Recursos hdricos y

enero 21
Gestin Pblica:
Analizando una 2016
Poltica Nacional (II)
En la entrega anterior, citamos que () dada la lectura de los
hechos, que si bien se han agudizado en la actual
Administracin tambin fueron signo de crisis en la
Administracin anterior, sin evidencia de una poltica pblica
rectora, o al menos una estrategia clara vinculada al inters
general, o un esquema de juegos del tipo segundo mejor. Tal
preocupacin y la ausencia del tema en las prioridades polticas,
o Agenda de Gobierno, motiva este breve anlisis, que en lo
sustancial trata de abordar un escenario de concurrencia
mltiple de polticas y del modelo social de desarrollo bajo el
cual se ha desarrollado esta problemtica en los ltimos aos,
aludiendo a los conflictos referidos al agua o con eje en el agua. Artculo 68
Sealamos, asimismo, un cambio en el sentido de la poltica
nacional desde la oferta segn establece la Resolucin jefatural
N 0250-2009-ANA, que aprueba la primera versin de la
Poltica y Estrategia nacional de recursos hdricos fundamentada
en la Estrategia Agua para todos, a su postulado desde la
demanda, segn el Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI
con que se aprueba la poltica y la estrategia nacional de
recursos hdricos. Completaremos ahora el anlisis iniciado
segn el modelo de estructura de una poltica pblica, de Meny y
Thoenig, bajo un enfoque alternativo a los de oferta y demanda
antes indicados.
 Recursos hdricos y Gestin Pblica: Analizando una Poltica Nacional (II)

Por Mag. Alfredo Espinal

Sumario

En la entrega anterior, citamos que () dada la lectura de los hechos, que si bien se han agudizado en la actual
Administracin tambin fueron signo de crisis en la Administracin anterior, sin evidencia de una poltica pblica
rectora, o al menos una estrategia clara vinculada al inters general, o un esquema de juegos del tipo segundo
mejor. Tal preocupacin y la ausencia del tema en las prioridades polticas, o Agenda de Gobierno, motiva este
breve anlisis, que en lo sustancial trata de abordar un escenario de concurrencia mltiple de polticas y del modelo
social de desarrollo bajo el cual se ha desarrollado esta problemtica en los ltimos aos, aludiendo a los conflictos
referidos al agua o con eje en el agua. Sealamos, asimismo, un cambio en el sentido de la poltica nacional desde
la oferta segn establece la Resolucin jefatural N 0250-2009-ANA, que aprueba la primera versin de la Poltica y
Estrategia nacional de recursos hdricos fundamentada en la Estrategia Agua para todos, a su postulado desde la
demanda, segn el Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI con que se aprueba la poltica y la estrategia nacional
de recursos hdricos.

Completaremos ahora el anlisis iniciado segn el modelo de estructura de una poltica pblica, de Meny y Thoenig,
bajo un enfoque alternativo a los de oferta y demanda antes indicados.

I. Polticas desde la Oferta y desde la Demanda.

De acuerdo a las evidencias del diagnstico, estableciendo1 la condicin fsica, econmica y social prevaleciente del
ao 2012 como lnea de base, se ha definido los siguientes problemas sustanciales: Sobre una poblacin dada al
2007 (de referencia) de 28,2 millones de habitantes, con una distribucin espacial del 66% en la costa, del 30% en
sierra y 4% en selva, corresponde de ella 76% a reas urbanas y 24% en rurales. Las precipitaciones se concentran
en pocos meses del ao, usualmente entre enero y mayo, lo que facilita las coberturas de agua potable del 77,2% a
nivel nacional y del 65,9% en alcantarillado, lo que configura una condicin del recurso acorde al mbito geogrfico:
34.136 Hm3 (1,76%) en la cuenca del Pacifico, 1.885.226 Hm3 (97,91%) en la cuenca del Amazonas y 6.259 Hm3
(0,32%) en la cuenca del Titicaca. El hectmetro cbico (Hm3) como medida de volumen es equivalente a un milln
de metros cbicos.

La situacin descrita apunta claramente a una existencia del recurso situado geogrficamente en la zona oriental del
pas, en tanto la poblacin esta sustancialmente ubicada en la costa, desrtica y con pocas fuentes del recurso, y de
localizacin sustancialmente en la zona norte y oriental. Para una apreciacin ms actualizada y completa, tomamos
de referencia el Diagnstico del agua en las amricas, Capitulo Per, desarrollado por Julio M. Kuroiwa, el que nos
seala El consumo anual de agua en el Per es aproximadamente de 20 072 millones de metros cbicos por ao
(Mm3/ao), de los cuales 80% se emplean en actividades agrcolas, 18% son usados en servicios de agua potable y
alcantarillado y usos industriales y 2% es empleado en la industria minera. El uso no consuntivo, que incluye la
generacin de energa elctrica, se estima en 11 139 Mm3/ao. Actividades agrcolas: El potencial de tierras que
pueden ser empleadas para las actividades agrcolas es de 6 411 000 hectreas. Sin embargo, slo 1 729 000
hectreas estn siendo irrigadas. En la costa se riegan 1 080 000 hectreas, pero slo 836 000 son explotadas para
propsitos comerciales. La sierra peruana y la selva peruana tienen el 18% y el 5% de las tierras agrcolas del Per,
respectivamente. Las principales dificultades para desarrollar la agricultura en las zonas andinas son la topografa
accidentada, la escasez de agua y el clima, en particular cuando las reas se encuentran por encima de los 3 500
msnm. La capa delgada del suelo, que es fcilmente erosionable cuando el suelo ha sido alterado por arado, y el
clima muy clido son las principales causas para impedir el desarrollo agrcola en la selva, particularmente en las
partes ms bajas. Las eficiencias promedio fluctan entre 35 y 40%. Agua para uso domstico urbano e industrial:
Los servicios de agua potable y alcantarillado son proporcionados por 45 empresas proveedoras de servicios (EPS)
que han sido autorizadas por SUNASS, la Superintendencia Nacional de Servicios Sanitarios. Estas empresas
operan en 114 de 194 provincias. Las provincias son subdivisiones de regiones. En Lima Metropolitana, 86,9% de la
poblacin tiene acceso a servicios de agua potable y 69,5% est conectado a la red de alcantarillado. El gobierno
peruano est construyendo una nueva planta de tratamiento de agua, aguas arriba de la existente, y est
expandiendo el servicio a comunidades que no cuentan con el mismo. La meta era proporcionar completa cobertura
del servicio de agua para el ao 2011, con el fin de cumplir en parte con las Metas del Milenio. En pequeos
poblados, donde la poblacin es de menos de 2 000 habitantes, las juntas administradoras cubren en parte los

1 Como se indica en la pgina 2, numeral 2 - Resultados del diagnstico, del Resumen Ejecutivo del plan nacional de recursos hdricos,
ejecutado en el marco del convenio de cooperacin tcnica no reembolsable N ATN/WP-12343-PE.
costos del servicio con una contribucin mensual. Uso industrial: La mayor parte de las actividades industriales se
llevan a cabo en Lima y algunas ciudades grandes ubicadas a lo largo de la costa del Per. El consumo de agua en
actividades industriales es de 1 103 Mm3/ao en la cuenca del Pacfico, 92% del uso total industrial. El uso industrial
es de 49 Mm3/ao en la vertiente del Atlntico, que representa el 7% del total. La cuenca del lago Titicaca consume
3 Mm3/ao, que es el 1% del consumo anual industrial. Las principales actividades que consumen agua son las
siguientes: la industria del cuero, textiles, produccin de bebidas, produccin de comida, manufactura del papel y
refineras de petrleo. Uso minero: Per es el principal productor de plata del mundo con 111,6 millones de onzas de
mineral en el ao 2006. Tambin es el tercer productor de zinc, con una contribucin del 12% de la produccin total
mundial, y quinto productor de oro, pues produjo 203 268 kg en el ao 2006. Tambin est entre los diez principales
productores de plomo, tungsteno, cadmio, bismuto, telurio, molibdeno y de otros metales. Actualmente, las
exportaciones mineras constituyen el 45,9% de las exportaciones. El uso del agua en la industria minera ha crecido
a medida que la produccin mundial ha crecido, y la demanda de metales se encuentra en niveles sin precedentes.
El orden de magnitud del consumo de agua en actividades mineras es de 206,8 Mm3/ao, de los cuales 73% se
consume en la cuenca del Pacfico y 26% en la cuenca del Atlntico. El restante 1% se usa en la cuenca del lago
Titicaca. Generacin de energa: El potencial de generacin de energa est directamente relacionado con la
disponibilidad de recursos hdricos y la topografa del rea que se ha considerado para desarrollo energtico. En un
proyecto la persistencia de los caudales y la diferencia de elevacin entre el nivel del agua en la cmara de carga y
el nivel de agua en la salida son componentes que permiten estimar la potencia bruta disponible. En 1969 se
empez a desarrollar un estudio para evaluar el potencial para la generacin de energa hidroelctrica en el Per
que fue conducida por el Consorcio LahmeyerSalzgitter. Este estudio fue auspiciado por la ex Repblica Federal
Alemana a travs de la Sociedad Alemana de Cooperacin (GTZ, por sus siglas en alemn), el Banco Internacional
para la Reconstruccin y Desarrollo (IBRD) y el gobierno peruano. La evaluacin consider centrales hidroelctricas
que pudieran producir 20 MW o ms. No se consider estudiar lugares en la selva baja debido a la escasez de datos
confiables de planos topogrficos y de informacin hidrolgica, a las condiciones geolgicas desfavorables y a los
efectos dainos para el medio ambiente causados por la inundacin de grandes reas naturales. Se estim que el
potencial terico para la generacin de energa era de 200 000 MW. El estudio fue actualizado en 1979 por el
Ministerio de Energa y Minas (MEM). En ambos casos, los informes mencionaron que una de los principales
problemas era la escasez de datos. (2012, pg. 408-411). En relacin a la sociedad y agua, seala tal documento
En las selvas alta y baja los conflictos surgen debido a la oposicin de varios grupos nativos que han sido testigos
de los desequilibrios que se producen por actividades humanas no reguladas. Sin embargo, hay lugares que han
sido tomados por mineros informales y cuyas actividades no han sido controladas por el gobierno. Los invasores no
tienen oposicin por parte de los nativos que aceptan los beneficios monetarios de explotacin ilegal del oro y otros
minerales. Los daos al medio ambiente son muy severos porque los mineros informales usan mercurio en los
procesos de extraccin y no lo recolectan despus. (El Comercio, abril de 2009). En la regin de Madre de Dios los
mineros informales ya han deforestado 150 000 hectreas de bosques primarios, lo que afecta adems a los
humedales cercanos. El Ministro del Ambiente, el doctor Antonio Brack, calific los daos causados por los mineros
informales como monstruosos. En el ao 2009 siete ministerios empezaron a evaluar el dao causado por los
mineros. El 19 y 20 de febrero 2011, en una operacin ejecutada por la Marina de Guerra del Per, se destruyeron
12 dragas que extraan material del lecho del ro para despus procesarlo y obtener oro. Esto ha causado el rechazo
de algunas organizaciones no gubernamentales y regionales, aunque la noticia fue bien recibida por la poblacin en
general. (2012, pg. 413). Claramente adems del problema de la disposicin del recurso y la asimetra de aquellos
elementos que le demanda su uso, consuntivo y no consuntivo segn la ubicacin espacial de los demandantes, los
cdigos sociales alrededor del recurso requieren de una conciliacin, coordinacin y la determinacin de prioridades
que no se han ni delimitado ni abordado ante la presencia de conflictos, de manera suficiente u orgnica. Esta ltima
expresin la utilizamos en el sentido de las externalidades que se generan ante usos alternativos y estructurados del
recurso, vale decir, cuando una actividad respecto a otra, u otras, compite por el mismo recurso, si el uso del mismo
deriva en racional o tcnicamente ineficiente o su prioridad de uso y acceso se define fuera del modelo de desarrollo
o por presin de agentes externos, siendo una visin orgnica aquella referida a las definiciones de usos, formas
de utilizacin y agentes participantes, actividades priorizadas, zonas determinadas, responsabilidad ante el recurso
y visibilizacin de variables sociales y econmicas en torno al mismo.

Lo sealado nos lleva a plantear la materia central de este captulo: Polticas pblicas sobre el recurso hdrico desde
el lado de la oferta. Por oferta adoptaremos la sealada por la Corporacin autnoma regional de Nario2, que la
define como () aquella porcin de agua que despus de haberse precipitado sobre la cuenca y satisfecho las
cuotas de evapotranspiracin e infiltracin del sistema suelo cobertura vegetal, escurre por los cauces mayores de
los ros y dems corrientes superficiales, alimenta lagos, lagunas y reservorios, confluye con otras corrientes y llega
directa o indirectamente al mar. Usualmente esta porcin de agua que escurre por los ros es denominada por los
hidrlogos como escorrenta superficial y su cuantificacin conforma el elemento principal de medicin en las redes

2 http://www.corponarino.gov.co/, Ordenamiento hdrico en la Quebrada de Miraflores, pagina 98.

de seguimiento hidrolgico existentes en los distintos pases. La oferta hdrica de una cuenca, corresponde tambin
al volumen disponible de agua para satisfacer la demanda generada por las actividades sociales y econmicas del
hombre. Al cuantificar la escorrenta superficial a partir del balance hdrico de la cuenca, se est estimando la oferta
de agua superficial de la misma. El conocimiento del caudal del ro, su confiabilidad y extensin de la serie del
registro histrico son variables que pueden influir en la estimacin de la oferta hdrica superficial. Cuando existe
informacin histrica confiable de los caudales con series extensas, el caudal medio anual del ro es la oferta hdrica
de esa cuenca. En contraste, la definicin de oferta del recurso que forma parte del repositorio de estudios y fuente
de consulta en el diseo instrumental de los mecanismos implantados por la Autoridad nacional del agua seala: La
gestin de los recursos hdricos tiene dos fases inseparables: oferta y demanda. La gestin de la oferta se refiere
principalmente a las acciones dirigidas a aumentar y regular la disponibilidad del recurso en cantidad, oportunidad y
calidad necesarias. (2002, pg. 9). No hay mayor disenso entre ambas conceptualizaciones.

Para evidenciar el enfoque vigente previo a la nueva ley N 29338, Ley de recursos hdricos, invocamos la Poltica y
Estrategia Nacional de Recursos Hdricos del Per, que cita: La gestin integrada de los recursos hdricos, implica
la participacin activa y responsable de todos los actores sectoriales de la cuenca hidrogrfica en la gestin de las
aguas superficiales y subterrneas incluyendo su cantidad, calidad y oportunidad; as como el establecimiento de un
sistema de la gestin de agua con fines de su aprovechamiento mltiple, pasando de un enfoque basado en el
incremento de la oferta a otro que privilegie la gestin de la demanda y el uso eficiente del recurso, considerando
su importancia para el desarrollo social, econmico y ambiental y actuando con responsabilidad en el ejercicio de
sus derechos y obligaciones. (2009, pg. 45). La aplicacin de tal precepto fue plasmada en el diseo de la poltica
precitada, considerando () necesario establecer arreglos institucionales para la gestin de los recursos hdricos
compatibles con el proceso de descentralizacin considerando la cuenca como la unidad territorial de gestin a
cuyo efecto se postularon alternativas para el equilibrio como nueva propuesta de manejo del recurso Los factores
que se consideran fijos o invariables en los tres escenarios planteados son: i) Ley de Bases de la Descentralizacin;
ii) la descentralizacin y los Gobiernos Regionales; iii) El reconocimiento que el agua es patrimonio de la nacin; iv)
los compromisos asumidos por el Gobierno Peruano en el mbito internacional respecto a la gestin integrada de
los recursos hdricos; v) la promocin de la inversin privada, y; vi) la proyeccin del crecimiento demogrfico.

A ms evidencia, la memoria final del Plan nacional de recursos hdricos, seala: Otro logro -no menos importante-
de la vigente LRH es que introdujo, por primera vez en el Per, una visin compartida e igualitaria de todos los usos
del agua, mientras las legislaciones promulgadas hasta la fecha se haban centrado en la gestin del agua desde la
visin de la oferta y orientada a usos agrarios, porque esta actividad ha sido la ms determinante en la economa
peruana a lo largo del tiempo. Pero para entender cmo se ha llegado a tal formulacin legislativa es recomendable
conocer la evolucin de las distintas leyes relativas al agua y de la poltica hidrulica que se ha seguido en el Per
desde sus inicios. (2015, pg. 19).

El anlisis desde la demanda se fundamenta en la cuantificacin de esta, en donde se integran las actividades que
requieren del recurso hdrico, mostrndose su comportamiento y su distribucin en el tiempo y posibilitando as el
planificar su uso sostenible.

Como ha sido establecido, el cambio de la norma sustancial a la nueva ley de recursos hdricos (Ley N 29338) vara
el enfoque desde la oferta a la demanda, lo cual resulta evidente en la aprobacin de la Poltica y estrategia nacional
de recursos hdricos (PENRH), por Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI, en cuyo anexo se cita: En tal sentido,
la PENRH es el conjunto de principios, lineamientos, estrategias e instrumentos de carcter pblico, que definen y
orientan el accionar de las entidades del sector pblico y privado para garantizar la atencin de la demanda del
agua del pas en el corto, mediano y largo plazo. Constituye el instrumento de carcter conceptual y vinculante,
que define los objetivos de inters nacional para garantizar el uso sostenible de los recursos hdricos. Constituye el
marco de referencia dentro del cual debe interactuar el sector pblico y privado para el manejo multisectorial y
articulado, que permita una gestin integrada de los recursos hdricos en el marco del proceso de regionalizacin y
descentralizacin del pas. () La PENRH es un instrumento conceptual de planificacin del Sistema Nacional de
Gestin de Recursos Hdricos. Tal como indica el artculo 102 de la Ley de Recursos Hdricos est conformada por
una serie de principios, lineamientos, estrategias e instrumentos de carcter pblico que definen y orientan el
accionar de los sectores pblico y privado, para garantizar la atencin de la demanda y el mejor uso del agua en
el Per, en el marco de la poltica nacional ambiental. (2015, pg. 9).

Llegados a este punto, resulta conveniente reforzar lo que implica un enfoque de oferta y un enfoque de demanda, a
los efectos de determinar lo que implica el trnsito de uno a otro. Lo primero a establecerse es que en el tema de la
gestin del recurso no existe un solo lado (oferta o demanda, en trminos excluyentes) sino una solucin orientada
a generar equilibrio, equilibrio que ser establecido teniendo por elemento decisor o criterio de definicin la oferta
(generar condiciones para asegurar su disposicin) o la demanda (estructurar su organizacin social segn fuentes
y uso econmico sectorial) bajo condicin de reducir las brechas resultantes.
Establecidas las aceras desde donde se aprecia la evolucin de la visin del Estado sobre el problema hdrico y que
por consiguiente guiara la gestin gubernamental, podemos continuar la senda de anlisis bajo el modelo de Meny y
Thoenig, advirtiendo ya agotamos lo correspondiente a Contenido en la entrega anterior. Corresponde desarrollar
los extremos referidos a Programa, Orientacin normativa, Factor de coercin y Competencia social. A estos efectos
se asume que la subrogacin de una poltica pblica por otra basada en un nuevo ordenamiento legal que contiene
el consenso social (el poder legislativo al aprobar una norma asume su representacin nacional) deja solamente una
poltica suprstite, la ms vigente, y el contraste ser en consecuencia, a ella referida.

Comencemos con los aspectos vinculados al Programa, lo que supone un marco general con directrices especficas.

El programa con el que se dota de contenidos a la poltica pblica vigente se compone de cinco (5) ejes de polticas,
desarrollados en el trabajo anterior, pero se destaca especficamente cuales son las estrategias que se proponen
para su implantacin en la poltica oficial:

Poltica nacional de Recursos Hdricos

Ejes de poltica
1.-Gestin de la cantidad
2.- Gestin de la calidad
3.- Gestin de la oportunidad
4.- Gestin de la cultura del agua
5.- Adaptacin al cambio climtico
y eventos extremos
Fuente: Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI. Espinal, Alfredo: Recursos hdricos y Gestin Pblica: Analizando una Poltica Nacional (I),
cuadro del Plan nacional de recursos hdricos. Cabe destacar que la estructura y contenidos de ese cuadro no es coincidente con el que forma
parte del anexo de la norma legal aqu citada.
Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI
Estrategias de intervencin
1.1.- Conservar las fuentes naturales de los recursos hdricos en el pas
1.2.- Evaluar la oferta, disponibilidad y demanda de los recursos hdricos en el pas
1.3.- Fomentar el uso eficiente y sostenible del agua
2.1.- Fortalecer las acciones sectoriales y multisectoriales en materia de gestin de la
proteccin del agua
2.2.- Mantener y/o mejorar la calidad del agua en las fuentes naturales continentales y
martimas y en sus bienes asociados
3.1.- Implementacin de la gestin integrada de los recursos hdricos por cuenca
3.2.- Promover e implementar la gestin integrada de los recursos hdricos en cuencas
transfronterizas
3.3.- Promover la formalizacin del otorgamiento de los derechos de uso de aguas
permanentes y estacionales
3.4.- Promover inversiones pblicas y privadas para el desarrollo de infraestructura
hidrulica
3.5.- Desarrollar el rgimen econmico por uso del agua y vertimiento de aguas
residuales tratadas, para mejorar la gestin integrada de recursos hdricos
3.6.- Promover inversiones pblicas y privadas para el desarrollo de microembalses,
irrigaciones pequeas y medianas, as como microsistemas hidrulicos a nivel de
parcelas en zonas de pobreza
4.1.- Implementar el sistema nacional de gestin de los recursos hdricos
4.2.- Implementar el sistema nacional de informacin de los recursos hdricos
4.3.- Promover la gestin del conocimiento y cultura del agua orientada al
aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos
4.4.- Prevenir y gestionar las controversias relacionadas con los recursos hdricos
5.1.- Fomentar la investigacin cientfica y aplicada, el desarrollo de capacidades y la
difusin de conocimientos para la adaptacin al cambio climtico y la gestin de riesgos
de desastres en la gestin de recursos hdricos
5.2.- Articular polticas, normatividad y procesos de planeamiento para la adaptacin al
cambio climtico y gestin de riesgos de desastres en los recursos hdricos, en el
marco del sistema nacional de gestin ambiental y sistema nacional de riesgos de
desastres
5.3.- Promover medidas y mecanismos de adaptacin en la oferta, demanda y usos de
recursos hdricos frente a los impactos actuales y futuros de cambio climtico y riesgo
de desastres

Los ejes de poltica examinados tienen dos partes claramente estructuradas. Una parte operativa que se refiere a la
gestin de la cantidad (demanda racionalizada, y equilibrada a la oferta) y gestin de la calidad (mantener condicin
y disposicin oferta del recurso efectiva y potencial) y otra parte organizativa para generar la institucionalidad, ello
orientado a crear las bases poltico sociales y de naturaleza productiva para viabilizar el enfoque precautorio sobre
el recurso y empoderamiento social y productivo mnimo que asegure condiciones normales, y enfrentar cambios al
escenario base, antrpicos y naturales. Este programa enfatiza el qu en trminos sustancialmente de la cantidad
en tanto algn agente en una mayor o menor medida adopta y materializa las acciones de coordinacin, regulatorias
o indicativas desde el Gobierno en sus tres niveles, explicable por la mayor rigidez de ampliar la oferta que requiere
financiamiento proporcional a tal incremento (en funcin a la disponibilidad) pero no muta el concepto de valor del
recurso, manteniendo la referencia en el servicio y no adoptando una postura sobre derechos de propiedad o sobre
los modelos de aprovechamiento basados en conductas comparadas. Lo sealado no configura crtica sino apunta
al hecho que la transformacin de disposicin del recurso en oferta requerir de un nivel de financiamiento que no
es siempre disponible y que adems depender de las actividades sectoriales que reclaman el recurso, advirtiendo
al mismo tiempo que la demanda, ante un recurso que adquiere carcter de escaso econmicamente, deber estar
igualmente sujeta a modificaciones y parmetros basados en precios como elemento decisorio.

Veamos ahora lo referido a la orientacin normativa, que puede ser asumida conscientemente o no, voluntariamente
o tambin de acuerdo a las circunstancias.

El Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI que aprueba la poltica y estrategia nacional de recursos hdricos, surge
como el instrumento legal que deber materializar el aprovechamiento sostenible, conservacin e incremento de los
recursos hdricos, induciendo la planificacin vinculante que defina los objetivos de inters nacional para garantizar
el uso sostenible de los recursos hdricos del pas, segn el octavo Considerando de la norma anotada, por lo que la
orientacin en ella establecida contiene una especificidad tcnico instrumental, como evidencia la misma:

1. La poltica y estrategia configuran un instrumento conceptual de planificacin que definen y orientan el accionar
de los sectores pblico y privado, para lo cual establece cinco ejes de la poltica.
2. El plan nacional de recursos hdricos determina los programas de medidas que den cumplimiento a cada una de
las cinco polticas y estrategias formuladas, teniendo por objeto determinar las medidas de inters nacional
orientadas a resolver los problemas de gestin del agua, costos y fuentes de financiamiento, y su programa de
implementacin.
3. Los planes de gestin de recursos hdricos en cuenca, con igual objetivo del plan nacional, pero sus medidas
sern adscritas a su propio mbito territorial sin producir interaccin entre ambos planes.

Asumir conscientemente la anotada normativa, en tanto su premisa inicial y sustancial, es desarrollar un instrumento
para la planificacin del recurso, de orientacin nacional y configuracin adoptada segn el mbito territorial donde
se ubique la unidad de referencia del recurso (cuenca), tiene algunos problemas derivados de la construccin de las
competencias y funciones segn los niveles de gobierno, ubicacin de la cuenca y de su propio mbito de potencial
hdrico y disponibilidad, el cual es modificado por efecto de lo antrpico. En lo referido a los efectos de la asignacin
de competencias y funciones para cada nivel de gobierno, dado que la transformacin de potencialidad del recurso
en disponibilidad efectiva (oferta real) requiere de inversiones y financiamiento de las mismas (en el caso estatal con
las limitaciones de las normas presupuestarias y rendimiento tributario efectivo dadas las condiciones de la gestin
de la economa nacional) tanto para esa conversin de potencialidad en oferta efectiva como en la modificacin de
la estructura de demanda de la oferta existente del recurso, primara el inters nacional sobre el regional.

Adicionalmente y en lo referido a la propia configuracin de las cuencas, estas no siguen igual delimitacin poltica
que los actuales departamentos exigen como su mbito de influencia, pueden reputarse multiregionales y hay unas
posturas antagnicas respecto a la ubicacin de las fuentes del recurso, distribucin espacial de beneficiarias, usos
compartidos y excluyentes, adems de mostrar el pas diferentes mapas segn el aprovechamiento sectorial y las
diferentes dotaciones y vocaciones de los recursos naturales, actividades en curso y potenciales. En tal sentido, las
actuales autoridades administraciones del agua (14 autoridades de nivel regional y 72 administraciones locales del
agua, bajo rectora de la Autoridad nacional del agua) requieren redefinir sus mbitos administrativos e instrumentos
dentro de las configuraciones espaciales conexas y vinculadas. El ordenamiento del espacio ser abordado en el
anlisis subsiguiente, de la competencia social.

Veamos ahora lo referido al factor de coercin, que deviene de la legitimidad que la autoridad poltica otorga a la
decisin.

Tratndose de una poltica y un programa indicativo que el Poder Ejecutivo hace de claro cumplimiento3 para toda la
gestin pblica mediante la asignacin de recursos fiscales en el presupuesto de operacin y de la inversin pblica,
el Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI se apoya en una legislacin ad hoc que si contiene reglas y puniciones
(ms bien indicativas) tal como la Ley N 26821, para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley
N 28611, ley general del ambiente, Ley N 29338, ley de recursos hdricos y la Ley N 29158, ley orgnica del poder
ejecutivo. Naturalmente ello no excluye la aplicacin de otras regulaciones, como la consulta previa a comunidades
nativas, campesinas y pueblos indgenas y originarios, y otras de carcter sectorial o especifico aplicables. Por lo
indicado la coercin resulta respecto a la poltica aprobada indirecta y colateral, y su inobservancia no genera mayor
punicin en el caso privado y de restriccin por la va presupuestal en el caso de los gobiernos subnacionales.

3 Ello asume, no obstante, se respeta la autonoma institucional en la programacin de recursos fiscales de cada nivel de gobierno y de sus entes
conformantes, pero sujetndola a la metodologa de presupuesto por resultados: Programas estratgicos.
Se hace notar que los mecanismos de coercin de las normas aliadas a la poltica y estrategia comentada, adoptan
el criterio de que el dao es o remediable o compensable, siendo incorporado en la accin de aprovechamiento del
recurso o su entorno (ambiente, uso derivado o actividad econmica principal) por agentes formales que acometen
acciones capaces de influir en el recurso o su ambiente, sujetas al cumplimiento previo de las regulaciones vigentes,
las que no contemplan los efectos derivados de tecnologa exigible, responsabilidad indirecta o externalidades de
carcter sistmico.

Veamos ahora lo referido a la competencia social, considerando que una poltica pblica se define por los actos y
las disposiciones que afectan la situacin e intereses y comportamientos de los sujetos administrados

Considerando que el recurso hdrico tiene un fundamento espacial, un entorno ambiental y ciclo hdrico especifico, y
que adems ese espacio est constituido no solamente por el territorio sino por la forma en la que los factores de la
produccin y los agentes estn organizados (empresas, familias, Estado), intrnseco al proceso de descentralizacin
que la Ley N 27783 seala poltica de Estado. Para ello cada unidad espacial o Regin (actualmente departamento)
tiene un nivel de gobierno que busca el desarrollo alineado con los objetivos nacionales pero basados en la propia
configuracin de su mbito, lo que implica desarrollar una visin territorial para ese desarrollo y reflejarla en los
instrumentos operativos tales como el plan de ordenamiento territorial, que vincula potencialidades del territorio con
las vocaciones sectoriales y econmicas. En tal sentido, y considerando que el sentido de la competencia social es
el incorporar la visin (situacin e intereses) de los sujetos administrados en la visin del desarrollo, las decisiones
del nivel nacional que en el uso legtimo de la rectora que la ley orgnica del poder ejecutivo le seala, de carcter
sectorial, incorporan un factor que no establece o asegura coincidencia de intereses entre las decisiones que para el
nivel nacional involucra una inversin deseable o necesaria y que puede colisionar entre el uso del territorio con un
enfoque regional (e incluso interregional) y ese mismo territorio con enfoque del inters nacional. Esa dicotoma ha
sido evidente en diversas regiones y asociada a conflictos de proporciones.

En sntesis, tres cuestiones han quedado claras del anlisis estructurado de la poltica, bajo el modelo de Meny y
Thoenig:

a. La poltica y su estrategia nacional (vigente) establecen un mecanismo para lograr el desarrollo institucional en
la gestin del recurso hdrico, y generar condiciones para la gobernabilidad del mismo, pero con una estructura
del plan nacional de recursos hdricos (aprobado como contenido de la estrategia al menos por el lado estatal en
forma de inversiones pblicas) que se orienta sustancialmente a la gestin de la calidad y de la cantidad, esto es
la parte operativa anteriormente descrita, establecida en torno a bienes finales al ciudadano sustancialmente. Lo
referente a la coercin de la poltica analizada, con que se asegura su cumplimiento, adolece de caractersticas
propias que le aseguren prediccin y se sujeta o es dependiente de otros marcos normativos.
b. El contenido social de la poltica y tal contenido respecto a otras polticas, la de descentralizacin por ejemplo,
asumen neutralidad de estas polticas, lo cual como ya hemos establecido, eventualmente no logra alinearse en
la jerarqua de los intereses territoriales respecto a los nacionales, precisamente por no ser neutrales y debido a
ello, establecer prioridades.
c. La orientacin normativa de la poltica analizada, en tanto marco de coordinacin y gestin, incluye lineamientos
y estructuras indicativas que pueden considerarse suficientes, pero en lo referido a gestin pblica y en especial
a la gestin pblica descentralizada, los actos de decisin (diseo de la poltica pblica) no estn alineados a los
actos de ejecucin y ello resultara, aparentemente, ser la gnesis de los conflictos, imposicin de competencias
y enarbolamiento de rectoras, que incluso puede sobreponerse a la visin territorial subnacional.

II. Modelo alternativo.

Sealamos que en la gestin del recurso se haba pasado de un modelo estructurado sobre la base de la oferta, a
uno fundamentado sobre la base de la demanda, pero que el nfasis en el diseo de la solucin no era excluyente a
los efectos de la demanda u oferta, respectivamente, descansando la articulacin fundamental en cada modelo en
las fronteras de posibilidades; en el caso del modelo basado en la oferta, adoptando el supuesto que las actividades
que requieren y utilizan el recurso lo hacen en condiciones razonables, que hay correlacin entre la existencia del
recurso y actividades usuarias, y que los niveles de consumo (asociados a incrementos de produccin y a la presin
demogrfica) justifican el convertir parte de la disposicin del recurso en oferta incremental. En el caso del modelo
basado en la demanda, busca optimizar la demanda en funcin a la disponibilidad hdrica, asegurar las fuentes del
recurso y establecer mecanismos de preservacin (antrpica y natural) configurando un sistema de gestin integral.

Indicamos tambin la norma que aprueba la poltica y estrategia nacional de recursos hdricos, en el Considerando
octavo advierte Los planes de gestin de recursos hdricos en cuenca, con igual objetivo del plan nacional, pero sus
medidas sern adscritas a su propio mbito territorial sin producir interaccin entre ambos planes, y tal objetivo es
el Lograr la gestin integrada de los recursos hdricos en el mbito nacional que permita satisfacer las demandas
presentes y futuras, as como garantizar la conservacin, la calidad y la disponibilidad del recurso hdrico y su
aprovechamiento eficiente y sostenible; con criterios de equidad social, econmico ambiental; con la participacin de
los tres niveles de gobierno, del sector pblico y privado, de los actores sociales organizados de la sociedad civil y
de las comunidades campesinas y comunidades nativas contribuyendo a la cultura del agua y al desarrollo del pas
con una visin de inclusin social y desarrollo sostenible, lo que implantado en la esfera territorial no reproduce el
mismo resultado esperado.

De all la propuesta alternativa al ltimo modelo de gestin del recurso hdrico, basado en el enfoque de demanda, se
sostiene en el equilibrio dinmico de los enfoques previos (oferta y demanda) sustancialmente cambiando el nfasis
de las fronteras de posibilidades al nfasis en el enfoque de la relacin Oferta-demanda, atendiendo a que el uso del
recurso debe servir sustancialmente como medio de apoyo a la vida, y esta se estructura socialmente alrededor de
las posibilidades de consumo (existencia-disponibilidad) y prioridades de uso en funcin a la capacidad de incidencia,
de importancia de la actividad sectorial o de conflictividad. Este equilibrio requiere de la concurrencia, en un orden y
secuencia de proceso que se estructura en orden a una funcin de desarrollo, de otras polticas, y todas ellas, en el
ordenamiento y eslabonamiento de una matriz de produccin en la que se consistencia las prioridades nacionales
segn la tecnologa y ciencia disponible y previsible, potencialidades de los factores de produccin y de las aptitudes
del territorio en el cual se emplazan las diferentes industrias, entendidas en el sentido ms amplio posible.

Los principios orientadores de la poltica alternativa se desarrollan a continuacin, siendo claro que aspectos clave y
fundamentales como el derecho de propiedad sobre el recurso requieren de precisin jurdica, que el mismo recurso
debe ser establecido como bien pblico de uso pblico o privado y en consecuencia ser valorizado a ese menester,
que el inters nacional y el inters subnacional deben ser necesariamente estar concordados, que los desarrollos de
las actividades productivas o industrias requieren un Estado facilitador pero tambin una gestora de intereses con
responsabilidad social empresarial y generacin de valor basado en la eficiencia:

1. Visibilizar el enfoque desde la Gestin de Brechas o Balance hdrico: Los elementos de distorsin que influyen
sobre la disposicin y utilizacin del recurso, de ms clara evidencia, entre otros, nos remiten a las asimetras en la
disposicin fsica del recurso respecto de la concentracin poblacional y caractersticas urbano-rural, implantacin
de actividades cuyos requerimientos del recurso implican un agotamiento del mismo sin posibilidad de recuperacin,
como las actividades agrcolas intensivas en zonas costeras de desierto (pese al desarrollo tecnolgico) o industrias
contaminantes en selva y sierra, elementos que adems de otros a ser precisados en la construccin de la matriz de
produccin, deben ser identificados espacialmente, sectorialmente desde aquellas actividades que reclaman por el
recurso, territorialmente bajo un ordenamiento racional de expansin y evolucin de las actividades productivas por
el nivel subnacional y todos esos elementos, estructurados en trminos de las prioridades nacionales. Dems esta
sealar que el ordenamiento territorial debe establecer el tipo de ciudades y su evolucin en el espacio, el tipo de las
actividades sinrgicas al espacio y recursos, y los costos aliados en funcin de la productividad social y econmica.

2. Establecer desde la territorialidad del recurso reconversin de usos alternativos del recurso de similar efecto al del
espacio fiscal: Ello implica, en armona con las decisiones acerca de la propiedad del recurso y sus caractersticas
como bien pblico, generar un costo del recurso ms all del costo del servicio (condicin vigente actual) que sea
insumido segn la condicin tcnica de uso (ello implicara para industrias que no requieren del agua potabilizada,
por ejemplo, tecnologa de reso de aguas) segn la orientacin del mercado (interno, externo) como indicador de
las formas alternativas de produccin, de la necesidad de incorporacin de tecnologas y de los impactos de estas a
futuro, en las demandas de la produccin final en cuestin (produccin local o consumo local) o de importaciones de
ese mismo bien, y en las estructuras de la asignacin de los recursos fiscales para consolidar espacios urbanos que
sean alternativos a las megaurbes costeras y capitales de departamentos, con mayor desarrollo relativo y con efecto
inverso al esperado con la poltica de descentralizacin (consolidacin de hbitats alternos a Lima-Callao) ms bien
articulados a los mercados y redes de servicios.

3. Articular costos alternativos del recurso incorporando asimetra espacial de la demanda respecto a generacin de
oferta: Aqu las estructuras de costos del recurso se aplica en funcin al valor agregado generado final que implica
la recuperacin de la inversin bajo las formas de financiamiento de la poltica fiscal, de las ventajas competitivas y
comparativas resultantes al incorporar el recurso en la determinacin de la rentabilidad empresarial y del uso de los
factores mviles de la produccin (recurso laboral), en funcin de los objetivos para el desarrollo y del objetivo de la
poltica aqu analizada.

Finalmente, integrando los conceptos desarrollados en un corpus conceptual y aunque sea reiterativo, debe insistirse
en que el diseo y puesta en vigencia (implantacin) de una poltica pblica especfica para un recurso estratgico
como el agua, requiere de una previa definicin social sobre las prioridades y alcances del proceso de desarrollo, de
las definiciones de ocupacin del territorio y el desarrollo de las industrias all asentadas con que ese desarrollo ser
viable, decisiones de Estado acerca de cmo ser expandido el hbitat antrpico, en forma de la inversin pblica,
desarrollo y expansin de ciudades, proporcionalidad del espacio entre lo urbano y lo rural, o caractersticas que se
asociaran al bien pblico, consideraciones de poltica social sobre la entrega y precios del recurso, fiscalidad que
ser asociada al mismo y sobre todo el modelo de Estado y gobernanza a desarrollar sobre el recurso: bien pblico
bajo gestin pblica o bien pblico bajo gestin privada, o una formula compartida en funcin de parmetros que la
sociedad adopte y el sector empresarial asuma.

III. Conclusiones.

Son varias las condiciones que concurren en el diseo de una poltica especfica respecto a un recurso que a su vez
configura un bien pblico4, y de ellas las que a juicio del autor resultan ms relevantes, estn referidas al derecho de
propiedad sobre el recurso, que requiere de precisin jurdica, que el mismo recurso debe ser establecido como bien
pblico de uso pblico o privado y en consecuencia ser valorizado a tal menester, que el inters nacional y el inters
subnacional deben ser necesariamente concordados, que los desarrollos de las actividades productivas o industrias
requieren de un Estado facilitador pero tambin una gestora de intereses con responsabilidad social empresarial y
generacin de valor basado en la eficiencia, donde los costos sociales de la inversin y ampliacin de la frontera de
la infraestructura pblica sea compensada con la participacin en la generacin de condiciones de empleabilidad y
de retorno por la va tributaria y fiscal de las inversiones incurridas.

En ese sentido, el modelo alternativo descansar en la capacidad y legitimidad del Estado a travs de los diferentes
niveles de gobierno (lo cual, adems, requiere precisar competencias y funciones, y reglas sociales e institucionales
de coordinacin y de compensacin) para establecer las prioridades de uso del recurso, de la creacin de aquella
infraestructura pblica incremental con propsitos de utilizacin consuntiva y no consuntiva y de aprovechamiento
de las ventajas competitivas y comparativas que ello induce en la matriz energtica, en la matriz productiva, en la
matriz poblacin y el la ocupacin del territorio y construccin del espacio alrededor de l, y bajo el contento de una
descentralizacin an en construccin por adolecer precisamente, de las anotadas caractersticas.

Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economa Pblica y Planificacin Regional. Diplomado de Diseo y Evaluacin de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Catlica, Per; Magister en Economa Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Per. Docente Universitario de Post Grado, Maestra en Economa, Mencin en Gestin y Polticas
Pblicas.
Email: gobernaphenom@gmail.com

Artculo publicado en la Revista Gestin Pblica y Desarrollo, Ao IX - N 102, Enero 2016, Ediciones Caballero Bustamante,
Per (www.gestionpublica.org.pe)

Portada: Represa Paucarani, Tacna. http://radiouno.pe/noticias/9623/crisis-hidrica-alcanzo-tacna-dejandola-sin-reservas-agua

4 Los recursos hidrolgicos se caracterizan por tener un consumo no exclusivo y rival porque su utilizacin reduce las posibilidades de que sean
utilizados por otros beneficiarios, de all la necesidad previa de una jerarquizacin de usos en funcin a un modelo de desarrollo.
Referentes:

1. Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, AC; (2012), Diagnstico del agua en las amricas, Coordinadores Blanca Jimnez
Cisneros y Jos Galizia Fundisi, Red interamericana de academias de ciencias foro consultivo cientfico y tecnolgico, AC.
2. Asesores tcnicos asociados S.A.; (2002), Plan de gestin de la oferta de agua en las cuencas de los proyectos hidrulicos
de costa del INADE - Resumen ejecutivo general, por encargo del Instituto Nacional de Desarrollo - INADE.
http://www.ana.gob.pe:8090/media/10158/resumen_ejecutivo_general.pdf
3. Ministerio de agricultura, Autoridad nacional del agua; (2009), Poltica y Estrategia Nacional de Recursos Hdricos del Per,
aprobada por Resolucin Jefatural N 0250-2009-ANA.
4. Ministerio de agricultura, Autoridad nacional del agua; (2015), Plan Nacional de Recursos Hdricos, aprobado por Decreto
Supremo N 013-2015-MINAGRI.
5. Ministerio de agricultura, Autoridad nacional del agua; (2015), Poltica y estrategia nacional de recursos hdricos, aprobado
por Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI.