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The lack of Principal-Agent Model in the relationship between citizens-politics and State and its
implication for Politics in Latinamerica; evidence from the Barometer of Social Capital and the Peace
Process in Colombia on Political Accountability
Resumen
Introduccin
Los problemas de corrupcin y clientelismo en Amrica Latina son endmicos, con graves
consecuencias para la legitimidad de la democracia y en la efectividad de sus estados en
implementar polticas, especialmente de desarrollo equitativo (Sudarsky, 1998)
especialmente porque el clientelismo viene acompaado de Fracasomana (Hirschman,
1975), la tendencia a rotular como fracasos una solucin a un problema cuando no lo
resuelve en su totalidad. Por ello la pregunta: En lugar de clientelismo Qu? sigue siendo
central para desatorar el desarrollo de Latinoamrica. En este ensayo que recoge
investigacin en el sentido tcnico de las ciencias sociales y accin que permite ilustrar la
dinmica sistmica en un pas, particularmente Colombia, se intentar ilustrar cmo estos
elementos de corrupcin y clientelismo no son accidentes o desviaciones de su operacin
sino que son intrnsecos a ella, teniendo como principal estructurante los sistemas
electorales, particularmente los proporcionales y la ausencia de Acontabilidad 2 del
legislativo, por la ausencia de concepciones de Principal (el electorado)- Agente (el
representante), rompiendo con ello la relacin ciudadana-poltica-Estado. El ejemplo de
esta dinmica debe servir como fuente de hiptesis que se pueda generalizar y comprobar
empricamente en estudios posteriores en otros pases, especialmente al comenzar a medir
el Eslabonamiento Legislativo como encadenamiento crtico de, precisamente, la relacin
Ciudadana-Legislativo. Tambin se analizar cmo la democracia participativa, cuyo auge
y esperanza en Latinoamrica puede ser vista como precisamente una compensacin de la
falta efectiva de representacin por el legislativo, se estrella con un sistema electoral que no
permite identificar quin es el representante y as poder llamarlo a cuentas: El verdadero
problema en Latinoamrica es una acontabilidad vertical raqutica. Los agentes elegidos
para el legislativo no son responsables ante sus votantes y los votantes no sancionan con su
voto el mal liderazgo (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).
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Se usa la palabra Acontabilidad para expresar la responsabilidad contractual que tienen los elegidos de rendirle cuentas a sus electores,
con toda la connotacin de compromiso profundo que ello implica. Es muy significativo que la palabra misma no exista en espaol, lo
cual seala lo profundo de la ausencia misma del concepto en buena medida roto durante el absolutismo espaol del siglo XVI. (vase
Sudarsky, 2000, p29-44). Para contraste, en el idioma sueco no existe palabra para el clientelismo.
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Ahora bien, en el diseo y evaluacin de un sistema electoral hay que tomar dos criterios
principales: 1) la Representacin en el sentido de que sea posible identificar el
representante por parte de su electorado, pueda fijar su atencin en l (o ella) y llamarlo a
cuentas y premiarlo con su reeleccin si lo ha hecho bien y castigarlo con no hacerlo si lo
ha hecho mal, y 2) la Proporcionalidad, bsicamente que la relacin de los votos recibidos
por un partido sea proporcional al nmero de curules (sillas parlamentarias). Estos dos
criterios deben ser balanceados principalmente porque los sistemas con mayor nfasis en la
representacin estn constituidos por distritos electorales de baja magnitud (pocos
representantes elegidos por distrito) y en su forma mas pura distritos uninominales (Single
seat electoral districts: SSED) que normalmente son distritos donde el ganador se lleva
todo. Esto tiene por consecuencia, segn el axioma de Duverger que estos sistemas
polticos convergen, debo aadir a veces tras periodos de medio siglo o mas, en sistemas
bipartidistas, en detrimento de partidos minoritarios y, por supuesto, de la proporcionalidad.
Precisamente los sistemas electorales mixtos, concebidos por primera vez en la Alemania
de la postguerra para estrenar su democracia, combinan este elemento de la representacin
clara en los Lander (estados federales)y la proporcionalidad entre sillas y escaos de cada
partido mediante un mecanismo de ajuste de la proporcionalidad en la Cmara alta. Los
sistemas mixtos se presentan en una gran variedad y Shugart and Wattemberg (2003)
afirman que pueden resultar siendo la reforma electoral del siglo XXI. Por otro lado, no
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sobra decir que dentro de los criterios de anlisis de los sistemas electorales es necesario
incorporar tambin la gobernabilidad emergente de ellos, es decir la posibilidad de formar
coaliciones de gobierno estables que permitan llevar a cabo lo que se requiere.
en 2013. Con voto obligatorio la Cmara baja tiene una distribucin de 50/50 entre SSED
definidos en buena medida por poblacin y algunos otros distritos especiales por
comunidades indgenas y otros proporcionales por partido. La gente vota en distintos
tarjetones, uno con candidatos presidenciales y sus partidos. Simultneamente, votan con
tarjetones impresos para cada distrito uninominal donde el candidato de cada partido se
identifica con su foto y el nombre de su suplente, una condicin fulgurante especialmente
frente al sistema electoral colombiano, segn veremos adelante. Hay otro tarjetn
departamental para los candidatos a diputados multinominales (que restauran la
proporcionalidad partidista) y los candidatos a senadores, cuatro por departamento. En el
contexto latinoamericano Bolivia tiene el sistema electoral mas balanceado en trminos de
representacin y proporcionalidad y la relacin Principal-Agente es clara y definida. Es
mas, su corte electoral mostr independencia en el proceso de rediseo de los DUNs en
contra de una mayora tan penetrante como la de Evo Morales.
orden y el cierre de las listas y se reintrodujo un voto totalmente personalista, donde los
votos son para cada candidato, el cual poda salir elegido con muy pocos votos.
Los votos que no elegan a alguien de una lista de partido se contaron como votos para el
partido y se contaron para los escaos asignados a travs del mtodo dHont. No hay
suplentes. Dado que este sistema requerira un enorme tarjetn (balota) - para el Senado
100 candidatos por partido por nueve partidos, un tarjetn con 900 casillas- se decidi que
los candidatos seran identificados no con su foto y un nombre sino por una combinacin de
marcar el partido y el nmero individual del candidato. Esto condujo a que las propuestas
electorales de fondo de los discursos polticos se eliminaran, y los candidatos tuvieran que
concentrar sus esfuerzos en posicionar el color de su partido y su nmero personal. Esto
provoc un aumento considerable en el nmero de errores en el proceso de votacin: Para
las elecciones de 2010, de un potencial de 29.6 millones de votos, se depositaron 13,2
millones de votos totales (56% de abstencin), hubo 1.8 millones de votos nulos (14%)
para la Cmara de Representantes, 1.5 millones para el Senado, y 824.000 y 504.000
respectivamente (5%) no marcados. Para el 2014 los porcentajes fueron prcticamente
idnticos. Dado el nmero de miembros del Congreso que se retir de las Cmaras debido a
diferentes razones, sobre todo debido a la corrupcin y asociacin con los paramilitares, las
dos cmaras representaban en realidad menos de un tercio de los votantes potenciales.
En la medicin del Capital Social en el 2005, Clientelismo fue una variable crtica
relacionada negativamente con FENOVAL; sin embargo en 2011 perdi ese efecto. Ahora
bien, el clientelismo es un componente estructural de la sociedad, no una creencia o una
actitud personal. Lo que se hizo evidente, cuando los diferentes pasos que tenan que
darse para moverse en la direccin de la Sociedad Cvica Moderna (Putnam, 2003), es que
FENOVAL tena que caer y las personas deberan reconocer que viven en un mundo
permeado de clientelismo. Slo entonces pueden empezar a tomar los pasos necesarios para
transformar esta condicin de clientelismo. Segn la Teora de la Transformacin hacia la
Sociedad Cvica Moderna, que no se presenta aqu, la cada drstica de FENOVAL es un
prerrequisito para el cambio hacia una cultura poltica impulsada por una ciudadana activa
que mantenga a sus gobernantes y representantes rindiendo cuentas: Un proceso de
consciencia extrema similar a la movilizacin cognoscitiva (Inglehart y Welzel, 2005), un
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Llamamos crticas las variables ( o tems segn sea el caso) de una dimensin que se relacionan con los factores cuando se realizan
regresiones stepwise de todas las variables que forman parte de todas las dimensiones relacionadas con un factor y alguna de ellas aporta
mas de 1% de la varianza y con un beta mayor de ,05.
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pertenece (0). El resultado para Colombia en las OV seculares (excluidas las religiosas) se
observa en la figura 2, donde se aprecia una cada drstica y continua desde 1997, una
prdida neta de cerca del 50% en esta variable, una verdadera hemorragia del capital social
y un ndice de la desmovilizacin de la sociedad civil. Por otro lado, el BARCAS tambin
permite calcular el porcentaje de personas que no pertenecen a ninguna OV secular y a
ninguna OV (incluidas las religiosas) esta ltima como tem crtico en la variable
Atomizacin, una medida fuerte (con otros tems) de que la persona se encuentra fuera de la
sociedad (nivel muy bajo de KSOCIAL). El resultado es que la no pertenencia a ninguna
OV secular pas de 43% en 1997 a un 70% en 2011 y con ello una cada del 63% en la
dimensin de Participacin Cvica. Cuando se mira la no perteneca a ninguna OV
incluidas las religiosas el aumento es menor, pasando del 18% en 1997 a 30% en el 2011.
La sociedad entonces ha perdido secularizacin porque la pertenencia a las OV religiosas,
muy preponderante, permanece igual y las seculares caen dramticamente.
Eslabonamiento Legislativo
Muestra nacional- BARCAS 2011
70%
63%
60%
50%
40%
Porcentaje
30%
20%
10%
6% 5%
4% 3% 3% 3% 3% 3% 3%
0% 2% 3%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
Promedio
35
30
25
20
15
10
0
5 - 10.000 10 - 20.000 20 - 50.000 50 - 100.000 100 - 500.000 Ms 500000
4Velsquez (2016) identifica 111 espacios definidos por leyes o decretos nacionales a los cuales hay
que agregarle los creados en cada municipio y los cerca 14 nuevos que crean los acuerdos de la Habana.
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El SEM tiene otras ventajas. Los costos de las campaas seran mucho menores, ya que los
territorios seran mas pequeos y con ello el incentivo para depredar el Estado con los
enormes costos de la corrupcin, disminuiran. En la intimidad del Senado, colegas me
confesaron que el costo de sus campaas estaba en los millones de dlares, cuando el techo
de gasto legalmente permitido est en los cientos de miles de dlares. Un temor recurrente
es que, si existen "burgos podridos" en la actualidad, el escao simple facilitara su captura
por candidatos corruptos. La respuesta a esto es que estos ya estn all, con la diferencia de
que capturan las curules con muy pocos votos en territorios muy grandes. En el DUN se
requerira un esfuerzo mucho mayor de estos candidatos y tendran que derrotar a unos
identificables por sus habitantes, quienes conocera la trayectoria local de ellos. Hay otras
precauciones que deben ser tomadas en cuenta. Por ejemplo, usar el mtodo ingls de
rediseo de distritos 5 , y tener las metodologas y tcnicas de los censos de poblacin
aprobados por el Congreso antes de su ejecucin para evitar que sus resultados, que
siempre tienen implicaciones electorales, puedan ser bloqueados en el Congreso: Por cerca
de 20 aos las cifras del censo utilizadas fueron los resultados de 1985, debido a que el
Congreso tena el derecho de veto por uno nuevo, lo que hicieron por este tiempo.
El autor, como senador de Colombia 2010-2014 por el Partido Verde y como parte del
proceso pedaggico de la propuesta, la present por primera vez a la Cmara en abril del
5 En Estados Unidos los DUNs se redisean continuamente por los partidos polticos con todos los
vicios de Gerrimandering. En el Reino Unido los distritos los redibuja una Comisin de Limites
compuesta por funcionarios pblicos que redibujan los distritos cada 10 aos y aplican sus resultados
en las elecciones posteriores a la siguiente para evitar las presiones polticas. Los partidos son odos
por la comisin.
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2011 la que se retir para no ser catalogada como derrotada. Cuando se le present al
presidente Santos, l sugiri que se le presentara a los partidos de la Unidad Nacional la
cual solicit la simulacin de cmo quedara el Congreso con los resultados de la eleccin
del 2010. Se hizo evidente que la estrategia de los que se oponan al proyecto consista en
administrar el tiempo de los ocho debates en dos aos requeridos para que el proyecto se
aprobara. En marzo de 2013, el proyecto fue presentado a la Comisin Constitucional de la
Cmara. A sus miembros les gust el proyecto, pero recibieron instrucciones de sus
partidos y el qurum se disolvi en el ltimo minuto antes de salir a vacaciones de mitad de
ao. El proyecto se inscribi de nuevo en julio de 2013 y, por primera y nica vez,
aprobado en la Comisin Constitucional del Senado en noviembre de 2013 pero se archivo
al ser imposible aprobar los otros tres debates en el perodo legislativo restante.
Paralelamente al proceso legislativo y para hacer la pedagoga del proyecto en la sociedad
en general se realiz un Seminario Internacional con eminentes autoridades acadmicas
sobre regmenes electorales en abril del 2012. Se realizaron talleres con la metodologa de
Caf Mundo con lderes de opinin en diferentes ciudades y un video ilustrativo, que se
lanz en agosto del 2012. Ya de salida del Senado, donde me haba vuelto predecible, v la
oportunidad de socializar la propuesta en la campaa en la consulta popular que el Partido
Verde realiz en marzo del 2014 para escoger candidato a la presidencia de la Repblica
de Colombia en la cual obtuve 300.000 votos. En la segunda vuelta presidencial el Partido
Verde apoyo al Presidente Santos, quien sali elegido. Ya por fuera del Senado, como
presidente de la Corporacin para el Control Social (www.contrial.co) una ONG, se
construyeron los mapas polticos que emergen de las elecciones al Congreso de 2014
aplicando la propuesta de reforma electoral, con la intencin de construir el control social
por medio de grupos virtuales por DUN. Mientras tanto, el gobierno present un proyecto
de Equilibrio de Poderes, fundamentalmente para eliminar la reeleccin instituida por
Uribe. En esta reforma el gobierno propuso sustituir el voto preferente por la lista cerrada
sin considerar alternativas como el SEM; el Congreso permaneci encerrado en la polaridad
lista cerrada/ voto preferente, la mas cmoda para que nada cambie y nada cambi.
Hirschman haba descrito el fenmeno por el cual en Amrica Latina una solucin a un
problema del desarrollo se rotulaba como fracaso si no resolva completamente el
problema, dando pie a importar las ltimas soluciones disponibles que no tenan tiempo de
madurar antes de ser reemplazadas por otra cascada de soluciones, proceso por el cual se
coartaba la posibilidad de aprendizaje colectivo sobre qu funcionaba y qu no. En mi tesis
doctoral (Sudarsky, 1982, 1988) en un proyecto muy preciso de investigacin-accin prob
que la Fracasomana era producto del clientelismo: Un Presidente multiplica su capital
poltico nombrando con frecuencia nuevos ministros que necesitaban disponer del aparato
administrativo y burocrtico para introducir su clientela. Esto se haca rotulando como
fracaso lo que la anterior administracin estaba haciendo, razn que haca evidente que los
funcionarios no eran capaces y deban ser removidos, lo cual se haca legtimamente de
inmediato. Pero como lo anterior era un fracaso no se poda hacer mas de lo mismo, se
introducan nuevas polticas, las cuales, bajo la predecible dinmica estaban condenadas a
no tener xito, dado que prcticamente ninguna poltica puede tener el tiempo requerido de
implementacin en los cortos horizontes de maduracin disponibles antes de un nuevo
cambio. Por ello la pregunta de en lugar de clientelismo, Qu? es an mas fundamental.
La conclusin es que se requiere un rgimen poltico distinto para que pueda implementar
los acuerdos de Paz, en sus aspectos de desarrollo. Y ya hemos formulado los
requerimientos en trminos de Acontabilidad y Control Social que tal rgimen electoral y
modelo de gobernabilidad deben tener, ahora s, para poderse implementar. La
implementacin de los acuerdos de paz en Colombia con el mismo sistema electoral basado
en clientelismo y corrupcin y el modelo actual de gobernabilidad lleva a que los
programas de desarrollo en el postconflicto queden en manos de polticos corruptos
que dividen las comunidades. Es precisamente la posibilidad de aprendizaje que se da en
los DUNs, con la redundancia y control que la sociedad civil organizada provee frente a la
Fracasomana lo que puede romper este circulo vicioso 6.
6En un ejercicio de prospectiva sobre Bogot (2025) la propuesta de reforma se acogi precisamente
como un mecanismo de aprendizaje sobre lo pblico.
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Sin pretender ser exhaustivos estos acuerdos cubren la reforma a la Corte Electoral, la ampliacin de la
financiacin de los partidos por parte del Estado, la eliminacin del Umbral para mantener la personera
jurdica, donde se coincide con el punto 2.3.1.1 del acuerdo dirigido a crear un rgimen de transicin para
partidos nuevos que les permita recibir recursos del estado para su funcionamiento an antes de lograr tener
representacin en el Congreso y cumplir un umbral, todo esto sin entrar a cuestionar el ncleo del problema:
Qu representan los representantes.
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tan solo eso, parafernalia, mientras los representantes no representen a sus electores y estos
no puedan concentrar su atencin sobre a quin llamar a cuentas.
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