25 La Politica Social de La Argentina Democratica Falappa y Andrenacci PDF

La poltica social de la
Argentina democrtica
(1983-2008)
Veinticinco aos, veinticinco libros
El ciclo poltico inaugurado en Argentina a fines de 1983 se

abri bajo el auspicio de generosas promesas de justicia, renovacin
de la vida pblica y ampliacin de la ciudadana, y conoci logros y
retrocesos, fortalezas y desmayos, sobresaltos, obstculos y reveses,
en los ms diversos planos, a lo largo de todos estos aos. Que fueron
aos de fuertes transformaciones de los esquemas productivos y
de la estructura social, de importantes cambios en la vida pblica
y privada, de desarrollo de nuevas formas de la vida colectiva, de
actividad cultural y de consumo y tambin de expansin, hasta
niveles nunca antes conocidos en nuestra historia, de la pobreza y la
miseria. Hoy, veinticinco aos despus, nos ha parecido interesante
el ejercicio de tratar de revisar estos resultados a travs de la publica-
cin de esta coleccin de veinticinco libros, escritos por acadmicos
dedicados al estudio de diversos planos de la vida social argentina
para un pblico amplio y no necesariamente experto. La misma
tiene la pretensin de contribuir al conocimiento general de estos
procesos y a la necesaria discusin colectiva sobre estos problemas.
De este modo, dos instituciones pblicas argentinas, la Biblioteca
Nacional y la Universidad Nacional de General Sarmiento, a travs
de su Instituto del Desarrollo Humano, cumplen, nos parece, con su
deber de contribuir con el fortalecimiento de los resortes cognosci-
tivos y conceptuales, argumentativos y polmicos, de la democracia
conquistada hace un cuarto de siglo, y de la que los infortunios y los
problemas de cada da nos revelan los dficits y los desafos.
Fernando Falappa y Luciano Andrenacci
La poltica social de la
Argentina democrtica
(1983-2008)
Falappa, Fernando
La poltica social de la Argentina democrtica : 1983-2008 - 1a ed. - Los
Polvorines : Univ. Nacional de General Sarmiento ; Buenos Aires : Biblioteca
Nacional, 2009.
112 p. ; 20 x 14 cm. - (Coleccin 25 aos, 25 libros ; 25)
ISBN 978-987-630-056-8
1. Polticas Pblicas. 2. Polticas Sociales. I. Andrenacci, Luciano II. Ttulo

CDD 320.6
Coleccin 25 aos, 25 libros
Direccin de la Coleccin: Horacio Gonzlez y Eduardo Rinesi

Coordinacin General: Gabriel Vommaro
Comit Editorial: Pablo Bonaldi, Osvaldo Iazzetta, Mara Pia Lpez, Mara Cecilia
Pereira, Germn Prez, Ada Quintar, Gustavo Seijo y Daniela
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Diseo Editorial y Tapas: Alejandro Truant

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Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008

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ISBN: 978-987-630-056-8
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Impreso en Argentina - Printed in Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723
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Introduccin
El ltimo cuarto de siglo ha sido al mismo tiempo la etapa de

funcionamiento ms pleno de las instituciones constitucionales y de
degradacin de las condiciones de vida ms importante y sostenida
de nuestra historia. En efecto, durante buena parte del siglo XX
Argentina no consigui garantizar establemente las dos variables
principales que definen a los sistemas representativos modernos que
llamamos democracias y que Robert Dahl denomin poliarquas:
la libertad de asociacin para la expresin de diferentes ideas e inte-
reses polticos y la participacin en la libre eleccin de los gober-
nantes. Sin embargo, estas limitaciones coexistieron con un grado
de desarrollo econmico importante, que adems permiti a la
poblacin conquistar condiciones de vida altas y homogneas en
relacin con las del mundo en general y la regin en particular. A
mediados de los aos 70 Argentina combinaba un alto grado de
desarrollo social y un fuerte grado de inestabilidad poltica.
Luego esta contradiccin se mantendra, pero con sus trminos
cambiados. La mejora sostenida y permanente de las condiciones de
vida que hicieron del pas uno de los ms integrados de la regin
muestra un punto de freno importante en esos aos 70 y una rever-
sin casi ininterrumpida desde entonces. La crisis del desarrollo
econmico y social, sin embargo, es paralela a la transicin hacia la
democracia constitucional y la gradual estabilizacin y consolida-
cin de la misma desde 1983. Esta dificultad para hacer coincidir
los procesos de integracin social y poltica ha hecho de la ciuda-
dana, en la Argentina actual, un asunto bastante contradictorio. En
efecto, en el mundo moderno, pese a la pluralidad de usos corrientes
y de definiciones acuadas por las ciencias sociales, se suele aceptar
que la ciudadana plena es el ejercicio de un conjunto de derechos
civiles, polticos y sociales que, aunque de modo relativo, garantizan
un sustrato alto de respeto a la dignidad individual, un acceso irres-
tricto a los canales de participacin de los sistemas polticos y unas
condiciones de vida razonables. El efecto de una ciudadana plena,
solemos asumir, es un nivel de desigualdad civil, poltica y social
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tolerable, legitimado por el respeto de los derechos bsicos y la exis-

tencia de canales de participacin poltica y ascenso social.
En 1983 este mundo pareca finalmente accesible. Pese a la
profundidad de los conflictos sociales y econmicos, a la impericia
en la gestin pblica de militares y civiles y a la grave polarizacin
poltica por la que haba pasado el pas, el umbral alto de desarrollo
econmico y de condiciones de vida pareca garantizado. Los fuertes
retrocesos de los indicadores socioeconmicos y el terrorismo de
Estado que caracterizaron a la ltima dictadura parecan haber sido
los ltimos captulos de una larga tragedia que tocaba su fin, y la
democratizacin de fines de 1983 se presentaba como el momento
de inicio de la (re)construccin de una ciudadana civil, social y
poltica plena y efectiva. Veinticinco aos despus, la ciudadana
plena y efectiva sigue siendo un conjunto de asignaturas pendientes.
La degradacin relativa de las condiciones de vida de las grandes
mayoras de la poblacin no ces, pulverizando la tendencia igua-
litaria de la integracin socioeconmica que haba caracterizado al
pas durante gran parte del siglo XX. Pese a los indudables avances
en la democratizacin, la reconstruccin de la institucionalidad
poltica y la restauracin del imperio de la ley, las crisis econmicas
y sus efectos sociales generaron fuertes problemas de legitimidad
que llegaron a poner en riesgo varias veces la estabilidad y la subsis-
tencia misma de la nueva democracia.
Este libro estudia el lugar de la poltica social en esta historia:
en la construccin de la legendaria homogeneidad social de la
Argentina anterior a los 70 y en la descompresin de las crisis
sociales de la Argentina democrtica. Se trata de mostrar las tenden-
cias de largo plazo que constituyen las pistas ms significativas para
reflexionar sobre la importancia de la poltica social en el proceso
histrico argentino. En particular nos interesa observar a la poltica
social como instrumento de construccin de ciudadana. Sirvi la
poltica social argentina para construir una ciudadana ms iguali-
taria? Para abordar esta pregunta hay que decir, primero, qu es la
poltica social. El trmino se usa, en general, para aludir a muchas
de las polticas pblicas que afectan a las condiciones de vida de la
poblacin: polticas de salud y educacin, programas de combate a la
La poltica social de la Argentina democrtica (1983-2008) | 9
pobreza, sistemas de seguridad social e incluso polticas de empleo.

Aqu consideraremos la poltica social, sin embargo, menos como
un conjunto de polticas que como un enfoque acerca de las mismas,
que pone la atencin en ciertas funciones, fines o consecuencias de
la poltica pblica. Una amplia gama de intervenciones del Estado
son, as, polticas sociales: lo son todas las intervenciones pblicas
que regulan las formas en que la poblacin se reproduce y socializa
y las que protegen a la poblacin de situaciones que ponen en riesgo
esos procesos o neutralizan sus efectos no deseados. Comprende
entonces los mbitos del empleo, la educacin, la salud, los sistemas
de seguridad social, los servicios pblicos y la asistencia social. Si se
ensaya una mirada analtica sobre todas estas intervenciones, se ver
que configuran hoy tres grandes grupos de funciones, aunque en la
prctica tienen efectos combinados.
A la primera regin de la poltica social la llamamos poltica del
trabajo, y est compuesta por el conjunto de intervenciones esta-
tales que regulan el modo en que la poblacin ejerce actividades
remuneradas, formales e informales. La generalizacin del trabajo
a cambio de remuneracin en los pases capitalistas convirti a las
relaciones salariales en el modo predominante de vida de los sectores
no poseedores de capital. El rol de la poltica social fue transformar
este modo de participacin en la divisin social del trabajo en un
estatus garante de condiciones de vida. En efecto, el Estado detect
la importancia estratgica de esa relacin para la sobrevivencia y
reproduccin de la mayora de los ciudadanos y la necesidad de
intervenir equilibrando una asimetra tan evidente como peli-
grosa. Histricamente, el Estado capitalista regul e intervino en
el trabajo de dos modos: estableci las formas que puede adquirir
y las condiciones bajo las cuales se pueden establecer las relaciones
salariales (regulacin jurdica de los contratos de trabajo) y generaliz
los sistemas de seguros obligatorios para responder a los riesgos del
ciclo econmico y de la vida activa (la seguridad social). Los estados
modernos intervinieron, as, estableciendo condiciones de contrata-
cin laboral a travs de la ley (modos de pago, medidas de seguridad
en el trabajo, descansos obligatorios, salarios mnimos, indemni-
zaciones ante el despido injustificado) e instituciones de seguridad
social que hicieron corresponsables a los empleadores y solidarios

a los trabajadores de distintos sectores e ingresos, a travs de cajas
pblicas donde se deposita obligatoriamente una parte del salario, y
de donde se obtienen beneficios que aseguran relativamente al asala-
riado contra el desempleo, la enfermedad, la vejez y la muerte.
Una segunda regin de la poltica social es la poltica de servicios
universales, es decir, las intervenciones del Estado que establecen
un conjunto de servicios mnimos para todos los ciudadanos, a
veces incluso gratuitos: la educacin y la salud, la infraestructura
social y la provisin de servicios bsicos, que se van transformando
en sistemas accesibles a todos los habitantes del Estado-nacin a
travs de un proceso gradual que aunque tena ya antecedentes
previos se despliega sobre todo desde el siglo XIX. Los sistemas
educativos pblicos fueron desprendindose de las instituciones reli-
giosas que los haban organizado. Primero incorporaron estrategias
de socializacin de los smbolos y pautas culturales de los nuevos
estados-nacin, identidades forzosas que stos necesitaban para
legitimar su propia existencia, y a veces tambin patrones cultu-
rales, como religin y lengua. Despus agregaron, de la mano de la
preocupacin por el desarrollo econmico, elementos tendientes a
configurar una oferta de mano de obra apropiada a un mercado de
trabajo en vas de generalizacin. La universalizacin de la educa-
cin pblica termin, as, constituyendo un complejo institucional
capaz de transferir un umbral mnimo de recursos simblicos y
tcnicos que lleg incluso a relativizar las barreras tnicas, religiosas
y socioeconmicas.
La salud pblica, por su parte, consisti en garantizar un mnimo
universalmente accesible de prestaciones y cuidados bsicos a los indi-
viduos y grupos, adems de intervenciones como la higiene pblica y
la prevencin de epidemias. La salud pblica debi progresivamente
tomar distancia del dispositivo asistencial al que perteneca, por la
va de la generalizacin y la profesionalizacin de la medicina y de
la complejizacin de los establecimientos hospitalarios. Este proceso
fue inseparable del surgimiento de la preocupacin por la higiene y
la sanidad pblicas, as como de la nueva concepcin del crecimiento
demogrfico y la mejora de calidad de la poblacin como cuestiones
de inters nacional. El cambio cientfico-tecnolgico de la propia

medicina, desde la distincin de los conceptos de salud y enfermedad
hasta el desarrollo de las formas de aislamiento y atencin de los
diferentes males, convirti a los hospitales en lugares socialmente
neutrales apropiados para entender y curar.
La provisin de infraestructura social y de servicios pblicos
(vivienda, agua y saneamiento, abastecimiento bsico, energa, trans-
porte y seguridad), fundamental pero no exclusivamente urbana, es
tambin muy antigua. Sus modalidades contemporneas refieren
por una parte a los imperativos de higiene y sanidad de fines del
siglo XIX, pues el higienismo es propio de un modo de intervencin
del Estado liberal clsico sobre determinados grupos de la poblacin
o sobre situaciones percibidas como riesgosas para el conjunto, y
por otra parte, a la necesidad del Estado, en el siglo XX, de conso-
lidar por medio de una serie de servicios pblicos clave la demanda
agregada y las condiciones de vida de la poblacin. El Estado garan-
tiza el acceso a la mayor parte de la poblacin, salvando las diferen-
cias entre riesgos y rentabilidades de las inversiones, y mantiene el
nivel de precios reales de los servicios en umbrales bajos, reforzando
indirectamente el poder adquisitivo de los salarios.
Las dos primeras grandes regiones de la poltica social la de
las polticas del trabajo y la de los servicios universales tendieron
a ir construyendo unos estndares mnimos de condiciones de vida
materiales para ciudadanos y residentes legales. Una suerte de red
de proteccin social mnima bajo la cual resultaba difcil caer. Un
umbral de ciudadana universal y accesible para la mayora de los
individuos habitantes de un estado-nacin. Esto transform radical-
mente las necesidades materiales y las nociones sociales de necesidad
y vulnerabilidad y produjo una alteracin significativa de lo que
se llama pobreza: si histricamente, las sociedades occidentales
haban llamado pobres a los individuos que no podan resolver por
su cuenta la satisfaccin de necesidades materiales bsicas, la poltica
social moderna reserv ese concepto para los individuos que, pese a
la regulacin del trabajo y la provisin de servicios universales, no
podan satisfacer esas necesidades, y en ese mismo acto redise la
poltica asistencial, que es la tercera regin de la poltica social.
La misma fue evolucionando en un conjunto de mecanismos de

transferencia de bienes y servicios a los individuos y grupos que no
eran absorbidos por el mercado de trabajo en expansin, o que slo
lo eran de un modo irregular y tenue. Desde que las redes de proxi-
midad y sociabilidad primaria haban dejado de garantizar la plena
integracin social de sujetos y grupos, un conjunto de prcticas e
instituciones profesionalizadas ms o menos pblicas gestionaron
la supervivencia, el sostn y la resocializacin de los desafiliados.
La naturaleza y alcance de esas instituciones (gobiernos locales,
iglesia, asociaciones filantrpicas y un estado-nacin en ciernes), sus
poblaciones-objeto (hurfanos, invlidos, ancianos sin familia) y sus
modos de intervencin fueron variando. Y con ellas lo hizo tambin
el propio sentido de la palabra pobres que, acompaando los
cambios de los modelos de integracin social, fue incorporando a
quienes, aun dentro del mercado de trabajo, no podan alcanzar
estndares de vida considerados razonables. La generalizacin de
las relaciones salariales y la consolidacin de una red de servicios
universales redujeron a la poltica asistencial a un rol bastante
marginal. Sin embargo, las polticas compensatorias que se usaron
para combatir la pobreza jams desaparecieron del todo como prc-
tica especfica y aislable de las otras polticas sociales. Una serie de
polticas siguieron transfiriendo bienes, servicios, o directamente
ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente, a indivi-
duos en ciertas condiciones y a zonas urbanas o regiones geogrficas
particularmente vulnerables o deprimidas.
Las tres ramas de la poltica social moderna actuaron conjunta
y complementariamente. Su distincin es a veces puramente anal-
tica, pero sirve para entender la lgica del conjunto, su evolucin
histrica y en particular su relacin con el estatuto de ciudadana.
Pensemos a la ciudadana moderna, no como un tipo ideal de haz
de derechos igualitarios del que debera estar investido el ciudadano,
sino como el efecto o el resultado de las intervenciones estatales y
de los derechos que el Estado efectivamente garantiza. En socie-
dades capitalistas el estatuto de ciudadana incluye siempre, desde
ese punto de vista, diferentes niveles de jerarqua y exclusin. La
pregunta clave que permite evaluar un modelo de poltica social a
partir de su relacin con la ciudadana es, de manera bien simpli-

ficada, cunta desigualdad y cunta exclusin permite el Estado a
travs de su poltica social.
Una parte decisiva de ese estatuto material de la ciudadana
proviene de las intervenciones que llamamos poltica social: cmo
absorbe (o no) el mercado de trabajo, en qu condiciones obtienen
los individuos ingresos monetarios y de cunta proteccin gozan
frente a los ciclos econmicos o los riesgos de la vida activa, a cunta
(y a qu tipo de) educacin, atencin de salud e infraestructura social
bsica pueden acceder los ciudadanos y en qu condiciones, quines
son los grupos de riesgo y qu tipo de asistencia especfica pueden
obtener del Estado. El objeto de nuestro trabajo es brindar un pano-
rama general de esta relacin entre poltica social y ciudadana en la
historia argentina reciente que contribuya a la comprensin de los
desafos pendientes de nuestra democracia.
Con estas cuestiones en mente, en la primera parte de este trabajo
ofrecemos una resea histrica del proceso constitutivo de la poltica
social en Argentina, sin lo cual los problemas del perodo democrtico
seran difciles de comprender. La segunda parte del libro se ocupa de
perodo especfico 1983-2008, narrando lo ocurrido en trminos de
poltica social, con nfasis en la contradictoria relacin que une al refun-
dado sistema democrtico con sus ciudadanos empobrecidos. Primero
se aborda la complejidad de la coyuntura poltica y econmica que
subyace a los gobiernos de la transicin y la consolidacin democrtica,
conducidos por Ral Alfonsn y Carlos Menem respectivamente, y se
consideran los cambios especficos de la poltica social que marcaron
el proyecto refundacional trunco del alfonsinismo y la transforma-
cin neoliberal del menemismo, con su continuacin inconclusa en
el gobierno de Fernando de la Ra. Luego se presenta un anlisis de la
poltica social de los gobiernos posteriores a la crisis de 2001, discutiendo
los elementos de continuidad y ruptura presentes en los gobiernos de
Eduardo Duhalde, Nstor Kirchner y Cristina Fernndez, respecto de
los anteriores. Cerramos el trabajo con una mirada de conjunto sobre
las relaciones entre poltica social y ciudadana.
Un par de advertencias preliminares, de orden formal y de
contenido. Uno: hemos intentado simplificar muchos aspectos
tericos e historiogrficos. Para ello hemos obviado el debate

conceptual y evitado desarrollar en detalle las posiciones diferentes
frente a perodos o coyunturas polmicas de la historia. Dos: dada
la amplitud y diversidad de cuestiones que atraviesa el campo de
la poltica social, hemos seleccionado aqu slo algunos campos de
problemas. As, enfatizamos en los aspectos laborales, de seguridad
social y de poltica asistencial; no profundizamos en las cuestiones
relativas a las polticas de servicios universales, y slo abordamos muy
superficialmente el tema del financiamiento de la poltica social, la
evolucin de la base fiscal y los niveles de distribucin y redistribu-
cin del gasto pblico social, que nos habra obligado a adentrarnos
en tpicos en los que dependemos de fuentes secundarias.
Queremos expresar nuestro reconocimiento a las personas que
colaboraron directa o indirectamente en la produccin o el refina-
miento de los argumentos que vertimos aqu, aunque a ninguna de
ellas pueda hacrsela responsable por sus excesos o defectos. Esto
atae en particular a Daniela Soldano y a Daniel Lvovich, cuya
compaa en el trabajo sobre la teora y la historia de la poltica
social tuvimos el gusto de tener por algunos aos. La deuda es mayor
aun con el enorme trabajo de crtica formal y sustantiva que le hizo
Elsa Pereyra a la versin final de este escrito. Tambin agradecemos
la invitacin de Eduardo Rinesi a participar de esta iniciativa del
Instituto de Desarrollo Humano de la UNGS, as como el cuidado
y la paciencia de Gabriel Vommaro en la edicin del volumen.
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La poltica social argentina antes de 1983
Un largo perodo recorre Argentina, como la mayora de los pases

capitalistas, para desarrollar una poltica social moderna. Desde la
consolidacin definitiva del Estado nacional como organizacin capaz
de intervencin en forma de polticas pblicas, entre las dcadas de
1860 y 1880, este proceso cubrir casi un siglo para adquirir las formas
que hoy nos resultan familiares. En esos aos se desarrollar, expandir
y profundizar el capitalismo como forma predominante de la acti-
vidad econmica, el Estado comenzar a regular a travs de la ley y la
coercin las formas de trabajo de la poblacin y aparecern polticas
dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Cuando
la crisis de 1930 sorprendi al pas con nuevos tipos de pobreza y
desempleo, ste ya tena algunos de los elementos de una poltica social
moderna. Pero la forma de salida de la crisis del 30 y las caracters-
ticas del proceso poltico argentino retrasaron hasta mediados de los
40 la formacin de coaliciones polticas que se lanzaran a construir
una institucionalidad nueva alrededor de formas modernas de pol-
tica social. Ese momento llegar con el peronismo, que protagonizar
una redefinicin y consolidacin de la poltica social argentina. Tras el
golpe de Estado de 1955 la sucesin de gobiernos militares y gobiernos
civiles con legalidad constitucional restringida por la prohibicin del
partido peronista colocaron a la poltica social aun ms en el centro
de la construccin de legitimidad institucional. Esta poltica social
nunca logr trascender, sin embargo, el carcter de instrumento de
redistribucin del ingreso de los asalariados. El Estado social argen-
tino nunca fue, como veremos, un Estado de lgica ciudadana, lo cual
tendr fuertes consecuencias cuando el pas restaure su democracia, en
las ltimas dcadas del siglo XX.
La etapa constitutiva de la poltica social moderna
Hacia 1880, en la regin pampeana el mercado de trabajo

funcionaba ya de manera predominantemente libre, y la mitad de la
poblacin econmicamente activa del campo y la ciudad era asala-

riada. Esa salarizacin, no obstante, era bastante inestable, porque
predominaba el empleo ocasional, estacional y de baja calificacin.
Esto suceda en las principales actividades econmicas: tanto en la
produccin agropecuaria, incluidos su transporte y su comercializa-
cin, como en la obra pblica, la construccin, los servicios doms-
ticos y otros servicios urbanos, y en menor medida en la manufactura.
Peones y jornaleros entraban y salan del mercado, oscilando entre
el cuentapropismo y la salarizacin, una prctica que se tornar un
rasgo permanente del mercado de trabajo argentino.
El trabajo libre vena a reemplazar a una relacin laboral semi-
servil que fue conocida genricamente como conchabo. A mitad de
camino entre la dependencia personal y el contrato de trabajo, el
conchabo implicaba una puesta del individuo a disposicin de un
patrn por un perodo variable de tiempo. La misma era remunerada
de muy diversas maneras, ya que inclua en muchos casos una dosis de
proteccin personal y de tutela casi familiar, a cambio de una dedica-
cin total. Los tratos de palabra permitan, por supuesto, todo tipo de
excesos, como el retraso infinito de los pagos, los pagos en mercancas
sobrevaluadas o el endeudamiento del conchabado en los almacenes
del patrn. Dado el carcter de dficit endmico de mano de obra que
la regin tena, el conchabo tuvo, adems, la utilidad prctica de fijar
al trabajador a su patrn. El conchabado estaba obligado por las leyes
y las costumbres a portar una libreta que acreditara su condicin. La
polica apresaba a quienes no contaran con esta documentacin, entre-
gndolos a un patrn generoso o polticamente importante, o arro-
jndolos en manos del ejrcito para su alistamiento. Con la aparicin
de la salarizacin moderna el trabajo por jornal fue reemplazando al
trabajo a destajo, la remuneracin aument su proporcin en dinero
y los pagos comenzaron a efectivizarse con mayor periodicidad. La
inmigracin transocenica, por su parte, multiplic la oferta de trabajo
ayudando a flexibilizar las polticas de empleo compulsivo.
La inmigracin dar un giro especial al mundo del trabajo:
la aparicin de formas asociativas de proteccin colectiva. Las
propias caractersticas del empleo disponible y del mercado de
trabajo, combinadas con una oferta nueva y segmentada, hicieron
de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la autopro-

teccin de los trabajadores. Entre la segunda mitad de la dcada
del 50 y fines de los 70 del siglo XIX se fueron conformando dos
tipos de organizaciones de trabajadores: unas basadas en el origen
de stos y otras con base en oficios. Ambos cubran necesidades
cuyos costos eran difciles de sostener para individuos o familias con
ingresos inestables: atencin mdica, provisin de medicamentos y
gastos funerarios, entre otras. Las organizaciones de colectividades
cumplan adems el rol solidario de recepcin y apoyo de los inmi-
grantes recin llegados, y en muchos casos provean escolarizacin
para los nios. Las sociedades de oficios, por su parte, mezclaban la
ayuda mutua con la defensa del trabajo, y as muestran las primeras
experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas eran generadas
y sostenidas por patrones con ideas filantrpicas u organizaciones
laicas de las mismas caractersticas.
Fuera del mbito metropolitano, Buenos Aires representa
el mximo de disponibilidad de empleo urbano asalariado como
alternativa a un conchabo rural que tardar mucho tiempo ms
en diluirse y desaparecer. El trato al trabajador, al igual que en
la campaa bonaerense, dependa con exclusividad del estilo y la
discrecionalidad del empleador. En el mejor de los casos, este poder
semejaba el tratamiento familiar; en el peor, el ms absoluto servi-
lismo. El flujo migratorio llega en menor medida al interior, con
oportunidades de trabajo ms restringidas y una movilidad social
menos significativa. La transformacin de las economas locales de
un conjunto de explotaciones esencialmente rurales a los servicios e
industrias modernos se realiza con mucha lentitud, y en gran parte
es bloqueada por el propio dominio del mercado que tienen los
productos de la regin pampeana, o importados a travs de ella. En
una buena parte del interior del pas, la transicin hacia el predo-
minio de relaciones salariales modernas fue ms lenta e incompleta
que en el litoral pampeano. El trabajo libre tampoco se extendi a las
comunidades indgenas: con argucias legales y justificaciones mora-
lizantes que encubran un fuerte desdn cultural, los pobladores de
ascendencia americana seguiran siendo objeto de modalidades de
tutela domstica y trabajo semiservil hasta entrado el siglo XX.
En las ciudades pampeanas, el crecimiento econmico y demo-

grfico producir una nueva agenda de problemas. La creciente
importancia de las mutuales por oficios y su gradual transformacin
en sociedades de defensa mutua o de resistencia muestran la apari-
cin de conflictos laborales masivos, que la propia lite comenzar
a englobar bajo la expresin cuestin social. La nueva conflicti-
vidad se combinaba con problemas de hacinamiento, salubridad y
criminalidad que denotaban un cambio de poca, aunque para el
grueso de la elite era atribuible a las ideas tradas por los obreros
provenientes de una Europa convulsionada y representaba una seria
amenaza al orden social local. As, la primera reaccin fue el desa-
rrollo de polticas represivas. Las propuestas reformistas tendientes
a regular los conflictos laborales nunca prosperaron. Un nuevo
conjunto de leyes, sin embargo, anticipaba el reconocimiento de la
necesidad de regulacin no represiva del conflicto: la ley de descanso
dominical de 1904 y la proteccin del trabajo femenino e infantil en
1907. Tambin ese ao comenz a funcionar de modo incipiente
el nico organismo regulador de conflictos capital-trabajo previo a
la dcada de 1940. El Departamento Nacional del Trabajo (DNT)
condujo los primeros estudios sistemticos sobre problemtica
laboral en el pas. Pero recin hacia 1916, con la transformacin de
rgimen poltico, el DNT comenz a realizar los primero arbitrajes
no vinculantes, a pedido de las partes. La mediacin del Estado en
los conflictos entre asalariados y empresarios slo se volvera impor-
tante con el impulso que adquiri la industrializacin sustitutiva
hacia la segunda mitad de los aos 30.
Las organizaciones obreras tambin combinaban la confron-
tacin poltica y reivindicativa con el desarrollo de esquemas de
proteccin de sus asociados. Desde el siglo XIX se haban ido desa-
rrollando incipientes esquemas de ahorro colectivo que ayudaban
a los obreros frente a gastos que superaban su capacidad de pago,
o que los sostenan en situaciones de prdida de ingreso, y que se
parecan cada vez ms a seguros capaces de sostener el ingreso de
los asalariados frente a los riesgos ms acuciantes de la vida laboral.
A principios de siglo, slo los trabajadores de la administracin
pblica central fueron beneficiados por estos sistemas de jubilaciones
y pensiones, que haban comenzado a establecerse desde 1877. En

1904 la ley unifica los regmenes del Estado y crea la Caja Nacional
de Jubilaciones y Pensiones Civiles. Aunque las asociaciones de
obreros disearon sistemas de proteccin similares orientados a
la previsin de enfermedades, hay escasos registros sobre casos de
sistemas mutuales de retiros por vejez o invalidez.
El mundo del trabajo rural produjo su propia cuestin social
tan pronto como se fueron decantando los efectos del modo en que
la inmigracin se estableci en la pampa hmeda. El rpido aban-
dono de una poltica de ocupacin y distribucin planificada de la
tierra por parte del Estado y su consiguiente asignacin a travs del
mercado torn central la figura del arrendamiento. ste fue un modo
de mejorar el rendimiento y el valor de la tierra en pocos aos y con
escaso aporte de capital. As, los grandes terratenientes pampeanos
logran asociar de manera subordinada a un sector campesino con
predominio de inmigrantes, lo que explica una gran parte del boom
agroganadero, el mantenimiento de importantes concentraciones en
la propiedad de la tierra y la radicacin definitiva de muchos arren-
datarios como campesinos parcelarios en tierras perifricas. Este
fenmeno, combinado con la lenta transformacin de las haciendas
de las provincias del arco septentrional y la migracin de su pobla-
cin rural, permiten comprender quiz la inexistencia en Argentina
de un movimiento agrario con reivindicaciones sociales y polticas
claramente diferenciadas.
Hasta ahora hemos indicado las formas que adquiri el trabajo
asalariado y cmo el Estado nacional, de manera regulatoria y repre-
siva, actuaba sobre las formas de empleo. No es una simplificacin
excesiva asegurar que, a travs de este tipo de intervencin, el Estado
garantizaba su principal objetivo estratgico: el crecimiento econ-
mico a travs de la insercin internacional agroexportadora del pas.
Este objetivo era lgico para un Estado ocupado casi exclusivamente
por una coalicin de elites provinciales que, al mismo tiempo que
acumulaban beneficios con dicha estrategia, estaban convencidas de
la capacidad que este crecimiento tendra de arrastrar consigo a toda
la poblacin y producir al mismo tiempo la modernizacin. Los
dems elementos de lo que hoy conocemos como poltica social se
encontraban an lejos de adquirir modalidades modernas. El Estado

nacional avanz desde relativamente temprano, sin embargo, con
prcticas e instituciones pblicas destinadas a todos los ciudadanos,
independientemente de su lugar en el proceso econmico. Los
ejemplos ms notables son la educacin bsica y la atencin de la
salud pblica, progresivamente diferenciadas del mundo asistencial
filantrpico-caritativo.
La creacin del sistema educativo pblico propiamente dicho
se remonta sin embargo a 1869-70, cuando el Estado toma a su
cargo la creacin masiva de escuelas bsicas y colegios secundarios
en todo el pas, cuyo sistema de educacin pblica se vuelve uno
de los primeros y ms ambiciosos de la regin. A comienzos de los
aos 1880 el notable esfuerzo inicial de escolarizacin alcanz a un
tercio de los nios, aunque con fuertes disparidades interregionales.
Pero la escuela bsica slo consigui terminar de hacer pie entre
los sectores populares cuando stos mejoraron sus ingresos. Slo
entonces los hogares pudieron afrontar los gastos de la escolariza-
cin de los nios y prescindir de ellos en la economa domstica y/o
en ciertos mbitos de trabajo. Hacia fines de la dcada de 1880 los
informes locales recopilados por el Consejo Nacional de Educacin
mostraban una escolarizacin que oscilaba entre un cuarto y un
quinto de los nios en edad escolar para reas urbanas, as como una
preocupante falta de calidad de la instruccin. El despegue de la
matrcula se produce recin con la Ley Linez de 1905, que rena-
cionaliza la educacin bsica, facultando al Estado para instalar
escuelas primarias en todo el pas. El Censo de 1914 ya registraba
un analfabetismo que haba descendido al cuarto de la poblacin.
El sistema de salud pblica tuvo una evolucin mucho menos
lineal. El efecto de las grandes epidemias en particular la de fiebre
amarilla de 1871 y la de clera de 1886 sobre unos ncleos urbanos
en rpida expansin result determinante para que los problemas de
la salud y la enfermedad ingresaran en la agenda del Estado. La movi-
lidad social ascendente, por su parte, hizo accesible el cuidado de la
salud para grupos cada vez ms amplios. Desde fines del siglo XIX,
adems, el higienismo vincul crecientemente la salud con la figura
del mdico y el saber experto. La sanidad urbana y la especializacin
de la atencin de la enfermedad en los hospitales se fueron transfor-

mando en los elementos centrales de la salud pblica. La creciente
participacin estatal en actividades asistenciales y sanitarias produjo,
en las dos primeras dcadas del siglo XX, el surgimiento de decenas
de hospitales en las principales ciudades del pas. El nuevo Departa-
mento Nacional de Higiene, por su parte, intervino por primera vez
sobre las condiciones de sanidad de los puertos y trenes, y estudi
los problemas de la higiene y salud pblica de la poblacin desin-
feccin, vacunacin y saneamiento, as como la prctica mdica y
las farmacias, en la Capital. Sin embargo, su capacidad de actuacin
en las provincias continu siendo dbil, y la administracin sanitaria
nacional no tuvo jurisdiccin sobre ellas.
Paralelamente, como vimos, cerca de un tercio de la poblacin
de las ciudades pampeanas de comienzos del siglo XX era asistido en
sus necesidades de salud por medio de asociaciones mutuales. Ante
la ausencia de otros sistemas de previsin, estas asociaciones otor-
gaban un subsidio en caso de desempleo por enfermedad, se hacan
cargo de casos de enfermos crnicos, afrontaban los gastos produ-
cidos por los sepelios y apoyaban a los deudos sin fortuna propia.
Junto a las asociaciones de socorros mutuos impulsadas por organi-
zaciones tnicas u obreras existieron tambin intentos patronales en
pos de organizar mutuales bajo su control, y ms tarde apareceran
tambin instituciones obreras de base religiosa, desarrollndose en
ocasiones verdaderas batallas por el control de la asistencia mutual
en los lugares de trabajo.
Por debajo del mercado de trabajo en expansin y de las redes de
proteccin mutualista, aparece, en franca continuidad con el pasado,
el sistema asistencial. Desde el Antiguo Rgimen la asistencia a los
pobres y a las situaciones de pobreza fue la funcin de una aceitada
divisin de tareas entre gobiernos locales e instituciones eclesis-
ticas. Los primeros aportaban el financiamiento; las segundas, los
recursos humanos y el conocimiento tcnico de herramientas que
hoy llamamos de focalizacin: la distincin entre pobres merece-
dores de asistencia y pobres pasibles de represin, y la justificacin
ideolgica necesaria para el funcionamiento del flujo de caridad.
Al igual que en la Europa contempornea, el fin de la sociedad
colonial americana puso en tensin a la caridad y promovi formas

laicas y filantrpicas de lo que se llam beneficencia, aunque sus
estrategias de intervencin nunca se apartaron demasiado de las de
la caridad eclesistica. La beneficencia, contempornea de formas
de represin organizada que obligaban a determinadas categoras
de sujetos a procurarse trabajo asalariado, se situaba as a mitad de
camino entre la caridad y un tratamiento un poco ms moderno de
la pobreza que permitira, en el futuro, identificar, educar y enviar
o reenviar al pobre al mercado de trabajo mediante las tcnicas de
la asistencia social.
Los lmites de la democratizacin y la poltica social
La poltica social argentina comienza a ser plenamente moderna

cuando el descubrimiento por parte del Estado del impacto pol-
tico de su intervencin social se cruza con el descubrimiento por
parte de los trabajadores de que es posible negociar con el Estado
mejoras sustantivas en sus condiciones de vida. El inters del Estado
por definir las condiciones de vida a las que poda aspirar la pobla-
cin despertar cuando se perciba que de eso depende, al menos en
parte, su propia legitimidad. El crecimiento de partidos opositores
con elementos novedosos (aunque an incipientes) de represen-
tacin poltica de estratos sociales, como la Unin Cvica Radical
(UCR) y el Partido Socialista (PS), anunciaban un cambio en las
formas de legitimidad poltica del Estado y la apertura del proceso
de integracin masiva de los ciudadanos a la participacin electoral
inaugurando una etapa de poliarqua relativamente plena, aunque
conquistas como la del voto femenino debern esperar todava varios
aos. Tal cambio impactar de lleno en los modos de intervencin
del Estado en la cuestin social.
Los aos del gobierno radical (1916-30) reflejaron la conso-
lidacin de un inters por el arbitraje pblico de conflictos labo-
rales y por la legislacin social. sta tuvo un desarrollo errtico,
entre otras cosas, porque la competencia entre la UCR, el PS y los
sectores catlicos por ganarse la simpata de los sectores populares
dificultaba los acuerdos y las polticas de Estado, por la fuerte

oposicin de los sectores conservadores, la reticencia de los empre-
sarios a la negociacin laboral y la propia desconfianza de impor-
tantes sectores obreros organizados respecto del Estado. Pese a estas
tensiones, el nuevo gobierno buscar legitimarse como gobierno
del pueblo y legitimar al Estado como instrumento de todas las
clases sociales. Esto lo llevar a profundizar la intervencin en los
conflictos entre capital y trabajo, a veces terciando a favor de los
obreros, otras reprimindolos abiertamente. Esas intervenciones
tendrn como efecto colateral el impulso a las organizaciones
obreras dialoguistas por sobre las ms conflictivas, culminando
en la dcada de 1920 con el surgimiento de la Confederacin
General del Trabajo (CGT).
Mientras tanto, se consolidan las formas modernas de los
servicios pblicos universales. El complejo de polticas educativas
se extiende a todo el pas, ayudado por la creciente conectividad
geogrfica, el desarrollo de las comunicaciones, la ampliacin de
los estratos medios y la propia profesionalizacin de las disciplinas
magisteriales. La reforma universitaria de 1918 remata la apertura
y expansin del sistema educativo pblico, otorgndole un compo-
nente superior gratuito y democrtico. Los servicios pblicos de
infraestructura social bsica se expanden, en algunos casos desarro-
llados por el propio Estado, y en otros por medio de concesiones
a capitales privados. La salud, sin embargo, continu siendo un
asunto preponderantemente no universal: en parte privado, en parte
asociativo, y en parte filantrpico-caritativo.
En poltica asistencial comienza a generalizarse un conflicto
entre la filantropa y la caridad clsicas y el empuje modernizador,
que limit la hegemona de las sociedades de beneficencia y les
quit jurisdiccin educativa y sanitaria. Para los nuevos tcnicos,
la asistencia social poda ponerse al servicio del desarrollo de un
mercado de trabajo ms amplio, ms mvil y mejor. Las interven-
ciones comienzan as a ser el objeto de un saber sistemtico y de un
conjunto de formalidades que prefiguran a la asistencia contempo-
rnea: la prctica de la constatacin del ingreso para determinar el
carcter de la pobreza y, en consecuencia, la capacidad de recibir
asistencia pblica, y el recurso de los visitadores sociales como

mediadores pblicos capaces de efectuar tareas de control y segui-
miento de los hogares pobres.
La crisis del 30 y la modernizacin autoritaria
La crisis de 1930, la dcada que la sigui y la Segunda Guerra

Mundial marcan un punto de quiebre para la poltica social de
los pases capitalistas. A la nueva certeza sobre la imperfeccin de
los mecanismos automticos del mercado en la correccin de
los problemas y defectos del crecimiento econmico se sumaba la
creciente sensacin de que la intervencin poltica del Estado era
una condicin sine qua non de la estabilidad del orden social. A las
estrategias de ensayo y error en poltica social que implicaron los
aos previos a la guerra les sucedi una decidida construccin insti-
tucional alrededor de la intervencin social del Estado y la negocia-
cin capital-trabajo, que en Europa recibi el nombre, inicialmente
irnico, de Estado de Bienestar. Por emulacin, o simplemente
por imitacin adaptativa, las estrategias de algunos pases europeos
en poltica social se expandieron por el mundo capitalista dndole
forma a lo que aqu preferimos llamar Estado Social.
En Argentina, la sucesin de crisis impact fuertemente en la
estructura econmica, modificando las pautas sobre las cuales se
haba edificado su desarrollo. Un Estado generalmente limitado
en sus intervenciones en el proceso econmico pas a regular los
mercados clave del dinero y de los bienes exportables, cre nuevos
impuestos y lanz los primeros intentos de cambio en el patrn de
crecimiento, favoreciendo la aparicin de una industria local capaz
de sustituir importaciones. En las relaciones laborales, el Estado
continu apelando a la mediacin y la represin intermitentes,
mientras que los sindicatos se abstenan de la participacin poltica
y se concentraban en los esfuerzos reivindicativos y de autodefensa.
El ao 1930 es tambin el ao del primer golpe de Estado, enca-
bezado por una coalicin cvico-militar que, destruyendo las reglas
de juego del rgimen poltico, restringi la participacin poltica
y convirti al rgimen constitucional en una fachada. Mientras

tanto, una poca de cambios sociales vertiginosos presenciaba la
notable expansin de las relaciones salariales, que alcanz a duplicar
el nmero de ocupados entre 1935 y 1946, y el virtual cese de la
migracin transocenica, que es reemplazada parcialmente por una
creciente migracin interna hacia las ciudades del Litoral, atrada
por la nueva industria.
Hacia fines de la dcada del 30 se haba consolidado una
pauta en las relaciones entre Estado y sindicatos cuyo aspecto
predominante era la negociacin. La accin estatal en materia
laboral discurra en dos lneas: la generacin de condiciones para
la negociacin entre empleadores y empleados y la produccin de
una legislacin que rutinizara lo convenido, haciendo al Estado un
componente del sistema de regulacin. Los sindicatos descubrieron,
por su parte, la ventaja estratgica de evitar la represin y nego-
ciar mejoras graduales. Todo esto facilit la consolidacin de un
primer conjunto de esquemas de seguros sociales, que se llamaron
previsionales. Predominaban entre ellos los seguros de retiro, por
lo que la palabra previsional qued asociada al sistema de jubi-
laciones y pensiones. Durante los aos 30, los sectores que haban
rechazado los esquemas previsionales propuestos por los gobiernos
radicales comienzan a reclamarlos, y los que ya los tenan tratan de
optimizarlos, aumentando sus recursos y los servicios prestados. Los
sindicatos ms sofisticados buscaron modos de autoprovisin de
servicios de salud, origen de las futuras obras sociales. El Estado,
por su parte, apoyaba el proceso con instrumentos de regulacin
jurdica que hacan obligatorios a los seguros y extenda el alcance
de sus propios institutos previsionales para empleados pblicos. El
sistema de poltica social se encaminaba as, tempranamente, a una
cobertura sectorial de base corporativa, no ciudadana.
La provisin de servicios propiamente pblicos en salud sigui
teniendo, de este modo una modalidad subsidiaria. El Estado coordi-
naba intervenciones en salubridad y control de enfermedades infecto-
contagiosas y promova a las instituciones privadas para que soportaran
la mayor parte de la responsabilidad de la atencin a los sectores de
bajos ingresos. Hacia 1940 incontables instituciones de beneficencia
que tenan a su cargo servicios de atencin mdica y asistencia social

reciban subsidios del Estado, entre ellas muchos hospitales de muy
diversa capacidad, ubicados en distintas regiones del pas. La distri-
bucin de los subsidios no responda a un plan sistemtico, sino a la
influencia de los directivos de las distintas instituciones, generalmente
mdicos, ante el Congreso y las autoridades municipales.
Por su parte, la asistencia social en los aos 20 y 30 protagoniza
algunos cambios de eje que resultan interesantes de destacar, pues
terminan de consolidar el pasaje de una filantropa no demasiado
sistemtica a una asistencia social relativamente moderna. La Primera
Guerra Mundial y la crisis de 1930 haban revelado que la pobreza
poda ser tambin un fenmeno sistmico, propio de las oscilaciones
de la economa capitalista, y no la mera consecuencia de dificultades
individuales. As se abre paso la idea, plenamente moderna, de la
pobreza como una situacin que cabe a la sociedad reparar, y del
empleo como principal actividad proveedora de ingresos y como
condicin que el Estado debe normalizar y proteger. Del descu-
brimiento de los problemas sociales como problemas de la orga-
nizacin social surge, asimismo, la preocupacin por administrar a
una poblacin que comienza a ser vista como recurso. Esto implic
reorganizar las polticas asistenciales a fin de garantizar la reproduc-
cin de categoras bsicas de la fuerza de trabajo urbana y de reforzar
la institucin familiar. En 1933, un proyecto de Ley de Asistencia
Social reconoce el derecho del individuo a ser recibido gratuitamente
por las autoridades pblicas en casos de desamparo ocasionados por
abandono, y se tipifica dicho abandono en la minoridad, la desocu-
pacin, la enfermedad, la invalidez y la vejez. El concepto y la acti-
vidad de servicio social, que aparece en los aos 20 y se expande y
tecnifica en los 30, es el fruto ms visible de la nueva etapa.
Poltica social y ciudadana en la etapa formativa

de la poltica social moderna
Uno de los principales problemas de escribir una historia es

la tentacin de encontrar en lo anterior la prefiguracin mecnica
de lo posterior. Como acabamos de mostrar, muchos procesos que

coagulan en la poltica social del peronismo clsico estn efectiva-
mente presentes en el perodo anterior. Pero como ensea cualquier
historia, y la propia historia trgica de Argentina en particular, la
existencia de una posibilidad no implica la materializacin de su
consecuencia lgica. En trminos de ciudadana el pas pareca
haber tomado, desde la constitucin del Estado nacional en 1880,
una senda de ampliacin de derechos polticos y sociales decidida,
rpida y lineal que los propios contemporneos describan, con
ms o menos certezas acerca del futuro, cuando usaban la palabra
progreso. No obstante, el proceso de inclusin poltica y social de
los ciudadanos argentinos haba recibido un violento freno en 1930.
Diez aos despus, cuando el gobierno de Ortiz pareca disponerse
a reencaminar al Estado, un tanto parsimoniosamente, por la senda
perdida en 1930, an no era del todo seguro que dicho camino
pudiese retomarse sin problemas. El rol de la poltica social no haba
sido central, hasta entonces, en el proceso de ciudadana argentino.
La mano izquierda del Estado haba ganado protagonismo en los
gobiernos radicales, pero an iba a la zaga del proceso econmico,
otorgando lo que era ya imposible detener; y ordenando lo que de
hecho ya exista. Nadie hubiera podido sugerir en 1940 que las
condiciones de vida relativamente buenas de la poblacin argentina
se deban a un Estado que haba tomado su mejoramiento como
objetivo de poltica pblica. En este sentido, aunque los 30 prefi-
guran a los 40 y a los 50, los cambios que introduce la etapa pero-
nista colocan a la poltica social en el centro de la escena.
Coqueteando con el Estado de Bienestar
En 1955, hacia el fin del perodo del peronismo clsico,

Argentina tena en pie una serie de instituciones de proteccin
social comparables y contemporneas a las que constituyeron los
llamados Estados de Bienestar (EB). Como vimos, ese nombre
es en s mismo materia de debate, ya que suele venir asociado a la
idealizacin de una amplia y extensiva proteccin social dirigida al
ciudadano y financiada directamente por el Estado. Hemos prefe-

rido aqu un trmino ms genrico, el de Estado Social (ES), que
refiere a un Estado que, a diferencia de sus antecesores, interviene
sistemticamente sobre los problemas socioeconmicos. El ES
admite varias modalidades de intervencin, entre ellas las de EB,
que, como veremos inmediatamente, no coincide plenamente con
la experiencia histrica argentina. Los arreglos institucionales del
ES argentino, tanto los novedosos como los que presentan conti-
nuidad, se manifestaron con relativa claridad en las tres regiones de
la poltica social: el trabajo, los servicios universales y la asistencia
social. A continuacin reconstruiremos su evolucin, sus continui-
dades y sus cambios, enfatizando sobre todo la primera y la ltima
de estas tres regiones. Veremos que este perodo fue fundamental
en la construccin y la consolidacin de la versin argentina del
ES, as como de su incidencia sobre el desarrollo histrico de una
modalidad especfica de ciudadana.
La poltica laboral del peronismo clsico
La poltica social del peronismo clsico implic una impor-

tante expansin de las intervenciones sociales del Estado, con un
fuerte impacto positivo en las condiciones de vida de la mayora
de la poblacin que, sin embargo, no transform profundamente
las lgicas institucionales precedentes. Esta poltica, consolidada
por una alianza entre el gobierno y una buena parte de los estratos
asalariados, acompa a una estrategia de desarrollo tpica de la
posguerra, orientada a aumentar el gasto pblico y los ingresos de
los sectores populares. En Argentina, este esquema redistributivo se
financi por medio de la transferencia, mediada por el Estado, de la
renta de las exportaciones agropecuarias pampeanas a un modesto
pero creciente mercado interno. La poltica social del peronismo
clsico no consolid un derecho social de base ciudadana, sino que
reforz, complet y expandi las soluciones que los asalariados
haban ido creando a travs de sus sindicatos. Su centro simblico
fue, ms que la igualdad material para los ciudadanos, la justicia
social para los trabajadores. En el imbricado juego de los procesos

de crecimiento econmico con creacin de empleo, aumento rela-
tivo de los ingresos de los asalariados y consolidacin de sus instru-
mentos asociativos de seguridad social, se produjo una importante
masificacin del bienestar que fue conservada por dcadas en la
memoria colectiva como sinnimo de democratizacin social.
El cambio que produce los efectos ms duraderos es el que se
verifica en las relaciones entre el Estado y los sectores asalariados
por la mediacin del primero en la transferencia redistributiva de
ingresos a los ltimos. El gobierno encar en este sentido el diseo
de un sistema salarial basado en leyes dirigidas a regular los ingresos
de los asalariados y a garantizar el efectivo aumento de los ingresos
reales de la poblacin trabajadora y sus dependientes. La iniciativa
logr establecer un pago anual complementario, el dcimo tercer
salario mensual, o aguinaldo, por medio de las convenciones
colectivas, pero no logr instalar el concepto de salario mnimo
obligatorio independiente de dichas convenciones. El aumento
del salario real se convirti en el elemento de transferencia de
ingresos de mayor intensidad redistributiva de la poltica social del
peronismo clsico. La expansin salarial fue posibilitada por las
negociaciones colectivas de trabajo, donde los asalariados fueron
apoyados por el Estado, mientras que los empleadores que termi-
naron accediendo a dichas demandas fueron recompensados con
polticas crediticias y fiscales. El salario y los ingresos de los sectores
medios tambin crecieron por la disminucin de precios clave de la
canasta familiar alentados por el Estado: bajos precios de los servi-
cios pblicos, congelamiento de los alquileres urbanos y los arren-
damientos rurales, control de precios y subsidios a los alimentos.
Aunque se registraron importantes altibajos coyunturales, hacia el
final de la etapa los salarios reales se situaban, en promedio, aproxi-
madamente por encima de un 50% respecto al nivel alcanzado en
1945. Como porcentaje del PBI, los salarios haban pasado de un
44% en 1943 a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en
el 55%. Los cambios relativos dentro de los sectores asalariados,
adems, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados,
disminuyendo as la brecha entre asalariados.
La mejora del ingreso estaba sustentada en un juego de roles

por el cual la Secretara de Trabajo y Previsin (STP), luego trans-
formada en Ministerio de Trabajo, inclinaba la balanza bastante
sistemticamente a favor de los asalariados en la negociacin colec-
tiva. El centro de esa poltica fue la alianza por la cual el sindica-
lismo se consolidaba apoyndose en el Estado, y el gobierno obtena
legitimidad masiva y apoyo electoral. Las leyes que unificaron los
sindicatos en una nica representacin jurdicamente reconocida,
muchas veces compulsivamente y a favor de los gremios poltica-
mente cercanos al gobierno, terminaron galvanizando la alianza. El
resultado ms notorio de la alianza estratgica, adems del impacto
salarial, fue que el contrato de trabajo pas a estar fuertemente
protegido por el Estado. Aunque el gobierno no lleg a sancionar
una ley unificadora de esa tutela, una amplia legislacin la anudaba
por debajo y la cerraba mediante los tribunales del fuero laboral.
La dinmica poltica posterior termin convirtiendo a la CGT
y a los sindicatos en los apoyos casi exclusivos del gobierno, lo que
ser esencial para entender los avatares de la poltica argentina
posterior a 1955. El rechazo de la mayora de los estratos altos y de
buena parte de los estratos medios a esas medidas se convirti en
el eje del conflicto social del perodo, dndole una unidad indita
a la clase obrera. La intensa politizacin de los conflictos sociales
expresada en los alineamientos peronismo/antiperonismo tendi
a homogeneizar y soldar la alianza entre gobierno y movimiento
obrero, al punto de generar una fuerte identidad Estado-pero-
nismo-clase trabajadora y, simtricamente, una fuerte identidad
opositora, congregada alrededor del rechazo categrico a todo lo
que viniera del gobierno de Pern.
Crecimiento y fragmentacin del sistema de seguros sociales
A la centralidad de los sindicatos en la poltica social argen-

tina se sumara la progresiva consolidacin y profundizacin de su
dimensin prestadora de servicios sociales. La masiva afiliacin de
los trabajadores y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos
sociales terminaron por convertir a las federaciones sindicales en el

anclaje bsico de la proteccin social argentina.
Los sindicatos crecieron y se concentraron estimulados por la
nueva legislacin laboral, que haca ms eficaz su protagonismo y sus
tareas reivindicativas, por la nueva estructura orgnica y piramidal
de la CGT que concentraba la representacin en un solo sindicato
por rama de actividad, y tambin por la fuerte identificacin de los
obreros y sus organizaciones con el gobierno de Pern. Este creci-
miento fue simultneo al de sus servicios sociales, completndose el
mapa de fondos previsionales para pensiones de retiros (jubilaciones)
y de asociaciones sindicales especficas para la atencin de salud,
las obras sociales. De estos aos data adems la aparicin de otros
fondos para asignaciones familiares por convencin colectiva, un
sistema de subsidios a los asalariados con familias numerosas o con
dificultades particulares.
En el proyecto original del gobierno peronista estos fondos
deban integrarse a un sistema nacional de seguridad social, progre-
sivamente integrado, que cubrira todos los riesgos de la vida activa
de los trabajadores. Adems, una parte de esos fondos, canalizados
por el Estado, se utilizaran para la creacin de un sistema de salud
pblica capaz de cubrir a los no asalariados y a los trabajadores infor-
males que carecan de proteccin mutualista, hasta que el desarrollo
econmico los integrase al mercado formal. Este proyecto gener una
tensin, nunca transformada en conflicto abierto, entre el mpetu
centralizador de una parte del gobierno peronista, las vacilaciones y
pujas en el propio aparato del Estado y el contraimpulso defensivo
de los sindicatos, que buscaban profundizar beneficios y extender
las coberturas manteniendo su control sobre la provisin de estos
servicios. La resolucin a medias de esta tensin marc la gnesis de
la seguridad social argentina. El sistema sigui siendo esencialmente
sindical, con regulacin estatal ms o menos forzada, y por ende
restringido a los trabajadores afiliados a las organizaciones sindicales.
Fue masivo porque la salarizacin formal lo era y porque se esperaba
que ella alcanzase rpidamente a toda la poblacin activa.
La tensin, en el caso de los fondos previsionales, se mani-
fest como defensa de la autonoma de las cajas y como disputa
por el alcance de la regulacin estatal. Hacia 1954, el proyecto

de unificacin y nacionalizacin haba sido abandonado. No
obstante, la regulacin pblica haba ampliado el acceso, garanti-
zando la extensin de la cobertura de los fondos previsionales a la
casi totalidad de los asalariados formales, la homogeneizacin del
sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores asalariados y la
generalizacin del criterio del haber jubilatorio como porcentaje
de la mejor retribucin alcanzada por el individuo en la actividad.
Esta ampliacin y mejora de la cobertura previsional fue empa-
ada por la precariedad institucional del sistema. La mejora de los
beneficios no fue acompaada por una mejora de los ingresos de
las nuevas cajas, comenzando un proceso de descapitalizacin que
madurara en los aos 60. Esto tendr como resultado la gradual
transformacin de los sistemas de capitalizacin (ahorros colec-
tivos en un fondo comn que se invierte y capitaliza) en sistemas
de reparto (transferencias casi mecnica de los fondos, de los
trabajadores activos contribuyentes a los pasivos beneficios, sin
constituir ahorros).
En el caso de los seguros de salud, se echa a andar un proceso
que tambin se cristalizar despus de 1955 con la consolidacin
de las obras sociales (OOSS). Las asociaciones mutuales de traba-
jadores se transformaron en entidades estatalmente reguladas que
brindaban servicios especficos. El Estado dispuso, generalmente,
la obligatoriedad de la contribucin de todos los empleados de la
actividad a los fondos. Esto produjo un crecimiento exponencial
de los nuevos servicios de las antiguas mutuales. Sin embargo, los
sistemas carecan de criterios comunes de funcionamiento, confor-
mando un mosaico de instituciones heterogneo y fragmentario.
Hacia el final del perodo, el sistema de seguridad social argentino
continu estando armado en base a cajas autnomas, dependientes
ms o menos directamente de los sindicatos, con mayor o menor
regulacin estatal, y por ende fragmentadas segn patrones regio-
nales, sectores y ramas de actividad. Pese a ello, la cobertura de los
riesgos de la vida activa se haba ampliado enormemente en todos
los rubros (con exclusin del desempleo, que la ley laboral encuadr
en el mbito de las indemnizaciones por despido) y abarcaba a la
casi totalidad de los asalariados formales, los que a su vez haban

pasado a ser la categora de poblacin activa mayoritaria.
La otra consecuencia del naufragio del proyecto de seguridad
social unificada fue la persistencia de un sistema pblico de salud
pblica dbil y fragmentario. En un proceso poltico que dur un
lustro, los sindicatos y tambin las provincias prefirieron consolidar
y desarrollar los servicios preexistentes a contribuir a un sistema
pblico y universal de solidaridad entre sectores y estratos, mientras
que los funcionarios tcnicos del gobierno que propiciaban dicha
universalizacin fueron paulatinamente aislados y neutralizados. El
proyecto unificador termin reducido a un sistema de coordinacin
suprajurisdiccional y al desarrollo de instituciones complementa-
rias al conjunto de hospitales. El mpetu del Estado nacional, sin
embargo, contribuy a ampliar la cobertura territorial de la salud
pblica, a sentar estndares mnimos de calidad y a restarles discre-
cionalidad a los sistemas de salud pblica subnacionales.
El secretario de Salud Pblica, Ramn Carrillo, insista sobre el
dficit de camas de hospital, la perennidad de enfermedades infec-
ciosas, la alta mortalidad infantil, la falta de nutricin adecuada
en el interior, el alto costo de la atencin mdica y de los medica-
mentos, la baja cobertura de los seguros existentes (35% de la pobla-
cin), la falta de coordinacin, la falta de estadsticas confiables, las
condiciones de trabajo deficitarias, la falta de medicina preventiva
y la inequidad en la distribucin geogrfica de las atenciones. Su
Secretara gener el Cdigo Sanitario y de Asistencia Social y el
Plan Analtico para aplicarlo. El cdigo, bastante universalista para
su poca y aun ms para el contexto poltico, estableca un mbito
de jurisdiccin nacional (la direccin del sistema, el financiamiento
de quienes no estaban cubiertos y el control directo de la salud en la
Capital, los Territorios Nacionales, los puertos y fronteras), instau-
raba medidas de medicina preventiva y de saneamiento del medio
ambiente y de las condiciones de trabajo, y prevea la creacin del
Fondo Nacional de Salud y Asistencia Social para financiar las
medidas pblicas, que aunque sin especificacin de fuentes mone-
tarias se prevea que fuesen parte de las cotizaciones de los trabaja-
dores a sus cajas previsionales unificadas en el Instituto Nacional
de Previsin Social (INPS). El Plan Analtico era un proyecto de

construccin hospitalaria y de semisocializacin de la medicina a la
manera britnica (con un mdico de cabecera obligatorio por hogar,
financiado por el Estado).
El Cdigo y el Plan se promulgaron como leyes, pero pronto
aparecieron fuertes obstculos provenientes del sector privado de
caridad, las autoridades municipales y provinciales, los sindicatos, los
gremios mdicos y el propio INPS, que tena otros proyectos para el
dinero de los aportes. Tras un largo conflicto, el Estado renunci a
nacionalizar la mayor parte de las instituciones y a semisocializar la
atencin mdica, limitndose a ejercer controles de supervisin. La
provisin de crecientes facilidades hospitalarias termin recayendo
en las provincias, con supervisin formal de las centrales regionales
de la Secretara de Salud. Respecto de las fuentes de ingresos, la
propia derrota del INPS en la unificacin de los regmenes previsio-
nales ech por tierra el intento de ingresar una parte de los fondos
al sistema de salud pblica. La Secretara de Carrillo logr cumplir
objetivos importantes, adaptndose pragmticamente a las limita-
ciones surgidas, pero no tuvo el xito que esperaba. No obstante, se
produjeron impactos importantes en la reduccin de la mortalidad
infantil y el aumento de la esperanza de vida.
Una asistencia social universalizante y paraestatal
El proyecto inicial del Estado peronista haba sido integrar la

asistencia a la pobreza en el sistema de seguridad social pblico,
absorbiendo directamente a la estructura filantrpico-caritativa. El
descubrimiento del formidable potencial simblico que contena
una asistencia social ampliada y politizada transform peculiar-
mente a este objetivo. La Direccin Nacional de Asistencia Social
(DNAS) nunca cont con los medios necesarios para operar una
centralizacin de la poltica asistencial, aunque la propia dinmica
que las circunstancias impriman al complejo de proteccin social
comenz a erosionar al sector filantrpico-caritativo. Las medidas
del gobierno complicaron de diversos modos la subsistencia de las
organizaciones privadas, y la propia DNAS, facultada para regular,

controlar y concentrar todas las actividades de beneficencia y asis-
tencia social desarrolladas por entidades pblicas o privadas en el
mbito de la nacin, fue severamente limitada por la aparicin y
el desarrollo de la Fundacin de Ayuda Social Doa Mara Eva
Duarte de Pern (ms tarde Fundacin Eva Pern, en adelante
FEP), creada en junio de 1948.
Se trataba, desde los inicios, de una organizacin bien singular.
Segn su diseo institucional el presidente del pas nominaba al
presidente de la FEP y los miembros del comit directivo de la
Fundacin eran nombrados a medias por la CGT y la STP. En la
prctica, fue el mbito central de trabajo de la legendaria Evita. La
FEP tena como misin, segn su estatuto, intervenir en todo tipo
de actividades que tendieran a satisfacer las necesidades de las clases
menos privilegiadas. En particular, asistir a personas de pocos
recursos para iniciar, continuar o completar estudios, construir
casas para familias necesitadas y crear y construir establecimientos
educativos, sanitarios o recreativos. Adems, la ley le permita soli-
citar la absorcin de instituciones de asistencia social cuando la FEP
se considerara capaz de cumplir sus funciones. En la prctica, la
FEP realiz un doble tipo de accin: la ayuda social directa y el
mantenimiento de una red de instituciones asistenciales. Todas las
intervenciones llevaban como marca un discurso que oscilaba entre
la reivindicacin del derecho a la asistencia social y la generacin
de un agradecimiento masivo al gobierno y a Evita misma, politi-
zando la relacin FEP-Estado-receptores.
En el plano institucional, la FEP era una poderosa organiza-
cin paraestatal cuyas actividades eclipsaron las atribuciones asis-
tenciales de la DNAS. La FEP se financiaba con donaciones ms o
menos voluntarias, porcentajes de impuestos especficos y contribu-
ciones sobre las cotizaciones de los asalariados a los sindicatos. La
magnitud de sus fondos, comparada con la de los fondos de otros
ministerios sociales del gobierno, era notable. Pas a representar
casi el 80% del gasto de salud y el 20% del gasto educativo en su
apogeo, en 1953. En el orden simblico, se transform rpidamente
en la principal arma poltica no sindical del gobierno. Vehculo
de intensa propaganda oficialista, la FEP muchas veces ha concen-

trado, en el dilema de su propia existencia, los juicios acadmicos y
polticos sobre la poltica social del peronismo clsico. Su despliegue
implic, ciertamente, una serie de paradojas de gran complejidad, la
ms importante de las cuales reside, probablemente, en la aparente
contradiccin entre un discurso de derechos y de redistribucin del
ingreso y una prctica discrecional y politizada. Lo cierto es que
los discursos y las prcticas, estableciendo un nexo entre el carcter
de ciudadano-trabajador-pobre y una asistencia estatal desprovista
de carcter estigmatizante, hicieron tabula rasa de las modalidades
de intervencin caritativa y cientfica que haban estructurado la
poltica asistencial. El derecho a la asistencia y la politizacin de
la intervencin asistencial inauguraron una etapa nueva que, con
todas sus paradojas, contina hasta nuestros das.
Un Estado Social en manos renuentes
La impronta del ES argentino inaugurado con el peronismo

y caracterizado por una tutela estatal comprehensiva y al mismo
tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales, marc los modos
de integracin social de Argentina en las dcadas subsiguientes.
Los fortsimos vaivenes polticos de la segunda mitad del siglo
hicieron variar la intensidad y la direccin de esta tutela, a travs de
una serie de ciclos de desarticulacin y recomposicin de alianzas
sociales que generaron una sucesin de equilibrios polticos ines-
tables, alternativamente rotos y restablecidos. En estos ciclos el
peronismo, aunque proscrito como organizacin poltica, segua
siendo la principal fuerza electoral. Hasta su retorno al gobierno
en 1973, esta situacin impugnaba la legitimidad de los diferentes
arreglos paraconstitucionales del perodo: la dictadura de Lonardi y
Aramburu (1955-58); el gobierno de coalicin desarrollista-peronista
de Frondizi (1958-63), terminado ante la renuncia de aqul por
un interregno a cargo de Guido (1962-63); el gobierno radical de
Illia (1963-66); y la dictadura de Ongana, Levingston y Lanusse
(1966-73). Como organizacin sindical, sin embargo, el peronismo
negociaba la defensa de los intereses de los asalariados con los dife-

rentes gobiernos, politizando al extremo la poltica social.
Pese al dramatismo de las coyunturas polticas, cierta peren-
nidad del modelo tutelar de poltica social atraves el perodo.
Es por cierto sorprendente que hayan sido sus matices, bastante
ms que su espritu general, aquello que de modo circunstancial
era puesto en tela de juicio o modificado. Lo cierto es que en el
perodo 1955-83 un Estado polticamente inestable mantena una
poltica social relativamente incluyente, al tiempo sostena formas
cada vez ms violentas de exclusin poltica. Tras el golpe de
Estado de 1955, y pese a un breve intento de revisin general de la
poltica social peronista, las estructuras de lo que hemos llamado
poltica del trabajo en el perodo 43-55 terminaron por consoli-
darse: un contrato de trabajo regulado por el Estado, un fuero
laboral con impronta protectiva de los asalariados y un sistema de
seguros sociales garantes de la estabilidad del ingreso, fragmentado
segn lneas corporativo-profesionales pero regulado a travs de la
intervencin pblica.
El aspecto ms conflictivo y cambiante, con mayor impacto
probablemente en los matices del complejo de poltica social fue la
relacin entre el Estado y el movimiento obrero organizado alre-
dedor de los ingresos de los trabajadores. Este conflicto tena como
centro de gravedad los salarios, los beneficios de la seguridad social
y los precios de los bienes clave de la canasta familiar, sometidos a
un progresivo tironeo proveniente de un modelo de crecimiento
intermitente, con un piso de inflacin relativamente alto. En lneas
generales, para los sectores ms crticos del peronismo el objetivo
era el desmonte completo de un modelo socioeconmico de desa-
rrollo tutelado por el Estado con aspectos redistributivos favora-
bles al mundo urbano industrial y a la capacidad de consumo de
los asalariados. Para otros sectores ms cautelosos en su crtica al
modelo, el objetivo era la desactivacin de los componentes ms
intolerables de un rgimen visto como demaggico y autoritario y
la revisin selectiva de los aspectos ms cuestionables de ese modelo:
el elevado estatismo y en particular el poder relativo de las asocia-
ciones sindicales en la economa.
Esta situacin politiz radicalmente el dilogo Estado-sindicatos,

en la medida en que estos ltimos eran al mismo tiempo los repre-
sentantes sectoriales de los asalariados y los portadores de la iden-
tidad poltica del partido mayoritario proscrito. La imposibilidad
de las sucesivas coaliciones cvico-militares de resolver la ecuacin
poltica, econmica y social transform a esa politizacin en un
conflicto grave. La dictadura de 1976-83 se propuso tener xito all
donde las precedentes (sobre todo la de 1966-73) haban fracasado.
Su proyecto de reorganizar el pas era sustancialmente diferente a
todos los experimentos desarrollistas previos. Esta vez, la coalicin
cvico-militar pensaba refundar el modelo de acumulacin capita-
lista. El nuevo proyecto estaba inspirado en las necesidades de las
elites econmicas locales y en los diagnsticos provenientes de otras
latitudes acerca del lugar que el pas poda y deba tomar en la divi-
sin internacional del trabajo, y sus implicancias para la estructura
econmica y social con la que contaba en 1976. El resultado fue
una intervencin radical y violenta sobre el modelo de relaciones
capital-trabajo que el ES haba instalado, si bien confusa y preca-
riamente, desde los aos 40. Esta vez el cambio de poltica social se
hizo sobre el ostracismo poltico y la supresin fsica de decenas de
miles de ciudadanos.
Sin embargo, el teln de fondo de esta batalla era radicalmente
diferente a lo que la mayor parte de la regin latinoamericana sola
presenciar y la propia Argentina haba experimentado. Entre los aos
50 y 80 el pas terminaba de convertirse en un capitalismo relativa-
mente maduro, con condiciones de vida que eran, en trminos rela-
tivos, las mejores de la regin. En efecto, muchos datos mostraban
una estructura social moderna, relativamente comparable a las de los
pases capitalistas desarrollados, que haban incorporado la pobla-
cin rural al mercado de trabajo urbano. El empleo agropecuario,
del 25% a mediados de los 40, pasa a poco ms del 10% en 1980; el
sector industrial mostraba una estabilizacin en ms de un cuarto de
la poblacin activa y el sector de los servicios no mostraba signos de
crecimiento desmedido. No existan presiones demogrficas impor-
tantes, e incluso volva a haber inmigracin, aunque ahora prove-
niente de pases de la regin. Las tasas de desempleo y subempleo
eran bajas (4% y 5% respectivamente) y las de empleo autnomo

y precario anunciaban un mercado de trabajo que comenzaba a
mostrar signos de saturacin, que ya no demandaba volmenes
significativos de empleo y que creaba empleo vulnerable. La estruc-
tura social, medida por las ocupaciones, apareca compuesta en ms
del 60% por obreros y empleados asalariados, ms del 70% de los
cuales eran formales. El nivel de vida relativamente alto y homo-
gneo se poda en indicadores como la composicin del gasto de
los asalariados, que hacia principios de los 80 dedicaban ms de
la mitad de sus ingresos a rubros considerados no estrictamente
bsicos y ms del 10% a educacin y esparcimiento, contra 30%
y 3%, respectivamente, a inicios de los 40. El coeficiente de Gini
(forma usual de medir la desigualdad por ingresos) era, en 1970,
sorprendentemente bajo (0,412), y la brecha de ingreso total por
deciles (distancia entre el ingreso de los ms pobres y los ms ricos)
era de escasos 10 puntos. Ambos indicadores mostraban un nivel
de desigualdad bajo para una economa capitalista perifrica. Con
la salvedad de las fuertes disparidades regionales en homogeneidad
relativa de la estructura social y calidad y cantidad de empleo, el
presente se anunciaba fcil, con algunos signos de fatiga que una
poltica econmica atenta podra fcilmente resolver.
Esta situacin es tanto ms sorprendente cuanto que no fue el
resultado de una poltica social planificada y sistemtica. En efecto,
el gasto pblico social por habitante, habiendo sido siempre alto
para la regin, fue bajo en otras comparaciones internacionales.
Todo parecera mostrar que tras un pico de inversin y expansin
de servicios sociales para los que hay datos consistentes (educacin,
salud y vivienda) en los 50, y un gasto de sostn con impacto posi-
tivo hasta fines de los 60, el gasto fue, despus, sistemticamente
inferior a las necesidades del propio sistema. Esto tendi a producir
un deterioro gradual pero constante de esos servicios (con una breve
excepcin en 1973-75), de gravsimas consecuencias en el perodo
democrtico. La homogeneidad y calidad relativa de las condiciones
de vida de la poblacin eran, as, ms el efecto contingente positivo
de un desarrollo econmico rpido que el resultado deliberado de
la poltica social.
La poltica del trabajo en el posperonismo
Si algo unificaba a los sectores que haban acompaado el derro-

camiento del gobierno peronista en 1955 era el objetivo de reducir
la incidencia de los sindicatos en el sistema econmico y poltico
del pas. Semejantes coincidencias no llegaban, sin embargo, ni a la
estrategia de poltica econmica y social que el pas deba adoptar ni
a la identificacin de los sectores ms apropiados para conducirla.
Los sindicatos, lugar de refugio del peronismo proscrito, aprove-
charon estos desencuentros para reconstituirse como organizaciones
y emprender la defensa de los logros sociales de la etapa 1943-55. Esta
defensa tuvo bastante xito hasta, por lo menos, 1975, y el campo de
batalla en el que se jugaba fue el de las relaciones laborales.
El proceso fue rico en vicisitudes. La dictadura militar de
1955-58 comenz por intervenir las administraciones sindicales
y convocar a elecciones prohibiendo la participacin de quienes
hubiesen ocupado cargos de importancia en el perodo peronista.
Las leyes que regulaban el contrato de trabajo fueron modificadas,
restituyendo la soberana del empleador y permitindole hacer
los cambios necesarios para aumentar la productividad. Las regu-
laciones que ponan a los sindicatos en el centro del sistema de
relaciones laborales se transformaron para combatir la identidad
peronista del movimiento obrero, su poder econmico e institu-
cional. Con los mismos objetivos se apel de modo recurrente a
la supresin de la negociacin colectiva. La desarticulacin del
sistema de tutela laboral no produjo, sin embargo, los efectos espe-
rados por sus autores. Las elecciones sindicales fueron ganadas por
una segunda lnea dirigencial que segua proclamando la lealtad
con el lder exiliado, y la aparicin de otras expresiones polticas
en las organizaciones sindicales fue marginal o complementaria a la
corriente hegemnica. Las modificaciones a las leyes laborales, por
su parte, pusieron a los trabajadores a la defensiva y fueron consi-
deradas un ataque ilegtimo a los logros sociales del perodo pasado,
permitiendo galvanizar la relacin trabajadores-peronismo.
El gobierno de Frondizi, que gan las elecciones con el apoyo
del peronismo, levant algunas de las restricciones que pesaban
sobre el sindicalismo, pero no la proscripcin al partido peronista.

Restituy la representacin exclusiva en los procesos de negociacin
colectiva a los sindicatos peronistas, pero implement un plan de
estabilizacin macroeconmica que produjo un fuerte deterioro de
los ingresos reales de los asalariados y que las organizaciones sindi-
cales apuntaron a detener con su ola de huelgas. El enfrentamiento
entre gobierno y sindicatos termin por facilitar la cada del propio
Frondizi cuando los sindicatos armaron partidos nuevos para
presentarse a las elecciones provinciales de 1962 y lograron ganar en
la mayora de las provincias. Esto gener una nueva intervencin de
la coalicin cvico-militar que resguardaba los lmites del rgimen
posperonista y que presion para anular las elecciones, forzando
la renuncia de Frondizi. El sindicalismo sala de la pulseada como
actor poltico insoslayable del rgimen posperonista, y se dispona a
fundar una nueva estrategia basada en la negociacin directa entre
los gobiernos de turno y la reinaugurada CGT, bajo el mando del
pragmtico y autnomo Augusto T. Vandor.
El sindicalismo vandorista tuvo su apogeo durante el gobierno
del radical Arturo Illia, un gobierno elegido por un tercio del elec-
torado, con el peronismo proscrito. El gobierno de Illia intent
una doble poltica de favorecer las posiciones salariales e introducir
modificaciones en la regulacin de las organizaciones sindicales, para
habilitar la aparicin de una oposicin poltica intrasindical y romper
el predominio poltico peronista entre los asalariados. La vista estaba
puesta en las elecciones de 1967, que seran genuinamente demo-
crticas, y para las que se precisaba ganar apoyo electoral. En 1963
se sanciona la Ley del Salario Mnimo, Vital y Mvil, que unifica
los salarios mnimos de todas las ramas y profesiones, convirtiendo
ese monto nico en multiplicador obligatorio e indexable. La pieza
completaba una legislacin laboral tutelar dirigida a sostener el
ingreso de los asalariados aun durante crisis inflacionarias. El sindi-
calismo opuso toda su resistencia a cualquier medida del gobierno a
travs de un plan de lucha que, mediante tomas de fbricas y huelgas
pacficas, dej en claro la debilidad del gobierno radical y puso
en guardia otra vez a la coalicin cvico-militar antiperonista. En
paralelo, el vandorismo quiso refundar polticamente el movimiento
sindical, alejndolo del control del lder exiliado y convirtindolo en

un movimiento poltico capaz de afrontar con xito las elecciones
previstas para 1967, donde el peronismo sera finalmente legalizado.
La aventura poltica del peronismo sin Pern culmin en fracasos
electorales, pero el peligro del retorno de un peronismo con Pern
provocar una nueva intervencin de la coalicin cvico-militar a
travs del golpe de Estado de 1966.
La dictadura de Ongana fue bastante diferente a sus predece-
soras, en la medida en que pretendi ir ms all del rol de guardia
militar de ltima instancia de arreglos civiles precarios. Su objetivo
fue fundar una nueva institucionalidad, arrojando hacia un futuro
lejano la transferencia del gobierno, slo para cuando se hubiese
refundado al pas social y econmico en trminos anlogos a los
del experimento nacionalista-neocorporativista de los 50 en el vecino
Brasil. Una lectura estructural de los problemas econmicos del pas
sirvi para justificar un plan de estabilizacin y relanzamiento tras el
cual se prometa un verdadero desarrollo no sometido a los temibles
ciclos recesivos de las ltimas dcadas. La condicin de posibilidad de
todo esto fue, claro est, un manejo autoritario del gobierno como
el pas no haba visto hasta entonces. Y la consecuencia ms impor-
tante fue el surgimiento de un estado de rebelda social que, ms
all de su manifestacin explosiva a travs del Cordobazo en 1969,
permeara tambin a los estratos medios de la sociedad y, para lo que
interesa aqu, empezara a desbordar el marco de accin poltica que
le brindaban los sindicatos peronistas. El gobierno de Ongana cay
un ao despus del Cordobazo. Los gobiernos militares posteriores
ensayaron una distensin poltica y un dilogo social, anunciando
incluso el levantamiento de la proscripcin del peronismo. Algunos
signos inequvocos de negociacin aparecieron poco despus, como
una gestin macroeconmica dirigida a sostener los salarios reales, o
la devolucin a los sindicatos del control de las OOSS. El interregno
de Levingston, con Aldo Ferrer a cargo del Ministerio de Economa,
represent un intento de alejar a la dictadura militar del extremo
autoritarismo de Ongana y de las preferencia liberales de Lanusse.
El proceso culminar con el retorno de Pern al pas y a la presi-
dencia, en 1973-74, en el inesperado rol de ser considerado el nico
capaz de reconstruir un sistema poltico estable. Para los sindicatos,

el nuevo gobierno de Pern era la posibilidad de recuperar las posi-
ciones institucionales perdidas en el sistema de relaciones laborales
y el control poltico de las propias organizaciones, amenazado por
una izquierda social multiforme y cada vez ms combativa. La
poltica social del pas segua jugndose en el centro de un tablero
poltico conflictivo e inestable, y su suerte se aunaba con la de los
sindicatos. El gobierno peronista intent un acuerdo multisectorial,
con el lanzamiento de un pacto social en cuyo interior se concer-
taran salarios y precios entre sindicatos, empresarios y Estado. Su
objetivo era compatibilizar una recuperacin de los ingresos reales
de los asalariados con el control de la inflacin y la reanudacin del
crecimiento. Las disputas salariales fueron parcialmente canalizadas
por los convenios colectivos de trabajo. A cambio, los sindicatos
obtuvieron leyes que blindaban aun ms la fortaleza jurdica sobre
la que se asentaba el dominio sindical del sistema de relaciones labo-
rales. En efecto, las reformas prohiban la existencia de ms de un
sindicato por rama de actividad y los sindicatos por empresa, facul-
taban a las federaciones sindicales a intervenir las filiales locales,
ampliaban los mandatos de las autoridades sindicales, disminuan
los controles internos a estas autoridades y equiparaban las prerro-
gativas legales de las autoridades sindicales a las de los diputados y
senadores de la Nacin.
Los lmites del Pacto Social, sin embargo, pronto comenza-
ran a sentirse. La coyuntura favorable de la economa internacional
dejaba lugar rpidamente a los efectos del cambio en los precios
relativos que implic la crisis del petrleo. Aunque en un principio
el gobierno logr contener las demandas con una poltica de subsi-
dios, pronto el Pacto comenz a hacer agua como consecuencia
de los desabastecimientos y la creciente intensidad de los reclamos
salariales. Un Pern desgastado hizo en junio de 1974 su ltima
aparicin pblica amenazando con renunciar si los actores sociales
no acompaaban su poltica. Muri slo dos semanas despus. La
espiral de conflictos sociales se agrav por la escalada de violencia
entre sectores radicalizados, los sindicatos y un Estado que incluso
recurri a las instituciones militares y paramilitares para intervenir
sobre esos conflictos. Con ese trasfondo, la coalicin cvico-militar

antiperonista se reactiv y, en marzo de 1976, derroc al gobierno
de la viuda de Pern.
La dictadura de 1976-83 se haba propuesto formalmente
disciplinar a todos los actores del pas para refundar la economa
capitalista argentina sobre sus bases clsicas, desarmando selectiva-
mente los componentes del Estado tutelar. Pero sus promesas de
retorno al crecimiento econmico y reencauce democrtico encu-
bran una lectura radical, que haca depender esos objetivos de la
neutralizacin poltica brutal, incluso la supresin fsica de actores
que, a juicio de la coalicin, obstaculizaran dichos objetivos. La
furia se descarg, en particular, sobre las mltiples organizaciones
sindicales y barriales vinculadas con el peronismo progresista. El
gobierno militar organiz, despleg y control un plan sistemtico
que produjo alrededor de 30.000 secuestrados en forma clandestina,
la mayora de ellos torturados y asesinados. Esto tuvo fuertes conse-
cuencias sobre la organizacin sindical. Por lo dems, el complejo
de leyes de tutela laboral fue completamente desmantelado. La
CGT y las principales federaciones sindicales fueron intervenidas,
las negociaciones colectivas suspendidas, las huelgas prohibidas
y muchos sindicalistas cooptados por el rgimen. El ostracismo
sindical dej va libre a un violento ajuste econmico: a la baja
brutal de los salarios siguieron los efectos de la crisis de 1981, con
la consecuencia de un masivo e indito empobrecimiento y desem-
pleo. Los diferentes circos montados por el gobierno militar para
derivar la atencin pblica, como el Campeonato Mundial de
Ftbol de 1978 o la Guerra de Malvinas de 1982, tenan cada vez
menos efectos disuasivos. La Argentina polticamente autoritaria
terminaba destruyendo los componentes incluyentes de su poltica
econmica. Detrs slo quedara la poltica social.
La pseudoconsolidacin de la seguridad social
Como vimos, el sistema de seguridad social argentino se haba

constituido como un conjunto de cajas asociativas diferenciadas que
brindaban beneficios jubilatorios, de salud y de asignaciones fami-

liares, con base sobre todo en los sindicatos de trabajadores asala-
riados. Pese a los diversos (y contradictorios) intentos del gobierno
peronista de convertir estas cajas en la base de un sistema pblico
unificado, la resistencia de los sindicatos a perder sus beneficios y su
protagonismo en el sistema previsional llev al gobierno a respetar
sus principales apoyos polticos, masificando el sistema sin reorde-
narlo. Una mirada superficial mostraba un pas con alta cobertura
de seguros sociales basados en la solidaridad entre trabajadores
formales y la regulacin estatal. Pero la incoherencia institucional y
la incongruencia financiera desgastaron pronto la capacidad de esos
sistemas. Despus de 1955 el Estado profundizar paulatinamente
el control y la regulacin de los tres subconjuntos de seguros sociales
que componan el complejo, interviniendo sobre los mismos con
creciente discrecionalidad y una lgica tan poco sistemtica como
la de la historia previa. Al objetivo poltico de restarles poder a los
sindicatos peronistas se le aada otro, menos cortoplacista: el de
sanear y racionalizar el sistema, sobre todo a la luz del costo social,
poltico y financiero que su colapso poda significar para gobiernos
estructuralmente ilegtimos.
En el caso del sistema jubilatorio, el efecto de las intervenciones
pblicas agrav los problemas financieros. El impacto de la infla-
cin sobre las cajas se hizo sistemtico. El Estado sigui haciendo
uso de las facultades que le permitan tomar prestado de las cajas y
financiarse a bajo costo o con tasas de inters negativas. En paralelo,
el gobierno aument los beneficios que el sistema distribua, lign-
dolos a un porcentaje fijo y alto de los mejores salarios de la vida
activa e indexndolos por inflacin. La posibilidad de un desfinan-
ciamiento tendencial de las cajas se volvi una amenaza concreta.
En efecto, los fondos previsionales en las economas capitalistas han
tenido a lo largo del siglo un proceso de crecimiento y madura-
cin que hace de su manejo financiero un asunto de responsabilidad
intergeneracional bastante delicado. Al supervit inicial producido
por muchos cotizantes nuevos y pocos beneficiarios le sigue un
perodo de estabilidad y luego uno de dficit. El sostn del equili-
brio financiero es tanto ms importante cuanto que los beneficios
estn fijados por ley, por lo cual el eventual responsable de cubrir

sus dficits es el propio Estado. La potencial degradacin de la situa-
cin financiera de las cajas argentinas era tanto ms patente cuanto
que haban gozado de un perodo superavitario corto y un manejo
cortoplacista de los fondos y de la concesin de beneficios, tanto
por parte de sus asociados como del propio Estado, lo que hizo ms
difcil, para los gobiernos posteriores, escapar a la obligacin jur-
dico-poltica de buscar alternativas de financiacin del dficit que
no tuvieran efectos sociales y econmicos inaceptables. En efecto,
ya desde fines de los 60 el sistema presentaba dficits y la tasa de
aumento de la relacin entre pasivos beneficiarios de jubilaciones
y pensiones y trabajadores activos contribuyentes en las cajas fue
empeorando rpidamente.
El tironeo entre medidas de corto plazo muchas veces contra-
dictorias fue la no-solucin a la que llegaron los actores involu-
crados, agravando ao a ao la situacin del sistema precario que
haba legado el peronismo clsico. En 1966 la situacin le estall a la
flamante dictadura de Ongana, que tuvo que decretar la inembar-
gabilidad judicial de los fondos previsionales, pues las cajas estaban
en bancarrota y no podan asumir los beneficios que dispona la ley.
En 1968, tras largas cavilaciones, los fondos previsionales fueron
unificados en tres cajas Autnomos, Comercio e Industria y sus
sistemas actuariales, cotizaciones y regmenes de prestaciones fueron
parcialmente homogeneizados. La reforma elev el monto de las coti-
zaciones y contribuciones, aument las edades de retiro, estableci
un mnimo de aos de aporte como requisito para el acceso a la jubi-
lacin ordinaria y ajust el clculo de las remuneraciones. sa fue
la ltima reforma sustantiva del sistema hasta los aos 90. Medidas
coyunturales de los gobiernos posteriores expandieron un poco la
cobertura, aumentaron y disminuyeron las contribuciones de los
aportantes y reasignaron responsabilidades administrativas. El resul-
tado general del sistema para sus asociados fue bastante mediocre.
Slo en los comienzos de su masificacin el sistema logr respetar las
propias leyes sobre los montos de las jubilaciones y pensiones, con
importantes altibajos en su incumplimiento. Por otro lado, su efecto
redistributivo sistmico ha sido, por perodos, neutral o regresivo.
Cuando, a partir de los 80, el pas se intern en una etapa de destruc-

cin del empleo formal y cada de ingresos reales, el sistema entr en
una crisis terminal permanente y el Estado debi intervenir con
recursos fiscales para sostenerlo. El impacto del dficit previsional
en las finanzas pblicas de la Argentina democrtica dej (y sigue
dejando) una pltora de consecuencias.
Respecto de los seguros de salud, hasta 1955 el sistema haba
sido el resultado de la interaccin compleja e irresuelta entre los
intentos de centralizacin, las contradicciones dentro del gobierno
y las resistencias sindicales tendientes a consolidar y profundizar la
tradicin mutualista. Las entidades constituan un mosaico hetero-
gneo en calidad, no era posible cuantificar la poblacin asistida ni
tener un perfil sociodemogrfico de la misma ni parmetros claros
del nivel de proteccin que ofrecan. Al conjunto de OOSS sindi-
cales se le haban sumado otras tantas instituciones que cubran
estratos jerrquicos de empleados privados, porciones sectoriales o
geogrficas de la administracin pblica, o colegios de profesionales
independientes. Los intentos de reformas, dbiles y escasos, acom-
paaron la inestabilidad poltica del perodo posperonista. Final-
mente, tras profundos conflictos con los sindicatos, el gobierno
militar cre en 1970 el Instituto Nacional de Obras Sociales
(INOS) y determin la integracin obligatoria al sistema de toda la
poblacin trabajadora formal. A partir de la Ley 18.610, las OOSS
fueron financiadas por el aporte obligatorio de empleados y emplea-
dores, y se (re)organizaron por sindicato y rama de actividad, ofre-
ciendo cobertura al afiliado y su familia. Esta modalidad cristaliz la
fragmentacin institucional. Al Estado le quedaba la coordinacin
y regulacin del sistema. La ley prevea tambin la conformacin de
un fondo de redistribucin, alimentado con el 10% de lo recaudado
por las OOSS, que redujese las brechas de calidad. Sin embargo, la
fragmentacin se agrav por la debilidad reguladora del INOS y
por las estrategias de cada organizacin de combinar la provisin
por cuenta propia y la contratacin de servicios por convenios con
colegios profesionales y empresas de medicina privada.
La ms flagrante muestra de la incoherencia sistmica y de sus
consecuencias en trminos ciudadanos era la situacin de la atencin
de salud de los jubilados. En efecto, al dejar de ser cotizantes de las

OOSS, los jubilados deban financiar directamente sus gastos de
salud en el tramo vital de mayor necesidad y costos. A un conjunto
heterodoxo de esquemas asistenciales le sucede, recin en 1971, una
OS pblica especial, pronto la ms grande del sistema en cantidad
de afiliados y gastos, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJyP), conocido popularmente por la
sigla de su programa de atencin metropolitana, PAMI (Programa
de Asistencia Mdica Integral). El PAMI comenz a financiar presta-
ciones mdico-asistenciales a los pasivos pblicos y privados del rea
metropolitana, que pasaron a estar afiliados forzosamente al sistema,
en el momento en que pasaban a ser beneficiarios del sistema previ-
sional. Se financiaba tomando aportes de las propias jubilaciones
(luego tambin de cotizaciones adicionales de los trabajadores en
actividad), de un modo muy parecido al resto de las OOSS. Hacia
1976 su estructura se haba esparcido a la totalidad del pas.
Las OOSS tendieron a diferenciarse por tamao, niveles de
recaudacin, capacidad poltica de negociacin, calidad y cobertura
de las prestaciones. A la estratificacin por nmero de beneficiarios
y por disposicin de recursos por beneficiario se le sum el efecto
de la existencia de aportes especiales establecidos por contratos
colectivos de trabajo o por favores del poder poltico. El Fondo de
Redistribucin qued tambin sujeto a esta lgica de presin pol-
tica de las OOSS ms poderosas. Sin embargo los fondos totales
del sistema, en trminos relativos, no eran en absoluto pequeos,
llegando a cerca de la mitad de los fondos de las cajas previsionales.
El carcter de gran negocio del sistema se profundiz cuando
la dictadura de 1976 abri los cerrojos legales que permitan las
contribuciones adicionales de los afiliados para pagar prestaciones
diferenciales, facilitando la asociatividad entre medicina privada
y OOSS. Esta singular evolucin termin de consolidar el clsico
carcter de pirmide de tres pisos de la salud argentina, con un piso
superior de atencin privada, un piso intermedio de calidad de
cobertura variable para los asalariados formales, compuesto por las
OOSS, y una planta baja de hospitales pblicos gratuitos (sobre
todo provinciales y municipales) de capacidad y calidad diversa.
Esta estratificacin ver radicalizada su complejidad y agravada su

desigualdad cuando los efectos de las crisis econmicas sobre el nivel
de empleo y los ingresos comiencen a ser ms evidentes.
La poltica social de la Argentina autoritaria
Rubn Lo Vuolo ha dicho que el pas produjo un hbrido insti-

tucional de EB que combinaba formas universalistas y corporativas
de proteccin social, productos de un sistema poltico autoritario
y poco proclive a la negociacin entre la totalidad de los actores
colectivos y los grupos de inters. Entre la posguerra y mediados de
la dcada de 1970, el EB argentino se fund en dos manos combi-
nadas: la mano derecha, una economa poltica de sustitucin de
importaciones que implicaba transferencias del sector exportador
al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y niveles
salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a travs
del consumo, y la mano izquierda, su poltica social. Esta mano
izquierda operaba histricamente en tres lgicas cuyas bases fueron
establecidas entre 1943 y 1955: el sistema previsional, una parte
importante del sistema de salud y las asignaciones familiares funcio-
naban como una suma de cuerpos autnomos de seguro social,
financiados por cotizaciones de trabajadores y empleadores. Este
modo de organizacin preserv, en cierto modo, el estatus diferen-
cial derivado de la posicin relativa de los asalariados en el mercado
de trabajo, aunque influenciado tambin por las diferentes capaci-
dades polticas de sus organizaciones sindicales. Al mismo tiempo,
siguiendo una lgica distinta, el sistema educativo y el sistema de
salud pblica eran ofrecidos sobre bases universales y financiados
por rentas generales. Por ltimo, siguiendo una lgica mixta,
una serie de polticas focalizadas de vivienda combinaba recursos
provenientes de cotizaciones y de subsidios pblicos, mientras que
polticas de asistencia social residuales operaban sobre los casos de
extrema pobreza a manera de intervenciones de caridad.
La expansin de este sistema, en tales condiciones, no se
realizaba a travs de la extensin cuantitativa de derechos bsicos
universales, sino a modo de imitacin de privilegios entre asala-

riados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes ramas.
As, los sectores ms rezagados obtenan, a travs de negociaciones
particularistas con el Estado, un enganche parcial con los sectores
que gozaban de mayores privilegios. Ambas manos se combi-
naban, finalmente, a travs de sistemas de sostn-indexacin de
salarios, de la absorcin en el sector pblico de la mano de obra
excedente, de la proteccin del mercado domstico y de la provisin
pblica de insumos y servicios a precios subsidiados. A diferencia de
otros Estados de Bienestar ms estables y homogneos, estas combi-
naciones no se fundamentaban en compromisos entre sectores con
la mediacin del Estado, sino en pseudocompromisos que priva-
tizaban partes del gasto pblico a travs de negociaciones bilate-
rales entre el Estado y determinados grupos de inters, generando
ventanas que atendan intereses particulares, cajas poco articuladas
y bastante independientes de las restricciones del financiamiento
global. Esta versin nacional del ES, que nunca se propuso esta-
blecer condiciones mnimas de ciudadana, sino a lo sumo facilitar
la redistribucin del ingreso entre diferentes sectores de asalariados,
estaba muy mal preparada para sufrir el colapso del empleo formal
y la cada de los ingresos de la poblacin que se produjeron en los
aos 80 y 90.
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La poltica social de la Argentina democrtica
Destacamos al inicio de este escrito la paradoja de que la etapa

de ms plena democratizacin del pas coincide con el perodo ms
oscuro de su historia socioeconmica. Ninguno de los gobiernos
democrticos posteriores a 1983 logr detener, de manera sostenida, la
prdida relativa de bienestar de las grandes mayoras; ni encontrar una
estrategia, socialmente estable y polticamente consensuada, que diera
cuenta de los lmites endgenos y exgenos al desarrollo del pas.
La poltica social argentina en la

transicin y consolidacin democrticas
La mayora de los anlisis sobre la coyuntura de retorno a la demo-

cracia y los desafos del gobierno de Alfonsn sugeran que la tarea pol-
tica pareca ms difcil que la econmica. Sin embargo, el gobierno de
la transicin consigui, tras casi un siglo de inestabilidad poltica, tras-
pasar el gobierno constitucional a otro equipo gubernamental, formado
por el partido poltico opositor, y, en cambio, se enfrent a una suce-
sin de crisis econmicas ms profundas aun que las precedentes, que
intent resolver con suavidad estratgica, con la conviccin de que un
shock socialmente costoso afectara el objetivo central de consolidacin
de la democracia. Sin embargo, la crisis final de 1989-90, adems de
producir la salida anticipada del presidente Alfonsn, fue un importante
paso adicional en la degradacin socioeconmica argentina.
La crisis de 1989-90 representa probablemente el tercero de
cuatro actos trgicos que fueron marcando la desaparicin de los
rasgos bsicos que asociamos con el desarrollo del ES. Junto con
las crisis de 1975-76, la de 1981-82 y la posterior, de 2001-02, la
crisis de 1989 muestra una etapa ms en la disolucin de los instru-
mentos sobre los cuales descansaba la estructura y la dinmica del
Estado argentino. Durante esta versin argentina de la crisis de la
deuda y de la dcada perdida latinoamericana, las dos principales
fuentes del fisco (los impuestos a las exportaciones y los impuestos
indirectos a los ciudadanos) se agotaron o diluyeron. Mientras que

el aparato estatal demandaba cada vez ms recursos para sostener
un circuito econmico en cada libre, la inversin se desmoronaba,
los capitales locales se iban y se haca imposible sostener una deuda
externa que se haba multiplicado durante la dictadura y que conti-
nuaba creciendo junto a los sucesivos refinanciamientos, por cierto
tambin costosos, del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Para unos, la profundidad de la crisis redujo a cero los mrgenes
de maniobra alternativa del gobierno sucesor. Para otros, contribuy a
legitimar y despejar el camino a las estrategias que la dictadura militar
haba adoptado sin xito. Lo cierto es que durante el doble gobierno
de Carlos Menem (1989-99) se produjeron transformaciones bastante
importantes en el modo de funcionamiento econmico del pas,
que culminaron en un nuevo diseo de las relaciones entre Estado
y economa. El Estado se retir de sus tradicionales formas de inter-
vencin en los mercados privatizando la totalidad de las empresas del
sector pblico, alz las barreras que protegan al mercado interno del
comercio internacional de bienes y capitales y desactiv uno a uno los
instrumentos de regulacin del mercado de trabajo. El sector privado
respondi con una profunda reconversin, acorde al nuevo ambiente
macroeconmico, que caus la desaparicin de la parte de la estructura
productiva que dependa del cierre del mercado interno o de la tutela
estatal. La concentracin, financiarizacin e internacionalizacin de
la propiedad del capital consolid el giro en la estructura econmica
que se haba puesto en curso en los 70. La integracin creciente de los
mercados locales y globales puso a la economa nacional a merced de las
coyunturas de expansin y contraccin de la economa internacional,
en especial de las oscilaciones de los mercados financieros.
Estas estrategias permitieron recuperar cierto crecimiento econ-
mico respecto a los aos 80, pero la irregularidad y la selectividad
de los beneficios de ese crecimiento trajeron aparejada una creciente
desigualdad en las condiciones de vida de la poblacin. Esto se expres
sobre todo en graves problemas de desempleo, prdida de calidad del
empleo y crecimiento de la pobreza. Aunque, como vimos, muchos
de estos procesos ya estaban en marcha desde mediados de los 70 y
tuvieron puntos de eclosin en las coyunturas de 1981-82 y 1989-90,
su aceleracin se produjo en la dcada de 1990. Sin dudas, una parte

importante de este proceso tiene que ver con las transformaciones
globales y con el lugar que la regin ocupa en el mundo. Sin embargo,
el pobre desempeo estratgico de los gobiernos para entender estas
transformaciones, enfrentar y/o esquivar los problemas, consecuencia
de las siempre fuertes dosis de voluntarismo poltico e improvisacin
tcnica que caracterizaron histricamente al pas, agravaron hasta la
tragedia los factores externos.
Esa impronta del gobierno de Menem tuvo una breve conti-
nuacin en el gobierno trunco de Fernando de la Ra (1999-2001),
que dimiti en el contexto de las fuertes protestas sociales producidas
por la nueva crisis econmica de 2001. Aunque el esquema de desa-
rrollo econmico de los 90 estaba mostrando sus lmites, el gobierno
de la alianza entre la UCR y el Frente Pas Solidario (Frepaso) no
logr encontrar ni la forma de superar los obstculos ni alternativas
plausibles al modelo menemista. La inercia se mostr fatal para
las finanzas pblicas, y la crisis de 2001 produjo una nueva tragedia
fiscal, dislocamiento del ciclo econmico y fuerte degradacin de los
ingresos de la poblacin. Tras los breves y convulsionados interregnos
apenas constitucionales generados por el Partido Justicialista (PJ), al
gobierno de Duhalde (2001-02), nombrado presidente interino por
el Parlamento, le toc administrar la crisis poltica y econmica. La
reconstruccin, repleta de claroscuros, est siendo conducida por los
gobiernos de Kirchner (2003-07) y Fernndez (2007-).
El cambio de estrategia monetaria y el fuerte crecimiento econ-
mico global que arrastr a la regin y al pas entre 2002 y 2008 permi-
tieron una notable salida de crisis para las finanzas pblicas y los
ingresos de la poblacin. En pocos aos, a la bancarrota de los ingresos
pblicos le sucedi un aumento de la recaudacin que permiti la
refinanciacin y la reestructuracin de parte importante de la deuda
pblica, as como un aumento sustancial en el gasto pblico total. El
crecimiento econmico ligado a las exportaciones y a la satisfaccin
local de una gradual resurreccin del consumo interno permitieron
bajas importantes del desempleo, una tendencia a la formalizacin
del empleo existente y una reduccin de la pobreza. En 2008, sin
embargo, la crisis financiera global, asimilable en su magnitud a la
de los 30, le present serios lmites a la recuperacin econmica

del pas. Como en los 30, una implosin del sistema financiero
est produciendo una fuerte recesin productiva que impacta con
mayor gravedad en los pases cuyas estructuras productivas y finanzas
pblicas tienen menos autonoma relativa frente al mercado global.
Al cierre de este libro, cuando los primeros efectos de esos lmites son
ya visibles, se discuten las condiciones en que el pas afronta la crisis y
las estrategias macroeconmicas y financieras del gobierno Kirchner-
Fernndez. Parte del resultado de este debate depender de la marcha
de la crisis global y de la manera en que el pas la administre en los
prximos aos, y escapa naturalmente a nuestro alcance.
Mientras tanto, la poltica social de la Argentina democrtica pas
por dos etapas bien diferenciadas y una tercera que se encuentra an en
curso. En la primera, el gobierno de la transicin, en su impulso refun-
dador inicial, intent redisear la poltica social en clave ciudadana,
buscando romper con la tradicin corporativa y segmentada del pas.
El experimento enfrent la fuerte oposicin poltica de unos sindicatos
que no estaban listos para ceder el control de los mbitos que acababan
de volverse a procurar. Esta oposicin se consolid con la reconstruc-
cin del PJ y su fuerte peso en el Congreso y los gobiernos provinciales,
y se galvaniz cuando las primeras consecuencias de la crisis econmica
volvieron a poner al peronismo poltico y sindical en su rol de guardin
de los ingresos de los asalariados. Paradjicamente, el gobierno que ms
coherentemente se haba planteado superar los lmites de las estructuras
del pasado, pas sus ltimos aos entre intentos de mantener a flote al
escorado ES. En la segunda etapa, el gobierno de la gran transformacin
socioeconmica produjo los ms profundos cambios en el complejo de
poltica social del pas desde los 40. Nueva paradoja, el gobierno pero-
nista de Menem desmont una buena parte de lo que quedaba del ES
erigido por el peronismo de Pern. Los sindicatos fueron perdiendo
poder y control sobre los instrumentos clsicos de tutela laboral y de
seguridad social, mientras que la poltica pblica tenda a descentrali-
zarse y desestatizarse, en una apuesta temeraria a los nuevos equilibrios
automticos del mercado global. El balance social del neoliberalismo
argentino mostr un crecimiento de la pobreza y de la desigualdad aun
ms sorprendente que el de los gobiernos precedentes.
Una tercera etapa (tras la breve continuacin de la poltica social

menemista en el gobierno trunco de la Alianza) se abri con los gobiernos
de Duhalde, Kirchner y Fernndez. Aunque carecemos todava de la
distancia histrica necesaria para analizar terminantemente esta tercera
etapa, podemos afirmar que, hasta la crisis de 2008, el pas consigue un
patrn de crecimiento econmico cuyos beneficios impactan mucho
ms ampliamente en la poblacin que en el perodo anterior, alcan-
zando a una buena parte de los sectores asalariados y reduciendo de
manera gradual pero estable el desempleo y la pobreza, aunque no la
desigualdad, que tiende a adquirir carcter estructural. Estos efectos
positivos no se deben, sin embargo, a una poltica social clsica activa,
que registre cambios importantes, sino al efecto bruto del crecimiento
econmico y de la suba de ingresos de los hogares. La consecuencia
peligrosa de esta situacin es que las mejoras de condiciones de vida que
dependen de la coyuntura de actividad no se plasman en arreglos insti-
tucionales de mediano y largo plazo. Si la crisis de 2008-09 se mantu-
viese en el tiempo, probablemente sus efectos sociales sean muy difciles
de suavizar, y aun ms difciles de evitar.
En general, estos escenarios convirtieron al antiguo y ya casi deshi-
lachado mundo de la asistencia social en un inesperado protagonista de
la Argentina democrtica. La nueva poltica asistencial se present en
sociedad como un conjunto relativamente planificado de programas
puntuales, intervenciones de corto o mediano plazo dirigidas a resolver
necesidades especficas (alimentacin, atencin de salud, vivienda) o
a crear fuentes de ingreso monetario alternativas al empleo. Desde el
principio fueron financiadas, cofinanciadas o apoyadas por organismos
multilaterales de crdito como el Banco Mundial (BM) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). Se combinaban aqu las propias
estrategias de los organismos de facilitar la reconversin econmica de
la regin segn los diagnsticos englobados en el llamado Consenso
de Washington usando la modalidad de prstamos condicionados,
con la necesidad del pas de acceder a fondos frescos. Las interven-
ciones pretendan estar estratgicamente focalizadas en la poblacin de
mayores necesidades relativas. Seran ejecutadas conjuntamente por
organismos estatales desconcentrados o descentralizados hacia el nivel
local, articulados con organizaciones no gubernamentales filantrpicas,
religiosas y comunitarias. Al primer experimento del Plan Alimentario

Nacional (PAN) de los aos 80 pronto le siguieron programas foca-
lizados que pretendan reforzar por debajo las grietas cada vez ms
anchas de los servicios universales, como el Programa Materno Infantil
y Nutricin en salud, o programas de subsidio monetario a cambio
de trabajo comunitario, como el Plan Trabajar, base conceptual del
posterior y masivo Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.
La poltica asistencial se especializ en captar a los excluidos en sus
escenarios ms evidentes, formalizando el proceso en los moldes tcnicos
de una poblacin-objetivo. Sus mltiples programas brindaron
formas de supervivencia sustitutas al empleo al costo ms bajo posible,
ocultando, bajo un manto de eficacia y eficiencia tcnicas, importantes
consecuencias en los modos de integracin social y de ciudadana. En
efecto, las intervenciones mejoraron la situacin coyuntural de amplias
capas de la poblacin arrojadas a condiciones de vida situadas en el lmite
de la supervivencia, pero aceptando en sonoro silencio, durante parte
importante del perodo en cuestin, que no sera la economa, a travs
del empleo, la que operase el rescate de los cados, sino la poltica asisten-
cial la que los mantuviese lo mejor posible. Gran parte de la poblacin,
a lo largo de los 90 y del primer lustro del siglo XXI, por primera vez
en la historia del pas sobrevivi gracias a su estatus de ciudadana, inde-
pendientemente del proceso econmico. Paradjicamente, sin embargo,
esto se produce en un momento de mxima degradacin de lo que ese
estatus puede (o quiere) proveer. La poltica social asistencial gener as
un instrumento de legitimacin estatal que permiti desactivar o reducir
la conflictividad de una situacin que, casi como en una guerra, habra
podido poner en cuestin al Estado de derecho por la va de su ineficacia
para garantizar la supervivencia de los ciudadanos. El corolario inevitable
fue el aumento de la politizacin de esa asistencia social ahora masiva: el
despliegue de instrumentos de diagnstico, focalizacin, planificacin y
gestin no pudo ocultar la creciente dependencia de los aparatos electo-
rales de los partidos polticos de un flujo permanente de programas asis-
tenciales, que funcionan como retribuciones con las cuales procurar
una lealtad poltica tanto ms importante cuanto que debe obtenerse en
una poblacin cada vez menos alineable con propuestas partidarias, ms
distante, escptico y pragmtico.
En la poltica del trabajo, donde se haba jugado la historia de la

poltica social argentina desde los 40, se dirimir una parte importante
de estos cambios, pero al revs: el perodo presenci la disolucin
gradual de las estructuras que organizaban a las relaciones laborales
del ES y las arenas donde se jugaban los ingresos directos e indirectos
de los asalariados. La inflacin de los 80 fue el primer captulo de
la disolucin de los instrumentos de tutela de los asalariados, en la
medida en que el salario real no dej de degradarse, pese al despliegue
de conflictos y negociaciones entre Estado y sindicatos. El remate,
sin embargo, vino en los 90. Entre 1990 y 1998 una sucesin de
leyes desmont uno a uno los instrumentos centrales de la regula-
cin laboral que haban sido cristalizados en la atribulada Ley 20.744
de 1974, suspendida por la dictadura de 1976 y reactivada luego de
largos conflictos en 1988. El tono general del movimiento fue el de lo
que se llam flexibilizacin, es decir, una mayor libertad para que
los contratos laborales particulares y los mbitos de negociacin colec-
tiva se adaptaran a las necesidades de aumento de la productividad del
trabajo, ms all de la inversin de capital que los diferentes sectores
econmicos realizasen. El diagnstico que sustentaba estas transfor-
maciones era bastante variado, cruzando un arco que iba desde la
expectativa de combatir la desocupacin con estrategias para bajar el
costo de creacin de empleo hasta el reclamo de reducir la fuerza rela-
tiva de los sindicatos en los procesos microeconmicos. El argumento
central ms importante era, sin embargo, que en las condiciones de
rentabilidad de la economa nacional, un nuevo despegue dependa
de una fuerte reduccin de los costos laborales.
Los servicios universales, por su parte, vivieron un eclipse plagado de
tristezas. La desaparicin de la inversin pblica por los graves problemas
presupuestarios, combinada con el aumento de la demanda de servicios
pblicos que el desempleo y el empobrecimiento de la poblacin provo-
caban, trajeron aparejada una lenta degradacin de la calidad de todos
los servicios prestados por el Estado. El deterioro, que se manifest con
claridad a lo largo de los 80, sirvi de justificacin para la desestatizacin
de todos los sectores posibles, con estrategias variables segn la ocasin.
Los servicios de agua y saneamiento, energa, transporte y comunica-
ciones se privatizaron o concesionaron, perdiendo lo que quedaba de
su rol clsico de mecanismos indirectos de igualacin social. La salud

y la educacin pblicas profundizaron su descentralizacin y la degra-
dacin selectiva de su calidad. El resultado fue una desuniversalizacin
pronunciada de estas intervenciones del Estado, en la medida en que los
diferenciales de calidad y cobertura alejaban a los sectores con capacidad
de pago de los que dependan de los subsidios estatales. As termin por
hundirse el piso de condiciones de vida que, con ciertas renuencias, el
ES haba podido garantizar. A medida que el sistema democrtico repre-
sentativo se consolidaba, la poltica social dejaba de funcionar como
garante del sustrato material de la ciudadana.
Despus de 2002 hubo una importante recuperacin de los
indicadores que miden las condiciones de vida de la poblacin.
Aunque resulta prematuro ser concluyentes (y presumiendo que
la crisis de 2008-09, aun con consecuencias sociales negativas, no
altere las pautas centrales de la poltica pblica), todo indicara que
hay un modelo de poltica social que acompaa a la reconstruc-
cin, y que es menos el objeto de un conjunto explcito de polticas
que una constelacin que se dibuja por defecto de las mismas. Es
visible el retorno a un primer plano de una poltica social orientada
a garantizar los ingresos de la poblacin a travs del empleo formal y
los salarios reales a travs de los subsidios a los precios clave de bienes
y servicios de la canasta familiar. El resurgimiento del empleo est
acompaado por un ocaso esperable de la poltica asistencial, aunque
la dependencia electoral de los programas sociales no muestre signos
de menguar. Por ltimo, hay intentos de facilitar la reconstruccin
de una poltica de servicios universales, aunque el carcter provincial
de la mayor parte de estos ltimos limite las posibilidades de que
esta reconstruccin sea rpida y homognea. En efecto, la mejora
de las finanzas nacionales, sin una reforma fiscal que modifique los
patrones de distribucin interjurisdiccional de los ingresos pblicos
(la coparticipacin federal), produce mejoras muy selectivas de los
presupuestos provinciales. Esto permite predecir que las mejoras en
educacin y salud se producirn de manera desequilibrada, slo en
provincias mejor dotadas por el tipo de crecimiento econmico.
En este sentido, sin hacer juicios definitivos sobre su xito o
fracaso, puede considerarse positivo el cambio de tendencia respecto
de los 90, aunque sea difcil pronosticar su estabilidad o sus resul-

tados efectivos. En trminos de ciudadana, sin embargo, la demo-
cracia argentina todava se muestra como lo contrario del ES: una
ciudadana poltica relativamente plena en la actualizacin formal
de los derechos civiles y polticos acompaada por una degradacin
social que no se ha podido revertir definitivamente, y que condi-
ciona seriamente la efectividad de dichos derechos.
La poltica del trabajo
El gobierno nacional del retorno a la democracia tena ante s una

crisis difcil de manejar, contra la cual comenz utilizando, con toda
lgica, las herramientas clsicas del ES. La coyuntura era, adems,
muy sensible: era preciso mostrar rpidamente la superioridad cuali-
tativa de la poltica socioeconmica emanada de un gobierno demo-
crtico. Una serie de aumentos salariales aminoraron las prdidas en
el ingreso real producidas por la inflacin, mientras que una serie de
controles de precios y subsidios pblicos hicieron lo propio con los
precios. El PAN, un sistema de redistribucin de cajas de alimentos
con el apoyo de provincias y municipios, reconoca la aparicin de la
pobreza, que la libertad de opinin pblica y el sistema representativo
tornaban insoslayable en los debates parlamentarios y electorales.
El primer plan econmico, sin embargo, fue rpidamente desbor-
dado por la gravedad de la crisis, muy superior a las precedentes. Se
trataba de una crisis global del capitalismo que, profundizndose desde
los 70, haca sentir sus efectos en esta periferia del mundo a principios
de los 80 como crisis de la deuda del subcontinente. La crisis se propag
como reguero desde Mxico, y amenaz con producir el default (la cesa-
cin de pagos) del Estado. Adems de la gravedad inherente a una cesa-
cin de pagos de la deuda pblica en un pas capitalista, la economa
argentina de la poca era fuertemente dependiente del gasto pblico.
Los cambios en la economa global requeran una cuidadosa revisin
de los supuestos del desarrollo, en un momento por lo menos poco
propicio en trminos polticos. La dificultad o imposibilidad de resolver
los aspectos financieros y macroeconmicos de la crisis se extender a
lo largo de los aos 80, apagando una a una las gastadas luces del pas
desarrollista y del ES. Como muchos sealaron, adems, esta imposi-
bilidad de resolver no fue neutra en trminos distributivos, con impor-
tantes transferencias por parte del Estado nacional a grupos econmicos
progresivamente concentrados que no se tradujeron en mejoras del
empleo ni de los ingresos de la poblacin.
El joven gobierno democrtico descubri progresivamente la
gravedad de la crisis, el campo minado de la trama de intereses secto-
riales y los obstculos enormes que sta le fue presentando a sus ambi-
ciones de refundacin. En el diagnstico alfonsinista, el pas deba sus
fracasos al carcter inconcluso de la construccin democrtica repu-
blicana, y ahora era necesario, como con candorosa grandilocuencia
afirmaba el discurso presidencial de Parque Norte de diciembre de
1985, desmontar el autoritarismo, construir la repblica y saldar la
deuda social. Las circunstancias polticas de ese proyecto haban sido
valoradas con demasiado optimismo. Frente al gobierno democrtico
no se produca la retirada incondicional y desordenada del autori-
tarismo, sino el atrincheramiento y la defensa de actores polticos y
sociales que vean con desconfianza al nuevo profeta. Entre las corpo-
raciones que en el diagnstico gubernamental formaban la Argentina
autoritaria tenan un lugar central los sindicatos. El problema era que
el complejo de poltica social argentina se haba construido en torno
al rol de stos como interlocutores del Estado y de las empresas. Los
sindicatos estaban en una situacin complicada. La dictadura haba
transformado el sistema de relaciones laborales sobre el que se asen-
taba su poder, el partido poltico que haban contribuido a recons-
truir haba recibido la primera derrota electoral de su historia, y el
gobierno tomaba la iniciativa de mejorar las condiciones sociales de
los asalariados, cuestionando al mismo tiempo su representatividad
y las instituciones laborales y de seguridad social que haban logrado
construir y defender. Las organizaciones estaban, por otra parte, cues-
tionadas en su legitimidad por sus propias bases. Se les atribua gran
parte de la responsabilidad de la derrota electoral y posicionamientos
polticos tan anacrnicos como inconducentes.
El primer episodio del inexorable enfrentamiento fue la ley,
promovida por el ministro Mucci, con que el gobierno se propuso
normalizar el funcionamiento de los sindicatos. La ley, a la vez que

los reactivaba institucionalmente, modificaba su rgimen interno a fin
de garantizar pluralismo poltico y mecanismos de fiscalizacin pblica.
La ley fue vista como una amenaza y rechazada en el Senado por la
bancada peronista. A medida que descubra la precariedad poltica de su
propia posicin, el gobierno opt por un enfoque ms tolerante. Hacia
1985 las organizaciones estaban normalizadas, la vieja dirigencia que
haba subsistido en la dictadura se renovaba en sus mandatos, aunque
con el desafo de ciertas oposiciones alentadas por el clima de aper-
tura poltica del pas. El tono general de la relacin Estado-sindicatos
sera, sin embargo, de enfrentamiento. La difcil situacin econmica,
que pasaba por fuertes altibajos a raz de la sucesin de estabilizaciones
macroeconmicas y recadas inflacionarias, legitim una dura cadena
de huelgas parciales y generales que paralizaban regularmente al pas
ante cada cese del dilogo. Por su parte el gobierno respondi con el
bloqueo continuado a la apertura del sistema de negociacin colectiva,
con el efecto inmediato de que el procesamiento de las demandas del
sector tuviese una continuidad con la etapa anterior: la negociacin pol-
tica entre Estado y sindicatos se volva el nico mbito de negociacin
salarial efectivamente existente. Los inicios de un proceso de revisin y
reforma del Estado, por su parte, afectaban las posiciones de los pode-
rosos sindicatos de empleados pblicos, lanzndolos a que reclamaran a
la CGT que encabezara una oposicin sin concesiones. Las necesidades
de la reconstruccin poltica del peronismo, por ltimo, politizaban
aun ms las decisiones estratgicas de una cpula sindical fuertemente
comprometida con el partido histrico.
Este enfrentamiento casi sin cuartel tuvo pocas pausas. La esta-
bilizacin que logr el Plan Austral en 1985 fue el ltimo intento de
ajuste macroeconmico con consecuencias sociales moderadas. La
tregua social de 1987 con una de las ramas ms pragmticas de las orga-
nizaciones sindicales implic, a cambio de una pausa en las huelgas,
el nombramiento de un ministro sindicalista y la reactivacin de las
leyes institucionales, de negociacin colectiva y de OOSS de 1975, que
haban sido suspendidas por la dictadura militar. A fin de 1987, cuando
las elecciones mostraron el renacimiento del peronismo, el pacto se
deshizo, aunque las concesiones ya estaban, en su mayora, otorgadas.
La legislacin social muestra las marcas de esta sucesin de

enfrentamientos, slo salpicada de treguas coyunturales. La Ley del
Seguro Nacional de Salud de 1988 tena como objetivo integrar a las
OOSS y al sistema pblico creando un seguro universal que abar-
case a los trabajadores autnomos y a los indigentes asistenciales,
es decir, los individuos sin cobertura de salud. Como proyecto, era
el ms incluyente y universalista que el pas haba generado, por
lo menos desde el abandono del proyecto inicial del peronismo
clsico. Sin embargo, las organizaciones sindicales se opusieron,
reclamando la normalizacin de las OOSS y acusando al Estado de
intentar nacionalizar de un modo alternativo a la dictadura, los
fondos de salud de los trabajadores. La mayor parte del proyecto
fue abandonada, resultando en un reforzamiento del sistema de
OOSS existente. El impacto real de la ley fue slo la creacin de
la Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) que
administraba un fondo de compensacin tendiente a disminuir las
inequidades entre OOSS, un poco ms efectivo que su antecesor.
Mientras tanto, la economa no le daba treguas al gobierno
democrtico. La pausa de estabilizacin ms breve de todas, el Plan
Primavera de 1988, fue seguido por el colapso hiperinflacionario de
1989, en el marco del cual tuvieron lugar las elecciones nacionales.
stas, previsiblemente, marcaron el retorno del peronismo al gobierno.
La heterognea coalicin construida en torno de Carlos Menem, sus
diagnsticos y sus proyectos, condicionaron fuertemente la historia
poltica futura del pas. Fue precisamente el gobierno peronista de
Menem el que encar el desmantelamiento de lo que quedaba del ES.
De ese modo, la salida de la nueva crisis ser fundamentalmente
distinta para una gran parte del complejo de poltica social.
Muchos de esos cambios se produjeron en las polticas de
trabajo, siguiendo en clave local los patrones de transformacin del
empleo y la organizacin del trabajo que venan realizndose en los
pases capitalistas centrales desde los aos 80. El pensamiento hege-
mnico que se constituy alrededor de ese diagnstico combin
una mirada polticamente neoconservadora sobre los excesos
de la democracia, una mirada socialmente reaccionaria proclive al
retorno de una soberana absoluta del capital sobre el trabajo en la
organizacin microeconmica, y una mirada econmica neoclsica

sobre los desequilibrios producidos por los instrumentos redistribu-
tivos de la economa keynesiana. Al conjunto de estos puntos de vista
se los tendi a reconocer en el uso corriente como neoliberalismo.
Este diagnstico luego adquiere carcter de iniciativa poltico-
estratgica global, a travs de una serie de acuerdos que la literatura
latinoamericana suele identificar como Consenso de Washington,
a partir de una lista de recomendaciones de poltica macroeconmica
para pases en desarrollo que en 1989 suscribieron en Washington
el FMI, el BM y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos.
Las recomendaciones hacan hincapi en la estabilizacin financiera
y monetaria de los pases para la reduccin de los dficits fiscales
y de la inflacin, la liberalizacin de la regulacin estatal sobre las
actividades econmicas y comerciales y la privatizacin de cuantas
reas estatales fuese posible transferir al sector privado. La recupera-
cin de las tasas de crecimiento dependera entonces de un aumento
del espacio del mercado, es decir, de una mayor libertad para la
iniciativa privada en la asignacin de recursos entre sectores de la
economa, y de una retraccin de la intervencin del Estado que
bajase su costo general y redujese su arbitrariedad.
Mientras que al conjunto de medidas de reforma del Estado se
lo empez a conocer como ajuste fiscal o estructural, las medidas
de liberalizacin financiera y comercial, que tendieron a permitir la
rpida integracin de la actividad econmica entre pases, comenzaron
a ser denominadas bajo el trmino genrico de globalizacin. Estos
procesos se potenciaron rpidamente, al combinarse con la implosin
poltica de la URSS y las transformaciones econmicas en el mbito
de aqulla y de China continental, los pases socialistas autoritarios
globalmente ms importantes. Las reformas favorables a la mercantili-
zacin o remercantilizacin de las economas y el formidable impulso
a la integracin comercial y financiera internacional de la globalizacin
se retroalimentaron a gran velocidad, galvanizando el pensamiento
hegemnico, que se volva gradualmente pensamiento nico.
Con algunas excepciones parciales, y diferentes velocidades
y profundidades, los pases capitalistas centrales haban aplicado el
remedio indicado sobre sus propias economas. El resultado, sin duda
polmico, haba sido una estabilizacin financiera y una vuelta al creci-

miento econmico, pero a un crecimiento inestable, desigualmente
repartido y acompaado por el ingreso en una etapa de incremento
de problemas en la cantidad y la calidad del empleo disponible. A
diferencia del crecimiento econmico con efectos socialmente inte-
gradores del ES de posguerra, el crecimiento neoliberal se mostraba
inseparable de un fuerte aumento de las desigualdades entre pases,
regiones y estratos sociales. Estas nuevas desigualdades mostraron
el impacto de la exclusin del consumo en el mbito urbano, sobre
todo en los trabajadores no calificados, los jvenes y los inmigrantes.
Slo hacia fines de los 90 la aceleracin de la pauta de crecimiento, la
disponibilidad de recursos pblicos y un conjunto ms inteligente de
polticas sociales permitieron comenzar a intervenir, con xito limi-
tado, sobre el problema de la nueva desigualdad.
Mientras tanto, la mayora de las coaliciones polticas lati-
noamericanas, presionadas por las necesidades de la consolidacin
democrtica, desconcertadas frente a la contundencia de la crisis y
con mucha menos autonoma intelectual, capacidad de los aparatos
estatales y margen de accin poltica global que en otras pocas,
aprobaron el diagnstico neoliberal y adoptaron el Consenso de
Washington. Con un entusiasmo acrtico y un pragmatismo por
momentos siniestro (dado el tipo de opciones ideolgicas esgrimidas
por los mismos actores en el pasado reciente) los gobiernos demo-
crticos y autoritarios pusieron en marcha las respectivas reformas
de poltica econmica: al duro experimento pionero en la regin,
el de la coalicin militar-civil que gobernaba Chile desde 1973, le
siguieron, en los 80, Bolivia, Colombia, Mxico y Venezuela, y en
los 90 Argentina, Ecuador, Per y, a medias, Brasil y Uruguay.
A diferencia de otras estabilizaciones anteriores, stas vinieron
acompaadas por importantes reformulaciones de la intervencin
estatal en la economa. Una serie de medidas levantaron regulaciones
de los mercados: liberaron los intercambios internacionales de bienes
y de flujos financieros, propiciaron, en el plano domstico, la desregu-
lacin del mercado de trabajo, y privatizaron los servicios pblicos. El
Estado disminuy su peso financiero relativo, transfiriendo al mercado
la mayor parte de los servicios pblicos. Los cambios tuvieron xito en
reestabilizar las finanzas de los Estados, frenar la inflacin y restablecer

la rentabilidad de un nmero de ramas de la economa, sepultando
definitivamente a otras. La liberalizacin y la apertura comercial reins-
talaron al mercado global de bienes y servicios como la rueda maestra
de la economa latinoamericana medio siglo despus de que hubiera
sido desplazada. Sus empujes y sus sobresaltos hicieron entrar a la regin
de lleno en la nueva globalizacin. Las consecuencias sociales de estos
cambios fueron, sin embargo, graves. Igual que en los pases centrales,
en los pases que realizaron ajustes rpidos (Chile, Argentina, Mxico,
Per, Venezuela) las consecuencias ms serias provinieron de la fuerte
cada en los niveles de empleo y de la degradacin de su calidad. El
cambio brutal en las condiciones macroeconmicas y la retirada de la
proteccin estatal produjeron el cierre de empresas ya no rentables.
La bsqueda de mayor eficiencia por el aumento de la productividad
laboral implic el reemplazo de mano de obra por tecnologa. Las trans-
formaciones productivas en busca de procesos de calidad generaron la
sustitucin de mano de obra por la necesidad de nuevas calificaciones,
que mantuviesen los existentes o abriesen nuevos nichos de mercado.
La dificultad y, a veces, la imposibilidad fiscal de financiar una recon-
versin gradual, as como la flexibilizacin de las normas relativamente
rgidas con que los Estados latinoamericanos protegan a sus sectores
formales, aumentaron la velocidad y profundidad de estos procesos.
Al aumento del desempleo se le sum la reduccin de la calidad del
empleo, en la medida en que los empleos estables (contratos formales,
de jornada completa, por tiempo indeterminado) fueron reemplazados
por empleos inestables (contratos formales o informales, con mdulos
horarios variables, por tiempo determinado). En los pases donde, como
en Argentina, las relaciones salariales formales haban sido los vectores
centrales de la integracin social, la sumatoria de aumento del desem-
pleo y creciente heterogeneidad de formas de contratacin dio lugar a
un proceso centrfugo en las condiciones de vida de la poblacin. Las
consecuencias en trminos de dispersin de ingresos y de la calidad de
la proteccin social fueron inmediatas y trgicas. En poco tiempo, el
sistema econmico haba dejado de crear empleo de calidad, y el que
creaba era, salvo excepciones, informal, de bajo ingreso y sin proteccin
alguna. Sectores amplios de la sociedad se vean privados de acceso al
empleo o con dificultades para acceder, a travs de l, a ingresos sufi-

cientes como para mantener sus estilos de vida. Estos procesos se mani-
festaron como una creciente y masiva vulnerabilidad que alimentaba un
cuadro alarmante de profundizacin del dficit de integracin social.
La intervencin social del Estado vir rpidamente hacia la
multiplicacin de iniciativas que buscaban reinsertar a los sujetos
que haban perdido su calidad de asalariados, y con ella toda forma
de proteccin pblica. El problema haba pasado a ser la bsqueda
de formas de subsidiar a los sujetos cuya salarizacin era de tan baja
calidad que ya no garantizaba el acceso a proteccin social alguna. Los
nuevos programas de lucha contra la pobreza pusieron rpidamente a
la poltica asistencial en el centro de la escena. La nueva poltica social
asistencializada fue cofinanciada y en muchos casos cogestionada por
los organismos multilaterales de crdito que, de esta manera, buscaban
facilitar las reformas compensando los costos sociales de la reconver-
sin. La poltica social argentina sigui la tendencia hegemnica desde
principios de los 90, con una peligrosa mezcla de fervor intelectual y
urgencia fiscal. Las transformaciones de la poltica social comenzaran
a producir, as, una curiosa inversin de los trminos histricos de su
estructuracin. Hasta los 70, la poltica social argentina, como vimos,
haba contribuido a estructurar un mercado de trabajo caracterizado
por la tendencia al pleno empleo y la expansin de relaciones sala-
riales formales. Sus funciones centrales estaban en la regulacin de las
relaciones capital-trabajo, protegiendo relativamente a este ltimo, y
en la proteccin social complementaria del asalariado por medio de
instituciones de seguridad social centradas en el aseguramiento de la
salud y el retiro. El complejo asistencial intervena en las mrgenes de
esos dos mundos, de modo tan discrecional como coyuntural y asiste-
mtico. La tendencia de los 90 fue exactamente la inversa: el abandono
de la regulacin salarial y la privatizacin parcial de la seguridad social
fueron acompaados por una multiplicacin de polticas asistenciales.
En el mbito de la poltica laboral se revela con claridad la tendencia
al abandono del tradicional rol de tutela de las relaciones contractuales.
La legislacin de empleo consolidada en la Ley de Contrato de Trabajo
de 1974, suspendida por la dictadura y reactivada en los 80, esta-
bleca con pocas excepciones contratos de jornada completa y dura-
cin indeterminada. Se regulaban adems las condiciones de trabajo,

higiene y seguridad, los mdulos de clculo de la jornada de trabajo
(mximos diarios y semanales, y franjas horarias) y las funciones del
salario mnimo: un monto mnimo de subsistencia, indexable segn
la variacin del costo de vida, que haba sido creado por la Ley 16.459
de 1963. Pese a no establecer sistemas de seguro de desempleo, la ley
sostena y profundizaba un sistema de indemnizaciones por despido lo
bastante amplio como para funcionar en la prctica como un seguro de
desempleo, mxime s consideramos un contexto donde el desempleo
era muy bajo, casi exclusivamente friccional. Estableca tambin que las
convenciones colectivas de trabajo no podran determinar condiciones
inferiores a las establecidas por la propia ley.
La Ley Nacional de Empleo 24.013, de 1991, fue la primera
reforma importante a la Ley de Contrato de Trabajo. Habilitaba la
creacin de nuevas modalidades de contratacin que flexibilizaron el
modelo nico de contrato de jornada completa y duracin indetermi-
nada. Esto posibilitaba el reemplazo de contratos estables por otros de
tiempo parcial y plazo predeterminado. Al mismo tiempo, transfor-
maba los mdulos de clculo de la jornada laboral, permitiendo una
mayor flexibilidad en la asignacin horaria de tareas a los asalariados,
lo que redund en una reduccin del costo salarial total al reducir la
cantidad de horas extra trabajadas. Por su parte, la transformacin
de los mecanismos de fijacin del salario mnimo determin que las
modificaciones al monto fueran realizadas por acuerdo de un Consejo
Nacional convocado a esos efectos, lo que en la prctica redund en
su congelamiento. Por ltimo, una paradoja: la misma ley la que
formaliza el estado de emergencia en el empleo crea el primer sistema
de seguro de desempleo de la historia argentina.
El nuevo seguro, limitado a los trabajadores formales que podan
cotizar a sus cajas, no vena gratuitamente. La Ley 24.028, que se aprob
junto con la 24.013, modific el rgimen de indemnizaciones por
despido limitando la figura de causa injustificada. Como ya dijimos,
esta figura oficiaba como una especie de seguro tcito de desempleo,
pues aunque desde el punto de vista de la patronal las causas de despido
fuesen justificadas, la aceptacin de los importantes elementos proba-
torios requeridos quedaba a discrecin de los tribunales de trabajo, que
en general aplicaban un criterio de proteccin de la parte ms dbil.

La nueva ley estableca, adems, topes a las indemnizaciones por acci-
dentes de trabajo, que si bien limitaron un uso quizs abusivo de los
juicios laborales, contribuyeron al mismo tiempo a reducir la amplitud
del rol de seguro de desempleo sustituto que tena tambin el sistema,
sobre todo para las profesiones peor remuneradas.
Las modificaciones de 1991 se profundizaron en 1995. Las leyes
24.465 y 24.467, que regulaban el empleo para pequeas y medianas
empresas (Pymes), flexibilizaron aun ms las condiciones de contra-
tacin y de despido, regulando perodos de prueba (durante los
cuales no rige la proteccin al despedido) ms largos y habilitando las
otrora temidas negociaciones colectivas por empresa. La ley pretenda
abaratar los costos de contratacin en un segmento que explicaba el
60% de la fuerza de trabajo formal. No obstante, como otras inicia-
tivas similares, careci de impactos importantes en la creacin de
empleo, al mismo tiempo que contribua a la precarizacin del empleo
existente, sobre todo en la medida en que favoreci la tendencia a
la terciarizacin de servicios para las grandes empresas, que subcon-
trataban prestadores Pymes y prescindan de la contratacin directa.
Inmediatamente despus, la Ley de Quiebras 24.522 cre la figura de
un convenio colectivo de crisis, autorizando adems a suspender
las normas de proteccin al despido y a renegociar las condiciones de
trabajo en caso de concurso preventivo de las empresas.
Pese a que una reforma restringi en 1998 el uso de las nuevas
modalidades de contratacin flexible, la Ley 25.250, llamada no sin
algo de innecesario cinismo Ley de Empleo Estable, sancionada en
mayo de 2000, consolida el proceso de transformacin de la normativa
laboral: habilita definitivamente la negociacin colectiva por empresa,
fija nuevas formas de caducidad de las convenciones colectivas y reduce
los costos de contratacin estableciendo extensos perodos de prueba
(de 180 das a un ao) durante los cuales el despido ya no necesitaba
preaviso ni exiga indemnizacin. Como relativa contrapartida, frente
al estallido de la informalidad que se registr pese a las leyes flexi-
bilizatorias, la ley impulsaba un proceso de regularizacin del empleo
informal o semiformal a travs de esquemas de incentivos especiales
para los que abandonaban la ilegalidad o la paralegalidad.
Por todo esto, al cabo de los aos 90 haba desaparecido todo rasgo
de tutela de la relacin contractual. La ley ya no garantizaba que una
relacin salarial formal estuviera organizada de manera de proveer los
ingresos monetarios mnimos para la subsistencia del asalariado y de su
grupo domstico. La tutela contractual dejaba lugar a un paraguas jur-
dico laxo, bajo el cual comenzaban a convivir contratos crecientemente
heterogneos, que los sindicatos y la poblacin llamaron rpidamente
basura. A un desempleo que permaneca alto se le sumaba as una
creciente precarizacin de los ingresos provenientes del empleo. Lo que
estaba en juego, ms all de la regulacin jurdica de los contratos de
trabajo, eran las formas que tomara la actividad econmica capitalista
argentina tras la reconversin producida por las transformaciones del
Estado, la desregulacin y la apertura. Los cambios de las leyes haban
bajado sustancialmente los costos laborales y devuelto poder relativo a
los empleadores, produciendo notables aumentos en la productividad
del factor trabajo. Hasta cierto punto, haban cumplido su misin. La
pregunta que planeaba en la segunda mitad de los 90 era, dada la gradual
reespecializacin del pas como proveedor de productos primarios o
semimanufacturados, qu pauta productiva poda generar ocupacin
en cantidad y calidad suficientes para afectar seriamente el desempleo,
el subempleo y la pobreza de un nmero creciente de hogares.
El dislocamiento del sistema de seguridad social
Como vimos, la seguridad social argentina (esencialmente, el

sistema previsional y las obras sociales) adoleci histricamente de
coherencia institucional y de previsin financiera. Constituida en
su origen por la multiplicacin de un conjunto de cajas de jubila-
ciones y pensiones, as como por el desarrollo espontneo de fondos
solidarios para gastos de salud, su unificacin provino de las dicta-
duras militares, como medida de urgencia frente a la degradacin
de los equilibrios financieros. Esta unificacin no fue gratuita ni
estuvo inspirada por objetivos solidarios o universales. En el caso del
sistema previsional, busc paliar la responsabilidad pblica sobre su
bancarrota y facilit el uso de los fondos para las oscilantes finanzas
estatales. En otros casos, como con las OOSS, sirvi como meca-
nismo de negociacin, cooptacin, castigo poltico o confiscacin
econmica de las organizaciones sindicales.
En perspectiva comparada, la seguridad social argentina
produca una impresin paradjica. Su estructura acusaba cruel
imprevisin, falta de acuerdo sobre el tipo de integracin social
deseable, malformaciones diversas, excesiva penetracin de intereses
particularistas y acumulacin de reformas errticamente implemen-
tadas. El gobierno de la transicin democrtica fracas por partida
doble: en el intento de modificar las leyes previsionales para reequi-
librar financieramente el sistema y en el intento de transformar
las OOSS en un sistema integrado, cuasi universal, de seguros de
salud. En los 90, el impulso polticamente ms poderoso de la coali-
cin neoliberal y el alineamiento disciplinado de gran parte de los
sindicatos facilitaron la ofensiva transformadora. Los seguros de
retiro fueron parcialmente privatizados y sus atributos de redistri-
bucin intergeneracional o intersectorial severamente restringidos.
Los seguros de salud asociativos de las OOSS fueron parcialmente
desregulados, lo que desencaden una gradual transfiguracin que
los aproximara, progresivamente, a los seguros de salud privados.
El sistema previsional argentino haba pasado ya, desde su inicio,
por sucesivas crisis. A los histricos problemas de evasin fiscal, uso
irracional de los recursos, creciente flexibilidad en los criterios de
asignacin de beneficios y consecuentes desajustes de los criterios
tcnicos actuariales de sistematizacin de los fondos, se sumaron en
los aos 90 los efectos del deterioro del mercado de trabajo. El prin-
cipal motivo de los desequilibrios, como vimos, estuvo originado en
el uso poltico coyuntural de los arreglos institucionales de seguridad
social. Las cajas y sus beneficios fueron usados como modo de obtener
apoyo poltico, y como estrategia de financiamiento coyuntural del
Estado. La crisis financiera del sistema fue, desde siempre, producto
del efecto combinado de la cada del empleo y de los ingresos, del
manejo irresponsable de los fondos y de una legislacin que reduca
los ingresos y aumentaba los egresos del sistema. El crecimiento de
la importancia del dficit previsional sobre las finanzas pblicas fue
uno de los asuntos ms complejos que debi enfrentar el gobierno de
la transicin democrtica y, consecuentemente tambin, el gobierno

de Menem. En los 80 el aporte pblico ya represent entre un 20
y un 30% de las necesidades del sistema. En 1991, finalmente, el
gobierno present un proyecto de reforma previsional inspirado en el
modelo chileno, entonces an percibido como exitoso. Los trabaja-
dores depositaran sus aportes en cuentas individuales, administradas
por empresas privadas, que competiran entre s, dentro de marcos
regulados por ley, para otorgar mayores retornos a sus ahorristas. El
sistema pblico permanecera abierto para transferir los montos adeu-
dados a los individuos que ya registrasen aportes, y se cerrara cuando
el ltimo jubilado del sistema desapareciese.
El cambio apuntaba a tres objetivos: se le quitaba al Estado un
mecanismo de autofinanciamiento que facilitaba la irresponsabi-
lidad y terminaba siendo sumamente oneroso, se resguardaban los
aportes de los cotizantes de su socializacin forzosa, afianzando el
principio de la propiedad individual, aun a expensas de los compo-
nentes de solidaridad intergeneracional o intersectorial, y se favoreca
la creacin de un ahorro que sera invertido por las futuras agencias
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP) en el
circuito financiero local. El proyecto del gobierno sufri una fuerte
oposicin y fue objeto de largas controversias y negociaciones, siendo
aprobado recin en 1993 y puesto en funcionamiento a mediados
de 1994, aunque con grandes cambios. Se transform en un sistema
de dos partes relativamente independientes: la privada, incluyendo la
autorizacin para la creacin de empresas administradoras de fondos a
los bancos pblicos y la posibilidad de los propios sindicatos de parti-
cipar en estas empresas, y la estatal, que continuaba siendo un sistema
de reparto para quienes no desearan pasar al sistema privado. Tras la
negociacin parlamentaria, el Estado asumi el sostenimiento de un
piso de ingresos o prestacin bsica universal para ambos sistemas
y las pensiones de los ciudadanos mayores de 70 aos que nunca
hubiesen contribuido. Por ltimo, se elevaron las edades de jubila-
cin y se dictaron leyes suspendiendo los juicios contra el Estado,
a fin de frenar el drenaje fiscal que los dficits estaban representando.
En poco tiempo y por varios motivos, la reforma fue considerada
un fracaso por partidarios y detractores. Primero, porque el desconoci-
miento del Estado de las deudas previsionales fue considerado abusivo

y confiscatorio. Segundo, porque el desdoblamiento del sistema no
resolvi el problema de la deuda previsional del Estado. Tercero,
porque los desequilibrios macroeconmicos hicieron que los resultados
financieros de los fondos de las AFJP fuesen poco significativos, incluso
negativos. Por eso, y por la propia decadencia del empleo formal asala-
riado, los montos volcados por el sistema al circuito financiero local
fueron exiguos y, adems, de administracin muy costosa, dadas las
onerosas comisiones que cobraban estas empresas. Por ltimo, el nuevo
criterio de prestacin jubilatoria elimin el componente redistributivo
de solidaridad intergeneracional que, aunque marginal, caracterizaba al
sistema pblico, y que implicaba una reduccin relativa, en la etapa de
retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa.
En cuanto al sistema de seguros de salud, vimos que hacia fines de
los 80 la decantacin de la historia haba dado lugar a una estratificacin
en tres mbitos autnomos e interdependientes: el privado, el asocia-
tivo y el pblico. Una franja pequea de poblacin de recursos altos y
medios-altos ya contrataba seguros de salud en empresas de medicina
privada, conocidas como prepagas (hospitales, clnicas, laboratorios
y/o empresas aseguradoras que combinaban servicios en paquetes de
pago mensual o anual). La poblacin asalariada formal cotizaba para
los seguros de salud obligatorios de las organizaciones prestadoras de
servicios, en su mayora sindicales, algunas directamente dependientes
del sector pblico o de corporaciones especficas, las OOSS. Por ltimo
el Estado en sus tres niveles (nacin, provincias y algunos municipios)
prestaban servicios de salud, en general de modo gratuito.
El sistema se integraba mecnicamente por la interrelacin no
institucionalizada de sus partes, con las subordinaciones y asimetras
esperables. Las OOSS reciban los aportes de sus cotizantes y ofre-
can servicios directamente a travs de sus propios establecimientos,
contratando a los mdicos individualmente, y en muchos casos
subcontratando parcial o totalmente las prestaciones de las empresas
de medicina privada o pagando servicios especficos en los hospitales
pblicos. Estos ltimos, dotados diversamente y administrados con
cierta laxitud, prestaban servicios gratuitos. Segn la complejidad
relativa o la ubicacin geogrfica del hospital, a veces prestaban servi-
cios a beneficiarios de cobertura privada o de OOSS, facturando por

los mismos un costo generalmente bajo. As, un sector privado prs-
pero de mdicos y empresas se mantena por la venta directa de sus
prestaciones, un sector intermedio de cobertura y calidad muy variable
cubra el grueso de los costos de salud de la poblacin y un sector
pblico complementaba por debajo, especializndose en la atencin a
personas sin cobertura o a regiones sin servicios alternativos.
La sucesin de crisis econmicas haba tenido un efecto mltiple
en el sistema de salud. En primer lugar, haba contribuido a
desfinanciar las OOSS, que perdan afiliados o vean disminuir sus
contribuciones respecto de sus estructuras de gastos. Las empresas
de medicina prepaga, por el momento, slo recuperaban a la parte
de mayores recursos de los expulsados por las OOSS. En segundo
lugar, haba profundizado la dependencia de una parte creciente
de la poblacin de los servicios pblicos gratuitos de los hospitales,
agravando las necesidades de financiamiento del sector. Desde prin-
cipios de los 80 haba aparecido una preocupacin, promovida por
la Organizacin Mundial de la Salud, para crear un primer nivel de
atencin capaz de implementar acciones de prevencin y raciona-
lizar el acceso de los sectores de menores recursos al hospital pblico,
organizado a travs de centros de salud y salas de primeros auxilios
locales, pero su desarrollo es gradual y poco sistemtico.
A partir de 1992, el Estado inici una nueva reforma, esta vez
bastante profunda, del sector de salud. La misma estaba destinada a
transformar tanto el sistema de OOSS como el de hospitales pblicos.
A travs de un conjunto de decretos que reglamentaban las leyes apro-
badas pero no aplicadas en los 80, se establece el Seguro Nacional
de Salud compuesto por las OOSS sindicales como agentes presta-
dores de servicios de salud, entre las cuales pueden optar los traba-
jadores formales cotizantes del seguro, y limitando las restricciones
a la libre subcontratacin de servicios por parte de las OOSS. Cada
agente prestador quedaba obligado a brindar un conjunto de servi-
cios bsicos denominado Programa Mdico Obligatorio, cuyas pres-
taciones no podran ser objeto de pagos adicionales a la cotizacin.
En 1996 el sistema se completa con la fusin de organismos regu-
ladores en la Superintendencia de Servicios de Salud, una entidad
autnoma y autrquica que se transform en puerta de entrada y

control del sistema. El objetivo de la reforma era racionalizar las cajas
y sus gastos a travs del libre juego del mercado que operara un
ordenamiento natural de los prestadores por calidad. En la prc-
tica la reforma tendra el efecto de eliminar gradualmente la relacin
entre OS y federacin sindical, forzando la creacin de un conjunto
ms pequeo y homogneo de organizaciones prestadoras de salud.
Este subconjunto integr a las OOSS con capacidad financiera y a
las empresas de medicina privada que encontraban en las OOSS sus
principales clientes. La asociacin OS-prepaga creaba, as, ese cuasi-
mercado no demasiado distante de un mercado plenamente libre de
aseguradores y prestadores de servicios de salud. La consecuencia, de
alta irracionalidad sistmica, fue que una gran cantidad de operadores
privados mantuvieron su clientela de mayores ingresos, sin sufrir la
obligacin de afiliar a individuos de otros estratos sociales.
El sistema debi aguardar unos aos ms para profundizar su
ruptura con el modelo de relacin OS-sindicato y afirmar su parecido a
un cuasimercado de agentes privados. En 1998 se autoriz a las OOSS
a ofrecer prestaciones en convenios diferentes al Programa Mdico
Obligatorio y facturados como seguros adicionales. Para ofrecer los
nuevos servicios, las OOSS completaron su asociacin estratgica con
las empresas de medicina prepaga, las que pasaron a operar como
prestadores directos de una OS que formalmente slo transfiere la
cotizacin del afiliado. Por otra parte, se reglament la capacidad de
concesin del carcter de agente prestador a otras empresas, mutuales
o cooperativas que cumplieran con los requerimientos. La atencin a
personas sin cobertura a travs de las OOSS provinciales, prevista en
las leyes de fines de los 80 sobre las que se asent el nuevo sistema,
como era de esperarse, nunca fue efectivizada.
Durante los 90 la seguridad social acompa, as, el proceso de
disolucin de la regulacin tutelar de las relaciones salariales. Como
sistema de proteccin social, sta ya no tiende a homogeneizar la
condicin salarial con esquemas redistributivos de solidaridad inter-
generacional, intersectorial o interclases. Los escasos componentes
solidarios o redistributivos arriba mencionados ocupan un lugar
marginal e incluso cuestionado dentro de los diferentes dispositivos
de seguridad social. El sistema se transform gradualmente en un

conjunto de mecanismos de gestin de ahorros y seguros indivi-
duales. Pese a que aparece como neutral desde el punto de vista
distributivo, en realidad potencia la heterogeneidad de ingresos,
contribuyendo a la segmentacin de las condiciones de vida y la
fragmentacin de los vectores de integracin social.
La asistencializacin de la poltica social
Ya dijimos que las polticas asistenciales pasaron a ser el mbito

polticamente fundamental de intervencin social del Estado argen-
tino. La ingenua, cuando no cnica, esperanza que las reformas produ-
ciran un crecimiento econmico que fuese el principal vehculo de
resolucin de los problemas de ingreso de la poblacin se vio defrau-
dada. Si en la primera mitad de los 90 el efecto de recuperacin del
ingreso por el freno a la inflacin haba suavizado los efectos negativos
de la reconversin, en los aos siguientes el desempleo, el subem-
pleo y la degradacin de los ingresos empezaron a ser ms patentes.
Frente a ello, la estrategia del gobierno fue multiplicar las interven-
ciones asistenciales. Las primeras iniciativas, en 1989, combinaban
an una mirada propia de la beneficencia sobre una coyuntura consi-
derada pasajera con una mirada crtica del asistencialismo clsico que
lleva ya los grmenes de un asistencialismo nuevo. El Bono Soli-
dario reemplazara gradualmente al PAN: se distribuan vales por
un monto intercambiable por alimentos en cualquier comercio, y los
funcionarios resaltaban la dignidad de los hogares que recuperaban
su soberana alimentaria. El plan se financiaba con los aportes de un
conjunto de empresarios nacionales y de filiales locales de empresas
multinacionales, que se acercaban de este y otros modos al gobierno.
Luego el financiamiento se establecera por ley, mediante una contri-
bucin obligatoria sobre las ventas de empresas por encima de un
determinado volumen de facturacin. Sobre esta intervencin todava
tradicional, alojada o cogestionada por los organismos pblicos
provinciales y municipales de accin o bienestar social, con altas dosis
de clientelismo, apareci una nueva asistencia social. Su diagnstico
de las carencias de la poltica asistencial argentina cont con el apoyo

de las agencias multilaterales de crdito que empezaban a ser actores
centrales de la reconversin socioeconmica de la regin.
El lanzamiento del Plan Social de 1993, que encontraba sus causas
en los diagnsticos del Programa Nacional de Asistencia Tcnica para
la Administracin de los Servicios Sociales, fue una seal importante
de cambio de etapa. El plan defina grupos de riesgo prioritarios y
fijaba ejes sobre los cuales se lanzara una serie de programas sociales
estratgicos cogestionados por la Nacin y las provincias, diseados y
financiados conjuntamente por el Estado nacional y los organismos
multilaterales de crdito. Pronto se cre un organismo pblico para
hacer operativas estas lneas, la Secretara de Desarrollo Social, dentro
de la rbita del Ministerio de Salud, que deba coordinar un gabi-
nete social con los dems ministerios del gobierno. Bajo su rbita
se formularon, entre otros, el Programa Materno-Infantil, de asis-
tencia de salud primaria a madres y nios, y el Programa Federal de
Solidaridad (PROSOL), un plan de subsidios a cambio de trabajo
comunitario o en microemprendimientos productivos. Un segundo
plan social, lanzado en 1995, complement estos instrumentos con
el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas
Sociales y el Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad.
El primero deba medir el impacto de las polticas, retroalimentar
los diseos de los diferentes proyectos y programas sociales, moni-
torearlos y controlarlos, con la idea de ir introduciendo criterios de
gestin por resultados e instrumentos de evaluacin continua que
retroalimentaran crticamente la gestin. El segundo deba desarrollar
un registro de organizaciones comunitarias que participaran de la
coejecucin de la poltica asistencial, colaborando con la impronta
de descentralizacin administrativa y protagonismo social que acom-
pa los criterios generales de las reformas orientadas al mercado
como modo, segn sus creadores, de democratizar la intervencin
pblica. Provena del nuevo inters en el desarrollo de capital social
y redes de gestin compartida capaces de empoderar a la sociedad
civil en la resolucin de sus propios problemas.
Una nueva y densa red de intervenciones focalizadas tendi a
cuadricular, en territorios con cifras alarmantes de pobreza o en cate-
goras de habitantes con dificultades particulares, a la poblacin que la

degradacin socioeconmica segua arrojando a situaciones de ingreso
precario o nulo. El complejo de intervenciones desbord el marco tradi-
cional de la distribucin de bienes y servicios a demanda. Se crearon
entonces nuevos y sofisticados programas alimentarios y nutricionales, de
asistencia primaria de salud a mujeres embarazadas y hogares con nios
en edad preescolar, de escolarizacin asistida, de alimentacin infantil a
travs de las escuelas, de subsidios monetarios y de empleo temporario,
de generacin de pequeas empresas y microcrdito, entre otros. Esta
multiplicacin vena adems de la mano de innovaciones en polticas y
de modelos de programas contra la pobreza del universo de la coope-
racin internacional. Se tenda a una creciente sofisticacin de la oferta
crediticia para el desarrollo que se reconfiguraba y relegitimaba como
financiamiento especfico para poltica social asistencial. Junto con esto
llegaban a la regin y al pas nuevas modalidades de gestin de la poltica
pblica que crearan cambios ms o menos profundos, segn los sectores,
en las poco profesionalizadas estructuras burocrticas del Estado. Los
programas de pobreza introducan la matriz de proyecto como unidad
de trabajo, estilo de funcionamiento y ciclo de vida de una intervencin
de poltica pblica, lo que implicaba una revisin de las formas clsicas
de la planificacin de mediano y largo plazo, que eran percibidas como
burocratizadas, caras e inefectivas, a favor de una planificacin puntual
y pragmtica de corto (proyecto) o mediano (programa) plazo. Las
iniciativas pblicas se organizaban formalmente en torno a diagnsticos,
se ordenaban segn puntos de partida explcitos y se implementaban
con controles continuos, culminando en evaluaciones de sus efectos
y/o impactos. El resultado positivo de la incorporacin de este tipo de
miradas se vio fuertemente matizado por la fragmentacin de la lgica
de intervencin. La necesidad de obtener impactos rpidos con efectos
polticos en la poblacin con necesidades convirti al proyecto corto y al
programa de intervenciones puntuales en las formas exclusivas de encarar
la poltica asistencial. El corto plazo y la dependencia del financiamiento
externo se volvieron el nico horizonte posible de polticas de pobreza
para los tres niveles del Estado, agravando la ya marcada ausencia de
visiones integrales y de mediano o largo plazo en la percepcin de las
causas y la dinmica del empobrecimiento de los hogares.
Adems, los programas eran acompaados por imperativos de

mayor visibilidad pblica de los componentes de la poltica y de mayor
presencia de organizaciones no estatales ni partidarias en la gestin
cotidiana, que tendran un impacto en la propia sociedad civil en su
comprensin y apropiacin del espacio pblico y en el fortaleci-
miento de sus organizaciones. Estas ideas provenan de la redefinicin
de los mecanismos de gobernabilidad que se haca desde las teoras del
gobierno entendido como gestin equilibrada y compartida a travs
de redes cvico-estatales. En el caso de Argentina, por razones que
no corresponde analizar aqu, estas modalidades de gestin quedaron
restringidas a circuitos cerrados que funcionaban como agregados
aislados en la estructura burocrtica del Estado. Los programas
tendieron a funcionar como organismos independientes en financia-
miento y recursos humanos. Para toda la regin el nuevo apoyo finan-
ciero orientado a la poltica social apareca como la contraparte lgica
de una reconversin econmica hacia la apertura y la desestatizacin
que amenazaban con producir dificultades sociales importantes. La
dificultad del Estado para financiar estas intervenciones con recursos
propios convirti a los grandes bancos multilaterales, como el BM
y el BID, e incluso a las agencias de cooperacin de algunos pases
centrales, en cofinanciadores (y codiseadores) de las nuevas estrate-
gias. Los grandes bancos entraron en el nuevo mercado a partir de
la reorientacin estratgica de sus propias lneas de crdito. El BID
haba realizado en los 80 la autocrtica de las limitaciones inhe-
rentes a una intervencin casi exclusivamente orientada al financia-
miento de grandes inversiones en infraestructura e inclua un enfoque
social a su financiamiento. El BM, por su parte, se presentaba como
el organismo que acompaaba el ajuste trascendiendo la intervencin
fiscal disciplinadora del FMI con polticas de combate a la pobreza.
Lo novedoso era que Argentina apelase a estas opciones de financia-
miento, pues tanto por sus niveles histricos de desarrollo humano
como por las consideraciones de los organismos de cooperacin inter-
nacional, estaba fuera del mapa de los pases merecedores de asistencia.
Esto mostraba la profundidad de la crisis de las finanzas pblicas y el
carcter precario del desarrollo argentino. El despliegue asistencial se
expandi, como forma de financiar la reconversin econmica, a casi
toda la gama de intervenciones sociales, reconvirtiendo en programas

y proyectos de nuevo tipo a una buena parte de las polticas del pas
orientadas a grupos de riesgo.
Hacia mediados de la dcada del 90, en funcin de la creciente
alarma por la profundidad y continuidad del desempleo, aparece la
principal versin argentina de un programa de transferencia de ingreso
monetario condicionada: el programa Trabajar. Sucesor ampliado
de una serie de programas de subsidios a desempleados, el Plan
Trabajar, como fue popularizado, vena inspirado por las experien-
cias que mostraban la necesidad de subsidios monetarios directos a
los hogares urbanos en situacin de carencia de ingresos. Se destacan
como sus antecesores los Programas Intensivos de Trabajo de 1992,
el ya citado PROSOL y una serie de programas de subsidios para el
empleo de grupos especiales. La idea, de inspiracin aparentemente
tcnica, era que los subsidios deban implicar formas de contrapartida
por parte de los beneficiarios que pusiesen en valor la asistencia. Estas
contrapartidas se hacen operativas por medio de condicionamientos
estratgicos a la recepcin del beneficio, incentivos que inducen
al beneficiario a actuar en el sentido previsto por el programa. El
programa otorgaba beneficios monetarios por plazos cortos a los jefes
de hogar que demostraran estar en situacin de desocupacin. Les
impona como contrapartida la participacin en proyectos de trabajo
comunitario o microemprendimientos econmicos, o el reinicio de
trayectorias de educacin formal efectivas. El empadronamiento de
beneficiarios se distribua en municipios seleccionados a partir de la
acumulacin de datos estadsticos negativos como las condiciones de
vida e ingreso de la poblacin. El municipio confeccionaba listas de
beneficiarios potenciales y la provincia, con supervisin del gobierno
nacional, otorgaba el beneficio y controlaba la contraprestacin, lo
que hizo del Trabajar un instrumento susceptible al manejo territorial
discrecional que le granje fuertes crticas.
La persistencia y multiplicacin de programas mostraban
cierta perplejidad sobre los efectos positivos de la nueva economa.
La reconversin latinoamericana se fundaba en la creencia de que
el ajuste entre oferta y demanda de empleo sera automtico, y el
desempleo slo friccional. Sin embargo esto no se verificaba y los
programas de empleo y transferencia de ingresos eran cada vez ms

importantes, tendiendo a constituirse en la nica fuente de acceso a
bienes y servicios de una porcin muy importante de la poblacin.
El modelo de poltica asistencial de los 90, ms all de su pretendido
manto de neutralidad tecnolgica, sus cuidados procedimentales y
su culto por la racionalidad, la eficacia y la eficiencia, alberg conse-
cuencias bastante singulares. Los grupos situados en los mrgenes
del mercado de trabajo, crecientemente particularizados en catego-
ras funcionales y territorios fsicos, deban demostrar el nivel de
precariedad de sus condiciones de vida para recibir asistencia. En
esa tarea, pasaron a competir con grupos situados en otros territorios
por un men de programas de los que dependa su supervivencia.
Se trataba de encontrar, para la joven tecnocracia asistencial, qu
grupos y/o territorios ofrecan una mejor prospeccin de eficiencia
y eficacia en el uso del dinero pblico y una mejora potencialmente
ms importante de los indicadores estadsticos clave sobre los cuales
se evaluara el xito de la poltica en cuestin.
Para la militancia poltica, mientras tanto, la estrategia distri-
butiva de los programas asistenciales adquiri las formas de una
lucha por el territorio, singular modo de denominar a la construc-
cin geogrfica de lealtad electoral. El territorio se constituye en la
arena poltica y el espacio de competencia entre los distintos niveles
de gestin del Estado. Los conflictos se agudizan si las administra-
ciones correspondientes responden a diferentes partidos, fracciones
o liderazgos dentro del mismo partido. Los individuos y grupos
aprenden a jugar en el territorio para usar la competencia electoral
en su favor, generndose una estructura y dinmica de intercambios
que, aunque no est generalizada, a veces alcanza altos grados de sofis-
ticacin. Nuevas formas de organizacin poltica, con base en estos
territorios de destitucin social, adquirieron una importancia que se
tornara crucial durante la crisis de 2001-02. La multiplicacin de la
poltica asistencial focalizada, as, aument y diversific los recursos
con que los hogares vulnerables contaban para asegurar su supervi-
vencia, pero tambin aument el aislamiento, la estigmatizacin, la
profesionalizacin y la politizacin de la pobreza.
Ciudadana y poltica social en la Argentina democrtica
Lo que la relacin entre la poltica econmica y la poltica social

mostr en el perodo 1983-2003 fue cmo una fuerte degradacin de
las condiciones de vida de la poblacin consecuencia inmediata de las
dificultades estructurales de la economa y de la precariedad de las suce-
sivas salidas de crisis se combinaba con la casi completa incapacidad
de la poltica social de convertirse en mecanismo de atenuacin de estas
degradaciones. A fines de la dcada del 90 ms de un tercio de la pobla-
cin activa presentaba problemas de insercin laboral: el doble que a
fines de los 80. La situacin de informalidad alcanzaba a la mitad de los
asalariados y el salario real haba cado por debajo de los ndices previos
a la sucesin de crisis econmicas, mostrando las caractersticas de la
estructura de empleos disponibles en la nueva economa. La pobreza
se haba instalado en niveles inditos desde los comienzos de su medi-
cin, en los 70. La desigualdad alcanzaba ndices similares al resto de los
pases latinoamericanos, con un coeficiente de Gini que se acercaba al
promedio de nuestra regin, caracterizada por la alta desigualdad relativa.
La brecha de ingresos se multiplic por 2,5. La estabilizacin del desem-
pleo en ese nivel auguraba, adems, una desocupacin ms estructural
que coyuntural, tanto ms grave cuanto que expresaba el desenganche
entre dos variables que la mayora de los economistas entenda ligadas
por una proporcin directa: el crecimiento y el empleo. El desenganche,
desgraciadamente, no era paradjico ni contradictorio. Segua las
mismas lneas globales que el desempleo europeo en los 80 y 90: creci-
miento sin absorcin de empleo y prdida del peso relativo de las formas
tradicionales de contratacin a favor de formas precarias. Para el diag-
nstico dominante, esto sera coyuntural. La economa en reconversin
hara coexistir crecimiento con altos niveles de desempleo y subempleo
hasta que se ajustaran los nuevos patrones de acumulacin y el mercado
mostrara dnde y en qu condiciones volvera a crear empleo. Mientras
tanto haba que gestionar con polticas compensatorias el proceso centr-
fugo sobre los asalariados, por el cual el sistema econmico no reabsor-
bera inmediatamente lo que no cesaba de expulsar.
Ante la ausencia de alternativas razonables de poltica econ-
mica, el rol de sostn coyuntural deba provenir de la poltica social,
responsable de que los efectos sociales de la transformacin no fueran

catastrficos, y legitimando as a la propia poltica econmica. Lamen-
tablemente para propios y ajenos, la poltica social de esos aos se agot
en un conflicto sordo entre posiciones irreductibles, una avanzando con
certezas irresponsables sobre las bondades de la transformacin neoli-
beral y otra parapetada en una defensa intransigente de derechos que se
haban tornado privilegios corporativos. El campo de batalla fueron los
empleos, los salarios, los seguros sociales y los servicios pblicos.
En el discurso poltico y terico que defenda las potencialidades
futuras de la transformacin neoliberal, el desempleo deba ser el resul-
tado coyuntural de un proceso inevitable durante el cual la economa
destruira estructuras ineficientes o no competitivas y reconstruira
otras nuevas, capaces de crecer en un nuevo entorno. Se especulaba
con que la tasa de desempleo aumentara mientras el alza de la oferta
de trabajo no fuera seguida por un aumento de la demanda o por
una baja de salarios. La inelasticidad a la baja del salario era conce-
bida como el producto de un conjunto institucional cuyas bases esen-
ciales eran el peso de los sindicatos y la regulacin legal tutelar. En el
contexto de reforma estructural, las regulaciones legales tutelares eran
obstculos tanto ms importantes cuanto que hacan subir los costos
de la flexibilidad externa (despidos y contrataciones) y no coincidan
con las nuevas necesidades de organizacin del trabajo, o flexibilidad
interna. El sistema, as, necesitaba tiempo para terminar de destruir las
rigideces del mercado de trabajo, y eventualmente desarrollar formas
alternativas de insercin social que reemplazaran a las viejas, ya fatal-
mente perimidas. Los casos de pobreza extrema podran ser tratados,
cuando el equilibrio presupuestario se recuperara, mediante inter-
venciones puntuales del Estado, que seran adems bastante menos
costosas que el complejo tradicional. Slo el crecimiento econmico,
cuya condicin era la reforma estructural, poda garantizar, en el
mediano y largo plazo, empleo y recursos presupuestarios para asistir a
los problemas de integracin social. Ahora bien, la apuesta a repetir el
proceso chileno en democracia era osada. Slo resultara si el tiempo
que el crecimiento tardaba en reforzar las finanzas pblicas y volver a
generar empleo era corto, o si el financiamiento externo proveniente
de inversin o prstamos era lo bastante fluido. Adems, no se saba
cul sera el costo social de la transformacin en un pas con un tejido

industrial, de servicios y de proteccin estatal mucho ms importante.
Como se sabe, ninguno de esos presupuestos se cumplieron, por la
propia dificultad poltica de una apuesta semejante, la irresponsabi-
lidad tcnica del gobierno y la fluctuante coyuntura externa. En la
segunda mitad de los 90, la destruccin creativa era pura destruccin,
y las herramientas del Estado para conducirla eran demasiado preca-
rias, adems de estar manejadas con soberbia e imprevisin. Entre yo
esto lo manejo y lo atamos con alambre, el costo social super las
previsiones ms pesimistas y la irona se transform en tragedia.
Mientras los experimentos macroeconmicos hacan agua, el
desempleo, el empleo precario y el empobrecimiento empezaban a
deshacer la estructura social. La poltica social no ayudaba, desde ya,
en lo ms mnimo. Mientras la poltica de empleo no lograba encon-
trar modalidades de suavizar el costo laboral de la reconversin, los an
empleados vean reducir progresivamente la contribucin de los sala-
rios indirectos al ingreso. Mientras los servicios pblicos de educacin y
salud se deterioraban poco a poco, los de infraestructura bsica se enca-
recan, escapando del alcance de una porcin creciente de la poblacin, o
representando un costo cada vez ms importante sobre los ingresos regu-
lares. Por ltimo, las polticas asistenciales slo lograban compensar a
una parte restringida de la poblacin, con consecuencias de politizacin
perversa y estigmatizacin pronunciada. La miseria de la poltica social
argentina alcanzaba as proporciones sorprendentes. Lo que no debera
sorprendernos, si estos argumentos son correctos, es que ste haya sido
el desenlace contemporneo de la relacin entre poltica social y ciuda-
dana. A lo largo de su historia, Argentina nunca desarroll de manera
estable y progresiva una democratizacin poltica y social que diese lugar
a un modelo igualitario de ciudadana. Tuvo episodios democrticos
y tuvo tambin episodios redistributivos. Su insercin en el mercado
internacional y la estructura de distribucin de su renta le permitieron
un nivel de desarrollo notable, aunque intermitente, coyuntural e ines-
table, y en ltima instancia insostenible. Pero los episodios democrticos
y redistributivos slo se constituyen en parte del estatus de ciudadana si
se asientan en representaciones colectivas y se respaldan en instituciones
legtimas. Sobre este asunto el presente nos dar un par de ideas.
La crisis y la poltica social de poscrisis
A fin de los 90, pese a sus dificultades, sus incoherencias y las

fuertes polmicas que provocaba, el neoliberalismo propiciado por el
gobierno de Menem pareca haber entrado en una etapa de conso-
lidacin. Cuando la alianza opositora gana las elecciones de 1999,
las crticas al modelo neoliberal no se convierten en reformas
econmicas o institucionales. Hay una bsqueda de alternativas y
cambios en las aristas ms visibles de los problemas polticos, sociales
y econmicos, pero la misma no refleja un cuestionamiento serio de
los mecanismos principales que el gobierno saliente haba instalado.
Los cambios sern provocados por la propia dinmica cada vez ms
agobiante de las finanzas pblicas. En 2001 el pas afronta una nueva
crisis fiscal que se traduce en parlisis de la actividad econmica.
La fuerza de la crisis, que cierra un lustro de cada gradual de las
condiciones de vida con una suerte de brutal remate, multiplica en
pocos meses el desempleo y la pobreza. Las medidas de estabilizacin
financiera que toma el gobierno argentino no logran enderezar la
situacin, y ante la gravedad de la misma y las mltiples protestas, el
presidente De la Ra renuncia a su cargo. El tercer gobierno demo-
crtico, as, quedaba trunco a escasos dos aos de su inauguracin.
El PJ, nica alternativa significativa para el armado de un gobierno
de transicin que convocara a nuevas elecciones, terminaba un proceso
de relativa autocrtica y recambio dirigencial que haba comenzado en las
elecciones internas de la candidatura para las elecciones nacionales del 99.
Tras una serie de marchas y contramarchas el Congreso nombr presi-
dente a Duhalde, candidato derrotado en esas elecciones, vicepresidente
de Menem en sus primeros aos de gobierno y luego lder del peronismo
antimenemista. Durante su gobierno, el grave peligro de estallido social
masivo ser afrontado con una versin expandida del Programa Trabajar
y sus sucedneos, que se llamar Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.
El J&J fue la mxima expresin de la urgencia social y de la asistenciali-
zacin a la que llegaba la poltica social argentina. Su impronta tocar un
techo de importancia poltica, econmica y social cuando, entre 2001 y
2002, llegue directamente a alrededor de dos millones de beneficiarios,
cerca de un cuarto de la fuerza de trabajo del pas.
La crisis y la estrategia asistencial
El J&J se present como un programa de subsidios monetarios

destinado a superar cualitativa y cuantitativamente a sus predecesores.
Su origen se remonta a los debates y discusiones que, durante el breve
gobierno de la Alianza, presentaron estudios tendientes a crear, con
cierto consenso entre partidos polticos, un programa de subsidios
amplios que cristalizara el derecho a la inclusin. La formacin
del Frente Nacional contra la Pobreza, integrado por organizaciones
civiles, polticas, sindicales y comunitarias lideradas por la Central
de Trabajadores Argentinos, una federacin disidente de la CGT, le
aport legitimidad y seriedad a la iniciativa. Este espacio gener un
amplio debate sobre la necesidad de crear un instrumento pblico
para garantizar un ingreso mnimo ciudadano ante el catastrfico
aumento de la pobreza. La campaa culmin en la primera mitad de
diciembre de 2001, con ms de tres millones de firmas para respaldar
la propuesta legislativa de un seguro de empleo y formacin para
jefes de hogar desocupados. El mismo deba combinar un ingreso
a los desempleados, una asignacin por hijo en edad escolar y una
jubilacin no contributiva. Este proceso fue paralelo al estallido de
la protesta social que provoc la cada del gobierno de la Alianza. En
el fragor de las presidencias provisorias posteriores, una versin del
seguro obtiene la promesa de financiamiento del BM y es aprobada
por decreto, conservando la justificacin pero slo instaurando el
ingreso de emergencia para jefes de hogar.
Duhalde asigna la supervisin del programa a la Mesa de
Dilogo Argentino, un foro inaugurado en enero de 2002 a fin de
crear consenso entre organizaciones sociales, polticas y empresa-
riales, coordinado por organizaciones religiosas y con participacin
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Urgentes
negociaciones con los organismos acreedores del pas permitieron
adems aprobar cierres, fusiones y reestructuraciones de varios
programas que hicieron del J&J un pool de financiamiento asisten-
cial externo. El J&J se formul como un programa de subsidios a
jefes de hogar sin empleo formal, con contraprestaciones en forma
de empleo temporario y/o capacitacin. La rapidez y el rango que
adquiri su distribucin, la grave coyuntura de su aplicacin, su

carcter de nica alternativa de ingreso monetario para millones
de personas y la diversidad de organizaciones e instituciones ejecu-
toras lo convirtieron en un programa smbolo de la ms grave crisis
socioeconmica de la Argentina contempornea: el J&J se volvi la
columna vertebral de la poltica social argentina durante la etapa ms
profunda de la dramtica crisis del 2002, y sigui sindolo despus.
Su consigna una Argentina de pie y en paz y sus tribulaciones
organizativas pusieron en perspectiva todos los dilemas de la poltica
asistencial del pas. Su centralidad produjo intensos debates. Para
algunos fue un real avance en la ruptura de los paradigmas de la foca-
lizacin asistencialista y hacia el derecho a la inclusin. Para otros,
un instrumento asistencial clsico empujado por las circunstancias
a la masificacin. Muchos detractores lo perciben como una farsa
de emergencia que desdibuj los debates en trminos de derechos
sociales y multiplic el asistencialismo y el clientelismo poltico.
El J&J estuvo originalmente destinado a hombres y mujeres jefes
de hogar que acreditasen residencia en el pas y calidad de desocu-
pados en los registros de la Administracin Nacional del Seguro
Social (ANSeS). Tuvieron prioridad aquellos en cuyos hogares habi-
taran hijos de hasta 18 aos de edad o discapacitados de cualquier
edad, y los jefes de hogares monoparentales con jefatura femenina.
Estaban excluidos los padres y madres menores de edad y los desocu-
pados incluidos en otros programas sociales o que recibieran pres-
taciones de otra naturaleza (previsionales, seguros de desempleo,
pensiones no contributivas, etc.). Reformas posteriores incluyeron
a mayores de 60 aos sin jubilacin, ampliando sustancialmente el
universo de beneficiarios. En la prctica, por lo dems, la focalizacin
fue relativa y mostr sus lmites, frente a la gravedad de la coyun-
tura y la extrema debilidad institucional del pas. Una desfocali-
zacin forzosa, en parte por la gravedad de la coyuntura, en parte
por la laxitud de los mecanismos de control, culmin volviendo al
plan una suerte de asistencia universal ponderada a cualquier hogar
con problemas de ingresos, como se advierte cuando se observa, por
debajo de las condiciones de recepcin que fija la ley, las modalidades
prcticas de identificacin de receptores y distribucin de beneficios.
Las contraprestaciones deban provenir de proyectos que propiciaran

la educacin formal o la capacitacin, la futura reinsercin laboral
o el desarrollo y bienestar de la comunidad, evaluados y seleccio-
nados por consejos locales que remitan la informacin a consejos
provinciales, que a su vez los dirigan al ministerio correspondiente.
En la prctica se flexibilizaron tanto los criterios de aceptacin de los
organismos ejecutores como los de determinacin de las contrapres-
taciones, formacin de los consejos locales, etc. En muchos casos se
usaron los beneficios para contratar directa o indirectamente a los
receptores en el propio aparato pblico, se negociaba directamente con
organizaciones comunitarias por paquetes de planes o cuando no
haba capacidad institucional pblica o privada suficiente no haba
contraprestaciones. Hacia mediados de 2003 se empez a prestar ms
atencin a ese evidente descontrol, y por lo dems la relativa estabi-
lizacin econmica produjo una disminucin gradual de la urgencia
distributiva y permiti un mayor ordenamiento del programa.
Ms all de las dificultades operativas, el J&J tuvo xito como
paliativo del estallido de las necesidades y fue una efectiva estrategia
de contencin parcial de una protesta social que, en ese momento,
pareca poder transformarse en explosin. En trminos de lo que
represent como opcin y modelo de poltica social para contener
la tragedia y restaurar la legitimidad del Estado pseudouniversali-
zacin de estrategias asistenciales refleja con claridad el grado de
precariedad econmica y social por el que atravesaba el pas, a poco
menos de veinte aos de la restauracin democrtica.
Continuidad o cambio?
Kirchner asumi el gobierno en la salida de la emergencia econ-

mica, a fin de mayo de 2003, elegido por una parte importante del
PJ y del voto independiente. Fue sucedido en diciembre de 2007 por
un gobierno del mismo signo (el Frente para la Victoria, constituido
por el PJ y un conjunto de otros partidos y fracciones de partidos),
con parte del mismo gabinete y sin variantes significativas, conducido
por su esposa. Los gobiernos K, como se los llama, condujeron con
xito la rpida recuperacin de la economa y las finanzas pblicas,

favorecida por la muy propicia coyuntura internacional (expansin
del mercado y aumento de los precios de los productos de exporta-
cin argentinos) y una estrategia endgena de crecimiento basada en
mantener la depreciacin de la moneda frente al dlar y aumentar
el gasto y la inversin pblica. Este sesgo represent un cambio
importante respecto de los supuestos y las estrategias de los gobiernos
precedentes. El del PJ de 1989-99, igual que la mayora de las fuerzas
polticas y sociales del pas, consideraba coyuntural la degradacin
socioeconmica y esperaba el crecimiento que produciran las estrate-
gias que les otorgaban preeminencia a las fuerzas del mercado a travs
de la desestatizacin, la desregulacin y apertura. El de la Alianza
fue muy ambiguo al respecto, entre un discurso crtico y el estricto
mantenimiento de los instrumentos de poltica de su predecesor.
En los gobiernos K hay un importante cambio de eje en la
poltica pblica: el abandono de la desconcertante insistencia en los
automatismos del mercado y la opcin por una estrategia de creci-
miento en funcin de sus impactos en la creacin de empleo y en la
reactivacin del tejido local de la produccin y los servicios. En tal
sentido, hasta mitad de 2008 poda esperarse el advenimiento de un
punto de inflexin en la historia argentina reciente y un comienzo de
recuperacin de los niveles de vida perdidos. La misma, sin embargo,
ha tendido a perder fuerza con el renaciente proceso inflacionario de
2006 y los efectos de la crisis global de 2008. La situacin creada y el
estilo poco proclive a la negociacin del gobierno con sus opositores
han contribuido a la polarizacin de las posiciones: para sus defen-
sores, los gobiernos K lograron superar la peor crisis econmica de la
historia argentina y reorientar el crecimiento hacia la solucin de los
problemas econmicos de la poblacin y las dificultades financieras
del Estado; para sus detractores, dilapidaron una excepcional coyun-
tura de crecimiento y aumento de la recaudacin pblica en estra-
tegias distributivas cortoplacistas, populistas e insostenibles. Unos
esperan que el pas soporte con menos sobresaltos la crisis global de
2008-09; los otros anuncian una nueva dbcle.
A nosotros, aqu, nos interesa reparar en los elementos de pol-
tica social de este proceso, sus continuidades y sus cambios. Un prin-
cipio de crtica y reestructuracin de la poltica social se comenz

a esbozar, sobre todo en la poltica de empleo, menos sistemtica-
mente en seguridad social y polticas universales y slo marginal-
mente en poltica asistencial. Es prematuro hacer juicios terminantes
sobre estos asuntos, pero podemos researlos y lanzar algunas hip-
tesis interpretativas. En primer lugar, la recuperacin de niveles de
crecimiento econmico, as como el nfasis puesto en la creacin y
formalizacin del empleo, hizo renacer las negociaciones colectivas,
que permitieron comenzar lentamente a mejorar las condiciones de
trabajo y a recuperar porciones importantes del poder adquisitivo
de los salarios pblicos y privados. Esto acompa positivamente el
ciclo de expansin del empleo con mejoras en su calidad. La recupe-
racin de ingresos, sin embargo, fue rpidamente amenazada, sobre
todo en las franjas de menores sueldos y salarios, por los cambios
en los precios relativos y la inflacin. El gobierno intent neutra-
lizar los efectos inflacionarios con intervenciones reguladoras en las
cantidades y los precios de bienes y servicios bsicos. Es difcil decir
cul ha sido el resultado de la estrategia, dada la grave acusacin de
tergiversacin de datos que han recibido los organismos estadsticos
nacionales. Pero todo parece indicar que el resultado fue un sostn
de la mejora de los ingresos reales en 2006, una neutralizacin de
dicha mejora en 2007 y un comienzo de prdida de posiciones de
los salarios reales en 2008. En la segunda mitad de 2008, la inflacin
cede por efecto de la retraccin econmica, y el peligro de degrada-
cin de las finanzas pblicas produce una gradual y creciente flexibi-
lizacin de las regulaciones de precios.
Este cambio significativo en la poltica de ingresos y de regula-
cin laboral ha sido acompaado por cambios menos sistemticos y
decididos en la reconstruccin de los seguros sociales. El cambio ms
importante aunque polmico se produjo en los seguros previsio-
nales. Hasta 2008, nuevas leyes haban revivido el sistema pblico
reabriendo la posibilidad para los cotizantes al sistema de abandonar
las AFJP, trasladando sus aportes de regreso al ANSeS. La mejora de
las finanzas pblicas haba permitido fortalecer sus prestaciones con
aumentos que, en lnea con la poltica de ingresos reales del gobierno,
permitieron recuperar parte de los valores perdidos. En 2008, la ley
extendi el pago de la jubilacin mnima a todas las personas que,

cumplida cierta edad, no tuvieran acceso a la cobertura previsional,
utilizando sistemas de compensacin parcial y extendida en el tiempo
como retribucin de los beneficiarios. Esta universalizacin de la
jubilacin pblica fue acompaada, poco despus, por la clausura del
sistema de AFJP y su reabsorcin en el sistema pblico. La reestati-
zacin de la parte privada del sistema previsional vena debatindose
ya, a la luz de los altos costos operativos y los bajos beneficios reales
que el sistema otorgaba. La medida del gobierno fue vista por una
gran parte de la crtica, no sin razn, como una forma de apropiacin
de fondos frescos para hacer frente a la crisis econmica en ciernes,
ms que como una medida de reforma del sistema previsional propia-
mente dicho. La apuesta, en sintona con los paquetes de estmulo
econmico puestos en marcha en gran parte del mundo capitalista,
si no es seriamente manejada, podra volver a agravar en el futuro los
sempiternos problemas de financiamiento del sistema previsional.
En el mundo de los seguros de salud, la cristalizacin de los tres
mbitos jerrquicos en calidad de atencin (el privado, el asociativo
y el pblico) parece no ser ya un tema central de la agenda pblica,
aunque sus dficits se expresan sintomticamente en la sobrede-
manda y la falta de financiacin del sector pblico, el quiebre de
asociaciones o prestadores privados y la tendencia a su concentra-
cin oligoplica. El sector no ha sufrido cambios sustanciales, pese
a que se ha discutido una revisin de la legislacin de los aos 90
para que volviesen a trazarse lneas ms distintivas entre prestadores
asociativos y empresas prepagas. La desregulacin de las OOSS haba
permitido a los asociados elegir su seguro de la oferta de agentes pres-
tadores registrados, y stos se haban asociado a las empresas de medi-
cina prepaga para afrontar la competencia, ofreciendo programas
de servicios de mejor calidad contra pagos adicionales. As, quienes
se van de una OS a otra son, en realidad, los aportantes de mayor
poder adquisitivo. El proceso fragiliza las OOSS ms pequeas o
con afiliados de menores ingresos, mientras que transforma a las
ms grandes o ricas en conglomerados asociativos muy parecidos a
empresas privadas. Esta irracionalidad del sistema est an pendiente
de solucin. La cantidad y densidad de intereses creados hace todava
difcil, sin embargo, visualizar el rumbo que tomar la cuestin. sta

es probablemente la consecuencia del proceso por el cual la recu-
peracin de los niveles de empleo e ingreso trajo una mejora de los
presupuestos de las OOSS, pero tambin un ms activo proceso de
diferenciacin de su calidad de atencin, poniendo en evidencia la
escasa coherencia y racionalidad del sistema.
En el mbito de los servicios universales han aparecido algunos
elementos que revelan un renovado inters en su recomposicin. El
ms visible es una poltica de regulacin de los servicios pblicos
tendiente a cuidar su costo para los asalariados en un contexto infla-
cionario. Si el impacto ha sido positivo en los ingresos reales (dada la
proporcin que estos servicios representan en la canasta de consumo
de los sectores populares), el tipo de intervenciones elegidas los
subsidios resulta bastante polmico como instrumento apto para
garantizar de modo sostenible los objetivos perseguidos. Un aumento
de los presupuestos pblicos, una mejora relativa en las estrategias de
control y regulacin y la reestatizacin (aunque no necesariamente
buscada) de algunos servicios han puesto en cuestin la lgica del
sistema y el proceso de degradacin de los servicios nacionales. No
queda claro an, sin embargo, si un nuevo modelo est en ciernes o si
el tratamiento del problema es ad hoc. En el sector educativo que est
en manos del Estado nacional, el aumento del presupuesto univer-
sitario, la mejora de los salarios y la consolidacin de los sistemas de
evaluacin y financiamiento a la investigacin han permitido recu-
perar parte de lo perdido en las dcadas precedentes. En el sector de
salud, programas nacionales como el Remediar, que provee medica-
mentos genricos subsidiados a los centros de atencin primaria de
salud, han contribuido a cubrir dficits histricos fundamentales y a
reducir la presin sobre el sistema hospitalario. La asistematicidad de
estos elementos, sin embargo, impide saber si constituyen afortunadas
iniciativas puntuales o una estrategia de poltica social. La evidencia,
desgraciadamente, apunta ms a lo primero que a lo segundo. Por lo
dems, las mejoras en el tratamiento de los problemas de algunos de los
servicios pblicos nacionales no han sido acompaadas por procesos
equivalentes en los provinciales, con la importancia que esto tiene
para la mayora de los establecimientos educativos y hospitalarios en
el pas. La continuidad de esquemas de distribucin fiscal indirecta,

procclica y desigualmente distribuida entre el gobierno nacional y
los provinciales, empaa la posibilidad de recuperacin de la cober-
tura y calidad correspondientes, sobre todo en el caso de la salud y la
educacin pblicas. La ilegitimidad del pacto fiscal sigue siendo un
problema central de las finanzas pblicas del pas.
Finalmente, en la poltica asistencial, una serie de cambios en la
organizacin del complejo de programas asistenciales que conduce el
Ministerio de Desarrollo Social permita anticipar, desde 2004, una
ms adecuada gestin y unos objetivos ms estratgicos de las pol-
ticas para grupos y sujetos de riesgo. La construccin de tres princi-
pios de coordinacin de programas sociales (seguridad alimentaria,
economa social y desarrollo familiar) llevaba implcito el objetivo de
romper con la sorprendente lgica de multiplicacin de programas
focalizados autnomos que haba dominado a la poltica asistencial
de los 90. La adopcin de instrumentos legales de reformulacin de
programas y el reemplazo gradual del principal programa de emer-
gencia, el J&J, por estrategias ms serias y menos improvisadas de
fomento a la reinsercin laboral y la generacin de ingresos, tambin
mostraban principios de cambio importantes. Sin embargo, an no
est claro hasta qu punto esos tres principios lograron rearticular
las intervenciones, trascendiendo los lmites entre ministerios y juris-
dicciones y superando el componente de desactivacin del conflicto
social y construccin de lealtad poltica que seguira teniendo el J&J.
Asimismo, la incorporacin de enfoques superadores del asistencia-
lismo clsico, como los de empleabilidad y vulnerabilidad, no parece
estar acompaada por cambios sustantivos en la propia intervencin.
Los cambios ms significativos no han venido de una rearticulacin
conducente a la creacin de un sistema de desarrollo social sino,
una vez ms, de nuevos programas, como el Manos a la Obra y el
Familias, hacia los cuales se propuso ir transfiriendo gradualmente
a los receptores del J&J. El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria,
por su parte, aunque su nombre auguraba un enfoque sistmico del
problema, termin cumpliendo la inevitable funcin de distribucin
de alimentos por demanda, reforzando por debajo las iniciativas
locales o provinciales de combate a la desnutricin.
El Manos a la Obra financia proyectos productivos que permiten

el reingreso de los receptores a la actividad econmica a travs del
apoyo a grupos orientados a la produccin para autoconsumo y/o
comercializacin en el mercado. El programa se plante incursionar
tambin en las microfinanzas, instituyendo lneas de crdito desti-
nadas a crear fondos locales para financiar grupos de microempresas
o pequeos productores, subsidiar proyectos orientados a constituir
o consolidar encadenamientos productivos horizontales o verticales
y costear proyectos que brinden servicios a empresas que ya estn en
marcha. El plan absorbi cerca de un cuarto de los beneficiarios del
J&J, pero encontr un techo importante en la viabilidad y sosteni-
bilidad de sus estrategias financieras y en la propia disposicin de los
receptores. El Familias, por su parte, intent incorporar parte de las
estrategias de la segunda generacin de programas de transferencia
condicionada, al asociar los subsidios a los objetivos internacional-
mente acordados de mejora de la situacin de la infancia. A la manera
del Bolsa Famlia (Beca Familiar) brasileo, el plan concentra sus
pagos en las madres, a cambio de objetivos de escolarizacin y control
de salud de los nios. Esto aumenta su legitimidad pblica y favo-
rece un control ms apropiado de la focalizacin y del cumplimiento
de las contrapartidas, pero, sin una estrategia sistmica, traslada la
presin a los centros de salud, los hospitales y los establecimientos
escolares bsicos, todos dependientes de las provincias. Por ltimo,
la propia subsistencia del J&J en la rbita del Ministerio de Trabajo,
con ms de un milln de beneficiarios, revela la persistencia de los
problemas de ingreso de la poblacin, pero tambin la dificultad que
tuvo el complejo asistencial para generar alternativas al instrumento
clave de la salida de la crisis. No cabe esperar, en el contexto de la
nueva crisis que atravesamos, que el complejo asistencial pueda ser
objeto de reformas estructurales importantes.
Es materia de debate, entonces, hasta qu punto los gobiernos
K han promovido cambios sustantivos en la poltica social, ms all
de su estrategia macroeconmica. Nosotros creemos que sera salu-
dable separar tal discusin de cualquier evaluacin electoral de esos
gobiernos. La intencin que anima estas ltimas lneas es contribuir
constructivamente a una crtica de las iniciativas de poltica social que
abra el camino de su perfeccionamiento institucional, con la mirada

puesta en el mediano y largo plazo. En ese sentido, no hay duda del
impacto positivo de una poltica econmica con sesgos redistribu-
tivos y con nfasis en el crecimiento y la creacin de empleo formal,
ni de una poltica de mejora directa (va la restauracin de la alianza
Estado-sindicatos) e indirecta (va el sostn de los precios de bienes
y servicios) de los ingresos reales de la poblacin. Hasta la crisis de
2008, sin embargo, la precariedad de los instrumentos de subsidios
y la dificultad para contener la inflacin matizaban el xito de estas
medidas. La debilidad general de la recuperacin del tejido produc-
tivo y su carcter directamente dependiente del gasto pblico generan,
adems, una genuina preocupacin sobre la sostenibilidad de ese sesgo
y sobre su capacidad, en suma, de superar exitosamente la crisis.
La evolucin del sistema de seguridad social, por su parte,
muestra claroscuros que no permiten afirmar taxativamente que
sus reformas estn orientadas a fortalecer la relacin entre seguros
sociales y derecho ciudadano. Al indudable salto adelante en
trminos de universalidad que represent la creacin de las jubi-
laciones no contributivas lo oscurecen las atendibles dudas acerca
de la nueva estrategia de financiamiento de ANSeS tras la estati-
zacin de las AFJP. Otra vez, la excesiva dependencia sistmica de
coyunturas positivas de las finanzas pblicas es un riesgo que, como
muestra la historia, le cuesta caro al pas del futuro. Sin embargo, la
gravedad de la crisis exige flexibilidad y cautela de criterio frente a
las estrategias de expansin del gasto pblico que podran moderar
los efectos ms negativos de la retraccin econmica. Los prximos
aos tendrn, en este sentido, una respuesta que estas lneas no
podran anticipar. La ausencia de un debate poltico serio acerca del
sistema de salud, por el contrario, constituye una responsabilidad
compartida por todos los concernidos, y nos enfrenta a la relativa
certeza de que esta asignatura continuar pendiente.
La recuperacin parcial del presupuesto pblico y del gasto e
inversin en servicios universales dependientes del Estado nacional
es auspiciosa. En educacin, las ltimas leyes extienden la obligato-
riedad de escolarizacin desde el preescolar hasta el final de la escuela
media, comprometiendo al Estado a garantizar un financiamiento
mnimo. Quedan pendientes, sin embargo, discusiones serias sobre la

coherencia sistmica de la salud y la educacin pblicas. Ms impor-
tante aun es la revisin de las posibilidades reales de financiamiento
del gasto social que permite la estructura fiscal del pas, y en particular
los criterios de imposicin y distribucin interjurisdiccional, para que
las provincias y municipios puedan reforzar sus presupuestos. En
cualquier esquema de descentralizacin, las unidades deben ganar
autonoma para mejorar sus servicios dentro de estndares mnimos.
Los gobiernos provinciales son responsables de la gestin de cerca de
dos tercios del gasto pblico social, pero con enorme disparidad de
situaciones socioeconmicas y capacidades estatales. Slo un 40% de
sus gastos, en promedio, son solventados con los impuestos propios,
dependiendo el resto de las transferencias de impuestos coparti-
cipados. En cuanto a los servicios concesionados y privatizados, es
positivo el impulso que ha llevado a revisar aunque desigual y frag-
mentariamente sus esquemas de control y regulacin en busca de
una nueva relacin entre los prestadores, el Estado y los usuarios, pero
an no queda del todo claro qu criterio debera regir esta revisin.
La experiencia regional e internacional muestra que el criterio central
debe ser la cobertura y la relacin calidad-precio de los servicios, en
un esquema que permita la universalidad del acceso, facilite el sostn
de una calidad razonable y la permanente actualizacin tecnolgica
y garantice un adecuado flujo de inversin. As, los criterios que
ponen el nfasis en la distincin pblico/privado podran no ser ya
los mejores para garantizar objetivos de construccin de ciudadana a
travs de los servicios pblicos.
En poltica asistencial, por ltimo, sigue faltando un cambio
sistmico. Hay un indudable avance conceptual, representado por
la aparicin de objetivos socialmente superiores al asistencialismo
clsico, como el enfoque de derecho a la inclusin, las incursiones en
el terreno de la democratizacin del acceso al crdito o la economa
social, pero esto no se traduce en una efectiva reforma de los modos
en que el Estado nacional atiende, directamente o por medio de los
gobiernos subnacionales, las necesidades de la poblacin de riesgo.
La fragmentacin programtica sigue siendo importante, la falta de
coherencia entre niveles y la competencia interjurisdiccional siguen
siendo graves y el clientelismo sigue permeando las intervenciones.

El complejo asistencial no puede ser juzgado por las estadsticas de
pobreza, puesto que escapa a sus posibilidades afectarlas sustanti-
vamente. Tambin puede admitirse, a favor de la timidez de los
cambios, que los instrumentos creados durante la crisis de 2001-02
siguen siendo necesarios. Hasta se podra incluso aceptar, con prag-
mtica comprensin de la mecnica de las democracias modernas, la
necesidad de tolerar (incluso promover), desde el Estado nacional,
una dosis de clientelismo asistencial en las estrategias de acumu-
lacin electoral locales. Pero nada de eso justifica no avanzar en
una reorganizacin ms efectiva de la poltica asistencial, armada
de una voluntad poltica que permita acabar con sus componentes
ms perversos y asentada en acuerdos entre jurisdicciones, sectores
y partidos que potencien su coherencia y su impacto.
Todo indica que la estrategia principal de los gobiernos K es su
mayor debilidad. Esto es, que la expectativa de un crecimiento rpido
de la economa propulsado por las obras pblicas y el consumo, sin
instrumentos macroeconmicos que le den estabilidad al proceso ni
una construccin institucional de poltica social que asiente estable-
mente las mejoras de vida de la poblacin, resulta demasiado depen-
diente de la propia continuidad de un crecimiento alto. Nada indica,
por otra parte, que el pas pueda despegar su propio crecimiento de
las oscilaciones de la economa global, como muestra el perodo que
se abri en la segunda mitad de 2008 con la crisis financiera plane-
taria. Si esta hiptesis es correcta, pese a las buenas intenciones, los
avances, una vez ms, se vern superados por los retrocesos.
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Conclusin
Comenzamos preguntndonos por el lugar que ocup hist-

ricamente la poltica social argentina. Nos propusimos entender
su estructuracin y evaluar su importancia como factor de desa-
rrollo de la homogeneidad social que marc al pas hasta al menos
la mitad de los 70. Del perodo 1983-2008, que concentr nuestra
atencin, quisimos identificar continuidades y cambios, as como
discernir el modo en que la poltica social particip de la construc-
cin de ciudadana de la Argentina democrtica. Como vimos,
la poltica social argentina se estructur histricamente alrededor
de la poltica del trabajo. Las caractersticas del empleo, su modo
de regulacin, sus remuneraciones y sus protecciones fueron un
componente clave de la movilidad social ascendente que caracte-
riz al pas durante una buena parte del siglo XX. Con un mercado
laboral cercano al pleno empleo, no sorprende que el centro de los
conflictos distributivos haya estado en los modos de regulacin
del salario. Esta centralidad del empleo y del salario dio su tono
a la poltica social del pas. El sistema de seguros sociales, que en
Argentina implic esencialmente esquemas de retiro y de salud, se
estructur segn las prcticas asociativas de los sindicatos y nunca
se alej del empleo formal. El sujeto del sistema siempre fue el
trabajador asalariado formal, y sus componentes de solidaridad
fueron casi exclusivamente intracategoriales e intrasectoriales.
Las polticas de servicios pblicos e infraestructura social, con la
excepcin tan notable como parcial del sistema educativo que
tuvo su propia historia fue siempre relativamente subsidiaria.
Entre sus objetivos centrales nunca estuvo el acceso universal o
la elevacin del piso de condiciones de vida de la poblacin, sino
la atencin por defecto de los no asalariados o la reduccin del
costo de vida de los hogares. El sistema de poltica asistencial, por
su parte, ocup tambin un lugar subordinado al empleo y sus
avatares, funcionando como un sistema de intercambio poltico
para la poblacin con dificultades de acceso y permanencia en el
mercado de trabajo urbano.
Si el sujeto de la poltica social fue el trabajador ms que el

ciudadano, su funcin histrica se entendi casi siempre en trminos
de justicia social ms que de construccin de ciudadana. El predo-
minio de un enfoque reparatorio o compensatorio sobre uno igua-
litario tuvo efectos importantes para la legitimidad de la poltica
social: combinado con la inestabilidad y la polarizacin poltica
que caracterizara la historia del pas, hizo de la poltica social ms
una arena de conflicto que una construccin institucional. La legi-
timidad de sus arreglos organizativos, as, siempre fue tan precaria
como sus estructuras institucionales. Paradjicamente, cuando este
mundo reciba el impacto recurrente de la degradacin de la calidad
y cantidad del empleo, desde mediados de los 70, la poltica social
tendr poco que ofrecer como mecanismo reparatorio. Neutrali-
zados los componentes redistributivos de la poltica del trabajo y
precarizados los componentes compensatorios de la poltica de servi-
cios universales, qued la poltica asistencial como instrumento de
contencin del conflicto social. La democracia argentina pretenda
refundarse en trminos de ciudadana social, pero termin gestio-
nando el empobrecimiento masivo de sus trabajadores. La articula-
cin entre poltica econmica y poltica social de estos 25 aos slo
permiti atenuar, as, el proceso de degradacin de las condiciones
de vida de la poblacin y el fuerte aumento de las desigualdades.
Desgraciadamente, no podemos suponer que lo ocurrido en los
ltimos seis aos romper decididamente con lo anterior. La mejora
de las condiciones de vida ha sido producida casi exclusivamente por
la mejora del empleo que produjo el crecimiento econmico, pero
ni los seguros sociales ni los servicios universales (mucho menos
la poltica asistencial) presentaron cambios sustantivos capaces de
volverlos herramientas de consolidacin de un piso bsico de condi-
ciones de vida con lgica de ciudadana. En este sentido, la crisis de
2008 puede repetir los ciclos anteriores.
La correspondencia de la poltica social con un modelo de
ampliacin gradual de derechos de ciudadana y democratizacin
social que acompaase o sucediese a la democratizacin poltica,
ha sido slo episdica y muy superficial. La pregunta lgica que
surge de esta constatacin es cules son las condiciones que deberan
conjugarse para una construccin semejante. Pues bien: una pol-

tica social que contribuya a la construccin de ciudadana slo ser
posible si la sociedad argentina en general y el sistema poltico en
particular pueden producir otro aprendizaje de su propia historia
y asentar el resultado de ese aprendizaje en una trama institucional
menos precaria. Esta construccin institucional nueva debera
anclarse en consensos polticos mnimos acerca del aumento de los
niveles deseables de igualdad material entre ciudadanos. Y debera
poner a la poltica social al abrigo relativo de nuevos juegos polticos
de suma cero. Todo esto depende, a su vez, de que una hbil gestin
de las limitadas condiciones materiales de un pas perifrico selecti-
vamente empobrecido como el nuestro pueda permitir un proceso
semejante. No es imposible, pero todo indica que no ser fcil.
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Smulowitz, C. (1979) Polticas estatales de seguridad y asistencia social,
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Suriano, J. (dir.) (2005) Dictadura y democracia (1976-2001),
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(ed.) (2000) La cuestin social en Argentina (1870-1943), Buenos
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Tedesco, J. C. (1993) Educacin y sociedad en la Argentina
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Zimmermann, E. (1995) Los liberales reformistas, Buenos Aires,
UDESA-Sudamericana.
ndice
Introduccin .......................................................................... 7
La poltica social argentina antes de 1983 ............................... 15
La poltica social de la Argentina democrtica ........................ 51
Conclusin ............................................................................ 97
Bibliografa ............................................................................ 101

Otros ttulos de
Coleccin 25 aos, 25 libros
1. Cine y polticas en Argentina

Continuidades y discontinuidades en 25 aos de democracia
Gustavo Aprea
2. Controversias y debates en el pensamiento econmico argentino

Ricardo Aronskind
3. Rompecabezas
Transformaciones en la estructura social argentina (1983-2008)
Carla del Cueto y Mariana Luzzi
4. La cambiante memoria de la dictadura

Discursos pblicos, movimientos sociales
y legitimidad democrtica
Daniel Lvovich y Jaquelina Bisquert
5. La lucha es una sola?

La movilizacin social entre la democratizacin
y el neoliberalismo
Sebastin Pereyra
6. La nueva derecha argentina

La democracia sin poltica
Sergio Morresi
7. La Patagonia
(de la guerra de Malvinas al final de la familia ypefiana)
Ernesto Bohoslavsky
8. Mejor que decir es mostrar
Medios y poltica en la democracia argentina
Gabriel Vommaro
9. Los usos de la fuerza pblica

Debates sobre militares y policas en las ciencias sociales
de la democracia
Sabina Frederic
10. El peronismo fuera de las fuentes

Horacio Gonzlez
11. La Iglesia catlica argentina

En democracia despus de dictadura
Jos Pablo Martn
12. Masividad, heterogeneidad y fragmentacin

El sistema universitario argentino (1983-2007)
Pablo Buchbinder y Mnica Marquina
13. Trabajo argentino

Cambios y continuidades en 25 aos de democracia
Marcelo Delfini y Martn Spinosa
14. Argentina digital

Roxana Cabello
15. Democracia y ciudad

Procesos y polticas urbanas en las ciudades
argentinas (1983-2008)
Ral Fernndez Wagner
16. Religiosidad popular

Creencias religiosas populares en la sociedad argentina
Rubn Aldo Ameigeiras
17. De salariazo a corralito, de carapintada a blog
Nuevas palabras en veinticinco aos de democracia
Andrena Adelstein e Ins Kuguel
18. Literatura y pasado reciente

Relatos de una carencia
Martina Lpez Casanova
19. La educacin en democracia

Cambios, problemas y desafos de una escuela fragmentada
Graciela Krichesky y Karina Benchimol
20. Televisin y telenovela argentina: pasin, herosmo e

identidades colectivas
Un recorrido por los ltimos veinticinco aos de un gnero
controvertido y verstil
Mara Victoria Bourdieu
21. Nuevo Cine Argentino

Agustn Campero
22. De ngeles torpes, demonios, criminales

Prensa y derechos humanos desde 1984
Dante A. J. Peralta
23. Qu hay de nuevo en las nuevas infancias?

Gabriela Diker
24. Reestructuracin neoliberal y despus...

1983-2008: 25 aos de economa argentina
Karina Forcinito y Gaspar Toln Estarelles

25 La Politica Social de La Argentina Democratica Falappa y Andrenacci PDF

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La poltica social de la

El ciclo poltico inaugurado en Argentina a fines de 1983 se

1. Polticas Pblicas. 2. Polticas Sociales. I. Andrenacci, Luciano II. Ttulo

Coleccin 25 aos, 25 libros

Direccin de la Coleccin: Horacio Gonzlez y Eduardo Rinesi

Diseo Editorial y Tapas: Alejandro Truant

Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008

Impreso en Argentina - Printed in Argentina

El ltimo cuarto de siglo ha sido al mismo tiempo la etapa de

tolerable, legitimado por el respeto de los derechos bsicos y la exis-

pobreza, sistemas de seguridad social e incluso polticas de empleo.

social que hicieron corresponsables a los empleadores y solidarios

de inters nacional. El cambio cientfico-tecnolgico de la propia

La misma fue evolucionando en un conjunto de mecanismos de

partir de su relacin con la ciudadana es, de manera bien simpli-

tericos e historiogrficos. Para ello hemos obviado el debate

La poltica social argentina antes de 1983

Un largo perodo recorre Argentina, como la mayora de los pases

La etapa constitutiva de la poltica social moderna

Hacia 1880, en la regin pampeana el mercado de trabajo

poblacin econmicamente activa del campo y la ciudad era asala-

de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la autopro-

En las ciudades pampeanas, el crecimiento econmico y demo-

y pensiones, que haban comenzado a establecerse desde 1877. En

encontraban an lejos de adquirir modalidades modernas. El Estado

de la atencin de la enfermedad en los hospitales se fueron transfor-

colonial americana puso en tensin a la caridad y promovi formas

Los lmites de la democratizacin y la poltica social

La poltica social argentina comienza a ser plenamente moderna

dificultaba los acuerdos y las polticas de Estado, por la fuerte

asistencia pblica, y el recurso de los visitadores sociales como

La crisis del 30 y la modernizacin autoritaria

La crisis de 1930, la dcada que la sigui y la Segunda Guerra

y convirti al rgimen constitucional en una fachada. Mientras

que tenan a su cargo servicios de atencin mdica y asistencia social

Poltica social y ciudadana en la etapa formativa

Uno de los principales problemas de escribir una historia es

de lo posterior. Como acabamos de mostrar, muchos procesos que

Coqueteando con el Estado de Bienestar

En 1955, hacia el fin del perodo del peronismo clsico,

ciudadano y financiada directamente por el Estado. Hemos prefe-

La poltica laboral del peronismo clsico

La poltica social del peronismo clsico implic una impor-

social para los trabajadores. En el imbricado juego de los procesos

La mejora del ingreso estaba sustentada en un juego de roles

Crecimiento y fragmentacin del sistema de seguros sociales

A la centralidad de los sindicatos en la poltica social argen-

sociales terminaron por convertir a las federaciones sindicales en el

por el alcance de la regulacin estatal. Hacia 1954, el proyecto

casi totalidad de los asalariados formales, los que a su vez haban

de Previsin Social (INPS). El Plan Analtico era un proyecto de

Una asistencia social universalizante y paraestatal

El proyecto inicial del Estado peronista haba sido integrar la

organizaciones privadas, y la propia DNAS, facultada para regular,

de intensa propaganda oficialista, la FEP muchas veces ha concen-

Un Estado Social en manos renuentes

La impronta del ES argentino inaugurado con el peronismo

negociaba la defensa de los intereses de los asalariados con los dife-

Esta situacin politiz radicalmente el dilogo Estado-sindicatos,

eran bajas (4% y 5% respectivamente) y las de empleo autnomo

La poltica del trabajo en el posperonismo

Si algo unificaba a los sectores que haban acompaado el derro-

sobre el sindicalismo, pero no la proscripcin al partido peronista.