REGLAMENTACIN ADMINISTRATIVA

Teora general del reglamento

Concepto genrico de reglamento
Si bien semnticamente reglamento es un conjunto de reglas, normas, principios o pautas que rigen una
actividad, la expresin est reservada a un cuerpo normativo de carcter jurdico: se le estudia como fuente
del derecho y aparece en la pirmide jurdica abajo de la ley. Se llama reglamento a toda norma escrita
dictada por la administracin" (Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez), los Luis Villar Palas.
por su parte, nos da la siguiente definicin Reglamento es la disposicin general para conductas futuras,
imputable al aparato administrativo del estado, con rango inferior a la ley y forma y rgimen tpico"

Los reglamentos de particulares. Su fundamento

El derecho, como sistema normativo de toda la sociedad, regula innumerables aspectos de la actividad de los
gobernados, pero reconoce a stos la potestad de autoformarse en sus interrelaciones. ya sea que se trate de
asociaciones, grupos deportivos o familiares, instituciones religiosas o culturales, entre otros supuestos La
posibilidad que tienen dichos grupos de darse normas propias, internas, que regulen su actividad, se traduce
en los llamados reglamentos de particulares. En este caso, lo verdaderamente importante radica en el
alcance, la eficacia o la trascendencia de esas reglas, tanto dentro de la institucin como hacia su exterior: el
reglamento slo debe afectar a los miembros del grupo o de la asociacin en sus acciones comunes y ser
responsabilidad del individuo obedecer o no lo prescrito. exponindose, en caso de no acatar, a sufrir la
sancin mxima, la cual consistira en ser excluido de la respectiva comunidad
El fundamento, pues, de los reglamentos de particulares lo encontramos en el principio do la voluntad de las
partes: es una cuestin contractual, un pacto de caballeros. Cuando tales normas tengan la virtud o la fuerza
de surtir efectos en el exterior de la comunidad que rigen, su fundamento se encontrar en el reconocimiento
que la ley haga de esos reglamentos.

El reglamento de autoridad. Su fundamento

El reglamento de autoridad es propiamente el que interesa al derecho pblico, ya que es expedido por el
rgano estatal competente y es fuente de derechos y de obligaciones
Tanto la legislacin como la doctrina nacional y extranjera estiman generalmente al reglamento como un acto
proveniente del ejecutivo; sin embargo, nuestro derecho admite la posibilidad de que las autoridades
legislativa y judicial expidan los reglamentos correspondientes a los rganos de esos poderes
El reglamento de autoridad es el emitido por un rgano pblico y que. creando situaciones jurdicas
generales, tiene obligatoriedad les ejecutivo y ejecutorio), de tal suerte que ste forma parte del orden
jurdico positivo, en tanto que, segn vimos, el de particulares pertenece al mbito contractual privado
Como fundamento de la actividad reglamentaria no se cita qu artculo y ley la permiten, segn estudiamos a
propsito del acto administrativo (tema 36). sino que se resean sus posibles causas, justificaciones u origen
a) Es una herencia del sistema monrquico, bajo el cual el rey posey la facultad reglamentaria, facultad que
no le fue arrebatada por el parlamento
b) Es consecuencia de la discrecionalidad que existe en la mayor parte de los campos de accin del poder
ejecutivo usualmente queda a criterio de la administracin pblica emitir o no los reglamentos que la ley
permite!
c) Equilibrar la funcin legislativa Esto supone que el reglamento contiene normas materialmente legislativas
y. dada la importancia que la ley tiene dentro de la vida social, no resulta conveniente dejar toda su
elaboracin en manos de un solo poder, sino que el congreso debe producir lo ms general y el ejecutivo lo
especfico.
d) Manejar adecuadamente el elemento cambiante y detallista del orden jurdico. Puesto que el
procedimiento legislativo es ms lento que el administrativo. en virtud de ello ser ms expedito actualizar y
precisar la aplicacin de la ley. si se permite que el ejecutivo produzca las normas secundarias es decir los
reglamentos

Los reglamentos internos de los rganos del estado

Los entes del estado se agrupan en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los que para su organizacin
requieren un reglamento interior segn indica la ley Esas disposiciones, conforme la opinin de Rafael Bielsa.
no tienen generalidad
Respecto al poder el ejecutivo federal, los reglamentos interiores de las secretaras y departamentos de
estado stos son expedidos por el presidente de la repblica, y corresponde a cada dependencia preparar el
proyecto de su ramo segn prev la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
En el poder legislativo, cada cmara formula y emite su propio reglamento interior. es la constitucin poltica
la que directamente les otorga la facultad reglamentaria No obstante, tales reglamentos debern sustentarse
en la ley respectiva La Ley Orgnica del Poder judicial Federal asigna al pleno de la Suprema Corte de justicia
de la Nacin, competencia para elaborar el reglamento interior correspondiente
La expresin estatutos, utilizada hace dcadas para algunos ordenamientos internos de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, se ha extendido a otros organismos paraestatales, por lo que es oportuno
anotar algo acerca de ellos "son reglamentos, pero especiales, es decir, dictados para regir un ente
autrquico (Rafael Bielsa). En este supuesto se encuentra el del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado Por otro lado y en distinta vertiente, se usa el vocablo estatuto para la ley local
suprema del Distrito Federal, con el nimo de no calificarla de constitucin poltica local.

La doctrina de los reglamentos autnomos

Se habla de reglamentos autnomos cuando stos no corresponden al desarrollo de reglas contenidas en una
ley y. por supuesto, son emitidos por la autoridad administrativa. Nace este planteamiento de Posada y su
traduccin de la idea alemana
Este tipo de reglamentos, que no est expresamente previsto en las leyes ni en la constitucin, estara
constituido por aquellos dictados para regir una materia en la que precisamente no hay normas legales
aplicables (de ah justamente lo de autnomo |

Los reglamentos de necesidad

Son los emitidos por el ejecutivo para hacer frente precisamente, a una situacin de urgencia, llmese guerra,
calamidad pblica, catstrofe, terremoto, plaga, epidemia, etc. Los mismos obedecen a una eventualidad de
proporciones descomunales, a la que la administracin pblica debe hacer frente adoptando medidas rpidas
y pertinentes en el caso de que por el mismo trastorno no se pudiera reunir el rgano legislativo
Acerca de esos reglamentos. Luis M Cazorla seala:
Son los que pueden dictar determinadas autoridades en casos de calamidades pblicas, cuando la ley les
autoriza para que en tal contingencia adopten las medidas que juzguen necesarias Estos reglamentos, pues,
pueden hacer quebrarsegn la autoridad competente para dictarlos lo estime o no necesario, ya el
principio de jerarqua normativa, ya el principio de reserva de ley. ya ambos principios a la vez Ahora bien,
slo podrn aplicarse en tanto subsista el estado de hecho que determina su promulgacin.
No es posible aceptar esta categora de reglamentos en nuestro derecho patrio, puesto que el sistema jurdico
mexicano permite realizar un adecuado reparto de funciones y competencias entre los poderes legislativo y
ejecutivo, y en caso de una urgente y grave necesidad, la constitucin prev de manera exacta las soluciones
y de ningn modo se presenta el reglamento de necesidad (c/r. art 29 de la carta magna)
En cuanto a las medidas excepcionales que puede lomar el consejo de salubridad general, las mismas deben
ser sancionadas por el jefe de gobierno o despus revisadas por el congreso de la unin

El reglamento administrativo. Concepto. Requisitos tericos y formales

El reglamento est considerado por muchos autores como un acto administrativo. o sea. es una declaracin
unilateral de voluntad emitida por el poder ejecutivo que crea situaciones jurdicas generales Por otro lado, se
le incluye dentro de la categora de los actos regla.
Se ha utilizado el trmino reglamento administrativo para diferenciarlo del llamado reglamento jurdico,
asumiendo que ste es dictado por el legislativo y el primero por el ejecutivo Tal distincin resulta
prcticamente inaplicable en nuestro orden normativo.
Para efectos del concepto de reglamento que se trata de un conjunto de normas jurdicas creadas por el
titular de la administracin pblica, que desarrollan principios establecidos en una leu Manuel Gonzlez
Oropeza define al reglamento como "una norma de carcter general abstracta e impersonal, expedida por el
titular del poder ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicacin de una ley previa
Entre los requisitos tericos encontramos que el reglamento
a) Es un acto unilateral emitido por la autoridad administrativa
b) Crea normas jurdicas generales
c) Debe tener permanencia y vigencia generales
d) Eh de rango Inferior a la ley y est subordinado a sta.
e) Aunque es un acto unilateral de autoridad, obliga a la misma.

En el aspecto formal, sus requisitos son.

Debe llevar la firma del secretario de estado o jefe de departamento a cuyo ramo competa el asunto
(refrendo secretarial).
Tiene que publicarse en el Diario Oficial de la Federacin
Su procedimiento de creacin es interno, es decir, dentro de la administracin pblica

Diferencias entre el reglamento y la ley

Existen vahas diferencias fundamentales entre la ley y el reglamento:
a) La ley es superior jerrquicamente al reglamento, por tanto, hay una distincin de grado
b) Consecuencia de lo anterior es que encontremos el men de la ley. es decir ciertas materias que. por su
t/ascendencia, slo sern reguladas por ley y no por reglamento
c) La ley. orgnicamente, emana del poder legislativo, en tanto que el reglamento lo emite el ejecutivo d| El
procedimiento de creacin es distinto, segn los rganos que emitan estas disposiciones.
d) Todo reglamento est vinculado a una ley no hay reglamento sin ley
e) Ningn reglamento puede abrogar o derogar una ley. en tanto que sta s puede dejar sin vigencia parcial o
total un reglamento.
En los textos doctrinales se seala con insistencia que la diferencia central entre la ley y el reglamento,
adems de la cuestin orgnica, est en la intensidad de la norma jurdica. Esta afirmacin es relativa, ya que
habr leyes con reglas muy especficas y reglamentos con disposiciones bastante generales

Finalidad del reglamento

Es claro que el reglamento nos permite llegar al detalle de las situaciones contempladas en el orden
normativo superior (la ley) pero su finalidad no slo es de complementacin de la ley. sino que tambin crea
situaciones jurdicas generales. lo que en la esfera administrativa hace posible afrontar de manera equitativa
problemas que se presentan dentro de la dinmica social
Es necesario destacar que la finalidad del reglamento no es meramente administrativa, pues sus normas son
de aplicacin general y su observancia corresponde a todo individuo que se coloque en el supuesto previsto
por el propio reglamento, el cual puede referirse a materias de muy distinta naturaleza (mercantil, laboral
registra!, electoral, por ejemplo)
En algunos pases, el sistema jurdico reserva a la ley los asuntos importantes y deja como materia de los
reglamentos las cuestiones socialmente consideradas secundarias. Esta situacin no se da en el derecho
mexicano, en donde todas las actividades regulables jurdicamente estn reservadas a la ley. y el reglamento
slo puede desarrollar el contenido de sta

Facultad reglamentaria del presidente de la repblica

El art. 89, frac I, de la constitucin federal establece
Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unin, proveyendo en la esfera administrativa a
su exacta observancia.
Lo anterior ha sido interpretado por la doctrina, la legislacin y la jurisprudencia, en el sentido de que el
presidente posee la potestad reglamentaria; ello le corresponde. adems, en razn de su calidad de titular de
la administracin pblica y como |efe de estado y de gobierno

Derecho comparado
La normatividad relacionada con la naturaleza y los alcances del reglamento en derecho comparado aborda
una serie de aspectos, algunos de los cuales nos resultan ajenos los reglamentos autnomos, los de
necesidad y los provinciales; la reserva de la ley. las autoridades que poseen la facultad de emitirlos, los
relativos a su impugnacin por medios administrativos y judiciales, etctera.
Como dato interesante en razn de las dudas que an suele suscitar la frac I del art. 89 constitucional,
incluimos esta cita de Enanqu Sayagus Laso
Tampoco es de recibo la doctrina que exige texto constitucional o legal expreso para admitir la existencia de
potestad reglamentaria, porque va contra la realidad institucional La mayora de las constituciones no
consagran expresamente 'a competencia reglamentarla amplia del poder ejecutivo, mencionando slo los
reglamentos de ejecucin, y. sin embargo, nadie duda acerca de la existencia de esa potestad Por tal motivo
algunos admiten que la atribucin de competencia reglamentaria no tiene por qu se expresa, pudiendo
estar implcita pero aceptado esto, prcticamente se vuelve al criterio que consideramos exacto, de que la
potestad reglamentarla es inherente a la funcin administrativa, est en la naturaleza misma de sta
Se dan casos en el! extranjero en los cuales la facultad reglamentaria corresponde al consejo de ministros o
gabinete, aunque generalmente se le asigna al jefe de gobierno

Proliferacin de reglamentos emitidos por otras autoridades

El reglamento es un medio |jurdico de vital Importancia en los cometidos de la sociedad, de manera tal que
todos los das aumenta su nmero, aunque no siempre observando los requisitos que constitucionalmente le
corresponden.
Conforme a nuestro derecho, encontramos que no slo el presidente de la repblica emite reglamentos, sino
que tambin pueden hacerlo en su mbito de competencia los gobernadores de las entidades federativas, los
ayuntamientos de los municipios, los organismos descentralizados cuando su ley orgnica as lo prevea, y el
jefe de gobierno del Distrito Federal Excepcin a esta norma son las disposiciones que ante una situacin de
extremada urgencia puede llegar a emitir el consejo de salubridad general en los trminos de la frac. XVI. del
art 73. de la constitucin de la repblica.
Dentro de la administracin pblica federal centralizada, solamente el presidente de la repblica puede
reglamentar; la facultad del art 89. frac I de la constitucin general es indelegable, de tal modo que el
reglamento que expida cualquier otra autoridad ser violatorio de la ley suprema
Esta observacin es vlida independientemente de la jerarqua o el nivel de dicha autoridad (secretario o
subsecretario de estado, director general, etc.) Tampoco se modifica la situacin por el empleo de distinta
denominacin para l ordenamiento (reglas generales, bases. Lineamientos. criterios. programas, reglas,
estatutos resoluciones, normas, instructivos, avisos, catlogos, disposiciones generales, manuales. manuales
de organizacin, normas oficiales, etc.); igualmente resultarn anticonstitucionales los reglamentos que
expidan los organismos descentralizados y que afecten la esfera jurdica de los particulares.
Recientemente, a partir de la doctrina francesa se ha pretendido justificar esa actividad que invade las
facultades del presidente, con una llamada labor reglamentaria de la administracin pblica, la tesis es
inadaptable a nuestro medio, segn el derecho vigente Aun cuando sea la ley quien autorice la emisin de
este tipo de ordenamientos, las reglas as creadas carecen de legitimidad constitucional, ya que el congreso,
como es sabido, no puede ir en contra de las disposiciones de la carta magna, y quitarle la potestad
reglamentaria al presidente pasndosela a otro servidor pblico aunque le cambie de nombre al
ordenamiento (normas, bases, etctera)

Reglamentos administrativos. Naturaleza que deben tener

Se indic anteriormente que los reglamentos, salvo sealadas excepciones, son emitidos por el efe del
ejecutivo; en razn de ello, su naturaleza es administrativa desde un punto de vista orgnico En cuanto a su
procedimiento de creacin. es decir formalmente son administrativos Ahora bien, desde un ngulo material
son actos legislativos ya que contienen normas jurdicas generales, abstractas e impersonales y provistas de
sancin directa o Indirecta

Reglamentacin de las leyes

Qued indicado que reglamentar las leyes es un acto orgnica y formalmente administrativo, cuya emisin
corresponde al jefe del ejecutivo dentro del marco de sus facultades indelegables. Se trata tambin, de una
facultad discrecional, pero cabe recordar que algunas veces el legislador ordena en el texto de la ley que los
reglamentos correspondientes debern ser emitidos en cierto tiempo, lo que de acuerdo con lo visto resulta
rebatible

DECRETOS LEGISLATIVOS
El art 70 constitucional establece que toda resolucin del congreso tendr el carcter de ley o decreto As.
para las cuestiones de procedimiento o de tipo administrativo que competen a las cmaras, se utiliza la
expresin decreto Ejemplos de decreto son la aprobacin de un presupuesto ejercido, el uso de una
condecoracin extranjera dar a conocer que una ley ha sido aprobada, autorizar la salida al extranjero del jefe
de estado
Hay que aclarar que el procedimiento de creacin de los decretos legislativos es similar al de las leyes
(iniciativa, discusin, aprobacin, etc ); igual camino ha de seguirse para su modificacin o extincin.

Decretos judiciales
Sabemos que la actividad jurisdiccional se concreta esencialmente en el acto denominado sentencia, pero
debe considerarse que para llegar a obtener sta existe un proceso, y en l una serie de etapas dentro de las
cuales se toman decisiones que comnmente se les llama decretos No obstante, los juzgadores utilizan con
frecuencia la misma expresin para las etapas y para la resolucin final (que corresponde a la sentencia), lo
cual slo se presta para aumentar la confusin terminolgica existente en todas las ramas del derecho
Los decretos judiciales son. pues, resoluciones de trmite dentro de un proceso.

Decretos administrativos
Nuestra opinin sobre los decretos administrativos se expone en el siguiente inciso. ya que establecer una
diferencia entre ellos y los decretos ejecutivos resulta innecesario, puesto que participan del mismo
fundamento constitucional, principios. caractersticas y rgano emisor

Decretos del ejecutivo

Los decretos del ejecutivo son actos administrativos que. por su trascendencia y disposicin de la ley. deben
ser refrendados y publicarse en el Diario Oficial Tal es el caso de una expropiacin, la afectacin o
desincorporacin de un bien del patrimonio nacional (dominio pblico), la orden de crear un ente paraestatal,
entre otros ejemplos que podran citarse
Es claro que un decreto el ejecutivo o administrativo toma tal denominacin por el rgano del que procede y
por tratarse de actos materialmente administrativos que revisten cierta formalidad, por cuyo medio el poder
ejecutivo realiza parte de la funcin que le corresponde.
Por otro lado, es necesario examinar lo que la doctrina ha denominado decreto ley. stos son los actos
emanados del ejecutivo y que poseen naturaleza o valor de ley.
La trascendencia de tales actos nos obliga a sealar la causa por la cual son expedidos
a) El poder legislativo delega parte de su competencia al ejecutivo, segn normas constitucionales que lo
permiten. En este supuesto se habla de decreto delegado (es el caso del segundo prrafo del art 131 de la
constitucin federal).
b) La constitucin faculta directamente al ejecutivo para legislar en situacin de urgencia, gravedad o
excepcional. En estos casos, se tratara de un decreto de necesidad (art. 29).
c) Debido a una situacin jurdico poltica irregular (producto de una revolucin. asonada, golpe de estado,
revuelta, etc. ), el jefe del ejecutivo emite legislacin mediante decretos.
En cualquier posibilidad que nos ubiquemos, y ya que el decreto ley implica un acto materialmente
legislativo, la doctrina ha expresado que el congreso o parlamento debe intervenir para ratificar o no la
actuacin del jefe de gobierno, lo cual se lleva a cabo en muchos pases, permitiendo as un control sobre
estos actos emanados del ejecutivo. En Mxico, ese control se efecta de manera previa a propsito de los
decretos de necesidad (art 29 constitucional), y con posterioridad al ejercicio de las facultades legislativas en
el caso de los decretos delegados (art. 131): en el tercer supuesto, los decretos as emitidos seran nulos e
inconvalidables.
Respecto a las medidas que puede tomar el consejo de salubridad general, basadas en la frac XVI del art 73
de la constitucin, se trata de reglamentos cuando van a ser sancionados por ti presidente de la repblica, y
de decreto delegado cuando sean despus revisadas por el congreso de a unin en los casos que le
competan.

Circulares. Concepto
La circular es el documento de orden interno, por el cual se transmiten orientaciones, aclaraciones,
informacin o interpretacin legal o reglamentaria del funcionario jerrquicamente superior a los
subordinados, dichos documentos disponen la conducta a seguir respecto a ciertos actos o servicios
Esta figura tambin recibe la denominacin de instrucciones de servicio y est considerada como tpico acto
administrativo interno; sin embargo, la administracin pblica le ha dado carcter de autnticas decisiones
ejecutorias que afectan derechos y obligaciones de los gobernados, y en algunas ocasiones con contenido
normativo general, de donde Guido Zanobini manifiesta que "bajo el nombre de circulares o instrucciones, se
aprueban a veces verdaderos reglamentos ', lo cual es absoluta y radicalmente ilegal
La circular la encontramos, en la escala jurdica, abajo de la ley y el reglamento y antes del acto concreto: es,
bsicamente, de naturaleza interpretativa Segn Maurice Bour|ol. las circulares pueden ser interpretativas, de
carcter interno o reglamentarias; como dijimos, estas ltimas son inadmisibles en el derecho mexicano.
En la prctica administrativa de nuestro sistema gubernamental, reciben distintos nombres, aparte de
circular, segn el medio fsico de comunicacin lo cual no altera su naturaleza ni requisitos, as tenemos oficio
circular, telegrama circular, tlex circular y circular va fax. entre otros.

Principios que rigen esta materia

Los principios que rigen las circulares son:
a) Son un acto administrativo unilateral
b) Tienen carcter interno.
c) Pueden trascender la vida de los gobernados, sin causarles perjuicios. En este caso, han de ser publicadas.
d) Deben sujetarse a la ley y sus reglamentos.
e) No deben crear normas legales o reglamentarias Su 'fundamento no es la potestad reglamentaria sino la
potestad jerrquica"

Efectos de la circular
La circular, dado su carcter interno, obliga de manera general o singular a la administracin pblica,
dependiendo de la autoridad que la haya producido, no debe establecer derechos u obligaciones para el
particular
Cabe la posibilidad de que trascienda a la vida del gobernado por ejemplo, la modificacin de horario de
servicio o la adopcin de formatos para ciertos trmites
No puede derogar o abrogar normas de mayor valor como son el reglamento y la ley
Las circulares que por cualquier razn contengan normas jurdicas generales pierden su naturaleza y se
convierten, de hecho, en autnticos reglamentos. En esta situacin, atendiendo a su verdadera esencia,
deben tener el tratamiento, procedimiento de creacin y formalidades de una disposicin reglamentaria,
incluyendo que el servidor pblico autor de ella tenga la facultad reglamentaria

Acuerdo
Acuerdo, semnticamente, es coincidir dos o ms personas en el tratamiento o la interpretacin que ha de
darse a un asunto; existir armona respecto a una cuestin Tambin puede significar una resolucin tomada
en comn por varios individuos; decisin premeditada de una sola persona, pacto, convenio, tratado,
deliberar y resolver acerca de un determinado planteamiento.
Como se observa, acuerdo puede tener mltiples connotaciones Tambin en lo jurdico es factible hablar de
diversos alcances acuerdo internacional, judicial. laboral, etc.; es decir, el concepto per se es amplio En el
mbito del derecho administrativo se llega a entender de diversas maneras, como
a) La decisin de un servidor pblico
b) El acto ejecutivo emitido por un cuerpo colegiado de funcionarios
c) La resolucin de un superior jerrquico respecto a un asunto presentado por su subordinado
d) El instrumento para la creacin de organismos administrativos, su modificacin, extincin, venta o
transferencia.
Para delimitar el alcance del vocablo acuerdo en nuestra prctica jurdico administrativa, sanos permitido
conceptuarlo como la orden dictada por W superior al inferior jerrquico, conforme a una decisin tomada
individual o colegiadamente