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Lua Nova

Centro de Estudos de Cultura Contempornea


luanova@cedec.org.br
ISSN (Versin impresa): 0102-6445
BRASIL

2006
Bernard Manin / Adam Przeworski / Susan C. Stokes
ELEIES E REPRESENTAO
Lua Nova, nmero 067
Centro de Estudos de Cultura Contempornea
So Paulo, Brasil
pp. 105-138

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal

Universidad Autnoma del Estado de Mxico

http://redalyc.uaemex.mx
ELEIES E REPRESENTAO*
Bernard Manin
Adam Przeworski
Susan C. Stokes

A alegao que conecta a democracia e a representao


que na democracia os governos so representativos porque
so eleitos: se as eleies so concorridas livremente, se a
participao ampla, e se os cidados desfrutam das liber-
dades polticas, ento os governos agiro em favor do inte-
resse da populao. Em um primeiro ponto de vista do
mandato , as eleies servem para selecionar boas polticas
ou polticos que sustentam determinadas polticas. Os par-
tidos ou os candidatos fazem propostas polticas durante a
campanha e explicam como essas propostas poderiam afe-
tar o bem-estar dos cidados, os quais elegem as propostas
que querem que sejam implementadas e os polticos que
se encarregaro de pratic-las; os governos, efetivamente,
realizam-nas. Conseqentemente, as eleies semelham
uma assemblia direta e a plataforma vencedora se torna

* O artigo o Captulo I do livro de Adam Przeworski, Susan C. Stokes e Bernard


Manin (eds).1999. Democracy, Accountability and Representation. Cambridge: Cam-
bridge University Press. Agradecemos a Adam Przeworski a acolhida favorvel
iniciativa de traduzir e publicar este texto e a Cambridge University Press a cesso
dos direitos para este nmero de Lua Nova. Traduo de Felipe Duch.
Eleies e representao

o mandato que os governos perseguem. Em um segundo


ponto de vista da prestao de contas , as eleies servem
para manter o governo responsvel pelos resultados de suas
aes passadas. Por anteciparem o julgamento dos eleitores,
os governantes so induzidos a escolher polticas, julgando
que sero bem avaliadas pelos cidados no momento da
prxima eleio.
Ambos os pontos de vista so problemticos. Repre-
sentao um tema de discusso porque os polticos tm
objetivos, interesses e valores prprios, e eles sabem coisas
e tomam decises que os cidados no conseguem obser-
var ou s podem monitorar com certo custo. Mesmo se,
uma vez no cargo, os polticos possam no querer fazer
nada a no ser atuar a servio do interesse pblico, para
serem eleitos eles podem ter que, em primeiro lugar, satis-
fazer certos interesses. E uma vez eleitos, podem querer
dedicar-se aos seus objetivos pessoais ou a alguns interes-
106 ses pblicos que diferem daqueles dos cidados. Se eles
tiverem tais motivaes, eles vo querer fazer outras coisas
distintas de representar a populao. E os eleitores no
sabem tudo que precisariam saber, tanto para decidir pros-
pectivamente o que os polticos deveriam fazer, quanto para
julgar retrospectivamente se eles zeram o que deveriam ter
feito. Se os eleitores sabem que existem coisas que eles no
sabem, eles no querem obrigar os polticos a realizar seus
desejos. Por sua vez, se os cidados no tiverem informaes
sucientes para avaliar o governo em exerccio, a ameaa
de no ser reeleito insuciente para induzir os governan-
tes a agirem de acordo com os interesses dos cidados.
Neste artigo ns analisamos se os eleitores podem
reforar a representao, utilizando os seus votos para esco-
lher polticos e polticas pblicas, para sancionar o gover-
nante em exerccio, ou para fazer ambos simultaneamente.
Depois, discutimos as caractersticas institucionais que tal-
vez contribuam para induzir representao.

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Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

A concepo da representao por mandato


Nas campanhas eleitorais, os partidos propem polticas e
lanam candidatos. Se os eleitores acreditarem que os pol-
ticos no so todos iguais, podem tentar assegurar a repre-
sentao, ao usar seus votos para escolher as melhores pol-
ticas ou polticos associados a determinadas polticas. As
questes que precisamos analisar so (1) se as campanhas
eleitorais so informativas, isto , se os eleitores podem jus-
ticadamente esperar que os partidos faam o que eles pro-
pem, e (2) se perseguir a realizao da plataforma vence-
dora, o mandato, ser sempre em favor do bem comum
dos eleitores. Poderamos dizer que a representao por
mandato ocorre se a resposta de ambas as perguntas for
positiva, isto , se os partidos verdadeiramente informarem
os eleitores sobre suas intenes e se a realizao dessas
intenes o melhor para os eleitores sobre as circunstn-
cias dadas.
A concepo da representao por mandato difundi- 107
da: acadmicos, jornalistas e cidados ordinrios conam
nela como se fosse um axioma. Keeler (1993), por exem-
plo, explica as reformas polticas mais importantes intro-
duzidas por Reagan, Thatcher, e Miterrand como segue:
seus respectivos pases enfrentavam uma crise poltica,
eleitores queriam mudanas e expressaram seus desejos
nas urnas, e os respectivos governantes as implantaram
em seus mandatos. Esse modelo parece explicar bem a
formao da poltica em sociedades industriais avanadas
(Klingeman, Hofferbert e Budge, 1994). Como um polti-
co francs exps, desde os romanos, existe uma antiga lei
poltica que ns nunca devemos perder de vista: governos
podem durar apenas pelo princpio pelo qual nasceram
(Sguin, 1997).
Um aparato conceitual rudimentar talvez ajude a cla-
rear o que est envolvido. Nas eleies, partidos ou candi-
datos se apresentam para os eleitores, informam-nos sobre

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Eleies e representao

suas intenes sobre polticas pblicas1. Especicamen-


te, eles dizem aos eleitores quais polticas sero adotadas,
com qual propsito, e com quais conseqncias. Uma vez
eleitos, os candidatos vitoriosos escolhem as polticas, no
necessariamente as mesmas que anunciaram. Tendo obser-
vado os resultados das polticas adotadas, os eleitores votam
novamente. Para introduzir um exemplo, suponha que h
duas plataformas polticas possveis: polticas para a segu-
rana econmica (S) e para ecincia (E)2. Os partidos ou
candidatos em competio prometem fazer S ou E, e, uma
vez eleitos, buscam realizar S ou E.
Os polticos podem se preocupar tanto com as polticas
quanto em serem eleitos e reeleitos. Os polticos tm prefe-
rncias sobre polticas pblicas se a recompensa de manter-
se no cargo ou a probabilidade de se reeleger depende das
polticas por eles adotadas. Pode-se pensar na recompensa
de manter-se no cargo em trs formas: os polticos podem
108 ter polticas favoritas e derivar utilidade de execut-las,
podem querer realizar seus interesses pessoais, ou podem
obter satisfao da honra de estar no cargo. Os polticos
tm algumas crenas sobre as promessas que mais provavel-
mente os fazem vencer, assim como sobre as polticas que os
eleitores iro de fato apreciar tendo experimentado os seus
resultados.
Assim, a questo sobre a representao por mandato
(1) se as polticas dos governantes sero as mesmas de
suas plataformas eleitorais, e (2) se seguir esta plataforma
ser melhor para os eleitores. As condies sob as quais a
representao por mandato ocorre so de tripla natureza:
quando os interesses dos polticos e dos eleitores coinci-
dem, quando os polticos esto motivados pelo desejo de

1. Os candidatos tambm exaltam suas virtudes. Este um ponto que trataremos


adiante.
2. A terminologia de Elster (1994).

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serem reeleitos e acreditam que os eleitores vo reeleg-los


se eles realizarem polticas defendidas durante a campanha,
e quando polticos esto preocupados com a credibilidade
de suas futuras promessas. Vamos discutir essas situaes na
seqncia.
a) Os interesses dos polticos coincidem com os dos
cidados3. Eleitores e governantes tm interesses idnticos,
se os governantes quiserem por interesse prprio criar os
estados de coisas mais desejados pelos eleitores. Se polticos
e eleitores tambm tm as mesmas crenas sobre os efeitos
dos resultados das polticas (crenas tcnicas nos termos
de Austen-Smith, 1990)4, ento os candidatos so eleitos
com base na plataforma de maior preferncia dos eleitores
e, como representantes, implementam essa plataforma, pois
beneciam seus prprios interesses.
Quase todas as discusses sobre representao, a come-
ar com as Consideraes sobre um Governo Representativo de
John Stuart Mill (1991 [1861]), assumem que a eleio de 109
representantes que, de alguma forma, espelham ou repro-
duzem a composio do eleitorado, produz representao.
Nesse ponto de vista, a assemblia representativa se for
uma miniatura do eleitorado, uma amostra dele. A hiptese
subjacente a essa convico que, se a assemblia descri-
tivamente representativa, ento atuar para representar os
interesses dos representados. Como conseqncia, as discus-
ses sobre as instituies representativas centram-se quase

3. Obviamente, a questo que surge com tal formulao : Quais eleitores? Ns


assumimos neste texto que, qualquer que seja a dimenso do espao temtico,
existe um equilbrio da regra da maioria, portanto existe o voto decisivo. Sobre
as complicaes que surgem quando essa suposio no se cumpre, ver Ferejohn
(1986, 1995).
4. Em sua forma pura, a teoria espacial do voto logicamente incompleta: os elei-
tores s se preocupam com os resultados, mas elegem com base nas polticas. O
que obviamente falta so crenas tcnicas, como j denido anteriormente. Note
que se os candidatos e eleitores tiverem interesses idnticos, mas crenas tcnicas
diferentes, eles tero diferentes preferncias sobre as polticas.

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Eleies e representao

exclusivamente sobre o sistema eleitoral (por exemplo, veja


Rogowski, 1981). A contribuio seminal de Pitkin (1967),
ainda hoje indevidamente ignorada, foi precisamente pro-
blematizar essa conexo: ser que a proporo a melhor
forma de garantir a representao? Se cada representante
defender opinies e promover os interesses do seu redu-
to eleitoral, ser promovido o interesse comum da coletivi-
dade5? E, o que acontece se os representantes se tornarem
diferentes de seus eleitorados pelo simples fato de serem
representantes? E se, uma vez eleitos, perceberem que os
eleitores no tm interesses prprios?
b) Os polticos querem ser eleitos e reeleitos6. E espe-
ram que os eleitores vo reeleg-los se eles perseguirem as
propostas polticas apresentadas em suas campanhas eleito-
rais. Se os polticos que procuram vencer as eleies soubes-
sem a preferncia dos eleitores decisivos, eles apresentariam
uma plataforma que coincidisse com essas preferncias. Se
110 eles esperam que as preferncias dos eleitores no mudem,
ou que, elas sero conrmadas pela observao dos resul-
tados implementados durante o mandato (Harrington,
1993a), ento os representantes seguem as polticas anun-
ciadas procurando a reeleio. E se os eleitores souberem
o que bom para eles, o resultado melhor para eles, de
modo que a ameaa dos eleitores de punir desvios do man-
dato plausvel.
c) Os polticos esto interessados em fazer que suas pro-
messas tenham credibilidade no futuro. Mesmo se os elei-
tores acreditarem que um desvio do mandato tenha sido
benco, eles descontaro promessas futuras dos polticos

5. Uma diculdade com esta viso, manifestada em Mill, que enquanto a assem-
blia pode reetir os interesses proporcionalmente, muitas decises vinculadas ao
governo no permitem distribuies proporcionais.
6. Isto verdadeiro, independente de se os polticos tambm tiverem outros inte-
resses, desde que o maior valor seja a manuteno do cargo per se.

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que adquiriram uma reputao de renegar suas promes-


sas de campanha. Portanto, os eleitores podem ameaar
os representantes de votar contra eles se trarem suas pro-
messas, independentemente dos resultados. Essa ameaa
implementada pelo partido rival no modelo de Alesina
(1988), no qual os eleitores no tm comportamento estra-
tgico. Por sua vez, so os eleitores que executam a ameaa
no modelo de Bank (1990), no qual a credibilidade dessa
ameaa suposta em vez de derivada7. Conseqentemente,
no melhor dos casos, esta uma estria incompleta. Retor-
naremos a esse assunto mais adiante.
Observe-se que a representao por mandato uma
situao em que as polticas adotadas pelos representan-
tes seguem suas plataformas eleitorais e essas polticas so
as melhores para os cidados sob as condies observadas
pelos representantes. As trs possibilidades distinguidas
anteriormente levam concluso de que a representao
por mandato ocorre quando as vontades dos polticos e 111
dos eleitores coincidem, ou quando os polticos se preo-
cupam apenas em vencer a eleio. Para vencer eles preci-
sam prometer e implementar as propostas polticas que so
melhores para o pblico. Mas, fora essa feliz coincidncia,
os polticos podem ter incentivos para se desviar das pro-
postas de campanha, e isto em favor do que melhor para
o pblico, ou, seguir essas propostas mesmo com custos
para o eleitorado.
Para clarear as debilidades do mecanismo de mandato,
suponha-se que os polticos no possam ser reeleitos, nem

7. Bank justica esta suposio referindo-se ao modelo de multiperodo de Austen-


Smith e Banks (1989), no qual a ameaa de punir desvios certamente coerente.
Mas, no modelo de Austen-Smith e Banks, os governantes nunca cumprem total-
mente suas promessas: quando os eleitores tm pouca expectativa dos governan-
tes, os partidos sempre prometem mais do que podem fazer, mesmo que faam
primeiramente o melhor; entretanto, quando os eleitores esperam muito, as plata-
formas e as chances de reeleio so independentes do que os eleitores querem.

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Eleies e representao

mesmo uma vez8. Os eleitores sabem que, uma vez eleito, o


representante far qualquer coisa que deseje. Sem a puni-
o de votar novamente, os eleitores precisam adivinhar
quais partidos ou candidatos concorrentes tm preferncias
de polticas que coincidem com as deles e quais so impene-
trveis corrupo dominante no cargo. A menos que, no
quadro de candidatos, existam tais polticos e que os elei-
tores adivinhem corretamente quem eles so, os candida-
tos vitoriosos no atuaro de maneira representativa. Se os
polticos tiverem preferncias por polticas distintas daque-
las dos eleitores decisivos, eles iro se afastar das polticas
anunciadas; se eles perseguirem benefcios prprios, tiraro
proveito ou rendas do cargo.
Alm disso, para serem eleitos, os polticos podem ter
que fazer promessas a interesses especcos. Suponha-se, no
esprito da Escola de Regulao de Chicago (Stigler, 1975;
Peltzman, 1976; Becker, 1958 e 1983) que (1) os eleitores
112 so ignorantes, racionais ou no, sobre o impacto das pro-
postas polticas para seu bem-estar, e que (2) para se apre-
sentarem aos eleitores, os polticos precisam utilizar recur-
sos, incluindo mas no apenas dinheiro. Os polticos se
preocupam apenas em ganhar eleies, mas, para vencer,
necessitam arrecadar recursos. Devido ao fato de os elei-
tores no se importarem com propostas polticas que tm
apenas um impacto pequeno em seu bem-estar, os polticos
podem vender aos grupos de interesse polticas que ini-

8. De fato, suciente ser conhecido e nito o nmero de eleies que o poltico


pode concorrer. Suponhamos que o poltico no poder concorrer depois de um
determinado perodo no cargo. Ento, durante a sua ltima eleio, os eleitores
sabero que no prximo perodo no cargo, o poltico no ter nenhum incentivo
para tentar a reeleio e os eleitores votaro contra ele. Logo, se o poltico no
ser reeleito na prxima eleio, ele no ter incentivos para se comportar bem
durante o atual mandato..., e assim por diante. A menos que os polticos se preo-
cupem com a aprovao dos eleitores quando exercerem o cargo pela ltima vez,
os limites da durao do cargo privam os eleitores de criar incentivos para que os
polticos os representem.

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gem um custo pequeno para cada eleitor mas com bene-


fcios concentrados nesses grupos de interesse , e gastar
nas eleies os recursos arrecadados nessa troca. Posto que
as polticas que arrecadam recursos de grupos especcos
de interesse so custosas para os eleitores, os polticos esco-
lhem polticas que os deixam indiferentes sobre a margem
entre aumentar o prprio bem-estar dos eleitores e as des-
pesas de campanha. Assim, o bem-estar dos eleitores no
maximizado.
O fato que para existirem e se apresentarem aos
eleitores, os partidos polticos precisam arrecadar fundos.
Quando esses fundos vm de interesses particulares, so tro-
cas de favores. Presumidamente, se Philip Morris Co. Inc.
contribuiu em 1996 com mais de US$ 2,5 milhes para o
Comit Nacional Republicano (New York Times, 28 de janei-
ro de 1997, p. 3), deve ter esperado pelo menos US$ 2,5
milhes em favores; de outra forma, seus dirigentes pode-
riam ter sido despedidos pelos acionistas. Os intercmbios 113
de contribuies polticas por favores de polticas geram
distores atravs de seus efeitos na distribuio de recur-
sos. O custo social de tais distores provavelmente muito
maior do que aquele do roubo aberto, que causa distores
apenas atravs de seus efeitos sobre os impostos.
Porm, as situaes em que ou o poltico se desvia de
suas promessas em prol do interesse dos eleitores, ou man-
tm-nas contra o interesse de uma maioria, so possveis
mesmo se os representantes enfrentam eleies repetidas e
mesmo se as campanhas eleitorais forem baratas (ou susten-
tadas com nanciamento pblico).
a) As condies podem mudar de tal forma que a
implantao do mandato no mais o melhor para os elei-
tores. Suponha-se que um governo que esteja iniciando o
mandato, ao vencer as eleies com uma campanha sobre
uma proposta poltica S, imediatamente aps assumir o
cargo, aprende algo que nem ele e nem os eleitores sabiam

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Eleies e representao

na poca de eleio: o governo anterior, competindo para a


reeleio, escondeu a triste situao do tesouro, e os ganha-
dores da eleio descobrem, ao assumirem o cargo, que os
cofres esto vazios. Digamos que S a melhor poltica quan-
do as condies so boas, enquanto E melhor quando as
condies so ruins. Ento, o governo se depara com a opo
de se desviar do mandato para o bem dos eleitores ou ade-
rir s propostas apesar de as circunstncias terem mudado.
Por sua vez, os eleitores, que teriam concordado em mudar
a poltica, se tivessem observado o que o governante obser-
vou, precisam decidir se acreditam na mensagem do gover-
no que parecer auto-interessada sem ter acesso direto
informao. E podem se equivocar em uma outra direo.
Portanto, os representantes se desviaro uma parte do tempo
e os eleitores puniro alguns desses desvios bons ou ruins.
Perceba-se que mesmo as mudanas de condies que
so endgenas poltica do governo, mas que no foram
114 previstas pelos polticos antes de chegar ao cargo, podem
ser razes para mudar o rumo poltico em prol do bem-
estar dos cidados; a mudana, em 1983, do governo socia-
lista francs pode ilustrar esse ponto.
b) Para ser eleito, um candidato deve oferecer a plata-
forma preferida pelo eleitor decisivo. Suponha-se que um
candidato acredita que o eleitor decisivo tem crenas incor-
retas sobre os resultados de certas polticas. Esse candida-
to enfrenta a escolha de apresentar a plataforma que ele
acredita ser a melhor para os eleitores e sofrer uma derrota
(entretanto, espera vencer a prxima disputa, se o compe-
tidor implementar polticas menos efetivas), ou propor o
que os eleitores querem e ter pelo menos 50 por cento de
chances de vencer (se o outro adversrio apresentar a mes-
ma plataforma). Se o representante acredita que a poltica
menos popular sucientemente mais efetiva do que a pre-
ferida pelos eleitores, ele ou ela antecipa que, tendo obser-
vado esses efeitos, os eleitores vo ser persuadidos de que

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a poltica correta foi a escolhida e votaro para reeleg-lo.


Assim, esse poltico poder continuar uma poltica que de
fato melhor para os cidados.
necessrio distinguir outras duas situaes. Na pri-
meira (Harrington, 1993a, seo 4), os dois candidatos tm
as mesmas crenas sobre as preferncias do eleitor decisivo,
mas diferentes crenas sobre a efetividade das polticas, o
que signica que um deles acha o eleitor decisivo errado.
Ento, eles oferecem a mesma plataforma em suas campa-
nhas eleitorais, mas, uma vez eleitos, podem seguir diferen-
tes polticas. Se o vencedor o candidato que acredita que a
poltica preferida pelo eleitor decisivo signicantemente
inferior a uma alternativa, o representante adota a polti-
ca preferida por ele, acreditando que os eleitores se con-
vencero de sua superioridade, uma vez que os resultados
sejam concretizados. Em tais situaes, ns observaremos
candidatos que apresentam a mesma plataforma e, depois,
desviam-se de seu mandato. 115
Na segunda situao, os dois candidatos tm as mes-
mas crenas sobre a efetividade das propostas polticas,
mas diferem em suas crenas quanto preferncia do elei-
tor decisivo. Se eleitos, eles buscaro realizar as mesmas
polticas, mas para serem eleitos vo apresentar diferentes
plataformas. Se o vencedor o candidato que acredita que
os eleitores estavam errados, uma vez eleito como repre-
sentante altera a poltica. Em tais situaes, ns observa-
remos que os candidatos oferecem diferentes plataformas
e depois seguem a mesma poltica independentemente de
quem foi eleito.
Repare-se que, em ambas as situaes, os candidatos
tm a possibilidade de se desviar de suas plataformas quan-
do eleitos, mas eles o fazem acreditando que esto agindo
pelo bem do eleitorado.
c) Suponha-se que tudo se mantm conforme acabamos
de descrever, mas que o representante no acredita que os

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Eleies e representao

eleitores se convencero da efetividade da melhor poltica;


ora porque os eleitores esto certos de quais polticas so
melhores para eles, ora porque a escolha de polticas no
faz grande diferena. Como Harrington (1993a) demons-
tra, se os eleitores inicialmente acreditam que uma poltica
melhor do que outra, ser mais difcil que se convenam
ex post da superioridade da alternativa9. Temendo que, se
propuser uma plataforma e seguir outra, ele no ser ree-
leito, o representante oferece a proposta inferior, preferida
pelos eleitores, e a implementa, contra o que ele considera-
va ser melhor para os interesses dos cidados. O mandato
ser implementado, mas os polticos no atuaro de forma
representativa.
Em resumo, sob certas condies, os representantes
podem ora executar polticas que melhoram o bem-estar
dos eleitores por meio de desvios do mandato, ora ser obe-
dientes ao mandato, mesmo se acreditarem que sua imple-
116 mentao no ser melhor para os eleitores. Se a imple-
mentao do mandato no o melhor que o governante
pode fazer, ento difcil acreditar na ameaa de punio
para quem se desvia do mandato. Os eleitores podem no
gostar de governantes que traem suas promessas, mas no
puniro os polticos que beneciam os eleitores mediante
desvios do mandato.
Essa impunidade atenuada por consideraes de
reputao (Downs, 1957; Ferejohn, 1995). Os polticos tal-
vez se preocupem com o comprometimento a promessas
como um investimento em suas credibilidades. Certamen-

9. A intuio a seguinte. Supondo que inicialmente os eleitores crem que a po-


ltica S a melhor para eles do que a E por certa quantidade e. Se eles observarem
que um resultado de implementao E melhor do que S por uma certa quanti-
dade e, sua crena posterior ser que E produz resultados num nvel entre suas
expectativas iniciais a suas observaes, que continuar estando abaixo de S. Para
ser persuadido que E melhor do que S, o resultado de E ter que ser melhor do
que o anterior de S por uma quantidade maior que e.

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te, sabido que o governo polaco foi forado a recordar-


se das promessas de 1993 e a fazer algumas concesses aos
eleitores, sob a pena de perder sua credibilidade (Krauze,
1994). Se os representantes anteciparem que os eleitores
no observaro apenas suas polticas passadas, mas tambm
prestaro ateno nas novas promessas, isto , se seu desem-
penho passado no cargo no completamente informativo,
eles precisam se preocupar em que se acredite neles, o que,
por sua vez, modera suas tentaes de se desviar de anti-
gas promessas. Um poltico que executa uma manobra ter
que descansar somente em seu desempenho passado quan-
do for buscar a reeleio, enquanto que um poltico que se
mantm el a suas promessas ter maiores possibilidades de
o eleitor acreditar nele. Por sua vez, os eleitores poderiam
punir os polticos que renegam suas promessas como um
investimento em informao. Depois de tudo, os eleitores
querem que suas escolhas tenham conseqncias; portanto,
eles desejam ser vivel prever o comportamento dos polti- 117
cos com base em suas plataformas polticas, retricas e iden-
tidades. Os polticos podem argumentar que circunstncias
imprevisveis so razes para eles se desviarem do mandato,
mas tm que dar alguma explicao para faz-lo. Isto evi-
dncia prima facie que eles pensam que se espera que sigam
o mandato.
Enquanto esses mecanismos de reputao podem enco-
rajar os representantes a obedecerem s promessas eleito-
rais, uma caracterstica surpreendente das instituies demo-
crticas, destacada por Manin (1997), que em nenhum
sistema democrtico os polticos so legalmente obrigados
a manter suas plataformas. Em nenhuma democracia exis-
tente os representantes so obrigados a seguir instrues.
As aes judiciais dos cidados contra os governantes que
traem promessas especicas de campanha tm sido rejei-
tadas pelos tribunais em vrios pases, mais recentemente
na Polnia. Nenhuma constituio democrtica em mbi-

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Eleies e representao

to nacional permite a revogao, e, exceto na Cmara de


Representantes dos Estados Unidos, os perodos eleitorais
tendem a ser longos em mdia, 3,7 anos para legisladores
e 3,9 anos para presidentes (Cheibud e Przeworski, 1999).
Enquanto disposies para impeachment e procedimentos
para retirar a conana dos representantes so comuns,
eles nunca so voltados a punir a traio de promessas10.
Referendos nacionais com efeitos vinculantes e fundamen-
tados em iniciativas populares apenas existem na Sua, e,
sob formas mais restritas, na Itlia e na Argentina. Nesse
sentido, uma vez que os cidados elegem os representantes,
no h dispositivos institucionais que os forcem a cumprir
suas promessas. Os eleitores podem sancionar desvios dos
mandatos apenas depois de experimentarem seus efeitos.
Por que, ento, no h mecanismos institucionais para
forar os polticos empossados a serem is a suas platafor-
mas? Historicamente, o principal argumento era que deve-
118 ria se permitir aos legisladores deliberar. As pessoas querem
que seus representantes aprendam um com o outro. Alm
disso, quando as pessoas esto inseguras sobre seus julga-
mentos, podem querer que os representantes consultem
peritos.
Outro argumento histrico era que os eleitores podem
desconar de seus prprios julgamentos. As pessoas podem
no apenas estar com medo de suas prprias paixes, mas
se so racionalmente ignorantes, devem reconhecer que
no sabem. Presumivelmente, as eleies estabelecem um
calendrio para um acerto de contas; portanto, os cidados
podem querer dar aos governantes alguma liberdade para

10. Ocasionalmente, um desvio do mandato provoca parte de um mpeto para o


impeachment, mesmo quando o desvio no uma justicativa formal. Dois recentes
presidentes que abandonaram suas promessas de campanhas, na Venezuela e no
Equador, sofreram um impeachment, mesmo sem tempo para que os resultados se
concretizassem.

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governar e avaliar as aes dos lderes nas pocas de elei-


es. OFlaherty (1990) argumenta que essa a razo para
eleger polticos por um tempo determinado; dessa maneira,
os cidados podem se proteger contra preferncias incon-
sistentes no tempo e, no entanto, exercer o controle a pos-
teriori (ex post).
Finalmente, as instituies devem permitir lidar com
mudanas de condies. Nenhuma plataforma eleitoral
pode especicar a priori o que o governo deveria fazer em
cada estado contingente de coisas; os governos precisam
ter alguma exibilidade para enfrentar mudanas circuns-
tanciais. Se os cidados esperam que as condies devem
mudar e os governos so representativos, no vo amarrar
os governos a suas instrues11.
Portanto, existem boas razes para as instituies
democrticas no ter mecanismos para obrigar a obedin-
cia ao mandato. Ns escolhemos polticas que representam
nossos interesses ou candidatos que nos representam como 119
pessoas, mas queremos que os governantes sejam capazes
de governar. Em conseqncia, embora preferssemos que
os governantes se mantivessem presos s suas promessas,
a democracia no contm mecanismos institucionais para
assegurar que nossas escolhas sejam respeitadas.

A concepo de representao por prestao de contas


Mesmo se os cidados so incapazes de controlar os gover-
nos obrigando-os a seguirem mandatos, os cidados qui
consigam faz-lo, se puderem induzir os representantes a
antecipar que eles tero que prestar contas por suas aes
anteriores. Os governantes so controlveis mediante pres-

11. Minford (1995: 105) observa no contexto da poltica monetria que se os


eleitores tm pouca informao, devem preferir deixar o governo ter completa
discrio, independentemente da falta de credibilidade, no lugar de t-lo em suas
mos.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Eleies e representao

tao de contas, caso os eleitores possam discernir se os


governantes esto agindo em prol de seus interesses e caso
possam sancion-los apropriadamente, de tal forma que
aqueles representantes que agirem em benefcio do inte-
resse dos cidados vencero a reeleio e aqueles que no o
zerem, perdero. Representao por prestao de contas
ocorre quando (i) os eleitores votam para reterem os repre-
sentantes somente quando eles agem em favor do interesse
dos primeiros, e (ii) o representante escolhe polticas neces-
srias para ser reeleito.
Para entender porque surge o problema da prestao
de contas, devemos considerar novamente os objetivos dos
polticos. Eles podem no querer fazer nada que os cida-
dos bem informados no teriam gostado que zessem; tal-
vez tenham esprito pblico para se dedicarem totalmente a
promover o interesse comum. Eles tambm podem querer,
todavia, algumas coisas diferentes e com custos para os cida-
120 dos, ora apenas algumas metas que os cidados no com-
partilham, ora a reeleio ou ganhos particulares. Os pol-
ticos podem querer promover suas prprias idias, mesmo
se forem distintas da vontade dos cidados12. Alguns podem
se importar mais em crescer na carreira contra outros pol-
ticos, dentro do governo ou do mesmo partido. Outros
podem buscar destaque (Niskanen, 1971). H aqueles que
podem querer enriquecer-se s custas dos cidados, seja
enquanto esto no cargo ou aps deix-los. Enm, alguns
podem estar mais preocupados em obter o reconhecimento
dos estrangeiros. Em todos esses casos, os polticos vo que-
rer alguma coisa cuja busca danosa para os cidados. Por
falta de um termo melhor e para manter uma terminologia
regular, ns vamos nos referir a essas coisas como rendas.

12. Suponha-se que em um pas pobre, as pessoas querem consumir imediatamen-


te enquanto os polticos benevolentes querem desenvolver o pas incrementando
os investimentos.

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Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

Para introduzir outro termo comum na literatura, h


diferentes caminhos em que os polticos podem se esqui-
var da suas responsabilidades(shirk), isto , fazer coisas que
os cidados no queriam que eles zessem. Eles se esquivam
se passarem o tempo conspirando contra seus rivais, se agi-
rem para incrementar sua prpria riqueza, se estenderem
favores clientelistas para seus familiares e amigos; entretan-
to, o meio mais importante em que eles podem agir contra
os interesses de seus eleitores escolher polticas que bene-
ciam seus interesses particulares ou os interesses de algum
grupo especico, ao qual devem favores.
Os cidados enfrentam o problema de estabelecer uma
troca com os polticos entre extrair rendas e perder o cargo
ou no extrair rendas e manter-se no cargo que poderia
induzi-los a manter comportamentos rentistas baixos, enten-
dendo que manter rendas baixas signicaria fazer o que os
eleitores querem. A viso padro de como funciona o meca-
nismo de prestao de contas baseia-se no voto retrospecti- 121
vo. Nesse enfoque, os cidados estabelecem algum parme-
tro de desempenho para avaliar os governantes: meu salrio
deve subir pelo menos quatro por cento durante o perodo,
as ruas precisam ser seguras, ou at mesmo a seleo nacio-
nal precisa classicar-se para a Copa do Mundo. Os cidados
votam contra os representantes a menos que satisfaam esses
critrios. Por sua vez, o governo, esperando ser reeleito e
antecipando a regra de deciso dos eleitores, far o que for
possvel para satisfazer tais critrios.
Imagine que as condies sob as quais o governante
toma decises podem ser boas ou ruins. Os polticos
decidem implementar a poltica S, que melhor para os
cidados quando as condies so boas, ou a poltica E, que
melhor quando as condies so ruins. Suponha-se que
a renda obtida pelos representantes quando fazem tudo
o que podem para o pblico consiste apenas em seus sal-
rios e os benefcios legalmente autorizados, e suponha que

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Eleies e representao

os representantes querem ser reeleitos. Suponha-se ainda


que o eleitorado sabe tudo o que precisa saber e que ele,
para introduzir os representantes a atuar to bem quanto
possvel em determinadas circunstncias, estabelece par-
metros de desempenho para condies boas ou ms. Nes-
se caso, o governo atuar de maneira representativa e os
cidados obtero o melhor possvel em ambas as condies.
Por outras palavras, a prestao de contas induz represen-
tao (Key, 1966). Como Fiorina (1981: 11) se expressou:
Dados certos atores polticos que desejam fervorosamente
preservar suas posies e que, cuidadosamente, antecipam
a reao do pblico em exerccio do cargo como meio para
alcanar um m, um eleitorado que vota retrospectivamen-
te colocar em vigor a prestao de contas, mesmo que seja
no sentido ex post e no ex ante.
Porm, suponha-se que os eleitores no sabem quais so
as condies. Os polticos conhecem essas condies, mas,
122 para os eleitores, pode ser invivel observ-las ou talvez pos-
sam monitor-las apenas com um certo custo. Tais condies
podem incluir a postura de negociao de governos estran-
geiros ou de instituies nanceiras internacionais (algo que
os cidados no podem observar); ou o nvel de demanda da
exportao dos maiores compradores do pas (algo que os
eleitores conseguem observar apenas se se tornarem econo-
mistas). Ento, os eleitores esto em um dilema: se eles esta-
belecem um parmetro elevado e as condies forem ruins, o
representante no ser reeleito, faa o que ele zer, e ele ir
buscar rendas excessivas. Por sua vez, se os eleitores estabe-
lecem um parmetro baixo, o representante ter condies
de procurar rendas excessivas quando as condies forem
boas e, nesse caso, ser reeleito dando menos aos eleitores
do que poderia ter dado. Seja qual for a deciso dos eleitores,
os polticos algumas vezes vo escapar de seu controle.
Um aspecto da informao incompleta merece ateno
particular. Note que os eleitores que atuavam nas pginas

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Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

prvias foram mopes: estavam preocupados apenas em


mudanas para o seu bem-estar durante o presente. Mas se
os eleitores forem completamente racionais, tambm deve-
riam preocupar-se no valor presente do seu futuro bem-
estar, o legado que o representante deixa para o futuro. Se
a economia cresce porque o governo corta todas as rvores
do pas, o eleitor viver de champagne durante o perodo,
mas no haver rvores para cortar. Por sua vez, se a econo-
mia decresce porque passa por reformas estruturais, os elei-
tores sofrero privaes econmicas, mas poderiam ter sido
melhoradas as oportunidades de suas vidas no futuro. Tudo
o que os eleitores observam, todavia, a mudana do seu
bem-estar durante o perodo, e tm que fazer, nesta base,
inferncias sobre o futuro. Digamos que os eleitores do
governo em exerccio observam seu bem-estar atual decair:
deveriam eles concluir que o governante est investindo no
futuro ou perseguindo quimeras (neoliberais) por sua con-
ta, ou simplesmente roubando? Conforme Stokes (1996a) 123
demonstra, os eleitores podem adotar uma das trs seguin-
tes posturas:
a) Eles podem extrapolar a experincia atual para
o futuro. Esta a postura normal, ao menos o que os
modelos do voto retrospectivo normalmente assumem.
b) Eles podem assumir uma postura intertemporal
(Przeworski, 1996), e esperando que as piores coisas j pas-
saram, prevem o melhor para o futuro.
c) Eles podem assumir uma postura de exonerao,
atribuindo o declnio de seu bem-estar s ms condies,
mais do que a qualquer coisa que o governo tenha feito.
difcil falar o que racional para as pessoas sob essas
circunstncias. Alguns trabalhos empricos sobre as refor-
mas neoliberais nas novas democracias (Przeworski, 1996;
Stokes, 1996b) sugerem que as pessoas esto dispostas a
exonerar os governos pela inao e por tratar os aumen-
tos salariais intertemporalmente, como previso da ina-

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Eleies e representao

o, mas que so avessos ao risco quanto ao desemprego


e tornam-se contra os governos que o geram. Contudo, h
outros estudos que concluem que as pessoas so sensveis
inao e relativamente indiferentes ao desemprego (Rose,
1997; Weyland, 1996). Em qualquer caso, h pouco em que
as pessoas possam basear seus julgamentos.
Os modelos eleitorais de prestao de contas normal-
mente assumem que, enquanto os eleitores no conhecem
aquilo que precisariam saber para avaliar os governos, os
representantes sabem o que precisam fazer para serem ree-
leitos. O artifcio implcito no qual esse modelo se baseia
que os eleitores oferecem um contrato ao governo: se
voc nos der pelo menos isso, ns votaremos em voc; caso
contrrio, no. Porm, os eleitores no oferecem tais con-
tratos. Perceba que ns poderamos depositar no apenas
cdulas numa urna, mas tambm uma lista com nossas con-
dies para reeleger o representante. Contudo, ns no
124 fazemos isso, e no o fazemos porque queremos que os
governantes faam tudo o que puderem por ns, mais do
que simplesmente satisfazer nossas demandas mnimas. De
fato, Manin (1997) mostra que os eleitores podem decidir
reeleger o representante sobre qualquer base que desejem
levar em considerao, incluindo a classicao para a Copa
do Mundo, e podem mudar de idia entre o inicio e o nal
do perodo de governo. Pelo menos nesse sentido, os eleito-
res so soberanos.
Assim, surge uma questo sobre como o representante
agir se a informao assimtrica em ambos os sentidos:
os eleitores no esto seguros acerca das condies sob as
quais se faz a poltica, e os representantes esto incertos
sobre o que poderia satisfazer o eleitores. Pode ser mostrado
(Cheibub e Przeworski, 1999) que, quando os governantes
verdadeiramente se preocupam em ser reeleitos, eles repre-
sentaro buscando polticas apropriadas para as condies
observadas, de tal forma que, para os eleitores, ser melhor

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

manter suas expectativas em segredo. Quando, entretanto,


os representantes esto menos preocupados em se reeleger
e, por sua vez, os eleitores esperam que as condies sejam
boas, o melhor que os eleitores podem fazer formular
demandas pontuais e fazer que os polticos tomem conhe-
cimento delas. Finalmente, quando os representantes do
ainda menos valor para a reeleio e os eleitores esperam
que as condies sejam ms, no h nada que os eleitores
possam fazer para evitar que os governantes extraiam ren-
das excessivas se as condies forem boas. Portanto, os elei-
tores estaro melhor se puderem, estrategicamente, revelar
ou no suas demandas; mas, para faz-lo, ainda precisam
saber quanto importa para o representante ser reeleito e
qual a probabilidade de as condies serem boas.
Em suma, a prestao de contas no suciente para
induzir a representao quando os eleitores tm informa-
es incompletas.
125
O uso do voto para dois propsitos
Em um modelo puro de prestao de contas, os eleitores
utilizam o voto apenas com um propsito: sancionar o
representante, e toda informao disponvel para os elei-
tores revelada pelo desempenho do governante. Em um
modelo de mandato puro, eleitores comparam as promes-
sas feitas pelos candidatos sobre o futuro e usam o voto
somente para escolher o melhor candidato. No modelo de
Downs (1957; tambm Fiorina, 1981), os eleitores usam as
informaes sobre o desempenho anterior do representan-
te e, se disponvel, dos concorrentes, mas isso tambm um
modelo de mandato no sentido de que os eleitores usam
as informaes sobre o passado apenas para escolher um
governo melhor para o futuro. De fato, Sniderman, Glaser
e Grifn (1990) armam que a votao retrospectiva pura
seria irracional: as pessoas racionais olham para frente. Con-
tudo, isso no correto: se os eleitores puderem empregar

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Eleies e representao

com verossimilhana seu voto para penalizar o representan-


te, ameaar com a utilizao dessa ferramenta uma for-
ma perfeitamente racional de induzir os governos a agirem
bem no futuro.
Por tudo o que sabemos, os eleitores no avaliam se
devem usar o nico instrumento que eles tm, o voto, para
escolher um melhor governo ou para estruturar incentivos
dirigidos ao governo em exerccio. Fearon (1999) oferece
evidncias persuasivas de que os eleitores querem escolher
os melhores polticos e as melhores polticas. No obstan-
te, votar para mant-los honestos tambm parece estar
enraizado no repertrio da cultura democrtica. Rema-
nesce o fato de os eleitores terem apenas um instrumento
para alcanar dois objetivos: escolher as melhores polticas
e os melhores polticos, e induzir os ltimos a comportar-
se bem enquanto estiverem no cargo. A questo ento : o
que acontece quando os eleitores tentam usar o voto para
126 ambos os propsitos?
Suponha-se que, acreditando que os polticos no so
todos iguais, os eleitores se inclinem pela possibilidade de
eleger os melhores governantes. Os eleitores podem crer
que um concorrente mais competente, tendo melhor
compreenso da relao entre polticas e resultados, ou
que mais honesto, estando disposto a aceitar rendas mais
baixas em troca de preservar o cargo pblico. Uma eleio
ocorre, um representante toma posse; ambos, representan-
te e eleitorado, observam as condies objetivas. Os eleito-
res estabelecem suas regras ou parmetros de votao; os
representantes escolhem rendas, e os eleitores votam nova-
mente. Tendo observado o que aconteceu durante a gesto
em exerccio, os eleitores votam em um concorrente com a
probabilidade de que seria melhor do que o antigo gover-
nante (no sentido de que ele poderia gerar um bem-estar
mais alto sob as mesmas condies). Antecipando que os
eleitores votaro por um concorrente com alguma proba-

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

bilidade positiva, o representante optar por um nvel mais


alto de rentabilidade. Portanto, as rendas necessrias para
induzir o representante a buscar a reeleio, quando os elei-
tores usam o voto como um mecanismo de seleo, so mais
altas do que quando os eleitores s esto preocupados com
os incentivos para o governante em exerccio. Nesse senti-
do, usar o voto para escolher o melhor governo prospectiva-
mente custoso para os eleitores em termos do seu controle
sobre o representante em exerccio (veja Fearon, 1999)
Nota-se imediatamente que pode surgir o seguinte
pesadelo (Ferejohn, 1986; Banks e Sundaram, 1993): se os
eleitores sempre acharem que o concorrente melhor, logo
os representantes no podero jamais ser reeleitos e sem-
pre escolhero extrair rendas altas. Por sua vez, se os repre-
sentantes extrarem rendas altas, os eleitores nunca votaro
neles. O representante sabe que os eleitores sempre se incli-
naro pelas promessas do adversrio e sempre extrair ren-
das mximas. Isso signica que se os eleitores acreditarem 127
que todos os polticos so iguais, estaro seguros de que os
concorrentes so melhores. Nessa situao, o controle dos
eleitores se rompe totalmente13.
Porm, mesmo se os eleitores podem ser crdulos, no
so assim ingnuos. O desempenho do governante infor-
mativo. Como descobriu Bartels (1988), o desempenho
anterior do presidente, pelo menos nos Estados Unidos,
um bom preditor de seu desempenho futuro (e no daque-
le do concorrente). Assim, os eleitores que usam seu voto
prospectivamente tm boas razes para basear-se na infor-
mao retrospectiva. Harrington (1993b) demonstra que

13. Isso pode parecer exagerado. Mas vrios pases, notadamente Equador e Po-
lnia, experimentaram uma srie de eleies, nas quais um candidato prometeu
seguir uma poltica de expanso e os eleitores acreditaram, e, eleito, mudou para
uma poltica de contrao, s para ser derrotado por um candidato que prometeu
uma poltica de expanso etc.

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Eleies e representao

quanto mais incerteza tm os eleitores sobre os resultados


de polticas pblicas, mais deveriam basear-se em informa-
es sobre o desempenho anterior. Eles podem observar
o desempenho anterior do representante e decidir qual
a probabilidade do adversrio ser melhor. No obstante,
na medida em que os eleitores usem o voto para eleger o
melhor governo, devem diminuir o poder dos incentivos
para os representantes em exerccio.
Madison (O Federalista, n.o 57) pensou que o objetivo
de toda a constituio poltica , ou deveria ser, primeiro,
obter, para governar, homens que possuam uma alta sabe-
doria para discernir e a maior virtude para perseguir o bem
comum da sociedade; posteriormente, tomar precaues as
mais efetivas para mant-los virtuosos enquanto continua-
rem a ser ducirios pblicos. Utilizar o voto para ambos
os propsitos obter os melhores governantes e mant-los
virtuosos no irracional: enquanto os eleitores perdem
128 algo do controle sobre o representante; em troca, eles ele-
gem um melhor governo. No entanto, o sistema designado
por Madison e seus colegas torna possvel empenhar-se ape-
nas por um desses propsitos, s custas do outro.

Instituies, eleies e representao


As democracias no so todas iguais, e possvel que alguns
sistemas democrticos promovam mais a representao do
que outros. Embora ns tenhamos pouco conhecimento
sistemtico sobre os efeitos de arranjos institucionais parti-
culares no controle dos eleitores sobre os polticos, alguns
fatores institucionais merecem ateno.
a) Os eleitores devem ser capazes de imputar claramen-
te a responsabilidade pelo desempenho do governo. Sua
habilidade para faz-lo limitada quando o governo uma
coalizo. Tambm limitada quando a Presidncia e o Con-
gresso so controlados por partidos diferentes. necess-
ria uma teoria elaborada do governo para descobrir quem

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Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

responsvel pelo qu nessas circunstncias (todavia, ver


Anderson, 1995).
Hamilton argumentou, em O Federalista n.o 70, que a
prestao de contas obscurecida sob um executivo plural,
isto , um executivo de gabinete: Mas uma das objees
de maior peso pluralidade no executivo [...] que ten-
de a ocultar falhas e a destruir a responsabilidade [...] As
circunstncias que podem ter conduzido a qualquer fracas-
so ou infortnio nacional so s vezes to complicadas que
h um nmero de atores com diferentes graus e tipos de
agncia. Embora possamos ver claramente sobre o todo que
houve erros na administrao, praticamente impossvel
pronunciar quem deve, de fato, pagar esses eventuais erros
malignos. Porm, uma ambigidade similar aparece em
sistemas presidenciais. Bagehot (1992: 67) expressou esse
ponto de vista energicamente: Dois homens inteligentes
nunca esto propriamente de acordo sobre um oramento
[...] Eles esto seguros na discusso e o resultado certamen- 129
te no satisfar a nenhum dos dois. E quando os impostos
no geram rendimentos como se esperava, quem respon-
svel? Muito provavelmente, o secretrio do tesouro no
poderia convencer o presidente do comit, assim como pro-
vavelmente o presidente no poderia convencer seu comi-
t e o comit no poderia convencer a assemblia. Quem,
ento, podemos punir quem voc pode deixar de lado
quando os impostos no se equilibram?
As descobertas empricas sobre a transparncia da res-
ponsabilidade a maior parte delas devidas a Powell e seus
colaboradores so confusas. Instituies que induzem
maiorias aumentam a distncia entre a posio ideal do
eleitor mdio e do governo (Huber e Powell, 1996), mas
aumentam o que Powell (1990) afere como a transparn-
cia da responsabilidade, o que, por sua vez, faz com que
a votao dos representantes em exerccio seja mais sens-
vel ao desempenho econmico (Powell e Whitten, 1993).

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Eleies e representao

Assim, parece que as instituies majoritrias geram gover-


nos que so mais distantes dos eleitores no espao das pol-
ticas, mas com maior prestao de contas. A relao entre as
preferncias dos cidados e as polticas reais no estudada
por Powell conseqentemente indeterminada.
b) Os eleitores devem poder votar para retirar do car-
go os partidos responsveis por um desempenho ruim, e
os partidos por eles eleitos devem poder tomar posse do
governo. Essas poderiam parecer caractersticas universais
da democracia, mas sob alguns sistemas eleitorais so qua-
se impossveis: testemunhe a contnua permanncia dos
Democratas Cristos na Itlia ou do PLD no Japo, ou a fra-
ca conexo entre os resultados da votao e os resultados
eleitorais na Bolvia. Como Pasquino (1994: 25) colocou no
que diz respeito Itlia: os partidos governantes parecem
expropriar os eleitores da inuncia poltica, ao fazer e des-
fazer governos de todos os nveis com muito pouco respeito
130 pelo resultado eleitoral.
c) Os polticos devem ter incentivos para desejarem
ser reeleitos. Essa condio torna-se problemtica quando
h limitaes para a reeleio, algo habitual nos sistemas
presidenciais (Cheibub e Przeworski, 1999), e quando os
partidos polticos no so organizados burocraticamente
de forma permanente, de modo que oferea aos militantes
perspectivas de carreira (Zielinski, 1997). Paldam (1991)
observou que, quando o sistema partidrio estvel, os coe-
cientes da funo que relaciona probabilidade de reelei-
o com resultados econmicos so maiores e suas estimati-
vas mais precisas.
d) A oposio deve monitorar o desempenho do gover-
no e informar os cidados. Certamente, qualquer entendi-
mento razovel de representao precisa incluir a oposio.
Os cidados tm dois agentes, no apenas um: os repre-
sentantes que governam e a oposio que quer tornar-se
governo. A oposio um agente dos cidados porque quer

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Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

ganhar o cargo e, para tal, necessita antecipar julgamentos


retrospectivos que os eleitores faro sobre os representan-
tes. Antecipando esses julgamentos, a oposio tem incen-
tivos para informar (verdadeiramente ou no) os eleitores
sobre o desempenho dos governantes.
No obstante, a existncia de uma oposio que quer e
pode monitorar o desempenho do governo no deveria ser
assumida como um pressuposto. A oposio pode coligar-
se com o governo14 ou pode estar to dividida que passe a
dedicar mais energia com brigas internas do que contra os
governantes. A oposio pode no visualizar nenhuma chan-
ce de vitria e fazer alguma outra coisa em vez de monitorar
o governo (veja, Pasquino, 1994, a respeito do PCI na It-
lia). E pode ou no ter recursos para faz-lo. Entre os vinte
pases que estuda Powell (1990), apenas nove providenciam
recursos para a oposio em comits legislativos. Em contra-
posio, uma oposio que sempre se ope no mais con-
vel para os eleitores do que o governo. Se cada vez que o 131
governo diz uma coisa, a oposio defende que falso, os
eleitores no esto de modo algum mais bem informados.
Portanto, a oposio desempenha um papel de informar os
eleitores somente quando no se alia ao governo, nem o
contradiz sempre.
e) A mdia, cujo papel enfatizado por Arnold (1993),
realiza um papel particular. A menos que tenha interesses
claramente partidrios, mais convel do que o governo
e a oposio.
f) Finalmente, mas talvez o mais importante, os elei-
tores precisam ter alguns instrumentos institucionais para

14. Crain (1977) argumentou que em um sistema eleitoral de maioria relativa


pouco provvel que os representantes compitam contra outros e, portanto, com-
partilhem interesses de romper as barreiras para a candidatura dos competidores
de qualquer outro partido. Dasqupta (1993) demonstrou outro modelo de coali-
zo e o argumento de que devemos subsidiar novos partidos.

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Eleies e representao

recompensar e castigar os governos pelos resultados que


geraram em mbitos distintos. As eleies so inerentemen-
te um instrumento nada acurado de controle: os eleitores
tm apenas uma deciso para fazer no que diz respeito a
um pacote inteiro de polticas governamentais. Suponha-se
que um governo tem que tomar dez decises durante uma
gesto, o representante toma todas as decises contra o inte-
resse da maioria e o adversrio promete fazer uma deciso
correta. Ento, os cidados elegero um governo que tome
nove decises incorretas. Obviamente, a pergunta : por
que algum outro candidato no poderia se propor a tomar
duas decises certas, ou trs, ou quatro, ou todas as dez?
Uma resposta so as barreiras de entrada: a poltica partid-
ria a indstria mais protegida nos Estados Unidos. Mas se
no houvesse barreiras de entrada, ento haveria incentivos
para formar partidos, que prometeriam fazer todas as dez
decises corretas, no cumpririam nenhuma delas e iriam
132 embora. Se a entrada no sistema eleitoral implica custos
xos, a competio ser limitada; se gratuita, os partidos
no sofrero quando perderem. Assim temos ou um sistema
de partidos de alta coluso, como nos Estados Unidos, ou
um completamente efmero, como no Equador, onde h
um novo sistema de partidos a cada eleio15. Em ambos os
casos, o controle limitado.

Concluso: a eleio como mecanismo de representao


Embora a democracia no possa assegurar a representao,
plausvel, todavia, que a democracia leve mais represen-
tao do que os regimes alternativos. Ainda assim, a conclu-
so desta anlise deve ser que o controle dos cidados sobre
os polticos , no melhor dos casos, altamente imperfeito na
maioria das democracias. As eleies no so mecanismos

15. Sobre a importncia dos sistemas eleitorais para a extrao rendas dos parti-
dos, veja Meyerson (1993).

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sucientes para assegurar que os governantes faro tudo o


que puderem para maximizar o bem-estar dos cidados.
Esse no um argumento contra a democracia, mas por
uma reforma e uma inovao institucional. Ns necessitamos
de instituies eleitorais que aumentem a transparncia da
responsabilidade e facilitem para os cidados recompensar
ou punir os responsveis. Precisamos de condies morais
e econmicas nas quais o servio pblico usufrua de respei-
to assim como de recompensas materiais apropriadas. Alm
disso, precisamos de instituies que forneam informaes
independentes sobre o governo aos cidados agncias de
prestao de contas, em termos semelhantes ao da Comis-
so Australiana de Reforma Governamental (Dunn e Uhr,
1993). Tais instituies devem incluir (i) um conselho inde-
pendente para garantir a transparncia das contribuies de
campanha16, com poderes prprios de investigao; (ii) um
brao auditor independente do Estado, um auditor geral
(Banco Mundial, 1994: 32), no estilo da contralora chilena; 133
(iii) uma fonte independente de informaes estatsticas
sobre o estado da economia; e (iv) um espao privilegiado
para que a oposio vigie as mdias pblicas.
Mesmo se as responsabilidades forem claramente assi-
nadas, os maus governos puderem ser castigados e os bons
eleitos, os eleitores forem bem informados sobre a relao
entre polticos e interesses especcos, e o comportamen-
to dos polticos em busca de rentabilidades estiver sujeito a
escrutnio cuidadoso, a eleio no um instrumento su-
ciente de controle sobre os polticos. Os governos tomam
milhares de decises que afetam o bem-estar individual.
E os cidados tm apenas um instrumento para controlar

16. Surge naturalmente a questo sobre por que as contribuies no deveriam ser
totalmente proibidas. Laffont e Tirole (1994) argumentam que tal proibio seria
rechaada por alguns polticos. Se isso verdade e se o dinheiro compra votos,
ento haveria um processo de eleio adverso na qual a possibilidade de polticos
desonestos serem eleitos seriam maiores.

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Eleies e representao

essas decises: o voto. No possvel controlar milhares de


metas com um instrumento. Assim, por exemplo, separar
as decises monetrias de outras decises polticas e votar
separadamente, e em intervalos espaados, para eleger o
diretor do Banco Central, poderia dar aos eleitores um ins-
trumento adicional de controle, com resultados superiores
tanto a dar ao governo a discricionariedade sobre a poltica
monetria quanto a delegar as decises a um banco central
independente do controle dos eleitores (Minford, 1995).
O fato que durante os ltimos duzentos anos temos
pensado pouco sobre o desenho institucional da democra-
cia. Desde a grande exploso do pensamento institucional,
quando as instituies democrticas atuais foram inventadas
e foram mesmo inventadas no tem havido praticamen-
te nenhuma criatividade institucional. Exceto pelas nunca
implementadas medidas para a co-administrao dos traba-
lhadores na Constituio de Weimar, a descoberta da repre-
134 sentao proporcional na dcada de 1860 foi a ltima grande
inveno institucional. Todas as democracias que emergiram
desde o nal do sculo XVIII, incluindo as mais recentes,
apenas combinaram em diferentes formas, freqentemente
pea por pea, as instituies preexistentes. H, portanto,
muito espao para a criatividade institucional.

Bernard Manin
professor do Departamento de Poltica da Universidade
de Nova York

Adam Przeworski
professor do Departamento de Poltica da Universidade
de Nova York

Susan C. Stokes
professora do Departamento de Cincia Poltica da Uni-
versidade de Yale

Lua Nova, So Paulo, 67: 105-138, 2006


Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes

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