Intereses industriales y

gobernabilidad
democrtica en la
Argentina
Por Giotgio Albert
Laura Golbert
Carlos Acua

Introduccin

Los autores agradecen a todos aquellos empresarios
que gentilmente colaboraron para /a realizacin de
este articulo, destacando especlaimente ei apoyo de/
Ing. Favelevic, Presidente de WA; tambin quieren
hacer una mencin a /a eficiente y amable coopera-
cin de las seoras Mara Teresa Pino y Laura de
Torlaschy, de la Organizacin Techint.
La idea original de este proyecto de investigacin se
basaba sobre una hiptesis general, comprobada en
15 pases del rea industrial occidental, acerca de la
relacin entre modo de organizacin de la representa-
cin de los intereses funcionales (capital y trabajo) de
la sociedad y gobernabilidad. (1)
Segn esta hiptesis, cuanto mas fragmentada y
menos organizada es dicha representacin, ms dife-
renciadas y contradictorias son las demandas, ms
difcil, cargada y compleja es la tarea de intermedia-
cin de intereses por parte del Estado y ms proble-
mtica se vuelve la gobemabilidad de la sociedad, en
situaciones de continua expansin y proliferacin de
nuevas demandas sociales. En el mbito de esta
hiptesis, la dimensin organizativa de la representa-
cin de los intereses funcionales constituye uno de los
factores claves para explicar la variacin de la gober-
nabilidad en dichos pases.

Nos pareca significativo abordar en la Repblica

Argentina en la fase de transicin a la democracia el
problema planteado por esta hiptesis, considerando
especficamente la organizacin de las asociaciones
de los intereses industriales. Esta eleccin estaba
basada en la consideracin del peso econmico que
estos intereses tienen en la Argentina y en la impor-
tancia terica que en los procesos de industrializacin
la burguesa industrial ha tenido en condicionar fuer-
temente las opciones politicas que dichos procesos
acarreaban. As histricamente se ha comprobado
que en los pases de temprana industrializacin
(Inglaterra), la burguesa industrial jug un papel de
primaria importancia en la acumulacin industrial yen
la democratizacin de la sociedad, mientras que en
los paises de industrializacin tarda y dependiente
(Amrica latina) el Estado muy a menudo ha sustituido
parcialmente en la tarea industrializadora a una
burguesia nacional dbil, orientando asimismo el rgi-
men politice hacia formas autoritarias. (2)

77
El eclipse de ciertas ilusiones autoritarias en Amrica
latina replantea el rol de la burguesa industrial en los
procesos de apertura poltica y de democratizacin
de la sociedad. Los resultados de las polticas mo-
netarias implementadas en el contexto de esos
regmenes parecen haber producido dos consecuen-
cias importantes en la orientacin de ciertos sectores
de la burguesia: por una parte, los ha llevado a
reconocer los riesgos implicitos de la concentracin
del poder poltico por las instituciones militares; por
otra, han aprendido que un poder discrecional puede
ir tambin en contra de sus intereses y por lo tanto
estn tomando conciencia de que la defensa de los
intereses industriales tiene que involucrarlos y com-
prometerlos en primera persona.
En base a estas consideraciones, formulamos un
proyecto de estudio que persegua contestar tres
preguntas centrales:
1) Len qu condiciones socio-polticas y econmicas
la burguesa industrial acta como clase social y se
organiza como tal?;
2) qu factores econmicos, polticos e ideolgicos
determinan las formas organizativas de las asociacio-
nes de los intereses industriales?, y
3) Lqu relacin existe entre las formas organizativas
y estrategias de accin de los industriales y la gober-
nabilidad de la sociedad argentina?
La variable clave de la investigacin estuvo constitui-
da por el modo de organizacin de los intereses
industriales; por ello apareca como variable depen-
diente en la primera y segunda pregunta mientras que
se la consideraba como variable independiente en la
tercera. El proyecto as planeado nos permitia anali-
zar el rol de las asociaciones industriales en el siste-
ma poltico-econmico argentino y. por otra parte, nos
ofreca la posibilidad de reconsiderar la relacin entre
la organizacin y actuacin de las asociaciones in-
78
dustriales y la consolidacin de la democracia en la
Argentina. La investigacin que cont con el apoyo de
la Fundacin Rocca y la Universidad de Bolonia, se
llev a cabo en los meses de julio, agosto y setiembre
de 1983 en Buenos Aires. Se elaboraron dos cuestio-
narios: uno individual, referente a las ideologas de
lderes industriales, y otro institucional, acerca de las
variables organizativas de las asociaciones industria-
les y de sus supuestos determinantes socio-
econmicos y polticos. Luego de estos tres meses de
trabajo de campo, la informacin obtenida con res-
pecto a las variables con que nos proponamos medir
las dimensiones organizativas (tamario y composicin
del staff permanente, nivel de profesionalizacin. dife-
renciacin de roles, especializacin de funciones,
coordinacin, manejo de recursos, etc.) ha resultado
insuficiente para llevar a cabo el anlisis estadstico
de los datos, de all que nuestro anlisis es fundamen-
talmente cualitativo. La razn de esta insuficiencia
puede ser doble: por una parte, las propias asociacio-
nes sufren de una importante falta de documentacin
sistmtica sobre sus estructuras, actividades y afilia-
dos; por otra parte, no son pocqs los casos en que
las estructuras organizativas son extremadamente
dbiles. Este hallazgo, que consideramos de funda-
mental importancia para la caracterizacin de las
asociaciones industriales argentinas, planteaba pre-
guntas muy distintas a aquellas formuladas en nuestro
proyecto original. Ya no se trataba de explicar la
variacin de los modos de organizacin de estas
asociaciones, sino.comprender por qu sus estructu-
ras organizativas eran tan dbiles en la mayora de los 1
casos estudiados, y sobre todo comprender cmo y
por qu, a pesar de ello, las asociaciones industriales
en la Repblica Argentina haban tenido importante
gravitacin en el debate poltico-econmico del pas a
partir del ltimo cuarto del siglo pasado.
Estas nuevas preguntas sugeran nuevos problemas: En la segunda parte del ensayo se aplica el esquema
Cmo se haban constituido histricamente y cmo terico a la realidad argentina, considerando con
haban actuado en defensa de sus intereses las especial detenimiento las continuidades y los cam-
asociaciones industriales y cmo se haban relaciona- bios que se han producido en los ltimos arios en la
do con otros intereses funcionales y con el Estado? A representacin de los intereses industriales y la fun-
su vez estos problemas planteaban interrogantes cin que han cumplido en el sistema de representa-
acerca de la naturaleza de la representacin de los cin de los intereses y en la (in)gobernabilidad de la
intereses funcionales en la Argentina. Estas nuevas sociedad argentina.
preguntas nos han llevado a reformular la orientacin
conceptual del trabajo, sin dejar de considerar el
problema inicial de la relacin entre representacin
de intereses y gobernabilidad. En primer lugar elabo-
ramos un esquema anlitico de cuatro modelos de
representacin de intereses funcionales que nos pro-
porciona el marco interpretativo en cuyo mbito colo-
car la evolucin de los sistemas de representacin
funcional en la Argentina en el perodo de la posgue-
rra hasta 1983. En este contexto, dedicamos particu-
lar atencin a un tipo especfico de representacin de
intereses que llamamos Pluralismo Organizado, y a
las condiciones ideolgicas, polticas y organizativas
que favorecen su emergencia, por considerarlo parti-
cularmente apropiado en la actual fase de consolida-
cin democrtica en el pas, ya que ofrece las bases
institucionales en cuyo mbito se pueden llevar a
cabo los intercambios poltico-econmicos que son
propios de la concertacin social.

En este sentido nuestra investigacin se vincula direc-

tamente a un problema central del actual debate
poltico-econmico en la Argentina. As, mientras que
la idea de la concertacin social parece haber gana-
do consenso en amplios sectores de la sociedad, se
ha dedicado poca atencin a la definicin de los
intereses y a aquellas propiedades organizativas de
las asociaciones de intereses que facilitan el desarro-
llo y la institucionalizacin de la concertacin social. El
objetivo principal de nuestro trabajo es precisamente
el aniilisis de la definicin de los intereses y de las
propiedades organizativas de los sistemas de repre-
sentacin.

79
Primera Parte
1. Algunas consideraciones sobre la
gobernabilidad de los regmenes
polticos: legitimidad y eficiencia
La gobernabilidad de las sociedades contempor-
neas es hoy uno de los problemas claves que ms
preocupan a los lderes polticos, econmicos y cultu-
rales, ya la opinin pblica en general. Genricamen-
te definida como la capacidad de gobernar, es decir
de fijar metas y objetivos para la accin pblica,
desarrollar mecanismos y recursos para su implemen-
tacin, en hacer respetar un orden legal, asignar
imperativamente ciertos recursos sociales, mantener
el orden pblico, atender a las necesidades bsicas
de la poblacin, defender el territorio nacional de
ataques externos, proteger a las instituciones de la
subversin interna, etc., la gobernabilidad corno pro-
blema est estrechamente vinculada con el tema de
la crisis de la democracia que estalla en el mundo
occidental afines de los aos sesenta. Por otra parte,
problemas mayores y hasta insuperables de goberna-
bilidad han enfrentado los regmenes autoritarios de
Amrica Latina que haban surgido en la dcada
del 60 y 70 para terminar con la ingobernabilidad
democrtica y la excesiva politizacin de las deman-
das sociales en algunos casos y para acabar con la
subversin terrorista en otros.
La complejidad del tema ha dado lugar a mltiples
interpretaciones tericas acerca del origen de la
ingobernabilidad. En el caso de las democracias la
tesis ms clsica es aquella del overloadp) de los
sistemas de gobierno, es decir un exceso de deman-
das con respecto a la capacidad gubernamental de
respuesta. En el caso de los autoritarismos, la explica-
cin apunta a la incapacidad de haber logrado los
objetivos fijados, a la oposicin social y al consiguien-
te desgaste de los ocupantes del Estado y del go-
bierno.
En ambas interpretaciones no se toman en cuenta las
races profundas de las transformaciones culturales y
sociales que en los procesos de modernizacin afec-
tan la naturaleza y el funcionamiento de los sistemas
polticos e inciden negativamente sobre su capacidad
60
de gobernar sociedades cada vez ms diferenciadas,
complejas e interdependientes.
La revolucin organizativa y la proliferacin de movi-
mientos colectivos, partidos polticos, asociaciones
funcionales, grupos de presin, etc., han aumentado
notablemente el nmero de participantes que se
disputan entre s la apropiacin de recursos y la
capacidad de incidir yio determinar las politicas p-
blicas. El Estado, a su vez, no es un actor pasivo en ,
este proceso. Diferencia sus actividades, interviene
sobre la definicin de los intereses, expande sus
aparatos burocr!icos, penetra en reas de conducta
antes reservadas a la sociedad, y sta, con sus
instituciones y organizaciones, muy a menudo en
conflicto entre s, se incrusta en centros neurlgicos
de los aparatos estatales dando lugar a un tpico
proceso de la relacin entre Estado y sociedad en la
fase de avanzada modernizacin: la interpenetracin
de estos mbitos de accin social trae consigo los
dos corolarios de la politizacin de la sociedad y la
socializacin del Estado.
En este proceso que va desde la erosin de los
mecanismos de regulacin social de tipo tradicional,
a la emergencia del individualismo, a la diferenciacin
social y de intereses, a su politizacin y finalmente a
las distintas formas de interpenetracin entre Estado y
sociedad, hay que rescatar la relevancia de dos
dimensiones cruciales para la gobernabilidad de las
sociedades contemporneas: por una parte, la cre-
ciente politizacin y diferenciacin de las demandas
sociales; por otra, la consiguiente ampliacin de las
actividades del Estado y su intervencin para respon-
der, regular, guiar yio organizar las. demandas
mismas.
Desde el lado de la sociedad la representacin fun-
cional tiende a aumentar la legitimidad del rgimen
poltico, mientras que desde el lado del Estado la
expansin de la representacin de intereses diferen-
i

ciados plantea el problema del performance-demand
gap, reduciendo la eficiencia del Estado en responder
a las demandas sociales.
Una posibilidad de resolver la contradiccin entre
legitimidad y eficiencia se encuentra en la elaboracin
y adopcin de sistemas de representacin de intere-
ses por intermedio de los cuales los intereses vienen
agregados, mediados y redefinidos en apropiados
mbitos institucionates. Ms especficamente, se pue-
de postular la hiptesis que, vinculando la legitimidad
y la eficiencia de los regirnenes politices. la goberna-
bilidad de los mismos es funcin de la coherencia
entre condiciones ideolgicas, polticas y econmicas
y formas de representacin de los intereses.
Para ilustrar la relacin entre ideologa, estructura y
sistemas de representacin de intereses es necesa-
rio, primero, desarrollar una tipologa de tos sistemas
de representacin de intereses en el curso del desa-
rrollo capitalista, y segundo, indicar cmo el cambio
de las condiciones contextuales ha determinado his-
tricamente la evolucinitransformacin de los
mrsmos.
2. Modelos de representacin de
intereses: un esquema anlitico
Al proponer un esquema analtico de modelos de
representacin de intereses es til advertir preliminar-
mente que ellos no son una reproducccin de la
realidad, sino construcciones mentales elaboradas
para examinar situaciones concretas. Tienen validez
en la medida en que ayudan a identificar un conjunto
de variables que sirven como instrumentos de anlisis
comparada o como trminos de comparacin entre la
evolucin de ta lgica de un caso especifico y la
lgica subyacente en los modelos.
Dos variables nos parecen particularmente significati-
vas para la construccin del esquema que propone-
mos. La primera se refiere al nivel de desagtegacini
agregacin de los intereses. Segn esta variable, la
representacin de los intereses puede variar desde
un mximo de representacin individual, lo que
constituiria el polo de la desagregacin, hasta un
mximo de agregacin en estructuras asociativas de
determinados intereses funcionales.
La segunda variable concierne el grado de autonoma
de la representacin de intereses en cuanto a su
definicin y estrategias de accin en relacin a otros
intereses funcionales y a otros actores, en especial al
Estado. Si cruzamos las dos variables obtenemos un
cuadro de cuatro celdas que corresponden a otros
tantos tipos de modos de representacin de los
intereses: Liberalismo-Pluralismo, Corporativismo, Au-
toritarismo y Pluralismo Organizado, que han caracte-
rizado varias fases del desarrollo capitalista en distin-
tos paises. En el esquema no est implcita alguna
hiptesis evolucionista, aunque es preciso observar
que el liberalismo ha representado un punto de parti-
da comn en muchos paises y que. asimismo, el
pluralismo organizado parece ser el esquema predo-
minante en la actualidad, sobre todo en los pases
altamente industrializados de Europa occidental.
81
Esquema de representacin de intereses 2. a) Representacin de intereses de
funcionales en base al nivel de agregacin y tipo liberal y pluralista
autonoma
El polo extremo de la desagregacin y de la
AUTONOMIA autonoma de la representacin de los intereses est
+ constituido por el modelo liberal clsico. Es claro que
nos referimos a un esquema completamente supera-
do en la realidad de los sistemas polticos contempo-
rneos. Sin embargo, por su notable importancia I
AGREGACION
hist6rica y por su permanente actualidad ideolgica,
Pluiaiismo CorQorali"ismo
+ merece ser tomado como nuestro punto de partida.
Organizado
Adems es precisamente en el mbito de la con-
cepcin liberal que la nocin de inters deja de ser
referida exclusivamente al Estado (raison dEtat) y
empieza a ser referida a los ciudadanos pri-
vados. (4)

El modelo liberal de representacin de intereses se

desarrolla a partir de los procesos que conducen a las
primeras etapas de industrializacin en un perodo
que se coloca entre la poca en que los intereses se
agrupaban en las corporaciones, ya en va de extin-
cin, en la ltima parte del siglo XVIII y la era de
representacin pluralista que comienza a partir del
ltimo cuarto del siglo XIX. (5)

El liberalismo pone al centro de su visin del mundo al

individuo. Los individuos, libres de vnculos extra-
econmicos, y sometidos todos e igualmente solo a la
ley general abstracta del Estado, persiguen sus inte-
reses en un mercado de productores que se enfren-
tan con las mismas armas.
I
Son los mecanismos de la demanda y de la oferta, de
los salarios y del inters monetario que aseguran el
equilibrio del~mercado competitivo y la armona natu-
ral de la economa. En el modelo liberal no hay lugar
para asociaciones intermedias entre el individuo y el
Estado. El mismo concepto de sociedad parece reco-
ger la herencia de un pasado caracterizado por
privilegios adscriptivos de grupo. Las asociaciones
intermedias, partidos, organizaciones de intereses

82
funcionales, estn considerados como una transgre-
sin a las reglas de la libre competencia. El mismo
Estado debe limitar su accin a la defensa territorial y
a la produccin de leyes que aseguren el derecho de
propiedad y la libertad de contrato. El modelo liberal
rechaza la dimensin social de los intereses y se
sustenta sobre la comunidad de intereses de los
integrantes de la clase propietaria. La diferenciacin
de intereses agrarios, comerciales, industriales y fi-
nancieros en el seno de esta misma clase, encuentra
su expresin poltica y su mediacin en el Parlamento.
As como el mercado es la arena para la competicin
de las acciones individuales de los productores, el
Parlamento es la arena poltica donde se discuten las
distintas opiniones individuales de los representantes
de la clase propietaria, quienes argumentan la defen-
sa no de intereses parciales sino generales.
La ley, producto de las discusiones y debates de
opinin en un libre juego de posiciones individuales,
asegura la solucin mejor para todos porque es la
mas racional. La libre confrontacin de las opiniones
permite lograr la verdad de la justicia por intermedio
de la razn. (6)
El modelo liberal es coherente con un sistema politice
que asigna legitimidad, expresada por la racionalidad
individualista del mercado y por la ley general y
abstracta, slo a los intereses de los propietarios y
excluye de la participacin poltica a la mayora de la
poblacin por intermedio de la limitacin del derecho
al voto. Es adems coherente con una economa poco
diferenciada y una estructura de clases urbano-
industrial en proceso de consolidacin. La conditio
sine qua non para la realizacion del modelo ha sido
histricamente la coercin del Estado para mantener
las condiciones polticas previstas en el modelo mis-
mo. En efecto, el individualismo de los subordinados
slo pudo ser mantenido usando la coercin para
impedir la formacin de asociaciones voluntarias. En
este sentido, el modelo liberal padece de una contra-
diccin interna insalvable: no puede ser definido
liberal un esquema que impone el orden y rechaza la
libertad de organizacin y expresin de los intereses
de los subordinados.
El panorama politice y econmico de fines de si-
glo XIX sufri transformaciones tan profundas que
pusieron al desnudo la contradiccin entre las nuevas
condiciones contextuales y et modelo liberal de repre-
sentacin de intereses.
Simplificando, se puede afirmar que 4 grandes
procesos socio-polticos influyeron en la su-
peracin del modelo liberal por uno pluralis-
ta. (7) En primer lugar, la profundizacin de las
contraposiciones entre distintos intereses en el
seno de la clase propietaria condujo a la forma-
cin de organizaciones de defensa de intereses
funcionales que de hecho rechazaban el individua-
lismo de la ideologa liberal. Asimismo, en este
proceso de diferenciacin de la clase dominante,
algunas fracciones, como es el caso especfico de la
burguesa industrial, empezaron a pedir la proteccin
del Estado para su produccin, proponiendo ensan-
char las bases de legitimacin del Estado mismo por
intermedio de la ampliacin de la participacin
politica va expansin del sufragio electoral. En se-
gundo lugar, los mismos subordinados, especialmen-
te en los centros ubanos en proceso de formacin
como consecuencia de la industrializacin, iniciaron
un proceso de autonomizacin ideolgica y de adop-
cin de ideologas antiliberales que se fue cristalizan-
do en movimientos colectivos de protesta social y
organizacin poltica. Las ideologas, como proyec-
cin futura de la existencia del hombre, eran la fuerza
motriz de estas identificaciones colectivas que inten-
taban romper los marcos restrictivos de la legitimidad
liberal. En tercer lugar, el Estado, apremiado por los
83
problemas de orden interno y de defensa del territorio
nacional y expansin externa, aumentaba la necesi-
tad de burocratizar el control interno, modernizar los
sistemas de generacin de recursos, ampliar sus
actividades de construccin de infraestructura y do-
tarse de ejrcitos estables y eficientes. En general, la
expansin del rol del Estado no se poda llevara cabo
sin la ampliacin de la ciudadana poltica y la crea-
cin de nuevas lealtades al sistema. En cuarto lugar,
el funcionamiento de la economa y la sistemtica
incorporacin de la ciencia a los procesos producti-
vos generaban profundos cambios en los mercados
competitivos de la era liberal. La concentracin y
centralizacin del capital en nuevas formas de la
oganizacin de la produccin traan consigo la dife-
renciacin estructural de la sociedad en una multipli-
cidad de roles y status que compartidos por otros
individuos daba lugar a otros tantos intereses diferen-
ciados.
As, la diferenciacin de intereses en el seno de la
clase dominante, la formacin de movimientos colecti-
vos de protesta de los subordinados, la necesidad
del Estado de ampliar la base social de su apoyo
y la diferenciacin estructural de la sociedad y de la
estructura de clases. hacan totalmente anacrnica la
representacin de intereses del esquema liberal.
La diferenciacin de los intereses dominantes llevaba
a la formacin de organizaciones formales de relevan-
cia, primero local 0 regional y luego nacional.
Al terminar el siglo pasado, el sistema poltico de lkis
pases en rpido proceso de industrializacin presen-
taba caractersticas muy distintas de aquellas posru-
ladas por el modelo liberal. En particular, el proceso
de formacin de las decisiones pblicas ya no era el
producto del libre juego de opiniones individuales de
representantes de intereses supuestamente genera-
les en el Parlamento, sino el resultado de la confronta-
cin, de las presiones de grupos organizados y
representantes de intereses parciales. El contraste
84
entre teora y realidad de la representacin de intere-
ses motiv la bsqueda de un modelo alternativo que
pudiera dar cuenta de esta nueva realidad.
Fueron algunos tericos ingleses de comienzo del
siglo y el behaviorismo poltico de Bentley (8) quienes
sentaron las bases conceptuales para la reformula-
cin de una teora de los sistemas polticos y de los
modelos de representacin de intereses. Sucesiva-
mente con los trabajos de Truman (9) y Dahl (10) se
lleg a una elaboracin sistemtica del modelo plura-
lista.
En el mbito de este modelo, el sistema poltico viene
conceptualizado como un conjunto de interacciones
entre grupos organizados de la sociedad que compi-
ten para la distribucin de los recursos sociales. Las
polticas pblicas son el resultado del conflicto, com-
promiso, acuerdo, bargaining, entre grupos con
intereses diferenciados, no antagnicos y por lo tanto
negociables. El Estado se diluye en una multiplicidad
de grupos funcionales que en conjunto forman su
estructura institucional. Estos aparatos del Estado,
fragmentados por las mltiples vinculaciones con los
grupos de inters de la sociedad, tienden a formar
sus propios intereses y a intervenir en la arena poltica
en calidad de rbitros de los intereses privados.
Segn el modelo pluralista. la estabilidad poltica est
asegurada por el hecho que los individuos participan
en una multiplicidad de organizaciones de acuerdo
con sus variadas identificaciones, roles y status, ge-
nerando lo que los tericos del pluralismo llaman un
sistema de lealtades entrecruzadas. En tal sistema,
las contraposiciones de identidades y de conflictos no
producen efectos desestabilizantes. po,rque no son
acumulativos. Se requieren en la prctica algunas
condiciones para que el modelo pluralista funcione
en la realidad. Primero, la libertad de asociacin y de
defensa de sus propios intereses debe ampliarse a
todos los grupos funcionales de la sociedad; segun-
do,los grupos organizados deben tener igual acceso
a las instituciones pblicas; tercero. el espacio
poltico no debe cerrarse a la entrada de nuevos
grupos, sino permitir la proliferacin de los mismos
que aseguran la desconcentracin del poder social y
del Estado en un sistema que asegure el equilibrio de
poderes (counter-vahg powers).
En cuanto a las caractersticas organizativas de los
grupos de presin, siguiendo la conceptualiracin de
Schmitter, el pluralismo puede ser definido como un
sistema de representacin de los intereses en que las
unidades constitutivas estn organizadas en un n-
mero no especificado de categoras mltiples, volun-
tarias. en competencia entre ellas. no ordenadas
jerrquicamente y autodeterminadas en cuanto al tipo
o mbito de inters, y que adems no tienen una
especial autorizacin, ni apoyo, ni subsidio. ni control
en la eleccin de su dirigencia y en la articulacin de
los intereses por parte del Estado, ni ejercen el
monopolio de la representacin en las respectivas
categoras. (11)
2. b) Representacin de intereses
de tipo corporativo
La mayor parte de los pases europeos y algunos
latinoamericanos haban adoptado hacia el ltimo
cuarto del siglo pasado instituciones polticas de
corte liberal. Formas de gobiernos democrticos,
aunque con importantes limitaciones y variaciones
entre un pas y otro. permanecieron estables hasta la
primera guerra mundial. Pero durante las dcadas del
20 y 30. casi todos los pases del rea latina
(europea y americana) y de Europa central y oriental
sucumbieron ante los embates del autoritarismo y del
totalitarismo, terminando abruptamente sus experien-
cias democrticas.
Los pases en que las aristocracias agrarias fueron
derrotadas antes del comienzo del siglo XIX y por lo
tanto perdieron mucho de su poder hegemnico
sobre la sociedad, fueron aquellos que desarrollaron
fuertes instituciones liberales y plldieron establecer
estables sistemas democrticos que se fueron modifi-
cando gradualmente. (12) Por el contrario, en los
pases en que las aristocracias agrarias mantuvieron
gran parte de su poder hegemnico, las instituciones
liberales crecieron dbilmente. Su evolucin poltica
durante el siglo XIX, hasta la implantacin de formas
democrticas, fue caracterizada por notable inestabi-
lidad, insurrecciones de caudillos militares, y frecuen-
tes cambios violentos de gobierno.
Estos mismos pases no pudieron fortalecer sus insti-
tuclones democrticas y sufrieron el embate del auto-
ritarismo moderno ante la incapacidad de resolver la
crisis de la posguerra, y de responder democrtica-
mente a la amenazante activacin poltica de amplios
sectores populares. En estos procesos fue particular-
mente significativo el impacto de las distintas fases
del proceso de industrializacin y de su tlming sobre
el sistema poltico. Mientras que la primera etapa de
la industrializacin. caracterizada en casi todos los
pases por la produccin de simples bienes de consu-
85
mo. pudo ser compatible con el modelo liberal, la
segunda fase de industrializacin, sobre todo en los
/ate comers, comportaba la movilizacin de grandes
capitales precisamente en el momento en que las
clases populares urbanas estaban consolidando sus
organizaciones de base invocando ideologas
socialistas. (13) La debilidad de la burguesa indus-
trial, en sistemas polticos muy polarizados, no pudo
contrarrestar la emergencia del sector popular sin
recurrir a la salida autoritaria estatal.
A partir de 1922, en Italia, luego en otros paises
europeos y latinoamericanos, formas autoritarias y
totalitarias de gobierno terminaron con la experiencia
democrtico-pluralista precedente.
En el mbito de estos autoritarismos se fue plasman-
do un nuevo modelo de representacin de los intere-
ses llamado corporativo.3
El corporativismo es definido como un sistema de
representacin de los intereses en el cual las unida-
des constitutivas estn organizadas en un nmero
limitado de categorias nicas, obligatorias, no com-
petitivas entre ellas, ordenadas jerrquicamente, fun-
cionalmente diferenciadas, reconocidas o autoriza-
das (si no generadas) por el Estado que deliberada-
mente les concede el monopolio de la representacin
en el mbito de las respectivas categoras a cambio
del respeto de ciertos controles sobre la seleccin de
su liderazgo y sobre la articulacin de las demandas.
Esta compleja definicin pone en evidencia las
caractersticas organizativas del modelo de represen-
tacin de intereses de tipo corporativo. Schmitter (14)
y otros autores han identificado dos subtipos de
sistemas corporativos en funcin de la direccin de
los procesos de corporativizacin, es decir si parten
de la sociedad y van hacia el Estado, o viceversa. En
el primer caso se hablara de corporativismo societal
y en el segundo de corporativismo estatal. En el
mbito de la descripcin de este tipo ideal nos
limitamos a considerar slo al corporativismo estatal,
86
considerando las notables diferencias que lo alejan
tanto en el plano ideolgico, poltico y organizativo
del corporativismo societal (o liberal o neo-
corporativismo, como se lo indica comnmente en la
literatura especializada sobre el tema):
Ideolgicamente, porque la concepcin de la socie-
dad, de la poltica y de los intereses permanece
fundamentalmente pluralista, a pesar de los cambios
en la definicin del conflicto y de la pluralidad de los
actores. Polticamente, porque en el as llamado cor-
porativismo societal (nosotros lo llamaremos pluralis-
mo organizado) existen centros de poder-empresas,
sindicatos, asociaciones de intereses -relativamente
autnomos frente al poder del Estado- y que actan
fundamentalmente en el mbito de formas de gobier-
nos liberal-pluralista-democrticas en las que los sis-
temas de representacin de intereses territoriales,
sobre la base de la participacin electoral y la actua-
cin de los partidos polticos, cumplen una importante
funcin organizativamente, porque las asociaciones
de intereses en el corporativismo societal participan
en los arreglos interasociativos e institucionales de
intermediacin de los mismos, no por imposicin
estatal, sino como consecuencia de una libre y volun-
taria decisin basada sobre clculos de racionalidad
colectiva. guardando de esta manera su autonoma
organizativa frente al Estado.
En cambio los rasgos definitorios del corporativismo
son:
1) la centralizacin y concentracin de las asociacio-
nes de representacin de intereses, a travs de
estructuras lerrquicamente ordenadas y funcional-
mente diferenciadas, est impuesta por el Estado;
2) el reconocimiento estatal est acordado como
condicin previa para la formacin de una asociacin,
de su funcionamiento y de su derecho de monopolio
de representacin, y
3) el Estado controla. directa o indirectamente, la
eleccin del liderazgo organizativo y la definicin de
los intereses y de las estrategias para su defensa.
El corporativismo intenta asegurar la continuidad de la
dominacin poltica sobre la base de una nueva
concepcin ideolgica y de una profunda y radical
reestructuracin de las relaciones entre Estado y
sociedad. Ideolgicamente. se origina en varias con-
cepciones filosficas que definen ala sociedad como
a una unidad orgnica, contraponindola tanto a la
visin individualista y atomizante del liberalismo como
a la imagen conflictiva y disgregadora d,el pluralismo.
La interdependencia y las relaciones armoniosas de
las partes sociales substituyen a la nocin de conflicto
social. El Estado es conceptualizado como la encar-
nacin suprema del inters general, frente al cual
todos los intereses particulares tienen que estar su-
bordinados. An ms, el inters supremo de la Nacin sido hist0ricamente las modalidades artificiales para
es uno e indivisible, su guardin es el Estado. Los
intereses privados estn permitidos slo porque son
considerados funcionales a la consecucin del inters
superior de la Nacin. El orden, la jerarqua social, el
principio de autoridad y el nacionalismo son sus
valores fundantes. En esta visin ideolgica, el Estado
debe dejar su rol pasivo de mediador y rbitro de los
conflictos sociales para convertirse en el eje articula-
dor de una nueva solidaridad nacional que no admite
conflictos internos. Para lograr la unidad de la Nacin,
el Estado se apoya:
1) en mecanismos polticos-simblicos de regimenta-
cin, movilizacin, incorporacin (15) y control de la
participacin poltica por intermedio de un partido
nico con fuerte liderazgo carismtico;
2) en la definicin e incorporacin institucional de
los principales intereses funcionales de la sociedad,
encuadrados en esquemas de representacin de los
intereses verticalmente articulados a las estructuras
del Estado y sometidos a su mxima autoridad. y
3) en su activa intervencin sobre la sociedad y la
economa, recurriendo a la represin y coercin de
los comportamientos desviados, si el inters general
lo justifica. En este sistema, la legitimidad ya no se
funda en la racionalidad individualista del mercado, o
en la representacin pluralista, o en la soberania
popular, sino en la misma autoridad del Estado.
El corporativismo. por su mismo origen y por su
ideologa, es un sistema de representacin de intere-
ses marcadamente asimtrico: privilegia sistemtica-
mente el conjunto de los intereses del capital frente a
los del trabajo. Es por ello que recurre a la simbologa
nacionalista como mecanismo de adoctrinamiento y
manipulacin de las masas. Los llamados a la unin
nacional frente a los peligros externos 0 como res-
puesta a las necesidades de expansin externa han
fortalecer la cohesin y la solidaridad de la sociedad.
La asimetra de la representacin de los intereses,
vinculada a la tendencia de generar conflictos exter-
nos para mantener la legitimidad interna, han consti-
tuido histricamente el terreno ms frtil para la
explosin de contradicciones en el mbito del corpo-
rativismo.
87
2. c) Modelo de representacin de intereses
de tipo autoritario
El esquema de representacin de intereses que Ila-
mamos autoritario presenta cierta similitud con el
modelo corporativo, aunque las diferencias son tales
que justifican su caracterizacin como tipo aparte.
Comparte mucho de la concepcin de la sociedad
propia del corporativismo; en modo particular las
ideas de orden, autoridad y primaca del Estado
sobre la sociedad. Aparece en contextos sociales que
presentan contradicciones similares a aquellas de las
situaciones precedentes a la emergencia del modelo
corporativo y de manera similar constituye una res-
puesta poltico-institucional de los sectores sociales
vinculados a la reproduccin y acumulacin del capi-
tal, amenazados por el desafo de la activacin
poltica popular en una fase critica del desarrollo
industrial dependiente de pases econmicamente
perifricos y de tarda industrializacin, (16) El referen-
te emprico inmediato del modelo autoritario es la
experiencia de los principales pases latinoamerica-
nos en la etapa pospopulista en las dcadas del 60 y
70. Muy esquemticamente, terminadas las etapas
de fcil industrializacin por sustitucin de importa-
clones. acompariada por una creciente movilizacin
de los sectores populares urbanos vinculados al
Estado por mecanismos corporativos y por una insis-
tente demanda de redistribucin de recursos. estos
paises tienen que enfrentar una serie de cuellos de
botella causados por dficit en la balanza de pagos,
inflacin galopante, escasez de divisas, etc., que
conducen a recurrentes crisis econmicas, precisa-
mente cuando se desarrollan dos procesos contradic-
torios. Por una parte, las nuevas condiciones del
mercado internacional, con la relativa internacionali-
zacin de los mercados internos, requieren estabili-
dad poltica, limitacin de demandas redistributivas e
importantes inversiones para la profundizicin capi-
talista (es decir, el pasaje de una produccin de
bienes de consumos no durables a la produccin de
bienes durables e intermedios de capital). Por otra, la
movilizacin de las masas, que plantea reivindicacio-
nes incompatibles con la profundizacin o propone la
alteracin de las reglas del juego del desarrollo
capitalista.
Se repiten grosso modo algunas de las condiciones
que estuvieron en la raz de los movimientos autorita-
rios europeos en el perodo entre las dos guerras y
que desembocaron en los mencionados esquemas
totalitario-corporativos. El nuevo contexto internacio-
nal, caracterizado en lo econmico por la penetracin
de las multinacionales y en lo ideolgico por la
contraposicin entre la profundizacin capitalista y las
salidas socialistas, el desarrollo institucional de las
fuerzas armadas, la emergencia de movimientos sub-
versivos del orden constituido, la debilidad de la
burguesa industrial, y la marginalidad urbana y rural,
marcaron importantes diferencias entre las experien-
cias europeas y las latinoamericanas. En estas ltimas
son los militares que en primera persona e institucio-
nalmente asumen la responsabilidad de ordenar y
disciplinar a la sociedad en base a la ideologa de la
seguridad nacional, (17) segn la cual el peligro de la
continuidad institucional tiene sus races en el seno
mismo de la sociedad. De ah que la solucin del
problema pasa por la extirpacin de la subversin. y
por la desestructuracin, despolitizacin y fragmenta-
cin de las organizaciones de defensa de los intere-
ses populares. En lugar de la movilizacin corporativa
propia de las experiencias europeas, se impone la
exclusin autoritaria de las clases populares. bajo la
estricta vigilancia de los aparatos militares del Estado.
Se implanta as un esquema de representacin de
intereses altamente asimtrico, en donde es el Estado
que decide tanto la legitimidad de los intereses de los
distintos grupos de la sociedad, como el acceso
diferencial que cada uno de ellos tiene a sus centros
de decisin. Sus rasgos definitorios son pues la alta
fragmentacin (asimtrica) y la falta de autonoma de
las asociaciones de intereses. Este esquema de re-
presentacin se asocia a un nuevo tipo de Estado que
Guillermo ODonnell ha definido como burocrtico
autoritario, por la burocratizacin. tecnificacin y mili-
tarizacin de sus aparatos, acompaeada por una
notable expansin de sus actividades y por un pe-
netrante y capilar control sobre la sociedad, apoyado
en varios mecanismos de represin. Es claro que en
un Estado de esta naturaleza, donde la dimensin
poltica es controlada autoritariamente y las voces de
la sociedad se ven silenciadas por la represin y el
miedo, el esquema de representacin-exclusin
de intereses es totalmente ilegtimo, precario,
polticamente costoso y condenado al desgaste. Ms
an, la conocida tctica del divide etimpera, promue-
ve la fragmentacin y proliferacin de arreglos inter-
personales, las prcticas subterrneas, la divisin y
contraposicin de intereses, y se revela, en ltima
instancia, totalmente contraproducente con respecto
a los propsitos originales de orden y de integracin
social. Por el contrario, desgasta el cuerpo social,
fomenta un exasperado individualismo y particularis-
mo, produciendo efectos opuestos a los deseados, a
saber, desorden y desintegracin.
2. d) Modelo de representacin de intereses
de tipo pluralista organizado.
Las transformaciones estructurales que han ocurrido
en las ltimas dcadas en la relacin entre Estado y
sociedad en las democracias occidentales han altera-
do profundamente algunos de los ptesupuestos
empricos sobre los cuales se basa el modelo pluralis-
ta de representacin de intereses. En particular. la
imagen de un mercado poltico que se autoequilibra
en el libre juego de la confrontacin de las demandas
de los grupos organizados de la sociedad bajo el
arbitraje del Estado, no ha sido respaldada por la
realidad. En primer lugar, por las transformaciones de
larga duracin que han ido desdibujando la lnea
de separacin entre Estado y sociedad, poltica y
economa, lo pblico y lo privado, el Estado ha dejado
de ser un mero rbitro de los conflictos de intereses y se
ha convertido en actor activo de promocin de intereses
propios, al mismo tiempo que ha sido directamente
involucrado en la satisfaccin de demandas sociales
cuantitativamente mayores que en el pasado y cualitati-
vamente diferenciadas. El principio pluralista de la legiti-
midad de la organizacin de todos los intereses que no
atentan en contra de las reglas del juego poltico, en el
mbito de procesos de creciente diferenciacin social,
ha llevado a una notable proliferacin de grupos socia-
les que han encontrado en la organizacin colectiva de
sus intereses la nica arma para defenderlos ante la
avanzada particularista de otros intereses. El aumento
del nmero de participantes en el juego poltico, acom-
paado por la diferenciacin del control de recursos
econmicos, de movilizacin poltica e ideolgica, en
sociedades cada dia ms interdependientes y sistmi-
cas. ha planteado nuevos y apremiantes problemas de
estabilidad poltica. La competencia entre los distintos
actores polticos, lejos de producir consenso segn la
teora pluralista, ha generado inestabilidad porque cada
actor, para obtener una tajada mayor de recursos
sociales, amenaza con retirar del mercado politice los
recursos que controla (capital, trabajo, informacin,
89
lealtad, consenso, etc.). Se han producido as las
tendencias perversas del pluralismo que vienen defi-
nidas y acusadas por polticos, intelectuales y la
opinin pblica en general como corporativas, ten-
dientes a la satisfacin de intereses parciales en
desmedro del inters de la sociedad. En segundo
lugar, la politizacin de las demandas de cada grupo
organizado se ha manifestado por intermedio de
canales pblicos y privados que han fragmentado los
aparatos del Estado reduciendo el nivel de articula-
cin y complementariedad de las polticas pblicas,
llegando hasta la colonizacin de aparatos pblicos
por intereses privados. En tercer lugar, una dinmica
pluralista de esta naturaleza ha estimulado la forma-
cin de nuevos actores colectivos que quieren ser
reconocidos como legtimos en la arena poltica. Los
conflictos que se plantean en torno a cuestiones de
afirmacin de identidades suelen ser los ms difciles
de resolver porque las demandas no son negocia-
bles. La exclusin de estos nuevos actores contradice
auno de los principios fundamentales del pluralismo y
aumenta peligrosamente el nivel de conflicto en la
sociedad. Su inclusin en la arena poltica incrementa
el nmero de los participantes en el juego de los
intercambios polticos. El resultado de estos procesos
convergentes pone al desnudo la contradiccin entre
la legitimidad y la eficacia del modelo pluralista. Al ser
un sistema abierto a las demandas de los grupos
organizados de la sociedad, tiende a desarrollar alta
legitimidad. Pero el nmero excesivo de demandas
muy a menudo contradictorias entre s conduce a la
incapacidad de atender a todas ellas, a la parlisis de
los procesos d,e tomas de decisin y al deterioro de la
gobernabilidad de la sociedad. A su vez, el deterioro
de la eficacia del Estado, sobre todo en perodos de
crisis ecohmicas, influye negativamente sobre la
legitimidad que depende no slo de la representacin
de los intereses de los actores sociales, sino tambin
de la satisfaccin relativa de sus demandas.
La cada de legitimidad alimenta la polarizacin del
sistema poltico que trae consigo la escalada de las
90
promesas de los partidos polticos y el repunte de
ideologas que exaltan el conflicto de clases o de
grupos para fortalecer la cohesin y la solidaridad
interna.
Las promesas de los partidos asociadas a la deman-
da particularista de los grupos funcionales de presin
agrava el problema de gobernabilidad de la sociedad
que se expresa usualmente por peligrosos aumentos
de la inflacin. Esta, a su vez, contribuye a la ulterior
disgregacin social por intermedio del circulo vicioso
entre aumento de las demandas fragmentadas y
desagregadas--t incapacidad institucional de sa-
tisfacerlas + ingobernabilidad -) inflacin + conso-
lidacin de la fragmentacin social, y as sucesiva-
mente.
Es claro que en situaciones de esta naturaleza la
democracia, que proporciona el marco institucional
del pluralismo, est en grave peligro. De hecho,
muchos paises. tanto europeos como latinoamerica-
nos, cayeron bajo los golpes del totalitarismo y del
autoritarismo. Otros, sin embargo, lograron superar
las crisis politicas y econmicas, llegando inclusive a
consolidar la democracia. El factor econmico, es
decir su capacidad productiva, fue sin lugar a duda
clave en favorecer la consolidacin democrtica.
Igualmente importante fue la capacidad de estos
paises de ir modificando gradualmente sus sistemas
de representacin de intereses para adecuarlos a los
cambios estructurales determinados por los procesos
de interpenetracin entre Estado y sociedad, y
poltica y economa.
Fue el gran economista John Maynard Keynes quien.
ya en 1926, intuy que el futuro del capitalismo y de la
democracia pasaba por un nuevo modo de articula-
cin entre Estado y grupos de presin. Por una parte,
afirm que el gobierno tendra que ejercitar por
intermedio de apropiados organismos una gua-
directiva sobre la extrema complejidad de la acti-
vidad econmica privada, sin embargo sin
obstaculizarla. (18) Por otra, indic la compatibilidad
de las nuevas funciones del Estado con nuevas
formas de organizacin de los intereses funcionales
cuando dijo que en muchos casos la dimensin ideal
para la unidad de control y organizacin se encuentra
en un punto intermedio entre el individuo y el Estado.
Creo que el progreso est en el desarrollo y en el
reconocimiento de organismos semiautnomos en el
Estado, organismos cuyo criterio de accin en su
propio campo sea nicamente el bien pblico tal
como ellos lo perciben. .organismos que en el curso
de sus propios negocios sean autnomos adentro de
sus prescritas limitaciones, pero que sean sujetos. en
Ultima instancia, a la soberana de la democracia
expresada por intermedio del Parlamento. (19) La
aparicin y consolidacin de estos organismos inter-
medios en la forma de grandes organizaciones de
intereses funcionales, que vienen a constituir centros
de poder afuera del Estado. lo empujan a intervenir
para asegurar la integracin de los intereses volunta-
riamente agregados sobre la base de clculos racio-
nales. Ya a partir de los anos treinta, en paises como
Suecia, Dinamarca, Suiza, los Pases Bajos. se fueron
dando los primeros pasos hacia modelos de repre-
sentacin de intereses que llamamos pluralismo orga-
nizado. Ellos se irn consolidando en la mayora de
las democracias europeas despus de la segunda
guerra mundial y de manera muy especial en Alema-
nia y Austria. Cada pas presenta particularidades
marcadas tanto en los procesos de adopcin como
en las especificidades de sus propios esquemas de
representacin de intereses. Sin embargo, una serie
de rasgos comunes permiten describirlos como mo-
delo alternativo a los presentados anteriormente. Se-
gn las variables claves de nuesta tipologa de mode-
los de representacin de intereses, el pluralismo
organizado est caracterizado por un alto nivel de
agregacin de los intereses y por una alta autonoma
de los mismos frente al Estado y a otros intereses.
Estos son rasgos definitorios que lo diferencian tanto
del pluralismo clsico de la teora de la poltica de los
grupos de presin, como del corporativismo estatal
que subordina e incorpora autoritariamente los intere-
ses privados al inters general del Estado.
El pluralismo organizado presenta adems otras
caractersticas que merecen ser consideradas En
primer lugar, las relaciones que se establecen entre
las grandes organizaciones de intereses estn orien-
tadas a resolver sus conflictos por intermedio de
mecanismos institucionalizados de mediacin, nego-
ciacin y acuerdos.
El Estado participa tambin como actor activo en los
procesos de negociacin, establecindose de esta
manera una compleja dinmica de intercambios
polticos entre actores dotados de legitimidad
recproca, autonoma decisional. libre determinacin
de participacin y orientados por clculos de raciona-
lidad instrumental. Estas caracteristicas del pluralis-
mo organizado se refieren a la articulacin, agrega-
cin, intermediacin y transmisin de las demandas al
sistema poltico. Constituyen las funciones de i~put
del mismo sistema.
Los grandes intereses organizados participan tam-
bin en las funciones de output del sistema poltico. El
pluralismo organizado puede ser definido como
modelo institucionalizado de formacin de las
politicas.pblicas, en que las grandes organizaciones
de intereses colaboran entre si y con las autoridades
pblicas, no slo en la articulacin e intermediacin
de los intereses, sino tambin en sus formas ms
desarrolladas, en la distribucin imperativa de los
valores yen la implementacin de estas polticas. (20)
Qu condiciones ideolgicas, polticas y organizati-
vas parecen favorecer la emergencia y consolidacin
del pluralismo organizado? Desde el punto de vista
ideolgico, el elemento comn a todos los esquemas
de pluralismo organizado es el rechazo de la nocin
que la lucha de clases es el motor del cambio social y
el reconocimiento por todos los grupos sociales que
pluralismo e interdependencia de intereses requieren
91
colaboracin, compromiso, mediacin y acuerdo en-
tre las clases, para hacer frente a la creciente necesi-
dad de programacin, racionalizacin y planificacin
de las variables de la economa en el plano interno, y
para mejorar la capacidad competitiva en el plano
externo, dadas las crecientes dificultades de acceso
a los mercados internacionales. Los principios de
colaboracin y negociacin contribuyen a relativizar
las diferencias, los conflictos y las divergencias de
intereses, lo que a su vez promueve un tipo de
racionalidad no-normativa, flexible, experimental y
pragmtica basada en la evaluacin continua de la
relacin entre medios y fines, y de las consecuencias
recprocas de las estrategias adoptadas por cada
actor. Estas premisas ideolgicas tienden a estable-
cer un juego poltico de relaciones no a suma cero.
Desde el punto de vista poltico, el pluralismo organi-
zado requiere clases sociales que hayan alcanzado
un adecuado nivel de madurez, cohesin y
autonoma. Tambin se requiere que los actores
poltico-sociales se consideren y se reconozcan como
mutuamente legtimos. Slo sobre la base de una
equivalencia relativa del peso poltico de las organiza-
ciones que representan intereses funcionales, se ins-
taura la lgica de colaboracin propia de este mode-
lo. En este sentido, el pluralismo organizado es una
conquista de la clase obrera, histricamente excluida
de los procesos de formacin de polticas pblicas.
En efecto, en todos los casos en que se ha adoptado
este esquema, ha mutado el equilibrio en las relacio-
nes de poder entre las clases sociales por intermedio
del desarrollo y consolidacin de las organizaciones
de la clase obrera, cuyos intereses, si no adecuada-
mente representados e incorporados en los procesos
de formacin de polticas pblicas, daran lugar a
formas de contestacin social y polticamente des-
tructivas desde la perspectiva de la interdependencia
y complementariedad de los intereses.
Las mismas condiciones de madurez (entendida co-
mo desarrollo institucional), articulacin interna y rela-
92
tiva autonoma, debe caracterizar tambin, y sobre
todo al Estado. En efecto, un Estado burocrticamen-
te ineficiente, malgastador de recursos, tierra de
conquista para intereses privados, vctima de la colo-
nizacin de la autoridad pblica, o por el contrario, un
Estado que arrasa con todas las libertades civiles y
polticas y se impone a la sociedad por intermedio del
uso actual o virtual de la fuerza. no es el tipo de
Estado en cuyo mbito se desarrolla el pluralismo
organizado. Este requiere una forma institucional de-
mocrtica, en la cual la interaccin entre gobierno,
Parlamento y sistema de partidos polticos viene
integrada por la participacin de las grandes asocia-
ciones de intereses, segn la frmula poltica galbrait-
hiana, big state, big capital and big labor. En las
sociedades democrticas occidentales se produce
una cierta diferenciacin estructural y especializacin
funcional entre el sistema de los partidos y el sistema
de representacin de intereses funcionales (21). La
competicin entre partidos se adapta a decisiones de
carcter cualitativo que establecen las grandes pau-
tas, objetivos y metas del sistema poltico en su
conjunto. Para otros temas, como la distribucin del
producto nacional para un determinado perodo de
tiempo, es difcil imaginar que el gobierno acte por
decreto sin involucrar en el proceso decisional los
grandes intereses organizados. El mantenimiento del
consenso, indispensable para la estabilidad pol-
tica, requiere la participacin de las partes sociales
en algunas cuestiones claves de la poltica econ-
mica y social, tales como programacin, inversin,
ocupacin, poltica de ingresos, asistencia social,
etc.
Es claro que las autoridades elegidas por el voto
popular no pueden y no deben renunciar en una
sociedad democrtica a su accin de gobierno por
intermedio de la cual se fijan los fines pblicos. Un
cierto modo de organizar y representar los intereses
se convierte en un mecanismo pragmtico de legitimi-
dad y eficacia en la consecucin de los fines p-
blicos.
Desde el punto de vista organizativo, el pluralismo
organizado presenta cambios muy significativos con
respecto a los otros sistemas de representacin de
intereses. Se mantienen las reglas institucionales de
la libertad de asociacin y de autonomia de la organi-
zacin propias del pluralismo clsico. Pero las asocia-
ciones de intereses adquieren algunos rasgos simila-
res a los del corporativismo. a saber, concentracin,
centralizacin, representatividad y mediacin interna,
monopolizacin de la representacin, formalizacin,
profesionalizacin y desarrollo de la estructura organi-
zativa, autonoma de recursos y relativa independen-
cia frente a los intereses particulares de los miembros
de la asociacin. Uno de los rasgos definitorios claves
del pluralismo organizado es la concentracin de una
pluralidad de intereses, en el mbito de una misma
categora funcional, en un nmero muy limitado de
grandes organizaciones. En los casos de mxima
concentracin, es claro que todos los intereses de un
mismo tipo (por ejemplo. intereses industriales) esta-
rn representados en una nica organizacin. La con-
centracin de los intereses, relativamente sencilla cuan-
do se trata de intereses tendencialmente homogneos,
por ejemplo intereses gremiales, presenta dificultad de
realizacin cuando los intereses potencialmente repre-
sentables son heterogneos, corno es el caso de los
intereses industriales. La lgica econmica del mercado
empuja al empresario industrial a perseguir sus intere-
ses en forma individual y muy a menudo competitiva con
otros empresarios. Constituye, por lo tanto. un obstculo
a la formacin de asociaciones que representan intere-
ses divergentes. Una reciente formulacin terica(~)
acerca de las condiciones que parecen promover la
asociacin de intereses heterogeneos sugiere tres fac-
tores principales:
a) El primero es intrnseco a la lgica econmica del
desarrollo capitalista. La libre competencia no produ-
ce una integracin espontnea del mercado, sino que
genera contradicciones y crisis ciclicas. La constitu-
cin de asociaciones empresariales limita la excesiva
competicin de precios, promueve el establecimiento
de reglas de fair play y de criterio mnimos de calidad
de productos. facilita la integracin de los comprado-
res de materias primas. constituye un frente comn
para limitar o regular el acceso al mercado de la
compettcin externa. etc.: con estos y otros mecanis-
mos contribuye a la estabilizacin de las relaciones
de mercado.
b) Un segundo factor que favorece la asociacin de
intereses empresariales es el desafio poltico de un
movimiento obrero unificado. La institucionalizacin
del conflicto entre capital y trabajo, la necesidad de
establecer algunas reglas de juego colectivamente
aceptables en los conflictos laborales y et objetivo de
mantener una oferta de trabajo estable requieren
formas colectivas de accin.
c) El tercer factor se refiere al creciente rol del Estado
en la economa. En la medida en que dicha interven-
cin tiende a limitar y condicionar las relaciones
econmicas de mercado, la lgica individual del
empresario tiende a ser integrada por una lgica
asoctativa que parece estar ms apta para participar
en relaciones polticas. Asi por ejemplo, las asociacio-
nes de distintos intereses pueden evaluar mejor las
consecuencias de una determinada redistribucin de
los recursos, lograda por intermedio de mediaciones
polticas, porque tienden a considerar no slo facto-
res socio-econmicos, sino tambin la legitimidad del
sistema social en su conjunto.
En trminos generales, se puede formular la hiptesis
que en la medida en que las relaciones de mercado
sean condicionadas e influidas por intermedio de
mecanismos potiticos institucionales. los empresarios
tienen que responder polticamente por intermedio de
asociacin de sus intereses y del desarrollo de estra-
tegias de accin colectiva (23).
Esta hiptesis ha sido comprobada en la experiencia
de la gran mayora de los pases capitalistas euro-
peos, donde la concentracin de los intereses indus-
93
triaies es muy alta. El factor de concentracin es
necesario pero no suficiente para otorgar capacidad
poltica a los intereses representados. Debe estar
acompalado por otras caracteristicas. Entre ellas dos
son de particular relevancia: la centralizacin y la
representatividad. La primera dimensin se refiere a
la efectiva capacidad de liderazgo institucional de la
asociacin de gobernar el comportamiento de sus
miembros.
La legitimidad organizativa depende a su vez del nivel
de representatividad. es decir, de la medida en que
distintos intereses sean institucionalizados, y se perci-
ban en la prctica efectivamente representados en la
asociacin. La falta de representatividad interna redu-
ce notablemente la capacidad poltica de la organiza-
cin por tres razones. En primer lugar, los intereses
particulares que no son yio no se perciben represen-
tados tienden a dar lugar a movimientos de oposicin
internos en la asociacin que tienen como objetivo el
desplazamiento del liderazgo asociativo y su sustitu-
cin por otro que los represente ms directamente. En
segundo lugar, los intereses no representados tien-
den a desarrollar estrategias de representacin alter-
nativas, paralelas, individuales. informales y muy a
menudo subterrneas. En tercer lugar. los intereses
no representados tienden a producir la fragmenta-
cin, proliferacin y pulverizacin de las asociaciones
de representacin de intereses. En efecto, la respues-
ta al problema de la no representatividad es la salida
de la asociacin dei grupo que no se siente represen-
tado y la constitucin de otra asociacin que define
sus intereses en forma ms especfica, inmediata y
directa. Es evidente que cada una de estas tres
alternativas implica una disminucin de la capacidad
colectiva y sectorial de influir en el mercado de las
relaciones polticas que se tejen entre los grandes
intereses de la sociedad. Disminucin de capacidad
poltica que es an mayor cuando las tres modalida-
des de respuestas a la falta de representatividad se
dan contemporneamente y se combinan en la frag-
mentacin de intereses tpica del pluralismo.
94
Estas consideraciones sugieren que la representativi-
dad de intereses diferenciados en el mismo mbito
asoclatlvo es central en la construccin de asociacio-
nes de intereses funcionales. Cmo se logra? Nor-
malmente se piensa que la respuesta est en la forma
institucional por intermedio de la cual se asignan las
posiciones de autoridad en la asociacin. En todas las
grandes asociaciones de intereses en el pluralismo
organizado se sigue como regla institucional un crite-
110 proporcional. En el caso de asociaciones empre-
sariales, por ejemplo, el criterio comnmente adopta-
do es el de la representacin proporcional al peso
econmico de los intereses econmicos representa-
dos que puede ser medido por varios indicadores,
tales como la magnitud del patrimonio neto, el total de
la fuerza de trabajo empleada, etc., asegurndose de
esta manera que tambin los intereses minoritarios
estn representados en la poltica de la asociacin.
Pero la simple ingeniera institucional no basta para
construir asociaciones representativas de distintos
intereses. Ella es necesaria, pero no suficiente. Nece-
saria porque es impensable que una asociacin de
intereses econmicos adopte el criterio poltico de
una voz-un voto y la lgica inclusin/exclusin del
principio que la mayora controla la asociacin y la
minora se prepara para convertirse en mayora y
desplazarla. No es suficiente porque la regla formal
de la representacin proporcional no asegura por s
sola que los intereses minoritarios estn efectivamen-
te representados. La representatividad real se basa
primero sobre una cultura de colaboracin, solidari-
dad y confianza recproca que reconoce y acepta
como legtimos los distintos intereses representados
en la asociacin, y segundo, sobre la capacidad
organizativa de mediar, redefinir y traducir los varios
intereses particulares en un inter& colectivo que
constituye el minimo comn denominador para una
accin asociativa que pondere la distribucin de
sacrificios inmediatos en vista de ventajas futuras.
Esta decisiva tarea de mediacin interna necesaria-
mente tiene que basarse sobre un alto nivel de
desarrollo organizacional acompaado por una co-
rrespondiente profesionalizacin de sus cuadros por
intermedio del empleo a tiempo completo de funcio-
narios, economistas, tcnicos, expertos de variada
naturaleza, abogados, etc., cuya tarea principal es la
de autonomizar la organizacin frente a los intereses
individuales de sus miembros. Esta labor de autono-
mizacin se basa a su vez en la capacidad tcnica
de traducir las opiniones divergentes en
clculos econmicos de costos-beneficios compara-
dos para cada alternativa de accin o reaccin a
propuestas de las contrapartes para todos los intere-
ses diferenciados considerados singularmente, y en
su conjunto. Sin recursos adecuados y estables y sin
aparatos organizativos apropiados es obvio que las
asociaciones de intereses funcionales no pueden
lograr la capacidad de mediacin interna de intereses
diferenciados, lo que es indispensable para intervenir
en acuerdos externos con otras asociaciones de
intereses funcionales y el Estado. Por ltimo, las
asociaciones de intereses con altos niveles de con-
centracin, centralizacin, representatividad, profe-
sionalizacin y desarrollo institucional, tienden a mo-
nopolizar la representacin de los mismos. La mono-
polizacin puede ser reconocida por el Estado o
surgir de hecho como respuesta colectivamente ra-
cional en situaciones en que los otros actores estn
dotados de la misma capacidad con respecto a los
intereses que representan.
En sntesis, los intereses funcionales en un sistema de
representacin de tipo pluralista organizado, tienden
a estar representados en organizaciones nicas, au-
tnomas, internamente diferenciadas y ordenadas
jerrquicamente, con monopolio de representacin, y
capacidad de gobierno sobre sus miembros. La pre-
sencia en el sistema poltico de organizaciones de
Intereses con estas caracteristicas revela centros de
poder externos al Estado y constituye la condicin
previa para la concertacin de polticas pblicas que
involucran los grandes intereses de la sociedad, tanto
en el momento de definicin como en aquel de su
implementacin.
Estamos ahora en condicin de retornar la problemti-
ca acerca de la (in)gobernabilidad y de su relacin
con los sistemas de representacin de intereses. Una
importante investigacin de Philippe Schmitter (~4) ha
verificado empricamente la existencia de una correla-
cin positiva entre nivel de gobernabilidad y el modo
de organizacin y representacin de intereses que
nosotros hemos denominado pluralismo organizado.
Considerando a 15 pases de Europa occidental y a
Norteamrica, Schmitter y su equipo han construido
un ranking compuesto sobre la base de los indicado-
res organizativos, a saber: la centralizacin y el mono-
polio de representacin del pluralismo organizado.
Luego han utilizado algunos resultados de investiga-
ciones precedentes acerca de la medicin de la
ingobernabilidad relativa en los mismos pases, sobre
la base de dos indicadores, a saber: la insubordina-
cin ciudadana y la inestabilidad gubernamental. Una
vez establecidos los ranhings de los pases, tanto en
el modelo de la organizacin de la representacin de
los intereses como en la ingobernabilidad relativa,
han obtenido una correlacin negativa de -0.75
entre estas dos dimensiones. Ninguna de las hipte-
sis clsicas de la ingobernabilidad, como la ineficien-
cia burcratica o el overload de las demandas o la
cada de los recursos fiscales del Estado arroja una
correlacin tan alta y significativa. La simple y al
mismo tiempo compleja moraleja de estos hallazgos
sugiere la interesante afirmacin de que la gobernabi-
lidad de sociedades diferenciadas, complejas y de-
mocrticas depende sobre todo de cmo se agregan
y organizan sus principales intereses.
95
Se pueden aducir por lo menos cinco razones que
contribuyen a explicar por qu el sistema de asocia-
cin de intereses pluralista organizado es un factor
decisivo de estabilidad poltica y gobernabilidad de la
sociedad. En primer lugar, el pluralismo organizado
parece ser el sistema ms adecuado para asegurar la
integracin y la interdependencia sistemtica de los
grandes intereses funcionales en sociedades que por
su propia dinmica adquieren continuamente mayo-
res niveles de diferenciacin social y hasta de frag-
mentacin. Como hemos mencionado pginas atrs,
el sistema de los partidos polticos se encuentra
incapacitado de absorber por s solo a la indispensa-
ble funcin de la integracin. En segundo lugar, el
pluralismo organizado reduce la complejidad, varie-
dad y contradiccin de las demandas por intermedio
de mecanismos de mediacin interna a las estructu-
ras organizativas de las grandes asociaciones de
intereses. Es importante subrayar que los intereses no
se agregan simplemente en ellas. sino que sufren un
verdadero proceso de redefinicin. En este sentido el
sistema de representacin de intereses no slo agre-
ga y transmite demandas al sistema poltico, sino
tambin, y sobre todo, acta como forma de autogo-
bierno y autodisciplinamiento de los intereses diferen-
ciados que representa, reduciendo notablemente la
tarea de mediacin, intervencin y regulacin por
parte de los aparatos pblicos. En tercer lugar, la
participacin institucionalizada en procesos de cola-
boracidn y negociacin favorece en el liderazgo de
las grandes asociaciones de intereses, el fortaleci-
miento de la responsabilidad social de sus acciones y
la necesidad de considerar las consecuencias de las
mismas no slo en funcin de su propia continuidad
institucional, sino tambin en funcin de las respues-
tas de las contrapartes.
A menudo consideraciones de largo plazo sugieren
que es prudente y ventajoso no utilizar toda la capaci-
dad de poder de la cual se dispone en una determina-
da coyuntura. En cuarto lugar, en la medida en que la
participacin de los grandes intereses en la formula-
96
cin e implementacin de polticas pblicas produce
resultados satisfactorios, ella contribuye notablemen-
te a la legitimidad social. Por ltimo, el pluralismo
organizado al basarse sobre:
a) la mediacin interna a las grandes asociaciones, y
b) la intermediacin entre ellas y el Estado, favorece la
prctica de confrontar opiniones, puntos de vista,
alternativas de accin y tomas de posicin sobre la r
base tanto de consideraciones polticas como de
clculos de racionalidad econmica. En este sentido,
se hace imprescindible la utilizacin de una tecnocra- I
cia organizativa, que no sustituye al liderazgo poltico.
sino que lo complementa introduciendo en los proce-
sos de mediacin criterios de cuantificacin que a su
vez tienen dos importantes consecuencias. Por una
parte, obligan a recopilar, sistematizar y procesar una
abundante cantidad de informacin que es hoy la
base de cualquier intento de formulacin de polticas
pblicas serias. Por otra parte, favorecen la consoli-
dacin de una cultura de negociacin en la que
prevalece el lema segn el cual las divergencias de
opiniones no se discuten, sino que se fundamentan
por intermedio de la investigacin.
En sntesis, por todas las razones mencionadas, el
pluralismo organizado parece ser el sistema de repre-
sentacin de intereses funcionales ms adecuado
para asegurar legitimidad y eficacia al sistema
poltico, y contribuir, por lo tanto, a la estabilidad
democrtica y a la gobernabilidad de sociedades
complejas y diferenciadas.
Segunda Parte
Cules son las caractersticas centrales de los siste-
mas de representacin de intereses en la Argentina
en el periodo que va desde la posguerra hasta la
actualidad? Para contestar esta pregunta, observa-
mos su evolucin utilizando como cuadro de referen-
cia el esquema anlitico desarrollado pginas atrs.
1. Algunas caractersticas centrales
de los sistemas de representacin de
los intereses funcionales en la
Repblica Argentina
La evolucin de los sistemas de representacin de
intereses funcionales en la Repblica Argentina y su
vinculacin con el Estado est marcada desde la
fundacin de la primera asociacin de intereses, la
Sociedad Rural Argentina (SRA) en 1866 hasta la
actualidad, por un corte preciso que la divide en dos
perodos distintos. Hasta 1946 su caracterstica prin-
cipal estuvo dada por la posicin hegemnica ocupa-
da por la SRA en la sociedad argentina por su
gravitacin en el mbito del Estado y en la formulacin
de su poltica econmica.
El escaso desarrollo industrial del pas hasta la segun-
da guerra mundial y la consiguiente baja diferencia-
cin social e institucional de los principales intereses
de la sociedad determinaron la existencia de una
estrecha relacin e interdependencia entre las aso-
ciaciones de intereses de las fracciones sociales
dominantes, en especial modo aquellas representa-
das en la SRA, las instituciones del gobierno y del
Estado y los grupos informales de mayor poder y
prestigio social. El Estado estaba dotado de escasa
autonoma institucional y poder propio y se encontra-
ba estrechamente condicionado por las orientaciones
ideolgicas y por el proyecto poltico-social de la gran
burguesa pampeana. No slo las condiciones socia-
les y polticas de carcter general favorecan sus
intereses, sino tambin la naturaleza de su actividad
econmica y de su insercin en el mercado interna-
cional le otorgaba cohesin y poder institucional. En
efecto, el tipo de produccin relativamente homog-
nea y la preponderante orientacin externa de la
comercializacin de sus productos determinaban un
bajo nivel de competencia interna y una base comn,
a partir de la cual la gran burguesa agraria formulaba
sus proyectos. Esta unidad interna se fortaleca
objetivamente por la forma en que las variaciones del
mercado, las medidas del Estado o las condiciones
climticas la afectaban en forma prcticamente
uniforme. (25) La homogeneidad objetiva de sus inte-
reses se engarzaba con un discurso ideolgico, inspi-
rado en los principios generales del liberalismo, que
97
se constituy en el perodo de formacin de la socie- rasgos recurrentes en la representacin de los intere-
dad argentina hasta 1930 en su ideologa oficial y ses en el caso argentino.
legtima. A la luz del liberalismo la gran burguesa
agraria apareca como defensora de los aukknticos Primero, los sistemas de representacin de intereses
intereses nacionales y no de particulares intereses de han manifestado, a lo largo del perodo considerado
grupo, mientras que las propuestas polticas que un alto nivel de heterogeneidad estructural.
pudieran afectar a sus intereses venan acusadas de
particularismo y de corporativismo sectorial, y por lo Segundo, los distintos intereses funcionales han esta-
tanto consideradas ilegtimas. Su fuerza econmica y do muy diferencialmente articulados e interdepen-
su autoridad poltica encontraban justificacin en la dientes con el sistema de los partidos polticos.
imagen pblica que identificaba sus intereses secto-
riales con los intereses generales del pas. La legitimi- Tercero, a pesar de los reiterados intentos por parte
dad de sus intereses pas a constituir un rasgo de lderes polticos, militares y gremiales, ningn
importante de la representacin de intereses en la sistema de representacin de intereses ha logrado
Argentina, aun cuando importantes cambios en la institucionalizarse.
estructura socio-econmica y poltica de la sociedad
generaron fuerzas sociales que se contraponan al
discurso ideolgico y al proyecto poltico defendidos
por ella. Esta transformacin ocurri a partir de la
revolucin militar de 1943 yen forma an ms marca-
da con la instauracin del rgimen peronista en 1,946.
Intensos procesos de industrializacin y urbanizacin
alteraron radicalmente el perfil social, econmico y
politice del pas y tuvieron gran impacto sobre la
naturaleza de los intereses sociales, su peso poltico
relativo, su asimtrica vinculacin con el Estado y sus
formas de representacin.

No slo los intereses agrarios fueron perdiendo su

posicin hegemnica. sino que en directa relacin
con los cambios aludidos otros intereses funcionales,
en particular el de la industria no tradicional y el de los
trabajadores se fueron diferenciando y articulando en
una notable pluralidad de asociaciones. Desde ese
entonces se instaur una compleja dinmica poltica
entre actores civiles, militares y el Estado, en la cual
tuvieron destacada actuacin las asociaciones de
intereses funcionales. (26)

En trminos generales, si cohsideramos el conjunto

del perodo hasta la actualidad a la luz del modelo
elaborado anteriormente, podemos detectar ciertos

98
1. a) La heterogeneidad estructural de los
sistemas de representacin de intereses en la
Repblica Argentina
El concepto de heterogeneidad estructural de los
sistemas de representacin de intereses se refiere al
hecho de que intereses funcionales diferenciados en
el mbito del mismo sistema se inspiran en matrices
ideolgicas distintas y se articulan o agregan en
asociaciones que no comparten las mismas propieda-
des organizativas. As por ejemplo. algunos intereses
pueden estar agregados en asociaciones formales de
nmero limitado, no competitivas entre ellas, ordena-
das jerrquicamente, funcionalmente diferenciadas, y
dotadas de representacin monoplica frente a otros
actores, en particular al Estado, denotando una clara
inspiracin corporativa (segn nuestro esquema),
mientras que otros intereses pueden estar asociados
en un nmero de organizaciones no precisado, en
competicin entre ellas, no ordenadas jetrquicamen-
te ni especializadas funcionalmente y sin representa-
cin monoltica.
La caracterizacin de los sistemas de representacin
de los intereses en la Argentina segn este concepto,
revela una permanente alta heterogeneidad estructu-
ral. En efecto, mientras que los grandes intereses
agrarios se encuentran nucleados en una organiza-
cin nacional centralizada, con capacidad de liderar-
go sobre sus afiliados y de orientacin ideolgica
liberal, los intereses industriales (como demostrare-
mos ms adelante), a pesar de la existencia de una
asociacin, la Unin Industrial Argentina (UIA), que
agrega casi el 90 % de la produccin industrial del
pas, se encuentran ideolgicamente diferenciados y
organizativamente fragmentados en mltiples asocia-
ciones, en muchos casos en competicin entre ellas,
reflejando de esta manera una orientacin pluralista.
Por otra parte, Ibs intereses laborales estn agrega-
dos en una estructura piramidal, fuertemente centrali-
zada. no competitiva y dotada del monopolio de la
representacin sindical por unidad de encuadramien-
to, muy cercana al modelo corporativo. (27)
Encontramos pues que los sistemas de representa-
cin de los intereses funcionales en la Repblica
Argentina no definen un espacio ideolgico poltico
comn en cuyo mbito puedan desarrollarse meca-
nismos institucionales de intermediacin y concerta-
cin social. Cada inters funcional se orienta hacia los
otros a partir de sus propias premisas ideolgicas que
son distintas entre si. Asi, la matriz ideolgica de la
SRA es liberal, aquella que caracteriza a los intereses
industriales es pluralista, mientras que la estructura
sindical fue concebida sobre la base de una concep-
cin ideolgica de inspiracin corporativa, Esta hete-
rogeneidad estructural e ideolgica tiene importantes
y negativas consecuencias para el funcionamiento del
sistema poltico argentino.
La falta de un espacio ideolgico comn, presupuesto
indispensable para las mediaciones entre los grandes
intereses funcionales de la sociedad, desplaza la
dinmica conflictual entre los intereses hacia el mbi-
to del Estado. Los grupos sociales que perciben que
sus intereses han sido afectados negativamente plan-
tean sus reivindicaciones no slo en contra de los
otros intereses, sino tambin y sobre todo en contra
del Estado. Se crea de esta manera un sistema de
legitimidades en conflicto y excluyentes segn el cual
son legtimos slo los intereses propios de cada uno
de los actores sociales. Sobre la base de esta defini-
cin ideolgica de la realidad, la conducta racional de
cada inters sectorial es la presin sobre el Estado yio
su conquista. Los compromisos, las intermediaciones,
los acuerdos, y las negociaciones, son simplemente
un second best hasta que no maduren las condicio-
nes para ltegar a ocupar el poder.
99
1, b) La asimtrica articulacin e interdependencia parte. y complementariamente, los intereses funcio-
entre intereses socio-econmicos y partidos nales que no se han sentido representados
polticos polticamente en las instituciones del Estado, han
privilegiado la accin directa sobre el ejecutivo y sus
La relacin entre intereses socio-econmicos y el rganos y sobre los aparatos burocrticos, en lugar
sistema de los partidos polticos no ha tenido corres- de contribuir al desarrollo de un marco institucional de
pondencia ni articulacin sistemtica. Mientras que mediaciones polticas e intermediacin de intereses
los intereses laborales se han vinculado estrechamen- que vinculara Estado (Parlamento), partidos y asocia-
te con el movimiento poltico peronista, y los intereses ciones de intereses socio-econmicos.
de las clases medias han estado histricamente re-
presentados por el Partido Radical, los intereses de
los grandes grupos econmicos no han tenido, en el
periodo que nos ocupa. el respaldo de un gran
partido conservador capaz de ganar las elecciones
en forma leal y de articular un proyecto poltico propio,
pero al mismo tiempo legitimo para amplios sectores
de la sociedad. Esta asimetria en la relacin entre
intereses socio-econmicos y partidos polticos ha
tenido, sobre el sistema poltico, el mismo efecto
producido por la heterogeneidad estructural de los
sistemas de representacin de intereses funcionales.
Es decir, ha sido fuente de permanente inestabilidad
poltica al reducir los soportes polticos del Estado, al
restringir los mecanismos de participacin institucio-
nal y al limitar las funciones del Estado al manteni-
miento del orden pblico y al manejo burocrtico-
autoritario de la economa y de la sociedad.

La fractura que se ha venido consolidando entre

sociedad civil. mbito de los intereses funcionales y la
sociedad poltica, mbito de los intereses generales,
ha creado un vaco de legitimidad institucional ocupa-
do reiteradamente por el poder militar

Por estas mismas razones. el Estado argentino. a

pesar de un notable poder adquirido a partir de la
depresin de los arios treinta por intermedio del
manejo sobre tipo de cambio. precios, intervencin
directa en la economa, asignacin de recursos y
distribucin de los ingresos, no ha podido desarrollar
una correspondiente autoridad y capacidad de me-
diacin poltica de intereses contrapuestos. Por otra

100
1. c) El fracaso de la institucionalizacin
de los sistemas de representacin de
intereses funcionales en la
Repblica Argentina,l946-1983
A partir de los cambios introducidos por la rpida
industrializacin, urbanizacin e incorporacin de las
masas urbanas propiciada por el rgimen peronista,
se han sucedido en el pas varios intentos de implan-
tar distintos modelos de representacin de intereses.
El mismo Pern inici esta dinmica al querer promo-
ver un modelo de inspiracin corporativa para contro-
lar los distintos intereses funcionales de la.sociedad y
moldearlos a su propio proyecto poltico.
Su preocupacin en fortalecer al Estado para asegu-
rar un justo equilibrio entre todos los factores e
intereses de la produccin y su llamado a la colabora-
cin entre las asociaciones patronales y las laborales
apuntaba en esa direccin. Sin embargo, a pesar de
su discurso ideolgico, y del respaldo otorgado a las
organizaciones sindicales, nunca llev a cabo un
programa de desarrollo de las instituciones propias
del corporativismo.
Las experiencias semidemocrticas de Frondiri y de
Illia tuvieron que enfrentar el problema de un progresi-
vo desfasaje entre la articulacin y defensa de los
intereses socio-econmicos y la agregacin de los
intereses generales en los partidos polticos.
La exclusin del peronismo no llev a su absorcin en
otras organizaciones polticas, sino al desarrollo de un
poderoso movimiento sindical que se constituyti en
eje articulador de la oposicin social a un proyecto
poltico excluyente. El modelo de representacin de
intereses que se quiso implantar en los perodos de la
semidemocracia se acercaba al tipo ideal del pluralis-
mo. Se trataba sin embargo de un pluralismo que se
asentaba sobre un ordenamiento poltico considerado
ilegitimo por uno de sus actores de mayor poder
poltico de facto. el movimiento sindical peronista.
Esta marginacin del peronismo de la escena poltica
legal otorg al movimiento sindical una triple funcin:
la organizacin de defensa de los intereses econmi-
cos de la clase obrera, la movilizacin de una fuerza
poltica de oposicin y de cuestionamiento de una
legalidad institucional considerada ilegtima, y la pre-
servacin de la identidad colectiva del peronismo. (28)
Faltaron, pues, al pluralismo de la representacin de
los intereses en los perodos semidemocrticos las
condiciones mnimas para su funcionamiento: el libre
acceso de los grupos en la escena poltica, el consen-
so social sobre las reglas de juego, y una adecuada
articulacin entre grupos de intereses y partidos
polticos. Los presidentes durante las semidemocra-
cias no lograron resolver el problema de la fractura
entre representacin de intereses funcionales y repre-
sentacin poltica. La liberalizacin de las actividades
de la CGT y de la CGE, y la agrupacin de las
asociaciones patronales en ACIEL no modificaron un
patrn de policy-making que impeda el acceso insti-
tucionalizado al poder ejecutivo. Esto explica por qu
muchos representantes de grupos de intereses fueron
favorables a los golpes de Estado de 1962 y 1966 que
acabaron con las semidemocracias.
Los intentos de los militares del periodo 1955-1983 no
tuvieron mejor suerte. El general Aramburu adopt0
una estrategia basada sobre divide et impera en
relacin con los sindicatos como paso previo para la
constitucin de un Consejo Econmico Nacional en
enero de 1956 que agrupaba representantes de la
industria, comercio, finanzas, campo y trabajo. El
Consejo sirvi para ratificar el plan de estabilizacin
de Prebisch, pero no pudo constituir una solucin al
problema de la representacin de intereses, ya que
su base organiracional era prcticamente inexistente
y el mismo Aramburu prefiri continuar con las prcti-
cas personalistas de sus predecedores.
Con Ongana se intent el ms ambicioso proyecto de
instalacin de un sistema autoritario con algunas
nostalgias corporativas. La poltica fue eliminada por ordenada, jerarquizada, en donde otra vez las deci-
decreto, y substituida por la administracin que estu- siones tecnocrticas se substituyeran a las mediacio-
vo firmemente controlada por el gobierno y sus nes polticas. Las principales asociaciones de intere-
tcnicos. (2s) La ideologa de la modernizaicn autori- ses fueron clausuradas o intervenidas en un capilar
taria de Ongana aspiraba a la construccin de un intento de desestructuracin de la sociedad. (32)
Estado fuerte, organizado, jerarquizado, apoltico, en
contacto directo con los intereses sociales expresa- El individualismo ms salvaje y el slvese quien
dos en asociaciones funcionales que constituirian los pueda pasaron a constituir las orientaciones bsicas
mecanismos de articulacin entre sociedad civil y de los operadores econmicos, llevando a una verda-
Estado. En esta visin corporativa de la realidad dera redefinicin de roles y de intereses, como fue el
social resaltaba la ilusin de Ongania de ordenar la caso de gran parte de la burguesa industrial, que con
sociedad corno si fuera un cuartel. (so) A pesar del gran capacidad de reaccin adaptativa se convirti a
paradjico apoyo que el proyecto inicial recibi tanto actividades comerciales y de especulacin financie-
de las asociaciones patronales corno de amplios ra, en muchos casos salvndose individualmente,
sectores del movimiento sindical, la retrica corporati- pero contribuyendo colectivamente al derrumbe final
va nunca fue llevada a la prctica, y el policy-making del proyecto militar restaurador.
estuvo a cargo del presidente y del equipo econmico
de Krieger Vasena, dando lugar a un caso clsico de
autoritarismo poltico y liberalismo econmico. Cuan-
do algunas de las medidas econmicas comenzaron
a golpear negativamente a algunos sectores econ-
micos, en particular modo a las pequeas y medianas
empresas y al sector laboral, las protestas de los
grupos de inters fueron desatendidas, revelndose
de esta manera el carcter estrictamente autoritario
del rgimen de Ongana. El Cordobazo de 1969 se
encargara de recordar al presidente-general que el
autoritarismo tecnocrtico y la retrica corporativa no
son un buen substituto de la poltica. (31)

El ltimo experimento militar con las variantes de

Videla, Viola, Galtieri y Bignone, ni siquiera se plante
el problema de un eficaz modelo de representacin
de intereses. Otros eran los verdaderos problemas de
una economa artificial y de una sociedad enferma,
plagada por el terrorismo, la subversin del principio
de autoridad, el desborde popular y la propia supervi-
vencia. Para resolverlos era necesario sincerar a la
economa, desestructurar y reestructurar a la socie-
dad con un proyecto poltico que no tomara en cuenta
los intereses sectoriales y que se basara exclusiva-
mente en el inters general a favor de una sociedad

102
Tercera Parte
1. La evolucin de la representacin de
los intereses industriales en la
Repblica Argentina
Un dato muy significativo de los sistemas de repte-
sentacin de los intereses funcionales en el pas ha
sido la permanente ftagmentacin de los intereses
industriales, a pesar de los intentos de lderes gremia-
les, destacados industriales, y hombres de gobierno
de lograr la agregacin de los industriales en pocas y
representativas entidades de cpula. Este dato no
aparece si se observa la estructura formal-
institucional de la asociacin de los intereses indus-
triales. En efecto, existe una asociacin, la UIA, que
agrega 232 Cmaras de primer grado y 6 Federacio-
nes de segundo grado, y cubre el 90 % del total de las
grandes empresas del sector industrial, el 70 % de las
pequenas y medianas, el 90 % de la produccin del
sector y el 90 % de la mano de obra ocupada por el
mismo sector.
Estos datos pareceran contradecir la afirmacin pre-
cedente acerca de la fragmentacin de los intereses
industriales. Se hace pues necesario ir ms all de la
apariencia y fundamentar empricamente la proposi-
cin antes sealada. A tal efecto es imprescindible,
en primer lugar, un breve anlisis.de la constitucin
histrica de la institucin, ya que es slo cono-
ciendo cmo se han definido y defendido histrica-
mente los intereses, lo que nos permite comprender la
constitucin de un nosotros frente a los otros, que ajenos ah la misma y tres representantes del Estado. La
es clave para entender claramente la naturaleza de
las asociaciones industriales y sus estrategias. En
segundo lugar, se hace necesario integrar los datos
formales de carcter institucional con un anlisis de
las propiedades organizativas de las asociaciones de
intereses.
La Unin Industrial. creada a fines del siglo pasado,
fue, indiscutiblemente durante 50 arios, la organiza-
cin ms importante de los industriales argentinos. No
fue, sin embargo, la nica. En 1916 se funda la
Confederacin Argentina del Comercio, la Industria y
la Produccin, cuya intencin era la de nuclear a los
sectores de distintas actividades.
En la dcada del 30 surge la Federacin Argentina de
Entidades Defensoras del Comercio y la Industria
como protesta frente a la poltica impositiva del Go-
bierno que pretenda imponer un impuesto a los
rditos y a las transacciones comerciales. En su
mayor parte las empresas que las componan eran
pequenas y medianas. Para 1943. cuando Pern se
hace cargo de la Secretara de Trabajo, la entidad
que asuma la representacin del empresariado in-
dustrial es la Unin Industrial. Sus relaciones con el
Secretario de Trabajo fueron, prcticamente desde
los inicios. conflictivas. Segn la UIA, Pern desoye la
colaboracin de la Unin Industrial, entendindose
directamente con empresas o sectores industriales.
Antes la vida de las empesas se desarrollaba en un
ambiente de sinceridad y camaradera, pero ahora
los convenios que se suscriben en trminos no
siempre serenos hacen que cunda la indisciplina en
las fbricas y que los gremios usen una terminologa
hiriente para los patrones. (ss)
A comienzos de 1945 el distanciamiento entre Pern y
la UIA se profundiz. Pern pretenda convertir a la
Unin Industrial en la contrapartida de la CGT. Para
ello el Gobierno propuso formar una comisin com-
puesta por seis miembros de la UIA, seis industriales
misin de esta comisin era fundamentalmente refor-
mar los estatutos con vistas a promover la agremia-
cin de todos los industriales. La UIA no se mostr
dispuesta a aceptar esta propuesta: sus diferencias
polticas con el entonces Coronel Pern eran muy
profundas, como se evidenciara unos meses ms
tarde cuando junto con la Cmara de Comercio y la
Sociedad Rural constituy la Comisin Permanente de
la Industria, el Comercio y la Produccin, de signo
claramente antiperonista. Durante la campana electo-
ral de 1945-46 los dirigentes industriales se enrolaron
decididamente en la Unin Democrtica. Estas actitu-
des provocaron la intervencin a la entidad una vez
que el peronismo se hace cargo del Gobierno.
Posteriormente un grupo de empresarios ex UIA, junto
con integrantes de la Bolsa de Comeicio y de la
Sociedad Rural Argentina, preocupados por la falta
de representacin gremial del sector empresario,
decidieron fundar la Asociacin Argentina de la Pro-
duccin, de la Industria y del Comercio (AAPIC), que
posteriormente toma el nombre de CEA
(Confederacin Econmica Argentina).
Unos aos ms tarde, desde el interior comenz a
gestarse una nueva organizacin que se concreta en
mayo de 1950 con la firma del acta de Catamarca;
en ella se expresa el propsito de constituir un
organismo de carcter nacional, representativo de las
actividades de produccin, industria y comercio, ya
que, para ellos, no exista ninguna entidad que genui-
namente represente estos intereses. La nueva organi-
zacin se llam CAPIC (Confederacin Argentina de
la Produccin, de la Industria y del Comercio).
tendidas sobre todo su territorio. es decir, una Argen-
tina apta para la mejor custodia de la soberana y en
condiciones de asegurar la ms eficaz defensa
nacional.(34)
La Confederacin tiene vida efmera. En 1955, cuan-
do Pern es derrocado, la CGE fue disuelta acusada
de connivencias con el peronismo; sus detractores
aseguraban que era una creacin artificial del rgi-
men depuesto. La UIA fue rehabilitada y se convirti
nuevamente en la nica voz reconocida de los indus-
triales argentinos, situacin que tampoco estaba des-
tinada a durar.

Afines del 51 comienzan negociaciones para la fusin

de las dos entidades CEA y CAPIC En diciembre de
ese afro se constituyen las comisiones directivas
provisorias de las distintas Confederaciones. En estas
comisiones directivas participaron tambin dirigentes
de la Sociedad Rural.

Finalmente, en agosto del 53 se realiza la Asamblea

de constitucin definitiva de la CGE (Confederacin
General Econmica) y de sus Confederaciones: Pro-
duccin, Comercio e Industria, y se elige como presi-
dente de la misma a Jos Gelbard, quien sintetiz de
la siguiente manera los objetivos de la CGE: El
empresario del interior se incorporaba a las nuevas
luchas de la nacionalidad, en la misma medida que el
movimiento empresario de que formaba parte encara-
ba los grandes problemas nacionales. Y sa fue la
funcin de la CGE: incorporar a esas luchas a miles y
miles de pequeos y medianos empresarios de toda
la Repblica al plantear, con criterios econmicos
actualizados, las exigencias de una Argentina de
economa completa, con produccin y poblacin ex-

104
1. a) La creacin de la Accin Coordinadora de las
Instituciones Empresarias Libres (ACIEL) y la
disputa ideolgico-poltica con la CGE,
1958-l 972
En junio de 1958 el gobierno de Arturo Frondizi
restituy la personera jurdica a la CGE, reconocin-
dola como una entidad representativa de los empre-
sarios argentinos en cumplimiento de uno de los
puntos del acuerdo pactado entre Pern y Frigerio,
previos al acto elecccionario. que llev a Frondizi al
gobierno.
Con la reaparicin de la CGE en el escenario poltico-
gremial las entidades de vieja tradicin liberal deci-
dieron constituir una institucin de cuarto grado ca-
paz de enfrentar en el plano corporativo a la CGE. Por
su estructura organizativa la CGE poda asumir la
representacin de distintos intereses: industriales,
comerciales y agrarios. Entidades como UIA, Socie-
dad Rural, Cmara de Comercio, slo podan asumir
representaciones sectoriales. Es por ello que estas
tres instituciones, junto con la Bolsa de Comercio,
deciden constituir, en 1958. ACIEL (Accin Coordina-
dora de las Instituciones Empresarias Libres). Ambas
organizaciones, ACIEL y CGE. compitieron durante la
dcada del 60 en la representacin del empresariado
argentino, diferencindose en sus posiciones econ-
micas como en sus concepciones acerca de la orga-
nizacin gremial.
En el campo econmico la ACIEL adhera con gran
fervor a los principios del liberalismo econmico,
oponindose a todo intento de planificacin econmi-
ca, de dirigismo estatal que -segn sus asociados-
conduca necesariamente al socialismo.
.AClEL, que ha dado ya acabada prueba de su fe
democrtica, rechaza todo dirigismo estatal que anu-
la: quiere una economa libre. creadora y progresista.
Es bien conocida su accin en favor de la iniciativa
privada, el imperio del derecho y de la justicia. ACIEL
no permitir que nuestra bandera azul y blanca se tia
de otro color. (35)
La CGE. por el contrario, consideraba que haba que
superar las doctrinas del liberalismo del siglo XIX,
reconociendo al Estado el derecho de establecer las
orientaciones bsicas de la poltica econmica con la
intervencin de los sectores interesados,
Para viabilizar esta propuesta, los lderes de la CGE
consideraban necesario y deseable lograr un pacto
social entre obreros, empresarios y Estado para cons-
tituir un Consejo Econmico Social cuya tarea fuera la
de discutir, elaborar e implementar la poltica econ-
mica.
Ambas entidades tambin disentan acerca del papel
que deba jugar el capital extranjero. Para ACIEL. la
presencia del capital extranjero era un hecho auspi-
cioso, un factor de progreso, y no dudaba acerca de
sus virtudes para vitalizar la economa. Esta Ibgica los
llevaba a argumentar que el capital extranjero poda
moverse en los circuitos de inversin con la misma
libertad que el capital nacional.
La CGE se mostraba ms recelosa en este punto. En
sus principios programticos previene contra los pro-
cesos desnacionalizantes y aconseja orientar la inver-
sin extranjera hacia las prioridades fijadas por los
argentinos, como medio de asegurar la soberana del
pas.
En la memoria anual de 1968-69 la CGE sintetiza de
esta manera su postura con respecto al capital ex-
tranjero: La CGE ha elegido su camino. Proclama el
desarrollo integral del pas y quiere que sus empresa-
rios sean dueos de su destino en el sentido integral
del vocablo. Estos empresarios no quieren recibir
rdenes por tlex; quieren discutir y negociar por
tlex, con conciencia ahondada de las metas y los
objetivos nacionales. Si no reaccionamos a tiempo,
las firmas multinacionales van a determinar desde sus
centros metropolitanos qu producir el pas, cul
habr de ser el nivel de los salarios, nuestros mtodos
de trabajo y los criterios de remuneracin y promo-
cin, los criterios de seguridad y de empleo, el
carcter que tendr nuestro sistema de relaciones
sociales e, incluso, cules sern nuestras condiciones
de vida,
Esta posicin, nacionalista, se profundiza en los anos
siguientes a medida que la CGE va ganando posicio-
nes en el espectro poltico argentino, De esta posicin
de negociar por el tlex elaborada por el entonces
presidente de la entidad, Pedro Christia. se pasa a un
intento por lograr la heQemOna y el liderazgo de la
empresa nacional, tanto en el campo gremial empre-
sario como en el industrial.
Estas diferencias con respecto al papel del capital
extranjero se reflejan en el plano asociativo interno de
las entidades.
Tanto en ACIEL como en la UIA las empresas ex-
tranjeras radicadas en nuestro pais y afiliadas a
esas asociaciones podian aspirar a participar a la
Comisin Directiva de las mismas. De hecho, durante
toda la dcada del 60 se observa en la Comisin
Directiva de la UIA la presencia de empresas ex-
tranjeras. La CGE, por restricciones estatutarias, no
tuvo a lo largo de su trayectoria dirigentes de empre-
sas extranjeras en su comisin directiw Las empre-
sas extranjeras podan estar afiliadas a la Confedera-
cin, pero no podian aspirar a dirigir la entidad. Esta
posicin se fundamentaba en el temor de que las
entidades gremiales terminaran siendo controladas
por empresas extranjeras, perdindose de esta ma-
nera uno de los instrumentos fundamentales para
defender la economa del pas.
En el plano organizativo se destacan tambin otras
diferencias entre ambos nucleamientos empresarios.
ACIEL sostuvo siempre el principio de la independen-
cia de sus entidades adheridas y defendi el derecho
106
de la libertad de agremiacin, argumentando que la
tendencia a canalizar opiniones por un solo conducto
provoca su deformacin unilateral y facilita la cada en
prcticas obsecuentes o dirigistas propias de gobier-
nos totalitarios. (36)
La CGE sostena que deba existir una nica entidad
empresaria en la que tuvieran representacin todas
las empresas: agropecuarias, industriales y comercia-
les. El esquema organizativo era el siguiente: las
Cmaras se nucleaban en organismos regionales de
segundo grado, las federaciones econmicas de las
provincias y la de la Capital Federal. Las federaciones
regionales a su vez enviaban representantes a las
confederaciones y las tres confederaciones: de la
Produccin, Industria y Comercio, conformaban la
Confederacin General Econmica.
En la Confederacin de la Industrial (Cl) la representa-
cin era tanto por ramas como por regiones. En este
sentido, tambin haba diferencias importantes con la
UIA. ya que en sta la representacin regional era
prcticamente inexistente; las Cmaras asociadas a
la UIA eran representantes de distintas ramas o
sectores de la industria. Tambin tenan un gran peso,
incluso en la direccin de la entidad, las empresas
afiliadas a ttulo individual.
El punto ms debatido y conflictivo entre ambas
organizaciones no era, sin embargo, ninguno de los
nombrados. El punto crucial era el que se refera a los
criterios para medir la representatividad de ambas
organizaciones, ya que cada uno se arrogaba la
representacin del conjunto del sector industrial y
pretenda tener el monopolio de la representacin de
los intereses industriales.
La CGE sostena que sta se deba medir por la
cantidad de entidades afiliadas. Obviamente este
criterio favoreca a la CGE, quien, segn sus propios
clculos, poda contabilizar, dado su arraigo en el
interior del pas, en el ao 1971, a 1.520 entidades
adheridas (Industria: 413; Comercio: 432; produccin:
557, y actividades varias: 118) mientras que la CGE
atribua a ACIEL la representacin de 604 entidades
de primer grado (Industria: 248; Comercio: 75: Pro-
duccin: 163; actividades varias: 118). (37)
ACIEL sostena que este criterio soslayaba la cuestin
principal: lo importante no era el nmero de entidades
adheridas, sino el peso econmico de los asociados.
Con este criterio la UIA propona los siguientes indica-
dores: personal ocupado, ventas, sueldos y jornales
pagados, valor de la produccin De acuerdo con
ellos, la UIA representaba, en los inicios de la dcada
del 70. al 90 % de las ventas industriales, el 95 % del
personal ocupado, el 96 % de los sueldos y jornales
pagados, y sus afiliados contribuan con el 90 % del
valor de la produccin industrial.
Esta discusin se extendi durante toda la dcada del
60. Al iniciarse los arios 70 los acontecimientos
polticos precipitaron la resolucin del conflicto provo-
cando la disolucin de ACIEL y el efmero triunfo de la
CGE.
1. b) El Pacto Social y la constitucin de la
Confederacin Industrial Argentina (CINA),
1973-l 976
A comienzos de la dcada del 70 la organizacin
metalrgica ADIM se separa de la UIA. argumentando
que la entidad ya no representaba a los industriales.
Los metalrgicos sostenan que era necesario abrir el
estrecho crculo de la UIA dando cabida a los distin-
tos sectores industriales y regiones del interior del
pas. Tambin objetaban la participacin de las em-
presas multinacionales en la direccin de la UIA. El
argumento era que los representantes de estas em-
presas no tenan la suficiente autonoma para tomar
decisiones que pudieran comprometer polticamente
a las empresas.
Existan tambin otros argumentos que se referan
ms estrictamente al manejo de la entidad. Los meta-
lrgicos queran aumentar la cantidad de cargos que
ADIM tena en la direccin de la UIA, teniendo en
cuenta que durante la dcada del 60 la rama metal-
mecnica super su participacin relativa en el pro-
ducto industrial sobre el resto de las otras ramas
industriales.
En 1971, cuando la entidad llama a elecciones no
recoge las demandas de los metalrgicos. Por esta
razn, en ese mismo ano la ADIM se separa de la
Unin Industrial. Este alejamiento se extendi durante
un ao, al cabo del cual se reiniciaron las negociacio-
nes. En ese momento ya haba consenso entre los
principales sectores que participaban en la entidad
de cpula de renovar los criterios de representacin
en la Junta Directiva, aceptando la propuesta de
ADIM. El xito de los metalrgicos qued ratificado en
las elecciones que se realizaron a los pocos das de
su incorporacin en la UIA y en la que obtuvieron los
cuatro cargos exigidos. Elegida la nueva comisin, se
encar la reforma de los estatutos. Los dos cambios
fundamentales fueron los siguientes: darle mayor par-
ticipacin a las regiones y restarle fuerza a las empre-
sas. que individualmente participaban en UIA.
En ese ario, 1971, Lanusse intentaba articular -como
parte del Gran Acuerdo Nacional- un Consejo Econ-
mico Social. En este Consejo la mayora de los cargos
empresarios recay en la CGE: de los cuatro repre-
sentantes industriales, dos posiciones eran para UIA y
dos para la Confederacin de la Industria. La CGE
lograba una presencia mayoritaria, pues a estos dos
delegados se les sumaban dos de la Confederacin
del Comercio, uno de la Confederacin de la Produc-
cin y ocho delegados regionales.
Mientras la CGE lograba estos avances sobre su
principal competidora, su presidente Gelbard haba
diagramado y puesto en prctica exitosamente una
poltica de acercamiento con la CGT. En octubre de
1971 se conoce un documento suscripto en forma
conjunta por la CGE y la CGT en que ambas centrales
coinciden en la necesidad de imprimir al quehacer
econmico y social una dinmica fundada en la
intervencin protagnica de los trabajadores y de los
empresarios nacionales y en la realizacin de un
proceso destinado a obtener una justa distribucin de
los ingresos. (38)
Polticamente, Gelbard aspiraba a una alianza no slo
con el movimiento obrero organizado, sino tambin
con los partidos polticos mayoritarios. Para alcanzar
este objetivo la propuesta de la CGE ara la siguiente:
a) descentralizacin econmica;
b) planificacin indicativa y concertada de la
economa;
c) mantener el poder de decisin dentro del pas.
Por su parte, la Unin Industrial haba comenzado un
proceso que culminara con la ruptura de ACIEL.
Esta decisin se sustentaba en un profundo desa-
cuerdo con el perfil ideolgico que propona ACIEL
al serialar permanentemente a la industria como
culpable de todos los males que aquejaban al pas.
108
El da 3 de octubre de 1972 la Asamblea de la UIA
resolvi la separacin de ACIEL. La mocin fue plan-
teada por el presidente de la ADIM y su argumenta-
cin fue la siguiente: Es imposible volver al pasado,
la UIA y Los Empresarios son un elemento de futuro.
Tenemos mayora de edad y debemos ser un factor
dinmico de transformacin y de cambio ejerciendo
un rol de liderazgo como lo han hecho los industriales
en todos los paises, por lo que estimo indispensable
que tomando conciencia del futuro nos separemos ya
de ACIEL.
A comienzos de 1973 la UIA convoca en Rosario a
una reunin a la que invita a representantes de los
comerciantes e industriales del interior. El objetivo de
esta reunin era armar una representacin empresa-
ria que pudiera disputar a la CGE los lugares del
Consejo Econmico y Social que el gobierno de
Lanusse haba otorgado en su mayora a la CGE. Pero
el resultado eleccionario de marzo de 1973 frustra
estas expectativas. Era evidente que la CGE se iba a
convertir en la favorita del nuevo gobierno. Era la
institucin que haba asumido la representacin em-
presaria para la firma del Pacto Social que el nuevo
gobierno pona en vigencia; su presidente haba sido
designado Ministro de Economa y gozaba de la
simpata de Pern.
Por el contrario, la UIA no se encontraba el; las
mejores condiciones para negociar. Si bien estaban
asociados a ella los sectores ms significativos del
espectro industrial y las empresas de mayor peso
econmico, su anterior postura liberal, la presencia de
empresas multinacionales entre sus asociadas pesa-
ban fuertemente en contra, en esta situacin poltica
en la que se levantaban banderas nacionalistas.
Este proyecto contaba, adems, con un gran apoyo
popular testimoniado en las elecciones al que se
sumaba una creencia -legtima en ese momento en
la estabilidad del gobierno y en la continuidad del
rgimen constitucional.
Dadas estas circunstancias que la UIA asumiera un
papel de oposicin a la CGE pareca bastante difcil.
Corra el grave riesgo de quedar polticamente aisla-
da alejada de las decisiones polticas. Para evitarlo,
uno de los primeros pasos que da la entidad industrial
es la de participar -junto con otras entidades tradicio-
nales del gremialismo empresario como la Bolsa de
Comercio y la Cmara Argentina de Comercio- en un
acto realizado en el Teatro San Martin, cuyo objetivo
era el de dar el apoyo al Acta de Compromiso
Nacional firmado unos dias antes por la CGT y la
CGE.
En junio de 1973, Coelho, presidente de la UIA,
declara: Comparto los objetivos fundamentales del
acuerdo social. Juzgo que el pacto pone fin a la
desastrosa poltica salarial que comenz durante
1970. La justicia y el equilibrio presiden esta nueva
concepcin salarial y por los mismos puede constituir-
se en un instrumento fundamental que haga posible
un reestablecimiento de la solidez y el dinamismo de
nuestra economa. (39)
Este cambio de actitud de la Unin Industrial se
observa tambin en sus intentos de acercarse a la
Confederacin de la Industria para negociar su fusin
con esa entidad. Las primeras conversaciones en
este sentido se realizaron en los primeros meses
posteriores al triunfo peronista. Habra que esperar
hasta mediados de 1974 para que este acuerdo se
materialice. Mientras tanto -quiz como consecuen-
cia de cierta actitud del gobierno de prestar poca
atencin a los reclamos que provenan de la UIA-
muchas Cmaras pidieron su desafiliacin de la UIA u
optaron por la doble afiliacin. A la UIA se le plante
entonces un doble problema: por un lado, se estaba
produciendo una suerte de vaciamiento por este
pasaje de cmaras a la otra central empresaria, y por
el otro, estaba quedando al margen de ciertas deci-
siones importantes de poltica econmica al no tener
participacin en ciertas instancias de decisin donde
si participaba la CGE.
La marginacin que sufren los asociados de la Unin
Industrial es denunciada en una carta abierta, publi-
cada el 23 de enero de 1974 en Argentina Fabril, que
eleva la Comisin Directiva de la UIA al Ministro de
Economa, La UIA. que pese a su indiscutible repre-
sentatividad en el sector y a la adhesin prestada al
Acta de Compromiso Nacional, no integra la Comisin
Asesora Honoraria de Precios, Ingresos y Nivel de
Vida ni otros organismos de participacin y consulta
con las autoridades econmicas, no tiene otro medio
que el presente para hacer llegar sus serias preocu-
paciones por algunos aspectos de la poltica econ-
mica y su implementacin, al responsable directo de
la misma, mxime cuando no puede ser recibida en
audiencia por el Ministro, como lo afirma en su nota de
fecha 13 del mes en curso, por encontrarse trabajan-
do intensamente en la elaboracin de las medidas y
planes que all enumera.
Finalmente, el 3 de agosto de 1974 ambas entidades
se fusionaron, dando lugar a la Confederacin Indus-
trial Argentina (CINA). Entre las clusulas del acta de
fundacin se destacan las siguientes:
a) los firmantes manifiestan su coincidencia con los
objetivos generales enunciados en materia econmi-
ca por el Superior Gobierno y con los propsitos que
han originado el Acta de Compromiso Nacional;
b) los suscriptos afirman que esta suma de esfuerzos
procura un afianzamiento de la industria de capital
nacional, particularmente la pequea y mediana em-
presa, y orientar las inversiones hacia el interior del
pas. como forma de lograr un desarrollo que estruc-
ture un pas armonioso en un contexto en el que
debern tener vigencia la justicia social, la libertad,
las garantas individuales y la democracia como ex-
presiones vitales de una sociedad que pretende
consagrar al hombre como destinatario fundamental
de todos sus esfuerzos;
109
 c) esta nueva entidad, la Confederacin Industrial
Argentina, adherir a la CGE asumiendo la represen-
tacin del sector industrial. tendr carcter federativo
y sectorial. Su integracin quedar sujeta a normas
que garanticen un proceso democrtico interno.
La creacin de la CINA, sin embargo, no logr termi-
nar con los roces entre ambos grupos empresarios.
En el momento de originarse la fusin se haba
producido un cambio fundamental en el escenario
poltico argentino: la muerte del general Pern. Los
dirigentes de la CGE pierden, con la muerte de Pern,
un apoyo poltico decisivo para la continuacin de su
gestin. Gelbard se encontr relativamente aislado en
el Gobierno 4slamiento que se acentu muy rpida-
mente y que finalmente provoc su renuncia al cargo
de minstrG y necesit contar entonces con apoyos
,fuertes y seguros en las asociaciones empresarias. Es
importante, entonces, para el mantenimiento de su
gestin en el Ministerio de Economa, que la direccin
de la CINA quede en manos de algn personaje muy
leal a Gelbard, aunque esto signifique romper con
lejos acuerdos tanto con la UIA como con grupos
polticos. Es asi que se produce el alejamiento del
que era el candidato natural para la UIA y su lugar fue
. ocupado por un hombre del interior, ms ligado
polticamente a la conduccin de la CGE.
A este primer enfrentamiento entre la vieja dirigencia
de la CGE y la Unin Industrial siguen otros, algunos
de tipo organizativo. como aprobacin de estatutos y
obtencin de personeria jurdica. Pero los verdaderos
problemas fueron los derivados de la situacin econ-
mica que finalmente se convirtieron en el detonante
de la ruptura del frente industrial.
miento de materias primas e insumos esenciales para
el normal desenvolvimiento de sus actividades.
Los reclamos por flexibilizar el control de precios se
incrementaron con los aumentos de los insumos im-
portados derivados de la inflacin internacional, El
Gobierno slo permiti aumentos mesurados tratando
de evitar la ruptura del Pacto Social y el desencade-
namiento del proceso inflacionario: cualquier aumento
de precios iba a ser acompaado de un reclamo de
aumentos salariales.
Las demandas empresariales no fueron, sin embargo,
asumidas por la direccin de la Confederacin con la
firmeza que esperaba el conjunto de los industriales.
Los dirigentes de la CGE no podan asurnir una
actitud opositora y casi de enfrentamiento a la poltica
oficial. Los empresarios, fundamentalmente los que
provenan de la UIA -pero cada vez ms tambin los
de la CGI-, estaban persuadidos que sus reclamos
no eran atendidos con la debida consideracin por
sus representantes. Para los empresarios, los dirigen-
tes de la CGE no cumplan su papel, como firmantes
del Pacto, de representar a los empresarios en el
Estado.
Con la muerte de Pern los problemas para los
empresarios se agudizaron. Adems de las tomas de

Ya antes de la fusin, UIA y CGI haban presentado,

en forma conjunta, un documento aprobado por la
Segunda Asamblea Nacional de Entidades Empresa-
rias. En l haba coincidencia unnime en que el
problema ms grave que se presentaba en ese
momento para la industria nacional era el abasteci-

110
fbricas que algunas veces venan acompaadas con
actividades de guerrilla como secuestros o manteni-
miento de rehenes, se fortalece una corriente sindical
antiburocrtica, que competa con la tradicional
dirigencia sindical en obtener reivindicaciones para
sus afiliados. Una de las consecuencias de esta
situacin fue que muchas veces se hacan concesio-
nes salariales para impedir el avance de estas nuevas
corrientes.
En agosto de 1975 se realiz en Tucumn un Congre-
so. En esta reunin la CGE llev una propuesta de
plan econmico que no fue aceptada por la mayor
parte de los asistentes de la misma. Las criticas no
provenan exclusivamente de los dirigentes de la ex
UIA. sino que a ella se sumaron varias federaciones
del interior, enroladas desde siempre en la CGE. Es
en ese momento en que decidieron desprenderse de
su vieja organizacin y constituirse en movimientos.
Es asi como surge MEDI y el MUI, que nuclea a
empresarios del interior, y el MIA. agrupando a los
antiguos asociados a la UIA que se mantienen y
crecen en el interior de la CINA.
A partir de ese momento parece ya casi imposible
volver a lograr la unidad de los empresarios industria-
les. La catica situacin poltica y la crisis econmica
que soportaba el pas constituan un impedimento
casi insalvable para recrear las condiciones necesa-
rias para lograr este cometido. Por el contrario, cada
vez se oan ms voces de protesta en las filas de la
CINA contra la poltica econmica y la conduccin
empresaria. Es asi que cuando se produce el golpe
mlitar. en marzo de 1976, el movimiento empresario
se encuentra debilitado y dividido por sus conflictos
internos.
1. c) El autoritarismo militar, la desarticulacin de
la reoresentacin de los intereses industriales
y loi cambios institucionales en la UIA,
1976-l 983
El golpe militar de marzo de 1976 disolvi la CGE y
todas sus confederaciones, dej sin efecto la fusin
de la CGI con la UIA y restituy a sta su personera y
sus bienes.
El perodo que se abre con el autodenominado Proce-
so de Reorganizacin Nacional, es sin lugar a duda,
uno de los ms difciles para la industria argentina. El
tema ha sido ampliamente documentado y debatido
y, por lo tanto, no vale la pena insistir sobre l aqu. Lo
que si es importante destacar, en el mbito de nuestra
discusin, son las consecuencias que la poltica de
desindustrializacin del proceso tuvo sobre los intere-
ses y el comportamiento gremial del empresariado
industrial. En primer lugar, la poltica econmica for-
mulada e implementada por el equipo del doctor
Martnez de Hoz determin una efectiva fragmenta-
cin, dispersin y hasta redefinicin de los intereses
industriales.
Con la implementacin de las reformas financieras y
de la apertura de la economa, los empresarios en-
sayaron una serie de respuestas en la que prevaleci
la lgica individual sobre la colectiva. Algunos empre-
sarios, los que pudieron contar con financiacin pro-
pia o crdito externo, importantes niveles de acumula-
cin e innovacin tecnolgica, aprovecharon de las
nuevas condiciones modernizando sus equipos.
Otros se adaptaron reduciendo los costos fijos, dismi-
nuyendo el nivel de actividad y reconvirtiendo su
actividad industrial en la de importador y comerciante.
Es claro que estos empresarios se salvaron individual-
mente, adoptando una racionalidad microeconmica,
pero contribuyeron a la cada de la actividad industrial
y la prdida de posiciones del sector en el conjunto
de la economa. Otros, integraron sus actividades
industriales, muy a menudo en crisis, con la especula-
111
cin financiera, creando un divorcio cada da ms ma institucional no slo le da a la asociacin ms
marcado entre la ilusin de las fciles ganancias representatividad frente al resto de los actores socia-
especulativas y el creciente deterioro de la capacidad les, sino que implica el ingreso a la misma de enfo-
productiva del pas. Hubo tambin muchos empresa- ques. intereses, temticas y discursos que:
rios que simplemente tuvieron que despedir a su
fuerza laboral y cerrar sus empresas. a) van a tener que ser aceptados como legtimos
dentro del espacio institucional de la UIA y, por ende,
Desde el punto de vista del comportamiento gremial,
la intervencin militar de la UIA y la disolucin de la b) tomados en cuenta, representados y defendidos
CGE llevaron a la casi paralizacin de las actividades frente al resto de la sociedad.
institucionales de cpula hasta fines de 1980, cuando
fue aprobado el nuevo Reglamento General, comple- Estos cambios propuestos por la UIA no son, sin
mentario del Estatuto, de la UIA. Esta situacin favore- embargo, suficientes para superar los clsicos pro-
ci la concentracin de las actividades gremiales a blemas de la representacin de intereses de los
nivel de las Cmaras y Federaciones. Las Cmaras se industriales argentinos.
organizan para defender intereses muy puntuales. no
slo frente a su contraparte obrera, a otros sectores A fines de 1982 nace una organizacin -el Consejo
propietarios y al Estado, sino tambin frente a otras Argentino de la Industria- con el propsito de asumir
fracciones industriales colocadas en eslabonamiento la representacin de los pequefios y medianos em-
hacia atrs o hacia adelante de su propia actividad. presarios del interior del pas, ya que para sus diri-
La intervencin de la UIA y la disolucin de la CGE gentes estos intereses no estn cabalmente represen-
produjeron por lo tanto un fortalecimiento relativo de tados oor la UIA.5.
las Cmaras y, en consecuencia. una importante
fragmentacin y desagregacin de los intereses in-
dustriales. Despus de su normalizacirjn la UIA intro-
dujo importantes elementos de cambio en las orienta-
ciones de su liderazgo y en su estructura formal de
representaciniparticipacin. El nuevo modelo aso-
ciativo se basa sobre un consejo general compuesto
por 240 consejeros dividido en partes iguales en
representaciones territoriales y sectoriales. Este rga-
no elige de su seno 48 miembros de la Junta Directi-
va, 24 por cada tipo de representacin. A la cabeza
de la institucin est un comit ejecutivo de ll
miembros, 8 de los cuales elegidos por la Junta,
mientras que presidente, secretario y tesorero vienen
elegidos por el Consejo. Completan el cuadro institu-
cional un comit de encuadramiento y 6 departamen-
tos y comisiones para el anlisis y determinacin de la
poltica de la UIA (economa, comercio, pequea y
mediana industria, poltica social, relaciones labora-
les, ciencia, tcnica y medio ambiente). Este esque-

112
Cuarta Parte
1. Algunas reflexiones en torno a la
naturaleza de la representacin de los
intereses industriales y el problema de la
gobernabilidad democrtica en la
Repblica Argentina
La lectura de este breve examen de la evolucin
histrica de las asociaciones industriales y de sus
estrategias nos sugiere algunas consideraciones que
es preciso recordar en la actual fase de democratiza-
cin y de cambios profundos en la asociacin de
intereses industriales.
1. a) Nuevas formas institucionales de asociacin
de los intereses industriales
Los ltimos cambios institucionales de la UIA revelan
tanto una reorientacin ideolgica del liderazgo in-
dustrial argentino como una bsqueda de nuevas
modalidades de agregacin para incidir colectiva-
mente en el actual debate poltico-econmico sobre la
concertacin social.
En el esfuerzo de articular el viejo discurso de la UIA
(liberal, ligado al capital yio mercado internacional e
intereses porteos) con el nuevo (menos liberal,
ms ligado a problemas de mercado interno, con
mayor participacin del capital local provincial), la
UIA pareciera estar buscando crear un espacio insti-
tucional para la elaboracin de nuevas estrategias
que armonicen distintos intereses.
En este proceso de reorganizacin interna, tanto el
discurso institucional menos liberal como la inclusin
de antiguos oponentes como legtimos participantes
(i.e.: aumento de representatividadiparticipacin) son
importantes elementos constitutivos de una estrategia
de largo plazo. Quiz la condicin de posibilidad para
la existencia de esta estrategia fue la percepcin de
las propias necesidadesiintereses en oposicin a las
que les eran impuestas por un Estado visto como
extrafio y amenazante. Ms todava, la materializacin
de esta estrategia en nuevas normas institucionales
muestra su carkter no circunstancial: un importante
indicador de ruptura con la tradicional visin cortopla-
cista.
113
1. b) Fragmentacin y debilidad institucional
Histricamente se observa una permanente fractura
ideolgica entre distintos intereses industriales objeti-
vamente divididos en base al origen del capital, al
tamario de las empresas y a su localizacin. Esta
fractura ideolgica, ms all de la objetiva diversidad
de intereses, ha sido fuente permanente de conflictos
intrasectoriales y ha restado poder colectivo al sector
industrial en relacin a otros sectores funcionales, y
sobre todo al Estado. Con respecto a este ltimo, la
posicin del sector industrial ha sido de acentuada
dependencia y debilidad. El Estado ha penetrado
sistemticamente en las grietas de las asociaciones
industriales, logrando en muchas oportunidades
orientarlas, condicionarlas, enfrentarlas y dividirlas,
aun cuando la retrica ideolgica hablaba a favor de
una poltica de unificacin y cohesin del sector
industrial. Esta relacin de dependencia y su correlato
de divisin horizontal ha colocado al empresariado
industrial en una posicin defensiva, reactiva y no
propositiva frente al Estado. Por su parte, el comporta-
miento gremial de los industriales, arrastrado por los
avatares de las permanentes crisis polticas del pas,
tuvo una orientacin ms poltica que estrictamente
de representacin de intereses socio-econmicos. Un
destacado dirigente industrial ha comentado al res-
pecto que cuando los industriales se opusieron a
Pern, la UIA sufri el retiro de su personera jurdica
(1945.1975). y cuando lo apoyaron (1973.1975) fue el
gobierno militar (1976) el que intervino la institucin; la
conclusin fue entonces que el mejor camino para la
UIA es no entrar en poltica. Por supuesto, las
~asociaciones industriales no pueden evitar de entrar
en politica, es decir, establecer relaciones con sindi-
catos, partidos polticos, gobierno, aparatos del Esta-
do, otras instituciones, etc., solo que deberan hacerlo
desde el punto de vista industrial, manteniendo su
autonoma institucional y de accin.
El problema no es no entrar en poltica, sino cmo
representar polticamente los intereses industriales en
114
forma autnoma frente a otros intereses y ante el
Estado.
Cabra preguntarse cules son las races estructura-
les de la fragmentacin de los intereses industriales.
Es probable que ellas se encuentren en la particular
lgica de la estructura econmica argentina, (40), ca-
racterizada por una alta heterogeneidad estructural,
escasa capacidad de acumulacin y por una estruc-
tura productiva industrial escasamente integrada, con
poca capacidad de competir en el mercado interna-
cional y tecnolgicamente dependiente del exterior. El
funcionamiento de este tipo de economa est sujeto
a fuertes desequilibrios determinados por cambios en
su relacin con el exterior y cambios de poltica
econmica. Asimismo, plantea una permanente con-
tradiccin entre racionalidad microeconmica y racio-
nalidad colectiva cuyas consecuencias revierten en el
plano organirativo.
La estructura industrial cubre una red de productores
que quieren vender al mayor precio posible y comprar
al menor, i.e.: buscan racionalmente obtener altas
ganancias. Por lo tanto, buscan proteccin arancela-
ria de sus productos contra la competencia interna-
cional y presionan por obtener bajos precios en sus
insumos a travs de la posibilidad de acceder a los
bajos costos de los productos internacionales. En
otras palabras, el empresario combate la defensa
arancelaria (o sobreprecio si el parmetro es el precio
internacional) de sus proveedores, pero busca defen-
sa arancelaria para sus productos. Su racionalidad es
impecable, pues la estrategia individuil apunta a
lograr vender a un alto precio mientras compra a un
bajo precio. El problema es que cuando todos los
productores industriales son tan impecablemente ra-
cionales, no slo se ven amenazados por la compe-
tencia externa, sino por las presiones de sus provee-
dores para lograr proteccin arancelaria (y por ende
sufrir un aumento de los costos) y de sus consumido-
res para lograr la disminucin arancelaria de sus
productos (y por ende sufrir una disminucin del
precio de venta al nivel fijado por la competencia
internacional).
Este juego de permanentes presiones sobre el Estado
genera alta incertidumbre. porque la victoria en la
obtencin de proteccin arancelaria para un producto
hoy puede redundar en una derrota maana si el
consumidor de estos productos muestra suficiente
capacidad como para obligar al Estado a retirar la
proteccin.
Con alta incertidumbre, la planificacin a mediano/
largo plazo pierde sentido y, consecuentemente, la
obtencin de ganancias graduales tambin, La con-
secuencia de la situacin, a pesar de la racionalidad
desplegada por los actores individuales, es un nece-
sario cortoplacismo que impide la acumulacin, y
determina la reproduccin de la lucha del todos
contra todos dentro del sector industrial. El todos
contra todos se da vertical y horizontalmente, pues no
slo se plantea entre productores y consumidores,
sino tambin entre diversas ramas industriales que se
ven unas a otras como ms o manos productivas y.
por lo tanto, como ms o menos rrialgastadoras de
escasos recursos sociales, Malgastadoras porque
para la rama alimenticia, por ejemplo, la rama automo-
triz o electrnica al gozar de defensas arancelarias
obliga a la sociedad a pagar un sobreprecio que se
podra ahorrar e invertir ms productivamente. Por
supuesto, estos dos resultados debilitan al sector
como productor integrado y como actor colectivo.
Histricamente, cuatro son las alternativas que se
disearon para lograr la industrializacin de un pas,
superando la paradoja de la bsqueda de una alta
racionalidad individual con el consiguiente resultado
desastroso para la colectiva. Vale la pena recordar
que las soluciones pasadas no tuvieron que enfrentar-
se con costos tan altos como los actuales para
ingresar al mercado internacional como productor
industrial:
1) En pases a la Estados Unidos, donde por razones
externas a la propia burguesa industrial, el nivel
global de acumulacin se mostr tan importante que
su industria se fortaleci geomtricamente en base a
su mercado interno para luego poder desplegar una
importante eficiencia y productividad en el mercado
internacional (por supuesto con una guerra civil que le
quebr la espina dorsal al principal contendiente
poltico del modelo industrial).
2) En pases a la Inglaterra, donde la falta de compe-
tidores y el control de mercados internacionales (sin
hablar de una significativa explotacin de la mano de
obra local), le permiti tambin acceder a un nivel de
acumulacin que la hizo generadora de tecnologa y
competitiva en el mercado internacional.
3) En pases a la Alemania de Bismarck o Hitler, la
Italia de Mussolini, o la Unin Sovitica, donde la
burguesia industrial fue o bien aliada en sus estrate-
gias a un Estado que via el autofitarismo oblig al
resto de la sociedad a transferir sus recursos para
generar acumulacin, o bien fue reemplazada por un
Estado totalitario que quebr la paradoja simplemente
borrando el problema de la racionalidad individual
del capitalista.
4) En pases a la Italia y Alemania de posguerra, o
Suecia, donde una situacin de extrema crisis, combi-
nada con importantes influencias internacionales,
obligaron a los actores a desarrollar una conciencia o
identidad colectiva que permiti una reduccin de la
racionalidad individual, no como imposicin. sino
como libre opcin de los mismos actores.
Hasta qu punto esta posibilidad se benefici de
estructuras organizativas preexistentes que tuvieron
orlgen en etapas autoritarias, es un interesante punto
de discusin. Lo que es claro, es que esta alternativa
implic la muy activa y eficiente participacin de las
organizaciones de representacin de intereses a tra-
115
vs de una red de negociacin que abarc al Estado,
sindicatos y organizaciones patronales.
En el caso de la Argentina, los problemas acarreados
por el proceso de industrializacin se ven acentuados
por las particulares caractersticas de la relacin entre
tipo y destino de la produccin y formacin y alianzas
de clases. Tal como lo seala ODonnell, (41) la din-
mica poltica de alianzas de clases en la Argentina ha
estado condicionada en las ltimas dcadas por el
hecho que los principales productos de exportacin
son bienes salariales.
de precios y salarios, sino como el marco institucional
a travs del cual se pueda alcanzar un equilibrio en el
que, si bien ningn actor obtiene el mximo posible, el
conjunto de la sociedad logra romper el crculo vicio-
so que ha caracterizado la lucha de todos contra
todos en la Argentina. Sin embargo, mientras que
parecen darse las condiciones polticas e ideolgicas
para avanzar en la construccin de ese equilibrio
pluralista organizado, las dimensiones organizativas
de la representacin de intereses an no estn lo
suficientemente consolidadas.

Esto implica que el aumento de salarios causa simul-

tneamente, por una parte, el aumento de la demanda
de los productos industriales locales, y de esta mane-
ra un aumento de ;nputs externos para la produccin
industrial, y por otro lado, el aumento de la demanda
local de bienes exportables, disminuyendo por ello la
obtencin de divisas extranjeras a causa de la reduc-
cin de saldos exportables. El simultneo aumento de
importaciones de inputs industriales y disminucin de
entradas por exportaciones causadas por la reactiva-
cin de la demanda local de carnes y granos determi-
na dficit en la balanza de pagos.

La paradoja estructural argentina, por lo tanto, es que

las causas de la reactivacin de la demanda local de
productos industriales (o sea el aumento de salarios)
determina, en el mediano plazo, la consiguiente nece-
sidad de comprimirla, de manera que se pueda cubrir
el dficit existente entre gstos para las importaciones
y la disminuida obtencin de divisas por las exporta-
ciones. Estos lmites econmicos estructurales han
condicionado fuertemente la posibilidad de constituir
estables alianzas de clases en la Argentina.

Parecera ser que la nica forma para superar ese

dilema estructural y lograr estabilidad poltica es la
toma de conciencia por parte de los actores de la
necesidad de una concertacin concebida no como
un instrumento circunstancial pata la reglamentacin

116
1. c) La persistente debilidad organizativa de las
asociaciones industriales
A pesar de los importantes cambios observados en las
formas institucionales de la UIA. perduran algunas ten-
dencias histricas a la estructuracin de las asociacio-
nes no como organizacin, sino como movimiento.
Las estructuras organizativas parecen no responder
suficientemente a los nuevos desafos planteados por
la redefinicin institucional, al aumento de la repre-
sentatividad y a la diversidad de los intereses repre-
sentados. El desarrollo organizacional, conceptualiza-
do en trminos de:
a) expansin de un aparato tecno-burocrtico;
b) diferenciacin de roles y funciones y de su corres-
pondiente integracin para el logro de objetivos co-
munes, y
c) autonoma relativa en cuanto a recursos y a las
especificas demandas de los miembros individuales
de la asociacin, es extremamente bajo. Esta obser-
vacin vale no slo para las cmaras y federaciones
entrevistadas, sino, sobre todo, para la UIA.
Si es verdad que el tipo de organizacin muestra la
lgica con que se intentan alcanzar los objetivos. el
hecho que la mayor parte de las instituciones estudia-
das no fuesen capaces de aportar estadsticas o
informacin mnima con respecto a la propia institu-
cin, muestra que se han estructurado ms como
elementos para presionar el Estado que como mbi-
tos institucionales de intermediacin de intereses y
como portavoces de esos intereses. Este esquema de
representacin puede haber sido funcional para los
intereses con fcil acceso al ejecutivo en situacio-
nes autoritarias, pero se encuentra en desventaja en
un contexto de reglas democrticas y de relacin con
un Parlamento. La propia indefinicin sobre cmo
conseguir los recursos necesarios, muestra la incapa-
cidad que los industriales tienen en pesar diferentes
costos y beneficios en funcin a sus intereses. As
reconocen al aporte obligatorio como una solucin
posible. Pero la contradiccin de este aporte con sus
principios liberales ms clsicos los coloca frente aun
dilema: o aceptan el aporte obligatorio y pierden algo
de su vena liberal o son consecuentemente liberales y
se quedan con asociaciones sin recursos, sin estruc-
turas organizativas e incapaces de actuar eficazmen-
te en un contexto democrtico.
El escaso desarrollo organizativo est asociado a la
tendencia a promover asociaciones de intereses que
privilegian la afirmacin de una identidad que se logra
con la constitucin de un movimiento. Lo que es impor-
tante destacar es que la lgica de funcionamiento de un
movimiento, de cualquier tipo, es opuesta a la lgica de
funcionamiento de una organizacin. Mientras que la
primera privilegia los aspectos de identificacin, inclu-
siniexclusin, movilizacin de esfuerzos y recursos en
contra de otros grupos que estn afuera del movimiento,
la segunda privilegia la consecucin de objetivos de
largo plazo en funcin de la coordinacin, la interdepen-
dencia, y la mediacin entre intereses individuales e
intereses colectivos.
La proliferacin de movimientos est estrictamente
vinculada~al problema de identidad y definicin de
intereses. No slo es producto de contradicciones
histricas no resueltas, sino tambin de la falta de una
clara concepcin de quines son los aliados poten-
ciales y para qu. Si la definicin de intereses comu-
nes es lo que determina identidades colectivas, estas
identidades son condicin de posibilidad para la
definicin e implementacin de estrategias. Estas
estrategias articulan las relaciones con aliados y
oponentes potenciales (que son definidos por la rela-
cin entre sus intereses con nuestros intereses) en
funcin de los recursos a disposicin. Por lo tanto, la
clara definicin de quin es aliado y quin oponente
denota una estrategia, una identidad y un conjunto de
intereses. Pareciera que los dirigentes industriales
117
todava no saben quin es ms peligroso, si el
Estado, la Sociedad Rural. los banqueros, los sindica-
tos, los peronistas, los radicales, etc., etc..
El problema, aparentemente, es que una falta de
estrategia denota falta de identidad y clara definicin
de intereses. En este contexto, el cortoplacismo y la
reaccin frente a las estrategias de los otros actores
no pueden sino ser el patrn de conducta de las
asociaciones empresariales industriales. Para que se
pueda superar la contradiccin entre racionalidad
individual e intereses generales, dentro de marcos
democrticos (o sea evitando los modelos leninista o
mussoliniano). tiene que partir del reconocimiento de
la existencia de intereses contradictorios en la socie-
dad. Ya sea dentro del propio empresariado indus-
trial, como entre el empresariado industrial y el agro-
pecuario, el financiero o los sectores obreros. Es a
partir de este reconocimiento que se crea el espacio
para negociar, para encontrar puntos donde sin que
las partes como tales obtengan lo mximo que
desearan, el conjunto pueda alcanzar equilibrios
institucionales que. ahora si, redunden en el inters
de todos. De esta forma, el inters comn no es el
punto de partida, sino el resultado a construir, por
intermedio de un sistema institucionalizado de nego-
ciaciones, acuerdos, soluciones de conflictos (que no
pueden desaparecer porque se basan en la diferen-
ciacin de intereses) y pactos que constituyen el
elemento central de la concertacin social. Es en el
mbito de esta concertacin que adquieren relevan-
cia las dimensiones organizativas de las asociaciones
de intereses funcionales. Si los intereses representa-
dos son relativamente homogneos, la necesidad de
ampliar los aparatos tcnico-burocrticos de las aso-
ciaciones es relativamente baja. En cambio, si los
intereses representados son diferenciados, corno es
et caso de los intereses industriales, el desarrollo
organizacional de las asociaciones industriales es
condicin sine qua non para la mediacin interna y la
redefinicin de los intereses diferenciados. Si el staff
permanente de la organizacin est compuesto slo
118
por el presidente, algunas secretrias y algunos fun-
cionarios, la mediacin resultar difcil si no imposi-
ble, porque de lo que se trata no es mediacin
poltica, para la cual un presidente carismtico y
politice puede bastar, sino de mediacin de intere-
ses socio-econmicos que son afectados en formas
diferentes por las acciones de otros actores y por las
polticas pblicas que inciden sobre el sector indus-
trial. Dicha mediacin requiere de un staff competen-
te, bien remunerado y permanente. Su tarea funda-
mental es precisamente la redefinicin de los intere-
ses particulares en un denominador comn que per-
mita la elaboracin de una accin colectiva del em-
presariado industrial. Valdra la pena retornar, a ma-
nera de conclusin, la pregunta planteada en la
introduccin de nuestro trabajo: Por qu las asocia-
ciones industriales han tenido estructuras organizati-
vas tan dbiles? Sobre la base de nuestras observa-
ciones, creernos que el escaso desarrollo organiza-
cional de las entidades de cpula se debe a que
histricamente ciertos intereses han prevalecido so-
bre otros. dando lugar a los conocidos fenmenos de
baja representatividad, fragmentacin asociativa y
frecuente constitucin de movimientos de defensa de
intereses industriales parciales. Hemos observado
reiteradamente que cuando las asociaciones tienden
a representar en la prctica slo ciertos intereses,
ellas no necesitan de aparatos tcnico-burocrticos
(es decir organizacin) porque los intereses realmen-
te representados y definidos son relativamente homo-
gneos. Asimismo, la falta de organizacin y, por lo
tanto, de intermediacin interna a las asociaciones
explica tambin la frecuente constitucin de movi-
mientos alternativos que buscan movilizar ciertos sec-
tores industriales para desplazar a las antiguas diri-
gencias y apoyar un nuevo liderazgo ms directamen-
te sensible a sus intereses parciales. Por otra parte,
cuando amplios sectores del empresariado industrial
estn tomando conciencia, corno en la actualidad,
de la necesidad de construir asociaciones ms repre-
sentativas de una pluralidad (mayora y minora)
de intereses industriales, la lgica de la aso-
ciacin-movimiento tiene que ser sustituida por la
lgica de la asociacin-organizacin. Este paso no
slo es indispensable para otorgar mayor poder y
racionalidad colectiva y transparencia al sector indus-
trial, sino sobre todo para contribuir a la estabilizacin
poltica global y. por ende, a la democratizacin de la
sociedad.

119
Notas

(1) Philippe C, Schmitter: lntermediarione de@ interessi e il

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te, Siill the ~7. o p cit., pp, 20-21,
(3) Anthony King: OveiIoad: Problems o Governing in the TOS, en
(19) John Mi Keynes~ op, cit.. pp, 2627.
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(20) Gerard Lembruch: Liberal Corporatism and Parfy Goverw
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(5) Charles S. Maier: incoli fittiri della ricchezza e de, diritto: (21) Ge Lembruch: op, cif.
Teoria e pratica della rappresentanza degli inteessi. en Suranne
Berger (ed,). op, cif (22) A l b e r t o MartineiIi. e t a,~: LOrganirrar~one degli Interessi
Indusfria, en Sfato e Meicato. VO,, 3. No, 2 ,982,

(7) Allessandro Pizzorno: 11 sistema pIura,ista di appresentanra. (24) Philippe C. Schmitter: lntermediazione degii interessi, ,
en Suranne Berger (ed,). op. cit. opa CIl

(25) Ricardo Sidicaro: Poder y crisis de la gran burguesia agraria

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(10) Robert Dahl: A Preface Io Democrahc Theory, Chicago, Uni
versity 01 Chicago Press. 1957.
(27) Gary Wynia: Argentina i fhe Pos,-War En: Poiihcs and
Economic Poiicy-Maktng , a Dwded Society, Albuquerque, Vr,ier~
(1 1) Philippe Ch Schmitter: Stili fhe Century of Corporatism?. en sity 01 New Mexico Piess 1978. p, 15
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( 1 2 ) Barrington Moore: T h e Social Origins o, Dkfaiorship and

Democracy: Lord and Peasant i ihe Making of fhe Moder World.
Boston, Beacon Press, 1966.

( 1 3 ) J a m e s Kurth: I n d u s t r i a Change and Politicai Change: A (30) Alain Rouqui: Poder M~iifar y Sociedad PoUtica en ia Argenli-
European Perspective, en David Collier. (ed.). op. cit na. 19431973. Vo,, II, Emec. Buenos Aires, ,982~

(14) Philippe C. Schmitter: Still the century o corporafism?. op ( 3 1 ) Alain Rouqui: op, cit.. pp, 283~286~
Cll
(32) Aldo Ferrer: ola Economia Argentina bajo una Estrategia
(15) Alfred Stepan: The Stale and Society: Peru in Comparairve ~~Preindustrial~, 19/6~1980, en Ala Rouqui (comp.). Aigenfina.
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