DERECHO DE LA UNIN EUROPEA

LECCIN 1: EL PROCESO HISTRICO DE INTEGRACIN EUROPEO, ORIGEN Y

EVOLUCIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y DE LA UNIN EUROPEA

La integracin europea no ha sido una idea original o espontnea propia del siglo XX, sino una
constante utopa en el pensamiento europeo.

- Los orgenes del proceso integrador hasta el siglo XIX

Si nos remontamos a la Baja Edad Media, encontramos, ya entonces, la idea de una Cristiandad
medieval organizada, nostlgica del Imperio Romano. La comunidad cultural de la Europa
medieval se caracterizaba por una lengua y una religin comunes. El Imperio y el Papado daban
unidad estructural, pero eran polticamente ineficaces. Eran una <<organizacin mundial>>
porque el mundo era Europa. Europa comienza a tener conciencia de s misma a partir del siglo
XVI con la aparicin del Estado moderno, liberado de la tutela del Imperio y el Papado. Por
ello, el profesor Antonio TRUYOL Y SERRA situ la gnesis del europesmo y su esencia
misma en la Edad Moderna. La poltica de la poca intent organizar el mapa europeo a travs
del <<sistema de Estados europeos>> esbozado en la Paz de Westfalia (1648).

En el siglo XVIII y principios del XIX, la idea de una organizacin europea se desarrolla
gracias al ensayo de E. Kant <<Sobre la paz perpetua>> y la utopa de la unin europea es
defendida, por ejemplo, por Saint-Simon (Estado federal) o por el filsofo positivista Augusto
Comte y el dramaturgo Victor Hugo.

Pero las primeras dcadas del siglo XIX tuvieron que soportar las sangrientas consecuencias del
Congreso de Viena (1815) y el fracaso del <<concierto europeo>>. Aun as, este mismo siglo
fue testigo del inicio de una cooperacin entre Estados europeos mediante la creacin de las
primeras organizaciones internacionales (UPU, UIT)1.

- La idea europea entre 1900 y 1945

El siglo XX se inici con la Primera Guerra Mundial que a su trmino dara lugar al declive de
las grandes potencias europeas y con ello la idea europea por la exaltacin de los nacionalismos.

En esta tesitura, el ministro francs de asuntos exteriores, Aristides BRIAND, en un discurso en

la Sociedad de Naciones (1929) propuso la creacin de una federacin denominada <<UNIN
EUROPEA>>. No fue considerada utpica pero tampoco recibi los apoyos necesarios debido a
la crisis econmica de los aos treinta. Esta crisis junto al triunfo de los fascismos propiciaron
la Segunda Guerra Mundial y fue durante la misma donde los proyectos unificadores
resurgieron.

- La construccin europea despus de 1945

La situacin europea despus de la IIGM era tan devastadora que la necesidad de resucitar la
idea de la unidad europea se hizo urgente y sentida entre la poblacin, formndose multitud de
asociaciones proeuropestas de carcter privado. Destacan en esta poca los movimientos
federalistas europeos.

La economa europea de la segunda posguerra se basaba en la autarqua y en el trueque. La

situacin de penuria era tal que se tema que pudiera caer en manos comunistas (URSS) por lo

1 UPU: Unin Postal Universal

UIT: Unin Internacional Telegrfica

1
que EEUU decidi presentar el <<Plan de Reconstruccin Europea>> en junio de 1947 por el
Secretario de Estado norteamericano George MARSHALL. El Plan Marshall consista en que
el Gobierno norteamericano pagara a los exportadores norteamericanos que vendieran
productos a los Gobiernos o fabricantes europeos. Diecisis Estados europeos (quedan fuera
Alemania, Espaa y los pases del Este) se reunieron y decidieron gestionar en comn la ayuda
norteamericana mediante la creacin de la OECE2 (Alemania ingresa en 1949). Esta gestin en
comn ense a Europa occidental las posibilidades de unin y supo aprender sobre la
organizacin de una Europa con energas propias.

De estos aos habra que nombrar otros acontecimientos como:

a) El Congreso de Europa reunido en la Haya en 1948. Ya se hicieron notar dos grandes

corrientes: los que pretendan una cooperacin intergubernamental (creacin del Consejo de
Europa) y los que soaban con una integracin de carcter federal (creacin de la CECA 3!
declaracin Schuman: Europa no se har de golpe ni en una construccin de conjunto: se
har mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho).

b) La creacin de la Comunidad Europea de Defensa (CED) mediante el <<Plan Plevel>> que

consista en formar un ejrcito europeo.

c) La creacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la

Energa Atmica (EURATOM) mediante dos Tratados constitutivos que entraron en vigor
en enero del 1958 para sus seis Estados miembros: Francia, Alemania, Blgica, Italia, Pases
Bajos y Luxemburgo (mismos pases que formaban la CECA).

As pues, desde 1958 quedaron constituidas las tres Comunidades Europeas, de las cuales,
tras la expiracin de plazo de vigencia del Tratado de la CECA en julio de 2002, se
mantuvieron dos.

- La integracin europea desde 1958 a 1985

Primera ampliacin

El Reino Unido propuso al resto de miembros de la OECE que no se sumaron a las

Comunidades Europeas crear la Asociacin Europea de Libre Comercio y as lo hicieron
mediante el Convenio de Estocolmo. Pero poco despus, Reino Unido solicit el ingreso en las
Comunidades Europeas y lo mismo hicieron Dinamarca, Noruega e Irlanda pero Francia se
opuso a su ingreso. Sin embargo, ms adelante el nuevo presidente francs flexibiliz la
posicin francesa y se acord la ampliacin al Reino Unido y los dems candidatos. No
obstante, un referndum celebrado en Noruega, de resultado negativo, impidi a este pas ser
miembro (el Tratado de Adhesin entr en vigor en 1973, pasando las Comunidades Europeas a
tener nueve miembros).

Segunda y tercera ampliacin

2 Organizacin Europea de Cooperacin Econmica

3 Comunidad Europea del Carbn y del Acero

2
El fin de las dictaduras en Grecia, Espaa y Portugal y la democratizacin de los Estados del
Sur, auguraban su intencin de sumarse en este proceso de integracin. Primero se adhiri
Grecia (10 miembros) y ms tarde Espaa y Portugal (12 miembros).

Se haba logrado la ampliacin geogrfica con las tres ampliaciones pero no se haba fortalecido
ni profundizado la integracin. En aras de la necesidad de reformas, en 1981 se cre por el
Parlamento Europeo la <<Comisin Institucional>>, de carcter permanente, encargada de
elaborar un proyecto de Tratado de la Unin Europea (proyecto Spinelli). Entre las
modificaciones institucionales que contena este proyecto estaban: creaba la ciudadana de la
Unin, el Parlamento pasaba a ser un colegislador junto al Consejo Los Estados miembros no
hicieron suyo este proyecto pero influira en los sucesivos Tratados de reforma.

- Del Acta nica Europea al Tratado de Maastricht

Tras el fracaso del proyecto Spinelli, el Consejo Europeo convoc la Conferencia

intergubernamental que aprobara el Texto del Acta nica Europea (1986). El AUE fue una
reforma importante que afect tanto a tratados fundacionales como a posteriores tratados
modificativos. Destacamos de entre sus reformas: incluy por primera vez la regulacin de la
cooperacin poltica europea en materia de poltica exterior (Derecho internacional), atribuye
nuevas competencias a las Comunidades a fin de facilitar la consecucin de un verdadero
mercado interior nico que planteaba la idea de una moneda nica.

La siguiente reforma, acelerada por los imprevisibles cambios en el este de Europa (cada del
muro de Berln en 1989), culmin con la reunin el 9 y 10 de diciembre de 1991 en la ciudad
holandesa de Maastricht en la que se lleg a un acuerdo sobre el texto que finalmente se adopt
y autentic solemnemente el Tratado de la Unin Europea (TUE) el 7 de febrero de 1992.

El TUE provoc diversas reformas constitucionales en Francia, Espaa o Portugal y tambin

modific ampliamente los Tratados. Por ejemplo, hizo perder a la ms conocida de las
organizaciones comunitarias, la CEE, su adjetivacin <<Econmica>> pasando a denominarse
<<Comunidad Europea>>.

El Tratado de Maastricht ha sido la ms importante reforma de los Tratados

fundacionales. Cre la Unin Europea fundada sobre las Comunidades Europeas y las
formas intergubernamentales de cooperacin en Poltica exterior y de seguridad comn
(PESC) y de Cooperacin en los mbitos de la justicia y de los asuntos de interior.

- De Maastricht a la Gran ampliacin

La cuarta ampliacin

La cuarta ampliacin fue para Austria, Finlandia y Suecia. Noruega tambin present la
solicitud de adhesin pero el pueblo noruego volvi a rechazar el ingreso en la Unin Europea
con otro referndum. La Unin Europea a partir de 1995 se compona de 15 miembros.

El Tratado de msterdam

La Unin Europea se enfrentaba a dos grandes problemas: una opinin pblica muy crtica con
el proceso de integracin y deseosa de una verdadera reforma institucional y la solicitud de diez
o quince Estados esperando ver cumplido su deseo de integrarse en la Unin Europea.

3
La Conferencia intergubernamental adopt el Tratado de msterdam en octubre de 1997 y entr
en vigor en la primavera de 1999. Se incluan reformas muy positivas: sistema de sanciones
para los Estados que violarn de forma grave y persistente los DDFF, inclusin del pilar
comunitario de un espacio de libertad, seguridad y justicia junto a la libre circulacin de
personas sin barreras.

Tratado de Niza, La Carta de los DDFF y el debate sobre el futuro de la Unin

Europea

Como la Conferencia Intergubernamental de 1996 haba fracasado en la reforma institucional se

abog por una nueva.

Al mismo tiempo, en el Consejo Europeo de Colonia se acord redactar una Carta de los
Derechos Fundamentales mediante un nuevo mtodo conciliador <<Convencin>>. Haba
representantes de los Parlamentos nacionales, del Parlamento europeo, adems de los
representantes de los Gobiernos y de la Comisin.

Se finaliza el proceso de reforma urgente y global con la adopcin del Tratado de Niza el 26 de
febrero de 2001 (entr en vigor en febrero de 2003). Se acord, a su vez, por el Parlamento
Europeo, el Consejo Europeo y la Comisin firmar la Carta de los Derechos Fundamentales
elaborada por la Convencin. No se incorpora al Tratado de Niza sino que se adoptaba como un
acuerdo de carcter poltico y, por tanto, no normativo.

Desde el 28 de febrero de 2002, fecha de apertura de la Convencin para el futuro de Europa se

plante de nuevo la idea de un texto constitucional, en el sentido de un texto nico y
simplificado que contuviera todas las reglas fundamentales del sistema poltico de integracin
de Estados y pueblos: los derechos y garantas de los ciudadanos frente a las instituciones
europeas y la organizacin de los poderes y funcionamiento de stas.

La gran ampliacin

El Consejo Europeo de Copenhague (1993), acept que los PECOs 4 se integraran, si era su
deseo, tan pronto como pudieran cumplir las condiciones que la UE requiere. Se les exigi hacer
cambios en sus estructuras administrativas y econmicas a fin de que pudieran garantizar la
aplicacin efectiva del Derecho Comunitario.

En la primera oleada, an sin cumplir estrictamente los criterios, se admiti de forma bastante
laxa a diez Estados (2003): Repblica Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungra,
Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. El Tratado de adhesin entr en vigor en 2004 y la UE
y sus Comunidades pasaron de 15 a 25 miembros.

Las negociaciones prosiguieron con las misma flexibilidad y manga ancha para Rumana,
Bulgaria (2005) y Croacia (entrar en vigor en 2013). El resto de candidatos son: Serbia,
Turqua, Islandia, Montenegro y Macedonia. Por tanto, a da de hoy la Unin Europea cuenta
con un total de 27 miembros a expensas de ser 28 con la entrada de Croacia.

4 Pases de Europa Central y Oriental

4
- El Tratado de Lisboa

Los trabajos de la Convencin para el futuro de Europa concluyeron en junio de 2003

presentando al Consejo Europeo de tesalnica un <<Proyecto de Tratado por el que se establece
una Constitucin Europea>>.

Se adopt el texto del nuevo Tratado Constitucional en octubre de 2004. Su firma abri un largo
debate interno y ratificacin parlamentaria. En Espaa e Irlanda, por ejemplo, fue aprobado por
referndum; sin embargo, en Francia y Holanda no fue as. Se abre un parntesis de reflexin
que se cerr cuando el Consejo Europeo en junio de 2007 acord renunciar al Tratado
constitucional y convocar una nueva Conferencia intergubernamental en 2007 que llev a la
adopcin el 13 de diciembre de 2007 del Tratado de Lisboa que modifica el Tratado de la
Unin Europea (TUE) y el de la Comunidad Europea al que rebautiza como Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).

5
LECCIN 2: DERECHO ORIGINARIO Y SISTEMA DE FUENTES DE LA UNIN
EUROPEA

Introduccin

Hace tiempo que la teora general abandon la pretensin de entender el Derecho como un
conjunto de normas individualizadas y exigi su comprensin desde la nocin de
<<ordenamiento jurdico>>. La quiebra del Derecho en el Estado permite plantearse la
existencia de ordenamientos jurdicos no estatales. As, el TJ, en una de las sentencias ms
importantes de su historia, la sentencia Van Gend en Loosde 5 de febrero de 1963, afirm esta
cualidad del sistema comunitario cuando advirti que en los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas haba algo ms que un mero agregado de normas. Poco despus, en la
clebre sentencia Costa c. ENEL de 15 de julio de 1964, el Tribunal lo calific como un
ordenamiento jurdico propio. Todo ello reconduce a un tratamiento de conjunto referido a un
sistema normativo, especfico y particular, el Derecho de la Unin, que constituye un verdadero
ordenamiento cuya esencia jurdica emerge de su profunda y compleja interrelacin con los
ordenamientos jurdicos internos.

1. Las fuentes del Derecho de la Unin Europea: Derecho originario y Derecho derivado.

Como es sabido, el concepto de <<fuentes del derecho>> es en s mismo difcil de precisar y ha

originado a la ciencia jurdica serios problemas.

Siempre es posible mantener el trmino <<fuentes>> para referirse a la existencia de un

conjunto de <<categoras normativas>> formalmente diferenciadas.

El Derecho internacional es un caso excepcional porque se trata de un orden jurdico que parti
de un modelo relativamente sencillo diseado por normas convencionales internacionales. En
realidad, aparte de las propias normas constitutivas y una tipologa de actos sin relacin de
jerarqua y diferenciados esencialmente en funcin de sus efectos, su alcance, y la identificacin
de sus destinatarios, no haba nada ms.

El carcter marcadamente evolutivo del sistema y, de manera muy especial, la relevante labor
del TJ, han permitido, en cierto modo, superar sus deficiencias, elaborando un marco muy
complejo y peculiar que, si bien no puede asimilarse como un <<sistema de fuentes>>, bien
merece calificarse como un verdadero sistema de normas y actos jurdicos.

El sistema de normas de la Unin Europea se apoya en una summadivisio entre las normas
originarias y derivadas. La Unin Europea ha conseguido profundizar e implementar las
decisiones que adoptan sus Instituciones gracias a la especificidad. A diferencia de las
Organizaciones Internacionales que adoptan actos de naturaleza internacional y que dejan un
amplio margen de maniobra para elegir la forma de integrar los actos. El derecho de la Unin
Europea est constituido por un conjunto de normas que generalmente se conocen como:

1. Normas de derecho primario u originario. Las fundamentales, las primarias, los pilares. Sin
ellos no hay sistema.

2. Normas de derecho institucional o derivado. Las que adoptan las Instituciones legalmente
ejerciendo las competencias que tienen atribuidas por los Tratados para desarrollar o
alcanzar los objetivos previstos en el derecho originario. Conocidas como modos de
instrumentacin jurdica (con fundamento en la base constitutiva).

6
Adems, existen otro tipo de actos normativos que no se incluyen en las otras categoras que
cumplen funciones muy concretas dentro del proceso de integracin !ACTOS SUI GENERIS.
Dentro de los cuales distinguimos, entre otros:

- DECISIONES DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS

MIEMBROS REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO DE MINISTROS. La UE ha
conseguido objetivos muy importantes gracias a este tipo de actos como la regulacin de las
elecciones al Parlamento Europeo o los dos actos vigentes en materia de asistencia consular.

- ACUERDOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS

ENTRE S PARA CONSEGUIR OBJETIVOS EN LOS TRATADOS. Ej.: Acuerdo por el
cual se da luz al Tratado de refuerzo de la Unin Econmica y Monetaria (actualmente en
estado de ratificacin); lo firmaron 25 Estados en Bruselas.

2. El Derecho originario.

La norma que da origen al sistema jurdico de la Unin es de carcter netamente jurdico-

internacional. En este sentido, hay que entender que la norma se fundamenta, desde el punto de
vista material, en el consentimiento estatal a travs de la ratificacin, y desde el punto de vista
formal, se trata de normas convencionales internacionales sujetas a las reglas de Derecho
Internacional en materia de Tratados, es decir, al Convenio de Viena sobre Derecho de los
Tratados (1969). Uno de los aspectos bsicos de su sujecin a estas reglas es que cualquier
modificacin de las normas originarias exige la celebracin de un Tratado internacional (salvo
excepciones menores y con cautelas).

Estas consideraciones tienen un doble efecto en relacin con la identificacin del Derecho
originario: que toda modificacin de ese Derecho ha de recogerse en una norma convencional y
que toda norma convencional, concluida por los Estados miembros, con efectos modificativos
de los Tratados constitutivos, forma parte del Derecho originario. Ello explica que el
denominado <<Derecho originario>> albergue no slo los Tratados constitutivos sino, adems,
todos los Tratados que de una manera u otra han modificado sus disposiciones.

De esta manera decimos que el derecho originario est constituido por los Tratados constitutivos
o modificativos de los mismos, por las actas de adhesin de nuevos Estados a la Unin Europea,
por la Carta de DDFF de la UE, y por un limitado nmero de actos a los que el Tribunal de
Justicia ha reconocido esta caracterstica de Derecho primario.

Caractersticas

- El derecho originario es la mxima expresin de la jerarqua porque nos hace ver que no se
puede adoptar ninguna norma si no se respetan las disposiciones especficas de los Tratados.
Una demostracin de que jerrquicamente es la cima, nos viene dada por el contencioso
ante el Tribunal de Justicia. De las distintas vas contenciosas que existen, hay 4 (recurso de
anulacin, la excepcin de ilegalidad, el recurso por omisin y el procedimiento de la
cuestin prejudicial ya sea en validez o en interpretacin), todas nos llevan a la conclusin
que para controlar la legalidad de los actos impugnados o para interpretarlos el criterio
primigenio que sigue el TJUE es que esas normas sean conformes al derecho originario o
primario.

- Otro rasgo es la rigidez. Las normas de derecho originario se modifican mediante un

procedimiento complejo previsto en el artculo 48 TUE denominado procedimiento

7
 ordinario de revisin (es un procedimiento ordinario aunque hay otro especial). Consta de
tres fases: fase de iniciativa, la conferencia intergubernamental y la ratificacin del Tratado
modificativo. (APRENDER)

- Admite importantes excepciones desde el punto de vista de la aplicacin uniforme de su

contenido. En este sentido, son de dos tipos:

a) Carcter material. Hay mbitos de los Tratados que no se aplican en todos los Estados
miembros; por ejemplo: la Unin Econmica y Monetaria, las cartas de adhesin o La
Carta de DDFF (sta no se aplica en Polonia ni Reino Unido).

b) Carcter territorial. Los Tratados se aplican con carcter general a los territorios europeos de
los Estados miembros. Sin embargo, hay territorios que estn excluidos de aplicar el
derecho de la UE, entre otros, La isla de Man, la isla de Jersey, Groenlandia, aplicacin
parcial del derecho de la UE en Ceuta y Melilla, las islas Azores, Canarias, las islas
Madeira, etc. En otros territorios su aplicacin est estrictamente limitada a un conjunto
limitado como Gibraltar. Por ltimo, en las actas de adhesin se establecen excepciones
como el Monte Atos en Grecia en el que no se aplica el derecho porque Grecia violara un
principio fundamental que es el de no discriminacin por razn de gnero (slo pueden
acudir hombres). Relevantes en esta materia son los artculos 52 TUE y 355 TFUE.

3. Normas de Derecho derivado

El Derecho derivado de naturaleza institucional es el que alberga la actividad <<normativa>> o,

si prefiere, los <<actos jurdicos de la Unin>>. En cualquier caso son la produccin de actos
jurdicos vinculantes (y no vinculantes) por las Instituciones. Estos actos se encuentran
previstos con carcter general en el artculo 288 TFUE. Se identifican como vinculantes:

- El reglamento
- La directiva
- La decisin
Estos actos vinculantes (actos legislativos5) han podido ser adoptados por el procedimiento
legislativo ordinario o por el procedimiento legislativo especial.

Y como no vinculantes: las recomendaciones y dictmenes.

Por lo que respecta a la publicidad, notificacin y vigencia, el principio de publicacin tiene un

papel fundamental en el Derecho de la Unin. La publicacin en cada lengua oficial de la Unin
es un requisito formal sustancial en relacin con la aplicacin del acto. Afecta a su eficacia, no a
su validez. Los actos deben de publicarse en el Boletn Oficial de la Unin (BOUE). El artculo
297 TFUE establece los actos que deben ser publicados (actos legislativos y actos no
legislativos) como condicin sine qua non para su aplicacin.

Por su parte, el artculo 296 TFUE regula la cuestin de la motivacin de los actos la cul es
exigida en todos los actos jurdicos de la Unin. Es un requisito formal sustancial cuyo
desconocimiento o insuficiencia puede dar lugar a una declaracin de nulidad por el TJUE

5Los actos no legislativos sern los reglamentos, directivas y decisiones delegadas o

ejecutivas.

8
3.1. ACTOS VINCULANTES

!Actos tpicos

a) El Reglamento

El artculo 288 TFUE establece que: <<El reglamento tendr un alcance general. Ser
obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada estado miembro. >>

El reglamento est inspirado en la nocin de ley propia del derecho interno. Es un acto que se
usa preferentemente pero no exclusivamente en los mbitos de competencias exclusivas y
concurrentes de la UE y tiene unas caractersticas que estn pensadas para que produzca los
mismos efectos que la ley. Son:

c) Alcance general: caracterstica que sirve para diferenciarlo de los actos de alcance
individual como la decisin. Afecta tanto a poderes pblicos, nacionales y extranjeros.

d) Obligatoriedad en todos sus elementos: tiene dos funciones, la primera afirmar el carcter
obligatorio frente a los actos no vinculantes y, por otro lado, incidir en que lo es en todos
sus elementos diferencindolo de aquellas normas como la directiva que slo lo es en el
resultado y no en los medios. Adems, los reglamentos gozan de presuncin de validez
desde su aprobacin por lo que su ilegalidad slo puede ser establecida por el Tribunal.

e) Directamente aplicable en todos los Estados miembros: carcter instrumental. Elimina toda
intermediacin por parte de los Estados, asegurando su <<aplicabilidad directa>>. Tiene la
cualidad de generar derechos y obligaciones por s mismo (se asocia con el efecto directo) y
prohbe cualquier actividad por parte de los Estados miembros que pueda poner en cuestin
la inmediatez de la efectividad del reglamento. La sentencia Simmenthal los aprecia as. De
esta manera no se precisa ningn tipo de acto de trasposicin, interpretacin o adecuacin
de un reglamento por los Estados miembros y, adems, esta medida sera incompatible con
el Derecho de la Unin.

f) Son normas de carcter abstracto: regulan mbitos de la vida socioeconmica no sectores

especficos y esto hace que produzca efectos en todos los mbitos de la UE. Cuando finaliza
la vacatiolegis(pequea) se aplica en TODA EUROPA.

b) La directiva

La directiva es definida apoyndose en los caracteres que la diferencian del reglamento. As, el
artculo 288 TFUE dispone: <<La directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto
al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la
eleccin de la forma y de los medios>>. Estn pensadas para lograr objetivos del proceso de
integracin pero logrando la mayor participacin de los Estados. Caractersticas:

- Son un instrumento regulador sin alcance general.

- Tienen destinatarios concretos: los Gobiernos de los Estados miembros. Tienen una serie de
deberes para que las directivas se cumplan.

- Exigen a los Gobiernos que realicen actos de trasposicin para que se adopten en territorio
interno en el plazo fijado por la propia Directiva, es decir, se obliga a los Estados a adoptar
medidas nacionales necesarias para alcanzar el resultado con la libertad de forma y medios.

9
- Tienen una vacatiolegis muy amplia (mnimo 1 ao y medio).

- Aunque se publican en el BOUE, no exime a los Estados miembros de realizar los actos de
trasposicin y en principio NO ATRIBUYE a los particulares la capacidad de invocarlas
(tienen que acudir a la norma interna) salvo que nos encontremos en supuestos en que los
Estados no hayan realizado la trasposicin o se haya hecho incorrectamente y no sirva para
logar los objetivos de la Directiva, entonces el particular s podr invocar la Directiva tal
cual se public en el BOUE. Por tanto, por norma general, las Directivas no gozan de
aplicabilidad directa ni de efecto directo. Sin embargo, puede darse, en los supuestos ya
comentados, el efecto directo vertical ascendente, nunca descendente. El Estado no puede
invocar ni prevalerse de la directiva frente a los particulares. El Tribunal lo ha repetido en
una extensa jurisprudencia. Por ltimo, no gozan de eficacia horizontal (ver tema 3).

c) La decisin

La decisin es caracterizada por el artculo 288 TFUE como <<obligatoria en todos sus
elementos para todos sus destinatarios>>. Estaramos ante un acto jurdico individual dirigido a
uno o varios destinatarios a los que obliga en la totalidad de sus elementos, lo que significa
tanto en la forma y medios como en su resultado. La identificacin concreta del destinatario o
destinatarios es la que le otorga ese carcter de acto jurdico individual.

!Actos atpicos

Son aqullos que legtimamente se adoptan pero ni su denominacin ni sus caractersticas

jurdicas estaban previstas en los Tratados. Ej.: Resoluciones del Parlamento, las Declaraciones,
las comunicaciones

El artculo 296 TFUE establece que <<Cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto que
deba adoptarse, las instituciones decidirn en cada caso conforme a los procedimientos
aplicables y al principio de proporcionalidad>>.

El Tribunal extiende su funcin de control a todo acto destinado a producir efectos jurdicos con
independencia de su forma o denominacin, excluyendo solamente de su control de legalidad
los actos no vinculantes.

3.2. ACTOS NO VINCULANTES

Se engloban en esta categora las recomendaciones y los dictmenes aludidos en el artculo 288
TFUE que son caracterizados nicamente por su naturaleza no vinculante.

Es habitual en la doctrina identificar el contenido de la recomendacin con la indicacin de una

conducta a seguir o modificacin de una situacin o comportamiento, mientras que el dictamen
contendra una opinin o valoracin de situaciones o conductas.

Parte de la doctrina considera que la carencia de obligatoriedad les convierte en actos no

jurdicos. Otros, sin embargo, creen que la no obligatoriedad slo les priva de sancin directa no
del carcter jurdico.

Ambos instrumentos pueden tener vinculadas, de manera indirecta, consecuencias jurdicas. Ej.:
Sentencia Grimaldi en relacin con una recomendacin de la Comisin. El TJ afirm que esa
recomendacin deba ser considerada a efectos de interpretacin de las normas nacionales y de
la Unin por los jueces nacionales.

10
4. Otras fuentes

Al margen del derecho originario y derivado, existen otras fuentes como son: la jurisprudencia,
los principios generales del Derecho o los Tratados internacionales.

Vamos a explicar un poco cules son los Principios Generales del Derecho en la Unin Europea.

Son proclamados exclusivamente por el Tribunal de Justicia de la UE y cumplen una finalidad

trascendental en el sistema jurdico de la Unin porque son parte de los parmetros a partir de
los cuales se comprueba la legalidad de los actos jurdicos que adoptan las Instituciones de la
unin. Si en la adopcin de normas se viola algn principio es nulo. Se pueden poner al mismo
nivel que los DDFF; al igual que las Instituciones no pueden violar ninguno de los DDFF
establecidos en la Carta tampoco los principios.

En el sistema jurdico de la UE no rige la pirmide Keynesiana. El principio de jerarqua slo

opera de forma parcial en dos escalones:

a) todas las normas del sistema de la Unin tiene que ser conformes al derecho originario.

b) todas las normas del derecho de la UE tienen que ser conformes a los acuerdos internaciones
que celebre la UE con terceros estados o con Organizaciones Internacionales.

De esta forma la mxima jerarqua la encontramos en el derecho originario y por debajo estarn
el resto de normas. Se relacionan entre s (las normas)por criterios de coordinacin NO de
jerarqua. Cuando exista colisin de qu norma debo aplicar (dentro del derecho de la Unin)
los criterios y reglas que se siguen son:

Se dar prioridad a la norma que tenga mayor legitimidad democrtica. Es decir, sern
preferentes las normas adoptadas por codecisin. En el caso que tengan la misma legitimidad
democrtica, se da preferencia al principio de especialidad! el juez debe analizar con detalle el
contenido de las normas y aplicar las que se adecen mejor en base a este principio.

La consecuencia es de prelacin en la accin no de anulacin de la norma no aplicada del

sistema. Son aplicaciones concretas y no afectan a la legalidad de la norma que no se aplica.

5. Los actos derivados de las frmulas de cooperacin intergubernamental

Tambin incluimos en derecho derivado los acuerdos internaciones que celebra la UE con
terceros Estados u Organizaciones Internacionales. Se incluyen porque la adopcin y
celebracin exigen siempre de la participacin de la Comisin Europea y excepcionalmente del
Parlamento y porque para que tengan pleno valor, plenos efectos jurdicos, todos los acuerdos
internaciones tiene que publicarse en el BOUE mediante la forma de reglamentos o de
decisiones y, por lo tanto, adquieren la forma de actos derivados.

Por ltimo, todos los actos que se adoptan en el mbito de poltica exterior y de la seguridad
comn y de la poltica exterior y de seguridad y defensa son actos de la UE pero que en sentido
estricto no ubicamos dentro del derecho derivado por no ser susceptibles del control de
legalidad por parte del TJ ni emanan de las Instituciones. No obstante, son vinculantes para
todos los Estados miembros.

[Los principios pueden emanar directamente de los Tratados o pueden derivarse de la tradicin
pero sta debe ser mayoritaria para que un principio se consagre y el TJUE lo proclame].

11
LECCIN 3: PRINCIPIOS REGULADORES DE LAS RELACIONES ENTRE EL
ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO Y LOS ORDENAMIENTO DE LOS
ESTADOS.

Para conocer los principios hay que acudir a la jurisprudencia del TJUE. A pesar de que en el
proyecto constitutivo de la UE se pretendi introducir el principio de primaca en las
disposiciones del Tratado, ste fracas y no fue introducido en la parte dispositiva del Tratado.
Se convierte as en un principio jurisprudencial.

La UE carece de una Administracin para hacer cumplir las normas y los principios de la Unin.
Con estos principios se pretende que el particular se convierta en defensor del principio y de la
ley, y segn las circunstancias hacemos uso o no de esta funcin.

1. El principio de primaca

La primaca del Derecho de la UE no se sustenta en la constitucin de los Estados miembros

sino en la naturaleza y caracteres especficos de la Unin Europea. Todo Estado,
independientemente de los preceptos constitucionales, como miembro de la Comunidad
Internacional, est obligado a respetar sus compromisos internacionales.

La primaca de los tratados internacionales ha sido siempre la posicin defendida por la ms alta
jurisdiccin internacional. Incluso los propios Estados han corroborado este principio general
del Derecho relativo a la no invocabilidad del derecho interno frente al tratado internacional.

Las relaciones entre el Derecho de la UE y el Derecho interno hay que situarlas en esa lnea que
parte de la autonoma del propio ordenamiento jurdico de la Unin, de la atribucin de
competencias en favor de las Instituciones y de la colaboracin o complementariedad funcional
de los dos rdenes jurdicos que se integran para formar parte del Derecho que se aplica en cada
Estado miembro.

La construccin jurisprudencial de este principio tiene sus slidos cimientos en la sentencia

Costa c. ENEL de 1964. El Tribunal fundamenta la primaca, en esta sentencia, sobre cuatro
importantes bases:

- La naturaleza y caractersticas especficas de las Comunidades Europeas (hoy, Unin Europea)

y de su ordenamiento. stas estn dotadas de poderes efectivos que emanan de una limitacin
de competencias o transferencia de atribuciones de los Estados a las Comunidades. Por ello, no
puede prevaler una norma nacional posterior sobre derechos transferidos. Adems, la fuerza
obligatoria del Derecho de la Unin no puede variar de un Estado a otro.

- El carcter obligatorio de las normas de Derecho derivado, expresamente previsto en el

artculo 288 TFUE: los Estados han conferido a los Reglamentos, a las Directivas y a las
Decisiones el carcter de normas obligatorias (aunque con alcances distintos).

- El compromiso de cooperacin leal en el cumplimiento de los Tratados y el Derecho derivado,

aceptado expresamente por todo Estado miembro, les obliga a abstenerse de toda medida
susceptible de poner en peligro la realizacin de los objetivos de los Tratados (art. 4 TYE).

- Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin
discriminacin basada en la nacionalidad de los particulares.

Por consiguiente, el Derecho de la UE no podra existir si se admitiese que cada Estado

miembro pudiera, en razn de sus intereses, derogarlo o modificarlo unilateralmente. La norma
de la Unin responde a necesidades e intereses comunes del conjunto frente a normas internas

12
que representan los intereses parciales. Si el ordenamiento de la Unin tuviera que ceder ante
normas constitucionales, legislativas o administrativas nacionales, el Derecho de la Unin no
podra existir. Por tanto, la primaca es una condicin existencial del Derecho de la Unin.

El efecto prctico de la primaca es la exclusin o inaplicacin de la norma interna

incompatible. Este deber de no aplicar la ley interna es independiente de la materia regulada por
la ley.

Otros efectos que se deducen del principio de primaca son (desarrollados por la sentencia
Simmenthal de 1978):

- Si la norma interna incompatible es anterior a la norma de la Unin, sta hace <<inaplicable

de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposicin contraria de la legislacin
nacional>>.

- Si la norma interna incompatible es posterior a la norma de la Unin, la vigencia de sta

ltima <<impide la formacin vlida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida que
fueran incompatibles con las normas comunitarias>>.

- Ya sea anterior o posterior, el rgano judicial no debe esperar a que la norma nacional sea
derogada o plantear la cuestin de constitucionalidad.

- El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la norma de la
Unin (desplazar la norma interna6). Adems, si tiene dudas debe suspender el proceso y elevar
una cuestin prejudicial de validez o interpretativa (el TJUE puede determinar que es vlida
(primaca) o que no lo es y entonces el juez no tiene que aplicar la norma pero sta sigue
vigente7 ).

! Primaca y Constitucin de los Estados miembros

No cabe hablar de superioridad del derecho de la Unin sobre la Constitucin, ni cabe

seriamente hablar de un conflicto entre Constitucin y normas de la Unin. La Constitucin se
aplica plenamente en los mbitos que siguen siendo competencia soberana del Estado miembro,
pero en los mbitos atribuidos a la Unin regulados por sus normas se aplica este ordenamiento
en toda su plenitud. Luego, todo Estado miembro debe adecuar su Constitucin antes de su
ingreso en la Unin Europea.

Por ello, se comprende que la primaca se predica respecto de TODA norma interna y de todos
los poderes pblicos; no solamente de la ley, sino tambin sobre las normas constitucionales de
los Estados miembros.

2. El principio de efecto directo.

El efecto directo es, siendo muy purista, un principio en virtud del cual los particulares pueden
alegar derechos y obligaciones emanadas directamente de una norma de la UE con la sola
publicacin de la norma en el BOUE.

La aplicabilidad inmediata (la otra cara de la misma moneda) es el hecho de que no se requiera
ninguna norma de transposicin por parte de los Estados miembros sino que la norma sea
autoejecutable.

6El TJUE dice al juez que utilice los medios procesales para comunicar la irregularidad al
ente pblico competente para la modificacin o derogacin de la norma.
7 Las normas slo pueden eliminarlas las Instituciones que las han dictado.

13
Eficacia directa de las normas de la Unin significa que pueden desplegar por s mismas
plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados miembros a partir de su entrada en
vigor y durante toda la duracin de su validez.

El principio de eficacia directa de las normas de la Unin se funda en el carcter objetivo de los
Tratados. En efecto, el respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones se impone a
cualquiera (Estados miembros, Instituciones y particulares) que se vea afectado por el campo de
accin de una norma de la Unin. El TJUE considera que las disposiciones de los Tratados,
aunque destinados en principio a regular relaciones interestatales, pueden ser invocadas por
particulares y que stos deduzcan de las obligaciones asumidas por los Estados, derechos en su
favor (sentencia Ltticke).

La construccin de este principio est estrechamente unida a la sentencia Van Gend en Loosde
5 de febrero de 1963. En esta sentencia formul una serie de requisitos para calificar una norma
de efecto directo y los ampli en sentencias posteriores de los aos setenta. Pero su
jurisprudencia se ha estabilizado manteniendo nicamente dos requisitos:

- Que la norma sea precisa, clara o suficientemente precisa.

- Que su mandato sea incondicional, que no deje mrgenes de apreciacin discrecional ni est
sometida a condiciones posteriores.

El efecto directo es invocable, no slo en las relaciones del particular con las administraciones
pblicas (relaciones verticales) como los casos Van Gend en Loos o Ltticke sino tambin en las
relaciones entre particulares (relaciones horizontales). As, el TJUE en la sentencia Walrave se
pronunci a favor del efecto directo entre particulares.

Veamos ahora si las normas de derecho derivado gozan de efecto directo o no.

Reglamento

Les ha sido reconocida la eficacia directa plena para la creacin de derechos y obligaciones
tanto en las relaciones verticales como horizontales.

Directivas

La Directiva est, en principio, desprovista de efecto directo porque requiere para su validez un
acto de trasposicin; siempre que el Estado haya cumplido correctamente, en el plazo
establecido, con el contenido y objetivos de la Directiva.

No obstante, el Tribunal de Justicia extendi la eficacia directa de las directivas en determinadas

condiciones. Fue en el caso Van Duyn cuando aadi dos condiciones a las previstas por la
sentencia Van Gend en Loos. Son:

- Que la directiva no haya sido traspuesta al Ordenamiento jurdico interno.

- Que la directiva est traspuesta de manera incorrecta o incompleta.

Si se diera una de estas condiciones la directiva tendra efecto directo. Es decir, si la Directiva
no estuviera traspuesta o si lo estuviera pero incompleta o errneamente podramos hablar de
efecto directo. Pero, qu tipo de efecto directo?

Hablaramos de efecto directo vertical, siempre ascendente (invocacin particular ante el poder
pblico), nunca descendente ya que los poderes pblicos no pueden exigir a los particulares que

14
cumplan con directivas que no han sido traspuestas al ordenamiento interno o que no haya
pasado el tiempo mximo para su adopcin (caso KolpingHuss).

En cuanto al efecto directo horizontal, a pesar de que parte de la doctrina aboga para que un
particular obligue a otro a cumplir una directiva ante el juez, esto no es aplicable. Un particular
no puede prevalecerse del incumplimiento de un Estado para perjudicar a otro particular.
Tendra que invocar sus perjuicios ante el Estado como ocurri en el caso Marshall.

Por ltimo, haremos referencia al efecto indirecto. Consiste en efectos inevitables,

consecuencias negativas para los particulares cuando una directiva ha sido, por ejemplo,
traspuesta incorrectamente (sentencias Beentjes y Costanzo). Estas consecuencias desfavorables
no significan que la directiva haya sido directamente aplicada respecto de los particulares; el
problema clave es que el Estado no se puede desentender del contenido de una directiva cuando
hay elementos de Derecho Pblico.

Decisiones

Una Decisin es obligatoria en todos sus elementos para el destinatario. Las obligaciones
contenidas en una Decisin dirigida a uno o varios Estados miembros no pueden ser invocadas
por los particulares, el TJUE acept por vez primera en la sentencia Grad la invocabilidad de
una Decisin relacionada con una Directiva.

Por lo general s gozan de efecto directo.

3. El principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la

Unin.

El principio de responsabilidad del Estado por los daos causados a los particulares como
consecuencia de la violacin del Derecho de la Unin ha sido reconocido en 1991 por el
Tribunal de Justicia de forma clara y precisa, en la sentencia Francovich y Bonifaci, que al no
reunir la Directiva 80/987 los requisitos bsicos de precisin e incondicionalidad para producir
efecto directo, en estos casos, <<la reparacin a cargo del Estado es particularmente
indispensable>> para garantizar la plena eficacia de la norma de la UE.

Para reconocer este principio como propio del Derecho de la Unin, el Tribunal parte de su
naturaleza especfica, citando de nuevo sus sentencias Van Gend en Loos y Costa c. ENEL.
Adems, conforme a la jurisprudencia Simmenthal y Factortame los jueces nacionales deben
garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unin y la proteccin de los derechos que confiere
a los particulares y que esa eficacia se vera cuestionada, y la proteccin debilitada, si los
particulares no pudieran obtener una reparacin cuando sus derechos son lesionados por una
violacin de este ordenamiento imputable a un Estado miembro.

El Tribunal estima que el principio de responsabilidad del Estado por violacin del Derecho de
la Unin es inherente al sistema del Tratado y su fundamento se encuentra en el artculo 4.3
TUE: la obligacin de adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de
los Tratados y entre esas medidas se encuentra eliminar las consecuencias ilcitas de una
violacin del Derecho comunitario.

Es relevante tener en cuenta que el principio de responsabilidad del Estado no coincide

necesariamente con el principio de responsabilidad patrimonial de la Administracin del Estado
que figura en numerosas Constituciones (art. 106CE). No se responde por un anormal
funcionamiento de la Administracin sino por la (no aprobacin de leyes) inactividad del

15
Parlamento. No obstante, el principio es vlido para cualquier supuesto de violacin del
Derecho de la Unin (cualquier norma), independientemente de cul sea el rgano del estado
miembro al que se le achaque el incumplimiento.

Sin embargo, el Tribunal no apreci en la sentencia Francovich el problema prctico de los

requisitos necesarios para que dicha responsabilidad genere un derecho de indemnizacin; el
Tribunal apuntaba que dependa de la naturaleza de la violacin que origine el perjuicio. Estos
problemas los abord en las sentencias Brasserie du pcheur c. RFA y Factortame III y en
otras posteriores. As, los particulares tienen derecho a una indemnizacin cuando:

- La norma tenga por objeto conferirles derechos.

- La violacin est suficientemente caracterizada8.
- Exista una relacin de causalidad directa entre esta violacin y el perjuicio sufrido por los
particulares.

Estos tres requisitos son necesarios y suficientes para generar el derecho a obtener reparacin.
Funcionan como un estndar mnimo puesto que con arreglo al Derecho nacional, el Estado
puede incurrir en responsabilidad en virtud de requisitos menos restrictivos (Factortame III).

4. Otros principios

Entre los principios que rigen las relaciones entre la Unin Europea y los Estados miembros, al
margen de los ya mencionados, podemos encontrar otros que regulan asimismo estas relaciones.

a) Principio de colaboracin: La UE no tiene delegaciones en los Estados miembros sino que

son stos los brazos europeos en cada Estado. Sern los Jueces y Tribunales de cada Estado
los encargados de aplicar la normativa europea en su territorio (lo mismo sucede con las
Administraciones pblicas).

b) Principio de pacta suntservanda: artculos 26 y 27 del Convenio de Viena de Derecho de los

Tratados de 1969.

c) Principio de cooperacin leal: sirve como fundamento para la primaca, la eficacia directa y
la responsabilidad patrimonial del Estado por infraccin del Derecho de la UE. Est previsto
en el artculo 4.3 TUE: los Estados miembros han asumido la obligacin general de dar
completa efectividad al Derecho de la Unin por lo que estn obligados a realizar todas las
medidas necesarias para dar pleno efecto a la norma de la Unin. Se impone a todos los
poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.

d) Principio de autonoma institucional y procesal: corresponde al ordenamiento nacional

designar los rganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulacin procesal de los
recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos promulgados por
el Derecho de la UE.

La obligacin de los Estados de asegurar en conformidad con su autonoma procesal el pleno

respeto a los derechos nacidos de una norma comn conduce al derecho a la tutela judicial
efectiva. Este derecho est reconocido en las constituciones y en el Convenio Europeo de
Derechos Humanos (art. 13) y se incluye, a su vez, en el artculo 17 de la Carta de los Derechos
Fundamentales.

8 El criterio decisivo es el de la inobservancia manifiesta y grave de los lmites impuestos a su

facultad de apreciacin. El juez debe considerar el grado de claridad y precisin de la norma
vulnerada, la amplitud del margen de apreciacin, el carcter intencional o involuntario de
un eventual error de Derecho, etc.

16
e) Principio de especificidad: es sabido que los jueces deben dar prioridad a la aplicacin de la
norma supranacional. Sin embargo, hay casos en los que priman las normas nacionales por
causa de la especificidad. Por ejemplo, el sistema interno puede ser ms restrictivo a la hora
de proteger los DDFF.

f) Suficiencia de los medios (Artculo 3.6 TUE) La Unin perseguir sus objetivos por los
medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados.
Cumplimiento de los objetivos con los medios necesarios para ello.

17
LECCIN 4: INSTITUCIONES Y RGANOS DE LA UNIN

1. Principios del sistema institucional de la Unin.

La Unin Europea no responde desde el punto de vista del diseo del sistema institucional por
el que se ejercen las competencias atribuidas a sus Estados miembros. No responde tampoco a
un sistema clsico de organizacin de una Organizacin Internacional en la que suelen destacar
tres rganos: ejecutivo (ministros Estados parte), deliberativos (carcter asambleario) y
secretara general. Pero tampoco responde en sentido estricto al sistema tpico de reparto de
ejercicio de poder en el Estado Democrtico de Derecho que se basa en la independencia entre
el legislativo, el ejecutivo y el judicial.

Desde la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa (2007), el sistema institucional de
la Unin Europea se compone de siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo,
Consejo de Ministros, Comisin Europea, Tribunal de Justicia, Banco Central Europeo y
Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE). A estos se aaden dos rganos consultivos: el Comit
Econmico y Social y el Comit de las Regiones. El Consejo, a su vez, dispone de un rgano
que le auxilia, el Comit de Representantes Permanentes y cada Institucin y algunos rganos
auxiliares han creado una constelacin de comits y grupos de trabajo (algunos permanentes,
otros ad hoc).

A pesar de que cada institucin tiene sus competencias propias y especficas (singularizadas)
hay tres que acaparan las competencias de decisin. De este modo, desde el punto de vista de
adopcin de normas, la UE funciona a travs de tres rganos (tringulo de decisin): el
Parlamento Europeo, la Comisin Europea y el Consejo de Ministros. De ellos depende que se
adopten los actos normativos vinculantes y no vinculantes de la UE. A su vera, existen otras dos
formas legtimas de adoptar actos vinculantes. Por un lado, el BCE tiene capacidad normativa
exclusiva en materia de adopcin de decisiones de poltica monetaria en la zona euro. Por otro
lado, los gobiernos de los Estados tienen capacidad exclusiva para decidir en el mbito de
poltica exterior en materia de seguridad comn y defensa y en materia de poltica exterior de
seguridad y defensa.

Hay tres poderes dentro de la UE: ejecutivo, consultivo y judicial.

P. Ejecutivo

Tambin se desglosa entre varios actores, instituciones dentro del sistema institucional de la UE;
no hay una que acapare todo el poder ejecutivo. A la Comisin Europea le corresponde la
supervisin supranacional del cumplimiento de las normas adoptadas por la UE y en todo lo que
tiene que ver con la persecucin de las violaciones de las obligaciones que se derivan del
Derecho de la UE. Pero tambin los Gobiernos de los Estados miembros por disposicin
expresa de los Tratados y de conformidad con lo establecido en el artculo 291.1 TFUE tienen
atribuidas todas las competencias o casi todas a la hora de garantizar la ejecucin del derecho de
la UE en su territorio nacional (luego tienen una misin propia de poder ejecutivo).

Por otra parte, el sistema europeo de Bancos centrales y el BCE disponen de mecanismos de
supervisin supranacional de las normas y revisin del funcionamiento econmico de la UE.

P. Consultivo

Esta funcin tambin est repartida entre:

- Dos rganos: Comit Econmico y Social y el Comit de Regiones

18
- Dos instituciones: Parlamento Europeo y BCE.

El Parlamento utiliza su funcin consultiva cuando adopta Tratados internacionales y en ciertos

mbitos de poltica relacionados con la PAC. El BCE la usa cada vez que pretende adoptar
normas cuya entrada en vigor puede afectar a la inflacin o a la poltica econmica europea. En
ambos casos sus decisiones no son vinculantes.

P. Judicial

En principio, podemos afirmar que hay una institucin (TJUE) porque tiene la capacidad
mxima para decidir sobre la legalidad de las normas o para interpretarlas de forma exclusiva;
pero en realidad son tres instancias jurisdiccionales que acaparan las mximas potestades. Son:
TFPE 9, TGUE10 y TJUE, que es el rgano supremos de los tres.

Sin embargo, hay un pero que deriva de la singularidad de la UE. Desde los jueces nacionales
hasta las instituciones superiores (TS en Espaa), todos tienen atribuido un deber: garantizar la
Tutela Judicial Efectiva de forma que cuando se planteen problemas a nivel interno sobre la
aplicacin del derecho de la UE, son ellos los llamados a comportarse como autntico rgano
judicial de la UE. Ahora bien, en la interpretacin es el TJUE el encargado de ello (cuestin
prejudicial).

2. La Comisin

La Comisin es una institucin creada desde el origen mismo de las Comunidades Europeas en
los aos cincuenta si bien se denominaba de otra forma (Alta Autoridad).

Es una institucin independiente de los Estados miembros, de las otras Instituciones de la Unin
y de los intereses privados.

La Comisin est compuesta por tantos comisarios como Estados miembros (se mantendr esta
composicin al menos hasta 2014 segn el Tratado de Lisboa). En ese nmero se incluye a la
Presidencia y al Alto Representante de la Unin para Asuntos exteriores y Poltica de Seguridad
(uno de sus vicepresidentes). Los comisarios no representan a sus Estados y tampoco pueden
defender intereses de los Estados o de los particulares.

Los miembros de la Comisin Europea son propuestos (por los Gobiernos de cada Estado) y
nombrados en razn de su competencia general, su compromiso europeo y han de ofrecer
garantas plenas de independencia. Gozan de un mandato de 5 aos, al igual que el de los
miembros del Parlamento Europeo, de modo que su proceso de nombramiento se inicia tras
cada renovacin parlamentaria.

Esa independencia exige que no acepten instrucciones de ningn Gobierno ni del Consejo, que
en ningn caso podrn cesarles. nicamente podrn ser cesados por el Tribunal de Justicia si no
reuniese las condiciones de su cargo o por falta grave (arts. 245 y 247 TFUE). Tampoco podrn
llevar a cabo ninguna actividad profesional, remunerada o no, durante su mandato.

Las decisiones o acuerdos se adoptan por mayora absoluta y la Institucin asume la

responsabilidad colectivamente.

Atribuciones

9 Tribunal de Funcin Pblica Europeo

10 Tribunal General de la Unin Europea. Sede en Luxemburgo.

19
- Se encarga de la gestin centralizada de los asuntos comunes a la Unin. Encarna el inters
general (art. 17.1 TUE).

- Tiene en exclusiva el monopolio de la propuesta legislativa (pocas excepciones como cuando

los ciudadanos ejercen su derecho a la iniciativa popular con ms de un milln de firmas de
varios Estados). Esta atribucin le da una posicin superior para marcar el ritmo de la agenda
normativa en cada perodo legislativo. Este ritmo va a depender del nivel de consenso que haya
en el Parlamento o en el Consejo de Ministros y del nivel de urgencia por cumplir con el inters
general.

- Tiene poderes de guardiana de los Tratados e incluso puede proponer al TJ una sancin al
Estado infractor en el recurso por incumplimiento. Competencias de sancin tanto para los
Gobiernos como para los particulares que violen el Derecho de la UE (violaciones graves medio
ambiente, desvo de fondos pblicos).

- Poderes de gestin y decisin. Puede recibir poderes de ejecucin.

- Poderes delegados por el Parlamento y el Consejo en materia legislativa. Renuncian a regular

delegando en la Comisin. La finalidad es agilizar el proceso normativo.

- Poderes conferidos por los Estados miembros ! Actos de ejecucin cuando se necesitan
condiciones uniformes de aplicacin.

3. El Consejo (de Ministros)

Es una institucin en la que estn representados los intereses nacionales y, por ello, encarna el
principio de la representacin de los Estados integrados en la Unin. El Consejo es una
institucin que, despus de un complejo proceso de confrontacin de intereses nacionales,
define el inters comn. Por lo que aunque no es independiente de los Estados, expresa una
voluntad propia. La decisin del Consejo se impone a todos los Estados miembros hayan votado
a favor, en contra o se abstuvieran.

El Consejo encarna la influencia del control permanente e institucionalizado de los estados

miembros sobre las decisiones polticas y sobre la legislacin de la Unin.

Est compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado
para comprometer al Gobierno del estado miembro al que represente (art. 16.2 TUE). El
artculo 16.6 TUE prev que el Consejo se rena en diferentes formaciones. Atribuye al
Consejo Europeo la competencia para crear estas formaciones. La ms relevante y la que se
rene con ms frecuencia es el Consejo de <<Asuntos Exteriores>> al que asisten los ministros
de Asuntos Exteriores y es presidido por el Alto Representante de la Unin para los Asuntos
Exteriores y la Poltica de Seguridad.

Atribuciones

En cuanto a sus poderes y funciones, el Consejo de Ministros est muy igualado con el
Parlamento en materia de competencias de decisin (en materia de leyes) por compartir la
funcin legislativa. Sin embargo, se podra decir que el Consejo tiene mayor capacidad de
decisin por ser considerado el <<verdadero legislador>>. Su poder legislativo se ve limitado
por el cuasi-monopolio de la Comisin para la propuesta legislativa. El inmenso poder de
decisin del Consejo en los mbitos legislativo y ejecutivo depende del poder de iniciativa de la
Comisin. Este sistema de pesos y contrapesos constituyen la cuidadosa articulacin del
principio de equilibro institucional.

20
Den entre las competencias que tiene atribuidas podemos destacar:

- Capacidad para supervisar la evolucin econmica de cada uno de los estados miembros y de
la Unin.

- Capacidad para adoptar acuerdos internacionales (reglamentos).

- Poderes en materia de fiscalidad, seguridad social, poltica social

- Tiene funciones consultivas de coordinacin y algunos poderes residuales importantes como

nombrar a los altos magistrados de la UE y la imposicin de ciertas sanciones derivad de la
violacin de los principios y valores fundamentales de los Tratados.

- Competencias consultivas cuando en determinadas circunstancias los Gobiernos de los

Estados pretenden crear medidas que afectan a la UE (principio de lealtad).

En cuanto a sus procedimientos de votacin se prevn varios sistemas en funcin de la decisin.

La mayora simple se usa en pocas ocasiones, la mayora cualificada es el procedimientos ms
generalizado para la formacin de la voluntad de la Unin y, por ltimo, la unanimidad que se
prev para decisiones de especial importancia.

4. El Consejo Europeo

De entre los grandes cambios que introdujo el Tratado de Lisboa mereci especial atencin el
cambio de naturaleza del Consejo Europeo. Por primera vez se le considera una INSTITUCIN
(art. 13 TUE).

El artculo 15 TUE establece que estar compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de
los Estados miembros, as como por su Presidente (no podr ejercer mandato nacional alguno) y
por el Presidente de la Comisin y participar en sus trabajos el Alto Representante de la Unin
para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. Adems, si el Consejo Europeo lo estima
conveniente podr invitar al Presidente del Parlamento Europeo que proceder al <<intercambio
de pareceres>>, salvo decisin contraria del propio Consejo Europeo.

El hecho de que quienes lo componen sean las personas que tienen el ms alto grado de
representatividad y de responsabilidad poltica de cada Estado miembro no es casualidad !
intencionalidad poltica. stos sern responsables bien ante sus Parlamentos nacionales bien
ante sus ciudadanos.

En cuanto a su funcin principal es la de dar a la Unin los impulsos necesarios para su

desarrollo definiendo sus orientaciones y prioridades polticas generales. Por tanto, se trata de
una Institucin poltica que no se ha de mezclar con la actividad jurdica y, adems, se prohbe
que ejerza funcin legislativa alguna.

Pueden ser ordinarios, extraordinarios o informales (meramente deliberativos y no obligatorios).

En cuanto a sus competencias, no tiene capacidad para dictar decisiones vinculantes. Tiene
ciertas potestades de nombramiento o de propuesta de ello. Lo que s tiene reconocida es la
capacidad para el freno de emergencia cuando se bloquea la adopcin de una decisin en el
procedimiento ordinario (el procedimiento se suspende y se lleva al Consejo Europeo en seis
meses) por parte de uno o ms Gobiernos que bloquean el ritmo de una decisin si afecta
gravemente a sus intereses nacionales (obligatorio justificacin). El Tratado de Lisboa tasa
cuatro supuestos.

21
5. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo es la asamblea de los representantes de los ciudadanos de los Estados

miembros de la Unin Europea, elegida mediante sufragio universal directo por la ciudadana de
los Estados miembros por un procedimiento uniforme en todos ellos (art. 233 TFUE). Encarna
el principio democrtico en la estructura institucional de la Unin Europea (art. 10.1 TUE). La
participacin de la ciudadana en el Parlamento Europeo hace que la Unin Europea sea una
organizacin fundada en la democracia representativa y el pluralismo poltico.

Inicialmente fue una institucin consultiva que ha pasado a ejercer conjuntamente el poder
legislativo y presupuestario con el Consejo., adems de mantener funciones de control poltico y
consultivas.

Los diputados del Parlamento Europeo son elegidos por un perodo de cinco aos. Al tener un
carcter representativo, cada diputado vota individual y personalmente y no pueden estar
vinculados por instruccin ni recibir mandato imperativo alguno.

Gozan de privilegios e inmunidades como la libertad de desplazamiento, facilidades aduaneras o

inmunidad de jurisdiccin penal que slo podr ser levantada por el propio Parlamento, entre
otras.

El Parlamento Europeo aprueba su propio Reglamento interno en el que se desarrolla el modo

de ejercicio de sus competencias. Elige a su propio Presidente por mayora absoluta, a los
vicepresidentes y a los cuestores, todos ellos por un perodo de dos aos y medio.

En lo relativo a sus competencias, no tiene poderes ejecutivos ni de sancin pero tiene alguna
prerrogativa en materia de nombramientos (Presidente de la Comisin o Defensor del Pueblo).
Sin embargo, tienen unos importantes poderes en control poltico en relacin a la Comisin
Europea. As, no es posible crear el Colegio de Comisarios sin el consentimiento del Parlamento
ni puede la Comisin comenzar su mandato sin haber presentado al Parlamento su programa de
gobierno y ste haberle dado la mocin de confianza. Adems, el Parlamento Europeo tiene la
posibilidad de hacer caer al Consejo de Ministros mediante la ejecucin de una mocin de
censura (responsabilidad colegiada).

Tambin tiene el poder de supervisin mximo del presupuesto de la UE. Slo el Parlamento se
pronuncia sobre si el presupuesto se ha gastado bien o mal, partida por partida, y aunque
mayoritariamente se de el visto bueno puede pronunciarse sobre aspectos concretos del mismo.

Tiene el poder de vetar las decisiones de la Comisin.

6. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: Tribunal de Justicia y Tribunal

General. Tribunales especiales

El TJUE es la Institucin que encarna el poder judicial en la Unin Europea. Ahora bien,
comparte el ejercicio de la funcin jurisdiccional con los rganos jurisdiccionales de los estados
miembros, que son los llamados a aplicar, en primer lugar, las normas europeas y que son los
jueces ordinarios del Derecho de la Unin. El artculo 19.1 TUE seala que <<los Estados
miembros establecern las vas de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva
en los mbitos cubiertos por el Derecho de la Unin>>.

Cuando se habla de TJUE nos referimos a tres rganos:

22
- rgano supremo: conoce de los recursos de casacin y recursos cuestin prejudicial. Es el
TJUE en sentido estricto (TS y TC de la UE). Se pronuncia sobre el alcance de los
principios bsicos como de otras cuestiones de carcter jurdico.

- La instancia inferior, pero importante tambin porque alcanza muchas competencias y es la

nica facultada para decidir sobre un tema importantsimo (exclusivo) que son las
indemnizaciones por accin culpable de la UE hacia los particulares (los particulares
demandan a la UE), es el Tribunal General de la UE.

- Tribunal de la Funcin Pblica Europea. Es un rgano menor que se ocupa de solventar las
disputas de los funcionarios con las Instituciones.

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

Es la instancia superior del TJUE, denominado Tribunal de Justicia (TJ).

Est compuesto por jueces y abogados generales, que designan, asimismo, un secretario para
que les asista en el ejercicio de sus funciones.

Composicin

Jueces

El artculo 19.2 TUE acoge expresamente el principio de un juez por estado miembro. Como
consecuencia de ello, el TJ cuenta con 27 jueces (28 el 1 de enero de 2013 cuando Croacia se
incorpore). De esta manera todos los sistemas jurdicos nacionales se ven representados en el TJ
lo que favorece la aceptacin de su jurisprudencia en los derechos internos.

Los jueces son designados de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
Deben ser personalidades que ofrezcan absolutas garantas de independencia y que renan las
condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos pases, de las ms altas funciones
jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. El Tratado de Lisboa
introdujo una novedad en el procedimiento de designacin de jueces y abogados generales, ya
que en el artculo 255 TFUE se previ la creacin de un comit independiente para dictaminar
sobre la idoneidad para el puesto de los candidatos. Son elegidos por un perodo de seis aos y
su mandato es renovable sin limitacin alguna.

Eligen de entre ellos al Presidente del TJ mediante votacin secreta y por mayora.

Abogados generales

Son tambin miembros del TJ ya que disponen de un estatuto idntico al de los jueces aunque
desempeen funciones diferentes. Los requisitos exigidos coinciden con los de los jueces y el
procedimiento de designacin es el mismo.

El artculo 19.2 TUE establece que el TJ ser asistido por abogados generales y el artculo 252
TFUE dice que estar asistido por ocho abogados generales. Corresponde un abogado general a
cada uno de los grande Estados (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Espaa) y los dems
restantes se reparten por rotacin entre los dems Estados.

23
Cabe la posibilidad de aumentar el nmero de abogados generales. El Tratado de Lisboa prev
si el Tribunal puede solicitar al Consejo un aumento de tres abogados generales con la
condicin de que ste debe dar su acuerdo por unanimidad.

El Estatuto de jueces y abogados est formado por una serie de derechos y obligaciones
destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de los miembros del TJ, que se regulan,
principalmente, por el Protocolo sobre el Estatuto del TJUE y el Reglamento de Procedimiento
del TJ de 19 de junio de 1991. No podrn asumir ninguna funcin poltica o administrativa ni
ejercer actividades profesionales. Adems, estn obligados a fijar su residencia en el pas donde
tiene sede el TJ, es decir, en Luxemburgo.

Organizacin y funcionamiento

El TJ ejercer la actividad jurisdiccional a travs de las siguientes formaciones jurisdiccionales:

Salas de tres jueces, Salas de cinco jueces, Gran Sala y, muy excepcionalmente, Pleno. Salvo
que un Estado miembro o una Institucin comunitaria partes en el proceso soliciten la actuacin
de la Gran Sala, el Tribunal tendr libertad de eleccin entre los diferentes tipos de salas. En la
prctica, correspondern a las Salas de tres jueces los asuntos que requieran aplicacin de
jurisprudencia asentada, a las salas de cinco jueces los asuntos necesitados de desarrollo de
jurisprudencia consolidada y a la Gran Sala los litigios que requieran decisiones de principio por
ausencia de jurisprudencia previa.

En cuanto a la organizacin administrativa, el TJ dispone de auto organizacin, que le ha

llevado a dotarse de la infraestructura administrativa indispensable para desempear sus
funciones con la necesaria independencia.

Tambin cabe mencionar el fenmeno del multilingismo porque afecta al funcionamiento del
TJ. El rgimen lingstico aplicable a los procedimientos determina que pueden ser lenguas de
procedimiento todas las lenguas oficiales de la UE. Cada procedimiento tiene una lengua de
procedimiento, empleada en los informes orales y en todos los documentos procesales que se
determina mediante diversos criterios. Los jueces y abogados pueden usar en todo momento
cualquier de las lenguas de procedimiento. En cuanto a lengua de trabajo en el seno del
Tribunal, se utiliza como lengua nica el francs.

Competencias (entre otras)

- Recursos de anulacin y omisin interpuestos por estados miembros contra decisiones del
Consejo (ayudas de Estado, proteccin comercial).

- Recursos interpuestos por lo Estados miembros contra actos de la Comisin en materia de

cooperacin reforzada

[Actualmente, hay una discusin doctrinal sobre qu hacer con el TJUE porque est colapsado.
Se producen dilaciones y los jueces estn sobrecargados por las complejas cuestiones sobre las
que se tienen que pronunciarse. Por un lado, se propone ampliar el nmero de jueces y por otro,
crear salas especializadas. l creara jurisdicciones especializadas porque una de las causas del
colapso es debida a que hay una gran cantidad de demandas sobre temas muy especficos como
las patentes marcas (propiedad industrial e intelectual), las decisiones de las agencias sobre
todo las que tiene que ver con la regulacin de productos farmacuticos y, por ltimo, toda la
aplicacin de las normas del espacio y libertad europea (extradiciones)].

24
TRIBUNAL GENERAL

Es la instancia intermedia del TJUE, cuya denominacin ha establecido ex novo el Tratado de

Lisboa, ya que se llamaba anteriormente Tribunal de Primera Instancia (TPI). Esta
denominacin ya no era adecuada porque el TG conoce de muchos asuntos en primera instancia
pero tambin es el tribunal de apelacin para los tribunales especializados. No obstante, su
regulacin de mantiene tal como sali del Tratado de Niza.

Para el desempeo de sus funciones, el TG cuenta con autonoma jurisdiccional, garantizada por
el reducido nmero de funcionarios que prestan sus servicios en los gabinetes de los jueces y
por su Secretara aunque carece de administracin propia.

El artculo 254 TFUE establece que el nmero de jueces del TG ser fijado por el estatuto del
TJUE. El artculo 48 de ste determina un total de 27 jueces (uno por cada Estado miembro;
Croacia 28). No obstante se prev que con una simple modificacin del Estatuto se aumente el
nmero de jueces del TG.

Las caractersticas que deben cumplir estos jueces son: ofrecer absolutas garantas de
independencia y poseer capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. El
procedimiento de designacin es el mismo que el de los jueces del TJ.

Competencias (ART.256 TFUE)

- Conoce de todos los recursos directos (excepto los de incumplimiento) interpuestos por
personas fsicas o jurdicas.

- Conocer de las cuestiones prejudiciales, planteadas en virtud del artculo 267 en materias
especificadas en el Estatuto.

- Conocer de los recursos contra resoluciones de los tribunales especializados.

- El Estatuto puede establecer otras competencias en categoras de recursos.

7. Otras instituciones y rganos

El Tribunal de Cuentas

No es un rgano judicial, sino administrativo que se ejerce funciones de control externo de las
cuentas y de consulta con plena independencia en el inters general de la UE. Est compuesto
por un nacional por Estado miembro. Cada miembro tiene responsabilidad directa de control de
gastos e ingresos en ciertos sectores de la UE y sobre una parte de las actividades del Tribunal
mismo. El Presidente es elegido por los miembros por un periodo renovable de 3 aos.

Se trata pues de un auditor externo que debe contribuir a mejorar la gestin financiera, evala la
obtencin y la utilizacin de los fondos de la UE, comprueba que las operaciones financieras se
han contabilizado y presentado con correccin, se han ejecutado legal y regularmente y se han
gestionado de manera que se asegura la economa, la eficiencia y la eficacia.

Realiza informes anuales. Asesora al PE y al Consejo en Presupuesto.

El Comit Econmico y Social

25
El Comit Econmico y Social Europeo se cre en 1957 como foro para el debate de las
cuestiones relacionadas con el mercado nico. El CESE permite que los grupos de inters
europeos (sindicatos, trabajadores, agricultores, etc.) expresen oficialmente su opinin sobre las
propuestas legislativas de la UE.

Composicin: representantes de las organizaciones de empresarios, trabajadores y otros sectores

representativos de la sociedad civil, en particular en los mbitos socioeconmico, cvico,
profesional y cultural. No ms de 350.

El Comit de las Regiones

La funcin del Comit de las Regiones (CDR) es exponer los puntos de vista regionales y
locales acerca de la legislacin de la UE. Lo hace emitiendo informes, llamados dictmenes,
sobre las propuestas de la Comisin.

La Comisin, el Consejo y el Parlamento deben consultar al Comit de las Regiones antes de

que se adopten decisiones europeas en mbitos de repercusin local y regional (como la poltica
de empleo, el medio ambiente, la educacin o la salud pblica).

Composicin: representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato
electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad poltica ante una asamblea
elegida. Mx. 350

El CDR celebra cinco plenos al ao, en los que establece su poltica general y aprueba sus
dictmenes.

El Banco Central Europeo

Desde la entrada en vigor del TUE en 1993, el establecimiento de una Unin Econmica y
Monetaria constituye uno de los objetivos principales de la Unin Europea (art. 3.4 TUE). Este
proceso se identifica esencialmente con el Banco Central Europeo (BCE) y con el Sistema
Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

El BCE fue creado el 1 de junio de 1998. Su regulacin jurdica se encuentra en el TFUE y en

un Protocolo adicional anexo al TFUE <<sobre los Estatutos del BCE y SBCE>>. Tiene su sede
en Francfort (Alemania). Desde la reforma del Tratado de Lisboa ha sido incluido formalmente
entre las <<instituciones>> de la UE. No obstante su autonoma financiera (presupuesto y
recursos independientes) y su personalidad jurdica propia explica que la Unin no sea
responsable de los daos causados por el mismo.

El BCE aparece inmerso en un conjunto institucional ms amplio, el SBCE, del que forman
parte todos los bancos centrales de los Estados miembros. Paralelamente, el BCE y los bancos
centrales de los Estados miembros cuya moneda es el euro constituyen el <<Eurosistema>>. El
BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisin de billetes en la zona del euro. Hay 17
pases en el Euro, Suecia, Dinamarca y Reino Unido estn fuera por voluntad propia.

El Comit de Representantes Permanentes de las Comunidades Europeas (COREPER).

Compuesto por los Jefes de la Representacin Permanente de los EEMM acreditados en la UE.
A la hora de trabajar se divide en 2 secciones COREPER I y COREPER II. La Presidencia se
ejerce por el embajador del Estado miembro cuyo representante en el Consejo asuma la
presidencia.

Prepara las reuniones del Consejo. Presidencia. + Crea grupos de trabajo.

26
LECCIN 5: CONTROL JURISDICCIONAL

El control de la legalidad del Derecho de la Unin que realiza el TJUE se configura con una
extraordinaria amplitud. Se efecta bsicamente mediante tres vas: el recurso de anulacin, el
recurso por omisin y la excepcin de legalidad (acciones directas para los particulares). El
recurso por incumplimiento y la cuestin prejudicial (acciones indirectas para los particulares)
de apreciacin de validez tambin colaboran al control de la legalidad. Las acciones
indemnizatorias permiten un control indirecto de la legalidad pero su funcin principal es
determinar la responsabilidad extracontractual de la UE.

El sistema jurisdiccional de la UE y en concreto todos los procedimientos de demanda incluidos

en los Tratados, todos privilegian bien a los Estados miembros o a las Instituciones principales
de la UE. Tienen el estatuto de recurrentes privilegiados. Esto quiere decir que para
presentarse en una demanda no tiene que presentar un inters legtimo. Por un lado, los
particulares tenemos que demostrar inters directo y ellos no. Es ms, en procedimientos de
cuestiones prejudiciales aunque la cuestin prejudicial sea remitida por un Estado miembro los
dems pueden adherirse al conflicto y expresar su opinin. Hay estadsticas que establecen que
en la mayora de los conflictos entre gobiernos de Estados miembros y particulares, el TJUE en
el 90% de los casos les da la razn a los Estados. Y entre conflictos particulares e Instituciones
es del 95% y tambin en conflictos entre Comisin Europea y Estados miembros gana la
Comisin. Esto se debe a que la justicia impartida es justicia administrativa.

ACCIONES DIRECTAS PARA LOS PARTICULARES

1. Recurso de anulacin
Est previsto en los artculos 263 y 264 TFUE. Se trata de una va procesal que permite al
TJUE controlar la legalidad de los actos jurdicos obligatorios adoptados por las Instituciones de
la Unin.

La finalidad de este recurso es el Inters por la legalidad. Independientemente del inters del
particular en anular un acto adoptado por las instituciones de la UE el recurso est previsto en
los Tratados porque es necesario que haya vas de<<eliminacin de toxinas>>. Si se afirma ese
acto tiene que ser eliminado o subsanado.

Actos impugnables
Son atacables mediante el recurso de anulacin los actos legislativos, los actos del Consejo, de
la Comisin y del BCE que no sean recomendaciones o dictmenes, as como los actos del
Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurdicos frente a
terceros, entre otros.
Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en anulacin la
jurisprudencia del TJUE exige la concurrencia de tres condiciones:
- Acto productor de efectos jurdicos obligatorios. Los actos no vinculantes quedan excluidos.
- Acto definitivo.
- Actos con efectos jurdicos para terceros. Quedan excluidos los actos de las Instituciones de
carcter puramente interno.

Legitimacin
- Legitimacin pasiva: slo podrn ser demandadas aqullas instituciones cuyos actos son
impugnables.
- Legitimacin activa: demandantes privilegiados (estados miembros e Instituciones de la
UE) y demandantes no privilegiados (personas fsicas o jurdicas).

27
Los demandantes privilegiados son los Estados miembros, la Comisin, el Consejo, el Consejo
Europeo y el Parlamento. No tienen que justificar inters alguno.
Las personas fsicas y jurdicas disponen de una legitimacin activa mucho ms limitada ya que
slo pueden interponer una demanda de anulacin cuando sean destinatarios del acto o aquellos
actos no destinados a ellos les afecten directa e individualmente. Los particulares, adems,
tienen que justificar, en todo caso, un inters para ejercitar la accin. Es muy difcil que
eliminen un reglamento porque tienen naturaleza abstracta pero se ha conseguido alguna vez. Es
ms fcil que sea anulada una decisin dirigida a una persona en concreto.

Los motivos de anulacin

El artculo 263 establece cuatro motivos aducibles en los recursos de anulacin: incompetencia,
vicios sustanciales de forma, violacin del Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su
ejecucin y desviacin de poder. Los dos primeros motivos se refieren a la legalidad externa de
los actos y pueden ser suscitados de oficio por el TJUE, mientras que los dos ltimos afectan a
su legalidad interna y deben ser invocados por la parte demandante.
El motivo de anulacin ms importante es, sin duda, la violacin del Tratado o de cualquier
norma judicial relativa a su ejecucin. Dada la amplitud con la que se configura este motivo de
anulacin, el TJUE ha entendido que un acto puede ser anulado cuando infringe:
- Disposiciones del Derecho originario.
- Normas de Derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior.
- Tratados internacionales y normas de Derecho Internacional vinculantes para la UE.
- Principios generales del Derecho.
- Sentencias del TJUE, ya que stas tienen autoridad absoluta y fuerza obligatoria.

Plazo de presentacin del recurso

Es de dos meses a partir de la publicacin del acto, su notificacin o desde el da que se tiene
conocimiento del mismo (depende del caso).

Efectos de la sentencia de anulacin

Si se estima el recurso, el TJUE declarar nulo y sin valor ni efecto el acto impugnado. La
nulidad del acto produce efectos ex tunc, es decir, efectos retroactivos ya que se considera que el
acto no ha existido y que sus efectos jurdicos deben ser eliminados. No obstante, es posible que
se declare la nulidad parcial.

2. Recurso por inactividad o carencia (recurso por omisin)

Es un recurso previsto en el artculo 265 TFUE que controla la legalidad de las omisiones de
las Instituciones.

El TJUE entiende que el recurso por omisin se basa en la idea de que la inaccin ilegal del
Consejo, la Comisin o el Parlamento Europeo permite a las dems Instituciones y a los Estados
miembros, as como a los particulares en determinados supuestos, recurrir ante el TJUE para
que ste declare que la abstencin de actuar es contraria al Tratado. Contempla la abstencin de
pronunciarse.

La legitimacin activa y pasiva es muy similar a la establecida en el recurso de anulacin, pero

el desarrollo es diferente porque ste cuenta con una fase precontenciosa y otra fase
jurisdiccional. Primero se invita a la Institucin omitente a que adopte una decisin y defina su
postura (la Institucin tiene dos meses para definir su posicin). Si no se responde al
requerimiento, se abre un plazo de dos meses para interponer la demanda (el recurso por
omisin) ante el TJUE.

28
El TJUE se limita a declarar o no la abstencin como contraria al Tratado pero no puede adoptar
el acto.

3. Excepcin de ilegalidad

Aparece regulada en el artculo 277 TFUE.

Esta va es muy impracticable y muy excepcional. Es parecida al recurso de anulacin pero con
la diferencia de que se trata de un mecanismo previsto para <<anular>> exclusivamente
reglamentos, es decir, actos de alcance general adoptados por una institucin, rgano y
organismo de la Unin pero cuando ha pasado el plazo de interposicin del recurso de anulacin
(dos meses). Los motivos para interponerlo son los mismos que los previstos para el recurso de
anulacin.

La estimacin de la excepcin de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance general,

ya que la sentencia conlleva slo la inaplicabilidad. Ahora bien, la Institucin que ha adoptado
el acto declarado ilegal est obligada a adoptar las medidas que se derivan de la sentencia del
TJUE.

4. Recurso por responsabilidad extracontractual

Este mecanismo s es especficamente para particulares. El artculo 268 TFUE otorga al TJUE la
competencia para conocer de los litigios relativos a la indemnizacin por los daos causados por
las Instituciones o agentes de la UE en el ejercicio de sus funciones. Los particulares tendrn
que probar el dolo, la negligencia y la causalidad.

La legitimacin activa corresponde a cualquier persona fsica o jurdica, as como los Estados
miembros, que posean un inters legtimo, es decir, que hayan sufrido un dao. La legitimacin
pasiva es de la UE pero el TJUE ha considerado necesario que el demandante se dirija contra la
Institucin u rgano al que sea imputable el acto.

El plazo de prescripcin de la accin por responsabilidad extracontractual es de cinco aos

contados a partir de la adopcin del hecho que la motiv.

La indemnizacin tal cual se estima tal cual se paga y va en contra del presupuesto de la Unin.

ACCIONES INDIRECTAS PARA LOS PARTICULARES

1. Recurso por incumplimiento

Se ha visto reforzado este mecanismo con el Estatuto de ciudadana de la UE y, concretamente,

desde la celebracin del Tratado de Niza (msterdam) cuando se reconoce a los particulares el
derecho a dirigirse por escrito, en una lengua oficial de cualquier Estado miembro, a la Unin
Europea. Tiene una manifestacin singularizada en las denuncias porque tienen derecho a
denunciar ante la Comisin Europea las situaciones en las que se les pueda estar menoscabando
su patrimonio jurdico como consecuencia de un incumplimiento por parte de los poderes
pblicos. Estas denuncias, cuando estuvieran fundadas, pueden dar lugar (no obligatorio) a que
la Comisin Europea interponga un recurso por incumplimiento contra el Estado miembro que
ha causado el agravamiento y, por ello, es una accin indirecta de los particulares. El 97% de las
demandas por incumplimiento han tenido la base en denuncias de los particulares.

29
Hay que precisar que quede utilizar esta va cualquier persona pero si eres ciudadano de la
Unin Europea ests ms protegido (art. 24 TFUE).

(Cuando habla de particulares no son ciudadanos de los Estados miembros es cualquier persona
sin importar la nacionalidad).

2. Cuestiones prejudiciales

Es una accin indirecta porque los particulares no tienen la capacidad de elaborar una cuestin
prejudicial sino que slo pueden solicitar al juez que lo haga y ste es quien tiene el dominio del
poder para decidir en ltima instancia. Ninguna OI ha establecido un mecanismo como ste.

Seguramente sea la pieza ms importante del sistema de control jurisdiccional establecido por el
Derecho de la UE y su regulacin se encuentra en el artculo 267 TFUE. Esta tcnica permite a
los rganos jurisdiccionales nacionales, ante el que se est sustanciando un litigio que requiere
la aplicacin de una norma de la UE, dirigirse al TJUE para solicitarle que interprete o
determine la validez de la norma en cuestin. Tras la respuesta del TJUE, el juez nacional
resolver el litigio.

Existe un doble objeto de las cuestiones prejudiciales. Por un lado, la interpretacin de los
Tratados y del Derecho derivado (cuestiones prejudiciales de interpretacin) y, por otra parte, el
examen de la validez de los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales de apreciacin de
validez). Se prev el mismo rgimen jurdico para los dos tipos. No obstante predominan las de
validez por ser las principales y ms abundantes.

La teora del acto claro tiene que ver con la obligatoriedad de las cuestiones prejudiciales. Habr
casos en los que plantear una cuestin prejudicial ser facultativo para el juez nacional y otros
casos en los que ser obligatorio. Acto claro es que para no contravenir el derecho de la UE es
evidente que se ha de seguir una interpretacin y acto aclarado es que la cuestin en s ya ha
sido objeto de interpretacin.

Funciones

1. Funcin de integracin poltica. El tratado constitutivo de la comunidad econmica europea

no estableca bases (anclaje) de las personas de los Estados miembros. No exista el
principio democrtico ni el Estatuto de ciudadana de la Unin. La cuestin prejudicial
cumple la funcin de integrar a los particulares de los Estados miembros cada vez que
tengan un pleito, un conflicto, e implicarlos en la exigibilidad de que el derecho de la UE se
cumpla y se aplique en su propio beneficio. No son aplicaciones de derecho pblico, el
particular exige al juez interno que se le aplique el derecho de la UE (lo hace vivo).

2. Refuerza el principio de primaca porque en el fondo de lo que se trata es que el juez

nacional aplique normas de la UE que son relevantes al caso y que obviamente pueden estar
en colisin con normas internas o en ausencia de las mismas. En funcin de la
interpretacin que le d el juez de la UE tendremos un reforzamiento del principio de
primaca.

3. Refuerza el principio de aplicacin uniforme porque cuando el TJUE se pronuncia sobre

interpretacin o alcance de las normas comunitarias, esta jurisprudencia debe ser seguida
por todos los Jueces y Tribunales de los Estados miembros. No afecta solo al juez que
conoce del caso. Facilita as la resolucin de conflictos posteriores con situaciones de hecho
similares al juez nacional que aplicar la interpretacin dada anteriormente.

Funcionamiento

30
nicamente pueden ser planteadas por los rganos jurisdiccionales porque es un sistema de
cooperacin entre el juez nacional y el TJUE. Las partes en el litigio principal disponen slo de
la capacidad de sugerir al juez la necesidad de la remisin prejudicial pero carecen de derecho
alguno para exigirle a ste que la formule.

<<rgano jurisdiccional>> es un concepto autnomo por lo que el TJUE perfil sus contornos
jurisprudencialmente arrancando con la sentencia VaassenGbbels. El TJUE admite las
cuestiones prejudiciales con independencia del carcter ordinario o especializado, la
denominacin, el grado y el orden jurisdiccional del rgano que la plantea. Se rechaza a los
rbitros y rganos cuya composicin dependa de las partes en la controversia y los rganos de
carcter puramente administrativo.

El litigio principal pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el TJUE pronuncie su
sentencia. Tambin se permite que las partes, las Instituciones de la UE y los Estados miembros
interesados en el procedimiento prejudicial presente observaciones al mismo en un plazo de dos
meses. Como es un procedimiento de juez a juez, el TJUE ha adoptado criterios muy poco
formalistas para su puesta en prctica.

Efectos

La sentencia prejudicial interpretativa vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que plante
la cuestin que debe aplicar la norma de la UE de conformidad con la interpretacin del TJUE.
Asimismo, estn vinculados por dicha sentencia los dems rganos judiciales nacionales.

En cuanto a las sentencias prejudiciales de apreciacin de validez, el TJUE ha considerado que

tienen un alcance general tanto si el TJUE declara invlido el acto como si no lo hace. En este
ltimo supuesto, al TJUE indica que no son fundados los motivos de invalidez alegados, pero
sin declarar legal el acto, que puede ser atacado por motivos diferentes.

Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde el momento de la entrada
en vigor de la norma interpretada, aunque el TJUE se reserva la posibilidad de limitar en el
tiempo los efectos retroactivos en cada caso por motivos de seguridad jurdica.

Quin controla el procedimiento? (jurisdiccional)

Un juez nacional puede retirar una cuestin prejudicial que ha elevado al TJUE bien porque ha
sido capaz de darle una interpretacin adecuada o bien porque ya no es relevante. Si esto
sucede, el TJUE pierde su potestad aunque est ya siendo evaluada. El juez interno puede parar
el procedimiento y reiniciar. Esto es as porque no es un procedimiento en inters de la legalidad
(en sentido estricto). ! AUTONOMA DEL JUEZ NACIONAL, L CONTROLA EL
PROCEDIMIENTO.

Folia novelo fue el primer caso en el cual el TJUE estableci una jurisprudencia que es firme
en materia de cuestin prejudicial. El TJUE no responde NUNCA a cuestiones prejudiciales que
bien son planteadas en el marco de un falso litigio (folia) cuando el juez sabe que es falso y
tolera participar en esa farsa o bien aunque se eleven por un juez que controle un litigio cierto
en el que el contenido de la misma no es buscar las finalidades de la cuestin prejudicial
(pronunciarse sobre la legalidad del acto de la UE o interpretar ese acto) sino que pretende que
el TJUE se posicione sobre la legalidad o ilegalidad de normas o prcticas internas que pueden
ser contrarias a normativa comunitaria. El TJUE en estos casos NO RESPONDE ya que el
procedimiento adecuado para ello es el RECURSO DE INCUMPLIMIENTO. Son muchos los
casos en los que el TJUE no responde. El TJUE no est vinculado a cualquier pregunta que le
haga un juez nacional.

31
LECCIN 6: LAS COMPETENCIAS DE LA UNIN

1. Bases jurdicas reguladoras del rgimen de atribucin

La Unin Europea es una Organizacin Internacional sui generis. La UE carece del elemento
esencial por el cual nunca existe un Estado, la soberana (nacional). No existe pueblo europeo.
La Unin Europea funciona y existe por la atribucin condicional y no irreversible de
competencias y mbitos de soberana por medio de los Tratados cuya titularidad le corresponde
a los Estados miembros. La UE no es ni ser un Estado.

La Unin no tiene competencias propias u originarias. Son competencias derivadas. Las

competencias que posee son fruto de un apoderamiento que hace voluntariamente cada Estado
miembro en el momento de su adhesin y con ocasin de las reformas de los Tratados, aunque
tambin pueden crear competencias y derechos nuevos a favor de la UE. Por tanto, la UE no
puede ejercer competencias que no hayan sido atribuidas expresa y concretamente por los
Estados en los Tratados. Estas competencias atribuidas pueden ser recuperadas por los Estados
miembros y/o modificadas.

La Unin tiene derecho y obligacin de actuar dentro de los lmites de las competencias
atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados. El artculo 13.2
TUE formula el principio de atribucin de competencias refirindolo a las Instituciones:
<<Cada Institucin actuar dentro de los lmites de las atribuciones que les confieren los
Tratados>>.

Por consiguiente, la competencia atribuida es:

- Expresa y limitada.

- Especfica: las competencias de la Unin no son ttulos competenciales abstractos, son

habilitaciones especficas para hacer algo concreto.

- Funcional: se dota a la UE de competencias para lograr los objetivos para los que se crea.

- Irreversible y efectiva.

No obstante, el Tratado de Lisboa se empea en aadir un apartado al precepto del TFUE por el
que los Estados ejercern de nuevo su competencia en la medida en que la Unin haya decidido
dejar de ejercer la suya (art. 2.2 TFUE). Esto nos dice que el rgimen de atribucin de
competencias se vuelve <<reversible>> en cierto modo ya que los proyectos de revisin de los
Tratados podrn tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las
competencias atribuidas a la Unin en los Tratados (mecanismo extraordinario de revisin).

Clusula residual general: los Tratados no dicen ni deben decir en qu mbitos tienen
competencias los Estados. Los Estados han tenido siempre una competencia residual
general implcita que establece que todo lo que no est regulado en los Tratados permanece
bajo plena soberana nacional (art. 1.1 TUE).

32
2. Tipologa de las competencias de la Unin Europea

En el Tratado de Lisboa se definen las distintas categoras de competencias: exclusivas,

compartidas y de apoyo, coordinacin y complemento y los mbitos (no materias) que se
incluyen en cada categora.

Todos los Estados miembros atribuyen las mismas competencias y stas pueden proceder de los
poderes centrales o regionales.

Competencias exclusivas

En estos mbitos slo la Unin podr legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes,
mientras que los Estados miembros slo podrn hacerlo cuando la Unin les habilite para ello.

Es una lista cerrada establecida en el art. 3 TFUE:

- Regulacin de la unin aduanera.

- Normas sobre competencia <<leal>> entre empresas.

- Poltica comercial comn.

- Poltica de gestin y conservacin de recursos pesqueros.

- Poltica monetaria

- Competencia exterior: celebracin de acuerdos internacionales cuando sea necesario ejercer

una competencia interna mediante acuerdo internacional.

Competencias compartidas

Significa que la UE y sus Estados miembros son titulares de las competencias y concurren
ambos a regularlas. En estas competencias, la Unin y los Estados tienen potestad para legislar
y crear actos jurdicamente vinculantes pero los Estados ejercen su competencia nicamente si
la Unin no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla y slo en la medida en que no
lo haya hecho (art. 2.2 TFUE). Hay quien considera que son competencias concurrentes y no
compartidas porque de serlo podran ejercer conjuntamente las competencias.

El TFUE en su artculo 4 establece que sern compartidas aqullas que no sean exclusivas. Se
enumeran algunos ejemplos como: mercado interior, agricultura y pesca, investigacin y
desarrollo o proteccin de los consumidores.

Competencias de apoyo, coordinacin y complemento

En estos mbitos la accin de la Unin es complementaria a la de los Estados miembros. Entran

en esta categora:

- Polticas de educacin, formacin profesional y juventud, deporte.

- Cultura.

- Industria.

- Turismo.

- Proteccin civil.

33
- Proteccin y mejora de la salud humana.

- Cooperacin administrativa.

Sin embargo, las competencias de la UE no se reducen a lo dispuesto en los artculos 3-6 del
TFUE (catlogo de competencias). La UE puede hacer algo ms.

Por ejemplo, la UE tiene la capacidad para adoptar normas en relacin a los derechos y
libertades de los ciudadanos europeos (Estatuto de ciudadana). Se trata de una atribucin
directa por parte de los Estados miembros (arts. 18 y 55 TFUE). Tambin est habilitada por el
artculo 318 TFUE a celebrar acuerdos internacionales, fijando el procedimiento pero no la
materia por lo que la UE puede ver ampliado su mbito de competencias en muchas ocasiones.

Por otro lado, el artculo 291 del TFUE, posibilita que los Gobiernos de los Estados miembros
deleguen competencias ejecutivas a la Comisin Europea de tal manera que stos, de comn
acuerdo, encarguen a la UE la emisin de normas para aplicarlas uniformemente. A su vez, el
artculo 352 TFUE establece una clusula de flexibilidad que, no obstante, no se puede usar
libremente por las Instituciones de la Unin sino que tienen que autorizarlo unnimemente y
justificar la imperatividad o urgencia del acto sin una base competencial.

3. Procedimientos para el ejercicio de las competencias

Las Instituciones y los rganos no pueden actuar motu proprio sino que tienen que respetar lo
dispuesto en los Tratados. Si lo vulneran, el acto ser nulo o anulable (TJUE).

PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la propuesta

legislativa de la Comisin Europea y se concluye con la adopcin conjunta por el Parlamento
Europeo y el Consejo (arts. 289.1 y 294 TFUE); los actos as aprobados tendrn la categora de
actos legislativos.

Lo que se pretende con este procedimiento es que las normas resultantes sean del mayor
consenso posible. Consiste en que ningn grupo de presin imponga su voluntad al conjunto de
intereses de la Unin. Es un procedimiento largo, pesado y no garantiza el xito pero est
pensado para lograr el bien comn. El sentido es buscar una frmula democrtica para que los
ciudadanos no se rebelen al tener que cumplir el derecho vinculante creado por la UE.

Los mbitos sujetos a este procedimiento son muy numerosos; desde transportes y empleo hasta
mercado interior y medio ambiente. Conviene recordar que, a veces, en un mismo mbito
material pueden coexistir varios procedimientos.

Primera lectura

- La Comisin enva su propuesta legislativa simultneamente al Consejo y al Parlamento11

quienes adoptan su posicin de manera consecutiva y sin plazo.12 Tambin se enva al
Comit Econmico y Social y al Comit de Regiones que emiten su informe o dictamen y
lo enva al Consejo y Parlamento para ser tenido en cuenta. La Comisin puede modificar la
propuesta mientras duren los procedimientos (art. 293 TFUE).

11Las propuestas de la Comisin se suelen hacer pblicas, es decir, se pide opinin antes de
realizarlas.
12La propuesta se enva en todas las versiones lingsticas oficiales y, adems, se enva a
todos los Parlamentos nacionales.

34
- Primera lectura en el Parlamento Europeo

Debe pronunciarse en primer lugar. La propuesta puede ser examinada13 por una o varias
comisiones en funcin de la complejidad y diversidad de mbitos; una ser la que emite el
informe principal. Despus, la propuesta de resolucin legislativa, ser examinada por el Pleno
que vota primero las enmiendas y posteriormente la propuesta (modificada en tal caso). La
<<resolucin legislativa>> del PE es la declaracin por la que el PE aprueba o propone
enmiendas a la propuesta de la Comisin. Es su posicin en primera lectura. No hay plazo.
Una vez aprobada su posicin, enva la propuesta al Consejo.

- Primera lectura en el Consejo

La propuesta de la Comisin se recibe en la Secretara General del Consejo que se encarga de

enviarla a los distintos rganos para que la analicen y acuerden una posicin consensuada.
Mientras estn preparando su posicin le llega la del Parlamento Europeo. Jurdicamente el
Consejo se pronuncia sobre la posicin del Parlamento e indirectamente sobre la propuesta
misma de la Comisin. El Consejo va a deliberar y decidir a partir de la preparacin de su
posicin por el COREPER.

El Consejo tiene dos opciones ante la posicin del Parlamento:

a) Aprobar la posicin del Parlamento Europeo por mayora cualificada los preceptos no
modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas de ste. El acto legislativo quedara
adoptado definitivamente y no habra segunda lectura. Se revisara y se enviara al Diario
Oficial con la firma de los presidentes de Parlamento y Consejo.

b) No aprobar la posicin del Parlamento y presentar enmiendas. Las enmiendas a la propuesta

de la Comisin necesitan de una votacin por unanimidad. Tampoco tiene plazo. El Consejo
transmite su posicin al PE.

Segunda lectura

Tanto el Consejo como el Parlamento, tiene tres meses ampliable a un mes a peticin de
cualquiera de dichas Instituciones.

- Segunda lectura en el Parlamento

Tiene las siguientes alternativas:

a) Aprobar la posicin del Consejo pormayora de los votos omitidos o por silencio al no
adoptar ninguna posicin. El acto se considerar adoptado como se aprob por el Consejo
en primera lectura, se revisa y se publica en el Diario oficial.

b) Rechazar, por mayora de los miembros que lo componen, la posicin del Consejo. Equivale
a devolver la propuesta legislativa a la Comisin (como una enmienda a la totalidad) y
podr hacer otra propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.

c) Proponer enmiendas a la posicin del Consejo por mayora de los miembros que lo
componen. En este caso la Comisin podr emitir un informe positivo o negativo sobre las
enmiendas. El Parlamento transmite sus enmiendas al Consejo.

- Segunda lectura en el Consejo

13Se examina la pertinencia del fundamento jurdico, la conformidad con los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad y el respeto a los DDFF.

35
El Consejo se concentra en examinar las enmiendas del Parlamento y el informe de la Comisin
pronuncindose sobre las mismas. Tiene dos opciones:

a) Aprobar todas las enmiendas del Parlamento. El acto legislativo se considerar adoptado.

b) Si no se aprueban todas las enmiendas del Parlamento, el presidente del Consejo tiene que
convocar necesariamente al Comit de Conciliacin, de acuerdo con el Presidente del
Parlamento Europeo. Es un rgano mixto compuesto por tantos representantes
gubernamentales como estados miembros y el mismo nmero de parlamentarios.

Durante seis semanas (prorrogables a dos ms), los trabajos se centrarn en las enmiendas del
Parlamento y la posicin del Consejo. La comisin ya no podr modificar su iniciativa, aunque
estar activamente propiciando el acuerdo entre los dos legisladores.

Si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se considerar no adoptado, equivaliendo a

una devolucin a la Comisin. Pero tambin pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto
por mayora cualificada en el Consejo y por mayora de los representantes del Parlamento.

Tercera lectura en caso de acuerdo en el Comit de Conciliacin

El texto conjunto deber ser confirmado en un plazo de seis semanas (prorrogable a dos ms)
por mayora cualificada en una sesin formal del Consejo y por mayora de votos emitido en el
Parlamento.

Todo acto firmado mediante este procedimiento del artculo 294 TFUE requiere ser firmado
conjuntamente por el Presidente del Consejo y del PE y se publica en el Diario Oficial de la
Unin Europea (art. 297 TFUE).

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Entre los procedimientos legislativos especiales vamos a destacar:

a) El enunciado por el artculo 289.2 TFUE por el cual se adopta un reglamento, una directiva
o una decisin bien por el Parlamento Europeo con la participacin del Consejo, bien por el
Consejo con la participacin del Parlamento Europeo por lo que ya no estaremos ante un
procedimiento de codecisin. Los actos adoptados tambin son actos legislativos. Se prevn
muchsimos ms actos legislativos del Consejo que del Parlamento. Ahora bien, siempre
hay una participacin de la otra institucin.

El procedimiento legislativo especial se diferencia del ordinario, basado en la adopcin conjunta

del Parlamento Europeo y del Consejo, porque se adoptan por una de estas dos instituciones con
aprobacin o consulta, segn los casos, de la otra (art 298.2 TFUE). El procedimiento
legislativo especial, con excepcin del procedimiento presupuestario, se distingue por la
preponderancia del Consejo o por la del Parlamento frente a la paridad entre ambos en el
ordinario.

En tanto que los actos legislativos sus caracteres sustantivos son idnticos, la legitimidad
democrtica es un distintivo evidente en los actos que se aprueban en el procedimiento ordinario
y por procedimiento especial por el PE.

Se prevn tres actos legislativos del PE en los siguientes preceptos: estatuto y condiciones
generales de ejercicio de las funciones de los diputados, modalidades del ejercicio del derecho
de investigacin y el estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones del defensor
del pueblo.

36
b) Procedimiento presupuestario (art. 314 TFUE)

El Parlamento Europeo y el Consejo establecern el presupuesto anual de la Unin con arreglo a

un procedimiento legislativo especial.

La Comisin elabora una propuesta de presupuesto a partir de la informacin que le remiten las
Instituciones con autonoma presupuestaria (informes previos). Este proyecto contendr una
previsin de ingresos y una previsin de gastos. No es un proyecto de proposicin rgido (puede
rehacer el presupuesto para reajustar y llegar as a un consenso). La Comisin presentar al
Parlamento Europeo y al Consejo la propuesta que contiene el proyecto de presupuesto, a ms
tardar el 1 de septiembre del ao que precede al de su ejecucin.

El Consejo decide primero y luego se lo pasa al Parlamento. En el procedimiento ordinario es al

revs, el Parlamento decide primero. Esto es as porque la potestad de veto del presupuesto la
tiene el Parlamento y el que tiene el poder decide el ltimo.

En un plazo de 42 das, el Parlamento Europeo puede aprobar la posicin del Consejo

(presupuesto adoptado), no pronunciarse (presupuesto adoptado) o aprobar enmiendas que sern
transmitidas al Consejo y a la Comisin. Los presidentes de ambas instituciones convocan al
Comit de Conciliacin. Esto ltimo es lo que siempre ocurre.

Normalmente la batalla por la aprobacin del presupuesto se nutre de las sanciones a los
Estados y particulares, de los aranceles comunes y de las aportaciones de los Estados (lo ms
grueso del presupuesto). Si los Estados no dan dinero, la UE se colapsa porque no es
autosuficiente.

Hay una lucha Parlamento/Consejo: cualitativamente hablando, en qu nos vamos a gastar el

dinero. El Parlamento prefiere que se gaste ms en los mbitos donde l codecide (ms poder
poltico para l). El Parlamento procura que se gaste ms en mbitos que le permite reforzar su
papel ante los ciudadanos (por ejemplo en ayudas al tercer mundo). Pero al final se habla de
cifras y se acaban poniendo de acuerdo.

Hay ms problema con las letras, cuando tienes que aprobar una ley (qu competencias de los
Estados vas a tocar, efectos sobre los Lobbies, qu esfuerzo van a tener que hacer las
Administraciones pblicas de los Estados, etc.). Por eso el procedimiento ordinario es largo, hay
que tocar todas las sensibilidades porque luego eso se tiene que aplicar (creacin de un marco
jurdico general). Los actos ms democrticos del mundo son los adoptados por codecisin de
Parlamento y Consejo Europeo. Cuando de verdad hay urgencia de adoptar un acto vinculante
para esto estn los reglamentos, las directivas

OTROS PROCEDIMIENTOS

Existen otras formas de adoptar actos vinculantes. Todos ellos legtimos por estar incluidos en
los Tratados.

Procedimiento de adopcin de actos en poltica exterior y seguridad comn

Es un procedimiento especfico que se caracteriza en que la propuesta y decisin del mismo se

lleva a cabo sin la participacin de la Comisin ni del Parlamento. Proponen los Gobiernos de
los Estados miembros o la Comisin de Representantes. Se renen en el Consejo como PESC Y
PES, ministros de asuntos exteriores. Es obligatoria la unanimidad para aceptar la propuesta y
excepcionalmente por abstencin constructiva.

37
 Cooperaciones reforzadas (integracin escalonada, por etapas)

La incorporacin de Estados con distinta capacidad econmica genera desigualdades. En el

TUE se establece un mecanismo cuya finalidad es permitir a un nmero de Estados miembros
que lo deseen profundizar en la consecucin de objetivos de la UE. Se les permite adoptar
normativa propia que slo les vincula a ellos. Se requiere un mnimo de nueve Estados y no se
establece un nmero mximo. Tiene que presentar una solicitud formal a la Comisin que lo
evala (hace la funcin de filtro). La Comisin lleva la propuesta al Consejo y ste decide si
autoriza o no por mayora cualificada. Si el mbito puede afectar a competencias exclusivas del
Parlamento, ste tiene que dar su aprobacin por mayora cualificada.

Slo puede haber cooperaciones reforzadas en algunos mbitos como competencias

subsidiarias. Un ejemplo es la Unin Econmica Monetaria (EURO).

Procedimiento de acuerdos internacionales

Se trata de Derecho derivado de la UE y entran en vigor a efectos de su aplicacin en la UE

como reglamentos o decisiones. Su procedimiento no tiene nada que ver con el procedimiento
ordinario ya que se trata de un procedimiento simple.

El Consejo decide o no autorizar a la Comisin para que entre en negociaciones para adoptar un
acuerdo internacional. Cuando se ha cerrado la negociacin, el Consejo decide adoptar o no la
Decisin (excepto acuerdos administrativos).

El Parlamento no juega ningn papel excepto:

- Acuerdos de Asociacin. Ej.: la Unin aduanera entre Turqua y la UE.

- Acuerdos de adhesin.

- Acuerdos cuya celebracin suponga para la UE un cambio sustantivo de su marco jurdico

fundamental. Ej.: artculo 6 TUE ! la UE debe de adherirse al Convenio Europeo de
DDHH. Ese acuerdo s necesita la autorizacin del Parlamento.

El Parlamento puede vetar pero no negociar.

Actos adoptados en virtud de los artculos 290-291 TFUE. Actos de ejecucin o actos
delegados.

Es un procedimiento sui generis que consiste en la delegacin en favor de la Comisin por parte
del Consejo, del Parlamento o de los Estados miembros de determinados poderes.

Cuando la Comisin elabora el acto, est obligada a dejar que se profundice en un control del
contenido del acto normativo mediante un procedimiento que se denomina procedimiento de
comitologa. En funcin del mbito del acto, se formar un Comit compuesto por especialistas
(representantes de los Estados) para analizar el acto. Si el Comit rechaza el acto, en principio la
Comisin no podra adoptarlo aunque hay algunas excepciones.

4. Los Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad

El ejercicio de las competencias de la Unin est presidido por varios principios bsicos:

- Si el mbito de accin es compartido, entonces la Unin ejercer su competencia de forma

limitada y subsidiaria en relacin con la accin interna: en lo que los Estados no sean
capaces de alcanzar de manera suficiente ni mejor !principio de subsidiariedad.

38
- Deben ejercer sus competencias cuidando los efectos que produzca su accin sobre los
ciudadanos, los operadores econmicos y los propios Estados miembros conforme al
principio de proporcionalidad.

Una acto se adoptar siempre y cuando pase el test de subsidiariedad y proporcionalidad y,

adems, la Comisin pruebe que su adopcin es necesaria para profundizar o desarrollar el
proceso de integracin y que su adopcin slo puede tener lugar a nivel supranacional porque
los Estados miembros nunca podran lograr a nivel nacional esos objetivos.

La UE tiene que funcionar con competencias prestadas y, adems, ejercerlas respetando los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE y protocolo nmero 2).

39
LECCIN 7: LA APLICACIN DEL DERECHO DE LA UNIN EN ESPAA

1. Principios que rigen la aplicacin del Derecho de la Unin Europea por las
autoridades nacionales: Autonoma institucional y procedimental; deber de
colaboracin de los Estados miembros.

Apartado 4 (otros principios) del TEMA 3.

2.-. Constitucin espaola y Derecho de la Unin Europea. La recepcin del Derecho de la

Unin y su aplicacin en Espaa.

! Recepcin Derecho originario

La recepcin o insercin de los Tratados de la Unin sigue el procedimiento general previsto en

el artculo 96.1 de la CE: <<Los Tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez
publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno>>.

As, todos los Tratados que conforman la UE, una vez ratificados, forman parte integrante del
Derecho aplicable en Espaa, si bien conservan su autonoma propia. El Tratado de Adhesin
entr en vigor el 1 de enero de 1986 y en esa fecha se publicaron en el BOE todos los tratados
constitutivos de las Comunidades vigentes hasta esa fecha. La insercin o recepcin no depende
de la publicacin interna sino de la fecha pactada internacionalmente por los Estados miembros.
La eficacia directa para los particulares se completa a partir de la publicacin interna,
desplegando as la plenitud de efectos internos. En todo caso, una vez publicado en el BOE, su
aplicacin se retrotrae a la fecha pactada para la entrada en vigor por todas las Partes.

Recepcin Derecho derivado

En general, las Constituciones no hacen referencia a la insercin de los actos que se aprueban
con posterioridad a la adhesin. Ello se explica por el hecho de que la atribucin de
competencias normativas implica aceptar los procedimientos establecidos en los propios
Tratados. La exigencia del artculo 96.1 CE es extensible anlogamente a los actos de las
Organizaciones Internacionales, si bien quedara exceptuada para los actos de las Instituciones
comunitarias por el artculo 93 CE.

Al igual que pasaba con el derecho originario, la recepcin del Derecho derivado no depende de
la publicacin en el BOE. La publicacin de los actos legislativos, as como los actos que
tengan por destinatario a todos los Estados miembros y las decisiones que no indiquen
destinatario se hace exclusivamente en el BOUE y su recepcin se produce desde la fecha de
entrada en vigor establecida en tales normas.

3. La ejecucin normativa.

4. La ejecucin administrativa.

5. La ejecucin judicial.

6. La participacin de las Comunidades Autnomas en la integracin europea.

Un gran nmero de competencias asumidas por las Comunidades Autnomas espaolas en sus
Estatutos de Autonoma son competencias cuyo ejercicio se ha atribuido a la Unin Europea
desde la adhesin de Espaa o en reformas posteriores en la formacin y aplicacin del Derecho
de la Unin.

40
La CE no ofrece respuesta explcita sobre la participacin de las CCAA en la actividad exterior
del Estado y, aadimos que en el artculo 149.1 3 enumera las <<relaciones internacionales>>
entre las competencias exclusivas del Estado. No obstante, esta reserva estatal slo
comprendera las competencias de verdadera proyeccin exterior. Las competencias ligadas a
las <<relaciones internacionales>> de proyeccin interior que estn ligadas al proceso interno
de formacin de la voluntad exterior del Estado y al desarrollo y ejecucin de un tratado.

41
LECCIN 8: LA CIUDADANA EUROPEA. LA CARTA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA

1.- La ciudadana europea

El primer intento en el tiempo y la primera utilizacin del concepto actual de <<ciudadano>>

europeo fue en la propuesta de crear una ciudadana de la Unin incluida en el proyecto Spinelli
(1984) pero no fue aceptado por los Estados. stos se fueron concienciando del desapego
existente entre el proceso integrador y sus ciudadanos. Por ello, se cre el comit ad hoc<<la
Europa de los ciudadanos>> (1984) el cual propuso la bandera comunitaria que fue adoptada
oficialmente en 1986, junto al emblema y el himno (desde entonces se celebra el <<Da de
Europa>> y su liturgia); el pasaporte nico ya se haba acordado en 1981. Pero no se habla
propiamente de una ciudadana, ni se menciona la esencia de esta institucin: establecer un
vnculo jurdico-poltico entre un sujeto de Derecho Internacional y una persona fsica
consistente en el disfrute de determinados derechos y en la asuncin de ciertas obligaciones
debido a que la creacin de smbolos y derechos no tienen como finalidad los ciudadanos. El
cambio de modelo se produce en el TUE. As, en el prembulo del TUE, los Estados miembros
se manifiestan <<resueltos a crear una ciudadana comn a los nacionales de sus pases>>
(importante tambin artculo 9 TUE).

No obstante, la ciudadana de la Unin ocupa un lugar destacado en los Tratados.

- En el Tratado de Maastricht se consumaba un giro decisivo: la ciudadana y los derechos

que comporta tienen como finalidad servir al ciudadano, que se constituye como objetivo
mismo de la integracin europea.

- En el artculo 20 TFUE se proclama <<Se crea una ciudadana de la Unin. Ser ciudadano
de la Unin toda persona que ostente la nacionalidad de un estado miembro>>.

De este modo, todos los ciudadanos de los Estados miembros van a gozar de un vnculo jurdico
comn que les liga a la Unin Europea !Creacin de la ciudadana europea en 1992. La
ciudadana de la Unin supone aceptar que los nacionales de los estados miembros tienen
un doble vnculo poltico, con su Estado y con la Unin Europea. Un doble sentimiento de
pertenencia, de lealtad y de responsabilidad; una doble identidad.

Consecuencias

La nueva categora no elimina o sustituye a la institucin clsica de la nacionalidad o ciudadana

<<estatal>>. La ciudadana de la Unin coexiste indisolublemente con la ciudadana del Estado
miembro. Es una ciudadana comn pero no exclusiva. Adems, se establece un vnculo
indisoluble entre la nacionalidad de un Estado miembro y ciudadana de la Unin. La posesin
de la primera es una condicin sine qua non para disfrutar de la calidad de ciudadano de la
Unin. Por tanto, si se pierde la condicin nacional de un Estado miembro se pierde
automticamente la ciudadana de la Unin. Cabe recordar que no existe ninguna norma de la
Unin que regule la atribucin de nacionalidad por lo que depende exclusivamente de las
normas adoptadas soberanamente por cada Estado miembro.

Estatuto jurdico bsico de la ciudadana de la Unin

El artculo 20.2 TFUE establece:

<<Los ciudadanos de la Unin son titulares de los derechos y estn sujetos a los deberes
establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:

42
a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;

b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones

municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado; de acogerse, en el territorio de un tercer pas en el que no est
representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la proteccin de las autoridades
diplomticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado;

c) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo,

as como de dirigirse a las instituciones y a los rganos consultivos de la Unin en una de las
lenguas de los Tratados y de recibir una contestacin en esa misma lengua>>.

Los derechos de la ciudadana se reconocen tambin en la Carta de los Derechos

Fundamentales. Estos derechos no puede alterar o distorsionar el rgimen establecido por los
Tratados y su disfrute se regir por el TFUE. Sin embargo, a lo largo de la Carta se pueden
extraer otros derechos de los ciudadanos como el derecho a trabajar y a buscar empleo o el
derecho a una buena administracin.

2.- La proteccin de derechos en la Unin. La Carta de los derechos fundamentales de la

Unin Europea.

! Introduccin

Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no recogan en sus textos originarios
disposiciones sobre derechos humanos porque al constituirse los objetivos de integracin
econmica eran prioritarios.

Desde finales de los sesenta, el TJ ha mantenido una importante jurisprudencia sobre los
derechos fundamentales (DDFF), convirtindose en el protagonista de un sistema de proteccin
de los DDFF de naturaleza jurisdiccional y se ha dotado al mbito europeo de instrumentos
normativos para la proteccin de los derechos humanos.

Desde el Tratado de Maastricht (1992) se formaliz la cuestin de los DDFF en la UE que se

limitaba a enunciar que la Unin respetara los DDFF tal y como se garantizaba en el Convenio
Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho
Comunitario.

Desde entonces se ha perseguido el doble objetivo de colmar ese vaco mediante la adhesin al
Convenio Europeo de Derechos Humanos de Roma (1950) o la elaboracin de un texto
normativo propio. El primero es una previsin convencional del TUE y el segundo, impulsado
con la proclamacin de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE en Niza, ve hoy colmada
su aspiracin de formar parte del Derecho primario de la UE.

Dos nuevas circunstancias polticas de la UE (la ampliacin y la consolidacin de los mbitos

de su accin exterior) han puesto de manifiesto dos aspectos de la proteccin de los DDFF en la
UE. En primer lugar, la necesidad de que la UE goce de un sistema para exigir a los Estados
aspirantes a la adhesin su compromiso con los DDFF y de un mecanismo de prevencin y, en
su caso, de sancin en caso de riesgo o de violaciones graves y persistentes de estos derechos
respecto de sus propios Estados miembros. El crecimiento del peso de la accin exterior de la
UE ha impulsado la promocin y exigencia del respeto de los derechos fundamentales por los
terceros pases de la problemtica poltica de la condicionalidad.

43
 La construccin jurisprudencial del TJUE

El TJ ha construido su jurisprudencia en materia de proteccin de derechos humanos sobre un

triple fundamento:

a) <<Los derechos fundamentales de las personas estn comprendidos dentro de los principios
generales del Derecho Comunitario>> (sentencia Stauder).

b) La proteccin de los derechos fundamentales <<est inspirada en los principios

constitucionales comunes a los Estados miembros>> y, por consiguiente, consolid estos
<<principios>> o <<tradiciones>> constitucionales comunes como fuente de inspiracin.

c) La progresin cuantitativa y cualitativa en la utilizacin de los instrumentos jurdico-

internacionales de los que son partes los Estados miembros como elemento de referencia
(sentencia Nold).

Formalizacin jurdica

La formalizacin jurdica de la proteccin de los derechos humanos y las libertades

fundamentales de la Unin Europea viene de la mano del Tratado de Lisboa en su artculo 6.

En primer lugar, debe advertirse en un sentido estricto que no se incorpora la Carta de Derechos
Fundamentales en el Tratado, sino que por referencia <<reconoce los derechos, libertades y
principios>> recogidos en la Carta y establece que <<la Carta tendr el mismo valor jurdico
que los tratados>>.

En segundo lugar, se prev la adhesin de la Unin Europea al Convenio Europeo de Derechos

Humanos (art. 6.2 TUE).

Por ltimo, se mantiene el valor de la frmula del TJ disponiendo que los derechos
fundamentales del CEDH y los derivados de las tradiciones constitucionales comunes forman
parte del Derecho de la Unin como principios generales del Derecho (art. 6.3 TUE).

Por tanto, la Unin Europea va a proteger aquellos derechos enunciados en los Tratados, la
Carta y el CEDH; adems de los identificados por el TJ.

Alcance de las garantas

El alcance de la garanta o mbito formal de la proteccin es la cuestin peor resuelta dentro del
sistema de proteccin de los DDFF de la Unin. Las garantas de los DDFF dependen de dos
circunstancias: que el mbito en el que se pretende garantizar el derecho quede bajo la
competencia del TJUE y que la cuestin se plantee vinculada al derecho de la Unin.

En cuanto a la primera condicin hay que tener en cuenta que la supresin de los pilares debiera
permitir pensar que lleva aparejado una extensin total de la competencia del TJUE y que el
principal instrumento de garanta (el judicial) es predicable de toda la accin de la Unin. En el
espacio de libertad, seguridad y justicia la permanencia de ciertas excepciones y los efectos
aplazados por el Protocolo sobre disposiciones transitorias, no permiten afirmaciones de esta
naturaleza. Ms grave an es el problema en el mbito de la PESC que sigue excluida con
carcter general del control jurisdiccional, aunque cuando se adoptan medidas restrictivas contra
personas fsicas y jurdicas se abre la competencia del Tribunal a los efectos de control de
legalidad de las medidas.

44
Respecto a la segunda condicin (la vinculacin con el DUE) ofrece dos vertientes: una
negativa la proteccin slo puede ser apreciada desde el DUE y una positiva dicha funcin
llegar hasta donde directa o indirectamente llegue el OJ de la Unin.

El artculo 51 de la Carta dispone que sus disposiciones estn dirigidas a las instituciones,
rganos y organismos de la Unin, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, as como
los Estados miembros nicamente cuando apliquen el DUE.

En la vertiente negativa, desde las primeras sentencias el TJ ha dejado claro que la apreciacin
de una eventual violacin de DDFF en el mbito de la Unin corresponde a este sistema jurdico
y excluye la intervencin de cualquier otro. El problema surge cuando hay una confrontacin
entre los rdenes constitucionales internos y el comunitario, normalmente porque los tribunales
constitucionales internos hacen depender la validez y primaca del DUE conforme a los niveles
de proteccin de los rdenes constitucionales en materia de DDFF.

La vertiente positiva tampoco est exenta de problemas. Segn la jurisprudencia la garanta

alcanza no slo a los actos emanados de las instituciones de la Unin sino tambin los actos de
los Estados miembros en aplicacin del DUE. Las exigencias derivadas de la proteccin de los
DDFF en el OJ comunitario vinculan asimismo a los Estados miembros cuando aplican la
normativa comunitaria, ya que estos ltimos estn obligados a aplicarla sin menoscabar dichas
exigencias. El TJ no puede enjuiciar, en relacin con el Convenio Europeo para la proteccin de
los DDHH, una normativa nacional ajena al OJ comunitario. Por el contrario, desde el momento
en que semejante normativa entre en el campo de aplicacin del derecho comunitario, el TJ
debe proporcionar los elementos de interpretacin necesarios para la apreciacin, por el rgano
jurisdiccional nacional, de la conformidad de dicha normativa con los DDFF cuya observancia
garantiza el TJ.

La heterogeneidad del conjunto hace especialmente conveniente una clusula que impida la
interpretatio in peius para evitar interpretaciones restrictivas y potenciar aquellas ms
favorables a la proteccin de los DDFF.

Exigencia de respeto a los DDHH y las Libertades Fundamentales a los Estados miembros y
a terceros Estados

El artculo 7 TUE se configura como un instrumento para permitir la eventual intervencin de la

Unin en caso de violacin grave y persistente o cuando se corre el riesgo de una violacin
grave. Es un instrumento diferente del sistema de proteccin de DDHH en el mbito del DUE
analizado. Mientras aquel queda referido a la accin de los Estados en los mbitos de
competencia del DUE, el artculo 7 se refiere a la prevencin y control de todo el mbito de
accin de los Estados miembros. Por otra parte, mientras aquel se refiere a un mecanismo de
defensa individual de los derechos, el artculo 7 es un mecanismo poltico jurdico de alcance
general, del que est excluida expresamente la jurisdiccin del TJ, salvo para controlar a
peticin exclusiva del Estado objeto de la constatacin de la legalidad del acto del Consejo
Europeo o del Consejo y slo a los efectos de procedimiento.

La Comisin ha arbitrado un sistema basado en cinco elementos: a) control peridico

independiente; b) concertacin entre instituciones y Estados miembros; c) cooperacin con el
comisario de DDHH del Consejo de Europa; d) dilogo permanente con la sociedad civil, y e)
informacin y educacin ciudadana.

45
El procedimiento preventivo

El mecanismo sancionador introducido por el tratado de msterdam estaba previsto slo para
los casos de violacin grave y persistente de los DDHH. Se encarg a un Comit compuesto por
tres personalidades la elaboracin de un informe, conocido como el informe de los tres sabios,
en el que se recomendaba la introduccin en el TUE de un procedimiento de prevencin y
supervisin. Acogiendo esta propuesta el art. 7.1 TUE establece un sistema de prevencin: a
propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento europeo o de la
Comisin, el Consejo, por mayora de 4/5 de sus miembros y previa aprobacin del PE, podr
constatar la exigencia de un riesgo claro de violacin grave por parte de un Estado miembro de
los valores contemplados en el art. 2. Antes de proceder a esta constatacin, el Consejo ha de or
al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podr dirigirle
recomendaciones.

El procedimiento sancionador

Es un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual violacin grave y persistente
de los principios contemplados en el art. 2, entre ellos los DDHH y las libertades
fundamentales. Este procedimiento de sancin est organizado en una doble fase: la
constatacin de la existencia de la situacin de violacin grave y persistente de los principios; y
la adopcin de la sancin.

1.- La constatacin tiene carcter general para toda la Unin. El Consejo Europeo es la
institucin que decide si existe o no tal situacin por unanimidad, naturalmente sin el concurso
del voto del Estado imputado. La propuesta ha de ser hecha por un tercio de los Estados
miembros sin contar al estado imputado o por la Comisin y previa aprobacin por el PE por
mayora de 2/3 de los votos emitidos que representa la mayora de los miembros que lo
componen. El Estado en cuestin ha de ser previamente invitado a presentar observaciones.

2.- La sancin es facultativa y su eventual adopcin corresponde al Consejo. Por mayora

cualificada podr decir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicacin de
los Tratados al Estado miembro de que se trate. El Consejo tendr en cuenta las posibles
consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas fsicas y jurdicas.

LA ACCIN EXTERIOR Y LOS DERECHOS HUMANOS

La regulacin actual permite un mejor soporte a la accin de la UE en la defensa de los DDHH

en su accin exterior. La disposicin 21.1 TUE mantiene que la accin exterior de la UE se
basar en los principios que han inspirado su creacin, desarrollo y ampliacin y en fomentar en
el resto del mundo: la democracia, el estado de derecho, la universalidad e indivisibilidad de los
DDHH y de las libertades fundamentales, al respeto de la dignidad humana, los principios de
igualdad y solidaridad.

Se trata de la incorporacin a la accin exterior de la UE de una poltica de condicionalidad

tanto positiva (medidas de apoyo e incentivo) como negativa (medidas de censura poltica,
retirada de ayudas, suspensin o terminacin de acuerdos de cooperacin).

Sin embargo, el sistema de la Unin en relacin con la defensa de los Derechos Fundamentales
en su accin exterior tiene todava serias deficiencias, siendo la condicionalidad negativa la ms
difcil de aplicar por la complejidad del mbito de accin exterior; porque esta actuacin en la
Unin Europea se est elaborando desde hace poco tiempo y en una difcil y cambiante
situacin y porque el propio papel inacabado de la construccin europea impone lmites a una
concepcin global de su accin exterior.

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 Clase reducida

Vamos a hacer una mencin especial al derecho a no ser discriminado por razn de gnero por
ser el derecho ms protegido y desarrollado dentro de la Unin Europea. Hacemos tres tipos de
consideraciones:

Primero ubicamos en su justo trmino el derecho a no ser discriminado por razn de gnero tal
como se consagra en los Tratados desde el ao 1957 (TCUE). Despus, el salto cualitativo que
supone la transformacin de este derecho en un DDFF dentro del sistema jurdico de la UE. Y
por ltimo, respecto a la sinergia que hoy en da produce que tengamos en vigor una Carta de
DDFF vinculante y un Estatuto de Ciudadana de la UE que consagra un conjunto de derechos y
libertades mediante los cuales se fortalece la legitimidad democrtica de toda la UE.

1. Hay que tener en cuenta que originariamente este derecho est presente desde las primeras
Comunidades Europeas pero se presentaba en un mbito muy determinado. La no
discriminacin por razn de gnero se contemplaba en el marco de la libre circulacin de
trabajadores (exista una disposicin que prohbe de forma expresa que tanto en materia de
acceso al empleo como en las condiciones del ejercicio del empleo como en la
remuneracin salarial de un empleo se discrimine entre el hombre y la mujer).

El problema es que este principio consagrado en los Tratados necesitaba de un desarrollo

especfico y tambin de una identificacin de quines son sus destinatarios (quin est obligado
a cumplir esta prohibicin). Hasta mediados de los aos setenta no se adoptaron las primeras
medidas normativas en pro de la igualdad entre hombres y mujeres (directivas y
recomendaciones) de tal manera que exista una firme resistencia por parte de los Estados
miembros a encastrar en sus ordenamientos internos este mandato de corte imperativo.

Consiguientemente, poco tiempo despus de la entrada en vigor de la primera directiva se

pronuncia una sentencia histrica, determinante, tanto en la posicin proactiva que ha
mantenido el TJUE como en el cambio de actitud poltica de los Estados miembros. Que fue la
sentencia de JULIAN EFREN! Una azafata invoca esta directiva porque est siendo
remunerada un 40% menos que un hombre en el mismo empleo. Es importante porque la
ampara en la invocacin pero la enfrenta al sistema jurdico belga que no haba adaptado su
normativa interna a los tratados europeos. A pesar de la posicin firme de la prohibicin de no
discriminacin, fue despedida.

Con el paso de los aos, este derecho se va consolidando tanto por la adopcin de nuevas
directivas como por la posicin del TJUE de tal forma que la UE acaba convirtindose en un
agente de discriminacin positiva en favor de la mujer porque era necesaria la reaccin de los
poderes pblicos supranacionales. A da de hoy el Derecho de la UE slo contempla como
ajustadas a la legalidad aquellas situaciones en las que la discriminacin de la mujer se deba a
motivaciones exhaustivas y objetivas que siempre corrern a cargo de quien discrimina (la
prueba de las mismas) y que justifiquen esa situacin de discriminacin. [Ej.: Que las mujeres
pertenezcan a grupos de lite de alto riesgo como las boinas verdes porque objetivamente las
pruebas que se exigen para realizar ese tipo de trabajo claramente determinan que tienen que ser
hombres por razones de eficacia u optimizacin]. La discriminacin se convierte as en una
prctica repudiada.

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2. Tiene que ver con la nueva dimensin que cobra este principio cuando en un proceso de
innovacin jurdica, el Derecho de la UE no lo contempla ya slo como un derecho
situacional vinculado a una situacin concreta que es la prestacin laboral sino como un
derecho fundamental.

La gran revolucin jurdica viene de la mano del Tratado de Niza que consagra en una de sus
disposiciones lo que ahora es el art. 19 del TFUE. Proclama de forma taxativa la existencia de
un principio en la UE que prohbe cualquier discriminacin por razn de gnero, orientacin
sexual, ideologa, etc. Al consagrar el principio de igualdad de trato en su nivel mximo cambia
tambin la perspectiva de la posicin nomofilctica de la UE que ya no se va a limitar a regular
sectorialmente o situacionalmente la cuestin de la discriminacin sino que exigen de los
poderes pblicos de la UE y los poderes pblicos de los Estados miembros promuevan polticas
proactivas de igualdad. Consiguientemente, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Niza la
nueva dimensin de este DF exige y/o faculta a los poderes pblicos implicados a tres tipos de
actuaciones:

a) Se exige un examen previo de adecuacin del proyecto normativo al principio de no

discriminacin o de igualdad de trato.

b) Todos los poderes pblicos del Estado y no slo los Jueces y tambin los poderes pblicos
de la UE estn obligados a guardar y hacer guardar el principio de igualdad de trato y a
perseguir o denunciar cualquier situacin en la que se detecte una discriminacin.

c) Dado que se trata de que se produzca una trasformacin cultural que en el fondo es el
reflejo de una actitud antropolgica, esa nueva dimensin que adquiere el Derecho te
permite utilizar los recursos pblicos (cualquiera) para retraer recursos y emplearlos en
campaas de sensibilizacin o promocin de igualdad o de formacin en la igualdad.

3. Las sinergias se dan en todos los aspecto de la vida humana cuando se dan las condiciones.
La UE, no slo en trminos legislativos sino en trminos generales es una Organizacin
Internacional que cimienta y profundiza los valores que proclama el art. 4 del TUE que
son: la democracia, el pluralismo ideolgico, el Estado de Derecho y la salvaguarda de los
DDFF. A la luz del art. 20 TFUE y como ciudadanos de la UE, los particulares que somos
ciudadanos de la UE por tener esta condicin de ciudadanos estamos obligados, al igual que
los poderes pblicos, a no admitir ni tolerar cualquier tipo de situacin que genere
desigualdad de trato.

Pero, cmo te exigen estos comportamientos jurdicamente? Hablamos de planteamientos

ticos que pueden tener repercusiones. En ese sentido se forma una sinergia que refuerza hasta
lmites impensables la democracia. Desde una semillita hemos avanzado hasta una constelacin
jurdica.

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