Estudio de las Experiencias de Crecimiento Acelerado de

Pases Afines a Chile

El caso de Irlanda

Ignacio Briones R.

Mayo de 2008

Introduccin

Hacia 1926, luego de la guerra civil post independencia, Irlanda tena casi tres
millones de habitantes. Medio siglo despus, la cifra era virtualmente la misma.
Este fenmeno, ilustrativo de la emigracin masiva que se produjo durante
dcadas, no es un hecho aislado. Es reflejo de un prolongado periodo de retardo
econmico relativo en que la economa irlandesa no mostr signos de convergencia
hacia los niveles de desarrollo del resto de Europa. As hacia fines de los 1980s el
ingreso per capita irlands representaba poco ms de dos tercios del promedio de
la UE151. Era el ms pobre de los ricos como titulaba en una de sus portadas la
revista The Economist.

En lo sucesivo, Irlanda entra en una clara y sostenida fase de reversin de dicha

tendencia. Con tasas de crecimiento anuales promedio superiores al 7%, las ms
altas de Europa, tan slo una dcada ms tarde el ingreso per cpita irlands
estara a la par del europeo. La Luz que Brilla en Europa titulara en ese entonces
The Economist en otra de sus portadas. En alusin a los milagros del sudeste
asitico, el notable xito econmico desde fines de los 1980s le ha valido el ttulo
del Tigre Celta.

Profesor Escuela de Gobierno Universidad Adolfo Ibez. Ph.D. economa Sciences-Po, Paris. Ingeniero
Comercial, Magster Economa y Magster Ciencia Poltica, Universidad Catlica de Chile
1
Los valores han sido calculados en dlares de igual poder adquisitivo, (ppp). Agradezco a David Schindlower
por su valiosa ayuda como asistente de investigacin y a Jhon Sweeney, Senior Policy Analyst del Nacional
Economic and Social Council (NESC) por su informacin sobre el funcionamiento del NESC.

1
Aunque a un ritmo menor, el proceso de crecimiento no se ha interrumpido
durante los ltimos aos. En la actualidad, el PIB per cpita de Irlanda es uno de
los ms altos del mundo, casi 40% superior al promedio de la UE15.

Ciertamente, Irlanda forma parte del grupo de casos ms emblemticos de

economas que han experimentado procesos de crecimiento acelerado en las
ltimas dcadas. El objetivo de este trabajo es documentar, tanto econmica como
institucionalmente, el proceso de crecimiento reciente de Irlanda. Por un lado, nos
interesa identificar y describir los principales factores econmicos detrs del
despegue irlands. Por otro lado, es crucial entender el marco institucional
conducente a la aplicacin de reformas y polticas que determinan los
mencionados resultados econmicos. Nos interesa analizar la capacidad del marco
institucional irlands para, en un momento u otro, facilitar la cooperacin entre los
actores intervinientes en el policy making process.

En este trabajo se argumenta que el xito econmico registrado en los ltimos

veinte aos resulta de una combinacin de reformas que se gestan desde principios
de los 1980s con otras que datan de los aos 1960s. Creemos que no es posible
entender el crecimiento irlands sin tener esa mirada integrada. Sin embargo,
postulamos que ambos procesos de reformas comparten dos elementos cruciales: i)
se originan en respuesta a shocks externos adversos de distinta ndole y ii) se
materializan en polticas de largo plazo. Lo anterior nos lleva a postular una
segunda hiptesis a saber, que una caracterstica distintiva del sistema institucional
irlands es su capacidad de acomodar coherentemente los shocks externos y que
ello resulta de un sistema poltico que facilita la cooperacin entre los actores y que
propende a la institucionalizacin (largo plazo) de ciertas polticas clave.

El resto del documento se estructura de la siguiente manera. La primera seccin

comienza justificando el punto de quiebre o inicio del periodo de crecimiento
acelerado sobre el que se aboca este estudio. Enseguida documenta los cambios en
las principales variables econmicas detrs del proceso de desarrollo observado.
En la segunda seccin, nos centramos en el marco institucional. Describimos las
reglas del juego, el sistema electoral, los actores polticos e institucionales
involucrados en la formacin de polticas pblicas y la forma como ellos
interactan. La tercera seccin intenta de explicar el proceso de formacin de
polticas pblicas identificando los incentivos que enfrentaron los policy makers.
En la cuarta seccin presentamos algunas conclusiones.

2
 I- El proceso de crecimiento acelerado de Irlanda
I- Punto de inflexin o Justificacin del periodo de estudio

En qu momento Irlanda empieza su proceso de crecimiento acelerado? Para

responder a esta pregunta, en este estudio, optamos por aplicar el criterio definido
por Hausmann, Pritchett y Rodrik (2004) 2. En base a datos del FMI, encontramos
que el punto de quiebre se produce en 19873. Dicha cifra es consistente con el
punto de inflexin que identifica la OCDE en varios de sus reportes sobre Irlanda
(1993, 1997, 1999). La fecha en cuestin tiene adems una connotacin poltica que
resulta crucial: es el ao en que comienza la poltica de acuerdos nacionales
tripartitos y la definicin explcita y sistemtica en los aos posteriores de una
estrategia de desarrollo para Irlanda. Analizaremos con ms detalle este punto en
las secciones que siguen.

En efecto, tal como se muestra en La Figura n1, entre 1950 y 1980, la tasa de
crecimiento registrada en Irlanda, slo le permite converger muy lentamente hacia
los niveles de ingreso de Inglaterra y, en menor medida, al de Estados Unidos. Ms
an, esta no es suficiente para acercarse al promedio europeo (EU 14), del cual
diverge hasta fines de los 1970s, mantenindose estancada despus. En
contraposicin, el hecho sobresaliente es que, a partir de fines de los 1980s, Irlanda
converge rpidamente, superando ya a mediados de los 1990s el nivel ingreso de
Inglaterra y del resto de la UE.

Medida en trminos absolutos, la Figura n2 permite, a grandes rasgos, advertir la

existencia de tres etapas en la performace econmica de los ltimos 50 aos. Luego
de una recesin a fines de los 1950s, durante los 1960s y los 1970s, Irlanda crece a
una respetable tasa promedio anual del orden de 4.2%. Desde finales de los
1970s y hasta mediados de los 1980s, el pas experimenta una fase de
desaceleracin, incluyendo una recesin en 1983. A partir de 1987-88, se produce
un marcado despegue, con un crecimiento promedio de 7.2% entre 1990 y 2000,
pero con una baja o normalizacin de las tasas de crecimiento despus.
2
Estos autores definen un episodio de crecimiento acelerado como un incremento del ingreso per capita
superior al 2% anual durante un periodo no menor a los ocho aos. Adicionalmente, para que sea calificado de
crecimiento acelerado, en la fase posterior a la aceleracin el crecimiento de la economa debe ser no menor al
3.5% anual y el nivel del ingreso real estar por sobre el que exista antes de iniciarse la aceleracin (esto, a fin de
descartar los casos en que el alto crecimiento simplemente obedece a una recuperacin).
3
Cabe destacar que, en su artculo, Hausmann, Pritchett y Rodrik (2004) identifican dos momentos para el caso
irlands: 1958 y 1985. Esta ltima fecha, relativamente similar a la nuestra, es la que nos interesa analizar en
este trabajo. Ello en virtud de que corresponde al ciclo de mayor crecimiento y duracin en la historia de
Irlanda.

3
Como lo muestra la Figura 3, una tendencia similar muestra la productividad total
de los factores (PTF) que corresponde al residuo del crecimiento no explicado por
acumulacin de los factores trabajo y capital. La PTF sube de manera importante
durante la dcada de los 1990s pero tiende a normalizarse a sus valores histricos
posteriormente.

II. Factores detrs del crecimiento acelerado

Existe una vasta literatura que ha analizado las causas del milagro irlands. En
1999 la OCDE4 enumeraba las siguientes razones: i) favorables condiciones
demogrficas y de inmigracin; ii) mejoras en el mercado laboral y aumento de la
participacin en el mismo; iii) alto capital humano y el hecho de contar con una
poblacin anglfona; iv) la correccin de los desequilibrios macro de fines de los
1970s y principios de los 1980s; v) la disminucin de los impuestos corporativos y a
las personas; vi) la importancia de la inversin extranjera y de la apertura
comercial; vii) los fondos estructurales provenientes de la UE. Con mayor o menor
nfasis, estos elementos (y algunos otros) son tambin reportados en buena parte
de la literatura emprica sobre el tema5.

Tanto el reporte de la OCDE como otros estudios (Barry 2000, 2006; OConnel 1999,
Hardimann 1992; Baccaro and Simoni 2004, entre otros), han destacado adems el
rol jugado por el proceso de acuerdos tripartitos (Social Partnership) que se inicia en
1987. Desde el punto de vista de la economa poltica, la importancia de estos
acuerdos reside en que permitieron generar de manera consensuada entre, el
gobierno, los sindicatos y los empresarios, una estrategia coherente para resolver la
crisis econmica que se viva a principios de los 1980s e idear una estrategia de
desarrollo para el futuro. En su origen, el primer social partnership permiti que los

4
OECD Economic Surveys. Ireland, 1997.
5
Por ejemplo, para justificar la ausencia de convergencia durante el siglo XX, OGrada y ORourke (1996)
invocan un deficiente nivel de capital humano y una desmedida importancia de la agricultura en la economa.
Barry (2006) y ORourke (1995) centran su atencin en los desequilibrios del mercado laboral, alto conflicto,
desempleo. Por su parte, Honohan and Walsh (2002) y Crafts (2005) sealan que el aumento de la fuerza
laboral a partir de la dcada de 1980 sera una causa de las altas tasas de crecimiento observadas desde
entonces. Para explicar el alto crecimiento observado a partir de fines de los 1980s, otros autores ponen el
acento en el desarrollo tecnolgico ( Riain, 2004), el papel jugado por la inversin extranjera directa y la
apertura comercial (Barry and Hannan, 1996; Honohan and Walsh 2002). Ferreira and Vanhoudt (2004) y
Hamilton (2005) subrayan la importancia del capital humano, lo mismo que Bergin and Kearney (2004),
quienes indican que de no haber habido mejoras de capital humano el pas hubiese crecido 20% menos con
posterioridad a 1982. Otra lnea explicativa tiene que ver con la importancia jugada por el proceso de
estabilizacin macroeconmica concretado con xito en la primera mitad de los 1980s y que fue exitoso en
disminuir la abultada deuda pblica, controlar la inflacin y disminuir el desempleo a travs de una poltica
fiscal contractiva expansiva (Honohan 1992, 2002).

4
trabajadores moderaran fuertemente sus demandas salariales a cambio de una
rebaja en la carga tributaria que deban soportar. Esto permiti un crculo virtuoso.
En lo sucesivo, los acuerdos sociales que se realizan cada tres aos, han ido
incorporando nuevas variables pero el mnimo comn denominador se ha
mantenido: una estrategia de desarrollo consensuada y definida tcnicamente.

Si bien a mediados de los 1980s se produce un cambio de giro de estrategia

econmica, es importante destacar que, en las dcadas previas, Irlanda haba
comenzado a implementar una serie de reformas importantes y que pueden ser
vistas como factores subyacentes al despegue econmico de mediados de los 1980s.
En particular, destacan las polticas de atraccin de la inversin extranjera que
datan de los 1950, la apertura comercial que se inician en los 1960 o la fuerte
inversin en educacin que comienza en la segunda mitad de esa misma dcada.
Adicionalmente, hay factores demogrficos exgenos que influyen en un aumento
de la fuerza laboral. Es probable, tal como sealan Honohan and Walsh (2002), que
el despegue de Irlanda haya obedecido a la confluencia de varios factores: ciertas
buenas polticas de largo aliento aplicadas en el pasado, la definicin de una nueva
estrategia que sirvi de catalizador y el momento adecuado.

En la seccin siguiente analizaremos con mayor nivel de detalle y cifras los

elementos anteriormente sealados.

Apertura comercial
Es conocido que Irlanda es uno los pases ms abiertos del mundo en la actualidad.
La Figura 4, que presenta las exportaciones respecto al PIB, ilustra que la apertura
comercial de Irlanda ha sido un proceso continuo que se inicia a travs de polticas
explicitas en los aos 1960s. Si bien la tendencia tiende a acentuarse a partir de los
1990s, es interesante destacar que el proceso es robusto a una baja sistemtica de
los trminos de intercambio durante la dcada de los 1970s.

La Figura 5 que traza la evolucin de la composicin de las exportaciones desde

1970, muestra adems un cambio radical en la estructura productiva orientada a la
exportacin. Las materias primas -productos agrcolas, forestales y animales-
disminuyen su importancia desde un 40% del total exportado en 1970 a un 10%
una en la actualidad. En contrapartida, durante el mismo periodo, las
exportaciones industriales (SITC 5,6,7,8) pasan de un 45% a un 85% del total
exportado. Esta expansin ha sido liderada por dos sectores principales: el
qumico y farmacutico (SITC 5) y, en menor medida, el de produccin de

5
maquinarias y equipos (SITC 7). En conjunto, ambos sectores representan un 75%
de todo lo que Irlanda exporta.

La inversin extranjera directa (IED)

Existe consenso en que la inversin extranjera ha jugado un papel gravitante en el
desarrollo econmico de Irlanda6. La relevancia de la IED queda de manifiesto en la
Figura 6 que muestra el cuociente entre PIB y PNB. Este ha ido sistemticamente a
la baja desde la dcada de los 1960s. En la actualidad, el PNB es 15% mayor que el
PIB7.
Al igual que con la apertura comercial, es importante sealar que la IED deriva de
un proceso que obedece a una poltica deliberada de atraccin de ella y que se
inicia en los 1950s. El IDA, creado en 1949 ha jugado un papel clave en el proceso 8.
Como lo muestra la Tabla n1 ya en 1980 Irlanda tena un stock per capita de IED
del orden de US$ 9,000, cifra 14 veces superior al promedio de la UE15 y casi 9
veces el que tena Inglaterra. Con todo, es innegable que este proceso de atraccin
de IED se acelera desde mediados de los 1980s. La misma tabla muestra que el
stock de de IED per capita aumenta 5 veces entre 1995 y 2005, llegando a los US$
50,000 dlares per cpita. Segn datos del UNCTAD (2002) el cuociente entre la
participacin de Irlanda en el total de IED y en el PIB mundiales ha subido desde
0.7 en1988-90 a 5.1 en 2000.

Tabla 1: Stock de IED per capita (US$)

Irlanda UK EU15
1980 9198 1119 639
1985 9091 1131 780
1995 11084 3419 3049
2003 49259 11183 8767
Fuente: Crafts (2005)

En 1985, las multinacionales extranjeras daban cuenta de 50% del producto del
sector manufacturero (32% en manos de compaas norteamericanas) y 40% del
empleo en ese mismo sector. En 1998, estas proporciones son an ms
impresionantes: 70% del producto del sector manufacturas (54% explicado por
firmas norteamericanas) y 47% del empleo del sector. Pese a su pequeo tamao,
6
En su informe sobre Irlanda de 1999, la OCDE lo sindica como probablemente el factor ms importante
(p.48).
7
Esto es indicativo de que lo que producen los extranjeros dentro del territorio irlands es significativamente
mayor que lo que producen los irlandeses fuera de Irlanda. En la mayora de los pases, la diferencia entre estas
dos mediciones tiende a ser despreciable. La razn es que lo que producen connacionales fuera del pas (que se
refleja en el PNB) y lo que producen extranjeros dentro (reflejado en el PIB), tienden a compensarse.
8
Ms detalles sobre la estructura y funciones del IDA se encuentran en la seccin III.

6
en 2000, Irlanda concentraba casi un 30% de los activos de las empresas
norteamericanas y ms de un 50% del stock de inversin norteamericana en la UE
(Honohand and Walsh 2003). Desde 1998, la presencia extranjera ha ganado un
importante terreno en el sector servicios. En la actualidad, Irlanda da cuenta de un
25% de toda la industria off-shore de servicios IT.

Rol del IDA

El rol promotor jugado por el IDA es especialmente interesante. En los aos 1970s,
esta agencia gubernamental puso un fuerte nfasis en atraer sectores high-tech,
inexistentes en ese entonces en Irlanda, como el sector electrnico y farmacutico.
Son precisamente esos sectores los que han liderado las exportaciones de Irlanda
desde entonces9. El IDA ha mantenido adems un rol activo detectar las
necesidades de mano de obra calificada de las empresas y coordinar la formacin
de ese tipo de trabajadores con las polticas de educacin. Las actividades de
promocin del IDA se han complementado en forma relevante con una poltica
explcita de contacto permanente con las empresas extranjeras ya instaladas en
Irlanda en orden a conocer sus problemas y dar respuesta a ellos10.

Adems de la atraccin de IED del sector high tech, el sector financiero ha sido
extremadamente dinmico. En buena medida ello obedece a la creacin del
Internacional Financial Services Centre (IFSC) en 1987 y que ha convertido a
Dubln en uno de los principales centros financieros de Europa. El IFSC nace al
alero de la Ley de Finanzas de 1987 que define una zona de Dubln para la
instalacin de un centro financiero y donde las empresas del rubro recibiran un
tratamiento tributario especial con una tasa de 10% a las utilidades. La poltica
explcita de atraccin de estas empresas nace del diagnstico de la autoridad (IDA)
que Irlanda gozaba de ventajas comparativas en infraestructura financiera, de
telecomunicaciones y de una fuerza laboral educada. En 2005 se nivela al 12,5% el
impuesto corporativo (consistente con el resto de las empresas de la economa). En
el IFSC trabajan cerca de 12.000 personas y tienen presencia ms de 430 empresas
financieras internacionales, incluyendo a ms de la mitad de los 50 principales
bancos del mundo. En 2002 el Estado recolect cerca de 700 millones de Euros en
impuesto a las utilidades.

9
Notar adems que, en la actualidad 16 de las 20 multinacionales lderes en high-tech poseen plantas en
Irlanda (Crafts, 2005).
10
Por ejemplo, de acuerdo con Pauls 2004, en 1997, IBM y HP se acercaron al IDA para sealarles que tipo de
trabajadores eran deficitarios y explorar los caminos para llenar los vacos. Kieran McGowan, director del IDA
durante los 1990s sealaba que como jefe del IDA dedicaba tres cuartas partes de su tiempo a las compaas ya
instaladas en Irlanda.

7
Incentivos Tributarios
Los incentivos tributarios han jugado histricamente un papel relevante en la
atraccin de la IED. De acuerdo con Pauls (2005) quien entrevist a CEOs de las
principales empresas extranjeras instaladas en Irlanda, la baja tasa de impuestos
fue mencionada por la mayora como una de los incentivos clave 11. A fines de los
1950s se elimina el impuesto a las utilidades para las empresas exportadoras de
productos manufacturados. En 1978, dicha regala se elimina pero es reemplazada
por un impuesto corporativo parejo de 10% para todas las industrias
manufactureras (exporten o no). En 2003, luego de negociaciones con la Comisin
Europea sobre prcticas discriminatorias, se establece una tasa corporativa pareja
de 12.5% para todos los sectores.

Estudios recientes han mostrado que la baja tasa corporativa ha tenido un rol
determinante en atraer a la inversin extranjera. Por ejemplo, Gropp and Kostial
(2000) muestran que si Irlanda hubiese tenido una tasa de impuesto similar a la del
pas que le sigue en Europa con la tasa ms baja, la IED proveniente de Estados
Unidos, que como vimos anteriormente concentra la parte mayoritaria de la IED,
hubiese sido un 70% menor.

Derechos de propiedad
Un adecuado marco de proteccin de derechos de propiedad constituye un
elemento central de la IED, particularmente para industrias high-tech como la
informtica o la farmacutica. La ley de propiedad intelectual de Irlanda no slo
protege bien esos derechos sino que entrega incentivos tributarios para la
innovacin a nivel empresas. No existen impuestos a las ganancias derivadas de la
propiedad intelectual cuando el R&D es efectuado dentro de Irlanda. En 2005 se
introdujo una estructura de crditos tributarios para la inversin en R&D efectuada
en Irlanda.

Mercado laboral y Capital humano

Desde fines de los 1980s, otro de los factores relevantes para la atraccin de la IED
han sido las condiciones del mercado laboral. Luego del Social Partnership de
1987, se genera un esquema de salarios ms competitivos y predecibles, situacin
que evidentemente genera incentivos a la IED12.

11
Ntese que en industrias con altos mrgenes como la farmacutica este incentivo es particularmente
relevante.
12
Analizaremos en detalle este punto ms adelante.

8
Por otra parte, diversos estudios sealan como pieza fundamental del atractivo a la
IED el dominio del idioma ingls y, de manera ms general, la existencia de una
fuerza laboral altamente educada y particularmente calificada para ejercer en los
sectores high-tech (Crafts 2005; Baccaro and Simoni 2002). Segn una encuesta
conducida por el Forfas (2002), 57% de las multinacionales en Irlanda sealaron
que la existencia de calificacin adecuada de la mano de obra era una de las
principales variables que los haban atrado. Este valor est por sobre el 47.5% que
obtiene la variable tributaria. Como es de suponer, la variable educacional
responde a polticas que son de largo aliento y que analizamos con mayor detalle a
continuacin.

Educacin y Capital Humano

Como se muestra en las Figuras 7 y 8, en la actualidad Irlanda registra niveles
altsimos de capital humano, incluso controlando por el nivel de ingreso per cpita.
Esto no slo es vlido en lo relativo al alto porcentaje de la poblacin con educacin
terciaria (tanto hombres como mujeres), sino tambin en trminos de su calidad
reflejada los puntajes en pruebas internacionales estandarizadas (PISA 2000). Este
resultado resulta de varias dcadas de inversin en educacin que corrigen el
retardo relativo que Irlanda mostraba en esta materia en relacin al resto de Europa
como lo muestra la Tabla 2 y que presenta la evolucin del nmero de aos
promedio de escolaridad y el porcentaje de la poblacin adulta (25 aos y ms) con
educacin superior. En efecto, buena parte de las reformas estructurales en materia
educacional se inician a fines de los 1960s.

Es as como, en 1967, la educacin secundaria se hace gratuita, lo mismo que el

transporte escolar en las zonas rurales. Ese mismo ao se crean los Technical
Colleges, que corresponden a un tipo especial de establecimientos de educacin
terciaria, ms centrado en el desarrollo de habilidades aplicadas para la empresa
que en lo netamente acadmico. Como se muestra en la Tabla 3, dicha medida no
slo sera clave en ampliar el acceso a la educacin superior, sino que tambin en
modificar su composicin (Barry 2006, White 2001, Ferreira and Vandhout 2004).
En 1972 se aumenta la edad mxima para dejar el colegio desde los 14 a los 15
aos. En las prximas dos dcadas no se producen cambios importantes. En 1996,
se determina la gratuidad en la educacin superior de pregrado, mientras que en
2000 vuelve a aumentarse la edad mnima para dejar el colegio.

Existe consenso respecto a que el alto nivel de capital humano que exhibe Irlanda
ha sido factor importante para el crecimiento registrado en las ltimas dos dcadas.

9
Honohan and Walsh (2002) argumentan que la aceleracin de la tasa de cobertura
secundaria y terciaria que se inicia a fines de los 1960s habra contribuido en cerca
de un punto en la tasa de crecimiento anual del PIB registrada durante los 1980s y
1990s. Por su parte, Hamilton (2005) estima que incrementos en el stock de capital
humano explicaran hasta una cuarta parte de la baja del desempleo observada
entre 1994 y 2003, as como buena parte del aumento anual de 1.4% observado en
la calidad de la fuerza laboral. De esta manera, estima que el aumento de una
fuerza laboral educada explicara hasta un 2.1% del aumento de 4.7% observado en
el PNB per capita durante ese periodo.

Tabla 2. Stock poblacin con educacin terciaria / aos promedio escolaridad

Irlanda UK EU 15
% pop 25+ escolaridad % pop 25+ escolaridad % pop 25+ escolaridad
(univ) (aos) (univ) (aos) (univ) (aos)
1970 2,6 6,517 4,5 7,655 3,188 6,215
1975 3,2 6,697 6,2 8,009 4,25 6,508
1980 4,5 7,605 6,7 8,166 5,358 7,025
1985 3,7 7,869 4,3 8,443 3,958 7,257
1990 8,3 8,503 7,9 8,744 7,361 7,943
1995 9,3 8,786 9 9,032 8,729 8,475
1999 11 9,016 10,8 9,349 10,606 8,793
Fuente: Barro-Lee (2000)

Tabla 3. Matrcula educacin terciaria

1960 1970 1980 1990 1990

Nmero total matriculados (miles) 21 27 43 73 112
De los cuales (%)
Universidades 75 75 55 54 54
Vocavionales, Tecnolgicos y RTCs 5 9 26 39 37
Otros 21 16 19 7 9
Fuente: Barry (2006)

Los elementos anteriormente sealados apertura, IED y educacin- tienen como

comn denominador el obedecer a polticas de largo plazo iniciadas en las dcadas
de los 1950 y 1960. En lo que sigue, nos referiremos a aspectos propios del

10
despegue de los 1980s, comenzando por la correccin de desequilibrios
macroeconmicos relevantes.

Equilibrio Macroeconmico y la crisis de fines de principios de los 1980s

Hacia fines del los 1970s, en medio de la crisis del petrleo y de un contexto de
trminos de intercambios desfavorables, Irlanda enfrenta una difcil situacin
macroeconmica, con deuda pblica creciente, desequilibrios graves en las cuentas
externas y desempleo al alza.
Como lo muestra la Figura 9, a principios de los 1980s, el dficit fiscal era superior
al 10% del PIB. Por lo anterior, el dficit en cuenta corriente tambin rozaba los dos
dgitos. La deuda pblica aumentaba rpidamente hasta llegar a niveles al 120%
del PIB, con una alta proporcin externa denominada en moneda extranjera.
(Figura 10). El desempleo iba al alza con tasas que llegan a 17% en 1983, lo mismo
que la inflacin que bordeaba el 20% (Figura 11). El crecimiento de la economa,
por su lado solo diminua alcanzando tasas negativas a principios de los 1980s.

Si bien Irlanda no fue el nico pas de la OCDE en enfrentar dificultades durante

esos aos, Honohan y Walsh (2002) argumentan que fue el pas miembro con ms
severos desbalances. Ello producto de la aplicacin de polticas macroeconmicas
erradas para abordar las turbulencias. Por un lado, la crisis del petrleo fue
enfrentada a travs del endeudamiento externo. El alza de las tasas de inters
internacionales conform un escenario complejo dada la altsima deuda que
acumulaba. Se estima que, a mediados de los 1980s, el slo pago de intereses
consuma cerca de 12% de los ingresos ordinarios del Estado. Por otra parte, para
hacer frente al desempleo, durante los 1970s el gobierno se embarc en una
generosa poltica fiscal expansiva cuyo financiamiento se esperaba lograr va alzas
de impuestos. La escalada al alza de los impuestos gener presiones de los
sindicatos por mejoras salariales, las que, slo agravaron la situacin en lugar de
mejorarla. En este escenario de incertidumbre, el ahorro y la inversin fueron a la
baja (Figura 12). Para mediados de los 1980s, la economa se encontraba en una
situacin crtica y donde resultaba claro que la poltica fiscal expansiva no era la
solucin, sino el problema.

La correccin de los desequilibrios fiscales era entonces un pre requisito para el

despegue de Irlanda (Honohan and Walsh 2002; Rodrik 1999, para una discusin
ms general). Dicha correccin empieza a gestarse en 1987 a travs un
congelamiento de nuevas contrataciones en el sector pblico y disminucin del
gasto fiscal, principalmente en infraestructura y servicios pblicos, elementos que
contribuyeron a disminuir la inflacin. Los fondos estructurales provenientes de la

11
UE permitieron mantener la austeridad fiscal sin afectar demasiado al gasto en
infraestructura.13 En 1986, se devala la Libra Irlandesa lo que, conjuntamente a un
mejoramiento de las condiciones externas, tambin ayud a corregir los
desequilibrios externos.

Las altsimas tasas de desempleo pusieron al tema laboral como uno de los
elementos clave del debate de poltica econmica. De hecho, la piedra angular de la
estrategia de correccin de los desequilibrios macro pasaba por el mercado laboral
y una disminucin las presiones al alza de los salarios reales. El Encuadrado 1
presenta una visin general de los problemas centrales que enfrentaba el mercado
laboral. En ese contexto, Irlanda aplic con xito una poltica de contraccin fiscal
expansiva consistente en una baja de impuestos a cambio de moderacin salarial 14
que facilit el despegue de la economa. La frmula para lograr este resultado se
encuentra contenida en un nuevo esquema de negociacin salarial centralizado y
tripartito Estado, trabajadores y empresas- que comienza en 1987 con el primero
de los sucesivos Acuerdos Sociales o Social Partnerships: el Programa para la
Recuperacin Nacional (PNR)15.

El esquema introducido en 1987 resulta extremadamente interesante. En primer

lugar porque la moderacin de salarios tiene un efecto inmediato en el empleo a
travs de dos canales: una disminucin en los costos de contratacin y un
mejoramiento de la competitividad, elemento particularmente importante para un
pas extremadamente abierto como Irlanda. Tras los Acuerdos de 1987, el
desempleo empieza a ceder rpidamente mientras que la competitividad (medida
por la evolucin del costo laboral unitario en la UE en relacin a Irlanda) mejora
rpidamente (Figura 13). Pero el tipo de acuerdo generado es relevante adems por
una segunda razn quizs ms importante: la credibilidad. Al involucrar a los
principales actores sociales, tena un apoyo transversal que lo haca creble. Esto se
vea reforzado por el hecho de ser un acuerdo de relativa larga duracin (3 aos).
En consecuencia, era capaz de afectar positivamente en las expectativas de los
principales agentes de la economa.

13
Ver Honohan and Walsh (2002) para un anlisis detallado de las medidas.
14
Segn varios autores (Alesina y Ardagna 1998 ; Alesina. et. al 2002), dicha combinacin es una condicin
sine qua non para que las contracciones fiscales tengan efectos expansivos.
15
En la segunda seccin de este documento analizaremos en detalle este punto.

12
 Encuadrado 1: el problema de competitividad en el mercado laboral

A fines de los 1970s, la economa se caracterizaba por salarios relativos desalineados con la
productividad ( Grda and ORourke, 1996; Barry 2006; Baccaro and Simoni 2002, Hardiman
1992). En la prctica, la economa irlandesa funcionaba con un mercado laboral en tres niveles. Un
sector manufacturero moderno, altamente productivo y abierto al exterior que serva de benchmark
para los reajustes del resto del sector privado (menos productivo) y del sector pblico (Baccaro y
Simoni, 2002). Como lo muestra la Tabla E.1.1, el sector moderno y altamente productivo es poco
intensivo en mano de obra, concentrando slo el 9% del total. Esto quiere decir que reajustar los
salarios del 90% de la fuerza laboral restante en base a la productividad del primero, el resultado no
poda ser otro que alto desempleo y prdida de competitividad.

Tabla E.1.1. Distribucin sectorial del empleo

Fuente: Honohan and Walsh, 2002

La importancia de los Social Partnerships

La rpida cada del desempleo y los signos de recuperacin de la economa que
siguen al PNR contribuyeron a validarlo como mecanismo ms all de la coyuntura
de la crisis. Un nuevo informe desarrollado de manera tripartita por el NESC,
redundara en un segundo acuerdo nacional en 1991 (Program for Economic and
Social Progress). En lo sucesivo, Irlanda a mantenido ininterrumpidamente la

13
frmula con cinco otros acuerdos sucesivos liderados por los diferentes gobiernos
de coalicin (ver Tabla 4). En la seccin IV de este trabajo analizaremos en detalle la
gnesis de los acuerdos y el por que de su mantencin en el tiempo.

Tabla 4. Secuencia de acuerdos nacionales tripartitos

Nombre acuerdo Vigencia

Program for National Recovery 1987 1990
1987-90
(PNR)
Program for Economic and Social Progress
1990-93
1991-1994 (PESP)
Program for Competitiveness & Work (PCW) 1994-96
Partnership 2000, Inclusion, Employment and
1997-2000
Competitiveness
Program for Prosperity and Fairness (2000-2002)
2000-3
(PPF)
Sustaining Progress 2003-5
Towards 2016, Ten-Year Framework Social
2006-8
Partnership Agreement 2006-2015

Ms all del elemento coyuntural que caracteriz al PNR, los Partnerships se han
consolidado como una plataforma para definir una estrategia de desarrollo de
largo plazo. Existe consenso en estos acuerdos no slo constituyen una marca
distintiva de Irlanda, sino que adems han generado un crculo virtuoso para la
formacin de polticas y el crecimiento subsecuente. Sera imposible en un
documento como ste analizar en detalle cada una de estas polticas. Sealemos
simplemente que el pilar original, la negociacin centralizada de reajustes
salariales compatibles con la competitividad se ha mantenido, pero que los
sucesivos acuerdos sociales han delineado una serie de otras polticas. Aqu, cabe
mencionar polticas sociales relacionadas con desigualdad, reforma tributaria,
capacitacin laboral en la empresa, estrategias de innovacin y desarrollo de
tecnologas de la informacin, desarrollo de infraestructura, fomento a las
pequeas empresas y al capital de riesgo o la modernizacin del Estado, entre
otras.
Por otro lado, a partir del acuerdo de 1993 se hace explcita la intensin de ampliar
el nmero de actores intervinientes en el proceso de acuerdos. Un hito importante
en esa direccin es la creacin en ese ao de un nuevo organismo, el Nacional
Economic and Social Forum (NESF). El rol del NESF es proponer iniciativas de

14
desarrollo econmico y social, particularmente en temas ligados al desempleo,
diagnosticar las carencias o desafos de los acuerdos sociales pasados y facilitar la
inclusin de actores otrora no representados en los acuerdo. Es as como adems
de los representados tradicionales en los social partnerships, agricultores,
sindicatos y empresarios, en el NESF confluyen representantes de los principales
partidos polticos16 , de la comunidad y otros actores voluntarios que han dado pie
a que a los pilares tradicionales de los primeros acuerdos sociales se haya agregado
un llamado pilar social. En el Apndice 2, Tabla A.2.1 se presenta la
conformacin de actores participes del Social Partnership de 2000.

El mercado laboral
Ms all de su contribucin a las mejoras de competitividad y disminucin del
desempleo, resulta interesante trazar la evolucin general del mercado laboral
irlands. En lo que sigue analizaremos la evolucin sectorial del mercado laboral, la
evolucin de la fuerza laboral y su contribucin estimada al crecimiento econmico
de Irlanda.

La Figura 14, presenta la distribucin sectorial del empleo desde 1975. Como puede
apreciarse, Irlanda se caracteriza por una disminucin importante del sector
agrcola y un aumento del sector servicios, sector que emplea a casi 2/3 de la
fuerza laboral. Por otro lado, la Figura 15 muestra que, a partir de mediados de los
1980s ,se produce un aumento importante de la fuerza laboral, la que pasa del 39%
de la poblacin a mediados de los 1980s a cerca de 50% a fines de los 1990s. Dicho
incremento sugiere que ste fue parte de la explicacin detrs del mayor
crecimiento econmico.
En la Tabla 5 exploramos esta cuestin a travs de un ejercicio de contabilidad del
crecimiento. El incremento de la fuerza laboral explica un 15% del crecimiento
econmico entre 1990 y 1995 y ms de un 20% del observado entre 1995 y 2000. En
simple, el aumento de la fuerza laboral es un factor de relativa importancia detrs
del crecimiento econmico observado.

Tabla 5: Contabilidad del crecimiento 1980-2004

PIB Trabajo Capital TFP

Contribucin Contribucin Contribucin

Crec. anual Crec. anual Crec. anual
al crec. PIB al crec. PIB. al crec. PIB

16
Este punto es importante toda vez que en los acuerdos tripartitos los partidos polticos no estaban
explcitamente representados. Indirectamente podan estarlo los del gobierno pero no los de la oposicin.
Volveremos sobre este aspecto en la seccin IV.

15
 1980-85 2.2% -0.8% -0.1% 5.0% 1.3% 1.0%
1985-90 5.1% 1.0% 0.0% 2.0% 0.6% 4.5%
1990-95 4.6% 2.0% 0.7% 2.8% 1.0% 3.0%
1995-00 9.7% 5.4% 2.2% 7.4% 3.0% 4.5%
2000-04 5.0% 2.0% 0.5% 5.5% 2.6% 2.0%
Fuente: Elaboracin propia en base a Timmer et.al (2003), Appendix Tables. Groningen Growth and
Development Centre and the Conference Board,

Aumento de la Fuerza laboral

A la hora de explicar el aumento de la fuerza laboral, hay tres variables
importantes. En primer lugar, se produce una disminucin en la tasa de
dependencia (poblacin pasiva sobre poblacin activa), elemento exgeno que
responde a la transicin demogrfica de Irlanda. Dos elementos adicionales son un
aumento de la participacin laboral femenina as como una inmigracin neta
positiva a partir de fines de los 1980s.

Participacin femenina
A principios de los 1980s, Irlanda tena una de las tasas de participacin laboral
femenina ms bajas de Europa. Desde mediados de los 1980, esta converge a los
estndares de la UE: la fuerza laboral femenina, que representaba slo un 31% de la
fuerza laboral total, pasa a dar cuenta del 42% en 2000. La proporcin de mujeres
activas dispuestas a trabajar sube desde un 33% a mediados de los 1980s a valores
por sobre el 50% en 2000 (Figura 16).

El aumento de la participacin femenina no responde a una poltica formal o

legislacin especfica (Sweeney, NESC 2006) o a mejoras relevantes en trminos de
proteccin social, cuidado infantil o ambientes de trabajo amigables con la
familia (Russell et al, 2006 ; Immervoll & Barber, 2005). Tiene ms bien que ver con
elementos generales del mercado laboral, en trminos de mejoras salariales y
aumento de la flexibilidad. Un elemento crucial es el del fuerte incremento que se
produce en los empleos part-time. Segn datos de la OCDE 17, si en 1980 este tipo de
empleo daba cuenta del 5.1% del total, en 1995 la proporcin era del 13.5% y en
2006 alcanzaba al 20%. Como lo muestra la Tabla 6, en el segmento femenino, los
empleos part time pasan de representar un 13% del total de empleos femeninos en
1980 a un 35% en 2000. Durante el mismo periodo la proporcin a nivel masculina
sube de 2% a 7%.
Si la flexibilidad laboral puede ser un catalizador relevante en el fomento de
trabajos part-time, hay dos elementos adicionales a considerar. El primero es un
17
Employment Outlook,( varios aos)

16
elemento endgeno que se asocia con el cambio en la composicin sectorial del
empleo desde 1980. Como lo mostraba la Figura 14, hay, por un lado, un declive
acelerado de la participacin de la agricultura. Por otro, se produce un avance
relevante en la participacin del sector servicios, tpicamente ms proclive a los
trabajos part-time. El Segundo elemento, s obedece a polticas especficas del
mercado laboral aunque no particulares a la fuerza laboral femenina. Se trata de
una reduccin importante del tax wadge 18 para los trabajadores con ingresos por
debajo de la media, situacin que corresponde probablemente al caso de los
empleos part time. Durante los 1990s, el tax wedge de los trabajadores que reciben
ingresos equivalentes a 2/3 de la media, baj en Irlanda desde 26.5% a un 16,7%,
comparado con una cada desde un 40.6% a un 38% en el resto de la EU.

Un elemento adicional para explicar el alza de la participacin laboral femenina

son los avances que se producen en materia educacional. De especial relevancia en
el caso irlands es la ampliacin de la cobertura y acceso igualitario a la educacin,
principalmente en educacin terciaria a partir de los 1970s. Es claro que con una
masa crtica de mujeres ms capacitadas, el costo de oportunidad de excluirse del
mercado laboral aumenta.

Inmigracin
La dcada de los 1990s marca un punto de inflexin, convirtiendo a Irlanda en un
pas de inmigracin neta. La razn principal el rpido crecimiento econmico y la
alta demanda de trabajo plasmada en una cada brutal del desempleo. Al igual que
en el caso del aumento de la participacin laboral femenina, en materia de
inmigracin no existe un cambio regulatorio especfico que permita dar cuenta de
este giro. Con todo, es importante destacar que a este respecto, Irlanda posee una
de las tradiciones ms liberales de Europa. Lo anterior implica que el auge
migratorio de los 1990s debe entenderse como esencialmente endgeno a las
condiciones econmicas de Irlanda.

Tabla 6. Importancia y evolucin empleos part-time

Empleos Part-Time (% del total) Participacin mujeres en total empleos Part-Time
Hombres Mujeres
1980 2.1 13.1 71.2
1985 5.1 21.7 71.6
1990 4.2 20.5 71.8
1995 6.7 26.9 71.5

18
El tax wedge es la diferencia entre el costo efectivo de un empleador de contratar a un trabajador y el
ingreso neto disponible que ste ultimo recibe (es decir, descontando las contribuciones para la seguridad
social y el impuesto a la renta de los trabajadores).

17
 2000 7.8 33 75.7
2005 7.1 35 80.2
Fuente: OCDE Employment Outlook, varios aos.

II- Las instituciones y actores polticos

En esta seccin describimos la estructura institucional y principales actores en

juego en el sistema poltico irlands. Lo anterior ser de inters para, en la seccin
III, analizar la estructura de incentivos que afectan el proceso de toma de
decisiones y que permiten entender cmo se hizo lo que se hizo.

Constitucin y poder judicial

La primera Constitucin establecida de acuerdo a las condiciones y lineamientos
del Tratado Anglo-Irlands, se remonta a 1922. Esta sera cambiada en 1937,
mostrando desde entonces un alto grado de estabilidad. Se han producido
modificaciones en contadas oportunidades, principalmente en lo relativo a la
incorporacin de Irlanda a la UE. La propia constitucin establece que las
modificaciones formales al texto slo pueden producirse mediante referendos.

Los artculos 1 al 11 definen las nociones de nacin y de Estado. Los artculos 12 a

33 se refieren a las instituciones polticas. Se establece un Parlamento bicameral con
predominancia de la cmara baja (Dil). Los representantes de esta son definidos
por eleccin directa a travs de en un sistema electoral proporcional basado en el
criterio de voto unitario transferible (STV). El sistema de gobierno es parlamentario
y el jefe de gobierno o primer ministro (Taoiseach) es designado por los
representantes. La manera precisa como el gobierno e constituye no queda
reglamentada por la Constitucin la que, ms que detallar cdigos, slo define
criterios generales .
En trminos de derechos civiles, la constitucin garantiza los derechos clsicos de
las democracias liberales: habeas corpus, libertad de asociacin, libertad de
expresin, entre otros. Ciertos artculos tienen clara influencia de la iglesia catlica
(White 1980). Aunque reconoce las diversas religiones, la constitucin hace
explcita la posicin especial de la Santa Iglesia Catlica Apostlica y Romana
como guardin de la fe de la mayora de los ciudadanos. En la misma lnea, la
constitucin prohbe el divorcio. Ambos elementos seran sujeto de modificaciones

18
constitucionales varias dcadas despus: la posicin especial de la Iglesia Catlica
se anula en 1972, mientras que el divorcio se legaliza en 1995.

En la Constitucin, el poder judicial constituye un contrapeso importante al poder

poltico en Irlanda. Este ejerce un rol substancial en la interpretacin de la
Constitucin, velando que las acciones del gobierno y del parlamento y sus leyes se
enmarquen dentro de la carta fundamental. Los jueces no pueden alterar el texto
de la constitucin (como ya se dijo esto requiere de un referendo), pero s pueden
decidir respecto a su interpretacin. El escrutinio constitucional de las leyes puede
hacerse ex ante o ex post (revisin judicial). En el primer caso, la propia
Constitucin establece (Artculo 26) que, antes de que una ley sea promulgada, el
Presidente de la Repblica puede enviarla a la Corte Suprema para su revisin. En
caso de rechazo el Presidente queda impedido de firmar la ley. Dicha modalidad
slo ha sido utilizada 14 veces en la historia de Irlanda, con 6 episodios en que el
proyecto de ley ha sido declarado inconstitucional (Gallagher 2004). En el segundo
caso, cualquier ciudadano que se sienta afectado por la ley puede impugnarla ante
la High Court y con derecho a apelacin ante a Corte Suprema19.

Es interesante destacar que, en Irlanda, los jueces son designados por el gobierno.
Segn Gallagher (2004), hasta 1996 el proceso de nominacin era bastante informal
y poco transparente en sus criterios. Con posterioridad a esa fecha, los aspirantes a
juez deben postular ante el llamado Consejo Asesor de Nominacin Judicial,
organismo independiente que elabora una lista de siete nombres que son
presentados al gobierno. En cuanto a la remocin de los jueces, esta debe ser
aprobada por el parlamento (Dail).

Sistema electoral y de partidos

Desde sus orgenes como repblica independiente (1922, 1919), Irlanda posee un
rgimen de gobierno parlamentario bicameral desbalanceado y una estructura de
gobierno centralizada. El Presidente de la Repblica es electo por un periodo de
siete aos, renovable una vez, en votacin directa de acuerdo a un sistema
mayoritario. El Jefe de Estado no juega un rol determinante en el proceso de
formacin de polticas pblicas.

19
De acuerdo Gallagher (2004), hasta los 1960s el criterio de interpretacin judicial en caso de impugnacin de
una ley ante la justicia se haca acorde con una lectura literal del texto constitucional. Casey (2000), argumenta
que en los aos recientes, conforme se ha producido una renovacin de los jueces, los criterios interpretativos
se han vuelto mucho ms creativos. Al respecto, un ejemplo interesante es el de la interpretacin de la
referencia constitucional en lo relativo a la responsabilidad colectiva del gabinete (ver seccin gabinete). La
corte estim que dicha responsabilidad era incompatible con hacer pblicas las discusiones de las reuniones de
gabinete, por lo que ser reafirma que estas son secretas.

19
La eleccin de los representantes de la cmara baja (Dail) y que determinan la
eleccin del Jefe de Gobierno es por votacin directa siguiendo un sistema
proporcional basado en el criterio de voto unitario transferible (STV)20 definido en
la primera constitucin de 1922. El sistema es multinominal, con un nmero de
cupos por distritos que est entre 3 y 5. El nmero de distritos electorales ha
variado en el tiempo (46 en la actualidad). No existe restriccin al nmero de
candidatos de un mismo partido21. Tampoco existen lmites a la reeleccin.

El sistema es multipartitos pero con baja fragmentacin. Irlanda se caracteriza por

la presencia de dos partidos fuertes, Fianna Fail y Fine Gael. Como se muestra en
la Figura 17, histricamente estos han concentrado ms del 75% de los votos,
siendo el Fianna Fail el partido mayoritario con una votacin histrica del orden de
45%22. De una muestra de 19 pases europeos durante los 1990s, Irlanda ocupa el
lugar nmero seis dentro de los con menos fragmentacin. En promedio, el
nmero de partidos con representacin parlamentaria en Irlanda ha sido de 3.2,
cifra superior al promedio para Inglaterra (2.2), pero muy por debajo de pases
como Blgica (8.5), Italia (6.9) o Suiza (5.8).

Las diferencias entre el Fianna Fail y el Fine Gael tienen ms que ver con su postura
histrica respecto Irlanda del Norte que en lo relativo a su posicin en un eje
izquierda-derecha en que ambos tienden a ubicarse al centro. Este es un hecho
crucial para entender el la situacin poltica de Irlanda.
El tratado de Independencia de 1921 provoc la divisin poltica entre partidarios y
opositores al tratado en el seno del partido gobernante, el Sinn Fein. En el corto
plazo dicha divisin culminara con una cruenta guerra civil (1922-23) que deja
4.000 muertos y unos 12.000 prisioneros de la faccin opositora al Tratado. El
Fianna Fail nace en 1926 de una escisin de la faccin anti-tratado del Sinn Fein que
20
El mecanismo funciona de la siguiente manera. El votante marca uno o ms candidatos indicando el orden
de sus preferencias. En el proceso de conteo, un candidato es electo si su cantidad de primeras preferencias
supera a una cuota definida por la siguiente frmula: (votos totales /total de cupos+1)+1Una manera sencilla
de entender esta frmula es imaginar una circunscripcin con un solo cupo parlamentario. En ese caso un
candidato gana si obtiene la mitad ms uno de los sufragios. Es inherente al STV la existencia de
circunscripciones con ms de un cupo (3, 4 o 5 en Irlanda). As cuando un candidato es electo, los votos que
exceden la cuota anteriormente descrito son reasignados proporcionalmente a los otros candidatos. En
contraste, cuando nadie es electo luego del primer conteo, se elimina al candidato con menor nmero de
primeras preferencias y sus votos se reasignan a las segundas preferencias de los individuos que votaron en
primer lugar por l.
21
De hecho, lo usual es que los dos partidos principales, el Fianna Fail y el Fine Gael, presenten entre 2 y 4
candidatos dependiendo del nmero de cupos del distrito.
22
En efecto, el premio electoral obtenido por ambos partidos desde 1922 ha sido relativamente bajo: 3.2% para
el Fianna Fail y 1.4% para el Fine Gael (Sino 2004).

20
buscaba participar del Parlamento pero que el resto de los anti tratadistas
desconoca. Por su parte, las fuerzas pro tratado del Sinn Fein se aglutinaran en lo
que, en 1933, dara origen al Fine Gael.
En las elecciones de 1948, cuando el Fine Gael forma un gobierno de coalicin,
rompe con los ltimos sus ltimos vestigios pro Tratado y declara formalmente la
constitucin de la Repblica de Irlanda. De esta manera, las dos principales fuerzas
polticas asuman la opcin republicana (Gallagher and Marsh 2002). Pese a esta
convergencia, sus diferencias histricas como dos fuerzas antagnicas escindidas
en momentos y situaciones distintas del Sinn Fein, seguiran determinando que en
la prctica fueran decididamente partidos rivales.

El partido Laborista fundado en 1912 y situado a la izquierda del espectro poltico

es la tercera fuerza poltica de Irlanda. Sin embargo, su votacin histrica ha sido
slo cercana al 10% (ver Figura 17). En 1985 se forma el partido Democrtico
Progresista, partido liberal en materias econmicas como morales, que resulta de
una separacin del Fianna Fail23. Dicho partido representa aproximadamente un 5%
de los escaos parlamentarios. Con votaciones variables pero, en cualquier caso
menores, se agregan como restantes fuerzas polticas el Partido de los Verdes
(1982), de los Trabajadores (1977), el partido Socialista Democrtico (1972), estos
tres hacia la izquierda del espectro poltico, y el nacionalista el Sinn Fein. Los
independientes tienen un peso poltico marginal.

En 1997 se norma el financiamiento de los partidos. Se introduce un cuerpo legal

que formaliza el aporte estatal, establecindose un subsidio a todos los partidos
que hayan obtenido al menos un 2% de la votacin. A la vez, se transparentan y se
imponen lmites y normas de accountability para los aportes privados. En 2001 se
limita el gasto electoral tanto de los candidatos como de los partidos24.

Posicionamiento y apoyo de los partidos

Uno de los rasgos distintivos del sistema poltico irlands es la ausencia de una
izquierda fuerte. Durante los 1990s, mientras en Irlanda ms de un 70% de la
23
La separacin se produce tras la expulsin del Diana Fail de un importante dirigente, Desmond O'Malley,
quien criticaba la postura contraria del partido a la contracepcin. OMalley criticaba adems la inexistencia de
un partido ms liberal tanto en lo valrico como en lo econmico. Son esas las caractersticas de partido que
funda en 1985.
24
Los partidos quedan obligados a informar por cualquier donacin superior a 5,079 euros, mientras que los
candidatos no pueden aceptar una donacin individual mayor a los 2,540 euros. los lmites de gasto electoral
de los TD se fijan en 25.395 euros, 31,743 euros y 38,092 euros segn se trate de circunscripciones de 3, 4 y 5
escaos, respectivamente.

21
votacin se concentr en el Fianna Fail y Fine Gael, partidos que tienden al centro,
el promedio para Europa slo alcanz el 45% (Gallagher et al. 2001). En la misma
lnea, entre 1950 y 1990, el peso electoral histrico de la izquierda en Irlanda (13%),
fue tres veces menor el promedio de Europa (Mair, 1992). La baja votacin
histrica obtenida por el izquierdista partido Laborista muestra, adems, que este
patrn ha sido bastante estable en el tiempo (ver Figura 17).

El bajo apoyo de la izquierda ha sido objeto estudio. Es probable que el sistema

electoral basado en el STV provea parte de la explicacin. Este tiende a concentrar a
los actores polticos mayoritarios hacia el centro. En el Apndice 1 presentamos un
modelo simple que permite entender por qu el STV puede exacerbar la tendencia
hacia el centro poltico an cuando los electores no se concentren en el centro sino
que estn homogneamente repartidos en el espectro izquierda derecha. La
intuicin subyacente a este resultado es la siguiente. En un modelo de STV no se
compite slo por primeras preferencias, sino que tambin por las segundas
preferencias del votante en caso que el candidato que era su primera opcin haya
sido eliminado. En otras palabras, desde el punto de vista del candidato, su
movimiento en el espectro poltico implica arbitrar un trade-off entre perder
algunas primeras preferencias a cambio de captar segundas preferencias. En el
margen, moverse hacia los extremos implica perder primeras preferencias pero sin
ganar segundas preferencias. Moverse al centro, en cambio, implica perder algunas
primeras preferencias pero ganando ms segundas preferencias. En el Encuadrado
2 presentamos algunas de las implicancias tericas del modelo.

Encuadrado 2: El STV. Implicancias de un modelo simple

1- Los partidos del centro nominan ms de un candidato. Elegirn un candidato incumbente

fuerte posicionado al centro y un candidato secundario ms dbil y posicionado ms cerca de
los extremos.
2- Quien resulte electo ser uno de los dos candidatos incumbentes, es decir los candidatos
que tienen una posicin ms al centro.
3- Los candidatos secundarios juega un rol instrumental y se pierden. Los candidatos de los
partidos extremos son eliminados en algn momento del proceso de conteo.
4- La combinacin de 2) y 3) implica que:
La competencia electoral no se da entre los candidatos incumbentes de centro del FG y FF, sino
que entre el candidato instrumental de cada partido y el de su extremo ms prximo.
La estrategia descrita genera natural tensin dentro del propio partido. Aqu la pregunta es
quien ser el candidato instrumental. En la prctica, lo lgico sera que el candidato fuerte sea
el candidato ms conocido, es decir quien va a la reeleccin. Para que un candidato acepte ser
instrumental debe ser compensado dentro del partido.

22
 5- De 4) se desprende que en el Parlamento habr mayoritariamente candidatos de centro y
que tienden a repetirse el plato. Es decir habr una baja rotacin parlamentaria lo que a su
vez implica actores profesionales y juegos repetidos que facilitan los intercambios polticos.
Como en las campaas la competencia no es entre los incumbentes, estos tienen menores
posibilidades de tener relaciones conflictuales en el Parlamento.

Existen tambin explicaciones histricas para la ausencia de una izquierda fuerte.

Por un lado, est la gnesis propia de fundacin de los partidos en la que el tem
relevante era la cuestin nacionalista. Aqullos que lograron posicionarse
rpidamente en torno a la divisin entre nacionalistas y unionistas se beneficiaron
de un first mover advantage (Sinnott (1987). La escasa importancia de la clase
obrera al momento de la fundacin del Partido Laborista, en un pas
mayoritariamente agrcola, es otra razn invocada (Mair and Weeks 2004).
Una explicacin alternativa puede venir por el lado de la demanda. Utilizando
datos del primer Estudio Nacional Irlands de elecciones (INES, 2002), Laver (2004)
muestra que los votantes irlandeses tienden a auto ubicarse al centro en una lista
amplia de temas relevantes, independientemente del partido con que se
identifiquen. Se trata adems de una poblacin transversalmente catlica como lo
muestra la segunda columna de la Tabla 7. Los datos muestran adems una escasa
dispersin, sugiriendo que la sociedad irlandesa es bastante homognea y el
espectro poltico poco polarizado25. En ltimo trmino si los propios electores se
concentran mayoritariamente al centro, lo natural es que estn representados por
partidos de centro.

Tabla 7. Auto-ubicacin de los Irlandeses, Izquierda-Derecha, otros temas (2002)

Proteccin
Auto Empresa Insistir/A
Aborto: Homosexualidad: medio EU:
Partido con el que se definicin Dios no Pblica/P bandond
Prohibir/p nunca/siempre ambiente/Cr mala/buena
identifica Izquierda- existe/existe rivada esar Irlanda
ermitir justificada ecimiento cosa
Derecha mejor Unificada
econmico
Fianna Fil 7,4 8,7 4,6 5,1 5 4,3 3,8 8
Fine Gael 7 8,8 4,2 4,9 5,5 4,6 3,7 7,8
Labour 6,1 7,9 5,4 5,8 4,4 4,4 3,5 7,7
Progressive Democrats 6,9 8 4,6 5,6 5 5 3,3 8,2
Green 5,7 7 5,7 6,5 4,6 4,6 2,7 7,3
Sinn Fin 6,3 7 5,5 5,8 4,9 2,9 3,3 7,3
Total 7 8,4 4,7 5,3 5 4,4 3,6 7,8

Fuente: Laver (2004), Table 7.8. En cada columna, 0 corresponde a la primera variable y 10 a la segunda.

La Tabla 8 que analiza la intencin de voto de los irlandeses segn su

categorizacin socio-econmica, da cuenta de otro elemento relevante: los dos
25
Laver (2004) concluye que las preferencias de los electores en torno a estos distintos tpicos son de escasa
utilidad para predecir si los electores votan por un determinado partido u otro. Segn l, los mejores
predictores de la votacin de los irlandeses dice relacin con variables socio-demogrficas: el grupo etreo y,
principalmente, la preferencia de los padres.

23
principales partidos, Fianna Fail y Fine Gael, tienen un apoyo transversal y que,
adems, ha sido estable en el tiempo (1969-1989). No sucede lo mismo con el
Partido Laborista, marcadamente ms inclinado hacia la clase obrera o los
Demcratas Progresivos que reciben relativamente ms apoyo en los sectores
acomodados26.

Tabla 8. Apoyo a los partidos polticos por clase social

Agricultores Agricultores
Profesional y Otros no Manual Manual, No
>50 Acres <50 Acres (F50-
Directivo (AB) manuales (C1) Calificado (C2) calificado (DE)
(F50+) )
Fianna Fil 1969 37 48 40 43 38 53
1981 34 48 46 45 35 49
1987 26 32 45 41 30 48
1989 32 42 39 41 43 43
Fine Gael 1969 37 26 21 14 46 26
1981 46 31 29 24 53 26
1987 34 24 23 15 45 35
1989 35 30 21 14 39 39
Labour 1969 10 15 27 28 2 5
1981 9 10 10 16 4 2
1987 1 6 4 7 1 2
1989 6 9 14 15 5 5
Prog. Dems. 1987 18 18 9 9 10 2
1989 10 6 6 7 4 4
Workers Party 1981 1 0 2 4 1 0
1987 1 2 3 4 0 1
1989 3 2 5 10 2 2

Fuente: Laver (1992)

El Parlamento Irlands

El Senado (Seanad ireann)

El senado) posee 60 miembros electos de manera indirecta por un periodo similar
al de los representantes de la cmara baja (Dil). Once de ellos son designados
directamente por el Primer Ministro. Otros seis son designados por la Universidad
Nacional de Irlanda y el Trinity College. Los cuarenta y tres senadores restantes
son elegidos por miembros de la administracin local, de los condados, de la
cmara baja y por los senadores salientes. En la prctica son polticos reconocidos
(Gallagher 2004), antiguos diputados o aspirantes a diputados.
Las atribuciones del senado son relativamente limitadas. Dentro de las que
comparte con la cmara baja est la potestad de declarar una situacin de
emergencia, una acusacin contra el jefe de Estado o la remocin de un juez,

26
Coakley (2004) muestra que, en trminos comparados al resto de Europa, Irlanda posee una altsima cultura
poltica. Lo anterior sugiere que la alta transversalidad observada no es un fenmeno que responda al
desconocimiento de las plataformas programticas de los partidos.

24
materias todas que requieren de la aprobacin conjunta de ambas cmaras. A nivel
legislativo, y si bien las iniciativas de ley van a la cmara alta para su discusin y
revisin, la constitucin otorga a la Cmara Baja la potestad de desconocer
cualquier modificacin introducida en el Senado. En materias presupuestarias y,
siempre cuando una mayora del senado y al menos un tercio del Dil lo
demanden, la constitucin le entrega la atribucin de pedir al Presidente que no
firme la ley y que llame a referendo. Si bien desde 1964 que el senado no se opone a
una iniciativa legal del Dil (Gallagher 2004), dicha atribucin puede ser vista
como un importante elemento disuasivo.

La Cmara baja (Dil)

La cmara baja (Dail) est compuesta por 166 miembros elegidos en sufragio
directo. La evidencia muestra el Dil ha tenido una bajsima rotacin comparada
con el resto de la UE 27 En el Apndice 3 mostramos que, desde 1948, la tasa de
incumbencia se ha mantenido en niveles del 80%. Nuestros clculos muestran
adems que un TD ha sido electo un promedio de 3.8 veces con una mediana
cercana a 5 veces y el tiempo promedio que pasa en el parlamento ha subido de
10.4 aos en 1970 a 14,6 aos en 2000.

Constitucionalmente, la cmara baja tiene tres mandatos esenciales: i) nombrar el

jefe de gobierno o primer ministro (Taoiseach), aprobar la composicin del
gabinete y el disolver el gobierno llamando a elecciones, ii) legislar y iii) fiscalizar
al gobierno.

Como se muestra en las Tabla 9, hasta 1981, los gobiernos minoritarios o de

coalicin slo representaron 4 de los 12 gobiernos en el poder. Ese ao marca un
punto de inflexin Mair and Weeks (2004). Desde la eleccin de 1977 no ha vuelto a
haber un partido mayoritario, siendo la norma la eleccin de gobiernos de
coalicin y una baja en la importancia relativa de los dos partidos principales en
favor de partidos colaterales como el Laborista y, principalmente el Democrtico
Progresista. Al respecto, otro dato revelador: desde 1981 ha habido 20 aos de
gobiernos de coalicin contra 10 aos para todo el periodo 1922-81.

La crisis econmica de fines de los 1970s y principios de los 1980s es un elemento

exgeno que puede explicar dicho cambio de tendencia. El esquema de gobiernos
de coalicin puede entenderse considerando que es al alero de stos que se sale de
la crisis. El xito econmico alcanzado a partir de entonces ha legitimado este tipo
de gobiernos, echando por tierra las antiguas aprehensiones respecto a que los
27
Ver Matland and Studlar (2004) para una comparacin con 25 pases industrializados.

25
gobiernos de coalicin eran sinnimo de inestabilidad y desorden (Connolly
2004)28. Adicionalmente, ante la dificultad de formar gobiernos de mayora, en 1989
el lder del Fianna Fail toma la posicin pragmtica de renunciar a la postura de no
entrar en gobiernos de coalicin, declarando su objetivo explcito de buscar
alianzas (Mitchell 2000; Hardiman 1992, Mair and Weeks 2004). Es as como forma
un gobierno de coalicin con el partido Democrtico Progresista.

Una de las crticas usuales que se hacen a los sistemas parlamentarios es que
pueden ser fuente de inestabilidad por la va de disoluciones continuas del
gobierno de turno29. Sin embargo, la historia poltica irlandesa cuenta con tan slo
dos episodios formales de la disolucin del gobierno: noviembre de 1982, cuando
el gobierno minoritario del Fianna Fail perdi el voto de confianza, y 1992 cuando
el partido Demcrata Progresista se retira del gobierno y pasa a la oposicin. Con
todo, se cuentan ocho ocasiones (para ms detalles ver Gallagher 2004) en que el
gobierno decide dimitir antes de enfrentar un voto de desconfianza. Este punto es
importante ya que subraya que, de facto, la coalicin gobernante enfrenta un
sistema efectivo de contrapesos que disciplina su comportamiento. Como veremos
ms adelante, los bajos qurums necesarios para establecer un voto de
desconfianza, as como su aprobacin por mayora simple, entregan un poder de
veto relevante a los partidos en la oposicin.

Tabla 9. Origen de los Gobiernos en Irlanda 1948-2002

Forma de designacin del gobierno N de Fecha
veces
Directamente: Partido mayoritario o coalicin formada 5 1957, 1965, 1969, 1973, 1977
ex ante obtiene mayora
Partidos: Partidos forman coalicin ex post 7 1948, 1954, 1982 (Nov.), 1989,
1992, 1994, 2002
Dil: parlamento elige un jefe de gobierno que controla 6 1951, 1961, 1981, 1982 (Feb.),
slo una minora de la cmara 1987, 1997
Fuente: Gallagher 2004, p.215

Rol legislativo
La etapa previa al proceso legislativo comienza con el envo por parte de un
ministro de un memorando al gabinete sealando el objetivo de la ley y su
descripcin general. Si el gobierno aprueba la idea de legislar, este enva al
Attorney General una peticin para su redaccin y velar por que sea compatible

28
Un dato anecdtico que reafirma lo anterior es el slogan de campaa del PD en 2002 Las coaliciones
funcionan mejor (Mitchell 2003).
29
Con 28 gobiernos en 13 aos, un caso emblemtico es el francs durante la IV Repblica.

26
con la Constitucin. El proceso legislativo queda, en general, definido por seis
etapas sucesivas. La primera corresponde a su ingreso al parlamento
indistintamente en cualquiera de las dos cmaras, aunque, en la prctica, la
mayora de las iniciativas comienzan en el Dil. En una segunda etapa, el Congreso
discute el principio general de la iniciativa y determina si se rechaza o se sigue
adelante. En la tercera etapa, un comit se examina la propuesta punto por punto y
propone modificaciones siempre que no sean contrarias al principio general de la
iniciativa30. La cuarta fase corresponde a la etapa de informe donde se incorporan
las correcciones definidas en la etapa previa. En la quinta etapa se hacen los
ltimos ajustes menores y el proyecto es enviado al senado para su discusin.
Luego de regresar del senado, la cmara baja discute si acepta los eventuales
ajustes propuestos. En caso de aceptacin, la ley es enviada al Presidente de la
Repblica para su firma y promulgacin31. En el caso contrario es vuelta a enviar al
Senado para su reconsideracin. El senado puede dilatar su decisin pero no posee
derecho de veto.

La naturaleza propia del rgimen parlamentario tiende a hacer que gobierno y

cmara baja estn alineados, aumentando el poder del primero. Sin embargo, esto
no implica que el Dil juegue un rol pasivo, ni que la oposicin no ejerza
contrapeso como se ha argumentado (Gallagher 2004). Si bien existen elementos
que apuntan en la primera direccin, existen una serie de frenos y contrapesos que
limitan los grados de libertad del ejecutivo, obligndolo a consensuar sus leyes.

Dentro de los elementos que facilitan la aprobacin de las iniciativas del ejecutivo,
se cuenta una disciplina partidaria. Salvo excepciones, la norma es que los
diputados (TD) afines al gobierno se alineen con las iniciativas del mismo
(Gallagher, 2004), incluso en gobiernos de coalicin. De acuerdo con Mitchell (2000)
la cohesin de estas coaliciones es comparativamente alta en Irlanda, con partidos
que votan y actan en bloque como si fueran actores unitarios. Adicionalmente,
junto con Dinamarca, Italia e Inglaterra, Irlanda es una excepcin dentro de las
democracias parlamentarias de Europa en el sentido que el voto no puede ser
secreto (Saalfeld 1996). A partir de 1992 la votacin es nominativa y se lleva registro
de las mismas32. Lo anterior provee al gobierno de un instrumento efectivo para
poder sancionar a los parlamentarios que se desven. Existen dos incentivos
30
En la prctica, la comisin ha tendido a ser toda la sala. Luego de una serie de reformas, la prctica actual
es que el comit est compuesto por 11 miembros en proporcin al peso de cada una de las bancadas.
31
Extraordinariamente, antes de firmarla, el presidente puede enviar la ley a la corte suprema para que evale
su constitucionalidad.
32
En ms de la mitad de Europa el registro de los votos no constituye una prctica frecuente. Para ms detalles,
ver Saafeld 1996, Table 16.2, p.539.

27
adicionales que explican la disciplina partidista. Por un lado, una abstencin o
votacin contraria de una iniciativa de gobierno conlleva una alta probabilidad de
expulsin del partido. Por otro, ello coarta las posibilidades de ascenso en el
partido (Gallagher 2004, Bowler et al. 1999) y la posibilidad de ser nombrado
ministro segn se desprende de la acotada base de seleccin de ministros (ver ms
adelante). Por ltimo, el gobierno tambin realiza gestiones continuas para alinear
a sus parlamentarios. Cuando el partido est en el poder, lo usual es que se realicen
reuniones semanales entre los TDs del partido y los miembros del gabinete quien
plantea las iniciativas y realiza las consultaciones previas (Gallagher 2004).

Otro factor que refuerza el poder del Ejecutivo es el bajo peso comparado que
ejercen las comisiones en tanto instancias para modificar las iniciativas legales tal
cual son enviadas por el gobierno. En Irlanda las comisiones permanentes slo
fueron introducidas en 1993. Anteriormente ese rol lo ejerca la Sala en su
totalidad. Pese a este cambio, el poder de las comisiones es relativamente limitado.
El marco o arquitectura de los proyectos de ley queda definido en la sala y slo
despus es enviado a las comisiones especficas. En la UE slo otros tres pases,
Inglaterra, Espaa y Dinamarca, comparten el mismo principio. La norma en la
mayora de los regmenes parlamentarios de Europa es que el proyecto sea
delineado en las comisiones y que despus ente a la sala para su aprobacin
(Dring 1996, cap 7). En Irlanda, el gobierno dispone adems de la facultad de
aprobar las leyes sin que sean visadas por un comit tcnico. La prctica es que la
mayora de las iniciativas legales prescindan de la etapa de comit (prctica
tambin utilizada por Dinamarca en el caso de las leyes importantes). El comit es
la propia sala plenaria ((Dring 1996, cap 7). El gobierno tiene adems derecho
exclusivo de definir el timing de la discusin plenaria (lo que tambin sucede en
Inglaterra y Finlandia).

El elevado peso del Ejecutivo se ilustra en la Tablas 10 y 11 que comparan, por un

lado, el grado de influencia del Ejecutivo para determinar la agenda legislativa y,
por otro, su grado de injerencia en las comisiones.

Tabla 10. Poder del Parlamento en la determinacin de la Agenda legislativa a

principios de los 1990s
I II III IV V VI VII
IRL FRA LUX AUT DEN ITA NET
UK GRE PRT BEL FIN
SWI GER ICE
NOR SWE

28
 SPA
Fuente: Dring 1996, p. 225.
I. Agenda determinada exclusivamente por el Gobierno
VII- Agenda determinada por el parlamento

Tabla 11. Poder de comisiones parlamentarias en influenciar la agenda

legislativa a principios de los 1990s
I II III
IRL DEN AUT, BEL, FIN, FRA
UK GER, GRE, ICE, ITA
SPA LUX, NET, NOR, PRT
SWE, SUI
Fuente: Dring 1996, p.235.
I. Plenaria decide sobre los principios antes de la comisin y deja escaso espacio para modificacin de la
iniciativa
II. Decisin plenaria usualmente antes de la comisin pero no restrictiva sobre posibilidades de modificacin
III. Etapa de comisin antes de la Plenaria y sin posibilidad de cambios significativos.

Qurum de las leyes

La Tabla 12 presenta los requerimientos de qurums en el caso irlands vis vis de
otras democracias de Europa. Con la excepcin de las enmiendas constitucionales
(las que deben ser aprobadas va referendo), la regla en Irlanda es que las todas las
leyes se aprueben por mayora absoluta. Ms an solo se requiere de la presencia
de 20 de los 166 diputados para que esa mayora sea vlida.

A primera vista, podra inferirse que el peso del ejecutivo se ve reforzado por la
ausencia de qurums, confinando al Dil en general y a la oposicin, en particular,
a tener un rol meramente nominal. Notar, sin embargo, el voto de desconfianza est
sometido exactamente a estos mismos criterios. Lo anterior implica que la
oposicin (y/o el partido minoritario en un gobierno de coalicin) tiene una
poderosa arma para ejercer contrapesos y forzar al gobierno a consensuar
iniciativas.
El Dil cumple adicionalmente un rol fiscalizador que se ejerce principalmente a
travs de las comisiones parlamentarias y de la interpelacin de los ministros.
Hasta los 1980s, el nmero de comits era relativamente acotado, siendo el ms
importante era el de Finanzas Pblicas, como norma general liderado por un TD de
la oposicin. Durante los 1980s, la coalicin encabezada por el Fine Gael-

29
Laboristas, impuls la creacin de un amplio nmero de comits, confiriendo as
mayores contrapesos a la oposicin. El nmero de comisiones vuelve a
reorganizarse en 1992 y 1997. Actualmente el nmero de comisiones corresponde a
similar nmero de carteras del gabinete (13). Estn integradas por once miembros,
seis de ellos correspondiente a TDs de la coalicin gobernante, a la que se integra
con derecho a voto el ministro de la cartera respectiva.

Tabla 12. Requerimientos de qurums en la aprobacin de leyes

Fuente: Herbert Dring Ed. Parliamentary and Majority Rules in Western Europe

30
El gobierno, su conformacin y el peso del gabinete

Primer Ministro
De acuerdo a la Constitucin, el Taoiseach, -primer ministro (PM) o jefe de
gobierno- es designado por la cmara baja entre uno de sus miembros luego de
cada eleccin. Generalmente corresponde al lder del partido mayoritario o del
principal partido en el caso de un gobierno coalicin.33
La Constitucin asigna al jefe de gobierno amplios poderes en los nombramientos
de puestos clave. El PM tiene el derecho de designar a todos los ministros del
gabinete (los que deben ser ratificados por el Dil). La Constitucin tambin lo
faculta a pedir la renuncia de sus ministros y, en caso de negativa, a removerlo.
Esto quiere decir que legalmente el PM tiene la potestad de conformar su gabinete
de forma continua. Si bien por ley la nominacin de los sub secretarios (aqu
llamados Ministros de Estado) depende de los ministros, el PM tiene una evidente
influencia prctica en su designacin (OMalley 2006). Asimismo, el PM define en
la prctica la agenda y el funcionamiento del gabinete (Farrell 1996).
La Constitucin tambin faculta al PM a designar al Ministro de Justicia (Attorney
General), el que adems tiene un asiento en el gabinete. El PM nomina adems a
los presidentes de las comisiones en el congreso. Por ltimo, el PM tiene la
potestad constitucional de nombrar a 11 de los 60 senadores y, ms importante, de
disolver el Dil y llamar a elecciones generales.

El PM posee facultades que le dan injerencia en la definicin de agenda legislativa

(Elgie and Fitzgerald 2004). Por un lado, determina el orden en que los temas son
discutidos en el gabinete (ver ms adelante), el tiempo consagrado a cada uno y
quien toma la palabra34. De la misma manera, el artculo 25 sobre el funcionamiento
del Dil, faculta al PM a determinar el orden en que las iniciativas legales del
gobierno sern tratadas en el congreso.

Pese a los poderes anteriormente sealados, el PM ministro se enfrenta una serie

de contrapesos. En el aspecto formal, como veremos a continuacin, la plataforma
constitucional de seleccin de ministros es reducida. Por otro, debe mantener el
equilibrio partidario, no slo en las nominaciones sino que en los temas que instala
en la agenda, principalmente cuando los gobiernos son de coalicin o de minora,
tal cual ha venido sucediendo en los ltimos 20 aos. El PM.
33
En los dos principales partidos, la seleccin de lder la realizan exclusivamente sus parlamentarios. En el
caso del Fianna Fail la eleccin queda restringida exclusivamente a los miembros de la cmara baja, mientras
que el Fine Gel incorpora tambin a sus senadores y miembros del parlamento europeo.
34
Farell (1996) cita a un antiguo Ministro quien sealaba Realmente no se puede discutir un teman siquiera
por cinco segundos si el Taoiseach no esta con usted (p.176)

31
El PM cuenta con el apoyo de un ente asesor fundamental: el Departamento del
Taoiseach (DT) compuesto por ms de 300 personas, cuyo rol es coordinar la
poltica de gobierno y asistir en su implementacin. La divisin de Economa y
Poltica Social del DT ha jugado un rol clave en coordinar y llevar a cabo las
negociaciones de los acuerdos nacionales (social partnership). Otra divisin del DT,
el Secretariado del Gobierno (nombrado por el PM), se preocupa de coordinar el
funcionamiento del gobierno como un todo, manteniendo una estrecha relacin
con el gabinete, permitiendo de esta manera que el PM mantenga vigilancia sobre
la actividad de su gobierno (Morgan 1990).

El gabinete
Como ya se dijo, los miembros del Gabinete son nombrados por el PM. La
constitucin establece que ste debe tener no menos de siete miembros ni ms de
quince. Irlanda es el nico pas en la UE cuya constitucin prohbe que los
ministros sean seleccionados de fuera del Parlamento (art. 118). Un mximo de dos
ministros pueden venir del senado, pero es mandatario que el Primer ministro
(Taoiseach), el ministro de finanzas y el Vice-primer ministro (Taniste) provengan
del Dil.35.
El elemento anterior es importante. En conjunto con la bajsima rotacin que, como
vimos, exhibe el Dil, determina una limitada plataforma de seleccin de
ministros. Segn Gallagher, ms de un tercio de los TD han sido ministros alguna
vez (Gallagher 2004). Todo lo anterior determina juegos repetidos entre los actores
lo que incentiva las relaciones personales y de lealtad entre los actores a travs de
enfrentar mayores costos de engao. La plataforma de ministros queda constituida,
de facto, por polticos profesionales ms que por expertos en temas sectoriales 36. De
hecho su labor es esencialmente poltica y de coordinacin. Las funciones tcnicas
y de implementacin descansan en la alta direccin pblica. En particular en el
Secretario General de cada departamento (proveniente del servicio civil, ver
seccin siguiente), que es quien lleva y coordina el grueso de las polticas y es
responsable de ellas.

35
De los aproximadamente 150 ministros que han existido desde 1922, slo en tres ocasiones (1932, 1957 y
1981) se han nombrado ministros provenientes del senado (Connolly 2004 ; Gallagher 2004). Esta situacin
contrasta con la realidad de pases como Noruega u Holanda donde un 50 % de los ministros no provienen del
parlamento o el promedio para Europa continental (25% no vienen del parlamento). De los aproximadamente
150 ministros que han existido desde 1922, slo en tres ocasiones (1932, 1957 y 1981) se han nombrado
ministros provenientes del senado (Connolly 2004 ; Gallagher 2004)
36
De hecho, Estadsticas del NESC muestran que menos de un 20% de los ministros poseen la calificacin
ideal.

32
Usualmente el gabinete se rene una vez por semana. En principio todos los
ministros deben asistir pero no existe definicin de qurum para tales encuentros.
Como ya se dijo, las reuniones son lideradas por el PM el que, en la prctica, tiene
la ltima palabra para determinar la agenda y el funcionamiento de estas.

La Constitucin establece adems que el gabinete es colectivamente responsable

ante el parlamento por sus decisiones (doctrina del cuerpo slo). Esto incentiva un
fuerte y permanente control o escrutinio entre pares al interior del gabinete. La
Constitucin seala adems que las discusiones en el gabinete son confidenciales y
que cualquier propuesta o iniciativa legal por parte de un ministro slo sea hecha
pblica una vez que se logre consenso previo 37. Lo anterior aumenta los grados de
libertad en la discusin de los temas. Segn el antiguo primer Albert Reynolds
(1992-95) es en las reuniones de gabinete dnde las verdaderas batallas se juegan y
donde reside el verdadero poder (citado en OMalley 2006).

El servicio civil
De manera general, a lo largo de su historia Irlanda ha gozado de un servicio civil
que privilegia la seleccin de candidatos en base al mrito a travs de procesos
transparentes y competitivos. Los cargos de la alta direccin pblica son llenados
con funcionarios de carrera provenientes de los propios departamentos. El punto es
relevante ya que despolitiza las decisiones y le da mayores grados de continuidad a
la formacin de polticas pblicas. Evans (1995) identifica la autonoma de que
goza la burocracia en Irlanda como un elemento clave en aislarla del clientelismo
y las presiones de grupos de inters, conclusin que es compartida por otros
autores como Gallagher and Komito (2004). La Tabla 13, presenta la jerarqua de
dichos cargos en un Departamento tpico as como sus criterios de seleccin y
promocin.
Hoy por hoy, la burocracia Irlandesa es una de las mejores del mundo. Dicha
calidad ha ido de la mano con remuneraciones para la alta direccin que estn
alineadas con los ingresos del sector privado para cargos de similar capacitacin,
condicin necesaria para captar a los profesionales idneos. Es importante destacar
adems que en Irlanda existe un ejercicio permanente de ir adecuando su
burocracia a los cambios a travs de distintas propuestas. Un dato revelador: El
Gobierno de Irlanda posee un portal especialmente dedicado a transparentar y
presentar una serie de iniciativas relacionadas con el mejoramiento del servicio
civil (www.bettergov.ie).
37
De hecho, recordemos que la primer etapa de toda iniciativa legal por parte de algn ministro es que sta sea
enviada al gabinete para la discusin y aprobacin de su principio general por parte del resto de los ministros

33
La calidad de la burocracia irlandesa no es algo nuevo. Desde sus orgenes, Irlanda
ha gozado de un servicio civil que privilegia la seleccin de candidatos en base al
mrito a travs de procesos transparentes y competitivos. Los cargos de la alta
direccin pblica son llenados con funcionarios de carrera. El punto es relevante ya
que despolitiza las decisiones y le da mayores grados de continuidad a la
formacin de polticas pblicas.

Los orgenes
Ya en 1924, la Ley de Regulacin del Servicio Civil de 1924, se estableca la creacin
de una comisin independiente para seleccionar a la alta direccin pblica en base
a los siguientes principios: mrito (art. 2) proceso abierto y competitivo (art. 4)
publicacin inmediata (art. 5). En 1956 se introducen dos nuevos cuerpos legales,
que complementan la normativa de 1924: el Civil Service Regulations Act que se
refiere a las condiciones de empleo de los personeros del servicio civil y el Civil
Service Commissioners Act que agrega lineamientos relativos al proceso de
seleccin de los oficiales.

El Civil Service Regulations Act de 1956 establece que los funcionarios de la alta
direccin pblica son de la confianza del Ministro, pudiendo, en consecuencia, ser
removidos por ste. Con todo, establece que, en esa eventualidad, los cargos deben
ser llenados por otros miembros de carrera o bien mediante nominacin abierta y
meritocrtica siguiendo los principios de la ley de 1924. No se explicita bajo qu
condiciones un oficial puede ser despedido. En entrevistas con antiguos altos
miembros del servicio civil, Zimmerman (1997)38 muestra que, en la prctica, la
remocin a discrecin del Ministro era letra muerta.

Uno de los puntos ms discutidos del cuerpo legal de 1956, es el de la doctrina del
cuerpo slo que establece que el ministro y los miembros de su servicio civil son
uno en trminos de responsabilidades. Esto quiere decir que todas las decisiones o
polticas adoptadas por la alta direccin pblica son atribuibles y de
responsabilidad exclusiva del ministro.

Por su parte, el Civil Service Commissioners Act de 1956 precisa que la promocin
de los funcionarios debe ser tratada igual que el reclutamiento. Se reafirma la
existencia de una Comisin de Seleccin compuesta por tres miembros pero que
sus cargos son de confianza del Gobierno. Aunque el Ministro del departamento
38
Este es el estudio ms acabado del que se dispone sobre la relacin entre Ministros y Secretarios.

34
tiene la responsabilidad final de elegir al funcionario, solo puede hacerlo a partir
de la lista de nombres provista por la comisin.

Los cuerpos legales de 1924 y 1956 son la base de la regulacin del servicio civil
hasta las nuevas reformas que se comienzan a introducir en los 1980s y,
particularmente, a mediados de los 1990s. Antes de abordar estos cambios,
resumamos las ventajas y defectos de la antigua legislacin. Dentro de las ventajas,
se cuentan la eleccin en base al mrito, la transparencia de las decisiones y ciertos
grados de independencia del poder poltico. Los principales defectos dicen relacin
con la relativa rigidez en los nombramientos que deben ser llenados por
funcionarios del mismo Departamento, un esquema de promocin en base a la
antigedad y una zona gris en lo relativo a las condiciones de remocin de los
altos funcionarios sujeto a las determinaciones del Ministro de la cartera.

Las reformas despus de los 1980s

En 1984 se crea el Top Level Appointments Committee (TLAC). Se trata de una
comisin compuesta por 5 miembros del servicio civil y un representante del sector
privado, y que queda a cargo de los nombramientos de los cargos de Secretario
General y Secretario Asistente, los dos cargos ms altos en cada uno de los
diferentes Departamentos. Esta modificacin es importante. El objetivo del TLAC
era promover la movilidad horizontal, uno de los vicios del sistema antiguo. Si
bien es el Ministro quien en ltima instancia debe aprobar el nombre propuesto
por la TLAC, la duracin de estos puestos queda fijada en 7 aos, lo que
naturalmente la desfasa del ciclo poltico.

En 1985 el Gobierno liderado por la coalicin del Fine Gael publica el White Paper,
Serving the Country Better donde se planteaba la necesidad de introducir
criterios de management basados en la responsabilidad personal de la alta
direccin pblica y la eficiencia en la consecucin de resultados. La idea era
propender a que la alta direccin pblica tuviera ms responsabilidad sobre las
acciones de su Departamento y que el Ministro se concentrase en definir los
grandes lineamientos de poltica pero sin ser responsable el da a da de lo que
sucediese en su reparticin. Estas intenciones eran contradictorias con la nocin de
cuerpo solo, nocin que no sera reformada en 1997. De hecho, ms all de las
poner estos temas en la palestra, ninguna reforma al servicio civil se produce
durante los aos 1980s.

Los primeros cambios de importancia se empiezan a producir en 1994 cuando el

Gobierno lanza la llamada Strategic Management Initiative (SMI). La iniciativa

35
persegua tres nfasis explcitos: contribucin al desarrollo econmico, excelencia
de servicio y mayor eficiencia en la gestin de los recursos financieros. Uno de los
cambios clave que emergen del SMI es el requerimiento que los distintos
departamentos elaboren peridicamente un reporte estratgico donde se planteen
explcitamente las polticas de largo de cada cual. El SMI se mantiene hasta hoy a
travs de un proceso continuo de formulacin y evaluacin de cambios al servicio
civil.
En paralelo el Fine Gael, en ese entonces en la oposicin, plantea adems la
necesidad de una reforma que ponga el acento en criterios de accountability,
transparencia y libertad de informacin. El gobierno de coalicin que encabeza a
partir de 1995 conforma, al alero del SMI, un equipo de coordinacin entre los
secretarios generales con el objetivo explcito de revisar los sistemas de toma de
decisiones, establecer responsabilidades y asegurar el accountability en el servici civil
irlands. Dicha iniciativa y sus recomendaciones derivaran en un documento
clave: Delivering Better Government, publicado en mayo de 1996 y dnde se
presentaba la estructura general de las reformas por hacer. El reporte identificaba
las siguientes reas susceptibles de reforma:

Asegurar calidad de servicio;

Reducir el "red tape";
Delegacin de autoridad y accountability;
Mejorar el manejo de recursos humanos en el seno del servicio civil
Mejorar la eficiencia (evaluacin de proyectos que maximicen la rentabilidad
de los recursos invertidos)
El uso de tecnologas de informacin;
Mejorar la coordinacin entre los diferentes Departamentos.

Son varias las reformas al servicio civil introducidas desde entonces. En 1995 la Ley
de Servicio Pblico obliga a los servidores pblicos a efectuar una declaracin
pblica de sus intereses y patrimonio. En 1997 se promulga el Public Service
Management Act cuyo hito esencial es poner fin a la doctrina del cuerpo slo. Se
explicitan y diferencian claramente las responsabilidades del ministro y las del
Secretario General de un departamento, el que pasa a ser plenamente responsable
por el funcionamiento del mismo, incluyendo la posibilidad de remover a sus
subalternos. De manera general, la Ley busca modificar la cultura organizacional
de los departamentos hacindola ms eficiente y transparente (Connolly 2004). Es
as como introduce una serie de medidas tendientes a aumentar el accountability.
En primer lugar, se institucionaliza la nominacin de consejeros especiales de los
ministros, practica que en el pasado quedaba en una zona gris (Millar and

36
McKevitt 2000). Adicionalmente, los Departamentos estn obligados a producir
reportes trianuales con el detalle de sus objetivos de poltica, resultados obtenidos
y estrategias de largo plazo. Estos reportes son de dominio pblico.
En definitiva, las medidas introducidas en 1997 alter la relacin histrica entre los
ministros y los jefes de reparticiones haciendo ms transparente sus funciones y,
por la va de definir explcitamente las responsabilidades, incentivar a que los
ministros se concentrasen ms en los lineamientos generales de poltica.

En paralelo, se aprueba una ley de libertad de informacin (Freedom Information

Act, 1997) que le entrega a los ciudadanos el derecho de tener acceso a la
informacin pblica. Todos los servicios pblicos deben elaborar directrices
conteniendo informacin de su estructura orgnica, sus objetivos y la forma en que
la informacin solicitada es entregada. De la misma manera, las reparticiones
quedan obligadas a indicar explcitamente el tipo de registros o material
informativo del que disponen. La ley de 1997 crea adems la figura de un
Comisionado independiente encargado de velar por que estas provisiones se
cumplan.

En 2004, se modifica el Public Service Management Act, introduciendo mayor

flexibilidad y un nfasis en la gestin de recursos humanos durante el proceso de
reclutamiento. Se reemplaza la Comisin de Nombramientos existente hasta
entonces (que databa de la normativa de 1956) y se crean dos nuevos cuerpos
independientes: The Comission for Public Service Appointments (CPSA), a cargo
de generar cdigos de buenas prcticas, y el Public Appointments Service (PAS) en
quien descansa el proceso de reclutamiento a travs de llamados pblicos y
competitivos. En 2006 se reemplaza el Civil Service Regulation Act de 1956. Uno de
los cambios fundamentales consiste en la posibilidad de remover a un funcionario
por mal desempeo. Dicha responsabilidad queda en manos del Secretario General
y no del Ministro de la cartera como lo sealaba la ley de 1956 cambio importante
consiste en introducir la nocin de

Tabla 13. Jerarqua y seleccin en el servicio civil irlands

Cargo Mtodo de seleccin (competencia abierta o
promocin interna)
Secretario General interno
Deputy Secretary interno
Assistant Secretary interno
Principal Officer interno
Principal interno

37
Assistant Principal interno
Administrative Secretary abierto/interno
Higher Executive Officer interno
Executive Officer abierto/interno
Clerical Officer abierto
Service Officer interno

Fuente: Andrews (2006)

Transparencia
Las mejoras introducidas al servicio civil se complementan con una serie de
medidas de transparencia introducidas a partir de los 1980. Son cuatro los cuerpos
legales fundamentales al respecto: la Ley Ombudsman (1980), la Ley de Archivos
Nacionales (1986), la Ley sobre el Contralor y Auditor General (1993) y la Ley de
Libertad de Informacin (1997).
La ley Ombudsman permite que los ciudadanos individuales puedan objetar o
interpelar el operar de cualquier reparticin del aparato pblico. De acuerdo con
esta ley, agentes independientes de la direccin del Ombudsman investigan las
causas, siendo mandatorio que las reparticiones impugnadas entreguen toda la
informacin que les es requerida.
La Ley de Archivos de 1986 (en operacin desde 1991) obliga a toda reparticin a
hacer pblicos todos sus registros despus de 30 aos. Esta informacin es
compilada y puesta a la libre disposicin. Son varios los autores que han subrayado
la importancia de esta ley, particularmente en trminos de su contribucin a la
investigacin acadmica sobre el funcionamiento del aparato pblico en sus ms
diversos aspectos (Daly 1997, Fanning et al. 2002).
La ley del Contralor y Auditor General de 1993 constituye un aspecto crucial del
proceso de accountability. Si bien la figura del Contralor y Auditor General est
contenida en la Constitucin y su labor resguardada, existe relativo consenso en
que histricamente su rol se vio altamente limitado por falta de recursos humanos
y financieros y una legislacin arcaica que se remontaba a 1866. Con la ley de 1993,
los poderes y recursos del Contralor y Auditor General se ven aumentados,
particularmente en sus facultades para realizar auditorias y estudios comparativos
del usos de los dineros pblicos en las diferentes reparticiones.
La cuarta reforma de importancia para la transparencia de la actividad pblica es
la Ley de Libertad de Informacin de 1997. Esta otorga un triple derecho a los
ciudadanos: i) consultar los registros de las principales reparticiones pblicas del
Estado (supeditado a criterios bsicos de seguridad); ii) el derecho a requerir que la
informacin contenida en ella sea actualizada o enmendada en caso de error y iii)

38
el derecho a demandar la justificacin de las acciones tomadas por los servicios
pblicos que los afecten.

Agencias de polticas de desarrollo

Una de las caractersticas distintivas de Irlanda en la definicin de sus polticas y
estrategias de desarrollo, tiene que ver con el rol mayor que han jugado en esta una
serie de agencias semi pblicas. De carcter independiente y perfil tcnico, estas
han sido pieza clave no slo en el desarrollo de estrategias sino que tambin en su
validacin. Sera constitutivo de un libro enumerar y detallar aunque fuese
brevemente cada una de ellas, razn por la cual slo nos concentraremos en las
ms relevantes39. La Figura 18 presenta un esquema general sobre la forma en que
las distintas agencias se interrelacionan.

NESC
Creada por el gobierno en 1973, al momento en que Irlanda ingresa a la UE, el
NESC ha sido piedra angular en la estrategia de desarrollo econmico de Irlanda
desde que en 1986 publicara el informe Strategy for Development 1986-1990, base del
primero de los Social Partnerships que se inician en 1987.

El NESC es una agencia de representacin tripartita, donde participan miembros

del Estado, representantes de los trabajadores y de los empresarios, y que reporta
directamente al Primer Ministro pero es autnomo. Su misin es identificar las
principales restricciones al crecimiento, as como proponer estrategias de
desarrollo econmico y social de largo plazo. El NESC tiene un alto perfil tcnico
que es transversal a sus informes y propuestas40.

39
Para un directorio detallado de estas agencias con soporte estatal, incluyendo sus funciones, estructura y
directivos, Gobierno de Irlanda: http://www.irlgov.ie/organisations/default.asp
Para una lista de todas las organizaciones con algn poder regulatorio, ver Department of the Taoiseach, 2004,
Regulating Better: A Government White Paper setting out six principles of Better Regulation.

40
Dichas caractersticas son reconocidas con bastante anterioridad al reporte de 1986. En 1979, el Ministro de
Planificacin y Desarrollo declaraba As you know, the council are representative of all the major areas in Irish
life and they are the successors to the earlier National Industrial and Economic Council which did valuable
work in the sixties. That earlier body needed to be broadened so as to bring in other groups, particularly the
farmers, who had not been represented on the earlier body. This council are equipped with the resources to
enable them to study the many issues of economic and social development which they deem appropriate. They
function as an autonomous body and, therefore, have the freedom to decide their own areas of work and the
manner in which they will tackle those issues. They have produced many valuable reports to date, very often
of a specific technical or information-gathering nature, in addition to preparing their own views and proposals
on the many policy issues which arise. En Dil ireann - Volume 314 - 10 May, 1979. Disponible en
http://historical-debates.oireachtas.ie/D/0314/D.0314.197905100005.html

39
El directorio del NESC est compuesto por 25 consejeros renovados cada tres aos.
El Gobierno designa a un director general que debe ser aprobado por los otros
miembros del Consejo y a diez miembros de la alta direccin pblica 41. Por su
parte, los sindicatos, los empresarios y las asociaciones agrcolas y otros
representantes de la sociedad civil designan voluntariamente a cinco consejeros
cada uno.

Por su carcter tripartito, el NESC tiene un rol fundamental en generar el necesario

consenso en torno a estas recomendaciones y, en consecuencia, maximizar las
posibilidades de que efectivamente sus propuestas sean implementadas. Cumple
adems un papel crucial en la coordinacin de las iniciativas con otras agencias.
El NESC sesiona una vez al mes, generalmente los Viernes, en alguna sede del
gobierno. Los reportes preparados de acuerdo a los objetivos definidos se hacen
circular antes de las reuniones y son posteriormente presentados y discutidos en
stas. Cada tres aos, el NECS elabora un Strategy Report con un diagnstico de
la situacin econmica y una propuesta consensuada con los actores sociales
respecto a la estrategia de desarrollo futura.

Junto al NESC, existen otras agencias asociadas que complementan el rol de

coordinador tripartito que lidera ste. Dentro de las principales se cuentan (aos
de creacin entre parntesis): el National Economic and Social Forum (NESF, 1993),
el National Centre for Partnership and Performance (NCPP, 2001).

NESDO
En 2006 se crea el National Economic and Social Development Office (NESDO), al
alero del cual quedan el NESC, el NESF y el NCPP. El rol del NESDO es coordinar
programas complementarios entre esas tres agencias, proveer servicios
administrativo y de soporte a las mismas y centralizar la entrega al gobierno de los
reportes o recomendaciones elaborados por estas. El directorio del NESDO est
constituido por el Director de cada una de las agencias ms un representante del
Departamento del Taoiseach y la duracin en el cargo queda establecida entre 2 y 5
aos.

Consejo Nacional para la Competitividad (NCC)

Se incluyen aqu los Secretarios generales del Departamento de Finanzas, del Departamento de Empresa, del
41

Departamento de Comercio y Empleo, del Departamento de Empresas Pblicas, del Departamento de

Comunidad Social y un representante de los gobiernos locales, entre otros.

40
Al Igual que el NESC, el NCC es otra agencia de acuerdo social. Fundado en 1997,
su consejo directivo es nombrado por el Ministro de la Empresa, el Comercio y el
Empleo e incluye representantes de los empresarios, los trabajadores, del propio
Ministerio, del Departamento del Taoiseach y otros departamentos del gobierno,
as como al director general del Forfs (ver siguiente seccin), y expertos
independientes en temas de competitividad. El NCC prepara un informe anual con
un diagnstico sobre la situacin de competitividad de Irlanda y como mejorarla a
travs de polticas en materia tributaria, regulatoria, de infrastructura y de
educacin e innovacin, entre otras.

Forfs
El Forfs es un consejo nacional asesor para la empresa, el comercio, la ciencia y
tecnologa y la innovacin. Fundado en 1994, se trata de una entidad estatal, pero
cuyo directorio est constituido en partes iguales por privados (empresarios) y
representantes de otras agencias gubernamentales relacionadas. Estos directores
tienen un contrato que no depende del gobierno de turno, lo que da garantas
sobre su independencia. El Forfs asesora al Ministerio de la Empresa, el Comercio
y el Empleo en materias relacionadas con el desarrollo empresarial e industrial y es
el ente de promocin y coordinacin para la correcta puesta en marcha de
iniciativas legales de largo plazo en materias empresariales de ciencia e innovacin.

Agencia Irlandesa de Desarrollo (Ireland Development Authority, IDA)

El IDA es la ms Antigua de las agencies con apoyo estatal y ha jugado un papel
clave en la atraccin de la inversin extranjera. Fundada en 1958 con la idea de
desarrollar la industria (extranjera o no), la estructura actual del IDA queda
definida en 1994 con el objetivo exclusivo de atraer la inversin extranjera y ser un
puente para las multinacionales ya instaladas en Irlanda. El IDA reporta al
Ministerio de La Empresas, el Comercio y el Empleo quien adems designa al
directorio El IDA tiene un directorio independiente constituido por empresarios
locales, representantes y miembros del Forfs. Tanto los directores del IDA como
algunos miembros del staff deben llenar declaraciones de intereses en concordancia
con el Ethics in Public Office Act de 1995.

Enterprise Ireland
Es una agencia estatal independiente fundada en 1998 y cuyo rol es entregar apoyo
y asesora econmica y legal a las empresas irlandesas en sus procesos de
internacionalizacin e innovacin. Aunque tradicionalmente esta agencia ha
privilegiado el fomento de las exportaciones como canal de internacionalizacin
(labor que antiguamente realizaba el IDA), en el ltimo tiempo el foco tambin ha

41
evolucionado hacia la promocin de la inversin y los joint-ventures en el
extranjero. El directorio est compuesto por doce miembros nombrados por
Ministerio de la Empresas, el Comercio y el Empleo bajo la aprobacin del Ministro
de Finanzas. La duracin en el cargo es variable pero no puede ser superior a los
10 aos. El presidente del directorio dura 5 aos.

Fundacin Irlandesa para la Ciencia (SFI)

El SFI es un organismo independiente, con soporte financiero estatal creado en
2000 con el propsito de generar clusters entre empresas del sector high-tech y el
mundo acadmico de manera tal de promover el desarrollo de nuevas tecnologas
y buscar su aplicacin empresarial. Para el periodo 2006-2013, el SFI dispone de un
fondo de 8.2 billones de Euros destinados principalmente a financiar investigacin
en las reas de biotecnologa y de tecnologas de la informacin. Los tres pilares
bsicos de su misin son el desarrollo de capital humano, de generacin de
innovacin y de fomento de partnerships empresariales-acadmicos. Hasta 2003
estuvo al alero del Forfs, siendo independiente desde entonces. Su directorio est
compuestos 12 miembros provenientes del mundo acadmico, del sector industrial
y representantes del Forfs. Estos son nombrados por Ministerio de la Empresas, el
Comercio y el Empleo bajo la aprobacin del Ministro de Finanzas. Un miembro
debe ser nombrado por el Ministro de Educacin. Los criterios de duracin en el
cargo son los mismos que los de Enterprise Ireland.

42
 IV-Incentivos detrs del proceso de formacin de polticas
pblicas

En esta seccin planteamos que el contexto institucional irlands documentado en

la seccin anterior permite entender el proceso de desarrollo econmico de Irlanda
descrito en la primera parte de este trabajo. Exploraremos esta cuestin a travs de
un anlisis de la estructura de incentivos en juego en el proceso de formacin de
polticas pblicas en Irlanda siguiendo los lineamientos generales del enfoque de
Spiller y Tomassi (2003). Nuestra hiptesis es que el sistema institucional de Irlanda
tiende a proporcionar un marco flexible que facilita los cambios incrementales en la
formacin de polticas pblicas, a la vez que provee de una plataforma que es
capaz de reaccionar a shocks externos adversos por la va de generar polticas
crebles de largo plazo. Particular atencin daremos en esta seccin a los Social
Partnerships que se inician en 1987. En nuestra opinin, ellos ilustran de manera
clara los elementos de adaptabilidad, incentivos a la cooperacin poltica y
definicin de polticas y estrategias de largo plazo a los que nos referimos.
Comenzaremos por una discusin general respecto a estos incentivos en el proceso
poltico para, en seguida, explorar con ms detalle como ellos operan en el caso
particular del Social Partnership.

Caractersticas institucionales de Irlanda y los incentivos a la cooperacin

La descripcin efectuada en la seccin anterior nos permite identificar las

siguientes caractersticas esenciales del sistema institucional irlands en trminos
de sus incentivos a la cooperacin en la formacin de polticas.

1) En primer lugar, la competencia poltica est dominada por dos partidos rivales
pero cuyas diferencias obedecen ms a razones histricas relativas a la cuestin
nacionalista y del Tratado de independencia que a su posicionamiento poltico el
que tiende a converger al centro. Ambos partidos reciben un aboyo transversal de
un electorado que, a su vez, parece ser extremadamente poco polarizado, no slo
en su posicionamiento en un eje izquierda-derecha, sino que tambin en lo relativo
a cuestiones morales. Ambos elementos, pocos actores y una tendencia al centro
poltico, determinan un escenario en que resulta ms fcil llegar a acuerdos y
definir estrategias de largo plazo.

43
2) Una segunda caracterstica relevante del sistema poltico irlands es que tiende
hacia la existencia de juegos repetidos entre actores, tanto en el parlamento como
en el seno del propio gobierno. Al aumentar los pay-offs de largo plazo, estos
juegos repetidos facilitan la generacin de polticas de largo plazo y elevan el costo
de desviarse de ellas. Por un lado, no existen lmites a la reeleccin de los
diputados, los que logran una alta tasa de incumbencia y permanecen por largos
periodos en el Parlamento. Esto tiende a generar polticos profesionales y al
establecimiento de reputaciones que facilitan la cooperacin. Por otro, en virtud del
hecho que es mandatario que los ministros provengan del Parlamento, resulta
tambin en que la base para la conformacin del gabinete sea relativamente
reducida. Ello se traduce, en un gabinete con ministros que se conocen y que
tienden a repetirse el plato. A su vez, este elemento fomenta la disciplina
partidaria en las votaciones en el Congreso, disciplina que se ve realzada por
votaciones abiertas que permiten verificar el cumplimiento de los acuerdos.

3) En principio el PM y su gabinete gozan elevados de poder para controlar la

agenda legislativa. Sin embargo existen una serie de contrapesos efectivos que
determinan que el gobierno busque consensuar sus polticas, no slo con la
oposicin, sino que, en el caso de un gobierno de coalicin o de minora, con sus
socios. La provisin ms importante al respecto es la amenaza de un voto de
desconfianza el que, y esto es crucial, se aprueba por mayora simple y con una
presencia mnima de tan slo 20 de los 166 diputados. El incremento del nmero
de comisiones parlamentarias con poder de interpelar a un ministro que ha venido
ocurriendo desde los 1980s es otro contrapeso del que goza la oposicin. El Senado,
elegido indirectamente, tambin provee de una cierta herramienta de frenos, toda
vez que tiene el derecho constitucional de impugnar la ley de presupuesto. Por
ltimo, el poder judicial tambin ejerce un rol de veto player al poseer facultades
para analizar la constitucionalidad de las leyes e interpretar la Constitucin. En
definitiva, el sistema institucional irlands define una trama compleja de pesos y
contrapesos que, por un lado, confieren al ejecutivo los necesarios grados de
libertad para definir polticas pero que, por otro lado, le obligan a buscar cierto
nivel de consenso. Los contrapesos anteriormente expuestos y la ncesidad de
lograr consensos cobran mayor relevancia an en un contexto de gobiernos de
coalicin como los que se han venido sucediendo desde los 1980s.

4) En trminos del funcionamiento del gobierno, otra caracterstica saliente del

sistema irlands es que, por mandato constitucional, el gabinete es colectivamente
responsable por sus acciones. Esto incentiva el escrutinio y la coordinacin entre

44
los miembros del gobierno, otorgando coherencia a las polticas pblicas
impulsadas. Dicho elemento se ve reforzado por la existencia del Departamento del
Taoiseach, entidad altamente profesionalizada y cuyo objetivo especfico es
precisamente la de coordinacin y asistencia en la implementacin de las polticas
de gobierno.

5) Un quinto elemento de particular inters, es que las funciones tcnicas y de

implementacin de las polticas pblicas descansan en una alta direccin pblica
de primer nivel y no en los ministros. Amn de promover la eficiencia por la va de
que el ministro se concentre slo en los grandes lineamientos de poltica, le da
continuidad a las polticas pblicas aislndolas del ciclo poltico. Al respecto, la
piedra angular es la calidad e independencia que tiene la alta direccin pblica en
Irlanda con cargos de larga duracin y desfasados del ciclo poltico. Por dcadas la
alta direccin ha sido elegida en base al mrito y ha gozado de relativa
independencia. Durante los 1990s se ha profundizado an ms en esa direccin,
introduciendo mejoras en la gestin a travs de la definicin de metas explcitas y
criterios de eficiencia, coordinacin entre los distintos departamentos, movilidad
horizontal y alto accountability.

6) En lnea complementaria al rol de la alta direccin pblica, Irlanda se caracteriza

por la existencia de una serie de agencias estatales independientes y de carcter
eminentemente tcnico que tienen un alto grado de participacin en la formacin
de polticas pblicas. Si durante los aos 1960, la cara ms visible de esto estuvo en
el IDA, institucin clave en promocionar la inversin extranjera y la apertura
comercial, a partir de los 1980s, el NESC y otras agencias participes del llamado
social partnership han jugado un papel decisivo. Dichas agencias no slo le dan
continuidad a la poltica pblica sino que adems la revisten de un diagnstico
tcnico que reduce los grados de libertad del gobierno de turno para ignorar sus
recomendaciones.

7) La marca distintiva del proceso de formacin de polticas pblicas en las ltimas

dos dcadas la constituye el esquema de Social Partnerships que se inician en 1987
y que define explcitamente, de forma continua, una estrategia de desarrollo de
largo plazo. Desde el punto de vista de la cooperacin este arreglo institucional es
de inters por, al menos, dos razones cruciales. En primer lugar porque se trata de
la institucionalizacin de un mecanismo de definicin de polticas que est por
sobre los gobiernos de turno. Se trata, por as decirlo, de una poltica pblica para
definir polticas pblicas. En segundo lugar porque los acuerdos emergen de una
propuesta tripartita (consensuada) y de carcter tcnico que la valida como

45
herramienta de poltica. Por lo anterior, hace polticamente ms costoso desviarse
de ella, favoreciendo de esta manera la cooperacin. En tercer lugar porque
representa una plataforma formal y transparente de la canalizacin de los grupos
de inters.

8) Hay por ltimo una observacin emprico-histrica que efectuar y que da luces
sobre el proceso de formacin de polticas pblicas en Irlanda. Esta es que, tanto
las polticas de largo plazo que se producen durante los aos 1960s (IED, apertura
comercial, inversin en capital humano) como la instauracin de la era de los Social
Partnerships en los 1980s), surgen en respuesta al algn shock externo, a la vez que
se gestan bajo gobiernos de coalicin. Esto sugiere la existencia de una relativa
flexibilidad del sistema poltico para lograr consensos y canalizar esos schoks en
polticas continuas de largo plazo. Volveremos sobre este punto ms adelante.

Con excepcin de la institucionalizacin de los social partnerships, la discusin

anterior muestra que, en general, los otros siete elementos enunciados existan de
larga data. Esto subraya, como argumentaremos ms adelante, que efectivamente
los acuerdos sociales son la piedra angular del desarrollo econmico de los ltimos
aos. Sin embargo, ello no implica que los otros elementos cooperativos
identificados no hayan ejercido su rol en el pasado. Es lo que argumentaremos a
continuacin revisando brevemente la gnesis de tres polticas de largo plazo
iniciadas en los 1960s: apertura comercial, inversin extranjera y educacin.

Cooperacin y polticas de largo plazo en los 1960s

Apertura e inversin extranjera

A diferencia de la Europa de la post guerra, Irlanda inicia con cerca de una dcada
de retraso la reversin del proteccionismo imperante que emerge luego de la Gran
Depresin42. De acuerdo con Barry (2006) el problema era ideolgico. El
republicanismo extremo del partido dominante, el Fianna Fail, se traduca en una
actitud negativa hacia la apertura y la inversin extranjera y la creencia que la
agricultura deba ser el motor del crecimiento 43. El cambio empieza a producirse en
dos episodios en que el Fianna Fail pierde el gobierno y que la coalicin
gobernante, liderada por el Fine Gael, da pasos hacia la apertura (1948-50 y 1954-
57).

42
En I el arancel promedio sube desde un 9% en 1924 a un 45% en 1936.
43
Al respecto, son ilustrativas las palabras de un diputado del Fianna Fail, luego de que el proceso de apertura
comenzara: Estuve choqueado de ver que el principio de la industria de propiedad irlandesa, principio central
de la poltica republicana segn siempre lo entend, se hubiera ido. (Citado en Bew and Patterson, p.121)

46
En el primer periodo, la nueva coalicin crea, en el seno del Departamento de
Industria y Comercio, el IDA (Industrial Development Authority, 1949). El objetivo del
IDA era proponer polticas para el desarrollo de la industria y atraer inversin
extranjera. Durante el segundo gobierno de la coalicin (1954-57), se reduce a la
mitad el impuesto a las utilidades para las empresas exportadoras. En paralelo, se
concede al IDA la facultad de entregar subsidios para la promocin de industrias
orientadas a la exportacin. Para la evaluacin de esos subsidios se crea se crea el
Capital Investment Advisory Comitee, ente asesor formado por economistas,
representantes de la agricultura, del sector financiero, de los industriales y los
sindicatos.

Hacia fines de los 1950s, Irlanda entra en una severa recesin. Conjuntamente, en
1957 la OCDE publica un informe sobre la creacin de una zona de libre comercio
en Europa. Este informe servira de catalizador para validar transversalmente una
poltica de apertura de ms largo aliento en Irlanda. La opinin de Fitzgerald
(1968), antiguo primer ministro y lder del Fine Gael, es ilustrativa al respecto:

fue tan rpido el cambio de posicin pblica de quienes se oponan (a la apertura) que a
aquellos que todava tenan inters en el proteccionismo industrial les fue imposible hacer
frente a este movimiento de opinin. As la propuesta para que Irlanda se uniera a la zona
de libre comercio fue sorprendentemente poco resistida (citado en Barry 2006).

Es as como, de vuelta en el gobierno, el ao 1958, el Fianna Fail profundiza en

polticas de apertura y eliminando completamente el impuesto a las utilidades de
empresas exportadoras. En paralelo, en 1958 el Departamento de Finanzas elabora
un reporte titulado Economic Development que sera influyente. El reporte
profundizaba sobre la necesidad de atraer inversin extranjera e incentivar la
industria exportadora.
Interesantemente, dicho documento servira de base el Programme for Economic
Expansion de 1958, primera estrategia econmica nacional de carcter explcito y
donde se pona nfasis en la apertura. Dicho plan no fue reivindicado como un
programa del gobierno de turno, sino como un programa nacional, de carcter
tcnico preparado por la alta direccin pblica, facilitando su apoyo transversal y
no partidista44. El boom econmico en los aos siguientes valid esta estrategia ante
la opinin pblica (Barry, 2006) haciendo self-reinforcing la poltica de apertura y
de atraccin de la inversin extranjera a travs del IDA.

44
Fitzgerald (1968), antiguo primer ministro del Fine Gael sealaba que el gobierno dej en claro que el
Programa no deba ser declarado como un programa de gobierno sino que como un programa nacional
preparado por la alta direccin pblica (Citado en Barry, 2006).

47
La discusin anterior subraya una serie de elementos que nos parecen esenciales.
La poltica pblica de apertura comercial y atraccin de la IED emerge de un
rpido acuerdo poltico catapultado por dos elementos exgenos. Por un lado una
difcil situacin econmica y, por otro, un informe de la OCDE, que acta como
factor aglutinador de los actores. El caso es ilustrativo adems de la importancia de
la alta direccin pblica y como sus recomendaciones tcnicas plasmadas en un
informe pblico facilitaron la cooperacin entre actores, as como la continuidad de
estas polticas en el largo plazo. Por ltimo, el ejemplo es interesante porque
constituye el primer referente de un programa explicito de unidad nacional para
salir de la crisis econmica.

Las reformas educacionales

Las polticas educacionales que sientan las bases del alto capital humano de Irlanda
en la actualidad, tienen varios elementos comunes con el caso recin citado. Por un
lado, el punto de partida de las reformas lo da en 1965 un informe de la OCDE al
que el gobierno acepta someterse para que hiciera un diagnstico del sistema
educacional. El informe titulado Investment in Education concluye que Irlanda tena
un retraso relativo en materia educacional respecto del resto de Europa. El
mencionado informe tendra un efecto demostracin clave para la introduccin de
reformas en los aos subsecuentes segn argumenta Barry (2006) y White (2001),
alto funcionario de la Higher Education Authority 45. Como vimos en la primera
seccin, estas se focalizaron a expandir la educacin secundaria y terciaria con
nfasis en la empresa a travs de la creacin de los llamados Technical Colleges.
Al igual que en el caso de la IED y la apertura comercial, la alta direccin pblica
jug un papel crucial en dar forma y continuidad a las polticas educacionales. Tal
como lo seala White (2001) en su historia de la educacin superior en Irlanda, fue
precisamente en esta instancia donde se impulsaron las polticas que
promocionaron la educacin superior no universitaria en Irlanda a partir de 1966.

La experiencia en materia de educacin terciaria a travs de los Technical Colleges

es interesante adems por otras razones. Por un lado, permiti generar un impacto
self-reinforcing con la inversin extranjera directa centrada en los sectores high-
tech y farmacuticos (Ferreira and Vandhout 2004). Por otro, da cuenta de la
coordinacin existente entre las autoridades educacionales y las del IDA en ligar la
demanda educacional de las empresas extranjeras con la oferta educacional
domstica. En efecto, a fines de los 1970s, el IDA crea una plataforma de dialogo
con las instituciones educacionales para incentivar la formacin de tcnicos para
45
Instancia gubernamental encargada del desarrollo de la educacin superior.

48
los sectores electrnico y de informtica los que se estimaba seran deficitarios para
satisfacer la demanda futura de las multinacionales de estos sectores 46. Como
resultado, entre 1978 y 1983, el nmero de graduados en estas reas aumenta 40%
(Barry 2006).

En definitiva, los ejemplos de las polticas de apertura, IED y educacin que

acabamos de revisar, comparten el haber sido plasmadas en una poltica
estable en el tiempo, independientemente del gobierno de turno. Lo anterior es
indicativo que el proceso de formacin de estas polticas pblicas en Irlanda
tiene elementos de self-reinforcing en el sentido que cuando una poltica se
implementa esta tiende a mantenerse o intensificarse en el tiempo. La ausencia
de volatilidad en estas se explica en buena medida por la presencia de
instituciones de carcter tcnico que validan transversalmente esas polticas.
Los ejemplos subrayan adems que shocks exgenos (situacin evidente de
crisis, informes externos como los de la OCDE) sirven de catalizadores de los
cambios. Ms importante an, que el sistema poltico es capaz de internalizar
los shocks relevantes y transformarlos en una poltica concreta.

En la seccin siguiente revisaremos esta y otras cuestiones a travs de un anlisis

de la emergencia y evolucin de los Social Partnerships.

Cooperacin y los acuerdos sociales desde 1987

Gnesis de los Social Partnerships

En 1986 el NESC publica un extenso informe tcnico informe llamado Strategy for
Development que sera la base del primero de los Partnerships que se inician en
1987. El informe haca un diagnstico exhaustivo de la situacin econmica y
propona un detallado set de medidas para salir de ella. Subrayaba la necesidad de
una estabilizacin macroeconmica y mejorar la competitividad del pas. Propona
disminuir el gasto y la deuda pblica y estabilizar el tipo de cambio. En paralelo
haca nfasis en la necesidad de mejorar la competitividad salarial del pas y bajar
el desempleo por la va de reducir impuestos personales a cambio moderacin en
46
White (2000), director del IDA en esos aos narra el proceso. Segn este alto funcionario, luego de la
implantacin de Wang, Verbatim y Mostek a fines de los 1970s result evidente que Irlanda estaba corto de
ingenieros calificados y que esto era un obstculo importante para la atraccin de nuevas inversiones en el
sector electrnico. Como solucin de corto plazo, el Gobierno y los Technical Colleges acordaron convertir a
los graduados en ciencias en tcnicos calificados en electrnica mediante un programa de un ao de cursos de
calificacin. Para el mediano plazo el gobierno, a travs de la Higher Education Authority, asign fondos para
la creacin de una serie de cursos de extensin. En 1979 ya haba 14 de esos cursos en ingeniera electrnica y
58 estaban prontos a sumarse.

49
las presiones salariales. Este informe sera la base del primero de los Partnerships:
el Program for National Recovery.

El Program for National Recovery. Por qu se adopta?

Nuestra respuesta a esta pregunta es que la implementacin del primero de los

partnerships resulta de la confluencia de una serie de factores que moldean la
estructura de incentivos que los decidores polticos enfrentaban a principios de los
1980s: las caractersticas propias del reporte del NESC, la crisis econmica y alto
desempleo, y la debilidad poltica del principal partido, el Fianna Fail.

El carcter tripartito, independiente y eminentemente tcnico del NESC es un

primer elemento clave. En efecto, esto implica que la propuesta de 1986 vena
precedida de un alto grado de consenso, situacin que disminuye los costos
polticos y de transaccin de plasmar la propuesta en una poltica pblica. La
connotacin tcnica del reporte, as como su independencia poltica, son dos
elementos adicionales que facilitan la validacin pblica del mismo. De hecho, el
informe fue precisamente presentado como un informe tcnico y no partidista
(Hardiman 1992). Prueba de la autonoma del NESC es que el que el reporte es
publicado durante el Gobierno del Fine Gael, el que haba hecho explcita su
oposicin a una poltica de acuerdos sociales. Esto quiere decir que el NESC tuvo
plena autonoma del gobierno para desarrollar y plasmar sus recomendaciones.

Desde el punto de vista poltico, existen razones estratgicas para posicionar al

informe del NESC y la posibilidad de un acuerdo tripartito como variable de
poltica programtica. Es lo que hace explcitamente el Fianna Fail, estando en la
oposicin durante el gobierno de coalicin encabezado por el Fine Gael en unin
con el Partido Laborista (1982-1987). Para comprender el punto anterior, es
importante recordar aqu que el Fianna Fail disfrut durante muchos aos de su
condicin de partido mayoritario. Esta situacin se quiebra en 1973 cuando se
suceden tres gobiernos de coalicin liderados por el Fine Gael, su principal
adversario poltico. Es difcil saber por qu se produce una relativa fragmentacin
de partidos durante los 1970s y, por ende, una baja del Fianna Fail y la necesidad
de conformar gobiernos de coalicin. Una posible explicacin puede tener que ver
con el ciclo econmico. A principios de los 1970s poca en que el Fianna Fail estaba
en el poder, se produce una notoria baja en la tasa de crecimiento y aumento del
desempleo. El Fine Gael irrumpe.

50
La severa crisis de principios de los 1980s, evidentemente proporciona al Fianna
Fail una buena oportunidad de recuperar su lugar. La estrategia de proponer
explcitamente la materializacin de acuerdos tripartitos siguiendo las
recomendaciones consensuadas del NESC si es que volva al gobierno, era una
estrategia de bajo costo. Por un lado la crisis haba naturalmente modificado la
estructura de pay-offs de una poltica como esa: haba poco que perder. Por otro, las
recomendaciones del NESC ofrecan dos ventajas estratgicas adicionales. Al ser
consensuadas disminuan sensiblemente los costos de implementacin del
programa. En segundo lugar determinaban una estructura de pay-offs asimtrica
favorable al Fianna Fail: de fracasar el programa, los costos podan ser achacados a
las recomendaciones de dicho ente externo consensual y de alto prestigio. De tener
xito, el Fianna Fail se llevara los beneficios de haber sacado al pas de la crisis,
cosa que, en la prctica, sucedi. El argumento anterior se ve reforzado si
consideramos que, al principio, el Fine Gael se mostraba escptico de la frmula de
acuerdos tripartitos, declarando que no tena intenciones de buscar acercamientos
con los sindicatos (Hardiman 1992). El rechazo explcito del Fine Gael daba al
Fianna Fail una plataforma efectiva de diferenciacin de cara a la siguiente
eleccin. A este ltimo respecto, resulta ilustrativa el mea culpa de Jhon Bruton,
Primer Ministro por el Fine Gael en 1994, dirigindose al los sindicatos del ICTU en
1995:

You are quite accurate in saying that my experience of social partnership started out as one of scepticism. I
should have to say however that the results of social partnership are such that anybody who has intelligence
has to support that concept because it has worked for the benefit of everybody. 47

Dentro del Finne Gael, con anterioridad al primer Pacto Social de 1987, Bruton
defenda la lnea de oponerse al tripartidismo (Redmond 1985). Tambin fue crtico
del primer Social Partnership argumentando que reduca el poder del Congreso
confirindoselo a grupos de inters no electos.

La eleccin de 1987 determinara la derrota del Fine Gael, la vuelta al poder del
Fianna Fail y la puesta en marcha del primer Social Partnership, el Program for
National Recovery (PNR). Con todo, el hecho clave es que el triunfo del Fianna Fail
no le da mayora en el Congreso. El Fianna Fail logra conformar un gobierno de
minora y aplicar el Programa gracias al apoyo del propio Fine Gael. Este se
comprometa explcitamente a no oponerse a las reformas econmicas propuestas
por el Fianna Fail. Dicha postura recibi el nombre de estrategia Tallaght en honor

47
John Brutons Opening Address to the ICTU Biennial Delegate Conference, Tralee 1995; Report of the
Proceedings of the Biennial Delegate Conference, p.2.

51
al lder de ese partido, Alan Dukes, quien en septiembre de 1987 dira ante el
Cmara de Comercio, Tallaght:

When the Government is moving in the right direction, I will not oppose the central thrust of its policy. If it
is going in the right direction, I do not believe that it should be deviated from its course, or tripped up on
macro-economic issues.

El cambio de postura del Fine Gael subraya un hecho esencial: el rpido apoyo
transversal que recibira este primer SP. Qu explica este giro del Fine Gael? No es
descartable una motivacin desinteresada, mxime si, como vimos, la rivalidad de
estos dos partidos obedeca ms a cuestiones histricas que a plataformas poltico-
sociales demasiado distintas. Sin embargo, existe tambin una explicacin
polticamente motivada en un contexto de crisis y modificacin del equilibrio
poltico. Si el Partnership tena xito el Fine Gael tambin podra beneficiarse
polticamente del mismo. Alternativamente, una negativa a la puesta en marcha de
programa, sobre todo considerando que se basaba en la propuesta consensual,
poda revelarse costosa electoralmente en el futuro.

Rol de los sindicatos en el PNR

Uno de los puntos ms conflictivos del primer Partnership tena que ver con el rol
de los sindicatos y su principal fuerza aglutinadora, el ICTU. La negativa de
negociar con el ICTU por parte del saliente gobierno encabezado por el Fine Gael,
denota a qu punto la situacin era complicada.
Una de las ventajas del nuevo gobierno del Fianna Fail (partido que, como vimos,
tena un soporte electoral muy transversal) para llevar a cabo el Partnership de
1987, era que dentro del partido militaban varios lderes sindicales relevantes. Por
su parte, la situacin econmica y alta tasa de desempleo haba derivado en
presiones de los trabajadores hacia sus sindicatos los que experimentaban una baja
considerable de la tasa de sindicalizacin en el ICTU (Honohan y Walsh 2002).
Adicionalmente, a principios del los 1980s, bajo el gobierno de coalicin
encabezado por el Fine Gael, el ICTU se vio progresivamente aislado
polticamente, en parte por la oposicin del Primer Ministro Fitzgerald (Fien Gael)
a la poltica tripartita de negociacin salarial, como por una mala relacin personal
de la dirigencia del ICTU con el mismo.

En este contexto, resulta evidente que los incentivos del ICTU a colaborar con el
nuevo gobierno en el PNR aumentan. El propio informe del NESC (1990) seala
estos puntos como un elemento que facilit que el ICTU abrazara la idea de una
negociacin centralizada como la que se produce en 1987. En otro plano, la poltica

52
de alza de impuestos seguida en el periodo previo para financiar el exceso de gasto
haba generado fuerte descontento entre los trabajadores. Interesantemente, este
descontento se manifest en sendas protestas contra los excesivos tributos
personales hacia fines de los 1970s.

Si bien durante los 1970 Irlanda haba tenido experiencias de negociacin salarial
centralizada, ests jams haban girado en torno a una disminucin del desempleo
Hardiman (1992). La crisis de los 1980 facilit la emergencia de una visin
compartida sobre la necesidad de generar una estrategia econmica que ayudara al
pas a salir de la crisis econmica y disminuir el desempleo, incluyendo una amplia
gama de polticas econmicas y sociales tales como una reforma tributaria, mejoras
en la capacitacin de los trabajadores y polticas sociales o de bienestar (ODonell
and Thomas 1998, Murphy 2004). El reporte del NESC (2000) seala que la
diferencia crtica entre los 1970s y la experiencia post 1987 era la presencia de consensos y
el entendimiento compartido entre los actores tripartitos de ligarlos al desarrollo econmico
y social.

La validacin de los Partnerships en el tiempo

53
A partir de 1987, los Partnerships se han sucedido ininterrumpidamente cada tres
aos basados y el NESC ha continuado siendo su base de sustento. Si bien el
principio de negociacin centralizada y consensual establecido en 1987 se ha
mantenido, los Partnerships se han profundizado en dos aspectos relevantes.
Por un lado, el nmero de grupos de inters que se han ido incorporando en
las negociaciones ha ido en aumento, lo que le ha ido confiriendo mayor
legitimidad al proceso (Murphy 2004). Adems de los tres grupos
tradicionales (agricultores, trabajadores y empresarios), se agregan una serie
de otros sectores de la sociedad civil, incluyendo agrupaciones religiosas o la
organizacin Nacional Irlandesa de los Desempleados (INOU). Por otro lado,
este es un punto central, el proceso que comienza como una manera
transitoria de enfrentar las dificultades econmicas, se ha validado como un
instrumento de largo aliento para sostener el crecimiento de largo plazo del
pas (Hardiman 1992, Baccaro and Simoni 2004, Murphy 2004). Como lo
seala el reporte del NESC (1996) el desafo de los nuevos Partnerships
pasaba a ser gestionar el desarrollo en lugar de gestionar la crisis. Segn
Damian Thomas, alto funcionario pblico interviniente en el acuerdo de 1996
los actores tripartitos son ahora mucho ms poderosos en influenciar el proceso de
formacin de polticas. Sera impensable establecer por la fuerza una poltica de peso
sin la representacin tripartita48.

Por su parte, las dos principales fuerzas polticas han manifestado

sistemticamente su compromiso poltico el esquema de acuerdos.Por qu se
obtiene este nivel de consenso? Por qu un mecanismo pensado para salir de una
crisis se transforma un elemento permanente?

Son varias las razones interconectadas. En un principio se produce un claro efecto

imagen. La implementacin del Partnership de 1987 vino seguida de una rpida
recuperacin econmica, cada del desempleo y mejoras significativas en el clima
laboral como se aprecia en la Figura 19. Lo anterior valid rpidamente al
mecanismo como criterio de poltica ante la opinin pblica. Lo anterior tiene una
implicancia clave a saber, que aumenta los costos polticos de salirse de dicho
esquema. Los sucesivos acuerdos y el alto crecimiento durante los 1990s slo
reforzaron el proceso y aumentaron su apoyo a ojos de los electores. Si el SP es
percibido por el electorado como pieza angular de la poltica econmica de Irlanda,
los incentivos a desviarse de l son mnimos. Nadie querra aparecer como el
candidato que puso fin a la era de los partnerships.

48
Citado en ODonnell and Thomas 1998.

54
La variable econmica es probablemente fundamental a la hora de dar cuenta del
self-reinforcing detrs de los acuerdos. La ampliacin de los acuerdos, tambin ha
contribuido en validarlo ante nuevos grupos de inters, haciendo electoralmente
ms costoso desviarse de la poltica de acuerdos. Nos parece, sin embargo, que una
tercera variable fundamental que garantiza el esquema es la propia validacin que
ha tenido el NESC. Ha decir verdad, el NESC se ha transformado en un contrapeso
relevante del gobierno de turno. Como lo muestra la Tabla 14, el sello distintivo del
reporte del NESC es que se publica antes del trmino del gobierno de turno. De
esta manera, es plenamente conocido del electorado y se inserta plenamente en la
discusin de las campaas electorales. Por esta va, el informe provee de un
mecanismo que, eleccin tras eleccin, incentiva a los actores al compromiso con el
mismo. Ms importante, quien resulte electo est relativamente limitado por las
decisiones de poltica pblica contenidas en dicho informe. Estos menores grados
de libertad tienden a suavizar la poltica pblica y darle continuidad en el largo
plazo.

Tabla 14: Social Partnership y Reportes NESC

Fecha
Conformacin
Nombre del Social Partnership Ao Eleccin Reporte NESC Fecha
Gobierno
general
Program for National Recovery Gob. Minora FF,
No. 83, A Strategy for
1987 1990 (PNR) con apoyo FG
1987 02/1987 Development 1986 1990; 11/1986
(Charles Haughey,
FF)
Gob. Coalicin FF, No. 89, A Strategy for the
Program for Economic and Social
PD Nineties: Economic Stability
Progress 1991-1994 (PESP); 1990 06/1989 10/1990
(Charles Haughey, and Structural Change;
FF)
Gob. Coalicin FF, 11/1992
L
Program for Competitiveness & No. 96, A Strategy for
(Albert Reynolds,
Work (PCW) Competitiveness, Growth and
1994 FF) 10/1993
Employment the Council;
Gob. Coalicin
FG, L
(Jhon Bruton) 12/1994
Partnership 2000, Inclusion, 1997 Gob. Coalicin FF, 06/1997 No. 99, Strategy into the 21st 11/1996

55
 PD Century;
Employment and Competitiveness
(Bertie Ahern, FF)
Gob. Coalicin FF,
Program for Prosperity and Opportunities, Challenges and
2000 PD 12/1999
Fairness (2000-2002) (PPF) Capacities for Choice
(Bertie Ahern, FF)
No. 111, An Investment in
Gob. Coalicin FF,
Quality: Services, Inclusion
Sustaining Progress 2003 PD 05/2002 03/2003
and Enterprise; and
(Bertie Ahern, FF)

Towards 2016, Ten-Year No. 114, NESC Strategy 2006:

FF, PD, G
Framework Social Partnership 2006 06/2007 People, Productivity and 12/2005
(Bertie Ahern, FF)
Agreement 2006-2015 Purpose.

Estructura de los Partnerships, mecanismos de coordinacin y monitoreo

En ltimo trmino puede afirmarse que los partnerships son una plataforma
pblica de coordinacin entre los actores. Estos interactan de manera repetida
cada tres aos con la asesora tcnica de los altos funcionarios del servicio civil. La
Figura 20 resume la estructura genrica que tienen las negociaciones de los SP,
mientras que el Encuadrado 3, resume sus caractersticas bsicas y objetivos
explcitos segn lo delineado en el reporte del NESC de 1996.
Las negociaciones las inicia el gobierno entrante a principios de su mandato.
Comienzan con una discusin multilateral (opening session) en que cada partner
presenta un paper con sus posiciones. En lo sucesivo, se efectan reuniones
bilaterales entre el partner y el equipo de negociacin del gobierno representado
por los ms altos funcionarios del Departamento del Taoiseach y otros
provenientes de los distintos ministerios segn corresponda a la especialidad del
rea o tema a discutir. El Departamento del Taoiseach juega entonces un rol de
pivote y coordinador de las negociaciones. El rol coordinador que tiene el Gobierno
es todava ms claro si consideramos que los resultados de las negociaciones
bilaterales son conocidos de los otros partners. Esto implica que se generan trade-
offs y negociaciones entre los partners, negociaciones donde el rol coordinador del
equipo del gobierno juega un rol vital. Es por ello que, segn ODonnell (1998),
director del NESC, existe consenso entre los actores en que la capacidad tcnica y
articuladora del equipo del gobierno es la clave para consensuar las posiciones y
llegar a un documento final.

Es relevante destacar que, luego de aprobado el acuerdo, hay una permanente

etapa de evaluacin del mismo a travs de Informes de avance que buscan medir el
grado de cumplimiento de los objetivos. Por un lado, en 1990, en el seno del
Program for National Recovery, se crea el Central Review Committee, institucin
cuyo rol es revisar el progreso y materializacin de los acuerdos y ser una instancia
de dilogo permanente entre el gobierno y los partners. Por otro, existe una

56
estructura explcita de elaboracin de informes de avance, cerca de una decena en
cada pacto, de los acuerdos contenidos en los SP. Estos informes son pblicos. El
proceso de elaboracin de los mismos incluye una sesin anual con todos los
participantes del acuerdo y liderada por el Primer Ministro; sesiones plenarias
dirigidas por el Secretario General del Departamento del Taoiseach cada tres meses
con los representantes de los pilares del partnership. De ms est sealar que los
mencionados elementos de accountability son un poderoso instrumento de
disciplina para respetar los acuerdos por parte del gobierno de turno.

Una plataforma formal de canalizacin de grupos de inters

Si en el seno de los Partnerships las demandas de los principales grupos son

conducidas de forma centralizada, un aspecto central es que dichas demandas se
hacen explcitas y son de manejo pblico. Lo anterior implica que los Partnerships
proveen de una plataforma institucional para canalizar a los grupos de inters. El
punto no es menor. ODonnell (1998), actual director del NESC, seala que en
Irlanda los principales grupos de inters siempre se haban beneficiado de tener
acceso a la arena poltica pero que el cambio generado por los SP es haber logrado
que estos intereses ahora se canalicen de manera institucionalizada, estructurada,
regulada y, particularmente con un involucramiento progresivo en la formulacin de
polticas, de monitoreo y, en menor grado, de implementacin.

Los anterior subraya una diferencia fundamental vis vis de un esquema

clientelista e informal, a saber, que se legitima una plataforma institucional y
transparente para tratar los intereses de los principales grupos de la sociedad y
traducirlos en polticas pblicas. En este contexto, los acuerdos no slo proveen de
una plataforma de coordinacin, sino que adems hace que estos sean enforzables.

El rol neurlgico del NESC

Los distintos SP han tenido un tiempo de aprobacin bastante rpido: menos de
seis meses en promedio desde que se inician las negociaciones hasta llegar a un
documento final. La razn de fondo tiene que ver con algo que ya mencionamos:
la negociacin formal que se produce cada tres aos viene precedida del informe
del NESC que es, en cambio, una instancia continua de discusin. El SP puede ser
caracterizado entonces como un proceso de dos fases: una etapa continua en el
seno del NESC que dura tres aos y que deriva en su Reporte Estratgico, y una
segunda etapa que retoma los elementos esenciales de ese informe y los plasma en
poltica pblica luego de un proceso de negociacin relativamente breve.

57
De lo anterior se desprende que el centro neurlgico del proceso de SP se produce
en el NESC. Es ah donde radica el verdadero proceso de negociacin continua y
validacin de cara a la asuncin de un nuevo gobierno. Por lo mismo, resulta clave
subrayar algunos aspectos esenciales de dicho organismo y que son los que, en
definitiva definen los costos de transaccin de lograr acuerdos.

Cada negociacin culminante en un nuevo reporte, se efecta de manera continua

con reuniones una vez al mes donde se presentan y discuten las propuestas. El
nmero de actores intervinientes en el Consejo es relativamente acotado (25). Los
cargos tienen una duracin de tres aos, independiente de que se produzcan
cambios en el gobierno. Acabado ese plazo, el Gobierno invita a las organizaciones
participes a nombrar nuevos representantes para el siguiente periodo. Este
representante puede ser la misma persona. Esto tiene por objetivo incentivar la
nominacin de los mximos representantes de las organizaciones partners cuyos
cargos directivos tienen, usualmente, un horizonte de duracin superior a los tres
aos. Por el lado del gobierno, las personas en los cargos ms relevantes tambin
tienden a repetirse. Tpicamente estos corresponden a los Secretarios Generales de
cada Departamento, funcionarios que tienen un horizonte de duracin en sus
reparticiones de siete aos y no son removidos cuando cambia el gobierno. El
gobierno nomina a dems a algunos independientes caracterizados por
representantes del mundo acadmico expertos en materias sociales y econmicas49.

Resumiendo, el NESC provee de una plataforma de negociacin continua, con un

nmero acotado de actores intervinientes y un soporte tcnico de alto nivel que
reposa en la alta direccin pblica. En otras palabras estamos en presencia de una
interaccin o juego repetido entre los actores, situacin que facilita la consecucin
de acuerdos.

Encuadrado 3: Objetivos Explcitos de los SP

La naturaleza y objetivos explcitos de los SP pueden resumirse siguiendo la caracterizacin que

hace el NESC en 1996 en su reporte Strategy into the 21st Century.

El proceso de acuerdos involucra un mix de consultacin, discusin y negociacin

El proceso es dependiente de una comprensin compartida de los mecanismos clave y de
interaccin en cada rea de poltica especfica.

49
Agradezco a John Sweeney, Senior Social Policy Analyst del NESC, por haberme facilitado esta informacin.

58
 El Gobierno tienen un rol nico en el proceso. I) Provee de la plataforma formal donde el
proceso se desarrolla; ii) Su cuerpo tcnico interacta con los actores; iii) Promueve la
inclusin de nuevos actores en los acuerdos.
El proceso refleja interdependencia entre los actores. Los Acuerdos son necesarios ya que
ninguna parte podra lograr sus objetivos sin algn nivel de apoyo del resto (coordinacin)
Los Acuerdos se caracterizan por seguir un approach orientado a resolver problemas y
diseado para producir consensos.
Los acuerdos involucran trade-off tanto entre grupos de inters como en el interior de los
mismos.
El proceso de Acuerdos involucra a varios y diferentes participantes en varios temas que
van desde una poltica macroeconmica nacional, al desarrollo de polticas locales.
Fuente: NESC, 1996, p. 66.

Partnerships, algunas conclusiones

Son varias las conclusiones de inters que se derivan del anlisis de la emergencia
y mantencin de los Partnerships como proceso para la formacin de polticas
pblicas de largo plazo. En primer lugar, se trata de un arreglo institucional que
proporciona una plataforma que facilita la cooperacin de los principales actores
intervinientes en la formacin de polticas. Es adems una arena formal y
transparente para la canalizacin de las aspiraciones de los grupos de inters. El
Partnership es, a su vez, un veto player de las acciones del gobierno de turno. Esto
sucede por dos razones: por la legitimidad que tiene a ojos del electorado y porque
la base del Partnership es un reporte tcnico difundido con anterioridad a las
elecciones. Adicionalmente, el esquema de partnerships considera instrumentos de
monitoreo del mismo a travs de informes de avance peridicos. Desde el punto de
vista del enforcement, los mencionados mecanismos de monitoreo restringen los
grados de libertad del gobierno de turno para desviarse del acuerdo. La calidad de
la burocracia parece ser un elemento clave tanto dentro del proceso de formacin
de la estrategia del NESC como de las negociaciones del Partnership en s mismo.
Esto vuelve a subrayar algo que ya enunciamos, que la alta administracin pblica
cuyos cargos son nombrados en base al mrito y que tienen un horizonte en sus
cargos que trasciende al gobierno, se constituyen tambin en veto players
relevantes y piezas clave dentro del proceso de formacin de polticas.

59
 IV. Conclusiones
Este documento se ha interrogado por las razones detrs del proceso de
crecimiento acelerado de Irlanda. Si bien nuestra respuesta esta lejos de cubrir
todas las aristas, hay una gama de elementos clave que derivan del anlisis.

Desde el punto de vista econmico, existen una serie de factores ampliamente

abordados por la literatura sobre crecimiento que estn presentes en el caso
irlands. La formacin de un elevado capital humano, la existencia de un
mercado laboral altamente competitivo, la apertura comercial, la atraccin de
inversin extranjera y fomento de sectores high-tech o la mantencin de los
equilibrios macroeconmicos, son sin duda elementos que han contribuido al
xito.

Si estos factores constituyen la cara ms visible de la historia, la pregunta relevante

es cmo se construyeron las polticas que produjeron esos elementos. Al
respecto, el caso irlands es tan complejo como fascinante.

Por un lado, en este documento hemos identificado que una parte importante de
las polticas que se asocian con el desarrollo reciente son de larga data. Es el
caso del proceso de apertura comercial, fomento de la inversin extranjera y
desarrollo del capital humano a travs de la educacin. Ms an, en casos
como el de la inversin extranjera, estas polticas estn lejos de ser ortodoxas,
toda vez que el Estado ha jugado un papel activo en promover sectores
especficos. Algo similar ha sucedido con el fomento de una educacin terciaria
selectiva a travs de los Technical Colleges.

Amn de lo anterior, el hecho saliente es que esas polticas lograron tener

continuidad en el tiempo. Segn argumentamos en este documento, en buena
medida ello obedece a que histricamente Irlanda ha tenido una burocracia de
alto nivel y con relativa independencia del poder poltico.

Un hecho notable que emerge de la experiencia irlandesa es que tanto las reformas
estructurales que se producen en los 1960s como las de mediados de los 1980s,
surgen de un contexto de crisis o shock externo relevante. Ello da cuenta de un
aspecto esencial del proceso de formacin de polticas pblicas irlands: su

60
 relativa flexibilidad para internalizar correctamente esos shocks y traducirlos
en polticas pblicas.

El anlisis del sistema poltico de Irlanda permite entender, al menos en parte,

dicho fenmeno. Este se caracteriza por dos partidos fuertes que tienden a
estar alineados al centro, y un electorado poco polarizado. A su vez, la
estructura institucional determina la existencia de juegos repetidos entre los
actores polticos tanto a nivel del Parlamento como del gabinete. Lo anterior
tiende a incentivar la cooperacin entre los actores y facilita la consecucin de
acuerdos. El Ejecutivo, a su vez, tiene elevados grados de libertad para
gobernar lo que facilita su gestin, pero, a la vez, enfrenta una trama compleja
de contrapesos que incentivan la bsqueda de acuerdos. Esto es
particularmente vlido en escenarios de crisis o de gobiernos minoritarios o de
coalicin.

En concordancia con el punto anterior, en el documento mostramos que tanto las

reformas de largo plazo impulsadas tanto en los 1960s, como en los 1980s,
surgen precisamente en un momento de fragilidad poltica que obliga a buscar
acuerdos. Con todo, existe una diferencia fundamental entre estos dos
episodios. En el primero, la bsqueda de acuerdos se traduce en polticas
especficas como las de educacin, apertura comercial o fomento de la
inversin extranjera. En los 1980s, en cambio, emerge una suerte de supra
poltica pblica que puede ser entendida como una poltica pblica diseada
para generar polticas pblicas. Son los Social Partnerships.

El elemento central de los Social Partnerships es que constituyen un arreglo

institucional que es self-reinforcing. Proveen de una plataforma formal que
facilita la cooperacin entre los actores polticos y hace costoso desviarse de
ella. En este trabajo mostramos que ello no est ajeno al propio diseo que los
Partnerships tienen. Por un lado, responden a un proceso continuo de
negociacin que deriva en polticas consensuadas entre los principales actores
sociales. Por otro, el nmero de partners intervinientes es relativamente
acotado, lo que facilita la consecucin de acuerdos. Finalmente, los
partnerships se basan en propuestas de carcter tcnico y donde la alta
direccin pblica juega un rol fundamental.

61
 Bibliografa
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65
 Lista de Figuras

Figura n1

Fuente: Elaboracin propia en base a Groningen Growth and Development Centre and the
Conference Board, Total Economy Database.

Figura 2

Fuente: PWT 6.2 y IMF

66
Figura 3

Fuente: Elaboracin propia en base a AMECO

Figura 4

Fuente: Elaboracin propia en base a AMECO

67
Figura 5

Fuente: Elaboracin propia en base a Central Statistics Office, Ireland

Figura 6

Fuente: Elaboracin propia en base a PWT 6.2

68
Figura 7

Fuente: Elaboracin propia en base a Barro-Lee (2000) y World Bank (WDI)

Figura 8

Fuente: elaboracin propia en base a OCDE (2003), World Bank (WDI) y PISA (2000)

69
Figura 9

Fuente: IMF

Figura 10

Fuente: Elaboracin propia en base a AMECO

70
Figura 11

Fuente: Elaboracin propia en base a AMECO

Figura 12

Fuente: Elaboracin propia en base a AMECO

71
Figura 13

Fuente: Elaboracin propia en base a AMECO

Figura 14

Fuente: Elaboracin propia en base a Central Statistics Office

72
Figura 15

Fuente: elaboracin propia en base a AMECO

Figura 16

Fuente: Elaboracin propia en base a ILO

73
Figura 17

Fuente: Coackley and Gallagher 2004, Appendix 2b

Figura 18. Organizacin de las agencias de desarrollo

Prime Minister

Trade Unions
ONG
Multinationals
Government Government
Ministries 1 to n

Minister for Ministry of Finance

enterprise, trade and
FORFS employment NDP (seven years)
(attraction FDI, export
promotion and innovation
NCC

IDA EI SFI Future Skills needs

local local local local

Partnerships Partnerships Partnerships Partnerships

74
Figura 19. Das perdidos en disputas laborales

Fuente: Elaboracin propia en base a Central Statistics Office (CSO), Ireland

Figura 20. Estructura de las negociaciones de los SP

Comunidad

ICTU

Departamento del Agricultores

Taoiseach
IBEC

Empresas

75
 Apndice 1

En esta seccin desarrollamos un modelo extremadamente simple pero que

permite capturar que el STV proporciona incentivos para que los partidos
relevantes se siten al centro.

El modelo
Considere un escenario tal en que existen 4 partidos polticos: un partido de
extrema izquierda (L) un partido de Centro Izquierda (FG), un partido de centro
derecha (FF) y un partido de extrema derecha (SF).
Los partidos se ubican en un eje izquierda-derecha que va de 0 a 100.
Existe un total de V votantes que se distribuyen uniformemente en cada cuartil del
eje izquierda-derecha. Es decir:

1) V1=V2=V3=V4

Debe cumplirse adems que

1) V=V1+V2+V3+V4

Suponemos que en las elecciones se disputa un cupo parlamentario que se obtiene

por mayora simple de las primeras preferencias.
Por ltimo, siguiendo el supuesto clsico de Downs (1957) asumimos que los
extremos, los partidos L y SF, son estrictamente ideolgicos y no pueden moverse
en el espectro poltico. En contrapartida, los partidos FG y FF, s pueden hacerlo.

Equilibrio sin STV

La Figura A.1 muestra el equilibrio resultante en ausencia de STV y suponiendo
que los partidos buscan maximizar su votacin (primeras preferencias):

76
Figura 1.A

L FG FF SF

0 12.5 25 37.5 50 62.5 75 87.5 100

Es fcil ver que la situacin planteada en la Figura A.1 es un equilibrio. No es

racional que el FG se mueva a la izquierda ya que le quitara algunos votos a L pero
perdera el mismo nmero respecto a FF. En ese caso FF saldra electo
automticamente. Anlogamente, si FG se moviera a la derecha le quitara tantos
votos a FF como perdera respecto a L. En ese caso FF saldra electo
automticamente. El ejemplo es simtrico respecto a una jugada por parte del FF.

Equilibrio con STV

Siguiendo el mismo ejemplo, analicemos ahora cual sera el equilibrio resultante si
el sistema electoral fuera de voto unitario transferible (STV). Recordemos que en
este esquema la regla de decisin es la siguiente: se elije automticamente en
primera vuelta al candidato que obtenga un nmero de primeras preferencias
superior al siguiente lmite (B):

2) B= 1+ (votantes/(nmero de escaos +1)).

77
En nuestro ejemplo con 100 votantes y un escao, se elige automticamente al
candidato que obtenga 51 primeras preferencias.

En caso de que ningn candidato supere el lmite, se elimina al candidato que

obtuvo el menor nmero de primeras preferencias y sus segundas preferencias se
asignan al candidato que corresponda como si fueran primeras preferencias. Se
vuelve a realizar el conteo. Si alguien supera el lmite (B), entonces esa persona es
electa. En caso contrario se vuelve a repetir el proceso de eliminacin y
transferencia de votos hasta que alguien supere B y resulte electo.

a) Movimiento hacia la izquierda

Retomemos el esquema de equilibrio planteado en la Figura 1 y veamos qu pasa si
FG decidiera moverse hacia la izquierda de manera tal de captar un nmero de
las primeras preferencias de L. Al igual que en el ejemplo anterior, la movida FG le
hace ganar en desmedro de L pero pierde igual nmero de primeras
preferencias a favor de FG. El SF no ve afectadas sus primeras preferencias. La
Tabla A.1 presenta los resultados del conteo de primeras preferencias.
Como puede apreciarse, luego del primer conteo, nadie logra el mnimo de
primeras preferencias (B). Se procede a eliminar a L.
Ahora bien, las segundas preferencias de L deben ir todas al partido que est ms
cerca, o sea el FG. As, luego del segundo conteo, ste queda con 50- votos,
nmero inferior a B por lo que se procede a eliminar a un nuevo candidato. Como
lo muestra la Tabla A.1 este corresponde al SF.
En el tercer conteo procedemos a asignar las segundas preferencias de SF. Ests se
trasladan ntegramente al FF, quien termina con 50+ contra 50- para el FG. En
consecuencia el FF resulta electo50.

En conclusin la movida hacia la izquierda del FG no es racional pues determina

que con seguridad este pierda la eleccin y quien la gane sea FF.

Tabla A.1. Primeras preferencias luego de los distintos conteos. FG se mueve a

la izquierda
1 conteo 2 conteo 3 conteo
L 25 - 0 0
50
Por simplicidad hemos supuesto un nmero de votantes igual a 100. Es fcil ver que cunado el nmero de
votantes crece la regla del STV planteada en la ecuacin se aproxima a 50+.

78
FG 25 50- 50-
FF 25 + 25 + 50+
SF 25 25 0
Eliminado L SF FG

b) Movimiento hacia la derecha (hacia el centro)

La Tabla A.2 presenta los resultados que se obtendran en los sucesivos conteos si
ahora el FG decidiera moverse a la derecha, es decir, hacia el centro.

Tabla A.2. Primeras preferencias luego de los distintos conteos. FG se mueve a la

derecha (hacia el centro)
1 conteo 2 conteo 3 conteo
L 25 + 25 + 0
FG 25 25+(25-)/2 25+(25-
)/2+(25+)=62.5+/
2
FF 25 - 0 0
SF 25 25+(25-)/2 25+(25-)/2
Eliminado FF L SF

Luego del primer conteo se elimina al FF quien obtiene tan slo 25 - de primeras
preferencias. Sus segundas preferencias se transfieren en partes iguales hacia el SF
y el FG quienes quedan empatados en primer lugar luego del segundo conteo. Se
procede entonces a eliminar a L. En el tercer conteo, las primeras preferencias de L
se traspasan integralmente a FG quien termina con 62.5+/2 > B y resulta electo.
En conclusin la estrategia del FG de moverse hacia la derecha es racional ya que le
permite ganar la eleccin.
Ntese sin embargo que para que pueda ser eliminado L en la segunda vuelta,
debe cumplirse que <25/3. Esto quiere decir que FG se mueve hacia el centro
pero nunca lo toca (debe posicionarse por debajo de 50).

Los dos ejercicios anteriores (Tablas A.1 y A.2) son simtricos para movimientos
del FF en lugar del FG. Esto quiere decir que la estrategia desde el punto de vista
del FF es la misma: moverse hacia el centro pero sin alcanzarlo.

Implicancias bsicas

79
El sencillo modelo que acabamos de presentar muestra que los partidos que
inicialmente estn al centro tienden a situarse an ms al centro cuando existe un
sistema de STV.
La intuicin detrs del resultado es la siguiente. Bajo el STV, las segundas
preferencias de mis vecinos polticos tienen valor. Un partido estar dispuesto a
moverse al centro y sacrificar algo de sus primeras preferencias a favor de los
extremos a cambio de obtener las segundas preferencias del otro partido del centro
en caso de que ste sea eliminado.

Extensiones
La estrategia de moverse hacia el centro es racional y es de equilibrio tanto para el
FG como para el FF. Independiente de la movida que haga el otro, conviene
moverse al centro. Esto es verdad pese a que, cuando ambos partidos se mueven al
centro, el equilibrio final es uno en que los extremos mejoran. Pero aunque los
extremos mejoren, es fcil mostrar que los extremos jams sern electos en nuestro
modelo. La razn es la existencia de la transferencia de las segundas preferencias.
Veamos.

Si FG y FF se mueven al centro ocurrir que la votacin del FG es igual a la del FF

pero inferior a la de L la que a su vez es igual a la de SF. As, en el primer conteo
ser eliminado FG o FF. Para simplificar, supongamos el caso extremo en que
ambos se superponen. Si FF es eliminado, la totalidad de las segundas preferencias
del mismo se traspasan a FG51. As, en el segundo conteo L o SP ser eliminado.
Como las segundas preferencias de cualquiera de ellos van a FG, se sigue que FG
es elegido. El caso es simtrico en caso de que FG sea eliminado en el primer
conteo.

Incorporacin de candidatos adyacentes del mismo partido

Sabemos que es racional que FG y FF se muevan al centro y que uno de los dos
saldr electo. Sin embargo quien de los dos es incierto 52. En ese contexto, tanto FG
como FF podran hacer una jugada an mejor si lograran poner una cua entre
ellos y su extremo ms prximo al tomar la decisin de moverse hacia el centro. Es
decir, nombrar un segundo candidato del partido que sirva de muro a los votos
que son capturados por los extremos cuando se toma la decisin de moverse al
centro. La idea es la siguiente.

51
En el primer conteo, L=12.5 + (50-12.5)/2=31.25=SF. Los restantes 37.5 electores se reparten ntegros entre
FF o FG, segn quien sea eliminado primero.
52
La misma incertidumbre se produce si, en la Figura A.1, los partidos decidieran no moverse. Es lo que
explica que moverse sea racional: si no me muevo pierdo con seguridad, si me muevo el resultado es incierto.

80
Cuando los partidos se mueven hacia el centro, la probabilidad de que el otro
partido de centro resulte electo depende de cuantos votos se pierdan respecto a los
extremos. Si un partido logra posicionar un segundo candidato ms cerca del
extremo, dicho candidato lograr captar una fraccin tanto de las primeras como
de las segundas preferencias del candidato del extremo. Asumiendo que ese
segundo candidato es ms dbil que el candidato original del partido (que
llamaremos incumbente), este puede ser seleccionado de manera tal de capturar los
votos que el candidato original perda al moverse al centro en la situacin anterior.
Al mismo tiempo le quitar algunas primeras preferencias al partido del extremo.
Asumiendo que el segundo candidato del partido es un candidato dbil que ser
eliminado luego del primer conteo, este traspasar la mitad de sus segundas
preferencias al incumbente y la otra mitad al del extremo. Al realizar el segundo
conteo, es fcil ver que la situacin anterior implica que el candidato del extremo
queda con la misma cantidad de votos que los que tena cuando no haba
candidato adyacente. Ms importante, al moverse hacia el centro el candidato
incumbente tendr un crecimiento en su votacin luego del segundo conteo. La
razn es simple, no pierde votos respecto al extremo (ya que el candidato de su
partido le traspasa tantas segundas preferencias como hubiera perdido) pero gana
las que le quita al otro candidato de centro.

Por supuesto la estrategia es simtrica respecto del otro partido de centro por lo
que en equilibrio final es uno en que los dos partidos de centro seleccionaran un
incumbente que se mueve al centro y un segundo candidato adyacente, ms dbil,
que busca quitarle votos a los extremos y luego traspasrselos.

Implicancias generales

Si el razonamiento anterior es correcto, se derivan varias implicancias de inters

provenientes del STV:

1- Los partidos del centro nominan ms de un candidato. Elegirn un

candidato incumbente fuerte posicionado al centro y un candidato
secundario ms dbil y posicionado ms cerca de los extremos.
2- Quien resulte electo ser uno de los dos candidatos incumbentes, es decir
los candidatos que tienen una posicin ms al centro.
3- Los candidatos secundarios juega un rol instrumental y se pierden. Los
candidatos de los extremos son eliminados en algn momento del proceso
de conteo.

81
4- La combinacin de 2) y 3) implica que:
a. la competencia electoral no se da entre los candidatos incumbentes
de centro del FG y FF, sino que entre el candidato instrumental de
cada partido y el de su extremo ms prximo.
b. La estrategia descrita genera natural tensin dentro del propio
partido. Aqu la pregunta es quien ser el candidato instrumental.
En la prctica, lo lgico sera que el incumbente sea el candidato ms
conocido, es decir quien va a la reeleccin. Para que un candidato
acepte ser instrumental debe ser compensado dentro del partido.
5- De 4) se desprende que en el Parlamento habr mayoritariamente
candidatos de centro y que tienden a repetirse el plato. Es decir habr una
baja rotacin parlamentaria lo que a su vez implica actores profesionales y
juegos repetidos que facilitan los intercambios polticos. Como en las
campaas la competencia no es entre los incumbentes, estos tienen menores
posibilidades de tener relaciones conflictuales en el Parlamento.

82
 Apndice 2.

TABLA 2.1: LOS PILARES DE LOS ACUERDOS SOCIALES

1.ORG. AGRCOLAS IFA: Irish Farming Association

ICMSA: Irish Creamery and Milk Suppliers
Macra na Feirme
ICOS: Irish Co-operative Society
2.SINDICATOS ICTU: Irish Congress of Trade Unions
3. COMUNIDAD INOU: Irish National Organisation of the
Unemployed
NWCI: National Womens Council of Ireland
NYCI: National Youth Council of Ireland
CORI: Committee of Religious Superiors
Centres for the Unemployed
Society of St. Vincent de Paul
Protestant Aid
Community Platform
4. EMPRESAS IBEC: Irish Business and Employers
Organisations Confederation
CIF: Construction Industry Federation
CCI: Chambers of Commerce of Ireland
ITIC: Irish Tourist Industry Confederation
IEA: Irish Exporters Association
SFA: Small Firms Association

Fuente: ODonnell y Thomas 1998

83
 Apndice 3

Tabla 3.1. Tasa de incumbencia en el Dil (turnover ratio)

Ao Incumbentes electos Cupos totales % Incumbencia

1951 115 146 78.8%

1954 111 146 76.0%
1957 114 146 78.1%
1961 108 143 75.5%
1965 110 143 76.9%
1969 102 143 71.3%
1973 118 143 82.5%
1977 105 147 71.4%
1981 114 165 69.1%
1982.1 144 165 87.3%
1982.2 143 165 86.7%
1987 132 165 80.0%
1989 134 165 81.2%
1992 130 165 78.8%
1997 132 167 79.0%
2002 112 165 67.9%
2007 128 165 77.6%
Fuente: Autor en base a datos de www.electionsireland.org. El incumbente se define como el
candidato que estaba en el cargo antes de la eleccin y se mantiene en l despus de la misma.

84
Figura A.3.1. Frecuencia de incumbencia 1948-2007

200
150
Frecuencia
100
50
0

0 5 10 15
Cantidad de veces

Fuente: Autor en base a datos de www.electionsireland.org. La frecuencia se define como el

nmero de periodos que una persona ha estado en el parlamento entre 1948 y 2007,
independientemente de si est dos periodos seguidos.

85