OE2012 - FMO - CPO - Final - 22 11 11 PDF

Proposta do Oramento do Estado 2012:
Observaes e Preocupaes
Contribuio Submetida a Comisso do Plano e

Oramento da Assembleia da Repblica
Maputo, Novembro de 2011
1
OE 2012: Observaes e Preocupaes
1. Introduo
O Frum de Monitoria do Oramento (FMO), um grupo de Organizaes da Sociedade Civil

(OSC) que se interessa pela monitoria e advocacia das finanas pblicas em Moambique,
analisou a Proposta do Oramento do Estado para o ano 2012 tendo como foco as ligaes
entre as polticas e estratgias do Governo e a transparncia oramental. Em particular, o
FMO analisou como a Proposta reflecte os objectivos de crescimento econmico
abrangente e sustentvel, justia social e reduo da pobreza.
A nossa anlise compara as dotaes propostas para o ano 2012 com os cinco anos
anteriores (2007-2011). Entretanto, tal comparao tem limites:
a) Uma parte significativa das dotaes para as funes na educao, sade e

agricultura foram transferidas aos oramentos distritais. Infelizmente, os mapas do
oramento no agregam os nmeros atravs dos distritos por Servio Distrital. Por
causa disso, foi preciso limitar a anlise s dotaes dos nveis central e
provincial. Esta lacuna seria fcil corrigir atravs do formato das tabelas na
apresentao do oramento. A informao est no SISTAFE, mas no est sendo
apresentada em mapas agregados.
b) A estrutura das despesas na execuo frequentemente diferente do oramento

inicial. Alguns sectores frequentemente obtm reforos (por exemplo a
Presidncia), enquanto outros no gastam os fundos inicialmente previstos (a
Sade um caso especfico, tambm na componente interna). A nossa anlise
no toma em considerao os desvios existentes entre oramento e execuo.
2. Resumo das Principais Constataes
Sobre as Alocaes Sectoriais:

Agricultura:
1. Qual a proposta do Governo de elaborar um mecanismo de mdio prazo para
estudar a eficincia dos gastos no sector ?
Sade:
2. Qual a explicao do Governo para esta diminuio contnua do oramento ao
sector?
3. Em virtude da crise de medicamentos observada em 2011, necessrio um
acompanhamento mais forte das priorizaes das alocaes do sector para evitar tais
rupturas. Qual o papel do Governo/Assembleia neste sentido?
Aco Social
4. Qual a proposta do Governo para eliminar os subsdios mais regressivos e reforar o
oramento dos programas sociais do INAS, aprovados pelo Conselho de Ministros no dia
6 de Setembro de 2011?
guas e Obras Pblicas
5. A Direo Nacional do Oramento deve criar linhas oramentais para facilitar o rastreio
do investimento para o abastecimento de gua e saneamento rural. Isto uma
preocupao da Direo Nacional de guas e da sociedade civil.
[oe2012_fmo_cpo_final_22.11.11Submetida a CPO 13/12/11 15:11] 2

Sobre Aspectos Gerais
6. Qual a fundamentao proposta pelo Governo para explicar tais tendncias dado a
abordagem de conteno da despesa e de austeridade?
7. Qual a perspectiva do Governo em responder a estas diferenas cambiais e conseguir

manter o equilbrio oramental?
8. Qual a proposta do Governo para melhorar a cooperao entre os Ministrios das

Finanas e da Planificao, dar mais peso aos limites definidos no CFMP e harmonizar as
classificaes particularmente na rea programtica?
Sobre a Decentralizao
9. Qual a perspectiva do Governo de apresentar uma viso clara dos objectivos

e sequncia de passos necessaries do processo de decentralizao? A onde
queremos chegar?
10. Qual a justificao para o aumento progressive dos 7 milhes dado que a eficinica
e efectividade deste fundo carece de um estudo aprofundado?
Sobre a Transparncia Oramental

11. Qual a perspectiva do Governo de apresentar uma viso clara dos objectivos
e sequncia de passos necessaries do processo de decentralizao?
12. O Governo deve tornar pblico quando submete a Proposta do Oramento
Assembleia, para permitir um melhor envolvimento das organizaes da sociedade
civil, media e cidados interessados.
13. O Governo deve fornecer ao Parlamento e ao cidado informao sobre:
As despesas agregadas nos distritos por Servio Distrital.
Detalhes sobre os Encargos Gerais do Estado
Informao sobre as fontes e modalidades da ajuda externa por doador.
Mais detalhes sobre a Classificao Funcional (ex: execuo dos ltimos trs anos)
Subclassificao da Classificao Programtica (Mapa D)
Destaque aos aspectos desta Proposta de Oramento que so diferentes dos

oramentos anteriores.
Utilizao mais alargadas das diferentes funes do e-SISTAFE que permite a

produo de mais relatrios do que esto disponveis na Proposta. Este um
sistema caro e deve ser explorado mais!
Mais informao sobre as Operaes Financeiras.
Indicao das instituies que recebem estas receitas consignadas.
Incluso da taxa de cmbio utilizada para a elaborao da proposta e converso dos

apoios programticos.

Informao detalhada dos subsdios aos preos e para cobertura do dfice de
explorao das empresas pblicas. A falta de informao nesta rea tem carcter de
saco azul.
Clareza sobre o valor e o destino das receitas oriundas das empresas de explorao
extractiva.
14. O Governo deve esclarecer:
Aparece nas outras receitas no fiscais (mapa acompanhante) um montante de

1.613 milhes de meticais ($54 mn) de Compensao de Aposentao e Penso de
Sobrevivncia. De onde vem esta receita? So dedues dos salrios dos
funcionrios do Estado?
O Mapa Despesa segundo a clula oramental nos mapas acompanhantes mostra

um valor de 374 milhes de meticais ($12,5 mn) para Assistncia Tcnica a DGA/
Inspeco Pr-Embarque ITS. A inspeco pr-embarque ainda existe?
O mesmo mapa diz que os dirigentes cessantes recebero 323 milhes de meticais
($10,8 mn). muito ou pouco? Quem so os beneficirios?
So orados em Encargos Gerais do Estado Despesas de Capital 350 milhes

de meticais ($11,7 mn) para Aquisio de Viaturas para Instituies do Estado.
Ser que este montante inclui as viaturas para os funcionrios de chefia? Inclui as
viaturas para os deputados e juizes?

3. O Cenrio Econmico e Oramental
Ao longo dos ltimos anos, o Estado tem conseguido mobilizar cada vez mais recursos de
fontes internas. As receitas fiscais e no fiscais cresceram mais rapidamente que o PIB. As
receitas que financiam despesas denominadas internas (i.e. excluindo fundos externos
consignados a projectos ou programas) quadruplicaram de 2005 para 2012 e cresceram de
27,9 milhes de Meticais para 108,8 milhes previstos para 2012. O peso do Apoio Geral ao
Oramento neste montante diminuiu de 24% em 2007/2008 para 12% em 2012.
A dependncia de fundos externos est a diminuir. Contudo, isto significa que o Estado
deve aumentar a sua comparticipao nas despesas de investimento, porque numa altura
em que as receitas internas crescem mais que os recursos externos em geral (consignados
ou no), os destaques de investimento tm origem cada vez mais na iniciativa do Governo e
menos da disponibilidade de recursos externos para a realizao dum objectivo do
Governo. De facto, assim: o investimento interno superior receita do Apoio Geral ao
Oramento (AGO), como mostra a tabela abaixo.
Entretanto, a parte das receitas internas e AGO afectado ao investimento interno no

aumenta. Se isto representa um problema difcil dizer porque a substituio de fundos
externos consignados por fundos internos pode ser acompanhada por reclassificaes de
despesas correntes, que antigamente apareciam como despesa de investimento porque
eram financiadas com fundos externos consignados, como despesa de funcionamento.
Tabela 1: Evoluo das Receitas para Despesas Internas

Milhes de MTn
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total receitas para "interno" 27.882 35.601 42.692 51.294 59.019 71.686 94.045 108.790
Receitas do Estado 22.226 27.017 32.461 38.816 46.216 57.432 79.158 95.538
Receitas Fiscais 18.409 21.925 25.694 30.801 37.198 47.311 66.775 80.442
Receitas no fiscais e prprias 1.388 2.148 2.418 2.718 2.614 4.590 5.533 6.531
Receitas consignadas 1.747 2.215 2.518 3.599 4.178 4.259 4.879 6.034
Receitas de Capital 682 728 1.830 1.699 2.227 1.272 1.971 2.531
AGO 5.656 8.584 10.231 12.478 12.803 14.254 14.887 13.252
AGO em % das receitas para despesa
interna 20% 24% 24% 24% 22% 20% 16% 12%
Investimento Interno 5.763 6.566 8.941 11.603 13.447 20.791 20.582 23.761
Investimento Interno / Receitas 21% 18% 21% 23% 23% 29% 22% 22%
Fonte: Oramentos 2005-2012
De 2007 para 2012, os recursos disponveis para a despesa interna aumentaram em

155%.
As Expectativas
O crescimento econmico rpido, tende a aumentar os desequilbrios sociais. O Estado

deveria usar uma parte das receitas adicionais para aliviar estes desequilbrios. Assim,
espera-se que a afectao de fundos para servios sociais bsicos (sade, educao, gua
potvel e outros) aumente acima da mdia.
luz da escassez de alimentos e das polticas nacionais, que tm expresso no PEDSA e

no Plano de Aco para a Produo de Alimentos, espera-se um aumento particular dos
servios pblicos para o sector da agricultura, e particularmente na componente interna

porque os doadores esto no processo de diminuir o financiamento do sector atravs do
PROAGRI e projectos tradicionais.
Descentralizar e desconcentrar funes e os fundos necessrios para este efeito para

provncias e particularmente distritos uma das prioridades do Governo actual. Assim,
espera-se que os fundos disponibilizados aos distritos e a discrio de afect-los em funo
das necessidades e preferncias locais aumentem acima da mdia. Em paralelo, espera-se
que as funes administrativas tenham uma evoluo mais modesta, particularmente luz
da poltica de conteno das despesas e austeridade.
Constataes e Preocupaes
Agricultura
No sector da Agricultura, as despesas internas cresceram substancialmente de 2007 para
2012. Contudo, a reduo do investimento externo em 2011 e 2012 no foi compensada por
aumentos nas despesas internas (funcionamento e investimento interno). A notar que o
aumento do financiamento interno de 2008 para 2009 deve-se em grande parte ao facto de
o Fundo de Desenvolvimento Agrrio (FDA) se encontrar on-budget desde 2009.
Como em todos os grficos apresentados, os servios distritais responsveis pelos

assuntos da agricultura no foram tomados em considerao. um erro que na nossa
opinio deve ser revisto.
Assim, as dotaes aparentemente aumentaram significativamente at 2010 (mas incluindo

o efeito da incluso do FDA). No entanto, as dotaes oramentais quase no crescem
mais desde 2010.
Figura 1: Agricultura dotaes oramentais
Agricultura
5.000
4.500
4.000
3.500
Milhes de MT
3.000
Inv Ext
2.500
Total Int
2.000
1.500
1.000
500
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Notas:
O Sector da Agricultura inclui as instituies subordinadas, mas no inclui os Servios Distritais de
Actividades Econmicas. Tambm no so includos os sete milhes, do qual uma parte significante serve
para fomentar actividades agrrias.
Agricultura inclui o Subsector de Terras e Florestas, mas no o das Pescas.
Gastar dinheiro no Sector da Agricultura fcil, embora que gastar eficiente e efectivamente
esteja difcil. No se sabe, sem anlises mais aprofundadas, em que medida os gastos
incluem subsdios no sustentveis e talvez sem estratgias para reduzi-los depois da fase
inicial de introduo de novas tecnologias.
De notar que os factores cruciais na Agricultura so o acesso aos mercados, indstrias de

processamento e transformao de produtos e tambm acesso ao crdito bancrio. Importa
referir tambm o tipo de agricultura apoiada agricultores emergentes, sector familiar, ou
grandes plantaes de frutas para exportao ou produtos para biocombustvel.
Por isso, seria prematuro dizer que o Governo est a negligenciar a Agricultura. Contudo, os
nmeros no sugerem que haja alta prioridade para este sector.
Sade
O Sector da Sade conheceu pouco crescimento nas dotaes ao longo dos seis anos em
anlise, que feita, neste documento, sempre em termos nominais. Conjugado com a
inflao que houve (por volta de 10 porcento por ano), verifica-se uma reduo significativa
da disponibilidade de recursos em termos reais.
O apoio consignado parece ter diminudo, mas uma verificao das despesas efectivas no
passado seria necessria para confirmar se a tendncia , de facto, real. Em vrios
sectores, acontece que fundos externos disponibilizados no so gastos ou que a
oramentao foi feita sob perspectiva optimista e at irrealista.
Se incluirmos as despesas que constam nos oramentos distritais, a tendncia seria talvez
menos preocupante. Mas a luz do peso dos hospitais, do combate ao HIV/SIDA e da
aquisio centralizada dos medicamentos e equipamentos, incluir os distritos provavelmente
no faria tanta diferena.
A situao preocupante.

Figura 2: Sade e HIV/SIDA dotaes oramentais
Sade e HIV/SIDA
12.000
10.000
8.000
Milhes de MT
Inv Ext
6.000
Total Int
4.000
2.000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Fonte: Oramentos 2007-2012

Notas:
Sade e HIV/SIDA inclui as instituies subordinadas, incluindo os hospitais.
No inclui os Servios Distritais.
Aco Social
Aumento do peso do Sector da Aco Social, passando de 1.3% (2011) para 2.1% (2012)
das despesas totais. Contudo, esse aumento deve-se a uma mudana da definio do
Sector, que agora passa a incluir os subsdios sociais que visam minimizar o elevado custo
de vida das populaes.
No entanto, apenas 1/3 (ou cerca de 1,576 milhes de MT) do valor dos subsdios sociais
(os quais pensamos que se referem aos subsdios aos preos) esto inclusos nesta nova
definio do Sector da Aco Social. E o valor total destes subsdios muito maior: 4, 449
milhes.
Tabela 2: Subsdios no Sector da Aco Social

OE 2012
Sector Aco Social (com subsdios) 3,025
Sector Aco Social (sem subsdios antiga 1,449
definio)
Estimativa dos subsdios sociais inclusos no 1,576
Sector
Subsdios aos preos 4,449
Seria importante clarificar a definio dos subsdios aos preos. Quanto se est
pagando para a compensao s gasolineiras pelos subsdios ao combustvel? Quanto
ainda est sendo orado para os subsdios s panificadoras e os subsdios ao
transportado? H outros subsdios aos preos em vigor? Por que apenas 1/3 destes
subsdios aparecem dentro da nova definio do Sector de Aco Social?

Estas informaes so de extrema importncia para a sociedade civil. O pacote de
subsdios uma maneira usada pelo Governo para minimizar o impacto da volatilidade dos
preos (ex. combustvel, alimentos, transporte) na vida das populaes mais vulnerveis.
Portanto, a integrao deste pacote no Sector da Aco Social faz sentido.
No entanto, sabe-se que o Governo ainda est longe de operacionalizar alguns destes
subsdios (transportado) e o subsdio ao combustvel claramente regressivo, como o
prprio Governo j reconheceu. A sociedade civil gostaria de saber qual o plano do
Governo para o desmantelamento total destes subsdios regressivos (e no
operacionais) e a sua gradual transferncia para os programas sociais direccionados
para os mais pobres do INAS?
aconselhvel que este processo seja verificado com o Ministrio das Finanas e que seja
criado um grupo que faa a monitoria desta situao. Isto porque durante 2012 existe a
possibilidade destes subsdios no serem aplicados na sua totalidade, pelo que seria
importante que desde logo estes valores fossem alocados aos Programas do INAS.
No que diz respeito aos Programas orientados para os mais pobres, em particular nos
Programas do INAS, verifica-se que, em termos relativos, entre 2011 e 2012, o peso
das transferncias da componente interna do OE para o INAS reduziu, passando de
0,41% da despesa para 0,36%.
Esta situao de certa forma incoerente com o que tem sido as decises do Governo
como seja a aprovao, em 6 de Setembro de 2011, pelo Conselho de Ministros dos novos
Programas. No entanto, o valor no OE no suficiente para cobrir das necessidades
(o total proposto seria 2,199 milhes cobrir 496000 beneficirios vs. os 586 milhes
alocados). Como assegurar que o espao fiscal criado pela incorporao dos subsdios
sociais sejam de fato distribudos para cobrir este gap? preciso fazer um esforo para
canalizar verbas que permitem aproximar o oramento dos programas do documento
apresentado em Conselho de Ministros.
Um dos elementos importantes da proposta apresentada em Conselho de Ministros a

transformao do Programa Subsidio de Alimentos no Programa de Subsdio Bsico,
passando o seu valor no escalo mais baixo de 130 Mts para 239 Mts (acrescido de
25% por cada membro adicional). Este subsdio que se direcciona para famlias sem
qualquer membro com capacidade para trabalhar extremamente importante para garantir
a satisfao das necessidades bsicas dos membros dos agregados familiares, incluindo as
crianas que vivem com idosos. A impossibilidade de aumentar este valor (o oramento
proposto no permitir este aumento) ir levar estes beneficirios a ver o seu poder de
comprar diminuir, prejudicando a satisfao das suas necessidades e colocando, nos casos
de agregados com crianas, a sua alimentao e participao escolar em risco.
Obras Pblicas
No Sector das Obras Pblicas, necessrio olhar para despesas financiadas por todas as
fontes, por causa da importncia dos fundos externos e receitas consignadas (para a
manuteno das estradas); tambm preciso olhar para os pormenores.
A primeira impresso constatada na anlise das tabelas constantes do Documento de

Fundamentao, dava a entender que o Sector das guas tinha sofrido uma reduo
drstica dos recursos. No entanto, um olhar com mais ateno mostra que a reduo deve-
se exclusivamente a duas instituies subordinadas: ARA Sul e ao FIPAG. A ARA Sul

responsvel pela Barragem de Massingir. O FIPAG responsvel pelos grandes
investimentos nos sistemas de gua urbana.
A dotao para a ARA-Sul em 2011 foi elevada por causa da reparao de emergncia da
Barragem de Massingir. A obra terminou por isso a dotao foi reduzida. Isto normal e
positivo.
No FIPAG, a dotao para o Programa Nacional de Desenvolvimento do Sector de guas

II, na componente externa, reduziu-se de 2.344 milhes de MT em 2011 para 1.102
milhes em 2012. Provavelmente (mas no verificamos), isto tem a ver com as grandes
obras de expanso do Sistema de Abastecimento de Maputo, com o processo de instalao
de novos sistemas de bombagem dos Pequenos Libombos para Maputo ter chegado ao fim.
Por isso, a reduo da dotao para o Sector das guas em relao ao ano anterior parece
resultar simplesmente de ciclos de vida de projectos e no reflecte nenhuma alterao de
poltica. No entanto, continua ser difcil fazer um rastreamento de quanto est sendo
investido para o abastecimento de gua e saneamento rural, onde vive cerca de 80% da
populao Moambicana. Os cdigos 4703 (AIAS), 4763 (FIPAG), 4764 (CRA) referem-se
apenas ao abastacimento de gua e saneamento urbano (grandes cidades e 33 vilas).Os
fundos para o abastecimento de gua e saneamento rural esto, infelizmente, includos de
forma agregada na linha oramental do Ministrio das Obras Pblicas e Habitao.
No financiamento ao Fundo de Estradas, houve flutuaes, mas a tendncia crescente.

Contudo, o oramento no revela o tipo de estradas estradas nacionais ou estradas e vias
de acesso de impacto regional.
Figura 3: Obras Pblicas dotaes oramentais
Obras Pblicas
25.000
20.000
Milhes de MT
15.000 Outros
Fipag
AraSul
10.000 FE
5.000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nota: Obras Pblicas inclui o Ministrio, as Direces Provinciais e as instituies subordinadas como o Fundo
de Estradas, o FIPAG, os ARAs, o Laboratrio de Engenharia e o Fundo de Habitao.

Tabela 2: Dotaes no sector das Obras Pblicas e Habitao
Milhes de MT
FE AraSul FIPAG Outros Total
2007 6.741 656 150 2.004 9.550
2008 9.195 635 1.641 2.876 14.347
2009 7.605 1.421 1.297 3.741 14.064
2010 11.650 1.113 2.685 4.662 20.110
2011 9.766 995 2.444 3.726 16.932
2012 13.701 477 1.184 2.328 17.689
Recomendao: Criao de linhas oramentais para facilitar o rastreio do investimento

para o abastecimento de gua e saneamento rural.
Soberania
Contrariamente aos sectores acima apresentados, as despesas de alguns sectores na rea

de soberania cresceram sensivelmente ao longo dos ltimos anos, e continuaro a crescer
em 2012. No h indicao de conteno da despesa e de austeridade nestes sectores.
Alguma coisa falhou? Ser que as medidas de conteno da despesa e de austeridade no

so inclusivas para estes sectores? Quais so os critrios usados para definir que estas
medidas so abrangentes para alguns sectores e no para outros?
Figura 4: rgos da soberania dotao oramental com fundos internos
Dotaes a rgos da soberania
12.000
10.000
Assembleias
8.000
Milhes de MT
MNEC, Embaixadas
SISE
6.000
Defesa
Governadores
4.000
Presidncia, Casa Militar
2.000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Tabela 3: rgos de soberania: dotaes oramentais com fundos internos
Milhes de MT
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Presidncia, Casa Militar 664 762 851 1.133 1.388 1.827
Governadores 184 216 248 317 292 387
Defesa 1.572 2.105 2.302 2.578 3.557 4.344
SISE 411 453 496 712 867 1.216
MNEC, Embaixadas 985 1.005 1.131 1.224 1.325 1.377
Assembleias 364 444 535 922 866 1.080
Total 4.181 4.985 5.563 6.886 8.294 10.231
Nota: A tabela refere-se apenas a despesa financiada por receitas internas e Apoio Geral ao Oramento.
Descentralizao e Desconcentrao
A descentralizao da responsabilidade para os nveis provincial e particularmente distrital

um objectivo explcito do Governo. Evidentemente, preciso descentralizar no apenas
funes e responsabilidades, mas tambm recursos e o poder de tomada de deciso e
gesto destes recursos.
Contudo, as anlises que frequentemente tem alimentado o debate pblico baseiam-se

principalmente nos nmeros globais que constam na Fundamentao da Proposta do
Oramento e ignoram que algumas despesas dizem respeito a funes centrais / nacionais.
Assim, a distribuio dos recursos totais por nvel depende no apenas da poltica de
descentralizao, mas tambm da composio estrutural da despesa do Estado por
sectores.
A maior parte do investimento de longe aparece no nvel central. Contudo, alguns

sectores (Educao por exemplo) descentralizam as verbas ao longo do ano, e outras no
podem ser descentralizadas por razes tcnicas (compra centralizada de medicamentos,
estradas nacionais, Assembleia Nacional ou Embaixadas, por exemplo).
A fim de sair deste dilema, olhamos apenas para as despesas de funcionamento em

salrios e bens e servios, e transferncias, e distinguimos entre despesa central e despesa
no central (sem distinguir os nveis provincial e distrital).
Verifica-se no grfico abaixo que a profundidade de descentralizao prosseguiu, embora

muito gradualmente.

Figura 5: Dotaes para o Funcionamento em Rbricas Seleccionadas:
percentagem do nvel no central
Despesas no centrais
65%
60%
55%
% da despesa total da rbrica
50%
45% Pessoal
B&S
40% Transferncias
35%
30%
25%
20%
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Os distritos no tm muita margem de manobra na administrao da despesa corrente.

Uma parte substancial serve para pagar salrios de funcionrios existentes, outra parte para
cumprir com polticas definidas ao nvel nacional. Contudo, a margem de manobra e
discrio alta no que diz respeito aos fundos de investimento local. Uma vista da srie
temporal dos oramentos disponibilizados aos distritos1 para este investimento local mostra
tendncias interessantes.
1 No conseguimos apurar se inclui os distritos urbanos.

Figura 6: Fundos de Investimento de Deciso Local
Investimento Local nos Distritos
1.600
1.400
1.200
1.000
Milhes MT
"7 milhes"
800
Infraestruturas
600
400
200
0
2009 2010 2011 2012
Milhes de MT
2009 2010 2011 2012
"7 milhes" 1.066 1.060 1.031 1.319
Infraestruturas 327 720 922 1.416
Total 1.393 1.780 1.953 2.735
Fonte: Proposta do OE 2012, Mapa E, e mapas equivalentes dos oramentos anteriores
Desde 2009 so afectados cada vez mais recursos para infra-estruturas aos distritos, o que
certo luz da crescente responsabilidade dos distritos para o desenvolvimento econmico
local, que requer infra-estruturas administrativas e econmicas.
No captulo das infra-estruturas, uma meno positiva que a diferenciao entre distritos
populosos / grandes e distritos pequenos melhor sucedida comparativamente ao que se
tem observado nos sete milhes. Para as infra-estruturas, as dotaes variam entre 5,4 e
21,2 milhes de meticais.
Os 7 milhes no cresceram de 2009 at 2011, mantendo-se ao nvel de cerca de 1.000

milhes por ano no total, ou seja 8 milhes por distrito na mdia. Em 2012, haver um salto
notvel, um incremento de cerca de 30 porcento para 1.300 milhes de meticais. Esta bvia
mudana das prioridades no mencionada no Documento de Fundamentao, embora
seja discutvel.
4. O Realismo da Proposta do OE 2012

4.1 Taxa de Cmbio
A Proposta do OE 2012 foi elaborada na base dum cmbio de 31,58 MT/$. A taxa actual (15
de Novembro de 2011) cerca de 26,8 MT/$. Se a taxa actual se mantiver, as receitas do
apoio programtico sero menores do que foi oramentado, em 15 porcento. Ao mesmo
tempo, uma parte muito significativa das receitas internas depende da taxa de cmbio: os

direitos aduaneiros ad valorem, impostos sobre o consumo especfico na importao e o
IVA sobre o comrcio exterior constituem, juntos, quase um tero (32%) da receita interna.2
A luz das diferenas das taxas de inflao, espera-se que o metical se deprecie
gradualmente a fim de manter a competitividade dos produtos moambicanos nos mercados
externos e particularmente internos.3
Mas se o Banco Central e o Governo decidirem mantr a taxa actual a fim de estabilizar o
custo da vida, a projeco da receita capaz de no ser realista. Aqui reside um risco
substancial para o equilbrio oramental.
4.2 A Relao com o Cenrio Fiscal de Mdio Prazo
O Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP) descreve a expresso financeira das estratgias
do Governo sobre um perodo de trs anos. O primeiro ano do CFMP depois constitui o
quadro financeiro para o prximo oramento anual. O ano um do CFMP deveria ser quase
idntico com o oramento anual; mas o oramento deve ser mais detalhado.
Entretanto, observam-se incongruncias entre o Oramento e o CFMP, em particular:

Os valores agregados so sensivelmente diferentes.
O CFMP usa uma Classificao Programtica intuitiva e informativa, mas aplica essa
classificao apenas para o investimento. A subdiviso da Classificao Programtica
no Oramento do Estado j contudo diferente, fica a um nvel muito agregado e ,
por isso, no informativa, e aplica a classificao para o conjunto das despesas
correntes e de investimento. Deste modo, a comparao da estrutura programtica
entre ambos documentos impossvel de se fazer.
O Quadro 9 do CFMP, que reproduz projeces a base de informao do G19
(Parceiros do Apoio Geral ao Oramento), lista 7.412 milhes de MT para a
componente externa no Sub-sector de HIV/SIDA. O Quadro 13 do CFMP, que
projecta despesas de investimento em detalhe por programa, fala de 357 milhes de
MT. A Proposta do Oramento do Estado lista apenas 94 milhes de MT como
investimento externo no Conselho Nacional de Combate ao HIV/SIDA.
Qual a possvel explicao destas inconsistncias? O valor do Quadro 9
provavelmente no est correcto. O Programa HIV/SIDA capaz de cobrir em
termos de dotao, mais do que a dotao do Conselho Nacional de Combate ao
HIV/SIDA. possvel que uma parte dos medicamentos entre directamente no
MISAU, sendo tambm possvel que esteja off-budget.
Talvez os nmeros no estejam errados mas os documentos no mencionam os
factores que podiam explicar as discrepncias identificadas. Desta forma, como
que o cidado ou o Deputado pode analisar e apreciar estes documentos?
A introduo do CFMP foi saudvel. No entanto, preciso melhorar a cooperao entre os

Ministrios das Finanas e da Planificao, dar mais peso aos limites definidos no CFMP e
harmonizar as classificaes particularmente na rea programtica.
2 Sem crdito bancrio interno.

3 Casos evidentes so a situao dos produtores nacionais de frango e de algodo.

5. A Transparncia nas Finanas Pblicas
O pacote oramental continua a ser insuficientemente transparente para permitir uma

avaliao da proposta em comparao com os oramentos anteriores e as estratgias
nacionais, sectoriais ou territoriais.
Para alm disto, fazem falta alguns detalhes das dotaes com maior peso. Seguem alguns
exemplos:
a) A Proposta do Oramento no permite uma apreciao em relao aos

documentos estratgicos porque falta uma agregao das despesas nos distritos
por servio distrital.
Assim, no praticvel tentar verificar se o clculo do Quadro 13 (despesa por

classificao funcional) foi certa ou se foram acrescentadas subcategorias.
b) Os Encargos Gerais do Estado aparecem com detalhes razoveis no Mapa F

(despesas de funcionamento central por Classificao Econmica), mas j no no
mapa agregada da srie G (mesmo para cada provncia e o total das provncias).
Alguns detalhes aparecem no mapa G de cada provncia, mas os detalhes
desaparecem no mapa provincial agregado.
Assim, no se pode analisar a composio desta categoria de despesa, que rene

vrios elementos de caracter diferente, e tem um peso muito grande na estrutura da
despesa total. O e-SISTAFE inclui os detalhes falta s abrir a linha e imprimir
os detalhes.
c) O Pacote do OE 2012 no inclui nenhuma informao sobre as fontes e

modalidades da ajuda externa por doador. Moambique depende de fundos
externos sim, mas seria interessante saber de quem exactamente o pas depende.
Deste modo, a a CPO podia solicitar ao Governo que incluisse uma tabela como a
proposta abaixo:
Doador Total Apoio Geral ao Fundos Projectos Retrocesso

Oramento Comuns
Alemanha
ustria
China

Banco
Mundial

Total
d) Classificao Funcional: aparece apenas uma tabela na Fundamentao (Quadro 13,

p. 32). Entretanto, faltam:
Uma comparao com os (pelo menos) trs anos anteriores, isto de
preferncia em preos correntes e constantes;

mais detalhes o quadro, como consta na Fundamentao, mostra apenas o
primeiro nvel da classificao.
A Classificao Programtica no compensa por causa da falta de uma tabela

agregada com maior subclassificao do que consta no Mapa D.
e) difcil apreciar a proposta sem comparao com os anos anteriores com mais
pormenores do que aparecem na Fundamentao. A Fundamentao deveria
destacar os aspectos desta proposta de oramento que so diferentes dos
oramentos anteriores. Assim, se pode ver a expresso oramental de polticas e
abordagens novas.
Sries histricas sobre os ltimos cinco anos da despesa por Ministrio (agregado com
as despesas dos rgos subordinados e provncias e distritos) seria til.
Prope-se que o pacote do Oramento do Estado inclua um anexo informativo

que no faz parte da lei, mas sim fundamenta a proposta e permite a sua apreciao.
Uma vez incluido este anexo, mais informaes podem ser acrescentadas ao longo do
tempo. A informao est no e-SISTAFE, mas preciso criar tabelas para extrair e
imprimi-la.
f) A proposta oferece pouca informao sobre as Operaes Financeiras, que ficam

intransparentes apesar do grande volume (13.371 milhes de MT, ou seja $445 mn, do
qual 9.838 milhes de MT ou $328 mn para empresas por via de acordos de
retrocesso). A Fundamentao mostra a subdiviso em operaes activas e passivas
(Quadro 10), mas faltam detalhes da composio das dotaes para o Estado
participar no capital social de empresas (quais?) e sobre os emprstimos s
empresas.
g) A Classificao Programtica ainda no est suficientemente desenvolvida para poder

contribuir para relacionar despesas com as polticas a um nvel acima do nvel de
projecto e mais desagregado que a classificao institucional (Classificao Orgnica).
Em princpio, a Classificao Programtica podia servir para produzir tabelas que
indicam, por exemplo, a despesa na rea da Agua Rural ou da Educao Geral,
atravs de todos os nveis da administrao.
Infelizmente, a Proposta de Lei do Oramento do Estado 2012 ainda no consegue

captar a relao que se espera entre as despesas e as polticas.
A maioria dos custos de funcionamento das instituies do Estado no so distribudos

por programa, mas fazem parte do Programa de Combate a Corrupo e Boa
Governao onde entram num Sub-programa de funcionamento do Aparelho do
Estado. Assim, o programa fica diludo.
h) O Mapa Informativo sobre as receitas inclui um grande nmero de receitas e taxas

consignadas, mas no indica qual a instituio que recebe estas receitas consignadas.
O valor total alto:
Receitas consignadas: 6.026 milhes de MT ($201 mn)
Receitas prprias: 3.122 milhes de MT ($104 mn)
O pacote oramental no contm nenhuma informao sobre as instituies que

colectam estas receitas e depois gastam os 6.026 milhes de MT em receitas prprias.

i) Recomenda-se que a CPO procure a confirmao que o uso das receitas prprias e
consignadas acontea apenas em unidades includas no Oramento do Estado e
subsequentemente na Conta Geral do Estado (CGE).
A anlise dos nmeros levanta algumas dvidas, porque, por exemplo, (i) em nenhum
lugar aparecem os 20% das receitas do corte de madeira que so entregues s
comunidades, (ii) a Taxa de Explorao de Madeira (182 milhes de MT) compara-se
com uma despesa de investimento interno do Fundo de Desenvolvimento Agrrio
(FDA) orada em 215 milhes de MT para Apetrechamento Institucional em
Equipamento e Infra-Estruturas, mas o oramento do FDA no contm nenhuma linha
que indica aces em prol dos agricultores na componente interna; e o FDA no
constava na CGE 2009 apesar de ter aparecido no OE 2009.
Se o beneficirio uma instituio pblica que, por qualquer razo, fica off-budget, a
receita consignada deveria ser includa nas receitas na totalidade, e a despesa
contabilizada como transferncia a uma administrao pblica. Tal rbrica existe no
Mapa F, mas o valor inscrito apenas de 1,1 milhes de MT.
j) A taxa de cmbio utilizada para a elaborao da proposta e converso dos

apoios programticos para Meticais foi 31,58 MT/$. Contudo, foi preciso pedir esta
informao do Ministrio das Finanas. Porqu no consta na documentao da
proposta? Alteraes da taxa de cmbio podem afectar o equilbrio oramental, e
pois seria recomendvel indicar os cmbios utilizados.
k) So propostos 5.241 milhes de MT ($175 mn) para subsdios aos preos e para
cobertura do dfice de explorao das empresas pblicas. Quais as empresas, quais
os produtos? A proposta do oramento no oferece informaes detalhadas. Em
consequncia, os subsdios tm o carcter de um saco azul. Ser que a Assembleia
da Repblica aprovar os subsdios sem ter informaes adicionais?
l) As ajudas de custo so gastos operacionais, os outros elementos das outras

despesas com o pessoal constituem elementos de remunerao. A fim de poder
apreciar a relao entre despesas com pessoal e as despesas operacionais que
permitem o pessoal trabalhar, til, embora impossvel por causa do tratamento dos
per-diems.
Prope-se uma alterao da legislao que exige visualizao explcita das ajudas de
custo.
m) As empresas de explorao mineira (carvo, areias pesadas em particular), de

produo de gs e petrleo pagam taxas de concesses para o direito de prospeco
e depois para o uso das riquezas da terra. O Pacote Oramental no explica nem
mostra claramente qual o valor das receitas, nem o destino da receita se for uma
receita consignada.
n) Segundo a Fundamentao, o valor programado para emprstimos a empresas por via

de acordos de retrocesso cresceu de 924 milhes de meticais no OE 2011 para 9.839
milhes de meticais no OE 2012, sendo uma diferena de 8.915 milhes de
meticais ou $328 mn.4 Depois explica:
4 Ao longo desta nota, aplica-se uma taxa de cmbio de 30 MT/$ para efeitos de converso de
valores oramentais; a taxa arrondada serve apenas para visualizar a ordem de grandeza dos
valores.

Este aumento nas operaes financeiras activas destina-se essencialmente a fazer face
concesso de emprstimos s empresas atravs de acordos de retrocesso
relativamente ao crdito do Governo de Portugal destinado ao desenvolvimento de
infra-estruturas nacionais, nomeadamente: reabilitao da estrada N380 Macomia-
Oasse; asfaltagem da estrada N221 Caniado-Chicualacuala; asfaltagem da estrada
N260 Chimoio-Espungaberra e asfaltagem da estrada N103-R657 Magige-Cuamba.
Apenas a estrada Magige-Cuamba encontra-se na lista dos projectos do Fundo de

Estradas, oramentado em 613 milhes de meticais.
Ser que:
Portugal, na situao actual de crise econmica em que se encontra, vai
desembolsar $328 mn em 2012?
Deve ser contabilizado como acordos de retrocesso? Se se tratasse de
estradas concessionadas, e se o concessionrio remunerasse e amortizasse o
crdito, o tratamento seria certo. Contudo, no nosso entender trata-se de
estradas normais, e no haver reembolso do montante por uma empresa
privada ou estatal. O Fundo de Estradas no empresa!
Por isso, questiona-se (i) o valor do incremento dos Acordos de Retrocesso e (ii) o
tratamento como acordo de retrocesso.5
Tabela 4: Erro nas Operaes Financeiras?

Acordos de Retrocesso so uma despesa emprstimos que o Estado concede a unidades
produtivas que geram rendimentos, com os quais reembolsam o emprstimo e pagam juros. A
despesa financiada por um emprstimo que o Estado tira duma instituio financeira ou dum
doador. Geralmente, os emprstimos de retrocesso que o Estado concede so financiados por
donativos ou emprstimos no consignados os consignados so para projectos.
Verificao: A despesa de investimento componente externa confere com as receitas em
contravalores consignados a projectos e em espcie.
Receitas externas por modalidade 10^6 MT 10^6 USD
Receitas externas -- Total 64.347 2.145
Contravalores no consignados 23.091 770
Contravalores consignados projectos 35.313 1.177
Em espcie 5.943 198
Emprstimos de retrocesso concedidos 9.839 328
Despesa de investimento "externo" 41.257 1.375
Contravalores no consignados menos retrocesso = AGO 13.252 442
O valor de $442 mn para o apoio geral ao oramento, que resulta dos contravalores no
consignados, quando se subtraem os emprstimos de retrocesso, um valor que
consideramos plausvel.
Mas ser que $328 mn (9.839 milhes de MT) provenientes do Crdito do Governo Portugus
sero concedidos como acordos de retrocesso?,
5 No ODAMOZ, o banco de dados sobre a ajuda externa, aparece uma Linha de Crdito de 400
milhes de Euro, de Portugal, para financiar projectos em linha com os programas de
desenvolvimento de Mozambique. Foram desembolsados 30,4 milhes de Euro em 2009; o valor
dos desembolsos em 2010 ainda no foi introduzido no sistema. As condies do credito no so
mencionadas. Assim, fica desconhecido (sem pesquisar mais) a taxa de juros e o prazo de
reembolso.

Felizmente, se for verdadeiramente um erro, este no afecta o resto do oramento. Basta
corrigir os crditos contravalores no consignados e a parte dos emprstimos a empresas
nas Operaes Financeiras.
o) Est registado em outras receitas no fiscais (mapa acompanhante??) um montante

de 1.613 milhes de meticais ($54 mn) de Compensao de Aposentao e Penso
de Sobrevivncia. De onde vem esta receita? So dedues dos salrios dos
funcionrios do Estado?
p) O Mapa Despesa segundo a clula oramental nos mapas acompanhantes mostra

um valor de 374 milhes de meticais ($12,5 mn) para Assistncia Tcnica a DGA/
Inspeco Pr-Embarque ITS. A inspeco pr-embarque ainda existe?
q) O mesmo mapa diz que os dirigentes cessantes recebero 323 milhes de meticais
($10,8 mn). muito ou pouco? Quem so os beneficirios?
r) So orados em Encargos Gerais do Estado, as Despesas de Capital na ordem de

350 milhes de meticais ($11,7 mn) para Aquisio de Viaturas para Instituies do
Estado.
Ser que este montante inclui as viaturas para os funcionrios de chefia? Inclui as
viaturas para os deputados e juizes?

OE2012 - FMO - CPO - Final - 22 11 11 PDF

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Proposta do Oramento do Estado 2012:

Contribuio Submetida a Comisso do Plano e

Maputo, Novembro de 2011

O Frum de Monitoria do Oramento (FMO), um grupo de Organizaes da Sociedade Civil

a) Uma parte significativa das dotaes para as funes na educao, sade e

b) A estrutura das despesas na execuo frequentemente diferente do oramento

2. Resumo das Principais Constataes

Sobre as Alocaes Sectoriais:

[oe2012_fmo_cpo_final_22.11.11Submetida a CPO 13/12/11 15:11] 2

7. Qual a perspectiva do Governo em responder a estas diferenas cambiais e conseguir

8. Qual a proposta do Governo para melhorar a cooperao entre os Ministrios das

9. Qual a perspectiva do Governo de apresentar uma viso clara dos objectivos

Sobre a Transparncia Oramental

13. O Governo deve fornecer ao Parlamento e ao cidado informao sobre:

As despesas agregadas nos distritos por Servio Distrital.

Detalhes sobre os Encargos Gerais do Estado

Informao sobre as fontes e modalidades da ajuda externa por doador.

Subclassificao da Classificao Programtica (Mapa D)

Destaque aos aspectos desta Proposta de Oramento que so diferentes dos

Utilizao mais alargadas das diferentes funes do e-SISTAFE que permite a

Mais informao sobre as Operaes Financeiras.

Indicao das instituies que recebem estas receitas consignadas.

Incluso da taxa de cmbio utilizada para a elaborao da proposta e converso dos

[oe2012_fmo_cpo_final_22.11.11Submetida a CPO 13/12/11 15:11] 3

14. O Governo deve esclarecer:

Aparece nas outras receitas no fiscais (mapa acompanhante) um montante de

O Mapa Despesa segundo a clula oramental nos mapas acompanhantes mostra

So orados em Encargos Gerais do Estado Despesas de Capital 350 milhes

[oe2012_fmo_cpo_final_22.11.11Submetida a CPO 13/12/11 15:11] 4

3. O Cenrio Econmico e Oramental

Entretanto, a parte das receitas internas e AGO afectado ao investimento interno no

Tabela 1: Evoluo das Receitas para Despesas Internas

De 2007 para 2012, os recursos disponveis para a despesa interna aumentaram em

O crescimento econmico rpido, tende a aumentar os desequilbrios sociais. O Estado

luz da escassez de alimentos e das polticas nacionais, que tm expresso no PEDSA e

[oe2012_fmo_cpo_final_22.11.11Submetida a CPO 13/12/11 15:11] 5

Descentralizar e desconcentrar funes e os fundos necessrios para este efeito para

Como em todos os grficos apresentados, os servios distritais responsveis pelos

Assim, as dotaes aparentemente aumentaram significativamente at 2010 (mas incluindo

Figura 1: Agricultura dotaes oramentais

Fonte: Oramentos 2007-2012

[oe2012_fmo_cpo_final_22.11.11Submetida a CPO 13/12/11 15:11] 6

De notar que os factores cruciais na Agricultura so o acesso aos mercados, indstrias de

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Figura 2: Sade e HIV/SIDA dotaes oramentais

Fonte: Fonte: Oramentos 2007-2012

Tabela 2: Subsdios no Sector da Aco Social

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Um dos elementos importantes da proposta apresentada em Conselho de Ministros a

A primeira impresso constatada na anlise das tabelas constantes do Documento de

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No FIPAG, a dotao para o Programa Nacional de Desenvolvimento do Sector de guas

No financiamento ao Fundo de Estradas, houve flutuaes, mas a tendncia crescente.

Figura 3: Obras Pblicas dotaes oramentais

Fonte: Fonte: Oramentos 2007-2012

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Recomendao: Criao de linhas oramentais para facilitar o rastreio do investimento

Contrariamente aos sectores acima apresentados, as despesas de alguns sectores na rea

Alguma coisa falhou? Ser que as medidas de conteno da despesa e de austeridade no

Figura 4: rgos da soberania dotao oramental com fundos internos

Dotaes a rgos da soberania

Fonte: Oramentos 2007-2012

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