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1
Dados do DEPEN, relativos a julho de 2013, obtidos em <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-
penal/transparencia-institucional/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-junho-2013.pdf>.
2
publicado em julho de 2008, j destacava: Apesar da excelente legislao e da monumental
estrutura do Estado Nacional, os presos no Brasil, em sua esmagadora maioria, recebem
tratamento pior do que o concedido aos animais: como lixo humano (...) Ao invs de
recuperar quem se desviou da legalidade, o Estado embrutece, cria e devolve s ruas
verdadeiras feras humanas2. Desde agosto de 2008, o CNJ realiza mutires carcerrios em
presdios de todas as unidades da federao e divulga os respectivos relatrios, que oferecem
um diagnstico claro da dramtica situao prisional do pas e das graves e massivas
violaes aos direitos fundamentais dos presos. Mais recentemente, o Ministro da Justia Jos
Eduardo Cardozo admitiu publicamente que as prises brasileiras so verdadeiras
masmorras medievais, confessando que preferia at morrer a ser preso numa delas3.
2
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, 2009, p. 172. (doc. 6). Disponvel tambm
em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/2701>.
3
O Globo. Ministro diz que prefere morrer a passar anos em cadeias brasileiras. Nov. 2012. Disponvel em:
<http://oglobo.globo.com/brasil/ministro-diz-que-prefere-morrer-passar-anos-em-cadeias-brasileiras-6718740>.
4
Discurso proferido em 14.04.2015, acessvel em <http://s.conjur.com.br/dl/discurso-ricardo-lewandowski-
durante.pdf>. O outro grande problema, segundo o Min. Lewandowski, o nmero excessivo de processos.
5
Vide <http://www.conjur.com.br/2012-nov-14/ministros-supremo-criticam-sistema-prisional-brasileiro>.
6
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal, p. 1, acessvel em
<http://www.conjur.com.br/2015-abr-04/observatrio-constitucional-seguranca-publica-justica-criminal>.
7
R.E. 580.252. O voto est disponvel em <http://jota.info/recurso-extraordinario-580-252-mato-grosso-sul>.
3
mesmo sentido, o Ministro Lus Roberto Barroso, em voto proferido no mesmo caso, afirmou
que a superpopulao e a precariedade das condies dos presdios correspondem a
problemas estruturais e sistmicos de grande complexidade e magnitude, que resultam de
deficincias crnicas do sistema prisional brasileiro.8. Enfim, todos sabem do descalabro do
sistema carcerrio brasileiro, sendo fato notrio e inquestionvel a gravidade das violaes
aos direitos humanos dos presos.
7. Alm da gravssima e generalizada ofensa aos direitos mais bsicos dos presos,
as mazelas do sistema carcerrio brasileiro comprometem tambm a segurana da sociedade.
Afinal, as condies degradantes em que so cumpridas as penas privativas de liberdade, e a
mistura entre presos com graus muito diferentes de periculosidade, tornam uma quimera a
8
Voto-vista proferido no referido R.E. 580.525. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE580252LRB.pdf>
9
Cf. Medida provisria expedida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 22 de maio de 2014.
10
Conf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 19 de junho de 2002, 29 de
agosto de 2002, 22 de abril de 2004, 7 de julho de 2004, 21 de setembro de 2005, 2 de maio de 2008, 25 de
novembro de 2009.
11
Cf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em de 17 de novembro de 2005, 04
de julho de 2006 e 03 de julho de 2007.
12
Cf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em de 28 de julho de 2006 e 30 de
setembro de 2006.
13
Cf. Medida provisria expedida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 18 de novembro de 2014.
14
Cf. Resoluo 14 da Comisso Interamericana de Direitos Humanos de 30 de dezembro de 2013.
4
perspectiva de ressocializao dos detentos, como demonstram as nossas elevadssimas taxas
de reincidncia, que, segundo algumas estimativas, chegam a 70%15.
15
Cf. Manifestao do Ministro Gilmar Mendes, disponvel em <http://noticias.r7.com/cidades/juristas-estimam-
em-70-a-reincidencia-nos-presidios-brasileiros-21012014>.
16
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los derechos humanos de las personas
privadas de libertad en las Amricas, 2011, pp. 4-5. (doc. 7) Disponvel tambm em
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf>
5
prisional. O Brasil tinha, em 1990, cerca de 90.000 presos17. Em maio de 2014, este nmero
ultrapassou os 563.000 presos sem contar os mais de 147.000 em regime de priso
domiciliar18. Desde ento, a cifra certamente cresceu, e deve hoje tangenciar, seno
ultrapassar, o nmero de 600.000. Desconsideradas as pessoas em priso domiciliar, o Brasil
hoje o quarto pas com a maior populao carcerria do planeta, atrs apenas dos Estados
Unidos, da China e da Rssia.19 Nesse intervalo de 25 anos, o aumento da populao prisional
brasileira, em nmeros reais, foi de mais de 650%!
17
Cf.
<http://www.mpba.mp.br/atuacao/ceosp/pesquisa/PESQUISA_LFG_SISTEMA_PENITENCIARIO.PDF>.
18
Dados do Conselho Nacional de Justia, cf.
<http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/diagnostico_de_pessoas_correo.pdf>. Cf. Novo Diagnstico de
Pessoas Presas no Brasil, Conselho Nacional de Justia, Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do
Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas DMF, 2014. (doc. 8). Disponvel
tambm em: < http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/pessoas_presas_no_brasil_final.pdf>
19
Se forem considerados no clculo da populao prisional as pessoas em priso domiciliar, o Brasil ascende
3 colocao no ranking, ultrapassando a Rssia.
6
Constituio, decorrentes de atos e omisses dos poderes pblicos, especialmente quando se
constate que esto em jogo os direitos mais bsicos de uma minoria estigmatizada. nestas
hipteses, de proteo dignidade de grupos vulnerveis, que o exerccio do papel
contramajoritrio do STF mais se legitima.
17. Nesta ADPF, postula-se, em sntese, que esta Corte reconhea e declare o
estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro, e, diante disso, imponha a
adoo de uma srie de medidas voltadas promoo da melhoria das condies carcerrias
do pas e conteno e reverso do processo de hiperencarceramento que o Brasil vivencia.
-2-
O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL E MEDIDAS CONGNERES NO
DIREITO COMPARADO
20
Veja-se, a propsito, Csar Rodrguez Garavito. Ms All del desplazamiento, o cmo superar un estado de
cosas inconstitucional. In: Ms all del desplazamiento Polticas, derechos y superacin del desplazamiento
forzado en Colombia. Bogot: Ediciones Uniandes, 2009; Manuel Jos Cepeda-Espinosa Activism in a Violent
Context: The Origin, Role and Impact of the Colombian Constitutional Court. Washington University Global
Studies Law Review, vo. 3, 2004; Clara Ins Vargas Hernandez. La Garantia de la Dimensin Objetiva de los
Derechos Fundamentales y Labor del Juez Constitucional Colombiano em sede de accin de tutela: el llamado
estado de cosas inconstitucional. Revista de Estudios Constitucionales, n 1, 2003; Carlos Alexandre de
Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidde por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional. Tese de
doutorado aprovada na Faculdade de Direito da UERJ sob a orientao do Prof. Daniel Sarmento, 2015.
21
Cf. Libardo Jos Ariza. The Economic and Social Rights of Prisioners and Constitutional Court Intervention
in the Penitenciary System in Colombia. In: Daniel Maldonado Bonilla. Constitutionalism of the Global South.
Cambridge: Cambridge University Press, 2013, p. 129.
8
novas polticas, dentre outras medidas; e (iv) potencialidade de congestionamento da justia,
se todos os que tiverem os seus direitos violados acorrerem individualmente ao Poder
Judicirio22.
21. Esta tcnica vem sendo utilizado desde 1997, e j foi empregada em pelo
menos 9 casos pela Corte Constitucional da Colmbia, tendo um deles versado exatamente
sobre o sistema prisional do pas. Tratou-se do processo T-153 de 1998, em que se reconheceu
o estado de coisas inconstitucional daquele sistema penitencirio. 23 A ao ajuizada buscava,
a princpio, resolver os casos concretos das prises Bellavista e Modelo, localizadas,
respectivamente, em Medelln y Santa F de Bogot. Entretanto, a deciso que dela se
originou acabou por abordar o sistema carcerrio do pas como um todo.
22
A sntese de Carlos Alexandre de Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de
Coisas Inconstitucional. Op. cit., pp. 134-138.
23
Sentencia T-153/1998, de 28/4/1998.
9
Primeiro ORDENAR que se notifique acerca da existncia do estado de
coisas inconstitucional nas prises o Presidente da Repblica; os
presidentes do Senado e da Cmara dos Representantes; os presidentes da
Sala Penal da Corte Suprema de Justia e as Salas Administrativas e
Jurisdicionais Disciplinares do Conselho Superior da Magistratura; o
Gabinete do Fiscal Geral da Nao; governadores e prefeitos; os
presidentes das assembleias departamentais e dos Conselhos Distritais e
Municipais; e representantes municipais.
...
24. Sem embargo, a deciso sofreu crticas por ter priorizado, para o
equacionamento do estado de coisas inconstitucional, a construo de novos presdios, sem
10
enfrentar o processo de hiperencarceramento, tambm vivenciado na Colmbia, e por no ter
monitorado a implementao das medidas adotadas pelo Estado colombiano.24 Outra deciso
importante em que a Corte Constitucional colombiana reconheceu o estado de coisas
inconstitucional foi relacionada ao problema dos deslocados (desplazados) que so cerca
de 3 milhes de colombianos que foram forados a se deslocar, em razo da guerrilha e da
violncia generalizada que atingiu vrias regies daquele pas. Nessa deciso,25 introduziu-se
uma novidade importante na tcnica do estado de coisas inconstitucional: a Corte, aps impor
inmeras medidas a diversos rgos e autoridades pblicas, tendentes a sanar as falhas
estruturais em polticas pblicas que comprometiam os direitos da populao deslocada,
reteve a sua jurisdio, para monitorar a implementao das suas ordens.
24
Cf. Libardo Jos Ariza. The Economic and Social Rights of Prisioners and Constitutional Court Intervention
in the Penitenciary System in Colombia. Op. cit.
25
Sentencia T-025, de 22/1/2004.
26
Conf. Beatriz Mayling Ramirez Huaroto. Estado de Cosas Inconstitucional y sus Posibilidades como
Herramienta para el Litigio Estratgico de Derecho Pblico. Una Mirada en la Jurisprudencia Colombiana y
Peruana. Dissertao de Mestrado em Direito Constitucional. Pontifcia Universidade Catlica do Peru, 2013.
27
Veja-se, por exemplo, Tribunal Constitucional del Per. Sentencia en el Expediente N 03426-2008- PHC/TC,
de 26.08.2010.
11
inconstitucionalidades na EC 62, que tratara do pagamento de precatrios, aludiu ao estado
de inconstitucionalidade grave e permanente que se instaurou no pas, em relao ao
pagamento de condenaes judiciais contra a Fazenda Pblica. A Corte, ao final, decidiu
atribuir ao CNJ a funo de elaborar proposta normativa para equacionamento de alguns
aspectos do problema, bem como o papel de monitorar e supervisionar o cumprimento das
medidas que impusera aos entes pblicos28.
28
Questo de Ordem nas ADIs 4.357 e 4.425, Rel. Mini. Luiz Fux, julg. 25/03/2015. Veja-se os seguintes itens
da deciso: 5 delegao de competncia ao Conselho Nacional de Justia para que considere a apresentao
de proposta normativa que discipline (i) a utilizao compulsria de 50% dos recursos da conta de depsitos
judiciais tributrios para o pagamento de precatrios e (ii) a possibilidade de compensao de precatrios
vencidos, prprios ou de terceiros, com o estoque de crditos inscritos em dvida ativa at 25.03.2015, por
opo do credor do precatrio, e 6) atribuio de competncia ao Conselho Nacional de Justia para que
monitore e supervisione o pagamento de precatrios pelos entes pblicos na forma da presente deciso.
29
Veja-se, a propsito, Charles F. Sabel e Willian H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law
Litigation Succeeds. Harvard Law Review, n. 117, 2004. Para uma defesa deste modelo de atuao judicial,
associado s structural injunctions, veja-se Owen Fiss. The Civil Rights Injunctions. Bloomington: Indiana,
1978.
30
Malcom M. Feeley e Edward L. Rubin. Judicial Policy Making and the Modern State: How Courts Reformed
Americas Prisons. Cambridge: Cambridge University Press, 1998, pp. 40-41.
12
rotineira e autorizada (...) e gerou, no mnimo, modestas melhorias nas instalaes fsicas do
confinamento31.
31
Charles F. Sabel e Willian H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law Litigation Succeeds. Op. cit.,
p. 1035.
32
563 U.S. 2011.
33
Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC
19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000).
13
situao de carncia desesperadora (desperate need). Diante disso, determinou que a poltica
estatal sobre moradia fosse reformulada pelo governo, de forma a contemplar medidas de
alvio imediato para pessoas miserveis, sem, no entanto, precisar quais providncias
deveriam ser adotadas.
31. Para permitir uma fiscalizao mais adequada da execuo da sua deciso, a
Corte atribuiu a um rgo tcnico independente a Human Rights Commission de
reconhecida expertise e prestgio na frica do Sul em matria de direitos fundamentais, a
tarefa de supervisionar a elaborao e implementao do novo programa, reportando-se ao
tribunal. Este modelo sul-africano foi muito elogiado pela doutrina comparativista,34 por
ensejar a proteo de direitos sociais por meio de tcnica do dilogo institucional, que
minimiza o problema do dficit de expertise do Poder Judicirio para lidar com polticas
pblicas.
32. Na Argentina, tambm houve a adoo de tcnica similar, em caso atinente aos
direitos fundamentais dos presos. No conhecido caso Verbitsky, um habeas corpus coletivo
foi impetrado a favor de todas as pessoas privadas de liberdade na provncia de Buenos Aires
que estavam detidas em estabelecimentos policiais superlotados. No julgamento, a Corte
Suprema do pas, depois de reconhecer a inconstitucionalidade de tal situao, imps diversas
medidas imediatas, mas tambm a elaborao de um plano pela provncia de Buenos Aires,
em dilogo com a sociedade civil, que deveria contemplar mudanas nas polticas criminais e
prisionais, de modo a ajustar a situao dos detentos s regras mnimas sobre tratamentos de
presos estabelecidas pela ONU. 35
34
Cf. Victor Abramovich e Christian Courtis. Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles. Madrid:
Editorial Trotta, 2002, pp. 160-168; Cass R. Sunstein. Social and Economic Rights? Lessons from South
Africa. Chicago John M. Olin Law & Economics Workin Papers n. 124, 2001.
35
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Verbitsky Horacio c/ s/ Habeas Corpus, Fallos 328:1146, julg.
3.5.2005. A esse respeito veja-se Christian Courtis. El caso Verbitsky: nuevos rumbos en el control judicial
de la actividad de los poderes polticos?. In: Victor Abramovich. Colapso del sistema carcelario. Buenos Aires:
Siglo XXI Editores Argentina: Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS, 2005.
14
pblicas, indicando prazos para a sua implementao. Esta tcnica foi usada para
enfrentamento da questo da superpopulao carcerria na Itlia, no caso Torregiani e outros
v. Itlia36, julgado em 2013. Diante da superlotao dos presdios italianos, que atingia
poca o ndice nacional de 151%, a Corte concedeu o prazo de um ano para que as
autoridades responsveis implementassem um ou mais remdios visando correo do
problema. A Itlia adotou diversas medidas nesta linha, com bastante sucesso, tais como a
ampliao das penas alternativas e das hipteses de priso domiciliar, e a criao de
mecanismo para a reduo da pena daqueles que a viessem cumprindo em condies
degradantes.
-3-
O CABIMENTO DA ADPF
36
ECHR 007 (2013).
15
importem em leso ou ameaa a preceitos fundamentais da Constituio. Para o seu
cabimento, necessrio que (1) exista leso ou ameaa a preceito fundamental, (2) causada
por ato dos Poderes Pblicos, e (3) no haja nenhum outro instrumento apto a sanar esta leso
ou ameaa. Estes trs requisitos esto plenamente configurados no presente caso, como se
ver a seguir.
40. De acordo com o art. 1 da Lei n 9.882/99, os atos que podem ser objeto de
ADPF autnoma so os emanados do Poder Pblico, a includos os de natureza normativa,
administrativa ou judicial. Na presente hiptese, a leso a preceitos fundamentais se origina
de uma multiplicidade de atos comissivos e omissivos da Unio e dos Estados federados.
37
Cf. Gilmar Ferreira Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. 9 ed.
So Paulo: Saraiva, 2014, pp; 1267-1269; Lus Roberto Barroso. O Controle de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro. Exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2012,
pp. 562-563.
16
41. Dentre as afrontas, vale destacar as de natureza administrativa, da Unio e dos
Estados, que descumprem ostensivamente, de modo sistemtico, preceitos fundamentais da
Constituio no tratamento dos presos. Isso ocorre, por exemplo, quando no mantm um
nmero de vagas prisionais correspondente populao encarcerada, gerando a
superpopulao; quando no asseguram condies humanas nas instalaes carcerrias;
quando no adotam as medidas necessrias para a garantia da segurana fsica dos detentos,
diante da violncia de outros presos ou de agentes estatais; quando no providenciam o
acesso adequado jurisdio, sade, alimentao, educao, ao trabalho e assistncia
material aos detentos; quando aplicam, de modo sistemtico, sanes administrativas sem o
devido processo legal aos presos.
17
45. O Poder Legislativo tambm tem certo grave responsabilidade neste
quadro. O legislador tem estabelecido polticas criminais absolutamente insensveis ao drama
carcerrio brasileiro, que agravam a superlotao dos presdios e no geram a almejada
segurana para a sociedade. Na esfera penal, a vontade de aplacar o legtimo sentimento
social contrrio impunidade vem gerando o abuso, pelo Legislativo, da legislao
simblica, expresso de um populismo penal que uma das causas do dramtico quadro
prisional hoje desenhado no pas. o que consignou Gilmar Ferreira Mendes, com inteira
propriedade:
38
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal. Op. cit., p. 1.
18
contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a
controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e
imediata.
14. A existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios
no deve excluir, a priori, a utilizao da argio de
descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feio
marcadamente objetiva desta ao.39
-4-
DEMOCRACIA, EXPERTISE E ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL:
REMDIOS FLEXVEIS E DILOGO INSTITUCIONAL
39
STF. ADPF 33, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 07.12.2005.
19
adequado funcionamento do regime democrtico. Por isso, no ofende a democracia a atuao
jurisdicional que se volte proteo de direitos fundamentais, especialmente de minorias
vulnerveis e impopulares, como so os presos40. A proteo dos direitos bsicos dos
integrantes destes grupos no pode ficar condicionada aos azares da poltica majoritria ou s
preferncias da burocracia estatal, sob pena do seu completo esvaziamento.
40
Mesmo correntes da teoria constitucional mais reticentes em relao a uma atuao proativa da jurisdio
constitucional, como os procedimentalistas, reconhecem que, em se tratando da defesa de minorias
estigmatizadas, esta atuao se justifica. Veja-se, a propsito, John Hart Ely. Democracy and Distrust: A Theory
of Judicial Review. Cambridge: Harvard University Press, 1980.
41
Voto-vista proferido no R.E.580.525.
42
A teoria constitucional contempornea enfatiza que necessrio considerar as capacidades institucionais dos
agentes na definio dos respectivos papis para o equacionamento de questes jurdicas. Veja-se, a propsito,
Cass Suntein e Adrian Vermeulle. Interpretations and Institutions. Acessvel em
<http://www.law.uchicago.edu/Lawecon/index.htlm>.
20
vista o seu dficit de expertise em temas multidisciplinares subjacentes s polticas pblicas.
E o equacionamento da questo prisional no Brasil pressupe, de fato, a adoo de medidas
complexas de diversos rgos, que envolvem conhecimentos extrajurdicos que os juzes em
regra no possuem. Diante disso, pode-se questionar se no seria prefervel manter as polticas
pblicas prisionais sob a alada exclusiva dos poderes Executivo e Legislativo, afastando a
interveno jurisdicional.
54. Contra esta objeo, porm, cabe dizer que, na ordem constitucional brasileira,
a leso a direitos inafastvel da apreciao jurisdicional (art. 5, XXXV, CF), e no existe
mais grave violao a direitos do que a que se pratica sistematicamente no sistema prisional
do pas. Ademais, no se trata, no caso, de comparar abstratamente as capacidades
institucionais de diferentes atores para a resoluo de um problema social, a fim de verificar
qual deles tem condies de agir de modo mais eficaz. Cuida-se, isto sim, de atuar em caso de
falncia total das polticas pblicas existentes para a questo prisional, que resulta em
gravssimas afrontas dignidade dos presos. Sem a interveno do STF na matria, tudo
indica que o estado de coisas inconstitucional persistiria, e seria at agravado, em razo da
dinmica de crescimento exponencial da populao prisional.
43
Veja-se, a propsito, Charles F. Sabel e William H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law
Litigation Succeds. Harvard Law Review 117, 2004, pp. 1016 ss. Os autores narram e defendem a tendncia,
presente na atual jurisprudncia norte-americana a propsito de litgios estruturais sobre direitos humanos,
adoo de decises que traduzem intervenes experimentalistas, no lugar de remdios mais rgidos e
tradicionais, do tipo command- and -control.
21
entidade independente dotada da necessria expertise, e se beneficiando tambm da
participao da sociedade civil durante o processo.
57. Vale salientar que esta tcnica no de todo estranha jurisdio brasileira.
Em recente deciso proferida em ao civil pblica, em que se discutia a falta de vagas em
44
Carlos Alexandre de Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas
Inconstitucional. Op. cit., pp. 207-208.
22
creches no Municpio de So Paulo, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo obrigou o
ente federativo a criar, no mnimo, 150.000 vagas novas at 2016 e a incluir em seu
oramento recursos suficientes para tal providncia45. Mas, diante da falta de expertise da
Corte para definir o modo de cumprimento da obrigao, condenou tambm o referido
municpio a formular, em 60 dias, um plano para ampliao de vagas e construo de novas
unidades de educao infantil, e a apresentar semestralmente relatrios sobre as medidas
adotadas em cumprimento do plano. O Tribunal determinou, ainda, que a execuo do julgado
fosse monitorada com o auxlio da Coordenadoria de Infncia e Juventude daquela corte, em
articulao com a sociedade civil, a Defensoria Pblica e o Ministrio Pblico.
-5-
GASTOS, MNIMO EXISTENCIAL E DEVER DE GARANTIA
45
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Apelao n 0150735-64.2008.8.26.0002, Cmara Especial, Rel.
Des. Walter de Almeida Guilherme, julgado em 16/12/2013.
23
e R$ 20 mil no semiaberto. Ora, a superao do estado de coisas inconstitucional envolve
necessariamente a conteno da dinmica de hiperencarceramento hoje verificada, resultando
na reduo do nmero de detentos, especialmente dos provisrios. Como se ver ao final,
alguns dos pedidos formulados nesta ADPF, se acatados, tero esta consequncia. Da que, a
mdio e longo prazo, o equacionamento da questo prisional tende a gerar, como efeito
colateral positivo, a economia de recursos pblicos, e no o aumento de gastos.
61. Mas, mesmo considerando o curto prazo, a escassez de recursos no pode ser
invocada como justificativa legtima para a denegao dos direitos mais bsicos dos presos,
por duas razes: tais direitos se enquadram no mnimo existencial, que no se sujeita
limitao pela reserva do possvel; e a posio de garante do Estado em relao aos presos
retira a legitimidade deste argumento.
46
Lus Roberto Barroso. A Dignidade da Pessoa Humana no Direito Constitucional Contemporneo. Belo
Horizonte: Frum, 2012, pp. 84-87.
47
Neste sentido, e. g. Ana Paula de Barcellos. A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais: O Princpio
da Dignidade da Pessoa Humana. Rio de Janeiro: Renovar, pp. 103 e ss; Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme
Marinoni e Daniel Mittidiero. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: RT, 2012, pp. 570-576; Paulo
Gilberto Cogo Leivas. Teoria dos Direitos Fundamentais Sociais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006,
pp. 123 ss.
24
64. O STF, em reiterada jurisprudncia, vem enfatizando que o Estado no pode
invocar a ausncia de recursos ou de autorizao oramentria para o inadimplemento de
prestaes ligadas ao mnimo existencial. Veja-se, nesta linha, uma recente deciso:
48
Ag. Reg. no R.E, com Ag. 745.745, 2 Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 02/12/2014.
25
65. Alm disso, a posio do Estado em face dos presos razo adicional para
deslegitimar a invocao de falta de recursos ou de autorizao oramentria para a no
realizao das despesas necessrias garantia da dignidade nas prises. Afinal, se o Estado
priva algum da liberdade, ele assume a obrigao de garantir que o encarceramento no se d
em condies desumanas e degradantes. Forma-se uma relao especial de sujeio entre o
Estado e o detento, que, se por um lado importa em mltiplas restries aos direitos do preso,
por outro, torna o Poder Pblico um garante dos direitos fundamentais que no foram
limitados.
49
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe n 41/99, Caso 11.491, 10/03/1999.
50
563 U.S. 2011.
26
68. Esta obrigao especial do Estado de garantir os direitos daqueles que mantm
encarcerados tambm reconhecida pela jurisprudncia do STF. ela que est subjacente
jurisprudncia da Corte em matria de responsabilidade civil do Estado por ato omissivo:
entende-se que, diante da omisso estatal, a regra geral a responsabilidade subjetiva, mas em
relao a danos ocorridos na priso como o homicdio de um detento por outro ela se torna
objetiva. Neste sentido, decidiu nossa Corte Suprema:
-6-
O ABISMO ENTRE NORMA E REALIDADE
51
R. E. 272.839-0, 2 Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 08/04/2005.
27
infraconstitucionais e internacionais. A seguir, demonstrar-se- o gigantesco abismo existente
entre o que prescrevem estas normas e a nefasta realidade carcerria do pas.
6.1. Superlotao
52
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los Derechos Humanos de las personas
privadas de libertad en las Americas, 2011, p. 175. (doc. 7). Disponvel tambm em:
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf>
28
74. A ONU definiu Regras Mnimas para o Tratamento de Prisioneiros53 e a
Comisso Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu Princpios e Boas Prticas para a
54
Proteo das Pessoas Privadas de Liberdade nas Amricas. Tais documentos contm
importantes parmetros internacionais atinentes a aspectos como as condies, tamanho, uso,
capacidade, salubridade, lotao e ocupao de unidades prisionais e celas, os quais so
sistematicamente inobservados no Brasil.
77. A CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema Carcerrio afirmou, em seu
Relatrio, que a superlotao a me de todos os demais problemas do sistema carcerrio.
A Cmara pintou o quadro em cores fortes, mas realistas:
53
Primeiro Congresso das Naes Unidas para a Preveno ao Crime e Tratamento dos Infratores, Genebra, 22
agosto a 3 setembro 1955: relatrio elaborado pelo Secretariado (Publicao das Naes Unidas. Edio n.
1956.IV.4). Anexo IA alterado pelo Conselho Econmico e Social por meio da Resoluo 2076 (LXII).
54
Principios y buenas prcticas sobre la proteccin de las personas privadas de libertad en las Amricas de 2009
(OEA Documentos Oficiales; OEA Ser.L), OEA/Ser.L/V/II.131 doc. 38.
55
O Conselho Nacional de Justia divulgou em junho de 2014 o Novo Diagnstico de Pessoas Presas no
Brasil,2014. O pior Estado nesse quesito Pernambuco, com 3,3 presos por vaga e um dficit de vagas de quase
230%. Outro caso emblemtico o do Estado de So Paulo, onde h um dficit de 91.706 vagas, o que
representa cerca de 74% das vagas j existentes. CNJ. Dados das inspees nos estabelecimentos penais,
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/inspecao_penal/mapa.php>.
29
[C]elas superlotadas ocasionam insalubridade, doenas, motins, rebelies,
mortes, degradao da pessoa humana. A CPI encontrou homens
amontoados como lixo humano em celas cheias, se revezando para dormir,
ou dormindo em cima do vaso sanitrio. Em outros estabelecimentos,
homens seminus gemendo diante da cela entupida. Em outros
estabelecimentos, redes sobre redes em cima de camas. Mulheres com suas
crianas recm-nascidas espremidas em celas sujas (...) Assim vivem os
presos no Brasil. Assim so os estabelecimentos penais brasileiros na sua
grande maioria. Assim que as autoridades brasileiras cuidam dos seus
presos pobres. E assim que as autoridades colocam, todo santo dia, feras
humanas jogadas na rua para conviver com a sociedade.56:
78. O CNJ, nas suas inspees, vem constatando o mesmo quadro deplorvel. Em
inmeros presdios, o CNJ encontrou celas amontoadas de gente, com presos espremidos, s
vezes sem camas ou colches, dormindo em esquema de revezamento, no cho, em redes
suspensas no teto, e at em tocas incrustadas nas paredes57 ou de p58. Em muitos deles, as
celas no eram suficientes para abrigar todos os detentos e o cumprimento das penas se dava
em banheiros, corredores, ptios, barracos improvisados e at mesmo em um canil59. Em um
dos casos mais aterradores, na Penitenciria Coronel Odenir Guimares, em Gois, uma cela
com capacidade para 2 detentos abrigava 3560. No Esprito Santo, por conta da completa falta
de espao para cumprirem suas penas, presos ficaram amontoados em contineres metlicos
sujeitos a elevadssimas temperaturas. 61
56
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, 2009. p. 244. Cmara dos Deputados. (doc.
6). Disponvel tambm em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/2701>.
57
CNJ. Mutiro carcerrio Pernambuco. 2014. p. 14. (doc. 9). Disponvel tambm em
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-
carcerario/relatorios/Relatorio_Mutirao_Curado_PE_2014_alterado.pdf>
58
CNJ. Mutiro constata dficit de 15 mil vagas em presdios de Pernambuco. Nov. 2011. Disponvel em:
<http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/17054-mutirao-constata-deficit-de-15-mil-vagas-em-presidios-de-
pernambuco>.
59
Ibid. p. 97.
60
Ibid. p. 120.
61
UOL notcias. Esprito Santo deve responder por abusos cometidos em celas-contineres, diz ONG. Set.
2010. Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2010/09/06/apos-desativar-celas-
conteineres-espirito-santo-deve-responder-por-abusos-cometidos-diz-ong.htm>.
30
objetivo de criar 45.934 vagas novas em todo o pas at o final de 2014, para reduzir a
superlotao nmero, de resto, absolutamente insuficiente. At agora, nenhuma das vagas
foi criada. A Unio celebrou convnios com os estados visando realizao de 99 obras.
Destas, consta que 46 nem comearam, 33 esto paralisadas e s 20 esto em andamento,
ainda que com grande atraso62.
62
Cf. O Globo, de 27.04.2015, p. 3, matria intitulada Plano para presdios trava: lanado por Dilma em 2011,
programa para construir prises ainda no concluiu nenhuma.
63
Dados do Depen contidos no voto-vista proferido pelo Min. Lus Roberto Barroso no RE 580.525.
64
Cf. Aury Lopes Jr. Direito Processual Penal. 12 ed., So Paulo: Saraiva, pp. 601-603; Antonio Magalhes
Gomes Filho. Presuno de Inocncia e Priso Cautelar. So Paulo: Saraiva, 1991.
65
Neste sentido tem se orientado a jurisprudncia atual do STF, cf. HC 84.078, Rel. Min. Eros Grau, j.
05/02/2009; HC 83.868, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 16/04/2009.
31
82. O Direito Internacional dos Direitos Humanos aponta na mesma direo. Neste
sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no Caso Barreto Leiva v. Venezuela66,
ao tratar das prises provisrias, ressaltou que a sua aplicao deve ter carter excepcional,
limitado pelos princpios da legalidade, presuno de inocncia, necessidade e
proporcionalidade, de acordo com o que seja estritamente necessrio em uma sociedade
democrtica. No mesmo diapaso, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, depois
de destacar que normas internacionais vinculantes so muito claras ao reconhecer a
presuno de inocncia e a excepcionalidade da priso preventiva, ressaltou que o uso
excessivo desta medida contrrio essncia mesmo do Estado democrtico de direito67.
83. Nada obstante, o uso da priso antes do trnsito em julgado no Brasil vem
sendo banalizado por decises judiciais. Em 1990, o percentual de presos provisrios dentre a
populao carcerria era de 18%, sendo hoje de cerca de 41%. Neste interregno, o nmero
total de presos provisrios cresceu no pas mais de 1.450%! Como destacou Gilmar Ferreira
Mendes, houve no Brasil, nas ltimas dcadas, um notrio incremento no uso da priso
cautelar, o que bem evidencia a banalizao68.
66
Caso Barreto Leiva v. Venezuela, Sentena de 17/11/2009.
67
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre el uso de la Prisn Preventiva en las
Americas, 2013, p. 2.
68
Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. So Paulo:
Saraiva, 2014, p. 586.
69
Ministrio da Justia e IPEA. A Aplicao de Penas e Medidas Alternativas, 2014. (doc. 10). Disponvel em:
<http://pt.slideshare.net/justicagovbr/a-aplicao-de-penas-e-medidas-alternativas>.
70
Ibidem, p. 7.
32
(...) ns temos hoje cerca de 600 mil prisioneiros encarcerados, e, o que
pior, 40% deste nmero representa presos provisrios. Mais de 240 mil
brasileiros encontram-se sob a custdia do governo, do Poder Executivo do
Estado Brasileiro, de forma provisria, de forma cautelar, sem ter muitas
vezes se defrontado com um juiz e sem ainda ter sido condenados
definitivamente, numa afronta evidente ao princpio da no culpabilidade,
dos principais valores exibidos na nossa Carta Magna71
86. Nas palavras de Aury Lopes Jr, toda priso cautelar deve(ria) ser temporria,
de breve durao72. No obstante, bastante comum que presos provisrios permaneam
vrios anos na priso, antes de que se conclua o julgamento do processo em que so acusados.
Em caso que chegou ao Superior Tribunal de Justia, um cidado foi mantido encarcerado por
treze anos sem sentena transitada em julgado, tendo, nesse meio tempo, contrado doena
pulmonar grave e perdido a viso de ambos os olhos em uma rebelio.73
87. Por isso, faz-se necessria a implementao de medidas que contribuam para
reduzir o uso das prises cautelares, de modo a assegurar os direitos fundamentais dos
acusados e minorar a superlotao das instituies prisionais. Dentre essas medidas esto a
adoo das audincias de custdia, previstas no art. 7.5 do Pacto de San Jos da Costa Rica e
9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Polticos da ONU, e imposio de expressa motivao
judicial para a no aplicao a casos concretos de medidas cautelares alternativas privao
da liberdade, que sero abordadas adiante.
71
Discurso proferido em 14.04.2015, acessvel em <http://s.conjur.com.br/dl/discurso-ricardo-lewandowski-
durante.pdf>.
72
Aury Lopes Jr. Direito Processual Penal. 12 ed., So Paulo: Saraiva, pp. 597-598.
73
STJ, REsp 802.435, 1 T., Rel. Min. Luiz Fux, julg. 19.10.2006, DJ 30.10.2006.
33
88. Os presos tm direito de acesso justia (art. 5, XXXV, CF). A Constituio
prev o dever estatal de prestao de assistncia jurdica integral e gratuita aos que
comprovarem insuficincia de recursos (art. 5, LXXIV), determinando, ademais, que o
preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe
assegurada a assistncia da famlia e de advogado (art. 5, LXIII).
89. Nada obstante, este direito sistematicamente violado na prtica. Com efeito,
em 65% dos presdios no h qualquer servio de assistncia jurdica prestado na prpria
unidade.74Tampouco h presena de defensores nas delegacias, por ocasio da formalizao
das prises em flagrante.
90. Uma das razes para este quadro se deve ao fato de que a Defensoria Pblica,
instituio essencial justia nos termos do art. 134 da Constituio, possui um enorme
dficit de defensores. Segundo dados do IPEA, a Defensoria Pblica est presente em apenas
28% das comarcas brasileiras75. No Estado de So Paulo, por exemplo, que concentra a maior
populao carcerria do pas, a Defensoria no est presente em 231 das 272 comarcas
existentes.
74
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema Prisional
Brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. (doc. 11) Disponvel tambm em:
<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Comissoes/CSP/Relat%C3%B3rio_Vis%C3%A3o_do_Minist%C3%A9
rio_P%C3%BAblico_no_Sistema_Prisional_Edi%C3%A7%C3%A3o_2013.PDF>
75
Anadep e IPEA. Mapa da Defensoria Pblica do Brasil, 2013. (doc. 12) Disponvel tambm em
<http://www.ipea.gov.br/sites/mapadefensoria/deficitdefensores>.
34
LEP, estabelecendo que compete ao juiz da execuo penal emitir anualmente atestado de
pena a cumprir para cada detento, medida que foi regulamentada pela Resoluo do CNJ n
113/2010. No obstante, este direito tambm vem sendo descumprido com enorme
frequncia.
93. As consequncias destas falhas so dramticas. Para que se tenha uma ideia,
apenas no mbito dos Mutires Carcerrios, o CNJ beneficiou, desde 2008, pelo menos 78
mil presos, que tiveram acesso progresso de pena e liberdade provisria, dentre outros
direitos. Destes, 41 mil foram libertos, pois tiveram reconhecida a extino da sua pena,
passaram a cumpri-la em regime domiciliar ou sob condicional.76 Estes presos eram privados
de direitos a que faziam jus, por falhas no acesso justia.
95. Ademais, frequente que os juzes que cuidam da execuo penal deixem de
cumprir os deveres impostos pela Lei de Execuo Penal, como o de interditar
estabelecimentos prisionais que funcionem em condies inadequadas (art. 66, VIII, LEP), e o
de analisar de ofcio a progresso do regime prisional e a concesso de outros direitos dos
presos. Desnecessrio frisar que esta postura inerte prejudica sobretudo os mais pobres, que
no contam com assistncia jurdica adequada.
76
CNJ. Mutiro Carcerrio. Disponvel em: < http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/sistema-carcerario-e-
execucao-penal/pj-mutirao-carcerario>.
77
Confira-se tabela disponvel em <http://s.conjur.com.br/dl/estatistica-presos-presidios-brasil.pdf>.
35
96. Instalaes em condies adequadas so imprescindveis para que o preso
possa viver na priso, tendo acesso a servios necessrios para garantir sua sobrevivncia
digna, em conformidade com a Constituio.
98. Nessa linha, as Diretrizes Bsicas para Arquitetura Penal trazem parmetros
arquitetnicos para a acomodao de pessoas presas, prevendo regras para a estruturao das
celas individuais, sua rea mnima (6 m2) e elementos essenciais, como cama, lavatrio e
aparelho sanitrio, alm de espao para circulao79.
78
Resoluo CNPCP n. 14 de 11 de novembro de 1994. Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil.
Art. 10. "O local onde os presos desenvolvam suas atividades dever apresentar: I janelas amplas, dispostas
de maneira a possibilitar circulao de ar fresco, haja ou no ventilao artificial, para que o preso possa ler e
trabalhar com luz natural; II quando necessrio, luz artificial suficiente, para que o preso possa trabalhar
sem prejuzo da sua viso; III instalaes sanitrias adequadas, para que o preso possa satisfazer suas
necessidades naturais de forma higinica e decente, preservada a sua privacidade. IV instalaes condizentes,
para que o preso possa tomar banho temperatura adequada ao clima e com a frequncia que exigem os
princpios bsicos de higiene."
79
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria, Resoluo n 9 de 2011, Diretrizes Bsicas para
Arquitetura Penal do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. Braslia: CNPCP, 2011. p. 21.
36
100. Na maioria absoluta dos relatrios de inspees realizadas nos presdios pelo
CNJ por ocasio dos Mutires Carcerrios, o ambiente foi caracterizado como degradante,
insalubre e inadequado existncia humana80. No geral, verificou-se que tais
estabelecimentos possuem dependncias, grades, instalaes sanitrias e eltricas em pssimo
estado de conservao, carecendo de ampla reforma81.
104. A CPI do Sistema Carcerrio denunciou que o sistema de separao dos presos
praticamente inexiste dentro das prises brasileiras. Na maioria dos casos, apenas se indaga ao
recm-ingresso se pertence a alguma faco criminosa83. Como consequncia, de acordo com
80
CNJ. Mutiro carcerrio Esprito Santo. 2010. p. 34. (doc. 13) Disponvel tambm em
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-carcerario/relatorios/espiritosanto.pdf>.
81
CNJ. Mutiro carcerrio Paraba. 2011. p. 144. (doc. 14). Disponvel tambm em:
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-carcerario/relatorios/paraiba_final.pdf>.
82
No mesmo sentido, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estabelece, conforme j referido, que
pessoas sob acusao devero ser separadas dos condenados e submetidas a um regime distinto (art. 10.2.a), e
que os delinquentes jovens devero ser separados dos adultos, como forma de assegurar a sua recuperao social
(art. 10.3).
83
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, Op. Cit., pp. 276 e 277.
37
a CPI, infelizmente, presos de baixa periculosidade so misturados a monstros de
carreira.84 85
84
Ibid. pp. 277, 279 e 278.
85
O mesmo problema foi abordado pelo Relatrio do Subcomit de Preveno Tortura da ONU - SPT, em
visita ao Brasil em 2011. ONU, Protocolo Facultativo Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou
Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes. Subcomit de Preveno da Tortura - SPT. Relatrio sobre a visita
ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou
Degradantes, 2012, p. 14. (doc. 15). Disponvel tambm em < http://www.dudh.org.br/wp-
content/uploads/2014/12/relatorio_SPT_2012.pdf >.
38
ocupados por indivduos em razo de indicaes polticas, sem qualquer preocupao com a
necessria competncia tcnica.
86
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit.,. p. 413.
87
Ibid. p. 119.
39
manuteno da sade e no fornecimento de gua potvel em quantidade suficiente (art. 3o).
Alm disso, prev que o preso, ao ingressar na penitenciria, deve receber roupa ntima e de
cama, a serem substitudas duas vezes por semana para fins de higienizao (art. 4o). Dispe,
ainda, acerca da necessidade de que lhes seja fornecido material de higiene pessoal bsico
com reposio peridica (art. 5o).
88
Ibid. pp. 194-195.
89
Ibid. pp. 197 e 198.
90
Folha de S. Paulo. Presas usam miolo de po como absorvente, afirma Defensoria. Jan. 2013. Disponvel
em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidiano/90491-presas-usam-pao-como-absorvente-afirma-
defensoria.shtml>.
40
117. O direito fundamental sade (art. 6 e 196, CF) tambm , por bvio,
titularizado pelo preso. Em harmonia com a Constituio, a Lei de Execuo Penal estabelece
que a assistncia sade deve assumir carter tanto preventivo, quanto curativo,
compreendendo atendimentos mdico, farmacutico e odontolgico (art. 14), aos quais o
Manual de Assistncia do Sistema Penitencirio Federal acrescenta atendimento de
enfermagem, de psicologia e de servio social (art. 8o).91
120. H, ainda, diversos parmetros para exames mdicos e demais aes de sade
dentro dos presdios. A Resoluo CNPCP no 14/94 determina a realizao de exame mdico
obrigatrio do preso (i) no momento de seu ingresso no estabelecimento, e (ii) posteriormente,
quando necessrio para (a) determinar a existncia de enfermidade fsica ou mental, (b)
91
Portaria DEPEN n 63/2009.
92
J a Resoluo CNPCP n 1/2009 prev que, para cada 500 detentos, deve-se ter 1 mdico, 1 enfermeiro, 1
auxiliar de enfermagem, 1 odontlogo, 1 auxiliar de consultrio dentrio, 1 psiclogo, 6 estagirios de
psicologia, 1 assistente social e 6 estagirios de assistncia social.
41
assegurar o isolamento de presos suspeitos de sofrerem doena infectocontagiosa, (c)
determinar a capacidade fsica de cada detento para o trabalho, e (d) assinalar as deficincias
fsicas e mentais que possam constituir um obstculo para sua reinsero social (art. 18),
inclusive atribuindo ao mdico o dever de realizar visitas dirias aos presos que necessitem
(art. 19).93 A Portaria DEPEN no 63/2009, corrobora essa orientao (art. 11) e dispe, ainda,
que o mdico dever fazer visitas dirias aos presos que se encontrarem em cumprimento de
sano disciplinar de isolamento (art. 12) e visitas frequentes aos detentos enfermos, para o
respectivo diagnstico e tratamento (art. 13).
93
O CNPCP tambm editou a Resoluo no 07/2003 que firma as Diretrizes Bsicas para as Aes de Sade nos
Sistemas Penitencirios e recomenda a adoo de um elenco mnimo de aes de sade que deve ser implantado
para a valorizao da cidadania dos presos e para a reduo de tenses inerentes s condies carcerrias. Entre
outras, cabe ressaltar a necessidade de: (i) aes mnimas de preveno e controle da tuberculose, doenas
sexualmente transmissveis e AIDS, hansenase, hipertenso arterial e diabetes alm do cncer crvico uterino e
de mama; (ii) aes dirigidas sade mental, sade bucal, realizao de pr-natal e imunizao para
hepatite B e Ttano; e (iii) avaliao mdica no ingresso do apenado na priso e acompanhamento das condies
clnicas e de sade dos apenados registrado em pronturio.
42
123. No faltam episdios revoltantes a respeito do atendimento sade do preso.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, um apenado contraiu tuberculose, e, por falta de
tratamento, teve de realizar cirurgia de extrao de parte do pulmo. A insalubridade da cela
levou a que o corte, feito na cirurgia, infeccionasse e o tecido humano apodrecesse. Em 2013,
o preso tinha um orifcio to grande em seu trax que por ele era possvel observar o seu
corao pulsando.94
6.7. Educao
125. A Constituio dispe que a educao direito de todos e dever do Estado (art.
205) e que a educao bsica, composta pelos ensinos fundamental e mdio, direito pblico
subjetivo (art. 208, 1).
127. A realidade do sistema prisional brasileiro tambm nesse quesito est muito
distante das normas e parmetros vigentes. Segundo dados do DEPEN de 2012, apenas cerca
de 9,2% dos presos encontram-se envolvidos em atividades educacionais. Alm disso, tais
dados demonstram a baixssima oferta de cursos profissionalizantes. De acordo com o
94
Representao da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre a violao de direitos humanos no presdio
Central de Porto Alegre, 10 jan. 2013.
43
DEPEN, apenas 2.377 presos estariam, em 2012, recebendo educao tcnica em todo o
sistema prisional brasileiro.95
95
Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. (doc. 16).
Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/departamento-penitenciario-nacional/sistema-
prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-dez-2012.xls/view>.
96
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit., p. 232.
97
As Regras Mnimas da ONU para o Tratamento de Prisioneiros ressaltam que o trabalho penitencirio no
deve ser penoso e deve ser oferecido suficientemente a todos os presos condenados, proporcionando-lhes
treinamento profissional em profisses teis aos presos que dele tirarem proveito, especialmente aos presos
jovens (art. 7.1).
98
Tambm no mbito interno, as Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil (Resoluo CNPCP n.
14/94) definem que o trabalho, alm de remunerado e de ndole educativa e produtiva, no dever ter carter
aflitivo (art. 56)
44
fechado ou semiaberto a possibilidade de remir parte do tempo de execuo da pena, razo
de um dia de pena a cada trs de trabalho (art. 126).
132. Contudo, segundo dados do DEPEN de 2012, apenas 20,4% dos presos esto
envolvidos em atividade laboral no Pas99. Os nmeros disponibilizados explicitam o enorme
dficit de postos de trabalho para a populao carcerria, bem como a escassez de
oportunidades de labor externo (dos presos que trabalham, menos de 20% exercem trabalho
externo100) e a predominncia da oferta de atividades de apoio ao estabelecimento penal,
como a limpeza e a cozinha (que correspondem a cerca de 35% de todos os postos101)102.
133. Alm da ociosidade dos presos, a CPI da Cmara dos Deputados sobre o
sistema prisional constatou a brutal explorao dos apenados pelo Estado em atividades de
manuteno dos estabelecimentos penais, sem qualquer remunerao e muitas vezes com
jornadas abusivas e ilegais103.
99
Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. Op. Cit.
100
De acordo com os dados do DEPEN, apenas 21.085 dos 111.909 presos que trabalham exercem trabalho
externo. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de
Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012.
Op. Cit.
101
De acordo com os dados do DEPEN, 38.945 dos 111.909 presos que trabalham exercem atividades de apoio
ao estabelecimento prisional. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema
Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos.
Referncia: 06/2012. Op. Cit.
102
No mesmo sentido, cf. Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Relatrio sobre a Situao dos
Direitos Humanos no Brasil. Captulo IV. Disponvel tambm em: <http://cidh.oas.org/countryrep/brazil-
port/Cap%204%20.htm>.
103
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit.,. pp. 249-250.
45
135. A Constituio Federal assegura aos presos o respeito integridade fsica e
moral, e probe a tortura, as penas cruis e o tratamento desumano ou degradante. Ela chega a
qualificar a tortura como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia (art. 5, III,
XLIII, XLVII, al. e, e XLIX), tamanho o repdio que manifesta contra esta prtica odiosa.
136. A LEP, por sua vez, probe as sanes sem previso legal prvia ou que
possam colocar em perigo a integridade fsica e moral do condenado, vedando o emprego de
cela escura e de sanes coletivas (art. 45); determina que o isolamento, a suspenso e a
restrio de direitos aplicados aos presos que cometerem faltas disciplinares no podero
exceder a 30 dias (art. 58); e estabelece que dever ser instaurado procedimento para apurao
de falta disciplinar, sendo assegurado o direito de defesa do preso (art. 59).104
104
Na mesma linha, a Resoluo CNPCP no 14/94, ao tratar da ordem e da disciplina nos presdios, dispe
peremptoriamente que [n]o haver falta ou sano disciplinar sem expressa e anterior previso legal ou
regulamentar (art. 23), que [a]s sanes no podero colocar em perigo a integridade fsica e a dignidade
pessoal do preso. Probe, ainda, que os castigos corporais, clausura em cela escura, sanes coletivas, bem
como toda punio cruel, desumana, degradante e qualquer forma de tortura sejam utilizados como sanes
disciplinares (art. 24) e que correntes, algemas e camisas-de-fora sejam utilizados como instrumentos de
punio (art. 25). Tambm nos termos dessa resoluo, a norma regulamentar que estabelecer a sano
disciplinar dever determinar (i) a conduta que constitui infrao disciplinar; (ii) o carter e a durao das
sanes disciplinares; e (iii) a autoridade que dever aplicar as sanes (art. 26), sendo que aos presos deve ser
assegurado o direito de defesa, prvio punio (art. 27) e as medidas coercitivas sero aplicadas,
exclusivamente, para o restabelecimento da normalidade e cessaro, de imediato, aps atingida a sua
finalidade (art. 28).
105
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio A viso do Ministrio Pblico Sobre o Sistema
Prisional Brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. (doc. 11)
46
em posies desconfortveis, algemados e sem ventilao, abrir as portas para espirrar
spray de pimenta nos detentos e depois fechar o veculo.106
106
Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, da
ONU. Relatrio sobre a visita ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas
Cruis, Desumanos ou Degradantes, p. 23/24. Fevereiro, 2012. (doc. 15)
107
Observatrio de Segurana. Relatrio Presdio Urso Branco: a institucionalizao da barbrie, p. 31. Out.
2007. Disponvel em <http://www.observatoriodeseguranca.org/files/Relatorio_Presidio_Urso_Branco-
a_institucionalizacao_da_barbarie_2007.pdf>. Rondoniagora. PGR pede interveno federal em Rondnia.
Out. 2008. Disponvel em <http://www.rondoniagora.com/noticias/pgr-pede-intervencao-federal-em-rondonia;-
confira.htm>.
108
Consultor Jurdico Conjur. Polcia investigar tortura em presidio de Joinville. Fev. 2013. Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2013-fev-05/policia-civil-investigara-tortura-presidio-regional-joinville>.
109
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Relatrio Anual do Mecanismo Estadual de Preveno e
Combate Tortura, 2012. Disponvel em http://carceraria.org.br/wp-
content/uploads/2013/01/RELAT%C3%93RIO-ANUAL-MEPCT-RJ-2012.pdf
47
141. Um dos grupos que mais padece em funo do tratamento prisional inadequado
o de mulheres, que apesar de representar apenas 6,4% da populao carcerria brasileira
total, vem tendo um crescimento proporcionalmente muito maior do que a masculina nos
ltimos anos.
142. A Lei de Execuo Penal estabelece, de forma genrica, em seu artigo 82, 1,
que a mulher deve ser recolhida em "estabelecimento prprio e adequado sua condio
pessoal". Dispe, ainda, que "os estabelecimentos penais destinados a mulheres sero
dotados de berrio, onde as condenadas possam cuidar de seus filhos, inclusive amament-
los, no mnimo at 6 (seis) meses de idade" (art. 83, 2). Determina, ademais, que a
penitenciria de mulheres ser dotada de seo para gestante e parturiente, e de creche para
abrigar crianas maiores de 6 meses e menores de 7 anos (art. 89). A preocupao com a
sade das gestantes fica evidenciada, ainda, pela previso contida no artigo 14, 3, que prev
que "ser assegurado acompanhamento mdico mulher, principalmente no pr-natal e no
ps-parto, extensivo ao recm-nascido".
144. No obstante, dados de 2012 revelam que tem havido, desde 2007, uma queda
no nmero de creches e berrios em estabelecimentos prisionais femininos.111 Os nmeros
110
Grupo de Trabalho Interministerial - Reorganizao e Reformulao do Sistema Prisional Feminino.
Relatrio Final. Disponvel em
<http://portal.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=%7B0D583E
E2-5A22-41A1-A16A-17304AE40849%7D&ServiceInstUID=%7B4AB01622-7C49-420B-9F76-
15A4137F1CCD%7D>
111
Comparao de dados do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen de dez. de 2007 e jun.
de 2012. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de
Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncias: 12/2007 e
06/2012. Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-penal/transparencia-
institucional/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-dez-2007.pdf/view> e
<http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-penal/transparencia-institucional/estatisticas-prisional/anexos-
sistema-prisional/total-brasil-jun-2012.xls/view>
48
evidenciam ainda o descaso com a sade das mulheres presas: em dezembro de 2007, para as
40 penitencirias femininas existentes no Brasil, havia apenas 36 mdulos de sade para
gestantes e parturientes. At 2012, foram construdos apenas mais trs desses mdulos no pas
inteiro, apesar do crescimento de quase 36% da populao carcerria feminina no perodo e
do aumento do nmero de penitencirias femininas de 40 para 53.
146. A realidade que muitas presas passam toda a gravidez sem realizar um nico
exame laboratorial ou de imagem, o que impede o conhecimento de doenas, que muitas
vezes s so descobertas na hora do parto,112 os quais s vezes ocorrem nas celas ou nos
ptios das penitencirias.
112
Centro pela Justia e pelo Direito Internacional - CEJIL, et. al. Relatrio sobre mulheres encarceradas no
Brasil. Fev. 2007. p. 32. (doc. 17) Disponvel tambm em
<https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CB8QFj
AA&url=http%3A%2F%2Fcarceraria.org.br%2Fwp-
content%2Fuploads%2F2013%2F02%2FRelato%25CC%2581rio-para-OEA-sobre-Mulheres-Encarceradas-no-
Brasil-2007.pdf&ei=qkXCVLCEPcXSggT_uIPADw&usg=AFQjCNGSl2uDMcAM_ZRdx9nR7-
iX0QFOxQ&bvm=bv.84349003,d.eXY>
113
Ibid.
49
149. O Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria CNPCP e o
Conselho Nacional de Combate Discriminao - CNCD/LGBT editaram a Resoluo
Conjunta n 1 de 15 de abril de 2014, prevendo uma srie de medidas importantes sobre a
questo, como a criao de alas especiais para os presos LGBT, de adeso voluntria (art. 1),
a permisso do uso de roupas adequadas identidade de gnero, e de manuteno de cabelos
compridos para o travesti ou transexual em privao de liberdade (art. 5); o direito visita
ntima para a populao LGBT (art. 6); e o acesso a tratamento hormonal, no mbito da
assistncia sade do preso (art. 7).
151. Nas prises brasileiras, as minorias sexuais sofrem, com frequncia, abusos
sexuais, que vo desde o relacionamento habitual forado com outro preso at o estupro.114
Como revelou em entrevista o secretrio de Assuntos Penitencirios da Paraba, h casos
como o da travesti violentada por 20 homens em uma s noite115 e, ainda, o do leilo de
travestis, em que estas eram usadas como moeda de troca entre os presos para se tornarem
escravas sexuais116. Alm da violncia sexual, tais pessoas costumam ser obrigadas por outros
detentos a desempenhar tarefas reputadas femininas, tais como cozinhar e lavar pratos e
roupas117.
152. Da parte dos poderes pblicos, h outras graves violaes de direitos como a
recusa utilizao do nome social nos registros e pronturios, o impedimento ao recebimento
de visita ntima, a imposio do uso de roupas inadequadas e do corte de cabelo, a negativa de
concesso do auxlio-recluso para o (a) cnjuge ou companheiro(a), e o no fornecimento de
114
Entrevista com Dr. Druzio Varela. Presdios criam celas especiais para populao LGBT. Abr. 2014.
Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/04/1436759-presidios-criam-celas-especiais-para-
populacao-lgbt-assista.shtml>
115
Ala especial em presdio da PB ajuda travestis a no sofrer preconceito. Nov. 2013. Disponvel em
<http://g1.globo.com/globo-news/noticia/2013/09/ala-especial-em-presidio-da-pb-ajuda-travestis-nao-sofrer-
preconceito.html>
116
ONG denuncia leilo de travestis em penitenciria de MT. Mar. 2012. Disponvel em <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=visualiza_noticia&id_caderno=20&id_noticia=79404>
117
Ala especial em presdio da PB ajuda travestis a no sofrer preconceito. Nov. 2013. Disponvel em
<http://g1.globo.com/globo-news/noticia/2013/09/ala-especial-em-presidio-da-pb-ajuda-travestis-nao-sofrer-
preconceito.html>
50
tratamento hormonal para travestis e transexuais. Ademais, a populao LGBT, em funo
dos abusos e da vedao em alguns presdios entrada de preservativos, est mais sujeita a
contrair doenas sexualmente transmissveis.
118
Os recursos do fundo destinam-se para a melhoria do sistema penitencirio por meio das seguintes medidas
(i) construo, reforma, ampliao e aprimoramento de estabelecimentos penais; (ii) manuteno dos servios
penitencirios; (iii) formao, aperfeioamento e especializao do servio penitencirio; (iv) aquisio de
material permanente, (v) equipamentos e veculos especializados; (vi) implantao de medidas pedaggicas
relacionadas ao trabalho profissionalizante do preso e do internado; (vii) formao educacional e cultural do
preso e do internado; (viii) elaborao e execuo de projetos voltados reinsero social de presos, internados e
egressos; (ix) programas de assistncia jurdica aos presos e internados carentes; (x) programa de assistncia s
vtimas de crime; (xi) programa de assistncia aos dependentes de presos e internados; (xii) participao de
representantes oficiais em eventos cientficos sobre matria penal, penitenciria ou criminolgica; (xiii)
publicaes e programas de pesquisa cientfica na rea penal, penitenciria ou criminolgica; (xiv) custos de sua
prpria gesto, excetuando-se despesas de pessoal relativas a servidores pblicos j remunerados pelos cofres
pblicos; e (xv) manuteno de casas de abrigo destinadas a acolher vtimas de violncia domstica.
119
Dado contido no voto-vista do Min. Lus Roberto Barroso proferido no RE 580.525.
120
Nesse sentido, o Projeto de Lei do Senado PLS 25/2014, da Senadora Ana Amlia (PP-RS) visa a proibir o
contingenciamento pelo governo de recursos do FUNPEN.
51
2004 166.157.349,00 146.133.512,56 110.911.541,04 40.818.773,76 151.730.314,80 91,32% 6.225.122,14
2005 224.098.871,00 158.564.718,39 78.887.772,19 21.009.749,10 99.897.521,29 44,58% 17.676.428,15
2006 364.252.144,00 303.490.674,69 119.568.775,39 75.737.441,59 195.306.216,98 53,62% 11.063.162,58
2007 430.939.081,00 201.107.528,78 39.204.215,98 188.621.588,93 227.825.804,91 52,87% 2.276.866,06
2008 574.766.381,00 226.682.661,85 19.701.991,23 65.513.326,94 85.215.318,17 14,83% 96.014.596,10
2009 219.091.484,00 101.278.953,90 26.414.734,92 206.978.373,15 233.393.108,07 106,53% 82.084.544,34
2010 252.848.591,00 90.439.163,53 24.513.411,41 88.602.542,58 113.115.953,99 44,74% 64.914.161,16
2011 269.922.925,00 91.228.001,61 29.973.234,86 61.387.951,60 91.361.186,46 33,85% 58.342.344,21
2012 791.034.755,00 416.439.514,27 25.714.577,97 66.071.797,26 91.786.375,23 11,60% 37.864.407,12
2013* 384.205.588,00 333.466.560,08 40.779.944,97 32.849.099,85 73.629.044,82 19,16% 373.107.030,87
TOTAL 4.490.403.071,00 2.588.105.296,56
Oramento882.750.933,60 971.297.905,41
Geral da Unio 2001- 2013 1.854.048.839,01 41,29% 373.107.030,87
Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN
121
Cf. Contas Abertas. Fundo Penitencirio completa 20 anos sem atingir suas finalidades Acessvel em
<http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/7530>. Cf. Documento anexo n 18 Dados sobre o Fundo
Penitencirio Nacional.
52
para os Estados, sem prejuzo da manuteno dos mecanismos necessrios ao controle do uso
de verbas pblicas.
-7-
MUDAR POSSVEL:
MEDIDAS QUE O STF DEVE IMPOR AOS PODERES PBLICOS
159. Por isso, e considerando tanto dficit de expertise do Poder Judicirio para
formulao de polticas pblicas, como o prprio princpio democrtico, convm atribuir
primariamente aos governos da Unio Federal, do Distrito Federal e dos Estados a
incumbncia de elaborar cada um o seu plano, visando ao enfrentamento do problema
prisional ora vivenciado. Tais planos devem estabelecer medidas objetivas, prever metas e
prazos para a sua implementao, bem como reservar os recursos necessrios para tanto, de
modo a buscar o equacionamento de questes como a superlotao dos estabelecimentos
prisionais, a precariedade das suas instalaes, a carncia e falta de treinamento adequado de
pessoal nos presdios, o excesso do nmero de presos provisrios, a prtica sistemtica de
violncia contra os detentos, a falta de assistncia material, de acesso justia, sade,
educao e ao trabalho dos presos, bem como as discriminaes diretas e indiretas praticadas
contra mulheres, minorias sexuais e outros grupos vulnerveis nas prises.
53
160. importante que esses planos, depois de discutidos no mbito do processo
constitucional, sejam submetidos aprovao da Corte, de forma a vincular quem os
formulou. Caso os planos no sejam apresentados, ou os seus termos sejam considerados
inadequados ou insuficientes, caber ao STF, evidentemente, impor as medidas substitutivas
ou adicionais que considerar apropriadas para a superao do estado de coisas
inconstitucional.
162. Tanto para anlise dos planos como para o subsequente monitoramento da sua
implementao, o STF poder se valer da expertise de rgo independente, com atuao na
rea, como decidiu fazer recentemente, na deciso proferida na Questo de Ordem das ADIs
4.357 e 4.425, em que se socorreu do CNJ. Tambm no presente caso, o Conselho Nacional
de Justia a instituio que detm melhores condies para desempenhar dito papel, seja
pela sua absoluta independncia em relao aos demais poderes estatais, seja pela sua aptido
tcnica na rea prisional. Afinal, o CNJ atua nesta questo h bastante tempo, e conta com um
competente Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do
Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas.
163. O primeiro plano a ser apresentado e aprovado deve ser o nacional, uma vez
que o adequado tratamento da questo prisional em cada Estado pressupe atuao concertada
com a Unio Federal. Tal plano no deve se limitar s medidas relacionadas aos presdios
federais. Trata-se de um plano nacional, e no apenas federal, voltado superao do estado
de coisas inconstitucional em todo o sistema carcerrio brasileiro. Sugere-se que seja
determinada Presidncia da Repblica a elaborao e submisso ao STF do referido plano,
em prazo de at 3 meses, e o mesmo deve visar ao equacionamento do problema carcerrio
brasileiro em um perodo mximo de 3 anos.
164. Apresentado o plano nacional, o STF deve ouvir o CNJ, o PGR, a Defensoria
Geral da Unio, o Conselho Federal da OAB e o CNMP, facultando-se a manifestao de
outros rgos e interessados. Deve, ainda, realizar audincia pblica para discuti-lo com a
54
sociedade civil.
166. Os planos estaduais e distrital tambm devem ser objeto de anlise, aprovao
e subsequente monitoramento pelo STF, que, para isso, pode, mais uma vez, se valer da
assistncia do CNJ, atravs do Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema
Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas. de todo recomendvel
que as audincias pblicas relativas a cada plano estadual ou distrital sejam realizadas nas
capitais das respectivas unidades federativas, de modo a viabilizar a participao da sociedade
civil local nos debates correspondentes. A conduo destas audincias pode ser delegada pelo
Ministro Relator aos seus juzes auxiliares, ou mesmo a magistrados da localidade, aplicando-
se ao caso o art. 22, II, do Regimento Interno do STF.
167. Essa tcnica decisria mais flexvel, baseada no dilogo e cooperao entre
poderes, usada com frequncia no Direito Comparado como se viu acima -, pode se revelar
mais efetiva para o equacionamento do estado de coisas inconstitucional do nosso sistema
prisional do que a adoo de decises de perfil mais tradicional e ortodoxo.
55
significativamente o quadro de superlotao do nosso sistema carcerrio. Uma medida que
pode aliviar significativamente este quadro a imposio da realizao de audincias de
custdia a todo o Poder Judicirio brasileiro. Tal providncia, alis, sequer depende do
reconhecimento do estado de coisas inconstitucional do nosso sistema prisional.
122
A Anistia Internacional, em documento intitulado Combatendo a Tortura. Manual de Ao. London:
Amnesty International, 2003, ressaltou: A exigncia de apresentar os detentos a uma autoridade judicial (...)
aps a priso uma salvaguarda essencial para que se preservem os direitos humanos dos prisioneiros. um
meio de garantir que as detenes sejam legais e necessrias. tambm uma salvaguarda contra a tortura: um
juiz pode verificar se h algum sinal perceptvel de maus-tratos e pode ouvir algo que o prisioneiro queira dizer.
ainda uma maneira de supervisionar a deteno por meio de controle judicial, eliminando o poder absoluto
sobre um prisioneiro, que, do contrrio, os funcionrios poderiam exercer (p. 11).
123
Maria Laura Canineau. O direito audincia de custdia de acordo com o Direito Internacional. In:
Informativo Rede Justia Criminal, Edio 05, 2013, p. 3.
124
R. E. 466.343/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 22.11.2006.
56
171. certo, por outro lado, que a audincia de custdia constitui uma garantia de
direito fundamental. Portanto, ela desfruta de aplicabilidade imediata, nos termos inequvocos
do art. 5, 1, da Constituio, no dependendo de edio de lei para a produo de efeitos.
No se ignora que tramita no Congresso o Projeto de Lei n 554, de iniciativa do Senador
Antonio Carlos Valadares, instituindo e regulamentando a audincia de custdia. A aprovao
do projeto, conquanto positiva, no se afigura, contudo, condio necessria para a imediata
aplicao do instituto no pas, haja vista a natureza autoaplicvel dos direitos fundamentais
consagrados no Pacto dos Direitos Civis e Polticos e na Conveno Interamericana de
Direitos Humanos.
125
R.E. 466.343/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 22.11.2006.
126
Nesse sentido, e.g., TRF da 1 Regio, 3 Turma, HC 0038979-75.2014.4.01.0000, Rel Des. Fed. Ney Bello, j.
23/09/2014; TJRJ, 4 Cmara Criminal, HC 0005208-38.2015.8.19.0000, Rel. Des. Antnio Eduardo F. Duarte,
j. 10/03/2015; TJSP, 12 Cmara Criminal, HC 2224179-92.2014.8.26.0000, Rel. Des. Anglica de Almeida, j.
04/03/2015. (doc. 19)
57
174. Saliente-se, por outro lado, que a simples comunicao da priso ao juiz, nos
termos previstos no art. 306 do Cdigo de Processo Penal, no basta para a satisfao do
direito audincia de custdia. necessrio que haja o comparecimento pessoal do preso,
que deve ter a oportunidade de se dirigir ao magistrado. o que vem decidindo
reiteradamente a Corte Interamericana de Direitos Humanos, como no caso Acosta Caldern
v. Equador, em que averbou que o simples conhecimento por parte de um juiz de que uma
pessoa est detida no satisfaz essa garantia, j que o preso deve comparecer pessoalmente e
dar a sua declarao perante o juiz127. Na mesma linha, no caso Chaparro lvarez e Lapo
Iiguez v. Equador128, a Corte Interamericana destacou que para satisfazer a exigncia do
artigo 7.5 de ser levado ante um juiz, a autoridade judicial deve ouvir pessoalmente o preso
e valorar todas as explicaes que este fornea, para decidir se procede a libertao ou a
manuteno da privao de liberdade.
175. por isso que deve ser louvada a iniciativa do Conselho Nacional de Justia,
capitaneada pelo seu Presidente, Ministro Ricardo Lewandowski, de buscar a implementao
das audincias de custdia nos tribunais nacionais, por intermdio do Projeto Audincia de
Custdia.129 certo, todavia, que a realizao das audincias de custdia no pode depender
da aceitao deste belo projeto pelos tribunais, nem ocorrer por meio de implementao
progressiva, atravs de projetos-piloto130. Trata-se, afinal, de um direito fundamental, de
aplicabilidade imediata. Portanto, necessrio universalizar prontamente o instituto, de modo
a viabilizar a sua efetiva fruio por todos os presos.
127
Acosta Caldern v. Equador. Sentena de 25.06. 2005.
128
Chaparro lvarez e Lapo Iiguez v. Equador. Sentena de 21.11.2007.
129
Cf. Termo de cooperao tcnica celebrado entre o Conselho Nacional de Justia, o Ministrio da Justia e o
Instituto de Defesa do Direito de Defesa acerca das audincias de custdia. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/termoAudCustodia.pdf>
130
No procedimento de controle administrativo 0000810-77.2015.2.00.0000, o prprio CNJ afirmou a adeso
facultativa dos tribunais ao referido projeto, bem como a sua implementao progressiva por meio de projetos-
piloto: (...) a adoo do projeto progressiva e escalonada, e leva em considerao a necessidade de
disponibilizao de recursos humanos e estrutura fsica para a sua implementao. Ademais (...) a adeso dos
Tribunais ao referido projeto ser voluntria, no tendo o referido projeto, portanto, carter impositivo (doc.
20). Disponvel tambm em <www.jota.info/cnj-rejeita-suspender-audiencias-de-custodia>.
58
eficaz para a tutela dos direitos fundamentais dos presos, que pode ter um impacto
significativo sobre os problemas da banalizao da priso provisria e da superlotao dos
presdios brasileiros.131
177. No h uma definio exata do que seja a conduo sem demora do preso
presena de autoridade judiciria competente. A Corte Interamericana j decidiu, no caso
Cabrera Garcia e Montiel Flores v. Mxico,132 que a apresentao do preso ao juiz em prazo
de 5 dias se afigurava incompatvel com a conduo sem demora. Um prazo adequado, que
vem sendo adotado pelo CNJ no Projeto Audincia de Custdia, o de 24 horas. Este prazo
j foi considerado compatvel com o Pacto de San Jos da Costa Rica pela Corte
Interamericana,133 e tem a vantagem de coincidir com o que foi definido pelo legislador para a
submisso da priso em flagrante apreciao judicial (art. 306, 1, CPP), bem como com o
que est previsto no PL 554, em trmite no Congresso Nacional.
178. Assim, deve-se postular ao STF que afirme a aplicabilidade imediata do direito
audincia de custdia, prevista no Pacto dos Direitos Civis e Polticos e na Conveno
Interamericana de Direitos Humanos, impondo a sua realizao por todo o Poder Judicirio
brasileiro.
131
De acordo com notcia publicada no jornal O Estado de So Paulo, cerca de 40% das prises em flagrante
realizadas pela Polcia foram invalidadas pelo TJ/SP, no primeiro dia de experincia com a audincia de custdia
naquele tribunal. Cf. http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,audiencia-de-custodia-revoga-40-das-
prisoes,1655034.
132
Caso Cabrera Garcia e Montiel Flores v. Mxico. Sentena de 26 de novembro de 2010.
133
Caso Lpez lvarez v. Honduras. Sentena de 1 de fevereiro de 2006.
59
continuam adotando como regra a decretao da priso, revelia da Constituio, da lei e das
normas internacionais, desprezando a possibilidade de adoo de providncias alternativas.
o que registrou com propriedade Gilmar Ferreira Mendes:
134
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal. Op. cit., p. 2.
60
essencial, ademais, que haja motivao em cada caso de no aplicao de medidas cautelares
alternativas priso.
183. Esta uma exigncia que deriva da imposio constitucional de motivao das
decises judiciais (art. 93, IX, CF). O dever de motivao, inerente ao Estado de Direito,
ainda mais intenso em caso de decises que acarretem graves restries a direitos
fundamentais, como ocorre na priso provisria.
185. No foi por outra razo que o Ministro Ricardo Lewandowski encaminhou, em
janeiro de 2014, proposta ao Ministrio da Justia sugerindo ao governo a apresentao de
projeto de lei ao Congresso Nacional, modificando o Cdigo de Processo Penal para prever
expressamente a necessidade de fundamentao judicial para a no aplicao das medidas
cautelares alternativas, em cada caso de deciso sobre priso provisria. Ao apresentar a sua
proposta, o Ministro Lewandowski consignou que ela baseada na jurisprudncia desta
Suprema Corte a qual considera a priso, antes do trnsito em julgado da condenao,
medida excepcional, que somente pode ser decretada se cabalmente demonstrada a sua
necessidade, com base nos elementos do caso concreto, acrescentando ainda que a medida
poder contribuir para solucionar o grave problema da superlotao dos estabelecimentos
prisionais em nosso Pas.135
135
Ofcio 0015/2014 GP, de 31 de janeiro de 2014. (doc. 21). Disponvel tambm em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/Oficio00152014GP.pdf>.
61
motivao das decises judiciais, o princpio da proporcionalidade e a excepcionalidade da
priso provisria j so suficientes para que se reconhea a necessidade de fundamentao
para a no aplicao das cautelares alternativas priso, em cada caso em que seja esta
decretada ou mantida, antes do trnsito em julgado da condenao criminal.
189. por isso que, como consignou Juarez Cirino dos Santos, o princpio da
humanidade no se limita a proibir a abstrata cominao e aplicao de penas cruis ao
cidado livre, mas probe tambm a concreta execuo cruel de penas legais ao cidado
condenado, tais como as condies desumanas e indignas, em geral, da execuo das
penas na maioria absoluta das penitencirias e cadeias pblicas brasileiras136. Em outras
palavras, ao avaliar a crueldade das penas, os juzes devem olhar no apenas os seus
136
Juarez Cirino dos Santos. Direito Penal. Parte Geral. 6 ed., Curitiba: ICPC, 2014, p. 31.
62
contornos abstratamente previstos nos textos legais, mas o contexto concreto da sua
aplicao137.
190. Outro princpio bsico do Direito Penal, que tem fundamento direto na
Constituio e na prpria ideia de justia, o de que as penas devem ser proporcionais
gravidade do ilcito cometido. Tal exigncia tambm constitui decorrncia inarredvel do
Estado de Direito e do princpio da dignidade da pessoa humana. Como afirmou o Tribunal
Constitucional alemo, cada punio deve observar uma relao razovel com a gravidade
do crime e a culpa do agente. (...) O Estado no pode converter o criminoso em objeto da
preveno criminal, em detrimento do seu direito constitucionalmente protegido ao respeito e
valor social.138 A proporcionalidade da pena, tal como a humanidade, no deve ser aferida
apenas de modo abstrato. Pena proporcional aquela cujo efetivo cumprimento - nas suas
concretas condies guarda equivalncia com a leso ao bem jurdico tutelado pela norma
penal e com a culpabilidade do agente139.
137
Veja-se, neste sentido, o alentado estudo de Marcus Alan de Melo Gomes. Princpio da Proporcionalidade e
Extino Antecipada da Pena. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
138
45 BVerfGE 187.
139
Cf. Marcus Alan de Melo Gomes. Princpio da Proporcionalidade e Extino Antecipada da Pena. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008.
140
Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional Contemporneo. Rio de Janeiro: Ed. Saraiva, 2013,
p. 329.
63
193. Na hiptese, a considerao da realidade carcerria impe aos juzes que, na
aplicao da pena, deem absoluta preferncia s sanes alternativas priso. Afinal, por
imperativo constitucional cumpre evitar a submisso de pessoas a tratamentos desumanos e
degradantes e isso que quase sempre ocorre nos estabelecimentos prisionais brasileiros.
Se, no presente cenrio, enviar uma pessoa para a priso submet-la muito provavelmente a
tratamento que viola a sua dignidade, e no apenas a restries juridicamente autorizadas
sua liberdade, o Estado no deve faz-lo, a no ser em casos excepcionais, e sempre pelo
mnimo de tempo necessrio.141
194. Mas no s. Como se sabe, a lei penal comina em abstrato as penas mnima e
mxima para cada infrao criminal, partindo de uma premissa implcita: supe-se que as
penas sero cumpridas na forma prescrita pelas normas vigentes. A equao legislativa se
assenta em um juzo abstrato de proporcionalidade, no qual se busca uma certa
correspondncia entre a gravidade da sano a ser infligida e o desvalor da ao do agente.
196. No se trata de desprezar os termos e limites da lei penal. Mas, para que a
prpria proporo sancionatria vislumbrada pelo legislador seja mantida, o aumento ftico
da intensidade da pena isto , o agravamento das condies reais em que se d o seu
cumprimento, em comparao com o que prev a legislao demanda que a respectiva
durao seja diminuda, de forma correspondente. A matemtica elementar.
141
Esta afirmao nada tem de radical. Pelo contrrio, se a dignidade humana for concebida como um princpio
absoluto, como proclama parte da doutrina, nenhuma pena privativa de liberdade poderia ser decretada, at que
se assegurassem condies dignas para o seu cumprimento.
64
197. O Professor Juarez Tavares, no magnfico parecer acostado a esta ADPF, tratou
o tema com a acuidade de costume:
76. Por outro lado, tal valor mximo no pode ser tomado de
maneira definitiva, uma vez que, em desfavor do sentenciado, concorrem
caractersticas estruturais de funcionamento do sistema de justia criminal
e, cumulativamente, podem igualmente ser considerados propsitos
preventivos (sempre) minimizadores da punio.
(...)
198. O juzo da execuo penal o que tem as melhores condies para aquilatar a
desproporo entre a pena em cumprimento e a leso ao bem jurdico penalmente tutelado.
que, embora os problemas existentes no sistema carcerrio brasileiro sejam generalizados,
existem instituies prisionais em que as condies so muito piores do que outras. O juzo da
execuo, por deter a informao sobre o local ou locais em que cada condenado cumpriu e
cumpre a sua pena, est aparelhado para fazer esta avaliao da proporcionalidade in
concreto.
66
de Justia142. Tais avaliaes do CNJ, conquanto no vinculantes, fornecem parmetros que
no s podem facilitar esta atividade dos juzes da execuo penal especialmente quando
lidarem com presos transferidos de outras regies como tambm auxiliar o eventual controle
jurisdicional das respectivas decises.
142
Tais avaliaes esto disponveis em <http://www.cnj.jus.br/geo-cnj-
presidios/?w=1024&h=768&pular=false>.
143
Voto-vista no R.E. 580.252.
67
203. Na sesso do STF em que o referido voto foi proferido, uma crtica dirigida por
alguns ministros engenhosa soluo proposta pelo Ministro Barroso ligou-se dificuldade
de se conceder, em ao de reparao civil de danos, um benefcio no mbito da execuo
penal. Essa crtica, todavia, no se aplica ao presente caso, em que tambm se prope a
reduo do tempo de pena em razo das condies indignas do seu cumprimento. que o
presente processo objetivo, e no busca viabilizar a reparao dos danos morais infligidos
aos presos, mas sim, neste ponto, obter medida que enseje a conformao da pena privativa de
liberdade, tal como efetivamente cumprida, ao princpio constitucional da proporcionalidade.
144
O teto de 1 dia de remio para 3 dias de pena foi extrado do art. 126 da LEP, e o piso de 1 dia para 7 foi
construdo a partir da remio decorrente da leitura pelo detento, disciplinada pela Portaria Conjunta Depen/CJF
n 276/2012.
145
Caso Torreggiani et autres c.. Itlia (Requtes ns. 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09,
35315/10 e 37818/10), julgado em 8.01.2013.
68
condies consideradas degradantes, luz dos parmetros definidos pela Corte Europeia de
Direitos Humanos.146
208. Ocorre que, como j exposto, as condies do nosso sistema carcerrio retiram
do cumprimento da pena qualquer potencial ressocializante.149 Os presos, em geral, saem do
146
Tais medidas, narradas pela Corte Europeia de Direitos Humanos no caso Gennaro Stella c. Italie (Requte n
49169/09), julgado em 16 de setembro de 2014, foram consideradas suficientes por aquele tribunal internacional.
147
Fonte: Association for Prevention of Torture. LGBTI persons deprived of their liberty: a framework for
monitoring, p. 11, acessvel em http://www.hrc.co.nz/files/9714/2550/8291/APT_2014_.
148
No cabe adentrar, aqui, no complexo debate sobre as finalidades manifestas e latentes - da pena, versado
com profundidade no parecer do Prof. Juarez Tavares, anexo a esta pea. Destaque-se, to somente, que,
segundo a doutrina, o art. 59 do Cdigo Penal, ao prever que o juiz fixar a pena conforme seja necessrio e
suficiente para a reprovao e preveno do crime, adotou uma teoria unificada sobre as funes da pena, em
que se combinam retribuio, preveno geral e preveno especial, abrangendo esta ltima a correo do autor
do fato, pela sua ressocializao.
149
O potencial ressocializador da pena de priso j bastante discutvel para dizer o mnimo em um contexto
de normalidade institucional, em que os estabelecimentos prisionais funcionem de acordo com as normas
vigentes. No cenrio de descalabro hoje vivenciado, ele no passa de quimera. No por outra razo, Zaffaroni
chamou as prises de mquinas de deteriorar (Eugenio Raul Zaffaroni. Em busca das penas perdidas: a
perda de legitimidade do sistema penal. Rio de Janeiro: Revan, 1991, pp. 135-137).
69
crcere muito mais perigosos do que quando entraram, e marcados por um estigma que os
acompanhar pelo resto de suas vidas.
209. Por tais razes, cabe determinar aos juzes e tribunais brasileiros que levem em
considerao as dramticas condies do sistema prisional do pas na aplicao e execuo
das penas. No contexto da aplicao da pena, tais condies devem resultar na atribuio de
absoluta prioridade na aplicao de penas alternativas priso. No mbito da execuo penal,
tal considerao deve ocorrer por meio do abrandamento proporcional dos requisitos
temporais para fruio de direitos e benefcios, e na possibilidade de reconhecimento do
cumprimento antecipado da pena. Para essa atividade judicial de ajuste da proporcionalidade
da pena diante das condies degradantes de encarceramento, o STF pode estabelecer
parmetros para os juzes da execuo penal, tais como aqueles sugeridos pelo Ministro
Barroso no voto proferido no RE. 580.252, ou ento atribuir ao CNJ a sua formulao, para
posterior aprovao pela Corte.
-8-
DA MEDIDA CAUTELAR
70
todos os juzes e tribunais que passem a realizar audincias de custdia, no prazo mximo de
90 dias, de modo a viabilizar o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria em
at 24 horas contadas do momento da priso.
71
contingenciamentos, at que se reconhea a superao do estado de coisas inconstitucional do
sistema prisional brasileiro.
-9-
PEDIDO DEFINITIVO
212. Por fim, espera o Arguente seja julgada procedente a presente Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental, de modo a:
72
contratao e capacitao de pessoal para as instituies prisionais; (vii) eliminao de
tortura, de maus tratos e de aplicao de penalidades sem o devido processo legal nos
estabelecimentos prisionais; (viii) adoo de medidas visando a propiciar o tratamento
adequado para grupos vulnerveis nas prises, como mulheres e populao LGBT.
73
instituies que queiram se manifestar. Submet-los, ainda, sociedade civil local, em
audincias pblicas a serem realizadas nas capitais dos respectivos entes federativos, podendo
a Corte, para tanto, delegar a realizao das diligncias a juzes auxiliares, ou mesmo a
magistrados da localidade, nos termos do art. 22, II, do Regimento Interno do STF.
P. deferimento.
DANIEL SARMENTO
OAB/RJ n 73.032
74
MARA FERNANDES JULIANA CESARIO ALVIM GOMES
OAB/RJ 134.821 OAB/RJ n 173.555
75
LISTA DE DOCUMENTOS ANEXOS
1. Estatuto do PSOL
7. Informe sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las
Amricas, Comisso Interamericana de Direitos Humanos, 2011.
12. Mapa da Defensoria Pblica do Brasil, Associao Nacional dos Defensores Pblicos
e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.
13. Relatrio Mutiro carcerrio Esprito Santo, Conselho Nacional de Justia, 2010.
76
2012.
17. Relatrio sobre mulheres encarceradas no Brasil. Centro pela Justia e pelo Direito
Internacional - CEJIL, et. al, 2007.
77