POLTICA SOCIAL: PERSPECTIVA DE MEDIDAS EFETIVAMENTE PBLICAS

Wellington Trotta *

1. Introduo

A sociedade contempornea marcada pelo sofisticado e permanente processo de

industrializao associou, historicamente, o modelo capitalista de produo de bens ao
conceito liberal de indivduo isolado, criando, com isso, um grande desafio para a vida
poltica, isto , precisar o limite entre associao poltica e os legtimos interesses dos
indivduos supostamente responsveis por si. No entanto, ao que parece, esse problema
no chegou ao seu ltimo captulo, o que talvez justifique o papel do poder pblico como
um ente imparcial capaz de compor conflitos intersubjetivos.

A partir disso se impe a reflexo se o sentido de poder pblico ou no uma

construo coercitiva de uma classe sobre a outra com fins de apropriao dos bens
naturais e do trabalho; se o Estado ou no uma ordem coativa com o escopo de
administrao da violncia, mesmo que legtima; ou se, por ltimo, o sistema coercitivo-
normativo tem ou no o propsito de buscar o bem comum etc. Seja como for, mesmo
levando em conta diferentes matizes tericas, o Estado ainda entendido como uma
instncia racional cujo objeto-objetivo a composio e soluo de interesses. Portanto,
se esse o seu fim primordial, sua estrutura deve voltar-se consecuo dessa meta.
Por isso os Estados contemporneos, atravs dos seus rgos, devem efetivar
determinadas medidas visando melhorar as condies objetivas daqueles que compem a
base populacional do seu territrio. Nesse sentido, essas aes estatais se tornam
polticas pblicas.

Embora toda definio seja insuficiente, concebo, grosso modo, polticas pblicas
como o conjunto de diretrizes governamentais voltadas, legalmente, ao propsito de se
criar condies de desenvolvimento scio-econmico em favor de uma dada populao
de um determinado pas. Obviamente esse conceito diz respeito interferncia estatal na
vida social para a perseguio de objetivos pautados sob a gide do bem comum. As
definies de polticas pblicas sempre dizem respeito alocao de recursos financeiros,
resultado de mltiplos interesses aos quais o Estado deve atender racionalmente e, em
consonncia com a vontade da sociedade, executar programas que levem em
considerao oportunidades e necessidades coletivas. As polticas pblicas, como aes
estatais, assumem mltiplos aspectos. Do ponto de vista econmico, esto relacionadas
dimenso da racionalidade quanto escolha de prioridades, visto que os recursos

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materiais nem sempre so satisfatrios face aos anseios humanos. Segundo a tica
administrativa, polticas pblicas esto relacionadas ao modo de buscar eficincia nos
resultados pela melhoria da organizao da mquina estatal. Na tica da Cincia Poltica,
porm, polticas pblicas visam oportunidade para traar estratgias de compor os
interesses dos grupos de presso sobre as verbas pblicas.

A caracterstica dominante das polticas pblicas a capacidade de o Estado

intervir na sociedade no sentido de equilibrar conflitos entre os planos individual e
coletivo, sobretudo aqueles provocados pela economia de mercado. As polticas pblicas
so determinaes estratgicas de curto ou longo alcance que podem ser econmicas,
sociais, militares, cientficas, ambientais, educacionais etc. E as condies que as
envolvem so: reflexo, escolha e deciso, que por sua vez se desdobram em
formulao, planejamento, execuo e avaliao. Importa saber, a despeito de algumas
opinies divergentes, que toda poltica pblica uma ao estatal, uma vez que sua
formulao, incentivo e recursos so patrocinados pelo Estado. bvio que o Estado
pode delegar uma ou outra ao a terceiros, isso, claro, desde que consentida pela
norma jurdica, pelo interesse pblico, necessidade coletiva sem ingenuidades.

Do quadro das polticas pblicas, a poltica social talvez seja a mais comumente
conhecida, e, ao mesmo tempo, a que mais controvrsia sofre em razo das mltiplas
opinies que cercam o seu fim. Segundo o olhar terico-profissional do Servio Social,
poltica social pode ser entendida como aquele conjunto de aes determinantes de
Estado na formulao, execuo e avaliao de programas que visem estabelecer
medidas de proteo social aos indivduos marcados pela excluso econmica resultante
do modelo de produo capitalista, ou mesmo dos mltiplos imprevistos do quotidiano.
Nesse caso, toda poltica social deve ser voltada para trabalhadores e/ou aqueles que
esto margem do processo de trabalho. Assim, tanto o poder pblico como a sociedade
devem se convencer de que cabe ao Servio Social a tarefa de pensar poltica social do
ponto de vista tcnico-racional e no como uma ao caritativa ou assistencialista. Da
mesma forma que um general traa manobras de ataque-defesa em suas linhas de
combate, ou um engenheiro efetua os clculos do vigamento de uma determinada
edificao, tarefa do assistente social, desde que teoricamente preparado pensar,
discutir, planejar e apresentar polticas sociais como alternativa epistmica contrria ao
senso comum, uma vez que conhece sobejamente as implicaes do Estado brasileiro:
aparentemente tributador-interventor da ordem econmica para debelar carncias, ao
mesmo tempo em que se presta a promover e proteger a concentrao de riqueza em
poucas mos.

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 A partir disso, o escopo do presente trabalho refletir sobre o sentido de poltica
social sob o olhar de quem no assistente social, mas um observador poltico,
considerando que a literatura acerca do tema rica e mltipla em suas determinaes
tericas. Nesse sentido, assumindo uma postura que talvez possa parece parcial e
particular, penso que poltica social instrumento poltico, e deve ser tratada
politicamente. Como? Deve ser pensada como ao de fora intelectual-associativa, e por
isso o esclarecimento crucial para o cidado que deseje compreender as implicaes do
jogo poltico em torno das verbas pblicas que esto alocadas sob a rubrica poltica
social.

Mesmo considerando a vastido dos problemas elencados pela Poltica Social

como disciplina terica e reconhecendo um conjunto de muitos estudiosos,
arbitrariamente tomei aqueles que considerei importantes na medida em que os tomei
como base e, ao mesmo tempo, refutando aquilo que entendia imprprio a anlise que
fazia do tema. Os autores citados no implicam, necessariamente, que os no citados
sejam desconsiderados, muito pelo contrario, aqueles so tomados como ferramentas de
reflexo, que em outro momento podem ser substitudos por outros tericos de igual
valor.

O Trabalho foi dividido em trs tpicos, a saber: I - Noo de poltica social como
ao governamental; II Poltica social e servio social; III Pensando o sentido de
assistncia. O primeiro tpico estudo o que entendo por poltica social do ponto de vista
conceitual. Quanto ao segundo tpico o foco est na relao servio social e poltica
social como expresso de instrumentalidade poltica. O terceiro e ltimo tpico consiste
em algumas consideraes sobre a relao entre atraso e assistencialismo como padro
poltico-econmico-cultural das aes pblicas. Por fim, tomo a concluso como uma
reflexo sobre o desafio de se pensar poltica social como instrumento conjuntura-
estrutural, levando em conta que a melhor forma de lutar contra o pensamento liberal
coloc-lo em xeque.

2. Noo de Poltica Social como ao governamental

Inicialmente, necessrio precisar a noo de poltica social sem recorrer a uma

definio comum. Em suas anotaes, Raquel Gentilli assinala que o sentido de poltica
social est associada a uma:

Expresso tradicionalmente consagrada como referente a aes

governamentais dos Estados modernos tendo em vista atender a

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 reduo das conseqncias da pobreza em diversas reas de
servios, como educao, sade, habitao, previdncia etc. Essas
aes visam equacionar, em alguns casos, ou minimizar, em
outros. (Gentilli, 2007, p. 77-78)

Embora Gentilli aponte para o dado de que as polticas sociais visem contornar os
impactos do modo de produo capitalista, tomando o instrumental educao-sade
como referencial, salienta-se, desde j, que o fim das polticas sociais minorar os
efeitos das polticas de mercado no mundo do trabalho, isso porque a poltica social se
constituiu e se desenvolveu no bojo do atendimento a necessidades sociais decorrentes
das dinmicas de expanso quanto das de recesso industrial (Gentilli, 2007, p. 78). No
entanto, contrariando a consagrada autora, entendo que as polticas destinadas sade
e educao so sociais na medida em que visam o pblico, no no conceito de
atendimento aos excludos da relao capital-trabalho, mas ao atendimento universal
sem levar em conta a condio econmica do beneficiado. Sade e educao so bens
universais e no esto afetos aquelas aes governamentais compensatrias ao
minoramento das agruras por que passam os trabalhadores de renda insuficiente para
manter suas famlias. Ademais, poltica educacional tem natureza poltica de insero
estratgica no processo econmico mundial, e nesse caso possui universalidade, no
visando um seguimento, mas o conjunto como fator de desenvolvimento social.

Precisamente, o que uma virtude, Gentilli no faz remontar genealogicamente o

sentido de poltica social, apenas define seu contedo como ao pblica destinada a
atuar na ordem expanso-retrao do mercado. Segundo a estudiosa, as polticas sociais
so frutos de presses dos movimentos organizados da sociedade, decorrentes no s do
desenvolvimento do aparelho de Estado, no que tange a pobreza, como tambm uma
decorrncia de presses polticas dos setores organizados da sociedade, com o propsito
de trazer para si a riqueza produzida pelo seu trabalho. Outrossim, as determinaes do
Estado no campo das:

Polticas sociais revelaram-se tanto por meio de polticas

destinadas a trabalhadores do setor moderno e organizado da
produo quanto populao excluda do mercado de trabalho
formal. Tambm constituram-se em programas sociais destinados
a regular relaes entre Estado e sociedade, naquelas dimenses
que afetaram os processos de reproduo social das classes
trabalhadoras e dos demais segmentos sociais abrangidos pela
categoria marxiana de populao relativa. (Gentilli, 2006, p. 79)

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 Nessa perspectiva as polticas sociais constituem programas scio-polticos,
regulamentando as relaes entre Estado e sociedade no que concerne ao processo de
reproduo social do mercado de trabalho. No entendimento de Gentilli, as polticas
sociais no s so frutos de lutas organizadas pelos grupos de presso, como so
decorrentes de estruturas culturais, visto que cada formao social, embora coberta pela
produo capitalista, guarda suas peculiaridades segundo os aspectos histricos
desenvolvidos. Todos os pases engendram mecanismos prprios, visando solucionar
seus problemas sociais.

Geralmente as formaes sociais se movimentam por duas foras. A primeira a

econmica, a segunda a cultural, sendo que esta resultado daquela, que a ratifica.
Mas se quisermos ir ao problema com mais profundidade, tendo o materialismo histrico
por referencial terico, podemos afirmar que o verdadeiro movimento gravita em torno
das ralaes de produo, e aqui produo deve ser entendida como tudo aquilo que o
homem produz, desde sabo de roupa at os mais nobres valores espirituais. Nesse
caso, as formaes sociais, por razes historicamente determinadas, tm padres
polticos diferentes para os problemas oriundos da economia de mercado. As polticas
sociais pensadas e executadas no Brasil so diferentes das polticas sociais francesas no
porque so diferentes em si, mas porque as condies histricas ensejaram concepes
de mundo diferentes por mltiplos aspectos, determinados culturalmente a partir das
relaes de produes especficas. O dado objetivo que marca diferentemente as polticas
sociais de uma nao para outra so as referncias histrico-estruturais aos padres
econmicos de cada sociedade e s alianas polticas que os sustentaram.
Simultaneamente oferta de benefcios e servios s camadas assalariadas e
pauperizadas (Gentilli, 2006, p. 82).

As polticas sociais, para alguns estudiosos, no se constituram somente como

decorrncia da luta de classes, ou da luta dos trabalhadores do final do sculo XIX por
melhores condies de vida. Para esses estudiosos, as polticas sociais so pensadas
como arranjo do prprio modo de produo capitalista com o fito de corrigir rumos, isso
para no perder o valor hegemnico de produo espiritual sobre a sociedade. Nesse
sentido, as polticas scias so aes de Estado no seio da sociedade a promover a
revitalizao do capital em prol da constituio do trabalho, com benefcios necessrios
sua manuteno. Igualmente, pode-se pensar as poltica sociais como aes de
contemplao do sistema capitalista, sejam elas de orientao liberal ou mesmo social-
democrata. bom considerar que as alternativas keynesianas constituem um arranjo do
pensamento liberal com o fim de promover a efetivao do capitalismo por meio do

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incentivo aquisio de bens, e nesse caso foi necessria a interveno do Estado no
investimento das demandas. Alis, bom que se diga, discordando de pesquisadores
renomados, o neoliberalismo uma remodelagem do capitalismo a partir de John Keynes
nos anos trinta do sc. XX, e no de Friedrich Hayek, defensor do mercado como valor
1
absoluto, retomando os liberais do sc. XVIII.

Retornando, Gentilli conclui que a poltica social brasileira desenvolveu-se

organizando benefcios sociais articulados a interesses com os de certos seguimentos do
capital, de categorias organizadas corporativamente, da tecnoburocracia estatal
(Gentilli, 2006, p. 79). O que talvez no pudesse ter sido diferente, pois subordinamos
nosso entendimento ao dado de que a histria no feita pelo se, mas a partir das
contradies do momento histrico determinado. Nesse caso, tomo de Vicente Faleiros o
sentido de que:

As polticas sociais conduzidas pelo Estado capitalista representam

um resultado da relao e do complexo desenvolvimento das
foras produtivas e das foras sociais. Elas so o resultado da luta
de classes e ao mesmo tempo contribuem para a reproduo das
classes sociais. (Faleiros, 2007, p. 46)

Esta observao talvez seja a mais contundente assertiva acerca do papel que as
polticas sociais desempenham no Estado capitalista, ratificando ao mesmo tempo a
excluso social dos assalariados e a manuteno de grupos polticos no aparelho de
Estado. Nessa ordem de anlise deve-se levar em considerao qual deva ser o
comportamento do assistente social ante sua ferramenta de trabalho, percebendo com
clareza que est em jogo a efetivao de determinadas polticas sociais. E, ao contrrio
do que entende Gentilli, as polticas sociais dos anos trinta do sculo passado surgem
como resultado de interesses postos pelos grupos que disputavam o poder, no podendo
ignorar as expectativas de setores organizados, inclusive do operariado avanado, que de
certo modo foram responsveis pelas medidas importantes daquele momento.

Todavia, as polticas sociais no constituem em si, necessariamente, numa viso

ideal ou no deveriam constituir -, como instrumentos de manuteno do capital ou
reproduo das condies objetivas do capital; poderiam e deveriam ser medidas
ampliadoras de bem-estar social e incluso dos trabalhadores atravs de programas
assistenciais, no fosse o pensamento existente por trs das medidas tomadas pelos

1
GOMES, Victor Leandro Chaves. A era da aquiescncia no capitalismo tardio. Tese de doutorado. Rio de
Janeiro: Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro, 2008.

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rgos de Estado, sobretudo no Brasil. Implica concordar com Faleiros, que as polticas
sociais no so pensadas como alavanca de direitos, mas como resultados dos interesses
do capital e no da expanso de cidadania, o que no exclui o sentido de luta de classes.
Ressalta-se que as polticas sociais so o que so pela natureza do sistema que as
produz, e no como uma relao utpica entre a realidade e o desejo do que poderia ou
deveria ser.

Considerando as polticas sociais como expresso das novas relaes de poder,

essas relaes de poder constituem um novo campo de batalha da luta de classes, no
excluindo o fato de que os grupos polticos se formem multifacetadamente. Nesse
sentido, o mesmo autor acentua que a anlise da poltica social no pode ser colocada
em termos de um esquematismo rgido, de leis imutveis, como se a realidade se
desenvolvesse segundo um modelo terico ideal (Faleiros, 2007, p. 59). O que no
significa renegar a teorizao em funo de uma falsa compreenso da prxis, at
porque a teorizao do real condio de sua representao, se quisermos compreender
os acontecimentos determinados historicamente. Mas o exame da poltica social implica,
assim, metodologicamente a considerao do movimento do capital e, ao mesmo tempo,
dos movimentos sociais concretos que o obrigam a cuidar da sade, da durao da vida
do trabalhador (Faleiros, 2007, p. 59).

Entendendo que as polticas sociais so construes histricas determinadas

politicamente, ou programas polticos a partir de situaes dadas historicamente, seu
estudo deve ser tomado por uma anlise no focada ou estancada das relaes poltica,
econmica e cultural. No levar em conta essa trilogia analtica supe que a pesquisa
sobre polticas sociais sucumbir por duas razes bsicas, a saber: primeiro porque as
polticas sociais so programas pensados, eleitos e tomados por instncias polticas que
esto subordinadas opinio pblica; segundo as polticas sociais s vingam por meio de
acordos historicamente construdos para composio de interesses, e interesses esto
sempre assentados sobre um complexo de desejos. Desse modo, as polticas sociais no
Estado capitalista, queiramos ou no, no tm por fundamento primeiro a debelao de
carncias concretas ou abstratas, mas atravs das carncias obter rendimentos para a
reproduo do capital.

O original desse enfoque saber, conscientemente, que as polticas sociais

apresentam uma dupla face, por sinal muito interessante. Assumem o carter de buscar
solues de assistncia para os excludos do mundo do trabalho, ao mesmo tempo em
que se tornou excelente fonte de ganho para o capitalismo monopolista, visto que o
Estado se tornou um garantidor dos negcios da burguesia. Obviamente que o fulcro do

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seu sentido a revitalizao do capitalismo, o que torna o sistema mais complexo,
demandando diligncia conceitual a compreenso de sua engrenagem, como percebe
muito bem Faleiros quando assinala que as medidas de poltica social s podem ser
entendidas no contexto da estrutura capitalista e no movimento histrico das
transformaes sociais dessas mesmas estruturas (Faleiros, 2007, p. 60). Logo,
relevante pensar no complexo papel do Estado contemporneo como uma mquina que
se tornou presente no financiamento do capital e ausente para o mundo do trabalho, pois
o Estado no um rbitro neutro, nem um juiz do bem-estar dos cidados. Nem um
instrumento, uma ferramenta nas mos das classes dominantes, para realizar seus
interesses. O Estado uma relao social (Faleiros, 2007, p. 52).

Pois bem, sendo o Estado uma relao social, e o , esse mesmo Estado toma
partido pelo conjunto dos seus artfices, logicamente assumindo os interesses da classe
hegemnica. Se Faleiros toma as consideraes marxistas como plano metodolgico de
trabalho, no pode olvidar que para o terico alemo o Estado um instrumento a gerir
os interesses da burguesia, e nesse caso o poder coercitivo com toda sua fora ideolgica
consegue compor polticas sociais compensatrias, visando com isso, a reproduo social
do conflito capital-trabalho, conforme a sobrevivncia burocrtica dessa instncia jurdica
e sua legitimao.

Entretanto, se h uma classe hegemnica no interior das estruturas do Estado,

essa classe hegemnica no assistir passivamente a obteno de demandas por parte
da classe no-hegemnica, sua resistncia se dar de diversas formas, desde as mais
sutis s mais arbitrrias. Nesse sentido, Lnin na sua clssica obra O Estado e a
revoluo, assinala que o Estado um rgo de dominao de uma classe sobre a outra,
importando que sua funo seja justamente afirmar a impossibilidade de composio de
conflitos (Lnin, 1987, p. 10). Dessa forma, entendo a impossibilidade de concordar com
Faleiros quanto ao fato do Estado no ser um instrumento de classe. No que o
marxismo seja o dogma poltico, mas pelo fato do autor se situar no terreno do
pensamento marxista, e como tal, deveria perceber que o sentido de Estado
justamente administrar os negcios comuns de toda a burguesia (Marx-Engels, 1978,
p. 96). E, administrar os negcios de toda burguesia , de fato, privilegiar os interesses
da classe hegemnica atravs de imposies, como sugere o prprio Faleiros ao caso da
poltica de habitao canadense (Faleiros, 2007, p. 47).

Assim, importa saber que caso uma determinada poltica social seja um ganho
para o capital, esse ganho o fator de sua legitimao.

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3. Poltica social e servio social

Para o novo Servio Social a Poltica Social o campo profissional-epistemolgico

em que cabe interveno no propsito de mudana da realidade. Afirmar que a questo
social o ponto de inflexo de pesquisa no espectro do Servio Social, s tem sentido se
se consider-la como ao interventora no marco das desigualdades scio-econmicas.
Faleiros acerta ao admitir que as polticas devam ser vistas de forma contraditria, pois
realizam no s uma valorizao do capital, mas interferem diretamente na valorizao e
na validao da fora de trabalho, como mercadoria especial, produtora de mais-valia e
como sujeito de direito (Faleiros, 2007, p. 70). O que marca, ironicamente, que o capital
tem que se expressar por meio de polticas sociais como meio de manuteno da fora
de trabalho.

Em seu livro Poltica social no capitalismo tardio, Elaine Behring aps exaustivo
estudo sobre o histrico do capitalismo no sculo XX, tomando por premissa as pesquisas
de Ernest Mandel, pergunta qual o papel da poltica social levando-se em conta a
estrutura do capitalismo monopolista de Estado (Behring, 2007, p. 167).

Financiadora do prprio desenvolvimento do capitalismo, salvo engano, as

polticas sociais, e Behring captou bem, so sustentadas com os recursos oriundos mais
do mundo do trabalho que do mundo do capital. Ao estudar o sistema tributrio dos
pases capitalistas de um modo geral, e do Brasil particularmente, percebe-se bem o
quanto os trabalhadores financiam como caixa de auxlio, as polticas que no beneficiam
diretamente seus interesses. Segundo Berhing:

As despesas de manuteno da regulao do mercado colocam

tambm em crise a poltica social. Contudo, a poltica social no
uma estratgia exclusivamente econmica, mas tambm poltica,
no sentido da legitimao e controle dos trabalhadores (...) crise
de legitimao poltica articulada queda dos gastos na rea
social. (Behring, 2007, p. 169)

Nessa perspectiva as polticas sociais no podem ser tomadas como estorvo pelo
pensamento liberal, pois em certa medida os gastos pblicos com tais programas
alimentam o aumento dos negcios burgueses. A reclamao do mundo burgus com tais
programas visa o controle das verbas para a manuteno de negcios mais rentveis e
com retorno mais rpido, o que, ainda segundo Behring, se caracteriza por superlucros.
Esta assertiva no contradiz o discurso que admite a relao entre poltica social e

89
reproduo capitalista. A busca por diminuir gastos pblicos com polticas sociais est
relacionada ao fato do retorno financeiro. Entende o pensamento liberal que os gastos
pblicos devem ter finalidade pblica e na promoo do estmulo produo, e no
polticas clientelistas. Em certa medida os liberais tm at razo quando defendem que
as verbas pblicas no podem ser tomadas por aes coronelescas, entretanto,
esquecem que as mesmas verbas pblicas no podem tambm financiar os riscos do
sistema capitalista em busca de lucros divinizados e prejuzos socializados.

As polticas sociais, nessa perspectiva, denunciada por Behring, controlam o

debate sobre as verbas pblicas e seu destino, constituindo, por assim dizer, um novo
centro de luta de classes, elevada posio de natureza poltico-econmica. Nesse
sentido, a autora vaticina que esse carter poltico-econmico suplantado
historicamente pelo processo de totalidade em que envolve os interesses dos sujeitos por
ampliao de direitos, bem como a insero no mundo do capital (Behring, 2007, p.
174).

O problema abordado pela autora de difcil soluo, pois as polticas sociais nos
Estados capitalistas no funcionam como busca permanente de melhoria das condies
de vida dos trabalhadores. Essa perspectiva s pode ser pensada em estruturas polticas
nas quais o Estado no seja um aparelho de classe, e nesse caso, ao que parece,
estamos longe de alguma ruptura poltica que nos leve a superar o Estado contratualista
que ora vige no mundo contemporneo. bem verdade que quando se pensa em
polticas sociais logo a ela se associa o impacto de polticas pblicas, o que no est
incorreto, pois incorreto o modo como so implantadas em pases subdesenvolvidos
como o Brasil: verdadeiro emaranhado de medidas desconectadas, de pura assistncia,
que se tornou ao longo dos tempos uma efetividade de poltica assistencialista. No
entanto, tambm pura ingenuidade pensar que as polticas sociais dos Estados
capitalistas no sejam naturalmente contraditrio-fragmentadas, pois do contrrio seriam
polticas sociais de formaes sociais dominadas pelo modo social de produo de
riqueza, e no de competio de riqueza.

O pensamento clssico brasileiro quanto poltica social ainda, ao que me parece,

no se situou devidamente no plano terico a que se prope. Isso quer dizer que
solidamente plantado na representao marxista, por vezes contraria o postulados dessa
teoria em favor de se vislumbrar uma poltica social de natureza socialista em uma
estrutura liberal-capitalista. As polticas sociais nos pases de capitalismo avanado so
diferentes das dos pases atrasados por diversos motivos, cada um tem os seus prprios
problemas, sem que com isso se deva aventar a hiptese de que as polticas sociais

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sejam mecanismos de mobilidade social, como se costuma pensar atravs da tica
socialista. Nesse particular, Behring assinala que as polticas sociais devem tratar da
defesa de condies dignas de existncia, em face do recrudescimento da ofensiva
capitalista em termos do corte de recursos pblicos para a reproduo da fora de
trabalho (Behring, 2007, p. 175). Nesse caso, no um benefcio, mas uma ao
inteligente do sistema que precisa se perpetuar espiritualmente.

Conforme o entendimento de Faleiros, segundo sua classificao emprica de

polticas sociais, a materializao das mesmas pode ser tomadas por seis medidas, a
saber: a assistncia, b previdncia social, c prestao de servio, d proteo
jurdica, e construes de equipamentos sociais, f subsdios (Faleiros, 2007, p. 60).
Das medidas elencadas pelo grande assistente social, destaco a poltica de assistncia
por consider-la a mais clssica das polticas sociais implementadas pelas autoridades
pblicas brasileiras, e considerando igualmente a crtica severa que Carmelita Yasbek
constri como sentido de subalternidade poltica, que tem l suas razes culturais.

Segundo o pensamento de Yazbek, as polticas sociais tomadas como assistenciais

reproduzem, portanto, a explorao, a dominao e a resistncia, num processo
contraditrio em que se acumulam riqueza e pobreza. E a cumulao da pobreza na
sociedade brasileira pe em questo os limites das polticas voltadas ao seu
enfrentamento (Yazbek, 2007, p. 22). Dessa forma, a autora faz coro com outros
autores importantes acerca da ineficcia das polticas sociais brasileiras, s que com um
diferencial saliente, Yazbek apresenta, pormenorizadamente, as aes de Estado como
meio de criar subalternidade por parte dos necessitados e enriquecimento nas hostes da
acumulao. Assim, trata-se de uma relao que, sob a aparncia de incluso, reitera a
excluso, pois inclui de forma subalternizada, e oferece como benesse o que na
verdade um direito (Yazbek, 2007, p. 60). Nessa perspectiva de que as polticas sociais
devem ser pensadas como direitos e no como benesse cabe importante reflexo de
natureza poltica.

Ao tratar poltica social como direito, deve-se considerar que tal concepo surge
de uma profunda reflexo em que os embates polticos na esfera social no podem
alimentar a iluso de o Estado ser agente da felicidade celeste no mundo, mas
compreender que esse direito resultado do jogo de fora, procurando ao mesmo tempo
sinalizar que o Estado, ao tributar a sociedade, acumula recursos para satisfazer
interesses do capital quando deveria atravs de outra postura perseguir os interesses
coletivos. No se evoca a tese da distribuio de renda ou muito menos da
desconcentrao de renda, mas sim da desconcentrao de riqueza que deve ter o

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Estado como agente eficiente. A luta por direitos no significa lanar mo sobre aquilo
que de poucos e distribuir para muitos, pelo contrrio, essa perspectiva de luta significa
que se deva colocar a mo naquilo que fora apropriado indevidamente pelas foras
agregadas entre capital e coero estatal. Dessa forma, no se pode pensar poltica
social como um plano determinado de mera assistncia, e muito menos imaginar que as
polticas sociais so condio de mobilidade social. As polticas sociais, e nesse particular
Yazbek precisa, tm se configurado ambiguamente na perspectiva de acomodao das
relaes entre Estado e a sociedade civil (Yazbek, 2007, p. 35).

A reflexo que proponho fazer justifica-se pelo fato de que enquanto perdurarem
as relaes entre liberalismo de um lado, e economia de mercado de outro, as polticas
scias s sero efetivadas quando interessar acumulao como instrumento de sua
perpetuao. Portanto, ao pensar poltica social no atual quadro histrico, em que as
foras sociais esto diludas por conta de um eficiente quadro ideolgico, somente se
pode considerar que sua eficcia visa manter as coisas como esto por conta de foras
que se entrecruzam no embate concreto no interior do Estado.

Muitos estudiosos dessa matria aludem a que as polticas sociais no Estado

capitalista esto imbricadas por interesses mltiplos, passando dos mais simples aos
mais complexos, desde um simples servio de atendimento em um posto de sade ao
complexo processo de desenvolvimento econmico. Entretanto, esquecem que no
vivemos em uma economia planificada na qual possa haver uma slida interveno social
sobre o capital, mas sim em uma economia de mercado em que h uma macia
interveno do capital sobre o social. Dessa forma, as polticas sociais resultam de forte
conflito entre os interesses do capital e os interesses dos que necessitam da ao do
Estado como meio de garantir o mnimo possvel subsistncia. Portanto, salienta-se que
as polticas governamentais no campo social, embora expressem o carter contraditrio
das lutas sociais, acabam por reiterar o perfil da desigualdade no pas e mantm essa
rea de ao submersa e paliativa (Yazbek, 2007, p. 40). Uma relao de clientelismo
entre Estado e populao como condio de subalternidade realizadora de interesses.

A singularidade do trabalho de Yazbek se notabiliza por traar o mapa das

polticas sociais como mais um caminho da privatizao do pblico pela transmutao das
verbas destinadas s polticas de desenvolvimento social para a assistncia social,
marcando mais uma apropriao do pblico pelo modo de produo capitalista onde se
acumula capital atravs da distribuio de servios pblicos como permanente
distribuio de migalhas assistencialistas. Essa nova modalidade de apropriao das
verbas pblicas, no caso brasileiro, destaca o jogo poltico criado pela nossa cultura em

92
que direitos so tratados como moeda poltica: os subalternos recebem o que julgam
benefcio, enquanto Estado-mercado so beneficiados pelos mais diversos meios de
enriquecimento. O Estado se locupleta por meio de sua burocracia parasitria e corrupta,
ao mesmo tempo em que sua representao parlamentar-administrativa se decompe
favorecendo grupos econmicos, ou seja, as polticas scias obedecem a lgica do
mercado onde tudo deve oferecer lucro ao menor custo possvel. O Estado trocando sua
suposta essencialidade hegeliana por um prato de lentilhas.

4. Pensando o sentido de Assistncia

Passando ao tema especfico da assistncia social como uma das formas de

polticas sociais, ignorando por ora sua relao ou no com o assistencialismo enquanto
prtica subalternizante, no s da populao carente como tambm da magnitude do
Estado, a obra Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras, escrita a oito
mos por Sposati, Bonetti, Yazbek e Falco, aborda aspectos importantes da histria do
Servio Social e de sua relao estreita com as prticas sociais interventoras na
sociedade.

Para as autoras, a assistncia comea a se configurar quer como uma esfera

programtica da ao governamental para a prestao de servios, quer como
mecanismo poltico para amortecimento de tenses sociais (Sposati, 2007, 2007, p. 42).
Nesse sentido, a assistncia social tem um duplo contedo estratgico, ao mesmo tempo
em que cria uma linha de ao governamental com o sentido de minorar as agruras dos
indivduos na linha da pobreza, tambm compe o quadro das tenses sociais com o
propsito de baixar o nvel de insatisfao popular quanto clara ineficincia da poltica
de mercado para a grande massa excluda de trabalhadores. Igualmente pode-se
considerar que a assistncia tem uma outra natureza, que a emergencialidade em se
tratando de situaes de risco, vulnerabilidade que agrava a j precria condio com
que os seguimentos mais pauperizados da populao buscam subsistir (Sposati, 2007,
p. 55). A preocupao maior quando se trata da ambigidade da assistncia, sua
transformao de estado de necessidade para estado de efetividade, ou seja, no pode
ser tomada como poltica permanente de Estado.

A assistncia social tem seu fim na soluo objetiva de um problema urgente e

emergencial, e nesse caso legitima por procurar superar a imprevisibilidade dos
acontecimentos. Todavia, a assistncia como poltica permanente de Estado reflete a
pobreza mental de nossa sociedade, configurando no s insuficincia como ineficincia,
imaturidade e desqualificao dos nveis de conscincia dos diversos seguimentos de

93
nossa estrutura poltica. No toa que a assistncia como prtica recorrente incide
sobre as formaes sociais com baixa participao popular nos negcios pblicos, e aqui
se est discutindo os motivos que ensejaram esse quadro, mapeando o terrvel cenrio
poltico da histria da sociedade brasileira.

Mas no me contendo a esse respeito (com a licena do leitor), passo a fazer uma
pequena digresso diferente da que venho fazendo neste trabalho, a partir do
pensamento de Oliveira Vianna, autor cuja leitura considero importante para retomar um
Brasil esquecido em suas origens e que tambm pode facilitar o entendimento do que
representa o carter de contedo assistencialista nas prticas assistenciais brasileiras.

Oliveira Vianna identifica a formao social brasileira como uma estrutura social-
clnica, cujas famlias, historicamente, compuseram-se por elementos vinculantes
atravs de laos de sangue, como tambm por um grande nmero de agregados. a
famlia extensa que d esse matiz de cl, patrocinada pelo regime senhorial. Decorre
dessa estrutura que os elementos de controle social existem dentro do prprio cl, sendo
a obedincia do tipo tradicional-patriarcal, em que o controle social se projeta na vida
poltica vinculado propriedade da terra: ao mesmo tempo sinal de riqueza e elemento
de poder poltico. A fazenda, controlada pelo proprietrio com seus crculos familiar mais
prximo e o extenso cortejo de indivduos agregados, forja a unidade bsica da vida
social brasileira, que, alm disso, contrata e protege os trabalhadores rurais livres, uma
vez que o latifndio constitua o nico mercado de trabalho na rea rural. Nesse contexto
social, segundo Vianna, a solidariedade entre esses atores do tipo clnico-parental.

Com o advento da Repblica em 1889, o novo regime representativo, em base

ampla, acabou por elevar em importncia o voto dos trabalhadores rurais; como
conseqncia fez crescer a influncia poltica dos donos de terra em razo da
dependncia dos trabalhadores rurais em relao a eles. Nesse contexto, o poder pblico
vincula-se aos condutores do rebanho eleitoral; dessa forma, Vianna assinala que a
presena dessa solidariedade clnica fora a responsvel pela constituio de uma ordem
privatista. Assim sendo, o sistema oriundo dessa estrutura est viciado na sua origem,
pois as lealdades individuais eram e so canalizadas em direo as diferentes chefias
locais, e no em direo esfera pblica. Dessa relao, o conflito entre a frmula liberal
contemplada pela Constituio de 1891 e a realidade da estrutura social baseada no cl,
favoreceu politicamente os chefes locais. Portanto, ao se adotar uma Constituio liberal
no Brasil, segundo Vianna, acentuaram-se os traos que o tipo de colonizao tinha
produzido: o cl.

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 Na medida em que a estrutura scio-poltica brasileira dominada pelo esprito de
cl, torna-se impossvel, conforme Oliveira Vianna, o sentido de participao poltica nos
negcios do Estado, e, diante de tal quadro, a nica possibilidade para a resoluo da
problemtica da organizao poltica o processo de transferncia de lealdades polticas
que, antes canalizadas para a estrutura patriarcal, deveriam ser dirigidas para o poder
pblico central. Assim, Vianna prope a constituio de um poder pblico forte e capaz
de obstruir o poder privado difuso que emperra a sociedade brasileira. bom lembrar
que, para Vianna, os indivduos liberados do jogo das estruturas clnicas no poderiam,
em curto prazo, se transformar em cidados livres e participativos quanto aos negcios
pblicos. Por isso, adepto de um Estado corporativista, entende que tal mecanismo seria
capaz de ser o centro racional das diversas corporaes representativas.

No posso ignorar que o receiturio de Vianna colide com a tese do Estado

enquanto instrumento de classe, entretanto, sua anlise de estrutura singular porque
aponta para o dado de nossa formao histrica repercutir diariamente nos diversos
mecanismos polticos voltados para as solues dos problemas sociais. Dessa forma,
pode-se atentar para o fato de que as polticas sociais brasileiras so fragmentadas em
razo de nossa constituio histrica, associada natureza do Estado capitalista,
ampliando essa fragmentao por conta de uma racionalizao essencialmente voltada
para si como fora. Ora o Estado se assume como protetor de interesses do capital, ora
se apresenta como ente de razo na mais pura tradio jusnaturalista com o fito de, sem
iluso, tomar para si o conflito e a partir de si apresentar os esforos solucionadores dos
mesmos conflitos. No to simples como se supe, como tambm no to complexo
que no possa ser explicado conceitualmente.

Quando uma determinada poltica social implementada no seio da sociedade,

parece, aos olhos do senso comum que um resultado racional de esforos mltiplos no
fim de obter satisfao pblica a partir do interesse coletivo. Contudo, se se atentar com
acuidade epistmica, observar-se- que uma determinada poltica social um
complexo de interesses aos olhos de quem pensa dialeticamente, e, nesse caso, no tem
iluso de que seus efeitos tero resultados satisfatrios coletivamente; vide, por
exemplo, o incentivo s ONGs por parte do poder pblico. E nesse caso, peo licena
novamente para fazer uma outra digresso sobre a relao entre positivismo e
programas assistenciais dessas entidades metafsicas.

Conforme se sabe, Auguste Comte foi um dos primeiros pensadores a adotar nas
cincias sociais o mtodo de investigao das cincias naturais, procurando identificar na
vida social as mesmas relaes e princpios com os quais os fsicos explicavam os

95
fenmenos naturais. Dessa forma, o positivismo se constituiu como corrente terica que
procura no s compreender os fenmenos sociais como tambm prev-los pela
sistemtica da naturalidade cientfica, se definindo como uma superao s vises
teolgica e metafsica da realidade. Comte concebe a sociedade como um organismo
constitudo de partes integradas e coesas. Por esse motivo o positivismo chamado de
teoria organicista j que procurou obter, atravs do exemplo da biologia, objetividade e
xito nas formas de controle sobre os fenmenos esttico-dinmicos. O conhecimento
positivo, organizador da vida social pelas mos da cincia, pretende, a partir de sua
concepo histrica, inaugurar uma nova ordem poltico-econmica atravs da crena no
progresso cujas solues passariam pela determinao cientfico-moral.

O ponto de partida de seu pensamento foi uma reflexo sobre a contradio

interna da sociedade de seu tempo, levando em conta o processo de industrializao que
criou riqueza ao lado de imensa pobreza. Como esse momento histrico caracterizado
pela f no conhecimento cientfico, Comte acredita que o nico meio de pr fim crise
confiar na cincia como mecanismo racional de ordem social, expresso de uma unidade
cujo ncleo poltico repousa na idia de que a sociedade s pode ser realmente
organizada atravs de uma completa reforma intelecto-moral do homem, fundada nos
avanos da cincia.

Ainda segundo Comte, no pela mudana de sistemas poltico-econmicos que

se resolveriam as perturbaes sociais em suas mltiplas dimenses, pois ao tomar a
sociedade como unidade biolgica, pensa o coletivo organicamente. Dessa forma a
sociologia nasceu com objetivos prticos de orientar-organizando a sociedade, e isso
exigiria, primeiramente, conhecer para agir, compreender para controlar. Para Comte, o
princpio cientfico de que se conhece o fenmeno por suas relaes constantes de
concomitncia e de sucesso, enseja a possibilidade de previso e transformao da
realidade social mediante o conhecimento das leis histricas de seu desenvolvimento
com a mesma exatido com que possvel astronomia prever o movimento dos astros.
Assim, conhecer as leis sociais implica saber prever os rumos da sociedade e intervir
para garantir o bem-estar coletivo atravs da educao moral-social. O lema do
positivismo, saber para prever, prever para prover baseia-se em um princpio nico:
ordem permanente, imagem invarivel dada pela fsica newtoniana. Essa ordem funda-se
na idia de hierarquia, supondo que nenhum grande progresso pode efetivamente se
realizar se no tende finalmente para a evidente consolidao da ordem.

Um dos pontos bsicos do pensamento poltico comtiano a conciliao entre

ordem e progresso, o que dissiparia o equvoco dos conservadores em postular a ordem

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em detrimento do progresso, e que inversamente condena a postura dos revolucionrios
em se preocuparem apenas com o progresso, esquecendo a natureza da ordem. Dessa
forma, considerar o sentido de ordem o ponto de partida para a construo da nova
sociedade e seu desenvolvimento harmonioso, em que as reformas seriam comandadas
pelos cientistas e industriais moralizados, uma vez que o progresso se daria como
conseqncia gradual da ordem atravs do basto positivista.

Tomando Comte como referncia terica, passou-se a acreditar em uma ordem

humanista capaz de abrandar os conflitos sociais mesmo preservando a propriedade
privada dos meios de produo e a estrutura classista da sociedade, visto que os
capitalistas moralizados abrandariam as difceis condies materiais dos operrios.
Conforme tal premissa, a educao foi tomada como movimento renovador no seio das
relaes sociais, criando a idia de cooperao entre proletrios e burgueses, evitando,
por assim dizer, uma ruptura social, substituda pela reforma moral-ntima do homem e
de sua forma de pensar, para efetivar ilusrias mudanas na escala social. Posicionando-
se supostamente margem das querelas entre liberalismo e socialismo, as ONGs apelam
para uma educao humanista-artstica-moralizante capaz de organizar a sociedade
industrial segundo a capacidade de cada indivduo, chamando isso de justia social,
quando na verdade ratifica o sentido de ordem militar-religiosa defendida por Comte. O
pior disso tudo que existe um grupo ingenuamente ilustrado que, negando o poder
pblico, transfere responsabilidades e fortunas para essas entidades sobrenaturais,
ignorando que esse movimento mais uma faceta do capitalismo monopolista de Estado
cuja funo a reproduo da concentrao de riqueza.

Entretanto, a assistncia social, que em princpio tem papel relevante como

medidas emergenciais de integrao de parcela da sociedade no mercado formal de
trabalho, com isso incrementando, do ponto de vista keynesiano, a demanda com o
propsito de impulsionar a engrenagem do emprego, se tornou medida assistencialista,
transformando programas temporais em polticas permanentes de Estado. O mecanismo
assistencial permite ainda um corte emergencial nas polticas sociais (Sposati, 2007, p.
31).

Contudo, caso a sociedade brasileira deseje de fato assumir o desenvolvimento

econmico como sada aos impasses dos nossos problemas, deve substituir o
assistencial-assistencialismo por polticas sociais de longo alcance e com fins inteligentes.
No se pede, por ora, medidas de cunho socialistas, mas de natureza inteligente, tais
como a integralizao de polticas pblicas de espectro orgnico em que o Estado assuma
seu papel de agente do desenvolvimento scio-econmico. No preciso retrica

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filosofal, mas prtica de racionalizao a partir de laos integrativos, isso se burguesia e
Estado desejam insero no mercado internacional como ponta de expanso de negcios.
Nesse caso preciso fazer, mais do que nunca, a crtica da crtica da poltica social
brasileira (Vieira, 2007, p. 111).

5. Concluso

Existe um dilema muito srio que domina e perturba o entendimento dos

estudiosos de Poltica Social que considero ter superado: a natureza das polticas sociais.
O trabalho que acabo de apresentar talvez tenha um valor significativo para mim, pois
com ele eliminei o sentido de poltica social como meio de mobilidade social nos Estados
dominados pela economia de mercado. Concluo, a meu juzo, que nos Estados
capitalistas as polticas voltadas ao desenvolvimento social s se efetivam quando for do
interesse do capital ou se a ele estiver vinculado um determinado ganho social, tipo valor
que o reproduz como nico sistema de organizao das atividades produtivas.

Compreendo que poltica social e capitalismo se solidarizam, necessariamente, em

funo da sobrevivncia de ambos, isso porque s no modo de produo capitalista h
polticas sociais, cuja funo compor suas distores sistmicas. Por outro lado s o
capitalismo produz, enquanto sistema, polticas sociais como forma de manter-se vivo:
seja como reproduo social do trabalho, seja como rubrica de receita, ou como fonte
ideolgica de valor moral, pois o sistema capitalista de uma eficincia assustadora: de
si mesmo surgem solues que mantm vivas as contradies de sua sobrevivncia. Em
uma economia cujo mercado estivesse subordinado aos interesses sociais, as chamadas
polticas sociais no existiriam, pois o prprio sistema produtivo seria o mecanismo de
incluso social. Mas como estamos afetados pela hegemonia do capital, e isso no se
pode esquecer, os nossos esforos devem se voltar para polticas sociais inteligentes,
contemplando o prprio sistema capitalista, tendo em mente aquilo que Marx certa vez
asseverou que dever moral dos trabalhadores lutar por tomar do capitalismo tudo
aquilo que puderem, pois isso constitui luta, e essa racionalizao no pode ser olvidada
(1983, p. 91-99).

A crtica da crtica das polticas sociais proposta por Oliveira, passa pelo cuidado
de no confundirmos o campo em que atuamos, ou seja, no se conseguir no modo de
produo capitalista compor polticas sociais tpicas do modelo produtivo socialista, pois o
sistema as abortar. Entretanto, dentro do prprio sistema deve-se pensar em medidas
efetivas que contemplem o aumento de inclusos para que esses inclusos se alimentem do
sistema, e aumentando aritmeticamente o nmero desses inclusos, implique em

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complicao geomtrica para o prprio sistema. Como? Pelo aumento espacial dos
beneficiados. Parece utpico, porm realista quando pensado sob o ponto de vista de que
se deve saber trabalhar dentro do sistema e de se apropriar de suas contradies.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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COMTE, Auguste. Os Pensadores. In: Curso de filosofia positiva. SP: Abril, 1973.
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YAZBEK, Maria C. Classes subalternas e assistncia social. SP: Cortez, 2007.
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Cortez, 2007.
VIANNA, Oliveira. Instituies polticas brasileiras. SP: Itatiaia-Eduff, 1987.

RESUMO: O escopo do presente trabalho refletir sobre o sentido de poltica social sob o
olhar de quem no assistente social, mas um observador poltico, considerando que a
literatura acerca do tema rica e mltipla em suas determinaes tericas. Nesse
sentido, assumindo uma postura que talvez possa parece parcial e particular, penso que
poltica social instrumento poltico, e deve ser tratada politicamente.

PALAVRAS-CHAVE: Estado servio social assistncia social poltica social

liberalismo.

* O autor professor universitrio, bacharel em Direito (UGF) e em Filosofia (UERJ),

Mestre em Cincia Poltica (IFCS-UFRJ) e Doutorando em Filosofia (IFCS-UFRJ).

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