MODELE DE ADMINISTRARE PREBIROCRATICE

Liviu RADU

Even if the theory of Max Weber regarding administrative systems is criticized by a

number of specialists in the field, its importance for the evolution of administrative science
cannot be overestimated. This article is trying to make a brief introduction in the way that
prebureaucratic administrative systems evolved to more formalized models. The increasing
complexity of the human communities was the main element that conduct to more sofisticated
and rational sets of rules.

Potrivit sociologului german Max Weber

Liviu RADU, lector universitar n cadrul Depa- omenirea a folosit de-a lungul timpului dou forme
rtamentului de Administraie Public, Faculta- fundamental diferite de administrare1: cea pe baze
tea de tiine Politice i Administrative, Univer- tradiionale, denumit de Weber: Gemeinschaft i cea
sitatea Babe-Bolyai. pe baze raionale: Gessellschaft. Cele dou tipuri
identificate de Weber sunt indisolubil legate de ceea
ce el numete autoritate sau form de dominare. Autoritatea este definit ca fiind puterea acceptat. Cu
alte cuvinte cei asupra crora se exercit o anumit putere consider c persoana sau instituia care
constituie sursa acesteia are o anumit ndreptire s o foloseasc. Max Weber a identificat trei forme sub
care se manifest autoritatea, clasificare mbriat de ctre majoritatea specialitilor2.
Autoritatea de tip tradiional: potrivit acestui model de dominare, ne supunem unei persoane sau
instituii pentru c aa au procedat i strmoii notri. Monarhiile sau comunitile conduse pe principii
religioase sunt forme de organizare n care acest tip de autoritate este determinant n formularea
deciziilor care privesc colectivitatea. De cele mai multe ori relaiile de subordonare nu sufer analize
critice, raionale din partea subiecilor, ci sunt acceptate ad-hoc n baza cutumei. De altfel, muli
specialiti afirm c apariia raionalismului n gndirea filosofic i politic a nsemnat nceputul
sfritului pentru monarhiile absolutiste din Europa (nu ntmpltor, conservatorismul, aprut n perioada
Revoluiei Franceze ca o ncercare de a salvgarda vechea stare de lucruri european a avut ca principal
int a criticilor sale raionalismul promovat de ideologia liberal).
Autoritatea charismatic este bazat pe calitile excepionale, reale sau imaginare, ale unui anumit
lider. Conform lui Weber, definim charisma ca fiind o anumit calitate a unui individ, datorit creia este
considerat diferit de celelalte fiine umane, atribuindu-i-se nsuiri sau puteri supranaturale, supraumane
sau cel puin excepionale3. n categoria oamenilor charismatici pot fi incluse persoane care i atribuie
sau le sunt atribuite puteri magice (vrjitorul Merlin din legenda regelui Arthur este un foarte bun
exemplu); la fel, slujitorii diferitelor religii au constituit totdeauna indivizi care au exercitat o influen de
tip charismatic asupra enoriailor; aiderea, ntemeietorii de religii (bazndu-se pe exemplul acestei
categorii Weber a concluzionat c aceast form de autoritate a fost cea mai relevant din punct de vedere
istoric: este suficient s-i menionm pe cei doi profei: Isus Cristos i Mahomed pentru a nelege i
accepta argumentul lui Weber)4; persoanele dotate cu caliti intelectuale deosebite (uneori mimate), pot
s exercite, de asemenea, o form de autoritate charismatic asupra discipolilor.

1
Weber folosete sintagma: tipuri (forme) de dominare. Max Weber, Eco nomy and Society, University of
California Press, Los Angeles, 1978, pp.10061015.
2
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura All, Bucureti, 1992.
3
Max Weber, On charisma and institution building, S. Eisenstandt, editor, The University of Chicago Press,
Chicago, 1968, p. 48.
4
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura All, Bucureti, 1992, p 7.

Revista Transilvan de tiine Administrative, VIII, 2002, pp. 7-11

7
 Importana acestei forme de dominare nu a sczut nici n zilele noastre (este motivul pentru care
insist asupra ei). Procesele electorale moderne sunt din ce n ce mai mult caracterizate de heliocentrism,
altfel spus predominana centrului n raport cu organizaiile teritoriale ale partidelor angajate n
competiie. De cele mai multe ori ns, acest heliocentrism se manifest prin influena foarte mare pe care
un anumit personaj (de regul, eful partidului) o are asupra imaginii partidului n rndul electoratului i
prin urmare asupra numrului de voturi obinute de partid. Ulterior, n procesul de guvernare, calitile,
reale sau imaginare, ale liderului i pstreaz importana n asigurarea acceptrii de ctre ceteni a
politicilor propuse de partid (a se vedea cartea lui Roger Schwartzemberg, Statul spectacol)5.
Autoritatea de tip legal-raional este caracteristic societilor moderne i se bazeaz pe
contientizarea raional a avantajelor care decurg din existena i respectarea regulilor formale (legilor).
Este foarte greu s menionm aici toi autorii care au abordat problema supunerii voluntare a indivizilor
n schimbul unor avantaje (de cele mai multe ori asigurarea siguranei fizice). n fazele incipiente de
dezvoltare a formaiunilor statale aceast supunere s-a manifestat fa de un suveran (principe) ulterior
transferndu-se ctre instituii politice i ctre legi.
Dup cum lesne ne putem da seama, cele trei forme de autoritate nu sunt regsite dect arareori n
form pur, n marea majoritate a cazurilor ntlnindu-se combinaii ale acestora. Astfel, chiar n cadrul
organizaiilor construite dup principii raionale, a cror funcionare se bazeaz pe reguli, practicile
tradiionale, informale, izvorte din activitatea curent ocup un loc important. La fel, relaiile din
cadrul unor astfel de instituii sunt n mare msur dependente de personalitatea celor care le populeaz,
conductori sau angajai. Pentru exemplificare, s ncercm s ne aducem aminte de diferena de eficien
n activitatea Ministerului Educaiei Naionale, ntre perioada 1997-1998, cnd ministru a fost Virgil
Petrescu i perioada Andrei Marga.
La fel, comunitile umane n care forma de dominare este tradiional sau charismatic dezvolt n
timp reguli care sunt mai mult sau mai puin formalizate. Acest subiect va fi tratat pe larg mai jos.
Dup cum se poate uor imagina, Gemeinschaft se bazeaz cu precdere pe autoritatea de tip
tradiional, peste care se suprapune, de cele mai multe ori, cea de tip charismatic. n vreme ce n cadrul
modelului Gessellschaft dominant este autoritatea de tip legal raional.

Administraia de tip tradiional

n cadrul acestui tip de administrare autoritatea se bazeaz pe relaii personale i pe tradiii.
Problemele comunitii sunt rezolvate ad-hoc, conform cutumelor sau a elementelor conjuncturale. Weber
afirm c acest tip de administraie a cunoscut mai multe forme, depinznd de tipul de societate sau de
stadiul de dezvoltare.
Un prim model la care se refer Weber este patriarhalismul. Acesta a aprut n situaiile n care un
notabil stpnea un domeniu de dimensiuni relativ restrnse, n cadrul cruia relaiile erau foarte apropiate
de tip cele familial, slujitorii fiind i ei considerai parte a familiei. Autoritatea de tip patriarhal se baza pe
dou categorii de ataamente (pieti, conform expresiei folosite de Weber): cea fa de tradiie i cea fa
de conductor (stpn). Observm aici ngemnarea a dou din cele trei forme de autoritate: cea de
tradiional i cea charismatic. Dei n aceste comuniti exist reguli (cele tradiionale), acestea nu sunt
emise de cineva, ci sunt sanctificate de tradiie6, iar poziia de conductor se obine, de cele mai multe
ori prin natere, sau cu alte cuvinte prin motenire. Astfel de comuniti sau moduri de administrare au
existat n perioadele prestatale sau n regiunile izolate, aflate la mare distan de alte structuri de
autoritate.
Un al doilea model menionat de Weber este cel bazat pe o poziie de onoare. n acest caz,
autoritatea charismatic pare s aib mai mult importan. Poziia conductoare nu se mai dobndete
prin natere ca n primul caz, ci datorit unor nsuiri care confer celui care este desemnat o anumit
form de onorabilitate: averea (este adevrat c i aceasta poate fi motenit, dar putem observa c
averea joac aici rolul unei adevrate instituii, conferind putere celui care o deine), vrsta (gerontocraia)
sau nelepciunea. Regulile i relaiile n cadrul grupului social izvorsc tot din tradiii, dar sunt
interpretate i aplicate de ctre cel aflat n poziia conductoare. Acest model a fost ntlnit cu precdere
n cazul comunitilor caracterizate de un grad mare de autarhie administrativ. Oraele Angliei, nainte

5
Roger Schwartzemberg, Statul spectacol, Ed. Scripta, Bucureti, 1995.
6
Max Weber, Economy and Society, University of California Press, Los Angeles, 1978, pp. 1009-1011.

8
de 1850, conduse de judectori de pace sau de pastori, ca i aezrile umane situate la frontier n
Statele Unite sunt exemple pentru aceast form de administrare. Este adevrat c n America tradiia a
jucat un rol ceva mai puin important, dar totui noii coloniti care se stabileau n noile teritorii din Vest
aduceau cu ei obiceiurile i tradiiile administrative din rile de origine. Este principala cauz pentru
diversitatea foarte mare a administraiei locale americane. Conform unor cercetri recente o situaie
similar a existat n zona locuit de secui, n estul Transilvaniei. Aici s-au dezvoltat n timp adevrate
legislaii ale cror prevederi erau obligatorii pentru toi locuitorii.
Prin extinderea i descentralizarea domeniului patriarhal se dezvolt, conform spuselor lui Weber,
dominaia patrimonial i mai trziu statul patrimonial. n acest caz stpnul oferea n administrare o
poriune din teritoriul su unui vasal. n alte situaii, vasalul putea fi luat sub protecie sau ajungea n
aceast ipostaz datorit nfrngerii militare. n orice caz, vasalul nu mai era, n mod obligatoriu n relaie
de rudenie cu stpnul su. Suveranul oferea protecie supusului su, acesta fiindu-i dator n schimb cu
diverse servicii, de la furnizarea de provizii, la ajutor militar. Cum spuneam, n momentul n care acest
procedeu a fost aplicat sistematic n graniele unui anumit teritoriu, a aprut ceea ce Weber numete
statul patrimonial. Aceasta a fost o form larg rspndit de organizare a diferitelor state n cursul
procesului de consolidare a puterii centrale, cnd aceasta din urm nu avea mijloacele necesare pentru a
impune o altfel de dominaie. Statele medievale europene, dar i Egiptul, China sau chiar Imperiul Roman
n anumite momente ale istoriei lor au practicat acest sistem. Exista o autoritate central, reprezentat de
monarh, dar acesta nu administra efectiv dect o parte a teritoriului, restul, cel mai adesea cea mai mare
parte a rii, fiind gestionat de notabili locali care erau considerai vasalii suveranului. Relaiile ntre
monarh i vasalii si depindeau, n principal, de raporturile de for existente ntre cele dou pri. Atunci
cnd suveranul era puternic (avea la dispoziie o armat care nu depindea de vasalii si), relaiile erau
strnse i dominate de ctre autoritatea central. n situaiile n care, din diferite motive monarhul devenea
slab n raport cu supuii si, acetia reueau s-i impun anumite interese (probabil c episodul cu
implicaiile cele mai importante pentru istoria ulterioar a omenirii i care ilustreaz cel mai bine cele
afirmate mai sus s-a consumat n Anglia n anii 1214-1215; confruntat cu rebeliunea marilor baroni
englezi, excomunicat de Pap i n cele din urm nfrnt de ctre regele Franei, Filip August, la
Bouvines, suveranul englez Ioan fr de ar a fost nevoit s accepte semnarea documentului intitulat
Magna Carta Libertatum, considerat a fi temelia libertilor engleze; este probabil inutil s menionm
influena pe care cuceririle engleze n domeniul limitrii i controlului puterii centrale le-au avut asupra
evoluiei instituiilor democratice din ntreaga lume).
n rile orientale ns, patrimonialismul a fost caracterizat de puterea absolut a suveranului asupra
supuilor si (de cele mai multe ori el avea chiar drept de via i de moarte) fr a exista limite formale
(ca n cazul statelor feudale din vestul Europei). Singurul element care oferea o anumit libertate vasalilor
din teritoriu era distana geografic. Weber a numit aceast form de patrimonialism sultanism.

Influena personalitilor charismatice n sistemele tradiionale

Principala caracteristic a dominaiei carismatice este, probabil, desconsiderarea regulilor, fie ele
formal-raionale sau tradiionale. Rolul personajelor nzestrate cu charism a fost tratat de ctre foarte
muli autori. Unii dintre acetia au susinut chiar superioritatea acestei forme de dominaie. Cyrus, eroul
din Cyropaedia lui Xenofon i datora calitile excepionale mbinrii a trei elemente: naterea (era fiu
de rege), nzestrarea natural i educaia. Numit comandantul armatei persane (Xenofon spune c Persia
era n acea vreme o mic republic), el a reuit s cucereasc o mare parte din Asia ntemeind imperiul
persan. Ceea ce este important de menionat n acest context este faptul c, pentru a realiza aceast
ntreprindere el a nesocotit o mare parte din legile rii sale (printre altele el a narmat o categorie de
soldai auxiliari, care proveneau dintr-o categorie de locuitori fr drepturi politice; ca o consecin ei nu
aveau dreptul s poarte arme)7.
Probabil c cel mai important autor care a susinut teza conductorului nzestrat cu caliti
excepionale a fost Machiavelli. n lucrarea sa, Principele el insist asupra nsuirilor necesare pentru
un conductor pentru a-i putea ndeplini menirea. De asemenea, Machiavelli a menionat n repetate
rnduri nevoia, sau chiar obligativitatea ignorrii de ctre principe a oricror reguli, chiar i a celor de

7
Cristopher Bell, Xenophon, n Leo Strauss and Joseph Cropsey, History of Political Philosophy, Chicago
University Press, Chicago, 1987, pp. 94-96.

9
natur moral n vederea atingerii scopurilor pentru care acioneaz principele (n principal, pstrarea
puterii, condiie necesar pentru asigurarea ordinii n ar)8.
Aciunea liderului charismatic nu ine cont, prin urmare, de regulile, formale sau informale existente
n comunitate, ci de necesitile conjuncturale. Acestea pot fi reale sau se pot constitui n justificri. Acest
tip de comportament se extinde i asupra colaboratorilor si apropiai9. Prin urmare, ntregul proces
decizional n interiorul colectivitii este arbitrar i imprevizibil.
Istoricete vorbind, autoritatea de tip charismatic apare mai ales n momentele iniiale, de creere a
diverselor forme de organizare uman, sau n momente de criz, caracterizate de un ridicat potenial
revoluionar (este unul din motivele pentru care personalitile nzestrate cu caliti excepionale,
susceptibile de a atrage ataamentul maselor generalii victorioi, de exemplu nu erau foarte iubii de
ctre conductorii n funcie tocmai datorit pericolului pe care l reprezentau). Datorit caracterului
iniiatic al dominaiei de tip charismatic, aceasta prezint de multe ori manifestri de repudiere a
trecutului, mai ales de respingere a oricror reguli sau drepturi ataate acestuia.

Formalizarea i rutinizarea charismei

Unul din rezultatele caracterului excepional al formei charismatice de dominare este un mare grad de
instabilitate combinat cu o lips de continuitate. Istoria cunoate puine situaii n care ntreaga activitate
a unei comuniti a fost guvernat pe termen lung pe baza autoritii de tip charismatic Evoluia lor n
timp conduce la dezvoltarea unor caracteristici impersonale i formale.
n cele mai multe cazuri charisma se transfer asupra instituiei. Iulius Cezar a fost, practic,
fondatorul funciei imperiale n Roma. Calitile sale excepionale au jucat fr ndoial un rol
determinant pentru aceast realizare. Dup moartea sa poziia s-a perpetuat i, mai mult dect att urmaii
si au preluat chiar numele su care a devenit n timp un sinonim pentru cuvntul mprat. Ulterior
mprailor romani le-au fost atribuite caliti supranaturale, dar acestea erau dobndite odat cu funcia.
Situaii similare au existat n majoritatea monarhiilor europene. Acestea au fost fondate de indivizi
capabili s atrag supunerea i sprijinul celor care le-au devenit vasali. Prin urmare, putem vorbi, n cazul
acestor procese de formare a regatelor din Europa de forme de dominaie charismatic. Ulterior aceast
charism s-a transferat, ntr-o msur destul de mare asupra instituiei. Francezii au manifestat timp de
secole o dragoste apropiat de idolatrie fa de monarh. Persoana acestuia era ns identificat practic cu
instituia, prea puini din supui avnd vreodat ocazia s-l vad pe suveran n realitate. Eventualele
nemulumiri se ndreptau spre principalii servitori ai regelui, regele fiind la adpost de orice critic.
Similar s-a ntmplat i n Rusia. Pentru mujicii rui, arul a rmas ttucul iubitor indiferent de starea de
mizerie n care triau.
Una din problemele cu care s-au confruntat regimurile bazate pe dominaia de tip charismatic a fost
perpetuarea, respectiv succesiunea. Weber a identificat cteva modele prin care se realiza transmiterea
puterii. n cadrul unora dintre aceste modele, elementele charismatice sunt prevalente. Exemplul cel mai
relevant l reprezint desemnarea succesorului de ctre lider (urmaul putea s fie sau nu s fie n relaii
de rudenie cu el). Voina acestuia era respectat de cele mai multe ori (de exemplu, n Roma imperial
exista un anumit inel pe care mpratul l oferea celui pe care l dorea succesor; era posibil ca urmaul s
fie persoan din afara familiei naturale posibil un fiu adoptiv). Perpetuarea acestui procedeu ns, poate
fi echivalat cu crearea unei tradiii. La fel i n cazul n care alegerea noului conductor se fcea de ctre
o instan, nzestrat la rndul ei cu charism, alegere urmat de recunoaterea de ctre comunitate.
Alteori charisma este deinut de ctre o anumit familie care i revendic o ascenden de origine divin
n aceast situaie conductorul trebuie astfel ales nct s nu fie ntrerupt legtura cu divinitatea.
Revelaia sau oracolul sunt alte procedee caracterizate de existena unei persoane sau a altor elemente
charismatice acceptate de ctre comunitate pentru a face selecia10.
Alte modele prezint mult mai multe elemente tradiionale: identificarea noului lider dup anumite
caracteristici care i confer legitimitatea charismatic (alegerea noului Dalai Lama); putem spune c n
aceast situaie succesiunea se stabilete n funcie de criterii nainte stabilite, care pot prin urmare s fie
considerate tradiii; transmiterea charismei prin anumite procedee rituale constituie o alt modalitate

8
A se vedea lucrrile lui Machiavelli, Principele i Discurs asupra primelor zece cri ale lui Tit Liviu.
9
George Poede, Dominaie i putere n gndirea lui Max Weber, Editura TipoMoldova, Iai 2002, pp.97-103.
10
George Poede, op.cit., pp.104-105.

10
evocat de Weber (hirotonisirea preoilor, de exemplu); i n acest caz avem de a face cu o charism care
aparine mai degrab unei instituii i care este transmis prin procedee consacrate, de cele mai multe ori
tradiional, ctre noii deintori.
Asigurarea succesiunii n regimurile charismatice a generat uneori reguli tradiionale sau chiar
formale. Un bun exemplu este Legea Salic emis pentru a reglementa succesiunea la tronul Franei.
Aceast lege a fost respectat cu strictee (este de amintit exemplul lui Henri al IV-lea cruia i-a fost
refuzat iniial dreptul de a-i ocupa tronul care i revenea n virtutea legii amintite din cauza faptului c
era de religie protestant; de ndat ce a trecut la catolicism a fost unanim recunoscut ca suveran). Weber
numete aceste state caracterizate prin succesiunea ereditar state familiare11
O alt surs de presiune nspre rutinizarea charismei a constituit-o ntotdeauna grupul de slujbai ai
conductorului. n formele pure de dominaie charismatic, existena acestora depindea de voina i
capacitatea acestuia de a-i perpetua puterea i de a le asigura mijloace de subzisten. Iminena dispariiei
fizice a conductorului i ndeamn pe colaboratorii apropiai ai acestuia s ncerce s creeze reguli n
msur s le perpetueze poziiile. n general, prima categorie de reguli creat se referea la criteriile pe
care un nou venit trebuia s le ndeplineasc pentru a fi acceptat n grup. Mai ales n cazul statelor
familiare stabilizarea prin rutinizare a grupului de vasali a fost o practic des ntlnit ntruct regula
succesiunii pe cale ereditar a fost transferat de la instituia monarhic la familiile vasale.

Bibliografie
1. Max Weber, On charisma and institution building, The University of Chicago Pres, Chicago 1968.
2. Cristopher Bell, Xenophon, n Leo Strauss and Joseph Cropsey, History of Political Philosophy, Chicago
University Press, Chicago, 1987.
3. Roger Schwartzemberg, Statul spectacol, Ed. Scripta, Bucureti 1995.
4. Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura All, Bucureti, 1992.
5. George Poede, Dominaie i putere n gndirea lui Max Weber, Editura TipoMoldova, Iai 2002.
6. Max Weber, Economy and Society, University of California Press, Los Angeles, 1978.

11
Max Weber, On charisma and institution building, The University of Chicago Pres, Chicago 1968, pp. 57-60.

11