnica, seguro, garantia de preo e polticas de compra go-
vernamental do excedente que era distribudo na rede escolar para a merenda,
diminuindo assim o xodo rural ao garantir a produo sob bases sustent-
veis e os canais de distribuio disponveis para os pequenos produtores.32 O
programa foi inclusive encampado pela FAO por meio do Programa Mundial
de Alimentos e na frica aplicado em conjunto com o Linking Agriculture to
School Feeding and Food Assiatance, que assumo como objetivos:

By linking local agricultural production to school meals, Home

Grown School Feeding (HGSF) programmes multiply benefits
for rural communities. They can increase enrolment, improve
nutrition, boost local economies, improve smallholders livelihoods
and develop government capacity. Due to varied country contexts,
each HGSF programme is unique, but are generally characterized

31 Que junto com o PPA-PROGRAMA DE AQUISIO DE ALIMENTOS, criado pela lei

10.696, de 02 de julho de 2003, formar os pilares de sucesso em promover o acesso alimen-
tao e incentivar a agricultura familiar. In http://mds.gov.br/assuntos/seguranca-alimentar/
programa-de-aquisicao-de-alimentos-paa). Acesso em:03/08/16.
32 Ver http://www.fao.org/3/a-i3023o.pdf. Acesso em: 03/08/16.

45
 by the incorporation of local food purchases into government-run
school feeding programmes.33

Contraditoriamente, o sucesso do programa no se refletiu na conduo

da poltica externa brasileira no seu relacionamento com os novos parceiros
no Sul Global.34 No campo da cooperao com a frica o Brasil estabeleceu
dois pilares - o primeiro ancorado na transferncia de tecnologia por inter-
mdio de projetos desenvolvidos pela Embrapa com o objetivo de desenvolver
a capacidade dos pases africanos de produo (Cotton-4, Rice Culture e Pro-
Savanna so exemplos destes projetos). O segundo pilar est baseado na pro-
duo de biocombustveis, que conta com financiamentos do BNDES para o
desenvolvimento e expanso do etanol nos pases africanos via Biocom, uma
empresa do Grupo Norberto Odebrecht. Esta postura contraditria no ajuda
a resolver o problema da segurana alimentar, das condies ambientais e de
trabalho e do uso e transferncia da terra, todos problemas que normalmente
permeiam os grandes debates entre o Sul Global e o Norte. Neste sentido, o
The Global Intelligence Files - AGO_ANGOLA_AFRICA, arquivo que faz
parte do chamado Panama Papers35 ao relatar visita do Presidente Lula fri-
ca revela esta contradio (ver relatrio no Anexo II):

33 In https://www.wfp.org/purchase-progress/news/blog/p4p-improves-links-between-small-s-
cale-farmers-and-school-feeding-progra. Acesso em: 03/08/16.
34 Embora o Itamaraty tivesse uma postura de aproveitar os avanos sociais na PEB como se
verifica da fala no Ministro Milton Rond Filho: No plano estritamente poltico, uma das prin-
cipais contribuies da reforma agrria para a poltica externa brasileira tem sido a promoo
da imagem do pas como defensor da democratizao dos meios de produo e de consumo. Isso
traz o aumento da legitimidade poltica e diplomtica do Brasil nas discusses internacionais
sobre agricultura e desenvolvimento social. E ainda: Na base da defesa externa do direito de
acesso terra, encontra-se a tica poltica, a busca da justia social baseada na promoo das
justias distributiva e participativa, que incluem o acesso aos meios de produo, principal limi-
tao para que um bilho de pessoas possam alimentar-se adequadamente. (Revista de Direitos
Humanos, No 8 - http://www.dhnet.org.br/dados/revistas/sedh/. Acesso em:05/08/16).
35 In https://panamapapers.icij.org/. Acesso em:03/08/16.

46
 Se os supostos parceiros estratgicos como o Brasil oferecem este tipo de
modelo, no se poderia esperar bondades dos pases industrializados, espe-
cialmente dos Estados Unidos ao defender os interesses de sua indstria agro-
pecuria nos foros internacionais. A ttulo de exemplo,na Rodada Uruguai
em 1986, o ento Secretrio da Agricultura dos Estados Unidos John Block,
citado em Bello (2009, p.76), afirmou (omitindo os pesados subsdios conce-
didos pelo governo):

[] the idea that developing countries should feed themselves is

an anachronismfrom a bygone era. They could better ensure their
food security by relying on US agricultural products, which are
available, inmost cases at lower cost.

O problema com este argumento que ele atinge no somente os pases

em desenvolvimento, que por bvio so os maiores afetados, mas tambm os
agricultores nos pases desenvolvidos. De fato: [...] not only in the South but
also in the North, farmersand others seek to escape the vagaries of capital by re-
producingthe peasant condition, working with nature from a limitedresource
base independent of market forces.
O caso da praga do milho nos Estados Unidos um caso representativo
deste fenmeno. Nos idos de 1970 comeou se espalhar nos estados do Sul
e rapidamente se alastrou para os do Norte uma praga chamada Bypolaris
Maydis que deixava as folhas do milho amarelas e em seguida atingia a espi-
ga. Em um estudo feito pela National Sciences Academy, citado por Marshall
(2009, p.122) ficou comprovada a vulnerabilidade das culturas do milho em
diversos estados Norte-Americanos devido sua uniformidade gentica, ou

47
seja, a falta de diversidade biolgica nas sementes permitiu a proliferao de
elementos patognicos com grande facilidade por no encontrar resistncia
e auto regulao prpria de sistemas biolgicos diversos. A identificao foi
relatada nos seguintes termos:

In the [1960s], it became clear that relatively few corn breeding

parents were being used to produce the bulk of American hybrid
corn varieties, said the report. This narrowness of germplasm set
the stage for potential vulnerability to diseases, insects and other
stresses. In early 1970, environmental conditions in Southern and
Northcentral corn producing regions were favorable for easy dise-
ase establishment and spread among vast plantings of highly uni-
form varieties. The [Southern Corn Leaf Blight] epidemic became
of national and international significance.

Desse modo, a comodificao dos alimentos que ocorre a partir da ado-

o do modelo da monocultura est no centro do debate sobre a segurana
alimentar, pois coloca o debate entre os dois paradigmas: um centrado no
mercado global voltado exportao, cujo objetivo principal no a erradi-
cao da fome e que coloca em perigo a biodiversidade; e outro voltado para
a produo e distribuio no mercado local, que preserva a biodiversidade e
protege o conhecimento tradicional da agricultura familiar (SHIVA, 2003;
CARSON, 2015). Para reforar o nosso argumento com um aporte terico
mais robusto em relao ao segundo paradigma, Shaw (2007, p.15):

More broadly, as environmental crises multiply, as the socialdys-

functions of urban-industrial life pile up, and as industrializedagri-
culture creates greater food insecurity, the peasant way has re-
levance not only to peasants but to everyone threatened by the
catastrophic consequences of global capitals vision fororganizing
production, community, and life itself.

48
3. Segurana internacional e alimentar:
implicaes e dilema de segurana

O debate sobre a segurana internacional ganhou novo impulso com o

fim da Guerra Fria. At a ocorrncia deste fenmeno, os Estados eram os
protagonistas na cena internacional, fazendo com que a preocupao estrat-
gica-militar estivesse no centro dos debates polticos e a teoria realista aque-
la que explicava mais e melhor o funcionamento da poltica internacional.
Com o fim da Guerra Fria, muitos processos de natureza social passaram a
desafiar o protagonismo do Estado e as suas preocupaes na esfera do high
politics. Preocupaes com imigrao, processos de descolonizao, grandes
acidentes ambientais, expanso das atividades das empresas transnacionais,
crescente interdependncia econmica e financeira, crise do petrleo, dentre
outras, passaram a ocupar a agenda da sociedade civil e a pressionar a sua
incorporao na agenda poltica internacional (VILLA, 1999a).
Desse modo, h uma necessidade sociolgica inerente s transforma-
es do sistema internacional de uma noo de segurana internacional mais
abrangente que incorpore outros atores (MATHEWS, 1989; ULLMAN, 1983).
Neste sentido a contribuio de Villa (1999, p.7) seminal:

Assim, a nova noo de segurana abrange riscos transnacionais,

reais e no virtuais, comuns a todos, cujas solues independem,
em alguns casos, da ao voluntariosa e unilateral do Estado. Ain-
da mais, essas ameaas no so monopolizadas por alguns poucos
Estados, como no caso do armamento atmico, mas so geradas e
compartilhadas, em maior ou menor grau, por todas as unidades
polticas, o que torna necessrio incorporar novos atores que visam
o objetivo da segurana.

Um sistema internacional policntrico caracterizado pelo aumento da

participao de atores no-estatais, seja pela ineficincia, inabilidade ou de-
mora na resposta do Estado, apresenta uma caracterstica de descentralizao
que o torna mais democrtico vis--vis as crescentes demandas e ameaas
sociais e ambientais que se observa a partir do incremento do processo de
globalizao, conforme coloca Mathews (1997, p.50):

49
 They are sharing powers -- including political, social, and security
roles at the core of sovereignty -- with businesses, with international
organizations, and with a multitude of citizens groups, known as
nongovernmental organizations (NGOs). The steady concentration
of power in the hands of states that began in 1648 with the Peace of
Westphalia is over, at least for a while.

Como resultado da mudana no sistema internacional e incluso de

novos atores, novas demandas e ameaas fazem com que a segurana ado-
te mltiplas dimenses que ultrapassam a clssica definio realista calcada
na dimenso militar-estratgica, incorporando no seu conceito as dimenses
econmica, ecolgica e societal (VILLA, 1999b). No mesmo sentido Ullman
(1983, p.133) apresenta os requisitos do conceito de segurana:

A more useful (although certainly no conventional) definition

might be: a threat to national security is an action or sequence of
events that (1) threatens drastically and over a relatively brief span
of time to degrade the quality of life for the inhabitants of a state,
or (2) threatens significantly to narrow the range of policy choices
available to the government of a state or to private, nongovernmen-
tal entities (persons, groups, corporations) within the state.

Para atingir os objetivos deste trabalho, apresentamos de forma mais de-

tida somente a noo de segurana ecolgica, que est ligada s ameaas de
natureza ambiental transnacional que possam impedir populaes de desfru-
tar seu modo de vida em um Estado, ou seja, [...] a way of handling environ-
mental issues where threats to the environment are seen as urgent and imme-
diate, requiring a quick response at top political level (GRAEGER, 1996, p.111).
A autora ainda aponta que a segurana ambiental ainda [] a recognition of
social-political responsibilities for changes in the quality of environmental con-
ditions, which makes environmental issues part pf the usual day-to-day polit-
ical business (GRAEGER, 1996, p.112). Com isso o meio ambiente passa a ser
o objeto referencial da segurana, cujo significado construdo socialmente
pelos atores a partir de um contexto, colocando o tema, neste caso o meio am-
biente, em posio especial ou acima da prpria poltica (SHEEHAN, 2005;
BUZAN, WAEVER e DE WILDE,1998).

50
 A erradicao da fome como um problema global e institucional tem
como marco a Conferncia Mundial sobre Alimentao de 1974, oportuni-
dade em que a FAO foi criada. Desde a Conferncia mais de duzentas tenta-
tivas de definir a segurana alimentar foram registradas, nem to pouco ao
menos um acordo multilateral que trate do tema da segurana alimentar fora
negociado, dentre outras razes, a complexa conexo entre os temas de meio
ambiente, comrcio internacional (subsdios agrcolas) e busca por soberania
alimentar que fazem com que um consenso mnimo seja atingido (SHAW,
2007).
Segundo Shaw (2007, p.383), a FAO, no seu primeiro esforo de direcionar
os debates e esforos para um aumento da segurana alimentar adotou aes
no sentido de:

[] increasing food production, particularly in the developing

countries, stabilizing food supplies, using the food surpluses of
developed countries constructively and creatively, creating world
and national food reserves, stimulating world agricultural trade,
negotiating international commodity agreements, and increasing
concern and understanding.

Como se percebe, a FAO adotou uma postura que colocava a segurana
alimentar como um problema do setor agrcola, o que vale dizer que o au-
mento da produo de alimentos, a distribuio da produo excedente dos
pases desenvolvidos para os pases em desenvolvimento e a liberalizao dos
produtos agrcolas, o que levou a uma legitimao do modelo de produo
agrcola voltada para exportao de commodities baseada em monoculturas.
O IAASTD contradita inequivocamente esta viso:

The short-term responses of governments and international agen-

cies to the current crisis, such as lowering food import tariffs and
imposing export restrictions, have helped provide immediate relief
to consumers, and might be viewed as necessary fire-fighting inter-
ventions, but against a fire already well ablaze. These blunt short-

51
 -term policy interventions do not effectively increase food security
over the long term.36

Esta viso foi ampliada a partir da Conferncia Mundial da Organiza-

o Internacional do Trabalho (OIT) em 1976 que apresentou o conceito de
necessidades bsicas e do quadro conceitual desenvolvido por Amartya Sem
baseado no direito ao alimento (KANG, 2011). As duas contribuies des-
locaram conceitualmente o problema da fome das preocupaes puramente
agrcolas para as preocupaes de enfrentamento da pobreza e desenvolvi-
mento. O foco passou para a necessidade de garantir o acesso alimentao
em quantidade e qualidade para as pessoas em situao de pobreza, que em
diferentes nveis foi incorporadoaos foros internacionais, o que vale dizer:

In essence, food insecurity is now being seen as the eye of thestorm

of interlocking national and global concerns to which it contrib-
utes andwhose solution lies in tackling those concerns holistical-
ly(SHAW, 2007, p.383).

Para demonstrar a importncia do tema, o grfico abaixo representati-

vo. Trata-se dos artigos publicados entre 1974 a 2016 sobre segurana alimen-
tar. Como se pode ver, a quantidade de artigos publicados nas reas das cin-
cias humanas, naturais e mdicas teve um aumento de grande significncia a
partir da crise alimentar de 2006.37

36 In http://www.unep.org/dewa/agassessment/docs/10505_FoodSecurity.pdf. Acesso em:03/08/16.

37 Esta pesquisa foi feita no dia 04/08/16 no website da Web of Science tendo como parmetro o
termo food security.

52
 Fonte: Web of Science artigos publicados sobre segurana alimentar.

Esta concepo de segurana alimentar apresenta uma viso holstica que

demonstra a interdependncia dos temas relacionados a fome que mencio-
namos no incio desta parte do trabalho, no entanto, apresenta implicaes
adicionais importantes.
A primeira delas a incoerncia institucional nos nveis internacional,
regional e nacional que colocam o problema da fome e a necessidade de atin-
gir a segurana alimentar como um problema de todos e que na prtica a res-
ponsabilidade no recai sobre ningum, chegando quase a ser uma tragdia
dos comuns que, no entanto, deveria fazer parte de agendas e planos de ao
comuns nos diversos nveis.
A segunda que ela representa um deslocamento da viso de segurana
alimentar do plano internacional e nacional para o familiar e individual, que
coloca a necessidade de acesso ao alimento como um dos mais elementares
dos direitos humanos, necessrio mesmo para a realizao dos demais di-
reitos. Neste ponto, a Cpula Mundial de Alimentao, realizada em Roma,
em 1996, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes
Unidas emitiu o Comentrio Geral Nmero 12 - O Direito Humano Alimen-
tao, que em pargrafo 15 deixa clara a obrigao do Estado de realizar este
direito:

53
 [...]sempre que um indivduo ou grupo est impossibilitado, por ra-
zoes alm do seu controle, de usufruir o direito alimentao ade-
quada com os recursos a sua disposio, os Estados tm a obrigao
de satisfazer (prover) o direito diretamente. Esta obrigao tambm
deve existir no caso de vtimas de desastres naturais ou provocados
por causas diversas.

No resta dvida que a segurana alimentar uma dimenso de impacto

na segurana internacional, no entanto, uma dimenso que se perde neste
debate sobre ela a questo do discurso que se quer incorporar como de se-
gurana, e, portanto, um tema que o Estado deve assumir como parte da high
politics, ou em outras palavras a da securitizao de temas de seu interesse.
Considerando que o paradigma da produo agrcola de monoculturas e cen-
trada no mercado internacional no consegue dar conta do fenmeno da fome
na prtica e ainda gera graves danos sociais e ambientais, pergunta-se: a quem
interessa o discurso que securitiza o alimento?
Securitizar um determinado tema na poltica internacional significa apli-
car um processo poltico que coloca o objeto referencial em uma posio espe-
cial ou de urgncia que demanda uma resposta imediata do Estado, da regio
ou da sociedade internacional como um todo. Segundo Buzan, Waever e De
Wilde (1998, p. 24) nesta abordagem, securitizar um tema que ameaa a pr-
pria existncia do Estado ou sua populao significa que:

[...] the meaning of a concept lies in its usage and is not something
we can define analytically or philosophically according to what
would be the best. The meaning lies not in what people cons-
ciously think the concept means but in how they implicitly use it in
some ways and not others. In the case of security, textual analysis
suggests that something is designated as an international security
issue because it can be argued that this issue is more important than
other issues and should take absolute priority.

Se no nvel do pblico no h coerncia na formao das polticas, em

ambos nveis internacional e nacional, que possam tratar de forma definitiva
o problema da fome, no plano privado, a intensificao do processo de inter-
nacionalizao das ETNs ligadas ao setor agrcola apresenta um complicador

54
para se chegar a um consenso mnimo quanto s causas estruturais da fome e
as formas de seu combate: seu objetivo primrio no a erradicao da fome,
mas o acmulo de capital, que segundo Foster (2001):

Capitalist economies are geared first and foremost to the growth of

profits, and hence to economic growth at virtually any costinclu-
ding the exploitation and misery of the vast majority of the worlds
population. This rush to grow generally means rapid absorption of
energy and materials and the dumping of more and more wastes
into the environmenthence widening environmental degrada-
tion. Just as significant as capitalisms emphasis on unending ex-
pansion is its shortterm time horizon in determining investments.
In evaluating any investment prospect, owners of capital figure on
getting their investment back in a calculable period (usually quite
short) and profits forever after.

Embora as ETNs no tenham a misso de combater a fome e a prtica

adotada por elas da monocultura est associada direta ou indiretamente aos
maiores desafios ambientais vivenciados neste sculo, elas apresentam uma
concentrao de poder na governana do sistema alimentar internacional sem
precedentes. Conforme Clapp e Fuchs (2009, p.6):

Private, corporate actors have taken on a significant role in the glo-

bal food system, not only as economic actors responsible for much
of the worlds food production, processing, and retailing, but also
as political actors in global mechanisms to govern the food system.

Seu crescimento econmico e poltico est tornado principalmente os

pases em desenvolvimento grandes exportadores de commodities e grandes
compradores de produtos industrializados. O relatrio The ECT Century -
Erosion, Technology and Corporate Concentrationin the 21st Century apresenta
os vrios estgios e graus em que as ETNs interferem na cadeia produtiva
agrcola:
The top 10 seed companies control nearly 50 percent of the US
$21 billion annual global commercial seed market and nearly
all of the genetically engineered seed market.

55
 The top 10 pesticide companies control 84 percent of the US
$30 billion annual global pesticide market.
The top 10 food retailers control 24 percent of the estimated
US $3.5 trillion global food market.
The top 10 food and beverage processing companies control
24 percent of the estimated US $1.25 trillion global market for
packaged foods.38

Segundo Clapp e Fuchs (2009, p.6), [] there is a growing critique of the

effects that corporate concentration in a globalized food system is having on
food security, small-farmer livelihoods, environmental quality, food safety, and
consumer sovereignty, o que ocorre em razo de sua viso de curto-prazo no
que diz respeito aos investimentos e a forma de sua recuperao, utilizando
as monoculturas, pesticidas e GMOs que comprometem seriamente a biodi-
versidade, aumentam a vulnerabilidade dos pases s crises internacionais de
commodities e o modus vivendi de milhes de pessoas que vivem no campo.
Para tanto, o exerccio de seu poder econmico e poltico exercido nas
dimenses instrumental e estrutural. Na dimenso instrumental elas inter-
ferem na mais bvia forma que o financiamento de campanhas eleitorais,
enquanto na estrutural elas influenciam o processo poltico a partir de um
sistema de recompensas e punies dependendo do comportamento dos Es-
tados (p.ex. aumento ou reduo de investimentos) e a implementao de um
sistema privado de regulao que fora os Estados a legitimar tais regimes
privados via instituies internacionais (p.ex. ISO 14000). Neste sentido, o
agronegcio:

[...] uma forma de territorializao do capital no campo, que se

concretiza no domnio do mercado de insumos, das tcnicas e tec-
nologias da produo, dos sistemas de financiamento, das inds-
trias de beneficiamento, dos sistemas de transporte e das redes de
comercializao. Alm disso, esses grupos exercem poder e influ-
ncia sobre rgos internacionais como a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), que define regras para o comrcio de produtos

38 In http://www.etcgroup.org/sites/www.etcgroup.org/files/publication/281/01/other_etccentu-
ry.pdf. Acesso em: 04/08/16.

56
 agrcolas no mundo (FRANCIS DOS SANTOS apud DAL SOGLIO
e KUBO, 2009, p.126).

Chegamos assim na encruzilhada em que a necessidade de diminuir a

exposio de pessoas aos efeitos negativos da fome pelo aumento da seguran-
a alimentar que feito pelo sistema alimentar atual controlado pelas ETNs
encontra outra dimenso da segurana, a ecolgica. Ao relatar a experincia
da revoluo verde na regio de Punjab, ndia, Shiva (1991, p.19) coloca:

Green Revolution is the name given to this science based trans-

formation of Third World agriculture, and the Indian Punjab was
its most celebrated success. Paradoxically, after two decades of the
Green Revolution, Punjab is neither a land of prosperity, nor pe-
ace. It is a region riddled with discontent and violence. Instead of
abundance, Punjab has been left with diseased soils, pest-infested
crops, waterlogged deserts and indebted and discontented farmers.
Instead of peace, Punjab has inherited conflict and violence. At le-
ast 15,000 people have lost their lives in the last six years. 598 peo-
ple were killed in violent conflict in 20 The Violence of the Green
Revolution Punjab during 1986. In 1987 the number was 1544. In
1988, it had escalated to 3,000. And 1989 shows no sign of peace
in Punjab. The tragedy of Punjab - of the thousands of innocent
victims of violence over the past five years - has commonly been
presented as an outcome of ethnic and communal conflict between
two religious groups.

Assim, temos um discurso que permeia as instituies internacionais que

a segurana alimentar passa pelo aumento da produo agrcola que a revo-
luo verde proporciona, incluindo o uso de novas tecnologias para superar
as limitaes impostas pelo meio ambiente, que, no entanto, gera uma maior
insegurana tendo em vista o elevado grau de vulnerabilidade introduzida
no sistema alimentar, a destruio da biodiversidade, os efeitos adversos no
meio ambiente pela introduo de elementos poluidores, o xodo rural e o au-
mento da violncia no campo, dentre outros. Todos estes fatores contribuem
para uma situao de dilema de segurana, em que a tentativa de aumentar a
segurana apresenta o efeito oposto, gerando uma espiral de insegurana que

57
torna cada vez mais instvel o sistema internacional. Segundo Tang (2009, p.
20), o dilema de segurana apresenta seis proposies que configuram sua
presena:

(1) its ultimate source is fear, which is derived from the universal
sin of humanity;39 (2) it requires uncertainty over others inten-
tions; (3) it is unintentional in origin; (4) it produces tragic results;
(5) it can be exacerbated by psychological factors; and (6) it is the
fundamental cause of all human conflicts.

Ampliar a segurana alimentar utilizando o modelo de produo agrcola

dominante apresenta falhas graves e gera mais insegurana. O IAASTD no
Food Security in a Volatile World apresenta como uma de suas recomendaes
de natureza urgente para lidar com o tema de segurana alimentar o seguinte:

Promote the diversification of production systems through inclu-

sion of locally important species/crops to develop a wide range of
marketable natural products that can generate income for the rural
and urban poor in the tropics and provide ecosystem services, such
as soil and water conservation.40

Este ponto vai diretamente com a recomendao da ONU, que na prtica

aponta para o modelo da soberania alimentar para que o dilema entre a segu-
rana alimentar e segurana ecolgica seja resolvido. Ela aponta que:

Since the 1900s, some 75 per cent of crop diversity has been lost
from farmers fields. Better use of agricultural biodiversity can con-
tribute to more nutritious diets, enhanced livelihoods for farming
communities and more resilient and sustainable farming systems.41

39 Segundo o prprio Tang (2008), Robert Jervis e John Herz apontam ser a fonte primria do
dilema de segurana a estrutura anrquica do sistema internacional, o que concordamos.
40 In http://www.unep.org/dewa/agassessment/docs/10505_FoodSecurity.pdf. Acesso em:05/08/16.
41 In http://www.un.org/sustainabledevelopment/hunger/. Acesso em:04/08/16.

58
 Sob esta perspectiva, Vankrunkelsven citado em Dal Soglio e Kubo (2009,
p.119) estabelece que:

Soberania alimentar o direito dos indivduos, das comunidades,

dos povos e dos pases de definir as polticas prprias da agricul-
tura, do trabalho, da pesca, do alimento e da terra. So polticas
pblicas ecolgicas, sociais, econmicas e culturais, adaptadas ao
contexto nico de cada pas. Inclui o direito real ao alimento e
produo do alimento, o que significa que todo mundo tem o di-
reito ao alimento seguro, nutritivo e adaptado sua cultura e aos
recursos para produo de comida; possibilidade de sustentar-se e
sustentar as suas sociedades.

O que se observa do modelo adotado que tem as ETNs como grandes pla-
yers no sistema alimentar e, em grande medida, com a conivncia dos Estados
e instituies internacionais, justamente o oposto. No Frum Mundial de
Soberania Alimentar realizado na cidade de Cuba em 2001, uma grave crtica
feita aos pases em desenvolvimento que:

[...] ha sido capaz de garantizar el derecho humano a la alimenta-

cin de toda su poblacin a travs de una poltica de Estado cohe-
rente, activa, participativa y de largo plazo sobre la base de una pro-
funda reforma agraria, la valorizacin y apoyo de los pequeos y
medianos productores y la participacin y movilizacin de toda la
sociedad.42

Isso se d em grande parte, como mencionado anteriormente, pelos pro-

gramas de ajustes neoliberais na dcada de 1980, pois, a insegurana alimen-
tar: [...] no apenas no Brasil, mas, de um modo geral, nos pases do hemisfrio
Sul, encontra-se associada ao acelerado processo de degradao das bases eco-
nmicas, sociais, biolgicas e culturais da agricultura familiar ocorrido nas l-
timas dcadas (FRANCIS DOS SANTOS apud DAL SOGLIO e KUBO, 2009,
p.123-4).43

42 In http://www.adital.com.br/site/noticia2.asp?lang=PT&cod=1562. Acesso em:04/08/16.

43 Para uma viso mais ampliada desta problemtica sugerimos o livro The Story of Stuff: The
Impact of Overconsumption on the Planet, Our Communities, and Our Health-And How

59
 Para reforar este entendimento, Campos e Campos (2007) apontam para
aes que concilia a contradio do aumento da produo de alimentos que
no resolve o problema da fome e degrada o meio ambiente no processo:

[...] uma verdadeira reforma agrria e pela implementao de uma

poltica agrcola voltada para atender s necessidades alimentares
da populao respeitando a enorme diversidade cultural e os vrios
ecossistemas do pas.44

4. Concluso

Nas palavras de Eric Holt-Gimnez em seu livro Food Moviments Unite!,

[...] another food system is possible. Nos parece que ao fazer esta afirmao o
autor aponta para a rejeio do atual sistema agrcola baseado na monocultu-
ra para exportao de commodities e produo de combustvel, cujo quadro
jurdico internacional est baseado no Acordo sobre Agricultura da OMC e
falta de controle da atuao e concentrao de poder das ETNs. Na outra pon-
ta, o autor acena com a possibilidade de adoo de um sistema mais sustent-
vel sob o ponto de vista da erradicao da fome, proteo do meio ambiente e
da manuteno da vida e tradio no campo, que teria o condo de dar con-
ta dos graves problemas estruturais da fome nos pases em desenvolvimento
(FANTU e BRADFORD JR., 2005).
O relatrio do Structural Adjustment Participatory Review Initiative (SA-
PRI, 2004) aponta que um modelo de agricultura sustentvel que possa ser efe-
tivo ao atacar as causas estruturais da fome e suas consequncias nefastas nas
dimenses sociais, econmicas e ambientais nos pases em desenvolvimento
est associado adoo de algumas medidas que contrariam o modelo atual,
ou seja:

(1) policy should be reoriented to give priority to production for the

domestic market and ensure food security; (2) trade policy in the

We Can Make It Better, bem como o documentrio do mesmo nome disponvel em https://
www.youtube.com/watch?v=7qFiGMSnNjw&list=FL6OaP6u6IFvy2PmFcqLDGOw&in-
dex=3, ambos de Annie Leonard.
44 In http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-24568.htm. Acesso em:04/08/16.

60
 sector should be nuanced, allowing countries to pursue some de-
gree of self-reliance while stimulating production by marginalized
farmers in order to support the rural poor in accessing affordable
food; and (3) the implementation of effective steps to support small
producers and achieve food security should precede, and then be in-
tegrated with, the opening of the sector and promotion of exports. 45

Eduardo Galeano na dcada de 1970 j alertava os perigos que o modelo

apresentava na Amrica Latina:

Em nenhum momento, claro, ao longo de todo o sculo transcor-

rido desde ento, os perodos de altos preos se fizeram notar sobre
o nvel dos salrios, que continuam sendo retribuies de fome, sem
que as melhores cotaes do caf se traduzissem em aumentos. Este
foi um dos fatores que impediram o desenvolvimento do mercado
interno do consumo nos pases centro-americanos84. Como em to-
das as partes, o cultivo do caf desalentou, em sua expanso sem
freios, a agricultura de alimentos destinados ao mercado interno.
Tambm estes pases foram condenados a padecer uma crnica
escassez de arroz, feijes, trigo, tabaco e carne. Apenas sobreviveu
uma miservel agricultura de subsistncia, nas terras altas e quebra-
das onde o latifndio encurralou os indgenas ao apropriar-se das
terras baixas de maior fertilidade (GALEANO, 2010, p. 103).

Em concluso, na verdade o dilema de segurana entre as dimenses ali-

mentar e ecolgica um pseudo dilema tendo em vista que h alternativas
disponveis para a adoo de um modelo que atenda todas as dimenses da
agricultura, menos, talvez, os interesses das ETNs.

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63
ANEXO I

64
ANEXO II

Reporte de consulta
____________________________________________________________________

UH: PEB Brasileira_Agricultura1

File: [C:\Users\dougcastro\Desktop\PEB Artigo\PEB Brasileira_Agricultura1.hpr7]
Edited by: Super
Date/Time: 2016-08-05 14:00:35
____________________________________________________________________

Filtro de documento:
No hay filtro activo -usar 5 documentos primarios en consulta

5 Citas encontradas por consulta:

Revoluo Verde
____________________________________________________________________

P 2: Fome_Zero__A_experiencia brasileira - 2:5 [monocultura] (151:1093-151:1103)

(Super)
Cdigos: [Causas Estruturais da Fome - Familia: Brasil] [Revoluo Verde - Familia: frica]
No memos

monocultura

P 2: Fome_Zero__A_experiencia brasileira - 2:6 [monocultura] (286:174-286:184) (Super)

Cdigos: [Revoluo Verde - Familia: frica]
No memos

monocultura

65
P 2: Fome_Zero__A_experiencia brasileira - 2:7 [monoculturas.] (322:115-322:127)
(Super)
Cdigos: [Revoluo Verde - Familia: frica]
No memos

monoculturas.

P 4: The Global Intelligence Files - AGO_ANGOLA_AFRICA.pdf - 4:7 [] (@749-@627)

(Super)
Cdigos: [Embrapa - Familia: frica] [Revoluo Verde - Familia: frica]
No memos

P 5: 1 usina de acar de Angola do Brasil e tem at roubo de cana por macaco - Notcias
- UOL Economia.pdf - 5:1 [A usina da Biocom, que fica em..] (@520-@456) (Super)
Cdigos: [Monocultura - Familia: Brasil] [Revoluo Verde - Familia: frica]
No memos

66
 Integration and Education
Policy Impacts on Poverty?
Richard Race46

Abstract: The focus of this paper has had to recently change, simply due to the
political uncertainty of the recent referendum vote in the United Kingdom to leave the
European Union. The vote to leave and the next two years leading into 2018 will no
doubt see more political, economic, social and cultural change. It is within this cur-
rent political context and within this paper where I will attempt to continue to examine
the concept of integration, the consequences of integration on education policy and
the possible impacts and applications my current research has on poverty. What
I found in my research for this paper was: firstly, poverty is now being examined
differently in research and government policy e.g. a movement from definitions to
attitudes and, secondly, poverty in England is increasing i.e. standards of living are
falling. I have applied Freires (1985; 1993) notion of Banking Education from Peda-
gogy of the Oppressed which has been used to create the idea of Banking Poverty.
This has been undertaken in an attempt to express a truer, more socially just reality
through knowledge and policy creation to create possible solutions to reduce rela-
tive and absolute poverty a movement back from attitudes to definitions which in
contemporary research implies more of a mixed- methods rather than behaviourist
or attitudinal approach to empirical data collection. I conclude with observations on
integration and the (English) state; whether the state is currently in a position to con-
tinue Banking Education or Banking Poverty; and, suggest alternatives and re-
commendations for a different position concerning poverty policy and social change.

46 Senior Lecturer in Education at Roehampton University. His monograph, Multiculturalism

and Education (2nd Ed, 2015) is published in paperback with Bloomsbury. He has also co-
edited Advancing Race and Ethnicity in Education 2016) also in paperback with Palgrave
Macmillan. He is currently working on a second monograph, Integration and Education Po-
licy Making and an edited collection Advancing Multicultural Dialogues in Education, both
contracted with Palgrave Macmillan. E-mail: r.race@roehampton.ac.uk.

67
Introduction

This paper is being written at a time of disintegration not integration,

with 52% of 33 million people in Britain voting in a referendum to leave the
European Union in June 2016. The European Union is perhaps historically a
more recent example of economic integration with up until the Brexit vote,
28 countries being members of the European Union. What this disintegration
means socially and culturally remains to be seen in England and Europe, but
in a wider context of politics and globalisation this has many effects including
educational. I have been carrying out research into postgraduate identities
with colleagues in both Greece and Turkey which has used a questionnaire
of current and alumni students to examine how a postgraduate identity - if
it exists - is recognised by the students and evolves over time (Race, 2015b).
The Turkish empirical data has been collected but my colleague is now not in
a position after the events in Turkey of July 2016 to currently travel outside
of her country as this restriction has been laid down by her government. It is
this general domestic and international political uncertainty at all levels whi-
ch can be applied to all subjects including poverty. It is perhaps worth noting
that this paper will not examine the European Union notion and glue of inte-
gration, at social, economic and political levels. Moreover, this is not a com-
parative piece with the obvious comparison (Marshall, 2015) for this paper
being between Britain (a contested term with the Scottish referendum vote of
2015) and Brazil. The poverty, integration and education focus will be on En-
gland as this in itself is a complex, evolving story which continues politically
with the recently elected Conservative Government in 2015 and the election
of a new Prime Minister, Teresa May in July 2016 after the referendum result.
Within the context of this paper, I wish to firstly examine what I mean
by the term integration; secondly, I will apply this definition to an evidence
base of English education policy. Moreover, I intend to apply this notion of
integration to poverty and how poverty indicators show how this social is-
sue has increased. In relation to poverty, I want to show how the restrictive
nature of integration and integrationist inspired policy both educational
and wider social policy can deliberately leave behind those who are not so-
cially recognised or tolerated. As Dean (in Dean and Platt, 2016:3), highlights,
poverty is a social construction and what is considerably important is how
poverty is defined by those who make policy. Definitions of poverty (Rown-

68
tree and Townsend in an English traditional within the social sciences) can
change over time and it is those definitions be them absolute, relative or
attitudinal (Lansley and Mack, 2015) that partly define how we reflect upon
and examine the notion of poverty. It is these definitions and who defines
poverty that then leads us to the politics and policy-making. The Coalitions
government (2010-2015) social policy i.e. a policy U-Turn and change in social
benefit arrangements in an age of austerity (OHara, 2015) will be examined
later in this paper.

Integration and education policy Definitions and

Applications

I want to suggest that integration is a conditional process that involves the

state on the one hand who creates policy and individuals and communities
who respond to the policy created by the state. The conditions are set out by
the state but individuals and communities might be in a position to respond
and thereby lay down their own conditions (Race, 2015a). One example of
this is home education whereby the state creates a national curriculum which
sets out what must be taught in state maintained schools (the condition) and
parents if they have the cultural capital can take their child / children
out of schools (the response) and educate them at home. In many respects it
is easier to tell the story of the creation and evolution of a national curricu-
lum which Im currently researching in my forthcoming monologue (Race,
forthcoming). It is harder for the researcher as well as the state to gauge or
through empirical data, why parents want to educate their children at home.
The causes might be cultural i.e. the school does not meet the values of cultu-
ral diversity or educational i.e. the education might be perceived as not being
good enough. The response is important as Tomlinson (2005) and Modood
(2013) have underlined and have both written competently on the two-way
integrative process whereby the individual or the community should adhere
to state conditions laid down by policy (Joppke, 2015; Jessop, 2016). This, in
my mind, is very close to assimilation which is a one-way approach whereby
the individual or community accepts the states laws and regulations without
question or opposition. Perhaps opposition is the wrong word as the state is
not looking to deter individuals from choosing home education. But it is the

69
political, social and economic values that shape the creation and reaction to
the policy which I believe will help us ultimately increase understanding of
the relationship that integration has with poverty.
In this case, Education policy definitions through the work here of Ball
(1990) are insightful when examining the relationship between the state and
the policy-making process. As Ball (1990:1) suggests: Policies are the opera-
tional statements of values We need to ask whose values are validated and
whose are not policies cannot be divorced from interests, from conflict,
from domination or from justice. This relates to what Im looking at and for
why Im looking here at integration, education policy making and poverty.
Im looking for the value statements of the political parties in power in En-
glish government when examining education and poverty policy. Im looking
for the values which are validated and not. This does not only apply to the
political party in power but how individuals and communities respond it is
both the condition and response Im interested in to the actual policy. Im also
interested therefore in the interests which apply to the state but also to the
individuals and communities who can or cannot respond to the state policy. I
agree with Ball (1990:9) on two counts which are helpful to my later analysis
in this paper. Firstly, that policy analysis is dominated by commentary and
critique and not research. Abstract accounts tend towards tidy generalisations
and often fail to capture the messy realities of influence, pressure, dogma, ex-
pediency, conflict, compromise, intransigence, resistance, error, opposition,
and pragmatism in the policy process. Secondly, It is easy to be simple, neat
and superficial and to gloss over these awkward realities I am embracing
agency and the ideological category of the individual I will unashamedly
be attempting to explain policy making via what it is that individuals and
groups actually do and say in the arenas of influence in which they move.
I plead guilty to the first point this paper is a commentary and critique of
poverty, using current research on education policy examples and a definition
of integration but I would argue, it still raises important points, relating to the
second point above about messy realities of both conditions which are policy
and response and what people do and what they say in the arenas of influence
or what they do not do.
In relation to my current research, I have taken my above integration de-
finition and taken ideas such as: recognition; tolerance; rules; responsibili-
ties; inclusion and citizenship which are all visible in education policy texts.

70
The education policies are English policies and examples of these are: the
national curriculum; inclusive education policy, Every Child Matters; and the
evolution and development of citizenship education. My first point here is
that education policy, like all state making policy is political. As Ball (1990:
19) implies, the state cannot be neutral. As I wrote in my Doctoral thesis
about education civil servants and politicians, civil servants have to be theo-
retically neutral when implementing policy. But politicians, as I argued when
looking at the period 1970-1974 in England, have to use their own traditional
authority (using a Weberian approach with bureaucrats using rational legal
authority) within a value approach which politically shapes education policy.
My second point, when relating to integration and within a policy created
by political values, if an idea such as recognition or tolerance is visible within
a policy, and if the conditions are two-way, one agent or actor is theoreti-
cally going to have more influence over the other. This means that one group
e.g. a majority population will have more recognition over e.g. a minority
group. The two-way relationship applies to tolerance as well. If tolerance is
used within a policy discourse, the state by creating a policy, will have more
power over the individual or community who can theoretically respond e.g. a
minority community. My final point here is that I have focused in previous
research on citizenship and how conditional a citizenship test can be within a
state i.e. the test itself is created by the state who sets the questions and grants
the citizenship to those who pass the test. Citizenship tests and citizenship
education, I would argue is integrationist, despite the fact that citizenship
curricula has vast potential to be more multicultural, anti-racist and anti-
discrimination but its citizenship foundation status within a national cur-
riculum in England means that it will always be more integrationist. As my
own empirical data has showed (Race, 2015a; 2016c), only diversity and con-
tinuing professional development, will allow more citizenship training with
wider curricula knowledge to be able to deliver a full citizenship programme
of study to students aged 11-16 in English state maintained secondary schools
(Race, 2015a; Race and Lander, 2016a).

Integration Impacts on Poverty?

This leads us to an examination and interpretation of poverty roughly

over the last ten years in England. When I begin lecturing in English univer-

71
sities in 1997, I taught applied social studies and within several of the modu-
les the subject of poverty. What I can reflect on and remember was teaching
tutorials relating to relative and absolute poverty. The challenge was to get
undergraduate students to think about poverty in England and then compare
relative and absolute poverty with other countries. My research for this paper
did cover that period and a preceding period when poverty covered the poor
first and foremost and the welfare state that was then created to elevate the
causes of poverty in the nineteenth and twentieth centuries. Poverty research
has moved on from definitions to what has been described in the literature
as attitudinal research (Lansley and Mack, 2015; OHara, 2015) which focuses
on the beliefs of adults and children and what they think constitutes poverty.
This is not state policy or a response to what people believe. This is part of
what I believe to be the response within an integrationist framework but
even at this stage of the paper, it highlights English attitudes of the poor whi-
ch have not been represented in Parliament over the last 20 years. In relation
to poverty studies, we have moved from definitions which the state can again
theoretically use if their value systems permit when creating policy, to peo-
ples attitudes which again the state can use to create policy, only if the values
and attitudes of the respondents match the party in power. If government
cannot recognise or tolerate these attitudes, then policy will not change to ac-
commodate individuals and communities responses. We have the oppressor
and the oppressed in Freirean terminology which will be examined later in
this paper. A recent policy summary will provide more context and greater
insight into this complexity and conflict over the conditions of poverty policy
in England.
As Dean (in Dean and Platt, 2016:3) argues: Definitions of Poverty mat-
ter. They set the standards by which we determine whether the incomes and
living conditions of the poorest in society are acceptable or not and are essen-
tial for assessing questions of fairness Absolute measures gave traditionally
been seen in terms of minimal, subsistence standards, sufficient to secure the
barest of living standards Relative measures, on the other hand, are based
on contemporary norms and social standards, and are higher than absolute
standards. In many respects then, the absolute and relative definitions of po-
verty are a sound place to start when examining the causes and effects of the
political conflict between the poor and rich or proletariat and bourgeoisie.
The recent policy story concerning poverty in England can be traced back to

72
the 2010 Child Poverty Act the Act made reducing the numbers of children
living in families below sixty percent of the median household income a legal
duty for the government of the UK. A statutory recognition that poverty is
relative (Lansley and Mack, 2015:6). However, a change of government in the
United Kingdom from Labour to a Coalition (Conservative and Liberal De-
mocratic) government later meant a U-Turn or change in policy. Definitions
changed as well with a movement, described by the 2012 Poverty and Social
Exclusion project, from the deprivation of basic needs i.e. diet, living stan-
dards and amenities to a discussion of relative deprivation and its effects on
social participation, social networks and support, living conditions, health,
quality of life and wellbeing. It is worth highlighting a sample of attitudes
from what Lansley and Mack (2015:19-20) show from attitudinal statistics
from Breadline Britain concerning both adults and children in 2012 in rela-
tion to views relating to poverty:
Attitudes to necessities for adults in 2012:
Heating (96%);
Damp-Free [housing] (94%);
Two meals a day (91%);
Visit friends of family in hospital in other institutions (90%)
Meal out once a month (25%);
Holidays abroad once a year (18%);
Drink our once a fortnight (17%);
going to the cinema, theatre or music event once a month (15%);
Dishwasher (10%)

Attitudes to necessities for children in 2012:

Warm winter coat (97%);
Fresh fruit of veg once a day (96%);
Properly fitting shoes (93%);
Garden to play in safety (92%);
Celebrations on special occasions (91%)
Clothes to fit in with friends (45%);
mobile phone (31%);
MP3 or iPad (8%);
Designer trainers (6%)

73
 Looking at the above statistics, research relating to poverty still focuses
on essential necessities (those percentage figures above 90%) but it is insight-
ful to see what is socially perceived to be important by variables with lower
percentages about necessity but how children and adults perceive what they
have and dont have as more contemporary issues relating to poverty. The
major difference between 2012 and a generation before is that children are
being recognised in these empirical surveys and focus groups and it is chil-
drens attitudes as well as their parents attitudes which are being not only
recognised but tolerated. The higher percentage figures in the bullet points
above also correspond with other worrying statistics concerning English Po-
verty. As Lansley and Mack, 2015: 34-42) continue: The percentage of those
who cant afford adequate heating at home has risen from 3% in 1990 to 9% in
2012. Those living in a damp home has risen from 2% in 1990 to 10% in 2012
Households who lack or cant afford the following in 2012:
Regular savings 33%;
Regular payments to occupational or private pension 30%;
Replace or repair broken electrical goods - 26%;
Enough money to keep your home in a decent state of decoration
20%;
Celebrations on special occasions 17%.

It is worth making a couple of personal reflections on the above list. The

first bank account I opened in the 1980s was in fact a Building Society accou-
nt where I could save money at an interest rate of around 15%. The current
interest rate in July 2016 in England is 0.25% so you could argue, what is the
point of currently saving in a Building Society or Bank Account in England
when the return is diplomatically minimal? The need for a private pension
also implies that the state, certainly in England, is struggling to keep up for
with both a growing and aging population. The worrying statistic and impli-
cation above is that 1 in 5 of people in 2012 could not afford to repair their
home which underlines the previous adults attitudinal survey bullet point list
on the previous page of over 90% wanting a warm, damp free home.
In relation to poverty policy, the Coalition government (2010-2015) sin-
gled out peoples behaviour rather than their attitudes although there could
be perceived to be a connection between behaviour and attitude, As Lansley
and Mack (2015: 67-69) continue: This is clearly seen in their controversial

74
Troubled Families strategy. These families were labelled as flawed and anti-
social individuals and as bad parents. While the broad aim was to help some
of the most disadvantaged families in England, the publicity around the poli-
cy, quite deliberately, had the effect of making the actual problem of poverty
seem small and, moreover, confined to a group of dysfunctional families
In a much criticised estimate, this group of troubled families was initially
said to total 120,000, a figure later increased in August 2014 to 500,000.
The original number had been plucked out of wider research that used seven
deprivation indicators (from living in overcrowded housing to having a long
-standing illness) to identify households which were multiply disadvantaged.
These families were then redefined by ministers first into families identified
are involved in crime or anti-social behaviour. Ministers had misrepresented
official statistical analysis to support their political philosophy on poverty
Factors such as family breakdown, poor parenting, and drug addiction were
to be prioritised, instead of family income or the lack of job opportunities in
the governments strategy to tackle poverty and in its attempt to devise a new
measure.
OHara (2015: 1-3) also highlighted several other wider factors introduced
by the Coalition Government. Firstly, wage freezes for public sector workers
were introduced. As an employee of a state funded university in London, my-
self and colleagues have not had an incremental pay increase in three years.
Wage freezes effect those in both public and private sectors and not necessa-
rily only the poor. Secondly, a number of social benefits were reconfigured.
This welfare had assisted the working poor and unemployment. This was
British austerity but as OHara (2015:4) continues, Austerity was a choice
made by the British government austerity was a choice not imposed by an
outside body as was the case with the IMF in Greece after 2008 or during the
notoriously flawed and counterproductive structural adjustments; foisted on
a number of Latin American countries in the 1980s and 1990s. Neither was
it the only option. It was a domestic political decision to shrink the [welfa-
re] state. Food banks were also becoming more visible in urban areas and
around the country. It is interesting that OHara (2015:19) using the term,
a Dickensian model of welfare when recently (August 2016) several entre-
preneurs in England have been accused of running Dickensian employment
work practices. It is worth highlighting OHaras (2015:33) viewpoint concer-
ning Austerity UK and what is actually going on in England in relation to

75
poverty: But while food poverty and food banks may have been among most
conspicuous indignities borne by people in the social and economic tapestry
of Austerity UK, it turns out it was merely the tip of the iceberg. In many
ways peoples suffering remained a largely hidden experience, consisting of
juggling shrinking household budgets that were under attack on two separate
but related fronts: falling living standards generally and merciless reductions
to benefits and public services. I believe there to be a link between integration
policy and terminology. Definitions of poverty were altered by the Coalition
government which focused before on income and standards of living but mo-
ved towards peoples attitudes. The relates to the who(m) of which policy is
intended i.e. the rules and responsibilities at which education policy is direc-
ted (Race, 2015a) but which poverty policy was specifically directed with the
Troubled Family (Lansley and Mack, 2015) label and policy focus which was
non-factual and deflected the actual policy of falling living standards and
reductions in social service benefits. This process of the dehumanization and
manipulation of knowledge will be examined in the next section by looking
at Paulo Freires work.

Paulo Freire, Pedagogy of the Oppressed,

integration and poverty

Paulo Freire (1985; 1993) provides a theoretical explanation in how not

only people are oppressed through education but also how educationists and
politicians can unconsciously manipulate this process. I believe that this pro-
cess has application to both integration and poverty. What Im attempting to
do here is to apply Freires ideas on education to poverty. Freire argues (1993:
30-40) that the oppressed need to firstly be critical to allow themselves to
overcome their dehumanization and liberate their oppressors. The pedagogy
of the oppressed presents itself as a pedagogy of humankind. The experience
and behaviour of the dominant class needs to be understood to allow for the
movement from dehumanization to humanization. In policy and poverty ter-
ms, this is a challenge for all concerned, the state, individual and community.
It is challenging the integrationist notion of the state and policy-making that
does not adhere to the attitudes expressed by not only those adults and chil-
dren surveyed above but to all people in society oppressors and oppressed

76
 to devise policies that can help the poor and reduce relative and absolute
poverty.
Freire (1993: 40) also describes how education becomes, [the] art of
depositing in which students are the depositories and the teacher is the de-
positor This is the banking concept of education, in which the scope
of action allowed to the students extends only as far and receiving, filing,
and storing the deposits. They do, it is true, have the opportunity to become
collectors or cataloguers of the things they store. But in the last analysis, it is
the people themselves who are filed away through the lack of creativity, trans-
formation, and knowledge in this (at best) misguided system. For apart from
inquiry, apart from the praxis, individuals cannot be truly human. Knowled-
ge emerges only, through invention and re-invention, through the restless,
impatient, continuing, hopeful inquiry human beings pursue in the world,
with the world, and with each other. What Im looking to apply here, is how
Freire (1993) examined knowledge and how it is used or controlled within the
system. As we saw in the previous section, the notion of the Troubled Family
(Lansley and Mack, 2015) was a politically incorrect social construction whi-
ch was devised to point the finger at individuals or communities, not the wel-
fare system which was being cut and reduced in England. A more honest, pe-
dagogy for the oppressed would have been more factual rather than anecdotal
focusing on issue effecting the poor. As Freire (1993: 53) puts it bluntly: In
the banking concept of education, knowledge is a gift bestowed by those who
consider themselves knowledgeable upon those whom they consider to know
nothing. I would suggest that the banking concept of education is not only
applicable to teachers and lecturers, but politicians as well. As Freire (ibid.)
continues: Projecting an absolute ignorance onto others, a characteristic of
the ideology of oppression, negates education and knowledge as processes of
inquiry. The teacher presents himself to his students as their necessary oppo-
site; by considering their ignorance absolute, he justifies his own existence.
Teaching, as well as politics, has to go beyond a justification of existence, Frei-
res solution to this issue is that teachers need to become more child centred as
students need to become teachers. However, as I have stated above, politicians
sometimes do not reflect the value system of people who have different values
or attitudes towards subjects like education and poverty. As Freire (1993: 54-
55) points out: The capability of banking education to minimize of annul the
students creative power and to stimulate their credulity serves the interests

77
of the oppressors, who care neither to have the world revealed nor to see it
transformed. The oppressors use their humanitarianism to preserve a pro-
fitable situation. Thus they react almost instinctively against any experiment
in education which stimulates the critical faculties and is not content with a
partial view of reality but always seeks out the ties which link one point to
another and one problem to another.
In my research (Race, 2015a) and in this paper, I have shown how the edu-
cation and social policy making process can conceal facts which explain not
only existence of an issue or a problem but an educational or social reality
e.g. poverty. This relates back to my definition of integration and the condi-
tions and responses within the policy-making process. Banking education
implies that reality can become a myth and dialogue in relation to either po-
verty or worsening poverty, as this paper highlights in England has recently
been resisted. Banking education might treat students as objects but banking
poverty also treats the poor as objects and a minority (Dean, in Dean and
Platt, 2016) who can be demonised (Lansley and Mack, 2015). If as Freire (1993:
67) suggests in education, we can move towards more of a problem-posing
and problem-solving methodology, we can enable people to overcome their
false perceptions of reality. The world no longer something to be described
with deceptive words becomes the object of that transforming action by men
and women which results in their humanization.

Conclusions

Therefore, Freire (1985: 1993) does provide a theoretical framework

through his ideas that could reduce poverty or politically refocus the poverty
debate. But as Roberts (2015: 389) reminds us we must take care not to
fall into the trap of thinking education on its own can transform the world
(Freire cautioned frequently that it could not) so too should we avoid a posi-
tion of assuming that nothing of any note can be achieved through our peda-
gogical efforts. From a Freirean perspective, utopia is an integral part of the
educational process; it is not something that should be added on to the real
work in schools, universities, and other institutions as a kind of patronizing
afterthought. This is a very sensible position and the educational application
of Freire as well as its education and poverty applications are helpful in prac-

78
tical and research terms when offering potential if utopian solutions to the
problems of education and poverty. Freire (1985) brings two more thoughts
to these conclusions: firstly, Educating as a liberating character is a process
by which the educator invites learners to recognize and unveil reality critical-
ly; and, secondly, Educating as a liberating character is a process by which
the educator invites learners to recognize and unveil reality critically (Freire,
1985: 102-104). Keeping the consideration of social alternatives (Roberts,
ibid) alive within a critical, liberating character is important for me as an
educationalist but also when reflecting on poverty for this paper.
I believe Freires (1993) notion of Banking Education; can be modified
to Banking Poverty within England. By treating the poor and excluded as
objects, and the poor defined within Troubled Families we see how politics
is contested territory between falsehood and reality (OHara, 2015) within
the education and wider social policy process. We have seen in this paper how
poverty policy in England was changed in 2010, with a policy U-Turn and
the statistics and recent research show how poverty is increasing (O Hara,
2015, Lansley and Mack, 2015). Solutions to these issues are offered by Dor-
ling (2011: 25-32) with the need to address the five evils of social inequality,
Elitism; Exclusion; Prejudice; Greed [and] Despair, while retaining the wel-
fare state which should continue to aim to reduce poverty and dependen-
cy (Gamble, 2016). And this is where my work on integration and education
policy is also applicable. The English state with a Conservative government
(2015-2020) us in a position to continue to create more integrationist policy.
However, the conditions laid by the state can be challenged in both educa-
tion and wider social (poverty) policy. It is the responses by individuals and
communities to state policy which will ultimately challenge political value
positions. It is current global uncertainty and the actual rather than socially
perceived position which ironically offers the possibility in a Freirean sense
of change and a more humanitarian approach with crucially that challenge
to political certainty through the integrationist conditions laid down by the
state within education and poverty policy. It is this possibility of a contempo-
rary challenge to integrationist inspired policy from individuals and commu-
nities as well as a more global rather than national citizenship (Tarozzi and
Torres, 2016) which could, I would suggest, see progress in reducing poverty
and making education policy and practice more inclusive (Tomlinson, 2014,
Grant, 2015; Race, 2016b, 2016c).

79
 This seems more unlikely as we return to the current Brexit climate in
Britain and England but as Freire (1993: 62) reminds us, Education [should
be seen] as the practice of freedom as opposed to education as the prac-
tice of domination and we have to take that idea forward when reflecting
upon the processes of Banking Education and Banking Poverty. In educa-
tional terms we need more of what Glaudelli (2016) and Tarozzi and Torres
(2016) suggest when talking about global rather than national citizenship ed-
ucation (Marshall, 2014) although as I have argued earlier in this paper and
elsewhere, citizenship itself as an idea remains problematic as it is, I believe,
an integrationist rather than a multicultural idea (Race, 2015a). It is worth
highlighting, as Im doing in my current research, the importance of integra-
tion and multiculturalism, as well as interculturalism and segregation within
these wider education and social policy debates (Balint and de Latour, 2013;
Merry, 2013; Pfeffer, 2015; Vitikainen, 2015; Meer et al, 2016). When consid-
ering poverty, the notion of intersectionality remains important in a Freirean
sense when helping the oppressed to reduce social inequality (Yang, 2016;
Bonal and Tarbini, 2016); Burston, 2016). Perhaps the recent work of Osler
(2016) provides a more coherent human rights focus on schooling which can
address both issues of citizenship and poverty. As Osler (2016:2) highlights:
I argue that human rights provide teaches with a powerful moral and legal
framework for enabling greater social justice and more equitable outcomes
in a variety of social and cultural contexts across the globe, particularly in
multicultural school and communities. Furthermore, Osler (2016: 119) high-
lights a second stage involves empowering learners with the skills to claim
rights. Neither knowledge, nor knowledge and skills combined, can be the
endpoint. This is an important end to this paper as both teacher and student
must share the vision of greater social justice. As Freire (1985; 1993) argued,
this empowerment is a necessary stage to avoid Banking Education and my
application of this idea to Banking Poverty in both English and other in-
ternational contexts. Even through Roberts (2015:390) argues that the re-
sponse to state policy will take time , the movement away from a dehuman-
ised attitude from increasing poverty to a more humanised pedagogy must
be the aim. The priority, I would suggest, is to create poverty policy which
addresses both definitions and attitudes within wider mixed method research
(Wood and Smith, 2016). As Im also arguing here, integrationist state policy
also needs to be responded to by individuals and communities which will as

80
a consequence will challenge political values and could create more inclusive
rather than exclusive education and poverty policy-making.

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82
 University based drop-in
legal advice services in the
UK; widening access to justice
and tackling poverty
Alan Russell47

Introduction

In September 2011, London South Bank University (LSBU) opened an

innovative inner-city Legal Advice Clinic where trained second and third
year undergraduate law students working under the supervision of practising
solicitors provide free, immediate, drop-in, face-to face legal advice to the
members of the local community.
This paper will describe the set-up and first five years operation of the
Clinic and will contextualise the Clinic within the evolving tradition of LSBU
as a widening participation, civic university and the recent draconian cuts to
civil Legal Aid in England and Wales under LASPO 2012.
The paper will consider the potential for developing university based dro-
p-in legal advice services as a model to help tackle the access to justice defi-
cit and associated negative outcomes for people on low incomes, particularly
in jurisdictions (such as England and Wales) where the state is withdrawing
from publicly assisted civil legal advice as a result of austerity cuts in public fi-
nancial investment. The paper will also consider the limitations of the model.

47 The author is a Senior Lecturer at LSBU and the founding Director of the LSBU Legal Advice
Clinic. He is also a practising social welfare law solicitor and currently works as consultant to
Philcox Gray & Co, a leading civil Legal Aid firm in London, England. He works as duty soli-
citor covering the housing possession list at LSBUs local county court in south east London.
Previously he was managing solicitor at Camden Community Law Centre in London, one of
the UKs oldest and largest law centres.

83
1. Context

It is helpful first of all to set out the context in which the Legal Advice
Clinic at LSBU came into being and in which it operates.

1.1 LSBU

LSBU is one of Londons largest and oldest educators, founded in the late
19 century with a remit to educate the young people of our locality in a range
th

of practical skills.
In recent years the University and the Law Division have pursued a very
successful widening participation agenda resulting in large and diverse cohort
of about 160 undergraduate law students on Year 1 of our undergraduate law
degree. A comprehensive 2008 survey of the student cohort disclosed that,
prior to entering university, 25% of undergraduate law students lived locally
in south east London. The same survey demonstrated that law students were
more likely to be women (57%) and over 21 years of age (65%). In terms of eth-
nicity, they were 70% non-white as opposed to 30% white, and black African
was the largest single ethnic group (27% - more than a quarter). 52% of full
time law students were in paid employment during term time, 80% working
nine hours or more. 17% (nearly one in 5) were looking after for at least one
school age child48.
As a result, LSBU law students are unlikely to have links to the legal pro-
fessions and are unlikely to have family members or contacts who can find
them legal work experience. This deficit has been identified as a key impedi-
ment to entry in to the professions in the UK see the first and second Mil-
burn reports on social mobility and the professions in the UK.49

48 James C, Koo, J and Rodney M, Mismatches between student expectations and reality: a pro-
blem for student engagement, paper given at Learning in Law conference 28-29 January 2011
49 Unleashing Aspiration: The Final Report of the Panel on Fair Access to the Professions (Mil-
burn, 2009, Cabinet Office Report ) <http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.
cabinetoffice.gov.uk/media/227102/fair-access.pdf> accessed 29 July 2016 and Fair Access
to Professional Careers, A progress report by the Independent Reviewer on Social Mobility
and Child Poverty (Milburn, 2012, Cabinet Office Report), chapter 3 <https://www.gov.uk/
government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61090/IR_FairAccess_acc2.pdf>
accessed 29 July 2016

84
 1.2 Higher Education Reforms and Changes to the Legal
Profession

Since 2012 students in England have had to pay up to 9000 pa tuition

fees . Students do not have to pay these fees upfront but receive an income
50

contingent loan from the UK Government (via its arms length but govern-
ment owned Student Loans Company) which has to be repaid once students
earn in excess of a particular income per pa, currently 21,000 pa51.The result
is a student body ever more focussed on employment prospects post higher
education52.
At the same time the introduction of Alternative Business Structures
(ABS)53, costs pressures and the rapid expansion of information technology
all continue to bring rapid changes to the way that legal services are delivered
in the UK and, consequently, the career opportunities available to UK law
graduates. There is increasing use of para-legals and there are less pupillages
and training contracts available, the pre-requisites for professional qualifica-
tion as a solicitor or barrister in England and Wales.54

50 Higher Education Act 2004 and The Higher Education (Higher Amount) (England) Regula-
tions 2010, as amended by The Student Fees (Basic and Higher Amounts) (Approved Plans)
(England) (Amendment) Regulations 2012
51 The Education (Student Loans) (Repayment) Regulations 2009, as amended by The Education
(Student Loans) (Repayment) (Amendment) Regulations 2014
52 See for example Temple, P. et al, Managing the Student Experience in a Shifting Higher Edu-
cation Landscape, 2014, HEA <https://www.heacademy.ac.uk/sites/default/files/resources/
managing_the_student_experience.pdf> accessed 29 July 2016
53 The Legal Services Act 2007 (which came into force in October 2011) allowed non-lawyers to
own and invest in law firms; previously only lawyers could do so.
54 In response to these deficits and challenges the Law Division at LSBU had already introduced a
compulsory 2nd year undergraduate Law Module, Working in the Law which coordinates ap-
plications for a large number of external placements including private solicitors firms and local
government legal departments. Then in 2011 we embedded the Chartered Institute of Legal
Executives (CILEx) Graduate Fast-Track Diploma into our undergraduate Law degree to offer
our students alternative ways to qualify as lawyers in addition to the traditional and increa-
singly expensive and often unfeasible undergraduate Law Degree-Legal Practice Course-trai-
ning contract route (solicitors) and undergraduate Law Degree-Bar Professional Training
Course-pupillage route (barristers). Fellows of CILEx are fully qualified legal professionals
with the same professional privileges and responsibilities as solicitors. Under current arrange-
ments, Graduate Members of CILEx are entitled to become Fellows after 3 years of para-legal
work.

85
 1.3 Social Welfare Law

Social welfare law is the umbrella term adopted in the UK for everyday
law that impacts on citizens and in particular those on low incomes and li-
ving in poverty: the law relating to housing, family, debt, immigration, em-
ployment, education, welfare benefits. So the basics; the roof over a citizens
head, his or her job, his or her welfare benefits he or she cannot find work is
not capable of work, his or her right to reside in the UK in the first place.
There is an extensive body of research on the significance of the provision
of timely social welfare law advice in the United Kingdom. Research findings
include: the tendency of social welfare law problems to clustering; the im-
portance of early intervention to solve social welfare law problems so as to
avoid increased social and economic costs down the line; the links between
unresolved social welfare legal problems and physical and mental health and
well-being; and the problem of referral fatigue which sees a proportion of
people giving up each time they are signposted or referred on by an agency
they approach for help with a social welfare law problem55.
This work can be traced back to Genns ground-breaking Paths to Justice
study56, the first large scale investigation into how UK citizens do, or do not,
use the civil justice system to try to resolve basic justiciable57 problems, by
which Genn meant problems that might have a legal solution; problems with
housing, welfare benefits, debt and employment: social welfare law problems58.

55 See, for example: Genn, H. (1999) Paths to Justice: What People Do and Think About Going to
Law. Oxford: Hart Publishing; Balmer, N. (2013) Summary Findings of Wave 2 of the English
and Welsh Civil and Social Justice Panel Survey, Legal Services Commission; Pleasance, P. &
Balmer, N. (2014) How People Resolve Legal Problems: Report to the Legal Services Board
56 Genn (n3)
57 Genn (n3)
58 There have been 5 further iterations of Genns original survey in England and Wales, and her
approach and methodology have been adopted internationally since 1999 there have been 22
replications of her study in 14 different jurisdictions across the globe. See for example; Cur-
rie, A. (2009) The Legal Problems of Everyday Life: The Nature, Extent and Consequences of
Justiciable Problems Experienced by Canadians, Ottowa, Department of Justice; Coumeralos,
C. et al (2012) Legal Australia-Wide Survey: Legal Need in Australia, Sydney, Law and Justice
Foundation of New South Wales; Chen, K., et al (2012) The Legal Problems of Everyday Life:
The Nature, Extent and Consequences of Justiciable Problems Experienced by Taiwanese. Pa-
per presented at the2012 Law and Society Annual Conference, 8 July 2012.

86
 1.4 Local Poverty

LSBUs locality is ranked in the top 8% of most deprived local authorities

(average score) out of 326 local authorities in England59. Demand for social
welfare law advice is consequently enormous, whereas supply is extremely li-
mited; on a site visit made early in our project development phase to our local
Citizens Advice Bureau (CAB)60 there were 60 people queuing when the doors
opened at 10 am and another 30 arrived before the session ended.

1.5 Restrictions to Legal Aid

In April 2013 LASPO 2012 came into force. This drastically reduced the
Legal Help scheme, which had previously funded a network of pre-action so-
cial welfare law advice for people on low incomes in England and Wales, deli-
vered by solicitors and other legaladvice providers. Welfare benefits and em-
ployment advice is now out of scope altogether and simply unavailable under
the national Legal Aid scheme; housing, debt, education and family advice
has been severely restricted. LASPO has heaped further enormous pressure
on the local social welfare law advice network.

2. The clinic service

so in order to address the above constellation of factors students deman-

ding and needing a boost to their employability, a poor and disadvantaged
local community, an acute lack of the social welfare law advice the research
says is so important for health and wellbeing, and all of this made so much

59 English indices of deprivation 2015, Department for Communities and Local Government,
30 Sep 2015 <https://www.gov.uk/government/statistics/english-indices-of-deprivation-2015>
accessed 29 July 2015
60 Citizens Advice UK operates a network of information and advice bureaux across the UK
where local people can access free information and advice about social welfare problems. The
first CABx were established in 1939 on the outbreak of the Second World War and grew in
peace time with the advent and expansion of the UKs welfare state. In recent years central and
local government funding for CABs have been cut and services squeezed.

87
worse by LASPO and the cuts to Civil Legal Aid in 2011 we developed and
established our own in-house LSBU Legal Advice Clinic, a free drop in face
to face general social welfare law advice clinic staffed by LSBU law students
and supervised by experienced social welfare law solicitors on the LSBU staff,
including the author.
It will assist now to describe in outline how the Clinic operates.
The Clinic premises are part of the campus but on the high street, on a
busy bus route, with a shop front, a large street-level reception area, three
interview rooms and a lockable back office.
Working in pairs, under close supervision, trained law student volun-
teers interview drop-in clients and provide basic information on any legal
topic, give generalist advice in social welfare law matters signpost and refer
to appropriate local advice agencies and legal services or refer to the Clinics
own evening sessions
At the Clinics evening sessions the students shadow pro bono solicitors
from four large local private Legal Aid law firms who provide specialist le-
gal advice in family, housing & employment. The Clinic is open throughout
the academic year. Drop-in opening times are currently Tuesdays 10am-1pm
and Wednesdays 10am-1pm & 3pm-6pm, a total of twelve hours a week. Eve-
ning sessions (accessible via initial assessment at the day-time drop in) are on
Thursdays 6pm-9pm.

2.1 Day-time Drop-in

There are five students on duty at each day-time drop-in session. Recep-
tion duties are rotated. On reception the students enhance their transferable
skills: meeting and greeting; collecting initial data (name, address, enquiry
type etc); managing a queue of clients who are often vulnerable and chaotic
and who can get frustrated. The remaining four students work in pairs; we
have two teams of two students working simultaneously. Each advice team is
accompanied by a supervising, university-employed solicitor with experience
and expertise in social welfare law.
First, we take instructions: that is, find out what the problem is, gather
all the relevant information and identify what the client wants to achieve.
Next the interview is paused briefly and the client waits while we go to the
back office and research the issue, using a variety of sources including Ad-

88
vice Guide (a publicly available web resource maintained by Citizens Advi-
ce), Advisernet (a subscription resource also maintained by Citizens Advice
and comprising the most comprehensive social welfare law resource available
in the UK) and key practitioner books published by Child Poverty Action
Group, Disability Rights UK and Legal Action Group61. Then we return and
feed back to the client the advice we have researched. Finally we write up a
succinct advice note once the client has left. We have a maximum of one hour
for the whole process.

2.2 Evening Specialist Advice

In the evening sessions the students shadow volunteer external solicitors

as they give specialist advice to clients referred from the day-time drop-in,
and assist the volunteers solicitor by taking a full attendance note of the in-
terview and writing it up.

2.3 Student Progression

Each student works a minimum of 12 x 3 hour shifts during their place-

ments. Together they advise 18-20 clients a week. At the start of a students
placement the supervising solicitor models every stage of the four-part advice
process. But very quickly the supervisor moves to collaborating with the stu-
dents in the process; almost immediately requiring them to do the research
and write up the note; next inviting them to feed the advice back to the client
when they go back into the room; and finally encouraging them to take initial
instructions, the part of the process we consider to be the most challenging
going into the interview room without forewarning of the issues, making
sense of the clients story and asking all the necessary follow-up questions. By
the end of their placement the intention is that a student will have progressed
to taking the lead in each of the four stages of the advice-giving process.

61 Precisely the same resources used at the Law Centre the author previously worked for.

89
 This approach echoes the Dreyfus & Dreyfus model of directed skill ac-
quisition the classic model of how students acquire skills through formal
instruction and practising.

Anyone who wishes to acquire a new skill is immediately faced with

two options. He can, like a baby, pick it up by imitation and floun-
dering trial and error, or he can seek the aid of an instructor or
instructional manual, The latter approach is far more efficient, and
in the case of dangerous activities, such as aircraft piloting [and
providing legal advice], essential 62

The Dreyfus brothers model proposed that a student passes through five
distinct stages in skills acquisition: novice, competence, proficiency and ex-
pertise and mastery. Our clinic students progression can usefully be viewed
through the same lens.
The supervisor remains with his or her pair of students throughout the
process ready to step in and take over in the event case the students are una-
ble to deal with a particular aspect of the process. As a result the model is an
expensive one and there are no economies of scale; if we want to expand the
Clinic service we have to involve more supervisors. This is a problem with the
model and limits its potential in terms of scalability.

2.4 Recruitment

There is an annual equal opportunities recruitment process (a five page

application form and a structured interview) and students are selected on me-
rit, according to a person specification which puts the emphasis on reliability
and commitment, interpersonal skills and being open-minded and non-judg-
mental about clients and their problems.

62 Dreyfus S & Dreyfus J (1980) A Five-Stage Model of the Mental Activities Involved in Directed
Skill Acquisition California <http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a084551.pdf> accessed
29 July 2016

90
 2.5 Training

Student volunteers are provided with two days of initial training by the
Clinics supervising solicitors and local CAB staff. There is an additional one
day refresher training at the start of Semester 2. Students have continuous on
the job training and always work in pairs under supervision of a practising
solicitor.

2.6 Outputs

The Clinic has been inundated with enquiries since opening. Between
September 2011 and May 2016 we have conducted more than 2,500 face-to-
face client interviews. The vast majority of our Clinic enquiries fell into the
standard social welfare law categories (figure 1) i.e. precisely those areas of
law removed from the Legal Aid Scheme by LASPO.

Figure 2 illustrates the outcome at the day-time drop-in sessions: the great
majority, 70%, the blue portion, being resolved in the sense that the client is
now able to take action and has no immediate need for further legal advice
(though they may return to the Clinic or another service at a later stage, when
there has been a further development). Another substantial portion, 16%,
orange, being referred to our own evening sessions and just a small portion,
11%, grey, being given basic information and signposted on i.e. the overwhel-
ming majority being handled internally in our daytime or evening sessions.

91
3. Benefit to students

The drop-in model we have pioneered thrusts students straight in at the

deep end of experiential learning; making them the first point of contact with
clients (many of whom are vulnerable and chaotic in the way they present)
and having them contend with clients problems unmediated by the prior as-
sessment of an academic or practitioner supervisor.
Students have to deal with people who frequently present with no readily
identifiable justiciable problem and they learn to help clients in translating
their problems into established legal categories. They learn how to explain le-
gal concepts and processes, which may be completely new to people, precisely
and concisely.
Students develop their interview skills, their practical legal knowledge
and their understanding of client care and professional ethics particularly
the need to be non-judgemental and non-discriminatory in relation to clients
and their problems, and to provide the best possible service within the time-
constraints of a busy drop-in service. They also learn to write quick, accurate,
concise case records.
All of which, we suspect, leads to a significant enhancement of clinic stu-
dents confidence, transferrable skills and employability.

92
4. Benefit to clients

Most university legal clinics in the UK adopt what can be labelled the
letters of advice model. Typically in this model, an administrator fields te-
lephone enquiries and the supervising solicitor decides if a case is suitable to
take on (in terms of urgency, complexity and available supervisory expertise)
and has educational benefit. If yes, a team of students undertake preliminary
research and then meet the client for a fact finding interview (no advice gi-
ven). Students then do more research and produce a letter of advice which is
reviewed several times by the supervising solicitor before being sent out to the
client usually two, three or more weeks later.
It is submitted that there is a structural problem with the letters of advi-
ce model in so far as social welfare law clients are concerned. Social welfare
law clients who may be facing debt, loss of welfare benefits, threatened evic-
tion from their home, dismissal from work will often require immediate
advice by virtue of the nature of those problems and cannot wait for several
weeks to get advice they need now. In his previous role as managing solicitor
at Camden Law Centre, the author would often be approached by a particular
university Legal clinic operating the letters of advice model seeking clients.
The author was seldom able to make referrals because of that gap between
first contact and advice provision built in to the letters of advice model.
At any rate, client feedback in relation to the LSBU drop-in Clinic is over-
whelmingly positive. Since September 2014, we have been surveying each
client assisted and more than 95% say the advice they received helped them
understand their rights; more than 95% say they have confidence in the ad-
vice given; more than 95% rate our service overall as excellent or good (more
than 75% rate it as excellent); more than 95% would use the service again; and
more than 95% would recommend the service to others.
Clients free text comments include: Informative and relevant to the is-
sues raised. Excellent service, would recommend to others.
I think this is a remarkably worthwhile service both for members of
the public concerned about their legal standing and for law students to deal
with real rather than theoretical cases.
The people were really thorough and gave three options. It was very
helpful and I feel empowered and ready to send off emails and follow this
through.

93
 Excellent service. I now understand what I need to do.
A very professional and courteous service. Pleasantly surprised at how
dynamic the team of student advisers were, under the expert leadership of the
professional solicitor. The service I received was exemplary and will lead to
me suggesting the service to others positively.

5. Roll out and further research

The question then arises whether the potential exists for developing uni-
versity based drop-in legal advice services as a model capable of roll out in
order to help tackle the access to justice deficit and associated negative outco-
mes for people on low incomes, particularly in jurisdictions (such as the UK)
where the state is withdrawing from publicly assisted civil legal advice as a
result of austerity cuts in public financial investment.
It is still early days but the signs are encouraging. In 2012, the Clinic was
singled out for praise by the influential university think tank Million+ for in-
volving students in a valuable community service while they gain real-world
legal experience, develop transferable skills and enhance their employability
prospects.63 In 2013 we published a 70 page open access manual for use by
other UK universities interested in setting up a drop in Legal Advice Clinic64.
Several UK universities have since incorporated a drop in element to their
clinical provision, for example Portsmouth University, England now offers
general social welfare law advice on a drop-in basis.65 And in 2014 the Ply-
mouth Fairness Commission an independent advisory body comprising key
statutory and voluntary sector stakeholders issued its Final Report citing
and detailing the Clinic as a model for adoption in Plymouth, England66.

63 Teaching that Matters, Hadfield M et al, Centre for Development & Applied Research in
Education,, Million+, 2012 < http://www.millionplus.ac.uk/documents/TTM_FINAL.pdf>
accessed 02 August 2016
64 Russell (n3)
65 See Portsmouth Law Schools webpages < http://www.port.ac.uk/school-of-law/free-legal-ad-
vice-for-community/further-details-of-the-general-legal-advice-available/> accessed 02 Au-
gust 2016
66 Plymouth Fairness Commission Final Report 2014 <http://www.plymouth.gov.uk/pcc_
fairness_bro_lr.pdf> accessed 02 August 2016.

94
 Frankly, the author has been surprised at the high problem resolution
rate achieved by the LSBU Clinic in its daytime drop in sessions (see section
3.6. above). His is a background in Law Centres where a full casework service
is typically seen as a necessary adjunct to initial drop-in advice. His expec-
tation was that the completion rate would have been lower. We are therefore
planning longitudinal research on the longer term impact of initial drop-in
advice down the line, by conducting follow up surveys and in depth inter-
views three to six months after the initial advice delivered at our the day time
drop-in sessions. The questions we want to investigate include: Was our advi-
ce followed? How worried and anxious do people feel about the problem now?
Has the problem been finally resolved?
There is also scope for researching the impact of working in the Clinic on
students academic grades and their employment prospects. In conjunction
with social scientists in LSBUs School of Law and Social Sciences we are star-
ting to investigate the raw data to see whether there is any correlation between
a placement in the Clinic and (1) academic achievement, and (2) securing a
legal professional position on graduation. We are alive to the difficulties of
isolating the impact of the Clinic experience on these matters and our work
on this is at an early stage.
There is an animated and lively debate on possible ways forward for social
welfare law services in the UK. Ideas being explored include (1) harnessing
advances in technology to provide interactive web-based advice services, and
(2) the co-location of social welfare law advice and medical services in GP
practices; a model for delivery which both makes explicit the established links
between prompt high quality social welfare law advice and health and well-
being, and potentially opens up another source of funding the health budget
for social welfare law advice67.

67 See for example: Tackling The Advice Deficit: A strategy for access to advice and legal support
on social welfare law in England and Wales, Report of the Low Commission on the future
of advice and legal support, 2014 <http://www.lowcommission.org.uk/dyn/1389221772932/
Low-Commission-Report-FINAL-VERSION.pdf> accessed 03 August 2016; Getting It Right
In Social Welfare Law, Second Report of the Low Commission on the future of advice and
legal support, 2015 <http://www.lowcommission.org.uk/dyn/1435772523695/Getting_it_
Right_Report_web.pdf> accessed 03 August 2016; The Role of Advice Services in Health Out-
comes Evidence Review and Mapping Study, Advice Services Alliance and the Low Commis-
sion, 2016 < http://asauk.org.uk/wp-content/uploads/2015/06/ASA-report_Web.pdf> accessed
03 August 2016; Digital Delivery of Legal Services to People on Low Incomes, Smith R, Legal

95
 The author thinks the drop-in model of clinical legal education described
above can make a material contribution to the patchwork of social welfare
law advice provision in the UK, and other jurisdictions, but more research on
its impact and some imaginative thinking around its scalability are required.

Alan Russell, London South Bank University, 04 August 2016

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Working Paper 7 From Online Information to Resolution, 2014 <http://www.thelegaleduca-
tionfoundation.org/wp-content/uploads/2014/12/Digital-Delivery-Paper-7.pdf> accessed 03
August 2016.

96
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problem for student engagement, paper given at Learning in Law conference 28-29 January 2011

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97
GRUPO DE TRABALHO I

DIREITO A EDUCAO E
COMBATE POBREZA

98
 Acesso educao infantil como
corolrio de direitos humanos: via
de acesso para o desenvolvimento
pleno e o combate pobreza
Access to childrens education as a human rights
corollary: access route to full development and
poverty combat

Ana Claudia Pompeu Torezan Andreucci68

Michelle Asato Junqueira69
Felipe Cesar J. M. Reblo70

68 Ps-Doutora em Direitos Humanos e Trabalho pelo Centro de Estudos Avanados da

Universidade Nacional de Crdoba, Argentina. Ps-Doutoranda em Novas Narrativas na
Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo (ECA/USP). Doutora e Mestre
pela PUC/SP. Graduada em Jornalismo pela Faculdade de Comunicao Social Csper Lbero
e em Direito pela UPM. Professora do Curso de Graduao da Faculdade de Direito da UPM.
Professora do Curso de Graduao em Direito da Universidade So Judas Tadeu. Professora
Convidada do Curso de Ps Graduao Lato Sensu da ECA/USP. Participante do Grupo de
Pesquisa Mulher, Sociedade e Direitos Humanos e Lder do Grupo de Estudos de Direitos da
Criana do Adolescente no Sculo XXI , ambos da Faculdade de Direito da UPM.
69 Doutoranda e Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Ma-
ckenzie. Especialista em Direito Constitucional com Extenso em Didtica do Ensino Supe-
rior. Professora nos Cursos de Graduao e Ps-Graduao Lato Sensu da Universidade
Presbiteriana Mackenzie. Vice-lder do Grupo de Pesquisa CNPq Polticas Pblicas como
Instrumento de Efetivao da Cidadania e do Grupo de Estados Criana e Adolescente no
Sculo XXI. Pesquisadora no Grupo de Pesquisa Estado e Economia no Brasil. Avaliadora
de diversos peridicos nacionais e autora de diversos artigos e livros jurdicos.
70 Doutorando e Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Ma-
ckenzie, So Paulo. Pesquisador atuante nas reas de Direito Econmico, Direito Poltico/Elei-
toral, Filosofia do Direito e Direito Internacional Pblico. Integrante do Grupo de Estudos
Criana e Adolescente no Sculo XXI, bem como dos grupos de pesquisa Direito e Demo-
cracia na Teoria Poltica Contempornea, Os Parlamentos Latino-Americanos e Polticas
Pblicas como instrumento de efetivao da Cidadania, Universidade Presbiteriana Macken-
zie. Advogado.

99
Resumo: A educao infantil como direito ganha relevo na contemporaneidade, na
medida em que denota importncia vital para o desenvolvimento da criana, espe-
cialmente quanto ao processo de insero no mundo social. Nessa esteira, pode
ser compreendido o direito educao infantil como um direito que se engloba no
grupo maior do direito educao, direito social enunciado na Constituio Federal
de 1988. Na busca por estes objetivos, surgiu a Lei n 13.257/2016, batizada de Es-
tatuto da Primeira Infncia que, sob vrios enfoques, alterou o tratamento destinado
criana nos primeiros seis anos de vida e, especialmente, frisou o reconhecimento
desta criana como cidad. Com base na tecnologia jurdica e na metodologia
desenvolvida para a criao do quadro de referncia da poltica pblica macro,
traado um panorama diante de outro conceito multidimensional: a pobreza, consi-
derada como privao de capacidades, demonstrando ser imperiosa a promoo
de polticas pblicas vivificadoras dos direitos sociais de salvaguarda educao
infantil como forma de desenvolvimento pleno e sustentvel. Utiliza-se, ainda, da
metodologia de abordagem bibliogrfica e legislativa qualitativa.
Palavras-chave: Educao Infantil; pobreza; Estatuto da Primeira Infncia.

Abstract: Early childhood education as a right becomes important nowadays, as

denoting vital importance for the development of the child, especially as the process
of integration in the social world. On this track, it can be understood the right to early
childhood education as a right that encompasses the largest group of the right to
education, social rights enunciated in the Constitution of 1988. In pursuit of these
goals, came to Law No. 13,257 / 2016 named status of early childhood that under va-
rious approaches, changed the treatment for the child in the first six years of life and,
especially, said the recognition of this child as citizen. Based on legal technology
and methodology developed for the creation of the framework macro public policy,
it is traced a panorama before another multidimensional concept: poverty, regarded
as deprivation of capabilities, proving to be imperative to promote public policies
quickening of social rights safeguarding early childhood education as a way to full
and sustainable development. It is used also the qualitative literature and legislative
approach methodology.
Keywords: Early Childhood Education; poverty; Status of early childhood.

Sumrio: Introduo. 1. A educao infantil como direito: importncia formativa e

evoluo no contexto da proteo jurdica. 2. Anlise, sob a tica da tecnologia
jurdica, do Estatuto da Primeira Infncia (Lei n 13.257/16) 3. Efeitos da educao
infantil na reduo da pobreza: instrumento catalisador de desenvolvimento social.
Concluso. Referncias Bibliogrficas.

100
 Escuta, eu no quero contar-te o meu desejo
Quero apenas contar-te a minha ternura
Ah se em troca de tanta felicidade que me ds
Eu te pudesse repor
Eu soubesse repor
No corao despedaado
As mais puras alegrias de tua infncia!
(Manuel Bandeira)

Introduo

A educao infantil como direito ganha relevo na contemporaneidade, na

medida em que denota importncia vital para o desenvolvimento da criana,
especialmente quanto ao processo de insero no mundo social.
Nessa esteira, pode ser compreendido o direito educao infantil como
um direito que se engloba no grupo maior do direito educao, direito so-
cial71 enunciado na Constituio Federal de 1988.
Tambm como fruto de reivindicaes para o fortalecimento do direito
educao infantil como uma das bases para o desenvolvimento do Estado
Democrtico de Direito, surgiu a Lei n 13.257/2016, batizada de Estatuto da
Primeira Infncia que alterou o tratamento destinado criana nos primei-
ros seis anos de vida e, especialmente, frisou o reconhecimento desta criana
como cidad, buscando a articulao entre os entes federativos e a partici-
pao solidria entre Estado, famlia e sociedade, bem como propugnando
que o fundamento constitucional da cidadania vai alm da configurao do

71 Segundo Ana Paula de Barcelos podemos diferir dois conjuntos de Direitos Sociais:(1) os direi-
tos sociais mais prximos da dignidade da pessoa humana; e (2) os direitos sociais mais pr-
ximos da cidadania.O primeiro aglutina os direitos sociais, cujo contedo est mais prximo
do princpio da dignidade da pessoa humana (educao fundamental, sade bsica, assistncia
aos desamparados e acesso justia). J o segundo bloco integrado pelos direitos mais pr-
ximos ao significado da cidadania (trabalho, lazer, segurana e moradia). BARCELLOS, Ana
Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa
humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 146.

101
sujeito como portador de capacidade eleitoral, mas como aquele que influi nas
decises polticas.
Assim sendo, a educao infantil que visa ao desenvolvimento arma
poderosa para o combate e erradicao da pobreza, pois a privao das crian-
as educao infantil acaba por desembocar na pobreza extrema, gerada
pela falta do conhecimento, oportunidades e desenvolvimento como sujeito
de direito. Nesse sentido, imperiosa a promoo de polticas pblicas vivi-
ficadoras dos direitos sociais de salvaguarda educao infantil como forma
de desenvolvimento pleno e sustentvel.

1. A educao infantil como direito: importncia

formativa e evoluo no conceito da proteo
jurdica

A educao infantil como direito ganha relevo na contemporaneidade, na

medida em que denota importncia vital para o desenvolvimento da criana,
especialmente quanto ao processo de insero no mundo social. Nessa esteira,
pode ser compreendido o direito educao infantil como um direito que se
engloba no grupo maior do direito educao, direito social enunciado na
Constituio Federal de 1988.
Dentro dessa moldura, afigura-se como um direito essencial para a for-
mao do indivduo, j que o direito educao infantil ir fomentar os pri-
meiros anos de aprendizado de uma criana, anos que sero fundamentais
no somente para a sua formao intelectual, mas cidad, como uma pessoa
inserida na sociedade, que faz parte dela e precisa contribuir dentro de suas
capacidades para a consecuo dos fins sociais.
O bem comum, nos termos pressupostos pela Constituio Federal, cha-
ma a ateno nesse pressuposto (DUARTE, 2006, p. 271):

Deve ter como escopo o oferecimento de condies para o desen-

volvimento pleno de inmeras capacidades individuais, jamais se
limitando s exigncias do mercado de trabalho, pois o ser humano
fonte inesgotvel de crescimento e expanso no plano intelectu-
al, fsico, espiritual, moral, criativo e social. O sistema educacional
deve proporcionar oportunidades de desenvolvimento nestas di-

102
 ferentes dimenses, preocupando-se em fomentar valores como o
respeito aos direitos humanos e a tolerncia, alm da participao
social na vida pblica, sempre em condies de liberdade e digni-
dade. Assim, no Estado Social, a proteo do direito individual faz
parte do bem comum.

No obstante essa importncia relevada ao direito educao, mormente

educao infantil, formadora inicial do cidado, como reconhecimento da
necessidade da vivncia de uma infncia sadia, incorporando em si famlia,
sociedade e a escola como ponte marcante, nem sempre se observou o presen-
te reconhecimento para o direito mencionado.
Com efeito, o direito educao passou por um processo evolutivo, mais
acentuado a partir do ps-Segunda Guerra, quando assumiu derradeiramen-
te o carter de direito subjetivo. A questo de sua enunciao se fortaleceu
na dcada de 1980, com a estruturao dos movimentos sociais (REHEM;
FALEIROS, 2013, p. 707), em meio proliferao dos ideais polticos do neo-
liberalismo, e refletiram a luta daqueles pela concesso de mais direitos para
crianas, adolescentes e mulheres nas Constituies, sendo a de 1988 o maior
exemplo.
Como se pode observar, o direito educao acabou se revestindo de uma
profundidade mpar, necessria desde sua concepo, mas reconhecida aps
uma longa trajetria evolutiva. Nesse espao, assume uma vinculao impor-
tante com os direitos humanos. Inclusive, possvel reforar essa tutela como
direitos humanos atravs da prpria educao, instrumentalizando-se de for-
ma mais plausvel a defesa da educao infantil (ANDREUCCI; TEIXEIRA,
2014, p. 590):

A verificao de mecanismos, segundo os ordenamentos jurdicos

nacionais no caso do Brasil, a medida maior seria a Constituio
Federal de 1988 de criao de polticas educacionais, trazendo
maior esclarecimento, eliminao de ambiguidades, no tocante aos
direitos humanos. Tudo com a proposta de dirimir a pr-compreen-
so que preenche os vazios educacionais de que os direitos humanos
pertencem aos outros e no pertencem a ns mesmos.

103
 A educao infantil, no contexto evolutivo analisado, acaba inserindo-se
nessa normatividade, recebendo acolhida no s no documento constitucio-
nal, como tambm em outros estatutos jurdicos, a citar: Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (Lei 9.394/96) e seu plano de consecuo, o Plano
Nacional de Educao, bem como no Estatuto da Criana e do Adolescente
(Lei 8.069/90) e no Estatuto da Primeira Infncia (Lei 13.257/16).
Alis, a prpria legislao de acompanhamento tem reconhecido um va-
lor importante ao direito educao infantil, como se observa, a ttulo exem-
plificativo, no Decreto 7.083 de 2010, em complemento ao predisposto pelo
atual Plano Nacional da Educao, decnio 2014-2024. A normatividade cita-
da tem se empenhado em aproximar mais a criana da escola, mormente na
educao infantil, atravs da educao em tempo integral. Alia-se, a isso, a
questo de trazer maior qualificao ao ensino, tornando a escola mais com-
pleta em seu ensino e atividades pedaggicas dirigidas s crianas, bem como
possibilitando esse fato atravs do aumento da carga horria das crianas nas
instituies de ensino.
A doutrina reala esse ponto (PINTO; JUNQUEIRA; TOLEDO, 2015, p.
116):

A educao integral no se resume ampliao do tempo da criana

na escola, ou seja, ao ensino em tempo integral, o que nos induz
concluso de que educao integral e ensino em tempo integral
ostentam conceitos distintos, porm se complementam.
A proposta, portanto, vivel, para a educao emancipadora e cria-
tiva, capaz de educar individualmente a pessoa eu exercer seu pa-
pel cidado, responsvel e qualificado, a da juno dos dois insti-
tutos, capazes de efetivar o processo educativo de qualidade.
A educao integral em tempo integral, ainda que sob concepes
ideolgicas diversas, capaz, como elemento construtor da cidada-
nia, de contribuir para o cumprimento dos objetivos e fundamentos
da Repblica, consagrados no Texto Constitucional de 1988, que
inaugurou o nosso Estado Social e Democrtico de Direito.

Trata-se, no espao citado, da implementao de polticas pblicas que

faam valer o predisposto pela legislao ptria, mormente a Constituio
Federal e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, bem como o Pla-

104
no Nacional de Educao. O seu controle se constitui, nesse mister, um im-
perativo social e do prprio Estado, interessado no somente na formao
de indivduos com conscincia cidad, como tambm por objetivar o devido
desenvolvimento da sociedade, o que perpassa elementos de cunho poltico,
social e econmico (JUNQUEIRA, 2015, p. 76).
Cabe ressaltar, ainda, a importncia atribuvel ao Estatuto da Criana e
do Adolescente para a evoluo citada. Inova, outrossim, muito na sistemtica
evolutiva abordada, passando a ressaltar no direito brasileiro as figuras da
criana e do adolescente como albergados pela doutrina da proteo integral.
Ou seja, diferentemente do anterior Cdigo de Menores, enfatiza que as
crianas e adolescentes no se situam no caminho jurdico como meras coi-
sas, e sim como verdadeiros sujeitos de direitos, amparados por todos os di-
reitos oponveis aos cidados, ainda mais caros a eles, j que se enquadram
como seres humanos em desenvolvimento.
O Estatuto da Primeira Infncia, que ser melhor apreciado no presente
trabalho, ressalta o carter vital de se atribuir a devida ateno aos primeiros
seis anos de vida da criana, reforando medidas para consolidar o conceito
aqui explanado, que conceitua a criana no papel de cidado, apto a influen-
ciar os rumos do pas, desenvolvimento histrico que agora recebe novos de-
talhamentos pela sociedade e pela cultura jurdica.
Nesse ltimo sentido explanado, ainda se verifica a maior importncia
referencivel no s ao Estatuto da Primeira Infncia, como a toda legislao
supramencionada e ao caminho evolutivo citado na proteo jurdica edu-
cao infantil.
A preocupao mais pujante se refere no somente a disponibilizar os
alicerces fundamentais para a criao de um ser humano cidado, consciente
de seu papel social e do seu direito de demandar o Estado naquilo que for opo-
nvel, como tambm da possibilidade marcante de oferecer a criana o direito
mais inerente a ela, que o direito de ter uma infncia saudvel, desenvolven-
do seu aprendizado sim, mas vivenciando essa poca, brincando e convivendo
harmonicamente com a famlia e com a sociedade, uma simbiose importante
para a formao mais apropriada da mesma.

105
2. Anlise, sob a tica da tecnologia jurdica, do
Estatuto da Primeira Infncia (Lei n 13.257/06)

Com a finalidade de ressaltar a prioridade absoluta concedida criana

em nosso texto constitucional, combinando tambm os pressupostos do di-
reito subjetivo pblico educao, visando o pleno desenvolvimento da pes-
soa humana, a Lei n 13.257/2016 dispe acerca das polticas pblicas para a
primeira infncia em ateno especificidade e relevncia dos primeiros anos
de vida no desenvolvimento infantil e no desenvolvimento do ser humano e
foi batizada de Estatuto da Primeira Infncia.
Nessa linha, prope-se a anlise do Estatuto da Primeira Infncia sob a
tica da tecnologia jurdica, trazendo os elementos necessrios formao do
quadro de referncia proposto por Maria Paula Dallari Bucci (2015, pp. 9-11).
Bucci (2015, p. 9) esclarece que o quadro de referncia sintetiza, numa
perspectiva de racionalidade ideal, o carter sistemtico que articula os ele-
mentos mais importantes que integram a poltica pblica, que devem con-
ter: 1) Nome oficial do programa de ao; 2) gesto governamental; 3) Base
normativa; 4) Desenho jurdico institucional; 5) Agentes governamentais;
6) Agentes no governamentais; 7) Mecanismos jurdicos de articulao; 8)
Escala e pblico-alvo; 9) Dimenso econmico-financeira do programa; 10)
Estratgias de implantao; 11) Funcionamento efetivo do programa e 12) As-
pectos crticos do desenho jurdico-institucional.
de se observar que o Estatuto da Primeira Infncia constitui, portanto,
o primeiro passo para a implantao das polticas pblicas voltadas s
crianas de at 06 (seis anos) ou 72 (setenta e dois) meses completos, conforme
a previso legal.
O que deve ser ressaltado que o estatuto eleva a criana categoria de ci-
dad, coadunando com os instrumentos internacionais de proteo criana
e com o nosso texto constitucional, ressaltando a sua caracterstica de sujeito
de direito, o que significa trat-la como um indivduo atuante na esfera pbli-
ca e sujeita proteo do Estado, no presente caso, prioritria.

Art. 3oA prioridade absoluta em assegurar os direitos da criana,

do adolescente e do jovem, nos termos doart. 227 da Constituio
Federale doart. 4oda Lei no8.069, de 13 de julho de 1990, implica o
dever do Estado de estabelecer polticas, planos, programas e servi-

106
os para a primeira infncia que atendam s especificidades dessa
faixa etria, visando a garantir seu desenvolvimento integral.
Art. 4oAs polticas pblicas voltadas ao atendimento dos direitos
da criana na primeira infncia sero elaboradas e executadas de
forma a:
I - atender ao interesse superior da criana e sua condio de sujei-
to de direitos e de cidad;
II - incluir a participao da criana na definio das aes que lhe
digam respeito, em conformidade com suas caractersticas etrias e
de desenvolvimento;
III - respeitar a individualidade e os ritmos de desenvolvimento das
crianas e valorizar a diversidade da infncia brasileira, assim como
as diferenas entre as crianas em seus contextos sociais e culturais;
IV - reduzir as desigualdades no acesso aos bens e servios que
atendam aos direitos da criana na primeira infncia, priorizando o
investimento pblico na promoo da justia social, da equidade e
da incluso sem discriminao da criana;
V - articular as dimenses tica, humanista e poltica da criana
cidad com as evidncias cientficas e a prtica profissional no aten-
dimento da primeira infncia;
VI - adotar abordagem participativa, envolvendo a sociedade, por
meio de suas organizaes representativas, os profissionais, os pais
e as crianas, no aprimoramento da qualidade das aes e na garan-
tia da oferta dos servios;
VII - articular as aes setoriais com vistas ao atendimento integral
e integrado;
VIII - descentralizar as aes entre os entes da Federao;
IX - promover a formao da cultura de proteo e promoo da
criana, com apoio dos meios de comunicao social.
Pargrafo nico. A participao da criana na formulao das po-
lticas e das aes que lhe dizem respeito tem o objetivo de pro-
mover sua incluso social como cidad e dar-se- de acordo com a
especificidade de sua idade, devendo ser realizada por profissionais
qualificados em processos de escuta adequados s diferentes formas
de expresso infantil.

107
 Em face da novidade da temtica institucionalizada, ainda no possvel
que analisemos o impacto financeiro e o funcionamento efetivo do programa,
por exemplo, mas possvel trazer baila as diversas lacunas e aprimora-
mentos que o estatuto vem assegurar, especialmente dentro da temtica do
presente artigo, que se pauta na educao infantil.
Sob o ponto de vista da hermenutica constitucional e efetuando-se a in-
terpretao literal da norma, a Constituio de 1988 consagrou de forma ex-
pressa o direito subjetivo pblico ao ensino fundamental, ao tratar este como
obrigatrio e gratuito (art, 208, I), complementado pelas disposies da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDB (Lei n 9.394/96). Contudo,
o julgamento no Supremo Tribunal Federal do Recurso Extraordinrio AgR
384.20. de Relatoria do Ministro Marco Aurlio, DJU 3 ago. 2007 expandiu
esta interpretao, assegurando o acesso creche e pr-escola o carter de
direito certo e exigvel (VICTOR, 2011, pp. 75-76).
Para que no restem dvidas, o Estatuto da Primeira Infncia menciona
expressamente a necessidade de expanso da educao infantil (art. 16), em
ateno, inclusive, ao j estabelecido no Plano Nacional da Educao.
Sob o ponto de vista da anlise da articulao, a lei expressa em relao
a esta necessidade, dando continuidade ideia central de que em se tratando
de criana e educao, em face de sua caracterizao como interesse estra-
tgico - responsvel pela consolidao dos valores que pretendemos para o
futuro - a responsabilidade de todos, incluindo a famlia e a sociedade (arts.
6, 7 e 12).
Assevere-se que, conforme j dito, um passo, mas ainda pendente de
um longo caminho na priorizao dos interesses da criana e, em especial,
quando combinada com situaes de pobreza.

3. Efeitos da educao infantil na reduo

da pobreza: instrumento catalisador de
desenvolvimento social.

A pobreza um fenmeno de natureza plrima e multidimensional e

deve ser entendido no apenas como carncia de renda, mas tambm como
limitao no exerccio da vida humana digna. Considerada como privao de

108
capacidades, a pobreza alija sujeitos por meio de restries fruio de bens
jurdicos, impedindo-os do desenvolvimento saudvel e pleno.
Neste cenrio est o direito educao como instrumento de transforma-
o social e erradicao da pobreza e desigualdades.
O direito das crianas educao infantil direito pblico subjetivo72, ga-
rantia do pleno exerccio de uma vida digna. Restando mais do que compro-
vado que a oferta gratuita e universal de equipamentos para essa finalidade
corresponde a um dever cogente, obrigatrio do Estado, que, alis, passvel
de responsabilidade da autoridade competente, quando do no-oferecimento
ou de sua oferta irregular, conforme preceitua os artigos 208, 2, da Consti-
tuio Federal, e 54, 2, do ECA.
Emerson Garcia (2004, p.13) destaca com veemncia a obrigao do Esta-
do em prest-la:

direito educao, na vertente aqui analisada, enseja a correlata

obrigao do Estado em prest-la, o que importa na necessria ob-
servncia dos princpios regentes da atividade estatal, quer sejam
expressos, como a impessoalidade e a eficincia, quer sejam im-
plcitos, como o princpio da continuidade dos servios pblicos.
Especificamente em relao continuidade ou permanncia do ser-
vio, ela mera derivao de sua utilidade e essencialidade, ambas
de matiz constitucional. Tratando-se de servio pblico essencial,

72 Conforme preceitua Clarice Seixas Duarte acerca do direito pblico subjetivo pode-se dizer
que, se o Executivo, mesmo tendo implementado uma poltica pblica para garantir o ensino
fundamental, deixar pessoas privadas de vagas nas escolas por falta de boa execuo admi-
nistrativa, estar sujeito a uma interpelao judicial por via do exerccio de uma pretenso
individual. Mais do que isso: em que pese o reforo da proteo constitucional conferida ao
direito ao ensino fundamental, o regime jurdico geral aplicvel aos direitos sociais impe, por
si s, uma nova atitude do Estado, notadamente a promoo de condies concretas de fruio
de tais direitos, sempre tendo em vista a realizao do princpio da igualdade material (cf. art.
3, especialmente incisos I e III) e a proteo efetiva da dignidade humana (cf. art. 1, III), que
constituem seus verdadeiros fundamentos. importante perceber que o reconhecimento da
proteo individual no pode ser negado aos direitos sociais em geral, independentemente de
sua previso expressa como direito pblico subjetivo. Ainda assim, neste campo, a pretenso
pblica deve ser prioritria, pois a dimenso social do direito somente se realiza por meio da
exigibilidade de polticas pblicas, o que envolve interesses que transcendem a esfera do indi-
vduo singularmente considerado. Direito pblico subjetivo e polticas educacionais. So Paulo
Perspec.vol.18no.2So PauloApr./June2004.

109
 imperativo a sua manuteno em carter contnuo e regular, ve-
dando-se a sua interrupo ou mesmo a disponibilizao em nvel
inferior ao exigido. No bastasse isto, vedado ao Poder Pblico,
inclusive, desafet-lo e transferi-lo responsabilidade da iniciativa
privada. Ainda que seja admissvel e aconselhvel a participao da
sociedade na concreo desse direito fundamental, o que representa
mera projeo da horizontalidade dessa categoria de direitos, optou
o Constituinte Originrio por tornar inarredvel a participao es-
tatal, recaindo sobre o Poder Pblico o dever jurdico de prest-lo.

Sem sombra de dvida, a educao em creches e pr-escolas integra o

mnimo existencial, pois alm de permitir o desenvolvimento integral das
crianas em todos seus aspectos, complementando a ao da famlia e da co-
munidade (art. 29, da LDB), ela prepara o educando para as demais etapas
da educao bsica (ensino fundamental e mdio) e tambm para o ensino
superior.
A falta da educao infantil traz prejuzos latentes de natureza transdis-
ciplinar e intergeracional, pois no afeta apenas e to somente a criana, mas
sim todos os atores sociais que se inserem no lcus comunitrio.
Crianas privadas da educao infantil - por via de consequncia - geram
mes privadas do mercado de trabalho. Mes privadas do mercado de traba-
lho levam ao no empoderamento feminino. O no empoderamento femini-
no tem relaes veementes com a desigualdade de gnero e com a violncia
domstica.73 Segundo dados do IBGE h uma relao direta entre o desenvol-
vimento e ocupao profissional das mulheres e a frequncia de seus filhos
creche.
Neste sentido, tambm importante se faz a meno pesquisa Creche
como demanda das mulheres, realizada em parceria pelo Instituto Patrcia
Galvo, Data Popular e SOS Corpo, que demonstram que 30% das mulheres
apontam a falta de vagas em creches como principal dificuldade cotidiana e
45% delas afirmam no ter ajuda para cuidar dos filhos, o que acabam afas-
tando a mulher do mercado de trabalho.

73 Neste sentido vale conhecer as narrativas protagonizadas no Mini-documentrio Lugar de

Criana A Sociedade Civil e a Luta pelo Direito a Creche, do Observatrio da Sociedade
Civil, que retrata a correlata relao entre a importncia das crianas inseridas nas creches e o
empoderamento de suas mes, na periferia de So Paulo.

110
 Resta claro assim que a falta de educao infantil gera inmeros proble-
mas scio-econmicos tais como o analfabetismo, o no-empoderamento
como cidado, o ingresso precocemente no trabalho, a pauperizao das fa-
mlias, a no sapincia em questes bsicas de sade, higiene e alimentao,
entre outros. absolutamente visvel que a falta de oportunidade de educao
infantil, ato contnuo contribui para a no proteo da entidade familiar , a
discriminao de gnero, impossibilitadas que esto as mulheres de trabalhar,
ou seja, as leses acima citadas so multiplicadas em um pacto geracional
trazendo reflexos para a sociedade de forma global.
Como ato de consequncias a privao das crianas educao infantil
acaba por desembocar na pobreza extrema, gerada pela falta do conhecimen-
to, oportunidades e desenvolvimento como sujeito de direito. Nesse sentido,
imperiosa a promoo de polticas pblicas vivificadoras dos direitos sociais
de salvaguarda educao infantil como forma de desenvolvimento pleno e
sustentvel.

Concluso

Pobreza e educao so problemas de ordem fundamental em uma socie-

dade. Seus efeitos se expandem para alm da territorialidade local e do tempo
atual. H entre eles uma estreita narrativa de consequncias de natureza in-
tergeracional. noo cedia que o investimento em educao colabora para
inmeras questes de Estado, entre elas, minimizao da desigualdade social,
erradicao da pobreza, desenvolvimento cientfico, aprimoramento da sa-
de, empoderamento dos cidados.
A educao infantil neste cenrio abrange os sujeitos de direito, de 0 a 6
anos, que nos termos das legislaes supranacionais, da Constituio Federal
e da novel diretriz estabelecida na Lei da Primeira Infncia, so destinatrios
de polticas pblicas efetivas a serem implementadas pelo Estado, articuladas
pelos entes federativos, bem como aliceradas na imperiosa participao soli-
dria entre Estado, famlia e sociedade.
Toda essa engrenagem colabora para a consolidao dos princpios da
proteo integral e da compreenso da criana como sujeito de direito em
desenvolvimento, basilares e presentes nos marcos normativos de proteo
aos direitos infanto-juvenis.

111
 Reconhecer a criana como prioridade um passo importante, especial-
mente para a consolidao do modelo responsvel para fazer com que sejam
cumpridos de forma efetiva os objetivos e fundamentos da Repblica Federa-
tiva propostos no texto constitucional vigente. A cidadania se impe median-
te o reconhecimento dos direitos fundamentais, da erradicao da pobreza,
da reduo das desigualdades e que deve ter incio, literalmente, no bero.

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113
 A educao distncia no sistema
carcerrio brasileiro: um novo
caminho para o enfrentamento
da desigualdade e pobreza
Distance learning in the brazilian prison system: a new
way to confront inequality and poverty

Grasielle Borges Vieira de Carvalho74

Juliana Vital Rosendo75
Eduardo Santiago Pereira76

Sumrio: 1 Introduo. 2 - Uma anlise do contexto da educao distncia no

Brasil e dos seus reflexos na busca pelo enfrentamento a desigualdade e a pobreza.
3 - Mapeamento das experincias nacionais e internacionais da educao distn-
cia no sistema carcerrio. 4 Concluso. Referncias.

Resumo: O presente trabalho visa abordar sobre a implantao da educao dis-

tncia no sistema carcerrio brasileiro, pontuando a importncia da implementao
de polticas pblicas educacionais nos presdios, no s como forma de efetivar os
direitos dos detentos previstos no nosso ordenamento jurdico, mas tambm como
mecanismo de reinsero social apto a diminuir o alto grau de reincidncia crimi-
nal, um novo caminho para o enfrentamento da desigualdade social, demonstrando
suas vantagens, caractersticas e locais onde j esto sendo implantados no Brasil.
Palavras-chave: Educao distncia, Priso, Reinsero social.

74 Doutoranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie,

Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professora e Pesquisa-
dora do Curso de Direito da Universidade Tiradentes em Aracaju/Se. Email: grasiellevieirac@
gmail.com.
75 Mestranda em Direitos Humanos pela Universidade Tiradentes em Aracaju/Se, Bolsista CA-
PES/FAPITEC. Email: julianavrosendo@hotmail.com.
76 Doutorando em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie,
Mestre em Direito pela UGF/RJ. Professor do curso de Direito da Universidade Tiradentes em
Aracaju/Se. Email: momentojuridico@uol.com.br.

114
Abstract: Thais article aims to discuss the implementation of distance learning in
the Brazilian prison system, accentuating the importance of the implementation of
educational policies in prisons, not only as a way to implement the rights of prisoners
provided for our legal system, but also as a mechanism of social reintegration that
can decrease the high degree of criminal recidivism, as a new path to confront social
inequality, demonstrating the advantages, characteristics and places where they are
being implanted in Brazil.
Keywords: Distance learning, Prison, Social reintegration.

1. INTRODUO

Em 9 de setembro de 2015 foi sancionada a Lei 13.163/15 que altera

dispositivos da Lei de Execuo Penal, e incluiu os artigos 18-A e 21-A.
Dentre as inovaes, o artigo 18-A traz a obrigatoriedade de o Estado for-
necer ensino mdio dentro dos estabelecimentos prisionais, bem como pre-
v a possibilidade de se utilizar a educao distancia para atingir a esta
finalidade.
O sistema EAD realizado por meio de mtodos de orientao e tutoria
distncia sem, contudo, tornar a aprendizagem deficitria. Atravs das
aulas, os alunos tm acesso ao contedo programtico exposto no progra-
ma de cada disciplina e, como complemento, recebem um material impres-
so que serve de apoio para a elaborao de atividades.
Assim, o aluno incentivado a evoluir de forma individual no seu
aprendizado, pois necessrio que este desenvolva um senso de disciplina
e responsabilidade maior e aprenda de acordo com suas limitaes e capa-
cidades especficas.
Conforme dados disponibilizados no Plano Nacional de Poltica Cri-
minal e Penitenciria de 2015, oito em cada dez detentos possuem no mxi-
mo o ensino fundamental. Foi evidenciado ainda, que o sistema carcerrio
brasileiro composto majoritariamente por uma populao de baixa renda,
o que demostra a maior vulnerabilidade dessas pessoas aos processos de
criminalizao. Dessa forma, temos a utilizao do ensino distncia nos
presdios como um mecanismo eficaz e de pouco custo atravs do qual os
presos podem ter garantido o acesso educao, servindo este como uma
forma de empoderamento.

115
 Diante do elevado ndice de pessoas encarceradas no Brasil - 622.202 (IN-
FOPEN, 2014), tendo em vista os benefcios do trabalho e estudo no crcere,
visualizamos a necessidade de discutir novos caminhos para amenizar o far-
do da punio com a pena de priso no Brasil. A educao distncia surge
como uma nova perspectiva, de baixo custo e com a possibilidade de dar a
acesso educao, como tambm a cursos de capacitao.
inegvel os benefcios do acesso educao. E neste contexto, Clarice
Seixas Duarte (2007, p. 697) enfatiza que:

O artigo 6 da Constituio Federal de 1988 reconhece a educao

como um direito fundamental de natureza social. Sua proteo tem,
pois, uma dimenso que ultrapassa, e muito, a considerao de in-
teresses meramente individuais. Assim, embora a educao, para
aquele que a ela se submete, represente uma forma de insero no
mundo da cultura e mesmo um bem individual, para a sociedade
que a concretiza, ela se caracteriza como um bem comum, j que
representa a busca pela continuidade de um modo de vida que, de-
liberadamente, se escolhe preservar.

Diante da importncia deste direito fundamental e da relevncia de dis-

cutirmos sua implementao a um maior nmero de cidados brasileiros,
para o desenvolvimento do trabalho, foram utilizados a reviso bibliogrfica,
bem como a pesquisa exploratria, a partir de algumas experincias j desen-
volvidas no Brasil e a comparao com outros pases. Dessa forma, o presente
trabalho tem como objetivos, analisar a viabilidade da educao distncia
no sistema carcerrio brasileiro, explicar o contexto da educao distncia
no Brasil, identificar as experincias j aplicadas da educao distncia no
sistema carcerrio brasileiro, pontuar as principais vantagens da adoo da
educao distncia no sistema carcerrio como mecanismo de reinsero
social, alm de comparar as experincias existentes em outros pases.

116
2. Uma anlise do contexto da educao
distncia no Brasil e dos seus reflexos na
busca pelo enfrentamento a desigualdade e a
pobreza

Considerando a educao distncia no sistema carcerrio Brasileiro

como um novo caminho para reinsero social, a sua implantao configura
uma nova perspectiva para o melhoramento das condies da populao car-
cerria brasileira.
Segundo Ana Cludia Camargo Carvalho (2002, p.32):

[...] Na Educao a Distncia, a interao com o professor indireta

e tende a ser mediatizada por uma combinao dos mais adequados
suportes tcnicos de comunicao, o que torna essa modalidade de
educao convencional, de onde decorre a grande importncia dos
meios tecnolgicos.

A utilizao do ensino distncia nos presdios um mecanismo eficaz

e de pouco custo atravs do qual os presos podem ter garantido o acesso
educao. Tendo em vista, a desestrutura e superlotao do sistema pe-
nitencirio brasileiro (conforme dados disponibilizados pelo INFOPEN, a
populao carcerria brasileira de 622.202) e a dificuldade da prestao
dos servios educacionais dentro do crcere, onde podemos pontuar: falta
de estrutura fsica ausncia de salas de aulas, bibliotecas nos presdios,
como tambm, a falta de profissionais da rea da educao, com disponi-
bilidade para trabalhar dentro das prises. Sem falar da falta de segurana
para estes profissionais. Diante disso, a possvel implementao do ensino
distncia dentro dos presdios abre um novo horizonte para a possibilida-
de de reinsero social pela educao e capacitao dos detentos.
Um dos desafios a estruturao de toda a logstica, mas entendemos
possvel a criao de parcerias com as universidades que j trabalhem com
o ensino distncia, e neste caso, tanto as instituies pblicas, quanto
privadas.
Como bem sinalizado por Souza (2013, p. 07):

117
 As estratgias que podem ser utilizadas para convencer ao Estado e
em especial ao preso do Sistema Penitencirio para a introduo
da EaD por meio da Intranet perpassam pela demonstrao dos ele-
mentos relacionados ao artigo primeiro da LEP que trata do prop-
sito de ressocializao e que vo ao encontro do interesse do preso
em remir a pena pelo estudo. Assim como, apontar ao Estado as
vantagens do processo de remio da pena pelo estudo por meio da
EaD, que sob o ponto de vista do resultado custo/benefcio requer,
em primeira instncia, um investimento considervel com a cria-
o e instrumentalizao do ambiente de ensino e a capacitao de
professores. Contudo, posteriormente a isso, a manuteno bem
menos dispendiosa quando relacionada ao ensino formal. H de se
ressaltar, contudo, que a Educao Distncia depende, para o seu
xito alm de sistemas e programas bem definidos de recursos
humanos capacitados, material didtico adequado e, fundamen-
talmente, de meios apropriados de se levar o ensinamento desde o
centro de produo at o aprendiz, devendo existir instrumentos
de apoio para orientao aos estudantes atravs de um polo local.

No Brasil, o Ensino Distncia iniciou em 1937 com o Servio de Radio-

difuso Educativa, do Ministrio da Educao. Este servio era prestado atra-
vs do rdio. Da dcada de 30 at os dias atuais, o EAD foi se desenvolvendo
e passou por diversas mudanas como a adequao do ensino televiso e,
agora, ao sistema informatizado com computadores.
Diante da evoluo do Ensino Distncia e da percepo da sua quali-
dade e utilidade, em 2005 foi publicado o Decreto n 5.622/2005 que trata da
organizao, competncia e das exigncias para a aplicao do EAD no Brasil:

Art. 1. Para os fins deste Decreto, caracteriza-se a Educao a Dis-

tncia como modalidade educacional na qual a mediao didtico-
-pedaggica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com
a utilizao de meios e tecnologias de informao e comunicao,
Associao Brasileira de Educao a Distncia 86 RBAAD Edu-
cao a distncia: conceitos e histria no Brasil e no mundo com
estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em
lugares ou tempos diversos.

118
 A Lei de Execuo Penal prev que:

Art. 18-A. O ensino mdio, regular ou supletivo, com formao

geral ou educao profissional de nvel mdio, ser implantado
nos presdios, em obedincia ao preceito constitucional de sua
universalizao.
3o A Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal inclui-
ro em seus programas de educao distncia e de utilizao de
novas tecnologias de ensino, o atendimento aos presos e s presas.
(Grifo nosso).

Conforme j sinalizado anteriormente, segundo dados do Plano Nacional

de Poltica Criminal e Penitenciria, existe uma concentrao maior da popu-
lao carcerria entre as pessoas de baixa renda, sendo esta uma caracterstica
que se perpetua no sistema punitivo brasileiro. Os mecanismos de seleo
dos processos de criminalizao, desde a elaborao de leis at a atuao da
polcia e do sistema de justia, so influenciados por esteretipos e padres
que favorecem a incluso de pessoas pobres no sistema carcerrio (PLANO
NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, 2015)
Dentre as medidas evidenciadas no Plano, est o fortalecimento da pol-
tica de integrao social no sistema prisional, atravs da promoo do acesso
a sade, a educao e ao trabalho, em cumprimento ao que dispe a Lei de
Execues Penais, como dever social e condio de dignidade humana. v-
lido enfatizar que, apenas 11% das pessoas privadas de liberdade tem acesso a
estudo (INFOPEN/2014). Somente 20% das pessoas privadas de liberdade tem
acesso a trabalho (INFOPEN/2014) e observa-se tambm: forte estigma social
do preso e do egresso; desconsiderao do preso e do egresso como sujeitos de
direito; reincidncia recorrente; aumento da populao carcerria.
Em notcia veiculada pelo Centro de Apoio Educao a Distncia (Caed/
UFMG)77, o Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN), ligado ao Minis-
trio da Justia, abriram seleo,de julho a agosto de 2016, para o preenchi-
mento de 3 mil vagas nos cursos Direitos Humanos e Grupos Vulnerveis,

77 Disponvel em: <https://www.ufmg.br/ead/index.php/2016/07/22/ufmg-e-departamento-pe-

nitenciario-nacional-ofertam-3-mil-vagas-em-cursos-de-capacitacao-a-distancia-para-pro-
fissionais-do-sistema-prisional/>. Acesso em: 28 jul. 2016.

119
Noes de Gerenciamento de Crises e de Conflitos no Sistema Prisional e
Polticas Pblicas no Sistema Prisional, mil para cada um deles. A referida
demanda est direcionada para, principalmente, agentes penitencirios; pro-
fissionais da rea administrativa do sistema prisional; profissionais das reas
tcnicas do sistema profissional e demais funcionrios do sistema prisional.
Verifica-se com esta notcia, que, aos poucos, alguns estados da federao,
j esto se ajustando temtica. Neste caso, com a capacitao dos funcion-
rios, mas j um primeiro passo, para uma futura implementao de cursos
para a populao carcerria.

3 Mapeamento das experincias nacionais e

internacionais da educao distncia no
sistema carcerrio

importante pontuarmos experincias tanto em mbito nacional

quanto internacional. No Brasil, podemos citar o programa Educao
sem distncia desenvolvido pelo governo do Paran, o qual se destina
aos presidirios, ex-presidirios, agentes penitencirios e servidores
do Departamento Penitencirio do Estado do Paran. J em mbito
internacional, temos o exemplo do Prisoners Education Trust (PET), apli-
cado no Reino Unido.
No Brasil, o Estado do Paran destaca-se dentre os demais no que diz
respeito as aes de ensino a distncia desenvolvidas nos presdios. Con-
forme dados disponibilizados pela Secretaria de Estado da Segurana Pbli-
ca e Administrao Penitenciria, at agosto de 2014, o percentual total de
presos estudando era de 31,40% - 5.934 (tanto presos condenados quanto
provisrios).
Com relao ao quantitativo de cursos ofertados, o resultado obtido foi
de que entre os meses de janeiro e agosto de 2014, foram disponibilizados
foram disponibilizados 446 cursos (refere-se as modalidades presencial e a
distncia). Obtendo um total de 13.668 inscritos e 7908 concludentes.
Os cursos de maior destaque foram os de tecnologia da informao,
segurana no trabalho, propriedade intelectual, legislao trabalhista e
meio ambiente. Todos ofertados pelo SENAI (Servio Nacional de Apren-
dizagem Industrial) na modalidade de ensino a distncia. Porm, outras

120
instituies tambm prestam essas aes de ensino EAD, como o caso do
IMM (Instituto Mundo Melhor) e SENAC (Servio Nacional de Aprendi-
zagem Comercial).
Um outro ponto de destaque no Sistema Penitencirio Paranaense, cor-
responde a funo do Monitor de Alfabetizao, atravs do qual os de-
tentos que ainda no possuem alfabetizao, passaro por um processo de
aprendizagem, a qual ficar a cargo dos detentos que j possuem um grau
de escolaridade superior ao Ensino Mdio (PARAN, 2015).
Ainda no estado do Paran, conforme exposto por Agnes Arruda e
Beatriz Molin, foi desenvolvido um projeto na Universidade Estadual do
Oeste do Paran, atravs da diretoria de Educao Distncia, instituindo
o Projeto Piloto de educao a distncia para o sistema prisional, (e-Sipris),
com o auxilio de rgos parceiros do governo estadual e federal. O referido
projeto objetivava ofertar cursos tcnicos de nvel mdio para os sentencia-
dos estudantes, preocupando-se, tambm com a formao dos agentes pri-
sionais que atuariam como tutores presenciais e com a formao de profis-
sionais e acadmicos, atuando como tutores online. Conforme as autoras:

O corpo docente tambm ser capacitado bem como o professores-

-autores que elaboraro material didtico especialmente voltado a
este pblico alvo, tendo em vista normas de segurana que devem
obedecer aos rgos responsveis por tais quesitos, bem como a
idiossincrasia dos acessos ao conhecimento e ao tipo de vida que,
por ora, os sentenciados- estudantes levam no ambiente de privao
de liberdade e de outras prerrogativas necessrias ao cumprimento
de suas penas. [...]Tem-se a declarar que tanto o projeto financiado
pelo CNPq, A Liberdade tem Asas, associado ao Projeto estadual
da remio de pena pela leitura quanto o projeto e-Sipris em fase
de capacitao dos atores so oportunidades de viabilizar uma nova
formao a fim de diminuir os efeitos negativos decorrentes da pri-
so quando os sentenciados retornarem a sociedade de fato remidos
e capacitados para enfrentar o cotidiano scio econmico com um
profisso que lhes garanta uma vida mais digna e que portanto, no
necessitem reincidir. (2013, p. 238-239).

121
 Neste contexto, Alessandra Braga e Daniela Silva ressaltam sobre a expe-
rincia da educao distncia no sistema carcerrio em Minas Gerais:

Mesmo com algumas limitaes, como a vedao do acesso in-

ternet, a EaD prisional cria oportunidades de ensino, em especial
populao carcerria do regime fechado. Poderamos pensar que
o pblico do regime provisrio no estaria contemplado pela me-
todologia a distncia, no entanto, um dos quatro alunos cursistas
estava aguardando a prolao da sentena h mais de seis meses,
manifestou interesse em estudar bem como comprovou a forma-
o especfica para o estudo no mbito da graduao e foi inserido
no programa de educao a distncia que atualmente possui vagas
excedentes. Em Minas Gerais, observamos que a interpretao
desse dispositivo imprimiu contornos no sentido de pautar-se no
modelo de EaD disseminado por todo o pas, atravs da utilizao
da plataforma moodle, de forma individualizada, a qual guarnece
um conjunto de teorias especificamente voltadas para a atuao do
professor, do aluno e da estrutura que confere suporte. (2014, p.12).

Apesar dos desafios da implementao pontuados acima, entendemos

que o aspecto positivo da implantao da educao distncia no sistema
carcerrio, seria a parceria com as universidades que j tivessem este sistema
educacional. O envolvimento e cooperao dos profissionais das universida-
des contribuiria para a incluso social e capacitao dos detentos. Ignorar esta
importante demanda, desconsiderar a triste realidade de uma das maiores
populaes carcerrias do mundo.
No que diz respeito as experincias internacionais, tem-se o PET (Priso-
ners Education Trust). Fundado em 1989, no Reino Unido, objetivando am-
pliar as oportunidades educacionais que eram oferecidas aos detentos, atravs
dos cursos a distncia e acesso a materiais, e que j beneficiou mais de 28.000
homens e mulheres em situao de priso.
Desde a sua fundao em 1989 j foram oferecidos mais de 32.000
cursos, dentre os quais os mais populares entre os beneficiados so: negcios;
psicologia; matemtica; cincia, tecnologia e matemtica; artes e linguagem;
etc. Cursos estes que colaboram com a reduo dos casos de reincidncia,

122
conforme dados do Ministrio da Justia, houve uma diminuio de 5,7 8%.
(PRISONERS EDUCATION TRUST, 2015).
Atravs das experincias citadas percebe-se a importncia na implemen-
tao de programas educacionais nos presdios na modalidade a distncia.
De forma a facilitar o contato dos detentos com os estudos, proporcionando
uma maior gama de cursos tcnicos e profissionalizantes, sendo de extrema
importncia para a vida que os espera fora dos presdios.

4. Concluso

As demandas e problemas do sistema carcerrio brasileiro perduram

por dcadas, reafirmando a estigmatizao, excluso e desigualdade social
no crcere. Como sinalizado no desenvolvimento do trabalho, a maioria da
populao carcerria pobre, e j sofriam com a excluso social fora da pri-
so e com a prtica de crimes, esta desigualdade acentuada com a falta de
perspectiva de reintegrao social. A educao e o trabalho so os principais
instrumentos para o rompimento deste estigma. Cabe ao Estado brasileiro
implementar polticas pblicas inclusivas, para assegurar os direitos sociais
dispostos da CF/88 e na Lei de Execuo Penal.
A educao distncia j uma realidade nas prticas educacionais brasi-
leiras. No contexto do sistema carcerrio, ainda um desafio a ser implemen-
tado como meio para facilitar a reinsero social da populao carcerria. A
parceria com as universidades pblicas e privadas que j possuem esta din-
mica, seria um grande passo para oportunizar educao e capacitao para
esta parcela da populao brasileira que se encontra margem da sociedade.

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Acesso em: 25 Jul. 2016.

124
 O direito educao infantil
no Brasil: desafios da
implementao e potenciais para
a reduo das desigualdades
e superao da pobreza
The right to early childhood education in Brazil:
challenges of implementation and potential for reducing
inequality and overcoming poverty

Nathalie Reis Itabora78

Resumo: O presente estudo enderea-se s questes mais candentes no debate

sobre expanso da educao infantil no Brasil. A partir da fundamentao jurdica do
direito educao infantil pela Constituio de 1988, e pela legislao subsequente
(ECA, LDB, PNE etc.), e considerando que os direitos necessitam ser respeitados,
protegidos, garantidos e promovidos, observa-se que as duas ltimas dimenses
so as mais onerosas pois implicam construir e manter diferentes unidades de en-
sino (SILVEIRA, 2012). Os desafios da implementao com igualdade inclui os de-
bates sobre convnios, parcerias pblico-privada, e as dificuldades de controle de
qualidade. A educao infantil um direito que ainda no se concretizou, nem na
universalizao do acesso, nem na garantia da qualidade. O contexto em que este
nvel comea a receber avaliao contextual da qualidade da educao ofertada
(Avaliao Nacional da Educao Infantil - ANEI) estimula a reflexo sobre a efetiva-
o deste direito como um caminho importante para a reduo das desigualdades
sociais e o combate pobreza.
Palavras-chave: Educao infantil. Desigualdades sociais. Direito das crianas.

Abstract: This study aims to address the most pressing issues in the debate on
expansion of early childhood education in Brazil. From the legal basis of the right to
early childhood education by the Constitution of 1988 and the subsequent legislation

78 Doutora e Ps-doutoranda em Sociologia (IESP-UERJ).

125
(ECA, LDB, PNE etc.), and considering that the rights need to be respected, protect-
ed, guaranteed and promoted, it is observed that the latter two dimensions are the
most costly because it implies in building and maintaining different teaching units
(SILVEIRA, 2012). The challenges of implementing it with equality includes discus-
sions on public-private partnerships and quality control difficulties. Early childhood
education is a right that has not been materialized, no in universal access, neither in
quality assurance. At the moment that this level begins to receive contextual eval-
uation of the quality of education offered (National Childhood Education Evaluation
- ANEI) it stimulates reflection on the realization of this right as an important way to
reduce social inequalities and combating poverty.
Keywords: Early childhood education. Social inequalities. Childrens rights.

Sem esse comeo igual ou menos desigual no desenvolvimento hu-

mano o Brasil no ter justia social nem ser uma sociedade menos
desigual. Porque uns so postos l na frente, pelo trem de alta veloci-
dade, que a educao infantil de qualidade, e outros ficam beira
do caminho. Vital Didonet, assessor legislativo da Rede Nacional
Primeira Infncia79

Os pases tm reagido diferentemente ao aumento da demanda por

educao infantil e apoio s famlias. Em alguns pases, o cuidado
com a criana considerado de responsabilidade do Estado, como
na Sucia, por exemplo, que oferece servios pblicos de Educao
e Cuidado da Criana Pequena Ecec de alta qualidade e j no
incio dos anos de 1990, contava com 85% das mes com crianas
em idade pr-escolar trabalhando. Em outros pases, a educao e
os demais cuidados para a criana pequena so vistos como de foro
privado e os servios pblicos so limitados. Nessas circunstncias,
a qualidade e o tipo de servio sero mais diversificados. Quando os
custos cabem aos pais, esses pais provavelmente faro escolhas com
base no custo, especialmente porque as informaes sobre qualidade
no esto facilmente disponveis. Quando os servios so pblicos, as
limitaes quanto aos custos se reduzem, a qualidade dos servios

79 Disponvel em: <http://primeirainfancia.org.br/inclusao-na-educacao-infantil-e-equidade-

social/>.

126
 geralmente controlada com base em padres mnimos e h formao
para o quadro de profissionais.
Edward Melhuish (2013, p. 126)

Introduo

Usando metodologia de anlise bibliogrfica e documental, o objetivo

deste texto discutir os desafios da implementao da educao infantil e
o seu potencial para a reduo das desigualdades e superao da pobreza no
Brasil.
Inicialmente, abordam-se as mudanas em curso nas concepes de in-
fncia, de cuidado familiar e de educao infantil, situando a importncia
da EI para o combate de desigualdades e pobreza. A construo deste direito
no Brasil atravs de lutas sociais demonstrado, indagando a seguir sobre
as desigualdades no acesso no passado e no presente que diferenciou clien-
telas e contedos. Os desafios recentes dos convnios e parcerias na imple-
mentao da EI so abordados, enfatizando em que medida eles recolocam
o problema da segregao de formatos e das desigualdades no direito EI.
Avanar na avaliao da qualidade, como a ANEI prevista para 2017, um
passo necessrio para impedir maiores retrocessos num direito ainda timi-
damente implementado e j ameaado por direcionamentos privatistas em
curso recentemente.
Na concluso, reitera-se a importncia da EI como um passo inicial no
enfretamento das profundas desigualdades da sociedade brasileira, favore-
cido ademais pelo contexto de reduo da fecundidade e, logo, da populao
infantil que demanda EI.

1. Situando o problema de pesquisa no quadro das

transformaes nas concepes de infncia, de
cuidado familiar e de educao infantil

A socializao das geraes mais jovens ainda tem tradicionalmente como

local privilegiado as famlias, mas a modernidade caracteriza-se pela criao
de novos espaos de socializao, dando relevo sobretudo escola. Em sua

127
anlise dos modos de vida de crianas pequenas, Mollo-Bouvier (2005) nota
que esses so marcados pelas mudanas no modo de vida dos pais e enfati-
za a tendncia de socializao em estruturas coletivas fora da famlia. Nesse
sentido, o crescimento de instituies que cuidam da socializao de crianas
responde a necessidades dos pais e do mercado de trabalho, alm de se cons-
tituir num mercado de servios que se profissionaliza80.
A consolidao do direito educao e a expanso da educao pblica
vem se mostrando um importante vetor de reduo das desigualdades edu-
cacionais brutas em dimenses como cor, regio e renda familiar (VALLE
SILVA, 2003a). A maior presena da escola na vida das crianas, por outro
lado, afeta o tempo livre das famlias, em especial das mes sobre as quais
historicamente recaem as maiores responsabilidades de cuidado. Portanto, a
possibilidade de compartilhar as responsabilidades de cuidado de crianas
uma condio importante tambm para a reduo das desigualdades de gne-
ro e a construo da autonomia feminina. As mudanas na socializao dos
filhos(as) tm implicaes, assim, tanto para entender as oportunidades des-
frutadas por eles prprios quanto pela gerao adulta, esta ltima considerada
do ponto de vista de quanto de suas responsabilidades de cuidado pode ser
compartilhada com outras instituies, atravs de servios fornecidos pelo
Estado ou adquiridos no mercado.
Variaes nas formas de socializao infantil entre diferentes culturas es-
to relacionadas disponibilidade ou no de instituies de educao infantil
e formao de profissionais e mtodos para atender suas especificidades81.

80 Ao lado da tendncia de reduo do tempo de circulao das crianas pelas redes familiares
e de vizinhana em favor de redes especializadas, assiste-se um renovado interesse pelo co-
nhecimento cientfico da infncia em seu desenvolvimento psicolgico, intelectual e social. A
criana torna-se, assim, objeto de mltiplos investimentos, de suas famlias e da sociedade.
81 Para uma comparao entre Estados Unidos e Itlia, por exemplo, ver o interessante depoi-
mento de Corsaro em entrevista Muller: Essas diferenas so muito grandes, pois, nos EUA,
a educao precoce basicamente privada e muitas pessoas acreditam que no necessaria-
mente a melhor coisa para as crianas, e que elas ficariam muito melhor em casa com um dos
pais at comearem o jardim de infncia no sistema escolar pblico, com 5 anos. De fato, o go-
verno americano gasta milhes de dlares por ano em estudos sobre possveis efeitos negativos
do cuidado s crianas e da educao inicial das crianas com menos de 5 anos nos EUA. Essas
verbas de pesquisa pareceriam absurdas para os italianos, que tm um sistema pr-escolar ple-
namente desenvolvido que atende quase a maioria das crianas entre 3 e 5 anos, alm de uma
pedagogia desenvolvida e coerente, o que conhecido como a abordagem de Reggio-Emlia.
(MULLER, 2007, pp. 276).

128
Segundo Haddad (2006), questionamentos ideologia ocidental de que o cui-
dado infantil deve ser primazia da famlia ocorreram nos anos 1960 e 1970,
incluindo os movimentos de mulheres e o feminismo, que ajudaram a pro-
blematizar as responsabilidades de cuidado infantil e sua distribuio dentro
das famlias e na sociedade, com nfase no novo papel do Estado na oferta de
servios.
Esse perodo marcado em muitos pases pela presena mais ativa do
Estado na oferta ou subveno de servios, especialmente do tipo creche, e
pela reviso de seu significado psicolgico, sociolgico, econmico e poltico.
O movimento feminista tem um papel especial nessa reviso, ao discutir o
significado da creche luz de questes como a maternidade, a paternidade
e as mudanas de papis no mbito domstico, e questionar a ideia de que
os servios de educao e cuidado infantil deveriam ser restritos s famlias
pobres, trabalhadoras ou em situao de risco (HADDAD, 2006, pp. 258).
A existncia de sistemas paralelos para crianas de condies socioecon-
micas diferentes esteve associada a uma diviso social: Cuida-se do pobre,
geralmente em instituies que oferecem atendimento em perodo integral, e
educa-se o menos pobre, preferencialmente em pr-escolas de perodo par-
cial (HADDAD, 1996, p. 38). Observa-se nas ltimas dcadas do sculo XX
um movimento de unificao desses programas (em torno da ideia de educare
= educar + care), bem como de crtica diferenciao de pblicos, objetivos e
formas de funcionamento associadas ciso histrica entre cuidar e educar.
Novas concepes de educao e cuidado infantil refletem, assim, varia-
dos processos sociais, como as mudanas nas famlias (menos filhos, mais
diversidade de estrutura familiar, e a prpria problematizao das desigual-
dades de gnero nas atribuies tradicionais do cuidado s mulheres), cresci-
mento do trabalho feminino, e novos conhecimentos sobre a infncia.
A primeira infncia vem sendo enfatizada tambm no debate sobre desi-
gualdades sociais, sendo considerado que programas que promovem o desen-
volvimento de crianas pequenas (0 a 6 anos) so o melhor investimento para
desenvolver o capital humano necessrio ao crescimento econmico (YOU-
NG, 2007, p. 2), pois as experincias positivas ou negativas na primeira infn-
cia teriam um impacto decisivo e as crianas que participam de programas
de estimulao se saem melhor na escola e na vida. Esta viso, no entanto,
foi acusada de adotar uma retrica enganadora de redeno pela educao,
que ignora as profundas desigualdades de classe no seu acesso (PENN, 2002,

129
p. 20). Fortes crticas tambm foram feitas s propostas de cuidado infantil
promovidas pelo Banco Mundial que recomenda programas informais como
mes-crecheiras ou creches domiciliares, vistos como uma forma de aten-
der pobremente a pobreza82.
Por outro lado, alerta-se que a recente valorizao dos investimentos nos
primeiros seis anos de vida no deve servir para endossar um discurso de-
terminista sobre a experincia infantil. Jerome Kagan (1998) reala a malea-
bilidade do desenvolvimento humano, argumentando que a crena excessiva
no determinismo infantil traz alguns riscos83. Kagan mostra que antiga a
experincia de produzir panfletos para incentivar (e cobrar) que as mes esti-
mulem seus filhos com afeto e ateno. A desonestidade dessa viso que ela
tende a responsabilizar as famlias pobres pelo insucesso de seus filhos quan-
do outros fatores educao e renda dos pais, lugar de residncia, qualidade
da educao recebida etc. so to ou mais decisivos no sucesso futuro dos
filhos. incomparavelmente mais barato incentivar mes a brincar e conver-
sar com seus filhos do que rever polticas sociais para melhorar a qualidade
das habitaes, da educao e da sade (KAGAN, 1998, p. 91).
Ao contrrio de vises que (por ignorncia, hipocrisia e/ou m inteno)
cobram das famlias os estmulos corretos aos filhos, investir em educao
infantil de qualidade como um direito de todas as crianas visa justamente
combater as inmeras desigualdades de origem devido distribuio extre-
mamente desigual de vrios tipos de capitais (econmico, cultural, social etc.)
entre as famlias nas quais se encontram as crianas brasileiras.

82 Reconhece-se o risco de que tais prticas possam gerar um efeito contrrio ao que aparente-
mente se propem, incentivando a explorao da mo de obra feminina, a no profissionaliza-
o do cuidado e da educao, assim como a criao de categorias diferenciadas de atendimen-
to (ROSETTI-FERREIRA; RAMON; SILVA, 2002, p. 69).
83 Do ponto de vista das famlias, a ideia de um perodo crtico em que os investimentos nos
filhos so decisivos expressa muito de uma ansiedade de classes visvel em outros perodos
histricos como a Europa do sculo XVIII, quando a incerteza social de uma sociedade mvel
leva a investir nos filhos para garantir seu sucesso futuro atualizada na prtica de gestantes
que ouvem Beethoven para sensibilizar seus fetos para boa msica ou na caricatural capa da
revista poca que mostra crianas pequenas vestidas de executivos sob a manchete O sucesso
de seus filhos. poca, ed. 267 de 26 jun. 2003. Capa disponvel em: <http://revistaepoca.globo.
com/edicoes-anteriores/p/46/#>. Reportagem disponvel em: <http://revistaepoca.globo.com/
Revista/Epoca/0,,EMI38475-15228,00-COMO+FAZER+SEU+FILHO+CHEGAR+LA.html>.
Acesso em: 1 ago. 2013.

130
2. A construo do direito educao infantil
no Brasil: a fundamentao jurdica e as lutas
sociais

A construo do direito educao infantil no Brasil ocorreu de forma

articulada a lutas sociais, envolvendo tenses e negociaes entre Estado, mo-
vimentos de defesa da educao, sociais e feministas/de mulheres, alm de
especialistas em educao.
Nos anos 1970 e 80, assistiu-se ao florescimento de clubes de mes e ou-
tros movimentos de mulheres, muitos ligados igreja ou organizaes de
bairro, que demandavam creches e infraestrutura para favorecer o trabalho
das mes (ROSEMBERG, 1989). A resposta usual presso de movimentos
populares foram as creches comunitrias, que emergiram da colaborao en-
tre poder pblico e organizaes populares. Se inicialmente a mobilizao era
pelo direito das mes trabalhadoras a terem um lugar para deixar seus filhos,
aos poucos vai se convertendo em defesa da educao infantil. A atual viso
herdeira da legitimao da creche e da pr-escola como educao, favorecida
pela expanso da demanda dos estratos superiores, favorecendo a ressignifi-
cao do termo antes pejorativo criana de creche, bem como uma mudana
cultural na aceitao de outros espaos no familiares de socializao infantil
(HADDAD, 2006, p. 258).
Por outro lado, a afirmao da Educao Infantil (EI) como direito de to-
das as crianas consolida-se mediante sua sucessiva incluso nos documentos
oficiais brasileiros. Se nas dcadas de 1970-80, a expanso da educao infan-
til era marcada pela utilizao de espaos ociosos ou cedidos e pessoal volun-
trio (no profissionalizao), a constituio de 1988 incluiu o atendimento
em creche e pr-escola a crianas de 0 a 6 anos de idade nos deveres do Estado,
subordinando esse setor, antes de cunho assistencialista, rea de educao84.

84 Na Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB, lei n 9.394/1996), a Educao Infantil as-
sim definida no artigo 29: primeira etapa da educao bsica, tem como finalidade o desen-
volvimento integral da criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico, psicolgico,
intelectual e social, complementando a ao da famlia e da comunidade. Distinguem-se, no
artigo seguinte, as creches, ou entidades equivalentes, para crianas de at trs anos de idade
das pr-escolas, para as crianas de quatro a seis anos de idade. J a emenda Constitucional
59/2009, em seu artigo 208, estabeleceu a obrigatoriedade e gratuidade da educao dos 4 aos
17 anos.

131
 Cabe prioritariamente aos municpios ofertar vagas em creches e pr-es-
colas, sendo o governo federal corresponsvel pela educao infantil. Segun-
do Gomes, alm de uma histria marcada pela fragmentao dos programas
para crianas de zero a seis anos, h o problema da educao infantil estar a
cargo do elo mais fraco da corrente federativa. Se a gesto descentralizada e
os servios esto mais perto do cidado, por outro lado, no municpio que se
encontram as maiores dificuldades de ordem tcnica, oramentao e gesto
(2009, p. 105). Flores e Mello (2012) mostram que no houve investimentos
federais em educao infantil no perodo 1995 a 2006, situao que muda
neste ano com a incorporao da educao infantil ao Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (FUNDEB)85. Ademais, a Unio vem apoiando a construo e
reforma de creches e escolas infantis desde a criao do Programa Nacional
de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica
de Educao Infantil (ProInfncia) em 2007, que disponibiliza recursos para
construo de unidades, compra de mobilirio e instalaes, alm de possibi-
lidade de assessoria pedaggica do MEC86.
Pinto (2009) sublinha que a pr-escola pblica passa por progressiva mu-
nicipalizao, e, sobretudo com a LDB em 1996, os estados tendem a abando-
nar a educao infantil87. Segundo Roselane Campos, h uma forte tendncia
de incorporar nos sistemas formais de ensino as etapas da educao infantil
mais prximas da escolarizao (4 e 5 anos), enquanto a frequncia a institui-
es privadas e conveniadas maior nas idades menores. Corre-se, assim, o
risco de uma polarizao dentro da educao infantil. O temor que se possa
gerar uma re-assistencializao da educao infantil, finalmente includa na
rea de educao, ou que o menor controle estatal possa favorecer hierarquias
entre escolas e entre pblicos atendidos.

85 A educao infantil no fazia parte do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) que vigorou entre 1996 e 2006.
86 Diferentemente de outras polticas como Brasil Alfabetizado, o ProInfncia no tem por crit-
rio o nmero de matrculas, mas sim a condio populacional, educacional e social dos muni-
cpios. Na dimenso de vulnerabilidade social, entram critrios familiares, como o percentual
de mulheres chefes de famlia. Entre 2007 e 2010, 2003 unidades haviam sido contratadas para
construo, com variaes por estados. Mais informaes disponveis em: <https://i3gov.pla-
nejamento.gov.br/dadosgov/>.
87 Enquanto vigorou o FUNDEF (1997-2006), constatou-se uma tendncia de incorporar crian-
as de 5 e 6 anos na educao fundamental para aumentar os repasses (CAMPOS, R., 2009).

132
 Com a emenda constitucional EC59/09 que prev e matrcula obrigatria
de crianas de 4-5 anos na pr-escola at 2016, h a expectativa de que haja
um esforo redobrado do poder pblico para a expanso da educao infantil,
o que envolve grandes desafios. Dentre os problemas para a expanso deste
nvel de ensino est seu alto custo, pela maior necessidade de pessoal (razo
aluno/professor) qualificado de acordo com as especificidades desta etapa,
alm de materiais pedaggicos e infraestrutura adequados. Os municpios, a
quem compete a manuteno da educao infantil, queixam-se das dificulda-
des de investir em um nvel de ensino com um custo maior.88
Os movimentos sociais, por outro lado, tem se mostrado atuantes em
torno da defesa do direito educao, em especial na construo e acompa-
nhamento das metas do Plano Nacional da Educao89. Em defesa do direito
educao infantil, esto, entre outros, a Rede Nacional Primeira Infncia
(RNPI) e o Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (MIEIB).
Em 2011 foi institudo (Portaria 1.747 de 16 dezembro de 2011) um Grupo de
Trabalho de Avaliao da Educao Infantil90 que inclua, alm dos rgos go-
vernamentais envolvidos no processo (INEP, a Secretaria de Educao Bsica
do MEC, o FNDE e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
- UNDIME), representao sindical (CNTE Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao), de associao cientfica (ANPED Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao) e da sociedade civil ( o
MIEIB e a RNPI). O CAQi (Custo Aluno Qualidade Inicial) outro exemplo
de colaborao na construo de polticas pblicas a partir da organizao
da sociedade civil, um dispositivo desenvolvido pelaCampanha Nacional
pelo Direito Educao, que tem como objetivo mensurar o financiamento
necessrio (calculado por estudante) para a melhoria da qualidade da educa-

88 Destaca-se tambm a importncia do Brasil ter includo o problema das creches nos progra-
mas sociais de transferncia de renda, como o caso do Programa Brasil Carinhoso.
89 A primeira meta do Plano Nacional de Educao relativa educao de crianas de zero a
cinco anos estabelece o objetivo de: universalizar, at 2016, a educao infantil na pr-escola
para crianas de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educao infantil em
creches de forma a atender, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) das crianas de at 3 (trs)
anos at o final da vigncia deste PNE, ou seja, at 2024.
90 Os resultados foram disponibilizados no documento Educao infantil: Subsdios para cons-
truo de uma sistemtica de avaliao (2012). Disponvel em: < http://portal.mec.gov.br/
index.php?option=com_docman&view=download&alias=11990-educacao-infantil-sitema-
tica-avaliacao-pdf&Itemid=30192>.

133
o no Brasil 91, tendo sido objeto de parecer favorvel do Conselho Nacional
de Educao. Diante dos avanos tambm na construo do direito educa-
o infantil, a RNPI lamentou, em nota de 29 de julho de 2016, a exonerao
de Rita Coelho, profissional elogiada pelo seu constante dilogo com a socie-
dade civil, da Coordenao Geral da Educao Infantil92.

3. Desigualdades no acesso educao infantil

no Brasil: razes no passado e atualizaes no
presente

Se recentemente vem ganhando relevo a importncia da educao e do

cuidado infantil, historicamente o acesso a tais servios foi extremamente de-
sigual. Uma incurso pela histria dos investimentos educacionais na primei-
ra infncia no Brasil revela muitas desigualdades em torno da oferta e do tipo
de estabelecimento de ensino ou cuidado disponvel para distintas clientelas.
Segundo Kishimoto, os primeiros jardins da infncia foram criados para as
elites cariocas (em 1875) e paulista (1877, a famosa Escola Americana, hoje
Colgio Mackenzie). Nesta poca, os imigrantes ressentiam-se dos baixos n-
veis de educao do Brasil e criavam suas prprias escolas para seus filhos.
Em 1881 as escolas maternais passam a ser o novo nome que substitui as sa-
las de asilo, alvo de preconceitos por serem frequentadas por crianas pobres
e abandonadas. Nos anos 1920, surgem tambm escolas maternais junto a
centros fabris, para atender filhos de operrios. Jardins infantis para ricos e
escolas maternais para pobres expressavam no apenas distintas clientelas,

91 Disponvel em: < http://educacaointegral.org.br/experiencias/caqi-da-educacao-integral/>.

92 Disponvel em: < http://primeirainfancia.org.br/rnpi-lamenta-exoneracao-de-rita-coelho-da-
coordenadoria-geral-de-educacao-infantil-do-mec/>. Igualmente, a ANPEd e seu GT07 Edu-
cao da Criana de 0 a 6 anos emitiram nota de repdio, na qual manifestam preocupao:
A ANPEd e o GT07 Educao da Criana de 0 a 6 anos vm a pblico protestar contra a
exonerao de Rita Coelho da Coordenao Nacional de Educao Infantil e manifestar nossa
profunda discordncia com os rumos da poltica educacional desse governo interino. Espe-
ramos que as garantias em relao aos direitos das crianas de 0 a 6 anos educao infantil
estejam preservadas nos termos da Constituio Federal, da LDB e das Diretrizes Nacionais
Curriculares da Educao Infantil. Estaremos vigilantes. Nem um direito a menos!: < http://
www.anped.org.br/news/manifesto-de-repudio-contra-exoneracao-de-rita-coelho-da-coor-
denacao-nacional-de-educacao>. Acessos em: 30 de julho de 2016.

134
mas tambm distintos propsitos e oportunidades de vida. Este tipo de dis-
criminao tambm estava presente em outras sociedades de classes, como
reala Kishimoto (1988, p. 60): Essa forma discriminatria de organizao
da pr-escola assemelhava-se a de pases europeus, como a Frana, onde a
educao infantil comportava escolas maternais anexas a escolas primrias,
para filhos de operrios, e jardins de infncia, anexos aos liceus particulares,
destinados classe de melhor poder aquisitivo 93.
Filgueiras mostra que aos projetos filantrpicos mdico-higienistas para
as camadas populares que existiam at os anos 1970 sucedem iniciativas a
cargo da sociedade e de organizaes populares s quais se deve a redefi-
nio da creche como um equipamento pedaggico especfico e como um
direito e no mais como uma ajuda s famlias consideradas incapazes de se
ocupar convenientemente de suas crianas (1994, p. 19). As administraes
pblicas municipais que subvencionavam tais iniciativas incitavam a criao
destas creches comunitrias, alternativa precria e barata, demonstrando que
a entrada macia das mulheres no mercado de trabalho no foi adequada-
mente acompanhada de iniciativas do poder pblico de apoio a cuidados.
Quando o trabalho das mulheres das camadas mdias cresce e assume
um sentido de liberao da mulher de seu papel tradicional, os setores mdios
tambm passam a demandar creches o que, mesmo se fazendo pela via priva-
da, contribuiu para a maior legitimidade da creche como alternativa de edu-
cao e cuidado infantil, favorecendo assim uma mudana cultural na acei-
tao de outros espaos no familiares de socializao infantil. Realam-se,

93 Lenira Haddad tambm mostra que o desenvolvimento paralelo de servios de assistncia so-
cial (creche) para pobres e educao (escolas infantis) para ricos no exclusivo da histria do
Brasil: As instituies dedicadas educao e cuidado da criana pequena tm uma dupla
origem, e aparecem mais ou menos na mesma poca para atender a necessidades e aspiraes
diferentes [...] Elas surgem, de um lado, no mbito de programas sociais e filantrpicos de pro-
teo e preveno ao abandono e delinquncia, voltados ao atendimento de crianas e fam-
lias em condies de vulnerabilidade por pobreza, doena, invalidez ou desempenho. De outro
lado, desenvolvem-se em direo implementao de modelos de educao para a criana
pequena concebidos por importantes educadores, como Oberlin (salles dasile), Robert Owen
(infant school), Froebel (Kindergarten) e Montessori (casas del bambini), e que se difundiram
por todo o mundo. (HADDAD, 2006, p. 525)

135
assim, as desigualdades agudas entre mulheres de diferentes classes quanto
s alternativas de conciliao entre trabalho e responsabilidades familiares94.
No obstante o acesso educao infantil venha crescendo nas ltimas
dcadas, ele tende a ser progressivamente maior conforme melhora a renda das
famlias e seu contexto socioeconmico, por isso as polticas pblicas direcio-
nadas educao infantil so essenciais para reduzir as desigualdades entre fa-
mlias. Conforme Rosemberg e Artes, na educao infantil, a maior discrimi-
nao no acesso por idade, j que este sempre pior para crianas menores de
3 anos. As autoras notam que no apenas as crianas de at 3 anos tm menos
acesso, como tambm diferenciada a frequncia dentro deste grupo, pelos
dados do Censo 2010, as crianas de 2 e 3 anos representam 81,5% do grupo
etrio de 0 a 3 anos que frequentam creche ou pr-escola (2012, pp. 42)95.
No Brasil, as desigualdades por classe96 no acesso educao infantil so vi-
sveis nas duas faixas etrias usualmente analisadas. Como se observa no grfico
1, a cobertura continua distante da universalizao, a despeito da progressiva

94 [...] a entrada macia dessas mulheres [brasileiras pobres] no mercado de trabalho se fez
sem que nada fosse previsto para apoi-las na sada de casa. Sujeitas ao subemprego (s
vezes mais compatvel com a guarda das crianas) e sub-remuneradas, elas improvisam
como podem para garantir a guarda dos filhos. [...] [nos] setores [mdios], quer as mu-
lheres trabalhassem ou no, estavam tambm procura de creches ou pr-escolas para
seus filhos. Eles os encontrariam sobretudo na rede privada. Assim, o fenmeno criana
na creche e na pr-escola tomou aos poucos uma dimenso social importante e ganhou
outro tipo de legitimidade. Uma mudana cultural importante emergia e a creche como
equipamento social no era unicamente uma demanda das classes populares. (FILGUEI-
RAS, 1994, p. 22-23).
95 Deve-se notar, no obstante, como mostra Hein (2005), que em vrias partes do mundo o per-
centual de crianas de 0 a 3 anos em creches bem menor que o de crianas de 4 a 6 anos em
pr-escolas, o que em parte deve-se a concepes sobre infncia e cuidado infantil.
96 A medida de classe empregada familiar, a qual permite incluir todas as pessoas independente
do seu engajamento no mercado de trabalho. Nas famlias compostas por casais, considerou-se a
ocupao mais alta dentre os cnjuges, independente do sexo, mtodo inspirado na proposta de
Erickson (1984) do dominance approach. Parte-se do esquema de classes proposto por Valle
Silva (2003b) que inclui 16 categorias ocupacionais, as quais foram agregadas em oito classes
atravs de anlise de cluster.As classes sociais resultaram nos seguintes grupos (seguidos de seu
respectivo percentual na populao segundo a PNAD 1996): Classe 1 - Trabalhadores rurais
(24,5%), classe 2 - Trabalhadores na indstria tradicional, nos servios pessoais e domsticos
(24,2%), Classe 3 - Trabalhadores nos servios gerais e vendedores ambulantes (12,9%), Classe
4 - Trabalhadores na indstria moderna (5,3%), Classe 5 - Empresrios por conta-prpria (3,9%),
Classe 6 - Ocupaes no manuais, tcnicas, artsticas, de rotina e superviso - (19,2%), Classe
7 - Proprietrios e dirigentes (5,6%), Classe 8 - Profissionais de nvel superior (3,7%).

136
melhora no acesso entre 1996 e 2012. Se o percentual de acesso creche ou escola
infantil pelos filhos de 0 a 3 anos dos estratos manuais mais que dobrou entre
1996 e 2012, mesmo na ltima data os patamares continuam muito baixos, em
torno de 20% nas classes 2, 3 e 4, e apenas 11% na classe 1. O crescimento foi
proporcionalmente menor nos estratos no manuais, o que no impediu que
os diferenciais entre as classes crescessem: se em 1996 a vantagem no acesso
educao infantil da classe 8 comparada classe 1 era de 19,3 pontos (22,1 contra
2,8%) em 2012 passou para 26,7 pontos (37,6 contra 10,9%).
J a porcentagem de crianas de 4 a 6 anos que tm acesso educao
infantil maior, crescendo muito mais nas classes mais baixas no perodo
considerado, o que reduz as desigualdades de acesso em mais de 30 pontos
percentuais, passando a diferena de 49 para 29 pontos de diferena entre
1996 e 2006, alcanando 16 pontos em 2012. Se em 1996, apenas um tero dos
filhos de 4 a 6 anos dos trabalhadores rurais (classe 1) tinham acesso a pr-es-
cola, em 2006, o valor salta para 65% e em 2012 para 79%. Por outro lado, no
outro extremo (classe 8), partindo de patamares mais altos, o salto menor
passa-se de 85% para 95% em 2012, chegando prximo da universalidade.
Constata-se, portanto, a tendncia de universalizao do acesso educao
infantil na faixa etria de 4 a 6 anos.

Grfico 1 - Frequncia escola ou creche dos filhos de 0 a 6 anos por faixas de idade e classe
familiar, Brasil, PNADs 1996, 2006 e 2012

Fonte: elaborao prpria a partir das PNADs (IBGE) de 1996, 2006 e 2012.

137
 Em ambos os grupos etrios, a presena da educao infantil pblica
maior nas classes mais baixas e decresce progressivamente quando se obser-
vam as classes mais altas (grfico 2). Se, como antes visto, entre 0 a 3 anos o
acesso bastante pequeno, o que torna de pouco significado a presena da
educao pblica, cabe realar que em 2006 e 2012 (no h esse dado para
1996), a presena da educao infantil pblica para o grupo de 4 a 6 anos ex-
pressiva nas classes baixas, atendendo mais de trs quartos dentre as crianas
que tem acesso educao infantil, e atende inclusive boa parte dos estratos
mdios e altos, representando, em 2012, dentre os que tm acesso, 65,1% das
vagas para os filhos da classe 5, 60,2% na classe 6, 38,6% na classe 7 e 26,5%
das vagas na classe 8.

Grfico 2 - Frequncia educao infantil na rede pblica, dentre os que frequentam, por
faixas de idade e classe familiar, filhos de 0 a 6 anos, Brasil, 2006 e 2012

Fonte: elaborao prpria a partir das PNADs (IBGE) de 2006 e 2012.

Se tomarmos por referncia as metas estabelecidas pelo PNE97 observa-se

que a distncia entre a meta e a realidade varia por classe e idade. Nota-se

97 Segundo o Anurio Brasileiro da Educao Bsica 2016 (p. 18): H duas formas de analisar os
grficos que mostram a porcentagem de crianas atendidas pela Creche e pela Pr-Escola no
Brasil: observando a curva de longo prazo ou olhando mais especificamente para os nmeros
recentes e, consequentemente, para a distncia em relao aos objetivos traados pelo PNE. Na
primeira anlise, destaca-se a evoluo expressiva da taxa de atendimento da Pr-Escola, com
um crescimento de 22,7 pontos percentuais desde 2001 e 16,6 pontos percentuais somente nos

138
tambm a importncia da rede pblica para as classes baixas, que, se ofertada
com qualidade, pode ajudar a compensar desigualdades de oportunidades. Se
a educao infantil vem sendo objeto de polticas de expanso, hoje assegura-
das em diversos dispositivos legais, restam desafio de superar as desigualda-
des de acesso por classe social, regies e reas urbanas ou rurais, bem como
preocupa que a expanso da oferta se efetive com qualidade, sem o emprego
de convnios inadequados e pouco fiscalizados.

4. Desafios atuais da implementao da EI no

Brasil: limites da judicializao, dos convnios
e das parcerias

Como destaca Duarte (2007), se no Estado social de direito o grande eixo

orientador a elaborao e implementao de polticas pblicas, restam mui-
tos debates sobre a efetivao do direito educao98. A CF prev remdios

ltimos dez anos. Ao mesmo tempo, porm, o ritmo de crescimento, em especial do perodo
mais recente, indica que o Pas chegaria neste ano de 2016 a cerca de 90% das crianas de 4 e 5
anos matriculadas na Pr-Escola, ou seja, com uma diferena importante em relao meta de
universalizao do PNE e da Emenda Constitucional n 59, de 2009. Quando se examinam os
dados da Creche ao longo do tempo, os avanos so menos contundentes. Desde 2001, a taxa
de atendimento aumentou 15,8 pontos percentuais e chegou, em 2014, a 29,6%. Vale ressaltar
que essas primeiras etapas da Educao Bsica so de responsabilidade primordial dos munic-
pios, que, muitas vezes, enfrentam dificuldades para dimensionar apropriadamente a deman-
da por vagas na Creche e criar um sistema que atenda populao com qualidade. O desafio
a ser enfrentado grande: h cerca de 604 mil crianas fora da escola, na Educao Infantil.
Embora essa parcela seja consideravelmente menor do que em 2005, quando era de 1,8 mi-
lho de alunos, o atendimento requer investimentos expressivos, inclusive pela necessidade de
construo de equipamentos escolares novos. Alm disso, quanto mais o Pas se aproxima da
universalizao do atendimento, mais fica clara a necessidade de polticas para incluir os que
permanecem fora da escola, grupo formado por crianas de famlias socialmente vulnerveis,
minorias tnicas, moradores de regies de difcil acesso, crianas com deficincia e vtimas de
violncia domstica. Dados oficiais processados atravs de parceria entre Editora Moderna e
o movimento Todos Pela Educao. Disponvel em: < http://www.todospelaeducacao.org.br//
arquivos/biblioteca/anuario_educacao_2016.pdf>.
98 No obstante a expressa previso do direito educao em diversos documentos jurdicos,
ainda h muita polmica quando se trata: a) da compreenso de sua verdadeira natureza ju-
rdica (so verdadeiros direitos ou meros programas de ao, sem carter vinculante para os
poderes pblicos?); b) da determinao de seus titulares (so apenas os indivduos singular-

139
jurdicos para proteo de direitos como a ao civil, os mandatos de injuno,
e o mandado de segurana coletivo. A CF tambm prev o direito do par-
ticular constranger o estado judicialmente para garantir o acesso ao ensino
obrigatrio e gratuito. Ademais, o Pacto Internacional dos Direitos Econmi-
cos, Sociais e Culturais (1966) estabelece que os direitos devem ser realiza-
dos progressivamente, at o mximo dos recursos disponveis de cada Estado,
proibindo o retrocesso.
A tendncia de judicializao da demanda por EI vem levantando deba-
tes em torno dos problemas de financiamento e implementao de polticas
pblicas e as desigualdades de acesso, que mobiliza importantes questes em
torno do princpio da igualdade de condies para acesso e permanncia, da
ideia de justia distributiva e do princpio da garantia de qualidade. No se
pode olvidar que a implementao de polticas pblicas complexa99 e muitas
vezes d margem para novas desigualdades, como destacam anlises acerca
das desigualdades de foco e investimentos, em especial de um vis anticriana
das polticas sociais (CAMARGO, 2004).
Analisando a judicializao da educao em Juiz de Fora, Oliveira destaca
que na maior parte das vezes, o Ministrio Pblico (MP) foi acionado a partir
de diferentes atores sociais, como associaes civis e as prprias escolas. Os
Conselhos Tutelares tem apresentado requisies ao MP ou a Vara de Infncia
e Juventude, bem como a Defensoria Pblica tem sido responsvel por um
tero dos processos estudados, a maior parte deles mandados de segurana
com pedido de liminar para garantia de vaga na educao infantil. Tais pe-
didos individuais so considerados criticamente, pois resolvem o problema
de forma pontual e refletem desigualdades no conhecimento de direitos e no
acesso justia (SADEK, 2001), garantindo vagas para poucas crianas sem

mente considerados ou tambm grupos e coletividades indeterminadas de pessoas?); c) do

delineamento de seu objeto (abrange apenas uma vaga no ensino fundamental ou o direito
realizao de polticas pblicas?). (DUARTE, 2007, p. 692-693)
99 A concretizao das polticas pblicas tarefa complexa, que demanda a interveno racional
do Estado, em um conjunto de aes que envolvem, alm da escolha de prioridades, a imple-
mentao de medidas legislativas, administrativas e financeiras. O processo de elaborao de
uma poltica pblica deve ser equacionado, pois, levando-se em conta os ditames constitu-
cionais, os compromissos assumidos internacionalmente e os espaos deixados discricio-
nariedade do administrador, envolvendo diferentes etapas: planejamento, fixao de objeti-
vos, escolha dos meios adequados, definio dos mtodos de ao e destinao de recursos.
(DUARTE, 2007, p. 707)

140
provocar ganhos coletivos em termos de modificao da poltica de oferta
de vagas na Educao Infantil. No caso de filas nicas, o acesso a justia cria
novas desigualdades: pode-se dizer que, de forma indireta, a Instituio tem
contribudo para alargar as diferenas entre os que conhecem os mecanismos
de exigibilidade de seus direitos e os que no conhecem, haja vista que todos
os processos que chegam Promotoria com fins de acesso Educao Infantil
tm obtido xito, ainda que exista uma longa fila de espera por vagas nesse
nvel de ensino (p. 164).
A insuficincia de vagas gera tambm debates sobre quem tem direito a
creches, passando por cima da universalidade exceo a prioridade justifi-
cvel a beneficirios da Bolsa Famlia e dando margem a julgamentos mo-
rais e preconceitos contra famlias. Lombardi (2014), relatando sua experin-
cia como Secretrio Municipal de Educao de Limeira (SP), problematiza o
gerenciamento da fila nica expressando julgamentos sobre necessidade ou
no das famlias de serem apoiadas nas funes de cuidado100, desconsideran-
do o direito das crianas educao infantil.
Se a judicializao da oferta de vagas na Educao Infantil expressa uma
presso importante pela garantia de direitos, e por isso mesmo incentivada
por movimentos sociais101, parece estar indiretamente contribuindo para o
contexto em que proliferam parcerias pblico-privadas102, consideradas uma

100 Em suas palavras, a ocupao de vagas em creche por crianas cujas famlias, rigorosamente,
no precisam manter os bebs fora da convivncia familiar, mas que se eximiam, por motivos
que no dizem respeito educao, da responsabilidade dos cuidados com seus filhos (p. 391).
Revela ainda uma viso da creche como assistncia a quem no tem como cuidar na convivn-
cia familiar, viso que vem sendo questionada em favor da conjugao entre cuidar e educar e
do direito das crianas educao.
101 O site da Ao Educativa, por exemplo, oferece modelo de peties para vagas em creches.
Disponvel em: < http://www.direitoaeducacao.org.br/como-fazer-peticoes/>.
102 As parcerias pblico-privadas so criticadas em suas diferentes modalidades. Em artigo
recente (29 jul. 2016), a CNTE, por exemplo, afirma que mantm seu compromisso em
cobrar o cumprimento integral do PNE, sobretudo em relao s polticas de valorizao
dos profissionais da educao e de maior investimento pblico na educao pblica tendo
como referncia 10% do PIB. A CNTE e seus sindicatos filiados esto atentos s ofensi-
vas do capital sobre os recursos pblicos da educao, ao mesmo tempo em que mantm
a luta pela valorizao da escola pblica e de seus profissionais (disponvel em: < http://
www.cnte.org.br/index.php/comunicacao/noticias/16919-lamentavelmente-sr-claudio-de-
moura-castro-professor-a-no-brasil-ganha-mal.html>).Enquanto protestos de estudantes
secundaristas espalham-se pelo pas (para um histrico do movimento em So Paulo, ver
o documentrio Acabou a paz, Isto aqui vai virar o Chile! Escolas Ocupadas em SP, de

141
forma mais gil e barata de atender a demanda. Em sua anlise da experincia
de municpios paulistas como o Programa Bolsa Creche, Borghi, Adrio e
Garcia (2011, p. 289) destacam que a opo de ampliao da oferta de vagas
em creches via instituies privadas com fins lucrativos caminha no sentido
da privatizao dessa etapa de ensino: ao transferir para a instituio privada
a responsabilidade pela oferta de vagas em creches, so essas instituies que
ficam responsveis pelo trabalho realizado com as crianas, pelas condies
de trabalho dos docentes, por polticas de formao, pela organizao do tra-
balho na escola, pela infraestrutura, pela merenda, etc. Neste contexto, cabe
indagar em que medida tais aes estaro em sintonia com Planos e Conse-
lhos de Educao e com a fiscalizao da qualidade e poduo de indicadores
educacionais.
No debate sobre as parcerias pblico-privada na educao infantil ques-
tiona-se o fato de que estas geram uma transferncia de servios do Estado
para organizaes sociais (possibilidade que est prevista nos artigos 18 e 20
da LDB 9394/96). Fala-se de um setor pblico no estatal ou de um alarga-
mento e resignificao da esfera pblica, ainda que as condicionalidades de-
mandadas para receber recursos pblicos possam induzir processos de ade-
quao aos modelos de creches pblicas (CAMPOS, R., 2009, p. 12).
Recentemente, a imprensa noticiou debates em torno da adoo de vou-
chers no Distrito Federal e outras cidades em virtude das dificuldades de
atender a legislao que prev 100% das crianas de 4 e 5 anos na escola103.
A literatura acadmica nacional e internacional aponta efeitos dos vouchers
no aumento das desigualdades educacionais e conseqncias negativas sobre
a qualidade e a eficincia (COSSE, 2003, p. 218)104. Ana Maria Mello e Jos

Carlos Pronzato, disponvel em: https://www.youtube.com/watch?v=LK9Ri2prfNw), mo-

bilizaes em defesa da educao infantil dependero (devido idade dos principais inte-
ressados) da atuao da sociedade civil organizada e das famlias.
103 Ver, por exemplo: Governos do voucher e compram vagas para cumprir lei de matrcula.
24 jul. 2016. Disponvel em: < http://www1.folha.uol.com.br/educacao/2016/07/1794816-gover-
nos-dao-voucher-e-compram-vagas-para-cumprir-lei-de-matricula.shtml>)
104 Tambm no Brasil, os convnios com a rede privada so objeto de preocupao pelo risco de
impactos graves na qualidade. [...] metade das matrculas em creches no setor privado ocorre
em estabelecimentos conveniados com o setor pblico (estados ou municpios), com grande
participao nas regies Sudeste e Sul. Na pr-escola o fenmeno ocorre com menor peso,
embora atinja 30% das matrculas na regio Sul, um ndice considervel. Esses convnios, mui-
tas vezes, so a forma encontrada pelo poder pblico para aumentar a oferta a custo menor.

142
Marcelino de Rezende Pinto esclarecem as diferenas entre as modalidades de
vouchers ou auxlio-creche.

No chamado Modelo Flexvel os beneficirios tm direito a uma verba

que eles prprios destinam ao que preferirem. primeira vista, parece
ser correto o prprio cidado poder escolher a educao e o cuidado
que deseja para seu filho pequeno. Entretanto esse modelo desres-
ponsabiliza a empresa e o Estado em acompanhar o oferecimento e
em avaliar a qualidade de atendimento das crianas assim providas.
J no Modelo Vinculado, a empresa (ou o rgo pblico) contro-
la a destinao do auxlio por meio de seus Acordos e Convenes
Coletivas de Trabalho, como ocorre, por exemplo, no Hospital das
Clnicas de Ribeiro Preto, e no Ministrio Pblico do Estado de
So Paulo. So modelos que organizam travas e regulamentam o
uso do benefcio, garantindo que a verba seja usada apenas para a
infncia, da, alguns autores denominarem esse modelo de auxlio
criana, infncia ou auxlio educao.105

No caso dos modelos flexveis estes funcionariam como um salrio indi-

reto que facilmente no seriam investidos na educao das crianas, diante
do risco, maior entre as famlias pobres, de usar o recurso para complemen-
tar o oramento domstico. Agravam-se assim as desigualdades de recursos
financeiros (j que o voucher em geral insuficiente para pagar uma creche
de qualidade, devendo ser complementado por recursos das famlias) que se
somam s desigualdades de informao sobre a qualidade dos estabelecimen-
tos educacionais, acirrando a competio entre as famlias pelas escolas de

O problema que, exatamente em razo dos valores repassados ficarem, geralmente, abaixo
daqueles praticados pelo prprio poder pblico, tais estabelecimentos, em especial os filan-
trpicos, no conseguem cumprir os parmetros mnimos de atendimento (como, por exem-
plo, razo adulto/criana e qualificao do corpo docente). Observe-se que so parmetros
estabelecidos justamente pelo mesmo poder pblico, o que gera uma postura de tolerncia do
rgo supervisor (que, quando existe, mal estruturado) com o descumprimento das normas
de funcionamento. Outra consequncia que a oferta de dois tipos de servios aceita como
se fosse natural e como se o direito a educao de qualidade fosse diferente para as crianas.
(PINTO, 2009, p. 160).
105 Ana Maria Mello e Jos Marcelino de Rezende Pinto Bolsa Creche tambm na cidade de
So Paulo?, 21 nov. 2013, Disponvel em: <http://www.campanhaeducacao.org.br/?pg=Arti-
gos&id=10>. Acesso em: 30 jul. 2016.

143
melhor qualidade e/ou penalizando as classes baixas com educao de pior
qualidade ou no acesso.

O estabelecimento do voucher para os pais se soma a outros dois

formatos precarizados de oferta da educao infantil.
O primeiro, que vem de longo tempo, a prtica de conveniamen-
to de escolas particulares sem fins lucrativos para a prestao de
servios, especialmente em creche. Em 2014 nada menos que 25,1%
(6.658 crianas) da oferta em creche era via conveniamento, sendo
apenas 5,4% ofertada diretamente em escolas pblicas. Na pr-es-
cola a situao era menos grave, mas havia um claro congelamento
da oferta pblica e um constante crescimento de conveniamento, o
qual passou de 3287 crianas em 2013 para 3807 crianas em 2014.
O segundo formato o repasse de escolas construdas com recursos
federais (PROINFNCIA) para Organizaes Sociais. Estas rece-
bem recursos do GDF e contratam os professores e tcnicos.
Nos dois formatos acima descritos fica claro que a opo por um
custo mais baixo. E esta reduo ocorre no gasto com pessoal. Os
professores das escolas conveniadas e das OSS no so servidores
pblicos, no esto submetidos a concurso pblico, no esto regi-
dos pela lei do piso salarial nacional do magistrio e nem possuem
carreira. Ou seja, as escolas contratam profissionais com menor
qualificao, de forma temerosa e por vezes atrelada aos deputados
e padrinhos polticos de planto e pagam salrios aviltantes.
A implementao de voucher um profundo agravamento de um
quadro que j era preocupante. Na capital da Repblica h um
completo repasse de recursos pblicos para o setor privado e um
evidente descumprimento da obrigao constitucional de garantir,
como dever do Estado, uma escola pblica com padro mnimo de
qualidade.106

Os processos em curso de reverso do, ainda to pouco implementado,

direito educao infantil, expressa um grave retrocesso no potencial da EI

106 Voucher no Distrito Federal, 5 jul. 2016. Publicado no blog Escola Pblica doLuiz Ara-
jo. Disponvel em: < http://gepa-avaliacaoeducacional.com.br/voucher-no-distrito-fede-
ral/#more-1289>. Acesso em: 30 jul. 2016.

144
de qualidade para o combate das desigualdades e da pobreza e um retorno a
poltica de atender pobremente a pobreza.

5. A Avaliao Nacional da Educao Infantil (ANEI)

e os desafios da qualidade

Acenados estes graves riscos, pode-se considerar que a afirmao do di-

reito educao infantil no Brasil vinha expressando uma mudana de con-
cepo em relao responsabilidade pelo cuidado das crianas, antes restrito
s famlias, e nas ltimas dcadas percebido como devendo ser uma respon-
sabilidade socialmente compartilhada. Conforme Rosemberg, a mobilizao
pela oferta de vagas em creches e pr-escolas de qualidade para crianas de 0
a 6 anos, como um direito educao das crianas e um direito dos pais ao
trabalho extradomstico, uma causa recente na sociedade brasileira.

Este um consenso novo na sociedade brasileira, que vem se forjan-

do desde a dcada de 1970, legitimado por textos legais (constitui-
o, ECA, LDB, LOAS), mas que ainda apresenta certas fragilidades
em sua concretizao exatamente por se tratar de algo novo. At os
anos 1970, o consensual na sociedade brasileira era que a educa-
o e o cuidado da criana pequena constituam preocupaes da
vida privada das famlias, especialmente das mes. Poucos e espar-
sos eram os sinais de que educar e cuidar de crianas pequenas era
uma tarefa de toda a sociedade. Quem pariu Mateus que o embale,
era o ditado da poca. Transformaes demogrficas, econmicas
e culturais impulsionaram esta que a mais recente revoluo da
famlia e do sistema educacional brasileiros. At a dcada de 1970, o
consenso era que apenas crianas necessitadas, rfs, abandonadas,
enfim, filhas de famlias e mes problemticas, deveriam ser educa-
das e cuidadas em instituies coletivas (ROSEMBERG, 2007, p. 1).

Esta revoluo no apenas das famlias, mas tambm no sistema edu-

cacional, coloca novos desafios. Do ponto de vista pedaggico, tem-se uma
experincia nova para o sistema educacional brasileiro que sempre adotou o

145
tempo parcial107, focado no escolarizar, e que no est acostumado a atender
crianas to pequenas, cujas necessidades so outras, e por tempo mais exten-
so de forma a conciliar com o trabalho das mes e dos demais familiares108.
Rosemberg reala duas ameaas antigas que continuam atuais a escolariza-
o precoce da criana de 0 a 6 anos e da pr-escola; a assistencializao das
creches ou da oferta pobre para as crianas pobres (2007, p. 7). A seu ver,
em ambos os casos, o que se teria so crianas fora do lugar, seja tratando a
educao infantil como mera etapa preparatria do ensino fundamental, seja
adotando modelos incompletos e emergenciais, ambos inadequados para a
especificidade desta etapa da vida109.
A preocupao com o atendimento adequado diante da especificidade da
educao infantil vem incentivando estudos sobre a questo da qualidade.
Pelo censo escolar, analisado por Pinto, possvel notar que a presena de
equipamentos como biblioteca, parquinho ou sanitrio adequado sempre
pior nas regies mais pobres e na rede pblica, embora mesmo na privada
no atinja a qualidade recomendada110. O acesso merenda escolar um dos
poucos pontos positivos realados ainda que o valor assegurado pelo gover-

107 Segundo Pinto (2009), predominam entre as creches as de jornada integral (mais de 9 horas),
enquanto, entre as pr-escolas, predominam as de 4h.
108 Mais recentemente vem sendo discutida a possibilidade de creches em horrio noturno e por
mais dias no ano, inclusive para acompanhar a flexibilidade de horrio de trabalho dos pais.
Ver, por exemplo: < http://www.soscorpo.org.br/home/entry/educadores-e-feministas-bus-
cam-alternativas-para-ampliacao-de-creches-publicas.html>.
109 Permanecer oito horas numa creche ou numa pr-escola excessivamente quente, ou fria; sem
espaos adequados para brincar; com adultos sobrecarregados; sem rea externa para correr,
sem estmulo para saciar a curiosidade, espera das rotinas um sofrimento para qualquer
um. Se a infncia transitria na vida da pessoa, ela permanente como etapa da vida na
sociedade. No podemos nos esquecer que as crianas pequenas dispem de inmeras com-
petncias, de um rico e complexo potencial de sensibilidade e criatividade cada vez mais re-
conhecidos pela neurocincia, pela psicologia e educao. Este potencial ultrapassa em muito
os recortes das disciplinas escolares. Para ser alimentado, este potencial requer ateno indi-
vidualizada (turmas pequenas); professores/as formados/as, capazes de acompanhar a curiosi-
dade e a mobilidade da criana (ROSEMBERG, 2007, p. 7).
110 A normalizao da qualidade feita pelo MEC. Segundo Rosemberg e Artes (2012), dentre
esses documentam se encontram: Subsdios para Credenciamento e Funcionamento das Ins-
tituies de Educao Infantil de 1998, Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica nas
Escolas do Campo de 2002, Parmetros Nacionais de Qualidade da Educao Infantil de 2006,
os Parmetros Bsicos de Infraestrutura para Estabelecimentos de Educao Infantil de 2006 e
os Indicadores da Qualidade na Educao Infantil de 2009.

146
no federal, por aluno, seja muito baixo pois praticamente todas as crian-
as matriculadas em pr-escolas pblicas tm acesso merenda escolar; nas
creches esse ndice de 95% (PINTO, 2009, p. 159). O autor nota ainda que
predominam os professores com nvel mdio, existindo nas creches 10% de
docentes com apenas o fundamental completo. Seja para creche ou pr-esco-
la, em nenhuma regio do pas o percentual de professores com formao em
nvel superior (licenciados ou no) chega a 50% (2009, p. 153)111.
A questo da qualidade, e muito especialmente da qualificao dos pro-
fissionais para atividades pedaggicas adequadas a crianas pequenas, um
desafio importante para uma efetiva promoo de menores desigualdades de
oportunidades atravs da incluso das crianas de camadas baixas no ensi-
no pblico. Heterognea em sua clientela e em seu perfil, a educao infantil
tende a reproduzir as desigualdades sociais, permitindo entrever que nem
s o acesso mais difcil para os segmentos de menor renda, mas tambm a
qualidade da educao oferecida nas instituies localizadas nesses bairros
tende a ser pior (CAMPOS et al., 2011, p. 47). Os autores realam a necessi-
dade de investir em infraestrutura, melhor orientao e formao continuada
de pessoal. Mencionando evidncias nacionais e internacionais dos efeitos da
educao infantil na superao de privaes decorrentes do contexto familiar
de origem e na reduo dos ndices de fracasso escolar (ainda muito altos no
Brasil), os autores realam o direito educao de qualidade como um enri-
quecimento da experincia de vida das crianas.

111 Outros indicadores de qualidade foram analisados por Campos el al. (2011). Analisando seis
capitais brasileiras a partir de diversos itens empregados em escalas internacionais de avalia-
o de qualidade, notam que, para as creches, o maior valor foi encontrado para a interao
das crianas entre si e com os adultos, considerada adequada, estando no nvel bsico aspectos
como espao e mobilirio, estmulos linguagem e raciocnio, o relacionamento da equipe
com os pais das crianas e o envolvimento destes e a adequao da estrutura dos programas.
J as atividades proporcionadas s crianas e os materiais disponveis, bem como os cuidados
pessoais de promoo da sade, segurana e bem-estar das crianas foram considerados ina-
dequados. Os resultados para as pr-escolas no foram muito diferentes, variando o fato de
que a estrutura do programa obteve uma mdia considerada inadequada (juntamente com
as atividades oferecidas), enquanto as rotinas de cuidado pessoal (juntamente com espao e
mobilirio, pais e equipe, linguagem e raciocnio) estavam no nvel bsico. Tambm no caso
das pr-escolas, o nico item considerado adequado foi a interao.

147
 O pressuposto adotado que a frequncia a uma creche ou pr-
-escola de qualidade faz a diferena na vida das crianas no s em
se tratando do impacto positivo em sua trajetria escolar posterior,
mas tambm, e principalmente, no que diz respeito natureza das
experincias vividas durante o tempo em que frequentam estas
instituies, possibilitando uma plena vivncia de sua infncia e
ampliando suas possibilidades de compreenso e interao com o
mundo e pessoas ao seu redor (CAMPOS et al., 2011, p. 28).

No Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Sinaeb), que alm

de indicadores de rendimento escolar, inclui avaliao institucional, est pre-
visto que a Avaliao Nacional da Educao Infantil (ANEI) ocorra de dois
em dois anos com o primeiro ciclo avaliativo previsto para 2017. A ANEI
descrita como diagnstico das condies de oferta da educao infantil pelos
sistemas de ensino pblico e privado no Brasil112. O contexto em que este nvel
comea a receber avaliao contextual da qualidade da educao ofertada
um estmulo a mais para a reflexo sobre a efetivao deste direito como um
caminho importante para a reduo das desigualdades sociais e o combate
pobreza no Brasil.

6. Consideraes finais: a educao Infantil como

ferramenta de reduo das desigualdades e
combate pobreza

H muito a Sociologia da Educao e demais estudos sobre desigualda-

des educacionais alertam que os recursos econmicos desiguais impactam
em desigual acesso a variados bens culturais como livros, cinema e teatro,

112 Conforme artigo 8 da Portaria do MEC n 369, de 5 de maio de 2016: Ficam definidos,
no mbito do SINAEB: a) a Avaliao Nacional da Educao Infantil, com ciclo avaliativo
bianual, a iniciar-se em 2017, com o objetivo de realizar diagnsticos sobre as condies de
oferta da educao infantil pelos sistemas de ensino pblico e privado no Brasil, aferindo a
infraestrutura fsica, o quadro de pessoal, as condies de gesto, os recursos pedaggicos, a
situao de acessibilidade, entre outros indicadores contextuais relevantes, alm de fornecer
subsdios aos sistemas de ensino para a construo de polticas pblicas que possibilitem
melhoria na qualidade da educao infantil. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/
diarios/115170144/dou-secao-1-06-05-2016-pg-26>.

148
alm de variadas dotaes de capital cultural na forma de pais e outros fami-
liares capazes de ajudar as crianas a decodificar os variados sistemas cultu-
rais. Mesmo que se alcance uma EI de qualidade mxima que alcance a todos
e compense desigualdades de capital cultural familiar, as famlias possuem
uma srie de outras formas de diferenciao, como mostra a literatura sobre
educao na sombra (BRAY, 2014)113 que enfatiza variadas estratgias educa-
cionais no escolares (logo, a educao formal uma pequena dimenso da
educao e do muito que pode ser feito para restabelecer e criar novas desi-
gualdades fora da escola!).
Cientes da complexidade da dinmica das desigualdades e dos limites das
possibilidades de interveno para sua reduo (ATKINSON, 2015), importa
destacar que a educao infantil evidentemente no uma panaceia para re-
solver o problema da pobreza e da desigualdade, mas um ponto de partida
mnimo se pretende-se comear a falar seriamente em igualdade de oportu-
nidades. A igualdade social um objetivo normativo praticamente inalcan-
vel, mas tambm um horizonte necessrio nas lutas sociais, logo, quanto mais
cedo iniciar sua promoo maiores as chances de alcanar resultados em ter-
mos de justia social. Os danos causados pelas privaes na primeira infncia
so evidentes e muitas vezes dificilmente recuperveis, como nos casos mais
graves de desnutrio e falta de estmulos. A escola infantil tem muito a con-
tribuir para reduzir desigualdades educacionais, oferecendo atividade ldicas
capazes de aguar a curiosidade pelo saber, favorecendo a futura ambientao
com o ambiente escolar, ainda que esteja bem estabelecido que seu objetivo
no a alfabetizao precoce.
O acesso educao e cuidados de qualidade na primeira infncia um
direito das famlias a serem apoiadas em suas funes de cuidado, mas pri-
mordialmente um direito das crianas educao alm de lazer e outras
dimenses de bem-estar social, como bem delineado no Marco Legal da Pri-
meira Infncia. Alterativas de financiamento para a educao e solues tri-
butrias mais justas vem sendo discutidas no Brasil (IPEA, 2011) e no mundo
(ATKINSON, 2015), destacando inclusive os benefcios dos investimentos em
educao e seu impacto distributivo (IPEA, 2011, p. 5). Alm da ampliao

113 O termo sistema educacional na sombra vem sendo empregado para destacar que, alm do
sistema de ensino regular, existem tutorias e aulas extras s quais os alunos(as) tm acesso
desigual, agravando as desigualdades correntes. Segundo Bray (2014, p. 28), a tutoria relati-
vamente modesta na Amrica Latina, exceto no nvel secundrio.

149
das matrculas, o apoio ao educando ocorre mediante alimentao escolar,
livro didtico, transporte escolar e equipamentos educacionais como biblio-
tecas escolares.
Melhuish (2013) coleta algumas evidncias dos efeitos da educao in-
fantil em setores desfavorecidos e na sociedade em geral, argumentando que
proporcionar s famlias creches com fatores de alta qualidade est associado
ao melhor desenvolvimento cognitivo e lingustico para os bebs e crianas
pequenas (p. 133). Ademais, as consequncias de no se frequentar uma pr
-escola so especialmente marcantes para as crianas menos favorecidas (p.
137). recomendvel simultaneamente investir nas famlias e melhorar suas
condies de vida tal como realizado atravs do Programas Bolsa Famlia
e Brasil Carinhoso ao mesmo tempo que se investe na educao infantil
pblica de qualidade, visto que: Classe social, escolaridade materna, renda
familiar e o ambiente de aprendizagem domstico (medido na idade de 3-4
anos) so poderosas influncias fortes para os resultados da criana. No en-
tanto, a efetividade da pr-escola e da escola primria so influncias impor-
tantes e similares, respondendo por cerca de metade das variaes, como os
fatores domsticos (MELHUISH, 2013, p. 138).
Destaca-se a importncia tambm da educao infantil para a promoo
da igualdade de gnero nas famlias e, em especial, para reduo da carga de
trabalho domstico nas classes baixas. Se as mes cuidam majoritariamente
dos filhos em todas as classes, ainda mais o fazem nas classes baixas pois as
classes altas tm mais alternativas de cuidado114. A EI, sobretudo em tempo
integral, importante, portanto, para garantir o direito ao trabalho remu-
nerado das mulheres, outra fonte importante de reduo da pobreza e das
desigualdades (LEONE; MAIA; BALTAR, 2010). Ademais, uma EI que no
reitere esteretipos de gnero (ARCE, 2001) outro ingrediente importante
para a transformao das desigualdades de gnero.

114 Esping-Andersen (2009) nota a falta de proviso de cuidado tanto dificulta que as mulheres
tenham o nmero de filhos que gostariam, quanto limita o emprego das mulheres que j tem
filhos e defende que o acesso a cuidado de qualidade uma condio essencial para o equil-
brio futuro nas relaes familiares. Reala que, paradoxalmente, a poltica de famlia neces-
sria justamente desfamiliarizar o cuidado, o que no implica em perda de importncia da
famlia, mas sim em mais liberdade para experimentar seus laos. Sobre polticas de cuidado,
ver Montao, 2010.

150
 O contexto atual de bnus demogrfico caracteriza-se pela reduo do
nmero de crianas que demandam EI, favorecendo os investimentos na qua-
lidade da educao infantil115. Urge que o Brasil acompanhe efetivamente a
tendncia mundial de considerar que os custos com as crianas devem ser
vistos como investimentos, opinio presente em autores com perspectivas
bem distintas como Esping-Andersen (2009) e James Heckman (2006), como
aponta Thevenon (2009, p. 18). Os filhos possuem custos diretos estimados
em termos das despesas mdias com alimentao, vestimento, alojamento,
educao etc. Dentre os custos indiretos, esto as perdas salariais da me de-
vido interrupo ou reduo da atividade, com as consequentes perdas de
aquisio de capital humano relacionadas experincia de trabalho, alm do
dficit de polticas de conciliao. Neste contexto, estamos de acordo com
Thevenon (2009) quando ele prope que consideraes de equidade e eficcia
justificam mutualizar o custo das crianas e que a educao das crianas seja
considerada um bem pblico.

Referncias
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dernos de Pesquisa, n. 113, p. 167-184, jul. 2001.

BRAY, Mark. Confrontando o sistema educacional na sombra: quais polticas governamentais

para qual tutoria privada? Porto Alegre: Edipucrs, 2014.

115 Em sua anlise da taxa de cobertura (razo entre o nmero de vagas oferecidas e o tamanho
da populao na faixa etria a quem se destinam essas vagas) na educao infantil, Campos,
Esposito e Gimenes (2014) calculam o quanto cada uma das duas variveis (vagas e populao)
contribui para as diferenas na taxa de cobertura. Desta forma, possvel identificar a parcela
que se deve a variaes do nmero de vagas ofertadas e a parcela decorrente das flutuaes no
tamanho populacional:Em relao ao Brasil, o aumento na taxa de cobertura de crianas de
0 a 3 anos de idade entre os anos de 2004 e 2013 deve-se no apenas ao crescimento das matr-
culas oferecidas, mas tambm diminuio da populao dessa faixa etria: 79% do aumento
corresponde ao incremento das matrculas e 21% diminuio do nmero de crianas de 0 a
3 anos de idade no perodo indicado. [...] Quanto ao aumento da proporo de crianas de 4
a 5 anos que frequentaram a escola entre os anos de 2004 e 2013, verifica-se, diferentemente
do que ocorreu na faixa etria anterior, uma maior contribuio da queda da populao no
aumento da taxa de cobertura. No Brasil, 82% da variao da oferta da cobertura se deve
diminuio da populao dessa faixa etria, enquanto que menos de 1/5 (18%) corresponde ao
aumento das matrculas. (CAMPOS; ESPOSITO; GIMENES, 2014, p. 341-342).

151
CAMARGO, Jos Mrcio. Poltica social no Brasil: prioridades erradas, incentivos perversos.
So Paulo Perspec., So Paulo,v.18n.2,Apr./June2004.

CAMPOS, Maria Malta et al. A qualidade da educao infantil: um estudo em seis capitais brasi-
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153
 A contribuio da Universidade
para o acesso da populao de
baixa renda no servio pblico
the university contribution to the access of low-income
population to the public service

Eduardo Santiago Pereira116

Grasielle Borges Vieira Carvalho117

Sumrio: 1 - Introduo. 2 - As polticas pblicas voltadas para a diminuio da

pobreza e da desigualdade em face da igualdade de oportunidades. 3 - Os projetos
de extenso universitria na rea jurdica como instrumento de auxlio no combate
desigualdade de oportunidades. 4 - Concluso. Referncias.

Resumo: O presente trabalho disserta acerca da contribuio que a universidade,

em especial os cursos de direito, poderia dar para a qualificao e preparo da po-
pulao de baixa renda, principalmente das regies perifricas das cidades, para o
acesso aos cargos pblicos em nvel federal, estadual e municipal. Na atualidade, a
profuso de concursos pblicos que exigem conhecimentos jurdicos, que no so
ofertados nos ensinos fundamental e mdio, por si s, acaba funcionando como um
filtro que dificulta, sensivelmente, o acesso a este instrumento que propiciaria ime-
diata mobilidade social e, como consequncia, a diminuio da pobreza e reduo
da desigualdade. Assim, mediante polticas pblicas na rea da educao, seriam
ofertados cursos gratuitos de preparao para concursos pblicos, que poderiam
contar com a participao de universidades pblicas e privadas, mediante a utiliza-
o de seu corpo docente altamente qualificado.
Palavras-chave: Universidade, cursos gratuitos, desigualdade.

116 Professor Eduardo Santiago Pereira, Doutorando em Direito pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie, Mestre em Direito pela UGF/RJ, Professor Universitrio e Advogado. Email: mo-
mentojuridico@uol.com.br.
117 Professora Grasielle Borges Vieira Carvalho, Doutoranda em Direito pela Universidade Pres-
biteriana Mackenzie, Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo,
Professora Universitria e Advogada. Email: grasiellevieirac@gmail.com.

154
Abstract: This study is concerned with the contribution that the university, especially
law schools, could give to qualify and teach low-income population, particularly in the
outlying regions of cities, to access public office at federal, state and municipal level.
Nowadays, most of public contracts require legal knowledge, which are not offered in
elementary and high schools, although it is working as a filter that makes the access
to this instrument that would provide immediate social mobility and, as consequence,
reduction of poverty and inequality. Thus, through public policies in education would
be offered free courses to prepare poor people to have a public office, which could
count on the participation of public and private universities, that could use its highly
qualified teachers.

1. INTRODUO

O presente artigo dispe acerca dos impactos que as universidades pbli-

cas e privadas poderiam trazer para as polticas pblicas que tem como esco-
po fundamental a reduo das desigualdades sociais e da pobreza, mediante
a criao e instalao de cursos gratuitos de preparao e treinamento para
a realizao de concursos pblicos nas esferas federal, estadual e municipal,
voltados para a populao de baixa renda, mormente atravs de seus depar-
tamentos de direito.
Parte-se do pressuposto que as exigncias, cada vez maiores, de conheci-
mento jurdico nos certames pblicos, acabaria por impor obstculo de difcil
transposio para pessoas de menor poder aquisitivo, uma vez que disciplinas
como direito penal, processual penal e constitucional, por exemplo, por no
serem oferecidas no ensino regular, obrigariam os candidatos a buscar cursos
preparatrios junto iniciativa privada.
Sob o aspecto jurdico e extra-jurdico, justifica-se o aprofundamento da
discusso aqui esboada, uma vez que se entende que, em pases com alto
grau de desigualdade e pobreza, seriam necessrias aes efetivas por parte
do Estado e da Sociedade Civil para que os bices estruturais que auxiliam na
manuteno da disparidade de renda entre as pessoas sejam removidos com
o uso de todos os instrumentos possveis e, ademais, para que a Constituio
Federal de 1988, que tem todas as caractersticas de uma Constituio de um
Estado Social, com objetivos especficos a ser alcanados, voltados, principal-
mente, para a construo de uma sociedade justa e que busque erradicao

155
da pobreza, da marginalizao e das desigualdades sociais, seja realmente
experimentada.
Para o desenvolvimento deste artigo, foi realizada reviso da bibliogra-
fia e da legislao inerente ao desenvolvimento de polticas pblicas voltadas
para a educao e dos autores que discutem a questo da igualdade de oportu-
nidades, principalmente no que tange aos efeitos que a adoo dos pressupos-
tos da igualdade formal e material gerariam em sociedade altamente desigual
como a brasileira.
Parte-se do pressuposto que a exigncia de conhecimentos jurdicos em
direito penal, processual penal, direito constitucional, civil e processual civil
e administrativo, guisa de ilustrao, em inmeros concursos pblicos, aca-
be por dificultar o acesso das pessoas de mais baixa renda no servio pblico,
uma vez que o conhecimento necessrio para se conseguir xito nestes con-
cursos, em tese, facilitado atravs dos cursos privados de preparao para
concursos disponveis Brasil afora.
Ento, como objetivo geral, busca-se analisar se o oferecimento de cur-
sos gratuitos de preparao para concursos pblicos poderia se constituir em
uma poltica pblica voltada reduo da desigualdade e da pobreza. No que
tange aos objetivos especficos, intenta-se verificar se a oferta de cursos gra-
tuitos de preparao para concursos pblicos seria compatvel com as pol-
ticas pblicas voltadas reduo das desigualdades e ao combate pobreza,
alm de pretender-se entender como estes cursos poderiam ser ofertados.

2. AS POLTICAS PBLICAS VOLTADAS PARA A

DIMINUIO DA POBREZA E DA DESIGUALDADE EM
FACE DA IGUALDADE DE OPORTUNIDADES

As polticas pblicas, mormente em pases de grande desigualdade social

e elevada concentrao de renda, como o Brasil, tem sido apresentadas como
um dos mais relevantes instrumentos para a reduo de tais reflexos inerentes
s sociedades capitalistas modernas. Percebe-se que a desigualdade de renda
e de condies de vida estariam vinculadas, diretamente, a um srio desequi-
lbrio nas oportunidades de insero no mercado de trabalho, especialmente
no que diz respeito ao acesso ao servio pblico.

156
 No Brasil, a Constituio Federal de 1988, em diversos momentos estabe-
lece objetivos sociais a ser alcanados, dentre eles, destaca-se o art. 3, no qual
so definidos os objetivos fundamentais da Repblica, ao dispor que so seus
objetivos: inciso I, construir uma sociedade livre, justa e solidria e, em seu
inciso III, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais.
Alis, justamente a observao salientada por Camargo Neto (2013, p.
526), ao falar que:

Especificamente no caso brasileiro, esse compromisso consagrado

na Constituio, que estabelece a erradicao da pobreza como
um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
o que, por si s, deveria fazer o seu combate guiar e permear todas
as polticas pblicas no pas.

Assim sendo, ao apresentar os escopos sociais a ser atingidos, parte-se,

inequivocamente, da premissa que, sendo a sociedade brasileira injusta e de-
sigual, caberia ao Estado intervir diretamente em causas materiais e formais,
buscando tornar realidade os direitos sociais previstos em sua Carta Magna.
Desta feita, no mesmo diapaso, consoante afirma Bucci (2006, p. 2):

Os direitos sociais representam uma mudana de paradigma no fe-

nmeno do direito, a modificar a postura abstencionista do Estado
para o enfoque prestacional, caracterstico das obrigaes de fazer
que surgem com os direitos sociais. A necessidade de compreenso
das polticas pblicas como categoria jurdica se apresenta medida
que se buscam formas de concretizao dos direitos humanos, em
particular os direitos sociais.

Portanto, atravs de polticas pblicas especficas, buscar-se-ia a conse-

cuo efetiva dos direitos sociais, dentre eles o direito de acesso educao e,
como consequncia, de oportunidades para a efetiva reduo das desigualda-
des sociais mediante a possibilidade de se capacitar para a disputa de vagas
no servio pblico.
Todavia, ainda que se possa discutir acerca da universalidade do acesso e
da qualidade da educao ofertada no Brasil, seja em nvel Federal, Estadual

157
ou municipal, percebe-se uma forte inclinao dos organizadores de concur-
sos pblicos pas afora para exigir dos candidatos conhecimentos que no
fazem parte do cabedal de disciplinas e contedos colocados disposio dos
alunos nos ensinos fundamental e mdio mais particularmente.
Efetivamente, identifica-se que em concursos pblicos para ingresso no
Poder Judicirio e no Ministrio Pblico, guisa de ilustrao, para cargos
e funes que se exige apenas o nvel mdio, imposta, com frequncia, a
exigncia de conhecimentos em direito constitucional, penal, civil, proces-
sual penal, e processual civil. Contudo, infelizmente, este fenmeno no est
adstrito, exclusivamente, ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico, mas
tambm ocorre no processo de admisso para outras funes nos Poderes
Executivo e Legislativo.
Exemplificativamente, ao se observar os editais de alguns concursos
pblicos levados a cabo pelo CESPE (Centro de Promoo de Eventos), da
Universidade de Braslia (UnB), nos ltimos anos, nota-se que, mesmo para
o exerccio de atribuies apartadas do ambiente jurdico tambm tem sido
cobrado dos candidatos conhecimentos jurdicos especficos para se alcanar
tais funes.
Destarte, desde os concursos para ingresso nas Polcias Estaduais118 e nos
Corpos de Bombeiros, at mesmo nos concursos para as Guardas Munici-
pais119 tm sido includos contedos que no fazem parte do universo de en-
sino e aprendizagem dos alunos egressos dos ensinos mdio e fundamental.
Com isso, os candidatos passariam a necessitar de uma complementao,
via de regra bastante onerosa, para obter o nvel necessrio para aprovao
em tais certames. E seria justamente este o ponto nevrlgico da argumentao
aqui esboada, haja vista que tais requisitos, de fato, acabariam por impor
bice de difcil suplantao por parte daqueles com menores condies finan-
ceiras em detrimento dos candidatos com maior disponibilidade para arcar
com esses custos.
Da, infere-se que tais exigncias constituir-se-iam em uma gritante limi-
tao, formal e material, das possibilidades de acesso e de oportunidade para

118 Universidade de Braslia. Edital do concurso para a Polcia Militar do Estado de Alagoas. Dis-
ponvel em: <http://www.cespe.unb.br/concursos/PM_AL_12/arquivos/ ED._N_1___ABER-
TURA___PMAL_____ 2012. PDF>. Acesso em: 19 jul. 2016.
119 _____. Edital do concurso para Guarda Municipal de Aracaju. Disponvel em: http://www.
cespe.unb.br/concursos/_antigos/2003/PREFGUARDA2003/. Acesso em: 23 jul. 2016.

158
que as pessoas mais pobres possam galgar postos na administrao pblica,
que lhes garantiriam, automaticamente, uma melhoria em suas condies so-
ciais e financeira.
Desta feita, as universidades, pblicas ou particulares, e mais detidamen-
te seus departamentos de direito, por possurem material humano qualifica-
do e disponvel, poderiam construir alternativas que ajudassem a viabilizar
o oferecimento de cursos gratuitos de preparao para concursos pblicos,
voltados para a populao mais carente em suas regies, ajudando, decisiva-
mente, na reduo da desigualdade entre os candidatos e na ampliao real
das oportunidades de acesso para as pessoas de mais baixa renda.

3. OS PROJETOS DE EXTENSO UNIVERSITRIA NA

REA JURDICA COMO INSTRUMENTO DE AUXLIO NO
COMBATE DESIGUALDADE DE OPORTUNIDADES

A proposta das universidades oferecerem cursos de preparao para con-

cursos pblicos gratuitos para a populao mais pobre teria o condo de au-
mentar as possibilidades, de fato, para que as pessoas com menos condies
financeiras possam elevar seu nvel de renda, melhorando, consequentemen-
te, sua condio de vida.
Reforando a construo apresentada acima, e a ideia das perspectivas
mais abrangentes inerentes ao direito educao, pode-se citar o ensinamen-
to de Duarte, muito embora a mesma estivesse apresentando os pressupostos
bsicos para a consecuo do direito subjetivo educao e seus reflexos pr-
ticos, no deixa de ser til ressaltar que:

[...] o direito educao no se reduz ao direito do indivduo de cur-

sar o ensino fundamental para alcanar melhores oportunidades de
emprego e contribuir para o desenvolvimento econmico da nao.
Deve ter como escopo o oferecimento de condies para o desen-
volvimento pleno de inmeras capacidades individuais, jamais se
limitando s exigncias do mercado de trabalho, pois o ser humano
fonte inesgotvel de crescimento e expanso no plano intelectual,
fsico, espiritual, moral, criativo e social. (DUARTE, 2013, p. 271).

159
 No mesmo sentido, percebe-se que, alm de todas as dificuldades enfren-
tadas pela populao menos favorecida para a concluso dos ensinos funda-
mental e mdio na rede pblica de ensino, j sobejamente demonstradas em
inmeras pesquisas, como no estudo Educao para todos: um assunto de di-
reitos humanos, organizado pela UNESCO120, e afastando, intencionalmente,
este artigo da discusso inata qualidade do ensino ofertado, por fugir aos
objetivos deste estudo, pode-se dizer que, mediante a elaborao de polticas
pblicas que visem aumentar a competitividade dos candidatos de mais baixa
renda, se ajudaria a tornar possvel o acesso ao servio pblico para aque-
les que conseguissem lograr xito na concluso dos ensinos fundamental e
mdio, principalmente, como tambm para aqueles que tivessem acessado e
concludo o ensino superior, mediante os programas governamentais voltados
para a populao de baixa renda.
Destaque-se ainda que as universidades, oferecendo conhecimentos em
direito constitucional, penal, civil, administrativo, processual penal e civil,
alm de portugus, atravs de projetos de extenso universitria, estariam
reafirmando sua a importncia social, causando impacto diretamente na rea-
lidade ftica das comunidades e da regio na qual elas estariam inseridas.
No que tange sua estruturao, deve-se dizer que se os cursos prepara-
trios forem oferecidos no campus universitrio ou nos estabelecimentos de
ensino superior, contando com o ambiente constitudo por toda a comunida-
de universitria, dispondo, da mesma feita, de instalaes adequadas ao pro-
cesso de ensino e aprendizagem, pesaria, e muito, para que o projeto atingisse
seus objetivos mais fundamentais, ao menos em um primeiro momento. To-
davia, caso os cursos sejam oferecidos em instalaes prprias ou, mediante
parcerias, em estabelecimentos externos, porm situados nas comunidades,
se reduziria a necessidade de deslocamento das pessoas, evitando-se a difi-
culdade de se participar do projeto por falta de condies financeiras para o
transporte individual, aumento exponencialmente o alcance e a importncia
simblica da iniciativa.
Porm, independentemente do modelo a ser adotado, com a recepo dos
participantes no ambiente universitrio ou com a constituio de condies

120 ASTORGA, Alfredo et al. Educao de qualidade para todos: um assunto de direitos
humanos. Braslia: UNESCO, 2008. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/ima-
ges/0015/001505/150585por.pdf>. Acesso em: 22 jun. 2016.

160
apropriadas nas imediaes da residncia do pblico-alvo do projeto, quer-
se crer que se estar ofertando um instrumento que poder causar impacto
efetivo na vida das pessoas mais pobres, ao propiciar as condies necessrias
para que elas consigam competir com menos desigualdade aos cargos e fun-
es na administrao pblica em nvel federal, estadual ou municipal.

CONCLUSO

Conclusivamente, pode-se afirmar, de modo inexorvel, que a viabiliza-

o de cursos gratuitos para a preparao para concursos pblicos poderia
se constituir em um tipo de poltica pblica de efetiva transformao social
e elevao das condies de vida da populao de baixa renda. O projeto ,
de per si, vivel e de baixo custo, haja vista as universidades j possurem
pessoal capacitado e estrutura adequada para a consecuo de seus objetivos
principais.
Ainda assim, deve-se recordar que, de modo oblquo, iniciativas como
esta poderiam tambm auxiliar na legitimao das universidades em seu pa-
pel de distribuir o conhecimento e cumprir sua funo social. No obstante
tal fato, na busca da realizao dos objetivos constitucionais da Repbli-
ca Federativa do Brasil de reduzir as desigualdades formais e materiais e de
erradicao da pobreza que esta proposta se ampara, apresentando-se com
factvel e promissora.
Com efeito, urge observar-se que a perspectiva apresentada neste artigo
extrapola os limites intelectuais e meramente tericos, comuns no ambien-
te acadmico, para propor a realizao de interveno de fato na realidade
social, com a construo de solues e caminhos factveis e que, de alguma
forma, auxiliem na diminuio da pobreza e da desigualdade social.

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161
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162
 Uma abordagem jurdico-
institucional da poltica pblica
de democratizao de acesso
ao ensino superior a partir do
seu quadro de referncia.
A legal-institutional approach of the public policy of
democratization of access to higher education from
your frame of reference

Wilson Macedo Siqueira121

Juliana da Silva Dias

Sumrio: Resumo. Abstract. 1. Introduo. 2. Contextualizao. 3. Do quadro de

referncia. 4. Quadro de referncia da poltica pblica pertinente democratizao
do acesso ao ensino superior. 5. Avaliao do quadro de referncia. 6. Concluso.
Referncias bibliogrficas.

Resumo: A pesquisa prope uma abordagem jurdico-institucional da poltica p-

blica de democratizao de acesso ao ensino superior a partir da elaborao do
quadro de referncia proposto pela Profa. Maria Paula Dallari Bucci com o objetivo
de obter uma viso global e sistematizada do conjunto de aes e programas insti-
tucionalizados com o fim de alcanar o objetivo indicado na nomenclatura da poltica
pblica estudada. Assim, a partir da elaborao do quadro de referncia possvel
avaliar a poltica pblica sob seu aspecto organizacional, de execuo e de eficcia
e eficincia.

121 Autor: Prof. Wilson Macedo Siqueira, aluno do programa de doutorado em Direito poltico e
econmico da Universidade Presbeteriana Mackenzie, So Paulo. Co-autora: Profa. Juliana da
Silva Dias, aluna do prgrama de doutorado em educao da Universidade Tiradentes, Aracaju,
Sergipe

163
Abstract: The research proposes a legal-institutional approach of the public policy
of democratization of access to higher education from the development of the ref-
erence framework proposed by Profa. Maria Paula Dallari Bucci in order to obtain a
global vision and systematized the set of actions and programmes institutionalized in
order to attain the objective indicated in nomenclature of public policy. So, from the
preparation of the frame of reference will be possible to evaluate public policy under
its organizational aspect, implementation and effectiveness and efficiency.

1. Introduo

O tema proposto neste trabalho pretende analisar a poltica pblica de

democratizao ao acesso ao ensino superior a partir do quadro de referncia
concebido pela Profa. Maria Paula Dallari Bucci. Diante de outros modelos
de avaliao de polticas pblicas elaborados por outras ciencias sociais, o
quadro de referncia apresenta-se como um novo instrumento de anlise sob
uma perspectiva jurdico-institucional, consistindo numa colaborao jurdi-
ca para a anlise de polticas pblicas.
Ao permitir uma viso global e sistematizada, o quadro de referncia,
oportuniza um olhar para o objetivo buscado pela poltica pblica, conside-
rando que cada ao ou programa deve convergir para esse nico objetivo,
proporcionando uma governana eficaz e eficiente.
Dessa forma, o quadro de referncia alm de proprorcionar uma viso
jurdica da poltica pblica, permite tambm uma anlise quanto aos seus ob-
jetivos e sua governana, de forma que tambm seja utilizado como suporte
para outras cincias sociais.
A pesquisa se pautou na reviso bibliogrfica sobre o tema e em levanta-
mento de dados depositados nos rgos pblicos e organizaes no governa-
mentais que atuam no mbito da educao e na gesto do oramento.
Como objetivos gerais, a pesquisa focou na elaborao de um quadro de
referncia contedo apenas dois programas de ao da politica pblica de de-
mocratizao de acesso ao ensino superior, haja vista a limitao deste tra-
balho e o grande nmero de aes governamentais que compem a poltica
pblica em estudo.
Em termos de objetivos especficos, a pesquisa abordou alguns dos ele-
mentos do quadro de referncia que permitaram proceder levantamentos de

164
dados, sobre os quais foram lanadas algumas premissas pertinentes sua
eficincia e sua eficcia.
Em face de tais objetivos o texto busca, a partir de uma contextualizao
da questo da educao como um direito fundamental e necessrio ao de-
senvolvimento humano como tal, mostrar que a educao superior o mais
elevado nvel de educao e que, a partir do respectivo acesso o seu egresso
dever ser um agente de transformao social, e no apenas um indivduo-
mercadoria pronto para vender sua fora de trabalho simplesmente.
Aps esta introduo se segue um tpico que buscar contextualizar o am-
biente onde a pesquisa se desenvolver; em seguida o tpico pertinente ao
quadro de referncia, onde so elaboradas algumas consideraes teoricas; no
tpico seguinte enfatiza-se um quadro de referncia relativo poltica pblica
de democratizao ao acesso superior, ali elencado todas os programas de
aes governamentais para alcanar o objetivo expressado pela poltica p-
blica; o tpico seguinte refere-se a uma anlise circunstanciada a respeito do
quadro de referncia elaborado a partir de dois programas: o Fies e o Prouni;
e finalmente a concluso.

2. Contextualizao

A desigualdade que permeia o Brasil apresenta-se como uma caractersti-

ca singular da estrutura econmica e social instalada no pas, cuja manifesta-
o se expressa entre regies, meio rural e meio urbano, entre centro e perife-
ria e entre raas. Essas manifestaes afetam significativamente a qualidade
de vida das populaes sob vrios aspectos da vida tais como: reduo da
expectativa de vida, mortalidade infantil, analfabetismo, limitao de acesso
a postos de trabalho com melhores remuneraes, falta de segurana pblica,
entre outros aspectos sensveis s populaes mais carentes.
Em face dessa grande gama de demandas sociais o Estado busca intervir
por intermdio de aes governamentais voltadas implementao de po-
lticas pblicas que tendem a fazer com que essas desigualdades encolham.
No se pode deixar de observar que essas aes governamentais so impul-
sionadas por movimentos sociais que pressionam os Governos a gastar o que
arrecadam da sociedade com a implementao de bens e servios pblicos
necessrios a atender demandas urgentes das populaes mais carentes.

165
 Embora a Constituio Federal traga em seu arcaboo uma estrutura de
direitos sociais bem delineada, emprestando a esses direitos a qualidade de
fundamentais, a implementao desses direitos sociais colocada como um
problema econmico, j que muito comum argumentar que os direitos so-
ciais consagrados na atual Constituio da Repblica no cabem no PIB bra-
sileiro (BUCCI, 2006).
dentro desse contexto de dificuldade de implementao dos direitos
sociais que as polticas pblicas surgem, ou so implementadas a partir de
decises polticas tomadas em razo de presses sociais manifestadas em
um dado momento poltco-social. nesse contexto, porm, que alguns
programas de aes governamentais vo sendo institucionalizados de forma
isolada e em tempos diferentes, sem que haja uma conexo sistemtica com
outros programas j existente e que tematicamente comporia a mesma poltica
pblica.
Diante desse panorama, a apreenso jurdica de uma poltica publica en-
quanto um sistema de normas imperioso para que se possa compreender sua
organizao, os papis institucionais e sua finalidade eleita na deciso poltica
que instituiu a poltica.

3. Do quadro de referncia

Desse modo, o quadro de referncia proposto pela Profa. Maria Paula

Dallari Bucci sintetiza, em uma perpectiva de racionalidade ideal, o carter
sistemtico que articula os elementos mais importantes de uma poltica p-
blica, a saber: organizao do programa de ao, papeis institucionais e fina-
lidade (BUCCI, 2015).
Nessa linha, a organizao do programa de ao diz respeito forma de
como os elementos da poltca se relacionam; no tocante aos papeis institucio-
nais, vislumabra-se o aspecto subjetivo da poltica pblica de maneira que,
inobstante quem tenha tomada a deciso poltica de instituir a poltica, ins-
tituda, ela dever atender a finalidade para a qual foi criada, e; a finalidade,
que diz respeito ao fim que deve atender a partir da deciso politica de criar
a politica.
Em relao ao quadro de referncia a Profa. Maria Paula Dallari prope
12 (doze) elementos: nome oficial do programa, gestao governamental, base

166
normativa, desenho jurdico institucional, agentes governamentais, agentes
no governamentais, mecanismos jurdicos de articulao, escala e pblico
alvo, dimenso econmica financeira do programa, estratgia de implantao
e funcionamento efetivo do programa.
A elaborao de um quadro de referncia de uma dada poltica pblica
no dar apenas ao estudioso o arcabouo jurdico que fundamenta a sua
instituio, permitir, tambm, uma melhor compreenso da gesto da ao
governamental oportunizando mais um modelo de anlise de poltica pblica
a partir de uma viso jurdica-institucional.
Neste trabalho, optou-se em aplicar o quadro de referncia poltica p-
blica denominada de democratizao e expanso da educao superior no
pas.
No que diz respeito educao superior, o artigo 44 da Lei de Diretrizes
e Bases da Educao, elenca um rol de finalidades a serem concretizadas por
intermdio de fornecimento. Em termos gerais a educao superior deve pro-
porcionar o desenvolvimento intelectual e cultural mais elevado, bem como
permitir o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Convm ainda destacar
a atuao em favor da universalizao e do aprimoramento da educao b-
sica, mediante a formao e a capacitao de profissionais, a realizao de
pesquisas pedaggicas e o desenvolvimento de atividades de extenso que
aproximem os dois nveis escolares.
Entretanto, a demanda pela educao superior no pode ser totalmente
atendida pelas instituies pblicas de ensino, conforme a grande concor-
rncia por vagas nessas instituies pblicas que, ao final, e em sua maioria,
termina sendo ocupadas por alunos que obtiveram uma melhor educao b-
sica na rede privada de ensino em detrimento de grande parte de egressos das
escolas pblicas.
Na verdade, a iniciativa privada ingressa na atividade educacional de for-
ma complementar ao dever do Estado em fornecer a prestao educacional,
conforme artigo 209 da Constituio Federal. Assim, tendo em vista a im-
portncia da educao superior, o Governo Federal, nas duas ltimas dca-
das vm proporcionando aes e programas que visam garantir o acesso de
alunos ao nvel superior de educao, seja pela ampliao da rede pblica de
ensino superior, seja pela aquisio de vagas na rede privada de ensino, bem
como pela implementao de polticas de cotas nas instituies pblicas.

167
 Esse conjunto de programas e aes traduz-se em uma poltica pblica
que tem como objetivo a democratizao ao acesso ao ensino superior, carac-
terizado, de forma geral, pela ampliao de vagas ofertadas pelo sistema fe-
deral de ensino, seja em instituies de ensino superior pblicas ou privadas.

4. Quadro de referncia da poltica pblica

pertinente democratizao do acesso ao
ensino superior.

As informaes colhidas para a elaborao desse quadro esto contidas

em um relatrio elaborado pela Seretaria de Ensino Superior do Ministrio
da Educao intitulado A democratizao e expanso da educao superior
no pas: 2003 2014.
O excelente trabalho desenvolvido pela equipe da SESu reuni informaes
sobre todas os programas de aes governamentais que tm como finalidade
criar condies e oportunidades de acesso e permanncia na educao supe-
rior, especialmente pela ampliao de vagas nas instituies pblicas, bem
como pela aquisio e financiamento de vagas na instituies privadas com o
intuito de oportunizar o acesso daqueles alunos que no lograram xito em
obter o acesso s instituies pblicas, cujas condies econmicas no per-
mitem arcar com os encargos educacionais de uma escola particular.
Desse modo possvel elencar os seguintes programas de aes governa-
mentais que contemplam a poltica pblica objeto deste estudo, a saber:
I. Expanso universitria
Ampliao da rede de universidades federais
II. Incluso, acesso e permanncia
Programa Universidade Para Todos (Prouni)
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies)
Sistema de Seleo Unificada (Sisu)
Programa de Bolsa Permanncia (PBP)
Acessibilidade na Educao Superior (Programa Incluir)
Programa Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes)
Programa Nacional de Assistncia Estudantil para as Instituies de
ensino superior Pblicas Estaduais (Pnaest)
Programa Milton Santos de Acesso ao Ensino Superior (Promisaes)

168
 Lei de Cotas
III. Internacionalizao da Educao Superior
Programa de Estudantes-Convnio de Graduao (PEC-GGG)
Idiomas sem Fronteiras
Educao superior no Mercosul
Universidades com vocao internacional
IV. Educao em Sade
Programa Mais Mdicos
Poltica Nacional de Expanso das Escolas Mdicas das Instituies
Federais de Ensino Superior
Residncias em Sade
Projeto Mais Mdicos para o Brasil
V. Programas especiais
Programa de Apoio Extenso Universitria (Proext)
Programa de Educao Tutorial (PET)
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento das
Instituies de Ensino Superior (Proies)

Do rol de programas de aes governamentais possvel constatar que

grande parte deles so aes aplicadas rede pblica de instituies de ensino
superior que visam a expanso de vagas para atendimento da grande deman-
da por educao superior,
Entretanto, inobstante o esforo do governo federal para ampliar o nme-
ro de instituies pblicas, esse nmero atualmente inferior ao de institui-
es privadas credenciadas pelo MEC, o que indica uma maior concentrao
de alunos da rede particular, seno vejamos:

Instituio Total Privada %

Universidades 195 84 43,08
Centros Universitrios 147 136 92,52
Faculdades 1.986 1.850 93,15
CEFET/IFed 40 - -
Total 2.368 2.070 87,42

Fonte: MEC/INEP 2014

169
 Matrculas na graduao Total Privada %
Universidades 3.205.001 1.656.994 51,70
Centros Universitrios 963.760 936.666 97,19
Faculdades 2.194.122 2.070.882 94,38
CEFET/IFed 123.288 - -
Total 6.486.171 4.664.542 71,92
Fonte: MEC/INEP - 2014

Assim, considerando a limitao desse trabalho ser apresentado um

quadro de referncia contemplando apenas dois programas de ao que tm
como finalidade o acesso ao ensino superior a partir da oferta de vagas nas
instituies privas de ensino superior, quais sejam: 1) Fundo de Financiamen-
to ao Estudante do Ensino Superior Fies e; 2) Programa Universidade Para
Todos Prouni. Tambm, no foi possvel seguir na ntegra o desenho do
quadro de referncia conforme proposto pela Profa. Maria Paula Dllari, sendo
trabalhado dados que esto disposio do pblico em geral.
Ambos os programas tm como objetivo ofertar vagas nas instituies
particulares de ensino superior para aqueles alunos que no conseguiram in-
gressar na rede pblica de ensino superior. Desse modo o Fies, atendendo a
interessados com uma renda mnima per capita familiar, oportuniza ao aluno
financiar total ou parcialmente os valores correspondentes s mensalidades
escolares; j o Prouni, tambm tendo como base na carncia de recursos fi-
nanceiros oportuniza aos alunos provenientes da rede pblica de ensino vagas
nas instituies privadas.
Seno vejamos:

1. NOME DO PROGRAMA: Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior

Fies
Programa Universidade Para Todos Prouni.
2.Direito envolvidos: Acesso educao superior
3. Gesto governamental: Ministrio da Educao
3.1. Quem criou: Unio
3.2. Quem implementou: MEC e FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao)

170
4. Base normativa (base jurdica formal): FIES - Lei Federal 10.260, 12 de julho de 2001,
Portarias Normativas do Ministro da Educao e do FNDE.
PROUNI - Lei no 11.096, de 13 de Janeiro de 2005, e demais portarias expediadas pelo
ministro da educao..
5. Agentes envolvidos:
5.1. Agentes governamentais: FIES - MEC; FNDE; Caixa Econmica e Banco do Brasil
PROUNI MEC Receita Federal do Brasil
5.2. Agentes no governamentais: Instituies particulares de ensino superior que
tenham cursos de graduao avaliados em nota igual ou superior a 3.
6. Pblico alvo/escala: Tenha participado de alguma das edies do Exame Nacional do
Ensino Mdio (Enem) a partir de 2010 e obtido nota mnima de 450 pontos na mdia das
provas e nota na redao superior a zero.
FIES: Tenha renda familiar mensal bruta, por pessoa, de at 3,5(trs e meio) salrios
mnimos
PROUNI:
Ter cursado o ensino mdio completo em escola pblica ou em escola privada com
bolsa integral da instituio;
ter cursado o ensino mdio parcialmente em escola pblica e parcialmente em escola
privada com bolsa integral da instituio;
ser pessoa com deficincia;
ser professor da rede pblica de ensino bsico, em efetivo exerccio, integrando
o quadro permanente da instituio, e estar concorrendo a vaga em curso
de licenciatura, normal superior ou pedagogia. Neste caso, a renda familiar por
pessoa no considerada.
7. Estratgia de implantao com base nas fontes oficiais do setor:
7.1. Cursos de graduao avaliados positivamente pelo Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior SINAES. Conceito mnimo 3.
7.2. IBGE: Dados de pessoas por idade que esto fora do ensino superior
7.3. PNAD/Relatrio IPEA
8. Funcionamento do programa, segundo o desenho normativo: O Fundo de
Financiamento Estudantil (Fies), de natureza contbil, destinado concesso de
financiamento a estudantes regularmente matriculados em cursos superiores no
gratuitos e com avaliao positiva nos processos conduzidos pelo Ministrio da Educao,
de acordo com regulamentao prpria
Programa Universidade para Todos - PROUNI, destinado concesso de bolsas de estudo
integrais e bolsas de estudo parciais de 50% (cinqenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco
por cento) para estudantes de cursos de graduao e seqenciais de formao especfica,
em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos.

171
 9. Dimenso econmico-financeira do programa: FIES - Avaliao de desempenho
por intermdio dos Relatrios de Gesto por Exerccio desde o ano de 2000,
disponvel no stio do MEC: http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_
docman&view=download&alias=17528-fies-relatorio-gestao-pcoa-exercicio-2014-
tcu&category_slug=maio-2015-pdf&Itemid=30192
PROUNI - Relatrios de gesto: http://portal.mec.gov.br/auditorias/30000-
uncategorised/14038-processo-de-contas-anuais-secretaria-executiva-se

5. Avaliao do quadro de referncia

Do quadro de referncia possvel extrair os principais pontos legais que

moldam os programs analisados, inclusive os aspectos relativos ao controle e
a qualidade dos gastos.
A viso fornecida pelo quadro de referncia permite ao analista com-
preender as condies de acesso ao direito que o programa de ao quer as-
segurar, inclusive condiciona a uma anlise coletiva do programa, evitando
casusmos individuais.
No tocante aos dois programas que compem o quadro de referncia
possvel aquilatar o alcance e a qualidade do gasto pblico dispensado aos
beneficirios do prouni e do fies, vez que as ferramentas apresentadas pelo
governo federal permitem essa avaliao.
Contudo, no que diz respeito finalidade, qual seja, o acesso educao
superior, ela no pode se reduzir ao aspecto quantitativo, como bem demons-
trado no quadro de referncia no que diz respeito eficincia do programa.
Na verdade, a finalidade do acesso no se resume s cadeiras escolares, mas, e
acima de tudo, deve proporcionar ao aluno uma melhor condio de vida em
todos os aspectos, seja, econmico, cultural e social.
Nesse ponto, no h qualquer referncia que indique que os programas
que compem a politica de democratizao ao acessso do ensino sueprior te-
nham alcanado a maior finalidade relativa a educao, qual seja, o desenvol-
vimento do ser humano por intermdio da insero social como um igual.

172
Concluso

A educao, por definio constitucional, tem por finalidade o pleno

desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho. Nessa toada a educao apresenta-se como um
verdadeiro instrumento de promoo de reduo de desigualdades e, conse-
quentemente, de desenvolvimento de um pas.
Nesse contexto no se pode reduzir a poltica pblica de democratizao
ao acesso do ensino superior como um instrumento de produo de pessoas
capacitadas para o trabalho alienado. O desenvolvimento da pessoa humana
por intermdio da educao mais amplo, especialmente quanto ao trabalho,
ou seja, o egresso das instituies de ensino superior deve estar preparado
para uma misso de transformao e cooperao social, e no, unicamente,
para vender sua fora de trabalho.
Ademais, como visto o quadro de referncia permite compreender o as-
pecto jurdico-institucional do programa ou proltica pblica anlisada, con-
sistindo em mais um modelo de anlise de poltica pblica a partir de uma
sistema de normas concatenado e dirigido a um fim especfico voltado aos
direitos sociais.

Referncias
ASSOCIAO BRASILEIRA DE MANTENEDORAS DE ENSINO SUPERIOR. Nmeros do
ensino superior privado no Brasil 2015. Ano base 2014. Ana Maria Faria. Org. Braslia: AB-
MES. 2015.

BRASIL. Lei 9.394 de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao

nacional. Dirio Oficial da Unio, DF, 23 dez. 1996. Seo 1. p. 27833.

BRASIL. Lei 10.260 de 12 de julho de 2001. Dispe sobre o fundo de financiamento ao estudan-
te do ensino superior e d outras providencias. Dirio Oficial da Unio, DF, 13 set. 2001. Seo
1 eletrnico.

BRASIL. Lei 11.096, de 13 de janeiro de 2005. Institui o Programa Universidade para Todos -
PROUNI, regula a atuao de entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior;
altera a Lei no 10.891, de 9 de julho de 2004, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio.
DF, 14 jan. 2005. Seo 1 eletrnico.

BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurdica das polticas pblicas.
So Paulo: Sarava, 2013.

173
______. Quadro de referncia de uma poltica pblica: primeiras linhas de uma viso jurdico
-institucional. In: Smanio, Gianpaolo Poggio; Bertolin, Patrcia Tuma Martins; Brasil, Patrcia
Cristina (Org.). O direito na fronteira das polticas pblicas. So Paulo: Pginas & Letras, 2015.

______. (org.). O conceito de polticas pblicas em direito. In: Polticas Pblicas. Reflexes
sobre o Conceito Jurdico. So Paulo: Sarava, 2006. P.1-50.

DUARTE, Clarice Seixas. Para alm da judicializao: a necessidade de uma nova forma de abor-
dagem das polticas pblicas. In: Smanio, Gianpaolo Poggio; Bertolin, Patrcia Tuma Martins;
Brasil, Patrcia Cristina (Org.). O direito na fronteira das polticas pblicas. So Paulo: Pginas
& Letras, 2015.

GRAMPA, Victor Henrique. Polticas pblicas de incluso na educao: o caso do prouni. In:
Smanio, Gianpaolo Poggio; Bertolin, Patrcia Tuma Martins (Org.). O direito e as polticas p-
blicas no Brasil. So Paulo: Atlas, 2013. p. 194-247.

MINISTRIO DA EDUCAO. Secretaria de Educao Superior. Relatrio: A democratizao

e expanso superior no pas 2003-2014. Braslia: MEC.

SILVA, Daniel Cavalcante; COVAC, Jos Roberto. Compliance: como boa prtica de gesto no
ensino superior privado. So Paulo: Saraiva, 2015.

SMANIO, Gianpaolo Poggio. Legitimidade jurdica das polticas pblicas. In: SMANIO,
Gianpaolo Poggio; BERTOLIN, Patrcia Tuma Martins (Org.). O direito e as polticas pblicas
no Brasil. So Paulo: Atlas, 2013.

174
 Polticas Pblicas de
Educao Bsica para as
comunidades quilombolas:
iniciativas e estratgias
para o combate pobreza
Public policies of basic education to maroons
communities: efforts and strategies against poverty

Ana Carolina Esposito Vieito122

Gianfranco Faggin Mastro Andra123

Resumo: A populao quilombola ao mesmo tempo em que vive em estado de

extrema vulnerabilidade, diante da pobreza e misria, apresenta a peculiaridade da
necessidade de polticas pblicas que garantam a sua incluso, respeitando razes
e diferenas culturais. Apesar do avano das legislaes brasileiras quanto ao re-
conhecimento dos quilombolas, ainda ser preciso uma longa caminhada para a
efetivao de seus direitos, dentre eles a educao. O presente artigo visa identificar
modelos de educao bsica em determinadas comunidades quilombolas de forma
a destacar iniciativas e estratgias bem sucedidas que meream ser disseminadas.
Palavras-chave: educao bsica comunidades quilombolas combate mi-
sria

Abstract: The maroons population, while lives in a condition of extreme vulnerability,

before the poverty and misery needs public policies ensuring the social inclusion, re-
garding their culture. Despite of the advance of brazilian law regard to the recognition
of maroons communities is still need better and more efforts in order to ensure this

122 Mestranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Ba-
charel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2014). Advogada
123 Mestrando em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Es-
pecialista em Direito Pblico pela Faculdade de Direito Damsio de Jesus (2007). Bacharel em
Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2005). Analista do Ministrio Pblico da
Unio.

175
rights, special the right of education. The proposal of this article is identify models
of basic education in certain maroons communities in order to show the successful
strategies, which deserve to be widespread.
Keywords: basic education maroons communities against poverty

Sumrio: Introduo. 1. Quilombolas no Brasil. 1.1. A evoluo do conceito de

quilombo no Brasil. 1.2. Desigualdade e excluso: por uma ecologia dos saberes
quilombolas. 1.3. A prevalncia da misria nas comunidades remanescentes quilom-
bolas no Brasil e respectiva caixa de ferramentas jurdicas. 2. Polticas Pblicas de
Educao Bsica diferenciada para os quilombolas no Brasil. 2.1. Programa Brasil
Quilombola e Educao Bsica. 2.2. Plano Nacional de Educao e Educao B-
sica Quilombola. 3. Experincias de Educao Bsica: em busca de modelos de
Escolas Quilombolas. 3.1. Quilombo Conceio das Crioulas. 3.2. Quilombo Santo
Isidoro. 3.3. Anlise das experincias. Concluso.

INTRODUO

Cabe aos Estados e Municpios a competncia em relao efetivao

da educao bsica, contando com repasses voluntrios da Unio. Diante da
complexidade e extenso do territrio nacional, o constituinte brasileiro op-
tou pela descentralizao da educao bsica. Ocorre que se verificam srias
dificuldades para a sua implementao efetiva na maioria das comunidades
de remanescentes de quilombos, as quais normalmente se localizam em locais
afastados e com pouco acesso aos itens de infraestrutura bsica. Afigura-se,
assim, medida de rigor a identificao de experincias, estratgias e polticas
pblicas especficas voltadas educao bsica das comunidades quilombolas
como forma de combate pobreza e misria. O problema de pesquisa consiste
em verificar como possvel garantir a educao bsica nos remanescentes
quilombolas, evitando o deslocamento dos estudantes da comunidade para
outros municpios, proporcionando uma incluso educacional e ao mesmo
tempo evitando-se a ruptura com a cultura da prpria comunidade.
A justificativa jurdica do presente artigo consubstancia-se na necessida-
de de cumprir os objetivos constitucionais de erradicao da pobreza, margi-
nalizao, bem como dos preconceitos raciais, atrelado ao direito educao
constitucionalmente assegurado de maneira universal. Por sua vez, a relevn-
cia extrajurdica consiste na identificao de estratgias bem-sucedidas a fim
de proporcionar uma disseminao de eventual modelo ideal a ser utilizado

176
como parmetro perante os demais entes estatais. A metodologia a ser utili-
zada consiste na proposta de Diogo R. Coutinho, valendo-se do direito como
objetivo (bssola); direito como arranjo institucional (mapa); direito como
ferramenta (caixa de ferramentas) e direito como vocalizador de demandas,
para identificar o papel do direito nas polticas pblicas de educao bsica
das comunidades remanescentes quilombolas. Como hiptese, sustenta-se a
possibilidade de identificao de experincias que tenham encontrado solu-
es razoveis para lidar com a questo da educao bsica em comunidades
remanescentes quilombolas. Tal hiptese restou confirmada, por meio de dois
modelos. J os objetivos gerais consistem em realizar uma radiografia jurdica
para uma fluncia melhor da implementao da poltica pblica de educao
bsica s comunidades remanescentes quilombolas. Por fim, como objetivo
especfico, tem-se a busca de experincias bem-sucedidas que possam ser dis-
seminadas e replicadas, com especial destaque a Educao Bsica nos Qui-
lombos Conceio das Crioulas e Santo Isidoro.

1. QUILOMBOLAS NO BRASIL

1.1. A evoluo do conceito de quilombo no Brasil

O que um quilombo124? Um conceito clssico de quilombo caracteri-

za-o como o local onde grupos de negros que se rebelavam e fugiam de seus
senhores se fixavam durante o perodo da escravido. Esse movimento his-
trico e social da quilombagem teve seus primeiros casos documentados ao
longo do sculo XVI. Em 1740, o Conselho Ultramarinho definiu quilombo
como toda habitao de negros fugidos, que passem de cinco, em parte despo-
voada, ainda que no tenham ranchos levantados nem se achem piles nele
(FERNANDES, 2015, p. 422). Aludido conceito imprimia a invisibilidade

124 A palavra quilombo/mocambo para a maioria das lnguas bantu da frica Central e Centro
-Ocidental quer dizer acampamento. Em regies africanas centro-ocidentais nos sculos XVII
e XVIII, a palavra kilombo significava tambm o ritual de iniciao da sociedade militar dos
guerreiros dos povos imbangalas (tambm conhecidos como jagas). Os imbangalas eram povos
falantes do kimbundu do Nordeste de Angola. (GOMES, 2014, p. 449)

177
produzida pela histria oficial, ignorando os efeitos da escravido na socie-
dade brasileira.
Esse conceito foi abandonado e atualmente quilombo definido pela
Associao Brasileira de Antropologia como toda comunidade negra rural
que agrupe descendentes de escravos vivendo da cultura de subsistncia e onde
as manifestaes culturais tm forte vnculo com o passado. (UNGARELLI,
2009, p. 17)
Fato que com o fim da escravido em 1888, os grupos de negros no
tiveram sua marginalizao abrandada, pois permaneceram sem acesso s
terras e passaram a ser explorados como mo de obra barata em latifndios
(CARVALHO, 2014, p. 57). As comunidades remanescentes de quilombos em
todo Brasil desde o fim da escravido lutam por meio da resistncia contra
todas as investidas do grande capital econmico, j que para os moradores
dos quilombos as terras que ocupam ostentam um carter no-mercantil, de
verdadeira manuteno de razes afro-brasileiras e de garantia de identidade
e autoestima. Em suma: a resistncia pela permanncia em terras quilombolas
uma luta pelo reconhecimento125.

1.2. Desigualdade e excluso: por uma ecologia dos saberes

quilombolas

O modelo de regulao social atual que produz a desigualdade e a exclu-

so, mas ao mesmo tempo procura mant-las dentro de limites tolerveis est
em crise. Como forma de enfrent-la Boaventura de Sousa Santos sustenta um
[] novo meta-direito intercultural [...]: temos o direito de ser iguais sempre
que a diferena nos inferioriza; temos o direito de ser diferentes sempre que a
igualdade nos descaracteriza. [] (SANTOS, 2010, p. 313-314)
Neste passo, a garantia da igualdade substancial no que se refere aos di-
versos direitos sociais dos quilombolas, apresenta-se atrelada necessidade de
garantia do direito diferena. A ecologia dos saberes126 cunhada por Boaven-

125 Para maior aprofundamento sobre o tema reconhecimento ver obras de Honneth (2007) e
Frasier (2007).
126 [...] numa ecologia de saberes, a ignorncia no necessariamente um estdio inicial ou um
ponto de partida. Poder ser o resultado do esquecimento ou da desaprendizagem implcitos
num processo de aprendizagem recproca atravs do qual se atinge a interdependncia. Assim,

178
tura de Sousa Santos apresenta-se como instrumento importante no combate
lgica da monocultura do saber e do rigor cientfico, identificando-se outros
saberes e critrios que operam nas prticas sociais. A cultura quilombola e
as lutas pela permanncia em terras regidas pelo critrio da ancestralidade
apontam para sua histria de resistncia, mesmo depois da abolio da es-
cravido. Trata-se de proteo e manuteno contra-hegemnica da cultura
do Sul global como forma de emancipao social. (SANTOS, 2010, p. 108)
De fato, o resgate do conhecimento objeto de epistemicdio127 pelo colonialis-
mo hegemnico afigura-se como forma de resistncia e de reconstruo das
origens quilombolas, para justamente, por meio de epistemologias ocultas,
atingir-se a expanso do conhecimento contra-hegemnico, reforando o re-
conhecimento da identidade de grupos estigmatizados.

1.3. A prevalncia da misria nas comunidades remanescentes

quilombolas no Brasil e respectiva caixa de
ferramentas128 jurdicas

De acordo com dados da Fundao Cultural Palmares (FCP), encontram-

se certificadas oficialmente mais de 2.476 comunidades quilombolas129. No
que se refere concesso de titulaes de terras, conforme dados do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), tem-se 207 ttulos em
148 territrios, o que totalizam 238 comunidades. (NUNES, 2016, p. 112)

em cada passo da ecologia dos saberes crucial questionar se o que se est a aprender vlido ou
se dever ser esquecido ou desaprendido. A ignorncia apenas uma forma de desqualificao
quando o que est a ser aprendido mais valioso do que o que se est a esquecer. (SANTOS,
2010, p. 106)
127 Epistemicdio o termo utilizado por Boaventura de Sousa Santos para designar o assassnio
do conhecimento. As trocas desiguais entre culturas tm sempre acarretado a morte do co-
nhecimento prprio da cultura subordinada e, portanto, dos grupos sociais seus titulares. Nos
casos mais extremos, como o da expanso europeia, o epistemicdio foi uma das condies do
genocdio. (SANTOS, 2010, p. 87)
128 Expresso utilizada por Diogo R. Coutinho quanto a disponibilidade e manuseio de diversos
diplomas normativos voltados implementao de determinada poltica pblica. (COUTI-
NHO, 2013)
129 Disponvel em: <http://www.palmares.gov.br/?page_id=95>. Acesso em: 13 Jul. 2016.

179
 Destaca-se esse ponto, justamente porque a garantia de uma existncia
digna, conjugada ao acesso a diversos direitos sociais como educao, sade,
moradia, etc., atrelada ao direito diferena, no sentido de preservao das
razes culturais tm como pressuposto, em qualquer comunidade remanes-
cente quilombola, a necessidade de identificao, reconhecimento e titulao
de suas terras tradicionalmente ocupadas. Isto porque a identidade quilom-
bola encontra-se intrinsecamente ligada ao territrio que ocupam.
Segundo Relatrio de Gesto de 2012 da Secretaria de Polticas de Promo-
o da Igualdade Racial130 existem no Brasil cerca de 214 mil famlias e 1,17
milho de quilombolas. Por volta de 80 mil famlias quilombolas encontram-
se cadastradas no programa CADUNICO131 do Governo Federal e desse total
74,73% esto em situao de extrema pobreza132; 91,1% autodeclaram-se pretos
ou pardos; 24,81% no sabem ler e 82,2% desenvolvem atividades de agricultu-
ra, extrativismo ou pesca artesanal. Alm disso, o relatrio aponta que: 48,7%
vivem em piso de terra batida; 55% no tem gua encanada e 33% no tem
banheiro. Diante de dados to alarmantes, diversas polticas pblicas vm sen-
do gestadas e implementadas a fim de combater a misria nas comunidades
remanescentes quilombolas brasileiras. Dentre as diversas polticas pblicas,
por questo metodolgica e tendo em vista o relatrio PNUD 2013 da ONU133,
tem-se que a garantia de uma educao bsica de qualidade no interior das co-
munidades quilombolas remanescentes, preservando-se as tradies culturais,
apresenta-se como o melhor caminho para a superao da misria.
No que toca evoluo legislativa em relao s comunidades quilom-
bolas no Brasil, cumpre especial destaque ao marco consistente na previso
de comunidades remanescentes quilombolas no corpo do texto da Constitui-

130 Disponvel em <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/39/relatorio-pbq-2012.

pdf>. Acesso em: 13 Jul. 2016.
131 Cadastro nico uma ferramenta do Plano Brasil Sem Misria, proporcionando o acesso dos
cadastrados a diversos benefcios, dentre eles o Bolsa Famlia.
132 Pessoas em situao de pobreza extrema so aquelas que apresentam uma renda mdia de
R$ 2,36 por dia, ou R$ 71,75 por ms. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/ODM1.aspx>.
Acesso em: 13 Jul. 2016.
133 A educao aumenta a autoconfiana das pessoas e permite aceder a melhores empregos, parti-
cipar do debate pblico e exigir do governo cuidados de sade, segurana social e outros direitos.
[] As intervenes polticas desse tipo tambm tero um impacto positivo na luta contra a
pobreza. Disponvel em: < http://www.pnud.org.br/hdr/arquivos/RDHglobais/hdr2013_por-
tuguese.pdf>. Acesso em: 13 Jul. 2016.

180
o Federal de 1988, especificamente em seu art. 68 dos Atos de Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT)134. Aludido dispositivo foi regulamen-
tado pelo Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003135, que definiu para os
fins de regulao fundiria que se consideram:

[] remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos

tnicos-raciais, segundo critrios de autoatribuio, com trajetria
histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com
presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia
opresso histrica sofrida.

Portanto, com a regulamentao ajustou-se a interpretao ao dispositivo

constitucional, de acordo com o acmulo social e antropolgico da questo
bem como sob a influncia da legislao internacional sobre a temtica dos
povos indgenas e tribais, como a Conveno 169 da OIT. (RIBEIRO, 2015,
p. 153), cujas determinaes foram incorporadas legislao brasileira pelo
Decreto Legislativo n 143/2002 e Decreto n 5.051/2004.
Como ferramentas jurdicas tambm relevantes em relao s comu-
nidades remanescentes quilombolas no que se refere especificamente edu-
cao, cabe destacar o disposto nos arts. 5, XLII136, 215137, 216 e 68 (ADCT)
todos da CF/88, bem como dispositivo especfico relacionado na Lei de Di-

134 Art. 68 da ADCT da CF/88: Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam
ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os
ttulos respectivos.
135 O Decreto n 4.887/2003 objeto da ADIN n 3.239/2004 que tramita perante o STF, sob o fun-
damento de que deturpou-se a interpretao literal do artigo 68 da ADCT ao instaurar critrio
de autoatribuio. O relator j proferiu voto pela procedncia da ADIN. Por sua vez, a Minis-
tra Rosa Weber manifestou-se pela improcedncia da ADIN. O feito encontra-se pendente de
julgamento desde maro de 2015, aps pedido de vista do Ministro Dias Toffoli. Disponvel
em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2227157>.
Acesso em: 13 Jul. 2016.
136 XLII - a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de re-
cluso, nos termos da lei;
137 Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da
cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.
1 O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e
das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional.

181
retrizes e Bases da Educao Nacional (art. 26-A da Lei n 9.394/96)138. Alm
disso, deve-se observar o Estatuto da Igualdade Racial (Lei n 12.288/2010),
importante conquista para o movimento negro no Brasil, tudo em consonn-
cia com o fundamento constitucional da dignidade da pessoa humana (art.1,
III da CF/88) e os objetivos constitucionais (art. 3, III e IV da CF/88). Por
fim, um documento de suma importncia para o tema que ora se enfrenta,
consiste nas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Escolar Qui-
lombola na Educao Bsica, devidamente instituda pela Resoluo n 8, de
20 de novembro de 2012139.

2. POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO BSICA

DIFERENCIADA PARA OS QUILOMBOLAS NO BRASIL

No que se refere a Polticas Pblicas de educao bsica para os quilom-

bolas, tem-se a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial (Seppir), por meio da Medida Provisria n 111, de 21 de
maro de 2003, convertida na Lei n 10.678/2003, como importante passo na
mudana do trato da questo dos quilombolas por parte do Governo Federal.
A Seppir tem como principais finalidades a formulao, coordenao e arti-
culao de polticas e diretrizes para a promoo da igualdade racial, aes
afirmativas com nfase na populao negra e tem como referncia o Estatuto
da Igualdade Racial (Lei n 12.288/2010).

2.1. Programa Brasil Quilombola e Educao Bsica

O Programa Brasil Quilombola foi lanado em 2004 com o objetivo de

consolidar as politicas pblicas destinadas aos direitos das comunidades re-
manescentes quilombolas. O Programa coordenado diretamente pela Seppir
em conjunto com 11 ministrios e conta ainda com o auxlio de outros mem-
bros do Governo Federal. Com sua criao, foi instituda a Agenda Social

138 Art. 26-A. Nos estabelecimentos de ensino fundamental e de ensino mdio, pblicos e privados,
torna-se obrigatrio o estudo da histria e cultura afro-brasileira e indgena
139 Disponvel em: <http://www.seppir.gov.br/portal-antigo/arquivos-pdf/diretrizes-curricula-
res>. Acesso em: 13 Jul. 2016.

182
Quilombola, dividida em quatro amplos eixos temticos, com destaque para o
eixo 04: direitos e cidadania, tendo como metas: (i) a construo da escola qui-
lombola, com o objetivo de desenvolver aes para a ampliao, adequao,
reforma e manuteno das escolas de educao infantil no campo; (ii) Pro-
grama Dinheiro Direto na Escola, que visa desenvolver aes voltadas para
a melhoria da qualidade de ensino nas escolas localizadas no campo; e (iii)
Educao quilombola, com o objetivo de fortalecer os sistemas de educao
propondo a melhoria da infraestrutura, da formao dos professores, propor-
cionando instrumentos para compreenso e reflexo sobre a educao bsica
oferecida nas comunidades quilombos.
Nesse aspecto, importante destacar que, em 2012, por meio da Resoluo
n 08, o Ministrio da Educao instituiu as Diretrizes curriculares nacionais
para a educao escolar quilombola para as comunidades quilombolas urba-
nas e rurais, visando a concretizao e garantia de direitos, sob os princpios
do respeito ao reconhecimento da histria e da cultura afro-brasileira, valo-
rizao da diversidade tnico-racial, reconhecimento dos quilombolas como
povo ou comunidade tradicional, conhecimento dos processos histricos de
luta pela regularizao dos territrios tradicionais dos povos quilombolas,
direito ao etnocentrismo, entendido como modelo de desenvolvimento alter-
nativo que considera a participao das comunidades quilombolas, as suas
tradies locais, o seu ponto de vista ecolgico, a sustentabilidade e as suas
formas de produo do trabalho e de vida, dentre outros.

2.2. Plano Nacional de Educao e Educao Bsica quilombola

Dentro desse contexto, em 25 de junho de 2014, por meio da Lei 13.005,

foi institudo o Plano Nacional de Educao com vigncia por 10 anos, visan-
do, dentre outros objetivos, a universalizao do atendimento escolar, a su-
perao das desigualdades educacionais, melhoria na qualidade da educao,
formao para o trabalho e para a cidadania, valorizao dos profissionais
da educao, promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos,
diversidade e sustentabilidade socioambiental.
Para atender essas determinaes, restaram estabelecidas 20 metas e
inmeras estratgias, das quais destacamos: (i) Meta 01: fomentar o atendi-
mento das comunidades quilombolas na educao infantil, limitando a con-

183
centrao de escolas e deslocamento de crianas; (ii) Meta 02: desenvolver
mtodos pedaggicos que considerem as especificidades da educao para as
comunidades quilombolas; (iii) Meta 03: fomentar a expanso das matrcu-
las gratuitas de ensino mdio integrado educao profissional de acordo
com as especificidades das comunidades quilombolas; (iv) Meta 05: apoiar
a alfabetizao de crianas quilombolas com produo de materiais didti-
cos especficos e desenvolvimento de instrumentos de acompanhamento que
considerem a identidade cultural; (v) Meta 06: atender s escolas de comuni-
dades quilombolas na oferta de educao em tempo integral, considerando as
informaes obtidas em consulta prvia e as peculiaridades locais; (vi) Meta
07: consolidao da educao escolar das comunidades quilombolas, garan-
tindo o desenvolvimento sustentvel e a preservao da identidade cultural,
bem como a participao da comunidade na definio dos modelos pedag-
gicos a serem desenvolvidos; (vii) Meta 14: implementar aes para reduzir as
desigualdades tnico-raciais e regionais e favorecer o acesso de membros das
comunidades quilombolas aos programas de mestrado e doutorado.
Muito embora tenha havido modificaes nas legislaes brasileiras para
a implementao de polticas pblicas para educao bsica, principalmente
no que diz respeito s comunidades quilombolas, algumas experincias foram
concretizadas, as quais passa-se a destacar.

3. EXPERINCIAS DE EDUCAO BSICA: EM BUSCA DE

MODELOS DE ESCOLAS QUILOMBOLAS

Por meio de levantamento bibliogrfico, procurou-se identificar Escolas

Quilombolas j estudadas pelo meio acadmico, mas se valendo da metodolo-
gia proposta por Diogo R. Coutinho, pudesse-se agora apont-las como pos-
sveis modelos a serem replicados.

3.1. Quilombo Conceio das Crioulas

O quilombo Conceio das Crioulas est localizado a 560 km da capital

do Estado de Pernambuco, na regio do semirido, no municpio de Salguei-
ro. No centro do territrio da comunidade Conceio das Crioulas, encon-

184
tra-se a Escola Jos Neu, a qual frequentada pelos alunos do 1 ao 5 ano;
a Escola Professora Rosa Doralina Mendes; a Escola Professor Jos Mendes,
frequentada pelos alunos do 6 ao 9 ano, bem como os alunos do ensino m-
dio140; alm da biblioteca Afro-Indgena de Conceio das Crioulas.
De acordo com o estudo feito por SILVA (2012), um dos maiores desafios
para a concretizao das polticas pblicas destinadas educao quilombola
a necessidade que essas comunidades possuem de uma educao diferenciada,
voltada no s para o conhecimento bsico, como tambm para a preservao
de identidade, histria e cultura da prpria comunidade. A grande diferena
apontada por SILVA (2012) reside na conquista da conciliao ou socializao
dos conhecimentos gerais normatizados e os conhecimentos que as prprias
comunidades entendem que sejam importantes. Desse modo, o pensar e o
fazer educao quilombola de Conceio das Crioulas depende de categorias
especficas, tais quais projeto poltico pedaggico, currculo estruturado, ma-
terial didtico, e participao dos quilombolas (SILVA, 2012, p. 114).

3.2. Quilombo Santo Isidoro

A Comunidade Quilombola de Santo Isidoro encontra-se dentro do mu-

nicpio de Berilo, no vale do Jequitinhonha, a 545 Km da capital do Estado de
Minas Gerais, Belo Horizonte. A comunidade quilombola de Santo Isidoro foi
certificada em 2006.
Pautando-se pelo estudo levado a efeito por Miranda (2016), destaca-se a
Escola Estadual Santo Isidoro que oferta a Educao Bsica a um contingente
de 132 alunos que se distribuem em dois prdios, sendo um deles no interior
do quilombo, na sede da comunidade, com turmas de Ensino Fundamental,
Ensino Mdio, dentre outras. Num segundo prdio, a uma distncia de cerca
de trs quilmetros da sede da comunidade, tem-se turmas de Ensino Fun-
damental do 1 ao 5 ano e outras duas turmas de Escola de Tempo Integral.
(MIRANDA, 2016, p. 82)

140 A conquista do ensino mdio para a comunidade quilombola merece destaque, pois foi fruto
de uma mobilizao dos membros da comunidade em razo do significativo aumento do n-
mero de jovens que se deslocavam, diariamente, em longas e precrias jornadas para estudar
na sede do municpio.

185
 O que impressiona pelos relatos so as instalaes dos prdios que so
bem equipados com gua encanada, energia eltrica, linha telefnica e acesso
rede de internet. (MIRANDA, 2016, p. 82) A Escola no Quilombo de San-
to Isidoro apresenta-se como referncia dentro da prpria comunidade para
todo tipo de atividade ou servio indisponvel no quilombo (MIRANDA,
2016, p. 84)
No bastasse a estrutura incomum, tem-se o atendimento completo da
Educao Bsica no prprio interior da comunidade remanescente de qui-
lombo como algo inusitado. Isto porque, em geral, os estudantes necessitam
se deslocar por longas distncias, muitas vezes sem transporte ou em condi-
es precrias, justamente para frequentar os anos finais do Ensino Funda-
mental. Alm disso, percebeu-se que os professores so moradores do prprio
quilombo, mantendo-se o vnculo com o territrio, bem como as tcnicas de
ensino alm de incorporarem o currculo comum proporcionando o preparo
para enfrentar o mercado profissional, caso os estudantes desejem deixar o
quilombo, tambm no se afasta da valorizao da cultura e modo de vida
prprio quilombola, j que incorporado ao mtodo de estudo tem-se a inten-
sidade dos fluxos entre escola e territrio quilombola. A escola surge, por-
tanto como local de promoo do desenvolvimento social e poltico ao apoiar
alternativas de sobrevivncia e reforar a identidade tnico-racial. (MIRAN-
DA, 2016, p. 85)

3.3. Anlise das experincias

Pela metodologia de Diogo R. Coutinho, percebe-se que tanto as trs es-

colas do Quilombo Conceio das Crioulas, quanto a Escola do Quilombo
de Santo Isidoro adequam-se ao direito como bssola, na medida em que
se propem a perseguir as propostas estampadas no direito objetivo, nota-
damente valendo-se das ferramentas jurdicas, ou seja, os diplomas legais
anteriormente listados. (COUTINHO, 2013) J sob a tica do direito como
arranjo institucional, no sentido de se analisar como se deu a formao das
Escolas quilombolas sob anlise, tem-se em primeiro lugar o destaque para
a gesto Estadual ciente das demandas quilombolas quanto a Escola do Qui-
lombo Santo Isidoro, enquanto no Quilombo Conceio das Crioulas as esco-
las submetem-se com maior profundida gesto municipal. Verifica-se que

186
a Escola Santo Isidoro, trata-se de Escola Estadual, portanto h um arranjo
institucional diverso do que se costuma verificar na maioria dos quilombos,
onde a escola encontra-se apenas sob a tutela municipal, como ocorre no Qui-
lombo Conceio das Crioulas. Talvez este seja um ponto importante e rele-
vante para o inusitado quadro de timas instalaes nos prdios da Escola do
Quilombo Santo Isidoro. Tanto o Quilombo Conceio das Crioulas quanto o
Quilombo Santo Isidoro j foram reconhecidos como comunidades remanes-
centes quilombolas e receberam suas titulaes de terras. Este fato, atrelado
ao fato das escolas encontrarem-se inscritas no censo escolar, pode sugerir o
acesso a programas e verbas federais. Finalmente no que se refere ao direito
como vocalizador de demandas, tem-se que a comunidade tem sido ouvida.
A escola apresenta-se como locus de soluo ou encaminhamento dos proble-
mas s autoridades competentes, inclusive.

CONCLUSO

As comunidades remanescentes quilombolas passaram a receber especial

ateno aps seu reconhecimento pela Constituio Federal de 1988. A cultu-
ra quilombola, o direito a diferena e o acesso a uma educao bsica espec-
fica no interior dos quilombos apresenta-se como caminho para o combate
misria e pobreza nestas comunidades, resgatando-se o reconhecimento e au-
to-estima quanto cultura afro-brasileira. Diversos importantes programas
de polticas pblicas esto em curso para a efetiva emancipao da comunida-
de remanescente quilombola, garantindo-lhes acesso aos mais caros direitos
sociais, com especial destaque para a educao bsica, mas ainda h muito a
ser feito para se atingir a excelncia nas suas prestaes.
Ao aplicar a metodologia a que se props este artigo, foram identifica-
das duas experincias positivas, no que se refere educao escolar bsica no
interior de comunidades remanescentes quilombolas: Quilombo Conceio
das Crioulas e Quilombo Santo Isidoro. Como modelo, pode-se extrair dessas
experincias que para a introduo de uma Escola Bsica de qualidade nas
comunidades remanescentes de quilombos deve-se observar os seguintes pa-
rmetros: a) comunidade remanescente quilombola reconhecida pela Funda-
o Cultural Palmares; b) a escola do interior do quilombo deve estar inscrita
no censo escolar pelo Municpio para acesso s verbas e programas federais;

187
c) a comunidade remanescente quilombola deve conquistar a titulao de
suas terras como segurana e reforo dos laos culturais entre comunidade,
territrio e escola; d) a gesto da escola bsica de remanescente quilombola
deve ser realizada de forma cooperativa aproximando-se atuao do Estado
e Municpio, ou seja, co-gesto, garantindo-se articulao institucional cola-
borativa; e) o ensino escolar bsico deve coadunar o currculo comum com
as caractersticas culturais diferenciadas de cada quilombo; f) os professores
de escolas bsicas em remanescentes quilombolas, em sua grande maioria,
devem viver na prpria comunidade.
A partir da replicao desses parmetros extrados de experincias con-
sideradas de sucesso quanto ao ensino escolar bsico quilombola no Brasil,
espera-se um aumento na qualidade da educao prestada, preservando-se a
cultura quilombola e ao mesmo tempo apresentando uma alternativa dentro
da educao como meio de combate pobreza e misria.

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fensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/39/relatorio-pbq-2012.pdf>. Acesso em: 13 Jul. 2016.

188
BRASIL. Supremo Tribunal Federal - ADIN n 3.239/2004. Disponvel em: <http://www.stf.jus.
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189
 GRUPO DE TRABALHO II

SOLUES INSTITUCIONAIS
PARA QUESTES DE SADE
PBLICA E MUDANAS
CLIMTICAS

190
 A atuao do Poder Judicirio
no acesso ao Sistema nico de
Sade (SUS): O caso do Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo
The role of the judiciary in access to the Unified Health
System (SUS): The case of the State Court of So Paulo

Edson Joaquim Raimundo de Araujo Jnior141

Resumo: A Constituio Federal de 1988 assegurou a sade como um direito de

todos e um dever do Estado. Diversos fatores como ineficincia administrativa e
subfinanciamento crnico do Sistema nico de Sade (SUS) associados a prpria
estrutura institucional brasileira favorecem a ampla judicializao, gerando um qua-
dro de forte atuao do Poder Judicirio nas polticas pblicas de sade. A presente
pesquisa tem por finalidade analisar se essa atuao, em aes individuais, promo-
ve desigualdade no acesso s aes e servios pblicos de sade, sendo assim
incompatvel com o princpio constitucional da equidade em sade. Ser realizado
um estudo de caso da jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo,
analisando-se principalmente o ndice de sucesso das aes judiciais referentes a
sade e o acesso justia no Brasil.
Palavras-chave: Judicializao Direito Sade - Equidade em Sade

Abstract: The Federal Constitution of 1988 assured health as a right of all and a duty
of the state. Several factors such as administrative inefficiency and chronic under-
funding of the Unified Health System (SUS) associated with Brazils own institutional
structure favoring broad legalization, creating a strong frame work of the judiciary in
public health policies. This research aims to examine whether this action in individual
stocks, promotes unequal access to actions and public health services, is therefore
incompatible with the constitutional principle of equity in health. There will be a case

141 Advogado inscrito na OAB/SP. Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Macken-
zie. Pesquisador associado e integrante da Diretoria Executiva do Observatrio Constitucional
Latino-Americano (OCLA). Pesquisador no grupo de pesquisa Constituio, Poltica e Institui-
es da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

191
study of the Court of Justice of the State of So Paulo, mainly analyzing the success
rate of lawsuits relating to health and access to justice in Brazil.
Keywords: Legalization Right to Health - Equity in Health

Sumrio. 1. Introduo; 2. O direito sade na Constituio Federal de 1988; 3. A

equidade em sade e a desigualdade no acesso ao SUS; 4. O direito sade na
jurisprudncia do TJ-SP; 4.1. A medicina meramente curativa; 4.2. O problema dos
medicamentos no padronizados pelo SUS; 4.3. Deferimento absoluto das aes
judiciais; 5. Concluso: A necessidade da justia como equidade; 6. Referncias

1. Introduo

A sade foi alada a direito de todos e dever do Estado, devendo ser ga-
rantida mediante polticas sociais e econmicas que tenham por objetivo a
reduo do risco de doena e outros agravos e ao acesso universal e igualitrio
s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao, nos termos do
art. 196, caput da Constituio Cidad de 1988.
Preocupado em efetivar o direito sade, o legislador constituinte criou o
Sistema nico de Sade, conhecido popularmente pela sua escrita abreviada
SUS. Nos termos do art. 198, caput da Constituio Cidad de 1988 as aes
e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquiza-
da, constituindo um sistema nico e organizado de acordo com as diretrizes
da descentralizao, atendimento integral e participao da comunidade.
A judicializao e o ativismo judicial so fenmenos prximos, distin-
tos, apresentam caracteres particulares. A judicializao decorre do modelo
constitucional adotado pela Constituio Federal de 1988, assim possvel
concluir que no se trata de uma escolha poltica do Poder Judicirio, foi uma
escolha do legislador constituinte, cabendo a juzes e Tribunais o papel de
cumprir fielmente a Constituio. J o ativismo judicial uma opo, uma
escolha do intrprete por um modo proativo e expansivo de interpretar a
Constituio, potencializando o sentido e alcance de suas normas, amplian-
do a capacidade de incidncia da norma no mundo dos fatos, indo alm do
legislador ordinrio.
Os riscos desses fenmenos, com especial relevo para o ativismo judicial,
envolvem separao de poderes, legitimidade democrtica dos juzes, discus-
so importante e valiosa em democracias em processo de consolidao como

192
 o caso do Brasil, a possibilidade de politizao da justia, com efeitos nefas-
tos para a manuteno do Estado Democrtico de Direito e a falta de capaci-
dade institucional do Poder Judicirio para decidir determinadas matrias,
como so os casos que envolvem o Sistema nico de Sade (SUS).
A doutrina clssica da separao dos poderes do Estado, adotada pela
maioria dos Estados democrticos no mundo, pensada em meados do sculo
XIII por Montesquieu e sistematizada em sua obra clssica O Esprito das
Leis, atribui a rgos distintos, especializados e independentes as funes es-
tatais de legislar (criar o direito positivo), administrar (concretizar o Direito e
prestar servios pblicos) e julgar (aplicar o Direito nas hipteses de conflito).
A prpria judicializao das polticas pblicas de sade representam um
frtil campo em que demonstrada a linha tnue que separa cada um dos
poderes em sua tradicional esfera de atuao, evidenciando a necessidade de
uma nova dinmica de dilogo entre os poderes ou mesmo uma nova confor-
mao institucional, com especial relevo para as polticas pblicas.
Desta forma, ser testada na presente pesquisa a hiptese de que a in-
terveno do Poder Judicirio na poltica pblica de sade, principalmente
em aes individuais, promove um aumento da desigualdade no acesso ao
Sistema nico de Sade (SUS), em total incompatibilidade ao princpio cons-
titucional da equidade em sade criando um SUS de duas portas ou SUS
de dois andares, com a anlise emprica de diversos fatores como o ndice de
sucesso dessas demandas judiciais, medicamentos ou terapias requeridas e se
so padronizadas pelo sistema.
A hiptese acima destacada ser testada com a anlise de Acrdos pro-
feridos pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJ-SP), no que con-
cerne a demandas individuais que buscam a efetivao do direito sade no
mbito do Sistema nico de Sade (SUS).
A amostra ser composta por acrdos proferidos pelas Cmaras de Di-
reito Pblico do TJ-SP no decorrer do ano judicirio de 2015, independente-
mente de comarca ou do tipo de prestao de sade requerida na ao indi-
vidual, disponveis no portal do Tribunal na internet < http://www.tjsp.jus.
br/>, selecionados de forma aleatria no sistema de busca online do prprio
Tribunal.
A opo pelo recorte acima apresentado deve-se simplesmente ao fato do
TJ-SP ser considerado um dos maiores tribunais de justia do mundo e ao fato
de estar inserido no Estado de So Paulo, detentor do maior polo econmico

193
do Pas e sede das mais prestigiadas universidades latino-americanas, o que,
ao menos em tese, permite deduzir que existe mais acesso informao, uma
maior estrutura do sistema judicial e de equipamentos e servios do Sistema
nico de Sade (SUS). No que concerne a opo cronolgica dos julgados, a
escolha pelo ano judicirio de 2015 deve-se ao objetivo de formular considera-
es e concluses com base em jurisprudncia recente e dominante do TJ-SP.
O mtodo de pesquisa ser o dedutivo, de forma que a partir da pesquisa
qualitativa documental e bibliogrfica ser possvel deduzir sobre o problema
da pesquisa e formular consideraes. Sem prejuzo, utilizaremos o mecanis-
mo indutivo quando houver dados para a formulao do juzo crtico acerca
de alguma questo atinente ao problema ora analisado, bem como a hiptese
de pesquisa.

2. O direito sade na Constituio Federal de

1988

A Constituio Italiana considerada a primeira a reconhecer a sade

como direito do indivduo e interesse da coletividade, em seu art. 32. Depois,
a Constituio Portuguesa deu-lhe uma formulao universal mais precisa,
em seu art. 64, de forma mais adequada quando comparada com a Consti-
tuio da Espanha, em seu art. 43 e a Constituio da Guatemala, em seus
artigos 93 a 100, todas relacionando o direito sade com a seguridade social
(SILVA, 2010).
De forma pioneira na histria constitucional brasileira, o artigo 196 da
Constituio Federal de 1988 preceitua que a sade direito de todos e de-
ver do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igua-
litrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (BRA-
SIL, 1988). Para Aith (2007, p. 86) fica evidente, a, o papel do Direito como
instrumento de transformao da sociedade.
Analisando a estrutura do artigo supracitado, Silva (2010, p. 781) desta-
ca que a concepo de sade adotada no simplesmente a curativa, aquela
destinada to somente a restabelecer um estado saudvel aps a enfermidade,
mas a prestao da sade voltada especialmente para os aspectos da preven-
o, e no da medicina curativa.

194
 A concepo de sade adotada pelo legislador constituinte de 1988 jus-
tamente a mais ampla, que considera aspectos internos e externos que in-
fluenciam diretamente no quadro de sade de determinada sociedade, em
perfeita harmonia com o conceito elaborado e consagrado pela Organizao
Mundial de Sade (OMS) em 1946 que define a sade como um estado de
completo bem-estar fsico, mental e social, e no consiste apenas na ausncia
de doena ou de enfermidade (OMS, 1946).
Conforme lecionam Dallari e Nunes Jr. (2010, p. 19/20) o conceito de sa-
de adotado nos documentos internacionais relativos aos direitos humanos o
mais amplo possvel, pois abrange desde a comum face individual do direito
subjetivo assistncia mdica em caso de doena, at a necessidade de um
direito ao desenvolvimento personificado no direito manuteno da digni-
dade humana, com especial relevo a igualdade nas aes e servios de sade.
Neste sentido, com fundamento no artigo 196 da CF/88, a Lei 8.080/90
estabelece que a sade um direito fundamental do ser humano, devendo
o Estado prover as condies indispensveis ao seu pleno exerccio (art. 2).
A referida Lei destaca que o dever do Estado de garantir a sade consiste na
formulao e execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo
de riscos de doenas e de outros agravos e no estabelecimento de condies
que assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a sua
promoo, proteo e recuperao (art. 2, 1) e que tal dever no exclui o das
pessoas, da famlia, das empresas e da sociedade (art. 2, 2).
Em estrita conformidade com tendncia internacional e em ateno a op-
o do legislador constituinte, a Lei 8.080/90, conhecida como Lei Orgnica
da Sade, estabelece que os nveis de sade expressam a organizao social
e econmica do Pas, tendo a sade como determinantes e condicionantes,
entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambien-
te, o trabalho, a renda, a educao, a atividade fsica, o transporte, o lazer e o
acesso aos bens e servios essenciais (art. 3) e, de forma mais ampla ainda,
destaca que tambm dizem respeito sade as aes que se destinam a garan-
tir s pessoas e coletividade condies de bem-estar fsico, mental e social
(art. 3, pargrafo nico) (BRASIL, 1990).
Resta evidente, portanto, que o regime jurdico-constitucional do direito
sade exige o reconhecimento de interconexes entre a proteo da sade,
individual e coletivamente considerada, e uma diversidade enorme de outros
direitos e interesses tutelados pela Constituio Federal de 1988. Assim, a sal-

195
vaguarda do direito fundamental sade tambm se estabelece pela proteo
conferida a outros bens fundamentais, que possuem ligaes diretas e/ou in-
diretas, zonas de convergncia e mesmo interdependncia com este, conforme
destacado nas disposies da Lei 8.080/90 (Sarlet e Figueiredo, 2011).
Um forte exemplo a interdependncia entre o direito vida e o direito
sade. Mendes e Branco (2012, p. 255) destacam que o direito vida a
premissa dos direitos proclamados pelo constituinte, pois no faria sentido
declarar qualquer outro se, antes, no fosse assegurado o prprio direito de
estar vivo para usufru-lo. Neste sentido, o direito sade tem exatamente
a funo primordial de preservar a vida humana, a sade do ser humano,
de forma preventiva e/ou curativa, a depender da ocasio. Conforme Silva
(2010, p. 781/782) deve ser informado pelo princpio de que o direito igual
vida de todos os seres humanos significa tambm que cada um tem direito a
tratamento condigno de acordo com o estado atual da Cincia Mdica, inde-
pendentemente da situao econmica.
Cumpre destacar que para se auferir o estado atual da Cincia Mdica,
conforme leciona Silva, tem-se que o Constituinte de 1988 adotou a Medicina
Baseada em Evidncias, por bvio, cientficas.
A Medicina Baseada em Evidncias (MBE), um conceito que surgiu em
meados de 1992, na McMaster University, por obra do cientista epidemio-
logista Gordon Guyatt, sendo definida basicamente como o uso criterioso,
judicioso e consciencioso da melhor evidncia cientfica na administrao dos
cuidados mdicos aos pacientes (EL DIB, 2014, p. 09/10). Em sentido seme-
lhante, com mais preciso, El Dib acentua que a Medicina Baseada em Evi-
dncias (MBE)

[...] um movimento de cientistas, mdicos e profissionais da sade

na tentativa de utilizar e desenvolver mtodos rigorosos que res-
pondam a questes clnicas sobre eficcia, efetividade, eficincia e
segurana de determinado tratamento e preveno, bem como so-
bre a sensibilidade e especificidade de testes diagnsticos e aspectos
prognsticos de certa doena na rea da sade (2014, p. 09/10).

No que se refere a estrutura do artigo 196 da Constituio Federal de

1988, cnone do direito sade, possvel conceber que este veicula enuncia-

196
do de estrutura principiolgica, que certamente exigir o emprego da tcnica
da ponderao (Barcellos, 2010).
Conforme destaca Barcellos (2005, p. 01/20), possvel compreender a
ponderao, conhecida como balancing no direito norte-americano, como
a tcnica jurdica de soluo de conflitos normativos que envolvem valo-
res ou opes polticas em tenso, insuperveis pelas formas hermenuticas
tradicionais.
Em relao a distino entre regras e princpios, inicialmente cumpre
destacar que, na presente pesquisa, se adota a concepo de Robert Alexy de
que os princpios so mandados de otimizao. Para Alexy (2008, p. 90/91), o
ponto decisivo na distino entre regras e princpios que princpios so nor-
mas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel, de acordo
com as possibilidades jurdicas e fticas existentes, por isso so compreendi-
dos como mandamentos de otimizao. Por outro lado, regras so normas
que so sempre satisfeitas ou no satisfeitas, contendo, desta forma, determi-
naes de mbito daquilo que ftico e juridicamente possvel. E sentencia
afirmando que a distino entre regras e princpios uma distino qualitati-
va, e no uma distino de grau. Toda norma ou uma regra ou um princpio.
Em sentido semelhante, Barcellos (2012, p. 55/56) destaca que os princ-
pios se diferenciam das regras porque seus efeitos so indeterminados a partir
de certo ponto, ao contrrio das regras, e/ou porque os meios para atingir os
efeitos pretendidos pelo princpio (mesmo que sejam definidos) so mltiplos.
Na tentativa de operacionalizar e extrair o mximo de otimizao do
artigo 196 e seguintes da Constituio Federal de 1988, Barcellos (2012, p.
176/178) destaca que preciso reconhecer que a sade representa um dos
campos de maior dificuldade, tendo em vista que existem fatores totalmente
alheios ao controle humano que podem inevitavelmente afet-la e, em segun-
do lugar, fundamental considerar que as prestaes de sade disponveis no
mundo moderno com o avano da cincia mdica tm uma amplitude enor-
me e um custo cada vez mais elevado.
No entanto, mesmo diante da dificuldade, foroso reconhecer que tais
normas visam produzir um resultado definido no mundo ftico, como garan-
tir o acesso universal s aes e servios para sua promoo, proteo e recu-
perao (art. 196) ou assegurar atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais (art. 198, inciso
II). Mas, conforme Barcellos (2012), saber se o ordenamento jurdico como

197
um todo admite que esses efeitos desejados sejam integralmente exigidos do
Poder Pblico na forma de direito subjetivo do cidado, pela via de ao judi-
cial, uma outra questo.
Partindo do princpio da dignidade da pessoa humana, alado a funda-
mento da Repblica Federativa do Brasil nos termos do artigo 1, inciso III da
CF/88, Barcellos (2012, p. 248) destaca que tal princpio comporta diversos
tipos de eficcia jurdica em faixas diferentes de sua extenso, destacando que
possvel reconhecer eficcia positiva ou simtrica s faixas que compem o
seu ncleo essencial (denominado mnimo existencial), especialmente aqueles
que tratam das condies materiais de existncia, isto , a exigibilidade da
prestao em si perante o Poder Judicirio. Nas palavras da autora

[...] o chamado mnimo existencial, formado pelas condies mate-

riais bsicas para a existncia, corresponde a uma frao nuclear da
dignidade da pessoa humana qual se deve reconhecer a eficcia ju-
rdica positiva ou simtrica. Para alm desse ncleo, ingressa-se em
um terreno no qual se desenvolvem apenas outras modalidades de
eficcia jurdica, decorrncia da necessidade de manter-se o espao
prprio da poltica e das deliberaes majoritrias (BARCELLOS,
2012, p. 248).

De acordo com Sarlet, Mitidiero e Marinoni (2016, p. 618/619), a primeira

e importante elaborao dogmtica sobre a garantia fundamental s condi-
es materiais para uma vida com dignidade foi realizada na Alemanha do
Segundo Ps-Guerra por Ottto Bachof, para quem o princpio da dignidade
da pessoa humana no reclamaria somente a garantia da liberdade, mas tam-
bm um mnimo de segurana social, j que, sem os recursos materiais para
uma existncia digna, a prpria dignidade ficaria seriamente comprometida.
A tese do mnimo de segurana social foi inicialmente acolhida pelo Tri-
bunal Federal Administrativo e, mais tarde, pelo Tribunal Constitucional
Federal, consagrando-se como um direito fundamental garantia das condi-
es mnimas para uma existncia digna. Atualmente, a doutrina alem com-
preende que tal garantia integra o contedo essencial do princpio do Estado
Social de Direito, constituindo uma de suas principais tarefas e obrigaes
(SARLET, MITIDIERO e MARINONI, 2016).

198
 No caso do Brasil, que passou a recentemente adotar a concepo do m-
nimo existencial na doutrina e jurisprudncia, Barcellos (2012, p. 252) destaca
que uma frao do ncleo do princpio da dignidade da pessoa humana est
contida naquela esfera do consenso mnimo assegurada pela Constituio e a
partir disso transformada em matria jurdica, com carter de regra do prin-
cpio constitucional. Por isso, no se poderia ponderar um princpio, especial-
mente a dignidade humana, de forma irrestrita, a ponto de retirar elementos
que conferem substncia a este, evidenciando que tambm a ponderao tem
limites.
Em relao ao consenso mnimo estabelecido pela Constituio, funda-
mental a lio de Canotilho (2006, p. 1438) ao afirmar que

Umas das principais funes de uma lei constitucional continua

a ser a da revelao normativa do consenso fundamental de uma
comunidade poltica relativamente a princpios, valores e idias di-
rectrizes que servem de padres de conduta poltica e jurdica nessa
comunidade.

Conforme Barcellos (2012, p. 258), analisando sistematicamente a Consti-

tuio Federal de 1988 pode-se concluir que o mnimo existencial composto
por quatro elementos, trs materiais e um instrumental, a saber: a educao
fundamental, a sade bsica, a assistncia aos desamparados e o acesso jus-
tia. Nas palavras da autora, esses quatro elementos correspondem ao ncleo
da dignidade da pessoa humana a que se reconhece eficcia jurdica positiva
e, a fortiori, o status de direito subjetivo exigvel diante do Poder Judicirio.
No tocante eficcia positiva ou simtrica do mnimo existencial na sade
bsica, significa dizer que h um conjunto de prestao de sade exigveis
diante do Poder Judicirio por expressa determinao constitucional. Signi-
fica, ainda, que os poderes constitudos esto obrigados a colocar disposi-
o dos cidados tais prestaes, independentemente do plano de governo
ou orientao poltica do gestor pblico. No entanto, valiosa em termos
de equidade em sade e de certa forma para a presente pesquisa o alerta de
Barcellos

[...] O Judicirio poder e dever determinar o fornecimento das

prestaes de sade que compem o mnimo, mas no poder faz-

199
 -lo fora desse conjunto. Salvo, claro, quando as opes polticas
dos poderes constitudos afora e alm do mnimo hajam sido
juridicizadas e tomem a forma de lei [...].
[...] Tambm aqui caber ao Judicirio dar execuo eficcia posi-
tiva ou simtrica lei. No caso do mnimo existencial, entretan-
to, a eficcia positiva decorre diretamente do texto constitucional
e prescinde da intervenincia legislativa (BARCELLOS, 2012, p.
272/274).

Na seara da efetivao do direito sade previsto no artigo 196 da Cons-

tituio Federal de 1988, compete ao Poder Judicirio, portanto, determinar o
fornecimento do mnimo existencial independentemente de qualquer questo,
como decorrncia das normas constitucionais sobre a dignidade humana e a
sade. Cabe-lhe, tambm, implementar as opes polticas juridicizadas que
vierem a ser tomadas na matria alm do mnimo existencial, na forma das
respectivas leis editadas (BARCELLOS, 2012).
Por fim, compete-lhe apenas zelar pela aplicao de outras modalidades
de eficcia, como a negativa (declarando invlidas todas as normas e atos que
contravenham os efeitos pretendidos pela norma), interpretativa (normas de
hierarquia inferior sejam interpretadas de acordo com as de hierarquia supe-
rior a que esto vinculadas) e vedativa de retrocesso (progressiva ampliao
dos direitos em questo) (BARCELLOS, 2012).
No entanto, cumpre destacar que no se trata de um processo eficiente e
que de fato promova os fins almejados pelo legislador constituinte, tendo em
vista os diversos problemas que surgem no dia a dia da prtica forense, muito
ligados capacidade institucional do Poder Judicirio, que sero analisados
de forma detida no decorrer do presente trabalho.

3. A equidade em sade e a desigualdade no acesso

ao Sistema nico de Sade (SUS)

A Constituio Federal de 1988 estabelece no artigo 5, caput, que todos

so iguais perante a Lei, sem distino de qualquer natureza. Nos termos do
artigo 19, inciso III dispe que vedado a Unio, Estados e Municpios criar
distines entre brasileiros ou preferncias entre si (BRASIL, 1988).

200
 Na mesma senda, a Carta Magna estabelece como objetivo fundamen-
tal da Repblica Federativa do Brasil a promoo do bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.
Ao seu turno, o artigo 196 da CF/88 assegura a sade como direito de to-
dos e dever do Estado, preconizando o acesso universal e igualitrio s aes
e servios pblicos de sade. Por sua vez, a Lei n. 8.080/90 estabelece a univer-
salidade de acesso aos servios de sade em todos os nveis de assistncia e a
igualdade na assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer
espcie.
De acordo com Mello (2012, p.18), por via do princpio da igualdade, o
que a ordem jurdica pretende firmar a impossibilidade de desequiparaes
fortuitas ou injustificadas. Neste sentido, afirma Mello que

[...] Para atingir este bem [a igualdade], este valor absorvido pelo
Direito, o sistema normativo concebeu frmula hbil que interdita,
o quanto possvel, tais resultados, posto que, exigindo igualdade,
assegura que os preceitos genricos, os abstratos e atos concretos co-
lham a todos sem especificaes arbitrrias, assim proveitosas que
detrimentosas para os atingidos (MELLO, 2012, p. 18).

Ao seu turno, Weichert (2004, p. 158) destaca que o artigo 196 da CF/88
traz duas normas especficas sobre o desenvolvimento das atividades estatais:
a universalidade e a igualdade nas aes e servios de promoo, proteo e
recuperao da sade. Apesar de serem conceitos muito prximos, por serem
concretizaes do princpio da isonomia, referindo-se necessidade de todos
os cidados terem assegurado amplo acesso s aes e servios pblicos de
sade, possuem especificidades passveis de distingui-los.
Ao analisar o princpio da igualdade no SUS, Aith (2007, p. 219) afir-
ma que as aes e servios pblicos de sade, notadamente as relacionadas
medicina preventiva, de vigilncia sanitria, epidemiolgica etc. devem ser
distribudos igualmente a todos, sem qualquer distino. No mesmo sentido,
no que se refere medicina curativa, s aes e servios pblicos de sade
voltados recuperao da sade, ao que o autor se refere como princpio da
equidade, significa permitir a cada um, em funo de sua liberdade, de se
beneficiar dos servios de sade de que necessita.

201
 De acordo com Abbagnano (2007, p. 339/340), equidade apelo justia
voltado correo da lei em que a justia se exprime. Trata-se de um conceito
clssico, formulado por Aristteles e reconhecido por juristas romanos. Para
o eminente filsofo grego, a prpria natureza da equidade a retificao da
lei no que esta se mostre insuficiente pelo seu carter abstrato e universal, o
que a tornaria suscetvel a aplicaes imperfeitas ou difcil em determinados
casos. Dessa forma, a equidade intervm para julgar, no com base na lei, mas
com base na justia que a prpria lei visa proporcionar. Assim, na esteira das
lies do mestre grego, o justo e o equitativo so a mesma coisa; o equitativo
superior, no ao justo em sim, mas ao justo formulado em uma lei que, em
virtude de sua universalidade e abstrao, est sujeita ao erro, promovendo
assim algum tipo de injustia.
Na tradio filosfica, portanto, equidade basicamente a adaptao da
norma geral a situaes especficas, pois a aplicao da norma genrica de for-
ma literal, sem considerar as particularidades de cada caso concreto, poderia
produzir injustias. No entanto, a equidade em matria de sade, tem sido
frequentemente confundida com o prprio ideal de justia, aproximando-se
ao conceito e sentido de igualdade.
Neste sentido, Barros e Souza (2016, p. 12) afirmam que a equidade po-
deria ser uma prtica indispensvel para a promoo do ideal de justia e de
cidadania, com potencial de garantir o gozo de uma situao igual para todos
os cidados.
Na complexa sociedade moderna, coexistem situaes de abundncia e
de absoluta misria, definindo a existncia de desigualdades absolutas e rela-
tivas, aquela ligada diferena de renda entre pessoas ou grupos sociais, esta
associada s demais condies de vida. Desta forma, o recorte mais adequado
para a anlise de desigualdades sociais tem sido a identificao de situaes
que envolvem algum nvel ou grau de injustia, uma vez que h promoo
de desvantagem entre grupos ou sujeitos, configurando-se como iniquidade
(Bagrichevsky apud Barros e Souza, 2016).
Neste sentido, conforme leciona Whitehead, iniquidades constituem dife-
renas que, alm de evitveis, so tambm injustas. Por sua vez, Breilh assenta
que a desigualdade seria a expresso resultante dessa iniquidade, que expressa
uma injustia na repartio de bens e servios existentes na sociedade. Em
poucas palavras, a iniquidade seria uma categoria explicativa, a desigualdade
uma expresso. Assim, destaca Almeida que o conceito de iniquidade ganhou

202
forma, convertendo-se no sinnimo de toda e qualquer desigualdade injus-
ta a ser permanentemente combatida ou evitada (Barros e Souza, 2016).
Em razo da diversidade das sociedades modernas, a ideia de igualdade
s se conforma se compartilhada com a de equidade, tendo em vista que no
basta a existncia de um padro universal se este no comportar o direito
diferena. Desta forma, o padro passa de homogneo a equnime. Por isso, a
ideia de equidade foi incorporada e at mesmo substituiu o conceito de igual-
dade, que significaria a distribuio homognea, no sentido de ofertar a cada
um a mesma quantidade de bens ou servios. A equidade, por sua vez, levaria
em considerao que as pessoas so diferentes e que tm necessidades diver-
sas (Escorel apud Barros e Souza, 2016).
Escorel (2016) destaca que o conceito de equidade em sade foi formulado
por Margaret Whitehead incorporando o parmetro de justia e distribuio
igualitria. Para a referida autora, iniquidades em sade referem-se a diferen-
as desnecessrias e evitveis e que so ao mesmo tempo consideradas injus-
tas e indesejveis.

4. O direito sade na jurisprudncia do TJ-SP

A Constituio Federal de 1988 conquistou, tardiamente, fora normativa

e efetividade recentemente. As normas constitucionais deixaram de ser in-
terpretadas como integrantes de um mero documento poltico, de uma mera
convocao a atuao do Legislativo e do Executivo, passando a desfrutar de
aplicabilidade direta e imediata por juzes e tribunais (Barroso, 2008).
Conforme anota Barroso (2008, p. 14) os direitos constitucionais em ge-
ral, e os direitos sociais em particular, coverteram-se em direitos subjetivos
em sentido pleno, comportando tutela judicial especfica, como o caso do
artigo 196 da Constituio Federal de 1988 que assegura a sade como direito
de todos e dever do Estado.
Conforme ser demonstrado na presente pesquisa, atualmente existe for-
te interveno do Poder Judicirio no sentido de estabelecer diversas determi-
naes a Administrao Pblica no que concerne prestao das aes e ser-
vios de sade pblica, seja mediante o fornecimento de medicamentos no
inseridos em lista padronizadas, seja determinando a realizao de alguma
interveno cirrgica ou at mesmo a disponibilizao de leitos hospitalares.

203
 Especificamente em relao ao direito sade, existe um quadro inicial
de completa falta de efetividade, com sua classificao como norma constitu-
cional programtica, no se convertendo, portanto, em direito subjetivo do
cidado, para um processo dinmico e recente de forte judicializao, com
amplo potencial de promover justamente a iniquidade e, consequentemente,
desigualdades: efetivando o direito sade para poucos, em detrimento de
polticas de sade que visam atender a toda a populao.
Neste sentido, Barroso (2008, p. 30) afirma que as polticas pblicas de
sade devem seguir a diretriz de reduzir as desigualdades econmicas e so-
ciais. Contudo, quando o Poder Judicirio assume o papel de protagonista na
implementao dessas polticas, acaba por privilegiar aqueles que possuem
acesso qualificado Justia, seja por conhecerem seus direitos, seja por pode-
rem arcar com os custos do processo judicial. Para o autor, a possibilidade do
Poder Judicirio determinar a entrega gratuita de medicamentos mais servi-
ria classe mdia que aos pobres. Inclusive, a excluso destes se aprofundaria
pela circunstncia de o Governo transferir os recursos que lhes dispensaria, em
programas institucionalizados, para o cumprimento de decises judicias, pro-
feridas, em sua grande maioria, em benefcio da classe mdia.
Desta forma, para testar a hiptese inicialmente proposta, de que a inter-
veno do Poder Judicirio na poltica pblica de sade, principalmente em
aes individuais, potencializa a desigualdade no acesso ao Sistema nico
de Sade (SUS), em total incompatibilidade ao princpio constitucional da
equidade em sade, do acesso universal e igualitrio, supostamente criando
um SUS de duas portas ou SUS de dois andares, com a anlise emprica
de Acrdos julgados pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJ-SP)
por diversos fatores como o ndice de sucesso dessas demandas judiciais, os
medicamentos ou terapias requeridas, os protocolos clnicos entre outros.
O Tribunal de Justia de So Paulo foi instalado no dia 3 de fevereiro de
1874, sendo denominado Tribunal da Relao de So Paulo e Paran. Atual-
mente, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo composto por 360 de-
sembargadores e nos rgos de cpula esto o presidente, o vice-presidente,
o corregedor-geral da Justia, o decano e os presidentes das sees de Direto
Criminal, Direito Pblico e Direito Privado. Eles integram o Conselho Supe-
rior da Magistratura. Tambm, h o rgo Especial, composto por 25 desem-
bargadores: o presidente, 12 mais antigos e 12 eleitos. O TJ-SP considerado
um dos maiores Tribunais do mundo.

204
 No portal eletrnico do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (www.
tjsp.jus.br), clicou-se no link Consulta de Jurisprudncia, em seguida Juris-
prudncia Completa.
Ato contnuo, no campo Pesquisa livre digitou-se o termo direito
sade, de forma que todas as aes de versem sobre tal direito fundamental
fosse detectada pelo sistema de busca automtica.
Logo abaixo do campo pesquisa livre no campo Pesquisa por campos
especficos foram inseridos mais critrios para que a pesquisa automtica de
jurisprudncia se adequasse aos objetivos do presente trabalho, sobretudo no
que concerne ao problema, bem como a hiptese de pesquisa.
Ato contnuo, no campo classe destinado a identificar o tipo de Recurso
a ser pesquisado selecionamos Apelao Cvel e Apelao/Reexame Neces-
srio que se adequam perfeitamente aos objetivos do presente trabalho.
No campo data do julgamento, fizemos o recorte diacrnico a ser pesqui-
sado, qual seja as aes julgadas pelo Tribunal no perodo de 01/01/2015 at
31/12/2015. A escolha por tal recorte deve-se simplesmente a preocupao em
oferecer concluses baseadas em anlise de jurisprudncia recente e consoli-
dada do Tribunal.
No campo Origem foi selecionado justamente a instncia a ser pesquisa:
2 grau. No campo tipo de deciso foi selecionado Acrdos.
Esses foram os critrios utilizados no sistema de busca automtico de ju-
risprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo para localizao
dos acrdos e formao da amostra da pesquisa.
Com base nos critrios determinados, o sistema E-SAJ do TJ-SP retornou
o resultado com 6.863 (seis mil, oitocentos e sessenta e trs) Acrdos proferi-
dos sobre o tema direito sade em todo o decorrer do ano de 2015.
Em razo de inmeras dificuldades que uma pesquisa jurisprudencial
exige, selecionamos para anlise apenas 60 (sessenta) acrdos proferidos pe-
las diversas Cmaras de Direito Pblico do TJ-SP no tema de direito sade,
independentemente do tipo de prestao de sade requerida, notadamente em
aes individuais, distribudos nos meses de Janeiro a Junho do ano de 2015,
analisando-se de forma equnime a quantidade de 10 (dez) acrdos mensais.
Em termos estatsticos, sabemos que 60 acrdos no se aproximam de
forma alguma do mnimo necessrio de 10% do total detectado pelo sistema
de pesquisa do Tribunal, o que torna a taxa de erro altssima. No entanto,
acreditamos que tal pesquisa pode ao menos fornecer subsdios para a iden-

205
tificao de uma tendncia do rgo julgador, como ser demonstrado na
anlise crtica dos resultados obtidos, e ser suficiente para os objetivos do
presente trabalho.
Na anlise dos Acrdos buscou-se detectar as seguintes caractersticas
das aes individuais que requerem algum tipo de prestao de sade:
a) Qual a prestao de sade requerida na ao judicial?
b) O medicamento padronizado pelo SUS?
c) O mdico integra o quadro de pessoal do SUS?
Os resultados sero apresentados abaixo em forma de tabela, oportunida-
de em que sero analisados de forma crtica, com base na literatura.

4.1. A medicina meramente curativa

A tabela 1 destaca que mais de 70% das aes judicias requerem medica-
mentos, ou seja, requerem prestaes que visam combater doenas que atin-
gem a populao e no visam a preveno, ao menos em tese, no reduzem o
risco de contrair novas doenas.
No mesmo sentido, evidente que os cidados buscam a efetivao via
Poder Judicirio de aes e servios pblicos de sade que curem suas doenas,
potencializando a ideia de medicina meramente curativa, o que no razoa-
velmente aceitvel tendo em vista o princpio constitucional da integralidade.
A Constituio Federal de 1988 no adotou a medicina meramente cura-
tiva, ao passo que, com base no princpio da integralidade, as aes e servios
pblicos de sade compreendem tambm medidas preventivas, que visam
aumentar os ndices de sade da populao e reduzir, consequentemente, a
busca pelos servios curativos de sade.

TABELA 01 Qual a prestao de sade requerida na ao judicial?

Pedido %
Medicamento 71
Terapia/Tratamento 26
Leito hospitalar 3

206
 4.2. O problema dos medicamentos no padronizados pelo SUS

A tabela 02 demonstra que mais de 60% dos medicamentos requeridos

nas aes judiciais no so padronizados pelo Sistema nico de Sade (SUS),
ou seja, no so oferecidos a toda populao atendida pelo sistema, de forma
universal. A pesquisa demonstrou, ainda, que 2% dos medicamentos requeri-
dos so padronizados pelo SUS e oferecido a toda a populao, mas tal carac-
terstica no impediu a sua judicializao.
Desta forma, resta evidente que a distribuio de medicamentos, inclusos
ou no na lista farmacolgica padronizada do Sistema nico de Sade (SUS)
um grande problema. Com base nos dados, possvel sugerir dois fatores que
ocasionam a suposta ineficcia do sistema: I) falhas administrativas que im-
pedem o acesso aos medicamentos; e/ou II) demora na atualizao das listas
padronizadas de medicamentos, no acompanhando a descoberta de novas
tecnologias.

TABELA 02 O medicamento padronizado pelo SUS?

%
Sim (padronizado) 2
No (no padronizado) 64
No informado/no se aplica 34

4.3. Deferimento absoluto das aes judiciais

A tabela 03 demonstra de forma absoluta que todas as aes judiciais que

compem a amostra analisada so deferidas, no importando se o medica-
mento e/ou tratamento requerido padronizado pelo Sistema nico de Sade
(SUS).
O dado demonstra que, frente ao ndice de sucesso absoluto das deman-
das e o requerimento nas aes de medicamentos e/ou tratamentos no pa-
dronizados pelo sistema, o acesso ao Poder Judicirio tem o potencial de de-
finir se um cidado ter acesso ao direito sade de forma muito mais ampla
que aquela geralmente oferecida a todos os cidados que no utilizam a via
judicial.

207
 Desta forma, o acesso informao e justia, bem como a possibilida-
de financeira de arcar com as custas de um processo judicial determinar
em que grau e alcance determinado cidado ter acesso ao Sistema nico de
Sade (SUS).

TABELA 03 A ao foi julgada procedente?

%
Sim (deferido) 100
No (indeferido) 0

5. Concluso: A necessidade da justia como

equidade

O processo judicial um mecanismo legtimo de efetivao e garantia de

direitos. Sempre que houver a necessidade de proteger um direito, o Poder
Judicirio possui ampla legitimidade para proteg-lo e efetiv-lo conforme
expressa determinao constitucional. Por isso, a judicializao do direito
sade no pode ser considerada um problema em si, pois trata-se de exerccio
legtimo do cidado em defesa de seu direito subjetivo.
A Constituio Federal de 1988 assenta que o acesso s aes e servi-
os pblicos de sade deve ser universal e igualitrio. Trata-se, portanto, do
acesso equnime, de permitir a cada um, em funo de sua liberdade, de se
beneficiar dos servios de sade de que necessita, sempre de forma igualitria.
No entanto, a forte interveno judicial determinando o fornecimento
de diversos medicamentos e tratamentos no Sistema nico de Sade (SUS),
estes geralmente no padronizados e no oferecidos toda a populao, so-
bretudo em aes individuais, gera um quadro desagradvel de iniquidade e,
consequentemente, proporciona desigualdade no acesso ao sistema pblico
de sade.
A pesquisa demonstrou que a maioria das aes judiciais individuais ana-
lisadas elegeram como pedido o fornecimento de medicamentos no padroni-
zados pelo Sistema nico de Sade (SUS) e foram deferidas de forma absoluta
pelo Poder Judicirio, o que significa que o pleito judicial se referia a algum

208
medicamento ou tratamento que a populao em geral no possui acesso, ten-
do em vista que o sistema pblico de sade no o oferece.
Assim, foroso concluir que para se ter acesso a um SUS mais amplo e
abrangente, a um sistema de sade no limitado s listas padronizadas, de-
ve-se utilizar a via judicial. Do contrrio, resta ao cidado contentar-se com
aquilo que, pelo menos em tese, o sistema de sade pblica padronizou e com-
prometeu-se em oferecer a todos os cidados. Desta forma, cria-se um SUS
com duas portas de entrada: o SUS daqueles que podem recorrer ao Poder
Judicirio e o SUS daqueles que no possuem meios para utilizar a via judicial
por diversos fatores, como a falta de acesso informao qualificada e o aces-
so assistncia judiciria.
As polticas pblicas de sade devem ter por objetivo maior reduzir as
desigualdades sociais e econmicas, na esteira da clssica compreenso dos
direitos sociais, econmicos e culturais. A atuao do Poder Judicirio, em
aes individuais, determinando o fornecimento gratuito de medicamentos
ou tratamentos no padronizados pelo SUS, mostra-se mais til classe m-
dia que aos pobres, em razo da necessidade de se ter acesso qualificado jus-
tia, o conhecimento dos seus direitos e a possibilidade de arcar com as custas
do processo judicial. Privilegia-se a micro justia, a justia do caso concreto,
em detrimento de uma concepo de macro justia, de acesso igualitrio s
aes e servios pblicos de sade.
Evidente, portanto, a existncia de um amplo quadro de iniquidade po-
tencializado pela atuao do Poder Judicirio em aes individuais, que pro-
move uma desigualdade injusta, sem qualquer possibilidade de viabilizar a
equidade em sade.
Trata-se de uma desigualdade no acesso injusta, desnecessria e evitvel.
Essa iniquidade expressa uma injustia na repartio de bens e servios de
sade disponveis na sociedade e oferecidos pelo SUS. A desigualdade torna-
se, assim, apenas expresso dessa iniquidade gerada pelo Poder Judicirio,
conforme demonstraram os dados coletados na presente pesquisa, que vali-
dam a hiptese de inicialmente proposta.
Um sistema social justo deve definir o espao no qual os indivduos de-
vem desenvolver seus objetivos, e oferecer uma estrutura de direitos e oportu-
nidades e meios de satisfao pelos quais e dentro dos quais esses fins devem
ser perseguidos equitativamente. Dessa forma, somente a justia por equida-
de a que possui potencial de combater as desigualdades no acesso ao Sistema

209
nico de Sade (SUS), sem prejuzo de outras aes dos Poderes Legislativo
e Executivo.
A vida um bem inalienvel, devendo ser protegida por todos incondicio-
nalmente. Proteger e efetivar o direito sade , principalmente, funo do
Estado e, tambm, de toda sociedade, garantindo o acesso sade de forma
justa, igualitria e distributiva. Priorizar o justo em relao ao bem uma ca-
racterstica fundamental da justia como equidade, afinal o conceito de justo
precede o de bem.

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212
 A favela: o ponto de encontro
de problemas econmicos
(pobreza), de meio ambiente e
de sade pblica, e de solues
polticas e institucionais
The slum: the ploblemas meeting point economic
( poverty), the environment and public health, and
solutions policies and institutional

Ariel Salete de Moraes Junior142

Resumo: A interveno do Estado na economia fenmeno permanente, mas dife-

rentemente da funo original melhoria das condies econmicas do pas e das
condies financeiras dos cidados ou para equilibrar o sistema em momentos de
crises a depender do modelo econmico levado a efeito, agora atua, com objetivo
de chancelar a liberdade dos mercados, sob o mote da globalizao. O Estado-na-
o, porm, no deixou de ser condutor de polticas pblicas e agente regulador da
sociedade. Pessoas com fome em virtude da pobreza so provas suficientes de que
h uma profunda desigualdade e injustia sobressaindo na economia globalizada.
A fome uma condio que incapacita indivduos e sociedades. E ocasiona, alm
disso, o enfraquecimento e perda de energia para o trabalho e maior suscetibilidade
a doenas e, em situaes extremas, pode matar. O Estado, contudo, pode, ao
intervir, melhorar as condies de vida e agir para evitar que se chegue a crises de
tamanha dimenso. Nessa linha, vivel compatibilizar economia e desenvolvimento
com a proteo ao meio ambiente, firmando como ligao o conceito de qualidade
de vida. Os aspectos sociais, polticos, econmico e ambiental so hoje interdepen-
dentes.
Palavras-chave: interveno na economia; desenvolvimento; pobreza.

142 Doutorando pela Mackenzie (SP).

213
Abstract: State intervention in the economy is a permanent phenomenon, but unlike
the original function - to improve the economic conditions of the country and the
financial conditions of the citizens or to balance the system in times of crisis - de-
pending on the economic model carried out now operates, in order to to seal the
freedom of markets, under the theme of globalization. The nation-state, however, has
continued to be the driver of public policy and regulatory agent of society. Hungry
because of poverty are sufficient evidence that there is a profound inequality and
injustice excelling in the global economy. Hunger is a condition that incapacitates
individuals and societies. And causes, in addition, weakening and loss of energy for
the work and increased susceptibility to disease and, in extreme situations, may kill.
The state, however, can intervene to improve the living conditions and take action
to avoid reaching a crisis of such scale. In this line, it is feasible and compatible
economic development with environmental protection, establishing itself as link the
concept of quality of life. The social, political, economic and environmental are now
interdependent.
Keywords: intervention in the economy; development; poverty.

Sumrio: 1. Introduo. 2. A favela como ponto de encontro: problemas que

sucedem. 3. Um contexto econmico. 4. O microfinanciamento das favelas no con-
texto econmico.

1. Introduo

A interveno do Estado na economia fenmeno permanente, mas difer-

entemente da funo original a liberdade individual, melhoria das condies
econmicas do pas, melhoria das condies financeiras dos cidados ou mes-
mo para equilibrar o sistema em momentos de crises a depender do modelo
econmico levado a efeito (Estado liberal, social, desenvolvimentista), agora
atua, com objetivo de chancelar a liberdade dos mercados, sob o mote da glo-
balizao. O Estado-nao, no entanto, no perdeu importncia como con-
dutor de polticas pblicas e agente regulador da sociedade, internamente.
Independentemente dos sistemas econmicos, certo que as alteraes na
economia afetam a vida das pessoas. Em maior ou menor grau, o que acon-
tece com as pessoas importa como tambm o comportamento das pessoas
de determinada sociedade impacta nas diretrizes da economia como se
numa interseco os dois planos, econmico e o homem (social), renovassem
seu estmulo para considerar a interferncia um no outro. Alis, o espectro
mais abrangente, pois necessrio compor o econmico e o social (o homem)

214
com o poltico. A existncia de pessoas com fome em virtude da pobreza
prova suficiente de que h uma profunda desigualdade e injustia sobres-
saindo na economia globalizada e entre pases. A fome, a desnutrio, uma
condio que incapacita indivduos e sociedades. E ocasiona, alm disso, o
enfraquecimento e perda de energia para o trabalho e maior suscetibilidade a
doenas, e em situaes extremas, pode matar, sendo os primeiros as crianas
e bebs. O Estado, contudo, pode, ao intervir, para melhorar as condies
de vida, agir para evitar que se chegue a crises de tamanha dimenso. Nessa
perspectiva, o Estado tem que ser ativo no apoio e efetivo na prestao de
servios responsveis, pois ele que constri sistemas de proteo social, e
com eles capaz de reduzir a vulnerabilidade das pessoas quando uma crise
se instala, como tambm de garantir direitos. Como acentua Green (2009, p.
245), pessoas e comunidades em situao de pobreza capazes de exercer seus
direitos em situao de escassez de alimentos tm mais condies de superar
esses eventos e de reconstruir sua vida rapidamente aps o fim dessas crises.,
e como a demonstrar a importncia da presena do Estado ressalta que Em
todos esses estgios, precisam do apoio ativo de Estados efetivos na prestao
de servios e responsveis em relao s necessidades dos indivduos. Nessa
linha, vivel compatibilizar economia e desenvolvimento com a proteo ao
meio ambiente, firmando como ligao o conceito de qualidade de vida. Os
aspectos sociais, polticos, econmico e ambiental so hoje interdependentes.
No trabalho, por isso, buscou-se, a partir da escolha de um fenmeno social
a favela discutir questes no seu entorno, como solues econmicas, polti-
cas e institucionais, mas destacando o microfinanciamento. A favela assim
est localizada como ponto de interseo entre o econmico, social, poltico
e ambiental, como tambm de sade pblica. Dessa forma, a favela utiliza-
da como ponto de encontro em que os problemas dos mais diferentes perfis
existem: pobreza, de sade e de meio-ambiente, e que recomendam uma dis-
cusso madura sobre seus efeitos e solues (poltica e institucional). Assim,
interessa olhar o problema da moradia para as famlias de baixa renda a partir
do microfinanciamento das favelas, contando com experincias realizadas, e
analisar essas experincias sob perspectiva dos pensamentos econmicos. A
metodologia utilizada foi a pesquisa bibliogrfica.

215
2. A favela como ponto de encontro: problemas
que sucedem

Diferentemente do que se poderia imaginar, as cidades hoje no so feitas

de vidro e ao, mas construdas em grande parte de tijolo, palha, blocos de
cimento, plstico reciclado e restos de madeira, e nelas, e dessa forma, residem
o bilho de pessoas no que se poderia chamar de favela ps-moderna. E
nelas, que so mais de 200 mil, provavelmente, varia a populao de algumas
centenas a mais de um milho de pessoas em cada (Davis, 2006, p. 28-37).
Uma primeira observao pode ser feita entre favelas e megafavelas,
sendo que estas surgem quando bairros pobres e comunidades invasoras
fundem-se em cintures contnuos de moradias informais e pobreza, em ge-
ral na periferia urbana (Davis, 2006, p. 37). Assim j se percebe as favelas
(ou megas) ocorre a reunio de gente pobre a pobreza uma constante.
Essas favelas geralmente esto situadas na periferia, portanto, a margem dos
centros urbanos.
Nas favelas, ou a partir da ideia que se tenha sobre uma, a percepo de
excluso. A pobreza relativo as pessoas uma excluso; a periferia re-
lativo ao local onde geralmente so encontradas uma excluso. Antes de
se estabelecer que as favelas se impe por questo econmica na construo
de um modelo que no permite que todos tenham acesso, e social, pois a pos-
sibilidade de moradia adequada fica mais distante a percepo de que as
pessoas ali vo morar porque no deveriam (e no poderiam) estar noutro
local. percebido por muitos como determinismo.
Mas nem isso, firmar moradia numa favela no simples. Decorre de
uma srie de consideraes. Nesse aspecto ressalta Davis (2006, p. 39):

Os pobres urbanos tm de resolver uma equao complexa ao tentar

otimizar o custo habitacional, a garantia da posse, a qualidade do
abrigo, a distncia do trabalho e, por vezes, a prpria segurana.
Para alguns, como muitos moradores de rua, a localizao prxima
do trabalho digamos, em uma feira livre ou estao de trem
ainda mais importante do que o teto. Para outros, o terreno gra-
tuito, ou quase isso, compensa viagens picas da periferia para o
trabalho no centro. E para todos a pior situao um local ruim e
caro sem servios pblicos nem garantia de posse.

216
 Nas favelas os servios pblicos so rudimentares, ou no existem, mas
das vezes os moradores realizam os melhoramentos necessrios, ou pelo
menos, o mnimo suficiente para que possa ficar. Como consequncia disso,
so diversas as doenas causadas pela ausncia ou fragilidade da infraestru-
tura, a exemplo de saneamento, gua encanada e etc.
Esse quadro corrente. Os britnicos chegam a ser considerados como
os maiores criadores de favelas no mundo. Na frica, a sua poltica obrigou
a mo de obra local a ter que morar em barracos precrios margem de ci-
dades segregadas e restritas. A recusa de melhorar as condies sanitrias na
ndia, na Birmnia e no Ceilo, ou mesmo de fornecer a infraestrutura mais
rudimentar aos bairros nativos, garantiu um volume enorme de mortes por
epidemias no comeo do sculo XX (peste, clera, gripe), alm de criar enor-
mes problemas de misria urbana (Davis, 2006, p. 61).
As favelas geralmente se encontram em locais de risco. Essa fragilidade
como pontua Davis (2006, p. 131) simplesmente sinnimo de negligncia
governamental sistemtica em relao segurana ambiental.... As favelas
enfrentam problemas com a geologia, pois so construdas em morros, em en-
costas cujo solo instvel e sujeito a desmoronamentos. Exemplo disso acon-
teceu em 1998 quando as enchentes danificaram ou destruram a moradia de
mais de 300 mil pessoas em Manila (Davis, 2006, p. 129).
O fogo outro ingrediente causador de problemas nas favelas. Como disse
Davis (2006, p. 132):

Mas os pobres no perdem o sono durante a noite preocupando-

-se com terremotos nem mesmo com cheias. Sua principal causa
de angstia uma ameaa mais comum e onipresente: o fogo. As
favelas e no a vegetao rasteira mediterrnea nem os eucaliptos
australianos, como afirmam alguns livros didticos, so a maior
ecologia mundial do fogo. A sua mistura de moradias inflamveis,
densidade extraordinria e dependncia de fogueiras para aqueci-
mento e preparo de alimentos a receita perfeita para a combusto
espontnea. Um simples acidente com gs de cozinha ou querosene
pode se transformar com rapidez num megaincndio que destri
centenas ou at milhares de moradias. O fogo se espalha pelos bar-
racos numa velocidade extraordinria, e os veculos de combate ao
fogo, quando vm, em geral no conseguem passar pelos caminhos
estreitos da favela.

217
 Os riscos naturais so ampliados pela pobreza e os riscos novos, como
tambm artificiais, so criados pela interao da pobreza com a indstria po-
luente, trnsito anrquico e infraestrutura em colapso (Davis, 2006, p. 134).
Nisso,

Todos os princpios clssicos do planejamento urbano, como a pre-

servao do espao aberto e separao entre residncias e usos no-
civos da terra, esto de cabea para baixo nas cidades pobres. Um
tipo de norma infernal de zoneamento parece cercar as atividades
industriais perigosas e as infraestruturas de transporte com den-
sos matagais de barracos. Quase toda a cidade do Terceiro Mundo
(ou pelo menos aquelas com alguma base industrial) tem um setor
dantesco de favelas envoltas em poluio e localizadas junto a ole-
odutos, fbricas de produtos qumicos e refinarias: Iztapalapa na
Cidade do Mxico, Cubato em So Paulo, Belford Roxo no Rio,
Cibubur em Jacarta, a franja sul de Tnis, o sudoeste de Alexandria
e assim por diante. (Davis, 2006, p. 134)

Os riscos naturais so ampliados pela pobreza e os riscos novos, como

tambm artificiais, so criados pela interao da pobreza com a indstria po-
luente, trnsito anrquico e infraestrutura em colapso (Davis, 2006, p. 134).
Nesse contexto, as favelas se apresentam como um ponto de encontro
de uma srie de problemas. Passa pela concentrao de pessoas pobres, pela
localizao que geralmente corresponde a periferia das cidades, pela ausncia
(ou com a presena rudimentar) de servios pblicos e com isso uma leva de
consequncias: falta de saneamento bsico, de gua encanada, por exemplo,
da decorre a enorme possibilidade de doenas. No bastassem esses dados,
nas favelas ocorrem os riscos naturais e artificiais, respectivamente, a par-
tir do posicionamento das favelas em encostas, em solo instvel, do fogo em
razo da concentrao de material inflamvel e proximidade dos barracos,
e do fato delas estarem envolta com a poluio e mais das vezes prximas a
indstria poluente.

218
3. Um contexto econmico

A interveno do Estado na economia independe do seu modelo econ-

mico. Tanto no modelo capitalista, como no socialista, o Estado promove a
interveno na economia. A interveno um fenmeno permanente. No
pode ser critrio de distino entre ser Estado liberal (ou neo), do bem-estar
social, capitalista ou socialista, o fato de ocorrer a interveno na economia.
Andr Ramos Tavares consigna, a respeito, que Todo e qualquer Estado e
ter sido interventor na economia. Portanto, o critrio interveno no ser
til para apartar diversas tipologias de Estados. Contudo, possvel falar de
graus de interveno . (2011, p. 47).
Outro autor, Moncada (1978, p. 15) ressalta:

o fenmeno da interveno do Estado na economia manifesta-se

em sistemas econmicos muito diversos, sejam eles classificados a
partir do modo de coordenao econmica como quer EUCKEN
sistemas econmicos planificados de direo central ou sistemas de
economia de mercado mais ou menos puro ou a partir do critrio
marxista do modo de produo apropriao colectiva ou apro-
priao privada dos meios de produo.

O direito econmico, numa concepo restrita, que preside a noo alem

de Wirtschaftsrecht, tem na interveno do Estado na vida econmica sua
ideia fundamental, como sustentado por Moncada (1978, p. 15-33), de que ele
(o direito econmico) afirma-se fundamentalmente como o direito pblico
que tem por objetivo o estudo das relaes entre os entes pblicos e os sujeitos
privados, na perspectiva da interveno do Estado na vida econmica, sendo
seu objeto as regras jurdicas que disciplinam a interveno do Estado na
economia. O autor pontua que o direito econmico constitudo pelas regras
de direito pblico, admitindo, no entanto, que elementos do direito privados
agem combinados com elas mas parece sugerir que as regras de direito pri-
vado atuariam como limite intransponvel a atividade econmica do Esta-
do para ao cabo revelar o esbatimento da distino entre direito pblico
e o direito privado, numa perspectiva do modelo jurdico do Estado Social,
superando-se a percepo que se tinha da separao absoluta como idealizado
no modelo jurdico do Estado Liberal, em que a esfera de influncia das regras

219
de direito pblico no tinham que tratar da atividade econmica. Nessa pers-
pectiva o Direito econmico age como instrumento para que o Estado alcance
suas finalidades econmicos-sociais.
Na concepo clssica, o modelo liberal, tambm chamado de mercado,
teria os esforos dos homens para melhorar sua condio de vida como o
grande motivador da atividade econmica, alm de permitir a mais ampla
liberdade, gerando concorrncia e o regular funcionamento da economia. A
liberdade individual seria fundamental. uma atitude de absteno do Esta-
do, caracterizando um dirigismo negativo, o que teria perdurado at o fim da
1 Guerra Mundial. As normas de interveno na poca assumiam um carc-
ter proibitivo e repressivo, no se pretendendo com elas levar entes privados
a adoptar certos comportamentos ou a efectuar certas prestaes positivas
conformes ao interesse geral definido pelas autoridades (Moncada, 1978, p.
18). Nesse contexto, o fundamental para a atividade econmica seria o mer-
cado, pois percebido a partir das relaes individuais livres das pessoas, e no
haveria sentido, portanto, na presena do Estado, pois a sua participao no
domnio da atividade econmica equivaleria tolher a liberdade individual. O
bem-estar geral estaria centrado no somatrio dos diversos casos de bem-es-
tar individual.
O modelo liberal clssico, no entanto, como salientou Andr Ramos Ta-
vares (2011, p, 50-51) desconsiderou vrios problemas ao no permitir que o
mercado regulasse adequadamente a atividade econmica, como exemplo
a rigidez, que causa obstculo a rpida mobilizao dos agentes econmicos
para suplantar as crises.
O Estado Social veio a partir da constatao de que prticas intervencio-
nistas passaram a ser adotadas, consideradas no s necessrias, mas igual-
mente legtimas (Tavares, 2011, p. 49), pois passou a perseguir a melhoria
nas condies de vida, mormente nas questes do desemprego e monetria,
pela promoo de prestaes positivas. Como Gabardo (2009, p. 176), a exi-
gncia de bem-estar social teve como ponto de partida prtico a ideia de que
funo tpica do Estado a interveno na sociedade e, particularmente, na
economia.. Assim, com o tempo, percebeu-se o Estado agindo em busca de
atender diversos reclamos da sociedade.
A atuao do Estado passou de mero promotor das condies mnimas
para que os agentes econmicos os sujeitos privados agissem sem qual-
quer obstculo no confronto e harmonizao dos interesses individuais, para

220
alcanar praticamente todos os aspectos da vida econmica, atuando no
apenas naquilo que seria natural atuar, mas interferindo sobremaneira em
campos que seriam destinados, na viso clssica liberal, a liberdade indivi-
dual e prprio mercado, pois o novo modelo recusa a viso liberal clssica de
que a escassez mais bem controlada pelo mercado (Gabardo, 2009, p. 176).
No se desconhece, porm, que se argumenta sobre a crise no modelo
Keynesiano do Estado do bem-estar social (Welfare State), em que se chega
a preconizar que seria o Estado o prprio problema. Com isso, passou a ser
discutido, e implantado, em vrios pases, o programa de desregulao, com
a consequente reduo da interveno do Estado na economia. A concepo
desse novo Estado, dito neoliberal, de:

revalorizao das foras de mercado, na defesa da desestatizao

e na busca de um Estado financeiramente mais eficiente, probo e
equilibrado, reduzindo-se os encargos sociais criados no ps-guer-
ra, ainda sem afastar totalmente o Estado da prestao de servios
essenciais, anteriormente referidos (Tavares, 2011, p. 61)

Fazendo uma sntese dos principais traos conceituais da doutrina neo-

liberal de Mises e Hayek, Gabardo (2009, p. 215), estrutura assim:

a) concepo de desigualdade entre os homens como um fator po-

sitivo (as desigualdades sociais so inevitveis, pois os indivduos
tm diferentes capacidades de adaptao e devem ter respeitadas
tais diferenas); b) a identificao da sociedade com o mercado (a
sociedade em si no existe a no ser por meio das aes individuais);
e c) a valorizao poltica do Estado mnimo (a discusso poltica
de fins e valores substituda pela verificao dos melhores meios
para serem cumpridas as leis do mercado) - a economia adquiriria,
dessa forma, um saber verdadeiramente cientfico.

Os estudiosos perceberam, todavia, que a auto-regulamentao que de-

veria ser realizada pelo mercado, na tica liberal clssica, cria elementos con-
traditrios que poriam prova a prpria economia de concorrncia, como
ressaltado por Moreira (1978, p. 106):

221
 tal como o liberalismo clssico, a teoria neoliberal considera como
princpio supremo de direco da economia o princpio da concor-
rncia, isto , o princpio do mercado. Contudo, enquanto para os
clssicos a ordem da concorrncia era de uma ordem natural que
dispensava a ordem jurdica e exigia a no interveno do estado,
a teoria neoliberal parte de uma posio menos optimista: a de que
a concorrncia no um princpio dado e inaltervel, pois a econo-
mia se no auto-regula, tendendo, pelo contrrio, a criar elementos
contraditrio, que levam sua prpria destruio como economia
de concorrncia. A instituio que ela serve contm em si um virtu-
alidade suicidante: la libert contractuelle se tue elle-mne.

Atualmente, a receita pende pela persecuo do Estado Desenvolvimen-

tista como forma de equilibrar elementos liberais e capitalista e elementos
socialistas, tendo como norte tico o homem, e assim:

o que se pretende, no momento atual, promover o desenvolvi-

mento no apenas econmico-financeiro (que imprescindvel),
mas tambm o desenvolvimento humano e, para ele, concorre o de-
senvolvimento das liberdades fundamentais, como sustenta Amar-
tya Sen. (...). O desenvolvimento do Estado passa prioritariamente
pelo desenvolvimento do homem, de seu cidado, de seus direitos
fundamentais. Sem, ele, o mero avano econmico pouco significa-
r, apenas far sentido para poucos (Tavares, 2011, p. 63)

Chega-se, enfim, a um ponto em que se percebe que os modelos liberal,

de proeminncia do mercado, bem como o socialista, do Estado como centra-
lizador e diretor de todos os aspectos da vida das pessoas, no so suficientes
para atender as demandas financeiras, de dignidade da pessoa humana e de
justia.
necessrio considerar tambm que:

evidentemente, a interveno do estado no domnio econmico no

produto de acidentes histricos, do arbtrio dos governantes ou
representaes ideolgicas sem raiz na formao social. , antes,
produto do reconhecimento de uma dira necessitas. Os esboos
histricos at aqui desenvolvidos permitem ver nessa relao duas

222
 linhas de fora (alis intimamente conexionadas): por um lado, o
desenvolvimento econmico que, tendo lugar dentro de uma deter-
minada ordem econmica e sendo por ela propiciada, provoca situ-
aes nomeadamente a concentrao das foras produtivas que,
ao demonstrarem a incapacidade da ordem econmica anterior,
exigem uma nova; por outro lado, esse mesmo desenvolvimento
criou uma tal alterao das relaes sociais de produo, criando
conflitos e tenses, reflectindo-se nos planos polticos e ideolgi-
co, que a ordem econmica anterior se mostrou incapaz de conter
(MOREIRA, 1978, p. 121-122)

A evoluo, nessa concepo, no pensamento econmico, no fruto do

mero acaso, mas decorre da imposio de outra ordem econmica a partir da
verificao das falhas encontradas na anterior antes de um escoro terico,
assenta-se na experincia conquistada com a ordem anterior. O que veio antes
permitiu a constatao de outros caminhos propostos a partir da viso adqui-
rida com o enredo precedente.

4. O microfinanciamento das favelas no contexto

econmico

O microfinanciamento que tem como alvo a populao pobre urbana e

que geralmente reside nas periferias das cidades em favelas um dos aspectos
situado no contexto da financeirizao da moradia, econmico, portanto.
Na era das finanas a moradia foi mercantilizada passando a ser um ati-
vo integrado a um mercado financeiro. Com isso, a habitao deixou de ser
considerada um bem social, levando ao abandono de polticas pblicas nessa
direo. Deixou a habitao, enfim, de ser parte dos bens comuns que uma
sociedade concorda em compartilhar ou prover para aqueles com menos re-
cursos (Rolnik, 2015, p. 32).
A canalizao de pequenos crditos para os mais pobres a partir da dcada
de 1980 permitiu que famlias com baixa renda deixassem de utilizar estrat-
gias financeiras diversas, e diretas, para erguer ou reformar a moradia, como
o uso de recursos prprios e emprstimos a familiares. Nessa linha ocorre o
rompimento de um modelo em que essas famlias no tinham acesso ao cr-

223
dito, pois no conseguiam preencher as exigncias formais para recebimento
de emprstimos financeiros, entre outros, por falta de garantias, capacidade
de pagamento e insegurana na posse do terreno para erguer ou da moradia
que pretende reformar para adequar as necessidades da famlia. Desse modo,
no atraiam o interesse das instituies financeiras (Rolnik, 2015, p. 130).
O marco foi o Banco Grameen de Bangladesh que recebeu o Prmio
Nobel da Paz em 2006. Esse primeiro passo conseguiu demonstrar a viabili-
dade financeira da iniciativa e fez com que instituies finenceiras passassem
a ter interesse no microfinanciamento inicialmente o Banco Grameen con-
tava apenas com recursos individuais doados a um fundo rotativo, a fundo
perdido e o microcrdito era definido como um emprstimo no lucrativo
dirigido ao combate pobreza e tambm ao emponderamento das mulheres
(Rolnik, 2015, p. 130-131).
Esse movimento atuou dentro do sistema capitalista, sendo mesmo deno-
minado, num espectro amplo, por Bill Gates, de capitalismo criativo (Rol-
nik, 2015, p. 131). Nisso a sugerir que o capitalismo se renova no seu formato
mais liberal. Vale dizer, aparecendo como um modo a mais de ampliao do
mercado, e de atuao dele, sem a interferncia do Estado a no ser como
agente regulador no mnimo necessrio. No de estranhar que a maior parte
das iniciativas de microfinanciamento aconteam na Amrica Latina, consi-
derando a carncia de renda da populao, a existncia de pases em desenvol-
vimento e mercados emergentes (Rolnik, 2015, p. 133).
No se busca discutir aqui o sucesso ou fracasso dos programas de micro-
financiamento, e nem pontuar problemas especficos, como o fato de que com
ele a famlia aumenta consideravelmente seus gastos com habitao, e mesmo,
por outro lado, no alcanar um nmero maior entre os mais pobres mas
alm de enfatizar que os programas de microfinanciamento que existem ao
redor do mundo so tanto por iniciativa privada como por ao do Estado o
programa Minha Casa, Minha Vida no Brasil pode ser tido como um exemplo
da presena marcante do Estado atuando passos adiante que extrapolam a
mera regulao do mnimo necessrio.
Assim, o microfinanciamento trnsita no sistema capitalista, mas se via-
biliza tanto na perspectiva liberal (no-intervencionista) como na presena
do Estado (intervencionista). Os dois modeloes de pensamento econmico,
portanto, no detm o monoplio da iniciativa e viabilidade do microfinan-
ciamento talvez, como na maioria das situaes que se apresentam, sejam os

224
objetivos (o lucro) e o retorno a ver a habitao como um bem social, respecti-
vamente, a marca diferenciadora. Contudo, nas duas persperctivas, a possibi-
lidade de levar as famlias de baixa renda o crdito destinado a moradia deve
ser notadamente o objetivo geral.

Referncias
DAVIS, Mike. Planeta favela. So Paulo: Boitempo Editorial, 2006;

GABARDO, Emerson. Interesse pblico e subsidiariedade. Belo Horizonte: Frum, 2009;

GREEN, Duncan. Da pobreza ao poder: como cidados ativos e Estados efetivos podem mu-
dar o mundo. So Paulo: Cortez Editora, 2009;

MONCADA, Luis S. Cabral de. Direito econmico. 4. ed. Coimbra: Centelho, 1978;

MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. 3. ed. Coimbra: Centelho, 1978;

ROLNIK, Raquel. Guerra dos lugares: a colonizao da terra e da moradia na era das finan-
as. So Paulo: Boitempo, 2015;

TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. 3. ed. So Paulo: Mtodo, 2011.

225
 O (Des) Financiamento da sade
no federalismo brasileiro: as
relaes intergovernamentais
e suas implicaes sobre a
poltica pblica de sade
The Health (Under) Financing In Brazilian Federalism:
The Inter-Governmental Relations And Implications On
Public Health Policy

Maykel Pononi143

Resumo. O estudo tem por objetivo a anlise das relaes intergovernamentais no

mbito do financiamento da poltica pblica de sade no Brasil. Considera a questo
do financiamento da sade no Brasil e suas implicaes sobre a poltica pblica de
sade, a vinculao de recursos fiscais para o sistema de sade. Destaca tambm
o descompasso entre as responsabilidades impostas pela universalizao do sis-
tema e seu reflexo sobre as despesas pblicas, pois o direito sade, passou a
compor o campo da proteo social, celebrado na Constituio Federal de 1988,
que agregou padres diferentes de financiamentos. Entretanto, quando o cidado
tem acesso negado aos cuidados de sade, configura-se uma negao de direitos
humanos. Apesar de normativamente consagrados, necessrio o desenvolvimen-
to de instrumentos para que o Estado e a sociedade efetivamente executem aes
no sentido de melhoria da qualidade de vida dos indivduos. Assim, fundamental a
cooperao intergovernamental em prol da equidade de acesso sade, como um
instrumento de combate a pobreza.
Palavras-chave:Financiamento; Federalismo; Sade; Pobreza.

143 Mestranda em Direito Poltico e Econmico na Universidade Presbiteriana Mackenzie, douto-

ra em Cincias Jurdicas e Sociais pela UMSA Universidad del Museo Social Argentino, es-
pecialista em Direito Pblico pela Universidade Gama Filho, servidora do Governo do Estado
de Mato Grosso na Unidade Setorial de Correio da Sade, presidente da Segunda Junta de
Julgamento do Conselho Estadual do Meio Ambiente de Mato Grosso.

226
Abstract: The study has as an objective the analysis of intergovernmental relations
in the framework of the public health financing policy in Brazil. It considers the issue
of health financing in Brazil and its implications on public health policy, linking fiscal
resources for the health system. Also highlights the gap with responsibilities imposed
by the universalization of the system and its effects on public spending, because the
right to health is now part of the field of social protection, celebrated in the Federal
Constitution of 1988, which added different patterns of financing. However, when
the citizen has access denied to health care, it shows up a denial of human rights.
Although normatively established, the development of instruments is necessary for
the state and society to effectively perform actions to improve people quality of life.
Thus, intergovernmental cooperation is essential to equity of access to health, as an
instrument to fight poverty.
Keywords: Financing; Federalism; Health; Poverty.

Introduo

A descentralizao dos recursos e da execuo de polticas pblicas foi

consagrada pela Constituio Federal de 1988, que estabelece a sade144 como
Direito de todos e dever do Estado. Determina maior participao das es-
feras estaduais e municipais na execuo de polticas pblicas a partir do ex-
posto no seu art. 198, e prope modelo para a prestao dos servios de sade,
onde so destacas as diretrizes do Sistema nico de Sade SUS145: descen-
tralizao, atendimento integral e participao da comunidade.
O texto constitucional considera de interesse pblico as necessidades in-
dividuais e coletivas, no qual a assistncia passa a ter carter universal, pois
busca assegurar a todos o acesso aos servios, que devem ser hierarquizados
segundo parmetros tcnicos e com gesto descentralizada.
Tambm institui o Sistema nico de Sade SUS, como parte de uma
proposta ampla de redefinio de interveno no Estado na rea social. A
seguridade social tem no Titulo VIII que trata a ordem social, um captulo no

144 A sade um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no consiste apenas
na ausncia de doena ou de enfermidade. (Constituio da Organizao Mundial da Sade
(OMS/WHO) 1946)
145 O conjunto de aes e servios de sade, prestados por rgos e instituies pblicas federais,
estaduais e municipais, da Administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo
Poder Pblico, constitui o Sistema nico de Sade (SUS) (art. 4 da Lei 8080/90)

227
qual so definidas as responsabilidades tanto do estado, quanto da sociedade
nas reas de previdncia, assistncia social e sade.
A sade apesar de ocupar lugar de destaque no ordenamento jurdico a
partir da Constituio Federal de 1988, tem sido preocupao frequente nos
rgos responsveis pela polticas pblicas, que visam cumprir os princpios
expressos nos dispositivos constitucionais e na Lei Orgnica da Sade n.
8080/80.
Por certo, o Estado tem a finalidade de realizar o bem comum e permitir
o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas. Para atingir a citada
finalidade, desenvolve vrias atividades, entre elas, os cuidados com a sade e
para isso necessita providenciar e a aplicar os recursos financeiros.
O modelo previsto pelos constituintes para o financiamento da segurida-
de social, na qual est incluso a prestao dos servios de sade pelo Estado,
determinou que os recursos devem ser providos da Unio, estados, Distrito
Federal e dos municpios, alm da outras fontes.
A partir de ento, o financiamento do SUS passa a ser tripartite, oriundos
do oramento da Seguridade Social e Fiscal no mbito federal e recursos dos
oramentos fiscais de estados e municpios.
No que tange ao Oramento Pblico146, estabelece a separao em partes,
o Oramento Fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e en-
tidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta, inclusive funda-
es institudas e mantidas pelo Poder Pblico; o Oramento de Investimento
das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do
capital social com direito a voto, e o Oramento da Seguridade Social, abran-
gendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da Administrao Pblica
Federal direta e indireta, bem como os fundos e fundaes, institudos e man-
tidos pelo Poder Publico,
Tambm se ocupou a Constituio de dividir as receitas que devem fi-
nanciar cada um dos oramentos. Para o oramento da seguridade social re-
servou as contribuies sociais, que so tributos que incidem, principalmente
sobre a folha de pagamento das empresas, o lucro, o faturamento ou receita.

146 o oramento , portanto, uma pea jurdica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar
como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista
das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, financeiro. (BASTOS, 2006)

228
 Visando a efetividade das polticas pblicas em relao a sade, a Cons-
tituio Federal estabeleceu recursos vinculados, tanto de impostos quanto
de contribuies de seguridade. Entretanto, tem sido frequente h mais de 22
anos aprovadas emendas Constituio Federal desvinculando os recursos,
inclusive tramitou recentemente uma Proposta de Emenda Constituio
PEC, que ampliou os percentuais da desvinculao, o que bastante preocu-
pante, pois pode comprometer ainda mais a execuo das polticas pblicas
de sade, que j so precrias no Brasil.
A pesquisa trata da anlise da interao entre a organizao federativa
brasileira e as polticas pblicas de sade, considerando a divergncia entre as
responsabilidades impostas pela universalizao do sistema pela Constitui-
o Federal de 1988 e seu reflexo sobre a despesas pblicas com sade.
Faz uso da abordagem qualitativa de tcnica indireta, por meio da apli-
cao do mtodo dedutivo com o objetivo de explorar a conexo entre o fi-
nanciamento da sade no federalismo brasileiro e suas implicaes sobre a
poltica de sade.
No atual contexto social, poltico e econmico de um pas com enorme
extenso territorial, caracterizado por desigualdades regionais. essencial
que sejam analisados e discutidos os fatores intergovernamentais, a vincula-
o constitucional de recursos fiscais para o sistema de sade, para aumentar
o grau de efetivao do direito constitucional sade, reduzir as desigual-
dades sociais e a pobreza, pois na prtica os cuidados com a sade no esto
disponveis todos.

1. Consideraes sobre o federalismo brasileiro,

a universalizao constitucional do direito
sade e vinculao de receitas

O federalismo tem como fundamento legal a Constituio Federal de

1988, que alm de mencionado no prembulo, aparece tambm no artigo 1,
consagrou o federalismo dentre os princpios fundamentais, como forma de
organizao territorial de poder.
A Constituio Federal deve sempre ser interpretada de forma a no
ameaar a organizao federal instituda, ou apresentar risco a coexistncia
harmoniosa de solidria da Unio, Estados e Municpios. (MORAES, 2008).

229
 Visando a unidade permitida a interveno federal, diante de mera ten-
tativa de separao de ente federado, de acordo com disposto no art. 34, I da
Constituio Federal.
Desta forma, qualquer tentativa de separao de Estado-membro, Distri-
to Federal ou Municpio inadmissvel.
Estabelece a coexistncia de esferas autnomas de poder poltico, um po-
der central que responde pelos interesses da federao como um todo, nico e
indivisvel, e os poderes parciais representado pelos estados subnacionais, que
dispem de competncia legislativa, administrativa e tributria para atender
as necessidades regionais.
Nessa reestruturao, houve significativa reformulao na diviso das re-
ceitas pblicas, desconcentrando de recursos tributrios da Unio em favor
dos estados, Distrito Federal e municpios. Isso se deu, sobretudo, devido a
elevao dos percentuais do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito
Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
Quanto a definio de Estado Dalmo de Abreu Dallari (2005, p. 116)
explica:

Encontrar um conceito de Estado que satisfaa a todas as correntes

doutrinrias absolutamente impossvel, pois sendo o Estado um
ente complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista
e, alm disso, sendo extremamente varivel quanto forma por sua
prpria natureza, haver tantos pontos de partida quantos forem os
ngulos de preferncia dos observadores.
E em funo do elemento ou do aspecto considerado primordial
pelo estudioso que este desenvolver o seu conceito. Assim, pois,
por mais que os autores se esforcem para chegar a um conceito ob-
jetivo, haver sempre um quantum de subjetividade, vale dizer, ha-
ver sempre a possibilidade de uma grande variedade de conceitos.
A par disso, toda conceituao pode dar a impresso de reduo
formalista, mas a palavra Estado tem sido usada com to variados
sentidos que sem um conceito esclarecedor no se fica sabendo em
que sentido ela est sendo usada.

230
 Miguel Reale (2000, p. 09) apesar de tambm compreender a existncia
de uma ordem exercida pela fora e pelo direito, acrescenta um elemento
cultural:

O Estado uma realidade cultural, isto , uma realidade constituda

historicamente em virtude de prpria natureza social do homem,
mas isto no implica, de forma alguma, a negao de que se deva
tambm levar em conta a contribuio que consciente e voluntaria-
mente o homem tem trazido organizao da ordem estatal.

Com a concepo geral de Estado, passamos para a organizao interna

do Estado Federativo, que tem poder uno e indivisvel. Com relao a sobera-
nia do Estado o mesmo autor afirma que:

o povo s capaz de manifestar legalmente a sua vontade na medida

e enquanto se organiza em Estado, isto , enquanto elemento cons-
titutivo ou, como preferem outros, rgos do Estado. Ora, dizer que
a soberania legal do povo ou da Nao juridicamente organizada
e dizer, pura e simplesmente, que a soberania do Estado, ou ento,
do Estado capaz de determinar por si mesmo a esfera de exerccio
de seu poder de dar ordens. (REALE, 2000, p. 163)

O prprio Estado pode atribuir poderes aos diversos rgos, sem deixar
de manter a caracterstica de unidade e indivisibilidade. Como por exemplo a
teoria da separao dos poderes que originou se desde antiguidade clssica a
partir das obras de Aristteles (1991, p. 113):

Em todo governo, existem trs poderes essenciais, cada um dos

quais o legislador prudente deve acomodar da maneira mais con-
veniente. Quando estas tres partes estao bem acomodadas, neces-
sariamente o governo vai bem, e e das diferencas entre estas partes
que provem as suas. O primeiro destes trs poderes o que delibera
sobre os negcios do Estado. O segundo compreende todas as ma-
gistraturas ou poderes constitudos, isto , aqueles de que o Estado
precisa para agir, suas atribuies e a maneira de satisfaz-las. O
terceiro abrange os cargos de jurisdio.

231
 Compartilho o mesmo entendimento de Canotilho (1998, p. 16)

O direito constitucional no se esgota na positividade das normas

da constituio; deve ser um direito justo. A funo de reserva de
justia do direito constitucional, se fornece o impulso para uma
vigilncia crtica relativamente aos contedos do direito posto e
imposto, tambm um limite para quaisquer transcendncias
(fundamentos ltimos, essncias, naturezas) clara ou encapu-
adamente conducentes a fundamentalismos ideolgicos, filosfi-
cos ou religiosos.

Neste sentido, uma Constituio formada a partir de processo democr-

tico, deve trazer no seu texto no apenas de forma positiva os direitos hu-
manos, individuais, sociais, polticos, econmicos e culturais, mas tambm
incluir mecanismos de proteo de tais direitos.
O fato de ser um pas de grande extenso territorial, apresentar disparida-
des regionais acentuadas, enorme quantidade de municpios, que passaram a
assumir maior responsabilidade na execuo da prestao de servios pbli-
cos populao, inclusive os de sade.
Demonstra que as polticas pblicas esto diretamente ligadas ao papel do
Estado e suas funes bsicas, para assegurar os direitos constitucionalmente
estabelecidos e efetivar a ordem social brasileira, na busca de minimizar as
desigualdades e reduzir a pobreza.

2. O financiamento da sade no federalismo

brasileiro e a sua interao com as polticas
pblicas de sade.

Conforme definido na Constituio Federal de 1988 em seus artigos 195

e 198, o financiamento pblico da sade passou a ser uma responsabilidade
comum dos nveis federal, estadual e municipal.
A Emenda Constitucional n. 29 comeou a vigorar em 2000, trouxe mais
recursos e aumentou a participao de estados, Distrito Federal e municpios
no financiamento do SUS.

232
 A aplicao de recursos em aes e servios pblicos de saderegulamen-
tada pela Lei Complementar n. 141 de 2012, estabelece que a Unio aplicar,
anualmente, em aes e servios pblicos de sade, o montante correspon-
dente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos ter-
mos desta Lei Complementar, acrescido de, no mnimo, o percentual corres-
pondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano
anterior ao da lei oramentria anual.
Em caso de variao negativa do PIB, o valor de que trata o caput no
poder ser reduzido, em termos nominais, de um exerccio financeiro para
o outro.
Os Estados e o Distrito Federal aplicaro, anualmente, em aes e servi-
os pblicos de sade, no mnimo, 12% (doze por cento) da arrecadao dos
impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o art. 157,
a alnea a do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Consti-
tuio Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos
Municpios.
Os Municpios aplicaro anualmente em aes e servios pblicos de sa-
de, no mnimo, 15% (quinze por cento) da arrecadao dos impostos a que se
refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alnea b do inciso
I do caput e o 3 do art. 159, todos da Constituio Federal.
O Distrito Federal aplicar, anualmente no mnimo, 12% (doze por cento)
do produto da arrecadao direta dos impostos que no possam ser segrega-
dos em base estadual e em base municipal.
Observa-se que a descentralizao fiscal trazida pela Constituio, trans-
feriu recursos para estados e municpios, mas no houve uma transferncia
equivalente das atribuies de polticas pblicas. A partir do governo de Fer-
nando Henrique Cardoso, deu incio a uma expressiva redistribuio de com-
petncias na rea social, com resultado variado entre as diversas polticas e
entre os diversos estados. (ARRETCHE, 2011)
O modelo federativo separou o oramento em duas partes, o Oramento
Fiscal e o Oramento da Seguridade Social, repartindo as receitas que devem
financiar cada um dos oramentos.
A fim de compreender essa separao do oramento pblico brasileiro,
passamos a observar sinteticamente, como foram distribudas as estimativas
de receitas e fixao de despesa da Unio referente ao Exerccio Financeiro
de 2015.

233
 Aprovada pelo Congresso Nacional conforme a estimativa de re-
ceita da Unio, nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e de R$
2.863.379.701.677,00 (dois trilhes, oitocentos e sessenta e trs bilhes, tre-
zentos e setenta e nove milhes, setecentos e um mil, seiscentos e setenta e sete
reais), foram distribudas.
Para o Oramento Fiscal: R$ 1.299.982.128.323,00 (um trilho, duzentos
e noventa e nove bilhes, novecentos e oitenta e dois milhes, cento e vin-
te e oito mil, trezentos e vinte e trs reais), excluda a receita de que trata
o refinanciamento da dvida pblica federal o valor R$ 868.557.818.456,00
(oitocentos e sessenta e oito bilhes, quinhentos e cinquenta e sete milhes,
oitocentos e dezoito mil, quatrocentos e cinquenta e seis reais).
O Oramento da Seguridade Social: R$ 694.839.754.898,00 (seiscentos e
noventa e quatro bilhes, oitocentos e trinta e nove milhes, setecentos e cin-
quenta e quatro mil, oitocentos e noventa e oito reais).
As transferncias automticas realizadas pela Unio Federal so resultan-
tes de previso legal ou ato administrativo como portarias dos ministrios,
para custear servios pblicos e programas na rea da sade, educao, assis-
tncia social e etc.
A efetiva transferncia independe da formalizao como contrato, sendo
suficiente que o municpio tenha se habilitado junto ao Ministrio da Sade
ou respectivo, desde que preenchido as condies.
Em alguns casos, como na sade, em que os recursos transitam entre os
fundos legalmente previstos (nacional, estadual, municipal), tais transfern-
cias podem ser chamadas de fundo a fundo, sem que haja diferena essencial
entre elas e as ditas automticas.
O Sistema nico de Sade (SUS) uma poltica pblica includente, con-
siderado uma conquista do povo brasileiro desde 1988, mas o financiamento
de suas aes e servios preocupao constante dos gestores e desperta a
ateno dos demais envolvidos na construo do sistema.
Que prev a garantia da universalidade e integralidade, em um pas que se
encontra em um cenrio de restries oramentrias e financeiras.
Assim, alocar recursos de forma equnime no sistema federativo para
atender as desigualdades sociais e regionais, um grande desafio para os ges-
tores pblicos.

234
 Insta salientar que, a vedao de retrocesso no mbito dos direitos sociais
deve ser interpretada de forma conjugada com a proteo que conferida a
esses direitos como clusula ptrea. (COMPARATO, 2015).
Considerando os descompassos entre os amplos direitos sociais previstos
constitucionalmente e a realidade da execuo, as desigualdades, a misria,
desrespeito a dignidade de pessoa humana e a pobreza. Percebe-se um di-
vergncia entre o abstrato, ou ideal e concreto, o que planejado e o que
implantado, executado.
No ser suficiente conhecer as causas, tambm necessrio que o poder
pblico com participao social, crie e implante polticas pblicas aptas a mu-
dar a atual cenrio controvertido.
As polticas pblicas devem ser abordadas de forma interdisciplinar,
para compreender o conceito, recorre-se obra de Maria Paula Dallari Bucci
(2006), que conceitua a poltica pblica como um programa de ao gover-
namental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente
regulados [...] visando coordenar os meios disposio do Estado e as ativi-
dades privadas, para realizao de objetivos socialmente relevantes e politica-
mente determinados.
As questes de sade so afetadas pela alimentao, nutrio e se ligam
diretamente ao bem estar da populao, qualidade de vida. Assim, a pobre-
za, desinformao, desigualdade social, tem reflexos na sade e na produtivi-
dade de um pas.
Ante a realidade socioeconmica contrastante do Brasil, o setor pblico
deve mobilizar os recursos necessrios a implantao de polticas pblicas,
que podem auxiliar na chamada discricionariedade dos gestores, para canali-
zar as receitas que favoream o interesse coletivo e a justia social.

3. A Desvinculao de receitas e o debate atual

sobre o (des)financiamento da sade

Apesar da preocupao dos constituintes em reservar recursos para atin-

gir os objetivos de proteo dos direitos sociais propostos na Constituio
Federal de 1988, na prtica o governo ao longo dos anos utiliza um meio para
(des)financiar a seguridade social, por meio da Desvinculao de Receitas da
Unio (DRU).

235
 Essa desvinculao que um mecanismo, que permite ao governo federal
usar livremente um percentual da maioria dos tributos federais vinculados
pela Constituio aos fundos ou despesas.
Quanto a constitucionalidade, foram levantados questionamentos aca-
dmicos e judiciais, a respeito da desvinculao das receitas provenientes da
arrecadao das contribuies sociais ferir o disposto no art. 60, 4, da Cons-
tituio Federal de 1988. Contudo, ainda no foram acolhidos pelo Supremo
Tribunal Federal (STF), de modo que no foi declarada a inconstitucionalidade
das emendas constitucionais n. 27/2000, 42/2003 e 68/2011. Pelo contrrio, em
deciso monocrtica de abril de 2007, o Ministro Cezar Peluso, entende que:

as Emendas Constitucionais n 27/2000 e n 42/2003 que, alterando

o art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, de-
terminaram a desvinculao das receitas de impostos e contribui-
es sociais da Unio e sua aplicao na Conta nica do Tesouro
Nacional, sem que aqui desponte, clara, incompatibilidade com o
restante do texto constitucional.147

A desvinculao de receitas inicialmente aprovada pela Emenda Cons-

titucional de Reviso n 1, de 01 de maro de 1994, com o nome de Fundo
Social de Emergncia (FSE), posteriormente, com a Emenda Constitucional
n. 10 de 04 de maro de 1996, passou a ser chamado de Fundo de Estabili-
zao Fiscal (FEF)148, instrumento pelo qual 20% das receitas no oramento
da Unio deixam de ser vinculadas, e vigorou ate 31/12/1999, com base na
Emenda Constitucional n. 17 de 22 de novembro de 1997.
Com o trmino da vigncia do FEF, instituiu-se a em 21 de maro de
2000, por meio da Emenda Constitucional n. 27 a Desvinculao de Receitas
da Unio - DRU, que permitiu ao governo aplicar os recursos destinados a

147 Vide Acao Civel Originaria (ACO) no 952 MC/RR (rel. min. Cezar Peluso, j.: 20/4/2007, DJe-
003, de 26/4/2007).
148 Na poca do pedido de prorrogao o ministro Pedro Malan deixou claro que o FEF no alte-
ra os fundos de participao dos Estados e Municpios, cujos recursos so transferidos antes do
clculo dos 20% a serem desvinculados. O ministro Lus Carlos Santos disse que os Estados e
Municpios, assim como toda a sociedade, sero beneficiados pela aprovao do FEF j que isto
permitir a continuidade do crescimento econmico sem inflao e, consequentemente, o au-
mento da arrecadao. Disponvel em: < http://www.fazenda.gov.br/noticias/1997/r970305a>
Acesso em 10 jun. 2016.

236
reas como educao, sade e previdncia social em qualquer despesa consi-
derada prioritria, at 2003.
Tal mecanismo foi sucessivamente prorrogado, a Emenda Constitucional
n. 42 de 19 de dezembro de 2003, vigorou at 31/12/2007, a Emenda Constitu-
cional n. 56 de 20 de dezembro de 2007, prorrogou at 31/12/2011 e a Emenda
Constitucional n. 68 de 21 de dezembro de 2011 com vigncia at 31/12/2015.
Razo pela qual, considerando que inda no foram realizadas as reformas
necessrias a flexibilizao do nvel de vinculaes existentes, o Poder Execu-
tivo enviou em 2015 ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitu-
cional PEC n. 04/2015 que tramitou.
Incialmente pretendia prorrogar a desvinculao at 2019, mas aps re-
forma foi aprovada em segundo turno na Cmara dos Deputados em 08 de
junho de 2016, estendendo novamente o instrumento at 2023.
A PEC n 31/2016, e fruto da aprovao da PEC n. 4/2015, na Cmara
dos Deputados, em que tramitou com as PECs nos 87 e 112, ambas de 2015,
apensadas a ela. A PEC no 87, de 2015, foi a proposta encaminhada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional, em 8 de julho de 2015, tendo em vista o fim
da vigncia da DRU em 31 de dezembro.
O parecer n 706, de 2016 da comisso de constituio, justia e cidadania
do Senado federal, votou pela constitucionalidade, regimentalidade, juridici-
dade e boa tcnica legislativa da Proposta de Emenda a Constituio n 31, de
2016, e, no mrito, por sua aprovacao em 13 de julho de 2016.
Esta PEC altera o art. 76 e insere os arts. 76-A e 76-B no Ato das Disposi-
coes Constituicoes Transitorias (ADCT), prolonga a Desvinculacao de Recei-
tas da Uniao (DRU) e cria a Desvinculacao de Receitas dos Estados, Distrito
Federal e Municipios.
Alm de prorrogar ate 31 de dezembro de 2023, aumenta de 20% para
30% a alquota, desvinculando de orgao, fundo ou despesa da arrecadacao
federal referente as contribuicoes sociais, exceto as destinadas ao pagamento
das despesas do Regime Geral da Previdencia Social e o salario-educacao, as
contribuicoes de intervencao no dominio economico e as taxas, ja existentes
ou a serem criadas durante sua vigencia.
Por outro lado, impostos federais, como o Imposto sobre Produtos Indus-
trializados (IPI) e o Imposto de Renda (IR), Acrscimos Legais e Imposto e
Contribuies que tinham na regra anteriormente vigente a alquota de 20%
de desvinculao, na atual no podero mais ser desvinculados.

237
 Estabelece o mecanismo de desvinculacao de receitas dos estados e Dis-
trito Federal aos municipios, com a mesma abrangencia e prazo de duracao,
no o caput do art. 76-B.
Exceto no ambito dos Estados e do Distrito Federal, os recursos desti-
nados a compor o minimo constitucional a ser aplicado nas areas de saude
e educao, as receitas pertencentes aos Municipios oriundas dos impostos
estaduais, as receitas previdenciarias e de assistencia a saude dos servidores
publicos e os recursos recebidos de transferencias obrigatorias e voluntarias
da Uniao com destinacao especifica em lei.
Nota-se que, tambem excluem-se os recursos dos fundos instituidos pelo
Poder Judiciario, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministerio Publico, pelas
Defensorias Publicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito
Federal.
J para os municpios estipula que a desvinculacao de receitas, nao afeta
os recursos destinados a compor o minimo constitucional a ser aplicado nas
areas de educacao e saude, as receitas previdenciarias e de assistencia a saude
dos servidores publicos, os recursos recebidos de transferencias obrigatorias
e voluntarias da Uniao e dos Estados com destinacao especifica em lei e os
recursos dos fundos instituidos pelo Tribunal de Contas do Municipio.
Portanto, a PEC para os entes da federao, flexibiliza os recursos de ta-
xas, impostos e multas, mas alguns recursos preservados, como os destinados
ao pagamento de pessoal e para a sade.
Alega a exposio de motivos n. 88 juntada PEC n. 04/2015, como jus-
tificativa para a prorrogao, alterao da forma de clculo, para limitar seu
alcance e aumentar e efetividade.

Que a estrutura oramentria e fiscal brasileira possui elevado vo-

lume de despesas obrigatrias, tais como as relativas a pessoal e a
benefcios previdencirios, e tambm vinculao expressiva das
receitas oramentrias a finalidades especficas. Esse delineamento
tende a extinguir a discricionariedade alocativa, pois reduz o vo-
lume de recursos oramentrios livres que seriam essenciais para
implementar projetos governamentais prioritrios.
3. Nesse cenrio, a desvinculao de receitas, vigente desde o
ano de 1994, foi instrumento de racionalizao da gesto ora-
mentria, que ampliou as possibilidades de atuao dos gestores

238
 pblicos e possibilitou atender, de forma clere e tempestiva, as
demandas da sociedade, sem comprometer o equilbrio fiscal das
contas pblicas. Nesse nterim, a DRU tem permitido Adminis-
trao Pblica Federal no s estabelecer prioridades, mas tam-
bm prover e alocar recursos para torn-las exequveis.149

A desvinculao permite maior liberdade ao Governo com o aumento dos

recursos livres do oramento federal, a Unio pode usar suas receitas reser-
vados reas sociais especficas em qualquer despesa considerada prioritria.
Neste caso, tem mais autonomia de definir as prioridades de governo e gesto
oramentria.
Os referidos recursos pblicos ou as receitas pblicas, podem ser con-
ceituadas como o ingresso de dinheiro aos cofres pblicos do Estado para
atender suas finalidades. (HARADA, 2016).
A Proposta de Emenda Constitucional n. 31/2016, autoriza ainda o rema-
nejamento do Oramento da Unio retroativo a 1 de janeiro deste ano e no
muda a regra que estabelece os gastos mnimos a sade, ou seja 15% para a
Unio, 12% para estados e 15% para municpios, nem interfere nas transfern-
cias constitucionais de impostos para estados e municpios.
As mencionadas receitas no modelo previsto de financiamento e presta-
o de servios de sade pblica, deve sofrer controle interno do executivo,
externo pelo tribunal competente e social, por meio da maior atuao das
comunidades e cidados na fiscalizao das polticas pblicas e aplicao dos
recursos.
Quanto ao controle externo, atualmente a questo pacificada pela juris-
prudncia do Tribunal de Contas da Unio - TCU, que os recursos repassados
na modalidade fundo a fundo, onde a movimentao financeira se d no sen-
tido do fundo federal para o fundo estadual ou municipal, so de competncia
fiscalizatria dos respectivos Tribunais de Contas Estaduais ou Municipais,
pois os valores repassados pela Unio aos fundos de sade estaduais e muni-
cipais so incorporados ao patrimnio do respectivo ente federativo.
Percebe-se que o mecanismo de desvinculao de receitas no Brasil, no
assunto novo, foi criado em 1994, e sofreu sucessivas prorrogaes. Tal ins-

149 Exposio de motivos n. 88 apensada PEC 04/2015. Disponvel em <http://www.planalto.gov.

br/CCIVIL_03%5CProjetos%5CEXPMOTIV%5CEMI%5C2015%5C88.htm>

239
trumento utilizado, porque o oramento do Governo Federal tem excessivo
grau de vinculao de receitas e despesas constitucional e legalmente obriga-
trias, o que causa rigidez oramentria impedindo que sejam utilizadas para
financiar despesas diferentes daquelas para as quais foram criadas.

Consideraes finais

A Emenda Constitucional n. 31/2016 prorroga por mais oito anos a DRU,

aumenta a alquota de 20% para 30%, estende a desvinculao para as receitas
de estados, Distrito Federal e municpios, o que demostra que o investimento
em sade pblica no est na pauta de prioridades do governo, mas sim opos-
to, o (des) financiamento.
O governo excluiu da proposta a desvinculao sobre a contribuio so-
cial do salrio-educao, mas tanto a sade como a educao deveriam ter
igual proteo.
A desvinculao das receitas tem sido por mais de duas dcadas um o
instrumento de flexibilizao de receitas, o que no resolve a questo da fle-
xibilidade da poltica fiscal,
Para auxiliar no controle das despesas, foi editada a Lei Complementar n.
101 Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, que definiu critrios para cria-
o e expanso dos referidos gastos. Entretanto, ainda necessrio mudanas
estruturais.
O investimento em sade pode proporcionar retorno econmico, consi-
derando que o bem-estar social estimula a capacidade produtiva da socieda-
de. Alm de servir como um redutor de desigualdades sociais. Pode impul-
sionar a produo, aquecer a economia, gerar aumento da arrecadao dos
tributos, os quais podem ser reaplicados na sociedade, com planejamento
participativo.
A aplicao dos recursos pblicos deve ser objeto do controle interno,
externo e social e, portanto, devem ser amplamente discutidos, no apenas
quanto as consequncias que o aumento do percentual de desvinculao ir
gerar nos direitos sociais.
Tambm compreender as razes pelas quais no Brasil um mecanismo
como a DRU, que deveria ser temporrio e excepcional, permanece em vigor
em vigor h mais de duas dcadas, com prorrogao at 2023.

240
 Subtrair um percentual maior dos recursos constitucionalmente vincula-
dos para seguridade social, no implementar uma ordem social justa.
Assim, no mbito tcnico e poltico, so necessrias discusses de medi-
das que possibilitem melhor arrecadao de receitas pblicas, reforma polti-
ca, tributria, administrativa e previdenciria, para otimizar os recursos do
errio e a aplicar com eficincia.
Neste contexto, a reflexo sobre as polticas pblicas tem papel indispen-
svel para efetivar o acesso universal sade constitucionalmente tutelado,
e contribuir para o enfrentamento da pobreza, uma vez que a efetividade do
direto a sade deve ser uma realidade para todos, e no apenas para os que
detm recursos financeiros.

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242
 O surto do zika vrus no Brasil e a
relao com o saneamento bsico
The outbreak zika virus in Brazil and the relation with
the basic sanitation

Lucelaine dos Santos Weiss Wandscheer150

Allesandra Ribeiro Melo151
Cleverson Aldrin Marques152

Resumo: O presente estudo volta-se a verificar a relao entre o zika vrus e o sa-
neamento bsico no Brasil, sob os aspectos oramentrio, de manejo de resduos
slidos por aterros sanitrios, lixes, e rede de esgoto. Foi empregada a metodologia
dedutiva, e coleta de dados estatsticos. No restou demonstrada a relao entre o
aspecto oramentrio e a incidncia de casos de zika vrus nas unidades da fede-
rao brasileiras, mas nos demais aspectos, de manejo de resduos slidos, ficou
estabelecida a relao, o que aponta a necessidade de aumento no investimento em
saneamento bsico no Brasil para enfrentar o surto de zika vrus.
Palavras-chave: Saneamento Bsico; Zika Vrus.

Abstract: This study verify the relationship between the zika virus and sanitation
in Brazil, under the budgetary aspects, and of solid waste management in landfills,
dumps and sewage. It used the deductive method, and collecting statistical data.
Not demonstrated the relationship between the budget aspect and the incidence
of zika virus in units of the Brazilian federation, but in other aspects of solid waste
management, was established relationship, which indicates the need to increase
investment in sanitation in Brazil to face the outbreak of zika virus.
Keywords: Basic Sanitation; Zika Virus.

150 Mestranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

151 Mestranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.
152 Mestranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

243
Introduo

a. Descrio de tema e do problema de pesquisa

Este estudo busca se h relao entre o saneamento bsico no Brasil e

o surto de zika vrus, bem como se, em consequncia, h a necessidade de
a Administrao Pblica aumentar o investimento na implementao de
Polticas Pblicas em Saneamento.

(b) Justificativa jurdica e extra-jurdica da relevncia do tema

e do problema;

Esta proposta possui a justificativa jurdica nas disposies constitucio-

nais acerca da dignidade da pessoa humana, que se desdobra no direito sa-
de, e ao saneamento bsico, conforme a Constituio Federal, art. 1, II, art.
6, caput, art. 23, IX, arts. 196 e ss., art. 200, IV (BRASIL, 1988).
Com a Lei n. 11.445/07, regulamentada peloDec. n. 7.217/10, foram esta-
belecidas diretrizes nacionais para o saneamento bsico no pas, e instituio
da Poltica Nacional de Resduos Slidos pela Lei n. 12.305/10 (FIOCRUZ,
20--.).
A fundamentao extra-jurdica da presente pesquisa evidenciada por
dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2008 (BRASIL, 2010a),
que divulgou que entre 2000 e 2008, apesar de melhorias em saneamento,
apenas 55,2% dos domiclios brasileiros tinham acesso rede de esgoto.
No Brasil, as questes sanitrias tm relao direta com a transmisso de
inmeras doenas, em especial, doenas transmitidas pela gua (MDSade
20--.). Portanto, possvel que a ineficcia do sistema de saneamento bsico
no pas esteja contribuindo para surtos de doenas transmitidas pelo mosqui-
to aedes aegypti, como o zika vrus.
A Organizao Mundial da Sade (ONU) calcula que entre 3 a 4 milhes
de pessoas sero infectadas pelo zika vrus, desse total pelo menos 1,5 milho
sero infectadas no Brasil (OMS..., 2016).
Deste modo, as finalidades s quais este estudo se volta podem contribuir
com as diretrizes futuras para manejo de recursos pblicos em rea de sanea-

244
mento bsico, para contribuir no sucesso das polticas pblicas de combate ao
surto de zika vrus no Brasil.

(c) Apresentao e descrio da metodologia efetivamente

utilizada;

A metodologia empregada foi a dedutiva, empregando-se mtodos in-

vestigativos comparativo e histrico, pesquisa bibliogrfica ecoleta de dados
estatsticos.

(d) Indicao dos objetivos gerais e especficos pretendidos,

bem como das hipteses confirmadas ou infirmadas;

A primeira hiptese desta proposta que h relao entre o estado atual

do saneamento bsico no Brasil e aumento de notificaes de zika vrus, de
modo que h necessidade de aumento do investimento na implementao de
polticas pblicas de saneamento bsico no Brasil, para o combate do surto de
zika vrus. Esta hiptese restou confirmada.
A segunda hiptese deste estudo que no h relao entre o estado atual
do saneamento bsico no Brasil e notificaes de zika vrus, no se podendo
afirmar a influncia do aumento no investimento em saneamento bsico no
combate ao zika vrus, sendo que esta hiptese restou infirmada.
O objetivo geral da presente proposta de estudo averiguar se h, ou no,
relao entre o estado atual do saneamento bsico no Brasil e o aumento de
notificaes de zika vrus, e se, portanto, h necessidade de a Administrao
Pblica aumentar investimento em polticas pblicas de saneamento bsico
para o combate do surto de zika virus.
Para tanto, os objetivos especficos aos quais este estudo se destina so: a)
buscar informaes, atravs de dados do Ministrio da Sade, sobre os estados
brasileiros com maior incidncia de casos confirmados de zika vrus; b) cruzar
dados entre a quantidade de notificaes por quantidade de habitantes destes
estados, chegando-se a uma estatstica populacional de incidncia do zika vrus
per capita; c) levantar dados no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
sobre condies de saneamento bsico nos estados com maior concentrao de

245
notificaes do zika vrus; d) analisar o comprometimento oramentrio de
estados com maior concentrao de notificaes do zika vrus.

(e) Movimentos lgicos que compe o texto final;

1. Quantidade De Notificaes De Zika Vrus Per

Capita Nos Estados Brasileiros

Comparando-se a estimativa de populao em cada unidade da Federa-

o (BRASIL, 2015), com a taxa de notificaes de casos de zika vrus nestas
unidades (BRASIL, 2016b, p. 8), chega-se quantidade de notificaes per ca-
pita. Entretanto, considerando a insignificncia dos nmeros, mais vantajosa
a amostragem de quantidade de notificaes para cada 100 mil habitantes:

Tabela 01 Quantidade de Notificaes de Zika para cada 100.000 hab

UF Habitantes Notificaes Zika Notificaes / 100.000 hab

RO 1768204 960 54,3
AC 803513 823 102,4
AM 3938336 2172 55,2
RR 505665 79 15,6
PA 8175113 1362 16,7
AM 766679 122 15,9
TO 1515126 2535 167,3
MA 6904241 2003 29
PI 3204028 95 3
CE 8904459 887 10
RN 3442175 1757 51
PB 3972202 2452 61,7
PE 9345173 496 5,3
AL 3340932 2458 73,6
SE 2242937 497 22,2
BA 15203934 40420 265,9
MG 20869101 11237 53,8

246
 ES 3929911 1918 48,8
RJ 16550024 38196 230,8
SP 44396484 3452 7,8
PR 11163018 2025 18,1
SC 6819190 95 1,4
RS 11247972 311 2,8
MS 2651235 621 23,4
MT 3265486 18226 558,1
GO 6610681 2604 39,4
DF 2914830 305 10,5
Fontes: IBGE (BRASIL, 2015); Ministrio da Sade (BRASIL, 2016b, p. 8).

Conforme a tabela acima, as unidades federadas, por regio, com maior

ndice de zika vrus, por regio, so: TO; BA; RJ; MT e PR.

2. Investimento Em Saneamento Bsico Nos

Estados Brasileiros Com Maior Incidncia De
Zika Vrus

Para averiguar as hipteses apontadas neste estudo, se faz necessrio bus-

car a relao entre o estado atual do saneamento bsico no Brasil, e o aumento
de notificaes de zika vrus.
Uma das hipteses levantadas a de comprometimento oramentrio de
cada unidade da federao com saneamento bsico.
Analisando os dados obtidos no captulo anterior, organizando as unida-
des federadas por ordem decrescente em quantidades de notificaes de zika
vrus a cada 100 mil habitantes, com o comprometimento oramentrio desta
unidade com saneamento bsico, chegando-se aos resultados apresentados na
Tabela 02:

247
 Tabela 02 Unidades Federativas em Notificaes de Zika e Despesas de Saneamento

02 - Despesas Saneamento 03 - Despesas Saneamento

01 Ranking R$ per capita Valor Global (R$)
de Notificaes
UF
por zika vrus
(decrescente) R$/Hab Posio Valor Posio
(aprox..) (decrescente) Global (crescente)

MT 1 2,12 21 6855890,94 6
BA 2 37,72 6 570677009 26
RJ 3 27,05 10 445428143,6 24
TO 4 29,57 9 44272206,08 11
AC 5 140,19 1 110766086,9 18
AL 6 69,23 3 229996189,9 21
PB 7 15,16 14 59800869,6 12
AM 8 19,57 12 75842094,66 14
MG 9 11,01 17 228481851,7 20
RN 10 0,26 25 920000 2
ES 11 10,88 18 42277949,88 10
GO 12 0,66 22 4321136,35 5
MA 13 58,21 4 398791865,1 23
MS 14 34,93 7 91529688,55 17
SE 15 39,49 5 87667732,08 16
PR 16 0,14 26 1618026,57 3
PA 17 4,72 20 38305211,52 8
AP 18 14,82 15 11135011,44 7
RR 19 83,15 2 41322465,48 9
RO 20 sem dados 27 sem dados sem dados
DF 21 0,28 24 813805,85 1
CE 22 30,15 8 266615822,7 22
SP 23 11,98 16 527963677,5 25
PE 24 18,52 13 171825811,5 19
PI 25 21,49 11 68661878,89 13
RS 26 6,97 19 78170805,57 15
SC 27 0,37 23 2529283,51 4

Fontes: Finbra, Sincofi e Boletim Epidemiolgico do Ministrio da Sade (BRASIL, 2016a;

BRASIL, 2016b).

248
 Objetivando facilitar a compreenso da Tabela 02, explica-se que, no item
01 foram classificados em ordem decrescente as UF com maior quantidade
de notificaes de zika vrus a cada 100 mil habitantes. No item 02, esto as
Despesas Oramentrias por funo empenhadas (exerccio 2015), divididas
pela quantidade de habitantes destas UF, chegando-se ao valor, em reais, per
capita, de despesas com saneamento bsico. Tambm foram classificados, em
ordem decrescente, concluindo-se, v.g, que o Acre tem despesas de aprox.. R$
140,00/hab com saneamento, estando na posio 1.
No item 03, esto as Despesas Oramentrias por funo empenhadas
(exerccio 2015), em valor total, de cada UF, bem como a classificao em
ordem crescente (menor valor de despesas para maior).
Conforme se observa na Tabela 02, no foi possvel estabelecer, atravs
das despesas oramentrias de cada UF, a relao com a quantidade de noti-
ficaes de zika vrus. Isto porque, a maior ou menor quantidade de despesas
com saneamento bsico, seja por habitante, seja por valor global, no parece
acompanhar a quantidade de notificaes, salvo excees, como a de Mato
Grosso.
Uma das razes pode auxiliar a compreender a inexistncia, aparente, de
relao entre os investimentos com saneamento e os casos de zika vrus, a
destinao dos recursos de saneamento, apontadas por Dantas:

[...] a distribuio de gua recebeu mais investimentos e, conse-

quentemente, foi disponibilizada a um nmero maior de pessoas
que o servio de esgoto sanitrio. Isto se deve aos menores custos
que o servio de gua gera, bem como ao retorno mais rpido obti-
do atravs de tarifas (DANTAS, 2009, p. 31).

Com efeito, o saneamento bsico, para evitar doenas, utiliza-se de v-

rias frentes. Se no existe investimento suficiente para o servio de esgoto
sanitrio, em que pese o valor global para saneamento seja o adequado, no
possvel evitar a proliferao de doenas, tais como o zika vrus.
Todavia, para cumprir com o objetivo principal do estudo, qual seja, este
estudo dedica-se anlise, no prximo captulo, sobre outros ndices capazes
de relacionar saneamento bsico e notificaes de zika vrus.

249
3. A No Aplicabilidade Das Metas Da Poltica
Nacional De Resduos Slidos E As Notificaes
De Zika Vrus

A Poltica Nacional de Resduos Slidos dispe, em seu art. 54, acerca da

necessidade de destinar adequadamente os rejeitos at 04 anos a partir de sua
publicao, que ocorreu em 02 de agosto de 2010:

Art. 54. A disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos,

observado o disposto no 1o do art. 9, dever ser implantada em
at 4 (quatro) anos aps a data de publicao desta Lei. [...]
Art. 9 Na gesto e gerenciamento de resduos slidos, deve ser ob-
servada a seguinte ordem de prioridade: no gerao, reduo, reu-
tilizao, reciclagem, tratamento dos resduos slidos e disposio
final ambientalmente adequada dos rejeitos. 1 Podero ser uti-
lizadas tecnologias visando recuperao energtica dos resduos
slidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade
tcnica e ambiental e com a implantao de programa de monitora-
mento de emisso de gases txicos aprovado pelo rgo ambiental.
[...] (BRASIL, 2010b). [Grifo Nosso]

Para a compreenso do significado da destinao adequada de rejeitos,

preciso compreender alguns conceitos:

aterro controlado Local utilizado para despejo do lixo coletado, em

bruto, com cuidado de, diariamente, aps a jornada de trabalho,
cobrir os resduos com uma camada de terra, de modo a no causar
danos ou riscos sade pblica e segurana, bem como minimi-
zar os impactos ambientais. [...]
aterro sanitrio Instalao de destinao final dos resduos slidos
urbanos atravs de sua adequada disposio no solo, sob controles
tcnico e operacional permanentes, de modo a que nem os resdu-
os, nem seus efluentes lquidos e gasosos, venham a causar danos
sade pblica e/ou ao meio ambiente. Para tanto, o aterro sanitrio
dever ser localizado, projetado, instalado, operado e monitorado

250
 em conformidade com a legislao ambiental vigente e com as nor-
mas tcnicas oficiais que regem essa matria. [...]
lixo Ver vazadouro a cu aberto. [...]
vazadouro a cu aberto Local utilizado para disposio do lixo, em
bruto, sobre o terreno, sem qualquer cuidado ou tcnica especial.
O vazadouro a cu aberto caracteriza-se pela falta de medidas de
proteo ao meio ambiente ou sade pblica. Ver tambm lixo.
[...] (BRASIL, 2010a, pp. 185, 200, 214).

A Poltica Nacional de Resduos Slidos define destinao adequada de

rejeitos nos arts. 15 e 17:

Art. 15. A Unio elaborar, sob a coordenao do Ministrio do

Meio Ambiente, o Plano Nacional de Resduos Slidos, com vi-
gncia por prazo indeterminado e horizonte de 20 (vinte) anos, a
ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como contedo mni-
mo:[...] V - metas para a eliminao e recuperao de lixes, asso-
ciadas incluso social e emancipao econmica de catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis (BRASIL, 2010b). [Grifo Nosso]

Mais precisamente, ao definir aterro sanitrio:

Art. 3 Para os efeitos desta Lei, entende-se por: [...] VIII - dispo-
sio final ambientalmente adequada: distribuio ordenada de re-
jeitos em aterros, observando normas operacionais especficas de
modo a evitar danos ou riscos sade pblica e segurana e a
minimizar os impactos ambientais adversos; [...] (BRASIL, 2010b).

Deste modo, a destinao adequada de resduos slidos importa na utili-

zao de aterros sanitrios, e na extino de lixes (vazadouros cu aberto).
Interpretando-se a Lei n. 12.305/2010, at agosto de 2014, os lixes
deveriam estar extintos no Brasil, o que no ocorreu, como j previam
pesquisadores, conforme notcia abaixo:

O Brasil no conseguir extinguir, at 2014, os seus 2.906 lixes

como prev o Plano Nacional de Resduos Slidos, segundo estudo

251
 do Ipea (Instituto de Pequisa Econmica Aplicada), lanado nesta
quarta-feira (25), em Braslia.
O estudo, feito pelo rgo do governo federal, apresentou um diag-
nstico dos resduos urbanos e ruais e a questo dos cerca de 600
mil catadores que existem no pas. [...] segundo o relatrio, existem
mais de 2.900 lixes espalhados por 2.810 municpios. [...]
Segundo os tcnicos do Ipea, o grande desafio no apenas a desa-
tivao de todos os lixes, mas a disposio adequada de resduos
slidos. O PNRS se prope a um horizonte de 20 anos, mas Jorge
Hargrave, do Ipea, tambm defende o estmulo de outros usos que
sejam anteriores destinao final do lixo (ORTIZ, 2012). [Insero
Nossa].

Em 2015, a confirmao da no aplicabilidade do artigo 54 da Lei n.

12.305/2010:

Poltica de Resduos Slidos determinava a extino at agosto de

2014. Emenda estabeleceu prazos entre 2018 e 2021, de acordo com
municpio.
[] A emenda tambm acrescenta a prorrogao de prazo para ela-
borao dos planos estaduais de resduos slidos e dos planos mu-
nicipais de gesto integrada de resduos slidos (SALOMO, 2015).

A Poltica Nacional de Resduos Slidos (presena de lixes, e pouca inci-

dncia de aterros sanitrios) objetiva a proteo da sade pblica:

Art. 7 So objetivos da Poltica Nacional de Resduos Slidos:I -

proteo da sade pblica e da qualidade ambiental;[...] (BRASIL,
2010b).

Com a finalidade de observar a no aplicao da Poltica Nacional de

Resduos Slios, na imagem abaixo, apresenta-se o Mapa da Destinao final
dos resduos slidos por municpio:

252
 Imagem 01 Municpios, segundo a destinao final dos resduos slidos domiciliares e/ou
pblicos Brasil - 2008

Fonte: BRASIL, 2010a, p. 61.

Interpretando-se o mapa acima, observa-se que na regio Sul, e em So

Paulo, existe ampla rede de aterros sanitrios, em cumprimento significativo
Lei n. 12.305/2010
.

253
 Por outro lado, nos estados do Par, Amazonas, Mato Grosso, Bahia e
Acre, por exemplo, existe predominncia de lixes, e pouca presena de ater-
ros sanitrios.
O mapa de manejo de resduos slidos do Rio de Janeiro, estado com
maior ndice de zika vrus do Sudeste, e com uma das maiores despesas com
saneamento bsico a nvel nacional, demonstra que, aplica parcialmente a Lei
n. 12.305/2010, pois que existem muitos lixes (20), existe ampla rede fluvial,
com diversos rios cruzando o estado:

Imagem 2 Mapa de manejo de resduos slidos Rio de Janeiro

Fonte: IBGE (BRASIL, 2011, p. 207).

254
 Nesta mesma linha seguem os estados do Tocantins, Bahia e Mato
Grosso:

Imagem 3 Mapa de manejo de resduos slidos Tocantins

Fonte: IBGE (BRASIL, 2011, p. 194).

255
 Imagem 4 Mapa de manejo de resduos slidos Bahia

Fonte: IBGE (BRASIL, 2011, p. 203).

Coadunando-se aos dados alarmantes de saneamento apontados no

mapa acima:

No Nordeste, um universo de 13,5 milhes no contavam com esses

servios e em mais de 6 milhes de lares no havia gua tratada. O
maior nmero de residncias sem coleta foi registrado no estado da
Bahia (3,3 milhes), seguido pelo Cear (1,9 milho) (MOREIRA,
2014).

256
 No estado de So Paulo, conforme j exposto nas concluses da Imagem
01, tem muitos aterros sanitrios, ou seja, destinou-se adequadamente, ainda
que parcialmente, os resduos slios, o que acompanha o baixo ndice de zika.

Imagem 5 Mapa de manejo de resduos slidos So Paulo

Fonte: IBGE (BRASIL, 2011, pp. 208-209).

No estado do Mato Grosso, com maior ndice de notificaes de zika v-

rus a cada 100 mil habitantes, observa-se a no aplicabilidade da Poltica Na-
cional de Resduos Slidos:

257
 Imagem 6 Mapa de manejo de resduos slidos Mato Grosso

Fonte: IBGE (BRASIL, 2011, p. 215).

Deste modo, estabelece-se a relao entre a alta quantidade de lixes /

baixa quantidade de aterros sanitrios, com as notificaes de zika vrus no
pas, e inversamente.
Outro reflexo do tratamento adequado de resduos slidos a existncia
da rede de esgoto. Abaixo, segue tabela com o percentual de domiclios aten-
didos por rede de esgoto por Unidade da Federao (BRASIL, 2010a, p. 41):

258
Imagem 01 Percentual de domiclios atendidos por rede geral de esgoto, em ordem decrescen-
te, segundo as Unidades da Federao 2008

Fonte: BRASIL, 2010a, p. 41.

Confrontando as dez UF com maior incidncia de notificaes de zika

vrus a cada 100 mil habitantes so, com a posio e percentual, nestas UF, de
domiclios atendidos por rede de esgoto, chega-se Tabela 03 abaixo:

Tabela 03 10 UF com mais casos de zika vrus a cada 100 mil habitantes e percentual de
domiclios atendidos por rede de esgoto / posio

01 Ranking de Notificaes por zika vrus

02 - Percentual / posio
(decrescente)
MT 5,4% (22)
BA 28,8% (8)
RJ 49,2% (4)
TO 11,3% (17)
AC 10,1% (19)
AL 9,6% (20)
PB 22,9% (12)
AM 4,2% (24)
MG 68,9% (3)
RN 17,4% (13)
Fontes: Ministrio da Sade (BRASIL, 2016b, p. 8); IBGE (BRASIL, 2010a, p. 41).

259
 Sete das dez UF com maior percentual de domiclios no esto entre as
UF com maior incidncia de zika vrus, a cada 100 mil habitantes. Por outro
lado, 8 UF com menos de 30% de domiclios com rede de esgoto esto entre as
10 primeiras UF com maior incidncia de zika vrus.
Destarte, existe relao entre o saneamento bsico na modalidade de rede
de esgoto por domiclio e a notificaes de zika vrus no pas, de modo que.

4. Necessidade, Ou No, De Aumento No

Investimento Em Polticas Pblicas De
Saneamento Bsico Para Combate Ao Zika Vrus

O Saneamento Bsico direito fundamental, e para sua efetivao ne-

cessrio o aumento no investimento, visto que, conforme exposto acima, no
est sendo possvel a aplicao da legislao federal no sentido de garantir
saneamento populao brasileira.
Neste sentido:

Os servios de saneamento bsico tm imensa importncia por se

relacionarem diretamente com os direitos fundamentais da pes-
soa humana. A prestao desses servios garante a manuteno da
dignidade da pessoa humana, objetivo maior de nosso ordenamen-
to jurdico, nos termos do Art. 1, inc. III, da Carta da Repblica.
(DANTAS, 2009, p. 32).

Restou demonstrada a relao entre o baixo percentual de rede de esgoto

nos domiclios por UF, e o alto ndice de notificaes de zika vrus.
Somado este fator, ficou demonstrada a relao entre o saneamento b-
sico, atravs dos baixos ndices de aterros sanitrios, e alto ndice de lixes,
e o aumento de casos de zika vrus, e, de outro lado altos ndices de aterros
sanitrios, e baixo ndice de lixes, com a baixa incidncia de notificaes da
doena, conclui-se pela necessidade de aumento no investimento em sanea-
mento bsico no Brasil como modo de enfrentamento da epidemia de zika
vrus.

260
Referncias
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Sistema de Informaes Con-
tbeis e do Setor Pblico Brasileiro Finbra. 2016a. Exerccio 2015. Escopo: Estados/DF. Ta-
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21niteroi.com.br/...>. Acesso em: 02 mai. 2016.

262
GRUPO DE TRABALHO III

ACESSO JUSTIA E
COMBATE POBREZA

263
 Acesso justia e aparatos
institucionais para o
empoderamento comunitrio:
Cooperao no combate pobreza
e concretizao da justia social,
a desmistificao do habitus
Access to justice and institutional apparatuses for
community empowerment: Cooperation in combating
poverty and social justiceestablishment, habitus
desmystification

Ana Claudia Pompeu Torezan Andreucci153

Michelle Asato Junqueira154
Felipe Cesar J. M. Reblo155

153 Ps-Doutora em Direitos Humanos e Trabalho pelo Centro de Estudos Avanados da

Universidade Nacional de Crdoba, Argentina. Ps-Doutoranda em Novas Narrativas na
Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo (ECA/USP). Doutora e Mestre
pela PUC/SP. Graduada em Jornalismo pela Faculdade de Comunicao Social Csper Lbero
e em Direito pela UPM. Professora do Curso de Graduao da Faculdade de Direito da UPM.
Professora do Curso de Graduao em Direito da Universidade So Judas Tadeu. Professora
Convidada do Curso de Ps Graduao Lato Sensu da ECA/USP. Participante do Grupo de
Pesquisa Mulher, Sociedade e Direitos Humanos e Lder do Grupo de Estudos de Direitos da
Criana do Adolescente no Sculo XXI, ambos da Faculdade de Direito da UPM.
154 Doutoranda e Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Ma-
ckenzie. Especialista em Direito Constitucional com Extenso em Didtica do Ensino Supe-
rior. Professora nos Cursos de Graduao e Ps-Graduao Lato Sensu da Universidade
Presbiteriana Mackenzie. Vice-lder do Grupo de Pesquisa CNPq Polticas Pblicas como
Instrumento de Efetivao da Cidadania e do Grupo de Estados Criana e Adolescente no
Sculo XXI. Pesquisadora no Grupo de Pesquisa Estado e Economia no Brasil. Avaliadora
de diversos peridicos nacionais e autora de diversos artigos e livros jurdicos.
155 Doutorando e Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Ma-
ckenzie, So Paulo. Pesquisador atuante nas reas de Direito Econmico, Direito Poltico/Elei-

264
Resumo: No so poucas as causas que representam obstculos ampliao do
acesso Justia, mas, sem dvidas, a pobreza uma delas, portanto, desmedida
a necessidade de se efetivar novos caminhos. Nesta linha, cabe a referncia teoria
das ondas de acesso Justia, desenvolvida por Cappelletti e Garth, argumentando-
se, ainda, que diante da pobreza, no se chega efetivao nem sequer dos direitos
de 1 dimenso. Por outro lado, de absoluta importncia a formao de espaos
comunitrios buscando superar o individualismo. Atores sociais como Ministrio
Pblico, Defensoria Pblica, Organizaes No-Governamentais entre outros,
que busquem o empoderamento comunitrio so relevantes para a efetivao de
direitos. Ainda, para o combate pobreza, atravs da facilitao do acesso justia,
a questo do enfrentamento do habitus, caracterstica tpica do meio jurdico,
merece realce, conforme desenvolvido por Pierre Bourdieu. Para o desenvolvimento
do trabalho ser utilizado o mtodo hipottico-dedutivo, utilizando-se da reviso
bibliogrfica de abordagem qualitativa.
Palavras-chave: Pobreza; Acesso Justia; habitus.

Abstract: There are few causes that represent obstacles to expanding access to
justice, but, no doubt, poverty is one of them, so it is excessive the need to carry out
new paths. In this line, it is the reference to the theory of waves of access to justice,
developed by Cappelletti and Garth, arguing is also that in the face of poverty, not
enough to effect even the 1st dimension of rights. On the other hand, it is of abso-
lute importance to training of community spaces seeking to overcome individualism.
social actors as Public Prosecutor, Public Defender, non-governmental organizations
and others, to seek community empowerment are relevant to the realization of rights.
Still, for combating poverty by facilitating access to justice, the issue of confronting
the habitus, typical characteristic of the legal environment, deserves highlighting,
as developed by Pierre Bourdieu. For the development work will use the hypotheti-
cal-deductive method, using the literature review of qualitative approach.
Keywords: Poverty; Access to justice; habitus.

Sumrio: Introduo. 1.O acesso facilitado justia: um instrumento de combate

pobreza. 2. Aparatos institucionais jurdicos: solidariedade e empoderamento co-
munitrio para o enfrentamento da pobreza. 3. O enfrentamento do habitus como
requisito para o acesso justia. Concluso. Referncias Bibliogrficas.

toral, Filosofia do Direito e Direito Internacional Pblico. Integrante do Grupo de Estudos

Criana e Adolescente no Sculo XXI, bem como dos grupos de pesquisa Direito e Demo-
cracia na Teoria Poltica Contempornea, Os Parlamentos Latino-Americanos e Polticas
Pblicas como instrumento de efetivao da Cidadania, Universidade Presbiteriana Macken-
zie. Advogado.

265
 Para mudar o mundo, preciso mudar as maneiras de fazer o
mundo, isto , a viso de mundo e as operaes prticas pelas quais
os grupos so produzidos e reproduzidos.
Pierre Bordieu

Introduo

No so poucas as causas que representam obstculos ampliao do

acesso Justia, mas, sem dvidas, a pobreza uma delas. Assevere-se que a
questo no se resume ao simples custeio da atividade jurisdicional por meio
das despesas necessrias ao litgio, ou seja, no se trata de mera extino de
custas.
A necessria nomeao de advogados para litigar encarece o processo e a
simples nomeao de dativos pode criar um patrocnio de segunda categoria.
Assim, desmedida a necessidade de se efetivar novos caminhos.
O certo que, diante da pobreza, no se chega efetivao nem sequer
dos direitos de 1 dimenso, inclusive, ameaando-se as liberdades clssicas e
os alicerces do Estado de Direito.
A pobreza deve ser vista como problema de natureza fundamental e so-
cial, e afastado por completo o plano da individualidade e do particularismo.
A pobreza no afeta apenas queles que a sentem na prpria carne, mas ao
contrrio disto afeta a todos como um problema social, de natureza global e
intergeracional.
Diante desta premissa, os lcus comunitrios de atuao so mais do que
necessrios ao enfrentamento do problema, luz do que advoga Boaventura
de Souza Santos, pela concretizao do princpio da comunidade conclaman-
do a participao direta das pessoas na vida pblica, responsveis por gerar
qualidade de vida pessoal pautada na participao e na solidariedade social.
Colaboram tambm neste cenrio atores sociais de grande importncia,
entre eles, o Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Organizaes No-Go-
vernamentais, Institutos, Associaes, Universidades, que busquem o empo-
deramento comunitrio so de extrema importncia para a efetivao de di-
reitos e por via de consequncia, o afastamento da pobreza.
Tambm veremos que para se poder pensar o efetivo combate pobreza,
por meio da facilitao do acesso justia, a questo do enfrentamento do

266
habitus conceito proposto pelo Socilogo Pierre Bordieu, tem absoluta im-
portncia de forma a destacar o mecanismo poltico como hbil amenizar
seus efeitos e possibilitar a consecuo de polticas pblicas. Ou seja, preciso
ser repensado o posicionamento adequado do campo jurdico no projeto em
tela, fomentando o contato entre o mesmo e o campo social dos desvalidos,
por mecanismos essencialmente polticos.
Para o desenvolvimento do trabalho ser utilizado o mtodo hipottico-
dedutivo, utilizando-se da reviso bibliogrfica de abordagem qualitativa.

1. O acesso facilitado justia: um instrumento

de combate pobreza

A conceituao da pobreza um trabalho complexo. A pobreza pode

ser analisada por diversos ngulos e suas repercusses por meio de diversos
ramos da cincia. No decorrer do sculo XX, podemos nos pautar em trs
vertentes: sobrevivncia, necessidades bsicas e privao coletiva (CRESPO e
GUROVITZ, 2002, p. 04).
A viso da pobreza ligada sobrevivncia o mais restritivo dos conceitos
e vigorou nos sculos XIX e XX at a dcada de 50. Iniciou-se pelo trabalho
de nutricionistas inglesas apontando que a renda dos mais pobres no era
suficiente para a manuteno do rendimento fsico do indivduo. A partir
de 1970, foram acrescentados novos elementos para a configurao das ne-
cessidades bsicas, como gua potvel, saneamento bsico, sade, educao e
cultura, ou seja, pobre aquele que no possui atendidas as suas necessidades.
O conceito ligado privao relativa tem incio nos anos 80, com um enfoque
mais relevante, acrescentando diversas variveis e tendo por seu principal for-
mulador o economista Amartya Sem, chamando ateno para o fato de que
as pessoas podem sofrer privaes em diversas esferas da vida. As privaes
definiro a posio dos indivduos em cada uma das esferas (CRESPO e GU-
ROVITZ, 2002, pp. 04-06).
Nessa linha, a caracterizao da pobreza relevante na medida em que o
desenvolvimento est relacionado ao processo de expanso das liberdades. A
pobreza, portanto, um grande obstculo e, por esta razo, deve ser removida.

267
 O efeito mais estrutural da pobreza a reduo substancial da li-
berdade de escolha. Para o pobre, os determinantes sociais, a pouca
oferta de bens simblicos e materiais, reduzem drasticamente as
oportunidades de escolha. Muitas vezes. o pai no pode escolher
a escola para o filho, tem poucas oportunidades de exercer sua vo-
cao, no possui o direito de planejar. A pobreza , tambm, a re-
duo do espao das pequenas e grandes liberdades, desde o que
comer at em quem votar. (AGUIAR e ARAJO, 2002, p. 17)

Diante deste raciocnio, o acesso justia deficitrio alimenta a manu-

teno da pobreza, uma vez que pode prejudicar a efetivao, inclusive, das
liberdades clssicas.
Anote-se que o evoluir dos direitos fundamentais no linear ou hierar-
quizado (por esta razo a doutrina prefere tratar das dimenses dos direitos
fundamentais e no de geraes, afastando a ideia de substituio e reforan-
do a ideia de convivncia e harmonizao dependente), mas no h como se
falar em efetivao de direitos de igualdade ou fraternidade, que albergam,
respectivamente, a segunda e terceira dimenses, sem que os direitos da pri-
meira dimenso se encontrem presentes, atuantes e protegidos.
O acesso justia permite que se afastem eventuais arbtrios dos gover-
nantes, colaborando para a construo da cidadania e do Estado Democrtico
de Direito.

A barreira da pobreza impede a submisso de todos os conflitos

apreciao de um juiz imparcial. Mas verdadeiramente trgica se
considerada a dimenso do acesso do pobre aos direitos. Os des-
possudos so privados at dos direitos fundamentais de primeira
gerao, para eles meras declaraes retricas, sem repercusso em
sua vida prtica. (NALINI, 1997).

Na tentativa de discutir a efetivao do reconhecido direito fundamental

de acesso justia, Cappelletti e Garth (1988) apontam solues prticas para
este problema, adotadas por pases do mundo ocidental, que eles dividem em
perodos consecutivos, denominados de ondas. A chamada primeira onda
do novo movimento, iniciado em 1965, relaciona-se com a assistncia judici-
ria. A segunda onda dizia respeito s reformas tendentes a proporcionar re-

268
presentao jurdica aos interesses difusos, especialmente quanto proteo
do meio ambiente e do consumidor e, a terceira onda, chamada pelos autores
de enfoque de acesso justia, vai alm das ondas anteriormente descritas,
propondo uma tentativa de transpor barreiras de modo articulado e com-
preensivo, que pregam reformas que se relacional mudana de estrutura e
criao de novos tribunais, novas formas de atuao profissional, de soluo
de litgios e, especialmente de adaptao das normas processuais.
Depreende-se, portanto, que no basta uma viso focal no problema do
acesso justia relacionado pobreza, na medida em que a simples iseno de
custas processuais ou a designao de advogados dativos no se apresentam
como solues efetivas. A viso deve ser multilateral, assim como a anlise da
conceituao da pobreza, de forma que se caminhe em um Estado que, por
vezes, encontra-se estacionado na primeira onda.
O Estado Brasileiro compromete-se, j em seus princpios fundamentais,
previstos na Constituio da Repblica de 1988, erradicao da misria
e reduo das desigualdades regionais (art. 3, III) como objetivo no seio
da Constituio Dirigente e Compromissria. Decidiu, ainda, consolidar o
Fundo de Combate Erradicao da Pobreza, previsto no ato das disposi-
es constitucionais transitrias ADCT em seu artigo79, prorrogando-o por
prazo indeterminado por meio da Emenda Constitucional n 67/2009, no
pode omitir-se quanto ao acesso justia como medida de consolidao da
cidadania.

2. Aparatos institucionais jurdicos:

solidariedade e empoderamento comunitrio
para o enfrentamento da pobreza

Empoderar. Este o primeiro verbo a se conjugar ao se tratar da questo

do enfrentamento da pobreza.
Empoderar dar poder para que atores sociais estejam capacitados para
lidar com os problemas sociais sua volta, bem como ofertar solues viveis
para a consecuo de objetivos a curto, mdio e longo prazo. A outra palavra
para empoderar poderia ser conceder cidadania. Cidadania em um sentido
de maior plenitude a garantia do desenvolvimento digno, comunicao de
direitos e promoo de capacidades e habilidades.

269
 A cidadania confere a possibilidade da compreenso plena da legitimida-
de de possuir direitos civis, polticos e sociais, o que podem ser considerados
- em sua acepo mais ampla como a expresso concreta do exerccio da
democracia. (PINSKY, 2002, p.10).
Indispensvel acrescentar que a cidadania - pelo vis do empoderamen-
to - pressupe um cidado informado, um agente capacitado a transformar
suas questes pessoais em problemas sociais, relevantes para a sua comuni-
dade e a comunidade para eles. Passa, a partir da formao e da informao,
a compreender que os problemas pessoais e individualizados so comparti-
lhados da mesma forma por outras pessoas e muitas vezes impossveis de se
resolver por uma pessoa, e que necessitam do compartilhamento das ideias
e pensamentos coletivos para alterao da estrutura de toda uma sociedade.
O empoderamento, portanto, se constitui como a plena conscincia da cida-
dania por todos e o esforo educacional que permite aos indivduos alcana-
rem esta conscincia e refletir sobre os problemas fundamentais. (LIBERAL,
2002, p.21)
E o que seriam os problemas fundamentais? Nada menos do que aqueles
que permeiam as razes fundacionais das instituies, governos e sociedades
e que so fontes de contradies, antinomias, incoerncias, injustias que se
repercutem com intensidade varivel nos mais diversos setores da vida so-
cial.(SANTOS,1995. p. 283).
Em suas facetas culturais, antropolgicas, sociais e jurdicas, a pobreza
um problema social de razes profundas e que cria frutos nefastos na medida
em que se retroalimenta e perdura por geraes. Deve ser compreendida no
apenas como carncia de renda, mas tambm como limitao no exerccio da
vida humana digna. Considerada como privao de capacidades, a pobreza
alija sujeitos por meio de restries fruio de bens jurdicos, impedindo-os
do desenvolvimento saudvel e pleno. Polticas individualizadas no so ca-
pazes de operar mudanas substanciais. H que se fazer uma revolucionria
mudana cultural e sustentvel, cabendo citar (VILLACORTA & RODRI-
GUEZ, 2012, p. 46).

Entendemos por desenvolvimento sustentvel aquele que tem como

propsito a gerao de riqueza e bem-estar para as presentes e futu-
ras geraes. Considerando que o que ele busca no s gerar rique-
za, mas tambm bem-estar, tanto das presentes como das futuras

270
 geraes, no se pode reduzi-lo ou faz-lo sinnimo de crescimento
econmico (o que muda radicalmente a perspectiva e estrutura em
que habitualmente se pensa o desenvolvimento), pois, alm da eco-
nmica, ele inclui diversas dimenses ou esferas da vida humana,
como a poltica, a social, a cultural, a ambiental, a espacial, a espiri-
tual etc. Por isso, trata-se de um fenmeno multidimensional.

Assim, podemos infirmar que mais do que necessrio o afastamento

do conceito de Estado como ente distante e diferente de seus membros. de
absoluta importncia a formao de espaos comunitrios buscando superar
o individualismo e levar transcendncia do ser individual para o ser comu-
nas indivduo apto a viver com, perceptvel da situao de que a somatria
de membros de uma comunidade bem maior do que de seus aportes indivi-
duais, pressuposto da participao cidad ativa.
Sentir-se pertencente discutir atitudes que ameaam a coletividade, o
Estado Democrtico e o patrimnio social. Indispensvel o resgate da cida-
dania e da res pblica, pois o sentimento de possuir a coisa pblica identifica
o cidado e o faz coeso em seus direitos e em sua essncia cidad. A existncia
cidad est condicionada ao sentimento de possuir e dominar a esfera pblica,
formando-se a a identidade jurdico-cidad.
medida que se universaliza a convico de que os processos democrticos
so os instrumentos para a efetiva cidadania e que a participao pressupe
uma sociedade de informao e para informao gerando cultura,
conhecimento e pertencimento, fortalece-se e a solidariedade entre os cida-
dos e seu engajamento conduz plenitude da vida em sociedade.
Assim, as estratgias de combate pobreza inscrevem-se num processo
essencialmente poltico, que precisa de atores capazes de alterar correlaes
de fora em nveis macro, meso e micro articulados em torno de temas e lu-
tas comuns, sendo o empoderamento essencial. (VILLACORTA & RODRI-
GUEZ, 2012, p. 19).
O empoderamento um meio e um fim para a transformao das rela-
es de poder existentes e para superar o estado de pobreza. um meio de
construo de um futuro possvel, palpvel, capaz de recuperar as esperanas
da populao e de mobilizar suas energias para a luta por direitos no plano
local, nacional e internacional. Mas o empoderamento tambm um fim,
porque o poder est na essncia da definio e da superao da pobreza.

271
 Diante deste cenrio no restam dvidas da importncia da comunho
dos diversos atores sociais, em especial daqueles que esto institucionalizados
pela Carta Magna de 1988 para responderem o chamado de efetivao do
acesso justia em sua forma mais ampla, qual seja, no apenas nas deman-
das judiciais, mas tambm na preparao dos agentes sociais que sero lderes
comunitrios multiplicadores da reflexo e da ao no combate de proble-
mas sociais, entre eles, a pobreza como problema fundamental e irradiador
de uma srie de outros.
Os atores sociais institucionais so sujeitos de direito autorizados a agir
em demandas coletivas, dispondo de instrumentos constitucionalizados e
institucionalizados formalmente para a consecuo dos objetivos.
Diante deste cenrio, h de se considerar a Constituio como o instru-
mento legitimador da democracia representativa e a comprovao da exis-
tncia de movimentos e organizaes da sociedade civil responsveis pela
concretizao do princpio da comunidade conclamando a participao direta
das pessoas na vida pblica que para Boaventura de Souza Santos se concre-
tiza como uma nova qualidade de vida pessoal pautada na participao e na
solidariedade no momento da formulao da vontade geral.
Considera ainda como as as nicas susceptveis de fundar uma nova cul-
tura poltica e, em ltima instncia, pautadas na autonomia e no autogoverno,
na descentralizao e na democracia representativa, no cooperativismo e na
produo socialmente til.
Atores sociais tais como Ministrio Pblico, Defensoria Pblica156, Or-
ganizaes No-Governamentais, Institutos, Associaes, Universidades, que
busquem o empoderamento comunitrio so de extrema importncia para a
efetivao de direitos e por via de consequncia, o afastamento da pobreza.
Entendemos que as iniciativas em Educao em Direitos Humanos per-
petradas, em especial, por atores sociais institucionalizados constitucional-

156 Quanto ao papel da Defensoria Pblica destaca Paulo Osrio Gomes Rocha; Portanto, a
atuao da Defensoria Pblica, na defesa dos grupos vulnerveis, no se limita a intervenes
judiciais. Pelo contrrio, a orientao extrajudicial aos necessitados reflete, definitivamente,
um essencial escopo do sistema normativo constitucional, pois possibilita a preveno de li-
tgios, alm de educar estes grupos vulnerveis na consolidao de seus direitos e garantias
fundamentais. ROCHA, Paulo Osrio. Concretizao de direitos fundamentais na perspectiva
jurdico-constitucional da Defensoria Pblica: um caminho ainda a ser trilhado. Revista de
direito constitucional e internacional, So Paulo, a. 15, n. 60, p.184-205, jul./set. 2007. p. 186.

272
mente pelo Estado e dirigidas formao de agentes sociais democrticos
se fazem indispensveis para a expanso da cidadania plena com o intuito
de formar protagonistas multiplicadores e capazes de atuar no processo de
transformao social, por meio de prticas efetivas e engajadas em suas co-
munidades para o combate absoluto pobreza.

3. O enfrentamento do habitus como requisito

para o acesso justia.

Revela-se um importante obstculo ao acesso justia como forma de

combate pobreza o fortalecimento de um conceito inicialmente formulado
por Pierre Bourdieu, intitulado habitus.
O habitus se revela a forma comportamental tpica do campo jurdico,
um dos diversos segmentos que compem a sociedade, juntamente com ou-
tros diversos campos, como os campos social, econmico, poltico, religioso,
dentre outros. Nas palavras de Bourdieu (2011, pp. 201-202):

O princpio unificador e gerador de todas as prticas e, em parti-

cular, destas orientaes comumente descritas como escolhas da
vocao, e muitas vezes consideradas efeitos da tomada de cons-
cincia, no outra coisa seno o habitus, sistema de disposies
inconscientes que constitui o produto da interiorizao das estrutu-
ras objetivas e que, enquanto lugar geomtrico dos determinismos
objetivos e de uma determinao, do futuro objetivo e das esperan-
as subjetivas, tende a produzir prticas e, por esta via, carreiras
objetivamente ajustadas s estruturas objetivas.

Esse mesmo habitus acaba provocando uma espcie de isolamento do

campo jurdico, que inclui seus diversos profissionais, em relao aos demais
campos, principalmente a sociedade. Estrutura-se, como consequncia lgica
de sua atuao, uma espcie de violncia simblica, em que o monoplio da
lei, concentrado nas mos dos tcnicos que conhecem o ordenamento jurdi-
co, serve como uma forma de diferenciao, distanciando as classes sociais
dos detentores desse poder.

273
 Nesse caso, no se verifica totalmente o afastamento do campo social do
campo jurdico. factvel se observar a influncia inapropriada de certa ca-
mada social de forma a direcionar o campo jurdico, resultando em seu maior
afastamento da sociedade como um todo. A interferncia do campo resulta-
r, portanto, sempre parcial no contexto analisado, com a aparncia de total.
Bonnewitz expressa esse ponto (2003, p. 62):

Por um lado, a posio dos agentes sociais num campo dependen-

te da posio destes no espao social: existe uma homologia entre
a estrutura social e os campos sociais. Consequentemente, cada
campo, embora possuindo a sua prpria lgica e uma relativa auto-
nomia, atravessado por clivagens idnticas quelas que opem as
diferentes classes.

Por conseguinte, possvel no se identificar uma situao de aplicabi-

lidade do direito que beire equidade, e sim pautada pela violncia simb-
lica que prestigie o habitus, como conhecimento das regras e etiquetas do
campo jurdico, e o poder daquela camada social de influenciar o campo dos
atores jurdicos (BOURDIEU, 2001, p. 216):

Com efeito, aquilo a que se chama o esprito jurdico ou o sentido

jurdico e que constitui o verdadeiro direito de entrada no campo
(...) consiste precisamente nesta postura universalizante. Esta pre-
tenso estatutria a uma forma especfica de juzo, irredutvel s
intuies frequentemente inconstantes do sentido da equidade, pois
que se baseia na deduo consequente a partir de um corpo de re-
gras sustentado pela sua coerncia interna, um dos fundamentos
da cumplicidade, geradora de convergncia e de cumulatividade,
que une, na concorrncia pelas coisas em jogo e por meio dessa con-
corrncia, o conjunto, todavia muito diferenciado, dos agentes que
vivem da produo e da venda de bens e de servios jurdicos.

Nessa moldura, se se busca o alcance de determinantes viveis ao combate

pobreza por meio do acesso justia, no se revela completa a misso das
organizaes no-governamentais, dos institutos, associaes e universida-

274
des, bem como de rgos pblicos como o Ministrio Pblico e da Defensoria
Pblica, se a barreira da diferenciao elucidada no for ultrapassada.
necessria a chamada desmistificao do poder do habitus, como
forma de diferenciao de uma classe, para que torne possvel s prprias
pessoas na faixa limtrofe da pobreza a possibilidade real de concreo do
acesso justia. No s formalmente se vislumbra a questo do acesso, como
psicologicamente. rotineiro se observar que as pessoas que no so afeitas
ao mundo jurdico se sintam estranhas s normas formais desse especfico
campo, pelos trajes peculiares, formas de comportamento das pessoas, modo
de falar, domnio do linguajar jurdico, o que, de certa forma, contribui para
o afastamento.
muito difcil, nesse diapaso, se pensar no rompimento total com
o campo jurdico, mas em formas de se atenuar os seus efeitos, de forma a
concretizar em maior escala o acesso justia. Polticas pblicas merecero
a devida considerao no tpico sob anlise, devendo mecanismos
essencialmente polticos serem pensados para a aproximao do campo
jurdico com o campo social dos mais desvalidos.
A mudana na forma como os integrantes de um campo se utilizam dos
mecanismos nesse campo crucial para a maior inteleco na anlise. Esses
mecanismos podem ser engendrados para a dominao das demais classes
sociais. Portanto, o repensar desses mecanismos tambm merece foco na an-
lise (BOURDIEU, 2006, p. 194):

Paradoxalmente, a existncia de campos relativamente autnomos,

funcionando segundo mecanismos rigorosos e capazes de impor
aos agentes sua necessidade, faz com que os detentores dos meios
de controlar esses mecanismos e de se apropriar dos lucros mate-
riais e/ou simblicos produzidos pelo seu funcionamento possam
fazer a economia das estratgias orientadas expressamente (o que
no quer dizer, antes pelo contrrio, de maneira manifesta) e dire-
tamente (isto , sem passar pela mediao dos mecanismos) para a
dominao das pessoas. Trata-se bem de uma economia, porque as
estratgias que visam instaurar ou manter relaes duradouras de
dependncia de pessoa a pessoa so, quase sempre, extremamente
custosas em bens materiais (como a potlatch ou as aes beneficen-
tes), em servios ou, simplesmente, em tempo: eis o que, por um
paradoxo constitutivo deste modo de dominao, faz com que, alm

275
 do meio destruir o fim, as aes necessrias para assegurar a perpe-
tuao do poder contribuam para sua fragilidade.

O que se pretende dizer que no basta a atuao positiva pelo fomento

do acesso justia a ser perpetrado pelas entidades supracitadas. Deve haver
a ultrapassagem da barreira do habitus no campo jurdico como inibidor
para a ao social em sentido de buscar seu auxlio, bem como no prprio
sentido de alterao da estrutura central do campo, que deveria se voltar mais
aos fins sociais, como qualquer campo, e no somente satisfao de seus in-
teresses prprios, expressos pela cultura tpica do campo jurdico no tocante
a regras e procedimentos.
As relaes de homologia iro e devero continuar, mas precisam ser en-
cartados mecanismos, de essncia poltica, que procurem amenizar o efeito
nefasto do habitus do campo jurdico em relao aos demais segmentos da
sociedade. A captura do campo jurdico tambm merece ponderao nessa
esteira do pensamento.
Mecanismos precisam ser pensados para a maior participao dos cida-
dos na Administrao Pblica, de forma a atuar conjuntamente com as enti-
dades citadas, bem como atuar de forma mais veemente junto ao campo jur-
dico, tambm no sentido de fiscalizao, para que este cumpra as finalidades
sociais e constitucionais que a ele se atribuem.
Outrossim, uma prpria reforma legislativa atinente ao desenvolvimento
do campo jurdico merece guarida, mas no uma reforma nos termos j ob-
servados na realidade brasileira, mas sim uma que privilegie o contato do ci-
dado comum com as regras especficas desse campo, fortalecendo a cidada-
nia e o conhecimento mais apropriado das regras especificadas. Uma reforma
que comece com alteraes marcantes no sistema educacional, esclarecendo
mais a populao acerca de seus direitos, e que culmine com uma maior in-
formalidade atribuvel ao procedimento jurdico, facilitando sua visualizao
prtica por qualquer pessoa, se revelando, assim, um caminho possvel para a
diminuio na distncia auferida em relao ao campo jurdico para a resolu-
o da questo do acesso justia como combate pobreza.
Portanto, com base no exposto, diz-se que Bourdieu utiliza-se da apro-
priao cientfica do conceito de campo social. O presente socilogo desen-
volve a ideia de formao de diversos campos sociais na sociedade, com suas
regras e delimitaes. O meio jurdico acaba propagando o seu prprio cam-

276
po, com suas regras essencialmente formais que estruturam o poder, que fica
nas mos daqueles que melhor sabem utilizar essas regras, em detrimento dos
chamados profanos, que so aqueles que permanecem fora do campo espe-
cfico, e alheios a ao fundante do campo jurdico. Nesse sentido, se verifica
a chamada homologia, que se exprime pelo relacionamento entre os diversos
campos e que acaba assumindo uma feio singular em virtude da ao esta-
tal. Bourdieu ressalta nesse tpico tal influncia atravs de um canal instru-
mentalizado, qual seja, o campo jurdico, que por meio de seu habitus, ou
formas comportamentais e normativas, toma para si a conduo dos rumos
da sociedade, j que detm o monoplio da interpretao do direito. Com
isso, as demais classes que se encontram fora do campo jurdico assumem o
carter de dominadas, e permanecem atendidas pelas classes menos influen-
tes dentro do campo jurdico, criando-se um ciclo vicioso de monoplio do
poder e dominao.

Concluso

Com base nesses dados, se pode pensar que o combate pobreza deve
considerar essa realidade, com a estruturao devida de aparatos institu-
cionais jurdicos facilitadores ao acesso justia, se enfrentando o proble-
ma dessa barreira do habitus, que obsta a simbiose mais profunda entre o
articulador do meio jurdico e o cidado comum que sofre com as mazelas
sociais. Essa fronteira entre os profissionais do direito e os profanos pode
ser deslocada de mbito, mas nunca rompida. Dessa forma, para a incluso,
o acesso justia e o combate pobreza, as regras tpicas do habitus mere-
cero considerao, de forma a se destacar o mecanismo poltico como hbil
a amenizar seus efeitos e possibilitar a consecuo de poltica pblicas. Ou
seja, preciso ser repensado o posicionamento adequado do campo jurdico
no projeto em tela, fomentando o contato entre o mesmo e o campo social dos
desvalidos, por mecanismos essencialmente polticos, que merecero reflexo
quanto aos seus feixes de atuao e limites, para se impedir a prpria apro-
priao estatal do direito de forma autnoma e longe do interesse social como
combate pobreza.

277
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278
 Acesso justia: para
quem e a que preo?
Access to justice: for whom and at what price?

Dbora Eisele Barberis157

Resumo: O presente artigo tem como objetivo analisar e investigar, luz de um

cenrio de extrema pobreza, as diferentes razes de um sistema jurdico apresen-
tar um acesso justia restrito a uma parcela da populao e ainda ineficaz para
aqueles que efetivamente ingressam na prestao jurisdicional, tendo em vista sua
concretizao tardia. Por consequncia, revelando um quadro social de no efetiva-
o de outros direitos fundamentais, devendo ser ponderado at que ponto existe
uma relao direta entre essa omisso de garantias, a condio econmica e a
perpetuao da desigualdade na sociedade brasileira. Sendo assim, devem ser ob-
servadas as possibilidades seno de resoluo, mas pelo menos de melhoria de tal
realidade, principalmente no que tange estrutura do poder judicirio e do sistema
legal como um todo.
Palavras-chave: Justia. Restrita. Desigualdade.

Abstract: This article aims to analyze and investigate, with a background of extreme
poverty, the different reasons for a legal system with a restrict access to justice just
to a portion of the population and even ineffective for those who actually join the ad-
judication taking view its late completion. Consequently, revealing a social framework
of non realization of others fundamental rights to be considered if there is a direct
relation between the omission of guarantees, the economic condition and the per-
petuation of inequality in Brazilian society. Therefore, it should be subject to the pos-
sibilities of resolution or at least improvement of this reality, especially regarding the
structure of the judiciary and the entire legal system.
Keywords: Justice. Restrict. Inequality.

Sumrio: Introduo; Concepes de acesso justia; 1.2. Limitaes ao acesso;

1.3. Consequncia social; Diminuindo desigualdades e alargando o acesso justia;
2.1. Ncleos comunitrios de prticas restaurativas; Concluso; Referncias

157 Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

279
Introduo

O presente artigo tem como tema a limitao do acesso justia, identifi-

cando quem est sujeito a essa limitao, em que circunstncias e quais suas
consequncias, focando na relao entre a hipossuficincia econmica e essa
limitao.
Primeiramente, deve-se levar em considerao que o acesso justia no
se trata to somente do acesso ao processo, ao judicirio, como tambm abor-
da o acesso justia propriamente dita, como por exemplo, em meios extra-
judiciais de resoluo de conflitos, inclusive o acesso at para que se tenha
conhecimento dos prprios direitos.
Tendo como base essa concepo, partimos da ideia de que o Direito,
como conjunto de normas para regulamentar a vida em sociedade, apresenta
como uma de suas finalidades a de alcanar a paz social sendo um dos direi-
tos fundamentais proporcionar o acesso a todos sem distino. Porm, isso
no ocorre em absoluto. O primeiro obstculo que se enfrenta que a maioria
da populao e, em grande parte de baixa renda, sequer tem conhecimento
dos direitos que possui, nem mesmo seus deveres, ficando difcil pleitear por
algo que no se tem nem ideia que exista.
Assim, considerando que a mensagem contida na lei limitada com-
preenso de algumas pessoas, pode-se concluir que quem no tem esse apara-
to jurdico necessita de assistncia jurdica para qualquer que seja seu pleito.
neste ponto que se centra o presente estudo, ou seja, em entender
qual a relao entre a hipossuficincia econmica e a limitao do acesso
justia, procurando abarcar quais seriam, se existentes, os outros motivos
que dificultam a efetivao desse direito fundamental. Para isso, foram
analisados como so prestados os servios de assistncia jurdica, traando
tambm as consequncias trazidas por essa situao perante um cenrio de
grande desigualdade social e extrema pobreza. Por fim, analisou-se quais
seriam as possveis melhorias a serem feitas para que mude, ainda que de
forma gradativa, essa realidade, tendo como principal aspecto a utilizao de
meios alternativos de soluo de conflitos em comunidades carentes.
A importncia da realizao desta pesquisa de que o acesso justia
um dos pontos mais importantes no que tange justia social pois esta
a base da estrutura judiciria, sendo o inicio do processo de efetivao dos
direitos e que, sem o seu devido conhecimento e acesso, torna-se impossvel

280
pensar em qualquer concretizao de igualdade. Por ser esse comeo pro-
blemtico e seletivo, acaba por refletir em todo o resto do cenrio social que
hoje se encontra. Com o alargamento e aprofundamento do acesso justia
que se consegue um desenvolvimento do pas de maneira mais slida e bem
assim caminhar para uma histria de verdadeira concretizao de direitos
civis, polticos e sociais.
Para entender como est o presente cenrio acima descrito foram realiza-
das pesquisas bibliogrficas e documentais para permitir o conhecimento do
que se j tem publicado sobre o assunto e tambm foram realizadas entrevis-
tas com alguns profissionais da Defensoria Pblica, sendo, em geral, uma pes-
quisa exploratria para que proporcione maior intimidade com o problema e
possibilite a criao de hipteses.
Dentre as hipteses as mais provveis para a este cenrio de limitao de
acesso justia temos a falta de estrutura do poder judicirio, assim como uma
exacerbada burocracia para que haja qualquer mudana. O fato de atingir a
populao mais carente deve ser sustentado no sentido de que essa parte da po-
pulao no tutelada em vrios aspectos e no s no caso do acesso justia.
Diante dos estudos realizados, conseguiu-se um apanhado acerca do tema
permitindo maior entendimento de sua complexidade.

1. Concepes de acesso justia

Primeiramente, necessrio pontuar que o acesso restrito ao judicirio no

um problema da atualidade, vez que no Brasil, a falta de acesso justia
um problema histrico. Somos um pas politicamente autocrtico, centrali-
zador e elitista. (BEZERRA, 2001p. 105). Sendo assim, temos em vista um
problema estrutural e complexo.
Os direitos fundamentais no Brasil sempre se pautaram muito em sua
proclamao e no em sua efetivao, se preocupando com os aspectos for-
mais como na Constituio Federal de 1988, na qual foram postulados uma
diversidade de direitos e garantias, e que at hoje no so efetivados para a
grande maioria da populao.
Ainda que o problema com a limitao do acesso justia seja de longa
data, seu entendimento comeou a se modificar com a concepo social do
Estado moderno, que mudou o enfoque: O acesso justia pode, portanto,

281
ser encarado como o requisito fundamental - o mais bsico dos direitos hu-
manos - de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretende garan-
tir, e no apenas proclamar os direitos de todos(CAPPELLETTI e GARTH,
1988,p.12).
Alm de ser uma problemtica nada recente, outro aspecto que tambm
apresenta certa complexidade, o de que, se considerarmos justia como sen-
do um valor inerente ao homem, podemos estabelecer que o acesso justia
no se realiza apenas atravs da admisso ao processo judicial, sendo este
somente um aspecto formal.
O que temos que a justia a ser garantida a todos no se limita ao aces-
so ao judicirio, j que por muitas vezes ainda que o acesso ao processo seja
garantido, no significa que estaramos diante de um processo justo, tendo
em vista que se o sistema estruturado de maneira desigual tende, ainda que
funcione perfeitamente, a perpetuar as desigualdades ideais que o originaram
e que o sustentam.
Quando h a preponderncia do aspecto formal, acaba-se por valorizar a
via judicial como a nica maneira de garantir a concretizao dos direitos e
de garantir o efetivo acesso justia, o que, principalmente, no cenrio atual
de crise do judicirio acaba sendo contraproducente, pois h um enfoque em
algo que j se encontra em esgotamento.
Importante entender essa problemtica como multifacetada para que
se possa procurar no apenas mecanismos formais inerentes organizao
do judicirio e do processo, como tambm solues extrajudiciais, para que
amenizem no s essa distncia entre certa parcela da populao e a admisso
ao processo, como tambm a distncia da prpria justia e da cidadania.
Deste modo, o que se pretende salientar que ainda que seja legitima
a preocupao com as questes formais, se no se atentar tambm para as
questes estruturais, e questes efetivas como por exemplo, se a finalidade
do processo est atendendo as demandas sociais, acaba-se por simplificar o
problema, trazendo solues superficiais.

1.1 Limitaes ao acesso

Quando pensamos em limitao ao acesso justia o aspecto econmi-

co se mostra como o mais evidente. A condio econmica, efetivamente,

282
um obstculo anterior aos problemas estruturais do poder judicirio, se for
levado em conta que invariavelmente a populao de baixa renda carece de
conhecimentos acerca de seus direitos.

Em primeiro lugar, os cidados de menores recursos tendem a co-

nhecer pior os seus direitos e, portanto, a ter mais dificuldades a
reconhecer um problema que os afeta como sendo um problema
jurdico. (SANTOS, 1986, p.21).

Importante abordar que, ainda que a condio econmica esteja direta-

mente ligada com a limitao da admisso no processo, h um problema de
falta de informao e conhecimento que se mostra anterior lide e muito
mais estrutural.
O que ocorre que pessoas em condies de alta vulnerabilidade sequer
compreendem a existncia de direitos mnimos no regramento social. Falta
conhecimento de seus direitos e garantias fundamentais que se encontram
na Constituio Federal e, sendo assim, no vislumbram a possibilidade de
resoluo de conflitos ou a solicitao de direitos por vias institucionais.
Restando claro, j nesse primeiro momento, como a limitao no se res-
tringe a aspectos formais, tendo em vista que ainda que se garanta mecanis-
mos processuais para o amplo acesso ao judicirio, no se ter minimizado
o problema relativo ao desconhecimento dos direitos pela populao mais
carente.
Essa limitao de compreenso agravada considerando que no ordena-
mento jurdico as normas e direitos so redigidos com linguagem rebuscado
e repleto de termos tcnicos, ficando impossvel que a populao que carece
de estudos, ou at mesmo aqueles que tm estudo, mas nunca tiveram contato
com disciplinas do Direito, entendam do que se trata.
Desta feita, a finalidade da lei acaba ficando falha, j que no consegue
comunicar ao seu destinatrio final, restringindo o seu entendimento a advo-
gados, juristas e estudiosos da rea. Se a mensagem a ser passada j encontra
limitaes, pode-se ter uma ideia do que acontece na efetivao do que est
postulado nas mais diversas legislaes.
Ainda no escopo econmico, temos que o alto custo processual se mostra
como um grande obstculo para que uma pessoa de baixa renda ingresse no
judicirio, na medida em que h a necessidade do pagamento dos custos que

283
envolvem uma demanda judicial como por exemplo os honorrios advocat-
cios e as custas judiciais para ingressar e recorrer em um processo.
Alm dos problemas apontados acima, h tambm o sistema da sucum-
bncia, que deve ser paga pela parte vencida com correes e tambm a de-
mora da resoluo do processo que, dependendo de sua durao, acaba por ter
seus custos ultrapassando o montante do pedido da demanda.
Como temos que a assistncia jurdica mais comum a prestada pelos
advogados particulares e que por cobrarem seus honorrios, somado s custas
processuais, acabam por impedir muitas pessoas de baixa renda de efetiva-
rem o seu acesso justia, surgem ento, as Defensorias Pblicas que tm
como objetivo dar assistncia gratuita aos economicamente carentes.
Porm, ainda que haja controvrsias acerca da abrangncia do atendimen-
to das Defensorias e que posteriormente ser abordada, importa em entender
que, antes de tudo, trata-se de um problema estrutural grave como podemos
observar segundo os dados do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada), nos quais a proporo de 1 defensor para cada 10.000 pessoas com at
3 salrios mnimos e, para piorar, o Brasil ainda conta com municpios que
no possuem Defensoria, deixando evidente sua atuao insuficiente perante
a realidade.
Neste cenrio ainda que fossem aprimoradas as estruturas da Defensoria
Pblica, h uma questo importante a ser analisada: Quem so as pessoas que
tm direito ao atendimento pela Defensoria? E a que surge uma problemti-
ca, pois no pode ser considerado apenas o carter econmico para delimitar
quem realmente necessita de assistncia jurdica gratuita.
Assim como entende o professor Boaventura de Souza Santos de que so
trs os obstculos para o acesso justia: o econmico, o social e o cultural.
Sendo assim considerado, no h como pensar em apenas um critrio econ-
mico para o atendimento na Defensoria.
O fato que na complexidade do mundo contemporneo e diante do con-
senso, ainda que tardio, da primazia da efetividade dos direitos humanos, a
interpretao de necessitado tem sido no sentido de pessoas em condio de
vulnerabilidade, que nem sempre significa pessoa economicamente hipossu-
ficiente, embora na maioria das vezes o seja tambm economicamente, numa
cumulatividade de desigualdade. (ROCHA, 2013 p.81)
A importncia em se ter conscincia de que no h que se falar unica-
mente em uma barreira, qual seja a econmica, para o pleno acesso justia,

284
 de conseguir enxergar como alm de um problema estrutural, um problema
social e assim pensar em solues mais abrangentes, tendo em vista que, ain-
da que se alargue o aspecto econmico, no se pode desconsiderar o social e
o cultural principalmente em uma sociedade na qual a desigualdade social
alarmante.
Deste modo, traz Paulo Cesar Santos Bezerra em sua obra O acesso
justia: um problema tico-social no plano da realizao direito justamente
a ideia de que, alm de um custo econmico, h tambm um custo social
para se ter acesso ao judicirio, aquele relacionado ao aspecto mais formal
como as custas do processo e este relacionado a um descrdito existente na
realizao de justia pela nica via processual.

Esse uso, quase exclusivo, da via processual de soluo de confli-

tos, tem provocado custos no somente econmicos, para os que
se utilizam do processo, como um sentimento de angustia social
gritante para os que deixam de buscar seus direitos e a soluo de
seus conflitos gerados pela contrariao de seus interesses, frente
s dificuldades quase intransponveis para os menos favorecidos.
(BEZERRA, 2001, p.182).

1.2 Consequncia social

Alm de uma problemtica complexa, o acesso justia deve ser enten-

dido como um dos pontos mais importantes para o alcance de uma maior
igualdade social por ser justamente o inicio de um processo de efetivao de
direitos e justamente quando h limitaes a esse processo, que se torna
impossvel pensar em efetivao dos direitos j postulados.
Por ser esse comeo limitado e seletivo, acaba por refletir em todo o res-
to do cenrio social que hoje se encontra e enquanto isso perdura, continua
por reafirmar uma desigualdade social latente. Pode-se considerar que essa
limitao representa a excluso de uma parte da populao de um aparato
estatal e social que tem por objetivo ajudar na minimizao das desigualdades
sociais.

285
 Resta clara a contradio na qual a lei que supostamente tem o objetivo
de garantir direitos, acaba por evidenciar e agravar a situao daqueles em
situao de pobreza.
Como o caso de muitos presos, que sem condio de ter uma ampla de-
fesa e uma boa representao jurdica, acabam aguardando julgamento den-
tro do crcere e isso, somado a demora do judicirio, apenas reafirma que essa
parcela hipossuficiente da populao, mesmo quando sob a tutela do Estado,
no teve acesso a muitos de seus direitos.
Como consequncia, temos a perpetuao da desigualdade em uma so-
ciedade em que aqueles com suporte econmico tm a capacidade de ver seus
direitos respeitados de uma forma geral e aqueles que vivem margem da
sociedade, sem capacidade financeira vivel e em situao de vulnerabilidade
social, assistem seus direitos serem desrespeitados at mesmo pelo guardio
da lei, o prprio Estado.

2. Diminuindo desigualdades e alargando o acesso

justia

De forma geral as possibilidades de aprimoramento do acesso justia se

baseiam em uma reforma nas estruturas do judicirio, no aperfeioamento da
Defensoria Pblica e nos meios alternativos de soluo de conflitos. Vejamos,
primeiro quanto a estrutura do judicirio, segundo Mauro Cappelletti, deve-
se ter muita cautela tendo em vista que ainda que se entenda, por exemplo,
que seja eficiente retirar a necessidade de advogado em certos casos, h que se
preocupar com a falta de conhecimento tcnico-jurdico de pessoas menos
favorecidas para pleitearem e levarem adiante demandas jurisdicionais.
Quanto Defensoria Pblica, inegvel que deva se ter um fortalecimen-
to da instituio por ser ela a principal fonte de assistncia jurdica aos em si-
tuao de vulnerabilidade, j que permite a superao da barreira econmica
com sua iseno de custos, como tambm as barreiras sociais e culturais por
meio da propositura de aes coletivas, resolues extrajudiciais de conflitos
e na atuao preventiva.
Porm, apesar de ser que seja um ponto muito importante, ainda estamos
dentro de uma estrutura do judicirio e, sendo assim, ainda que exista uma

286
necessidade notria de reformulao de sua organizao, no se pode negar
que h, o que Cappelletti denomina de oposio tradicional inovao.
Quanto aos meios alternativos de soluo de conflitos como arbitragem,
mediao e conciliao, ainda que demonstrem um resultado muito positivo
no que tange a tentativa de contornar a saturao do poder judicirio, no pa-
recem to adequados quando se busca algo alm do acesso no judicirio, at
porque de nada adianta existirem meios de soluo de conflitos alternativo
sem que haja um conhecimento, pela parcela da populao mais vulnervel,
de que isso exista.
Por isso ento que foram pensados e esto sendo desenvolvidos os ncleos
comunitrios de prticas restaurativas, deixando claro que no se trata de se
modificar o atual cenrio apenas por meio desses ncleos, tendo em vista que
h necessidades essencialmente estruturais.

2.1 Ncleos comunitrios de prticas restaurativas

Primeiramente necessrio entender do que se tratam tais ncleos. So

baseados nos princpios da justia restaurativa como o dilogo, escuta, per-
do, e contam com algumas pessoas que realizaram cursos de fundamentos e
prticas de justia restaurativa.
O que ocorre que as pessoas, que tm a formao em justia restaurati-
va, em sua respectiva comunidade de vulnerabilidade, se juntam e montam o
ncleo de prticas restaurativas. O que se mostra importante destacar que a
prpria comunidade cria um ncleo para abordar algum aspecto vulnervel,
como o ncleo de mulheres negras, e ali se tenta descontruir conflitos e dar
apoio e fortalecer a periferia.
Assim foi realizado no Centro de Direitos Humanos e Educao Popular
do Campo Limpo (CDHEP) que montou um Ncleo Comunitrio de Prticas
Restaurativas objetivando atender casos da comunidade fornecendo apoio,
dilogo e resoluo de conflitos familiares, escolares, comunitrios e institu-
cionais, entre outros.
A mesma instituio acabou por realizar o projeto Jovens Facilitadores
de Prticas Restaurativas para que se fornea a formao a jovens da periferia
com o objetivo de montar um centro comunitrio de prticas restaurativas

287
que atenderia aos distritos de Mboi Mirim, Capo Redondo, Campo Limpo,
So Luiz e Vila Andrade.
Deste, entre outros coletivos, foi publicada a revista SUJEITOS, FRU-
TOS E PERCURSOS: projeto jovens facilitadores de prticas restaurativas
que trouxe os resultados positivos para os participantes e para a comunidade
justamente por essa justia alternativa estar sendo feita pela prpria comuni-
dade em consonncia com suas reais necessidades, principalmente as sociais.

Concluso

O que se pode entender da problemtica do acesso justia que se trata

de uma questo complexa envolvendo muito mais do que aspectos econ-
micos, incluindo tambm aspectos sociais, culturais, passando pelo mbito
judicial e tambm pelo educacional.
Sendo assim, impossvel se pensar em uma soluo nica que abarque
todos os diversos aspectos e alm do mais, por ser uma limitao que no se
mostra recente no Brasil, seria pretensioso acreditar em uma soluo simples,
o que acabaria sendo superficial.
possvel que intermdio dos ncleos comunitrios se consiga uma
maior voz ativa para os vulnerveis, construindo espaos de escuta que,
sem os quais, de nada adiantaria um sistema judicirio reformado.

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289
Retrocesso institucional no acesso
justia: o caso das resolues
n. 28/2015 e 05/2016, do Tribunal
de Justia do Estado de Sergipe.
Institutional regression in access to Justice: The case
of Resolution n. 28/2015 and 05/2016, from the
Justice Court of State of Sergipe.

Jos Eduardo de Santana Macdo158

Thayn Caxico Barreto Macdo159

Resumo: O presente trabalho faz uma reflexo crtica postura do Poder Judicirio
do Estado de Sergipe, que passou a restringir e limitar o acesso do cidado justia
estadual, em 15 municpios do Estado de Sergipe, mediante a desativao dos F-
runs Judiciais e dos correlatos servios registrais que a ele se integravam, decorren-
te da edio de ato normativo administrativo interno de 21.10.2015 e de 24.02.2106,
sem consulta ou participao direta ou indireta da sociedade.
Palavras-chave: Acesso justia, cidadania, retrocesso institucional.

Abstract: This work is a critical reflection on the Judiciary stance of the state of
Sergipe, which now restrict and limit citizens access to local courts, in 09 cities
in the State of Sergipe, by disabling local Courthouses and their relative registry
services, resulting from internal administrative normative act, edit in 10.21.2015 and
02.24.2016, without consultation or direct or indirect participation of society.
Keywords: Access to Justice, Citizenship, Institutional regression.

158 Aluno do Doutorado em Direito Poltico e Econmico da UPM Universidade Presbiteriana

Mackenzie, projeto em execuo na UNIT Aracaju (SE), e-mail: eduardomacedo.msc@hot-
mail.com
159 Aluna Especial do Mestrado em Direitos Humanos da UNIT Universidade Tiradentes, e do
Mestrado em Direito, da UFS Universidade Federal de Sergipe, Aracaju (SE), email: thay-
na_cbm@hotmail.com.

290
 A moderna democracia, em seus fundamentos, busca nos preceitos cons-
titucionais as diretrizes de sua regncia e continuidade. Assegura a sua pr-
pria manuteno e o status quo das coisas, em consonncia com os interesses
das foras polticas e econmicas que antecederam a eleio e posse da estru-
tura de governantes.
De regra, a pobreza dos povos no guarda correlao direta com o sistema
de governo ou de democracia, posto que endmica e remota aos primrdios
da civilizao e grassa os tempos atuais como algo intangvel e sem possibili-
dades ou meios de superao.
Mesmo nas democracias mais antigas e consolidadas, seja antiga seja
atual, paramentarias ou presidencialistas, socialistas ou capitalistas, o recorte
da camada social sempre possibilitou a segregao e a perpetuao da pobre-
za, como uma chaga impossvel de ser cicatrizada.
No caso do Brasil, s para delimitar no tempo e no espao a discusso do
tema, temos desde 1988 a promulgao da Carta Cidad que, no discurso pro-
ferido pelo Deputado Ulysses Guimares, Presidente da Assembleia Nacional
Constituinte em 05 de outubro de 1988, constatava:

A Constituio caracteristicamente o estatuto do homem. sua

marca de fbrica. O inimigo mortal do homem a misria. O estado
de direito, consectrio da igualdade, no pode conviver com estado
de misria. Mais miservel do que os miserveis a sociedade que
no acaba com a misria. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2015).

Efetivamente a misria a causa de todos os males da sociedade con-

tempornea. A negao de direitos propiciada pelo poder econmico que in-
fluencia a democracia representativa alimenta a excluso e tambm consegue
manter, de certo modo, a inrcia na reivindicao pela integrao igualitria.
A busca da erradicao das diferenas encampada pelos movimentos sociais
e fundada nos princpios constitucionais que visam o processo de integrao
das desigualdades, conforme define o seu artigo terceiro:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa

do Brasil:
...

291
 III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualda-
des sociais e regionais;

1. Monoplio da distribuio da justia como

soberania do Estado

No sistema republicano e federativo ptrio, a Constituio Republicana

de 1988 define a tripartio do poder, assegurando a independncia do Po-
der Judicirio em relao aos demais. Sem alternativa outra de assegurar o
cumprimento e o respeito ao sistema legal, o Estado atribuiu a si o monoplio
estatal da jurisdio.
Na sua estrutura nacional, a Jurisdio apresenta uma capilaridade que
abarca toda e qualquer pretenso, independente da matria ou da esfera de
Poder.
Com tal magnitude o respeito a princpios e fundamentos, em tese,
no fica merc da boa vontade do gestor ou do agente poltico detentor de
mandato. A legitimao da sociedade para a busca da tutela da pretenso foi
contemplada de forma expressa no sistema legal que, submetida ao Poder Ju-
dicirio, torna possvel a anlise da pretenso e tambm, quando ampara le-
galmente, a sua aplicao imediata.
Note-se que, diferentemente da estruturao dos outros dois Poderes Es-
tatais, o Poder Judicirio tem conformao prpria e independente, subdivi-
dem-se por especialidades e, de forma integrativa, tem em seu pice, de forma
comum a todos, o Supremo Tribunal Federal.
De forma peculiar, o acesso justia no encontra bice posto que, em
determinada matria outorga ao cidado o jus postulandi causas trabalhis-
tas regidas pela CLT em outras matrias dispensa o pagamento de despesas
processuais, situao tpica da Justia Eleitoral e, por fim e de maneira geral,
estabelece a concesso da gratuidade judiciria aqueles que comprovem a si-
tuao de hipossuficiente.
Tem-se ai estabelecido o liame e a consonncia entre as diversas prescri-
es do texto constitucional, de certo modo, quando se trata de desigualdade
social, erradicao da pobreza e acesso justia.

292
2. A concretizao da poltica pblica de acesso
justia implantada pelo Poder Judicirio do
Estado de Sergipe.

O Poder Judicirio Sergipano se compe de 11 (onze) Desembargadores

que, em regime de alternncia, promove a cada binio a Eleio da sua Mesa
Diretora. Para o binio 2001-2003, a ento Desembargadora Marilza May-
nard Salgado de Carvalho foi eleita Corregedora-Geral da Justia, tendo sob
sua gesto a Corregedoria concentrado esforos na inovao tecnolgica e na
desburocratizao do servio pblico. Dentre os 29 projetos implementados,
se notabilizou pelo pioneirismo o Projeto Todo Municpio com Justia, o que
tinha como meta aproximar 300 mil sergipanos do servio jurisdicional com
a implantao de Fruns Distritais em 32 municpios.
O Programa Todo Municpio com Justia foi concretizado quase um
ano depois da sua aprovao, com a inaugurao do primeiro Frum Dis-
trital, denominado Frum Promotor Arquibaldo Mendona, no Municpio
de Indiaroba, a 100 km de Aracaju (SE), dando incio meta de cobertura de
100% de abrangncia das cidades que so Distritos Judicirios.
No binio 2005-2007 a Desembargador Marilza Maynard Salgado de
Carvalho foi eleita e assumiu a Presidncia do Tribunal de Justia do Estado
de Sergipe e em seu discurso, lembrou da primeira fase do programa Todo
Municpio com Justia, lanado na sua gesto como corregedora-geral (2001-
2003). Naquela poca, foram instalados ou recuperados 26 Fruns Distritais.
O primeiro momento do programa foi para garantir que os Fruns fos-
sem instalados. Nesse sentido, foram utilizados imveis alugados ou adapta-
dos, mas que no tinham a estrutura que os novos Fruns Distritais passaram
a ter: prprias e com instalaes adequadas. Assim foi integralmente implan-
tado o Projeto.
Na Organizao Judiciria do Estado de Sergipe (com a redao da Lei
Complementar nr. 244, de 02/07/2014) os seus Municpios so definidos como
Sede de Comarca ou Distrito Judicirio, vinculado sede da Comarca:

293
 ANEXO II
DIVISO JUDICIRIA
(Redao dada pela Lei Complementar n 244, de 02/07/2014)

COMARCAS DE ENTRNCIA FINAL:

1) Aracaju.
2) Canind de So Francisco.
3) Estncia.
4) Itabaiana.
5) Itaporanga DAjuda.
- Distrito Judicirio de Salgado (SE).
6) Lagarto.
7) Laranjeiras.
- Distrito Judicirio de Areia Branca.
8) Nossa Senhora da Glria.
- Distritos Judicirios de Feira Nova e de Monte Alegre de Sergipe.
9) Nossa Senhora do Socorro.
10) Propri.
- Distritos Judicirios de Telha e de Amparo do So Francisco.
11) So Cristvo.
12) Simo Dias.
13) Tobias Barreto.

II COMARCAS DE ENTRNCIA INICIAL

1) Aquidab.
- Distritos Judicirios de Gracho Cardoso e Malhada dos Bois.
2) Arau.
- Distritos Judicirios de Pedrinhas e Riacho do Dantas.
3) Barra dos Coqueiros.
4) Boquim.
5) Campo do Brito.
- Distritos Judicirios de Macambira e So Domingos.

294
6) Capela.
- Distrito Judicirio de Muribeca.
7) Carira.
8) Carmpolis.
- Distritos de General Maynard e Rosrio do Catete.
9) Cedro de So Joo.
- Distritos Judicirios de Japoat e So Francisco.
10) Cristinpolis.
- Distrito Judicirio de Tomar do Geru.
11) Frei Paulo.
-Distritos Judicirios de Pinho e Pedra Mole.
12) Gararu.
- Distritos Judicirios de Canhoba, Itabi e Nossa Senhora de
Lourdes.
13) Indiaroba.
- Distrito Judicirio de Santa Luzia do Itanhy.
14) Itabaianinha.
15) Japaratuba.
- Distrito Judicirio de Pirambu.
16) Malhador.
- Distrito Judicirio de Moita Bonita.
17) Maruim.
- Distrito Judicirio de Santo Amaro das Brotas.
18) Nepolis.
- Distrito Judicirio de Santana do So Francisco.
19) Nossa Senhora das Dores.
- Distrito Judicirio de Siriri.
20) Pacatuba.
- Distritos Judicirios de Brejo Grande e Ilha das Flores.
21) Poo Verde.
22) Poo Redondo.
23) Porto da Folha.

295
 24) Riachuelo.
- Distritos Judicirios de Divina Pastora e Santa Rosa de Lima.
25) Ribeirpolis.
- Distritos Judicirios de So Miguel do Aleixo e Nossa Senhora
Aparecida.
26) Umbaba.

Com a implantao do Projeto, o Poder Judicirio deu cobertura de 100%

no Estado de Sergipe e tornou possvel, de forma concreta, o acesso do cida-
do justia, de forma especial aos servios de registro gratuito de nascimen-
to, registro de bito, casamentos, obteno de certides processuais e soluo
de conflitos atravs do julgamento de aes.
Aps 18 anos ininterruptos rompendo paradigmas, fundado na presena
do Estado na vida da comunidade, sob o prisma da imposio da legalidade, o
Tribunal de Justia houve por bem empreender, por via administrativa, o seu
afastamento da comunidade mais pobre e desvalida de aes e presena do
Estado, ante a omisso na implementao das polticas pblicas.

3. A geografia como marca indelvel da pobreza

e da perpetuao da marginalidade ao
desenvolvimento nacional O Nordeste e o
Estado de Sergipe.

A Regio Nordeste do Brasil, de um passado colonial de grande produtor

de mercadorias e commodities sob o regime de Capitanias, era degradante
sobre o aspecto da escravido e da total inexistncia de direitos e garantias.
Mudou o regime da escravido exploratria par o regime da escravido do
abandono estatal e da inexistncia de polticas pblicas que permitisse a evo-
luo do cidado.
Em 500 anos de governo, o Nordeste traz impregnado o rtulo do fracas-
so na implantao de Polticas Pblicas, na forma estabelecida na Constitui-
o da Repblica.
Apesar de expressamente a Constituio reconhecer a Regio como prio-
ridade para a implantao de polticas pblicas, passados 28 anos de sua pro-

296
mulgao ainda predomina o clientelismo, o atraso e a absoluta implementa-
o de aes continuadas e ininterruptas para superar os contrastes. O PNUD
divulgou estudos e pesquisas sobre a Pobreza no Brasil e, comprova a situao
real da Regio Nordeste:

De forma especfica a Regio Nordeste compreende 9 Estados e o IBGE

apresentou impressionante registro irrefutvel da pobreza que grassa a Regio:

297
 As pontuais aes empreendidas pelo Governo Federal que visam de-
senvolver a Regio tem sido desprovidas de planejamento e fadadas ao fra-
casso pelo descontinuamento, principalmente em decorrncia da alternncia
de Governantes e de agremiaes politicas. Mesmo quando se observa que o
mesmo partido politico continuar frente do Governo por mais um manda-
to, a alterao do mandatrio provoca tambm a descontinuidade das polti-
cas empreendias na gesto anterior.
No h unidade de aes e de planejamento. O plano plurianual e a lei de
diretrizes oramentrias definidas e exigidas ao gestor pblico no passam de
peas de mera fico, posto que so gestadas apenas para cumprir uma obri-
gao legal mas sem qualquer compromisso ou exigncia de sua fiel execuo.
Com isso h forte e intransponvel contradio e conflito entre o que o
Municpio, o Estado e a Unio produzem em termos de normas de planeja-
mento oramentrio, e a real carncia em cada Municpio, local de presta-
o do servio pblico ao cidado. Afinal, se mora, se trabalha e se vive no
Municpio.
A ausncia de consonncia e de planejamento entre os entes federados, no
caso do Nordeste e do Estado de Sergipe, impossibilitam o avano cadente e
seguro para a superao da desigualdade e da pobreza.

4. A correlao entre pobreza e o acesso

justia no Poder Judicirio do Estado de Sergipe

Como Estado Democrtico de Direito, o Brasil Republicano est assenta-

do em 05 pilares constitucionais rgidos: a soberania, a cidadania, a dignidade
da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, e o
pluralismo poltico (artigo 1 da CF).
A disposio e a forma de funcionamento do Poder Judicirio, especi-
fica e diferenciada dos demais Poderes (Executivo e Legislativo), justamente
por que aquele presta um servio estatal de monoplio (aplicar a justia).
Colocada nesse prisma, tem-se a estrutura piramidal em que na base alar-
gada, o Poder Judicirio a face mais visvel e presente ao cidado j que no
mesmo bairro ou regio se pode presenciar o funcionamento de um Frum,
de um Cartrio.

298
 Ao propiciar tal riqueza estrutural e de funcionamento do Poder Judici-
rio, nsita a presena dos 05 fundamentos republicanos, em especial a cida-
dania e a dignidade da pessoa humana, j que lhe peculiar, mesmo que em
noes empricas, o cidado perceber que contra o descaso no cumprimento
da Lei pela outra parte (pessoa fsica ou jurdica), seu direito ser buscado e
restabelecido no Poder Judicirio.
O Poder Judicirio Estadual de Sergipe por disposio constitucional tem
como funo atender a integralidade dos 75 municpios e de seus mais de 2,2
milhes de habitantes, dos quais 620.000 esto fixados na Capital.
Ao privar parte dos cidados e parte do territrio geogrfico estadual do
acesso ao Judicirio, por mero ato administrativo, arbitrrio e unilateral, que
simplesmente desativa a sua presena fsica e local, descumpre a sua natu-
reza de Poder Estatal, condio indelegvel e irrenuncivel, de acordo com
os preceitos constitucionais, desrespeita os fundamentos da Repblica e das
garantias individuais e sociais da populao.
Na diviso do Poder Judicirio Brasileiro, o ramo que mais se aproxima
da populao o Poder Judicirio Estadual, em face da amplitude das causas
que mais se aproxima dos cidados e da comunidade carente, exemplo de
questes fundirias, questes de sade pblica, questes de moradia.
Em se tratando de pequenos municpios situados no Nordeste e, in casu,
no Estado de Sergipe menor Estado da Federao com 75 municpios a
questo ora tratada ganha contornos ainda mais densos ante a fragilidade a
que a populao desses 15 municpios agora se viram submetidas, subtraindo-
lhes a sua dignidade e diminuindo-se lhes a autoestima e aviltando o senti-
mento de pequenez e inferioridade ante os 60 outros Municpios Sergipanos
no afetados pela medida, ainda.
Destaca-se que o acesso a quaisquer bens pblicos e de forma especfica,
o acesso justia deve ser estimulado e incentivado porque fundamental
para o desenvolvimento de qualquer pas e a realizao dos direitos bsicos
de seus cidados.
Quando em primeiro momento se fala em acesso justia, surge uma
viso estreita do tema, muito ligada e restrita apenas ao aspecto formal, ou
seja, ao de ingressar em juzo para pedir um direito ou, pela via inversa, se
defender de alguma acusao processual. o esclarecimento que se abstraia
de Cappelletti, em que o acesso justia pode, portanto, ser encarado como o
requisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos de um sistema

299
jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas proclamar
os direitos de todos. (1988, p. 12).
Ocorre que no caso concreto, cabe ao Poder Judicirio Estadual, alm de
cumprir o servio processual (civil e criminal), desempenhar e oferecer a todo
e qualquer cidado os servios denominados de extraprocessuais, que so
aqueles essncias ao reconhecimento da existncia do ser humano que nasce
com vida, inerentes cidadania e dignidade da pessoa humana: fornecimen-
to de certides de nascimento, de bito e de casamento.
Ao lado de outros preceitos relevantes, a Carta da Repblica Brasileira
expressamente dispe em seu artigo 3:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa

do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualda-
des sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Nesse sentir, obrigao do Estado promover a igualde de tratamento e

de respeito aos direitos, sem exceo e sem excluso.
Sob o argumento esqulido de alto custo financeiro para manter os Dis-
tritos Judicirios desses 15 municpios aliado ao reduzido quantitativo de
entrada processual se vale o Poder Judicirio Estadual, data vnia, de pre-
missas equivocadas e distorcidas para negar ao cidado pobre dos municpios
do interior, a sua presena e os seus servios que, por disposio constitucio-
nal, so obrigatrias e prestados em carter de monoplio.
Isto possvel se contrapor porque de uma lado e de forma expressa, en-
xergou-se apenas o aspecto formal do processo, esquecendo-se o outro lado
dos servios extraprocessuais que devem estar ao dispor do cidado, exem-
plo da regularizao matrimonial dos casais com os casamento coletivos rea-
lizados, a presena do Ministrio Pblico nas audincias e no atendimento
comunidade nas dependncias dos Fruns zelando pelos interesses e direitos
do Consumidor, da criana, do adolescente e dos idosos, dentre outros.

300
 No demais lembrar que no basta a exigncia de leis avanadas como,
por exemplo, as normas previstas na Constituio Federal em matria de pro-
teo a direitos, ou a legislao ambiental em vigor ou, ainda, o Cdigo de
Defesa do Consumidor ou o Estatuto da Criana e do Adolescente. Claro que
visam a transformao da sociedade em uma sociedade mais justa e solidria.
Ora, mas o que adianta a existncia dessas Leis se as mesmas no esti-
verem acompanhadas dos meios capazes de faz-las prevalecer em caso de
desrespeito? O que dizer aos cidados dos 15 Municpios atingidos pela medi-
da ilegtima adotada (Amparo do So Francisco, Canhoba, Cumbe, General
Maynard, Itabi, Macambira, Malhada dos Bois, Nossa Senhora de Lourdes,
Pedra Mole, Pinho, Santa Rosa de Lima, So Francisco, So Miguel do Alei-
xo, Siriri e Telha), que passaram a no mais contarem com a presena do Juiz
e do Promotor em seus municpios?
O que dizer-lhes, doravante, que aos nascerem seus filhos e netos, tero
que se submeter, mesmo sem ter fonte de renda, a viajar a quilmetros distan-
tes para levaram a registro esse fato da cidadania e da dignidade da pessoas
humana?
Quando o Estado assegura a gratuidade de alguns servios pblicos no o
faz por mera liberalidade ou beneplcito de seu governante. Assim o faz como
promoo da igualdade constitucional:

Art. 5.....
XXVI - so gratuitos para os reconhecidamente pobres, na forma
da lei:
a) o registro civil de nascimento;
b) a certido de bito;
LXXVII - so gratuitas as aes dehabeas corpusehabeas data, e,
na forma da lei, os atos necessrios ao exerccio da cidadania.
LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so asse-
gurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitao.

Quando o Poder Judicirio adota tal medida descabida, alegando custo

financeiro, esqueceu da pedra angular, do mantra sagrado, de que o Poder
Pblico no visa lucros. O oramento Pblico e de modo especial os gastos do

301
Poder Judicirio so bancados e executados em decorrncia dos impostos e
taxas que so exigidos e pagos pela populao, sem esquecer aqueles munci-
pes e contribuintes dos Municpios abandonados prpria sorte.
A contrario sensu, o desservio prestado por tal medida passa a estimular
o retorno do cidado a se submeter a caprichos de polticos sem escrpu-
los, estimulando o clientelismo e a corrupo eleitoral, com o oferecimento
de transporte e de outras facilidades para que o cidado possa buscar seus
direitos, ao comparecer a uma audincia ao frum, levar ao conhecimento
do Ministrio Pblico a violao de direitos, promover o assentamento de
nascimento ou de bito de uma familiar, dar conformao jurdica aos atos
negociais, na compra e venda de algum bem. Isto tudo decorrente da viso
canhestra e distorcida na edio e implantao do Ato Normativo Adminis-
trativo interno do Poder Judicirio Estadual.
o que ensina Cappelletti e Garth: o direito ao acesso efetivo tem
sido progressivamente reconhecido como sendo de importncia capital
entre os novos direitos individuais e sociais, uma vez que a titularidade de
direitos destituda de sentido na ausncia de mecanismos para sua efetiva
reivindicao (1988, p. 11-12).
Mesmo que se possa alegar relativa proximidade geogrfica entre mu-
nicpios ou entre municpios e sede de Comarca, no plausvel e aceitvel
o argumento de que continua existindo a possibilidade de se reclamar pela
violao de um direito.
O que foi esquecido pela malsinada Resoluo Estadual , que neces-
srio que a apreciao dessas reclamaes sejam feitas de forma gil, justa e
efetiva, recepcionado as garantias constitucionais, aqui mais uma vez des-
prezada por quem, efetivamente, deveria fazer cumpri-las e exigi-las. um
contrassenso e vai em total confronto Emenda Constitucional 45/2004 - que
iniciou a implantao da Reforma do Judicirio, acrescentou ao rol de direitos
fundamentais o direito razovel durao do processo e os meios que garan-
tam a celeridade da sua tramitao,.
H que se destacar tambm que ao lado da edio da mazela, um pon-
to positivo das mui citadas Resolues nr. 28/ 2015 e 05/2016, constante do
seu prembulo, coloca em cheque a prpria motivao e validao da Resolu-
o, j que o prprio Poder Judicirio esqueceu que a melhoria de qualidade
e eficincia na prestao dos servios jurisdicionais das 15 localidades tem

302
propiciado, inversamente, a diminuio ou a manuteno de regularidade de
ajuizamento de novas aes:
...
considerando o reduzido quantitativo de entrada processual dos
Distritos Judicirios constantes do Anexo desta Resoluo;

Ora, se a presena do Poder Judicirio ali, diuturnamente e ao longo de

18 anos, tem propiciado a reduo ou mantido estvel a quantidade de ajui-
zamento de novas aes, em sentido contrrio, decerto, porque omitido essa
informao nas Resolues, poderia ter se trazido lume, outros nmeros de
servios prestados, exemplo das Certides de Nascimento expedidas, ano a
ano, o que dispensa o ajuizamento de aes de reconhecimento de paterni-
dade, porque ali j consta, desde a maternidade, o nome do pai. Da mesma
forma o quantitativo de Casamentos Civis realizados, evitando o ajuizamento
a posteriori de Aes de Reconhecimento de Unio Estvel, para fins previ-
dencirios e sucessrios.
A estatstica do Poder Judicirio Estadual tambm se esquivou de expli-
citar que, mesmo tendo melhorado a qualidade e eficincia na prestao dos
servios jurisdicionais, fato notrio e reconhecido pelo CNJ, muitas vezes esse
fato faz aumentar o nmero de litgios, por trazer tona a chamada litigiosi-
dade contida, de que fala Kazuo Watanabe (1988), ou seja, todos aqueles lit-
gios que esperavam soluo, mas que no eram levados ao Poder Judicirio.
Mas assim parece que no ocorreu posto que com a implantao dos Juizados
Especiais, simplificado e gratuito, no ano de 1995, j se tem certa estabilidade
e previsibilidade do quantitativo de aes que por ali tramitam.

Concluses

A edio de norma que em seu contedo traz nsita e expressas disposi-

es que afrontam a Carta Republicana Brasileira requer daquele a quem
prejudicada diretamente o seu repdio e descumprimento.
No caso da desativao do funcionamento e do encerramento da pres-
tao de servios de natureza estatal e de monoplio, em 15 Municpios Ser-
gipanos, de forma totalmente desarrazoada, desprezam os fundamentos da

303
Repblica e ofendem diretamente aos direitos e garantias individuais, que so
clusulas ptreas constitucionais.
A comprovada eficincia e excelncia do servio jurisdicional prestado
localmente demonstra que a quantidade de ajuizamentos diminui, isto por-
que o contrato cumprido, a obrigao adimplida, sai mais barato para o de-
vedor do que enfrentar uma ao judicial que concluir com uma possvel
condenao financeira ampliada e atualizada.
A contrario sensu, a manuteno do funcionamento de tais servios em
nada onera, porque onerados so os contribuintes, em especial os mais po-
bres, j que recebem baixa remunerao mas so tributados por baixo, pa-
gando elevados tributos inseridos nos produtos que consomem, por exemplo,
na cesta bsica.

Referncias
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Renovar, 2002.

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Edio So Paulo: Quartier Latin, 2013.

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BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
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CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo Ellen Gracie Northfleet.
Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1988.

CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 16. edio. Rio de Janeiro:
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304
GOMES, Joaquim B. Barbosa.Ao Afirmativa e Princpio Constitucional da Igualdade.1 ed. Rio
de Janeiro. Ed. Renovar. 2001.

MELLO, Celso Antnio Bandeira, Princpio da Isonomia:Desequiparaes proibidas e desequi-

paraespermitidas. So Paulo: Revista Trimestal de Direito Pblico 1/1993 , p. 82.

TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DE SERGIPE. Cdigo de Organizao Judiciria. Lei

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WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna. In: GRINVER, Ada Pellegrini et
al (coord.). Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988.

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000 e Pesquisa de Oramentos Familiares - POF 2002/2003.
NOTA: A estimativa do consumo para a gerao destes indicadores foi obtida utilizando o
mtodo da estimativa de pequenas reas dos autores Elbers, Lanjouw e Lanjouw (2002).

305
 O papel da atividade extrajudicial
na implementao da cidadania
e como meio alternativo de
distribuio de justia
The role of extrajudicial activity in implementation of
citizenship and justice as distribution alternative way

Alexandre Mateus de Oliveira160

Resumo: Os servios extrajudiciais, denominados de cartrios, so os de organi-

zao tcnica e administrativa que conferem publicidade, autenticidade, segurana
e eficcia aos atos jurdicos, sob a fiscalizao do Poder Judicirio, cujo exerccio
delegado por concurso pblico a profissionais do Direito, dotados de f pblica
e presentes em todas as localidades. Tal capilaridade h de ser melhor explorada,
buscando-se a contribuio dessa atividade aos rgos jurisdicionais na resolu-
o de questes jurdicas, reduzindo as desigualdades sociais, pela efetivao de
direitos e acesso justia. Destaca-se a gratuidade dos servios extrajudiciais no
exerccio pleno da cidadania e no implemento da esperada igualdade substancial.
Pela pesquisa bibliogrfica e terica, alm da documental, so analisados institutos
que pretendem evitar a judicializao dos conflitos, bem como tornar a resoluo
de questes jurdicas mais gil, eficiente e barata para os interessados, mas com
a necessria previso de mecanismos de compensao financeira s serventias,
conferindo e ampliando a gratuidade aos hipossuficientes, com o objetivo de imple-
mentar a cidadania e o acesso a uma soluo jurdica justa.
Palavras-chave: Atividade extrajudicial. Gratuidade. Acesso justia

160 Mestrando em Direito na rea de concentrao Sistema Constitucional de Garantia de Di-

reitos do Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu mantido pela Instituio Toledo de
Ensino ITE de Bauru-SP; Especialista em Direito Notarial e Registral pela Universidade
Anhanguera-Uniderp-MS; Especialista em Direito Civil e Processual Civil pela Universidade
Catlica Dom Bosco-MS; Bacharel em Direito pelo Centro Universitrio de Araraquara-SP;
e-mail: ale.mat.oliv@uol.com.br

306
Abstract: Extrajudicial services, called notaries are the technical and administra-
tive organization to give publicity, authenticity, safety and efficacy of the legal acts
under the supervision of the judiciary, the exercise of which is delegated by public
tender to legal professionals, endowed public faith and present in all locations. Such
capillary is to be further explored, seeking the contribution of this activity to the courts
to resolve legal issues, reducing social inequalities, the enforcement of rights and ac-
cess to justice. Noteworthy is the gratuitousness of-court services in the full exercise
of citizenship and implement the expected substantial equality. For bibliographic and
theoretical research in addition to the documentary, institutes are analyzed wishing
to avoid the legalization of conflicts as well as making the resolution of legal issues
more agile, efficient and inexpensive for those interested, but with the necessary fo-
recasting financial compensation mechanisms to notaries, providing and expanding
the gratuity to hyposufficient, in order to implement the citizenship and access to a
fair legal solution.
Keywords: Extrajudicial activity. Gratuity. Access to justice

Sumrio: 1. Introduo 2. A atividade extrajudicial: instrumento de cidadania 3.

A gratuidade nos servios notariais e de registros pblicos 4. Meios extrajudiciais
de efetivao de direitos 5. Ampliao dos mecanismos de acess/o justia 6.
Consideraes finais 7. Referncias bibiliogrficas.

1. Introduo

A atividade extrajudicial, consubstanciada nos servios pblicos notariais

e de registros, tambm denominados de cartrios, tm matriz constitucio-
nal (artigo 236 da Constituio Federal de 1988) e segue regulamentada pela
legislao ordinria, podendo ser compreendida como os servios de organi-
zao tcnica e administrativa que visam conferir publicidade, autenticidade,
segurana e eficcia aos atos jurdicos, sob a fiscalizao do Poder Judicirio.
O exerccio de tais servios delegado por meio de concurso pblico de
provas e ttulos a profissionais do Direito, dotados de f pblica e presentes
em todas as localidades.
Destarte, o tema do presente artigo consiste na anlise da atividade extra-
judicial, compreendida como a atuao dos notrios e registradores, na rea-
lizao da cidadania e seu exerccio profissional como forma alternativa de
soluo de conflitos, de reduo das desigualdades sociais e de distribuio
de justia.

307
 Apesar da importncia da atividade extrajudicial e de sua capilaridade,
notadamente quanto ao registro civil das pessoas naturais, essa referida ati-
vidade, que se desincumbe com eficincia e sem onerar o Estado da tarefa de
implementar a cidadania, conferindo a documentao bsica para seu exerc-
cio, h que ser melhor explorada pela sociedade como um todo.
Neste diapaso, h que se ressaltar a contribuio que as serventias extra-
judiciais podem fornecer ao prprio Poder Judicirio, na resoluo de ques-
tes jurdicas, com o objetivo de tentar reduzir as desigualdades sociais, pro-
porcionar a efetivao de direitos e acesso justia.
H tambm que se repensar o conceito de acesso justia, deixando de
consider-lo estanque apenas ao sentido de se possibilitar o ingresso de uma
demanda perante o Poder Judicirio. Mas, tambm, no sentido de se atribuir
referida expresso o efetivo acesso a uma resoluo justa s questes pro-
postas pelos interessados, relegando-se quele Poder estatal, apenas os lit-
gios mais complexos e que necessariamente requerem uma deciso dotada de
substitutividade, uma das caractersticas da jurisdio.
A proposta da presente pesquisa demonstrar a premente e crescente
necessidade de desjudicializao de processos, com vistas a uma finalidade
precpua de concretizar de maneira efetiva para os interessados, principal-
mente queles economicamente desfavorecidos, o acesso cidadania e a uma
soluo eficiente, clere, equnime e segura, acerca de seus interesses sociais
conflitantes.
Pretende-se, ainda, salientar as alteraes legislativas, bem como propor
outros mecanismos que prestigiem a notria tendncia migratria do am-
biente judicial para o extrajudicial, como forma de tornar a resoluo de ques-
tes jurdicas mais gil, simplificada e com vistas reduo de custos para os
interessados e para o prprio Estado, ainda que esteja a atividade notarial e de
registros sujeita fiscalizao judicial, nos termos do artigo 236, 1, in fine
da Constituio Federal de 1988.
Para a consecuo dos fins do presente trabalho, os mtodos de procedi-
mento adotados foram o sistema de pesquisa bibliogrfica bem como o siste-
ma de pesquisa terica, por se tratar de um tema com contedo conceitual e
bibliogrfico relativamente extenso a ser pesquisado.
Complementarmente, foi adotada a tcnica de pesquisa documental, uti-
lizando-se por base projetos normativos e instrumentos notariais e de regis-
tros aplicveis demonstrao das hipteses aventadas.

308
 Tem-se como possvel e desejvel, por meio da atuao dos servios extra-
judiciais, o fomento de instrumentos alternativos resoluo de conflitos de
interesses, nos quais so prestigiados valores como a eficincia na prestao
do servio pblico delegado, a reduo das desigualdades sociais, a efetivao
de direitos e a garantia de acesso a uma soluo jurdica justa.
Nesse sentido, objetiva-se de maneira geral constatar a importncia da
atividade extrajudicial na implementao da cidadania, bem como na redu-
o das desigualdades sociais, por intermdio de instrumentos jurdicos ap-
tos resoluo de conflitos ou realizao de direitos.
A ttulo de objetivos especficos, pretende-se analisar de maneira sucinta
a atividade extrajudicial como instrumento de implementao da cidadania;
abordar a gratuidade, especfica e universal, como meio idneo de reduo
das desigualdades sociais, objetivando alcanar a igualdade substancial; ana-
lisar os instrumentos extrajudiciais existentes para a efetivao de direitos; e
propor a realizao de estudos de viabilidade de ampliao dos mecanismos
extrajudiciais e sua gratuidade, possibilitando a todos o acesso justia, con-
siderado este como a possibilidade de resoluo efetiva, clere, segura e barata
dos conflitos sociais.

2. A atividade extrajudicial: instrumento de

cidadania

A atividade extrajudicial est presente em praticamente todas as fases da

vida das pessoas, notadamente os servios pertinentes s atribuies do regis-
tro civil das pessoas naturais.
Nos dizeres do ento Corregedor-Geral da Justia do Estado de So Pau-
lo, Doutor Jos Renato Nalini (NALINI, 2013): o Registro Civil das Pessoas
Naturais o mais importante dentre os servios extrajudiciais. Aquele que
atende a todos, indistintamente. Aquele de que todos necessitam. Aquele que
est a participar do dia mais feliz e do dia mais triste de cada cidado.
Neste sentido, o registro civil de nascimento traduz o instrumento essen-
cial para o exerccio da cidadania, que no Estado brasileiro se exterioriza por
meio de uma srie de documentos, dentre os quais, a certido de nascimento
corresponde me de todos documentos, sem a qual no se obtm os de-
mais, nas palavras do Ministro Nelson Jobim, do Supremo Tribunal Federal,

309
em seu voto no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.800-
DF (STF, 2007).
Ressalta-se que o conceito de cidadania sofreu transformaes no tempo.
Hoje j no se concebe mais a cidadania como sendo apenas o direito de parti-
cipao poltica; mais do que isso, a concepo atual de cidadania nos remete
ideia de direito a ter direitos, podendo ser definida como sendo o direito que
qualquer pessoa possui de titularizar e exercer efetivamente seus direitos de
ordem civis, sociais e tambm polticos.
Considerando-se que o registro de nascimento em cartrio o primeiro
passo para se alcanar o exerccio da cidadania, importante mencionar que,
segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no ano de
2014, o Brasil atingiu a marca histrica de 1% (um por cento) de sub-regis-
tro, que equivale quantidade de crianas sem registro no mesmo ano de
nascimento.
Destaca-se que o referido ndice nacional, supera em larga escala a mar-
ca estipulada pela Organizaes das Naes Unidas (ONU), a qual considera
5% (cinco por cento) como meta aceitvel para a erradicao do nmero de
crianas sem certido de nascimento. Assim, de acordo com os padres inter-
nacionais, o sub-registro civil de nascimento est, tecnicamente, erradicado
no Brasil.
O acesso cidadania e igualdade de oportunidades tem incio com o
registro de nascimento em cartrio, pois crianas nascidas e no registradas
se tornam invisveis para o Estado. A certido de nascimento o primeiro ins-
trumento para o exerccio da cidadania e um Direito Humano. (ANOREG/
SP, 2016)
Podem ser apontadas algumas aes exitosas e fundamentais para a erra-
dicao do sub-registro de nascimento no Brasil, como a gratuidade universal
do registro de nascimento e da primeira via da respectiva certido e a ins-
talao de unidades interligadas aos registros civis das pessoas naturais nas
maternidades e estabelecimentos de sade que realizam partos.
Na esteira das atualizaes e informatizaes que esto sendo implemen-
tadas no mbito das serventias extrajudiciais, no que tange ao registro civil
das pessoas naturais vrias dessas inovaes tornaram-se possveis aps a
criao da matrcula nica e dos novos modelos de certido, com o advento
dos Provimentos 2 e 3 de 2009, do Conselho Nacional de Justia (CNJ).

310
 Com essa referida regulamentao, foi possvel idealizar o que hoje uma
realidade, qual seja, a interligao entre os cartrios de registro civil das pes-
soas naturais, por meio da Central de Informaes de Registro Civil das Pes-
soas Naturais CRC, instituda pelo Provimento 38/2014 do Conselho Na-
cional de Justia (CNJ), e que congrega toda a base de dados de nascimentos,
casamentos, bitos, emancipaes, ausncias e interdies lavradas em todo
o territrio nacional, permitindo a localizao de assentos em tempo real e a
solicitao de certides eletrnicas e digitais entre cartrios e entre cartrios
e Poder Judicirio, alm de uma srie de outras funcionalidades.
Atualmente, mediante convnio firmado entre os registradores civis de
pessoas naturais e a Receita Federal do Brasil, no mesmo momento em que se
efetua o registro de nascimento da criana, tambm feita a inscrio junto
ao Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF). Esse novo servio est disponvel aos
usurios desde o dia 01/12/2015, quando foi lanado no Estado de So Paulo,
tendo sido feitas at o presente momento mais de 530 mil inscries no CPF,
sendo que mais da metade do total, ou seja, cerca de 225 mil destas inscries
foram realizadas apenas nos cartrios bandeirantes. (ARPEN-SP, 2016)
A inscrio no CPF juntamente com o registro de nascimento, alm de ser
gratuito, traz inmeros benefcios populao. Segundo o registrador civil
e presidente da Anoreg/SP, Leonardo Munari de Lima (ANOREG/SP, 2016):

A populao precisa do documento para ter acesso a benefcios so-

ciais, incluir filhos em planos de sade, abrir contas bancrias em
nome da criana ou mesmo registr-la em escolas.
Alm de desburocratizar a emisso do documento, o procedimento
previne o problema dos homnimos e reduz as fraudes com docu-
mentos, como a possibilidade de que a mesma pessoa venha a ter
vrios nmeros de CPF.

Destarte, ao prestar mais esse servio populao, o registro civil das

pessoas naturais fornece ao usurio, num nico, gil e gratuito atendimento,
dois documentos bsicos e essenciais ao exerccio da cidadania.

311
3. A gratuidade nos servios notariais e de
registros pblicos

A despeito de serem exercidos em carter privado, os servios notariais

e de registro possuem natureza pblica. Destarte, ressalta-se a gratuidade,
especfica e universal, conferida aos servios notariais e de registros, como
mecanismo imprescindvel ao acesso dos economicamente mais necessitados
aos servios bsicos e necessrios ao exerccio pleno da cidadania, alm de dar
efetividade reduo das desigualdades sociais, implementando a igualdade
substancial.
Tambm podemos apontar intrnseca relao entre a gratuidade do re-
gistro civil de nascimento e de bito, bem como a expedio das respectivas
primeiras certides com os objetivos fundamentais de erradicao da pobreza
e da marginalizao, alm da reduo das desigualdades sociais, prescritos no
artigo 3, inciso III do texto constitucional de 1988.
Destarte, observa-se que sucessivas alteraes Lei de Registros Pblicos
tornaram gratuitos os assentos de nascimento e bito, fundamentais para o
exerccio da cidadania e para a consecuo de polticas pblicas, de maneira
universal para todos, bem como as primeiras certides respectivas. Outros-
sim, aos reconhecidamente pobres, as demais certides do registro civil das
pessoas naturais tambm so isentas de custas e emolumentos, bem como a
habilitao e o registro do casamento. Tais previses de gratuidade so extre-
mamente relevantes para que as pessoas, sobretudo as economicamente mais
vulnerveis, possam efetivamente exercer os seus direitos.
Portanto, a gratuidade universal estabelecida pela Lei Federal n
9.534/1997 e mesmo a gratuidade especfica, concedida mediante declarao
de hipossuficincia econmica, trouxeram instrumento imprescindvel para
o combate marginalizao e desigualdade social.
Recentemente, a Lei Federal n 13.257/2016 que dispe sobre as polticas
pblicas da primeira infncia, instituiu a gratuidade para todos os atos de
reconhecimento de filiao no mbito de sua aplicao.

312
4. Meios extrajudiciais de efetivao de direitos

H que se ressaltar a premente e crescente necessidade de desjudicializa-

o de processos, visando a concretizao efetiva para os interessados, princi-
palmente queles economicamente hipossuficientes, do acesso cidadania e
a uma soluo eficiente, clere, equnime e segura, acerca de seus interesses.
Diversos so os institutos afetos atividade extrajudicial, trazidos por al-
teraes legislativas, que visam a desjudicializao de questes, conferindo
efetivao de direitos e acesso a uma resoluo justa dos interesses sociais dos
interessados.
A ttulo de exemplo, pode-se mencionar alguns instrumentos que pro-
curam solucionar questes jurdicas em universo alheio ao do Poder Judi-
cirio: o protesto de ttulos e outros documentos de dvidas (Lei Federal n
9.492/1997); as retificaes administrativas de registros imobilirios (Lei
Federal n 10.931/2004); a realizao de inventrio, partilha, separaes
e divrcios consensuais nos cartrios de notas (Lei Federal n 11.441/2007,
atualmente revogada pelo Novo Cdigo de Processo Civil em vigor); regis-
tro de nascimento fora do prazo diretamente nos cartrios (Lei Federal n
11.790/2008); a correo de erros evidentes em assentos de registro civil pe-
rante o prprio oficial (Lei Federal n 12.100/2009); a dispensa de homologa-
o judicial para o procedimento de habilitao para casamento (Lei Federal
n 12.133/2009); reconhecimento de paternidade e indicao de suposto pai
no registro civil das pessoas naturais (Provimento n 16/2012, do CNJ), alm
das previses acerca das atas notariais como meio de prova, da usucapio
administrativa e da conciliao e mediao extrajudiciais, trazidas pelo novo
Cdigo de Processo Civil em vigor e pela Lei Federal n 13.140/2015 .
A principal referncia legislativa no tocante desjudicializao foi a Lei
Federal n 11.441/2007, que permitiu a lavratura de inventrio, partilha, se-
parao e divrcio consensuais pela via administrativa, junto s serventias
extrajudiciais. A referida lei atualmente foi ab-rogada pelo advento do novo
Cdigo de Processo Civil, que tratou integralmente da matria por aquela
versada.
Desde o ano de 2007, quando foi permitida a realizao extrajudicial de
separao, divrcio, inventrio e partilha, as serventias extrajudiciais j reali-
zaram mais de 1,3 milho de atos dessa natureza. Conforme enfatiza Andrey
Guimares Duarte, presidente do Colgio Notarial do Brasil Seo de So

313
Paulo: Na prtica, significa dizer que um marco para a sociedade e para
o Judicirio brasileiro, j que so mais de 1 milho de processos que deixa-
ram de ingressar na Justia, desburocratizando a vida do cidado e dando a
possibilidade para as cortes priorizem processos mais importantes (CNB/
SP, 2016).
Alm da agilidade e desburocratizao proporcionada ao cidado, h que
se salientar a economia gerada ao Estado, visto que cada processo que entra
no Judicirio custa em mdia R$ 2.369,73 para o contribuinte. Isso significa
dizer, que multiplicado por 1,3 milho, o errio brasileiro economizou mais3
bilhesde reais (CNB/SP, 2016).
Demonstrando a atualidade e urgncia na adoo de medidas que desju-
dicializem as questes jurdicas, a ttulo de ilustrao, menciona-se que est
tramitando no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constituio
(PEC 108/2015) de autoria do senador Vicentinho Alves (PR-TO), que preten-
de incluir a soluo extrajudicial como direito fundamental, ampliando o rol
do artigo 5 da Constituio Federal de 1988.

5. Ampliao dos mecanismos de acesso justia

Alm de ressaltar as alteraes legislativas, h que se fomentar outros me-

canismos que prestigiem a notria tendncia migratria do ambiente judicial
para o extrajudicial, como forma de tornar a resoluo de questes jurdicas
mais gil, simplificada e com vistas reduo de custos para os interessados
e tambm para o Estado, ainda que esteja a atividade notarial e de registros
sujeita fiscalizao judicial, nos termos do artigo 236, 1, in fine da Cons-
tituio Federal de 1988.
Pretende-se estimular a discusso acerca da possibilidade de as separa-
es, os divrcios e as extines das unies estveis, consensuais, serem reali-
zadas tambm, diretamente junto ao registro civil das pessoas naturais, o que
traria ainda mais comodidade ao usurio, visto que j seria possvel, inclusive,
a automtica averbao junto ao seu assento de casamento.
A referida proposta tem como fundamento tanto a capilaridade dos regis-
tradores civis, quanto previso legal de concesso de gratuidade de custas e
emolumentos, proporcionando a reduo das desigualdades sociais e a igual-

314
dade substancial, uma vez que permitiria a efetiva utilizao desses instru-
mentos pelas pessoas mais carentes.
Sem embargos de novos instrumentos extrajudiciais tambm necess-
ria a instituio e fortalecimento de mecanismos de compensao financeira
s serventias, por meio de repasses de fundos de custeio estaduais, para que
possa ser conferida e ampliada a gratuidade aos hipossuficientes, tornando
efetiva a garantia de acesso a uma soluo jurdica justa.

6. Consideraes finais

A atividade extrajudicial, embora exercida em carter privado, tem na-

tureza pblica e, portanto, sujeita-se a um regime jurdico hbrido: ora de
direito privado, ora de direito pblico, mas sempre sujeita fiscalizao do
Poder Judicirio.
Ante o abarrotamento do Judicirio, notria e premente a necessidade
de desjudicializao, a fim de tornar efetivo o acesso cidadania e a resolu-
o de questes jurdicas com maior economia e agilidade, sem descuidar da
devida segurana jurdica, caractersticas nsitas atividade extrajudicial, a
qual presta servio pblico com qualidade, eficincia e sem onerar o Estado.
A previso e concesso de gratuidade s pessoas hipossuficientes de arcar
com custas e emolumentos dos atos praticados junto aos cartrios extraju-
diciais medida que prestigia o princpio da igualdade material, torna efeti-
va a distribuio de justia, bem como auxilia na reduo das desigualdades
sociais.
Todavia, novas previses de gratuidade ho de vir acompanhadas do res-
pectivo instrumento de compensao aos notrios e registradores, com am-
pliao e fortalecimento dos fundos de ressarcimento s serventias, sob pena
de inconstitucionalidade.
Assim, a atividade extrajudicial continuar a cumprir seu importan-
te papel perante o Estado, reclamando a assuno de novas atribuies no
implemento da cidadania e na constante melhoria da qualidade de vida da
sociedade.

315
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Editores, 1995.

317
 Projeto reformatrio: um modelo
de extenso universitria em
defesa do acesso justia
no sistema penitencirio
Reformatory project: a university extension model in access to justice
protection system prisons

Ronaldo Alves Marinho da Silva161

Raimundo Giovanni Frana Matos162

Resumo: O presente trabalho se prope a fazer uma reflexo sobre o acesso jus-
tia e combate pobreza e, assim sendo, em seu objetivo pretende avaliar o Projeto
de Extenso universitria denominado Projeto Reformatrio (Avaliao de Processos
dos Internos de Estabelecimentos Penais do Estado de Sergipe) que visa despertar
no acadmico de Direito a conscincia quanto s distores que formam o Sistema
Penitencirio de Sergipe. Considerando a carncia e deficincia do sistema prisio-
nal, fez-se necessrio desenvolver aes no campo jurdico, que provoquem um
levantamento do estado e da vida carcerria de cada um dos detentos para que os
estudantes de Direito, ao mesmo tempo em que auxiliam a obter solues jurdicas
para os casos, tambm acione a ao pedaggica aos discentes da Universidade
Tiradentes no Estado de Sergipe, identificando cada uma das condies que carac-
teriza a vida carcerria.

161 Doutorando em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM), Mestre em Direito
pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC/PR). Especialista em Direitos Humanos
(UNEB) e Gesto em Segurana Pblica (UFS). Professor da Universidade Tiradentes. ronal-
do_marinho@outlook.com.br
162 Doutorando em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie,
Mestre em Direito Econmico e Socioambiental, linha de pesquisa Sociedades, Meio Am-
biente e Estado, pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Ps Graduado, a nvel de
especializao em Direito Processual Civil, pela Faculdade de Negcios de Sergipe/Escola do
Ministrio Pblico de Sergipe. Ps graduado Lato Sensu, a nvel de atualizao em Direito, pela
Universidade Tiradentes/Se. Graduado em Cincias Jurdicas pela Universidade Tiradentes no
ano de 1997. rg.adv@hotmail.com

318
Palavras-chave: Direitos Humanos; Acesso justia; Sistema Penitencirio.

Abstract: This work intends to make a reflection on access to justice and combating
poverty and, therefore, in its objective to evaluate the university extension project
called Reformatory Project (Process Assessment of Prisons Internal Sergipe State)
which aims to awaken the academic rights awareness about the distortions that form
the Penitentiary System of Sergipe. Considering the lack and deficiency of the prison
system, it was necessary to develop actions in the legal field, causing a survey of the
state and the prison life of each of the detainees to law students at the same time
help to get legal solutions for cases and also trigger the pedagogical action to the
students of the University Tiradentes in the state of Sergipe, identifying each of the
conditions that characterizes prison life.
Keywords: Human Rights; Access to justice; Prisons System.

Sumrio: Introduo. Ainda sobre o acesso justia. Sobre evoluo da cidadania.

O projeto reformatrio: extenso universitria e acesso justia. Consideraes.
Referncias.

1. Introduo

A questo do acesso justia no tema novo, mas ainda um tema atual

devido aos obstculos do efetivo exerccio deste direito. Os estudos desenvol-
vidos pelo Projeto Florena apresentaram um retrato do acesso justia no
mundo, um marco sobre o tema. Na concluso deste trabalho, os autores nos
alertaram que o acesso justia, como um bem na sociedade de consumo,
somente pode ser efetivo para aqueles que possuem capacidade econmica
para pagar. O acesso formal, mas no efetivo justia, correspondia igual-
dade, apenas formal, mas no efetiva. (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p.9).
O problema da igualdade de acesso justia ainda est por ser soluciona-
doe este direito subjetivo, expresso na Constituio Federal de 1988, demanda
polticas pblicas adquadas e participao da sociedade civil para sua efeti-
vidade. Na verdade, desde a dcada de 1970 que Cappelletti e Garth (1988)
identificaram diversos problemas do acesso justia e elencaram trs grandes
eixos - custas judiciais, possibilidade das partes e os problemas especiais dos
interesses difusos -, que ainda no foram totalmente superados.
Assim, a questo no o simplesmente acesso ao Poder Judicirio, mas
construir uma ordem jurdica socialmente justa e apta a proteger os direitos

319
humanos. Para Rodrigues (1994, p.98), o acesso a uma ordem determinada
de valores e de direitos fundamentais para o ser humano, que precisa ser
objeto de ao efetiva do Estado, mas que tambm deve e pode ser desenvol-
vida pela sociedade civil organizada e universidades.
O Projeto Reformatrio visa atender esta demanda por acesso justia,
resgatando os direitos do cidado ru, condenado ou egresso do sistema peni-
tencirio, possibilitando manter a esperana e o reconhecimento de direitos
previstos em nossa legislao.
Durante 21 anos de atuao, o Projeto Reformatrio desenvolveu muti-
res carcerrios e foras tarefas para anlise dos processos de execuo ainda
pendentes, bem como dos processos criminais ainda no julgados, segundo
o Plano de Metas do Conselho Nacional de Justia (CNJ), mas pouco alento
trouxe para um sistema combalido, ineficiente e desumano.
O presente estudo comporta pesquisa exploratria, com anlise quantita-
tiva e qualitativa dos dados, realizando entrevistas com os participantes e en-
volvidos. Por intermdio do mtodo selecionado para a pesquisa, ser possvel
realizar uma abordagem exploratria e explicativa de base qualiquantitativa,
com o confronto dos dados levantados e a realidade do poder judicirio,

2. Ainda sobre o acesso justia

A existncia de mecanismos que garantam a efetividade da reivindicao

corolrio do efetivo direito de acesso justia, como um direito fundamen-
tal, pressuposto de garantia da efetividade dos demais direitos humanos, in-
dividuais e coletivos. (Annoni, 2009).
Neste mesmo sentido, reconhecendo que o acesso justia um pressu-
posto para garantir a dignidade humana, Cappelletti e Garth (1988, p. 11-12)
afirmaram que o acesso justia pode, portanto, ser encarado como o re-
quisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos de um sistema
jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas proclamar
os direitos de todos.
Spengler (2012, p.30) entende que a jurisdio no tem um objetivo exclu-
sivamente jurdico, pois jurisdio tambm deve atingir uma finalidade so-
cial e poltica. Ela tem, na realidade, escopos sociais (pacificao com justia,

320
educao), polticos (liberdade, participao, afirmao da autoridade e do
Estado e do seu ordenamento) e jurdico (atuao da vontade concreta da lei).
Prever um rol de direitos fundamentais para a proteo do cidado um
passo importante, mas pouco servir se no tivermos como superar os obst-
culos para dar efetividade para estes direitos no caso de no reconhecimento
ou de violao, e este papel cabe ao Poder Judicirio (art. 5, inciso XXXV,
CF/1988). Este reconhecimento no pode ser demorado, nem excessivamente
custoso, porque no ser efetivamente garantido. Para Silva:

A crise do Poder Judicirio acaba por aniquilar o reconhecimento

de direitos fundamentais, seja pela impossibilidade ftica de acesso
deciso judicial, seja pela demora no deslinde das causas que pe-
netram as barreiras do acesso justia e encontram o tempo como
seu algoz, corroendo os direitos e aniquilando as esperanas daque-
les que acreditam na capacidade do Estado de garantir a efetividade
do direito ao meio ambiente equilibrado. (2015, p. 126)

Na abordagem do assunto, se faz necessrio uma reflexo acerca da inter-

face entre o direito e a sociedade, da se chega ao conceito de direito subjetivo,
bem como do seu exerccio segundo as premissas dos princpios que norteiam
o ordenamento jurdico brasileiro, notadamente o da igualdade constitucio-
nal. Assim, procurando identificar, conhecer e analisar situaes, problemas
e solues decorrentes de uma poltica de acesso justia buscando garantir
o direito constitucional de igualdade na prestao jurisdicional ao cidado.
Tem-se que o direito notadamente um fenmeno social e sem a socieda-
de no encontraria uma razo de ser ou um motivo para existir. Tal afirma-
tiva de igual forma verdadeira no seu sentido inverso, ou seja, a sociedade
como um fenmeno da humanidade no encontraria uma maneira de existir
e subsistir seno sob as bases do direito. Ambos, o Direito e a Sociedade esto
para duas realidades congnitas e indissociveis.
O termo direito se apresenta dentro de uma realidade ambgua que mui-
tas vezes nos coloca diante de diversas definies e sentidos. Quando esse
mesmo termo direito verificado na lngua portuguesa tem-se por algumas
vezes o seu significado enquanto norma puramente e por outras vezes, verifi-
ca-se como uma faculdade de agir em busca da satisfao de algum interesse.
V-se que o termo direito se apresenta em dicotomia.

321
 Na lio de Trcio Sampaio Ferraz Jnior (2008, p. 117), as origens da
dicotomia so modernas, pois so posteriores a uma poca na qual o Jus no
se confundia com a Lex. Dessa forma, objetivo o direito que no de nin-
gum individualmente ou particularmente. Simplesmente contm uma nor-
ma, uma regra de forma objetiva, e que varia entre as sociedades por ser um
resultado cultural. Subjetivo o direito do sujeito, daquele que titular de um
poder e de uma faculdade de agir conforme aquele direito objetivo.
Considerando-se a vontade e o interesse de agir em prol da guarida de
certos direitos, o direito subjetivo inspirado na teoria do poder ou da vonta-
de de cada um, a qual protegida objetivamente pelo ordenamento jurdico.
Da que, por exemplo, a todos, independente da condio econmica, garan-
te-se objetivamente o acesso justia na medida em que houver a violao de
um direito de forma subjetiva. Necessariamente aliada condio de provo-
car o poder judicirio ou de se permitir o acesso justia, tem-se a vontade e
o interesse.
Tem-se que o acesso justia deve ser inserido categoria do princpio
constitucional da igualdade. E sobre princpio, afirma Jos Afonso da Silva
(2011, p.420), que nada mais so aqueles decorrentes da prpria norma consti-
tucional, a exemplo do princpio da legalidade, do devido processo legal e do
contraditrio dentre outros.
Mais detidamente ao tema igualdade, constitui-se essa como o sentimen-
to fundamental de toda democracia, consagrado na Constituio da Rep-
blica Federativa do Brasil no seu art. 5, caput, in verbis, todos so iguais
perante a lei, sem distino de qualquer natureza. Tal princpio sempre
destacado em outras normas que impem situaes de verdadeira igualdade,
a exemplo no mesmo art. 5, I, quando iguala homem e mulher em direitos
e obrigaes e mais adiante na mesma Constituio Federal, no seu art. 7, e
seus diversos incisos.
Considere-se que a concepo de igualdade disposta na Constituio
Federal est para a igualdade formal bem como para a igualdade material.
A primeira consagrada na frmula de que todos so iguais perante a lei
e, a segunda relativa ao ideal da justia tendo como critrios a condio
socioeconmica.
Ento, ser igual perante a lei significa que tanto ao seu destinatrio quan-
to ao seu aplicador, as suas disposies, nus e vantagens sejam idnticas e
passam a ser distintas na medida em que se apresentem as diferenas nas

322
situaes particulares. Extrai-se aqui a inteligncia do princpio da igualdade,
considerando que sempre dever ser entendido considerando as diferenas
encontradas na sociedade, ou seja, a lei quando aplicada no poder consi-
derar a todos igualmente de forma abstrata, mesmo porque nem todos so
iguais quando considerados em certas situaes. Assim, igualdade e desigual-
dade so conceitos e realidades relativas. Ento, paralelamente ao direito de
ser igual, tem-se o direito diferena, respeitando-a e, de certa forma, garan-
tindo-se um tratamento diferenciado.
Da que se encontra na prpria legislao mecanismos que servem para
igualar situaes, como por exemplo, o benefcio da gratuidade de justia
queles considerados hipossuficientes na forma da lei, pondo-os em situao
de igualdade diante daqueles mais abastados economicamente e em face dos
quais iro se enfrentar no judicirio. In casu age o direito objetivo como fer-
ramenta para desintegrar as desvantagens econmicas, curiosamente criadas
por ele mesmo, quando inicialmente iguala a todos indistintamente, como no
caso do princpio constitucional da igualdade. Nesse sentido, Boaventura de
Souza Santos traz a reflexo sobre a realizao da igualdade:

Temos o direito a ser iguais quando a nossa diferena nos inferioriza;

e temos o direito a ser diferentes quando a nossa igualdade nos desca-
racteriza. Da a necessidade de uma igualdade que reconhea as dife-
renas e de uma diferena que no produza, alimente ou reproduza as
desigualdades. (2003, p. 56),

Conforme prescreve o art. 5, XXXV e LXXIV da Constituio Federal,

a todo cidado garantido o princpio da inafastabilidade do controle ju-
risdicional e de forma integral e gratuita para aqueles que comprovarem in-
suficincia de recursos. Ao que se verifica, os cidados que se utilizaro do
projeto reformatrio, cabe cumprir os corolrios definidos ao princpio da
igualdade, ainda que por instituio diversa do Estado.

3. Sobre evoluo da cidadania

Considerando o desenvolvimento social, os cidados cada vez mais co-

nhecem e exercem sua cidadania, o que consequentemente implica na bus-

323
ca por seus direitos e no cumprimento de seus deveres, dentro daquilo que
fora destacado na Carta Magna de 1988, quando determina que ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei, bem como, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito.
Com efeito, o exerccio da cidadania ponto a ser necessariamente ob-
servado quando o tema de pesquisa envolve acesso justia e, ainda, quando
tal acesso envolve a camada de cidados desprovidos inclusive do sentimento
de ser cidado. Sendo assim, primordial que o debate tambm comporte a
compreenso do termo, mesmo porque, no num todo certo que aqueles
que necessitem procurar o judicirio, saibam ao certo como faz-lo, por que o
fazer, e ainda, o que fazer, ou a quem buscar faz-lo.
Sendo assim, tem-se que na observao de Jean Bodin apud Smanio
(2015, p.2), no ano de 1576 com a Les Six Livres de la Republique, no momento
de surgimento do Estado Moderno, o conceito ou ideia de cidado d seus
primeiros passos a partir da relao entre soberano e seus sditos. Aquele
deveria prezar pela proteo e justia desses, os quais se encontravam numa
situao de submeter o exerccio de direitos obedincia do soberano. Logo,
nem todos detinham essa condio, pois, poca, escravos, mulheres, crian-
as no se encaixavam nesse status. Assim, a qualidade de cidado nasce de
uma percepo claramente excludente de uma condio atribuda a poucos,
ou seja, cidado uma qualidade que foi sendo adquirida ao longo do tempo
e por vezes, de formas distintas.
Em Marshall (1967), cidadania um conjunto de direitos civis, polticos e
sociais, nessa ordem e desenvolvida na Inglaterra do sc. XVIII, quando cro-
nologicamente houve a aquisio legal de direitos fundamentais vida, liber-
dade, propriedade e igualdade e, j no sc. XIX, aps sobrevieram os direitos
de participao no governo, ao se instituir o direito de votar e ser votado. Na
sequncia, o direito ao trabalho, educao e sade despontam no sc. XX. Po-
rm, conforme o autor, tal ordem de surgimento e afirmao desses direitos
no segue uma teoria geral para a formao da cidadania em outros pases.
No Brasil, os direitos do cidado seguiram uma ordem diversa da apon-
tada por Marshall. Explica Carvalho (2006, p. 18) que poca da indepen-
dncia no havia cidados brasileiros, nem ptria brasileira. Desta feita, num
Brasil recm independente e de propores territoriais continentais, predo-
minava um Estado absolutista de populao analfabeta, sociedade escravo-

324
crata e de economia monocultora e latifundiria. Antes disso, o brasileiro foi
sendo construdo sob as matrizes do ndio que j habitava o territrio, o negro
trazido da frica e do europeu agressivo cujo nico objetivo era o de gerar
riquezas para suas ptrias, conforme Ribeiro (2006, p 26/27).
Na formao da cidadania brasileira, a fora da escravido aliada gran-
de propriedade em posse de pouqussimos, foram fatores que contriburam
negativamente para delimitar as suas bases. Remetendo-se poca da Col-
nia, como no se verificavam direitos civis aos escravos, no h que se falar
em cidados. Por outro lado, o sentido de cidadania tambm no poderia ser
encontrado naqueles que eram considerados os senhores, uma vez que, apesar
de serem livres, no detinham a compreenso de igualdade para todos peran-
te a lei (CARVALHO 2006, p. 21).
Sendo assim, possvel deduzir que nessa fase histrica do Brasil, no h
que se falar de cidados ante a ausncia e percepo dos direitos civis, pol-
ticos e sociais, como argumenta Carvalho: Os direitos civis beneficiavam a
poucos, os direitos polticos a pouqussimos, dos direitos sociais ainda no
se falava, pois, a assistncia social estava a cargo da Igreja e de particulares
(2006, p. 21).
Historicamente, a noo de cidado no Brasil concreta a partir da Cons-
tituio de 1824, aps a independncia, despontando e regulando-se os direi-
tos polticos sem muita compreenso daquilo que representavam, haja vista
definir quem podia votar e ser votado, contudo sem alterao consistente do
perodo colonial, apenas transformando em cidados aqueles brasileiros anal-
fabetos que no tinham a menor compreenso da prtica do exerccio do voto
num governo representativo. poca, tudo funcionou para, concedendo-se
direitos, permanecer o poder poltico local.
Posteriormente se somaram os direitos civis notadamente o da proprieda-
de, mas essa caracterizada pelo latifndio, num pas cuja herana e tradio
fora a de estender o sistema de escravido. Essa carregou sempre um valor
muito forte na sociedade brasileira. Carvalho (2006, p. 53) aponta as conse-
quncias da escravido como algo que determina a formao do cidado no
Brasil, uma vez que afetou tanto o escravo quanto o senhor, ainda no momen-
to p abolio da escravatura, mesmo porque, no houve desenvolvimento da
conscincia de direitos civis porque uma classe sempre estava abaixo da lei e a
outra acima. Ou seja, [...] essa igualdade era afirmada nas leis mas negada na
prtica [...]. Comenta o autor inclusive que:

325
 Mesmo os escravos, embora lutassem pela prpria liberdade, em-
bora repudiassem sua escravido, uma vez libertos admitiam escra-
vizar os outros. Que os senhores achassem normal ou necessria
a escravido, pode entender-se. Que libertos o fizessem, matria
para reflexo. Tudo indica que os valores da liberdade individual,
base dos direitos civis, to caros modernidade europeia e aos fun-
dadores da Amrica do Norte, no tinham grande peso no Brasil.
(Carvalho, 2006, p. 49)

Quando do Estado Novo, os direitos sociais se apresentam para o cidado,

no entanto de uma forma ainda excludente, destinada a alguns grupos sociais.
Poucos foram os movimentos polticos destinados luta por direitos sociais,
a exemplo do movimento abolicionista. Com isso, a cidadania no Brasil tem
a caracterstica de haver sido ordenada diferentemente do modelo francs ou
ingls, e ainda de formao tardia, mas rumo a constantes superaes diante
da dinmica e complexidade das transformaes sociais.
Cidadania implica em qualquer lugar do mundo em participao efetiva
da vida poltica. No Brasil, diante da formao histrica do cidado s avessas
de um modelo padro, no se habituou exercer instrumentos de participao
num governo de representao, mesmo porque no houve sequer a conscin-
cia daqueles direitos que foram sendo oportunamente concedidos.
Ainda assim, no modelo brasileiro de construo da cidadania, nota-se a
sua incompletude e um rumo necessrio e certo para o desenvolvimento, ade-
mais, conforme Guerra (2012, p. 63), a cidadania se apresenta em mltiplas
facetas relacionadas liberdade e igualdade e se pode dizer que ainda uma
tarefa inacabada, posto que sua construo continua em andamento, seja no
mbito local ou internacional.
Com efeito, a cada conquista da humanidade realizada por meio do in-
divduo ou de grupos sociais, tem-se um acrscimo na condio do cidado.
Tais conquistas ocorrem no seu tempo e no lugar que lhe convier, assim o
exemplo da formao da cidadania em diferentes partes do mundo. O que se
observa de forma comum a necessidade e capacidade de se colocar diante
das dominaes do Estado ou de grupos privilegiados, como destacou Moura
(2013, p. 7/9), aduzindo ainda que cidadania no uma atitude passiva, mas
ao permanente, em favor da comunidade, bem como que se trata de um
conceito aberto, que no termina com mais uma conquista.

326
 O que se verifica na prtica e o que o presente trabalho significa, de-
monstrar que a igualdade afirmada nas leis, necessita muitas vezes de uma
contribuio da sociedade para se tornar realidade. O projeto reformatrio
uma realidade que procura aliar e adequar a academia s necessidades sociais,
essencialmente no que tange ao acesso justia, em especial para aqueles que
so descrentes de possurem algum direito quando encarcerados e esquecidos
pela prpria sociedade e pelo poder pblico.

4. O projeto reformatrio: extenso universitria

e acesso justia

Segundo dados do Departamento Penitencirio Nacional, do Ministrio

da Justia (DEPEN/MJ), a populao carcerria no pas ultrapassou a casa de
600 mil pessoas presas, sendo que o Estado de Sergipe possui 4.307 homens
e mulheres aprisionados nas unidades do sistema penitencirio sergipano.
(BRASIL/MJ/DEPEN, 2014), sendo que 41% so presos provisrios, ou seja,
sem condenao definitiva.
Ainda neste quadro, que no se alterou no ano de 2015/2016, temos a
superpopulao carcerria e as pssimas condies de cumprimento de pena,
num flagrante desrespeito aos direitos humanos fundamentais, provocados
por um deficit de mais de 350 mil vagas no sistema penitencirio nacional,
identificados no Diagnstico de Pessoas Presas do Conselho Nacional de
Justia (CNJ, 2014). Segundo Boaventura de Sousa Santos (1999), a demora
na prestao jurisdicional um vitimizador das pessoas que buscam acesso
ao judicirio, criando um custo econmico adicional excessivamente mais
gravoso para os que dispe de menos recursos.
O Projeto Reformatrio163 completa 21 anos de existncia em abril de
2016 e visa atender esta demanda por acesso justia, mais precisamente por
acesso ao Poder Judicirio por parte da populao carcerria do Estado de
Sergipe, inclusive egressos. Para tanto, so atendidos egresso e rus em pro-

163 Projeto de extenso universitria do curso de Direito da Universidade Tiradentes em Sergipe e

criado em 1995, atuando essencialmente na assistncia judiciria daqueles hipossuficientes em
fase de execuo penal, de forma gratuita e contando com a participao de docentes e discen-
tes do curso, bem como ao longo do tempo passa a firmar parcerias com outras instituies a
exemplo da Defensoria Pblica do Estado de Sergipe.

327
cessos criminais na capital e no interior do Estado, realizando tambm visitas
peridicas aos diversos presdios do Estado e requerimento de benefcios, em
convnio com a Defensoria Pblica do Estado, o discente trabalha para a re-
soluo dos problemas das comunidades menos privilegiadas.
Desta forma, busca-se o reconhecimento dos direitos, a exemplo do en-
curtamento do tempo de priso, atravs dos benefcios previstos na Lei de
Execuo Penal, tais como: Livramento Condicional, Progresso de Regime,
Soma e Unificao de Penas, Sada Temporria, Remisso, Indulto e Comuta-
o, com fundamentos no PPI e no PPC.
Dando assessoria jurdica gratuita a populao carcerria do nosso Es-
tado, atravs do convnio com a Defensoria Pblica, possibilita o acesso a
direitos para egressos e condenados que no dispe de advogados. Viabiliza
tambm aos discentes ter contato com o mundo dos cativos e buscar a in-
terseco entre os institutos e conceitos discutidos em sala de aula com a efe-
tividade dos direitos humanos dos encarcerados e processados, informando a
famlia sobre a situao e das etapas processuais.
O Projeto visa ainda contribuir para criar um espao de interlocuo
entre o encarcerado e seus familiares e amigos, que passam a compreender
melhor os meandros do processo e suas intercorrncias, com sensvel melho-
ria do comportamento do encarcerado. Com isso o Projeto contribui para o
empoderamento do discente/estagirio e capacita-o para intervir de forma
positiva na sociedade, retornando com aes concretas em defesa dos direitos
fundamentais.
O Projeto nasceu da necessidade de dar visibilidade ao problema e hoje
possui 16 (dezesseis) estagirios remunerados que atuam em Aracaju, Estn-
cia e Itabaiana, todos municpios do Estado de Sergipe, em parceria com a
Defensoria Pblica do Estado, para atender a demanda na rea criminal, pro-
duzindo a cada semestre mais de 2.000 (duas mil) peas processuais e aten-
dendo mais de 3.000 (trs mil) pessoas.
O presente estudo verifica que so variados os fatores ou obstculos para
o acesso justia, entendido nessa oportunidade como acesso ao Poder Judi-
cirio, e que merecem ateno da sociedade civil e dos governos para tornar
efetivo este direito fundamental. O Projeto Reformatrio ataca alguns deles.
Verifica-se que permanecem inalteradas algumas prticas de desrespeito aos
direitos humanos (individuais e/ou coletivos) sejam por parte de rgos esta-
tais ou de agentes privados. Fatores como baixa conscientizao dos direitos e

328
do reconhecimento sobre os instrumentos de acesso para a soluo do confli-
to geram impunidade e o desrespeito aos direitos fundamentais.
A partir da implantao e operacionalizao do Projeto Reformatrio,
ressalte-se que no h qualquer outro similar no Estado de Sergipe, foi poss-
vel amenizar a demora na prestao jurisdicional do encarcerado, bem como
tratar acerca da ausncia de informao sobre o estado do processo e a falta
de compreenso sobre os meandros da justia que tornam a experincia de
estar envolvido num processo uma pena extra, sufocante e estranguladora
da esperana do cidado encarcerado.
Em contrapartida, o Projeto Reformatrio passou a contribuir para o
crescimento intelectual, moral e humanitrio do discente/estagirio e capaci-
t-lo para intervir de forma positiva na sociedade, retornando com aes con-
cretas em defesa dos direitos fundamentais, notadamente queles cidados
que so considerados hipossuficientes, seja de forma intelectual e/ou ainda
econmica e financeira.
O Projeto Reformatrio d maior visibilidade ao problema na comunida-
de acadmica, contribuindo para dar maior compreenso sobre o tema e que-
brar sensos comuns e conceitos/preconceitos sobre o tema ao vivenciar os
espaos de onde direitos fundamentais ainda no foram reconhecidos, dando
maior visibilidade ao problema do cidado preso/cidado/pobre, colaborando
com a Defensoria Pblica e com os Ncleos de Prticas Jurdicas, atuando na
rea criminal para produo e ajuizamento das peas processuais necessrias
e adequadas.

5. Consideraes

O presente estudo observou a questo da igualdade e do acesso justi-

a a partir do Projeto Reformatrio institudo pela Universidade Tiradentes
no Estado de Sergipe. Alguns aspectos foram obrigatoriamente abordados a
exemplo dos critrios de acesso justia, a questo principiolgica da igual-
dade, a evoluo da cidadania e do sentimento de cidado, partindo-se dos es-
tudos desenvolvidos no Projeto Florena. Desse Projeto, verificou-se o alerta
acerca do acesso justia, como um bem na sociedade de consumo, o qual
inicialmente pode ser efetivo para aqueles que possuem capacidade econmi-
ca para pagar.

329
 A igualdade de acesso justia ainda considerado um problema a ser
solucionado, sendo sempre recorrente nas discusses acadmicas. Pode-se ve-
rificar que um direito subjetivo expresso na Constituio Federal de 1988
e que demanda polticas pblicas adquadas e participao da sociedade civil
para sua efetividade. Assim, a questo no o simplesmente acesso ao Poder
Judicirio, mas construir uma ordem jurdica socialmente justa e apta a pro-
teger os direitos humanos.
Verificou-se que durante os 21 anos de atuao do Projeto Reformatrio
vrios mutires carcerrios e foras tarefas foram desenvolvidos para anlise
dos processos de execuo ainda pendentes, bem como dos processos crimi-
nais ainda no julgados, segundo o Plano de Metas do Conselho Nacional de
Justia (CNJ).
Foi possvel determinar a importncia do Projeto Reformatrio quanto ao
atendimento da demanda por acesso justia, resgatando os direitos do cida-
do ru, condenado ou egresso do sistema penitencirio, possibilitando man-
ter a esperana e o reconhecimento de direitos previstos em nossa legislao.

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331
GRUPO DE TRABALHO IV

DIREITO CIDADE E
COMBATE POBREZA

332
 Direito econmico e polticas
sociais: impacto econmico do
Programa Minha Casa Minha Vida
Economic Law and policies: the economic impact of the
Minha Casa Minha Vida

Lucas Ruz Balconi164

Luiz Ismael Pereira165

Resumo: O presente artigo tem como objetivo analisar a relao entre desenvolvi-
mento econmico e as polticas pblicas, visando mostrar a importncia das polti-
cas sociais para o crescimento econmico e para a reduo da pobreza. Prope-
-se, para tanto, analisar o processo de reduo do dficit habitacional atravs do
programa Minha Casa Minha Vida e seus os impactos na economia e no mercado
nacional. O estudo foi realizado atravs de reviso bibliogrfica e dados estatsticos
do atual desenvolvimento das polticas habitacionais, importantes para a anlise do
Programa, tanto no campo terico, quanto prtico. Por fim, a hiptese traada para
a pesquisa se concentra nas interligaes das instituies promotoras das polticas
econmicas e sociais.
Palavras-chave: polticas pblicas; desenvolvimento econmico; Programa Minha
Casa Minha Vida.

Abstract: This article aims to analyze the relationship between economic devel-
opment and public policies in order to show the importance of social policies for
economic growth. The proposed challenge is to analyze the reduction of the housing
deficit process through the program Minha Casa Minha Vida (My House My Life in
Portuguese) and their impacts on the economy and the domestic market. The data
is a literature review and statistical data of the current development of housing poli-

164 Mestre em Direito Poltico e Econmico na Universidade Presbiteriana Mackenzie So Pau-

lo/SP. Advogado. Professor de Direito na Faculdade Pitgoras Unidade Londrina/PR. Con-
sultor Jurdico do Instituto Luiz Gama. E-mail: lucasruizbalconi@hotmail.com.
165 Doutorando e Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Ma-
ckenzie So Paulo/SP. Professor Substituto do IPPUR/UFRJ Rio de Janeiro/RJ. Consultor
Jurdico do Instituto Luiz Gama. Advogado. E-mail: luiz.ismael@gmail.com.

333
cies, important for the analysis of the program, both in the theoretical, and practical.
Finally, the hypothesis drawn to the research focuses on the interconnections from
the institutions of economic and social policies.
Keywords: public policies; economic development; My House My Life Program.

Sumrio: Introduo; 1. Constituio brasileira e Ordem Econmica; 2. Polticas p-

blicas e desenvolvimento; 3. O Programa MCMV e o dfict habitacional; 4. Impactos
econmicos do Programa; Concluso; Referncias.

Trabalhas em vo sem temer o cansao

Para mudar o que no muda
Para chegar onde no se chega
Se falta o copeque, no h trabalho que valha
Sobre a carne que vos falta hoje na cozinha
No na cozinha que se decide.
Bertold Brecht. A Me (1932).

Introduo

As experincias no campo das polticas sociais possuem razes histricas,

polticas, culturais e sociais prprias, que no podem ser analisadas sem seu
respectivo contexto. Cada pas constitui sua experincia econmica prpria,
tendo em vista sua realidade social, produtiva e territorial. No entanto, pre-
ciso analisar o que est por trs de exemplos bem-sucedidos, para uma poss-
vel reflexo sobre as polticas sociais aplicveis no contexto socioeconmico
brasileiro e sobre os caminhos de reformar o que se vislumbram sobre este
horizonte.
O tema de desenvolvimento econmico por intermdio das polticas p-
blicas se faz uma questo de relevncia nas discusses das diversas reas das
cincias sociais, principalmente, no Direito. Tendo em vista a importncia
das pesquisas nas quais se toma em considerao o crescimento econmico,
sem abrir mo da necessidade de tornar eficazes as normas jurdicas constitu-
cionais que preveem os direitos sociais para a promoo do desenvolvimento
socioeconmico fomentado pelas polticas sociais.

334
 A Constituio Federal de 1988 deixa evidente a inter-relao da demo-
cracia social e econmica como forma de alcanar a efetivao dos objetivos
previstos na Carta Magna: uma sociedade livre e justa, garantir o desenvol-
vimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao, bem como reduzir
as desigualdades sociais e regionais. Surgem, assim, uma srie de normas cujo
objetivo o de diminuir a desigualdade social gerada pelo capitalismo, me-
dida que visa, por exemplo, a distribuio de renda ou a garantia de crdito
popular, com o fulcro de promover a justia social. Por obvio, na consecuo
de polticas pblicas e programas sociais, no se pode perder de vista o de-
senvolvimento econmico e social, pautados sob harmonia do ordenamento
jurdico.
Pelo desenvolvimento da Constituio Econmica brasileira de acordo
com os princpios da dignidade da pessoa humana e com base nas diretri-
zes internacionais dos Direitos Humanos deve se entender que Poder Pbli-
co deve elaborar projetos de desenvolvimento, que possuam como diretrizes
a reduo das desigualdades, a distribuio da renda e promover incentivos
econmicos. Neste passo, torna-se imprescindvel programas sociais que via-
bilizem o desenvolvimento econmico dos mais pobres para reforar o papel
social do Estado de Bem-Estar.
Trata-se de fundamental importncia analisar os principais dilemas e de-
safios que se apresentam hoje para as polticas sociais, visto que a pobreza e a
desigualdade, no se esgotam em seus aspectos meramente econmicos. Vale
dizer, tais problemas so casos pluridimensionais, que se interligam a diversas
ausncias da vida social e econmica.
Neste contexto, o presente artigo procura estudar o Programa Minha
Casa Minha Vida (MCMV), regulamentado pela Lei 11.977 de 07/07/2009,
que foi pensado e construdo com finalidade de sanar o dficit nacional e his-
trico na rea habitacional, alm de buscar minimizar os efeitos da crise eco-
nmica internacional que surgiu sobre os pases na segunda metade de 2008.
O programa MCMV tem como objetivo o desenvolvimento social, pois
visa reduzir a desigualdade habitacional, mas tambm objetiva o desenvolvi-
mento econmico, atravs do fomento de um dos principais setores da econo-
mia nacional, gerando impacto extremamente abrangente na economia.

335
1. Constituio Brasileira e Ordem Econmica

Os fundamentos e os objetivos constitucionais so os alicerces atravs

dos quais toda ao estatal ou no estatal deve ter por base (SCAFF, 2007,
p. 3-4), os fundamentos dignidade da pessoa humana, valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico so o ponto de parti-
da dos quais os objetivos indicam as finalidades que devem ser alcanadas
pela sociedade brasileira. Neste passo, a Constituio de um Estado deve ser
analisada de maneira sistemtica, pois seus princpios trabalham de forma
estruturada para alcanar o projeto designado de um Estado Democrtico
de Direito. Mas no s isso, deve ser tambm analisada de acordo com as
especificidades histricas em que o Estado est inserido, como diz Bercovici,
a definio da Constituio s pode ser obtida a partir de sua insero e
funo na realidade histrica (BERCOVICI, 1999, p. 35). Tambm Eros Grau
expe que o exerccio de qualquer parcela da atividade econmica de modo
no adequado quela promoo expressar violao do princpio duplamente
contemplado na constituio(...) (GRAU, 2008, p. 198. Ver tambm: SOUZA
NETO, 2005, p. 123).
Vale lembrar que a erradicao da pobreza e da marginalizao, assim
como a reduo das desigualdades regionais e sociais so objetivos traados
na Constituio, em sua acepo dirigente, que se complementam naquilo a
que se prope, que a promoo e garantia do desenvolvimento socioecon-
mico e o rompimento do processo de subdesenvolvimento no qual o Estado
brasileiro est submerso (GRAU, 2008, p. 218).
O Estado pode atuar nas relaes socioeconmicas para regular subsidia-
riamente a economia, alm do dever especfico de gerar instrumentos para
emancipao da pessoa humana, sujeita s carncias e privaes, razo pela
qual o direito, devidamente aplicado, em especial, atravs de polticas pbli-
cas, deve adotar medidas para tentar reduzir a desigualdade. Surgem, deste
modo, polticas pblicas e programas sociais para efetivar a justia social con-
sagrada na constituio e desenvolver a economia de maneira que promova a
incluso social e reduza da pobreza.
Esse ponto se torna sensvel quando se nota que o Estado em tempos
neoliberais, especificamente o brasileiro, aps a Constituio de 1988, rees-
trutura a organizao constitucional entre a Constituio Financeira e a
Constituio Econmica. O fenmeno da Constituio invertida tem sentido

336
nesse momento histrico em que a financeirizao da Economia nacional e
a necessidade de regulao desse espao financeiro surgem com o avano do
capitalismo.
Retoma-se, por necessidade terica, os sentidos das bases econmicas que
daro a estrutura necessria para que o Estado Social e Democrtico de Di-
reito (no ser um Estado de Bem-Estar, no caso Brasileiro) consiga realizar o
que prope no captulo da Constituio Social. Esse o ponto de encontro en-
tre o etreo e o profano: a realizao dos direitos fundamentais aos quais o Es-
tado brasileiro se prope concretizar. Para tanto, para que as polticas sociais
sejam realizadas diante do desenvolvimento nacional desigual, da realidade
capitalista financeirizada e voltada para o aprofundamento das desigualda-
des, o desafio do desenvolvimento o principal obstculo a ser superado.

2. Polticas Sociais e Desenvolvimento

O Estado brasileiro previu o ncleo para o fomento da justia social como

finalidade das polticas pblicas sociais e econmicas, ou seja, o Estado deve
criar mecanismos e instrumentos para que todos os cidados possam ter as
mesmas possibilidades de desenvolvimento e usufruir dos benefcios dele de-
correntes. Assim, afim de corrigir as falhas do capitalismo, o Estado deve
intervir e regular de maneira ativa as relaes sociais e econmicas para que
seja possvel alcanar o que pretende como um desenvolvimento coletivo, jus-
to e igualitrio.
As polticas pblicas, categoria normativa, juntamente com os princ-
pios jurdicos e as Regras jurdicas (SMANIO, 2015, p. 3), visam sanar a de-
sigualdade econmica que exclui e priva as pessoas vulnerveis do sistema
econmico capitalista e de consumo. Tal privao pluridimensional, pois
os vulnerveis perdem a possibilidade de participar das decises poltico-eco-
nmicas, no possuem acesso aos bens de consumo, so privadas dos servios
de sade e educao de qualidade, no conseguem ter acesso ao saneamento
bsico, dentre outros.166

166 Sobre conceito e espao de atuao das polticas pblicas, por todos: SOUZA, 2006, pp. 20-45;
BUCCI, 2006, p. 39; 2013, pp. 38-39; 2015, p. 9.

337
 O Estado deve atuar de forma mais ampla e intensa para possibilitar as
transformaes necessrias na estrutura socioeconmica do pas, em especial
atravs da distribuio e descentralizao da renda, integrando social e poli-
ticamente a totalidade da populao (BERCOVICI, 2005, p. 53). Por polticas
pblicas, entendem-se as medidas institucionalizadas em que, por meio de
um planejamento poltico, legislativo e oramentrio, o Estado atuar para
a concretizao dos direitos fundamentais que so decorrncia direta da es-
trutura organizacional do Estado Social e Democrtico de Direito. Gilberto
Bercovici destaca que o prprio fundamento das polticas pblicas a neces-
sidade de concretizao de direito por meio de prestaes positivas do Estado,
sendo o desenvolvimento nacional a principal poltica pblica, conformando
e harmonizando todas as demais. Exige-se, portanto, uma poltica nacional
de desenvolvimento norteada por um planejamento (escolha poltica) a partir
da realidade latino-americana subdesenvolvida, uma Administrao Pbli-
ca engajada com os objetivos constitucionais, bem como uma correta leitura
do oramento como no vinculativo do planejamento (BERCOVICI, 2006, p.
144-145).
Ser desse modo que o aspecto econmico se interligar com o desenvol-
vimento social. Deve haver uma conversa direta entre a Constituio Social
e a Constituio Econmica. Para chegar a uma sociedade justa e igualitria
socioeconomicamente, nos padres capitalistas a que o Estado Social tambm
est mergulhado, esta interligao no apenas til, mas essencial tanto para
a economia, quanto para a justia social.
Ainda assim, no Brasil, ainda so poucos os setores em que se fez algum
tipo de transformao estrutural por meio do direito ou atravs de polticas
pblicas. Conforme, ressaltado acima, para Amartya Sen, o desenvolvimento
do Estado est ligado s oportunidades que so oferecidas aos cidados de
fazer escolhas e exercer sua cidadania, incluindo a garantia de direitos sociais
bsicos como segurana, liberdade, habitao, educao, alimentao e cul-
tura. Torna-se necessrio a adequao dos objetivos das polticas sociais aos
princpios constitucionais de modo a fomentar atravs de polticas pblicas o
equilbrio regional e socioeconmico, especificamente, constituindo polti-
cas de insero social do cidado para o desenvolvimento prprio da pessoa
humana.

338
3. O Programa MCMV e o dfict habitacional

O Programa MCMV foi desenvolvido pelo Governo Federal e destina-se,

principalmente, s famlias de baixa renda. administrado pelo Ministrio
das Cidades e operacionalizado pela Caixa Econmica Federal. Consiste na
aquisio de terreno e na construo de unidades habitacionais que, depois
de concludas, so destinadas as famlias (BRASIL, 2009).
Sua criao se d a partir de dois pontos bsicos, como j apresentados: (i)
as polticas pblicas necessitam de uma atuao institucionalizada para (ii) a
concretizao dos direitos sociais estruturais no Estado Social e Democrtico,
dentro os quais se encontra o direito moradia.167
Nabil Bonduki traa o cenrio histrico em que se encaixou o Programa,
revelando que a Poltica Nacional de Habitao passou por cinco perodos
durante a Histria recente do pas. (BONDUKI, 2011, p. 88-89). Entre as di-
retrizes bsicas do referido programa est reduo do dficit habitacional,
que, de acordo com o Ministrio das Cidades, em 2008 j superava os cinco
milhes de residncias, estando 89% do dficit entre famlias que auferem
renda de at trs salrios mnimos.
De acordo com Ministrio das Cidades, o conceito de dficit habitacio-
nal est ligado diretamente s deficincias do estoque de moradias. Engloba
aquelas construes sem condies de serem habitadas e que devem ser subs-
titudas, incluindo ainda a necessidade de aumento do nmero de moradias
em funo da coabitao familiar forada (nos casos em que mais de uma
famlia mora na mesma casa), o adensamento excessivo (quando mais de trs
pessoas dividem o mesmo quarto) ou nus excessivo de aluguel (quando uma
famlia compromete mais de 30% de sua renda com aluguel) (MINISTRIO
DAS CIDADES, 2011, p. 140).
O dficit habitacional, portanto, pode ser entendido como dficit por ne-
cessidade de reposio de estoque, que se refere aos domiclios rsticos ou em
pssimas condies para habitao, aos quais deveria ser acrescida parcela
proveniente de sua depreciao, em decorrncia de suas condies de insalu-

167 Para compreenso dos passos legislativos tomados como polticas de diminuio de dficit
habitacional at o surgimento do PMCMV, bem como a anlise comparativo com as aes
de pases desenvolvidos no mesmo campo, em especial as do Departamento de Habitaes e
Desenvolvimento Urbano dos Estado Unidos, ver: BALBINO, 2013, pp. 59-61.

339
bridade, este tipo de edificao proporciona desconforto e pode trazer risco
de contaminao por doenas. E ainda, h o dficit por incremento de estoque
que contempla os domiclios improvisados, coabitao familiar forada e dois
tipos de domiclios alugados: os fortemente adensados e aqueles em que fam-
lias pobres (renda familiar de at trs salrios mnimos) pagam 30% ou mais
de sua renda para o locador (GONALVES JUNIOR; LOPES; RODRIGUES,
2014, p. 178).
Furtado, Lima Neto e Kause, utilizaram os dados da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) para estimar o dficit habitacional. No
perodo 2007 a 2011 houve uma queda no dficit de 10,0% para 8,8% dos
domiclios particulares permanentes. Quando se considera apenas a rea ur-
bana, o dficit caiu de 9,69% para 8,55%, e na rea rural a queda foi de 11,76%
para 10,43%, conforme a Tabela 1 (FURTADO; LIMA NETO; KRAUSE, 2013,
(Notas Tcnicas, 1).

De acordo com a Tabela 2, a regio com maior dficit habitacional no

Brasil em 2011 foi a Norte, com 13,07%, seguida da Nordeste, com 11,57%.
J o menor dficit habitacional foi observado na Regio Sul, 6,11%. A regio
que mais reduziu percentualmente o dficit habitacional, no perodo anali-
sado, foi a Nordeste, enquanto o Centro-Oeste foi a nica que no conseguiu
reduzi-lo.

340
 O estudo comprova que as famlias com baixa renda so as mais preju-
dicadas quando se refere a falta de habitao. Depreende-se da tabela abaixo
que em 2011 chegou a 70,6% o dficit de habitao nas famlias que recebem
apenas 3 salrios mnimos.

Foi neste contexto e atravs de diversos estudos interdisciplinares, tendo,

como exposto, a reduo do dficit habitacional como um de seus principais
objetivos, foi desenvolvido o PMCMV, principalmente para atender s fam-
lias que possuem uma renda mais baixa, que, de acordo com a Tabela 3, so as
mais penalizadas pelo dficit habitacional.
Outras diretrizes bsicas do programa so: a dinamizao do setor de
construo civil e a gerao de emprego e renda (BRASIL, 2011). Neste pas-
so, o PMCMV tem por finalidade criar mecanismos de fomento produo
e aquisio de novas unidades habitacionais para desenvolver a economia e
suprir a desigualdade habitacional, priorizando as famlias com renda mensal
bruta de at R$ 1.600,00. Vale lembrar que existem outras faixas de renda que
so atendidas pelo programa, assim, toda famlia com renda bruta mensal
de at R$ 5 mil, desde que no possua casa prpria ou financiamento em
qualquer unidade da federao, ou tenha recebido anteriormente benefcios

341
de natureza habitacional do Governo Federal,168 podero ser atendidas pelo
benefcio.
O sucesso do programa vem sendo demonstrado atravs de estudos reali-
zados anualmente e que comprovam o aumento dos nmeros de casas cons-
trudas e, em maior parte, por famlias com renda de at 3 salrios mnimos.
Pode ser observado na tabela abaixo que, nos anos de 2009 e 2010, o Programa
superou a marca de um milho de unidades habitacionais contratadas, sendo
a maior parte para habitantes de baixa renda, justamente onde reside o maior
percentual do dficit habitacional.

Assim, verificar-se que o Programa MCMV estimula no apenas o desen-

volvimento socioeconmico, tendo como finalidade os princpios norteadores
da Constituio Federal, visando justia social, mas tambm descentraliza o
crescimento, estimulando o crescimento.
Contudo, o objetivo do trabalho o de demonstrar no apenas os bene-
fcios sociais do programa no que tange reduo do dficit habitacional e
promoo da justia social, buscando um desenvolvimento socioeconmico
mais igualitrio, reduzindo as mazelas do capitalismo liberal, mas tambm
o de analisar o impacto do programa no mercado econmico nacional, pelo
aumento da demanda habitacional ocorrido no setor da construo civil. Por
fim, busca-se estimar o transbordamento desse incremento para os outros
setores da economia.

4. Impactos Econmicos do Programa

De acordo o Cdigo Nacional de Atividade Econmica, desenvolvido

pelo IBGE, o setor da construo civil, compreende a incorporao, compra e

168 Disponvel em http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2014/04/entenda-como-funciona-o-

minha-casa-minha-vida. Acesso 20 de julho de 2016.

342
venda de imveis, construo de edificaes residenciais, industriais, comer-
ciais e de servios, alm de construes de infraestrutura, como obras virias,
redes de abastecimento, portos e entre outros (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010. v. 20).
O setor da construo civil considerado de grande importncia para
qualquer economia mundial, principalmente pelo tamanho de seu produto
como proporo do produto total da economia. Por exemplo, nos Estados
Unidos da Amrica, o setor da construo foi responsvel por 9% do produto
interno bruto (PIB) do pas, no ano 2000. J na Unio Europeia, a mdia dos
pases-membros chega a 10% do PIB; e na China, o setor chegou a 20% para
o mesmo ano. J no Brasil, o setor participou com 7,23% para a formao do
Produto Interno Bruto Nacional e movimentou mais de R$100 bilhes, des-
contados os impostos indiretos lquidos e as margens de transporte e comer-
cializao (TEIXEIRA; GOMES; SILV, 2011, p. 69-95).
O IBGE realiza anualmente a Pesquisa Anual da Indstria da Constru-
o. Pode ser observado nas anlises do referido instituto que em 2009 havia
aproximadamente 64 mil empresas ativas com uma ou mais pessoas ocupadas
na indstria da construo, empregando mais de 2 milhes de pessoas. O
gasto com pessoal empregado atingiu o valor de R$ 48,3 bilhes de reais, dos
quais R$ 31,8 bilhes foram em pagamentos de salrios, retiradas e outras
remuneraes, conforme mostra a Tabela 5 (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010. v. 19).

Comparando o ano de 2008 com 2009, houve crescimento de 12,28% no

nmero de empresas e de 13,4% no de pessoal ocupado. A receita operacional
lquida do setor passou de R$ 154,6 bilhes para R$ 189,03 bilhes, um cres-
cimento de 22,27%.
De acordo com a mesma pesquisa do IBGE, o crescimento na construo
civil ocorreu devido influncia positiva de um conjunto de fatores relaciona-
dos dinmica do setor, como crescimento da renda familiar, que, de acordo

343
com a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, apresentou um crescimento
mdio de 3,2% em 2009; aumento do emprego, com gerao de 995,1 mil pos-
tos de trabalho no mesmo ano, conforme o Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados, do Ministrio do Trabalho; e expanso no crdito, em que o
total de emprstimos e financiamentos do sistema financeiro nacional passou
de R$ 1.227,3 bilhes em 2008 para R$ 1.414,4 bilhes em 2009 (INSTITU-
TO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010. v. 19). Ademais,
para o Instituto, o programa resultou em uma maior segurana jurdica, com
ampliao no prazo do financiamento, reduo nas taxas de juros e expanso
da renda, que fazem aumentar significativamente o valor liberado em crdito
imobilirio e o nmero de unidades financiadas no pas.
O valor dos financiamentos com recursos da caderneta de poupana cres-
ceu em termos reais de 1.452% entre 2003 e 2010, passando de R$ 3,6 bilhes
em 2003 para R$ 56 bilhes em 2010. O nmero de unidades financiadas pas-
sou de 36.480 para 421.386 no mesmo perodo, conforme a Tabela 6.

Ainda, conforme a previso do Ministrio das Cidades, o investimento

de R$ 125,7 bilhes no Programa MCMV para o perodo 2011-2014 ter um
efeito na produo da economia de R$ 221,2 bilhes, que representa 6% do
valor do PIB de 2010169.
Em um estudo recente, Gonalves Junior, Dutra, Lopes e Rodrigues (2014,
pp. 184-185) analisaram o impacto do programa MCMV na economia atra-
vs do instrumento insumo-produto, com o propsito fundamental de ava-
liar a interdependncia dos setores produtivos em uma economia. A anlise

169 Segundo o IBGE, o PIB em 2010 foi de R$ 3,675 trilhes.

344
insumo-produto um dos mtodos mais aplicados em economia. O referido
estudo chegou concluso que, considerando o perodo de quatro anos, isso
equivale a, aproximadamente, 1,5% do PIB nos perodos subsequentes. Deste
modo, possvel prever que os R$ 125,7 bilhes previstos em investimentos
pelo PMCMV no perodo 2011-2014 aumentaro a remunerao paga aos tra-
balhadores em cerca de R$ 63,5 bilhes, diludos no perodo de aproximada-
mente quatro anos.
A Tabela 8, desenvolvida pelo estudo exposto, demonstra os geradores e
multiplicadores. Ou seja, pode ser observado no caso do emprego que o mul-
tiplicador mostra quantos empregos so gerados na economia (incluindo as
famlias) para cada emprego gerado na construo civil. Em outras palavras,
considerando a matriz insumo-produto para 2008, para cada emprego gerado
na construo civil, 1,95 empregos (considerando o multiplicador induzido)
sero gerados na economia. Para a renda e os impostos, a interpretao a
mesma (2014, p. 186).

Fonte: GONALVES JUNIOR, DUTRA, LOPES e RODRIGUES.

Demonstra-se a capacidade do setor da construo civil em transbordar

os investimentos do programa MCMV para os demais setores do mercado,
visto que h uma complexa inter-relao entre os agentes econmicos por
meio da cadeia produtiva do setor de habitao, ligando desde fornecedores
de matrias-primas, prestaes de servios, insumos, entre outro e, ainda,
atividades que trabalham os produtos imobilirios prontos, como hotis, alu-
guis, administrao e consultorias. O que salta aos olhos que as atividades
produtivas foco so sempre dentro do setor privado. Isso nos leva a compreen-
der a forma de desenvolvimento econmico que as polticas sociais tomadas

345
na histria recente do Brasil em especial o Programa MCMV.170 O desenvol-
vimento do setor da construo civil vai alm das atividades imobilirias e
do crescimento habitacional. O Programa gera um impacto extremamente
abrangente na economia, gerando empregos, impostos, moradias, entre ou-
tros (BONDUKI, 2011, p. 94).
Alm dos impactos econmicos, que no deixam de ser capitalistas por
isso, o Programa est de acordo com os fins estruturais dos princpios consti-
tucionais (em especial aos princpios objetivos) de modo que estimula o equi-
lbrio regional e socioeconmico, promovendo a justia social integrado com
o planejamento da Constituio Dirigente.

Concluso

O objetivo dessa reflexo foi o de ajudar nos diagnsticos e indicaes

de promoo do desenvolvimento econmico sustentvel, visto que pretende
observar as polticas sociais com enfoque no desenvolvimento econmico que
tais instrumentos proporcionam, demonstrando a interdependncia do mer-
cado e da sociedade como um todo.
A preocupao central que perpassa o trabalho e os outros estudos apre-
sentados, encontram-se focados no direcionamento dos instrumentos polti-
cos para a realizao de um desenvolvimento econmico justo e igualitrio,
enfrentando as desigualdades sociais geradas pelo capitalismo. Imprescind-
vel a anlise de polticas pblicas que consigam fomentar o combate s desi-
gualdades, centralizadas nas caractersticas de indivduos e famlias mais vul-
nerveis. Assim, as polticas sociais, devem ser constitudas com este intuito,
para ajudar na construo de acesso que tornaro esses indivduos livres para
poder escolher e usufruir do padro bsico da sociedade contempornea.
neste sentido que a ordem jurdica brasileira orientada, atravs das
diretrizes e dos princpios constitucionais para que se promova uma adequao,
a partir da ordem econmica constitucional, no apenas da interveno das
relaes econmicas, mas tambm de toda a conjectura socioeconmica,
com intuito de propiciar, dentro da organizao e estruturao do Estado, a

170 As questes so levantadas por Mrcio Moraes Valena e Mariana Fialho Bonates (2009, p.
172).

346
abrangncia de programas e polticas pblicas indispensveis para a reduo
da desigualdade e autonomia do cidado brasileiro.
Nessa medida, faz-se necessrio que programas como o MCMV sejam
colocados em prtica no esforo contnuo de erradicao da pobreza e da
marginalizao para a promoo do desenvolvimento. Deste modo, o presen-
te artigo buscou demonstrar no apenas o carter social das polticas pbli-
cas, mas tambm que atravs de programas bem definidos possvel conciliar
justia social e desenvolvimento econmico. Considerando que os impactos
do MCMV so enormes na economia brasileira, principalmente no que diz
respeito descentralizao de crdito, produo, ao emprego e distribui-
o de renda.
Conclui-se que o fomento do setor da construo civil atravs do incenti-
vo do referido programa mostrou um desempenho importante na economia
nacional, alm de promover sua diretriz principal de reduo do dficit habi-
tacional. Ora, o estudo demonstra os investimentos na rea habitacional, ge-
ram reaes benficas em uma grande cadeia de setores produtivos, pois gera
mais empregos de mo de obra e maior demanda por material de construo,
que por sua vez aumenta a arrecadao de tributos municipais, estaduais e
federais, bem como fomenta a busca de produtos e servios diretos que, por
consequncia, proporciona um incremento de negcios nos vrios setores,
alm de proporcionar uma reduo substantiva de gastos pblicos com sade,
segurana e bem estar da populao.
Por fim, analisando o programa e seu contexto socioeconmico verifica-
se em todos os setores que a compe a cadeia da construo civil que ela
responsvel pela criao de um elevado nmero de postos de empregos, dire-
tos ou indiretos, alm de atender as necessidades impostas pelo crescimento
demogrfico e pelo dficit habitacional acumulado ao longo da histria.

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349
 Direito alimentao adequada e
polticas pblicas: a experincia
do Conselho Municipal de
Segurana Alimentar e
Nutricional de Fortaleza
Right to adequate feeding and public policies: the
experience of the Municipal Council of Food and
Nutrition Security of Fortaleza

Maria Ceclia Oliveira da Costa171

Jos Rafael Carpentieri172

Resumo: O direito humano a alimentao adequada corresponde a um direito fun-

damental reconhecido no Brasil por meio da Lei Orgnica de Segurana Alimentar
e Nutricional (Lei n 11.346/2006), aprovada em 2006. Esse direito foi inscrito no
artigo 6 da Constituio Federal por meio da Emenda Constitucional n 64/2010. A
lei orgnica estabelece a competncia dos conselhos de segurana alimentar e nu-
tricional para propor diretrizes de polticas pblicas de responsabilidade do Estado
e da sociedade na garantia desse direito a todos os cidados. O objetivo do artigo
analisar a experincia do Conselho Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional
de Fortaleza (CONSEA/FORTALEZA), para dimensionar o seu papel na construo
da poltica municipal de segurana alimentar e nutricional e sua consolidao como
instncia de debate e deliberao sobre interesses diversos, com a participao do
poder pblico e da sociedade civil organizada.
Palavras-chave: direito humano alimentao adequada, polticas pblicas, segu-
rana alimentar e nutricional.

171 Doutora em Sade Coletiva pelo Instituto de Medicina Social da Universidade Estadual do Rio
de Janeiro, professora adjunta da Universidade Estadual do Cear.
172 Mestre em Direito pela Universidade Metodista de Piracicaba, doutorando em Direito Poltico
e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

350
Abstract: Proper feeding corresponds to a human right recognized in Brazil through
the Organic Law on Food and Nutritional Security (Law No. 11.346/2006), passed in
2006. This right was acknowledged in Article 6 of the Constitution through Constitu-
tional Amendment No. 64/2010. The organic law recognizes the competence of Feed
Security and Nutrition Council to propose public policy guidelines of responsibility
of the State and society to guarantee this right to all citizens. The objective of this
article is to analyze the experience of the Feed and Nutrition Security City Council of
Fortaleza (CONSEA/FORTALEZA), to evaluate its role in the construction of municipal
policy of food security and nutrition and its consolidation as a forum for discussion
and deliberation on many interests, represented by the government and civil society.
Keywords: human right to adequate food, public policy, food and nutrition security

Sumrio. Introduo. 1. O conceito de segurana alimentar. 2. A segurana alimen-

tar na agenda poltica brasileira. 3. O conselho de segurana alimentar e nutricional
de Fortaleza: um balano do desempenho. Consideraes finais.

Introduo

A Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006, se constitui na Lei Orgnica

de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN), por meio do qual foi criado
o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). A pro-
posta desse sistema permitir que o poder pblico possa, com a participao
da sociedade civil organizada, formular e implementar polticas, planos, pro-
gramas e aes com o objetivo de assegurar o direito humano alimentao
adequada.
A alimentao adequada direito fundamental do ser humano, inerente
dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos consa-
grados na Constituio Federal, devendo o poder pblico adotar as polticas e
aes que se faam necessrias para promover e garantir a segurana alimen-
tar e nutricional da populao.
Os Conselhos de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEAs) vem
sendo criados como forma de inserir a sociedade civil na gesto das polti-
cas pblicas direcionadas segurana alimentar e nutricional. De modo mais
amplo, trata-se de uma maneira de integrar ao marco jurdico-institucional,
entidades e grupos que esto intimamente ligadas mobilizao social vivida
no Brasil nas dcadas de 1970 e 1980. Nesse perodo houve uma concentrao
de esforos de organizaes no-governamentais, movimentos sociais, cen-

351
trais sindicais, sindicatos de trabalhadores rurais, igrejas e associaes comu-
nitrias rurais e urbanas, que resultou numa luta mais intensa pela participa-
o social nas polticas de combate a fome e a misria no pas.
A prioridade conferida pelo governo federal, a partir da primeira gesto
do governo Lula, para a erradicao da fome e a promoo da segurana ali-
mentar, abriu novas oportunidades para a participao da sociedade civil, de
onde surgiram vrios movimentos que resultaram em aes conjuntas com
setores governamentais, na implementao dos programas e aes que sur-
gem no cenrio nacional.
Todo esse envolvimento resultou na criao de conselhos municipais de
Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) em todo o pas. Tudo isso depende
de sobremaneira da integrao participativa tanto dos rgos oficiais quanto
da sociedade civil, porm, ainda so notveis a disperso e a fragmentao
das iniciativas de monitoramento das aes e programas de SAN, tanto por
parte da sociedade civil, como dos rgos governamentais, principalmente
nos nveis municipal e estadual.
O estudo parte da hiptese de que a experincia do Conselho de Segu-
rana Alimentar e Nutricional de Fortaleza, em virtude principalmente de
sua composio heterognea, tem encontrado resultados satisfatrios. Tem-se
procurado estabelecer uma capilaridade necessria para que as polticas p-
blicas sejam encaminhadas de acordo com a previso legal e de forma inter-
setorial. O objetivo central do trabalho mostrar a experincia desse rgo
na promoo da segurana alimentar e nutricional no Municpio de Fortale-
za, para isso, sero analisados a legislao, a organizao, a composio, e as
caractersticas peculiares de seu contexto. Tambm sero apontadas as difi-
culdades que podem ser encontradas para esse modelo de gesto da poltica
pblica.

1. O conceito de segurana alimentar

A noo de segurana alimentar e nutricional tradicionalmente possui

duas dimenses inseparveis que contemplam dois fatos: a disponibilidade
(food security) e a qualidade (food safety) dos alimentos. Essa distino dual
costuma ser adotada nos Estados Unidos e na Unio Europeia. Entretanto,
o conceito paulatinamente passou a se vincular com a efetivao de direitos

352
humanos. A segurana alimentar e nutricional atualmente est diretamen-
te conectada a uma srie de aes e polticas pblicas que tem por objetivo
promover o direito humano alimentao adequada e saudvel e a soberania
alimentar (MALUF, 2007, p. 19).
A alimentao adequada enquanto direito fundamental est reconhecida
no artigo 25, da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 e no
artigo 11 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos Sociais e Cultu-
rais, de 1966. As Cpulas Mundiais da Alimentao, realizadas em 1996, 2002
e 2009, no mbito da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e
Agricultura (FAO), foram importantes para o objetivo de efetivar esse direito,
metas, aes e mecanismos.
Na ltima cpula realizada em Roma no ano de 2009, foi reconhecido
que existem no mundo mais de um bilho de pessoas na situao de fome e
pobreza. A meta estabelecida na cpula de 1996, de reduzir pela metade essa
quantidade at 2015 foi reiterada. Alm disso, a necessidade de se aumentar a
produo agrcola em setenta por cento at 2050 para viabilizar a alimentao
de uma populao mundial estimada em nove bilhes de pessoas.
O direito humano alimentao adequada significa o direito de todas as
pessoas e povos ao acesso fsico e econmico, de modo regular, permanente
e livre, diretamente ou por meio de compras financiadas, alimentao sufi-
ciente e adequada, em quantidade e qualidade, em conformidade com as suas
tradies culturais (VALENTE, 2002, p. 40). Isso envolve necessariamente a
questo do acesso gua e envolve fatores que fogem ao aspecto meramen-
te quantitativo do ponto de vista calrico. Alm da quantidade de alimento,
existem outras necessidades, como a de informao adequada, de proteo
contra a contaminao e de promoo do aleitamento materno, por exemplo.
Por isso, esse direito se conecta diretamente identidade cultural e aos modos
de socializao, alm de ser fundamental para a formao e o desenvolvimen-
to da cidadania, na medida em que uma boa nutrio e uma boa sade so
indispensveis para o exerccio de outros direitos.
A soberania alimentar, por sua vez, significa o direito de cada pas definir
suas prprias estratgias e polticas para a produo, a distribuio e o con-
sumo de alimentos (CONTI, 2009, p. 29), de modo a assegurar, de acordo as
peculiaridades culturais de cada sociedade, o acesso de todos alimentao.
Ao mesmo tempo, essa autonomia de cada nao deve envolver a participao
da populao nos processos decisrios relativos a essas polticas.

353
 Portanto, o direito humano alimentao adequada e a soberania alimen-
tar so as duas matrizes que orientam a segurana alimentar e nutricional.
Entretanto, existe ainda outro elemento fundamental estritamente relaciona-
do s aes e s prticas alimentares desenvolvidas nas localidades regionais:
devem ser sustentveis do ponto de vista econmico, social e ambiental.

2. A segurana alimentar e nutricional na agenda

poltica brasileira

No Brasil, a obra de Josu de Castro (2004), ainda se mantm como refe-

rncia no tema da segurana alimentar e nutricional. De forma pioneira, ain-
da na dcada de 1940, o problema da alimentao foi encarado como um com-
plexo de manifestaes simultaneamente biolgicas, econmicas e sociais.
A redemocratizao do pas colocou o tema na pauta nacional, a partir
dos movimentos reivindicatrios que afloraram na dcada de 1980. Ainda em
1985, o Ministrio da Agricultura elaborou uma proposta de poltica nacional
de segurana alimentar que tinha por meta atender as necessidades alimenta-
res da populao e atingir a autossuficincia na produo de alimentos (VA-
LENTE, 1997). Logo em seguida, em 1986, foi realizada a I Conferncia Na-
cional de Alimentao e Nutrio, em conjunto da VIII Conferncia Nacional
de Sade (PELIANO, 1988). Essa ltima marcou um passo importantssimo
no Movimento da Reforma Sanitria e consolidou as bases de um sistema de
sade democrtico, posteriormente incorporado na Constituio de 1988.
A realizao conjunta da conferncia nutricional e de sade mostra a
ligao direta entre a luta pelo desenvolvimento da segurana alimentar e
nutricional e os movimentos sociais e polticos que envolvem a sade pbli-
ca, a medicina social e a sade coletiva no Brasil. Essa proximidade refletiu
posteriormente em similitudes estruturais e organizacionais entre o Sistema
nico de Sade e o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(SISAN).
A dcada seguinte foi marcada pelo surgimento da Ao da Cidadania
contra a Fome, a Misria e pela Vida, cuja referncia foi o socilogo Herbert
de Souza, o Betinho. Alm da grande repercusso na sociedade brasileira, sua
importncia est na consolidao dos princpios da solidariedade, descentra-
lizao e autonomia na gesto das polticas pblicas na rea da alimentao.

354
Em 1993 foi criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar, cuja pro-
posta era ampliar as formas de controle e de participao da cidadania nas
polticas pblicas, o que representou, ento, um marco na construo da con-
cepo de segurana alimentar. No mesmo ano o Instituto de Pesquisas Eco-
nmicas Aplicadas (IPEA) publicou o Mapa da Fome, que apontou a exis-
tncia de 32 milhes de pessoas no Brasil vivendo em condies de misria.
Durante o perodo do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)
houve uma srie de mudanas. O CONSEA foi extinto logo no incio do man-
dato e a poltica social passou a ser constituda sob trs eixos bsicos, os ser-
vios sociais bsicos de vocao universal e de responsabilidade pblica; os
programas bsicos e o programa de enfrentamento da pobreza (DRAIBE,
2003, p. 73). Este ltimo foi denominado Programa Comunidade Solidria e
contemplava os programas de combate pobreza, entre os quais a melhoria
das condies de alimentao dos estudantes e das famlias pobres.
O carter mais assistencialista do Programa Comunidade Solidria so-
freu grandes presses do Frum Nacional da Ao da Cidadania, o mesmo
movimento iniciado por Herbert de Souza. Nesse contexto, o Frum Brasilei-
ro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), realizado em novembro
de 1998, aprofundou as discusses sobre segurana alimentar e nutricional e,
a partir de uma rede integrada por entidades e movimentos sociais, lanou as
bases polticas para a criao dos conselhos de segurana alimentar e nutri-
cional no mbito estadual.
O Conselho Nacional foi reativado estruturalmente no incio do primeiro
mandato do Governo Lula, por meio da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003,
que dispe de modo geral sobre a organizao burocrtica do governo fede-
ral. A retomada surge no contexto do Programa Fome Zero e da Criao do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
O CONSEA Nacional reaparece com grande prestgio, pois passa a ser um
rgo de assessoramento direto da Presidncia da Repblica, na elaborao
de polticas e na definio de diretrizes para a garantia do direito humano
alimentao, alm disso, h um foco especial nas aes governamentais de
combate fome e que objetivam o atendimento da parcela da populao mais
carente.
A II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, reali-
zada em maro de 2004 lanou as bases da Lei Orgnica de Segurana Ali-
mentar e Nutricional (Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006), que assegura

355
o direito humano alimentao adequada e institui o Sistema de Segurana
Alimentar e Nutricional (SISAN). Embora a legislao ordinria foi se desen-
volvendo em concomitncia com a mobilizao social, somente em fevereiro
de 2010, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional n 64,
que acrescentou ao artigo 6 da Constituio Federal o direito alimentao
entre os direitos sociais por ela assegurados. A mudana constitucional veio
a corrigir uma defasagem em relao Declarao de 1948 e o Pacto Interna-
cional de 1966, que h muito tempo j reconheciam esse direito fundamental.
O artigo 3 da lei n 11.346/2006 define a segurana alimentar e nutricio-
nal como a realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a
alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso
a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares pro-
motoras de sade que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambien-
tal, cultural, econmica e socialmente sustentveis. possvel perceber que
a norma acaba por absorver nessa definio, o conceito formulado no debate
cientfico e poltico ocorrido nas dcadas anteriores.
A mesma lgica ocorre ao se definir o nvel de abrangncia da segurana
alimentar no artigo seguinte. H uma preocupao em privilegiar a agricul-
tura tradicional e familiar como meio de ampliao das condies de acesso
aos alimentos, assim como se considera os fatores da gerao de emprego,
da redistribuio da renda e do acesso gua. Tambm dada uma especial
ateno para a preservao da biodiversidade e a utilizao sustentvel dos
recursos, a promoo da sade e da nutrio. A lei deixa claro tambm que a
segurana alimentar engloba a implementao de polticas pblicas e estra-
tgias sustentveis e participativas de produo, comercializao e consumo
de alimentos, alm da produo de conhecimento e o acesso informao,
tudo isso a diversidade tnica e racial e cultural da populao e as mltiplas
caractersticas culturais do pas. Por fim, h no artigo 5 uma referncia
necessidade de respeito soberania alimentar, diretamente vinculada con-
secuo do direito humano alimentao adequada e da segurana alimentar
e nutricional, j que cada pas deve ter a primazia de suas decises sobre a
produo e o consumo de alimentos.
O Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) criado pela Lei
Orgnica estabeleceu o marco jurdico-legal por meio do qual se busca asse-
gurar o direito humano alimentao adequada. Trata-se de um instrumen-
to para que o poder pblico, em conjunto com a sociedade civil organizada,

356
formule e implemente polticas, programas, aes e planos nesse sentido. Sua
estrutura compreende um conjunto de rgos e entidades nos nveis federal,
estadual e municipal. Os princpios que regem o SISAN so a universalidade
e equidade no acesso alimentao adequada, a preservao da autonomia e
respeito dignidade das pessoas, a participao social e a transparncia. O
sistema tem ainda como diretrizes, a intersetorialidade atuao conjunta de
secretarias que tratam de reas diferentes, como sade, agricultura e desen-
volvimento, por exemplo a descentralizao, a articulao entre oramento
e gesto, o estmulo pesquisa e capacitao de recursos humanos, o moni-
toramento da situao alimentar e nutricional e a conjugao entre o acesso
alimentao adequada e capacidade de subsistncia autnoma da populao.
O CONSEA Nacional est integrado estrutura do SISAN e, enquanto r-
go direto de assessoria da Presidncia da Repblica, tem dentre as suas atri-
buies, o papel de convocar a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional. Uma vez formuladas as diretrizes e prioridades da Poltica e
do Plano Nacional de Segurana Alimentar pela Conferncia, o Conselho ir
prop-las ao Poder Executivo Federal. Em seguida, caber Cmara Intermi-
nisterial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN), um conjunto for-
mado pelos ministrios que atuam na rea, a materializao dessas propostas.
A estrutura do SISAN, alm do CONSEA Nacional, da Conferncia Na-
cional de Segurana Alimentar e Nutricional e CAISAN, tambm composta
por rgos e entidades de segurana alimentar e nutricional da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e instituies privadas, com ou
sem fins lucrativos, que manifestem interesse na adeso ao Sistema.
No modelo de gesto interfederativa, a adeso dos Estados, Distrito Fe-
deral e Municpios ao SISAN feita por meio da formalizao de um ter-
mo que deve possuir alguns requisitos mnimos, consignados pelo Decreto
n 7.272/2010, que, alm de regulamentar a Lei Orgnica de Segurana Ali-
mentar e Nutricional, instituiu a Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (PNSAN). O conselho estadual, distrital ou municipal deve ser
composto por dois teros de representantes da sociedade civil e um tero de
representantes governamentais. Deve existir uma instituio de cmara ou
instncia governamental dedica gesto intersetorial. Alm disso, no prazo
de um ano de assinatura do termo de adeso, deve ser formulado um plano
de segurana alimentar e nutricional correspondente ao mbito estadual, dis-
trital ou municipal, conforme a natureza do rgo. Esse plano deve conter o

357
diagnstico da situao, as prioridades, metas e recursos oramentrios, os
programas e aes e as responsabilidades de cada rgo.
J a participao das entidades privadas sem fins lucrativos no SISAN
formalizada por meio de um termo de participao, que deve conter o com-
promisso de respeitar e promover o direito humano alimentao adequada,
alm de contemplar no seu estatuto os objetivos nesse sentido. A entidade
deve tambm estar legalmente constituda h mais de trs anos e se submeter
ao processo de monitoramento do CONSEA e de seus congneres nas esferas
estadual, distrital e municipal, alm de respeitar as exigncias e critrios esta-
belecidos pela CAISAN.
A caracterstica fundamental do Sistema na gesto poltica a transpo-
sio da estrutura federal para os outros mbitos. Assim, cada Estado que
aderir ao SISAN ter um CONSEA Estadual. Do mesmo modo, a CAISAN
ser desdobrada em respectivas cmaras governamentais intersetoriais de se-
gurana alimentar e nutricional. Nesse caso, a interlocuo entre os diferentes
nveis feita por meio de fruns bipartites, entre Estado e municpios, e f-
runs tripartites, entre Estados, municpios e Unio.

3. O conselho de segurana alimentar e

nutricional de Fortaleza: um balano do
desempenho

O CONSEA Fortaleza foi criado pela Lei Municipal n 9.564/2009 com

diversas atribuies, sendo que todas convergem para o monitoramento das
polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional no municpio. Logo
aps sua instituio, o primeiro desafio foi a elaborao do Regimento Inter-
no, que dividiu o rgo colegiado em Plenrio, Secretaria Geral, Secretaria
Executiva e Cmaras Temticas Permanentes.
O Plenrio composto por vinte e quatro membros titulares e seus res-
pectivos suplentes, os quais so nomeados por ato da Secretaria Municipal de
Assistncia Social, sendo oito membros governamentais e dezesseis represen-
tantes da sociedade civil, juntamente com seus respectivos suplentes, respei-
tando-se a proporcionalidade estabelecida na LOSAN do Municpio.
O conselho est vinculado estrutura da Secretaria de Trabalho, Desen-
volvimento Social e Combate Fome (SETRA), mas, dentro do princpio da

358
intersetorialidade a representao do Poder Pblico Municipal se d por meio
de secretarias que tem interface com a segurana alimentar e nutricional,
como a Secretaria Municipal de Educao (SME), a Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Econmico (SDE), a Secretaria Municipal de Sade (SMS)
e a Secretaria Municipal da Cidadania e Direitos Humanos (SCDH). Est di-
vidido em Cmaras Temticas que trabalham os seguintes temas: (1) Poltica
Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional; (2) Produo, Abasteci-
mento e Consumo Alimentar; (3) Educao, Sade, Nutrio e Cultura Ali-
mentar e (4) Polticas, Programas e Aes para grupos populacionais espec-
ficos ou em situao de insegurana alimentar e nutricional.
As entidades representantes da sociedade civil organizada participantes
so aquelas que tem como foco de ao, direta ou indiretamente, a promoo
da SAN no municpio e integram os seguintes segmentos sociais: sindicatos
de categorias profissionais e econmicas, de reas de atividades afins; asso-
ciao de classes profissionais e empresariais de reas afins; representaes
de populaes especficas ou vulnerveis; redes e fruns, movimentos sociais,
populares, comunitrios e organizaes no governamentais; representaes
de geraes (criana/adolescente/idoso); e, por fim, as entidades de ensino
e pesquisa aqui representadas pela Universidade Federal do Cear (UFC) e
Universidade Estadual do Cear (UECE) que integram a composio do Con-
sea Fortaleza desde o incio de seu funcionamento no ano de 2010.
Os conselheiros do CONSEA Fortaleza tem como atribuies: participar
do Plenrio, das Cmaras Temticas ou grupos de trabalhos para os quais
forem designados, onde se manifestam a respeito das matrias em discusso
e elaboram propostas de deliberao ou parecer de relatoria conforme o caso;
requerem urgncia para aprovao de matria; propem a criao de grupos
de trabalho e indicam nomes para sua integrao; deliberam por escrito so-
bre propostas apresentadas, indicando sempre o carter da deliberao que
propem; exercem outras atividades que lhes sejam atribudas pela Presidn-
cia ou pelo Conselho ou diretamente pelo/a Secretrio/a Geral, por delegao
do/a Presidente e zelar pelo cumprimento dos princpios que norteiam o Con-
selho, conforme explicitados no artigo 4 do Regimento Interno.
Assumem um compromisso com um mandato de dois anos e no h re-
munerao no cumprimento de suas atividades, que, normalmente, envol-
vem uma reunio ordinria da plenria (mensal), uma reunio das cmaras
temticas (mensal), participam de grupos de trabalhos que so provisrios,

359
do tipo, at que se conclua a elaborao de um edital que pode convocar as
eleies para renovao do conselho, ou realizar alteraes no seu regimento
interno, ou mesmo deliberar sobre questes alusivas a problemas surgidos no
cumprimento de programas e aes de SAN no municpio.
Em Fortaleza, o CONSEA encontra-se atualmente em sua terceira ges-
to, referente gesto 2015-2017. A particularidade que marca o perfil dos
conselheiros da sociedade civil a heterogeneidade na composio e sua am-
pla representatividade. Eles so selecionados pela Comisso Organizadora
do Processo Eletivo de Membros do CONSEA, que publica um edital para o
preenchimento de vagas a serem ocupadas pelos diferentes segmentos sociais.
Na gesto atual, citando como exemplo algumas das entidades que integram
o rgo, encontram-se um representante da Universidade Estadual do Cear
como conselheiro titular e seu correspondente na suplncia um representante
da Universidade Federal do Cear no segmento social das entidades de ensino
e pesquisa; membros do Conselho Regional de Economistas Domsticos e do
Sindicato dos Nutricionistas do Estado do Cear participam como represen-
tantes das categorias profissionais. O Servio Social do Comrcio (SESC) e a
Associao Brasileira de Economistas Domsticos representam a associao
de classes profissionais e empresariais. Com um conselheiro titular na repre-
sentao de uma entidade e um suplente de outra, no mesmo segmento social,
possibilitou ampliar a participao no espao da representao social nesse
Conselho.
Existem ainda seis vagas que so ocupadas por representaes de popula-
es especficas ou vulnerveis insegurana alimentar e nutricional no mu-
nicpio de Fortaleza. Esse segmento social atualmente est representado por
integrantes da Associao Esprita de Umbanda So Miguel, da Associao
dos Amigos do Centro Integrado de Oncologia, da Associao dos Anjos de
Deus, da Associao dos Celacos do Brasil, da Associao Servio Voluntrio
ao Irmo de Rua e da Rede Nacional de Pessoas Vivendo com HIV/AIDS.
H uma categoria de representantes das redes, fruns, movimentos so-
ciais, populares e comunitrios. Dela fazem parte oito entidades: a Critas
Arquidiocesana de Fortaleza, o Elo Feminista, a Associao Comunitria do
Parque Jerusalm, a Associao Comunitria Vila Mar, a Rede Feminista So-
lidria de Mulheres Produtoras, a Associao Beneficente Ideal, a Federao
de Bairros e Favelas de Fortaleza e o Frum de Segurana Alimentar e Nutri-
cional. As duas vagas para os representantes de entidades que atuam na rea

360
de nutrio so ocupadas pelo Conselho Regional de nutricionista do Cear
e pela Instituto de Promoo da Nutrio e do Desenvolvimento Humano.
As dez vagas restantes so distribudas entre as representaes de gerao.
Essas posies so atualmente ocupadas pelo Lar Amigos de Jesus, Centro de
Apoio ao Desenvolvimento Social, Lar Torres de Melo, Instituto de Difuso
da Cultura Afro-Brasileira, Sociedade Beneficente Educacional de Parangaba,
5 Grupo de Escoteiros do Ar Pinto Martins, Centro de Resgate da Cultura
Popular, Projeto Comunitrio Sorriso da Criana, Lar Fabiano de Cristo e
Liga Esportiva arte e Cultura Beneficente.
Uma vez selecionados, os representantes so submetidos a um Programa
de Capacitao dos Conselheiros, e anualmente so realizados dois cursos
para habilitar os conselheiros na participao e no controle social das polti-
cas pblicas de Segurana Alimentar e Nutricional.
Desde a sua instituio em 2010, o Conselho Municipal de Fortaleza teve
papel fundamental na elaborao da LOSAN (lei) (Lei n 10.134/2013) que
de forma refere-se a criao do Sistema Municipal de Segurana Alimentar e
Nutricional, mas corretamente define parmetros para a elaborao da Pol-
tica e do Plano Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional. A lei trans-
pe para o mbito municipal, a dinmica da Lei Orgnica nacional e, assim,
prev, a Conferncia Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional (CM-
SAN), o CONSEA Fortaleza vinculado Secretaria Municipal de Trabalho,
Desenvolvimento Social e Combate Fome (SETRA) e a Cmara Intersetorial
de Segurana Alimentar e Nutricional do Municpio de Fortaleza - CAISAN
Fortaleza. Esta ltima, recm-criada por decreto municipal, no final do ano
de 2015, permitiu a adeso do CONSEA Fortaleza ao SISAN e permitir que
se complete o ciclo da poltica no municpio com a elaborao do Plano de
Segurana Alimentar e Nutricional no prazo de um ano. Portanto, a CAI-
SAN Municipal, constitui a estrutura no mbito municipal, que tem por ob-
jetivo promover a articulao e a integrao dos rgos, entidades e aes
da administrao pblica municipais afetos rea de Segurana Alimentar
e Nutricional.
Nos anos de Conferncia Nacional de SAN, sempre convocadas pelo Pre-
sidente da Repblica, o CONSEA Fortaleza desde que foi criado, organiza
e realiza a Conferncia Municipal, obedecendo as normas e procedimentos
elaborados no manual de orientao encaminhado pelo governo federal aos
estados e municpios. A partir dessa orientao que as propostas formuladas

361
no nvel federal so analisadas e debatidas nas edies das conferncias muni-
cipais. Os delegados eleitos no mbito municipal passam ento a integrar-se
aos delegados da conferncia estadual e a concorrer a uma vaga para compor a
delegao do Cear a participar da conferncia nacional. Assim, as propostas
seguem uma via dupla, pois enquanto aquelas submetidas pelo CONSEA Na-
cional so analisadas, tambm so formuladas polticas no mbito do Estado
e do Municpio, levando em conta sempre o lema da Conferncia Nacional,
prevista para ser realizada a cada quatro anos.
Embora os CONSEAs possuam, via de regra, uma natureza eminente-
mente consultiva, em Fortaleza o rgo tem um papel importante na efetiva-
o das polticas pblicas, que vo desde a educao do consumidor at a uti-
lizao de alimentos sem agrotxicos, passando pelos programas de merenda
escolar com a participao dos produtos da agricultura familiar.
No caso de acesso aos alimentos por populaes em situao de vulnera-
bilidade social, a exemplo da participao do Conselho nesse requisito, vimos
que recentemente a distribuio do leite in natura do Programa do Leite de
instncia estadual chegou a SETRA, e contou com a colaborao da Cmara
de Produo, Abastecimento e Consumo Alimentar do CONSEA para a es-
colha das entidades beneficirias nessa ao de SAN no municpio, levando
em conta os indicadores sociais, elaboraram um edital para que entidades e
associaes se habilitem para receber esse alimento. Nesse caso, tiveram que
demonstrar, dentre outras habilitaes, a capacidade de transporte, armaze-
namento e distribuio de preparaes com a utilizao do leite em condi-
es de segurana alimentar. O principal problema nesses casos costuma ser
a demora causada pelo trmite burocrtico da administrao pblica. Muitas
vezes, o CONSEA atua em iniciativas do governo federal, como no caso do
programa de aquisio de leite junto ao pequeno produtor. Para participar,
o fornecedor deve passar por uma seleo e integrar o cadastro de entidades
que iro distribuir o alimento. O mesmo ocorre em relao aos beneficirios.
Trata-se, assim, de uma poltica pblica nitidamente intersetorial que, para
a promoo da segurana alimentar e nutricional, conta com o compromis-
so efetivo dos setores da sade, da produo de alimentos da agricultura fa-
miliar, entre outros. O mesmo ocorre em relao poltica de aquisio dos
alimentos produzidos pela agricultura familiar e distribudos no CEASA de
Fortaleza, que se relaciona de maneira intersetorial com o programa munici-
pal da alimentao escolar.

362
 Por fim, observa-se tambm uma atividade importante de controle so-
cial das polticas pblicas. Embora no h previso para o exerccio do poder
de polcia, no podendo atuar, por exemplo, como a Vigilncia Sanitria, o
CONSEA apura denncias, faz vistorias e elabora relatrios, numa atividade
de fiscalizao que, de forma inovadora, realizada, no diretamente pelo
Estado, mas por representantes da sociedade civil organizada, que podem
monitor a aplicao correta dos recursos na implementao das polticas de
SAN e no desenvolvimento dos programas no muncipio.

Consideraes finais

A anlise do contexto poltico e social que marca o surgimento da Lei

Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) e a concomitante
criao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN),
mostra que o surgimento do marco jurdico-legal das polticas pblicas nessa
rea fruto, sem dvida, de uma ampla participao da sociedade e dos mo-
vimentos sociais.
Nesse sentido, a criao de mecanismos jurdicos e polticos para a pro-
moo da segurana alimentar e a efetivao do direito humano alimen-
tao adequada contou com a participao da sociedade civil. O resultado
foi a estruturao de um sistema composto por um conjunto de rgos, cuja
proposta integrar de forma centralizada, aes de setores governamentais e
da sociedade civil organizada na implementao das polticas pblicas.
O surgimento de conselhos municipais em todo o pas est diretamen-
te ligado a essa proposta de envolvimento entre diferentes instncias e dis-
so depende, basicamente, a efetividade desse modelo. Porm, em que pese
a fragmentao das iniciativas de monitoramento das aes e programas de
SAN tanto por parte da sociedade civil, como dos rgos governamentais,
principalmente nos nveis municipal e estadual e os entraves inerentes aos
trmites burocrticos existentes na estrutura do Estado, por onde transitam
as polticas pblicas dessa rea, ainda assim, em Fortaleza, foram obtidos di-
versos avanos, principalmente em relao intersetorialidade proposta para
o sistema e participao social.
A experincia do CONSEA Fortaleza procura superar as dificuldades do
modelo de gesto da poltica pblica sobre dois aspectos. Em primeiro lugar,

363
procura funcionar como instncia de articulao e coordenao, como um
espao de concentrao social, onde so apresentados e debatidos os diferen-
tes enfoques e prioridades na parceria entre governo e sociedade civil. Em
segundo lugar, procura atender necessidade de capacitao em segurana
alimentar e nutricional, tanto dos integrantes das organizaes da sociedade
civil quanto dos tcnicos governamentais, tratando dos aspectos conceituais
e de formulao de polticas pblicas.
As caractersticas do Municpio de Fortaleza, onde existe uma conside-
rvel parcela da populao que vive em condies de insegurana alimentar
e nutricional, colocam o CONSEA Fortaleza numa posio estratgica para
a viabilizao de polticas sociais com esse enfoque. Embora ainda esteja em
estruturao, o rgo j funciona segundo os moldes previstos na legislao,
sobretudo no que diz respeito capilaridade na formulao das polticas p-
blicas e a descentralizao na gesto dos programas sociais.
Representa tambm uma experincia inovadora no tocante aos meios de
exerccio da cidadania e participao poltica, j que o processo decisrio do
Poder Executivo se conecta atividade consultiva de um rgo composto por
diferentes segmentos da sociedade civil, ao mesmo tempo em que se forma
uma instncia importante de controle social.
Por isso, embora a legislao tenha construdo um sistema complexo, do
ponto de vista da quantidade de rgos e de estruturas que se sobrepem em
diferentes nveis, a proposta de gesto descentralizada e de intersetorialidade
envolvendo diretamente a sociedade, tem sido construdas em Fortaleza de
maneira satisfatria.

Referncias
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<http://www. planalto.gov.br/consea>. Acesso em: 07 jul. 2016.

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364
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VALENTE, F. L. Direito Humano Alimentao: desafios e conquistas. So Paulo: Cortez Edi-

tora, 2002.

365
 Vulnerabilidade pobreza e
os ativos das famlias: uma
abordagem espacial para a Regio
Metropolitana de So Paulo
Vulnerability to poverty and the household assets: a
spatial approach to So Paulos Metropolitan Region

Solange Ledi Gonalves173

Andr Luis Squarize Chagas174

Resumo: O trabalho tem o objetivo de calcular a vulnerabilidade pobreza das fa-

mlias da Regio Metropolitana de So Paulo, com a utilizao dos dados do Censo
de 2010. A abordagem terica tem como foco a vulnerabilidade relacionada posse
de ativos da famlia, inclusive habitao, e ao acesso a servios pblicos. O mto-
do de estimao aplicado possibilita controlar eventuais efeitos de vizinhana (peer
effects). Cabe destacar que a porcentagem de famlias vulnerveis na amostra de
16,99%. confirmada a existncia de correlao entre o maior nvel de vulnerabilida-
de e menor posse de ativos e encontrada relao entre o grau de vulnerabilidade
das famlias e o nvel de escolaridade dos seus membros e a estabilidade do chefe da
famlia no mercado de trabalho. Os efeitos de vizinhana no se mostram relevantes
para a determinao dos rendimentos das famlias.
Palavras-chave: vulnerabilidade; ativos; efeito de vizinhana.

Abstract: This study aims to estimate the vulnerability to poverty based on data
from the Census 2010. We carry out analyses for the families living in So Paulos
Metropolitan Region. The theoretical approach focuses on relation between vulnera-
bility and the assets, including housing, and on relation between vulnerability and the
access to public services. The estimation method allows for the peer effects control.
The percentage of vulnerable households in the sample is 16.99%. Additionally, the
higher the vulnerability level, the lower the assets ownership. It is possible to verify

173 Doutoranda em Teoria Econmica da Universidade de So Paulo (IPE-USP).

174 Professor Doutor da Universidade de So Paulo (USP).

366
a relationship between the vulnerability degree and the education level and a rela-
tionship between the vulnerability degree and the labor market stability of the family
head. The results show that the peer effects are not relevant to the determination of
household income.
Keywords: vulnerability; assets; peer effects.

Introduo

O conceito de vulnerabilidade surge com o desenvolvimento de estudos

cada vez mais sofisticados em termos da abordagem metodolgica para o fe-
nmeno da pobreza, que buscaram evidenciar a caracterstica dinmica do
fenmeno. Apesar da inexistncia de um consenso terico e metodolgico em
relao ao conceito de vulnerabilidade, a abordagem mais disseminada define
a vulnerabilidade pobreza como a probabilidade, calculada no perodo cor-
rente, de que indivduos ou famlias experimentem uma queda em seu nvel
de bem-estar em perodos posteriores (HODDINOTT; QUISUMBING, 2008).
A pobreza , essencialmente, um conceito esttico, em termos no-proba-
bilsticos, ou seja, trata-se da condio de privao observada de indivduos
ou famlias no perodo atual, enquanto que as medidas de vulnerabilidade,
implicitamente, levam em considerao a incerteza de eventos futuros e men-
suram o potencial atual de um resultado negativo no futuro.
Dessa forma, a primeira justificativa para a realizao de um estudo acer-
ca da vulnerabilidade das famlias pobreza o pequeno nmero de traba-
lhos sobre o tema no Brasil, frente a uma ampla gama de estudos j realizados
com o foco na pobreza observada. Gonalves (2015) realizou um estudo sobre
a vulnerabilidade das famlias pobreza, com um enfoque terico relaciona-
do dinmica da pobreza. Porm, at o presente momento, no so encontra-
dos para o Brasil ou unidades geogrficas brasileiras, estudos sobre a vulne-
rabilidade das famlias com foco na posse de ativos como um instrumento de
gerenciamento de risco de pobreza futura. Outra motivao para o trabalho
est no papel informativo que anlises ex ante podem ter no desenho de pol-
ticas preventivas para a reduo da pobreza.
Alm disso, de acordo com Voss et al. (2006), os estudos sobre pobreza
podem ser divididos em trs principais abordagens: people poverty, que atri-
bui as causas da pobreza s caractersticas individuais ou familiares; place
poverty, que se concentra no estudo das foras estruturais ou contextuais da

367
localidade em que as famlias residem (fraqueza de economias locais, alto de-
semprego, questes climticas ou ambientais); estudos que agregam as duas
primeiras e explica a pobreza por meio de ambos os fatores. Dessa forma, uma
importante inovao do trabalho realizar o clculo de um indicador de vul-
nerabilidade pobreza que leve em conta o papel da estrutura da localidade
em que as famlias residem, alm da composio demogrfica e da estrutura
socioeconmica da famlia.
Portanto, o objetivo do presente estudo estimar a probabilidade de entrada
das famlias na pobreza no ano posterior, com a utilizao dos dados do Censo
Demogrfico (IBGE) 2010. As estimaes so realizadas para as famlias dos
municpios da RM de So Paulo e com a utilizao dos rendimentos mensais das
famlias como indicador de bem-estar. O estudo estabelece o perfil dos vulner-
veis e busca estimar o nvel de vulnerabilidade mdio das reas de ponderao175,
e sua relao com um indicador mdio de acesso e posse de ativos.
Outra inovao do trabalho o mtodo de estimao, que possibilita a
correo da autocorrelao espacial para as famlias situadas na mesma rea
de ponderao, isto , permite controlar eventuais efeitos de vizinhana na
construo do indicador vulnerabilidade.
O trabalho est estruturado em trs sees, alm dessa introduo. A
segunda uma reviso terica sobre o conceito de vulnerabilidade e sobre
os efeitos de vizinhana (peer effects). A terceira seo apresenta a estratgia
emprica do trabalho. J a quarta seo, consiste nos resultados do trabalho e
nos comentrios finais.

2. Aspectos tericos do trabalho

2.1 Vulnerabilidade e a posse de ativos

No existe um consenso na literatura sobre a definio e os fatores res-

ponsveis pela vulnerabilidade pobreza. Os trabalhos que relacionam a vul-

175 A rea de ponderao uma unidade geogrfica, formada por um agrupamento mutuamente
exclusivo de setores censitrios contguos, para a aplicao dos procedimentos de calibrao
dos pesos de forma a produzir estimativas compatveis com algumas das informaes conhe-
cidas para a populao como um todo (IBGE).

368
nerabilidade posse de ativos descrevem a pobreza como uma conseqncia
do acesso inadequado a bens/ativos tangveis e intangveis. Dessa forma, a
vulnerabilidade est associada probabilidade de ficar abaixo de alguma me-
dida de referncia do consumo corrente (ou renda) e perda ou degradao
dos ativos da famlia. O principal foco dessa literatura est na habilidade das
famlias em gerenciar riscos (ALWANG; SIEGEL; JORGENSEN, 2001, p. 9).
Moser (1998) utiliza a abordagem de vulnerabilidade relacionada posse
e gerenciamento de ativos para realizar um estudo emprico com informa-
es de famlias pobres urbanas de vrias regies do mundo. Nesse estudo,
busca identificar os ativos que essas famlias possuem e os categoriza em:
bens tangveis, como capital e trabalho; ativos produtivos, como a habitao;
e bens intangveis, como as relaes familiares e capital social. O autor define
vulnerabilidade como o grau de insegurana no padro de bem-estar dos in-
divduos, famlias e comunidades, na ocorrncia de choques, bem como sua
habilidade para resistir e responder aos choques. Esse autor argumenta que,
em reas urbanas, o trabalho o ativo mais importante, e que a habitao,
na medida em que possibilita gerao de renda via aluguis ou utilizao do
espao para atividades de produo familiar, tambm um importante ativo.
Alm disso, a baixa qualidade da habitao e o inadequado acesso a servios
de saneamento e coleta de lixo so os riscos ambientais de maior impacto
sobre o capital humano (sade e bem-estar) das famlias.
No presente trabalho, a vulnerabilidade ( ) definida como a proba-
bilidade de que uma famlia caia na pobreza no futuro. Essa abordagem faz
referncia a um padro para o indicador de bem-estar, , e enumera a pro-
babilidade de queda abaixo desse padro, , ou seja, , em
que poderia ser o consumo, a renda ou outro indicador de bem-estar. Des-
sa forma, a vulnerabilidade da famlia no tempo a probabilidade de
que o nvel de consumo em ( ) fique abaixo da linha de pobreza, :
.

2.2 Os efeitos de pares ou efeitos de vizinhana

A literatura que trata dos efeitos de pares ou de vizinhana (livre traduo

a partir do termo original peer-effects) recente e busca entender como as
interaes sociais influenciam comportamentos e escolhas individuais. Alm

369
disso, busca resolver os problemas de identificao que surgem na inferncia
dos efeitos sociais que explicam resultados econmicos.
A pergunta fundamental, que surge com o trabalho seminal de Manski
(1993), : quais so as unidades que interagem entre si e como elas interagem?
Em termos econmicos, os agentes so as unidades que interagem entre si e
uma ao escolhida por um agente pode afetar as aes de outros agentes,
por meio de trs canais de interao: restries, expectativas e preferncias.
Restries de mercados e congesto no consumo de um bem ou atividade so
exemplos de interaes negativas por restries. Agentes formando expectati-
vas podem aprender ao observar as escolhas e resultados experimentados por
outros, o que geraria interaes por expectativas. Por sua vez, as interaes por
preferncias ocorrem quando as preferncias dos agentes sobre escolhas alter-
nativas dependem das aes escolhidas por outros agentes (MANSKI, 2000).
Na literatura emprica, ao menos trs hipteses so utilizadas para ex-
plicar interaes sociais: efeitos endgenos, em que a propenso de um indi-
vduo a se comportar de uma forma varia com o comportamento do grupo;
efeitos exgenos ou contextuais, em que a propenso de um indivduo a se
comportar de algum modo varia com as caractersticas exgenas do grupo;
e os efeitos correlacionados, pelos quais indivduos do mesmo grupo tendem
a se comportar da mesma forma, pois apresentam caractersticas individuais
semelhantes ou esto inseridos em ambientes institucionais semelhantes
(MANSKI, 1993; MANSKI, 2000).
O status de pobreza e a vulnerabilidade esto diretamente relacionados
aos ganhos mensais das famlias, ao acesso e posse de ativos e restries a
mercados. Dessa forma, na medida em que as famlias compartilhem um am-
biente ou vizinhana, podem sofrer impacto negativo de alguma interao.
Para Voss et al. (2006), os principais mecanismos de interao social que
podem causar autocorrelao espacial so: feedback - indivduos e famlias
interagem e influenciam uns aos outros e a proximidade residencial geralmen-
te aumenta a frequncia das interaes e fortalece o feedback; grouping for-
ces - indivduos e famlias com caractersticas comuns vivem agrupados, por
escolha ou por restries de localizao por meio da operao de foras coer-
citivas sociais, econmicas ou polticas; grouping responses - indivduos ou
famlias que apresentam caractersticas ou um conjunto de atributos comuns
podem responder de maneira similar a foras externas ou foras contextuais;
e nuisance autocorrelation - o processo espacial cria regies de agrupamento

370
de atributos que so muito maiores do que as unidades de observao esco-
lhidas ou disponveis. De acordo com Wrigley et al. (1996), uma localidade
pode apresentar maior probabilidade de alta/baixa pobreza se seus vizinhos
tambm apresentam, e esse mecanismo gera autocorrelao espacial.

3. Estratgia emprica

3.1. A construo do indicador de vulnerabilidade das famlias

Na primeira etapa da construo do indicador de vulnerabilidade, pre-

ciso determinar a especificao do processo gerador dos dados renda das
famlias. Sob a hiptese de que os rendimentos das famlias no so espa-
cialmente distribudos de forma homognea, preciso tratar dos mecanis-
mos que podem causar autocorrelao espacial. De acordo com Wrigley et al.
(1996), um dos mecanismos que pode determinar a autocorrelao espacial
o processo de feedback. Como a proximidade residencial geralmente au-
menta a freqncia das interaes, o processo de feedback fortalecido na
vizinhana da famlia. Se a existncia desse processo confirmada, necess-
ria uma especificao de modelo que explicitamente controle para esse efeito.
Nesse caso, pode ser indicada a utilizao de um modelo de lag espa-
cial ou Modelo SAR Spatial Autoregressive Model. Sob essa especificao,
assumida a hiptese de existncia de interao entre vizinhos, tal que os
valores da varivel dependente de uma unidade de pesquisa so diretamente
dependentes, atravs da funo W, dos valores da varivel dependente das
unidades vizinhas, em que W a matriz (nxn) de pesos espaciais, que define
a estrutura de vizinhana no processo espacial, e o parmetro da lag ou
defasagem espacial. Dessa forma, a principal equao desse modelo pode ser
descrita por:
y = Wy + X +

em que Wy um vetor (nx1) de lags espaciais da varivel dependente y,
que representa a mdia ponderada da varivel dependente para as unidades
vizinhas e X representa os efeitos diretos em y dos valores dos atributos da
unidade de pesquisa, X.

371
 No presente trabalho, construda uma matriz de vizinhana que especi-
fica as famlias que compartilham a mesma rea de ponderao da famlia de
referncia. O modelo estimado com a utilizao do mtodo dos momentos
generalizados (IVGMM - Generalized Method of Moments with Instrumental
Variables)176.
Sob a hiptese de que os rendimentos so log-normalmente distribudos,
os parmetros gerados nessa primeira etapa permitem formar uma estimativa
da probabilidade de que uma famlia com as caractersticas X seja pobre.

3.2. Dados e variveis

Para o clculo da vulnerabilidade das famlias pobreza, bem como para

o clculo do grau de vulnerabilidade mdia das reas de ponderao em 2010,
so utilizados os microdados amostrais do Censo Demogrfico (IBGE).
Para a primeira fase da estimao da vulnerabilidade, considerada como
varivel dependente o logaritmo natural da renda domiciliar mensal (per ca-
pita). As variveis explicativas utilizadas nessa estimao so: o nmero de
membros ou tamanho da famlia; proporo de crianas e membros em idade
ativa (18 a 65 anos); varivel binria com valor igual a um para chefe branco
e zero, caso contrrio; varivel binria para chefe do sexo masculino; varivel
binria para o status marital do chefe da famlia; proporo de adultos (mais
de 18 anos) com, no mnimo, o ensino fundamental177 (8 ou 9 anos de estudo);
proporo de adultos com, no mnimo, o ensino mdio178 (11 ou 12 anos de

176 Com uma primeira fase de estimao, em que a varivel dependente defasada (Wy) instru-
mentalizada pelas variveis explicativas defasadas em primeira e segunda ordem (WX e W2 X)
e essa equao estimada por mnimos quadrados em dois estgios (2SLS Two Stage Least
Squares).
177 Adultos que, no mnimo, freqentam: a primeira srie do curso Regular do ensino mdio ou
2 grau; ou o curso Supletivo do ensino mdio ou 2 grau; ou o curso Mdio 1 ciclo (ginasial)
no seriado e concluram o curso; ou o curso Mdio 1 ciclo (ginasial) seriado e concluram o
quarto ano do curso.
178 Adultos que, no mnimo, freqentam: a quarta srie do curso Regular do ensino mdio ou 2
grau; ou o curso pr-vestibular; ou o primeiro ano do curso Superior graduao; ou o curso
Mdio 2 ciclo (cientfico, clssico, etc) no seriado e concluram o curso; ou o curso Mdio
2 ciclo (cientfico, clssico, etc) seriado e concluram a terceira ou quarta srie do curso; ou
o Ensino mdio ou 2 grau no seriado e concluram o curso; ou o Ensino mdio ou 2 grau
seriado e concluram a terceira ou quarta srie do curso.

372
estudo); proporo de adultos com, no mnimo, o ensino superior179 (15 anos
ou mais de estudo); proporo de trabalhadores que exercem trabalho com
baixo, mdio e alto nvel de qualificao180; proporo de pessoas ocupadas
entre os membros em idade ativa da famlia; proporo de trabalhadores em
setores formais; varivel binria para chefe com alguma deficincia; tempo de
deslocamento do chefe para o trabalho.
Alm das variveis explicativas, so consideradas variveis de controle
no nvel das famlias e para os municpios da RM de So Paulo: um indicador
construdo por Anlise de Componentes Principais (Principal Component
Analysis - PCA) para o grau de acesso da famlia a servios pblicos (compos-
to por binrias para: abastecimento de gua, destino do lixo, servio de coleta
de esgoto e existncia de energia eltrica); logaritmo natural da populao do
municpio; nmero de agncias bancrias181 no municpio; e o ndice de De-
senvolvimento Humano Municipal (IDH Municipal, PNUD).
Com o intuito de estabelecer uma relao entre o nvel de vulnerabilida-
de estimado para as famlias e a sua estrutura e posse de ativos, criado um
indicador de posse de ativos no nvel familiar, com a utilizao das variveis
binrias para existncia de: televiso, mquina de lavar, microcomputador,
motocicleta e automvel no domiclio, e por meio da metodologia de Anlise
de Componentes Principais (PCA)182. Como, no contexto urbano, outro ativo
importante a habitao (MOSER, 1998), tambm estabelecida a relao
entre a vulnerabilidade e a posse da habitao.
A linha de pobreza escolhida para o clculo da vulnerabilidade consiste
no corte estabelecido pelo governo federal para a elegibilidade do Programa
Bolsa Famlia. So consideradas vulnerveis as famlias com probabilidade
maior do que 0,5 de entrada na pobreza em perodos posteriores.

179 Adultos que freqentam ou freqentaram o Mestrado ou Doutorado; ou que freqentaram e

concluram o curso Superior graduao.
180 O nvel de qualificao determinado por meio da varivel Ocupao, presente no Censo
2010, que apresenta categorias de ocupao com base na Classificao Brasileira de Ocupaes
(CBO).
181 Essa varivel calculada a partir da Estatstica Bancria Mensal (ESTBAN) do Banco Central
do Brasil (BACEN).
182 Para um detalhamento do mtodo de PCA na construo de ndices ou indicadores, ver MIN-
GOTI (2007).

373
4. Resultados para o indicador de vulnerabilidade
e comentrios finais

Na primeira etapa de clculo da vulnerabilidade das famlias pobre-

za, dentre os resultados183, cabe destacar que os rendimentos das famlias nas
reas de ponderao imediatamente vizinhas no so relevantes para a deter-
minao dos rendimentos das famlias.
A Tabela 1 apresenta o percentual e nmero de famlias vulnerveis na
amostra. possvel verificar que, na RM de So Paulo, 16,99% das famlias
so vulnerveis.

Tabela 1: Percentual e nmero de famlias vulnerveis na amostra

Famlias vulnerveis 63.168

% vulnerveis 16,99%

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

O Mapa 1 apresenta a proporo de famlias vulnerveis em relao ao

total de famlias em cada rea de ponderao, e permite a visualizao da
incidncia de vulnerabilidade na RM de So Paulo. As reas mais claras pos-
suem maior proporo de famlias vulnerveis. As reas de ponderao mais
distantes da regio central do municpio de So Paulo possuem maior por-
centagem de famlias vulnerveis e, mesmo no municpio de So Paulo (rea
circundada por uma linha vermelha) existem grandes disparidades na mag-
nitude da incidncia de vulnerabilidade.

183 A Tabela com os resultados da estimao foram omitidos devido falta de espao e para prio-
rizar os resultados do indicador construdo, mas podem ser solicitados aos autores por meio
dos e-mails informados.

374
 Mapa 1: Proporo de famlias vulnerveis em cada rea de ponderao

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

Por meio da Tabela 2, possvel relacionar a situao de vulnerabilidade

s caractersticas demogrficas do chefe da famlia. Os resultados apontam
que 19,65% das famlias chefiadas por mulheres so vulnerveis, enquanto
15,11% das famlias chefiadas por homens apresentam essa condio. As fa-
mlias vulnerveis so, respectivamente, 20,45% e 14,45% das famlias chefia-
das por no brancos e chefiadas por brancos.

Tabela 2: Percentual de vulnerveis, por sexo e cor do chefe

Chefe % vulnerveis Chefe % vulnerveis

Mulher 19,65% No branco 20,45%
Homem 15,11% Branco 14,45%

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

Por meio da Tabela 3, possvel averiguar que 91,02% das famlias clas-
sificadas como vulnerveis apresentam chefes em ocupaes informais de

375
trabalho. Esse resultado permite inferir sobre a instabilidade e volatilidade
dos rendimentos das famlias cujos chefes esto inseridos em ocupaes in-
formais, que poderiam determinar essa maior incidncia de vulnerabilidade.

Tabela 3: Percentual de chefes com trabalho formal nas famlias vulnerveis

% de chefes Vulnerveis
Informal 91,02%
Formal 8,98%

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

Alm disso, o Grfico 1 apresenta a proporo de adultos com Ensino

Mdio e Superior nas famlias vulnerveis. possvel averiguar que mais de
70% das famlias vulnerveis tem proporo menor do que 0,5 de adultos com
Ensino Mdio e mais de 90% das famlias vulnerveis tem proporo menor
do que 0,5 de adultos com Ensino Superior. Portanto, a presena de vulnera-
bilidade estaria associada existncia de grande porcentagem de adultos com
baixo nvel educacional.

Grfico 1: Proporo de adultos com Ensino Mdio e Superior nas famlias vulnerveis

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

376
 Com o objetivo de relacionar a vulnerabilidade posse e acesso a ativos,
foi construda uma tabela que apresenta o percentual de famlias vulnerveis
que possuem habitao prpria j quitada. Os resultados apresentados na Ta-
bela 4 permitem concluir que a situao de vulnerabilidade no estaria forte-
mente relacionada com a posse desse ativo, j que 66,92% das famlias nessa
situao possuem habitao. Cabe dizer que a adequao e estrutura do do-
miclio (estrutura fsica e tamanho) no so analisadas no presente trabalho e
possvel que parte desses domiclios estejam em habitaes inadequadas ou
aglomerados subnormais.

Tabela 4: Percentual de vulnerveis, por posse da habitao

Posse da habitao % vulnerveis

Sim 66,92%
No 33,08%

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

Por fim, o Mapa 2a apresenta o grau de vulnerabilidade mdio, calculado

entre as famlias vulnerveis, para cada rea de ponderao, e o Mapa 2b, o
indicador de posse de ativos mdio de cada rea de ponderao. As partes
mais claras do Mapa 2a representam regies com maior grau de vulnerabi-
lidade mdio, enquanto as partes mais claras do Mapa 2b representam reas
com menor indicador de posse e acesso a ativos. Parece existir forte correla-
o entre maior nvel de vulnerabilidade e menor posse de ativos, j que as
reas com maior vulnerabilidade coincidem com as reas com baixo nvel
mdio de posse de ativos. As famlias com maior probabilidade de entrada na
pobreza apresentam menor portflio de ativos para gerenciar em momentos
de queda de rendimentos.

377
 Mapa 2: Relao entre grau de vulnerabilidade mdio e indicador de posse de
ativos mdio de cada rea de ponderao

Mapa 2a: Grau de vulnerabilidade mdio Mapa 2b: Indicador de posse de ativos mdio

Fonte: Elaborao prpria a partir dos microdados do Censo 2010 (IBGE).

Dessa forma, apesar das limitaes da maioria dos microdados no Brasil,

o desenvolvimento de pesquisas sobre a vulnerabilidade das famlias po-
breza possvel. Os resultados dessas pesquisas podem ser informativos para
guiar polticas pblicas preventivas.
Cabe dizer ainda que os efeitos de feedback, controlados com a incluso
da defasagem espacial na equao de regresso dos salrios, no se mostra-
ram relevantes para a determinao dos rendimentos das famlias. Porm,
existe um efeito de agrupamento espacial entre setores censitrios, para a vul-
nerabilidade das famlias, que precisa ser considerado em anlises futuras.

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379
 Ocupao de reas contaminadas
na cidade de So Paulo: o caso do
Centro de Acolhida Zachi Narchi I
Contaminated sites in So Paulo: the Zachi Narchi I
Homeless Shelter case

Thais Paranhos Mariz de Oliveira184

Resumo: O problema das reas contaminadas na cidade de So Paulo antigo.

Maior problema, ainda, o da ocupao desses imveis sem o devido estudo ou
reparao do solo contaminado a fim de possibilitar o seu uso seguro. A questo
fica ainda mais alarmante quando o prprio Poder Pblico utiliza reas contamina-
das para projetos sociais. Neste artigo ser estudado o caso do Centro de Acolhida
Zachi Narchi I, institudo pela Prefeitura de So Paulo para acolhimento de pessoas
em situao de rua. O imvel onde o centro de acolhida est localizado est conta-
minado com gs metano, gerando risco de inflamabilidade. A Prefeitura tem conhe-
cimento da contaminao em razo de um inqurito civil e de uma ao civil pblica
que corre em face do Municpio pela ausncia de providncias.
Palavras-chave: contaminao; solo; So Paulo;

Abstract: Contaminated sites in the city of So Paulo is an old problem. Some of

these sites are occupied without any study or measures to ensure its safety. How-
ever, the situation is even worse when the government uses contaminated sites to
social work.
In this article Zachi Narchi I Homeless Shelter case is going to be studied. The shelter
was created by the City on a site that is contaminated by methane gas, which may
cause it to burst into flames. The City knows the place is contaminated, The State
Prosecutors Office has a investigation about it and there is a law suit against the City
since no measures were taken in order to ensure the shelters safety.
Keywords: contamination; soil; So Paulo

184 Especialista em interesses difusos e coletivos, aluna do curso de Mestrado em Direito Poltico
e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

380
Introduo

O presente trabalho aborda o caso do Centro de Acolhida Zaki Narchi,

instalado em uma rea contaminada. Foi detectada a presena de gs metano
no solo do imvel onde est o centro de acolhida, havendo risco de exploso.
Informado a respeito da contaminao e instado a adotar as medidas adequa-
das, o Municpio de So Paulo optou por ignorar a maioria das recomenda-
es. O caso gerou uma Ao Civil Pblica que tramita perante a 14 Vara da
Fazenda Pblica.
O problema de pesquisa consiste na negativa do Poder Pblico em retirar
as pessoas acolhidas do imvel contaminado e se negar a adotar as medidas
necessrias para sanar a contaminao, infringindo, assim, a legislao vigen-
te e seu dever de garantir o meio ambiente saudvel.
Ao desenvolver polticas pblicas de assistncia social, o Estado busca,
alm de assegurar direitos sociais mnimos, garantir a dignidade das pessoas
em estado de desamparo e vulnerabilidade. Isso se torna ainda mais evidente
na questo das pessoas em situao de rua, s quais falta o mnimo existencial
que deveria ser garantido a todos. Assim, ao atuar de maneira ineficiente ou
displicente como o caso o Municpio de So Paulo expe a risco a sade,
a incolumidade fsica e a prpria vida de pessoas j vulnerveis sob o pretexto
de lhes estar garantindo alguns direitos bsicos.
Ademais, dever do Municpio assegurar um meio ambiente saudvel
e equilibrado. sua obrigao legal e constitucional realizar a reparao do
dano ambiental, pois o proprietrio do imvel. Esta obrigao objetiva,
nos termos da Lei n. 6.938/81, ou seja, independe apurar quem causou a con-
taminao. O Municpio no pode se negar a remediar o dano ambiental ali
constatado.
Deve, tambm, ser apontada a questo tica e de justia social envolvida
no caso em tela. O Municpio tem conhecimento da contaminao do solo
desde 2011, quando o imvel era ocupado pela Defesa Civil Municipal e, mes-
mo assim, deslocou a Defesa Civil para outro imvel a fim de acolher ali pes-
soas em estado de extrema vulnerabilidade.
No se justifica a pressa na inaugurao de um servio social quando
se deixam negligenciados outros direitos. As questes ambientais frequen-
temente so deixadas de lado quando no configuram o objeto principal de
polticas pblicas. No entanto, em muitas oportunidades, e em especial no

381
presente caso, a questo ambiental envolve, tambm, riscos sade pblica e
outras questes, no devendo ser ignorada.
O presente artigo baseado em um estudo de caso, analisando-se os da-
dos colhidos no inqurito civil e nas argumentaes aduzidas por ambas as
partes na Ao Civil Pblica em confronto com a legislao vigente.
O objetivo geral fazer um estudo do caso a partir dos fatos que embasa-
ram a Ao Civil Pblica n 1045718-68.2015.8.26.0053, movida pelo Minis-
trio Pblico em face do Municpio de So Paulo.
Os objetivos especficos constituem abordar os deveres violados pela Mu-
nicipalidade confrontando os fatos apurados com o ordenamento jurdico,
em especial no que tange ao meio ambiente e situao de risco das pessoas
que transitam pelo centro de acolhida.

I. Sntese do caso185

Em 2011 apurou-se que o Complexo Center Norte, que inclui dois centros
de compra, um centro de convenes e um hotel na Regio Norte, em So
Paulo, foi construdo em uma rea contaminada. Descobriu-se, poca, que
no solo da rea, havia gs metano, fazendo com que haja risco de exploso a
depender da sua concentrao.
A Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB), responsvel
pelo monitoramento de reas contaminadas, esclareceu que, dos anos 1960 a
1980, a rea havia sido ocupada por depsitos de resduos slidos, utilizados
para aterrar cavas de minerao, o que levou contaminao do solo e das
guas subterrneas. O posterior soterramento desses resduos para utilizao
da rea resultou na emisso de gases inflamveis. Foi determinada uma srie
de medidas de segurana para o local: desde a execuo de uma investigao
detalhada ao controle e eliminao da contaminao a nveis que tornariam
os imveis seguros para o uso.
Ocorre que, nos meses seguintes, descobriu-se que outros imveis no en-
torno do Complexo Center Norte possivelmente estariam contaminados por
gs metano. Dentre estes imveis, encontra-se o nmero 600, da Avenida Zaki
Narchi. Neste imvel, poca, funcionava a Coordenadoria Municipal de De-

185 Informaes retiradas da ACP n 1045178-68.2015.8.26.0053

382
fesa Civil (COMDEC). A CETESB encaminhou um comunicado COMDEC
para que realizasse uma investigao confirmatria da contaminao em ou-
tubro de 2011. O relatrio da investigao apontou a presena de gs metano
em quantidade que exigia a elaborao de um programa de monitoramento,
bem como a instalao de equipamentos de segurana.
Um ano e meio mais tarde, metade dos poos de monitoramento no es-
tava em condies operacionais. Mesmo assim a CETESB pde constatar que
havia gs metano em quantidade superior a 100% do Limite Inferior de Infla-
mabilidade, o que significa dizer que o risco de exploso era real186.
Todavia, ao invs de tomar as medidas necessrias para afastar o risco
do local, a Municipalidade transferiu a COMDEC do imvel, determinando
que ali fosse instalado um grande complexo de acolhimento s pessoas em
situao de rua.
poca, havia um Inqurito Civil em curso no Ministrio Pblico de
So Paulo, que informou ao Municpio a situao do imvel. Mesmo assim,
em agosto de 2014, quando realizou uma vistoria, a CETESB encontrou o
local em obras, tendo quase todos os poos de monitoramento sido cobertos
pelo novo piso. Nenhuma medida de segurana concreta fora adotada pela
Municipalidade, que prosseguiu com seu projeto desconsiderando totalmente
as recomendaes da CETESB e do Ministrio Pblico acerca do risco a que
estava expondo no s os funcionrios como tambm as pessoas atendidas no
centro de acolhida.
Desde ento, foram realizadas vistorias, marcadas reunies e autuaes
foram lavradas pela CETESB em face da Municipalidade. Entretanto, sem
atender s recomendaes, o centro de acolhida recebia centenas de pessoas.
Foi, ento, promovida uma Ao Civil Pblica em face da Municipalidade,
que ainda est em trmite.
Quando do ajuizamento da ao, havia em operao apenas o Centro de
Acolhida Zaki Narchi I. Atualmente, verifica-se que o centro cresceu e um
verdadeiro complexo de assistncia social, incluindo, abrigo noturno para
pessoas em situao de rua e em outros tipos de situao de vulnerabilidade.

186 No controle de reas contaminadas por gases inflamveis, delimita-se um Limite Inferior de
Inflamabilidade, abaixo do qual no h gs suficiente para que haja combusto, e um Limite
Superior de Inflamabilidade, acima do qual, a presena de oxignio muito grande, inibindo a
combusto. Entre esses dois limites, a mistura de gs e oxignio ideal para que haja combus-
to. Se ocorrida em espaos confinados, pode haver uma exploso.

383
A contaminao pelo gs metano, no entanto, continua sem soluo, quase
que totalmente ignorada pela Municipalidade, que se limita a dizer ter toma-
do as devidas providncias, algo contestado veementemente a CETESB e pelo
Ministrio Pblico.

II. reas contaminadas

A questo da contaminao do solo e de guas subterrneas na Regio

Metropolitana de So Paulo (RMSP) notria. Algumas reas foram verda-
deiros parques industriais. Tambm contribuiu com a contaminao do solo
e da gua na RMSP os resduos resultantes da drenagem dos leitos dos rios
Pinheiros e Tiet contaminados pelo despejo de esgoto domstico e indus-
trial que foram depositados em imveis indiscriminadamente, alm do pro-
blema dos depsitos de lixo, hoje clandestinos.
A partir da dcada de 1990 a RMSP passou por um processo de rees-
truturao quando as indstrias migraram para o interior do Estado e para
outras regies do pas (DINIZ; CAMPOLINA, 2007, passim). As reas que
antigamente abrigavam indstrias no passaram pelo tratamento adequado.
Com o crescente processo de urbanizao e especulao imobiliria, foram-
lhes dados outros usos, comerciais e residenciais, sem a devida investigao
de contaminantes no solo e a consequente descontaminao.
Desde 2001 a CETESB edita um relatrio de valores orientadores para
avaliar o nvel de contaminao do solo e da gua e, a partir de ento, de-
terminar as medidas adequadas e necessrias a fim de tornar o imvel ou o
corpo dgua prprio para o uso (ou decret-lo imprprio, quando a contami-
nao atingir nveis extraordinrios)187.
Tais medidas so importantes para subsidiar tomadas de decises tanto
da inciativa privada quanto do Poder Pblico, pois revelam a adequao ou
no de imveis para determinados usos. Essas informaes deveriam ser a
base para a elaborao de polticas pblicas188.

187 Cf. http://areascontaminadas.cetesb.sp.gov.br/

188 Polticas pblicas so programas que visam concretizao de objetivos socialmente relevan-
tes e politicamente determinados por meio da seleo de prioridades, meios necessrios exe-
cuo e o tempo necessrio (BUCCI, 2006, p. 39).

384
 A partir de 1988, a ampla garantia constitucional de direitos fundamen-
tais passou a exigir solues mais contundentes do Poder Pblico que se ma-
terializam nas polticas pblicas (SMANIO, 2013, p. 4). O direito ao meio am-
biente ecologicamente equilibrado aflora no caput do art. 225 da Lei Maior
como direito fundamental, nele inserido a gesto da contaminao do solo
para prevenir, remediar e recuperar contaminaes ou proteger a populao
de locais j contaminadas.
A proteo ambiental, diga-se de passagem, j estava positivada no or-
denamento ptrio antes mesmo da promulgao da Constituio em 1988,
sendo a Lei n 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente
(PNMA), seu mais eminente exemplo.
No mbito estadual destaca-se a Lei n 13.577/09, que cuida da proteo
da qualidade do solo e da necessidade de medidas de remediao de reas
contaminadas189. Ao mesmo tempo em que prev, como um de seus objetivos,
o incentivo reutilizao de reas contaminadas190, tambm dispe que deve
ser dada especial ateno garantia sade e segurana da populao ex-
posta contaminao e a promoo da remediao de reas contaminadas e
das guas subterrneas por elas afetadas (art. 2, incisos IV e V). Vale dizer,
necessria a recuperao ou remediao do local antes de se lhe determinar
um novo uso.
Para tanto, deve-se lembrar que a responsabilidade civil ambiental, ob-
jetiva191 e propter rem, isto , recai sobre o titular do direito real mesmo que
no tenha contribudo causao do dano. Tal proteo se faz necessria ten-
do em vista que o meio ambiente [aps a Constituio] passa a ser conside-
rado patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo
em vista o uso coletivo (MACHADO, 2011, p. 8).
No caso do Complexo Zaki Narchi, em razo do decurso do tempo, a res-
ponsabilidade pela deposio dos resduos de difcil verificao. No entanto,
cabe aos atuais proprietrios dos imveis a remediao ou recuperao das
reas contaminadas, uma vez que assumiram o passivo ambiental neles cons-
tante quando os adquiriram. No toa, o Center Norte adotou as medidas

189 Art. 1, Lei Estadual n 13.577/09.

190 Art. 2, inciso VI, Lei Estadual n 13.577/09.
191 Art. 14, 1, da Lei n 6.938/81, que determina a responsabilidade independente de dolo ou
culpa.

385
indicadas pela CETESB, garantindo a segurana das pessoas que trabalham
e frequentam o local.
O mesmo deveria ter feito o Municpio de So Paulo ao ser notificado,
primeiro, pela CETESB e, posteriormente, pelo Ministrio Pblico. Ao invs
disso, forneceu relatrios insatisfatrios, no zelou pela manuteno dos po-
os de monitoramento e no adotou medidas e equipamentos adequados para
garantir a segurana de funcionrios e beneficirios. Alm disso, alterou a
destinao do bem pblico para instalar um centro de assistncia social que,
embora realize um trabalho de suma importncia, ignora o risco a que expe
centenas de pessoas.

III. O perigo silencioso

A Constituio da Repblica delegou aos Municpios a gesto da polti-

ca urbana (artigos 182 e 183). Posteriormente, o Estatuto da Cidade, Lei n
10.257/01, regulamentou os artigos 182 e 183.

Considerada um importante instrumento de interveno e geren-

ciamento urbano, afirma que os municpios devem definir e fazer
cumprir a funo social da cidade e da propriedade urbana, contri-
buindo para que as aes do poder pblico possibilitem transfor-
maes necessrias para a vida cotidiana dos citadinos (PEREIRA,
p. 9)

Vrios so os instrumentos dispostos na lei para viabilizar aos Municpios

a adequada gesto do solo urbano, visando, principalmente, observncia da
funo social da propriedade urbana.
Na busca pela funo social, encontra-se o direito cidade uma vez que
submete o direito de propriedade ao interesse da coletividade. A partir de
1988, portanto, a propriedade, alm dos seus atributos clssicos, passou con-
tar, tambm, com o respeito funo social, cuja definio inseparvel do
requisito obrigatrio do uso racional da propriedade e dos recursos ambien-
tais que lhe so integrantes (JELINEK, 2006, p. 22).
A Carta Mundial pelo Direito Cidade, em seu prembulo, estabelece
que:

386
 O Direito Cidade amplia o tradicional enfoque sobre a melhora
da qualidade de vida das pessoas centrado na moradia e no bairro
at abarcar a qualidade de vida escala da cidade e de seu entor-
no rural, como um mecanismo de proteo da populao que vive
nas cidades ou regies em acelerado processo de urbanizao. Isso
implica em enfatizar uma nova maneira de promoo, respeito, de-
fesa e realizao dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais garantidos nos instrumentos regionais e in-
ternacionais de direitos humanos (FRUM SOCIAL MUNDIAL,
2006, p. 2)

Soma-se a isso a assistncia social, com sua gesto descentralizada. O art.

204, inciso, da Constituio e o art. 5, inciso I, da Lei Orgnica da Assistncia
Social (Lei n 8742/93) determinaram que a coordenao e execuo das aes
assistenciais cabem aos Estados e Municpios. Portanto, na esfera da assistn-
cia social, cabe, tambm, ao Municpio papel ativo

(...) no campo de riscos e vulnerabilidades sociais, que, alm de pro-

vises materiais, deve afianar meios para o reforo da autoestima,
autonomia, insero social, ampliao da resilincia aos conflitos,
estmulo participao, equidade, protagonismo, emancipao, in-
cluso social e conquista de cidadania (SPOSATI, 2007, p. 451)

Nesse sentido, o Centro de Acolhida Zaki Narchi cumpre seu papel como
verdadeiro complexo de assistncia social. Alm de oferecer abrigo s pessoas
em situao de rua, desenvolve um trabalho de reinsero na sociedade por
meio de servio psicossocial, grupos de apoio e atividades.
Obviamente no se nega a importncia do trabalho desenvolvido no Cen-
tro de Acolhida Zachi Narchi, mas este deve ser feito com o mnimo de se-
gurana. De nada adianta acolher pessoas em situao de vulnerabilidade e
exp-las a uma situao de risco. O Poder Pblico tem o dever constitucional
de promover aes de assistncia social, mas deve, igualmente, zelar pela se-
gurana da populao e pelo meio ambiente.
Como proprietrio do imvel no qual est instalado o centro de acolhida,
responsabilidade do Municpio a descontaminao da rea antes que possa
dar a ela qualquer uso. certo que j havia, ali, a Coordenadoria Municipal

387
de Defesa Civil, todavia, desde que tomou conhecimento da contaminao,
o Municpio deveria ter adotado aes visando diminuir o risco de exploso
que existe no local. Alguns ambientes chegaram a ser interditados pela CE-
TESB devido intruso do gs metano. Mas, ao que parece, o Municpio tem
olhos apenas para o objetivo de instaurar um centro de servio social, mesmo
que isso signifique manter a situao de risco.
O gs existente no solo do imvel no ir se dissipar sozinho. Quanto
mais tempo demorar o incio do trabalho de extrao do gs, maior o risco.

Os vapores de metano podem migrar pelo solo e encontrar cami-

nhos atravs de utilidades subterrneas, tais como, redes de esgoto,
gua, eletricidade, ou ainda fendas e rachaduras nas fundaes. Isto
pode ocorrer de forma aleatria e gerar uma situao de risco imi-
nente de inflamabilidade, pois, sempre que h gs metano no sub-
solo, pode haver risco, potencial ou iminente de exploso (MPSP,
2015 p.10).

Na Ao Civil Pblica movida pela Promotoria de Justia do Meio Am-

biente, objetivou-se a interdio do local com remoo dos usurios at que
fossem adotadas as medidas de descontaminao cabveis e fosse atestada a
segurana do imvel. Embora o servio social prestado no Centro de Acolhi-
da Zaki Narchi seja de extrema relevncia e esteja em obedincia ao papel do
Municpio na elaborao e execuo de polticas pblicas sociais, foi violado
o direito da coletividade a um meio ambiente equilibrado e a uma qualidade
de vida sadia.
Ao relutar em adotar as medidas necessrias para garantir a reparao
da rea contaminada, a Municipalidade se afasta de sua misso de zelar pelo
bem-estar da populao local, uma vez que, alm de promover a manuteno
de uma situao de risco segurana e incolumidade fsica das pessoas que
frequentam ou trabalham no centro de acolhida e daquelas que transitam
pela regio, deixa de assegurar que uma rea ambientalmente degradada pos-
sa retornar sua condio ecolgica original (ou, ao menos, possa estar livre
da contaminao e segura para o uso).
Por fim, deve ser apontada a questo tica e de justia social envolvida no
caso em tela. O Municpio tem conhecimento da contaminao desde 2011,
quando o imvel era ocupado pela Defesa Civil Municipal. Isto , mesmo

388
depois de saber que o local estava contaminado e ter tomado conhecimen-
to do risco que envolve a contaminao por gs metano, deslocou a Defesa
Civil para outro imvel a fim de acolher ali pessoas em estado de extrema
vulnerabilidade.
Qual, ento, o papel que este centro de acolhida exerce na atual gesto?
O de um verdadeiro servio social, desenvolvido com responsabilidade; ou
o de mais um servio pblico feito sem o devido cuidado apenas para dizer
que se cumpre com suas atribuies e deveres? No se tratando de pessoas
em situao de vulnerabilidade, desprovidas, inclusive, de um sistema fami-
liar de apoio, estaria o imvel situado Avenida Zaki Narchi, n 600, ainda
contaminado?
No se pode esquecer que direitos fundamentais so, ao mesmo tempo,
resguardados e violados no caso em tela. No confronto entre direitos funda-
mentais, no permitido que, simplesmente, atenda-se a um ou alguns em
detrimento de outros. Deve ser feito um sopesamento para apurar, no caso
concreto, qual deles deve sobressair, porm de maneira justificada e de acordo
com os ditames do Direito. A deciso s poderia ter sido no sentido de des-
contaminar a rea e, depois, instaurar o centro de acolhida.
Dessa forma, essas so indagaes que devem ser feitas, uma vez que se
mostra de todo incompreensvel a recusa do Executivo Municipal em adotar
medidas de sua responsabilidade e que acarretaro, unicamente, na disponi-
bilizao de um local verdadeiramente adequado execuo de uma poltica
pblica social.

Concluso

O presente artigo se props a analisar o caso do Centro de Acolhida Zaki

Narchi, um complexo de atendimento a pessoas em situao de rua e sujeitas
a outros tipos de vulnerabilidade.
Optou-se por estudar esse caso em razo de ter sido instalado um centro
de acolhida em um imvel contaminado por gs metano e, portanto, com alto
risco de exploso. O Municpio praticamente se recusou a adotar as medidas
de segurana apontadas pela CETESB, executando apenas alguns procedi-
mentos que no acrescentaram nenhuma segurana concreta s pessoas que
frequentam o local.

389
 A contaminao de conhecimento do Municpio, tendo em vista a sua
participao em Inqurito Civil e Ao Civil Pblica instaurados pela Pro-
motoria de Justia do Meio Ambiente. Mesmo assim, a situao ainda no
foi solucionada e o atendimento s pessoas em situao de rua apenas cresce,
expondo um nmero cada vez maior de pessoas a risco.
Indaga-se qual o motivo de ter sido o centro de acolhida inaugurado sem
o devido cuidado, em afronta a dispositivos legais e constitucionais. Por que
teria o Poder Pblico Municipal tanta pressa em implementar uma poltica
pblica social mesmo com violao de outros direitos fundamentais?
H ainda a questo tica por trs do caso: trata-se de local destinado ao
atendimento de pessoas em situao de vulnerabilidade. A Coordenadoria
Municipal de Defesa Civil estava instalada no local e foi deslocada para outro
bem pblico, destinando-se o local ao centro de acolhida aps o Municpio
ter conhecimento da contaminao. Indaga-se se as medidas de recuperao
da rea teriam sido tomadas caso outro destino tivesse sido dado ao imvel,
acolhendo, por exemplo, alguma Secretaria Municipal.
Assim sendo, o Centro de Acolhida Zaki Narchi se mostra um caso em-
blemtico. O Poder Pblico Municipal perdeu a chance de realizar uma pol-
tica pblica social com responsabilidade, procedendo descontaminao da
rea antes de inaugurar o centro de acolhida com a devida segurana aos fun-
cionrios, beneficirios e pessoas que frequentam imveis ao redor do centro
de acolhida.

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390
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2016.

391
 Tombamento: regime jurdico
e a diminuta quantidade de
culturas afro-brasileiras,
ndigenas e comunidades
tradicionais em Sergipe192
Tipping : legal regime and cultures of quantity miniature
afro brazilian, indigenous peoples and traditional
communities in Sergipe

Marlia Mendona Morais SantAnna193

Mario Jorge Tenorio Fortes Junior194

Resumo: A proteo constitucional ao meio ambiente, nos moldes do art. 225,

impe deveres de tutela ao Poder Pblico e coletividade, bem como assegura o
meio ambiente como direito fundamental de natureza difusa. Por sua vez, a defini-
o de meio ambiente ultrapassa a proteo do meio ambiente natural, incluindo,
para fins do presente estudo, a proteo constitucional ao meio ambiente histrico
e cultural (art. 215 e 216) e a tutela internacional decorrente da condio brasileira
de pas signatrio da Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e
Natural, realizada em 1.972. E, neste sentido, o Tombamento apresenta-se como um
dos instrumentos legais viabilizadores da tutela da cultura e da histria de indgenas,

192 Resumo apresentado para o GT Direito cidade e combate pobreza.

193 Doutorando em direito poltico e econmico da Mackenzie (Dinter-Unit) na linha de pesquisa
A Cidadania Modelando o Estado, mestre em direito pela PUC/SP, professor universitrio e
advogada, e-mail: mmmsantanna@hotmail.com; projeto de pesquisa da tese relacionado com
o controle social das polticas pblicas: uma leitura a partir da transparncia administrativa;
Grupo de estudo escolhido: Polticas Pblicas como instrumento de efetivao da cidadania.
194 Doutorando em direito poltico e econmico da Mackenzie (Dinter-Unit) na linha de pesquisa
A Cidadania Modelando o Estado, mestre em direito pela PUC/PR, professor universitrio e
advogado, e-mail: mariofortes@gmail.com; projeto de pesquisa da tese relacionado com a am-
pliao do papel da Unio nas Polticas Pblicas de Educao sob a tica do Pacto Federativo
Brasileiro; Grupo de estudo escolhido: Direitos Sociais e Polticas Pblicas.

392
afro-brasileiros e comunidades tradicionais. Por esta razo, o presente artigo busca
demonstrar a relevncia da utilizao deste instrumento administrativo na tutela dos
direitos das minorias (especialmente o direito identidade), bem como sua aplicabi-
lidade prtica, partindo-se da realidade vivenciada no Estado de Sergipe.
Palavras-chave: Cultura. Minorias. Tombamento.

Abstract: The constitutional protection of the environment, in art templates. 225,

imposes trusteeship duties to the Government and the community as well as ensures
the environment as a fundamental right of diffuse nature. In turn, the environment
definition goes beyond the protection of the natural environment, including, for pur-
poses of this study, the constitutional protection to the historical and cultural envi-
ronment (art. 215 and 216) and the international protection as a result of the Brazilian
condition Convention signatory country to the UNESCO World Heritage Cultural and
Natural held in 1972. In this sense, the Tipping presents itself as one of the enablers
legal instruments of protection of the culture and history of indigenous, african-Bra-
zilian and traditional communities. For this reason, this article seeks to demonstrate
the importance of using this management tool in the protection of minority rights
(especially the right to identity) as well as its practical applicability, starting from the
reality experienced in the state of Sergipe.
Keywords: Culture. Minorities. Overturning.

Sumrio: 1. Introduo; 2. Resumo expandido; 2.1 Excluso e desigualdade; 2.2

Do tombamento como instrumento de poltica pblica de combate excluso e
pobreza e sua utilizao no Estado de Sergipe; 3. Concluso; 4. Referncias.

1 INTRODUO

O presente artigo tem como objeto de estudo a necessidade de criao de

mecanismos capazes de exigir do Poder Pblico a proteo ao patrimnio
histrico e cultural das culturas afro-brasileiras, indgenas e comunidades
tradicionais.
Para tanto, foi realizada pesquisa sobre o procedimento de tombamento
realizado no Estado de Sergipe e, a partir da tabulao destes resultados, fez-
se possvel identificar quais os bens jurdicos tutelados pelo referido Ente e
como ele se posiciona em relao ao patrimnio histrico e cultural afro-bra-
sileiro, indgena e das comunidades tradicionais.
Diante desta problemtica, fez-se necessrio elaborar o presente estudo
de forma a demonstrar que, compete ao Estado proteger o meio ambiente

393
cultural e histrico de grupos sociais excludos (tais como culturas afro-bra-
sileiras, indgenas e comunidades tradicionais).
Ademais, pretende-se verificar como procedimento de tombamento
conduzido no Estado de Sergipe e quais os bens jurdicos e interesses so tu-
telados mostra-se medida de grande relevncia, pois ir assegurar no apenas
o direito informao, mas, sobretudo, poder, acaso identificadas omisses
estatais, viabilizar a adoo das medidas necessrias defesa destes grupos.
E, neste sentido, tem-se que o estudo enquadra-se no grupo de trabalho
Direito cidade e combate pobreza, pois reflete aspectos relativos s ci-
dades contemporneas e s lutas sociais que compem a disputa por polticas
pblicas que atendam aos direitos sociais e ambientais de grupos sociais ex-
cludos da proteo pblica de sua cultura e histria.
Optou-se, no presente, pelo mtodo de abordagem dialtica unindo as-
pectos relativos proteo da histria e da cultura da populao afro-brasi-
leira, indgena e das comunidades tradicionais, partindo-se do tratamento
jurdico do procedimento de tombamento e, por fim, a avaliao da conduo
deste procedimento no Estado de Sergipe.
Quanto ao procedimento, o presente estudo baseia-se nos mtodos mo-
nogrfico e o tipolgico, destacando-se que, a utilizao do mtodo mono-
grfico encontra-se presente na explorao aprofundada dos temas indicados
acima, utilizando-se como tcnica de pesquisa os escritos presentes em livros,
revistas, artigos cientficos e demais publicaes, com a finalidade de contex-
tualizar a necessidade de utilizao do procedimento de tombamento como
instrumento hbil tutela do patrimnio cultural e histrico das culturas
afro-brasileiras, indgenas e comunidades tradicionais.
Para tanto, foi realizada pesquisa sobre o procedimento de tombamento
realizado no Estado de Sergipe e, a partir da tabulao destes resultados, fez-
se possvel identificar quais os bens jurdicos tutelados pelo referido Ente e
como ele se posiciona em relao a tutela dos direitos fundamentais destaca-
dos neste estudo.
O presente projeto foi construdo a partir das seguintes hipteses ini-
ciais: necessidade de tutela estatal do patrimnio histrico e cultural destas
populaes; do tombamento como instrumento administrativo apto tutela
deste direito fundamental; da implementao desta sistemtica no Estado de
Sergipe.

394
 De posse destas informaes, construiu-se como objetivo geral deste ar-
tigo demonstrar a necessidade de utilizao do regime de tombamento para
viabilizar a tutela estatal do patrimnio histrico e cultural das populaes
afro-brasileiras, indgenas e comunidades tradicionais.
Por sua vez, os objetivos especficos refletem as hipteses levantadas, ra-
zo pela qual destacam-se : i) identificar qual o papel do Estado na tutela da
histria e cultura dos povos indgenas, afro-brasileiros e das comunidades
tradicionais; ii) apresentar a importncia da utilizao do tombamento como
instrumento adequado a tutela do direito fundamental discutido no presente;
iii) avaliao do comportamento adotado no Estado de Sergipe e quais os bens
jurdicos protegidos pela sistemtica de tombamento.
Por esta razo, o trabalho foi dividido em: relao entre excluso e desi-
gualdade e o papel do Estado; a possibilidade de aliar o combate conjunto aos
dois problemas mediante implementao de poltica pblica com duplo objeto
e, para tanto, identificou-se o tombamento como o instrumento mais adequa-
do para tal procedimento. Por fim, identificada a importncia do tombamen-
to no combate conjunto excluso e desigualdade, observou-se a ineficcia
deste instrumento em terras sergipanas, encontrando-se limitado a poucas
ocorrncias e com vis predominantemente religioso.

2 RESUMO EXPANDIDO

2.1 Excluso e desigualdade e o papel do estado

Conforme leciona Boaventura de Souza Santos (2005, p. 11), a excluso

um processo histrico, um fenmeno cultural e social no qual uma determi-
nada cultura tenta se impor sobre as demais em diferentes graus, variando
entre a integrao subordinada e o seu extermnio (grau extremo).
Prossegue o referido autor destacando que, desigualdade e excluso po-
dem estar acopladas entre si, podem se combinar mediante prticas sociais,
ideologias e demais atitudes, tanto no cenrio nacional como no sistema
mundial (SANTOS, 2005, p. 11-14).
E neste sentido, compete ao Estado moderno implementar polticas pbli-
cas voltadas reduo da excluso e da desigualdade, especialmente atrelando
a poltica de incluso social com outras de natureza cultural e educacional.

395
 Para tanto, inicialmente faz-se necessrio observar que a expresso pol-
tica pblica possui definio em rgos oficiais,195 embora seja objeto de de-
bates doutrinrios, podendo incluir o campo de atividade, propsito poltico
ou mesmo um programa de ao. E, por esta razo, adotar-se- no presente
trabalho a definio de Maria Paula Dallari Bucci, que defende polticas p-
blicas como programas de ao governamental visando a coordenar os meios
disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados (BUCCI, 2006, p. 241).
Por sua vez, embora diversos sejam os instrumentos para implementao
de uma poltica pblica, somente poder receber tal classificao quando hou-
ver participao do Estado - promoo ou chancela (DUARTE, 2013, p. 18).
Trata-se, pois, de mecanismos para concretizao de direitos mediante
atuao do Estado (BERCOVICI, 2006, p. 144),196 sendo certa majorao do
papel do Estado nos pases em Desenvolvimento recaindo sobre o governo as
funes de organizar a alocao dos meios pblicos, dirigir e executar a Ad-
ministrao Pblica e, mais importante, coordenar e planejar a ao coletiva,
em diversos nveis e abrangncias (BUCCI, 2013, p. 16).
No caso em tela, a atuao estatal poder apresentar-se mediante interven-
o sobre o domnio econmico (desenvolvendo atividades de direo ou in-
duo); interveno no domnio econmico, atuando como agente executor de
atividades em regime exclusivo (absoro) ou concorrencial (participao); ou,
por fim, mediante planejamento, assim considerado tcnica de racionalizao
do investimento pblico e do desenvolvimento de uma determinada regio.
Esta interferncia do Estado no domnio econmico ocorre de trs manei-
ras diversas, segundo Celso Antonio Bandeira de Melo: a) Poder de polcia,
expresso atravs da edio de atos normativos, a exemplo de leis, decretos,

195 Segundo o Ministrio da Sade, polticas pblicas configuram decises de carter geral que
apontam rumos e linhas estratgicas de atuao governamental, reduzindo os efeitos da des-
continuidade administrativa e potencializando os recursos disponveis ao tornarem pblicas,
expressas e acessveis populao e aos formadores de opinio as intenes do governo no pla-
nejamento de programas, projetos e atividades (MINISTRIO DA SADE. Poltica nacional
de plantas medicinais e fitoterpicos. Braslia, 2006, p. 9.)
196 Para Bercovici, O prprio fundamento das polticas pblicas a necessidade de concretizao
de direitos por meio de prestaes positivas do Estado, sendo o desenvolvimento nacional a
principal poltica pblica. O desenvolvimento econmico e social, com a eliminao das desi-
gualdades, pode ser considerado como a sntese dos objetivos histricos nacionais (BERCO-
VICI, 2006. p. 144).

396
regulamentos, portarias etc. O Estado exerceria a fiscalizao e o planejando,
visando influenciar a atividade privada; b) Diretamente, por meio da produ-
o de bens e da prestao de servios atravs de pessoas jurdicas criadas
para atender estes objetivos; e c) por meio dos benefcios tributrios ou finan-
ceiros concedidos a iniciativa privada. (2012, p. 810)
No caso concreto, busca-se do Estado que, racionalizando os investimen-
tos em polticas pblicas, implemente projeto consistente na realizao de
tombamentos de reas que representem a cultura das minorias, ou seja, de
grupos sociais discriminados, subjulgados, ainda que majoritrios em quan-
titativo populacional.
A realizao de tombamento destas reas, alm de proteger a cultura e
identidade destes grupos sociais, pode ser utilizada como um programa de in-
cluso social, estabelecendo-se aos beneficirios do tombamento o direito ao
recebimento de renda mnima suficiente para assegurar-lhes a sobrevivncia
digna e permitir a manuteno dos bens tombados.

2.2 Do tombamento como instrumento de poltica pblica de

combate excluso e pobreza e sua utilizao no estado
de Sergipe

Compulsando o ordenamento jurdico brasileiro, observa-a tentativa de

proteger a cultura e a histria dos grupos sociais brasileiros, incluindo-se,
aqueles que representam minorias, ou seja, de grupos sociais discriminados,
subjulgados, ainda que majoritrios em quantitativo populacional.
O art. 225 da Constituio Federal estabelece que o meio ambiente eco-
logicamente equilibrado um dever do Estado e da sociedade e, dentre as
espcies de meio ambiente encontram-se o histrico e cultural. Assim sen-
do, a tutela deste direito um dever do Estado, a ser assegurado pelos di-
versos instrumentos jurdicos, especialmente pela adoo da sistemtica de
tombamento.
Ademais, alm do fundamento supra, cumpre aduzir que a tutela da cul-
tura das minorias (afro-brasileiras, indgenas e sociedades tradicionais) en-
contra-se devidamente fundamentada na Constituio, especialmente nos
artigos 215 e 216, e na tutela internacional decorrente da condio brasileira
de pas signatrio da Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial,

397
Cultural e Natural, realizada em 1.972. E, neste sentido, o Tombamento apre-
senta-se como um dos instrumentos legais viabilizadores da tutela da cultura
e da histria de indgenas, afro-brasileiros e comunidades tradicionais.
A Constituio Federal estabelece o direito de propriedade (art. 5, XXII),
mas condiciona seu exerccio satisfao de uma funo social (art. 5, XXIII).
Assim sendo, para o uso e gozo dos bens e riquezas particulares o poder p-
blico impe normas e limites e, quando o interesse pblico o exige, intervm
na propriedade privada, atravs do exerccio do Poder de Polcia.
Por sua vez, entende-se por interveno na propriedade privada todo ato
do poder pblico que compulsoriamente retira ou restringe direitos privados
ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinao de interesse pblico.
Essa interveno na propriedade particular pode ocorrer mediante diferentes
instrumentos, tias como: limitaes administrativas, ocupao temporria,
tombamento, requisio, servido administrativa e desapropriao. `
Especificamente quanto ao tombamento, este pode ser conceituado como
forma de interveno limitadora da propriedade privada visando a preserva-
o de bens de valor cultural, histrico, arqueolgico, artstico, turstico ou
paisagstico, estando regulado pelo Decreto-lei n 25/1937, bem como poden-
do incidir sobre bens pblicos ou privados, sendo o ltimo de forma volunt-
ria ou compulsria.
O proprietrio de bens tombados poder solicitar o repasse de verbas p-
blicas relativas Lei de incentivo cultura e outras transferncias legalmente
disciplinadas, valores que podero incluir as despesas necessrias restaura-
o e conservao dos bens, bem como o montante necessrio sobrevivncia
digna dos grupos populacionais excludos.
Para tanto, faz-se necessrio realizar um levantamento das legislaes
(federal, estaduais e municipais) de forma a verificar a possibilidade de apre-
sentar projetos para alteraes legislativas necessrias implementao de
poltica pblica com o duplo objetivo.
Assim sendo, diante da importncia deste mecanismo, procedeu-se com
a pesquisa sobre a quantidade de tombamentos realizados no Estado de Ser-
gipe buscando-se apurar quais os critrios adotados pelos Entes pblicos e se
Estado e sociedade esto cumprindo seu dever constitucional de assegurar a
tutela da histria e da cultura das minorias, especificamente envolvidos na
realizao deste procedimento em relao a bens de culturas afro-brasileiras,
indgenas e de sociedades tradicionais.

398
 Nesta pesquisa observou-se que, inexiste tombamento federal de bens de
cultura indgena, afro-brasileira ou de comunidades tradicionais nos Livros
do Tombo de Sergipe, ausente qualquer registro de templo de religies afri-
canas, terreiros, reas indgenas, costumes, festas, tradies, casas, sobrados
que tenham qualquer ligao s culturas supramencionadas. Todavia, em
compensao, observam-se diversos tombamentos de Igrejas Catlicas, cape-
las, sobrados e prdios pblicos totalmente vinculados cultura branca euro-
peia de famlias tradicionais de Sergipe.
Por sua vez, o Estado de Sergipe, embora de forma tmida, procedeu com
o tombamento de alguns bens de cultura afro-brasileira e indgena, tais como:
Terreiro Filhos de Ob, em Laranjeiras, e a Fonte dos Caboclos, em Cristi-
npolis. Esses poucos casos refletem as prioridades culturais estatais, con-
centradas majoritariamente em igrejas catlicas, prdios pblicos e sobrados
associados s famlias tradicionais sergipanas nessa mesma esfera. Portanto,
conhecer esses dados viabiliza um controle social e institucional dos entes
pblicos que no cumprem com seus deveres de tutela da histria e cultura
das sociedades tradicionais, indgenas e afro-brasileiros.

3 CONCLUSO

Pobreza (desigualdade) e excluso so fenmenos que se acoplam entre si,

atingindo mais gravosamente as minorias sociais, tolhidas de oportunidades
de desenvolvimento e sufocadas em sua cultura. Por esta razo, dever do
Estado promover polticas pblicas que alcances estas duas mazela, atrelando
incluso social com tutela cultural e educacional.
Assim sendo, a racionalizao dos investimentos em polticas pblicas
deve orientar a atuao do Estado de forma a permitir a adoo de instrumen-
tos capazes de satisfazer os aspectos relativos incluso social e proteo da
cultura e identidade das minorias. E, neste cenrio, o tombamento se apresen-
ta como o instrumento ideal de interveno limitadora da propriedade priva-
da visando a preservao de bens de valor cultural, histrico, arqueolgico,
artstico, turstico ou paisagstico.
Alm da tutela histrico e cultural, a possibilidade de recebimento de
repasses pblicos para a restaurao e conservao desses bens, pode servir
como instrumento relevante de incluso social dos prejudicados pela exclu-

399
so. Para tanto, faz-se necessrio implementar modificaes legislativas que
assegurem o repasse de valores que contemplem duplo objetivo (assegurar a
sobrevivncia digna de pessoas excludas e preservar o patrimnio histrico
e cultural das minorias).
Alm da reforma legislativa supra informada, faz-se necessrio rever a
postura estatal relativa aplicao do instituto. Especificamente em Sergipe,
foi identificada a inexistncia de tombamento federal de bens de cultura ind-
gena, afro-brasileira ou de comunidades tradicionais e casos espordicos de
tombamento pelo Estado.
Portanto, apresenta-se o instituto do tombamento como relevante instru-
mento de combate desigualdade e excluso, viabilizador de uma poltica
pblica com dupla finalidade. Todavia, para que tal instrumento se torne efi-
caz, faz-se necessria a promoo de reformas legislativas (incluindo o repas-
se de recursos com dupla finalidade) e de mudana na conduo pblica de
gestores, valorizando o instituto e destinando-o a tutela dos direitos funda-
mentais das minorias, especialmente a incluso social e a proteo histrico
e cultural.

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401
 Centro de Referncia em
Agricultura Urbana e Periurbana
CerAUP: Incluso Social
e Polticas de Segurana
Alimentar e Nutricional SAN
Reference Center for Urban and Periurban Agriculture
CerAUP: Social Inclusion and Food and Nutrition
Security SAN

Joo Pedro Mariano dos Santos197

Ednaldo Michellon198

Resumo. A Universidade Estadual de Maring UEM tem sido parceira da Prefei-

tura Municipal de Maring atravs do Centro de Referncia em Agricultura Urbana
e Periurbana CerAUP desde 2008, viabilizando uma considervel ascenso da
quantidade de Hortas Comunitrias no Municpio. Os resultados obtidos ao longo
dos anos em que o CerAUP atua vm demonstrando mudanas positivas na quali-
dade de vida das famlias que participam do projeto, alm de aumentar a Segurana
Alimentar e Nutricional SAN pelo consumo de hortalias saudveis e melhorar o
convvio entre a comunidade. O Centro disponibiliza um respaldo tcnico-cientfico
na implantao, conduo e gesto de modelos de produo que visam a SAN e
gerao de renda, por meio da Assistncia Tcnica e Extenso Rurbana (ATER), e
ainda ministrao de cursos de capacitao, palestras e demonstraes de mode-
los produtivos de base agroecolgica. Atualmente Maring conta com 30 estabele-
cimentos, e a participao de aproximadamente 730 famlias. O pblico prioritrio

197 Departamento de Agronomia Universidade Estadual de Maring. Avenida Colombo, 5790.

Jardim Universitrio, Maring - PR, 87020-900. mariano_joaopedro@hotmail.com.
198 Professor do Departamento de Agronomia e do Programa de Ps-Graduao em Cincias Eco-
nmicas da Universidade Estadual de Maring. Av. Colombo, 5790. Jd Universitrio, Maring
- PR, 87020-900. emichellon@uem.br.

402
composto de famlias carentes que vivem nos bairros perifricos da cidade, sendo
estes caracterizados como Agricultores/as Familiares Urbanos e Periurbanos.
Palavras chave: Horta Comunitria; Agroecologia.

Abstract. The State University of Maringa UEM has been a partner of Maringa City
Hall through the Reference Center for Urban and Peri-Urban Agriculture CerAUP
since 2008, enabling a considerable rise in the quantity of Community Gardens in the
city. The results over the years in which the CerAUP acts see demonstrating positive
changes in the quality of life of families that are participating in the project, in addi-
tion to increasing food and nutrition security SAN by the consumption of healthy
vegetables and improve the interaction between the community. The center provides
a technical and scientific support in the implementation, conduct and management
of production models aimed at SAN and income generation, through the Techni-
cal Assistance and Rurban Extension (ATER), and still ministering training courses,
lectures and demonstrations production models of agroecological base. Currently
Maringa has 30 establishments, and the participation of approximately 730 families.
The primary audience will be composed of poor families living in the suburbs of the
city, which are characterized as family farmers Urban and Periurban.

1. Introduo

A Agricultura Urbana e Periurbana (AUP) vm crescendo significativa-

mente nos mdios e grandes centros urbanos nos ltimos anos, em especial,
aps o ano de 2007, quando a populao mundial passou a ter mais de 50%
das pessoas morando nas cidades. De acordo com Santandreu e Lovo (2007),
a prtica dessa atividade torna-se uma maneira eficaz de garantia de Segu-
rana Alimentar e Nutricional SAN para as comunidades urbanas, alm
de aproximar a produo de alimentos com o produto final do consumidor.
Outro aspecto importante o papel da Agroecologia, que entra em cena junto
com este modelo de produo de alimentos, garantindo produtos orgnicos
de qualidade e reforando as polticas de SAN, alm de estreitar os laos entre
agricultores (as) e a terra (AQUINO E ASSIS, 2007).
A ascenso da agricultura urbana no cenrio brasileiro vem ganhando
cada vez mais fora, pois o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome MDS, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional SESAN, a partir de 2003 tambm a priorizou, o que culminou,
em 2008, na formao do Comit Gestor Nacional de AUP engendrado pelo

403
governo federal. O movimento foi crescendo e a sociedade civil organizou o
Coletivo Nacional de Agricultura Urbana e Periurbana CNAU, em 2014. Os
trabalhos do CNAU em parceria com a Articulao Nacional de Agroecolo-
gia ANA, junto ao Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar
e Nutricional FBSSAN, resultaram no I Encontro Nacional de Agricultura
Urbana e Periurbana (ENAU), entre os dias 21 a 24 de outubro de 2015, no Rio
de Janeiro RJ (CNAU, 2015).
No cenrio estadual, o Paran, soma foras no setor de agricultura urba-
na, tornando-se referncia com alguns programas em execuo. Em Curitiba,
capital do estado, de acordo com o Portal da Prefeitura Municipal de Curiti-
ba, a secretaria de Abastecimento (SMAB) promove programas como o Nosso
Quintal, que apia o cultivo de hortas em pequenos espaos como terrenos
em escolas, quintais residenciais, creches e outras organizaes e entidades da
cidade. Outro programa exemplo O Lavoura, que semelhante ao anterior,
incentiva a produo de hortas comunitrias e lavouras no aproveitamento de
espaos urbanos pblicos e/ou privados.
Na regio Norte/Noroeste do Paran, Maring vem se destacando e tornan-
do-se referncia nacional com o CerAUP Centro de Referncia em Agricultura
Urbana e Periurbana. O CerAUP foi criado em 2008, pela aprovao em Edital
que incentivou a AUP por meio do MDS/SESAN, em parceria entre a Universi-
dade Estadual de Maring UEM e a Prefeitura Municipal de Maring PMM
(SVERSUTTI & FEITAS, 2009). O incio deste projeto contou com um aporte fi-
nanceiro de mais de 550 mil reais para a agricultura urbana da regio de Marin-
g PR. Parte destes recursos, alm de financiar as atividades do CerAUP, serviu
para a contratao de Engenheiros Agrnomos, Assistentes Sociais, e Psiclogos,
e tambm de estagirios dos cursos de Agronomia, Educao Fsica e Nutrio.
A tarefa principal desses profissionais e estagirios atuar com Assistncia Tc-
nica e Extenso Rurbana ATER nas Hortas Comunitrias.
Em 2008 havia sete Hortas Comunitrias em Maring, com aproximada-
mente 200 famlias atendias. Hoje, o projeto conta com 30 Hortas Comunit-
rias e atende diretamente cerca de 730 famlias e, de acordo com Albuquerque
(2012), mais de 2.800 pessoas indiretamente na poca. Esse apoio AUP pos-
sibilitou um grande salto na quantidade produzida, alm de a produo ser
de forma agroecolgica, produzindo-se alimentos orgnicos e de qualidade, o
que aumenta a Segurana Alimentar e Nutricional das comunidades envolvi-
das com os trabalhos do CerAUP (MEIRA ET AL, 2009).

404
 Com isso, essa parceria entre o CerAUP, PMM e demais parceiros que
foram sendo agregados ao projeto de Hortas Comunitrias de Maring, tem
sido amplamente reconhecido, o que pode ser atestado pelos vrios prmios
e honrarias recebidos ao longo destes anos, conforme segue: Prmio Rosa-
ni Cunha de Desenvolvimento Social (2010); ADRA (2010); Prmio de Tec-
nologias Sociais da Fundao Banco do Brasil (2011); um dos dois trabalhos
apresentado 9 Assemblia Geral do Frum de Autoridades Locais pela In-
cluso Social e Democracia Participativa FAL, que integra o Frum Social
Mundial FSM, em Dakar, (2011); UNOHABITAT/DIABP 2012 GARDEN
COMMUNITY SOCIAL INCLUSION AND PRODUCTIVE Meno
honrosa por boas prticas; e, Prmio do Instituto HSBC de Solidariedade
para apoio s Hortas Comunitrias em Sarandi-PR, Regio Metropolitana de
Maring RMM, que tambm so acompanhas pelo CerAUP.
Hoje, as hortas so usadas como referncia para demais programas comu-
nitrios em vrias regies por sua organizao, variedade de cultivos, coleo
de plantas medicinais, incluso social, terapia ocupacional, e na melhoria da
renda e qualidade de vida dos produtores integrantes e da populao local e
regional como um todo (SANTOS et. al., 2006).
Ou seja, Maring, como vrias outras cidades do pas, possu grande de-
sigualdade social, o que demanda aes para melhorar esse quadro. Assim,
a preocupao com a populao carente de bairros perifricos que convivem
com deficincias na qualidade de vida e sade, criminalidade, desemprego,
moradores da terceira idade deprimidos e com baixa auto-estima, foram al-
guns dos fatores que incentivaram a realizao deste projeto. Desta forma o
CerAUP visa promover a incluso social dos grupos scias em situao de
fragilidade econmica e insegurana alimentar e nutricional, por meio da
produo agroecolgica de alimentos orgnicos para o prprio consumo e
possvel comercializao dos excedentes da produo, gerando uma oportu-
nidade extra de renda s famlias e concretizando polticas de SAN.

2. Metodologia

O CerAUP coordenado pelo professor Ednaldo Michellon, e atualmen-

te conta com 04 estagirios da Agronomia, 01 estagirio de Engenharia de
Produo, 08 Engenheiros Agrnomos, 02 Economistas, 01 Psiclogo, 01 As-

405
sistente Social e 01 Nutricionista. Junto Prefeitura de Maring, atravs da
Secretaria Municipal de Servios Pblicos SEMUSP, que conta com o qua-
dro de 01 coordenador Engenheiro Agrnomo, 01 secretria e 02 servidores
municipais, para a coordenao dos trabalhos nas Hortas Comunitrias.
Para a implantao de uma Horta Comunitria, primeiramente observa-se
os bairros que demandam por um empreendimento social desses, que ser pro-
tocolado no pao municipal. Aps as anlises, feita uma reunio com o presi-
dente e representantes do bairro, juntamente com uma vistoria tcnica do local
a ser implantada a horta. Acertado esses pontos, a comunidade cadastrada na
assistncia social ou unidade de sade do bairro reunida pelo menos trs vezes
para acertar questes burocrticas do projeto. Em seguida feita a construo
da infraestrutura da horta, pela equipe de servidores pblicos da prefeitura. O
terreno utilizado para a atividade, geralmente de posso do municpio.
Com a infraestrutura completa e os trabalhos prontos para terem incio,
realizada mais uma reunio com o objetivo de construir e aprovar um estatuto
interno da horta, eleger cargos (presidente, vice-presidente, secretrio e tesou-
reiro), e sortear os canteiros para as agricultoras e agricultores urbanos. Aps
cerca de um ms do incio das atividades, realizada a inaugurao da horta
com a presena de autoridades locais, especialmente da Prefeitura e da UEM.
Com os canteiros prontos, e devidamente divididos entre os membros da
horta, o CerAUP continua com a Assistncia Tcnica e Extenso Rurbana,
atravs de visitas tcnicas, realizao de diferentes oficinas sobre a produo
de hortalias, promoo de cursos e eventos aos agricultores/as. O trabalho
intensificado at que a horta torne-se administrada de maneira eficaz pelos
prprios membros. As primeiras mudas e o adubo orgnico so fornecidos
pela prefeitura, facilitando e tornando vivel o inicio da produo.

3. Resultados Esperados

Com a atuao do CerAUP em parceria da Prefeitura de Maring admite-

se a proposio de uma elevada melhoria de vida da comunidade envolvida
com as Hortas Comunitrias. Essa hiptese corroborada pela pesquisa de
Santos e Michellon (2016) com a Horta Comunitria do Jardim Olmpico em
Maring, uma das 30 hortas do projeto, mostrando resultados positivos na
vida dos/as produtores/as e consumidores/as dos alimentos ali produzidos.

406
 Santos e Michellon (2016) mostram que 95% das famlias integrantes des-
sa horta possuem renda de 1 at 5 salrios mnimos, que o consumo de horta-
lias aumentou em 90% das famlias, e que novamente 95% dos membros das
hortas afirmam que notaram melhoria na vida aps o inicio da participao
da horta, como: consumo de alimentos mais saudveis, descontrao, melho-
ra na sade, melhora nos hbitos alimentares, mais amizades, proximidade
com a comunidade, melhor convivncia com vizinhos, passatempo, antide-
pressivo, aumento da felicidade e diminuio do stress.
Michellon, Greatti e Pires (2014), em trabalho sobre a agricultura urbana
como desenvolvimento social na RMM, fortalece essa idia, constatando que
esta atividade contribui para a vida dos agricultores tanto de forma social
como econmica, agregando renda, disponibilidade financeira, alimentao
saudvel, qualidade de vida, envolvimento e interao entre as pessoas em
torno de um propsito comum, conceito principal de capital social, e ainda
mostra que a participao e apoio do CerAUP funciona como agente propul-
sor desse desenvolvimento.
O trabalho de OTTMANN et al (2010) sobre hortas comunitrias em
Curitiba, tambm mostra o xito da agricultura urbana para as comunidades
beneficiadas com este tipo de projeto, com resultados similares a Santos &
Michellon (2016) e Michellon, Greatti e Pires (2014), constatando que a comu-
nidade que participou da pesquisa possui uma percepo positiva da horta,
especialmente em relao qualidade de vida, pois aps o incio da horta
houve reduo no vandalismo que era praticado nas reas ociosas sob as li-
nhas de transmisso de energia eltrica, local onde esto instaladas as hortas,
e melhoria significativa na alimentao dos/as produtores/as.
Desta forma o CerAUP cumpre seus principais objetivos, que so incluso
de cidados de comunidades carentes e melhoria na qualidade de vida, seja
por uma melhor alimentao ou pelo estreitamento de laos de amizades e
companheirismo entre os membros das hortas, e a aplicao de maneira efi-
caz de polticas de Segurana Alimentar e Nutricional, atravs da produo
agroecolgica e consumo de alimentos orgnicos .

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407
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da XXIX SEMAD. Maring-PR, 2009.

408
 Does neighborhood matter?
Examining the impact of
neighborhood effects on
the economic mobility of the
inhabitants of three segregated
communities in Salvador from
a network perspective
A vizinhana importa? Explorando a incidncia do
efeito-territrio na mobilidade econmica de moradores
de trs bairros segregados em Salvador a partir da
anlise das redes sociais

Stephan Treuke199

Abstract: The paper explores the impact of neighbourhood effects on the econom-
ic mobility of the inhabitants of three segregated communities in Salvador from a
network perspective. Analyzing the dwellers egocentric networks, the study shows
that the proximity of Nordeste de Amaralina to upper-class condominios improves
the access to labour opportunities. Though, mechanisms of social segmentation in-
hibit cross-class interactions. Whereas the encapsulated network structure weakens
the economic mobility of Plataformas interviewees, the networks composition of
Fazenda Grande II inhabitants reveals a higher proportion of bridging ties provid-
ing job opportunities. Emphasizing the responsibility of urban politics in promoting
residential segregation in Salvador, the study shows that public housing programs
in Plataforma priorize technocratic habitational solutions without providing the resi-

199 PhD candidate in Social Sciences - Universidade Federal da Bahia, Estrada de So Lzaro,
Federao, 40.210-730, Salvador da Bahia, Bahia - Brazil. Master degree in Human Geography
and Romance Philology at the Justus-Liebig University (Giessen, Germany). StephanTreuke@
hotmail.de.

409
dents socio-economic integration. The Nordeste de Amaralina case portrays the fail-
ing interest of urban policies to bridge the distance founded on social segmentation
whereas in Fazenda Grande II housing programs complemented by investments in
infrastructure positively affect the residents economic mobility.
Keywords: Residential Segregation. Neighborhood effects. Social Networks.

Resumo: Examina-se o impacto do efeito-territrio na mobilidade econmica de

habitantes de trs bairros segregados de Salvador a partir da anlise das suas redes
egocentradas. A proximidade do Nordeste de Amaralina a bairros da classe alta
propicia determinadas oportunidades empregatcias. Contudo, os mecanismos da
segmentao social impedem as interaes intergrupais. Em Plataforma, o encap-
sulamento das redes e a ausncia de modelos de ascenso social realimentam o
isolamento social. Entretanto, os bridging ties redes comportanto um maior grau
de heterofilia e disperso espacial proporcionam ativos para a mobilidade econ-
mica dos habitantes de Fazenda Grande II. Enfatizando a responsabilidade das po-
lticas urbanas em consolidar processos de segregao residencial, mostra-se que
os programas habitacionais em Plataforma priorizam solues tecnocrticas em vez
de fomentar a integrao socioeconmica dos seus moradores. O caso de Nordes-
te de Amaralina aponta pelo descompromisso do Estado em criar pontes entre as
clivagens da segmentao social enquanto as intervenes habitacionais Fazenda
Grande, flanqueadas por investimentos em equipamentos urbanos, promocionam a
mobilidade econmica.
Palavras-chave: Segregao residencial. Efeito-territrio. Redes sociais.

Introduction

Urban Studies increasingly have sought to incorporate the analysis of the

mobilization of social networks in explanatory schemes examining the reper-
cussions of socio-spatial divisions in the individuals outcomes. This interest
stems from the argument that individuals embedded in socially diverse, spa-
tially dispersed and sparsely knit personal networks increase their chances
to achieve economic integration (Tigges, Browne & Green, 1998), to obtain
social and emotional support (Small & Newman, 2001) and political resour-
ces (Putnam, 1993).
In the early 1990s, academic research in the United States began to explo-
re the modus operandi of neighborhood effects, a concept that hypothesizes
an impact of socioeconomic advantages and disadvantages in the life chances

410
of individuals due to their embeddeddness in specific socio-residential con-
texts (Wilson, 1987).
Tigges et al. (1998) point to the prevailance of interpersonal networks ba-
sed on bonding ties (Briggs, 2001), in other words: primary social ties promo-
ting social cohesion, solidarity and a short-term socioeconomic stabilization
of the individual. By the same token, the authors observe a lower proportion
of bridging ties, referring to social ties connecting the individual to geogra-
phically disperse and more diversified social networks susceptible to transmit
information and important contacts for social and economic mobility.
Empirical studies analyzing the consequences of living in severely di-
sadvantaged neighborhoods of large Latin American metropolis underline
the cumulative impact of negative externalities affecting the socioeconomic
achievements of their inhabitants, due to the highly segmented access to la-
bour market, to educational institutions, urban services, and political resour-
ces (Ribeiro & Kolinski, 2009).
However, disagreement persists whether the geographic proximity bet-
ween socioeconomically distant groups enhances employment opportunities
or foster territorial stigmatization (Andrade & Silveira, 2013; Kaztman & Re-
tamoso, 2005).
This paper aims at contributing to the discussion of neighborhood effects
in Brazilian sociology on the basis of qualitative research conducted in Sal-
vador da Bahia. The main goal of this study consists in investigating about
the potential interference of structural disadvantages resulting from the
exposure of the inhabitants of three residentially segregated neighborhoods
to high rates of poverty and unemployment in the operationalization of the
inhabitantssocial networks and their striving for socio-economic mobility.
Drawing on empirical data collected in Nordeste de Amaralina, a cen-
trally-located shanty-town embedded in an area of affluent condominios, and
the peripheric neighborhoods Plataforma and Fazenda Grande II, the study
seeks to verify whether enhanced opportunities of cross-class interactions,
particularly in the realm of employment relationships, can be corroborated
by the constellations of geographical contiguity between socially distant clas-
ses, in relation to peripheric urban contexts.
The first section reviews the conceptual frameworks of neighborhood
effects and social isolation in accordance to Wilson (1987) and Small and
Newman (2001). The second section explains the methodology used in the

411
qualitative study, whereas the third section examines the principal properties
of the egocentric networks of sixty interviewed inhabitants.

1. The theoretical framework of neighborhood

effects in Urban Sociology

According to Wilson (1987), the transformations in the labour market

structures and the implementation of anti-discriminatory laws desegregating
the housing market in the suburbs provoked the outmigration of middle-class
and stable working-class families with higher educational levels.
Alterations in the neighborhoods class structure fostered the remaining
populations social isolation vis-a-vis norms of behavior, value systems, ins-
titutional resources, and economic opportunities of american mainstream
society. Thus, the author draws a direct causal relation between a socially
homogeneous composition of the neighborhood, committed to high rates of
poverty and unemployment, and a compromised capacity to operationalize
social capital in processes of labour market integration.
In this sense, Briggs (2001) distinguishes between bonding ties, organized
in within-group relations that promote social cohesion, the strengthening of
collective identity, intra-groupal solidarity and the short-term stabilization of
daily situations, and bridging ties, articulating otherwise disconnected indi-
viduals and social groups, which promote actives for the social and economic
mobility.
In Brazil, studies focussing on the contexts of macro-segregation in me-
tropolitan confirm the impact of structural disadvantages on the social and
economic mobility of the habitants of peripheric regions (Marques, 2010; Ri-
beiro & Kolinski, 2009). The access to labour market, to land and real estate
markets, to infrastructure and urban services, and to political resources is
considered to be the main driving force which determines the spatial distri-
bution of social groups.
In the context of geographical proximity between socioeconomically
distant groups, Kaztman and Retamoso (2005) conclude that, in the case of
Montevideu, the social relations are charaterized by cross-class interactions
that operate in the realm of public instances of secondary socialization like
school, communitary associations and recreational spaces.

412
 According to Andrade and Silveira (2013), the geographical contiguity
to the higher class condominios of the Serra neighborhood in Belo Horizon-
te promote better employment opportunities, predominantly in the low-skill
service sector, to the favelas dwellers of Aglomerado da Serra.
This proximity entitles significant locational advantages for the econo-
mic integration of Serras poor population in comparison with other periphe-
rical neighborhoods embedded in a socioeconomically more homogeneous
environment. Nevertheless, the authors reveal the persistance of social dis-
tances in all other spheres of sociability, due to the class-hierarchized access
to public transport, educational system and public space.

2. Methodological Considerations

As part of the qualitative fieldwork, sixty semi-structured interviews (20

for each neighborhood) of approximately half an hour duration, have been
realized between May and November of 2015 in different places and at diffe-
rent times. The sample is composed of an equal number of male and female
interviewees, aged between 15 and 65, with a different employment status.
Within the group, 40% of the adults qualified themselves as having being
unemployed for at least one year or without any stable income, 20% affirmed
receiving an unstable income, 20% declared having an income equal or infe-
rior to one minimum salary and 40% of the interviewees declared perceiving
more than three minimum salaries. The proportion of student interviewees
not integrating the PEA amounts to 15%.
The three neighborhoods, Nordeste de Amaralina, Plataforma and Fa-
zenda Grande II are characterized by high poverty and unemployment ra-
tes. The population mainly belongs to the social-professional category popu-
lar(inferior), with popular salary levels and low grade of school instruction,
in accordance to the classification of Carvalho and Pereira (2014).
During the visits to the neighborhoods, the interviewees were first of all
given an open questionary, investigating the personal data concerning the fa-
mily composition, income, education level, employment status, labour market
trajectory and duration of residence in the neighborhood. In the second pla-
ce, the interviewees were asked to provide more detailed information about
the organization of their personal networks concerning their embeddedness

413
in the following spheres of sociability: family, neighborhood, friendship/ac-
quaintanceship, work, studies, associative life, religious associative life and
leisure.
Furthermore, the interviewees were asked to provide more detailled in-
formation about the patterns of mobilization of their egocentric networks set
up in the above outlined spheres of sociabilty in situations of job seeking and
the provision of financial, social and emotional support.

3. The impact of residential segregation on the

patterns of sociability

3.1. The favela Nordeste de Amaralina

Since the 1960s the neighborhoods strategic proximity to the nearby af-
fluent summer houses and condominios of Rio Vermelho, Horto Florestal,
Amaralina has contributed to attracting successive influxes of immigrants
coming from Bahias empoverished rural hinterland regions which gradually
led to the regions demographic densification and illegal land occupation,
mostly via informal settlements.
The embeddedness of the interviewees social ties in the spheres of socia-
bility outlined above underlines the strong relevance of the primary units of
socialization, like family (30%), neighborhood (15%) and friendship/acquain-
tanceship (10%) in social network constitution and in the mobilization of so-
cial capital, in their striving after economic integration. At the same time, the
spheres of sociability belonging to the institutional environments work (15%),
associative life (10%), associative religious life (10%), studies (5%) and hobbies
(5%) reveal a minor importance in the constitution of social ties.
Primary social ties, based on frequent contacts between rather intimous
kinship members, neighbors and co-residents, promote structures of support
for the short-term individuals socioeconomic stabilization and are mobilized
in situations of emergency and daily adversities, including drug dependence
and unemployment. The proximity to the middle- and upper-class condomi-
nios is evaluated as overall positive as far as economic integration is concer-

414
ned, and the short distances to work are regarded as a locational advantage in
comparison to the more peripherical neighborhoods.
Nevertheless, apart from the enhanced employment opportunity struc-
tures, promoted in the low-skill service sector (guard, gardener, maid), the
inter-class social distance patterns are maintained in all the other spheres of
sociability. Despite the strong numeric relevance of social and cultural asso-
ciations spread throughout the neighborhood, like community centers, ca-
poeira and dance groups, football clubs and philanthropic third sector orga-
nisations, among others, assuming a proeminent function in the children and
adolscents secondary socialization processes, it is important to emphasize
that these institutionally-based networks priorize the intra-groupal cohesion
and solidarity without mediating to extra-local networks.
Grounded on cohesive bonding ties connecting members of the same
church congregation, the institutional networks mainly strenghten the intra-
groupal solidarity and provide a wide array of (im)material resources stabili-
zing the socioeconomic situation of the inhabitants.
The mechanisms of social segmentation and the class-hierarchized access
to urban infrastructure and services engender a certain confinement of the
inhabitants social interactions on the level of the local environment.
This restriction of social life within neighborhood boundaries repercu-
tes in a major degree of homophily, localism and structural redundancy of
their social ties, particularly those constituted in the spheres of sociability
neighborhood, friendship and studies. Public institutions of education loca-
lized within neighborhood boudaries were qualified as potentially dangerous
places, due to the presence of adolescent drug trafficants accounted to disse-
minate behaviour patterns and social references harmful to social and econo-
mic mobility.

3.2. Plataforma

The periheric neigborhood of Plataforma grew around the proletarian

housing complex Vila Operria, implemented adjacent to the railroad Cal-
ada-Paripe and the industrial plant Fbrica Txtil So Braz, desactivated in
1959. The social embeddedness of Plataforma interviewees in the above outli-
ned spheres of sociability reveal the primacy of family (35%) and religious

415
associative life (20%) in the process of social network constitution and for the
obtention of job referrals and (im)material goods. Less representative are the
spheres of sociability neighborhood (10%), associative life (10%), friendship/
acquaintanceship (10%), work (5%), studies (5%) and leisure activities (5%).
Overall, there is a particularly high congruence between the geographic
boundaries of the neighborhood and the individuals space of social interac-
tion. The overwhelming part of the interviewees report a reduced access to
(im)material goods and services, either across market-based or social suppor-
t-based relationships, due to the fact that the high degree of localism and ho-
mophily charaterizing their social networks reduce the access to information
about employment opportunities to the sparsely available local options.
The mobilization of social networks for economic integration occurs pri-
marily in the realm of extense families. These family support networks act
as important channels transmitting valuable information and contacts about
local job opportunities, mostly available in the informal service sector.
The primacy of kin networks in the developments of strategies to con-
front daily precarity and in the provision of (non)material resources points
out to the importance of trust, reciprocity and solidarity underlying the
bonding ties. Likewise, the social ties constituted in the sociability spheres
neighborhood and friendship transcend a high degree of mistrust, weakened
solidarity and cohesion.
Within the neighborhood, interactions are reduced to a small amount
of intimate and closeby living neighbors. This phenomena contributes to an
increasing territorial fragmentation of interpersonal networks, organized
across small units of geographically proximate neighborhood groups, pro-
moting reciprocal and trustworthy relationsships. Moreover, a comparatively
weak dynamic of affiliation to communitary associations could be registered,
except for a capoeira group and a local residents association.
Beyond the sphere of sociability family, the major social support is provi-
ded by the religious associations, which reinforce the intra-groupal cohesion
and solidarity while maintaining a truncated structure to non-congregates.
These bonding ties operate as circuits of reciprocity and promote the access
to (im)material goods, like auxiliary in housing construction, small lendings,
contacts for the job-seeking process, support in cases of illness and drug
dependence.

416
 The exposition to school peer groups is evaluated unanimously as de-
trimental to the socioeconomic mobility according to the three interviewed
adolescents, who call the attention to the lack of perspectives and the weak
school qualitities of the neighborhood. The access to leisure activities, con-
centrated in the more central areas of Salvador, is restrained, due to the inha-
bitants lack of economic resources for public transport and consumption.

3.3. Fazenda Grande II

Totalizing 35.000 inhabitants, the neighborhood grew demographically

with the settlement of lower-middle class inhabitants in scattered low rising
buildings constructed by the National Bureau of Housing in the 1970s, and
the concomitant invasion of its less valorized surroundings by the lower clas-
ses, mostly in informal dwellings.
The distribution of the social ties across spheres of sociability underlines
the centrality of work (30%) and studies (15%) in the constitution of sociabi-
lity patterns and emphasizes the importance of associative life (15%) in the
mobilization of social ties for economic integration, whereas the spheres fa-
mily (10%), neigborhood (10%), friends (10%), religious associative life (5%)
and leisure (5%) are less relevant.
Generally, a major connectivity with individuals and social groups not
belonging to the same neighborhood can be observed. These ties significantly
expand the inhabitants access to (im)material resources and to non-redun-
dant information about employment opportunities.
The higher proportion of contacts established in the professional envi-
ronment correlates with a higher degree of heterophily, internal diversity and
network dispersion. Comparatively, the social ties established in the field of
religious associative life are less relevant whereas a strong tendency to the
affiliation to cultural and associative organizations could be observed.
Within the sample of the twenty individuals, seven declared having mo-
bilized his/her contacts drawn from these associational networks to obtain
access to (im)material resources and to reinvindicate infrastructural invest-
ments in the neighborhood (e.g. schools, child-care centers, hospitals, recrea-
tional public spaces). It is important to stress the centrality of a large number

417
of resident associations distributed across the neighborhood, which promote
inter-groupal solidarity and cohesion.
This combination of bonding and bridging ties increases the
neighborhoods potential of political mobilization to obtain collective goods
across more dispersed and diversified networks, since they spread the infor-
mation about local social services, employment opportunities, vaccination
campaigns etc.
The public institutions of education play a proeminent role in the sociabi-
lity of the interviewed adolescents due to the fact that they promote a greater
exposition to different social values, behaviour patterns and social references.
The collective use of communitary social infrastructure like public transport,
(religious) associations and public spaces of recreation favours the interaction
between the dwellers of the two economically distant areas and thus contri-
butes to bridging social distances.

Final considerations

Despite reduced sample size, empirical evidence could be found for the
impact of structural neighborhood-level constraints, encompassing high ra-
tes of poverty, unemployment and residential segregation structures, on the
individuals economic outcomes and patterns of social interaction.
In virtually all cases, social network constitution, social attainment and
the participation in formal and voluntary organizations occur in the realm
of local-bounded activities and thus rely on personal contacts to co-residents
and on the access to neighborhood-based economic, social and political re-
sources. Strategies to mobilize social and institutional networks for economic
integration rely mostly on primary bonding ties, promoting social cohesion,
trust, intra-groupal solidarity and a short-term socioeconomic stabilization
of the individual.
By the same token, a lower proportion of bridging ties, connecting the in-
dividual to geographically disperse and more diversified social networks, sus-
ceptible to transmit information and important contacts for social and eco-
nomic mobility, could be observed, except for the lower-middle-class dwellers
of Fazenda Grande II.

418
 The social network analysis of Plataformas inhabitants, and to a minor
degree, of Nordeste de Amaralina dwellers, points to an increasing encap-
sulation and fragmentation of social ties. Arising mainly from structures of
residential segregation and social segmentation, this negative effect is poten-
tialized by the erosion of trust and the weakening of the social cohesion in
the neighborhood.
The Fazenda Grande II case demonstrates that public investiments in
social infrastructure and urban equipment may generate positive spill over
effects and increase the neighborhoods potential of social integration, parti-
cularly across socializing public environments and institutions like schools,
communitary infrastructure and public recreational areas, which create a
major physical convergence of socially distant individuals.
Emphasizing the responsibility of urban politics in promoting residen-
tial segregation in Salvador, the study shows that public housing programs in
Plataforma priorize technocratic habitational solutions without providing the
residents socio-economic integration. The Nordeste de Amaralina case por-
trays the failing interest of urban policies to bridge the distance founded on
social segmentation whereas in Fazenda Grande II housing programs com-
plemented by investments in infrastructure positively affect the residents
economic mobility.

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420
 GRUPO DE TRABALHO V

CAUSAS ESTRUTURAIS DA
POBREZA GLOBAL

421
Repensar a tributao progressiva
como forma de garantir o combate
as desigualdades sociais
Rethink progressivity taxs as ensure of combat the
social inequalities

Lucas Ruz Balconi200

Mariana Piovezani Moreti201

Resumo: A proposta deste estudo analisar o cenrio global de desigualdades de

renda provocadas por um sistema tributrio que favorece os detentores de riqueza.
O objetivo apontar dados e situaes sobre a renda, a riqueza e a propriedade
demonstrando que, dentro de um cenrio de concorrncia fiscal e livre circulao
do capital, h uma tendncia em favorecer aqueles que esto no topo da hierarquia
da renda. Assim, o intuito levantar reflexes sobre a progressividade dos impostos
para uma tributao mais equitativa, que possa ser um instrumento de combate s
desigualdades sociais.
Palavras-chave: Progressividade; tributao equitativa; desigualdades.

Abstract: The proposal of this study is analyze the global inequalities scenario of
income caused by an tax system that favors the wealth holders. The objective is to
point data and situations about income, wealth and property and demonstrate that,
within a scenario of tax competition and free movement of capital, there is a tendency
to favor those who are at the top of the income hierarchy. In this way, the intention
is to raise reflections on the progressivity of taxes for fairer taxation, which can be a
fighting tool against social inequalities.
Keywords: Progressivity; fairer taxation; inequalities.

200 Mestre em Direito Poltico e Econmico na Universidade Presbiteriana Mackenzie So

Paulo/SP. Graduado pela Universidade Filadlfia Londrina/PR. Bolsista Capes. Advogado.
Professor de Direito na Faculdade Pitgoras Unidade Londrina/PR. E-mail: lucasrbalconi@
gmail.com.
201 Ps-graduada em Direito do Estado com rea de concentrao em Direito Tributrio pela
Universidade Estadual de Londrina. Ps-graduada em Direito Processual Civil pelo IDCC.
Graduada pela Universidade Estadual de Londrina. Advogada.

422
Sumrio: Introduo; 1. Justia social e desigualdade; 2. Tributao progressive e
equidade; 3. Tributao e (des)igualdade: Uma anlise da poltica fiscal do Brasil.;
Concluso; Referncias.

Introduo

O sistema tributrio de um pas um dos meios de promover o financia-

mento dos gastos pblicos e tambm uma forma de igualar a sociedade. Um
sistema tributrio que favorea queles que esto no topo da hierarquia da
renda um sistema falho que promove desigualdades sociais e que precisa ser
repensado.
O estudo feito por Thomas Piketty no livro O Capital no sculo XXI
trouxe dados que chamam ateno sobre a concentrao de riqueza e renda
alm de um possvel retorno de uma sociedade de rentistas, de maneira mais
geral, das desigaldades patrimoniais. Para o autor, preciso repensar o im-
posto progressivo sobre a renda, essencial para o Estado Social. Tal progres-
sividade, que tem como caracterstica a elevao do tributo, atravs de sua
alquota, na medida em que se aumenta o valor da riqueza a ser tributado, a
forma mais justa de arrecadao no sentido de dar efetividade ao combate das
desigualdades, em outras palavras, aumentar os impostos incidentes sobre o
capital culminaria no aumento da arrecadao aos cofres pblicos para finan-
ciamento de polticas pblicas de combate a misria e a pobreza.
Ocorre que, o que se tem observado, diante um cenrio global de au-
mento da concorrncia fiscal e de um contexto de livre circulao do capital,
a reduo dos impostos diretos, um aumento dos impostos indiretos e o
repasse de renda para parasos fiscais (pases em que as regras de tributao
so mais favorveis). Esse sistema global est falindo com o Estado social na
medida que o financiamento dos servios e das polticas pblicas feito pela
parcela mais pobre da populao, a qual, via de regra, deveria ser amparada
pelo Estado.
Nesse contexto, o tema abordado pretende apontar dados sobre a tribu-
tao do capital que demonstrem o quanto os pases deixam de recolher aos
cofres pblicos quando beneficiam os mais ricos, seja por meio de isenes
ou de brechas legislativas que facilitem a evaso fiscal. Tais pases acabam
por aumentar tributos indiretos no intuito de financiar o Estado, tributos es-

423
tes que no levam em cosiderao a capacidade econmica do contribuinte,
tampouco a progressividade. A progressividade, que um instituto essencial
para o Estado social, mas que est sendo ameaado. Portanto, o problema a
ser enfrentado neste estudo : como buscar uma transformao fiscal em re-
lao a tributao do capital que d efetividade a progressividade, no intuito
de combater desigualdades sociais?
Por fim, atravs de pesquisas hipotticas dedutivas e pesquisas bibliogr-
fica histrica descritiva, bem como anlise de dados apontados em diversos
estudos, o objetivo do tema trazer um debate sobre as desigualdades per-
meadas por um sistema tributrio que beneficie os detentores de capital e
analisar a progressividade tributria como ferramenta no combate as desi-
gualdades sociais.

1. Justia social e desigualdade

O compromisso de erradicao da pobreza constitui pauta primordial e

encontra-se firme na agenda poltica de diversos pases. Um dos destaques
foi no Rio+20, quando teve sua importncia assinalada como o maior desa-
fio global da atualidade, alm de requisito indispensvel para se alcanar o
desenvolvimento sustentvel. Contudo, apesar das obrigaes assumidas, o
progresso nesse sentido tem sido muito lento e a pobreza continua muito alta.

Economies may be growing and pooer countries catching up with

richer ones, but the incomes of the poorest people all over the world
are not keeping up, resulting in much slower progress in reducing
extreme poverty than could otherwise be achieved. (AYELE;
FUENTES NIEVA, 2016, p. 9)

Por isso preciso pensar mais ambiciosamente, repensar a sociedade

como um todo e reconhecer que h interconexes importantes:

...a economia tende a descartar ou minimizar a importncia de

quaisquer interdependncias entre as fortunas econmicas dos in-
divduos (ou famlias)...O que acontece no topo da distribuio afeta
quem est na base. Como Tawney escreveu um sculo atrs: O que

424
 pessoas ricas conscientes chamam de problema de pobreza, pesso-
as pobres conscientes chamam com igual justia de problema de
riqueza. (ATKINSON, 2015, p. 49).

Portanto, difcil que pases que tm estratos de renda concentrados no

topo consigam atingir ndices menores de pobreza, pois as questes entre po-
breza, desigualdade de renda e distribuio de riqueza esto conectadas, ou
seja, preciso estudar as causas estruturais das desigualdades e a partir dessas
concluses, procurar caminhos para sua reduo.
Pois bem. A desigualdade est nas rendas do trabalho, na apropriao do
capital e na concentrao de riqueza, mas a desigualdade mundial da riqueza
tem como fonte principal a desigualdade dos rendimentos do capital, decor-
rente de uma globalizao financeira que conduz a concentrao do capital.
Essa desigualdade de rendimentos verificada especialmente em relao aos
detentores de patrimnios mais altos que, consequentemente, tm rendas
mais altas e dispem de grandes reservas. Segundo Piketty essa concentra-
o excessiva e perene de riqueza, por mais justificveis que elas sejam no in-
cio, as fortunas se multiplicam e se perpetuam sem limites e alm de qualquer
justificao racional possvel em termos de utilidade social. (2015, p. 432)
Um anlise da histria permite concluir que as guerras do passado pro-
vocaram uma transformao das estruturas da desigualdade no sculo XX
e que, no incio do sculo XXI as desigualdades da riqueza que pensava-se
ter desaparecido volta a aparecer em picos histricos, at mesmo ultrapassar
os nveis de desigualdades anteriores. Essa anlise, feita por Thomas Piketty
(2015), leva em considerao o contexto da nova economia global portadora
de imensas esperanas (o fim da pobreza) e de enormes desequilbrios (tanto
de indivduos como entre pases).
Ainda, de acordo com Ayele e Fuentes-Nieva (2016, p. 11), estudos reali-
zados pela Oxfam apontaram que a renda dos mais ricos continua a crescer,
enquanto que a renda dos pobres est estagnada. Inclusive, Last year Oxfam
reported that richest 1 percent of people held 48 percent of total global wealth
and that, tf trends to continued, they would have more than half of all wealth
by 2016.
Diante disso, preciso repensar quais as instituies e polticas pblicas
permitem regular de maneira justa e eficaz o capitalismo patrimonial global

425
no sculo XXI, assim como o papel do poder pblico na produo e distribui-
o das riquezas e na construo de um Estado social.
Considerando as observaes realizadas pelo mesmo autor supracitado
Para medir a evoluo do papel do poder pblico na vida econmica e social,
a maneira mais simples consiste em examinar a importncia que o conjunto
de impostos e arrecadaes passou a exercer na renda nacional. (2015, p. 462)
No Brasil, por exemplo, a Constituio Federal de 1988 trouxe inme-
ras misses sociais ao Estado no intuito de garantir direitos fundamentais.
Em seu prembulo prev a justia social como compromisso com os direitos
sociais; em suas clusulas operativas traz como fundamento a dignidade da
pessoa humana, alm de objetivos como a erradicao da pobreza e reduo
das desigualdades sociais e regionais; subordina a ordem econmica s fina-
lidades da promoo da justia social, reduo de desigualdades e fomento ao
pleno emprego. Portanto, as obrigaes assumidas pelo Estado irradiam-se
para a tributao, uma vez que para garantir a constituio desse Estado So-
cial preciso o desenvolvimento do Estado Fiscal.
O desenvolvimento do Estado Fiscal deve se dar em respeito ao princpio
da igualdade e capacidade econmica dos contribuintes. Isso quer dizer que
deve existir uma igualdade tributria com respeito a capacidade contribu-
tiva, segundo o qual o nus tributrio deve ser distribudo de acordo com
a capacidade econmica do contribuinte, no intuito de trazer justia fiscal,
econmica e social
Em decorrncia da capacidade contributiva que nasce a progressividade
tributria, que tem como caracterstica a elevao do tributo, atravs de sua
alquota, na medida em que se aumenta o valor da riqueza a ser tributado.
Assim sendo, a tributao no somente uma maneira de fazer com que os
indivduos contribuam para o financiamento dos gastos pblicos, mas de di-
vidir o nus disso da forma mais justa possvel.
Dessa forma, o combate as desigualdades deve ir alm do debate sobre
polticas pblicas, servios sociais.e programas de reduo da pobreza, mas
discutir sobre uma possvel reforma e desenvolvimento do sistema tributrio
que regula o imposto sobre a renda, o capital e o patrimnio.
Para Thomas Piketty e Nancy Qian as razes pelas quais os pases menos
desenvolvidos no costumam lidar com a questo da tributao so ao menos
trs:

426
 First, poor countries often rely excessively on highly distortionary
tax instruments such as taxes on trade or indirect taxes on specific
consumption goods. Next, income taxation can help to increase the
tax revenues needed to finance public goods. In countries such as
China and India, tax revenues are currently around 10-15 percent
of GDP, far below any country in the West tha has been able to de-
velop a proper education, health, and infrastructure system. Finally,
many LDCs have wtinessed a sharp rise in income inequality du-
ring the recente period. Progressive taxation is one of the least dis-
tortionary policy tools available tha controls the rise in inequality
by redistributing the gains from growth. (2009, 1:2, p. 53)

A progressividade do imposto como forma de controle das desigualdades

e distribuio de renda ser abordado na sequencia.

2. Tributao progressiva e equidade

O carter progressivo da carga tributria de um pas , sem dvida, o que

faz com que o Estado Fiscal cumpra com o seu papel em face do Estado Social.
Na maioria dos pases essa progressividade encontrada no imposto sobre a
renda e/ou capital.
Segundo Thomas Piketty

Um imposto progressivo quando sua taxa mais alta para os ri-

cos (aqueles que possuem uma renda, capital ou um consumo mais
elevado tero um imposto progressivo para a renda, o capital ou o
consumo) e mais baixa para os mais humildes. (2015, p. 482)
Toda fortuna , ao mesmo tempo, em parte justificada e poten-
cialmente excessiva. O roubo puro e simples raro, assim como o
mrito absoluto. O imposto progressivo sobre o capital tem, preci-
samente, a vantagem de poder tratar essas diferentes situaes de
maneira flexvel, contnua e previsvel, produzindo a transparncia
democrtica e financeira sobre os patrimnios e suas evolues, e
isso algo que no deve ser ignorado. (2015, p. 433)

427
 Ocorre que, um imposto tambm pode ser regressivo, ou seja, quando
a taxa diminui para os mais ricos, seja porque escapam ao regime normal
(evaso, eliso, etc) ou porque o prprio regime tributrio do pas prev esse
carter, ainda que implicitamente, ao tributo.
Em relao a regressividade do sistema tributrio que se chama ateno.
O mundo moderno est tendente a preservar o dinamismo empreendedor e a
abertura econmica internacional que, na maioria das vezes se d atravs de
regimes derrogatrios em relao renda do capital, em detrimento da pro-
gressividade do imposto sobre a renda e capital, sobretudo nos pases em que
a massa de arrecadao grande. O fato que esse tipo de poltica tributria
causa um impacto considervel na estrutura da desigualdade.
Segundo essa linha de raciocnio, para Thomas Piketty (2015), nas l-
timas dcadas houve um aumento da concorrncia fiscal, num contesto de
livre circulao do capital, que levou a um desenvolvimento de regimes der-
rogatrios em relao renda do capital, que tem escapado do clculo da pro-
gressividade do imposto sobre a renda e o resultado dessa disputa a reduo
especialmente dos impostos sobre os lucros das empresas no intuito de isentar
os juros, dividendos e outras rendas financeiras do regime normal de tributa-
o ao qual so submetidas as rendas do trabalho. A consequncia nada mais
do que uma arrecadao fiscal regressiva no topo da hierarquia das rendas
na maioria dos pases.
A consequncia disso uma baixa eficcia redistributiva da poltica tri-
butria, que acaba por no tributar os rendimentos mais elevados no origi-
nrios do trabalho e onerara parcela mais pobre da populao.

3. Tributao e (des)igualdade: Uma anlise da

poltica fiscal do Brasil

O presente estudo tomou como base o sistema tributrio brasileiro para

apontar exemplos de como a carga tributria pode influenciar na distribuio
de riqueza e demonstrar a importncia do imposto progressivo sobre a renda
e o patrimnio no combate as desigualdades.
Conforme j mencionado, o Brasil um pas que adotou, em sua Consti-
tuio Federal, uma poltica tributria que, alm de promover o financiamen-
to dos gastos pblicos, deve igualar a sociedade. Para tanto, trouxe o princpio

428
da capacidade contributiva e da progressividade, isso quer dizer que, aqueles
que possuem capital ou renda mais elevados pagam mais do que aqueles mais
humildes.
Ocorre que, tem-se observado uma constante e elevada carga tributria
sobre impostos que no se baseiam na capacidade econmica e na progressivi-
dade, e uma diminuio, inclusive com isenes, de impostos que efetivamen-
te serviriam para equilibrar a sociedade, como o imposto sobre a renda, que,
com alquotas progressivas, teoricamente recolheria mais dinheiro aos cofres
pblicos daqueles com maior poder aquisitivo.
Na prtica, o imposto sobre a renda tem uma participao reduzida no
PIB quando comparada aos impostos indiretos, e a poltica tributria brasi-
leira vem isentando cada vez mais queles que esto no topo da hierarquia da
renda no pas.
Para ilustrar a representatividade do Imposto sobre a Renda no Brasil
cumpre compar-lo com outros pases mais desenvolvidos. Conforme apon-
tado por Brami e Celentano (2007, p.37):

Em 2005, o IR representava 18,27% das receitas fiscais e sua parti-

cipao no PIB, 6,82%, estava muito abaixo da dos pases da Orga-
nizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE):
9,54% na Espanha, 10,96% na Alemanha, 13,44% no Reino Unido,
15,86% no Canad. Observa-se que pases mais desenvolvidos co-
bram mais imposto sobre a renda.

Mas apesar da timidez do imposto sobre a renda no Brasil, o que mais

chama ateno o fato do pas isentar totalmente o imposto de renda sobre
os lucros e dividendos distribudos a acionistas de empresas, o que configura
a regressividade do sistema.
Com dados disponibilizados pela Receita Federal brasileira, no ano de
2015, foi possvel algumas constataes alarmantes:

1) A concentrao de renda brasileira supera qualquer outro pas

com informaes disponveis;
2) Os brasileiros super-ricos pagam menos imposto, em proporo
da sua renda, que um cidado tpico de classe mdia alta, sobretudo
o assalariado, o que viola o princpio da progressividade tribut-

429
 ria, segundo o qual o nvel de tributao deve crescer com a renda.
Cerca de dois teros da renda dos super-ricos (meio milsimo da
populao) est isenta de qualquer incidncia tributria, proporo
superior a qualquer outra faixa de rendimentos. O resultado que a
alquota efetiva mdia paga pelos super-ricos chega a apenas 7 por
cento, enquanto a mdia nos estratos intermedirios dos declaran-
tes do imposto de renda chega a 12 por cento.;
3) Essa distoro deve-se, principalmente, a uma peculiaridade da
legislao brasileira: a iseno de lucros e dividendos distribudos
pelas empresas a seus scios e acionistas. Dos 71 mil brasileiros
super-ricos, cerca de 50 mil receberam dividendos em 2013 e no
pagaram qualquer imposto por eles. Alm disso, beneficiaram-se de
uma baixa tributao sobre ganhos financeiros, que no Brasil varia
entre 15 por cento e 20 por cento, enquanto os salrios esto sujeitos
a um imposto progressivo, cuja alquota mxima de 27,5 por cento
atinge nveis muito moderados de renda (acima de R$ 4,7 mil de
renda mensal ou EU 1,3 mil em 2015);
4) O potencial distributivo do imposto de renda no Brasil, medi-
do em termos de queda no ndice de Gini, menor que nos pases
mais desenvolvidos da Amrica Latina, como Mxico, Uruguai, Ar-
gentina e Chile, e bem inferior ao dos pases europeus.(GOBETTI;
ORAIR. 2015)

Ainda:

... os privilgios aos rendimentos da propriedade do capital, que

tornam o imposto de renda no Brasil pouco redistributivo, so ape-
nas um elemento de uma estrutura tributria global muito regressi-
va. Em termos histricos, a configurao de tal estrutura insere-se
em um movimento em escala global de reorientao da tributao
a favor do capital e dos mais ricos, o que se repetiu em diferentes
doses, em praticamente todos os pases desenvolvidos entre 1980
e 2010. Contudo, interessante assinalar que nem os governos
conservadores de Ronald Reagan e George W. Bush, nos Estados
Unidos, e Margaret Thatcher, no Reino Unido, conseguiram fazer o
que o governo brasileiro fez em 1995, ao isentar completamente os
lucros e os dividendos..(GOBETTI; ORAIR. 2015)

430
 Atravs desses apontamentos ntido que o Brasil tem tornado seu sistema
tributrio um instrumento de favorecimento que corrobora para a concentra-
o de renda, agravando o nus dos mais pobres. Os tributos diretos, ou seja,
tributos sobre a renda, patrimnio e capital, que no podem ser transferidos
para outros, e que assumem uma postura social dentro do ordenamento, so
tributos esquecidos, com pouca participao quando comparados aos tributos
indiretos, que hoje predominam na estrutura tributria.
Essas facilidades que governos como o Brasil tm implantado em suas
polticas tributrias, como a iseno do imposto sobre a renda de lucros e
dividendos distribudos aos acionistas de empresas, tm sido contrrias aos
compromissos assumidos internacionalmente e com a Constituio Social.
Inclusive, no intuito de estimular a economia, esses incentivos e isenes, aca-
bam por criar facilidades e parasos fiscais queles que deveriam, no final das
contas, pagar mais.
Hardon, Ayele e Fuentes (2016) assim explicam:

The current global tax architecture also weakens the ability of

governments to collect the taxes they are due by facilitating cros-
s-border tax dodging and the concealment of wealth. In particular,
tax heavens and offshore financial centres, witch can be characteri-
zed by secrecy as well as by low-or zero-tax regimes, are one of the
most obvious facilities used to enable individuals and companies to
escape theis tax liabilities. Governments are so far failing to crack
down on the global practice of tax avoidance and the associated
network of tax havens. [...] It is the wealthiest companies and indi-
viduals, who in a progressive tax system should be paying the most
in tax, who have the biggest incentives to exploit this architecture
to avoid paying their fair share in taxes, and who can afford to hire
the enablers.

Assim, as polticas tributrias assumidas pelos pases tm dificultado o

combate as desigualdades sociais, motivo pelo qual devem ser pauta obrigat-
ria das discusses acadmicas. Repensar a forma como so tributados queles
que esto no topo da hierarquia da renda e quais os reflexos que tais medidas
causam na parcela mais pobre da populao necessrio para uma distribui-
o mais justa e igualitria.

431
Concluso

O objetivo dessa reflexo o de auxiliar no diagnstico da desigualdade

econmica gerada e mantida pelas polticas fiscais adotadas e que, como de-
monstrado, favorecem os detentores de riqueza e perpetua o desequilbrio de
renda. Para que seja possvel, atravs das crticas deste sistema, a promoo do
desenvolvimento econmico sustentvel, visto que o presente artigo pretende
observar as polticas fiscais com enfoque no desenvolvimento econmico que
tais instrumentos proporcionam, demonstrando a interdependncia do siste-
ma e da sociedade como um todo.
A preocupao central que perpassa o trabalho e os outros estudos apre-
sentados, encontram-se focados no direcionamento dos instrumentos polti-
cos para a realizao de um desenvolvimento econmico justo e igualitrio,
enfrentando as desigualdades sociais geradas pelo capitalismo e pela poltica
fiscal que sustenta tal sistema. Imprescindvel a anlise de uma poltica fiscal
que consiga fomentar o combate s desigualdades, centralizadas na progressi-
vidade de renda, auxiliando, assim, as famlias mais vulnerveis economica-
mente. Desta forma, a justia fiscal, deve ser constituda com o compromisso
de erradicar a pobreza e reduzir a desigualdade socioeconmica, para tornar
os indivduos livres para poder escolher e usufruir do padro bsico da socie-
dade contempornea.
neste sentido que a ordem jurdica brasileira orientada, atravs das
diretrizes e dos princpios constitucionais para que se promova uma adequao,
a partir da ordem econmica constitucional, no apenas da interveno das
relaes econmicas, mas tambm de toda a conjectura socioeconmica,
com intuito de propiciar, dentro da organizao e estruturao do Estado, a
abrangncia de programas e polticas pblicas indispensveis para a reduo
da desigualdade e autonomia do cidado brasileiro.
Desta feita, o presente estudo toma como base a poltica fiscal brasileira
para apontar, de maneira objetiva, como a carga tributria pode influenciar
na distribuio de riqueza, bem como demonstrar a importncia do imposto
progressivo sobre a renda e o patrimnio no combate s desigualdades, apre-
sentando algumas medidas necessrias para se construir uma poltica fiscal
justa e igualitria.

432
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433
 A crise do Estado Social
e a necessidade de novos
discursos tericos
The crisis of the Welfare State and the necessity for
new theoretical discourse

Giancarlo Montagner Copelli202

Jose Luis Bolzan de Morais203

Resumo: O arranjo poltico-jurdico denominado Estado Social, ou seja, o modelo

de iderio democrtico, surgido no ps-Guerra, aquele em que os indivduos so
detentores de direitos alcanados mediante a ao estatal, voltados s questes de
igualdade no que se refere a situaes econmicas e sociais, indo alm dos direitos
civis e polticos tpicos do Estado Mnimo. De carter prestacional, o Estado Social
, portanto, intimamente ligado s polticas pblicas. Ocorre, entretanto, que tal mo-
delo, enquanto sequncia do projeto liberal, encontra-se em crise, seja ela de vis
fiscal-financeiro, ideolgico ou filosfico, acenando para uma espcie de limite tanto
formulao quanto execuo de polticas pblicas atravs do Estado. Adotando
essa perspectiva, parece necessrio o pensar em novas possibilidades de arranjo,
capazes de ir alm dos limites impostos pela prpria contemporaneidade, como
condio de possibilidade para facultar a satisfao das garantias constitucionais de
ordem social, sobretudo em pases perifricos, como o Brasil.
Palavras-chave: Estado Social; Crise; Alternativa.

Abstract: The political-legal arrangement called Welfare State, that is, the model of
democratic ideas that emerged in the post-War, is that one in which individuals are
rights holders achieved by government action, focused on equality issues as regards
the economic and social situations, going beyond the civil rights and the typical Min-

202 Doutorando em Direito Pblico pela Universidade do Rio dos Sinos Unisinos. Integrante do
Grupo Estado e Constituio CNPq.
203 Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor do PPGD da Uni-
versidade do Vale do Rio dos Sinos Unisinos. Pesquisador Produtividade CNPq. Procurador
do Estado do Rio Grande do Sul. Coordenador do Grupo Estado e Constituio CNPq.

434
imal State politicians. Prestacional of character, the Welfare State is therefore closely
linked to public policy. It happens, however, that such a model, as a result of the
liberal project, is in crisis, be it fiscal and financial, ideological or philosophical bias,
waving to a kind of limit both the formulation as the implementation of public policies
through the State. Adopting this perspective, it seems necessary to think of new
arrangement possibilities, able to go beyond the limits imposed by the contemporary
as a condition of possibility to provide the satisfaction of constitutional guarantees of
social order, especially in peripheral, countries such as Brazil.
Keywords: Social State; Crisis; Alternative.

Sumrio: Introduo; O Estado Social como desdobramento histrico do projeto

liberal; Os fins e os meios do Estado Social; As crises do Estado Social; O necessrio
ir alm do iderio liberal; Concluso.

Introduo

Das possibilidades de organizao poltico-jurdicas surgidas aps as re-

volues ditas liberais, a Histria aponta para diferentes modelos de Estado
Constitucional, ao longo de dois sculos. Do ponto de vista do embasamento
terico, vrias foram as correntes da filosofia poltica que influenciaram o
surgimento de tal modelo, com destaque para o posicionamento contratua-
lista, luz nos sculos XVII e XVIII. desse iderio, afinal, que se origina o
poder baseado no contrato entre e com a sociedade, fazendo a passagem de
um modelo em que o Estado se identifica com a figura do soberano Ltat
cest moi para uma segunda possibilidade, em que o iderio era o da livre
iniciativa para a satisfao de liberdades econmicas. Contudo, essa organi-
zao estatal, o Estado Mnimo, assim como anteriormente o de vis absoluto,
tambm encontrou os seus limites, transitando em que pese sua continuida-
de , aps a Segunda Grande Guerra, para sua conformao social, visando,
grosso modo, a igualdade. Da o acerto em, quando se falar em crise do Estado,
pensar no exclusivamente em um vis negativo, mas de transio, de um
caminhar para o novo.
O percurso histrico de formao do Welfare State ou seja, da transio
entre os modelos liberal e social embora vinculado aos movimentos oper-
rios, no ficou restrito classe dos trabalhadores, estendendo-se, por certo, a
todos aqueles com vnculo de pertena a determinado Estado. Assim, o Wel-
fare State pode ser compreendido como aquele que garante mnimos existen-

435
ciais no como caridade, mas como direito poltico. Ocorre, entretanto, que
esse modelo tambm encontrou, ao longo do tempo, obstculos que podem
enquadr-lo em um contexto de crise.
Aqui, trs enfoques podem ser evocados, na esteira de Rosanvallon (1997):
um fiscal-financeiro, em que se observam questes relacionadas a uma espcie
de problema de caixa; um ideolgico, em que se questiona a legitimidade da
organizao e da gesto estatal; e, por fim, um filosfico, em que se questiona
o prprio fundamento terico do Welfare State, ou seja, a solidariedade, que
pressupe ou deveria pressupor o Estado como organizao social consti-
tuda por cidados que compartilham um iderio de bem-estar coletivo.
Importante, nesse sentido, observar que o Estado Liberal Social, ao passo
em que a alternativa mais contundente seno nica para a edificao
de uma sociedade mais igualitria, tambm a continuidade do projeto libe-
ral-econmico. Da limites sequenciais: a crise filosfica em grande medida
produto da crise ideolgica, e estas duas, atreladas crise financeira. De outro
modo, havendo recursos, h solidariedade, e a ideia de um porvir comparti-
lhado , assim, mais fcil.
H, portanto, uma tenso difcil de ser dissolvida no enfrentamento das
crises que limitam o Estado Liberal Social e que em boa medida explica a no
satisfao das demandas sociais apenas em decorrncia das garantias consti-
tucionais. Por isso, e talvez nesse mesmo sentido, Dardot e Laval (2014) pro-
jetem um (re)pensar alm do projeto neoliberal. Uma revoluo dizem eles
considerando haver uma espcie de doxa implacvel e negativa surgida
a partir da trgica experincia dos Estados Comunistas, bloqueando qualquer
outra possibilidade alm e, sobretudo, margem do neoliberalismo.
H, assim, um duplo problema a enfrentar: De um lado, constata-se que
o Estado Liberal Social est em crise, e se considerarmos os aspectos centrais
dessa crise, teramos como pilares limites financeiros, ideolgicos e filosficos.
Destes, o primeiro parece no apenas fator gerador dos demais, como tambm
a extenso prpria do projeto liberal. a chave da tenso, portanto, que ope
um projeto poltico-jurdico e um projeto poltico-econmico. De outro lado,
o carter revolucionrio de um (re)pensar tais questes, diante do fantasma
da reabilitao de projetos tpicos da tragdia do comunismo burocrtico.
Considerando, portanto, haver uma crise que impe limites ao Estado
no atendimento s garantias constitucionais de ordem social, caracterizadas,
aqui, como de vis financeiro, ideolgico e filosfico, importa, como proble-

436
ma, ensaiar caminhos de superao para tal crise, dado o protagonismo do
Estado, na tarefa de minimizar as desigualdades. A hiptese desenhada, nesse
sentido, aponta para a necessidade de se pensar alternativas alm do iderio
liberal, buscando aproximar o dever-ser do constitucionalismo inaugurado
no ps-Guerra, sem prejuzo de suas conquistas, ao ser da realidade.
Buscando, dessa forma, provocar o debate voltado criao de novos ar-
ranjos institucionais, o objetivo central, longe da pretenso de abarcar todas
as possibilidades ou de se constituir como discurso de certeza, demonstrar
a necessidade de se pensar alm da sequncia do liberalismo poltico-eco-
nmico. Como objetivos especficos esto a delimitao do Estado Liberal
Social como construo histrica e a delimitao dos trs tipos de crise desse
modelo financeiro, ideolgico e filosfico.
Dessa maneira, o tema centra-se na crise do Estado Liberal Social, enquan-
to o problema busca delimitar os contornos dessa mesma crise, respondendo
a questo que interroga sobre as possibilidades de superao dos obstculos
prprios que impem limites ao Estado Liberal Social.
Para esta pesquisa, basicamente bibliogrfica e qualitativa, a metodologia
aqui empregada ter como abordagem o mtodo hipottico-dedutivo, de for-
ma que, em lugar da induo, utilizar a formulao criativa de possveis res-
postas ao problema sob a forma de hiptese. Direcionando a pesquisa nesse
sentido, o mtodo de procedimento aqui escolhido o histrico (para compor
um quadro linear do fenmeno).
Por fim, resta pontuar que, considerando o contexto de obstculos de or-
dem financeira, ideolgica e filosfica no modelo de Estado Liberal Social,
justifica-se tal anlise a partir da possibilidade de observao no apenas das
consequncias do que parece de fato um limite do prprio modelo frente
s suas crises , mas tambm frente ao protagonismo estatal sobretudo em
pases perifricos, como o Brasil, por exemplo no enfrentamento de abis-
sais diferenas sociais, quantificadas no ambiente do projeto dito neoliberal.
Alm disso, ao reafirmar a importncia das garantias advindas do constitu-
cionalismo surgido no ps-Guerra, enquanto tentativa de se minimizar as
diferenas econmico-sociais, aponta para a necessidade de se pensar novos
arranjos capazes de superar o modelo liberal, continuado, em boa medida,
no Estado Social, como condio de possibilidade para a satisfao dessas
mesmas garantias.

437
O Estado Social como desdobramento histrico do
projeto liberal

Em O Estado de Bem-estar Social na idade da razo, Kertenetzky (2012)

projeta o Welfare State204 como aquele modelo que trata a desigualdade e as
vulnerabilidades sociais a que esto sujeitos os cidados no como um
problema do indivduo, mas, acima disso, como um problema da sociedade.
Assume, assim, responsabilidades no observadas no Estado Mnimo.
Projetado, nesse sentido, como o produto do comportamento poltico e
social do ps-Segunda Guerra mas com raiz ainda no sculo XIX , o Es-
tado Liberal Social surge, portanto, em um contexto de clara interveno, em
que a organizao estatal passa a privilegiar a criao de estruturas voltadas
defesa de direitos econmicos e sociais, para alm dos direitos civis e polti-
cos, tpicos do liberalismo poltico.
Essa conformao estatal resultado dessa espcie de transio a partir
de um Estado Mnimo aquela que vai, assim, privilegiar a seguridade so-
cial, amparando o cidado e sua famlia em situaes como velhice, doena e
desemprego, por exemplo, buscando preencher a lacuna aberta por um mo-
delo estatal cuja finalidade era a de, apenas, no impedir o livre desenvolvi-
mento das relaes sociais, considerando os indivduos como livres e iguais
(BOLZAN de MORAIS, 2011). , de outro modo, o modelo que visa corrigir
as injustias que o liberalismo advindo das ditas revolues liberais produziu.
Afinal, esse mesmo modelo liberal como observa Bonavides (2011, p. 61) ao
lembrar Vierkandt205 permitia apenas e de fato uma real liberdade de
oprimir os fracos, restando a estes, afinal de contas, to-somente a liberdade
de morrer de fome.
De mesmo modo, possvel observar tal lacuna do Estado Mnimo como
germe do Estado Liberal Social tambm em Bielefeldt (2000, p. 104) em

204 Embora apresente uma definio para Estado de Bem-estar Social, citando, inclusive, a da
International Encyclopedia of the Sciences, colocando tal conformao como um conjunto
de programas governamentais para assegurar o bem-estar dos cidados face s contingncias
da vida moderna, individualizada e industrializada Kertenetzky (2012, p. 02) reconhece a
impreciso do conceito, e a impossibilidade de se pens-lo a partir de sua concepo original,
na dcada de 1930, como oposio a um Power State britnico. Ou seja, um conceito de vis
essencialmente histrico e, portanto, impreciso.
205 Referindo-se ao socilogo alemo Alfred Vierkandt, na obra Staat und Gesellschaft, de 1921.

438
discusso sobre o direito ao voto em sua Filosofia dos Direitos Humanos , j
que este surge depois de o desenvolvimento econmico, decorrente da revo-
luo industrial, no ter trazido a esperada disseminao da independncia
financeira.
Contudo, tal sequncia, que permitiu o surgimento do Estado Liberal So-
cial a partir de uma espcie de promessa no cumprida do modelo anterior
para usar a expresso tpica de Bobbio (2000) ao referir-se s democracias
, no significou ruptura ao modelo que, no sculo XX, parece ter encontrado
limites s expectativas nele depositadas a partir das ditas revolues liberais
do sculo XVIII.
Ao contrrio. Parece e por isso aqui se convenciona nomin-lo no
como Estado Social, mas Estado Liberal Social tratar-se, antes, de uma con-
tinuidade alm de uma ordem cronolgica prpria, contida na lgica sequn-
cia de Marshall (1987), em que direitos civis desencadeiam direitos polticos
que, por sua vez, so condio para direitos sociais. Afinal e aqui parece
residir a raiz da crise de suas crises , tal modelo, como bem observa Miranda
(2013), , na verdade, um elemento voltado no apenas pacificao forjada a
partir das diferenas impostas e alargadas pelo Estado Mnimo, mas tambm
e, talvez, sobretudo um elemento de propulso do prprio crescimento
econmico. Dito de outro modo, o modelo do Estado Liberal Social pretende
responder, com polticas de incluso, os problemas da pobreza e da necessi-
dade, mantendo o arranjo econmico do liberalismo o capitalismo e, at
mesmo, reforando as suas condies infraestruturais de sobrevivncia.

Os fins e os meios do Estado Social

Como observado, o Estado Liberal Social corresponde transformao

do Estado Mnimo delimitado no sculo XIX frente s demandas verifi-
cadas no sculo XX. Tal passagem que acena para uma nova finalidade da
organizao estatal fez do indivduo que, at ento, esperava do Estado ape-
nas a garantia de paz social para um livre crescer, um efetivo credor de uma
ao positiva. Ou, de outro modo, credor de um fazer estatal. Afinal, como
pontua Bolzan de Morais (2011), se, de um lado, com o Estado Liberal Social
desaparece o vis caritativo relacionado s aes estatais enquanto prestaes
direcionadas aos cidados, por outro possvel concluir estas mesmas aes

439
como intervenes voltadas promoo e proteo do bem-estar social, ca-
racterizadas, agora, como direitos.
Nesse novo enredo de ao positiva , os meios para tais fins so as
polticas pblicas, compreendidas como metas coletivamente conscientes,
cuja implementao e execuo implicam em escolhas envolvendo os
diferentes interesses de diversas camadas sociais. H, assim, em que pese o
carter democrtico206 das polticas pblicas e tambm sem se poder falar
em exclusividade estatal um evidente protagonismo do Estado. Afinal, os
direitos sociais [...] no podem ser usufrudos pelo cidado sem a manifestao
estatal, porque dependem da atuao positiva do Estado, para serem exerci-
dos, como bem observa Liberati (2013, p. 104 grifo nosso).
Contudo, para que tais meios conduzam efetivamente s finalidades do
Estado Liberal Social, h uma srie de obstculos. Como se observar a se-
guir, esses entraves tm relao, em maior ou menor grau, com a disponibi-
lidade de recursos passveis de serem alocados para a efetivao dos direitos
evidenciados no ps-Segunda Guerra. De outro modo, trata-se, na j clssica
anlise de Rosanvallon (1997), de um problema de caixa ou de uma crise
fiscal que, por seu turno, impe novos e distintos contornos de vis ideol-
gico e filosfico para aquilo que se conclui como um limite mesmo ao Estado
Liberal Social.

As crises do Estado Social

O Estado Liberal Social seja observado como a negao do modelo li-

beral, seja como a sua prpria continuidade, como aqui adotado no pode
ser compreendido como o produto do entendimento poltico e social do ps-
Segunda Guerra que, uma vez atingido, determina-se como uma espcie de

206 Conforme a Constituio Brasileira de 1988, em seu artigo 204, As aes governamentais, na
rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social,
previstos no artigo 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretri-
zes: I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais
esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social; II participao da po-
pulao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis.

440
conquista irrevogvel. No h, de outro modo, uma linearidade que, como
uma causa em si, garanta o alinhamento de um ser ftico a um dever-ser cons-
titucional. E, em que pese nesse contexto de possibilidades a perspectiva de
avanos rumo concretizao de direitos sociais, obstculos de vieses dis-
tintos tambm sobressaem neste cenrio, conduzindo a crises que, diante de
tantas promessas no cumpridas pelo poder pblico no que se refere a direitos
sociais, fazem da finalidade mesma do Estado Liberal Social um contedo
utpico (BOLZAN de MORAIS e BRUM, 2016).
Como observado a ttulo introdutrio, trs so as crises pelas quais passa
o Estado Liberal Social, nesse contexto de aparncia utpica: uma de car-
ter fiscal compreendida aqui como um problema de caixa mesmo; uma de
vis ideolgico, que interroga a legitimidade do prprio Estado Liberal Social
como ente responsvel pela transformao que, afinal, lhe constitui a fina-
lidade; e, por ltimo, uma crise filosfica, que pe em xeque o fundamento
prprio do Estado Liberal Social, que a solidariedade.
Considerando os direitos sociais como aqueles que demandam uma ao
positiva do Estado, imperioso observar, portanto, uma espcie de limite fi-
nanceiro concretizao de tais direitos. Ou seja, minimizar as disparidades
e caminhar rumo a uma sociedade mais justa e igualitria, via direitos sociais,
tem necessariamente um custo que, em pocas de crise, sobretudo em pero-
dos de recesso severa como a atravessada pelo pas nas dcadas de 1980-90
(BRUM, 2013), debilitam as estruturas prprias do Estado Liberal Social, que
so os recursos capazes de custear a efetivao de tais direitos (CANOTILHO,
2006). , como bem pontua Bolzan de Morais (2011), um crculo vicioso entre
(des)aquecimento econmico, arrecadao fiscal, notadamente menor, e ne-
cessidades sociais, seguramente maiores. Tambm h que se considerar, nesse
sentido, a disputa em torno da alocao de recursos ditos escassos , sempre
pendentes para aqueles que detm maior fora poltica.
Evidentemente, o saldo uma clara defasagem entre os recursos e os gas-
tos pblicos voltados concretizao de direitos sociais, sobretudo diante de
polticas pblicas de, frente crise, carter temporrio, metamorfoseadas em
polticas de longa durao ou, at mesmo, permanentes.
Entretanto, tal conjuntura qual seja, de crise fiscal-financeira no se
esgota em si, mas impe novos desafios concretizao dos fins do Estado
Liberal Social. Nesse contexto, possvel observar, na esteira da crise de caixa,
as deficincias de legitimao da prpria conformao estatal, ou seja, uma

441
crise ideolgica. Afinal, medida que as pretenses sociais tornam-se cada
vez mais complexas, a tentativa de resposta passa a vir a partir de como
assinala Bolzan de Morais (2011, p. 46 grifo nosso) um corpo tcnico-bu-
rocrtico que decide a prpria demanda, aparentemente suportada em razes
tcnicas. Ocorre, entretanto, que constantemente a demanda poltica se v
frustrada pela resposta tcnica207.
E, por fim, um ltimo desdobramento das crises do Estado Liberal Social
mas que tambm constitui em si um elemento singular de crise questiona
o prprio fundamento de tal conformao poltico-social: a crise filosfica,
que pe em xeque a solidariedade dos indivduos que compem o Estado.
Ainda na esteira de Bolzan de Morais (2011, p. 48), enquanto a base antro-
polgica do Estado de Bem-estar Social pretende dispor de agentes dotados
de uma compreenso coletiva, compartilhada e compromissada de ser-estar
no mundo, o que se observa o mesmo indivduo desenhado pelo projeto
liberal metamorfoseado em simples cliente das polticas estatais. O Estado
de Bem-estar Social promove, assim, uma espcie de consenso social desde
um processo de infantilizao dos atores, para alm do assistencialismo que
lhe suporta. Ou, de modo mais sinttico: diante da abundncia de recursos
que, quando ocorre, se pe em paralelo com a diminuio das demandas
sociais os vnculos de solidariedade so mais fceis. E, inversamente, em
perodos de escassez de receitas voltadas ao financiamento do Estado Liberal
Social, a coeso do tecido social, tramada pela solidariedade, se fragiliza. O
indivduo egosta do liberalismo parece no ter sido transformado, ou melhor,
o Estado Liberal Social parece no ter conseguido constituir este novo ser.
Observado enfim e ainda que muito sumariamente o quadro das cri-
ses que afetam o Estado Liberal Social, a questo no se volta a uma espcie de
contramarcha do reconhecimento e da positivao dos direitos sociais. Afi-
nal, parece no haver a possibilidade e nem o desejo de se (re)pensar um
Estado Mnimo diante de tais obstculos, apenas porque eles existem, como
se fossem limites definitivos e insuperveis. Mas, de outro lado, havendo uma
espcie de encadeamento de crises, em que questes fiscais projetam crises

207 possvel observar as polticas pblicas voltadas a suprir o dficit habitacional como um
exemplo claro dessa espcie de resposta tcnica deficiente. H, afinal, um corpo burocrtico
que determina onde e como as residncias sero construdas, sem consultar, invariavelmente,
os beneficirios de tais programas. Fica, assim, evidente a contradio entre a democracia en-
quanto regime poltico e a burocracia, como instrumento funcional do Estado Liberal Social.

442
ideolgicas e filosficas e estas parecem componentes prprios do Estado
Liberal Social , seria possvel a projeo de sadas a partir de respostas s ne-
cessidades tcnico-econmicas? De maneira diferente, o problema do Welfare
State pode ser reduzido a um problema de caixa que, uma vez solucionado,
aproximaria ideais constitucionais de realidades fticas?

O necessrio ir alm do iderio liberal

Buscando resposta a esta questo, Piketty (2014), ao observar um conjun-

to de dados econmicos de vinte pases nos ltimos duzentos anos, conclui
que, neste sculo, muito embora o cenrio trgico vislumbrado por Marx
em funo da difuso do prprio conhecimento no tenha se concretizado,
por outro lado a diminuio da desigualdade pretenso otimista do ps-
Segunda Guerra tambm no se confirmou. E da se tem essa aparncia
utpica associada ao Estado Liberal Social e suas promessas no cumpridas.
Entre as causas observadas pelo autor notadamente, o crescimento eco-
nmico superado pela taxa de rendimento do capital, impondo, portanto,
uma cada vez maior concentrao de renda pode-se pensar a resposta
questo que encerra o tpico anterior como, de maneira bastante rasa, a partir
do aumento de impostos. Afinal, se a crise que funciona como uma espcie
de momento seminal para outras crises do Estado Liberal Social de ordem
fiscal-financeira, o aumento de receita atravs do aumento de impostos
parece, portanto, a resposta eficaz ao problema. Contudo, em captulo voltado
anlise de um Estado Social para o sculo XXI, este mesmo autor observa a
impossibilidade dessa proposta, sobretudo, por uma espcie de limite ques-
to fiscal que, de fundo, est relacionada lgica ainda das revolues
liberais. E isto pode ser bem observado nas Constituies que desenham mo-
delos de Estado Social, quando, ao lado de catlogos fortes de direitos, h
limites ainda mais duros possibilidade de tributar dos Estados.
Segundo este autor, enquanto extenso do projeto liberal e esta a tese
que aqui se acolhe , tal conformao estatal no encontrou sadas para um
labirinto desenhado por uma lgica que questiona uma desigualdade conside-
rada arbitrria a do Antigo Regime mas que permite, justamente por con-
sider-la legtima, aquela fundamentada em uma abstrata utilidade comum,

443
como bem reza a prpria Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado
da Frana, de 1789208.
E, justamente a, reside no apenas a raiz de uma crise fiscal, de gnese
dos limites do Estado Liberal Social, mas filosfica e ideolgica, na medida
em que primeiro questiona, frente s vrias restries econmicas e oramen-
trias, a possibilidade de alcance da solidariedade que fundamenta o Estado
de Bem-estar. E, por fim, esgota-se em uma espcie de elite tcnica, que diz a
utilidade comum. Ou, de outro modo, o problema no , apenas, de caixa. Por
isso, o aumento de impostos como tentativa de se estancar uma crise fiscal-
financeira no nem realista nem desejvel. Afinal, alm do mais...

O processo acelerado de ampliao do Estado observado durante

os Trinta Gloriosos foi muito facilitado pelo crescimento excepcio-
nalmente forte que caracterizou esse perodo [...] Quando as rendas
aumentam a uma taxa de 5% ao ano, no muito difcil aceitar que
uma parte desse crescimento seja afetada a cada ano pela progres-
so das taxas de arrecadao e de despesas pblicas [...]. Contudo, a
situao torna-se muito diferente a partir dos anos 1980-1990: com
o crescimento da renda mdia por habitante adulto limitado a pou-
co mais de 1% ao ano, ningum deseja uma alta forte e contnua
das arrecadaes, que agravaria ainda mais a estagnao das rendas
ou at as faria regredir de maneira ntida (PIKETTY, 2014, p. 469).

Ou seja, ainda que se verifiquem significativos aumentos de impostos ao

longo do tempo como tentativa de se financiar as demandas decorrentes do
reconhecimento de direitos em meio sculo, entre os anos 1930 e 1980, ve-
rifica-se que a participao dos impostos na renda nacional foi multiplicada
por um fator de pelo menos trs ou quatro (PIKETTY, 2014, p. 463) , manter
o mesmo ritmo implicaria em elevar as taxas de arrecadao a at 80% da

208 Em As voltas que o mundo d..., Avels Nunes (2011) traz de forma esclarecedora o iderio re-
volucionrio como aquele voltado a destruir a base econmica dos senhores feudais, atravs de
disputa centrada no plano poltico ou seja, tomada de poder. Referindo-se especificamente
Revoluo Francesa, diz este autor que a inteno foi justamente abolir os privilgios das
classes feudais que criava uma desigualdade arbitrria para promover as mudanas neces-
srias a uma nova ordem, favorvel ao livre desenvolvimento do capitalismo e que funda a
desigualdade legtima.

444
renda nacional at o incio da segunda metade do sculo XXI o que parece
pouco provvel, considerando o crescimento mdio da renda, como recente-
mente observado, prximo a 1% ao ano.
Evidentemente, as contribuies deste autor a partir de um recorte eco-
nmico da questo pem a nu o limite mesmo da Constituio no que se
refere a direitos sociais , situada entre a condio econmica e a promessa
que seu prprio texto carrega. Difcil no pensar, portanto, na chamada reser-
va do possvel209 que, inexoravelmente, associa direito a recursos, concluindo,
ainda que de forma opaca, os meios possveis para as finalidades juridicamen-
te observadas como commodities210.
possvel observar, portanto e ainda que preliminarmente, um limite ao
Estado de Bem-estar, enquanto aprofundamento do projeto liberal. E pens-
lo a partir dos contornos do problema do custo significa pensar sadas em
que o problema , paradoxalmente, parte da soluo. Ou, de outra forma,
ensaiar uma resposta com mais do mesmo, sob pena de, nesse modelo e diante
das cclicas crises do capital (BRUM, 2013), ver os direitos sociais limitados
pelas condies econmicas.
, por isso, necessrio o pensar em novas possibilidades de arranjo211, ca-
pazes de ir alm dos limites impostos pela prpria contemporaneidade, como

209 O conceito surgiu na Alemanha, por ocasio de uma deciso da Corte Constitucional Federal
(BVerfGE n. 33, 303 (333), no julgamento do famoso caso numerus clausus, em que se pleiteava
o ingresso no ensino superior pblico, embora no existissem vagas suficientes, com base na
Lei Federal alem de liberdade de escolha da profisso. Como resultado, estabeleceu-se que o
interessado somente poderia exigir uma prestao positiva do Estado dentro dos limites do
razovel (LIBERATI, 2013, p. 117). Conforme o mesmo autor, o conceito de reserva do possvel
originalmente limitava o que o indivduo podia, dentro de uma abstrata razoabilidade, exigir
da sociedade. Contudo, o conceito teria evoludo para algo como reserva do financeiramente
possvel.
210 o que se observa, por exemplo, no Brasil, sobretudo no que se refere educao notada-
mente em nvel superior, cuja democratizao do acesso permite ou at mesmo implica na
criao de um importante mercado para a economia do pas. Da a questo: polticas pblicas
de incluso de densas camadas sociais nas universidades, como o Prouni, por exemplo, so de
fato polticas de democratizao do Ensino Superior, ou apenas um instrumento concluindo
o Estado Social como o aprofundamento, de fato, do Estado Liberal para manter a economia
aquecida, medida importante principalmente em pocas de crise? Seria, na esteira de Avels
Nunes, apenas uma mscara do capitalismo?
211 Laval e Dardot (2014), em Commun. Essai sur la rvolution au XXI Scle, trazem interessante
observao discusso, ao conclurem que uma espcie de doxa, fruto das trgicas experin-
cias do comunismo burocrtico, frearam e, em alguma medida, ainda freiam novas pos-

445
condio de possibilidade para facultar a satisfao das garantias constitucio-
nais de ordem social, sobretudo em pases perifricos212, como o Brasil.

Concluso

A anlise aqui proposta, conformada pelos prprios limites estruturan-

tes deste estudo, acena para a necessidade de se pensar possibilidades alm
do iderio liberal, ou seja, fora da lgica, paradoxalmente, estruturante do
Estado Liberal Social. Indica, portanto, a necessidade de se pensar por outras
vias a aproximao entre o dever-ser do constitucionalismo inaugurado no
ps-Segunda Guerra, sem prejuzo de suas conquistas, ao ser da realidade.
A necessidade desse (re)pensar, como observado, se desenha nos prprios
limites do Estado Liberal Social e suas crises fiscal-financeira, ideolgica e
filosfica, em que a primeira parece determinar as demais, formando uma
espcie de crculo vicioso. De outra banda, aps contextualizar o Estado Libe-
ral Social como uma espcie no apenas de sequncia histrica, mas tambm
e ainda do prprio projeto liberal, pontuando suas crises, possvel, na
esteira dessa premissa, concluir os limites do liberalismo e sua confiana
em um sistema de liberdades naturais, que sequer deveria ser tocado para
no comprometer uma pretensa harmonia como a alavanca de sua prpria
transformao.
Por isso, de mesmo modo, as crises do Estado Liberal Social, acenando
para limites cada vez mais estreitos, tambm impem um necessrio cami-
nhar para o novo, como novos impulsos capazes, a partir das prprias crises
do atual modelo, de romper a lgica de um na denominao utilizada por
Avels Nunes (2011) estado de classe que, em que pese suas importantes con-

sibilidades de arranjo, capazes de superar o neoliberalismo. Contudo, advertem os autores,

contemporaneamente novas alternativas polticas tm surgido. Entre elas, o Comum, defen-
dido por eles como o princpio poltico capaz de romper com o paradigma da lgica liberal,
voltada acumulao. O Comum, portanto, busca romper com os marcos institucionais tanto
do mercado quanto da competncia.
212 Conforme Piketty (2014, p. 479), naes, como a ndia [e, portanto, emergentes como o Brasil
tambm], tm muito mais dificuldade de sair de um equilbrio caracterizado por uma taxa de
arrecadao baixssima.

446
tribuies ao longo de mais de duzentos anos, parece, enfim, ter finalmente
se esgotado.
Embora soe conclusivo, nesse tom, que os limites impostos a um Estado
de Bem-estar Social so sobretudo, por um vis fiscal-financeiro a prota-
gonizar suas crises essencialmente tcnicos, estes podem ser considerados,
antes, limites polticos, como bem pontua novamente Avels Nunes (2013), ao
referenciar uma clara governana de mercados em tempos de capitalismo de
cassino213. Da se conclui que tambm polticas devem ser as alternativas ao
atual modelo e no tcnicas, como se a questo fosse, de fato, meramente
reformista.
Capaz de alinhar-se a essa necessidade mas longe da pretenso de dis-
cursos de certeza afigura-se como promissora a proposta terica de Laval
e Dardot (2014), acerca do princpio do Comum214, surgido a partir, segundo
esses mesmos autores, das lutas sociais e culturais contra o modelo capitalista
e o chamado estado empresarial mas nem por isso prximo do que se con-
vencionou chamar de comunismo burocrtico-cientfico , abrindo espao,
portanto, para um novo tempo de emancipao.
Assim, importa, nos limites do Direito, da Filosofia Poltica e da Cin-
cia Poltica, pensar em novos arranjos institucionais, capazes de dar conta

213 Diz Avels Nunes (2012, p. 20 grifo nosso) que, nesse enredo de governana de mercados, que
orientam a poltica das potncias capitalistas, o Estado Mnimo, j metamorfoseado em Estado
Capitalista, apostou na destruio do estado-providncia; na criao das condies para a
hegemonia do capital financeiro; na plena liberdade de circulao de capitais; na liberdade
da indstria dos produtos financeiros, criados em profuso, sem qualquer relao com a
economia real, apenas para alimentar os jogos de azar jogados nas bolsas-cassinos.
214 Observando de maneira muito sucinta o conceito de Comum atravs de Laval e Dardot (2014),
possvel compreend-lo, dentro dos limites estruturantes deste estudo, como um princpio
poltico que visa instituio do inaproprivel. Relacionado ideia grega de arch, o Comum,
enquanto princpio poltico, busca ordenar a atividade de deliberao na qual os homens, reu-
nidos, determinam o justo. A poltica, portanto, no pode ser de uma minoria atacando de
frente, portanto, a crise ideolgica do Estado Social , e refutando, assim, tanto o modelo atual
quanto uma espcie de retorno ao comunismo cientfico, em que o Partido diz a poltica. Tal
prxis relaciona-se fortemente com a ideia de um porvir comum, vinculando a todos os que
construram a regra com a obrigao de respeito desta mesma regra. Como princpio pol-
tico, o Comum no um meio de produo e, menos ainda, um terceiro que se coloca entre
mercado e Estado. , enfim, um limite propriedade e ao mercado, que refunda as relaes
sociais a partir de uma espcie de norma do inaproprivel, considerando no o que no
possvel apropriar-se, mas o que no se deve apropriar. Enquanto prxis poltica, limita a apro-
priao-pertena para melhor realizar a apropriao-destino.

447
das complexas e cada vez maiores demandas sociais, uma vez que parece
demonstrado um Estado Liberal Social, forjado pela lgica do Estado M-
nimo, no se mostrou apenas insuficiente, mas, acima disso, contraditrio
diante de sua prpria finalidade.

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449
 Ditadura militar, violncia estatal
e ideologia: a necessidade do
direito memria e a verdade
Calebe Louback Paranhos215

Resumo: O presente trabalho tem como objetivo analisar os mtodos de violncia

estatal promovidos pela represso da Ditadura Civil-Militar e que se encontram pre-
sentes nos aparatos repressivos atualmente. Por meio da anlise dos relatos apre-
sentados no relatrio da Comisso Nacional da Verdade, e os presentes no Relatrio
da Anistia Internacional Voc matou meu filho!: homicdios cometidos pela polcia
militar na cidade do Rio de Janeiro. A partir da perspectiva da manuteno dos
mtodos de violncia estatal do perodo ditatorial no perodo democrtico, e, atravs
dos relatos comparados, a constatao que referidos mtodos foram ampliados da
represso dos grupos polticos para a represso generalizada das populaes mais
pobres. A partir de tal comparao feita uma anlise da Justia de Transio no
Brasil sob a luz da teoria de estado capitalista de Nicos Poulantzas estabelecida
no livro O estado, o poder, o socialismo. Por fim, apontam-se a necessidade da
efetivao de uma justia de transio que vise a garantia do direito a verdade e a
memria no somente individual, mas principalmente coletivo.
Palavras-chave: Violncia estatal; Justia de Transio; Estado capitalista.

INTRODUO

O objetivo do presente artigo averiguar uma possvel relao entre o

fato das prticas e mtodos de violncia sistematizados durante a Ditadura
Civil-Militar terem sido mantidas como aes costumeiras do Estado mesmo
no perodo Democrtico.
Para a anlise das prticas e mtodos de violncia estatal utiliza-se como
referencial histrico do perodo ditatorial o Relatrio da Comisso Nacional

215 Acadmico do quinto ano de direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Membro do

grupo de estudos de direitos humanos e cidadania (GDH) da Universidade Presbiteriana Ma-
ckenzie.

450
da Verdade, comparando-o com as informaes apresentadas pelo Relatrio
da Anistia Internacional Voc matou meu filho!: homicdios cometidos pela
polcia militar na cidade do Rio de Janeiro.
Buscou-se no somente verificar a continuidade ou no da violncia esta-
tal nos moldes esquematizados desde o golpe de 1964, mas tambm analisar
qual a razo da manuteno desta violncia. Desta forma, necessrio en-
tender o papel do Estado na manuteno da violncia, e dentro da tradio
marxista de anlise do Estado, a questo da ideologia tem um papel central.
A partir do referencial terico da teoria do estado capitalista realizada
por Nicos Poulantzas na obra O estado, o poder, o socialismo, analisa-se a
relao dos limites da justia de transio e a busca do Estado brasileiro em
realizar a manuteno do estado capitalista durante a redemocratizao e no
perodo democrtico, resultando na manuteno dos mtodos de violncia
estatal originrios da ditadura civil-militar brasileira.

I. VIOLNCIA ESTATAL NA DITADURA E NA DEMOCRACIA:

ANLISE DOS RELATRIOS

A ditadura civil-militar foi marcada por um forte carter ideolgico, sen-

timento anticomunista e superao da disputa poltica pelo uso da violncia.
Sobre o ltimo ponto, violncia, marcadamente exercida por agentes do Es-
tado, com apoio aberto ou velado de civis, de forma sistmica e organizada,
com objetivos bem definidos, contra grupos especficos. (BRASIL, 2014, p. 65)
O presente artigo se restringe aos aspectos referentes as aes dos agentes
de Estado, em violaes de direitos humanos, conforme relatado na Parte III
do relatrio da CNV, divididas em (i) deteno (ou priso) ilegal ou arbitrria;
(ii) tortura; (iii) Execuo sumria, arbitrria ou extrajudicial, e outras mortes
imputadas pelo Estado; (iv) desaparecimento forado e ocultao de cadver.
A primeira e mais disseminada prtica da violncia estatal repressiva
era a deteno ilegal ou arbitrria, em descompasso com a prpria legislao
vigente.
As prises polticas eram realizadas de forma arbitrria, sem o instru-
mento de mandato de priso, com uso de violncia contra o detido, mas tam-
bm contra aqueles que o acompanhavam, sendo recorrente ameaas de que
ocorreriam agresses com os acompanhantes, at de que estes seriam mortos,

451
conforme verificado nos relatos prestados a Comisso Nacional da Verdade
e presentes em seu relatrio final, como a denncia feita por presos polticos
em So Paulo, em 1975, ao presidente do Conselho Federal da OAB (BRASIL,
2014, pg. 306).
As detenes ilegais no possuam finalidade em si mesmas, sendo que
serviam para que fosse possvel a obteno de informaes sobre outros opo-
sitores ao regime militar, bem como para tirar de circulao pessoas peri-
gosas ordem vigente, sendo que em ambos os casos foi adotada a prtica
sistmica e recorrente da tortura.
Os relatos feitos CNV, os documentos analisados, a quantidade de de-
nncias realizadas durante o prprio perodo da Ditadura Civil-Militar, onde
o prprio ato de denunciar prticas de tortura trazia riscos, a tortura era uma
prtica do Estado, para a obteno de informaes e como prtica de intimi-
dao ao torturado.
Est documentado, at o momento, que foram torturadas 1.843 pessoas
em razo de terem se oposto Ditadura Civil-Militar, sendo que de 1964 a
1977 foram feitas 6.016 denncias (BRASIL, 2014, p. 349) de tortura realizada
por agentes do Estado brasileiro.
No suficiente em realizar prises arbitrrias e ilegais, torturar seus opo-
sitores, a ditadura civil-militar executou sumariamente muito dos contrrios
ao regime militar. Matavam tanto os que estavam sob sua guarda, como tam-
bm em confrontos e emboscadas. Muitas das mortes foram decorrentes das
interminveis sesses de torturas. Em todos os casos a desinformao e a alte-
rao de fatos, da cena da morte, eram recorrentes, de forma a demonstrarem
confrontos que no ocorreram, numa tentativa de legitimar a ao dos agen-
tes do Estado, conforme relatado em inmeros depoimentos CNV.
A alterao da histria, tambm praticada, uma violncia comparvel
tortura ou a execuo sumria. negar tanto ao morto, quanto a aqueles
que o conheciam e prezavam, bem como a toda a sociedade, o direito a verda-
de, impedindo que contemporaneamente ao fato se possa tomar providncias
acerca deste, e no futuro, impede a anlise sob a luz do tempo das aes come-
tidas pelo Estado atravs de seus agentes, tendo em vista o desconhecimento
de tais aes.
A partir da dcada de 1970 foi sistematizado o que ficou conhecido como
desparecimentos forados, que consistiam na ocorrncia da violao de in-
meros direitos, como j relatado, desde o sequestro at a morte, porm com

452
uma importante diferena: a partir do momento do sequestro da pessoa, ini-
ciavam-se as recusas, primeiramente, em assumir que se havia detido, para
depois negar qualquer informao sobre o paradeiro, causando imensa con-
fuso e desinformao, com o objetivo de impedir qualquer forma de resis-
tncia via judicirio, mas tambm de desestabilizar e causar medo nos grupos
de resistncia ditadura civil-militar.
Com os relatos e informaes apreendidas do Relatrio da Comisso Na-
cional da Verdade (BRASIL, 2014), fica evidente a sistematizao e institu-
cionalizao no s da violncia estatal empregada contra os opositores do
regime militar, mas tambm a institucionalizao dos mtodos de combate
a estes opositores, tendo uma sequncia, sendo ela: (i) deteno (ou priso)
ilegal ou arbitrria; (ii) tortura, como forma de obteno de informaes e de
castigo, punio; (iii) morte, ou por execuo sumria, arbitrria ou extraju-
dicial, e outras mortes imputadas pelo Estado; (iv) ou morte por desapareci-
mento forado e ocultao de cadver.
O presente artigo prope a comparao dos mtodos aplicados pelos
agentes estatais, e aqui reportados, contra os inimigos do estado brasileiro e
os mtodos aplicados pelos agentes estatais hoje contra os atuais inimigos do
estado.
Tal anlise se dar pela comparao do exposto no Relatrio da Comisso
Nacional da Verdade e o exposto no relatrio da Anistia Internacional Voc
matou meu filho! : homicdios cometidos pela polcia militar na cidade do Rio
de Janeiro (ANISTIA INTERNACIONAL, 2015)
O relatrio da Anistia Internacional se prope a analisar a violncia es-
tatal, mais precisamente a violncia policial. Ainda, apresenta um panorama
geral do Brasil sobre a violncia policial, fazendo um recorte territorial para
a pesquisa de campo na favela do Acari, cidade e estado do Rio de Janeiro.
Temos como decorrncia da organizao das polcias militares durante a
ditadura civil-militar, conforme expe o relatrio, o controle sobre a ativida-
de policial no Brasil frgil. Formalmente realizado por rgos de controle
internos e externos.. No h o controle e superviso da atividade policial pela
sociedade civil, cabendo somente ao Estado.
O primeiro ponto analisado sobre as prticas de violncia praticadas por
agentes do Estado o registro do ocorrido atravs do relato dos prprios po-
liciais militares que cometeram o homicdio. Sobre tal instrumento, a Anistia
Internacional relata da seguinte maneira:

453
 Assim, os Autos de Resistncia so registros administrativos de
ocorrncia realizados pela Polcia Civil, que faz uma classificao
prvia do homicdio praticado por policiais, associando-o a uma
excludente de ilicitude: legitima defesa do policial. Essa figura ju-
rdica remonta poca da ditadura militar (1964-1985), quando
as torturas, execues extrajudiciais, desaparecimentos forados,
ocultaes de cadveres e prises ilegais eram instrumentos de uma
estratgia de Estado voltada para a supresso da dissidncia poltica.
(ANISTIA INTERNACIONAL, 2015, p. 28)

No somente foram mantidos os mtodos violentos de atuao dos agen-

tes do estado como estes foram incorporados ao dia-a-dia do aparato repres-
sivo do estado, bem como na sociedade.
A poltica de guerra contra o inimigo interno aplicada na Ditadura civil-
militar se transformou na poltica da guerra as drogas, legitimando a priso
ilegal, a tortura e as execues sumrias da populao que vive em zonas de
conflitos, as periferias dos centros urbanos. O inimigo hoje a populao
pobre, preta e perifrica (Anistia Internacional, 2015. p. 24).
Do mesmo modo que durante o perodo ditatorial procurava-se, por par-
te dos agentes do estado, uma distoro dos fatos, para que haja um verniz de
legalidade sobre as sistmicas prticas de execues sumrias.
Foram relatados seis casos emblemticos no Relatrio da Anistia Interna-
cional, de execues sumrias cometidas por policiais militares em Acari, en-
tre 2013 e 2015, de forma a exemplificar a atuao dos agentes do estado no
somente neste local, mas tambm em outras reas do Rio de Janeiro. (Anistia
Internacional, 2015. p. 15).
Nos relatos apresentados fica claro o mtodo utilizado nas aes dos
agentes estatais. H (i) a culpabilizao da vtima; (ii) a execuo sumria;
(iii) ameaa a quem presenciou a ao policial; (iv) a tentativa de alterao da
cena da execuo, para alterao dos fatos e ocultao da verdade. Repete-se
as aes polcias realizadas e sistematizadas durante o perodo ditatorial, com
a violncia sendo utilizada de forma direta contra a sociedade, alm da tenta-
tiva de se criar uma narrativa falsa que encubra a arbitrariedade e ilegalidade
das aes dos agentes estatais.
Diante da perspectiva de que o mtodo de violncia estatal foi sistema-
tizado durante a ditadura civil-militar, sendo normalizada perante a socie-

454
dade a utilizao de tais mtodos violentos, necessrio entender quais as
razes para a manuteno de tal quadro mesmo em um Estado democrtico
de direito.

II. JUSTIA DE TRANSIO DO ESTADO BRASILEIRO E A

MANUTENO DA VIOLNCIA ESTATAL

Aps 21 anos da vigncia de um estado ditatorial impossvel uma mu-

dana para um estado democrtico de direito de forma automtica, sem uma
efetiva transio. Desta forma, durante todo o sc. XX, passou-se a condicio-
nar a volta ao regime democrtico a instaurao de uma justia de transio,
definida por Renan Quinalha como:

Este conceito presente nas fronteiras entre as cincias poltica e ju-

rdica o que se convencionou designar por justia de transio ou
justia transicional. Refere-se, basicamente, aos desafios da recu-
perao de direitos e da instaurao de regimes democrticos em
momentos de excepcionalidade poltica. Por bvio, essa tarefa no
pode operar no vazio, mas somente a partir das condies legais e
institucionais legadas do regime anterior. Se este foi marcado por
uma sistemtica e massiva prtica de violao aos direitos humanos,
como os regimes autoritrios privilegiados nesse estudo, ampliam-
-se as dificuldades em que a transio precisa ser trabalhada. (QUI-
NALHA, 2012, p. 81)

Assim, na questo brasileira, no que tange a justia de transio tivemos

algumas dificuldades a se tratar: o verniz de legalidade que a ditadura civil-
militar tentava fazer parecer haver no regime; a auto anistia concedida pelo
estado brasileiro aos seus agentes.
O desafio da retomada da democracia em um pas aps um perodo de
ditadura nunca meramente a restaurao da antiga ordem vigente (QUINA-
LHA, 2012, p. 82), mas tambm a tentativa de se garantir que as violaes aos
direitos humanos no sejam mantidas no regime que se inicia.
Somente a partir de 1995, dez anos aps o fim da ditadura, pode-se come-
ar a falar em algum tipo de justia de transio no Brasil.

455
 com a promulgao da Lei 9.140/95 (BRASIL, 1995) que so estabelecidas
as bases para o que viria a ser a justia de transio brasileira, sendo a
principal concesso de indenizao pelo estado brasileiro aos sucessores dos
desaparecidos polticos.
A justia de transio implantada, alm de tardia, contemplou somente
a reparao econmica e individual dos atingidos pela violncia da ditadura
militar. D-se um carter monetrio para a justia de transio.
No h o reconhecimento de um estado que sistematizou e aperfeioou
mtodos para a prtica da violncia, mas somente de um estado que interferiu
na vida privada, no na sociedade como um todo, sendo somente uma in-
denizao civil, a reparao financeira aqueles incomodados pela ditadura
civil-militar. Mesmo tais medidas foram conquistas de familiares e parentes
que lutavam para o reconhecimento que seus parentes e cnjuges haviam sido
mortos e desaparecidos pela ao da ditadura civil-militar. (QUINALHA,
2013, p. 184)
Tal caracterstica fica evidente ao atentar para o fato da Lei de Segurana
Nacional, a lei n 7.170 de 1983, continua em vigor, ou seja, ainda impera a
poltica do inimigo interno.
Somente com o 3 Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3),
em 2009, h avanos no mbito estatal, ao este ter como eixo orientador o
direito memria e a verdade. Em decorrncia do PNDH-3, temos a criao,
mediante a promulgao da lei n 12.528 de 2011 (BRASIL, 2011) da Comisso
Nacional da Verdade, para investigar e esclarecer os crimes e violaes aos
direitos humanos cometidos pelo estado brasileiro no perodo de 1946 a 1988
Isto resulta no Relatrio da Comisso Nacional da Verdade (BRASIL,
2014), que organiza e apresenta os dados, informaes, relatos, casos em-
blemticos, das aes cometidas pelo estado brasileiro durante a ditadura
civil-militar.
A efetivao do direito memria e a verdade passa por tratar da mem-
ria coletiva e no somente da individual, rompendo com a individualizao,
tendo a sociedade como um todo, e no mais fracionada, discutindo, deba-
tendo e entendendo a ao do estado em sua totalidade, no mais somente em
certos estratos e partes da sociedade.

Da a relevncia cada vez mais sentida da memria coletiva, que re-

mete justamente a fatos histricos que transcendem as intimidades

456
 individuais, a despeito de tambm influenci-las. A memria cole-
tiva se constitui como um ncleo a partir do qual se articulam rela-
tos dissidentes, ainda que nem sempre excludentes, entre si. Diante
dessa diversidade em constante interao, assume o carter de uma
arena de embates e acordo, abrangendo, tambm, aquela herana
que, muitas vezes, transmitida atravs de geraes e cultivada por
quem a recebe, sendo que sua longevidade depende da magnitude e
da profundidade das marcas deixadas por determinado evento his-
trico. (SOARES & QUINALHA, 2011, pg. 79)

Tal individualizao da justia de transio aplicada no Brasil reflete di-

retamente na discusso sobre a violncia fsica aplicada pelo Estado, transfor-
mando um debate que deveria ser amplo, abrangente e com a participao de
toda a sociedade em casos tratados de forma individual.

III. LIMITES DA JUSTIA DE TRANSIO E O ESTADO

CAPITALISTA

No possvel entender a perpetuao do modo de violncia estatal con-

solidado pela ditadura civil-militar sem que pensemos a constituio do Es-
tado, mais precisamente do Estado Capitalista, tendo, portanto, toda uma
estrutura prpria de tal sistema.
A questo da violncia ponto constituinte do Estado Capitalista, na an-
lise apresentada por Nicos Poulantzas em O Estado, o poder, o socialismo.
No se pode subestimar o papel da violncia, da represso. Desta forma, bus-
ca-se afastar a dicotomia entre lei e violncia, a iluso que os estados moder-
nos superaram a necessidade do uso da fora como poder.

Concluir que o poder e o domnio modernos no mais se baseiam

na violncia fsica a iluso atual. Mesmo que essa violncia no
transparea no exerccio cotidiano do poder, como no passado, ele
mais do que nunca determinante. Sua monopolizao pelo Estado
induz as formas de domnio nas quais os mltiplos procedimen-
tos de criao do consentimento desempenham o papel principal
(POULANTZAS, 2000, p. 78)

457
 A violncia se encontra, portanto, no seio do Estado Capitalista, sendo
estruturante desta forma de organizao da sociedade.
A redemocratizao no significou uma ruptura ou mudana no que tan-
ge a ideologia, pois dentro de tal ao foi garantida a manuteno das bases
do capitalismo.
O fato de, a partir da Constituio Federal de 1988, ser estabelecido um
estado democrtico de direito, com garantias constitucionais e limites para
atuao do estado, no muda sua estrutura, que existe de forma a garantir a
produo material. E assim mantm dentro de si todas as caractersticas do
mesmo.

Portanto nada mais falso que uma presumvel oposio entre o ar-
btrio, os abusos, a boa vontade do prncipe e o reino da lei. (...) De
qualquer forma esta suposta ciso entre lei e violncia falsa, sobre-
tudo para o Estado moderno. este Estado de direito, o Estado da
lei por excelncia que detm, ao contrrio dos Estados pr-capitalis-
tas, o monoplio da violncia e do terror supremo, o monoplio da
guerra. (POULANTZAS, 2000, p. 74)

O estado brasileiro ps Constituio Federal de 1988 no contesta, nem

altera o fato motivador da violncia do estado, que a manuteno das con-
dies para o modo de produo capitalista. Tal fato verificado na Emenda
Constitucional n 26 de 1985 (BRASIL, 1985), onde ao mesmo tempo que de-
creta a criao da Assembleia Nacional Constituinte, tambm ratifica a auto
anistia dada pelo estado a seus agentes.
preciso esclarecer que tal interpretao no entende que a alterao do
governo, com o fim do estado ditatorial e incio do perodo democrtico uma
periodizao histrica, um ajuste de rumo da burguesia (POULANTZAS,
2000, p. 147). A democracia brasileira e a limitao e organizao formais da
violncia, bem como as liberdades jurdicas concedidas com a Constituio
Federal de 1988 so inegavelmente conquistas das massas populares.
mantida na transio de regimes a separao pblico-privado na
sociedade, levando a uma individualizao e privatizao do corpo social.
Nesta separao se concentra a validao ideolgica do poder do estado.
Ao conceber as pessoas, como indivduos, separando o pblico do privado,

458
mantendo as aes de cada indivduo no mbito privado, fica a cargo do Esta-
do a organizao social, ou seja, abre-se uma perspectiva ilimitada de poder.
Assim, essa ideologia da individualizao no somente age de forma a
negar as relaes e lutas de classe que perpassam todo o Estado, inclusive o
ultrapassando (POULANTZAS, 2000, p. 41), mas para uma constante e cres-
cente diviso e isolamento das massas populares, numa reproduo das for-
mas de diviso social do trabalho (POULANTZAS, 2000, p. 63)
Sobre a ideologia grande a influncia dos estudos de Louis Althusser
na obra de Nicos Poulantzas, da tradio marxista de entendimento material
da ideologia, no como abstrao (MARX, 2007, p. 94), agindo de forma a
realizar a reproduo da diviso social do trabalho, das classes sociais e do
domnio de classe (POULANTZAS, 2000, p. 27)
Porm Althusser discorrer que o poder do estado no organizado so-
mente nos Aparelho de Estado (AE), de carter repressivo, mas tambm nos
Aparelhos Ideolgicos de Estado (AIE). Estes seriam enumerados em AIE re-
ligioso, escolar, familiar, jurdico, poltico, sindical, da informao e cultural
(ALTHUSSER, 1970, p. 44). Tamanha pluralidade de AIE dificulta, proposita-
damente, a identificao como sendo partes de um todo ideolgico.
Assim, temos que toda nossas relaes e interaes sociais se do dentro
dos AIE, portanto, nossas aes por mais cotidianas e so diretamente con-
dicionadas pela ideologia, portanto, balizadas pelo modo de produo capita-
lista. Isso no implica um determinismo, tendo em vista que apesar do estado
ser o instrumento mais bem-acabado de dominao da burguesia, tambm
onde se d a luta de classes. Assim, os Aparelhos Ideolgicos de Estado po-
dem ser no s o alvo, mas tambm o local da luta de classes (ALTHUSSER,
1970, p. 49).
Se atravs do estado capitalista que a ideologia se desenvolve, e sendo
as instituies privadas tambm Aparelhos Ideolgicos de Estado, so estas
instituies instrumentos para a reproduo do prprio modo de produo
capitalista.
Ao mesmo tempo, e em razo da diviso pblico-privado, ocorre um pro-
cesso crescente de individualizao, com os indivduos perdendo a capacida-
de de construo social face o Estado, com um propsito claro.
Portanto, a ideologia mantm o papel de ser a avalizadora da normaliza-
o e aceitao pela sociedade do uso da fora pelo estado para a manuten-
o da ordem, ou como explicitado por Althusser e Poulantzas, para que seja

459
possvel a reproduo do modo de produo capitalista, sendo assim quase
que completo o domnio do Estado sobre as pessoas, agindo a ideologia e a re-
presso como instrumentos de poder no antagnicos, mas complementares.
Assim, a ideologia instrumento de poder do Estado sobre at a corporei-
dade do indivduo, tendo que os mtodos de violncia fsica perpetrados pelo
estado brasileiro tanto na ditadura quanto na democracia tm intima relao
com a ideologia da individualizao (POULANTZAS, 2000, p. 67).
Sendo a separao do pblico-privado, a individualizao sempre cres-
cente, a caracterstica essencial da ideologia do estado capitalista, tem-se que
ao se pensar em uma mudana do quadro de violncia estatal generalizada
que nos encontramos, com a perpetuao dos mtodos implementados em e
pela ditadura civil-militar, necessria a confrontao direta de tal caracte-
rsticas ideolgicas, para a alterao de tal realidade.

CONCLUSO

evidente que ocupa local central a Ideologia na anlise das bases para
a continuidade das violaes de direitos humanos cometidos pelo estado.
Portanto, preciso que ocorra uma efetivao contnua do direito memria
e a verdade. O Estado e seus agentes agiam e agem de modo sistmico a
alterar o relato dos fatos de violncia, criando uma narrativa descolada da
realidade, permitindo a constante negao de suas prticas arbitrrias. Assim,
a revelao se faz mais do que necessria.
A divulgao do relatrio da Comisso Nacional da Verdade abre a pos-
sibilidade de, enfim, romper-se com a narrativa perpetuada pelo regime di-
tatorial de encobertamento de seus atos, mais precisamente das prticas de
tortura, prises indevidas, execues sumrias e desparecimentos forados.
Entretanto, no qualquer verdade histrica que precisa ser trazida
tona, mas uma que tenha seu significado discutido e valorado coletivamente
e no mais no binmio pblico-privado, de forma fragmentada, porm seja
retomada como no como uma imagem eterna distante, mas uma experincia
nica que contnua a reverberar, que parte da construo da sociedade em
que se vive (BENJAMIN, 2013, p. 19)

460
REFERNCIAS
ALTHUSSER, L. Ideologia e Aparelhos Ideolgicos de Estado. Lisboa: Presena, 1970.

ANISTIA INTERNACIONAL. Voc matou meu filho! : homicdios cometidos pela polcia
militar na cidade do Rio de Janeiro / Anistia Internacional. Rio de Janeiro: Anistia Interna-
cional, 2015.

BENJAMIN, W. O anjo da histria. Traduo de Joo Barrento. Belo Horizonte: Autncia Edi-
tora, 2013.

BRASIL. Relatrio / Comisso Nacional da Verdade. Braslia: CNV, 2014.

. Ato Institucional n 1, de 9 de abril de 1964. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 1964.

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/AIT/ait-01-64.htm.>. Acesso em: 30 de
outubro de 2015.

. Lei n 7.170, de 14 de dezembro de 1983. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 1983. Dis-
ponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7170.htm.>. Acesso em: 30 de outubro
de 2015.

. Lei n 9.140, de 04 de dezembro de 1995. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 1995. Dis-
ponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9140.htm.>. Acesso em: 30 de outubro
de 2015.

. Lei n 12.528, de 18 de novembro de 2011. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 2011. Dis-
ponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9140.htm.>. Acesso em: 30 de outubro
de 2015.

MARX, K. A ideologia alem: critica da mais recente filosofia alem em seus representantes
Feuerbach, B. Bauer e Stirner, e do socialismo alemo em seus diferentes profetas. Traduo
de Rubens Enderle, Nlio Schneider, Luciano Cavini Martorano. So Paulo: Boitempo, 2007.

POULANTZAS, N. O Estado, o poder, o socialismo. So Paulo: Paz e Terra, 2000.

QUINALHA, R. Justia de transio: contornos do conceito. So Paulo: USP, 2012. f. Tese

(Mestrado em Sociologia Jurdica). Programa de Ps-Graduao em Direito, Faculdade de Di-
reito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012.

______. Com quantos lados se faz uma verdade? Notas sobre a Comisso Nacional da Verdade
e a teoria dos dois demnios. Revista Jurdica da Presidncia, Braslia, v. 15, n.105, p. 181 a
204, Fev/Mai. 2013.

QUINALHA, R.; SOARES, I. Lugares de memria no cenrio brasileiro da justia de transio.

Revista Internacional de Direito e Cidadania, Erechim, n. 10, p. 75-86, junho. 2011.

SAVIANI, D. Escola e democracia: teorias da educao, curvatura da vara, onze teses sobre a
educao poltica. Campinas: Autores Associados, 2003.

461
 PROGRAMAO DA II CONFERNCIA
INTERNACIONAL ASAP-BRASIL:
REFLEXES ACADMICAS PARA
SUPERAR A MISRIA E A FOME
25 a 26 de agosto de 2016
Universidade Presbiteriana Mackenzie So Paulo

25 de agosto de 2016 Aug. 25, 2016

Manh - Morning
8:30 s 9:00: Abertura - Opening
Felipe Chiarello (Diretor da FDir - UPM)
Solange Teles da Silva (Vice-Coordenadora do PPG em Direito Poltico e Eco-
nmico UPM)
Clarice Seixas Duarte (FDir-UPM)
9:00 s 9:30: Conferncia: Direito e Pobreza no Brasil: Aspectos Jurdicos
e Sociais
Oppening Conference: Law and Poverty in Brazil: legal and social issues.
Jos Francisco Siqueira Neto (FDir-UPM)
9:30 s 10:30: Painel: Causas Estruturais da Pobreza Global
Panel: Strutural causes of Global Poverty
Arthur Roberto Capella Giannattasio (FDir-UPM)
Camila Villard Duran (FADUSP)
Douglas de Castro (FGV-DIREITO/SP)
10:30 s 10:45: Intervalo - Break
10:45 s 12:00: Painel: Direito Educao e Combate Pobreza
Panel: Right to Education and Poverty
Clarice Seixas Duarte (FDir-UPM)
Maria Paula Dallari Bucci (FADUSP)
Geisa de Assis Rodrigues (FDir-UPM)
Tarde - Afternoon

462
14:00 s 16:00: Reunies dos Grupos de Trabalho
GTs / Working Groups Presentations
GT I - Direito Educao e Combate Pobreza
GT II - Solues Institucionais para Questes de Sade Pblica e Pobreza
GT III - Acesso Justia e Combate Pobreza
GT IV - Direito Cidade e Combate Pobreza
GT V - Causas Estruturais da Pobreza Global
Noite - Evening
18:30 s 19:30: Painel: Solues Institucionais para Questes de Sade P-
blica e Mudanas Climticas
Panel: New Institutional Designs for Public Health and Climate Change
Thana de Campos (University of Ottawa)
Jos Augusto Soares Barreto Filho (Universidade Federal de Sergipe /
FM-USP)
Steven Hoffman (University of Ottawa / Harvard University)
Fernando Mussa Abujamra Aith (FM-USP)
19:30 s 19:45: Intervalo - Break
19:45 s 21:00: Painel: Acesso Justia e Combate Pobreza
Panel: Access to Justice and Poverty
Ins Virgnia Prado Soares (MPF-SP)
Vitor Souza de Lima Blotta (ECA-USP)
Marcos Alexandre Coelho Zilli (FADUSP)

26 de Agosto de 2016 Aug. 26, 2016

Manh - Morning
9:30 s 10:30: Painel: Direito Cidade e Combate Pobreza
Panel: Right to Urban Development and Poverty
Flvia Piovesan (PUC/SP)
Daniela Campos Librio (PUC/SP)
Anglica Aparecida Tanus Benatti Alvim (Diretora da FAU - UPM)
Claudia Moraes de Souza (UNIFESP)
Solange Teles da Silva (FDir-UPM)
10:30 s 10:45: Intervalo - Break

463
10:45 s 11:45: Conferncia / Conference: Integration and Education Poli-
cy - impacts on poverty?
Richard Race (Roehampton University)
Tarde - Afternoon
14:00 s 16:00: Reunies dos Grupos de Trabalho
GTs / Working Groups Presentations
GT I - Direito Educao e Combate Pobreza (Continuao)
GT III - Acesso Justia e Combate Pobreza (Continuao)
GT IV - Direito Cidade e Combate Pobreza (Continuao)
GT V - Causas Estruturais da Pobreza Global (Continuao)
Noite - Evening
18:00 s 18:30: Reunio Geral dos GTs - Working Groups general meeting
18:30 s 19:30: Conferncia Magna Pobreza local e global: solues
pluridimensionais
Final Conference - Local and Globla Poverty: multi-dimensiontal solutions
Thomas Pogge (Yale University)

464
 SOBRE OS ORGANIZADORES

Clarice Seixas Duarte: possui graduao (1994) e doutora em Filosofia e

Teoria Geral do Direito (2003) pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo Largo So Francisco. Desde 2008, professora da Graduao e do
Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Direito Poltico e Econmico
da Universidade Presbiteriana Mackenzie, do qual foi tambm vice coorde-
nadora. Foi Coordenadora de Pesquisa e Extenso da Faculdade de Direito
da mesma instituio e atualmente lidera o Grupo de Pesquisa cadastrado no
CNPq Direitos Sociais e Polticas Pblicas. representante no Brasil da Pla-
taforma Internacional Academics Stand Against Poverty (ASAP), onde atua
como coordenadora cientfica do ncleo de direito educao. Suas pesquisas
abrangem a temtica dos direitos humanos, com especial nfase no estudo
das polticas pblicas por meio da efetivao dos direitos sociais educao
e sade.

Arthur Roberto Capella Giannattasio: Professor Doutor em Tempo Inte-

gral da Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie (FD/
UPM). Doutor em Direito Internacional e Comparado pela Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo - Largo So Francisco (FD/USP). Foi
Professor Visitante Convidado do LLM (Master of Laws) da Ko University
(Istambul, Turquia).

465
Flvio de Leo Bastos Pereira: Doutorando em Direito Poltico e Econmico
da Universidade Presbiteriana Mackenzie (2014), possui mestrado em Direito
Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2002). Pro-
fessor de Direito Constitucional da Universidade Presbiteriana Mackenzie,
orientador de monografias de concluso de curso e de iniciao cientfica,
coordenador do Grupo de Estudos em Neoconstitucionalismo e Direitos Fun-
damentais, com o Professor Doutor Bruno Lorencini. Membro do Grupo de
Pesquisa: Conflitos Armados, Massacres e Genocdios/CNPQ da Universida-
de Federal de So Paulo (UNIFESP), no qual coordena a linha de pesquisa:
Crimes de Guerra e a Atuao do Tribunal Penal Internacional. Membro da
Inter-American Bar Association. Coordenador da subcomisso de agentes
do Estado da Comisso Municipal da Verdade do Municpio de Osasco, So
Paulo (2014/2015). Participou com o Ncleo de Estudos em Direito Interna-
cional, da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, do II Nurem-
berg Moot Court, promovido pela Academia Internacional dos Princpios de
Nuremberg. Egresso do International Institute For Genocide and Human
Rights Studies (Zoryan Institute), da University of Toronto; (Canada), Class
of 2014, onde ministrou aula sobre o genocdio dos povos indgenas do Brasil.
Pesquisador no grupo de pesquisa Arqueologia da Represso e da Resistncia
da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP/CNPQ). Co-fundador
do Observatrio Constitucional Latinoamericano - OCLA. Membro da Co-
misso Especial de Ensino Jurdico da Ordem dos Advogados do Brasil - Sec-
o So Paulo sob a presidncia do Professor Dr. Marcelo de Oliveira Fausto
Figueiredo Santos. Professor orientador GVLaw (ps-graduao). Membro do
rol de especialistas da Academia Internacional dos Princpios de Nuremberg/
Alemanha (Roster of Experts of the International Nuremberg Principles
Academy).

Geisa de Assis Rodrigues: Possui graduao em Direito pela Universidade

Federal do Rio de Janeiro (1991), mestrado em Direito pela Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (1996) e doutorado em Direito pela Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (2001). Atualmente professora adjunta licencia-
da da Universidade Federal da Bahia, procuradora regional da repblica na
3 Regio, professora da Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana
Mackenzie, professora da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio,
professora convidada em cursos de ps-graduao da COGEAE da Pontif-

466
cia Universidade Catlica de So Paulo. A nfase de sua atuao profissional
e acadmica na rea de Direito Processual Civil e Direito Constitucional,
atuando principalmente nos seguintes temas: processo coletivo, medidas al-
ternativas de resoluo de conflitos como compromisso de ajustamento de
conduta, mediao e conciliao judicial, atuao processual e extraproces-
sual do ministrio pblico, direitos sociais como meio ambiente, sade e
educao.

Luiz Ismael Pereira: Professor Substituto Assistente do Instituto de Pesquisa

e Planejamento Urbano e Regional IPPUR, da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ). Doutorando e Mestre em Direito Poltico e Econmico
pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Bolsista CAPES. Foi Professor
Mestre do Curso de Graduao em Direito da UNIESP/SP, bem como Profes-
sor e Pesquisador Convidado do Centro de Pesquisas 28 de Agosto. Consultor
Jurdico do Instituto Luiz Gama.

Maria Lcia Indjaian Gomes da Cruz: Doutora em Educao e Currculo,

pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (2009), Mestre em Edu-
cao, Arte e Histria da Cultura pela Universidade Presbiteriana Mackenzie
(2004), Especialista em Avaliao Institucional pela Universidade de Braslia/
UNESCO (2001), Especialista em Cincias Sociais pela Pontifcia Universida-
de Catlica de So Paulo (1982), Bacharel em Cincias Sociais pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (1977). Foi pesquisadora do Centro Brasi-
leiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), do Instituto Brasileiro de Estudos
Sociais, Polticos e Econmicos e do Instituto de Pesquisa Social. Atualmente
desempenha as funes de Especialista do Conselho Estadual de Educao do
Estado de So Paulo, de assessora da reitoria junto Coordenadoria de Ava-
liao Acadmica Institucional da Universidade Presbiteriana Mackenzie e de
professora assistente no Curso de Administrao de Empresas do Centro de
Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Na rea
da pesquisa dedica-se ao estudo de polticas pblicas de educao superior na
ps-graduao stricto sensu com nfase nas questes relativas avaliao e
indicadores de qualidade, redes sociais e internacionalizao.

467