Anlisis econmico-financiero1 de proyecto que modifica

programa de Crdito con Aval del Estado

Se analiza el impacto econmico-financiero que recae sobre los estudiantes
deudores del Crdito con Aval del Estado (CAE). Esto se realiza con objeto de
fundamentar el proyecto de ley boletn N 7669-04, cuyo objeto es introducir
cambios a la ley 20.027 que regula el funcionamiento del CAE. Las conclusiones del
informe son:

La principal caracterstica solidaria de un sistema de financiamiento pasa por la

posibilidad de cobrar una menor tasa de inters. Con tasas de inters altas,
buscar soluciones alternativas, ya sea por medio de i) aumentos en el perodo de
gracia; ii) limitacin del valor de las cuotas o iii) suspensin temporal de la
obligacin de pago; implican todas ellas aumentos en el costo total de la deuda,
principalmente por la mayor duracin del perodo de pago, que bajo tasas de
inters compuesto, impactan de manera importante el tamao de la deuda.
Puesto de manera inversa, con bajas tasas de inters (cercanas a UF + 2%)
como es el caso del Fondo Solidario de Crdito Universitario (FSCU), el efecto de
i), ii) y iii) sobre el tamao de la deuda es mnimo, quedando en evidencia que
el valor de la tasa de inters compuesta es esencial en la determinacin del
costo de un crdito de largo plazo.
El perodo de gracia del CAE y el FSCU no son homologables, principalmente por
la diferencia de tasas de inters existente entre ambos. Una simulacin de
carcter simple, construida a modo de ejemplo, seala que un perodo de gracia
de 18 meses en el caso del CAE, incrementa el valor de la deuda en 9,7%
respecto del valor que tiene la deuda al momento del egreso del perodo de
estudio. A su vez, un periodo de gracia de 24 meses en el caso del FSCU,
incrementa el valor de la deuda en 4,5% respecto del valor vigente al momento
del egreso.
La deuda del CAE, en promedio, representa un 174% del ingreso anual de los
deudores del CAE. La cuota mensual representa, en promedio, entre un 15% y
un 18% del ingreso mensual. El Banco Mundial (BM) considera que stos son
valores altos comparados con los vigentes en otros pases. El BM recomienda
recabar mayor informacin respecto del impacto de distintos lmites del valor de
la cuota (5% o 10% de los ingresos) sobre el tamao acumulado de la deuda.
La obligatoriedad de la suspensin del pago de la deuda por cesanta
sobreviviente del deudor, representa una modificacin legal cuyo impacto
depende del nivel de formalidad del mercado laboral. Un mercado laboral
relativamente informal, como es el caso chileno, implica altos costos de
verificacin de la condicin laboral de los trabajadores, razn por la cual la
modificacin que se propone podra adolecer de un impacto diferenciado por
quintil de ingreso.
1
Basado en el Informe del Banco Mundial Programa de Crdito con Aval del Estado (CAE) de Chile.
Anlisis y Evaluacin. Marzo 8 de 2011. Copia disponible en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.
Elaborado para la Comisin de Educacin del Senado, en el marco de la discusin del Proyecto
de Ley Boletn 7669-04, iniciado en Mocin de los Honorables Senadores seores Walker, don Patricio y
Quintana, don Jaime.
Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto: Andrs Muoz Ortiz, Asesora Tcnica Parlamentaria.
andmunoz@bcn.cl, anexo 3188. Equipo de trabajo: Carlos Balladares Toledo y Andrs Muoz Ortiz. 08-
07-2011.
 2

Tabla de Contenidos

I. Introduccin...............................................................................................2
II. Cmo funciona el Programa de Crdito con Aval del Estado (CAE).....................3
III. Tasas de Inters del CAE........................................................................3
1. Determinantes directos de las tasas de inters del CAE.................................3
2. Determinantes indirectos de las tasas de inters del CAE..............................3
3. Homologacin de las tasas de inters del CAE y el FSCU...............................3
IV. Perodo de gracia del financiamiento del CAE..................................................3
V. Porcentaje del ingreso destinado a pago de cuotas del CAE..............................3
VI.Suspensin temporal de la obligacin de pago por incapacidad de pago.............3
VII. Conclusiones........................................................................................3

I. Introduccin

Se proponen argumentos econmico-financieros extrados del Informe del Banco

Mundial Programa de Crdito con Aval del Estado de Chile (CAE): Anlisis y
Evaluacin (en adelante el Informe del Banco Mundial) con objeto de fundamentar
el Proyecto de Ley Boletn N 7669-04 2, iniciado en Mocin de los Honorables
Senadores seores Patricio Walker y Jaime Quintana. El mencionado Proyecto de
Ley busca corregir el funcionamiento del CAE con objeto de disminuir la carga
financiera presente y futura de los estudiantes que contratan crditos con
instituciones financieras (bancos) utilizando como aval al Estado. En particular, el
Proyecto de Ley propone las siguientes modificaciones3:

Homologacin de las tasas de inters del CAE con las existentes en el Fondo
Solidario de Crdito Universitario (FSCU), de 2% anual.
Homologacin del perodo de gracia del CAE con el existente en el FSCU, de
24 meses.
Establecimiento de un porcentaje mximo del ingreso anual destinado al
pago de la deuda del CAE, y homologarlo al existente en el FSCU, de 5%
anual.
Suspensin temporal de la obligacin de pago, en caso de incapacidad de
pago, producto de cesanta sobreviniente del deudor, debidamente calificada
por la Comisin Ingresa.

El Informe del Banco Mundial provee un anlisis general del funcionamiento del CAE,
a partir del cual realiza una evaluacin integral del programa, que incluye
numerosas recomendaciones especficas cuyo propsito es atenuar los costos del
CAE4. Uno de los costos identificados en el Informe del Banco Mundial dice relacin
con la morosidad de los estudiantes que son deudores del CAE. La mayor parte de
las recomendaciones del Informe del Banco Mundial que buscan reducir la
morosidad de los estudiantes se relacionan con la promocin de una cultura de
2
Disponible en: http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=8065&prmBL=7669-04 (Julio
2011)
3
Disponible en: http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=8065&prmBL=7669-04 (Julio
2011)
4
Op. Cit. Pg. 14.
 3

pago5, asociada ms a una mejora en la gestin de asignacin y cobro de los

crditos que con una flexibilizacin de las obligaciones de pago establecidas
actualmente en el CAE. Dicha flexibilizacin forma parte del petitorio levantado por
las movilizaciones estudiantiles en los ltimos das. En respuesta a ello, el Gobierno
hizo una serie de anuncios, entre los cuales se incluye reducir las tasas de inters
del CAE a una tasa de UF + 4%.

En consecuencia, en adelante se exponen los argumentos econmico-financieros del

Informe del Banco Mundial con objeto de complementar el debate en esta materia.
A partir de estos argumentos, se construyen anlisis financieros que permiten una
mejor evaluacin del contenido del proyecto de ley en mencin.

La estructura del informe es la siguiente. El siguiente captulo resume el

funcionamiento del CAE. Luego, se desarrollan los argumentos y diagnsticos
expresados en el Informe del Banco Mundial respecto de cada uno de los tpicos
que el Proyecto de Ley busca reformar. Se profundiza en lo relacionado a la
determinacin de las tasas de inters del CAE, puesto que all se concentra la
principal caracterstica solidaria de un sistema de financiamiento. Finalmente, se
presentan las principales conclusiones extradas del anlisis de cada uno de los
tpicos del Proyecto de Ley.

II. Cmo funciona el Programa de Crdito con Aval del Estado (CAE)

El CAE se cre a partir de la Ley 20.027 con objeto de apoyar de manera

permanente y sustentable el acceso al financiamiento de estudiantes que, teniendo
las condiciones acadmicas requeridas, no disponen de recursos suficientes para
financiar sus estudios6. Segn indica el Reglamento de la Ley 20.027, la
sustentabilidad del sistema depende del esfuerzo conjunto de todos los
involucrados: las Instituciones de Educacin Superior (IES) participantes que
garantizan el riesgo acadmico de los alumnos; el sector financiero (Bancos) que
proporciona los recursos; el Estado que provee las garantas que reducen el riesgo
de los prstamos; y los alumnos que deben responsablemente cumplir con las
obligaciones financieras contradas 7. La institucin llamada a administrar el
funcionamiento del CAE es la Comisin Ingresa8.

Los alumnos que ingresan a una universidad, con un puntaje promedio mayor a 475
puntos en la PSU, y los alumnos que ingresan a un Centro de Formacin Tcnica
5
Op. Cit. Pg. 14.
6
Reglamento de la Ley 20.027. Disponible en
http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/reglamento_de_la_ley_con_control_de_cambio_vfinal.pdf
(Junio 2011)
7
Ibd Nota 1. p. 19.
8
Comisin Ingresa es una entidad estatal autnoma, con identidad legal, activos y presupuesto propio.
Es un organismo colegiado pblico-privado conformado por representantes del Estado y las IES. A
Ingresa se le conoce formalmente como la Comisin Administrativa del Sistema de Crditos con Garanta
Estatal para Estudios Superiores, cuya misin es expandir las oportunidades de acceso al sistema de
educacin superior en Chile, especialmente para aquellos alumnos que cumplen con criterio acadmicos y
socioeconmicos especficos, p. 19.
Informe del Banco Mundial Programa de Crdito con Aval del Estado (CAE) de Chile. Anlisis y
Evaluacin. Marzo 8 de 2011. Copia disponible en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.
 4

(CFT) o a un Instituto Profesional (IP), con un promedio de notas de enseanza

media igual o superior a 5,3, son elegibles por el Programa CAE. La postulacin al
CAE se realiza en noviembre de cada ao, previo a la rendicin de la PSU. Una vez
que los alumnos elegibles escogen y se matriculan en una IES acreditada, sta
informa a la Comisin Ingresa cuntos alumnos CAE va a admitir. Esto le permite a
Ingresa calcular cuntos cupos CAE hay disponibles en el sistema de educacin
superior en un ao determinado.

Una vez conocida la demanda por financiamiento por parte de Ingresa, y en

coherencia con la disponibilidad de recursos para destinar a garantas por parte del
Ministerio de Educacin, determinada en la Ley de Presupuestos de cada ao,
Ingresa crea carteras de crdito homogneas y de igual tamao y las licita en el
sistema financiero. Las entidades financieras hacen ofertas por estos paquetes y
emiten los crditos correspondientes 9. Los crditos se emiten por el tiempo que
dure la carrera, y los alumnos deben renovarlos anualmente bajo nuevos procesos
de licitacin de carteras. El funcionamiento de estos procesos de licitacin es central
en el anlisis de los costos financieros que recaen sobre los estudiantes beneficiarios
del financiamiento del CAE, razn por la cual el presente anlisis ser exhaustivo en
explicar las mejoras que el Informe del Banco Mundial propone en esta materia.

III. Tasas de Inters del CAE

En lo que sigue, se revisan cada uno de los elementos que se consideran

determinantes de las tasas de inters del CAE. La identificacin de estos elementos
proviene del estudio de la normativa legal que regula el programa, as como
tambin de lo estipulado en el Informe del Banco Mundial. En primer lugar, se
revisan aquellos determinantes que se consideran directos, ya sea porque
explcitamente lo estima la ley y su reglamento, o porque en la lgica de
funcionamiento del sistema financiero, se identifican elementos de riesgo que
inciden en el valor que alcanzan las tasas de inters. Luego, se revisan aquellos
determinantes indirectos o menos visibles de las tasas de inters. Principalmente,
interesa analizar si los mecanismos de atenuacin de riesgo incorporados en el CAE,
cuya responsabilidad y financiamiento corresponde al Estado, estn influyendo de
manera efectiva en la determinacin de las tasas de inters del CAE. Finalmente, y
una vez discutidos los elementos de anlisis identificados en el Informe del Banco
Mundial, se procede a analizar la modificacin propuesta en el proyecto de ley.

1. Determinantes directos de las tasas de inters del CAE

Tasa mxima de referencia fijada por Ingresa

El artculo 42 del reglamento10 de la ley 20.027 que regula el funcionamiento del

CAE, estipula, en su letra g), que en las bases de licitacin de los crditos

9
Ibd Nota 1. p. 23.
10
Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/dto-266_2009_mineduc_nuevo-reglamento-
ley-20027_leychile_1105241.pdf (Julio 2011)
 5

garantizados por el Estado, la Comisin Ingresa deber estipular una tasa de inters
mxima de referencia, la que ser condicin para la adjudicacin de las carteras de
crdito por parte de los bancos. La Comisin Ingresa ha determinado que las tasas
de inters del financiamiento realizado a travs del CAE sean superiores en 200
puntos bsicos al costo de capital del Fisco, a 10 aos plazo (BCU-10) y 20 aos
plazo (BCU-20)11, segn sea la duracin del perodo de pago del financiamiento
obtenido a travs del CAE.

Perodo de pago, duracin y costo total de las carreras

Las tasas de inters del CAE son tasas fijas y reajustables (en UF), aunque se
renuevan anualmente, tanto para los crditos que se otorgan por primera vez, como
para los crditos que se renuevan y que fueron otorgados originalmente en perodos
anteriores. La Tabla 1 detalla las tasas de inters correspondientes a cada una de
las licitaciones realizadas por la Comisin Ingresa, desde 2006 a 2010. El promedio
de todas las tasas entre el 2006 y 2010 es de UF + 5,48%, y stas oscilan entre el
UF + 4,91% y UF + 6,09%. Puede observarse en la Tabla 1 que la tasa de inters
depende directamente del perodo transcurrido entre el inicio de los estudios y la
finalizacin del perodo de pago12, es decir, para perodos de estudio y/o de pago
ms largos, los que en general se asocian a carreras ms caras, se colocan tasas de
inters ms altas. Esto es as puesto que el Fisco considera como benchmark el
costo de capital obtenido a travs de los bonos del Banco Central, los que para un
mayor plazo gozan de mayor tasa de inters. En este sentido, el mecanismo del CAE
sigue la lgica observada en la provisin de crditos de largo plazo, en que el
tamao y el costo del capital se mueven juntos.

Tabla 1. Tasa de inters de los crditos con aval del Estado (anual en UF)
Licitacin 2006 5,74%
Renovacin 2007, crditos emitidos 2006 5,25%
Licitacin 2007 5,74%
Renovacin 2008, crditos emitidos 2006 5,20%
Renovacin 2008, crditos emitidos 2007 5,43%
Licitacin 2008 6,09%
Renovacin 2009, crditos emitidos 2006 5,19%
Renovacin 2009, crditos emitidos 2007 5,33%
Renovacin 2009, crditos emitidos 2008 5,33%
Licitacin 2009 (trmino de pago a 10 aos) 5,08%
Licitacin 2009 (trmino de pago a 15 a 20 aos) 5,59%
Renovacin 2010, crditos emitidos 2006 5,58%
Renovacin 2010, crditos emitidos 2007 5,83%
Renovacin 2010, crditos emitidos 2008 5,83%
Renovacin 2010, crditos emitidos 2009 (trmino de pago a 10 aos) 5,34%
Renovacin 2010, crditos emitidos 2009 (trmino de pago a 15 a 20 aos) 5,91%
1era Licitacin 2010 (trmino de pago a 10 aos) 5,18%
1era Licitacin 2010 (trmino de pago a 15 a 20 aos) 5,63%
2da Licitacin 2010 (trmino de pago a 10 aos) 4,91%
2da Licitacin 2010 (trmino de pago a 15 a 20 aos) 5,41%

11
BCU-10 y BCU-20 corresponden a bonos del Banco Central a 10 y 20 aos plazo, respectivamente.
12
El CAE contempla un perodo de gracia de 18 meses luego de la fecha de egreso del estudiante.
 6

Fuente: Informe Banco Mundial

El costo de capital del Fisco

El costo de capital del fisco vara en el tiempo 13, razn por la cual esto repercute en
cada una de las licitaciones. Esto puede perjudicar a las cohortes que pactan
crditos en aos de altas tasas de inters. De all que la posibilidad de renovar el
crdito anualmente representa un beneficio para los estudiantes en la medida que
existan aos con mejores condiciones crediticias. Por ejemplo, si se observa la Tabla
1, se puede verificar que la tasa de inters efectiva en la licitacin del 2006 fue de
5,74%, la cual descendi en las renovaciones realizadas en 2007 (5,25%) y en
2008 (5,20%) para los crditos originalmente emitidos en 2006.

Porcentaje de estudiantes vulnerables que componen las carteras de crdito

La lgica del sistema financiero es que individuos menos riesgosos acceden a

menores tasas de inters, en tanto que individuos ms riesgosos acceden a tasas de
inters relativamente ms altas. En la prctica, esto no es as en el CAE, el cual
contiene elementos solidarios en el sistema en la medida que todos los beneficiarios
acceden a la misma tasa de inters, independiente del riesgo individual que cada
uno de ellos represente14. Un mayor porcentaje de estudiantes vulnerables
accediendo a la Educacin Superior encarecer el costo de la totalidad de las
carteras, dado que se calcula una tasa de inters nica (promedio) para la totalidad
de la cartera de beneficiarios que postulan cada ao al CAE. En el extremo, existen
beneficiarios del CAE que por sus condiciones de riesgo no seran sujetos de crdito
bancario en un sistema formal de crdito, puesto que provienen de familias de
situacin socioeconmica de mayor vulnerabilidad que lo tpicamente aceptado 15.

2. Determinantes indirectos de las tasas de inters del CAE

Se presentan otros determinantes de las tasas de inters del CAE, que

indirectamente podran impactar en el valor de stas, puesto que su objetivo es
disminuir el riesgo de las carteras de crdito financiadas a travs del CAE. En
concreto, el sistema CAE involucra un mecanismo de atenuacin de riesgos con
cargo a las cuentas fiscales, que considera i) la emisin de garantas estatales; ii)
un porcentaje de reventa de carteras, y iii) un porcentaje de recarga sobre el valor
de las carteras que se revenden al Fisco. A partir del anlisis del Informe del Banco
Mundial, no es claro si esta batera de atenuacin de riesgos est ejerciendo una
presin sobre los bancos para que stos ofrezcan tasas de inters ms bajas para el
financiamiento del CAE.

Emisin de garantas estatales

13
Disponible en http://www.abif.cl/tasas.php (Julio 2011)
14
Se agradece el nfasis en la interpretacin al Gerente de Crditos de Ingresa, Toms Bayon, en
conversacin telefnica sostenida el mircoles 29 de junio de 2011.
15
Se agradece a Toms Bayon esta interpretacin.
 7

El Informe del Banco Mundial afirma que la legislacin que regula el funcionamiento
del CAE, requiere que los bancos clasifiquen sus crditos con aval del Estado en la
categora ms alta de riesgo, a pesar de estar garantizados en un 90%. La
observancia requiere reservar capital, aunque el riesgo verdadero no lo justifica. Un
cambio en la legislacin podra retirar esta inconsistencia y disminuir el costo que
para los bancos representan los crditos con aval del Estado16.

En efecto, la existencia de garanta estatal por un alto porcentaje del total del
financiamiento (90%), representa una fuente de disminucin del riesgo para la
banca. La observancia mencionada en la ley no estara permitiendo traspasar dicho
efecto hacia un menor costo de financiamiento estudiantil obtenido por la va del
CAE.

La Tabla 2 muestra la estructura de las garantas vigente en el CAE, percibindose

que los crditos estn garantizados en un 90%, aunque la responsabilidad de
garantizarlos vara entre el Estado y las Instituciones de Educacin Superior (IES).
Bajo esta lgica, las IES participantes del CAE garantizan el riesgo acadmico de los
estudiantes, razn por la cual son responsables de la mayor parte de la garanta
durante el perodo de estudio. Luego del egreso, la garanta mxima de los crditos
es de total responsabilidad del Estado.

Tabla 2. Estructura de las garantas

Garantiza Garantiza Garanta
Perodo de Estudio
el Estado la IES Total
Primer Ao 90% 90%
Segundo Ao 20% 70% 90%
Tercer Ao en
adelante 30% 60% 90%
Egreso + 18 meses 90% 90%
Perodo de pago 90% 90%
Fuente: Informe Banco Mundial

Porcentaje de reventa y porcentaje de recarga

El proceso de licitacin del sistema CAE comienza con la divisin de la cartera

general de crditos ofrecidos al alumnado, en nminas homogneas (en trminos de
riesgo financiero) y de igual tamao, confeccionadas por la Comisin Ingresa, todas
las cuales estn disponibles para ofertarse a las instituciones bancarias.

As, los bancos, desconociendo qu otros bancos participan y los precios que stos
ofrecen, pueden concursar por la adjudicacin de una o varias nminas entregando
sus ofertas en un sobre sellado a Ingresa, quien define los ganadores con base a un
determinado criterio de evaluacin. Dicho criterio implica evaluar a los participantes
(bancos), en base a los menores valores que resulten de la multiplicacin de dos
parmetros. El primero, es el porcentaje de la nmina que un banco desee revender
al Estado (porcentaje de reventa) y, el segundo, el porcentaje de recarga que esa

16
Ibd Nota 1. p. 16.
 8

institucin financiera aplique sobre el valor nominal de dicha nmina 17, al momento
de la reventa. As los valores obtenidos por cada institucin bancaria se jerarquizan
de menor a mayor, siendo los que ofrecen los valores ms bajos quienes se
adjudican las nminas. La Tabla 3 muestra el resultado promedio de las licitaciones
anuales de nminas de crdito para el perodo 2006 al 2010.

Tabla 3. Licitaciones de Carteras CAE

Ao Nmero de Nmero de Beneficiarios Porcentaje Porcentaje Sobrecosto
Nuevos Nminas por Nmina de Reventa Promedio del Total
Beneficiarios Homogneas (%) de Recarga (%)
(%)
2006 21.151 3 7.050 25 43 10,8
2007 35.035 5 7.007 13,8 13,1 2,1
2008 42.696 6 7.116 25,2 34,8 5,7
2009 69.849 17 4.109 68,2 52,6 33,3
2010 88.214 17 5.189 49,7 30,1 14,6
Fuente. INGRESA18

En efecto, se tiene que el porcentaje de reventa ha oscilado entre 13,8% en 2007 y

68,2% en 2009. En tanto que el porcentaje de recarga oscil entre 13,1% en 2007
y 52,6% en 2009. La combinacin de ambos parmetros produjo un sobrecosto
(exceso de costo para el Fisco sobre el valor nominal de las carteras licitadas) que
oscil entre un mnimo de 2,1% en 2007 y un mximo de 33,3% en 2009.

Para ejemplificar cmo operan estas magnitudes en el sistema de licitacin de las

carteras del CAE, supongamos que en un determinado ao la Comisin Ingresa
determina necesidades de financiamiento para crditos de educacin superior por un
monto total de 100 unidades monetarias (por ejemplo, UF) 19, distribuidas en 8
carteras de crdito, cada una de ellas homogneas en trminos de los beneficiarios
que las componen. Supongamos que dos de las cinco carteras poseen un valor de
20 unidades monetarias cada una, en tanto que las seis carteras restantes poseen
un valor de 10 unidades monetarias. En total, las 8 carteras poseen un valor
nominal de 100 unidades monetarias. Puesto de esta manera, es probable que las
carteras que valen 20 unidades monetarias contengan ms estudiantes, o
estudiantes de carreras ms largas, o estudiantes de carreras ms caras que las
carteras cuyo valor asciende a 10 unidades monetarias.

La Comisin Ingresa escoger a las instituciones financieras que provean el

financiamiento con menor sobrecosto. Para ello, valorar en mayor medida a las
entidades que deseen revender el menor porcentaje de la cartera originalmente
adjudicada, al menor sobre precio, es decir, al menor porcentaje de recarga sobre el
valor nominal de la cartera.

Por simplicidad, y sin prdida de generalidad, supongamos que slo un banco se

adjudica las 8 carteras, cargando una tasa de inters fija de UF + 5% anual sobre

17
Ibd. Nota 1, p. 28 y 29.
18
Ibd. Nota 1, p. 14.
19
La forma ms conveniente de concebir las unidades monetarias es, por ejemplo, a travs de la UF, de
modo tal que sean unidades de resguardo de valor no afectas al impacto de la inflacin.
 9

todas las carteras. Adems, el banco ofrece revender el 50% de la cartera total al
Estado. Sobre el total de la cartera revendida, supongamos que el banco
adjudicatario coloca un porcentaje de recarga del 6%20. Considerando estas
magnitudes, el Estado deber pagar un 6% de recarga sobre las 50 unidades
monetarias que desembolsar por el hecho de tener que re comprar el 50% de la
cartera total, es decir, desembolsar en total 53 unidades monetarias al banco.

Con todo, el resultado de la licitacin involucra los siguientes desembolsos por parte
del banco y el Estado en el proceso de la licitacin:

El banco coloca 100 unidades monetarias para financiar estudios de

educacin superior.
Luego, el Estado compra al banco el 50% de la cartera por un valor de 53
unidades monetarias.

La esencia del porcentaje de reventa y el porcentaje de recarga, que en el ejemplo

tiene como consecuencia un desembolso de 53 unidades monetarias por parte del
Estado, es disminuir el riesgo financiero de las carteras de crditos que se adjudican
los bancos. Ambos montos representan un exceso de costos para el programa CAE,
que no recaen sobre los beneficiarios, sino sobre el Fisco. Este mayor costo fiscal se
justifica en la medida que ayudan a atenuar los riesgos presentes en el sistema
CAE, documentados previamente.

Los hechos sealan que, transcurridos ms de cinco aos de funcionamiento del

CAE, la presencia de dichos porcentajes de sobrecosto estaran disminuyendo, a
pesar de que la situacin de los aos 2009 y 2010 hayan sido excesivamente
costosas para el Fisco21. A juicio de Ingresa, la situacin particular de 2009 obedeci
a la crisis de financiamiento mundial provocada por la crisis econmica de 2008 y
2009. En cambio, en 2010, la causa del mayor costo fue la ampliacin del criterio de
focalizacin, que incluy al 40% de estudiantes ms vulnerables. La Comisin
Ingresa estima que en 2011 se retorna a una situacin de normalidad, con un
porcentaje de reventa de 45% y un porcentaje de recarga de 6%. A juicio de
Ingresa, los porcentajes de reventa y de recarga tienen el rol de actuar como un
subsidio a la tasa de inters fija que pagan los estudiantes 22. Esto podra estar
detrs del anuncio gubernamental de ofrecer tasas de inters de UF + 4% para las
licitaciones del CAE en un ao normal.

3. Homologacin de las tasas de inters del CAE y el FSCU

En relacin con los valores de las tasas de inters del CAE para cada una de las
licitaciones, sealados en la Tabla 1, cabe preguntarse si el rol subsidiario de la

20
Como se ver ms adelante, los porcentajes de reventa y recarga considerados en este ejemplo se
aproximan a los valores reales correspondientes a la licitacin realizada por Ingresa en 2011.
21
Se agradece el anlisis de las experiencias de 2009 y 2010 al Gerente de Crditos de Ingresa, Toms
Bayon, en conversacin telefnica sostenida el mircoles 29 de junio de 2011.
22
La informacin y el juicio sobre el rol subsidiario del Estado, fueron entregados por el Gerente de
Crdito de Ingresa, seor Toms Bayon, en conversacin telefnica sostenida el mircoles 29 de junio de
2011.
 10

presencia del Estado, ya sea como garante de los crditos o como comprador de
cartera a los bancos, est siendo efectivo en generar menores tasas de inters para
los beneficiarios del CAE. Lo anterior representa la principal interrogante que surge
del anlisis del funcionamiento del CAE, realizado a partir del contenido del Informe
del Banco Mundial.

Dichas tasas de inters han sido ms altas que la tasa fija de UTM + 2% anual,
vigente en el Fondo Solidario de Crdito Universitario (FSCU) 23. Por ejemplo, entre
enero 2010 y enero 2011 la UTM vari de $36.679 a $ 37.643, equivalente a un
2,62% anual, lo cual da una tasa de inters de 4,62% anual para los crditos del
FSCU en 2010.

En el anuncio del presidente Piera, realizado el martes 5 de julio de 2011, se

compromete que, en un ao normal, el financiamiento del CAE se otorgar a una
tasa fija de UF + 4% anual. En este sentido, el anuncio estara corroborando que,
efectivamente, el CAE est logrando obtener un financiamiento ms barato, aunque
an representa el doble del costo de financiamiento del FSCU. A juicio de Ingresa, el
sistema financiero ya tiene asimilado el funcionamiento del CAE, razn por la cual
est en condiciones de proveer financiamiento ms competitivo24.

Cabe sealar que el CAE atiende a ms del doble de estudiantes y utiliza cuatro
veces los recursos gastados a travs del Fondo Solidario de Crdito Universitario, el
que slo financia a estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores
(CRUCH)25.

Como principal conclusin respecto de la comparacin entre ambos sistemas de

crdito universitario, el Informe del Banco Mundial seala que un nico programa
de crditos del Estado con seguridad cumplira con todos los objetivos de las
polticas del Estado, a un menor costo. Eliminar la innecesaria duplicacin resultara
en significativos ahorros administrativos. En esta lgica, el Informe del Banco
Mundial sugiere adoptar la recomendacin de la OCDE y el Banco Mundial, realizada
bajo el informe titulado Revisin a las Polticas Nacionales para la Educacin:
Educacin Superior en Chile, sealando que all se recomend que los programas
CAE y FSCU se fusionaran y que los alumnos de todas las IES acreditadas fueran
elegibles para crditos bajo un conjunto nico de condiciones26.

IV. Perodo de gracia del financiamiento del CAE

El artculo 38 del reglamento de la ley 20.027, seala que los crditos objeto de
garanta estatal no sern exigibles antes de dieciocho meses contados desde la
fecha referencial de trmino del plan de estudios correspondiente, entendindose
por fecha de trmino del plan de estudios la fecha de egreso del alumno de su

23
Ver trayectoria de la UTM. Disponible en http://si3.bcentral.cl/Siete/secure/cuadros/arboles.aspx (Julio
2011)
24
Se agradece la informacin al Gerente de Crdito de Ingresa, seor Toms Bayon, en conversacin
telefnica sostenida el mircoles 29 de junio de 2011.
25
Ibd Nota 1. p. 46.
26
Ibd Nota 1. p. 46.
 11

carrera respectiva, esto es, la aprobacin de la totalidad de los cursos o crditos

contemplados en la malla curricular del plan de estudios correspondiente 27.

El FSCU contempla un perodo de gracia de 24 meses posterior a la fecha de egreso

del alumno. La homologacin del perodo de gracia entre el CAE y el FSCU, sin haber
sido recomendado explcitamente por el Informe del Banco Mundial, estara en la
lgica de las recomendaciones all realizadas, en la medida que rene criterios
comunes para ambos programas. No obstante, un aumento del perodo de gracia de
18 a 24 meses en el CAE, aumenta la duracin del perodo de pago. En esta
materia, el Informe del Banco Mundial argumenta que la duracin del periodo de
gracia, del periodo de estudio, y de los periodos de pago afectan los valores
presentes relativos a los flujos de repago y emisin, y el verdadero costo del CAE es
funcin directa de los tiempos de cada flujo de efectivo en cada crdito individual
que otorga el programa28.

As, un aumento del perodo de gracia aumentara los costos que tiene el CAE, a
travs de un aumento en el tamao del valor presente de las deudas. La Tabla 4
presenta una simulacin respecto de cmo crece el tamao de la deuda a medida
que empiezan a operar los intereses, esto es, desde que comienza el perodo de
estudios, continuando con el perodo de gracia y el perodo de pago. El objetivo es
determinar cmo vara la deuda frente a un aumento del perodo de gracia de 18 a
24 meses, tal como lo expone el proyecto de ley, de modo de evaluar los costos de
la decisin, y contrastarlos con sus posibles beneficios.

Los clculos se realizan aplicando un inters compuesto 29 por el valor que

corresponda a cada tipo de financiamiento, sobre el valor del financiamiento, que en
este caso es referencial, lo cual permite realizar un anlisis general, y luego evaluar
el resultado de la simulacin en valores ms cercanos a los existentes en la
realidad.

Tabla 4. Crecimiento del tamao de la deuda ante un aumento del perodo de gracia.
CAE (1) CAE (2) FSCU
Tasa de Inters Anual 5% 4% 2%
Condiciones del
Tasa de Inters Mes 0,41% 0,33% 0,17%
Crdito
Financiamiento 100 100 100
Aos de Estudio Ao 1 105,0 104,0 102,0

27
Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/dto-266_2009_mineduc_nuevo-reglamento-
ley-20027_leychile_1105241.pdf (Julio 2011)
28
Ibd Nota 1. p. 34.
29
El inters compuesto consiste en la aplicacin sistemtica de una tasa de inters sobre un monto que
se reajusta peridicamente. Por ejemplo, si en el ao 1 se pide financiamiento por un monto de 100 a un
inters compuesto de 5%, en el ao 2 se aplicar un inters de 5% al valor reajustado durante el ao 1,
es decir, sobre 105.
 12

Ao 2 110,3 108,2 104,0

Ao 3 115,8 112,5 106,1
Ao 4 121,6 117,0 108,2
Ao 5 127,6 121,7 110,4
12 meses 134,0 126,5 112,6
Perodo de Gracia 18 meses 137,3 129,0 113,7
24 meses 140,7 131,6 114,9
Fuente: Elaboracin propia

El ejemplo surge de una situacin ficticia en donde el prstamo asciende a 100

unidades monetarias y la carrera dura 5 aos. Se considera que el estudiante no
percibe otro tipo de ayuda estudiantil (becas) por medio de la cual pueda disminuir
el tamao de la deuda durante los aos de estudio. Al financiamiento original se le
aplica una tasa de inters del 5%, representativa del financiamiento CAE, y una tasa
de 2%, cuando el financiamiento se realiza mediante el FSCU. Tambin se evala
cmo evoluciona la deuda con una tasa de 4%, tal como anunci el gobierno
respecto de la tasa que regir el CAE. De esta manera, se busca comparar dos
situaciones. En primer lugar, la diferencia de costos entre el CAE y el FSCU,
mediante una aproximacin al valor de sus tasas de inters histricas. En segundo
lugar, se busca comparar la variacin del costo financiero del CAE, que con el
anuncio realizado recientemente por el Gobierno, lograra una tasa de inters del
4%.

Como se puede apreciar, al finalizar el perodo correspondiente a los aos de

estudio, es decir, al momento del egreso, el valor de la deuda crece un 27,6% en el
caso del CAE, y un 10,4% en el FSCU, respecto del valor inicial del financiamiento
solicitado. A su vez, se tiene que una cada de la tasa del CAE del 5% al 4%, reduce
el tamao de la deuda vigente, al momento del egreso, en un 5,96%. Este descenso
sigue estando lejos del menor costo que tiene el FSCU respecto del CAE.

Es importante sealar que durante el perodo de gracia los intereses continan

devengndose. Por esta razn, en lo que sigue se evala cunto vara el tamao de
la deuda mediante una prolongacin del perodo de gracia. En el ejemplo aqu
planteado, que considera una carrera de 5 aos de duracin, se tiene que un
perodo de gracia de 18 meses en el caso del CAE incrementa el valor de la deuda
en 9,7% respecto del valor que tena al finalizar los 5 aos de estudio. A su vez, la
vigencia de un periodo de gracia de 24 meses en el caso del FSCU hace aumentar el
valor de la deuda en 4,5%, respecto del valor vigente al momento del egreso.

Por ltimo, es importante sealar el efecto que tendra sobre los deudores del CAE
la homologacin del perodo de gracia entre el CAE y el FSCU, fijndolo en 24
meses. Ello surge de comparar el tamao de la deuda entre el perodo propuesto
(24 meses) y el vigente (18 meses). De este modo, el impacto de la propuesta
aumenta el valor de la deuda en 3,4% para crditos emitidos a una tasa del 5% y
en 2,6% para crditos emitidos a una tasa de 4%.

Con estas magnitudes en mente, resulta interesante evaluar el ejemplo con un

monto de financiamiento ms cercano a la realidad. Asumamos ahora que el arancel
 13

de referencia de la carrera corresponde a 100 UF anuales 30. Considerando el mismo

ejemplo, se tiene que el financiamiento total solicitado al CAE ser de 500 UF.

Tabla 5. Crecimiento de la deuda considerando financiamiento por UF 500

CAE (1) CAE (2) FSCU
Tasa de Inters Anual 5% 4% 2%
Tasa de Inters Mes 0,41% 0,33% 0,17%
Financiamiento UF 500 UF 500 UF 500

Perodo de estudio UF 138 UF 108 UF 52

(5 aos) $3.000.000 $2.370.000 $1.140.000
UF 48,5 UF 37
18 meses de gracia $1.060.000 $810.000
UF 17 UF 13 UF 22,5
24 meses de gracia $370.000 $285.000 $493.000
Fuente: Elaboracin propia

En este ejemplo, cuyos resultados se resumen en la Tabla 5, se tiene que el valor de

la deuda aumenta en 138 UF en el transcurso de los 5 aos de estudio
(aproximadamente 3 millones de pesos) considerando un financiamiento CAE a una
tasa de inters del 5% anual. El perodo de gracia vigente en el CAE (18 meses)
corresponde a un aumento de 48,5 UF en el valor de la deuda (aproximadamente
$1.060.000) respecto del valor de la deuda al momento del egreso. Si se ampla el
perodo de gracia de 18 a 24 meses, se tiene que la deuda aumenta en 17 UF para
crditos financiados a una tasa de inters de 5% (aproximadamente $370.000).

Considerando el CAE a una tasa de inters de 4% anual, se tiene que el valor de la

deuda aumenta en 108 UF en el transcurso de los 5 aos de estudio
(aproximadamente $2.370.000). El perodo de gracia vigente en el CAE (18 meses)
corresponde, en este caso, a un aumento de 37 UF en el valor de la deuda
(aproximadamente $810.000) respecto del valor de la deuda al momento del
egreso. Si se ampla el perodo de gracia de 18 a 24 meses, se tiene que la deuda
aumenta en 13 UF (aproximadamente $285.000).

En el caso del financiamiento va FSCU, con tasa de inters de 2% anual, el valor de

la deuda aumenta en 52 UF en el transcurso de los 5 aos de estudio
(aproximadamente $1.140.000). El perodo de gracia vigente, de 24 meses,
aumenta el valor de la deuda en 22,5 UF (aproximadamente $493.000).

Con todo, la principal conclusin es que el valor de la tasa de inters es relevante en

la evaluacin de la decisin de aumentar el perodo de gracia. El perodo de gracia
actualmente implica altos costos sobre el valor de la deuda. El CAE a una tasa del
5% y con el perodo de gracia vigente, implica aproximadamente 1 milln de pesos
extra sobre el valor de la deuda individual. En condiciones normales, el perodo de
gracia representa un costo financiero similar al atraso de 1 semestre en la duracin
del perodo de estudios para estudiantes que auto financian sus estudios.
30
Cabe sealar que el CAE financia slo hasta el valor que posee el arancel de referencia de una
determinada carrera.
 14

Tal como lo sealan los datos, el perodo de gracia del CAE y el FSCU no son
homologables, principalmente por la diferencia de tasas de inters existente entre
ambos, que implican altos costos en el caso del CAE, no as en el caso del FSCU.

V. Porcentaje del ingreso destinado a pago de cuotas del CAE

El proyecto de ley en cuestin propone limitar el porcentaje del ingreso que un

deudor del CAE puede destinar al pago de la cuota. En concreto, se propone que el
lmite mximo se establezca en un 5%. En relacin con este tema, los clculos del
Banco Mundial sugieren que pocos de los egresados empleados con un salario
mayor al salario mnimo tendrn dificultades para pagar sus crditos. Luego del
pago de la cuota mensual, el 97% de los beneficiarios del CAE egresados que estn
empleados tendr un ingreso residual mayor a 1,5 veces el salario mnimo. Si los
egresados de la educacin superior pueden vivir adecuadamente con esa cantidad,
la morosidad no se dar como resultado de la obligacin de la deuda 31.

Cabe sealar que la relacin de 1,5 veces el salario mnimo vara entre pases,
principalmente porque en otros pases la distancia entre los salarios ms altos y los
ms bajos32 es relativamente ms pequea. En consecuencia, en esos casos, se
requieren salarios que multipliquen pocas veces un salario mnimo para de ese
modo lograr un buen estndar de vida. Este no es el caso de Chile, pas que posee
alta desigualdad en la distribucin de ingresos. Por ejemplo, con datos de la
Encuesta CASEN 2009, se tiene que el 67,2% de los trabajadores gana un salario
menor a los $300.000 (1,7 veces el salario mnimo vigente).

La Tabla 6, extrada el Informe del Banco Mundial, muestra la relacin de deuda

total a ingreso anual y la relacin de cuota mensual a ingreso mensual. En ambas se
observa que las deudas del CAE son altas comparadas con otros pases.

Tabla 6. Comparacin internacional de los niveles de deuda agregados

Relacin Relacin de las Obligaciones
Deuda/Ingreso Promedio (Cuota Mensual)/
Anual Ingreso Mensual
Alemania 14% 3,1%
Pases Bajos 31% 2,6%
Nueva Zelanda 36% 6,4%
Australia 39% 4,0%
Reino Unido 40% 2,9%
Canad 50% 6,6%

Ibd Nota 1. p. 49.

31

Por ejemplo, la relacin que mide los ingresos del quintil ms rico respecto de los ingresos del quintil
32

ms pobre, relacin conocida como 20/20.

 15

Estados Unidos 57% 3,6% - 6,7%

Suecia 79% 3,8%
Colombia 94%
Chile (promedio ponderado) 174%
Periodo de pago a 15 aos 18%
Periodo de pago a 20 aos 15%
Informe Banco Mundial33

Segn el Banco Mundial, los deudores del CAE, en promedio, mantienen deudas de
174% sus ingresos anuales; en tanto que la cuota mensual corresponde a 15% -
18% del ingreso mensual. El Informe del Banco Mundial seala que las mejores
prcticas internacionales tpicamente establecen el umbral para niveles razonables
del pago de la deuda en un 10% del ingreso, posterior al egreso 34.

Como recomendacin, se propone recabar mayor informacin respecto de cmo

afecta el establecimiento de distintos lmites a la cuota, como porcentaje del ingreso
del deudor, al tamao total de la deuda.

VI. Suspensin temporal de la obligacin de pago por incapacidad de

pago

El artculo 39 del reglamento de la ley 20.027 seala que la obligacin de pago del
crdito objeto de garanta estatal podr suspenderse temporalmente en caso de
incapacidad de pago, producto de cesanta sobreviniente del deudor, debidamente
calificada por la Comisin Ingresa35. Se exige a los deudores cesantes presentar
una declaracin jurada hasta 45 das posterior a la fecha en que haya dejado de
pagar la cuota del crdito.

El proyecto de ley contempla que el carcter facultativo de la norma debiese

convertirse en obligatorio. Ahora bien, se estima que la obligatoriedad de la medida
depende de la capacidad que posea la Comisin Ingresa para identificar
oportunamente la situacin laboral del deudor. La identificacin de la situacin de
cesanta es una actividad costosa, tanto para el rgano fiscalizador, en este caso la
Comisin Integra, como para el propio deudor. Esto obedece principalmente a los
niveles de informalidad existentes en el mercado laboral, puesto que no es de fcil
identificacin la condicin laboral de los trabajadores sin contrato formal, a la vez
que stos, en caso de despido, deben realizar los trmites relativos a la validacin
de su situacin de cesanta.

Segn la Encuesta Casen 2009, un 18% de los ocupados en Chile no tiene contrato
de trabajo. Esta situacin es desigual entre quintiles de ingreso: en el primer quintil,
un 33% de los ocupados no tiene contrato de trabajo. Dicha proporcin va
descendiendo en los quintiles de mayor ingreso: 23% en el quintil II, 18% en el

33
Ibd Nota 1. p. 49.
34
Ibd Nota 1. p. 49.
35
Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/dto-266_2009_mineduc_nuevo-reglamento-
ley-20027_leychile_1105241.pdf (Julio 2011)
 16

quintil III, 13% en el quintil IV y 11% en el quintil V. Estas cifras no consideran la

existencia de contratos temporales, lo cual incrementa la dificultad de verificar la
condicin laboral de los trabajadores.

Se considera que el verdadero impacto de una modificacin legal en esta materia

depende del nivel y calidad de la informacin relativa a la condicin laboral de los
deudores del CAE. Ello depende, a su vez, del nivel de formalidad del mercado
laboral.

VII. Conclusiones

Las conclusiones del informe son:

La principal caracterstica solidaria de un sistema de financiamiento pasa por la

posibilidad de cobrar una menor tasa de inters. Con tasas de inters altas,
buscar soluciones alternativas, ya sea por medio de i) aumentos en el perodo de
gracia; ii) limitacin del valor de las cuotas o iii) suspensin temporal de la
obligacin de pago; implican todas ellas aumentos en el costo total de la deuda,
principalmente por la mayor duracin del perodo de pago, que bajo tasas de
inters compuesto, impactan de manera importante el tamao de la deuda.
Puesto de manera inversa, con bajas tasas de inters (cercanas a UF + 2%)
como es el caso del Fondo Solidario de Crdito Universitario (FSCU), el efecto de
i), ii) y iii) sobre el tamao de la deuda es mnimo, quedando en evidencia que
el valor de la tasa de inters compuesta es esencial en la determinacin del
costo de un crdito de largo plazo.
El perodo de gracia del CAE y el FSCU no son homologables, principalmente por
la diferencia de tasas de inters existente entre ambos. Una simulacin de
carcter simple, construida a modo de ejemplo, seala que un perodo de gracia
de 18 meses en el caso del CAE, incrementa el valor de la deuda en 9,7%
respecto del valor que tiene la deuda al momento del egreso del perodo de
estudio. A su vez, un periodo de gracia de 24 meses en el caso del FSCU,
incrementa el valor de la deuda en 4,5% respecto del valor vigente al momento
del egreso.
La deuda del CAE, en promedio, representa un 174% del ingreso anual de los
deudores del CAE. La cuota mensual representa, en promedio, entre un 15% y
un 18% del ingreso mensual. El Banco Mundial considera que stos son valores
altos comparados con los vigentes en otros pases. Se recomienda recabar
mayor informacin respecto del impacto de distintos lmites del valor de la cuota
(5% o 10% de los ingresos) sobre el tamao acumulado de la deuda.
La obligatoriedad de la suspensin del pago de la deuda por cesanta
sobreviviente del deudor, representa una modificacin legal cuyo impacto
depende del nivel de formalidad del mercado laboral. Un mercado laboral
relativamente informal, como es el caso chileno, implica altos costos de
verificacin de la condicin laboral de los trabajadores, razn por la cual la
modificacin que se propone podra adolecer de un impacto dispar, dependiendo
del nivel de formalidad laboral (segn quintil de ingreso).
17