PARTEA a III-a: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

A. Noiuni introductive

1. Noiunea controlului administrativ. Locul contenciosului n cadrul controlului activitii administraiei.

Clasificarea controlului
Contenciosul administrativ reprezint o form de control a activitii administraiei. Prin urmare, pentru nceput este necesar
ncadrarea acestuia n noiunea mai larg de control asupra activitii administraiei.
n funcie de criteriul organului care l exercit, controlul poate fi de dou feluri: control administrativ (a) i control
jurisdicional (b).
a. Controlul administrativ reprezint controlul administraiei nfptuit de ea nsi. i acesta, la rndul su poate fi de
dou feluri:
a.1. control intern controlul funcionarilor inferiori, fcut de cei superiori n cadrul aceluiai organ administrativ;
a.2. control extern controlul unui organ administrativ asupra activitii altuia (controlul este deci efectuat din exteriorul
organului controlat).
Controlul extern poate fi la rndul su: ierarhic (i), de tutel (ii) i specializat (iii).
(i) Controlul ierarhic presupune controlul exercitat de un organ ierarhic superior asupra unui organ inferior n cadrul unui
sistem centralizat/deconcentrat.
Caracteristici:
- nu trebuie prevzut expres de lege;
- prerogativele de control sunt foarte ntinse: acesta se exercit att asupra legalitii ct i a oportunitii actelor
administrative;
- presupune anumite prerogative: de revocare, suspendare i chiar reformare a actelor administrative (cu excepia situaiilor
de competen exclusiv a organului inferior ntr-un anumit domeniu, cnd puterea de reformare este nlocuit cu aceea de
injonciune). n ipoteza existenei doar a unei puteri de injociune, dac actul (ilegal sau inoportun) nu este reformat de bun voie de
organul inferior la cererea expres a organului superior, acesta poate nlocui controlul ierarhic asupra actelor (descris mai sus) cu
cel asupra persoanelor, care const, n general, n posibilitatea organului superior (discreionar sau nu) de numire, mutare,
sancionare i chiar revocare din funcie a organului inferior.
Ex.: controlul Guvernului asupra ministerelor ori prefecilor.
(ii) Controlul de tutel reprezint controlul exercitat de un organ administrativ asupra altuia, fa de care nu exist
raporturi de subordonare (n sistemul nostru, controlul autoritilor centrale asupra activitii autoritilor descentralizate).
Caracteristici:
- trebuie prevzut expres de lege (reprezint o excepie de la principiul autonomiei locale i deci o restrngere a acesteia);
- se exercit doar asupra legalitii, nu i asupra oportunitii actelor administrative (n teorie);
- presupune (n sistemul nostru de drept) posibilitatea atacrii actelor administrative ale autoritilor locale n contencios
administrativ. Ex.: prefectul poate ataca actele administrative ale acestor autoriti, dac le consider ilegale art. 123 alin. 5 din
Constituie.
Exist dou forme:
a) tutela asupra actelor (descris mai sus);
b) tutela asupra persoanelor (vezi art. 55, 69 din Legea nr. 215/2001).
Se poate observa c situaiile de control de tutel se suprapun peste situaii de control jurisdicional, deci se poate susine
c, n realitate, controlul de tutel este unul mixt, administrativ prin organul care-l declaneaz, dar jurisdicional prin organul care-l
exercit efectiv.
(iii) Controlul specializat este efectuat de anumite organe administrative expres artate de lege, n domeniul lor special
de activitate. Ex.: inspecii, inspectorate, Curtea de Conturi, Garda financiar (Autoritatea Naional de Antifraud Fiscal), garda
de Mediu.
b. Controlul jurisdicional. Mai cunoscut sub denumirea de contencios administrativ, presupune faptul c activitatea de
control este efectuat de ctre instana de contencios administrativ.

2. Definiie. Etimologie
Etimologic, termenul de contencios provine din lat. contendere- a lupta, contenciosus- certre, btios.
Contencios administrativ = totalitatea litigiilor dintre particulari i autoritile administrative nscute n legtur cu un act
administrativ (propriu zis sau asimilat) sau un refuz nejustificat de a soluiona o cerere (definiia legal art. 2 alin. 1 lit. f) LCA).

1
 3. Clasificri
a. dup criteriul interesului aprat de reclamant:
a.1. contencios subiectiv acel tip de contencios n care reclamantul, prin promovarea aciunii, urmrete aprarea unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim personal, propriu (art. 52 din Constituie, art. 1 alin. 1 din Legea 554/2004).
a.2. contencios obiectiv acel tip de contencios care presupune c reclamantul acioneaz pentru aprarea unui interes
general, fr a fi nevoit s justifice nclcarea, prin actul atacat, a unui interes al su personal (art. 123 alin. 5 din Constituie, art. 1
alin. 3, 4, 6 i 8 din Legea nr. 554/2004).
b. n funcie de obiectul litigiului (sau, mai exact, n funcie de prerogativele instanei de control): - ordonate n funcie
de gradul de imixtiune al instanei n domeniul de activitate al administraiei:
b.1. contenciosul n interpretare - reclamantul poate solicita i instana se poate pronuna exclusiv pe interpretarea unui act
administrativ, fr a se pronuna asupra valabilitii lui. n prezent avem temei legal doar n cazul contractelor administrative art. 7
alin. 6 lit. e) LCA
b.2. contenciosul n aprecierea legalitii acel tip de contencios n care instana, fr a anula actul, doar apreciaz
legalitatea lui (art. 4 din Legea nr. 554/2004);
b.3. contenciosul n anulare se poate cere (i instana poate dispune) doar anularea unui act administrativ (daune nu se
pot solicita, i nu se pot obine, pentru c este exclus existena unui prejudiciu al reclamantului a se vedea toate cazurile de
contencios obiectiv). Acesta este tipul de contencios creat pentru a cenzura exclusiv legalitatea actelor administrative explicite. n
oglind, n cazul actelor administrative implicite (refuz de a soluiona o cerere tcerea administraiei), n teorie exist
contenciosul n caren, n care prerogativa instanei de contencios administrativ este exclusiv aceea de a obliga autoritatea public
la soluionarea pozitiv a cererii reclamantului. n sistemul nostru de drept nu exist reglementat autonom un asemenea tip de
contencios, ci numai unul combinat cu contenciosul n anulare, situaia Avocatului Poporului art. 1 alin. 3 LCA.
b.4. contenciosul n daune ceea ce se poate cere sunt exclusiv despgubiri, dar nu se poate cere anularea actului care a
vtmat un drept (n materie de expropriere);
b.5. contenciosul pentru exces de putere acel tip de contencios n care instana poate cenzura puterea discreionar a
administraiei, putnd: (i) anula actele emise n acest mod, precum i (ii) obliga administraia s revin n limitele legii (administraia
poate emite un act cu exces de putere, respectiv s refuze s soluioneze o cerere cu exces de putere). (iii) Se pot acorda i
despgubiri dac reclamantul probeaz un prejudiciu, ori chiar o alt form de reparare a prejudiciului (n natur), ca o form a
recunoaterii dreptului pretins (art. 1 din Legea nr. 554/2004).
b.5. contenciosul de plin jurisdicie acel tip de contencios n care atribuiile instanei sunt depline (n materia legalitii
actului): aceasta poate anula actul, poate acorda despgubiri, poate obliga o autoritate s satisfac o cerere, poate modifica ea
nsi actul atacat. Cu alte cuvinte, instana are aceleai prerogative ca i administraia, putndu-i-se substitui (putnd emite o
hotrre care s substituie actul administrativ). n cazul contraveniilor, avem i noi instana cu jurisdicie deplin (art. 31 i urm. din
OG nr. 2/2001). (n realitate, deplin nseamn doar... cvasi-deplin!)
Concluzie: sistemul contenciosului romnesc se apropie de contenciosul de plin jurisdicie, dar nu se identific cu el,
lipsind posibilitatea de a pronuna o hotrre judectoreasc nlocuitoare a unui act administrativ: potrivit formulei art. 18 alin. 1 din
lege, instana poate obliga administraia s emit actul, dar nu-l poate emite ea nsi.
ATENIE! Pentru calificarea exact a tipului de contencios nu conteaz ce cere reclamantul i ce dispune instana ci ce
poate cere (n abstract) reclamantul i poate dispune instana.
c. n funcie de sistemul de contencios (calificarea judectorului):
c.1. sistemul francez (sau al judectorului administrativ) presupune o jurisdicie paralel cu cea ordinar. n frunte e
Consiliul de Stat (la noi a fost aa ntre 1864-1866);
c.2. sistemul american (sau al judectorului ordinar) acelai judector judec toate litigiile, fr difereniere;
c.3. sistemul german (sau mixt) presupune faptul c litigiile de contencios sunt judecate de tribunalele ordinare n cadrul
crora exist secii specializate de contencios (n Romnia - mixt).

B. Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contenciosul subiectiv

Admiterea unei aciuni n contencios presupune ndeplinirea anumitor condiii. Trebuie subliniat faptul c numai dac se
ndeplinesc toate acestea, aciunea se admite. n caz contrar, deci cnd una singur nu este ndeplinit, aciunea urmeaz a fi
respins. Aceste condiii pot fi grupate n 4 categorii: cele referitoare la reclamant (1), la prt (2), la obiectul aciunii (3) precum i
cele procedurale (4).

2
 1. Condiiile privitoare la reclamant
Primele dou condiii sunt comune oricrei aciuni n justiie (capacitatea i calitatea procesual activ). Le vom analiza
pentru c, n cazul contenciosului administrativ comport fiecare cte o particularitate. Ce-a de-a treia condiie ns (dreptul
subiectiv/interesul legitim vtmat) este specific doar contenciosului administrativ.
a. capacitatea procesual aptitudinea abstract unui subiect de drept de a fi parte ntr-un litigiu. Este parte a capacitii
civile i este inerent oricrei persoane. Contenciosul administrativ ns prezint o anumit particularitate, pe care o vom analiza
mai atent cnd vom vorbi despre prt. Prin urmare, regula este c numai persoanele (fizice sau juridice) pot aciona n contencios
administrativ. Din formularea art. 2 alin. 1 lit. a) a Legii nr. 554/2004 pare s rezulte contrariul: orice grup de persoane, vtmat ntr-
un drept subiectiv se poate adresa instanei de contencios pentru aprarea drepturilor sale. i, n aceast noiune de grup de
persoane sunt incluse i organismele sociale. n realitate:
a.1. n cazul grupurilor de persoane, pentru a fi admisibil aciunea, reclamanii trebuie s acioneze n numele lor propriu, ca
persoane fizice; altfel, n mod normal grupul ar trebui organizat ca persoan juridic pentru ca aciunea s poat fi admis. Pentru
c grupul, neavnd personalitate juridic proprie, nu este titular de drepturi subiective ori interese legitime; deci nu i se vatm
nimic (din acest punct de vedere textul legal amintit conine, n sine, o contradicie de termeni).
Excepie: cazul n care o persoan juridic este n curs de constituire. Dar i atunci, trebuie acionat n numele acesteia, n
temeiul capacitii de folosin anticipate.
a.2. n cazul organismelor sociale (art. 2 alin. 1 lit. s) acestea au oricum personalitate juridic proprie: sindicate, asociaii,
fundaii, etc.
Desigur, n situaia n care exist capacitate de folosin dar nu exist capacitate de exerciiu, se aplic regulile generale n
materia minorilor i interziilor.
b. calitatea procesual activ aptitudinea concret a unei persoane de a sta ntr-un anumit litigiu n calitate de reclamant.
n litigiile de contencios administrativ, de regul orice persoan se poate adresa instanei dac justific cel puin un interes legitim
lezat. Prin urmare, calitatea procesual se ntemeiaz pe interes (cea de-a treia condiie) dar nu se confund cu acesta. Pentru c,
cel puin n anumite situaii, reclamantului i se poate cere o calitate special pentru admisibilitatea aciunii: cazurile de contencios
obiectiv (ex: prefectul, avocatul poporului, ministerul public, etc.); ori calitatea de consilier local ori primar (de pild, litigiile
ntemeiate pe art. 69 din Legea nr. 215/2001). De pild, cel aflat n ntreinerea unui primar nu poate ataca n contencios
administrativ, utiliznd aceast procedur special, ordinul prefectului de constatare a ncetrii mandatului acestuia, chiar dac
justific un interes legitim n promovarea aciunii (dreptul la ntreinere cota din indemnizaia primarului), pentru c nu are calitatea
special de primar pentru a se adresa instanei.
Exist situaii n care autoritatea public este reclamant (chiar dac nu are capacitate, ea justificnd o calitate special):
- art. 1 alin. 6 din lege;
- cazul contractelor administrative.
ns, raportat la faptul c instituia contenciosului administrativ este reglementat constituional la nivel de principiu, situaiile
n care reclamantului i se solicit prin lege o calitate procesual activ special trebuie interpretate n sensul c acesta are acces la
procedura special. Ceilali (care se consider vtmai prin actul atacat) se pot adresa instanei de contencios administrativ, dar
potrivit procedurii comune reglementate de LCA.
c. interesul procesual reprezint folosul (beneficiul, profitul) pe care l-ar obine reclamantul prin admiterea ipotetic a
aciunii sale.
c.1. n procesul civil obinuit, orice asemenea interes poate constitui fundamentul unei aciuni n justiie, cu condiia s fie
juridic i legitim (1), nscut i actual (2), direct i personal (3), pozitiv i concret (4). Prin sintagma interes legitim n procedura
civil comun ns se nelege acel interes care nu este prohibit de vreun text de lege.
Dreptul/interesul legitim vtmat:
(i) trebuie s existe la introducerea aciunii n msura n care reclamantul nici mcar nu afirm un asemenea interes (n
principiu, n contencios, vtmarea unui drept sau interes legitim), ori nu exist aparena acestui interes, aciunea va fi respins ca
lipsit de interes.
(ii) interesul s subziste pn la soluionarea cauzei dac autoritatea public a satisfcut interesul reclamantului n cursul
procesului prin revocarea (ex tunc) a actului, acesta se stinge, dar numai cu privire la petitul de anulare (se poate menine cel cu
privire la despgubiri dac prejudiciul a rmas - ori acordare a cheltuielilor de judecat).
c.2. n contenciosul administrativ ns, aceast condiie (a interesului) trebuie analizat distinct, din aceast perspectiv o
asemenea aciune putnd fi admis doar dac reclamantul probeaz vtmarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.
(i) Dreptul subiectiv este o facultate recunoscut titularului su de a pretinde unui ter, unei autoriti ori societii n general o
anumit conduit (comisiv sau omisiv), facultate protejat, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului.

3
 (ii) Simplul interes, dei n esena sa reprezint tot o facultate (libertate) recunoscut titularului su, el nu este protejat prin
fora coercitiv a statului.
Dreptul subiectiv este prevzut ntotdeauna de un act juridic (lege, act administrativ ori contract) i i corespunde ntotdeauna
o obligaie corelativ. n schimb, interesul nu este prevzut de vreun act juridic i nu i corespunde o obligaie corelativ.
(iii) ntre cele dou apare noiunea de interes legitim. Potrivit clasificrii legale (art. 2 lit. p i r) exist interes legitim privat i
interes legitim public. Ce se nelege prin acestea?
iii.1 interes legitim privat: un drept eventual, viitor.
n practic, adesea acest interes legitim se identific cu un drept constituional: acela la egalitate n faa legii i a autoritilor
publice (concursuri), alteori nu (ipoteza existenei unei cereri de retrocedare a unui imobil n baza Legii nr. 10/2001, pentru care s-a
emis autorizaie de demolare).
Iii.2. interes legitim public: un interes a crui nclcare presupune totodat i nclcarea unui text legal, ori a strii generale
de legalitate.
n cazul interesului legitim se ncalc o lege oarecare, cci acest tip de interes, n sine, nu este prevzut de nici o lege.
Trebuie remarcat faptul c, pe de o parte, ntotdeauna reclamantul trebuie s justifice nclcarea unui drept subiectiv ori a
unui interes legitim privat; potrivit art. 8 alin. 1 ind. 1, particularii pot invoca nclcarea unui interes legitim public numai dac
aceasta este subsecvent nclcrii unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat. Pe de alt parte, nclcarea dreptului sau a
interesului legitim trebuie verificat de ctre instan mai nainte de verificarea legalitii actului atacat. n fine, reclamantul trebuie
s probeze numai faptul c a suferit o vtmare, nu i ct de ntins este aceasta (dimensiunea prejudiciului), aspect specific
petitului n daune.

2. Condiiile privitoare la prt

ntotdeauna prtul se stabilete n funcie de obiectul cererii:
a) n cazul petitului privind anularea unui act administrativ sau obligarea la soluionarea unei cereri
a.1. n abstract (problem de capacitate) prtul s fie autoritate public.
Autoritatea public poate fi:
- autoritate administrativ; va emite acte administrative-scop;
- alt putere n Stat (legislativ sau judectoreasc); va emite acte-mijloc;
- orice persoan privat, dac are exerciiul puterii publice (prestnd servicii publice) va emite acte prin delegaie (art. 2 alin.
1 lit. b LCA).
n toate cazurile ns, prtul trebuie s i exercite funcia administrativ, iar nu o alt calitate pe care ar avea-o (ex:
Parlamentul nu poate fi chemat n contencios pentru refuzul de a adopta o anumit lege cci n acest caz este legiuitor, dar poate
figura ca prt dac refuz s emit o anumit hotrre cci atunci este administrator. De asemenea, pentru a putea figura n
calitate de prt ntr-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea public trebuie s exercite puterea public pe care o deine,
iar nu s se comporte ca un particular, caz n care litigiul ar trebui s fie de competena instanelor de drept comun (n lips de
prevedere legal contrar).
a.2. n concret (problem de calitate procesual pasiv) prtul s fie:
(i) n cazul actului administrativ: organul emitent;
(ii) n cazul refuzului nejustificat: organul competent s soluioneze cererea;
(iii) n cazul contractelor administrative: autoritatea contractant.
Situaii speciale:
(i) n cazul contractelor administrative, cnd autoritatea contractant este reclamant, prt va fi cellalt contractant, evident o
persoan privat;
(ii) n cazul actelor administrative individuale favorabile particularului deci acte care au un beneficiar (autorizaii) este
obligatoriu ca, pe lng organul emitent s fie chemat n instan i titularul dreptului conferit de act, n caz contrar aciunea va fi
respins ca inadmisibil;
(iii) n cazul prevzut la art. 1 alin. 6 din lege, cnd prt va fi destinatarul actului de asemenea persoan privat;
(iv) n cazul actelor complexe, calitate procesual pasiv vor avea toate organele emitente, altfel aciunea va fi respins ca
inadmisibil.
b) Pentru despgubiri (petitul subsidiar), poate fi chemat n instan orice funcionar vinovat pentru ilegalitatea actului (de
pild, emitentul avizului art. 16), n nume propriu. n ce privete autoritile administrative, ele pot fi obligate la despgubiri numai
dac au personalitate juridic i patrimoniu propriu (ex. Guvernul). n caz contrar, va fi chemat n judecat titularul patrimoniului pe
care autoritatea administrativ l reprezint (unitatea administrativ-teritorial, Instituia prefectului, ministerul, etc.).

4
 Observaie: situaia descris mai sus este predominant azi n instanele de contencios administrativ. Exist i o a doua
teorie, (potrivit creia n toate cazurile vom chema n instan numai persoana juridic de drept public att pentru anularea actului
ct i pentru despgubiri).

3. Condiii referitoare la obiect

Riguros vorbind, prin obiect al unei aciuni n justiie se nelege pretenia dedus judecii. n contencios administrativ,
vorbim astfel, ca obiect, de anularea unui act administrativ, obligarea unei autoriti de a soluiona o cerere, acordarea de
despgubiri etc. Vom analiza n continuare obiectul derivat al unei aciuni: actul administrativ, refuzul de a soluiona o cerere,
contractul administrativ, despgubirile. Fiecare dintre acestea trebuie s ndeplineasc anumite condiii specifice pentru ca aciunea
n contencios administrativ s fie, n cele din urm, admis.
a) Actul administrativ
Cazul clasic de contencios administrativ este acela n care particularul este vtmat prin exerciiul defectuos al puterii
publice cu care administraia a fost nvestit, emind un act administrativ prejudiciabil. n aceast situaie, condiiile de
admisibilitate sunt urmtoarele:
a.1. s fie vorba despre un act administrativ veritabil.
Vom face astfel diferena fa de:
(i) operaiunile materiale tehnice (administrtive), care pot fi:
- anterioare avizele; avizele (sau orice alte operaiuni anterioare) nu pot fi atacate n contencios singure, n mod
independent, ci numai mpreun cu un act administrativ i numai dac au stat la baza emiterii acestuia. Temei legal: art. 18, alin. 2
LCA. Observaie: instana nu le anuleaz, ci doar le verific legalitatea. n cazul nelegalitii lor, se va anula actul emis n baza
acestora (n cazul operaiunilor administrative care conduc la formarea unor acte administrative complexe ns, reclamantul ar
trebui s cear anularea actului complex, deci implicit i a operaiunii administrative respective).
- posterioare adresele de comunicare. Acestea nu pot fi atacate n nici un fel pentru c nu pot produce nici un fel de
prejudiciu i nici nu stau la baza emiterii actului. Ele au doar menirea de a marca data la care actul a ieit de la autoritatea emitent.
n cazul n care anumite dispoziii sunt ntitulate adrese i produc efecte, ele pot fi atacate n contencios.
- De asemenea, aprobrile propriu-zise ori confirmrile nu pot fi atacate n contencios administrativ dect o dat cu actul
atacat, ele formnd un act complex.
(ii) actele civile
De regul, acestea sunt bilaterale (contracte); deci sunt foarte greu de confundat cu actele administrative. Totui, uneori o
confuzie este posibil (de pild, o HG sau HCL, HCJ de acceptare a unei moteniri ori donaii). Se deosebesc totui de actele
administrative veritabile ntruct pot proveni (n abstract) de la orice particular.
n principiu, legea nu mai prevede caracterul actului; deci pot fi atacate att acte individuale ct i normative. Evident, cel din
urm nu are cum s vatme un drept subiectiv (cci nimeni nu are dreptul subiectiv la meninerea strii normative) ci numai un
interes legitim. Situaiile sunt, n practic, mai rare. De ex, HG prin care o anumit categorie de funcionari nu mai avanseaz n
funcie o perioad de timp.
a.2. Actul s fie ilegal
Legea nu prevede n mod expres aceast condiie ns un act administrativ emis cu respectarea tuturor legilor n vigoare la
momentul emiterii sale nu poate fi anulat de ctre instan. Pe de alt parte, dac un act administrativ vatm un drept subiectiv
sau interes legitim, cu siguran c ncalc i legea care protejeaz dreptul n cauz (sau legea oarecare care face ca interesul s
devin legitim).
Observaie: condiia se pune n situaia n care se solicit anularea actului. Cci se poate nate un contencios n baza unui
act administrativ legal, ns vom fi n prezena unui contencios n daune.
Pentru a verifica aceast condiie, se analizeaz, n cauz cele 4 condiii de valabilitate a actelor administrative: competena,
forma i procedura, conformitatea coninutului cu legea pe care o aplic, excesul de putere (a se vedea, pe larg, aceste condiii, n
volumul Actul administrativ. Repere...).
a.3. Actul s nu fie exceptat de la controlul jurisdicional. Finele de neprimire
Prin fine de neprimire (sing. un fine de neprimire), n sens larg, se nelege o anumit cauz pentru care o anumit aciune
n justiie este inadmisibil (de pild, nendeplinirea procedurii administrative prealabile constituie un asemenea fine de neprimire).
n sens restrns, prin fine de neprimire sunt desemnate categoriile de acte administrative care nu pot fi atacate n contencios
administrativ. n general, exceptrile sunt ntemeiate pe dou motive: a naturii actului (i) i a existenei unui recurs paralel (ii).
(i) Finele de neprimire ntemeiate pe natura actului (excepiile absolute, de la accesul la justiie)

5
 a.3.1. Actele de guvernmnt. . Reprezint, n abstract, acea categorie de acte emise de puterea executiv, n care aceasta
mai degrab guverneaz dect administreaz, deci, ntr-o oarecare msur, se comport ca o putere originar iar nu una
derivat. Raportat la dispoziiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, n aceast categorie intr:
a.3.1.1. actele administrative ale autoritilor publice care privesc relaia lor cu parlamentul (art.5 alin.1 lit.a). n general,
aceste acte provin de la administraia central i au un puternic caracter politic. De pild, decretul prezidenial de dizolvare a
Parlamentului (art. 89 din Constituie); declaraia Guvernului de angajare a rspunderii n faa Parlamentului (art. 114 din
Constituie).
Pentru a intra n aceast categorie, actele exceptate trebuie s ndeplineasc dou condiii:
- s provin de la autoriti administrative (deci nu de la Parlament);
- s concretizeze o relaie cu Parlamentul, vzut ca o autoritate politic. Cu alte cuvinte, el trebuie s pun n valoare o
relaie stabilit prin lege, tradiional, iar nu una accidental (de pild, o autorizaie de construire emis de Primarul General al
capitalei n favoarea Parlamentului persoan juridic poate fi atacat n contencios administrativ de ctre particularul vtmat).
a.3.1.2. actele administrative emise pentru aplicarea regimului unei stri excepionale (rzboi, asediu sau urgen) art. 5
alin.3. n aceast categorie intr totalitatea msurilor luate de autoriti pe timp de criz, msuri care se caracterizeaz prin
limitarea temporar a exerciiului unor drepturi i liberti ceteneti (Legea nr. 453/2004). O diferen important ntre aceste stri
excepionale este legat de competena de exercitare a puterii publice: autoritile militare (starea de rzboi ori asediu), respectiv
cele civile (starea de urgen).
n principiu, actele de instituire a acestor stri sunt exceptate cu totul de la controlul contencios (art.5 alin.1 lit.a); actele de
aplicare a acestui regim (ex: actele de rechiziie) presupun un control contencios limitat. Textul alin.3 este defectuos formulat: pot fi
atacate numai pentru exces de putere. n realitate, ceea ce vrea acest text s arate este c, dat fiind situaia excepional, dac
exerciiul competenei unui organ administrativ este corect (nu exist nici depirea competenei, nici cu exces de putere
discreionar), actul nu ar putea fi atacat n contencios administrativ pentru un simplu viciu de form ori procedur. n acest caz s-ar
putea solicita doar despgubiri pentru prejudiciul cauzat.
a.3.2.Actele de comandament cu caracter militar
Pentru a intra n aceast categorie, msurile trebuie s ndeplineasc 3 condiii cumulative:
- s provin de la o autoritate militar superioar;
- cuprinsul actului de aib o natur militar;
- aceast msur s conin ideea de ordin, corelativ cu aceea de disciplin militar.
Ex: acte de manevr, de strategie militar, care privesc comanda trupelor ori deplasarea acestora, actele de instrucie
militar. Nu orice act care provine de la o autoritate militar e un act de comandament. Nu intr deci n aceast categorie actele de
transfer, de retragere n rezerv, de pensionare a militarilor activi, acestea putnd fi atacate n contencios administrativ.
(ii) Fine de neprimire ntemeiate pe existena unui recurs paralel (excepii relative, de la controlul contencios)
a.3.3. actele administrative pentru anularea ori modificarea crora este reglementat o procedur special
n contenciosul administrativ subiectiv, Legea nr.554/2004 reprezint dreptul comun, regula. Pe lng aceasta ns, exist
i proceduri speciale:
a.3.3.1. n materia contraveniilor (OG nr. 2/2001) potrivit acesteia, calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare
a contraveniei i aplicare a amenzii este plngerea contravenional deci nu aciunea clasic n contencios administrativ i se
adreseaz judectoriei n raza teritorial a creia a fost svrit contravenia;
a.3.3.2. n materia fondului funciar (Legea nr. 18/1991 cu modificrile ulterioare) Titlurile de proprietate ori refuzul
Comisiilor de fond funciar de a le emite se atac oricnd, fr procedur prealabil, la judectoria n raza teritorial a creia se afl
terenul revendicat;
a.3.3.3. n materia imobilelor preluate n mod abuziv de Statul Romn sub regimul comunist (Legea nr. 10/2001) instana
competent s soluioneze plngerile mpotriva deciziilor (dispoziiilor) prin care se refuz restituirea n natur (ori echivalent) este
tribunalul secia civil, n raza teritorial a cruia i are sediul unitatea deintoare.
b) refuzul nejustificat.
Sub aceast denumire pot fi ntlnite patru cazuri distincte:
(i) refuzul expres de a soluiona n vreun fel cererea (denegarea de administraie). Extrem de rar ntlnit n practic
(eventual cnd organul competent nu poate acest lucru datorit supraaglomerrii etc.);
(ii) refuzul expres de a soluiona favorabil cererea (respingerea ei). Suntem n prezena unui act administrativ negativ, n
msura n care legea prevede existena unui asemenea act;
(iii) tcerea administraiei situaia n care administraia ignor practic cererea petentului. n acest caz nu avem n spe nici
un act administrativ;
(iv) refuzul camuflat n acceptarea formal a cererii (varianta romneasc a refuzului: cnd DA nseamn NU).

6
 Vom fi n prezena unui refuz n toate situaiile cnd dreptul nu este satisfcut pe fond, indiferent dac, formal, rspunsul
pare sau nu favorabil.
Importana practic a distinciei este pe trmul procedurii prealabile, necesar numai la acte administrative (deci nu e
necesar n cazul tcerii, respectiv al situaiei n care refuzu mbrac forma unei adrese care nu are natura i forma unui act
administrativ).
Refuzul trebuie s ndeplineasc dou condiii pentru ca aciunea n contencios s fie admisibil:
(i) refuzul s fie nejustificat nu nseamn nemotivat din punct de vedere formal, ci lipsa unei motivaii legale.
(ii) refuzul s aib o natur administrativ cel care refuz s o fac n calitatea sa de titular de putere public.
Refuzul de natur contractual, civil se poate ataca n instana de drept comun judectoria.
Refuzul executrii unui contract civil ori comercial se poate ataca n faa instanei de drept comun (ex.: autoritatea
contractant dintr-un contract de vnzare-cumprare nu vrea s plteasc preul). De la aceast regul a naturii administrative a
refuzului exist o important excepie: orice fel de litigiu ntemeiat pe un contract administrativ este de competena instanei de
contencios, deci i, de pild, un litigiu n care, ntr-un contract de concesiune, concesionarul refuz s plteasc redevena stipulat
(litigiu pur comercial).
c) Contractul administrativ. Reprezint acel acord de voin ncheiat ntre administraie i un particular n care
administraia dispune de prerogative exorbitante (de a modifica ori denuna unilateral contractul dac interesul public o cere, de a-l
controla i sanciona unilateral pe contractant). Caracteristica esenial const n precaritatea drepturilor particularului (posibilitatea
de a le pierde ori diminua dac interesul public o cere).
Un litigiu ntemeiat pe un contract administrativ poate avea ca obiect:
- chiar desfiinarea contractului, la cererea unei pri ori a unui ter prejudiciat (ipoteza fie a nulitii contractului, fie a rezilierii
acestuia);
- desfiinarea unui act detaabil, la cererea contractantului (un act strns legat de contractul iniial, dar care are o
individualitate distinct: de pild, decizia de denunare unilateral a contractului);
- despgubiri pentru acoperirea unui prejudiciu suferit;
- interpretarea conractului, n cazul existenei unor clauze neclare;
- obligarea autoritii la modificarea contractului (principiul echilibrului financiar);
Distincia este important tot din punctul de vedere al procedurii prealabile, ntruct, termenle curg de la momente diferite.
d) Obiectul subsidiar: despgubirile
Este posibil ca, n anumite cazuri, acesta s fie unicul obiect al aciunii n contencios administrativ, situaie n care, evident,
vorbim despre un obiect principal: contenciosul n daune, litigii ntemeiate pe executarea necorespunztoare a unui contract
administrativ etc.
Condiia esenial i msura acordrii despgubirilor o constituie existena unui prejudiciu produs sau gata s se produc.
Acesta poate fi material sau moral; primul trebuie probat, al doilea este apreciat de ctre instan. Ex: refuzul unei universiti de a
emite o diplom la timp: prejudiciul material cuantumul bursei care ar fi fost obinut n strintate; prejudiciul moral suferinele
cauzate i atingerea adus imaginii.

4. Condiii procedurale
a) Procedura comun (administrativ)
a.1. Forme i termene.
Existena procedurii prealabile se ntemeiaz pe ideea c mai nti trebuie s te adresezi administraiei, i doar apoi
instanei, conform regulii deciziei prealabile: potrivit acesteia, instana nu se poate pronuna asupra unei cereri, dac mai nainte
nu s-a pronunat administraia asupra ei.
Procedura administrativ prealabil presupune 2 tipuri de recursuri:
- recursul graios = cererea adresat organului emitent de a-i revoca actul atacat;
- recursul ierarhic = cererea adresat organului ierarhic superior de a revoca un act emis de un organ inferior.
Procedura administrativ este obligatorie sub forma mcar a unuia dintre cele dou tipuri de recursuri. Aadar, cele dou
forme sunt alternative, nu cumulative. n cazurile cnd organul emitent nu are organ ierarhic superior, evident, este obligatoriu
recursul graios. Cele dou recursuri se pot introduce deodat.
Potrivit dispoziiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, petentul trebuie s solicite administraiei revocarea, n tot sau n parte, a
actului. Prin urmare, orice alt formulare care nu conine aceeai idee, a revocrii actului, nu are semnificaia unei proceduri
administrative prealabile.
Acesta se poate introduce:

7
 (i) (n cazul actelor individuale) n termenul de 30 de zile (care, n cazuri bine justificate, se poate prelungi pn la 6 luni)
termen care curge de la:
- comunicarea actului, pentru beneficiar;
- luarea la cunotin, pe orice cale, despre coninutul acestuia, pentru terii fa de act.
(ii) Pentru actele normative, procedura prealabil poate fi formulat oricnd.
(iii) n cazul litigiilor ntemeiate pe un contract administrativ, procedura prealabil poate fi formulat n termen de 6 luni de
la data apariiei chestiunii litigioase. Jurisprudena admite ns procedura administrativ n cazul contractelor administrative numai
n ipoteza n care cel vtmat atac un act detaabil (de modificare ori denunare a contractului), n rest fiind necesar procedura
concilierii.
De la depunerea cererii de revocare, autoritatea sesizat are la dispoziie alte 30 de zile pentru a rspunde. De la
comunicarea acestui rspuns, ori de la scurgerea termenului de 30 de zile, n 6 luni (termen care, n cazuri bine justificate poate fi
prelungit pn la un an de la comunicarea actului), se introduce aciunea n contencios administrativ.
Aadar, n toate cazurile aciunea nu poate fi introdus mai trziu de 1 an de la comunicarea sau luarea la cunotin a
coninutului actului, dup caz. Termenele de 6 luni i un an sunt valabile numai pentru situaia actelor individuale cci actele
normative pot fi atacate oricnd (art. 11 alin. 4), dar numai dup ndeplinirea procedurii prealabile.
a.2. Probleme speciale
a.2.1. Dac cele dou recursuri se formuleaz deodat, de cnd curge termenul de 6 luni? Termenul pentru sesizarea
instanei curge de la soluionarea cea mai rapid dintre cele dou recursuri. Motivarea: din acel moment particularul se poate
adresa instanei, deci i se nate dreptul material la aciune. Prin urmare, curge i prescripia.
a.2.2. Dac exist un rspuns contradictoriu ntre recursul graios i cel ierarhic, ce soluie se impune? Se impune soluia
pozitiv.
Indiferent cine dispune revocarea actului, se va impune soluia pozitiv, pentru c, actul fiind revocat, aciunea n contencios
nu mai are obiect.
a.2.3. Natura juridic pentru termenul de recurs graios nu e de prescripie, pentru c nu se poate prescrie ceva ce nc nu s-
a nscut (dreptul la aciune, care ncepe n momentul soluionrii recursului graios). E un termen de decdere - procedural.
a.2.4. Problema reiterrii cererii (n cazul refuzului nejustificat). Doctrina susine n general c nu se poate reitera o cerere,
dac particularul a pierdut termenele pentru a ataca refuzul nejustificat. n realitate, toate termenele curg pentru cererea dinti;
dac pentru viitor particularul hotrte s mai fac o cerere, atunci vor curge alte termene pentru cererea respectiv. Pe de alt
parte, pierderea termenelor n cazul tcerii nu are ca efect pierderea dreptului subiectiv nsui care este imprescriptibil ci doar a
dreptului procedural de a i se rspunde la prima cerere (termenul este de prescripie, deci se prescrie dreptul la aciune, iar nu
dreptul subiectiv).
a.2.5. Efectele juridice ale rspunsului peste termene: Dac e negativ, niciunul. Termenul de 6 luni curge de la expirarea
termenului de 30 de zile aflat la dispoziia administraiei, iar nu de la rspunsul negativ expres.
Dac e pozitiv, aciunea n anularea actului nu mai are obiect.
a.2.6. Exist excepii de la obligativitatea ndeplinirii procedurii prealabile? Rspunsul este afirmativ:
a.2.6.1. Cazul tcerii administraiei. Pornind de la formularea din art.7, potrivit creia scopul procedurii prealabile este
revocarea actului, iar termenul de 30 de zile curge de la comunicarea acestuia, cum tcerea nu poate fi revocat i nu se
comunic, vom deduce c, n acest caz, procedura prealabil nu este obligatorie.
a.2.6.2. Cazurile cnd legea prevede expres acest lucru. De pild, n situaiile prevzute n Legea nr. 215/2001 cnd
consilierii ori primarii se adreseaz instanei de contencios administrativ.
a.2.6.3. Cazul actelor irevocabile. Jurisprudena a dedus logic aceast situaie de excepie: de vreme ce, prin procedura
prealabil se solicit revocarea actului, n cazul unui act irevocabil aceast procedur este, evident, inutil; n consecin, ar fi
absurd s fie obligatorie.
Soluia este discutabil, totui, sub un singur aspect: teoretic, orice act poate fi emis prin fraud, deci, n concret, orice act ar
putea fi revocabil; iar acest lucru este verificabil pe calea procedurii prealabile. n principiu ns, soluia este corect dac n
practica administrativ s-a stabilizat cutuma n sensul c actele dintr-o anumit categorie sunt irevocabile.
a.3. Concluzii. Formularea condiiilor procedurale. Condiiile procedurale pentru admisibilitatea aciunii n contencios
administrativ (act individual) pot fi formulate astfel.
1. S se nregistreze cerere de revocare a actului la organul emitent ori la cel superior n 30 de zile de la comunicarea sau
luarea la cunotin a coninutului actului;
2. Soluia acestei cereri s fie negativ (expres sau tacit);
3. Introducerea aciunii s se fac n termen de 6 luni de la soluionarea procedurii prealabile.
b) Procedura concilierii

8
 Prevzut de art. 720 ind.1 C.pr.civ.(1874), ea trebuie urmat atunci cnd litigiul are la baz un contract administrativ. Pe
scurt, aceasta este urmtoarea:
a) convocarea prtului, cu scrisoare recomandat, la conciliere prealabil, cu cel puin 15 zile nainte de data stabilit
pentru aceasta, nsoit de preteniile reclamantului, cu temeiul lor legal;
b) consemnarea rezultatului concilierii ntr-un nscris (proces-verbal) sau, dac prtul nu se prezint, trecerea unui termen
de 30 de zile de la comunicarea convocrii.
Dei ntre timp a intrat n vigoare un nou cod de procedur civil, care nu a mai reglementat aceast procedur, materia
contenciosului administrativ a rmas singura n care aceasta mai exist (probabil din greeal). De remarcat c termenele de mai
sus nu trebuie respectate, procedura fiind considerat ndeplinit dac reclamantul acord prtului un termen rezonabil pentru ca
aceta s-i poat formula aprrile i s se poat prezenta la conciliere.

C. Contenciosul obiectiv

n general, toate condiiile de admisibilitate sunt mult simplificate fa de contenciosul subiectiv. Astfel:
1. Reclamantul
Ridic doar o problem de calitate procesual activ. Nu pot fi reclamante dect autoritile expres artate de lege: Avocatul
Poporului (art.1 alin.3), Ministerul Public (art.1 alin.4), autoritatea public emitent (art.1 alin.6), prefectul (art. 123 alin.5 din
Constituie i art. 1 alin.8 din lege), Agenia Naional a Funcionarilor Publici (art.1 alin.8), orice subiect de drept public (extrem de
discutabil).
2. Prtul
Este, ca i n cazul contenciosului subiectiv, autoritatea emitent a actului (cci, cum nu se pune problema despgubirilor, nu
este necesar personalitatea juridic de drept public), cu excepia situaiei reglementate de art. 1 alin.6 din lege, cnd nu este de
conceput ca o autoritate s se dea n judecat pe sine nsi, caz n care trebuie s acceptm ideea c prt va fi destinatarul
actului atacat.
3. Obiectul
ntruct aproape n toate cazurile vorbim de un contencios n anulare, obiectul nu poate fi dect un act administrativ care,
pentru a fi anulat, trebuie s fie ilegal i s nu intre n categoria finelor de neprimire. Cum nu este de conceput ca reclamantul s
sufere vreun prejudiciu, nu se pot solicita despgubiri. Doar n cazul Avocatului Poporului obiectul aciunii poate fi i un refuz
nejustificat de a soluiona o cerere.
4. Procedura
Din art. 7 alin. 5 din lege, respectiv art. 11 alin. 3 rezult c, n cazul contenciosului obiectiv procedura prealabil nu este
obligatorie. De asemenea, n situaia de la art. 1 alin. 6 ea este de neconceput. Prin urmare, reclamantul trebuie doar s respecte
termenul de 6 luni de introduc ere a aciunii, acesta ncepnd s curg de la data la care a luat cunotin, pe orice cale, despre
coninutul actului atacat.

D. Procedura de soluionare a aciunii n contencios administrativ

1. Instana competent art. 95, 96, 97 C.pr.civ., art. 10 din Legea nr. 554/2004.
a) competena material. Trebuie fcut distincia ntre contenciosul administrativ pur i cel administrativ-fiscal, astfel:
a.1. n cazul contenciosului administrativ pur criteriul de distincie este cel al competenei autoritii prte (ori reclamante).
Problem 1: instana competent s soluioneze aciunile n care prt este o autoritate public cu competen regional
sau ateritorial. Art.10 din Legea 554/2004 nu rezolv problema n acest din urm caz.
Problem 2: instana competent s soluioneze aciunea ndreptat mpotriva a doi pri, o autoritate public local i una
central.
a.2. n cazul contenciosului administrativ-fiscal, criteriul de distincie este valoarea litigiului. Curtea de apel mai mari de
1.000.000 RON, Tribunalul pn la aceast sum. n plus curile de apel judec i litigiile care au ca obiect fonduri nerambursabile
din partea UE, indiferent de sum.
b) competena teritorial art. 10 din Legea 554/2004.
Instana n raza teritorial n care i are domiciliul reclamantul sau se afl sediul prtului, la alegerea reclamantului. ns, o
dat ce acesta a fcut alegerea, nu se mai poate rzgndi.
Situaia expus mai sus se refer la cazul actelor administrative unilaterale (pozitive sau negative). n ipoteza contractelor
administrative exist prevederi speciale: art. 66 alin. 2 din OUG nr. 54/2006, respectiv art. 289 alin. 1 din OUG nr. 34/2006, potrivit

9
crora, indiferent de concedent, instana competent material este tribunalul, teritorial fiind vorba ntotdeauna de cel de la sediul
concedentului/autoritii contractante.

2. Coninutul cererii de chemare n judecat

Ca orice asemenea cerere, i aciunea n contencios administrativ trebuie s conin: instana creia i se adreseaz (a),
numele, prenumele, domiciliul, CNP-ul reclamantului (b), denumirea, sediul i celelalte date de identificare (J, CIF, IBAN) ale
prtului (c), obiectul (petitele) aciunii (d), motivarea n fapt (e) i n drept (f), indicarea probaiunii (g) i semntura reclamantului
(h).
Exerciiu: redactarea unei aciuni n contencios administrativ.

3. Aspecte ce in de judecarea litigiilor de cotencios administrativ

a) nregistrare. Tax de timbru
Aciunea se nregistreaz, de regul n 3 exemplare (1 pentru instan, 1 pentru prt i 1 pentru reclamant). Dac sunt mai
muli pri, cte un exemplar pentru fiecare. La aciune se ataeaz: actul atacat sau, n cazul refuzului, cererea depus la organul
competent (a), dovada ndeplinirii procedurii prealabile (b), orice alte nscrisuri din care s rezulte preteniile reclamantului (c).
Potrivit OUG nr. 80/2013, trebuie achitat o asemenea tax de: 50 lei pentru petitul de anulare a actului atacat, de
recunoatere a dreptului pretins sau de obligare a autoritii la soluionarea unei cereri, 20 lei pentru cel de suspendare a actului
atacat, i, n fine, 10% din valoarea pretins ca daune, dar nu mai mult de 300 lei.
b) Judecarea cauzei. Repere principale
b.1. Pn la primul termen de judecat instana poate solicita autoritii emitente s-i trimit de urgen actul atacat,
mpreun cu toat documentaia care a stat la baza emiterii acestuia (art. 13 din lege). Acest lucru este obligatoriu dac actul este
atacat de un ter (este recomandabil ca acest lucru s se fac o dat cu ntmpinarea);
b.2. nainte de primul termen de judecat autoritatea prt formuleaz ntmpinare, care se comunic reclamantului,
acesta putnd, dac consider necesar, s formuleze rspuns la ntmpinare;
b.3. La primul termen de judecat se ncuviineaz cererile n probaiune i, eventual, se judec cererea de suspendare a
actului atacat;
b.4. La urmtoarele termene de judecat se administreaz probaiunea (expertize, martori, interogatorii, cercetarea la faa
locului);
b.5. La ultimul termen de judecat se intr n dezbateri judiciare, instana dnd cuvntul pe fond tuturor prilor. Apoi se
pronun sentina judectoreasc, aceasta urmnd a se redacta i comunica prilor n termen de 30 de zile (termen de
recomandare).

4. Suspendarea actului atacat

Temeiul legal l constituie art. 14-15 din lege. Dei suspendarea se poate dispune numai n cazuri bine justificate i pentru
prevenirea unei pagube iminente, cele dou texte legale impun suspendrii un regim oarecum diferit, astfel:
a) Art.14: suspendarea poate fi cerut de ctre particular din momentul nregistrrii plngerii prealabile i pn n cel al
sesizrii instanei. Suspendarea (dac este dispus de ctre instan) dureaz:
- 60 de zile dac particularul nu introduce n acest termen aciunea n anulare;
- pn la respingerea, de ctre instana de fond, a aciunii n anularea actului;
- pn la soluionarea irevocabil a cauzei, n situaia n care prima instan admite aciunea n anulare (a se vedea i art.15
alin.4 din lege).
b) Art.15: suspendarea poate fi cerut de particular din momentul sesizrii instanei i pn la soluia pronunat de instana
de fond, prin aceeai aciune sau pe cale separat. Ea dureaz pn la soluionarea irevocabil a cererii de anulare a actului.
n general, prin caz bine justificat jurisprudena nelege situaia n care puternice dubii planeaz asupra legalitii actului
atacat. Altfel spus, la o privire sumar asupra actului, acesta s apar mai degrab a fi ilegal dect legal, existnd, astfel, o
aparen de ilegalitate. Prin pagub iminent se nelege ipoteza unui prejudiciu care nc nu s-a produs dar e gata s se produc
i care, o dat produs, este imposibil sau extrem de greu de reparat.

5. Recursul
Spre deosebire de dreptul comun, unde sentinele pronunate n prim instan sunt atacabile de regul cu apel i apoi cu
recurs, n contencios administrativ exist o singur cale de atac: recursul. Acesta se declar n termen de 15 zile de la comunicarea
sentinei pronunate n prim instan, numai pentru cel 8 motive artate expres de art. 488 C.pr.civ. i se judec de ctre instana
imediat superioar n grad acesteia.

10
 n principiu, n recurs nu se pot administra probe noi, cu excepia nscrisurilor.
Motivele de recurs sunt cele de la art. 488 alin. 1 pct. 1-8 C.pr.civ.
Soluiile pe care le poate pronuna instana de recurs sunt urmtoarele:
- respingerea recursului i meninerea sentinei atacate;
- admiterea recursului, casarea hotrrii primei instane cu consecina rejudecrii cauzei de ctre instana de recurs;
- admiterea recursului i casarea hotrrii atacate, cu retrimiterea cauzei la prima instan n vederea rejudecrii (cnd sunt
necesare alte probe sau cnd prima instan nu a soluionat fondul litigiului, soluionndu-l pe excepii).
Hotrrea pronunat n recurs este definitiv.

6. Executarea hotrrilor irevocabile de contencios administrativ (art. 24 LCA)

Executarea hotrrilor judectoreti se face n funcie de dispozitivul acestora:
a) dac s-a dispus anularea unui act individual, nu se trece la executare silit (petitul nu este susceptibil de executare silit);
b) dac s-a dispus anularea unui act normativ, hotrrea se public, pentru a-i putea produce efectele erga omnes;
c) dac s-a dispus plata de despgubiri, executarea se face prin nscrierea n buget, la capitolul alte cheltuieli, a creanei
respective;
d) dac s-a dispus obligarea autoritii la soluionarea unei cereri, persoana obligat la aceasta (conductorul autoritii
publice) va putea fi amendat cu suma de 20% din salariul minim brut pe economie, pe fiecare zi de ntrziere, transformat, dup 3
luni, ntr-un cuantum definitiv datorat statului. Reclamantului i se vor acordnda i penaliti ntr-un cuantum fixat de instan. n
plus, reclamantul are dreptul la despgubiri pentru paguba cauzat de autoritatea public prin neexecutrii n natur a obligaiei
administraiei, ceea ce face ca particularul s se bucure de o dubl reparaie (textul legal este criticabil sub acest aspect).

E. Excepia de nelegalitate

1. Noiune
a) Definiie. Reprezint un mijloc de aprare prin care una dintre prile unui litigiu oarecare invoc nevalabilitatea unui act
administrativ pe care partea advers i sprijin preteniile, solicitnd judectorului s soluioneze respectivul litigiu fr s in cont
de un asemenea act nevalabil.
b) Trsturi:
b.1. nu presupune anularea, ci doar ignorarea actului de ctre judectorul care trebuie s soluioneze un litigiu;
b.2. este aplicabil att n cauze de contencios, ct i n orice alte cauze de drept civil, penal, al muncii; potrivit noii
reglementri (art. 4 n forma modificat dup 15 februarie 2013), instana competent s soluioneze fondul litigiului (chiar dac nu
e instan de contencios administrativ) e competent s soluioneze i excepia.

2. Obiectul excepiei de nelegalitate: actul administrativ individual

a) Dei potrivit unei jurisprudene constante a instanei supreme actul putea fi att normativ ct i individual (ICCJ dec.
5132/25.10.2005), dup modificarea adus legii prin Legea nr. 76/2012, obiectul excepiei se restrnge la actele individuale, cele
normative fiind excluse n mod expres prin art. 4 alin. 4 LCA (criticabil, dar pot fi aduse i argumente pro: necesitatea ca un act
administrativ normativ s fie anulat cu efecte erga omnes).
b) Cu att mai mult, operaiunile materiale nu pot fi verificate pe aceast cale (ICCJ dec. civ. nr. 5531/17.11.2005)
c) Contractele administrative sunt de asemenea exceptate, de vreme ce textul art. 4 vorbete despre acte administrative
unilaterale (C. Ap. Tg Mure, sent. civ. nr. 195/13.07.2005);

3. Aspecte procedurale
a) Instana n faa creia se poate ridica excepia de nelegalitate general: oricare, inclusiv instana de contencios
administrativ; excepia poate fi soluionat fie prin ncheiere interlocutorie, fie prin sentina final; n ambele situaii, calea de atac se
exercit de ctre persoana interesat numai dup pronunarea acestei sentine;
b) Efectul admiterii excepiei este unul singur: soluionarea litigiului de fond fr a ine cont de existena acestui act
administrativ.
c) Cadrul procesual nu se schimb prin invocarea excepiei. Astfel, autoritatea emitent a actului respectiv n-ar trebui s fie
citat n cauz (probabil c n practica judiciar acest lucru se va ntmpla).
d) n mod evident, mai nainte de a ridica excepia de nelegalitate, reclamantul nu este obligat s urmeze procedura
administrativ prealabil.

11
 4. Excepia de nelegalitate special
a) Obiectul
Reglementat de art. 18 alin. 2 LCA, ea vizeaz (1) operaiuni administrative care (2) au stat la baza actului atacat (evident,
cu aciune direct n contencios administrativ);
b) Prerogativele instanei
Instana (ntotdeauna cea de contencios administrativ) apreciaz legalitatea acestei operaiuni administrative (deci, ca la
excepia general, nu o anuleaz, de data asta ns pentru c, pur i simplu, nu are ce anula cci prin definiie operaiunile
administrative nu produc efecte juridice). n situaia n care constat c aceast operaiune administrativ este ilegal, o va nltura
din procedura de emitere a actului administrativ (i astfel se va considera c aceast operaiune nu exist, aspect cu efecte directe
asupra legalitii actului final).
c) Momentul n care se poate invoca aceast excepie special: numai n faa instanei de fond (nu i n recurs), cci art.
18 alin. 2 LCA nu cuprinde o prevedere similar celei din art. 4 alin. 1 LCA, iar nelegalitatea unei operaiuni administrative nu este o
problem de ordine public.

F. Probleme speciale de contencios administrativ

1. Problema ordonanelor de guvern declarate neconstituionale

a) Aspecte prealabile. n mod obinuit, ordonanele de guvern sunt acte administrative numai din punct de vedere organic.
Cci material, ele au natura juridic a legii, fapt vizibil mai ales dup aprobarea lor de ctre Parlament, ori dac prin legea de
abilitare s-a stabilit c nu este nevoie de o asemenea aprobare.
Consecina imediat a acestei constatri este aceea c o ordonan de guvern, n sine, nu poate fi verificat, din punctul de
vedere al legalitii sale, pe calea contenciosului administrativ (cci, de vreme ce ea este lege, nu poate fi ilegal) ci numai pe
aceea a contenciosului constituional. n contenciosul administrativ se poate doar repara prejudiciul cauzat prin aplicarea
ordonanei, acordndu-se despgubiri. n plus, pot fi anulate acte administrative emise n temeiul unei ordonane declarate
neconstituionale.
b) Aspecte procedurale. Orice aciune n contencios administrativ ntemeiat pe neconstituionalitatea unei ordonane
trebuie introdus nsoit de excepia de neconstituionalitate a acesteia. Din dispoziiile art. 9 rezult c sunt posibile dou variante:
b.1. dac Curtea Constituional nu se pronunase anterior cu privire la neconstituionalitatea ordonanei n cauz (cu
consecina declarrii ei ca neconstituional), instana de contencios administrativ, dac apreciaz c: neconstituionalitatea
ordonanei este cauza prejudiciului suferit de reclamant (i) i c excepia de neconstituionalitate nu este vdit nefondat (ii),
suspend cauza prin ncheiere i sesizeaz Curtea Constituional n vederea soluionrii excepiei. n funcie de soluia dat de
Curte, aciunea n contencios urmeaz procedura de mai jos:
b.1.1. dac ordonana este declarat neconstituional, litigiul de contencios este repus pe rol, urmnd s se administreze
probele n cauz. Iar dac reclamantul i dovedete prejudiciul, precum i raportul de cauzalitate ntre neconstituionalitatea
ordonanei i prejudiciul suferit, aciunea va fi admis;
b.1.2. dac ordonana este declarat constituional, aciunea n contencios va fi respins ca inadmisibil.
b.2. dac Curtea Constituional declarase ntr-un alt litigiu ordonana ca fiind neconstituional, excepia de
neconstituionalitate nu mai este trimis la Curte, aciunea n contencios administrativ (care trebuie introdus ntr-un termen maxim
de 1 an de la publicarea deciziei de declarare a neconstituionalitii ordonanei n Monitorul Oficial) urmnd s fie admis dup
administrarea probaiunii n cauz.
Practic judiciar (greit): aciunea este inadmisibil dup aprobarea ordonanei cci, din acest moment, ordonana a
devenit lege; or, nu este prevzut ipoteza acoperirii prejudiciului cauzat prin legi.

2. Problema actelor administrativ-jurisdicionale

a) Definiii
a.1. Actul administrativ-jurisdicional reprezint acele acte cu natur mixt, fiind, din punct de vedere organic, acte
administrative, iar din punct de vedere material acte jurisdicionale, cci soluioneaz un litigiu (ex: n materia exproprierii).
a.2. Procedura administrativ-jurisdicional reprezint o procedur paralel cu aceea ordinar, a contenciosului
administrativ. Din acest punct de vedere, ea se deosebete de procedura administrativ, care este prealabil litigiului de
contencios, precedndu-l, iar nu nlocuindu-l.
b) Etapele procedurii. Imediat ce un organ administrativ emite un act ilegal (pentru atacarea cruia legea prevede i o
procedur administrativ-jurisdicional), particularul vtmat are un drept de opiune (art. 6 LCA) ntre:

12
 b.1. Calea ordinar de atac: procedura administrativ prealabil n 30 de zile, urmat de aciunea n contencios administrativ
n 6 luni de la soluionarea negativ a acesteia;
b.2. Procedura administrativ-jurisdicional: este cea prevzut n legea special, i care se finalizeaz cu emiterea unui act
administrativ-jurisdicional. Din acest moment, particularul are un nou drept de opiune:
b.2.1. Aciunea obinuit n contencios administrativ, care va fi introdus n termen de 15 zile de la comunicarea actului
administrativ-jurisdicional, dac partea renun la calea special de atac, de mai jos;
b.2.2. Calea administrativ-jurisdicional de atac, care, la rndul su, este prevzut expres de legea organic special.
De menionat c, ori de cte ori partea a ales varianta administrativ-jurisdicional, opiunea sa nu este definitiv, el putnd
renuna att la procedura administrativ-jurisdicional ct i la calea administrativ-jurisdicional de atac revenind la aciunea clasic
n contencios administrativ, procedura prealabil nemaifiind obligatorie. n acest caz aciunea n contencios se introduce la instana
competent n termen de 15 zile de la data notificrii (trimise organului administrativ-jurisdicional) de ctre particular a deciziei sale
de renunare la procedura administrativ-jurisdicional.
De pild, n materia achiziiilor publice, o decizie a autoritii contractante poate fi atacat cu contestaie (procedura
administrativ-jurisdicional) la C.N.C.D., n termen de 5/10 zile de la comunicare, aceasta fiind soluionat printr-o decizie (actul
administrativ jurisdicional). mpotriva acestuia se poate formula plngere (calea administrativ-jurisdicional de atac) n termen de
10 zile de la comunicare, aceasta soluionndu-se de ctre Curtea de Apel n complet de recurs (3 judectori). - art. 8, 13, 29, 31
din Legea nr. 101/2016. De menionat c acest drept de opiune exist numai n cazul n care reclamantul solicit anularea unui act
administrativ sau cenzurarea unui refuz nejustificat de soluionare a unei cereri, cci n cazul n care se solicit despgubiri este
obligatoriu de urmat procedura comun n faa tribunalului.

3. Proceduri speciale de contencios administrativ de competena instanelor de contencios

a) Noiune. n primul rnd trebuie precizat c aceste proceduri nu trebuie confundate cu alte proceduri judiciare, sintagma
utilizat de art. 5 alin. 2 din lege. Astfel, n acest din urm caz, litigiile se judec de ctre o alt instan dect cea de contencios
administrativ, dup o alt procedur (procedura civil obinuit). n schimb, n cazul de fa, instana competent este cea de
contencios administrativ, dar procedura, att cea prealabil ct i cea judiciar, sufer cteva modificri fa de cea prevzut de
Legea nr.554/2004.
b) Exemple. Cele mai des ntlnite spee n practica judiciar sunt (i) litigiile ntemeiate pe dispoziiile Legii nr. 215/2001 a
administraiei publice locale (invalidarea consilierilor ori a primarului, ncetarea mandatului acestora, dizolvarea consiliului local), (ii)
n domeniul regimului juridic al strinilor (OG nr. 194/2002) cnd se atac dispoziia de prsire a teritoriului Romniei ori de
expulzare, sau de interdicie de a mai reveni n Romnia pentru o anumit perioad de timp, (iii) n materia exproprierii (Legea nr.
33/1994).
c) Elemente atipice. Dintre acestea, cele mai frecvent ntlnite sunt:
c.1. Lipsa procedurii prealabile. Este justificat pe motivul c, de cele mai multe ori, procedurile speciale soluioneaz cazuri
extrem de urgente;
c.2. Termene de atac mai scurte. De regul, 5, 10, 15 zile de la comunicarea actului. Se ntemeiaz pe acelai considerent al
urgenei;
c.3. Obligaia instanei de a se pronuna ntr-un anumit termen (10 sau 30 de zile);
c.4. Instana competent diferit. Indiferent de organul emitent, legea special stabilete c, n toate cazurile, competent
este tribunalul (n unele situaii) ori Curtea de Apel (n altele), de obicei de la sediul autoritii emitente;
c.5. Suspendarea de drept a actului atacat. Se ntemeiaz pe ideea c, n aceste cazuri, prejudiciul (eventual) suferit de
particular este iminent i evident.
n completare, se aplic dispoziiile Legii nr. 554/2004, iar n subsidiarul acesteiea, prevederile C.pr.civ.

13