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1a edio: 2010
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
FICHA CATALOGRFICA
___________________________________________________________________
E79 Estado e polticas pblicas / organizado por Leonardo Xavier da Silva ; coordenado pela
Universidade Aberta do Brasil UAB/UFRGS e pelo Curso de Graduao Tecnolgica
Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural da SEAD/UFRGS. Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 2010.
72 p. : il. ; 17,5x25cm
ISBN 978-85-386-0096-1
SUMRIO
PREFCIO . ................................................................................................................... 7
1 ESTADO E POLTICAS PBLICAS: VISES LIBERAL, MARXISTA E
KEYNESIANA DO MODERNO ESTADO CAPITALISTA . .................................... 9
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
2 ESTADO, MACROECONOMIA E POLTICAS PBLICAS: OBJETIVOS E
INSTRUMENTOS DE POLTICA ECONMICA E ESTRUTURA DA ANLISE
MACROECONMICA .......................................................................................... 19
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
3 O SETOR PBLICO NA ATIVIDADE ECONMICA . .......................................... 35
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
4 ESTADO BRASILEIRO, POLTICAS PBLICAS E AGRICULTURA ..................... 47
Leonardo Xavier da Silva, Marcelino de Souza e Tanice Andreatta
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PREFCIO
EAD
inegvel a interveno do Estado nos processos decisrios das sociedades do
mundo todo. Atravs do uso de polticas pblicas, os governos influenciam e, muitas
vezes, procuram direcionar o comportamento das pessoas, no sentido de, em princ-
pio, garantir o bem comum. As polticas econmicas, por exemplo, so implantadas
no cotidiano dos pases com o intuito de serem atingidos objetivos como o cresci-
mento econmico, ou o combate inflao, ou, ainda, a gerao de emprego. Tal
interferncia ocorre como resposta s demandas apresentadas pela sociedade.
Reconhecendo esta realidade referente ao Estado, o projeto pedaggico do curso
de Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural (PLAGEDER), da Universi-
dade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), prope a disciplina Estado e Polticas
Pblicas DERAD 010, cujo objetivo capacitar o estudante a compreender a lgi-
ca da ao pblica, bem como ensin-lo a operar os instrumentos de poltica pblica
na inter-relao entre as vrias instncias de governo, visando ao desenvolvimento lo-
cal e regional. Dessa forma, com a finalidade de atender s necessidades evidenciadas
na estrutura curricular do PLAGEDER, a disciplina DERAD 010 est estruturada em
quatro mdulos que, neste livro, se transformaram em captulos. O contedo desses
captulos teve na cincia econmica sua principal fonte de argumentao.
No captulo 1, em funo do prprio ttulo da disciplina, feita a descrio e a
interpretao do que Estado e, a seguir, de suas formas de insero na sociedade.
O perodo inicial para essa discusso o sculo XVIII, quando se constituiu o que se
chama de Estado Moderno. As trs interpretaes de Estado e de suas consequentes
polticas de interveno na economia expostas neste captulo so baseadas, primeiro,
na viso liberal (inspirada em Smith), segundo, na viso marxista e, por ltimo, na
viso keynesiana.
O captulo 2 tem como mote, a partir do pressuposto da interveno do poder
pblico na economia, a descrio das prioridades elencadas pelo Estado, ou seja, os
objetivos de poltica macroeconmica estabelecidos pelo Estado. Nesta perspectiva,
so expostos os instrumentos de poltica macroeconmica empregados para que os
objetivos possam ser atingidos, bem como interpretados seus usos, de acordo com a
prioridade definida pelo poder pblico.
O captulo 3 estruturado de maneira a ser abordado o setor pblico e suas
formas de participao na atividade econmica. Para tanto, apresenta-se, de incio, a
evoluo da participao do Estado na economia; a seguir, suas funes econmicas
e questes tributrias; e, finalmente, a controvrsia relacionada ao oramento e ao
dficit pblicos.
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O captulo 4, enfim, traz evidncia questes relativas ao Estado brasileiro, pol-
ticas de combate inflao e transformaes econmicas recentes. Na esteira de tal
EAD
O Organizador
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1 ESTADO E POLTICAS PBLICAS: VISES LIBERAL, MARXISTA E KEYNESIANA
DO MODERNO ESTADO CAPITALISTA
EAD
Leonardo Xavier da Silva1 e Marcelino de Souza2
1 Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Professor Adjunto do
Departamento de Cincias Econmicas (DECON) e do PPG em Desenvolvimento Rural (PGDR)
da UFRGS.
2 Doutor em Engenharia Agrcola pela UNICAMP; Professor Adjunto do Departamento de Cincias
Econmicas (DECON) e do PPG em Desenvolvimento Rural (PGDR) da UFRGS.
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decises econmicas, tendo sua atuao aumentada de forma a garantir crescimento
do emprego, da renda, da estabilidade de preos e, por conseguinte, do bem-estar
EAD
EAD
benefcios aos homens. Em outras palavras, trata-se, na perspectiva do liberalismo,
de um mal necessrio. Ao criticar duramente a presena do Estado mercantilista e
intervencionista, Adam Smith, todavia, no defende sua completa ausncia; pelo
contrrio, destaca a necessidade de um corpo de leis e a ao de um Estado que ga-
ranta maior liberdade ao livre mercado.
O antiestatismo presente no pensamento de Adam Smith e em sua apologia
do mercado como mecanismo natural de regulao das relaes sociais tem suas
razes fundamentadas no contexto em que surgiu o liberalismo no sculo XIX.
Neste perodo da histria, havia, na maneira de pensar a economia e a sociedade,
um componente nitidamente transformador, que tentava romper com as amarras
parasitrias da aristocracia e do clero, do Estado absoluto e de seu poder discricio-
nrio. O Estado liberal emergiu contra o Estado absoluto, que restringia as liberda-
des individuais (HUNT, 2005).
O mercado por si s levaria os indivduos a encontrar uma finalidade que no
estava presente na inteno inicial de Adam Smith. Pois, para este economista, a
procura do interesse prprio pelos indivduos, seu desejo natural de melhorar as con-
dies de existncia tendem a maximizar o bem-estar coletivo. Assim, o bem-estar se
constituiria em um efeito no-intencional da avareza (HUNT, 2005). Ou seja, con-
forme Behring e Boschetti (2008), a loucura das leis humanas no pode interferir
nas leis naturais da economia, e, por isso, o papel do Estado se reduz simplesmente a
fornecer a base legal para que o mercado livre possa ser o maximizador dos benef-
cios aos homens. Dessa forma, a pressuposio de seu tipo de Estado , para Adam
Smith, o Estado mnimo, controlado fortemente pelos indivduos que compem a
sociedade civil, onde est localizada a virtude.
Adam Smith limita a trs as funes do Estado: a defesa contra inimigos exter-
nos; a proteo de todo indivduo de ofensas vindas de indivduos; e o provimento de
obras pblicas que no possam ser executadas pela iniciativa privada (SMITH, 1983).
Apresenta-se, a seguir, um resumo dos principais elementos do liberalismo,
para permitir um melhor entendimento da reduzida interveno do Estado na forma de
polticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2008):
u Predomnio do individualismo. O sujeito de direito para os liberais o
nas ideias malthusianas para propor que as necessidades humanas bsicas no devem
ser totalmente satisfeitas, pois sua manuteno um instrumento eficaz de controle
do crescimento populacional e da misria.
u Manuteno de um Estado mnimo. O Estado, para os liberais, deve ter
sociais, no Estado liberal, no devem ser garantidas, pois os auxlios sociais levam
reproduo da misria, diminuem o interesse pelo trabalho e geram acomodao, o
que, consequentemente, pode se tornar um risco para a sociedade de mercado.
u A poltica social deve ser um paliativo. No pensamento liberal, cabe
apenas assegurar ao segmento das crianas, dos idosos e dos deficientes uma assistn-
cia mnima, uma vez que a misria insolvel e alguns indivduos no tm condies
de competir no mercado de trabalho. Assim, a forma de reduo da pobreza traduz-
se nas aes promovidas pela caridade privada.
Com base nestes princpios, que eram defendidos pelos liberais e assumidos
pelo Estado capitalista, ao Estado cabia o papel de proteger o direito vida, liber-
dade individual e aos direitos de segurana e de propriedade. Para tanto, esse Estado
liberal assumia um carter policialesco e repressor, e sua funo principal era a no-
interveno na liberdade individual.
O Estado limitava-se a incorporar algumas demandas da classe trabalhadora, ao
transformar as reivindicaes em poucas e pequenas melhorias em suas condies de
vida. Nesse sentido, as primeiras iniciativas em termos de polticas sociais so mais
bem compreendidas, no como uma polarizao entre Estado liberal e Estado social,
mas apenas como uma relao de continuidade entre Estado liberal e Estado social.
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O ESTADO NA VISO MARXISTA
EAD
Marcelino de Souza
EAD
Leonardo Xavier da Silva
tais, algo que ser contestado pelas teorias polticas e econmicas somente no final
da dcada de 1980, quando o mundo capitalista experimenta momentos de recesso
em sua economia (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998; LEAL, 1990).
Ainda que no tenha sido proposto necessariamente como uma ruptura com
os princpios liberais, e tampouco tenha surgido como uma reao aos modelos de
socialismo de Estado, o pensamento de Keynes trouxe como resultado um alarga-
mento do Estado sem precedentes e [...] uma nova relao entre capitalismo e insti-
tuies (LEAL, 1990, p. 5). Promoveu-se, a partir dessa ideologia, uma economia
baseada no trip Estado/Capital/Trabalho. A consequncia seria uma nova forma de
negociao triangular, em que as relaes entre a classe dos empresrios e a classe dos
trabalhadores ocorreria em um ambiente de menor tenso.
Com base no que expe Leal (1990), pode-se afirmar que a combinao entre
capitalismo e democracia, antes no contemplada no iderio do Estado, passa a se
concretizar atravs de um compromisso entre capital e trabalho. De um lado, os
proprietrios dos meios de produo do liberdade aos no-proprietrios de se or-
ganizarem e de criarem instrumentos polticos que lhes possibilitem reivindicar seus
direitos na repartio dos recursos e na consequente distribuio da renda. De ou-
tro, os no-proprietrios dos meios de produo convivem de forma amistosa com
a manuteno da propriedade privada do capital e com as regras de lucratividade.
A estrutura desta sociedade capitalista de proprietrios monopolistas convivendo
harmoniosamente com trabalhadores organizados, ambos politicamente aparelha-
dos, com vistas a cobrar do Estado a condio de Bem-Estar Social.
O Estado baseado nas propostas de Keynes apoiou-se em um novo compromis-
so de combinao entre o capital e o trabalho, que daria condies de se chegar a um
consenso poltico. Esse compromisso, conforme Leal (1990), seria dual, no sentido
de haver um duplo objetivo, o pleno emprego e a igualdade, em uma sociedade em
que a propriedade dos instrumentos de produo pertence a uma seleta classe social,
a capitalista. De qualquer forma, a igualdade seria possvel com a participao efetiva
do Estado na economia, atravs de servios sociais que permitiriam o bem-estar ge-
ral. Assim, o capitalismo nos moldes keynesianos do ps-guerra, que haveria de ser
chamado de Welfare State, viu-se realizado (e livremente adaptado) nas experincias
ocidentais de social-democracia.
Os pressupostos keynesianos de crescimento e de distribuio da renda tor-
naram-se compatveis com o ideal social-democrata, medida que permitiram uma
igualdade poltico-partidria entre a classe trabalhadora e a classe capitalista. Isso
vivel em um contexto de crescimento econmico porque, conforme j ressaltado, a
sociedade est apoiada no trip Estado/Capital/Trabalho, sem conflitos que compro-
metam a estabilidade do sistema em vigor.
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Assim sendo, conforme Leal, o Welfare State resultante do pensamento keynesiano
EAD
[...] desempenha funes fundamentais: de um lado, retirando do cam-
po da luta de classes o conflito poltico, atravs da satisfao das neces-
sidades da classe operria e da promoo dos meios para seu atendi-
mento de forma coletiva; de outro, propiciando maior regularidade ao
processo de produo, afastando-o dos conflitos na produo e dando
maior estabilidade economia, atravs da desconexo entre mudanas
na demanda efetiva e no emprego. (Adaptado de: LEAL, 1990, p. 8).
Dito isso, cabe ainda observar, de acordo com o mesmo autor, que a estrutura
criada com o Welfare State keynesiano tem como efeitos indiretos o crescimento da
burocracia, que pode interferir na gesto e no controle das polticas pblicas, o aden-
samento do aparelho econmico do Estado e a demanda pela interveno governa-
mental sobre a rea social. Tal crescimento do Estado provoca como consequncia
a emergncia do planejamento estatal e o aumento do emprego pblico. Isso, como
forma de atender aos objetivos originalmente contraditrios de promover a acumu-
lao e a reproduo do capital e de garantir os benefcios sociais classe trabalhadora.
CONSIDERAES FINAIS
REFERNCIAS
EAD
DA ANLISE MACROECONMICA
INTRODUO
Contexto Histrico
Assinalou-se, anteriormente, que John Maynard Keynes (1883-1946) teve seu
pensamento amplamente divulgado atravs de sua mais famosa obra, Teoria Geral do
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Emprego, dos Juros e da Moeda, publicada originalmente em 1936. Esse texto consi-
derado o marco inicial da chamada macroeconomia moderna3.
EAD
Macroeconomia
a rea da economia que estuda variveis agregadas como renda e produto nacional, nvel
geral de preos (inflao), emprego e desemprego, estoque de moeda e taxa de juros, balan-
o de pagamentos e taxa de cmbio.
3 Isso no quer dizer que os economistas anteriores a Keynes tenham simplesmente ignorado a aborda-
gem agregada da economia (HUNT, 2005). Mas, como a teoria que servia de base para esses estudiosos
era aquela segundo a qual o mercado tinha a capacidade de utilizar, de forma mais eficiente, todos os
recursos, permitindo assim o equilbrio com pleno emprego, considerava-se que a interferncia do
governo (por via de polticas pblicas) seria algo desnecessrio e, at mesmo, prejudicial ao mercado.
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A macroeconomia no estuda comportamentos individuais, nem mesmo mer-
cados especficos, que so objeto da microeconomia. No analisa o comportamento
EAD
dos preos de um mercado individual, nem o perfil de um consumidor, e tampouco o
perfil de uma empresa. objeto da macroeconomia o estudo dos grandes mercados,
tais como o mercado de trabalho e o mercado financeiro.
Na concepo de uma abordagem global, de acordo com Vasconcellos e Garcia
(1998), a macroeconomia estabelece relaes entre os grandes agregados econmicos
e permite maior compreenso de algumas interaes entre as variveis mais rele-
vantes da economia. Discutem-se as inter-relaes entre os mercados monetrio,
de bens e servios e o mercado de trabalho que servem poltica e a programao
econmicas. Incluem-se nesta anlise o mercado de ttulos (pblicos e privados) e o
mercado de divisas (moeda estrangeira negociada no pas).
A macroeconomia trata geralmente de aspectos verificveis a curto prazo (como
chegar estabilizao econmica preo, emprego de mo de obra, quantidade pro-
duzida, investimento, etc.). A parte da macroeconomia que trata da economia a longo
prazo a chamada Teoria do Crescimento Econmico, em que se observa o compor-
tamento econmico das variveis agregadas para perodos mais extensos de tempo.
saram a adotar polticas pblicas que lograssem colocar a economia em uma situao
de equilbrio a longo prazo. A ao governamental, por via do uso de instrumentos
de poltica econmica, daria condies para se reduzirem as taxas de desemprego.
Seria, pois, imperativo para o governo orientar suas polticas no sentido de promover
o pleno emprego dos recursos produtivos disponveis na economia. Dessa forma, ele
proporcionaria, a longo prazo, a ocupao do trabalho em setores geradores de renda
(PINHO; VASCONCELLOS, 2003).
A interveno do Estado na economia de mercado preconizada por Keynes
perdura at os dias atuais, ficando sua ao mais evidente sempre que afloram con-
junturas de desemprego. Podem ser citadas como exemplos as crises de 1929, aque-
las relacionadas ao petrleo, em 1973 e em 1979, e aquela recentemente iniciada no
segundo semestre de 2008.
Crticas interveno estatal so observadas em perodos de franco crescimen-
to da economia. Alguns economistas liberais do sculo XX, como so os casos de
Friedrich August von Hayek, de Milton Friedman e, mais recentemente, de Gary
Becker (MACHADO, 2007), trouxeram tona teses relacionadas possibilidade de
equilbrio geral dos mercados e, consequentemente, de pleno emprego dos recursos
produtivos, incluindo-se a a mo de obra. A questo que se apresenta como crtica
viso keynesiana que a ao do Estado cerceia as liberdades individuais, subordinan-
do a ele a sociedade e invertendo a lgica original entre poder pblico e sociedade.
Apesar de essas questes habitarem a discusso acerca do Estado e da aplicao de suas
polticas pblicas, Keynes inaugurou a discusso sobre o grau aceitvel de interferncia
do Estado na economia e, portanto, sobre sua conduta na sociedade.
ESTABILIDADE DE PREOS
EAD
quncia gerada pelas altas taxas de inflao, distoro na distribuio de renda.
Outro efeito provocado pela inflao a queda na arrecadao tributria do go-
verno, em decorrncia de, pelo menos, dois motivos (BARBOSA, 1987). O primeiro
deles a perda real do valor do tributo, devido ao tempo que decorre entre o fato gera-
dor do imposto (quando o consumidor adquire um produto ou servio e paga um im-
posto sobre o bem, este recolhido pela empresa que fez a venda) e o recolhimento do
tributo pelo governo (fisco municipal, estadual ou federal). o chamado Efeito Tanzi,
ou Efeito Oliveira-Tanzi. O segundo motivo a no-indexao total do imposto. Como
alguns tributos so calculados com base em uma estimativa de preo do produto final,
a variao em seu preo no ter a imediata correo do imposto que sobre ele incide.
Outras distores provocadas pela instabilidade de preos, conforme Pinho e
Vasconcellos (2003), so expostas a seguir. Elevadas taxas de inflao, em nveis supe-
riores aos aumentos nos preos internacionais, tornam o produto nacional mais caro
em relao quele produzido no exterior. Sem ao estatal, verifica-se uma tendncia
de estmulo s importaes, em detrimento da produo local, e de desestmulo s
exportaes. Com isso, o pas passa a sofrer com problemas no balano de pagamen-
tos, os quais sero resolvidos se o governo recorrer a polticas pblicas que procurem
corrigir a deformidade causada pelo aumento nos preos internos. De acordo com
os autores acima citados, a inflao afeta tambm o mercado de capitais, medida
que h desvalorizao rpida da moeda nacional, o que desestimula a aplicao de
recursos no mercado financeiro. Da a necessidade de interveno estatal, com o
intuito de compensar as perdas causadas pela desvalorizao monetria.
Por fim, cabe ainda mencionar que o processo inflacionrio provoca mudanas
nas expectativas dos agentes. A chamada inflao de expectativas, ou inflao psico-
lgica, conforme Vasconcellos e Garcia (1998), afeta especialmente os empresrios,
que perdem a previsibilidade de seus lucros. Ser verificada, por conseguinte, uma
expectativa sobre os eventos futuros da economia, o que reduzir investimentos e
frear a criao de postos de trabalho, agravando a situao da economia do pas.
At o incio dos anos 2000, o principal objetivo de poltica econmica a ser
atingido pelos governos brasileiros era o da estabilidade de preos (combate in-
flao). Como, nesses anos, a trajetria inflacionria de ndices reduzidos, o pas
passou a dispensar ateno a seu crescimento econmico, o que acarreta, como con-
sequncia, o aumento no nvel de emprego na economia nacional.
classe social especfica, que coordena as aes do Estado, mas sim, uma democratiza-
o do acesso aos resultados da produo do pas no perodo (normalmente um ano).
H ndices que servem de referncia para a compreenso do quanto a riqueza pro-
duzida em um pas distribuda ou concentrada. Eles so obtidos, por exemplo, a partir
da Curva de Lorenz e do ndice de Gini, este ltimo a mais corriqueira entre as formas
de se calcular o quanto do produto de um pas repartido pela sociedade. Ultimamente,
o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) desenvolvido pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tambm tem sido amplamente divulgado e
empregado para se avaliar a concentrao da renda e o desenvolvimento de um pas.
ndice de Gini
Este ndice mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a
renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de
todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um
indivduo detm toda a renda da sociedade, e a renda de todos os outros indivduos nula).
(Fonte: PNUD. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/popup/pop.php?id_pop=97>).
IDH
Este ndice leva em considerao o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da
moeda de cada pas, mais a longevidade e a educao. Para aferir a longevidade, o indicador
utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de
analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm
a mesma importncia no ndice, que varia de 0 a 1. (Fonte: PNUD, 2009).
EAD
Este objetivo considerado como sendo de longo prazo. Para desenh-lo, o Es-
tado precisa, normalmente, fazer um planejamento. O crescimento econmico tem
caracterstica distinta dos demais objetivos que tm de ser cumpridos a curto prazo. O
crescimento econmico considera o aumento contnuo da renda per capita. Conforme
Vasconcellos e Garcia (1998), quando h recursos ociosos, o aumento do produto na-
cional possibilita atingir o pleno emprego, gerando emprego de mo de obra e renda.
Quando, porm, todos os recursos produtivos esto sendo empregados no processo
produtivo, preciso que haja expanso dos recursos disponveis, bem como avano
tecnolgico que permita o uso mais eficiente desses recursos, em princpio, escassos.
Desde a dcada de 1930, quando Harrod, em 1936, apresentou o primeiro mode-
lo de crescimento econmico propriamente dito, seguido de Domar, em 1946 (h con-
vergncia nos modelos e, por isso, eles so tratados como um nico, o chamado modelo
de Harrod-Domar), at o modelo de Solow, de 1956, e o de Meade, de 1961, e suas
consequentes adaptaes e atualizaes, tm se agregado variveis. So exemplos destas:
o aumento vegetativo da fora de trabalho; o aumento do estoque de capital; o aprendi-
zado, a qualificao e uma maior produtividade da mo de obra; o avano tecnolgico; a
eficincia na gesto (BRESSER-PEREIRA, 1975; VASCONCELLOS; GARCIA, 1998).
Como exposto acima, o crescimento econmico permite o crescimento da ren-
da nacional e o crescimento da renda per capita. Porm, a partir das dcadas de 1960
e de 1970, comearam a surgir dvidas acerca do crescimento como objetivo de
poltica macroeconmica. A renda nem sempre reflexo de bem-estar. Por exemplo,
pases rabes possuem altas rendas per capita, mas no possuem o melhor padro de
vida do mundo. Da mesma forma, problemas ambientais tm obrigado centenas de
pases a reavaliar seu padro de crescimento econmico.
Vistos os objetivos, preciso identificar os instrumentos utilizados pelo gover-
no para que eles sejam alcanados. Por isso, expem-se, adiante, os instrumentos de
poltica econmica e seus usos, de acordo com os objetivos priorizados pelo Estado.
Poltica fiscal
A poltica fiscal est dividida em: poltica tributria, ligada arrecadao de im-
postos e demais fontes de renda para o governo; e poltica de gastos governamentais,
ou, visto de forma alternativa, controle de despesas.
Pelo lado da poltica tributria, o governo recorre a diferentes fontes de arreca-
dao, como impostos, contribuies, taxas, tarifas e multas. Especificamente no to-
cante aos impostos, estes so subdivididos em impostos diretos e impostos indiretos.
Os impostos diretos incidem sobre a renda e a propriedade dos indivduos. Levam
esse nome porque so pagamentos feitos diretamente pelo contribuinte ao governo,
ou ao fisco, como tambm chamada a parte arrecadatria da estrutura estatal. So
exemplos de impostos diretos, no Brasil, o Imposto de Renda Sobre Pessoa Fsica
(IRPF) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre o consumo. Ou seja, os con-
sumidores pagam o tributo ao governo, mas com a intermediao de empresas (lojas,
supermercados, etc.). O mais conhecido exemplo desse imposto, no Brasil, o Im-
posto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS), recolhido em nvel estadual. Cabe,
aqui, a observao de que a estrutura tributria brasileira est fundada em impostos
indiretos. Em outras palavras, os impostos indiretos so a principal fonte de arreca-
dao do governo, tanto em nvel federal quanto em nvel estadual e municipal.
Ainda com relao aos impostos indiretos, estes podem ser do tipo ad valorem
ou do tipo especfico. No primeiro caso, estabelecida uma alquota (um percentu-
al) sobre o preo final pago pelo consumidor do produto. No segundo caso, fixado
um valor de imposto a ser cobrado no produto, independentemente de seu preo
final (pago pelo consumidor). No Brasil, os impostos mais comuns so os indiretos
do tipo ad valorem. Estes so, alm do ICMS, o Imposto sobre Produtos Industriali-
zados (IPI), em mbito federal, e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
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(ISSQN), cobrado em nvel municipal, entre outros. Os tipos de impostos so esque-
matizados na figura abaixo.
EAD
DIRETO
IMPOSTO (sobre renda e propriedade)
Ex: IRPF, IPTU
INDIRETO
(sobre o consumo das famlias)
u Imposto ad valorem (alquota)
u Imposto especfico (valor fixo)
Tipos de impostos
Produo
Emprego
Produo
Emprego
Liquidez
Este conceito considera a facilidade que tem um ativo de ser trocado no mercado. Um ativo
que tem maior liquidez aquele que pode ser trocado e, portanto, transformado em mais fa-
cilmente dinheiro. Em vista disso, a moeda considerada, para a economia, o ativo de maior
liquidez do mercado.
Central, que avalia a necessidade de novas emisses e dos volumes que precisam
entrar em circulao;
u reservas compulsrias ou depsitos compulsrios: os bancos comerciais, alm
EAD
u regulamentao do crdito e da taxa de juros: os governos, especialmente em
Taxa de cmbio
preo da moeda estrangeira (dlar) em valor da moeda local (real). Dito de outra forma,
a taxa de cmbio expressa quantas unidades monetrias domsticas (reais) so necessrias
para se comprar uma unidade de moeda estrangeira (dlar).
O instrumento de poltica cambial pode ser empregado pelo governo de trs formas:
u primeiro, o governo pode firmar (estabelecer) a taxa de cmbio. Neste caso,
flutuante (ou flexvel). Neste caso, o mercado determina o preo que vai pagar pela
moeda estrangeira, sem interferncia do governo no mercado;
u h, alm disso, uma forma intermediria de determinao da taxa de cmbio,
que pode ocorrer atravs do chamado regime de bandas cambiais, isto , quando
as autoridades monetrias definem limites mnimo e mximo de movimentao do
cmbio. Entre esses limites, o mercado define o preo da moeda local em relao
moeda estrangeira.
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Para o caso do regime de taxas flutuantes (ou flexveis) de cmbio, existem,
na prtica, duas possibilidades. A primeira, referida acima, o regime de flutuao
EAD
pura, ou limpa. A segunda a flutuao suja do cmbio (dirty floating). Esta se verifica
quando as autoridades monetrias participam do mercado cambial, embora os neg-
cios com moeda estrangeira continuem a ocorrer por conta dos agentes privados. Tal
procedimento, muito comum na realidade de diversos pases (entre os quais o Bra-
sil), tem o objetivo de manter o preo da moeda estrangeira em um patamar estvel,
evitando que o governo assuma o controle total da oferta de divisas, pois isso poderia
obrig-lo a despender altas quantias em reservas internacionais.
A figura abaixo sintetiza o que foi exposto sobre poltica cambial.
EAD
De um modo geral, as relaes comerciais entre pases devem respeitar as ba-
ses estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), rgo criado em
1994, em substituio ao Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT). Essas bases
so: a reduo de barreiras ao comrcio; a no-discriminao comercial entre os
pases; e compensaes para pases que forem comprovadamente prejudicados por
prticas contrrias ao livre comrcio cometidas por pases parceiros. Alm disso, a
OMC exerce arbitragem em conflitos de negcios entre pases. At meados de 2008,
152 pases-membros compunham a referida organizao.
Poltica de renda
A poltica de renda refere-se interveno direta do governo na formao da
renda das famlias (VASCONCELLOS; GARCIA, 1998). Isso se d por via do con-
trole de preos, atravs de tabelamentos e congelamentos, ou ainda por via de planos
de estabilizao semelhantes ao Plano Real, por exemplo.
Outras formas de poltica de renda podem ser as polticas de renda mnima,
tais como programas de transferncia direta de renda do Estado (bolsa-famlia, bol-
sa-escola), de reforma agrria, etc. Um caso especial de poltica de renda, no caso
da agricultura, a poltica de garantia de preos mnimos, conhecida no Brasil como
PGPM. Sua finalidade reduzir as incertezas quanto aos preos recebidos pelos pro-
dutores no momento da comercializao, permitindo-lhes programar a renda a ser
auferida com a venda da produo.
Mercado de trabalho
O nvel agregado de mo de obra (de emprego) abordado neste mercado.
Aqui, no h, em um primeiro instante, diviso por idade, escolaridade, sexo, etc. O
mercado de trabalho determina a taxa de salrios e o nvel de emprego. A demanda
por mo de obra uma funo do salrio real e do nvel de produo desejado pelas
empresas, enquanto a oferta de mo de obra funo do salrio real e da variao da
populao economicamente ativa (PEA).
Mercado monetrio
As transaes da economia ocorrem atravs do uso da moeda. Dessa maneira,
a demanda por moeda decorre da necessidade de liquidez, enquanto a oferta de mo-
eda se d pelo Banco Central e pela atuao dos bancos comerciais.
u estoque de moeda.
Mercado de ttulos
Neste mercado, os agentes cuja renda supera os gastos podem emprestar
a agentes com renda inferior aos gastos. Os agentes superavitrios so aqueles
cuja renda supera seus gastos, enquanto os agentes deficitrios so aqueles cujas
receitas so inferiores a seus gastos. Exemplo tradicional de agente deficitrio o
governo. Em funo disso, para poder arcar com todos os seus compromissos, ele
33
emite ttulos que so ofertados no mercado, sendo estes adquiridos pelos agentes
privados superavitrios.
EAD
Condio de equilbrio: Oferta de ttulos = Demanda por ttulos
Mercado de divisas
O ltimo dos grandes mercados est ligado s transaes que a economia man-
tm com o resto do mundo. Nessas relaes, se d a compra e a venda de moeda
estrangeira (divisas). Isso resulta no acmulo, ou na perda, de reservas em moedas de
outros pases (dlar, euro, iene, etc.), as chamadas reservas internacionais. A deman-
da por divisas ocorre em funo das importaes e da sada de capital estrangeiro por
via, por exemplo, do mercado de capitais (setor financeiro). A oferta de divisas, por
sua vez, ocorre por causa das exportaes e da entrada de capital estrangeiro, por via,
por exemplo, de investimento direto estrangeiro.
CONSIDERAES ADICIONAIS
REFERNCIAS
EAD
Leonardo Xavier da Silva e Marcelino de Souza
INTRODUO
u consideraes finais.
36
O AUMENTO DA PARTICIPAO DO ESTADO NA ATIVIDADE ECONMICA
EAD
EAD
monoplio natural.
u As externalidades. Aes de um indivduo ou de uma empresa podem afetar
direta ou indiretamente outros agentes do sistema econmico. Quando essas aes re-
sultam em benefcios a outros indivduos ou firmas da economia, elas so caracteriza-
das como externalidades positivas. Por exemplo: uma famlia que realiza limpeza na
casa para eliminar mosquito da dengue estar preservando sua sade e a dos vizinhos.
J as aes de determinado agente da economia que prejudicam os demais indivduos
ou empresas so denominadas de externalidades negativas. Para estas, pode-se citar
como exemplo o lixo jogado em rios e a poluio do ar causada pelas indstrias.
u Mercados incompletos. Um mercado denominado incompleto quando
um bem ou servio no ofertado, mesmo que seu custo de produo seja inferior
ao preo que os consumidores potenciais estariam dispostos a pagar.
u Falhas de informao. Neste caso, o Estado deve intervir para que ocorra
demanda por rodovias e infraestrutura, que passaram a ser ofertadas pelo Estado,
uma vez que, por um lado, a iniciativa privada, via de regra, no dispunha de capitais
suficientes e, por outro, esta era uma forma de proteger e encorajar o crescimento
de diversos setores econmicos;
u mudanas populacionais: alteraes na taxa de crescimento populacional
Funo alocativa
Vasconcellos e Garcia (2008) explicam que esta funo se relaciona oferta de
bens e servios pblicos que no so oferecidos adequadamente pelo mercado. Esses
bens ou servios pblicos tm como principal caracterstica a impossibilidade de se
exclurem indivduos de seu consumo, se verificado certo volume de produo. O
princpio de excluso reza que, quando o consumo de determinado bem pelo in-
divduo A implica que ele tenha pago o preo do bem, o indivduo B, que no pagou
por esse bem, ser excludo de seu consumo. Assim, afirma-se que o consumo de um
bem rival (i. , seu consumo excludente), quando seu consumo por um agente
exclui automaticamente seu consumo por outros indivduos, caso, por exemplo, do
cafezinho. J o consumo denominado no rival, quando o consumo de um bem
por um indivduo no reduz a quantidade disponvel para seu consumo por outros
indivduos, como o , por exemplo, o consumo do servio meteorolgico.
Funo distributiva
Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), a funo distributiva cor-
responde funo que o governo exerce ao arrecadar impostos de determinadas
classes sociais ou regies para transferi-los a outras. A transferncia pode dar-se de
39
duas formas: (a) diretamente, no caso da transferncia de renda, o que ocorre, por
exemplo, com a previdncia social, o pagamento de juros e a assistncia; (b) atravs
EAD
do redirecionamento, na oferta de bens pblicos, ou mesmo de bens privados, para
determinada classe social, como o caso, por exemplo, do saneamento de favelas,
dos gastos com educao e com sade para populaes de baixa renda.
Funo estabilizadora
Esta funo, de acordo com Vasconcellos e Garcia (2008), refere-se interveno
do Estado na economia atravs de instrumentos como poltica fiscal, monetria, cam-
bial, comercial e de renda, com o objetivo de alterar o comportamento de nveis de pre-
os e de emprego, uma vez que a estabilidade destes no ocorre de maneira automtica.
ESTRUTURA TRIBUTRIA
problema do dficit fiscal e dotar a estrutura tributria dos meios necessrios para
apoiar e estimular o crescimento econmico. A reforma permitiu a implantao de
um sistema tributrio inovador, com potencial para interferir na alocao de recursos
na economia e intimamente vinculado s metas de poltica econmica. Procedeu-se,
alm disso, a uma racionalizao do sistema tributrio, atravs da reduo do nmero
de tributos, de sua reformulao e de sua partilha federativa. Neste perodo, foram
criados dois impostos sobre valor agregado de fundamental relevncia na estrutura
tributria do pas: o IPI e o ICMS.
OS PRINCPIOS DA TRIBUTAO
EAD
Com relao aos impostos, existem distintas formas de classificao. A pri-
meira delas classifica-os em duas categorias, j mencionadas anteriormente, a saber,
imposto direto e imposto indireto. O primeiro incide sobre a renda e a riqueza, e
o segundo, sobre transaes de mercadorias e servios.
Uma segunda forma, segundo Gremaud, Vasconcellos e Tonetto Jr. (2006), clas-
sifica os impostos em progressivos, regressivos e neutros.
u Imposto progressivo: o imposto denominado progressivo quando a par-
ticipao dos impostos na renda dos indivduos aumenta de acordo com o aumento
da renda, de modo que se cobra mais de quem ganha mais. Exemplo: o imposto de
renda da pessoa fsica e da pessoa jurdica.
u Imposto regressivo: o imposto chamado regressivo quando a participao
dos impostos na renda dos agentes diminui na proporo do aumento da renda. Nes-
te caso, quem ganha menos paga mais. Exemplos de impostos regressivos: o ICMS e
o IPI. Estes no incidem sobre a renda, mas sobre o preo das mercadorias, mediante
a aplicao da mesma alquota para todos os contribuintes.
u Imposto neutro: o imposto dito neutro quando a participao dos impos-
4 Juros sobre a dvida pblica, subsdios e gastos com assistncia e previdncia social.
5 Custeio ou consumo do governo.
42
Segundo os referidos autores, a poupana do governo em conta corrente
demonstra a capacidade de investimento que tem o governo, sem pressionar outras
EAD
tidos ao longo de um ano pelo setor pblico no financeiro em suas vrias esferas:
Unio, governos estaduais e municipais, empresas estatais e Previdncia Social.
u O dficit primrio, ou fiscal, medido pelo dficit total, excluindo-se a
pode ser medido tanto excluindo-se do dficit total a correo monetria e cambial
quanto acrescendo-se ao resultado primrio os juros reais da dvida passada. Este era
o conceito mais utilizado anteriormente pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).
De acordo com os mesmos autores, existe ainda o conceito de dficit de cai-
xa, o qual omite as parcelas do financiamento do setor pblico externo e do resto
do sistema bancrio, bem como dos fornecedores e empreiteiros. a parte do d-
ficit pblico financiada pelas autoridades monetrias. Trata-se de um dos conceitos
de menor utilidade para efeitos de avaliao de poltica econmica, j que se pode
encontrar at um supervit, embora condicionado postergao de dvidas para o
perodo seguinte.
Para o Fundo Monetrio Internacional, nos emprstimos internacionais para
pases com problemas de liquidez, um conceito importante o de dficit primrio,
que exclui os juros da dvida pblica interna e externa. Na viso do FMI, um pas
que realiza supervits primrios, mesmo que apresente dficit total, comprova uma
situao de relativo equilbrio oramentrio. Isso indica que o setor pblico arrecada
mais do que gasta, excluindo-se os juros; e nessa situao, o pas estaria mostrando
que tem condies de cumprir seus compromissos financeiros com credores inter-
nacionais (VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).
43
Fundo Monetrio Internacional (FMI)
EAD
uma organizao financeira internacional, criada na Conferncia Internacional de Bretton Woods
(Estados Unidos) no ano de 1944 com o objetivo de construir uma estrutura de cooperao eco-
nmica que evitasse a repetio de polticas econmicas desastrosas, as quais contriburam para
a Grande Depresso dos anos 1930. Constitui-se numa agncia especializada da Organizao das
Naes Unidas (ONU), com sede em Washington, e faz parte do sistema financeiro internacional
ao lado do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), do Banco Mundial e
do Banco de Compensaes Internacionais (BIS).
A finalidade do FMI promover a cooperao monetria dos pases capitalistas, coordenar as
paridades cambiais e levantar fundos entre os diversos pases-membros para auxiliar os que
encontram dificuldades nos pagamentos internacionais. Mesmo que a associao a esse or-
ganismo seja de carter voluntrio, ela acaba se impondo maioria dos pases, uma vez que
o sistema financeiro internacional, incluindo os bancos privados, faz uso das avaliaes e das
recomendaes do FMI para a concesso de crditos.
Recentemente, surgiram questionamentos sobre o papel e os limites de atuao do FMI, em
funo da estabilidade financeira mundial, como consequncia da desregulamentao bancria
e do intenso incremento dos fluxos financeiros internacionais.
Atualmente, 184 pases so associados ao Fundo, que controlado efetivamente pelos pases
mais ricos, pelo fato de estes deterem o maior nmero de quotas, ou seja, a maior parte do
capital da instituio.
(Adaptado de: LACERDA et al., 2006, p. 91-92).
Financiamento do dficit
De acordo com Vasconcellos e Garcia (2008), quando ocorre uma situao de
dficit, o governo lana mo de medidas de poltica fiscal, tais como o aumento de
impostos e o corte de gastos, e procura formas de financiar o dficit. O financiamen-
to poder ser feito por meio de recursos extrafiscais, cujas duas principais fontes so:
u emisso de moeda: o Tesouro Nacional toma emprstimos do Banco Cen-
tral. Esta forma, tambm conhecida como monetizao da dvida, ocorre quando o
BACEN cria moeda para financiar a dvida do Tesouro. um recurso eminentemente
inflacionria, mas que no gera endividamento pblico com o setor privado;
u venda de ttulos da dvida pblica ao setor privado: o governo age
PRINCPIOS ORAMENTRIOS
rado para determinado perodo de tempo, geralmente um ano. O oramento anual pode,
em alguns pases, conviver com o oramento plurianual. Este ltimo tem o objetivo de
oferecer diretrizes de longo prazo para a implementao dos programas governamentais.
u Princpio da no-vinculao das receitas: de acordo com este princ-
pio, nenhuma parte da receita poder estar associada a determinados gastos; ou seja,
ele impede a vinculao de receitas.
u Princpio da discriminao, ou especializao: segundo este princpio,
EAD
economia. Com isso, o Estado passou a intervir para corrigir eventuais distores do
sistema econmico e fomentar o desenvolvimento.
Para concluir, no Brasil, segundo Vasconcellos e Garcia (2008), a Constituio
federal de 1988 prescreve que a elaborao do oramento siga determinados passos.
O poder executivo estabelece por meio de lei: (1) o plano plurianual; (2) as diretrizes
oramentrias; e (3) os oramentos anuais.
u O Plano Plurianual estabelece diretrizes, objetivos e multas da administra-
REFERNCIAS
GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil.
3. ed. Rio Janeiro: Campus, 2008.
GREMAUD, Amaury Patrick; VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; TO-
NETO JR., Rudinei. Economia brasileira contempornea. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2006.
LACERDA, Antnio Corra de; BOCCHI, Joo Ildebrando; REGO, Jos Mrcio;
BORGES, Maria Anglica; MARQUES, Rosa Maria. Economia brasileira. 3. ed. So
Paulo: Saraiva, 2006.
VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; GARCIA, Manuel Enriquez. Fun-
damentos de Economia. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
47
4 ESTADO BRASILEIRO, POLTICAS PBLICAS E AGRICULTURA
EAD
Leonardo Xavier da Silva, Marcelino de Souza e Tanice Andreatta
INTRODUO
Leonardo Xavier da Silva
Foi possvel constatar, nos captulos anteriores, que o Estado exerce influncia
decisiva nas atividades econmicas de uma sociedade. medida que evolui a eco-
nomia de mercado, baseada nos preceitos capitalistas, verifica-se uma expanso nas
polticas pblicas do Estado que visam a dar estabilidade a todo o sistema. Assumindo
que os Estados nacionais, na realidade, se aproximam da viso keynesiana de Estado,
objetivos so definidos e instrumentos de poltica so implantados, no sentido de
atingir essas finalidades, dentro de limites legais de ao do setor pblico.
Seguindo esta lgica, o Brasil precisou enfrentar mais ativamente, a partir
da dcada de 1980, o problema da inflao. Ou seja, a partir daquele momento, o
objetivo de estabilidade de preos passou a ser priorizado, em face das distores
cada vez mais evidentes provocadas, durante esse longo perodo de tempo, pelas al-
tas taxas de inflao. Com isso, todos os setores, incluindo-se a a agricultura, sen-
tiram os impactos das polticas de estabilizao dos governos. Da mesma forma, foi
papel do Estado encontrar maneiras de cobrar de cada setor alguma contribuio
nesse processo ajuste da economia.
O presente captulo prope uma discusso acerca das polticas pblicas e
da agricultura brasileira. Para tanto, necessrio descrever o cenrio da econo-
mia brasileira, especialmente a partir da dcada de 1980, quando se manifesta a
inteno de encerrar um ciclo crnico de inflao. Apresenta-se, ento, o que se
entende por inflao, os principais tipos de inflao e as formas de combat-la.
Na sequncia, centra-se a anlise no caso brasileiro, caracterizando os planos e as
polticas de estabilizao da economia, desde o Plano Cruzado (1986) at o Plano
Real (1993/1994). Nessa abordagem, so feitas igualmente referncias ao proces-
so de desestatizao e Lei de Responsabilidade Fiscal, ambos da dcada de 1990.
Segue-se uma exposio relativa s polticas pblicas e ao crescimento da agricul-
tura, analisando-se a a contribuio da agricultura para o crescimento econmico
48
brasileiro. Os dois ltimos pontos discutidos neste captulo so: a abordagem da
ncora verde do Plano Real, ou seja, a importncia da agricultura de alimentos
EAD
Marcelino de Souza
EAD
Conceitos relativos inflao
60
Hiperinflao
50
Inflao (variao do Indice de preo)
40
acelerao
inflacionria
30
20
10
Inflao
0
Deflao
-10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35
Tempo
automtico de preos. Dito de outra maneira, esta inflao decorre da inflao pas-
sada, que se perpetua com base na lei da inrcia ou na memria inflacionria. Ela se
deve, principalmente, aos mecanismos de indexao formal (salrios, aluguis,
contratos financeiros) e de indexao informal (preos em geral e impostos, pre-
os e tarifas pblicas). H repasse automtico dos aumentos de preos para todos os
demais setores da economia, graas aos mecanismos de correo monetria, cambial
e salarial, num processo autorrealimentador da inflao.
Na viso de Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), se os mecanismos de
indexao estiverem amplamente espalhados pela economia, dificilmente haver di-
minuio na taxa de inflao, pois a inflao passada se perpetua atravs de aumentos
de preos no presente. Destarte, a inflao tende a manter-se constante ou inercial,
caso no ocorram choques novos (tanto de oferta quanto de demanda) que faam os
preos subirem mais do que aconteceria se somente os mecanismos de indexao es-
tivessem atuando. Verifica-se, portanto, uma acelerao da inflao em funo desses
choques (demandas e custos).
EAD
Brito (2004) salienta que o Plano Cruzado foi um conjunto de medidas de
conteno da inflao caracterizado por um choque heterodoxo, implementado no
governo Sarney. Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), o plano foi
lanado em 28 de fevereiro de 1986, introduzindo uma nova moeda, o cruzado, e
definindo regras de converso de preos e salrios, de forma a serem evitados efeitos
redistributivos, ou seja, promovendo um choque neutro que mantivesse o padro
de distribuio de renda da moeda anterior, o cruzeiro.
Entre as principais medidas associadas ao Plano Cruzado, Lacerda et al. (2006)
citam, resumidamente, as seguintes:
u substituio do cruzeiro pelo cruzado como nova moeda do sistema mone-
trio brasileiro;
u converso geral, por prazo indefinido, dos preos finais dos produtos no nvel
Plano Cruzado II
Este plano, anunciado no ms de novembro de 1986, logo aps as eleies
estaduais e legislativas, propunha um forte reajuste dos preos de bens de consumo
(automveis, combustveis, cigarros, acar, leite e derivados, etc.). Houve, por parte
do Governo, uma tentativa de alvio da presso sobre as contas pblicas, atravs do
aumento da tributao que incidia sobre uma ampla variedade de produtos. Adicio-
nalmente, foram criados alguns incentivos fiscais para poupadores e instituram-se as
minidesvalorizaes cambiais. Tais medidas tiveram consequncias dramticas para
a economia: a inflao subiu para 7,3% em dezembro de 1986 e explodiu nos meses
seguintes pelo acionamento do gatilho salarial. Alm disso, as taxas de juros subiram
ininterruptamente, levando a um extraordinrio nmero de falncias de empresas; e
a situao das contas externas brasileiras sofreu deteriorao significativa no perodo,
forando o Governo a declarar a moratria do pagamento dos juros da dvida externa
(LACERDA et al., 2006).
Plano Bresser
Segundo Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006), o Plano Bresser, anuncia-
do em 12 de junho de 1987, no tinha por objetivo a inflao zero, nem a eliminao
da indexao, mas apenas deter a acelerao inflacionria e evitar a hiperinflao,
atravs da promoo de um choque deflacionrio por via da supresso do gatilho e da
reduo do dficit pblico. Era considerado um plano de emergncia.
As principais medidas do Plano Bresser, levantadas por Brito (2004), foram as
seguintes:
u congelamento geral de preos e salrios por um prazo de 90 dias;
EAD
passar do tempo, outros problemas comearam a surgir, entre os quais: (1) a falta de
credibilidade da opinio pblica, pelo fato de se ter recorrido ao congelamento; (2)
considerveis presses inflacionrias decorrente dos desequilbrios de alguns preos
relativos e aos supervits da balana comercial; e (3) o direcionamento do investi-
mento para o setor financeiro em detrimento do setor produtivo, em consequncia
da manuteno do regime de taxas de juros positivos.
Plano Vero
Anunciado em 15 de janeiro de 1989, o Plano Vero constituiu-se no terceiro
choque econmico e na segunda reforma monetria do governo Sarney. Este plano criou
uma nova unidade monetria, o cruzado novo (NCz$), equivalente a mil cruzados. O
objetivo do plano era, a curto prazo, contrair a demanda agregada e, a mdio prazo,
promover a queda das taxas de inflao. Os mecanismos utilizados para tanto foram a
manuteno de taxas reais de juros elevados, a restrio do crdito ao setor privado e a
desindexao com promessa de ajuste fiscal. Novamente, os preos foram congelados
por tempo indeterminado nos nveis em que estavam no dia do anncio do plano.
Quanto aos salrios, estes sofreram converso pelo poder de compra mdio dos
doze meses anteriores e foram reajustados em 26,1%. O indexador URP dos salrios
foi extinto. Desde o incio, vrios fatores colaboraram para determinar o fracasso do
plano. Um desses fatores foi a elevao da inflao. Como reao, o Governo elevou as
taxas de juros, inviabilizando a promessa de reduo de dficit pblico para aquele ano.
Diante disso, alguns aumentos foram autorizados, a nova moeda foi desvalori-
zada e o congelamento comeou a ser desativado. Em setembro de 1989, o Governo
suspendeu o pagamento dos juros da dvida externa, devido deteriorao do saldo
comercial (LACERDA et al., 2006).
Plano Collor
Segundo Brito (2004), o presidente Fernando Collor de Mello instituiu o quin-
to plano de estabilizao econmica, que foi anunciado em 16 de maro de 1990,
um dia aps sua posse. Ele definido por Vasconcellos e Garcia (2008) como o mais
ousado na prtica de inconstitucionalidades, por ter promovido um bloqueio total
dos ativos mantidos pelos agentes econmicos nas instituies financeiras.
Brito (2004) destaca as seguintes medidas do Plano Collor:
u reintroduo do cruzeiro, sendo mantida a paridade da moeda;
A partir de janeiro de 1991, ou seja, aps dez meses de vigncia do plano, o Go-
verno havia conseguido equilibrar as finanas pblicas e aumentar as reservas externas.
Entretanto, o pas entrava em uma profunda recesso, e a inflao retornava ao pata-
mar de 20% ao ms. Assim, ao final do ano de 1990, evidenciava-se que o conjunto de
medidas adotadas no era capaz de promover uma efetiva estabilizao da economia.
Plano Collor II
Diante da situao exposta acima, a equipe econmica decidiu pela elaborao
de outro plano, o Collor II, que, na verdade, era um programa de estabilizao da
economia. Brito (2004) arrola as seguintes principais metas do Plano Collor II:
u estabilizao do processo inflacionrio;
rencial de Juros);
u correo dos salrios pela mdia real dos ltimos 12 meses e congelamento
at o ms de julho de 1991.
Entre as medidas contidas no novo plano, a que mais se destaca aquela rela-
tiva ao fim do mecanismo de indexao. Os preos ficaram sob controle depois de o
Governo ter realinhado as tarifas de todos os servios pblicos.
Segundo Lacerda et al. (2006), o perodo 1990-1992 foi marcado por forte recesso,
aumento do desemprego e queda dos salrios reais e da massa salarial. A precariedade do
plano, associada ao desgaste do Governo provocado pelo confisco, alm das crescentes
denncias de corrupo, terminaram por determinar o impeachment de Collor.
Plano Real
O Plano Real surgiu aps seis tentativas fracassadas de combate inflao, ou
seja, os seis planos acima referidos. Vasconcellos e Garcia (2008) avaliam que este
plano econmico representou um avano em relao aos anteriores, por reconhecer
que uma das principais causas da inflao brasileira residia no desequilbrio do setor
pblico e nos mecanismos de indexao.
Segundo Brito (2004), o Plano Real foi estruturado em trs fases: 1 fase (or-
todoxa) instaurao de um ajuste fiscal, a fim de tentar equacionar o desequilbrio
oramentrio da Unio. Neste momento, tambm foi criado o Imposto Provisrio
sobre Movimentao Financeira (IPMF) e o Fundo Social de Emergncia, o qual
resultou em uma diminuio das transferncias da Unio para estados e municpios,
desvinculando as receitas federais das destinaes para gastos especficos; 2 fase (he-
terodoxa) tentativa de eliminar a inflao inercial, mediante a introduo de uma
nova unidade de conta, a Unidade Real de Valor (URV); 3 fase transformao da
55
URV em real e consolidao do Plano Real, com a utilizao da ncora cambial e
da ncora monetria.
EAD
A ncora cambial consistiu na valorizao da moeda nacional, ao lado de um regime de ban-
das cambiais (cmbio fixo) que procurou baratear o custo dos produtos importados.
A ncora monetria baseou-se na elevao da taxa de juros e da taxa de reservas compul-
srias dos bancos comerciais, com o objetivo de controlar a demanda agregada, que tinha
aumentado extraordinariamente no perodo, graas melhoria do poder aquisitivo dos traba-
lhadores, resultante da queda inflacionria.
(Adaptado de: VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).
PROCESSO DE DESESTATIZAO
Os objetivos da desestatizao
O Programa Nacional de Desestatizao (PND), criado atravs da Lei n 8.031/90,
de 12 de abril de 1990, possibilitou a intensificao do processo de privatizaes no
Brasil, as quais passaram a integrar as reformas econmicas do Governo destinadas
a modernizar o papel do Estado e da economia como um todo, incluindo a liberali-
zao comercial e a desregulamentao do mercado domstico. A partir desse mo-
mento, algumas das grandes empresas estatais estabelecidas nas dcadas de 1950 a
1970 passaram a fazer parte da lista de empresas privatizveis (GIAMBIAGI; ALM,
2008). Estes autores citam como principais objetivos do PND:
u o reordenamento estratgico do Estado na economia: o Estado de-
veria retirar-se de setores nos quais o setor privado estivesse apto a operar. O papel
do Estado seria o de agir diretamente nas atividades tipicamente pblicas, como a
educao, a sade, a segurana, a justia e a regulao;
56
u a reduo da dvida pblica: as receitas geradas pela venda das empresas
tais para a iniciativa privada propiciaria a eles inovaes tecnolgicas, aumento nos
investimentos em sua modernizao, o que poderia refletir-se em ampliao da com-
petitividade e da capacidade empresarial nos diversos setores da economia;
u o fortalecimento do mercado de capitais: o objetivo principal era am-
pliar a colocao de aes junto ao pblico e evitar a concentrao das atividades das
bolsas de valores em poucos papis.
Segundo Lacerda et al. (2006), aps a criao do Programa Nacional de Deses-
tatizao, houve uma intensificao do processo de privatizao, passando este a fazer
parte integrante das reformas econmicas do Governo. Inicialmente, 68 empresas
foram includas no programa. Durante sua execuo, este nmero se alterou, com o
ingresso de novas empresas e a excluso de outras.
De acordo com os referidos autores, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) teve funo importante no PND, pois foi designado
gestor do Fundo Nacional de Desestatizao (FND). Entre as atribuies do BNDES,
encontravam-se aquelas relacionadas licitao e contratao dos prestadores de
servios que atuariam no PND, ou seja, dos consultores e auditores encarregados
de realizar as avaliaes econmico-financeiras, as propostas de modelo de venda
e a auditoria do processo de venda de cada empresa, assim como a contratao das
empresas que precederiam divulgao das informaes relacionadas ao progra-
ma. Alm disso, coube tambm ao BNDES a funo de supervisionar, coordenar e
acompanhar as atividades dos consultores at a concluso das operaes de venda,
bem como recomendar ao Conselho Nacional de Desestatizao (CND) as condi-
es gerais de venda e os ajustes prvios desestatizao das empresas, executar as
decises do CND, divulgar junto ao pblico todas as etapas e resultados do processo
e administrar o Fundo Nacional de Desestatizao.
EAD
O processo de privatizao comeou a efetivar-se j no incio dos anos 1980,
mas s se mostrou dinmico na dcada de 1990. Segundo Giambiagi e Alm (2008),
no se pode afirmar que uma empresa, por ser pblica, necessariamente ineficien-
te, e que uma firma privada sempre eficiente, em que pesem os problemas verifi-
cados na gesto das empresas estatais e decorrentes do fato de serem de propriedade
pblica. E vrios estudos acadmicos tentaram medir comparativamente a eficincia
das empresas estatais e privadas. A maioria desses estudos, porm, no so conclu-
dentes quanto aos resultados de tais comparaes.
Quanto aos resultados observados aps as privatizaes realizadas no Brasil,
Lacerda et al. (2006) apontam que, de incio, o PND concentrou esforos na venda
de estatais produtivas, que estavam vinculadas a setores anteriormente considerados
estratgicos para o desenvolvimento do pas e que permaneciam concentradas no
poder do Estado.
Entre 1993 e 1994, concluiu-se a desestatizao do setor siderrgico; e, a par-
tir de 1995, com a criao do CND, procedeu-se s privatizaes de uma forma
geral e ampliou-se a ao do PND, com concesses de servios pblicos iniciativa
privada, entre os quais os setores de eletricidade e as reas de transporte e telecomu-
nicaes. No ano de 1997, o PND alcanou grandes resultados com a privatizao
da companhia Vale do Rio Doce, a concluso da desestatizao da Rede Ferroviria
Federal S. A. (RFFSA), o arredamento do terminal de contineres I do porto de
Santos, a acelerao do processo de desestatizao de empresas estaduais e outros
processos de monta. As privatizaes no mbito estadual tambm ganharam impulso.
Nos anos de 1991 a 2001, foi o setor siderrgico o que mais gerou receitas para
as privatizaes, seguido do setor de minerao. J os anos de 1998 a 2001 foram
marcados por vrios processos de desestatizao do setor de energia e do setor de
telecomunicaes. Ao final do ano de 2001, o PND contabilizava uma receita total
oriunda das privatizaes da ordem de US$ 82 bilhes, alm de US$ 18 bilhes de
transferncias de dvidas.
Giambiagi e Alm (2008), ao analisarem estudos sobre os resultados alcana-
dos com as privatizaes no Brasil, salientam que, de forma geral, no h diferen-
as significativas de comportamento entre empresas pblicas, privadas e privatizadas,
quando sujeitas ao mesmo conjunto de regras e regulaes. Observam, alm disso,
que h empresas pblicas eficientes e ineficientes, semelhana do que ocorre no se-
tor privado. Outra constatao interessante que a estrutura de mercado parece ser
mais relevante do que a propriedade do capital para explicar a diferena de eficincia
entre empresas estatais e privadas.
Em sua anlise do efeito das privatizaes sobre a distribuio de renda, Baer
(2002) conclui que, de acordo com as evidncias disponveis, o programa de priva-
58
tizaes da dcada de 1990, cujos mritos em termos de eficincia econmica so
inegveis, contribuiu muito pouco para melhorar a distribuio de renda; e acrescen-
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At o incio dos anos 1960, a agricultura tendia a ser vista por alguns economis-
tas e formuladores de poltica econmica como um elemento passivo, dependente
dos estmulos provenientes do setor urbano-industrial e do setor pblico. De acordo
com Souza (2008), essa perspectiva inspirava o modelo de impacto urbano-industrial,
baseado na implantao de grandes projetos industriais. O surgimento de grandes
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determinaria a expanso da oferta agrcola. Neste modelo, o desenvolvimento da agri-
cultura visto como dependente do crescimento urbano-industrial. Naquele perodo,
os cultivos de exportao eram basicamente caf e cana-de-acar. Como apresenta-
vam maior dinamismo, recebiam o incentivo das polticas voltadas para o setor.
No contexto das polticas de desenvolvimento, agricultura era atribudo um
conjunto de funes. Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2006) avaliam que a agri-
cultura cumpriu, no processo de industrializao, cinco importantes funes, como
especificado a seguir:
u A liberao de mo de obra atuou no sentido de suprir o mercado de
EAD
No contexto da implantao de polticas para a modernizao agropecuria,
foram criadas, em 1973, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA)
e a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER). A
estes rgos federais foi atribuda a responsabilidade de coordenar a pesquisa e a
difuso de tecnologias em nvel nacional. Os resultados obtidos atravs da pesquisa
e extenso rural foram essenciais para o aumento da produo e da produtividade,
bem como para a expanso da fronteira agrcola brasileira.
De acordo com Souza (2008), devido ao padro de desenvolvimento adotado
pelo Brasil a partir de 1965, algumas funes atribudas agropecuria deixaram de ser
relevantes. Este o caso do fornecimento de alimentos, da transferncia de capital e
do fornecimento de mo de obra. No entanto, a agropecuria e as agroindstrias con-
tinuaram sendo fontes de matria-prima para a indstria e de gerao de divisas, e se
constituram em um mercado consumidor em potencial de produtos industrializados.
Tambm importante mencionar as polticas de incentivo s exportaes, im-
plantadas aps a segunda metade dos anos 1960. Foram criados diversos incenti-
vos de crdito para a ampliao das exportaes. Tais polticas, no entanto, foram
preponderantemente destinadas aos produtos industriais. Em relao s transaes
externas, Bacha (2004) ressalta que:
u a participao de produtos de base agropecuria (produtos da agropecuria e
comercial; ou seja, sempre houve, neste setor, maior valor de exportaes do que
importaes, o que no ocorreu necessariamente com os produtos no-agrcolas.
No incio dos anos 1980, o volume de crdito destinado ao financiamento das
atividades atingiu seu pice. Entretanto, a conjuntura macroeconmica (o cresci-
mento da dvida externa, a acelerao da inflao e a crise financeira e institucional
do Estado) implicou medidas bastante restritivas de poltica monetria e fiscal. No
decorrer da dcada de 1980, registrou-se uma reduo acentuada de recursos des-
tinados ao crdito rural e foram sendo retirados os subsdios concedidos. O cresci-
mento do volume de produo agrcola observado neste perodo deveu-se, principal-
mente, aos aumentos de produtividade.
A acelerao inflacionria, intensificada a partir do ano de 1987, persistiu at o
primeiro semestre de 1994. No perodo de 1987 a 2002, vigoraram taxas de cmbio
reais em patamares menores do que no perodo anterior (1965 a 1986), e com vrias
62
fases de valorizao cambial. A repercusso dessa poltica cambial foi mais desfavor-
vel aos segmentos exportadores dos setores agropecurio e agroindustrial.
EAD
EAD
observou-se que os produtos derivados da agricultura tiveram uma conduta de con-
teno de preos e, at mesmo, em mltiplos casos, de reduo em seus ndices. Os
preos dos alimentos para o consumidor final serviram, a partir de julho de 1994,
para garantir que no haveria retomada do processo inflacionrio. Em razo da in-
fluncia dos preos dos alimentos sobre o controle das taxas de inflao, esse grupo
de produtos foi batizado de ncora verde, por cumprir um papel semelhante ao da
chamada ncora cambial na estabilizao de preos no Brasil do real.
Vistos de forma genrica, os preos dos alimentos tiveram, a partir de julho de
1994, uma expanso inferior aos ndices de inflao. Isso proporcionou, ao longo
do perodo do real, a conteno da expanso do nvel geral de preos. Como relatam
Farina e Nunes (2002), entre agosto de 1994 e agosto de 1997, o preo real dos
alimentos nas regies metropolitanas brasileiras foi reduzido em 20%, mantendo-se
nesse patamar at o ano 2000. Surgiram nesta poca alguns smbolos do controle da
inflao do Plano Real, entre os quais figuravam o iogurte, cuja demanda no perodo
supracitado cresceu em 80%, enquanto seu preo foi reduzido em 40%, e o frango.
Os autores apontam os seguintes fatores que teriam contribudo, na dcada de
1990, para a queda dos preos relativos agricultura:
u elevao da produtividade da terra, tendncia essa que se teria manifestado
u queda expressiva nos preos internacionais dos produtos agrcolas aps a crise
u mudanas tecnolgicas;
p. 1-2).
Por outro lado, Considera, Sousa e Bracale (2002), ao estudarem a ncora
verde dos alimentos para a estabilidade de preos, destacam que os produtos agro-
pecurios que mais contriburam para esse objetivo de poltica econmica, de julho
de 1994 a setembro de 2002, foram o feijo e o caf; o primeiro, por no estar rela-
cionado com o mercado externo, e o segundo, graas queda do preo no mercado
internacional. O arroz e o frango so apontados em diversos momentos como outros
produtos da ncora verde, porm em menor escala que os dois anteriores. A n-
64
cora da carne bovina, por sua vez, foi constatada somente nos primeiros anos do
Plano Real. Enquanto o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE, de
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25
20
15
variao %
ndice
Geral
Alimentao
10 e Bebidas
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ano
Como se verifica, exceo feita para os anos de 2001, 2002, 2007 e 2008, os
preos dos alimentos se mantiveram abaixo do IPCA, o que contribuiu para que o
ndice no se elevasse muito. Esse comportamento dos preos dos alimentos sig-
nificativo, porque o grupo chamado alimentao e bebidas tem peso de 22,14%,
constituindo o mais importante entre os nove grupos de bens e servios que formam
o IPCA (IBGE, 2005). Quer dizer que, se houver um aumento da ordem de 100%
no preo dos alimentos e bebidas, mas os preos dos demais produtos se mantive-
rem estveis, isso provocar, no perodo, um aumento de 22,14% no IPCA, ou seja,
uma inflao nesse mesmo patamar. Observando o resultado do perodo represen-
tado no grfico acima (julho de 1994 a dezembro de 2008), conclui-se que o ndice
geral ficou em 236,5%, enquanto o ndice do grupo alimentos e bebidas ficou em
190,91%. Quanto a esses dados, cabe ainda ressalvar que os anos de 2007 e de 2008
constituram o perodo daquela que se convencionou chamar de crise mundial dos
alimentos, quando, por diferentes motivos, houve uma expressiva elevao nos pre-
os internacionais das commodities agrcolas, especialmente as alimentcias.
Embora os produtos ligados agropecuria brasileira tenham sido fundamen-
tais para a conteno do ndice geral de preos, Farina e Nunes (2002), bem como
Considera, Sousa e Bracale (2002), concluem que a maior contribuio para tal com-
65
portamento de preos agrcolas no foi propriamente advinda do meio rural, mas
sim, de seus setores a jusante. Ou seja, setores da indstria e do varejo de alimentos
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garantiram, mais do que a agricultura, o no-avano de seus preos para os consu-
midores finais. Segundo Considera, Sousa e Bracale (2002), enquanto o ndice de
preos dos alimentos no varejo variou pouco mais de 50% entre julho de 1994 e de-
zembro de 2002, o ndice dos produtos agropecurios equivalentes teve, no mesmo
perodo, uma alta superior a 90%.
Dcada Perdida o nome que se d ao perodo de tempo em que ficou clara a falncia do
velho desenvolvimentismo baseado em fechadura econmica (e, em boa medida, poltica),
em intervencionismo estatal e em keynesianismo inflacionista-estruturalista. A Dcada perde-
se no apenas pelo esgotamento desses procedimentos e doutrinas, mas tambm pela inacre-
ditvel recusa em se admitir que o mundo j havia mudado e que precisvamos de um novo
modelo de desenvolvimento para o sculo XXI, que, alis [...], j havia comeado (Adaptado
de: FRANCO, 2000, p. 1).
Trata-se de um perodo de crise da dvida do governo em relao aos credores externos
e internos e, portanto, de incapacidade de financiar suas prprias contas e de expandir a
economia brasileira, o que provocou, como consequncia, a queda no investimento geral da
economia, inclusive do setor agrcola.
67
Entre as medidas que merecem ateno est o aumento das taxas de juros,
executado mediante a correo monetria sobre os emprstimos. A partir desse
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perodo, houve, ao longo da dcada, forte reduo no crdito rural, no patamar de
80% (em termos reais), em conformidade com a reduo da disponibilidade de
recursos para financiar a economia e o governo (SANTANNA; FERREIRA, 2006).
Em meados dos anos 1990, tendo a economia brasileira que enfrentar os desequi-
lbrios gerados pelo processo inflacionrio agudo e relacionados com os fracassa-
dos planos de estabilizao anteriores ao Plano Real, inclusive aqueles ligados ao
oramento estatal, imps-se a necessidade de reorganizao das contas pblicas,
situao que provocou a reduo do crdito rural. A retomada do crescimento do
PIB nacional naquele perodo proporcionou um aumento na arrecadao pblica e
ajustes no oramento, com posterior supervit primrio, o que permitiu que hou-
vesse recursos para o financiamento da produo agrcola. A expanso dos recursos
destinados a financiar a agricultura cresceu graas ao aumento da participao de
fontes antes inexpressivas, como o caso do BNDES.
Os autores supracitados tambm salientam que a estabilizao de preos de-
corrente do xito do Plano Real permitiu que o crdito rural tivesse uma trajetria
de expanso, associada ao crescimento da produo agrcola. Atualmente, os princi-
pais recursos para o crdito agrcola so oriundos de crdito direcionado, como o
caso das aplicaes obrigatrias de bancos comerciais e dos fundos parafiscais (FAT,
fundos constitucionais), alm do BNDES.
Os resultados do xito no combate inflao e do posterior ajuste das contas
pblicas, devidos, entre outros fatores, LRF, proporcionaram ao poder pblico a
criao e a retomada de programas para a promoo da agricultura brasileira. Entre
estes, figuram a Poltica de Garantia de Preo Mnimo (PGPM), o Seguro Agrcola
(incluindo-se a o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria PROAGRO),
a reforma agrria e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF). De acordo com o Banco Central do Brasil BACEN (2007), o crdito
rural total retoma sua trajetria de crescimento a partir de 1997. Em valores cons-
tantes, o volume total de crdito foi, naquele ano, de pouco menos de R$ 25 bilhes,
chegando em 2007 a mais de R$ 51 bilhes, o que significa um crescimento real de
mais de 100% no perodo.
Ainda segundo informaes do BACEN (2007), do total das aplicaes contra-
tadas em 2007, 31,57% equivaleram a financiamentos de at R$ 60 mil. As princi-
pais fontes de recursos encontram-se nos recursos obrigatrios as chamadas exigibi-
lidades bancrias, ou Manual de Crdito Rural MCR 6.2 (55,5%) e na Poupana
Rural (17,9%). Atualmente, os bancos privados tm uma participao de mais de
40% no total do crdito rural, sendo os bancos oficiais federais responsveis por uma
porcentagem ligeiramente superior (prxima a 45%).
68
Um importante programa de financiamento das atividades agrcolas familiares
no meio rural, o PRONAF, foi viabilizado no perodo do Plano Real e tem obtido
EAD
u beneficiamento do pblico de mais baixa renda com cerca de 60% das operaes;
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odo. De qualquer forma, assim como h uma evoluo com diversificao em todas
as relaes econmicas brasileiras, tambm se verifica, no Brasil, uma mudana no
perfil do meio rural. Nos dias atuais, preciso considerar fatores tais como a pluria-
tividade, inclusive atividades no-agrcolas, para se ter a real dimenso das ocupaes
originalmente pensadas como exclusivas da agricultura.
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no pas 1996-2002. Produo Agrcola Municipal PAM 1996-2002. Braslia: IBGE,
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Editora da UFRGS Ramiro Barcelos, 2500 Porto Alegre, RS 90035-003 Fone/fax (51) 3308-5645 editora@ufrgs.br www.
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