Dictamen sobre La enmienda o reforma constitucional en Paraguay, preparado por el

renombrado jurista argentino Jos Reinaldo Vanossi, actual diputado en el Parlamento del
Mercosur, presidente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos
Aires, integrante de la Academia Internacional de Derecho Comparado con sede en La Haya,
y, entre otros cargos importantes ms, miembro fundador en 1974 y vicepresidente hasta hoy
del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
I.- Viene a mi consideracin y estudio el pedimento de una opinin fundada en torno a la viabilidad
y el andamiento constitucional de una reeleccin presidencial, a tenor de la normativa prevista con
relacin al texto de la Constitucin vigente de la Repblica del Paraguay; tomando en cuenta un
plexo jurdico que contempla un dueto de posibilidades para la adecuacin de las condiciones
atinentes a dicho proceso eleccionario en el enmarcamiento de un rgimen de Estado Constitucional
de Derecho, que se ajusta a los principios dominantes de su insercin en plena irradiacin de laera
constitucional.
II.- Va de suyo que el camino a seguir en este anlisis debe compadecerse con los recaudos de la
ms estricta legitimidad y debe responder a las pautas que alimentan la ms segura aceptacin por
los controles de legalidad, razonabilidad y constitucionalidad que el propio sistema y el rgimen de
supremaca constitucional establecen.
III.- En este orden de ideas, parece evidente y resulta obvio que se cumplen en el plano fctico las
exigencias de la triple manifestacin de la legitimidad, en cuanto a sus etapas de
instalacin,ejercicio y trasferencia del Poder. Siendo as, el problema en consulta se traslada
-simplemente- a la faceta de la compatibilizacin en la aplicacin de dos clusulas de la Ley
Suprema, que tienen relacin con la lgica que debe guardar el caso prctico a resolver.
IV.- No se trata pues de un debate conjetural alrededor de la preferencia o bondad de un paradigma
de alternancias obligatorias o forzadas; ni de hipotticos riesgos que provengan de una
duplicacin del tiempo de desempeo en las ms altas funciones del poder poltico por
antonomasia, ya que por lo visto no se suscitan intentos de limitacin de las potestades propias del
legislativo.

V.- Por lo pronto, dos normas juegan en una codificacin constitucional que como es doctrina
sabida no pueden entenderse como contradictorias entre s o en las antpodas de la armonizacin
que todo texto requiere si se apunta a preservar la regularidad de los cuerpos constituidos y evitar
seriamente los supuestos bloqueos constitucionales que tanto dao causan a la salud general del
rgimen a la normal funcionalidad en las distintas etapas y situaciones que aparecen a lo largo de la
continuidad de los mecanismos en juego.
VI.- Hete aqu, que los tan mentados Artculos 229 y 290 de la prolija Constitucin paraguaya, estn
destinados a fijar reglas de juego que tienen aplicacin en circunstancias distintas, cuya
diversidad debe ser captada al momento de afrontar una decisin cuya naturaleza es de ndole
eminentemente poltica, habida cuenta de que, mientras una (la primera) consagra una
instrumentacin fijada para un momento inicitico o de introduccin a la problemtica de la fijacin
temporal de los mandatos de manera terminante; la otra (la segunda) abre las compuertas a la
flexibilidad de la permanencia, tomando en cuenta el cuadro de situacin y las vicisitudes que
aconsejen las ventajas de una continuidad, que no afecta el rgimen de separacin de los poderes y
sus respectivas incumbencias, de acuerdo con una coexistencia con las otras ramas que a menudo
practican el reeleccionismo (Poder Legislativo) y en otros casos practican una inamovilidad de
perduracin indefinida hasta el arribo acierta edad (Poder Judicial).
VII.- No escapa a nuestra percepcin que la lnea trazada por el Art. 229 elige -para ciertos casos- el
derrotero de las llamadasreformas constitucionales, que pueden ser totales o parciales, pero que
siempre requieren una puesta en movimiento de un Poder Constituyente que habr de transitar un
iter de varias etapas y dems requisitos procedimentales para cumplimentar un que hacer orgnico
(dicho esto en orden a la asamblea o convencin y a la etapa pre-constituyente del lanzamiento e
impulso que deban acordar al respecto lospoderes constituidos u ordinarios. Es un largo trayecto.

EL DICTAMEN COMPLETO

VIII.- En cambio, la senda pautada por el Art. 290 es claramente preferida y prudencialmente
recomendada para dar curso a cambios puntuales, evitando complejidades que a menudo se
convierten de forma sbita en protagonistas de traba o bloqueo, cuando lo aconsejable es brindar
a la ciudadana un panorama de permisin constructiva a fin de alcanzar un resultado que,
cualquiera sea el efecto , no daar a la estructura sistmica del rgimen de Estado presidencialista
de gobierno, que es el tradicional.
IX.- Ante la existencia de dos normas incluidas en el cuerpo constitucional, la eleccin de una u otra
para aplicarla a efectos de iniciar un proceso de cambio en materia eleccionaria, es evidente que se
puede elegir a cualquiera de las dos, que son igualmente aptas para modificarla duracin del periodo
presidencial con la inmediata continuidad de un nuevo periodo, o sea, lo que se conoce como
reeleccin en el mandato popularmente otorgado por la ciudadana. El acudir a las previsiones
previstas en el Artculo 290 es una va vlida, que puede ser recorrida con plena legitimidad, puesto
que pertenece al mbito de la legalidad (tal como defina Max Weber, la legitimidad es la creencia
en una cierta legalidad).
X.- O sea, en rigor a la verdad, que no estamos ante la alternativa entre la clsica distincin entre la
lege lata y la lege ferenda, por cuanto la primera ley vigente (Art. 290) y tiene la posibilidad y
correccin de que sea aplicada, por lo que est descartada la necesidad de inventar creativamente
otra gestacin normativa del poder constituyente, ni de los poderes constituidos: basta con que estos
ltimos motoricen los pasos previstos en el Art. 290, sin tener que acudir de lege ferenda a un
mecanismo conjeturalmente nuevo para resolver lo que por uso del criterio poltico se pretendiera
provocar.
XI.- A esta altura del razonamiento, estamos en condiciones de afirmar que el Art. 290 es
perfectamente aplicable al rgimen electoral para la composicin y duracin del Poder Ejecutivo a
tenor de las disposiciones de la Constitucin de la Repblica del Paraguay, pudindose imbricar en
el conjunto al citado Art. 290 en la categora de norma de preferenciao, si se quiere, de clusula
preferencial, atento al valor de que est investida por el hecho de su rol en el espacio de la parte
orgnica (de los poderes) en la codificacin constitucional. Y por tratarse de una decisin poltica
-regulada en el derecho positivo vigente- va de suyo que la opcin es vlida y no puede ser
controvertida en instancias judiciales, toda vez que su operatividad dimana de las apreciaciones de
las circunstancias que se evalen con criterio poltico de ponderacin de determinadas mutaciones
de la poca, que son stas las que fundamentan y consienten el privilegio de tomar la determinacin.
XII.- Cabe sealar que en la Constitucin ms antigua del Continente, la de los Estados Unidos
(USA) de 1787, los constituyentes de Filadelfia dejaron abierta la alternativa entre la reforma de
la Ley Suprema transitando la ruta de la convencin constituyente, o la senda ms directa de las
Enmiendas; y que ese pas ha preferido en casi una treintena de ocasiones el segundo trmino.
Porqu ser as, hasta hora? Mediarn varias razones, pero la idiosincrasia del yanky medio se
interpone la mediacin del riesgo que conlleva el asamblesmo que a menudo anima a los cuerpos
demasiado numerosos, de cuyas mentes pueden surgir -como la caja de Pandora- audacias o
aventuras de la imaginacin que sorprendan o atemoricen al mismsimo pueblo y,
consiguientemente, a los elencos gobernantes que no pueden estar sujetos a la inaccin o parlisis
en el cumplimiento de su debe.
XIII.- En sntesis: a problemas concretos (y no infinitos e indeterminados) deben corresponder
soluciones puntuales (especficas y concretas en su formulacin) que sean asequibles al
entendimiento de los votantes. Resta por lo dems un pronunciamiento de opinin en torno al
alcance de un prrafo del Art.290 que aparenta excluir de los alcances del procedimiento
deenmienda la disposicin del texto constitucional de 1992 que excluye de la aplicacin al tema
de la duracin de los mandatos (sic). Estimamos que no puede identificarse la duracin de cada
mandato -que no pretende ser cambiada- con la hiptesis de la reeleccin para otro mandato, que
es un nuevo periodo de equivalente duracin que el primero y no mayor o menor que ste. Los
constituyentes lo hubieran dicho con otro lenguaje, si su voluntad era adversa a la reeleccin
propiamente dicha. En el vocabulario empleado para fijar las clusulas constitucionales las
interpretaciones no admiten duplicidades: una cosa es la duracin de cada periodo o mandato y
otra cosa es la admisibilidad de una reeleccin para un nuevo periodo, que conlleva un nuevo
mandato popular a travs de la decisin que tome el electorado en la celebracin de nuevos
comicios. Esto ltimo est permitido, para que la ciudadana elija el candidato de su preferencia
(que puede ser el mandatario preexistente hasta entonces u otra formula competidora); y lo que no
est permitido es el alargue de los aos contemplados para cada mandato del Ejecutivo. El
alargamiento sera un prolongamiento de facto; mientras que la reeleccin del Presidente y el
Vicepresidente no figura entre las cuestiones que no pueden ser alteradas por la va de la
constitucin al de la enmienda; por lo que es absolutamente obvio y evidente que est expedito el
trmite contemplado en el citado Art. 290. De resueltas de lo dicho, los cinco aos son cinco aos; y
no pueden ser mas o menos en cada periodo; lo cual nada tiene que ver con la institucin de la
reeleccin que es algo totalmente distinto, pues se trata de una nueva compulsa electoral, con
nuevas elecciones nacionales y todo lo que esa etapa implica y supone: inscripcin,
campaa,comicios, veedores u observadores,fiscales, escrutinio, controles para la transparencia, etc,
etc, etc. Un largo trayecto.

XIV.- Las reglas de interpretacin constitucional son muy estrictas, dada la envergadura insita en
todas y cada una de las prescripciones de un texto de la mxima jerarqua en la pirmide del
derecho pblico interno de un Estado. Cada regla que forma parte de una norma vale por lo que
contiene expresamente y no puede ser extendida su aplicacin en otros supuestos de otra ndole;
porque los textos constitucionales no estn destinados a dilataciones a piacere, sino a su alcance
concreto y preciso, sobre todo cuando se est en presencia de las normas referidas a la confirmacin
de los poderes pblicos de cada brazo del gobierno.Y ello es as por cuanto la subsuncino la
asimilacin son extrapolaciones reidas con la tcnica y con el espritu del lenguaje
constitucional, habida cuenta que no corresponde algo como componente o parte de un conjunto
ms amplio o norma general (cfr. DRAE de la Lengua). Tratndose de un problema conceptual y no
mediando equiparacin entre una situacin y la otra, se aleja de la duda cualquier confusin que
conduzca a una equiparacin, sobre todo si est en juego nada menos que unaprohibicin; pues en
caso contrario asistiramos a una hereja constitucional que se denomina asimilismo, que es una
deformacin poltica que pretende suprimir las peculiaridades para favorecer la homogeneidad
(dem, cfr. DRAE). Si se aceptara una extensin conceptual de tal dimensin entraramos a una
hiptesis de arramblado, es decir, de arrastrarlo todo violentamente y con desparpajo, sin cuidado
por el lxico de la normas de orden pblico.
Ms all de las reflexiones que contienen los prrafos antecedentes ut supra, siempre ser el pueblo
paraguayo quien tendr la palabra final en esta materia, dado que ante el legtimo derecho a la
iniciativa de impulsar el procedimiento de la ENMIENDA al Presidente de la Repblica (Art. 290),
tendr su participacin la aprobacin parlamentaria a travs de la mayora absoluta de las dos
Cmaras y el ulterior sometimiento a la aprobacin del pueblo votando en referndum; y la suerte
final de la reeleccin queda en manos del voto ciudadano al elegir a los candidatos triunfantes. Todo
el orden sistmico de la Constitucin, concebida sta como una factura coherente y sin
contradicciones internas que se imaginen en su lxico, es concluyente entender que una cosa es
duracin de mandato y otra distinta es la reeleccin de la formula presidencial. Creemos
haberlo demostrado en nuestro anlisis, rechazando cualquier incoherencia (que no salta a la vista),
lo que nos conduce razonadamente a concluir que las clusulas prohibitivas deben ser interpretadas
taxativamente para su aplicacin. En esta temtica, estando de por medio los derecho pblicos
subjetivos del pueblo, entiendo ste como sujeto de sus derechos polticos que ejerce plenariamente
en un Estado constitucional de Derecho, es bien apropiado que puede aplicarse al denominado
postulado jurdico de la prohibicin , segn el cual todo lo que no est jurdicamente prohibido
est jurdicamente permitido; que vale para su invocacin por los titulares de la soberana popular
(la ciudadana a travs del sufragio universal).

XV.- Finalmente, merece ponderable juicio de aceptacin el acudimiento a la opcin deenmienda,

que requiere en su circuito de sustanciacin la prctica de una de las formas semi directas de
democracia, como es el caso de un referndum contemplado en la propia Constitucin y que
permite que el famoso adagio Roma locuta causa finita est a cargo de la soberana del pueblo.
Cualquiera sea el resultado de esa votacin, el rgimen constitucional quedar vigorizado con una
ejemplar participacin en tiempos en que los pueblos reclaman una mayor intervencin en la toma
de decisiones que conciernen a las reglas del juego en el manejo de la cosa pblica.
Las concusiones a que llegamos estn fundadas en el anlisis lgico de las clusulas en debate,sobre
la base cientfica de formular una hermenutica con principal apoyo en el lenguaje lingustico y en
las expresiones literales que responden al texto de los constituyentes, donde ninguna palabra est de
ms ni de menos, porque la estructura de la Ley Fundamental reposa en el soporte o sustratum de la
arquitectura jurdica que cuenta como base y como perspectiva el propsito de que a las razones que
inspiran los vocablos sigan los entendimientos y comprensiones por parte no solo de los
detentadores legtimos del poder si no tambin de sus destinatarios y protagonistas de una sociedad
que es tambin una comunidad. Con esta metodologa no pretendemos otra cosa que efectuar una
diseccin y lectura rigurosamente jurdica y constitucional del caso sometido a examen.
Por ltimo, debo recordar que mantengo en mis obras de publicista una constante postura de
reticencia a la petrificacin de los contenidos constitucionales,en razn de que en la mayora de
los casos en que se persiste en intentos de cristalizar ciertas disposiciones emanadas del poder
constituyente resultan infructuosas en la prosecucin de sus objetivos o, mas tajantemente,dan paso
a su abrogacin por nuevos constituyentes. Por lo tanto, son de mi criterio y opinin estas

CONCLUSIONES:
1) Que el Art. 290 de la Constitucin de la Repblica de Paraguay no se refiere, ni alude, ni
prohbe la reeleccin.
2) Si hubiera sido voluntad de quienes asumieron el ejercicio del Poder Constituyente, en cuanto al
tema de la reeleccin,sta habra quedado en las disposiciones excluidas por el Art. 290 mediante
el agregado pertinente y explcito.
3) El Art. 229, si se quisiera hacerlo, se puede modificar por el trmite de enmienda respecto a la
reeleccin, pues no es admisible petrificacin alguna al respecto.
4) El mecanismo de las ENMIENDAS, a travs de un procedimiento que est reglado por la propia
Constitucin paraguaya reviste carcter jurdico como toda Ley Suprema vigente,al mismo tiempo
que su aplicacin concreta est enmarcada en una decisin poltica fundamental en tanto y en
cuanto se encuentra revestida formal y sustancialmente de la legitimidad emanada del Poder
Legislativo (ambas Cmaras del poder constituido elegidas por el pueblo ciudadano) y del
pronunciamiento de la voluntad popular por la va referndum.
5) Que a esta conclusin conduce una interpretacin sistemtica o sistmica del todo
constitucional, puesto que tratndose de la Ley Suprema slo cabe tomar en cuenta la visin en
completitud del conjunto de sus prescripciones normativas,no siendo correcto encarar aisladamente
cada supuesto conprescindencia del cuadro total,que es el indicado por la cienciahermenutica,
sobre todo en el rea del Derecho Constitucional.
6) Que un examen de esta naturaleza exige computar armoniosamente los aspectos jurdicos con la
realidad social subyacente (Herman Heller), sin descuidarla aplicacin de preceptos oriundos de
la lgica con las precisiones lingusticas que emanan de los trminos y reglas gramaticales;todo ello
de considerable gravitacin para el resultado a que arriba este Dictamen.
7) Que la reeleccin del Presidente y el Vicepresidente de la Repblica tiene una legtima
viabilidad habida cuenta que ese supuesto ha quedado fuera de los lmites fijados en el Art. 290 para
las hiptesis prohibidas en la aplicacin del mecanismo de ENMIENDA, que siempre consiste en
una modificacin parcial y nunca es totalizadora del reemplazo del texto Constitucional.
8) Que de las tres etapas posibles del ejercicio del Poder Constituyente, en este caso no se trata del
originario o fundacional, ni del revolucionario o de facto, sino de la etapa de revisin puntual,que se
registra dentro de lacontinuidad de la supralegalidad constitucional sin afectar ni registrar ruptura
o interrupcin alguna del orden constitucional en vigencia, ni su quebrantamiento.
9) Que estamos en presencia de la etapa histrica a la que pertenece la interpretacin dinmicade
las Constituciones, que sin renegar ni de su letra ni de su espritu, procura dar soluciones a las
cuestiones de actualidad encoherencia con las previsiones de futuridad que todos los textos
supremos deben contemplar,no solo para el caso puntal, sino (y sobre todo) para asegurar la
vitalidad y la supervivencia del Estado de Derecho frente a las mas complejas situaciones que
puedan suscitarse; pues de esa manera la hermenutica concede el mas solido apoyo a las
democracias republicanas.
10) Siguiendo el mtodo de una interpretacin progresista, se ha dicho en Fallos 241:291 de la
Corte Suprema argentina que Las leyes no pueden ser interpretadas slo histricamente, sin
consideracin a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por
naturaleza, tiene una visin de futuro, est predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su
sancin: y que con mayor fundamento, la Constitucin, que es la ley de las leyes y se halla en el
cimiento de todo el orden jurdico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar las
relaciones jurdicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existan en tiempos de su
sancin. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de
contradiccin, es la obra genuina de los interpretes quienes deben consagrar la inteligencia que
mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitucin. Estas palabras suenan
vlidas para todo el anlisis constitucional contemporneo, mas all de fronteras y nacionalidades,
porque su utilidad es hoy universal.

JORGE REINALDO VANOSSI

Naci en la ciudad de Buenos Aires el 28 de agosto de 1939.
Se gradu de abogado en la Universidad de Buenos Aires, con Diploma de Honor.
A los veintitrs aos de edad se desempe como secretario letrado de la Corte Suprema, el ms
joven hasta entonces. Fue secretario general del Consejo Nacional Econmico y Social y director
general de Asuntos Jurdicos del Ministerio del Interior.
Doctorado en la Universidad de Buenos Aires (UBA), con tesis que recibi el Premio Facultad.
Tambin Doctorado en las Universidades Nacionales de La Plata y del Litoral, con mencin
Sobresaliente en las respectivas Tesis.
Doctor Honoris Causa de la Universidad del Salvador, de la Universidad Catlica de Salta en las
que dicta cursos de postgrado y de educacin a distancia, siendo profesor emrito de la
Universidad San Pablo-T, de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega de Lima (Per) y de la
Universidad Catlica de Cuyo. Profesor Honorario de la Universidad Tecnolgica del Per
(Lima) y de la Universidad Abierta Interamericana. Profesor Distinguido de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM).
 Fue profesor titular de Derecho Constitucional y Poltico en las Universidades Nacionales de
Buenos Aires y La Plata y director del Instituto en la segunda.
Actual Profesor Honorario de la Universidad Nacional de La Plata, mxima distincin que
concede esa universidad, y tambin de la Universidad Nacional de Mar del Plata con carcter de
Acadmico Ilustre.
Autor de 17 libros y 300 ensayos y artculos sobre temas de derecho pblico.
Miembro fundador en 1974 y vicepresidente hasta hoy del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional.
Fue presidente de la Asociacin Argentina de Derecho Comparado de la Sociedad Cientfica
argentina, de la Federacin argentina de Colegios de Abogados y de la Federacin Interamericana
de Abogados (en Washington).
Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin (2002) e interino de infraestructura en ese
mismo ao.
Fue cuatro veces diputado nacional y dos veces vicepresidente de esa Cmara, habiendo recibido
el Premio Konex de Platino al mejor legislador de la dcada 1983-1993. Durante 6 aos presidi la
Comisin de Asuntos Constitucionales.
Presidi el Comit Jurdico Interamericano, rgano de la OEA, en Ro de Janeiro.
Tres veces presidente de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas de la Argentina.
Actual presidente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Es
tambin Acadmico de Nmero de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires y de la
Academia Nacional de Educacin y de las Reales Academias Espaolas de Legislacin y
Jurisprudencia, y de Ciencias Morales y Polticas de Madrid, como asimismo de Brasil, Chile, Per,
Bolivia, Paraguay, Colombia y Ecuador.
Miembro de la Academia Internacional de Derecho Comparado con sede en La Haya. Ex
Conjuez de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (2002- 2014).
En la actualidad, diputado nacional argentino en el Parlamento del Mercosur (Parlasur) por
eleccin popular con sede