N 3486

______

ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 9 fvrier 2016.

RAPPORT
FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES TRANGRES SUR LE PROJET DE LOI autorisant la

ratification de laccord portant cration de la Banque asiatique dinvestissement dans les
infrastructures,

PAR M. MICHEL DESTOT

Dput

ET

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES

TRANGRES

Voir le numro :
Assemble nationale : 3218
 3

SOMMAIRE
___
Pages

INTRODUCTION ........................................................................................................... 5
I. LA CRATION DE LA BANQUE ASIATIQUE DINVESTISSEMENT DANS
LES INFRASTRUCTURES ......................................................................................... 7
A. LES OBJECTIFS CONOMIQUES DE LA CHINE ............................................ 7
1. Asie du Sud-Est....................................................................................................... 7
2. Asie du Sud ............................................................................................................. 8
3. Asie centrale Caucase .......................................................................................... 9
B. LINSERTION DE LA CHINE AU SEIN DES INSTITUTIONS
FINANCIRES INTERNATIONALES .................................................................. 10
II. LA PLACE DE LA FRANCE ET DE SES PARTENAIRES EUROPENS AU
SEIN DE LA BANQUE ASIATIQUE DINVESTISSEMENT DANS LES
INFRASTRUCTURES .................................................................................................. 13
A. LES MODIFICATIONS OBTENUES PAR LA FRANCE ET LES TATS
EUROPENS .......................................................................................................... 14
1. La gouvernance ....................................................................................................... 14
2. La flexibilit de la part de capital alloue aux membres non-rgionaux ................ 15
3. La dimension environnementale et sociale ............................................................. 15
4. Les politiques financires ....................................................................................... 15
5. Les relations avec les autres institutions de dveloppement ................................... 16
B. LE FONCTIONNEMENT DE LA BANQUE .......................................................... 16
1. Le primtre et le capital de la Banque................................................................... 16
2. La gouvernance de la banque.................................................................................. 17
3. Le contenu de laccord ............................................................................................ 18

CONCLUSION................................................................................................................ 21

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES PAR LE

RAPPORTEUR .............................................................................................................. 23

EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 25

ANNEXE : REPRSENTATION DES PAYS EUROPENS AU

CONSEIL DADMINISTRATION DE LA BANQUE ASIATIQUE
DINVESTISSEMENT DANS LES INFRASTRUCTURES ............................ 27

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES

TRANGRES ............................................................................................................... 29
 5

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La cration de la Banque asiatique dinvestissement dans les

infrastructures (BAII) a t annonce par le prsident chinois Xi Jinping en
octobre 2013 loccasion dun discours devant le parlement indonsien au cours
duquel il a fait la dclaration suivante : Pour soutenir le processus
dinterconnexion et dintgration du dveloppement conomique de la rgion, la
Chine a propos de construire la Banque asiatique dinvestissement dans les
infrastructures et de fournir un soutien financier au dveloppement
dinfrastructures dans les pays en dveloppement de la rgion .

La cration de la BAII vise en effet combler un besoin de financement

de long terme en matire de dveloppement des infrastructures en Asie que la
Banque mondiale estimait en 2010 8 000 milliards de dollars US entre 2010 et
2020. La BAII devra orienter lpargne dormante de pays dvelopps ou revenus
intermdiaires vers les pays o le besoin dinvestissement est le plus lev.

La BAII a pour principale vocation de favoriser le dveloppement

conomique et de crer de la richesse en amliorant les infrastructures, cest--dire
en dveloppant les rseaux de transport, de distribution dnergie et de
communication, en particulier au travers des frontires, afin de crer les conditions
dune intgration conomique rgionale plus pousse.

cette fin, la BAII doit encourager les investissements privs dans des
projets, des entreprises et des activits contribuant au dveloppement conomique
de la rgion, en supplant linvestissement priv lorsquil se rvle insuffisant ou
quil nest pas disponible des conditions suffisamment favorables.

La France a pris en 2015 la dcision de faire partie des membres

fondateurs de la BAII, de la mme faon que le Royaume-Uni, lAllemagne et
lItalie et dautres tats europens (1) , formant ainsi un groupe dtats europens
suffisamment nombreux pour influer sur lactivit et le mode de fonctionnement
futurs de la BAII.

Laction des membres fondateurs europens a en effet permis dobtenir un

certain nombre de modifications des statuts de la BAII, en particulier en matire
de normes financires, environnementales et sociales. Du simple fait de ladhsion
dun nombre important dtats non rgionaux, le poids relatif de la Chine au sein

(1) Les 17 membres fondateurs europens de la BAII sont l'Allemagne, lAutriche, le Danemark, lEspagne, la
Finlande, la France, lItalie, lIslande, le Luxembourg, Malte, la Norvge, les Pays-Bas, la Pologne, le
Portugal, le Royaume-Uni, la Sude et la Suisse.
 6

de linstitution sest galement trouv diminu, sa part de capital passant des 50 %

envisags 30 %. Si la Chine demeure le pays leader de la BAII, dont le sige se
trouvera Beijing et dont la Chine dtiendra la prsidence, lEurope dispose
dsormais dune minorit de blocage sur certains sujets.

Plus gnralement, la BAII est dsormais une institution mieux insre

dans le concert des institutions financires internationales, avec lesquelles elle
pourra plus facilement agir, et ne sera pas un simple outil au service de la politique
rgionale chinoise.

Le choix des tats europens est inverse de celui fait jusqu prsent par
les tats-Unis et le Japon. Ces deux tats, dont le rle est dominant au sein de la
Banque asiatique de dveloppement (notamment en termes de parts de capital et
du fait que la prsidence de linstitution est traditionnellement exerce par un
Japonais) ont dans un premier temps prfr rester lcart et ont cherch
dissuader leurs principaux partenaires de rejoindre le groupe des membres
fondateurs, ce qui na pas empch ladhsion de lAustralie et de la Core du Sud
en mars 2015.

Une communication de la Maison blanche publie la suite de la visite du

prsident chinois Xi Jinping Washington notait toutefois, en septembre 2015,
que les tats-Unis accueillaient favorablement la contribution croissante de la
Chine au financement du dveloppement et des infrastructures en Asie et au-
del , signalant une probable inflexion de la politique amricaine vis--vis de
linitiative chinoise, et, vraisemblablement, prenant note du caractre plus
multilatral pris par linstitution la suite des adhsions europennes.

La Banque asiatique dinvestissement dans les infrastructures, qui

sidentifiait dans un premier temps une initiative strictement chinoise,
sapparente dsormais une institution plus ouverte et multilatrale, dont le rle
futur devrait tre important pour le dveloppement de la rgion.
 7

I. LA CRATION DE LA BANQUE ASIATIQUE DINVESTISSEMENT

DANS LES INFRASTRUCTURES

En prenant linitiative de crer une nouvelle institution rgionale, la Chine

vise principalement deux objectifs. Elle entend en premier lieu amliorer
lenvironnement conomique rgional, qui prsente un contraste lev avec le
sien, ce qui peut nuire la fois ses investissements et ses exportations.

En deuxime lieu, la Chine cherche mieux sinsrer dans le concert des

institutions internationales, au sein desquelles le rle quelle joue ne semble plus
la mesure de son poids conomique et politique.

A. LES OBJECTIFS CONOMIQUES DE LA CHINE

La Chine a tout intrt amliorer les voies de communications vers les

grands marchs dEurope et dAmrique du Nord, en particulier les deux routes
de la soie que sont la route maritime reliant les ports chinois lEurope via le
canal de Suez et la voie terrestre reliant la Chine la Turquie en traversant lAsie
centrale. Dans chacun de ces deux cas, les infrastructures portuaires, routires et
ferroviaires ont besoin damliorations substantielles pour faire face aux besoins
futurs. Est galement envisage plus long terme la construction dune voie
ferroviaire rapide traversant la Russie et reliant la Chine lEurope.

Mais il est galement et plus gnralement dans son intrt de crer un

environnement conomique plus favorable dans la rgion environnante. Le
contraste est aujourdhui lev entre la prosprit chinoise et le retard important en
matire de dveloppement que lon peut observer dans les rgions voisines, en
particulier lAsie du Sud-Est, lAsie du Sud et lAsie centrale.

1. Asie du Sud-Est

LAsie du Sud-Est enregistre un retard consquent sagissant de la

quantit et de la qualit des infrastructures par rapport aux autres rgions du
monde. Les tats membres de l Association des nations de l'Asie du Sud-Est
(ASEAN) disposent en moyenne de 10 km de routes et 0,27 km de voies ferres
pour 1 000 personnes, contre, respectivement, 14 km et 2,5 km en Amrique
Latine, tandis que 72 % de leur population a accs llectricit, contre 93 % en
Amrique Latine.

Ltat des infrastructures est nanmoins htrogne entre les pays de la

rgion. Singapour en particulier mais aussi la Malaisie se distinguent nettement
des autres pays, en tant classs respectivement au 2me et 24me rang (sur 140
conomies) selon le classement Global Competitiveness Index (GCI) 2015-2016
sur le volet infrastructures. Leurs ports (Tuas et Klang) ainsi que les aroports
 8

(Changi et KLIA) sont parmi les premiers aroports mondiaux et le rseau de

transport terrestre, trs dvelopp, facilite linterconnectivit.

La Thalande, lIndonsie, le Vietnam et les Philippines, situs entre la

44me et la 90me place selon le GCI, ont en revanche des infrastructures
globalement dficientes ncessitant des amliorations. Si la majorit de la
population a accs llectricit, les coupures de courant restent frquentes. En
termes dinfrastructures de transports, le risque de sous-capacit aroportuaire est
rel, les aroports de Jakarta et de Manille tant saturs, de mme que les rseaux
routiers. Le rseau ferroviaire, du Vietnam et de la Thalande est important mais
en mauvais tat, tandis que celui des Philippines et de lIndonsie sont peu
dvelopps, alors mme que ces deux pays souffrent dun problme de congestion
aux ports, contraignant leur croissance.

Les pays les moins avancs de la rgion, la Birmanie, le Cambodge et le

Laos, ont besoin de dvelopper leurs infrastructures de base. Seuls 31 % de la
population cambodgienne et 52 % de la population birmane ont accs
llectricit. Les infrastructures de transport sont galement dficientes, avec 20 %
seulement du rseau routier constitu de chausses revtues, ce qui limite le
dveloppement des autres types dinfrastructures.

Les besoins en infrastructures dans la rgion sont par consquent

importants, en particulier dans les secteurs de lnergie et des transports, et
peuvent tre estims entre 100 et 200 milliards de dollars US par an au cours des
prochaines dcennies. LIndonsie, les Philippines, la Thalande, la Malaisie et le
Vietnam constitueront les marchs porteurs.

La situation financire des tat comme le Vietnam, la Malaisie, le

Cambodge ou le Laos ne permettent pas denvisager des financements de cette
importance. Laide publique au dveloppement (APD) ddie aux infrastructures,
apporte principalement par le Japon et dans une moindre mesure par les banques
multilatrales de dveloppement, constitue une autre source de financement mais
demeure modeste et contribue pour peine 10 % aux financements actuels.

2. Asie du Sud

Dans lensemble, les pays dAsie du Sud enregistrent un retard significatif

sagissant de la quantit et de la qualit de leurs infrastructures de transport. Dans
le domaine routier, qui reste de loin le mode de transport dominant (entre 90 et
95 % du transport passager et entre 60 et 98 % du fret), les rseaux sont
gnralement congestionns, les routes insuffisamment goudronnes ou paves et,
par consquent, les vitesses de circulation sont lentes (infrieures quarante km/h
en moyenne pour les camions ; dix km/h sur certaines routes du Npal). Sagissant
des chemins de fer, hormis le Npal qui na quasiment pas de rseau, celui des
autres pays est nettement dfaillant : infrastructures trop anciennes (en partie
inchanges depuis lindpendance de ces pays), endommages par des conflits
comme au Sri Lanka, matriel roulant insuffisant, scurit insuffisante avec des
 9

accidents frquents. Dans le domaine portuaire, mis part au Sri Lanka, on

compte trop peu de ports en eaux profondes et souvent, comme en Inde,
insuffisamment rnovs et de capacit limite. Sagissant du transport urbain, les
villes, subissant une forte pression dmographique, sont congestionnes faute dun
rseau suffisant de transport public, notamment de transport de masse tel que le
mtro ou le tramway. Enfin, dans le domaine arien, en dpit dun important
dveloppement du trafic, les infrastructures aroportuaires nont pas t
suffisamment rnoves ni les capacits accrues tandis que les flottes sont souvent
vieillissantes (au Pakistan et au Bangladesh en particulier), voire quasiment
inexistantes comme au Npal.

La faiblesse des infrastructures de transport constitue un frein majeur la

croissance dans ces pays. En Inde, leur insuffisance et leur obsolescence coterait
au pays un deux points de produit intrieur brut chaque anne et apparat ds lors
comme une cause structurelle majeure de lessoufflement rcent de lconomie
(entre 4 et 6 % de croissance par an depuis 2011). Le Pakistan et le Bangladesh ne
disposent pas dune chane logistique et dapprovisionnement intgre et
suffisamment connecte au rseau international, ce qui rduit dautant la
comptitivit de leurs exportations ainsi que lattractivit de leur territoire et obre
leur taux de croissance dau moins quatre six points de PIB par an dans le cas du
Pakistan. Au Sri Lanka, le frein la croissance est galement important mais sest
amoindri du fait dimportants investissements dans ce secteur depuis la fin de la
guerre.

Les pays du sous-continent sont confronts, des niveaux divers, des

contraintes de financement qui rendent difficile le dveloppement des
infrastructures de transport. En premier lieu, les ressources fiscales restent
nettement limites en raison de la faible pression fiscale qui caractrise ces pays.
Les comptes publics sont, par ailleurs, chroniquement dficitaires, exerant une
pression la baisse sur les dpenses publiques, notamment dinvestissement.
Linvestissement priv, domestique aussi bien qutranger, nest pas en mesure de
prendre le relais de linvestissement public. Or, les financements multilatraux ne
permettent pas de compenser les besoins, en raison notamment du problme de la
single borrower limit de la Banque mondiale, dj trs expose en Inde ou de
la concentration des prts dans des secteurs autres que le transport comme au
Pakistan. Les financements bilatraux, quant eux, constituent un apport non
ngligeable, en particulier pour des pays comme le Sri Lanka, le Bangladesh et le
Pakistan, qui se sont nettement ouverts aux financements chinois ces dernires
annes, notamment dans les domaines portuaire et routier. En Inde, les
financements japonais sont prdominants.

3. Asie centrale Caucase

Les besoins en financement des pays de la zone sont importants pour le

dveloppement des infrastructures, dont le sous-dimensionnement ou ltat
mdiocre sont le rsultat dun sous-investissement depuis la chute de lURSS,
voire depuis le dbut des annes quatre-vingt. Ltat gnral des infrastructures est
 10

particulirement mdiocre en Asie centrale. LAzerbadjan semble en revanche

avoir men une politique plus active dinvestissement dans ses infrastructures,
notamment ferroviaires et routires.

Les infrastructures constituent ainsi lune des problmatiques majeures de

dveloppement des pays de la zone, o les principales institutions financires
internationales sont dj actives dans ce domaine. Cela nexclut cependant pas
lexistence de besoins supplmentaires de financements, ni celle de manques
particuliers dans lesquels la BAII pourrait sinsrer en tenant compte des priorits
dintervention des institutions financires internationales actuellement engages.
Ainsi, la Banque asiatique de dveloppement se concentre, en Ouzbkistan, sur le
financement des infrastructures transnationales, qui contribuent au
dsenclavement et une meilleure intgration de la rgion, et ne finance donc pas
les infrastructures de dimension rgionale ou locale.

Le contexte macroconomique dgrad de la rgion, affecte par la chute

des revenus en hydrocarbures, la diminution des transferts des migrants et limpact
de la dvaluation du rouble sur les monnaies locales entrane par ailleurs deux
consquences principales.

En premier lieu, les besoins de financement extrieur sont accrus pour le

dveloppement dinfrastructures que les tats ne peuvent plus financer, comme le
Kazakhstan qui a fait appel laide budgtaire de la Banque asiatique de
dveloppement.

En second lieu, la politique dendettement des tats est plus prudente, ce

qui a pour effet le rchelonnement dun certain nombre des plus grands projets
dinfrastructures (comme par exemple le mtro de Bakou).

B. LINSERTION DE LA CHINE AU SEIN DES INSTITUTIONS FINANCIRES

INTERNATIONALES

La Chine cherche par ailleurs renforcer sa position au sein des

institutions financires internationales, o sa reprsentation ne lui semble pas la
mesure de son poids conomique actuel.

La Chine a ainsi rejoint la Banque europenne pour la reconstruction et le

dveloppement (BERD) le 14 dcembre 2015, aprs une procdure de seulement
quelques mois. Les raisons de cet intrt de la Chine pour la BERD rsident dans
sa volont de rayonnement multilatral (la BERD tait la dernire grande banque
rgionale de dveloppement dont elle ntait pas membre) et son intention de
dvelopper des partenariats, en particulier avec la BAII, pour cofinancer des
projets dinfrastructure en lien avec linitiative chinoise de Nouvelle route de la
soie .

Toutefois, si la Chine est maintenant prsente dans toutes les grandes

institutions multilatrales, la place quelle y occupe est relativement rduite. Il en
 11

va ainsi de la Banque asiatique de dveloppement (BAsD), au sein de laquelle la

part de capital dtenue par la Chine slve 6,5 %, contre 15,6 % pour les tats-
Unis et 15,7 % pour le Japon, dont un ressortissant occupe traditionnellement la
prsidence. Le fonctionnement de la BAsD, dont le sige est situ Manille,
reflte en effet la situation au moment de sa fondation, en 1966, plutt que
lquilibre actuel des puissances sur le continent asiatique.

La Chine se trouve en effet aujourdhui dans une priode transitoire. En

raison de son dveloppement conomique rcent, elle a maintenant cess de faire
partie des bnficiaires des aides dispenses par les institutions financires
internationales (les financements reus de la BAsD sont importants mais ont t
accords sur le capital ordinaire de la banque, la Chine ntant plus ligible aux
financements du Fonds asiatique de dveloppement, fentre concessionnelle de la
BAsD), mais la place quelle occupe au sein de ces mmes institutions est appele
saccrotre au cours des prochaines annes.

Au niveau rgional, la Chine est en effet de plus en plus active au sein

denceintes telles que lOrganisation de Coopration de Shanghai (SCO), le
Sommet de lAsie orientale, la Coopration conomique Asie Pacifique (APEC),
lAssociation des nations dAsie du Sud-est +3 (ASEAN+3), le Forum rgional de
lASEAN (ARF), le Dialogue Asie-Europe (ASEM), la Confrence sur
linteraction et les mesures de confiance en Asie (CICA) et le processus Heart of
Asia sur lAfghanistan. Elle dveloppe des fora rgionaux tels que le Forum de
Boao (instance de dialogue visant la promotion et au renforcement des changes
conomiques et de la coopration en Asie), le Forum de Xiangshan (plateforme de
dialogue sur les questions de dfense et de scurit en Asie), et anime chaque
anne le Davos dt qui se tient en alternance Dalian et Tianjin.

Linfluence de la Chine dans le domaine multilatral a fortement progress

en 2015. Au-del du succs remport avec la cration de la BAII, deux
vnements importants en tmoignent : lentre du renminbi (RMB) dans le panier
des droits de tirage spciaux (DTS) du Fonds montaire international et la
ratification par les tats-Unis de la rforme du FMI de 2010 levant la Chine au
3me rang des actionnaires du Fonds.
 13

II. LA PLACE DE LA FRANCE ET DE SES PARTENAIRES EUROPENS AU

SEIN DE LA BANQUE ASIATIQUE DINVESTISSEMENT DANS LES
INFRASTRUCTURES

Lorsquelle a pris linitiative de crer la BAII, la Chine a dans un premier

temps tabli avec un certain nombre de pays asiatiques un Memorandum dentente
qui a t sign le 24 octobre 2014. Un appel candidature pour rejoindre le groupe
des membres fondateurs potentiels a t lanc, avec pour chance le
31 mars 2015. Le statut de membre fondateur potentiel permettait de participer
aux ngociations en vue de llaboration des statuts de la banque sans prendre
lengagement formel de participer par la suite son capital.

La France a rejoint le groupe des membres fondateurs potentiels temps

pour participer la quatrime runion des ngociations, les 27 et 28 avril 2015. Au
total, 57 pays dont 20 nappartenant pas la rgion ont obtenu ce statut. Le Japon,
les tats-Unis et le Canada sont demeurs lcart.

Lors des trois premires runions, auxquelles la France ne participait pas,

les grands principes de fonctionnement de la Banque ont t adopts :

Une gouvernance compose dun Conseil des gouverneurs, comptent

pour les questions les plus importantes (article 23) et dun Conseil des
dadministration, non-rsident, en charge de la direction des oprations gnrales
de la Banque (artice 26), qui dlgue une partie des dcisions dinvestissement la
direction de la Banque ;

Une collaboration troite avec la Banque mondiale et la Banque asiatique

de dveloppement.

partir de la quatrime runion, de nouveaux membres fondateurs

potentiels, notamment europens, ont pu se joindre aux ngociations et mettre en
avant leurs priorits. Un fort consensus entre la France, lAllemagne, lItalie, le
Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suisse et les pays nordiques a permis une
coordination europenne satisfaisante. La Chine a jou un rle de facilitateur du
dialogue entre les pays non-rgionaux et le secrtariat en charge de la cration de
la Banque.

Lors de la runion de mai 2015, qui a eu lieu Singapour et qui visait

finaliser les statuts de la Banque, les membres non-rgionaux ont pu aborder deux
sujets cruciaux leurs yeux : les politiques de sauvegarde environnementale et
sociale et les politiques de passation des marchs.
 14

A. LES MODIFICATIONS OBTENUES PAR LA FRANCE ET LES TATS

EUROPENS

La France a activement particip aux cinq dernires runions de

ngociation en vue de la cration de la BAII ainsi quaux diffrentes procdures de
consultation qui ont eu lieu en parallle. La Direction gnrale du Trsor, le
ministre des Affaires trangres et du dveloppement international et lAgence
franaise de dveloppement (AFD) ont apport leur expertise pour commenter les
statuts de la Banque mais galement les diffrentes politiques ncessaires au
lancement des activits de la Banque.

Une forte coordination sest en outre mise en place entre les 17 pays
europens membres fondateurs de la BAII, autour dun noyau dur de six pays :
lAllemagne, la France, le Royaume-Uni, lItalie, les Pays-Bas et la Suisse. Cette
coordination a permis de ne pas aborder les ngociations en ordre dispers mais de
prsenter une position unifie, de faon maximiser leur influence. Ainsi, les
diffrentes modifications et amliorations obtenues au long de la ngociation lont
t par le groupe europen dans son ensemble. Les sujets sur lesquels le rle de la
France a t central sont les suivants.

1. La gouvernance

Pour les dcisions importantes, la France a obtenu que la majorit

ncessaire permette au pays non-rgionaux de bnficier de fait dun droit de vto.

Quand le Memorandum a t sign en octobre 2014, la Chine envisageait

une participation de 50 % du capital, ce qui quivalait probablement un droit de
veto tendu aux dcisions requrant une majorit simple.

Cependant, en raison du nombre suprieur aux prvisions de membres

fondateurs potentiels, la Chine a rduit sa participation environ 30 % et ses
droits de vote 26,06 %, son pouvoir de veto se limitant dsormais aux sujets
requrant une majorit qualifie, cest--dire principalement des sujets concernant
le conseil dadministration, la prsidence, le capital ainsi que des politiques
oprationnelles et financires particulirement importantes. La Chine garde donc
le contrle des sujets les plus importants concernant la Banque.

chappent cependant la majorit qualifie, et par consquent au veto

chinois, des sujets tels que ladmission de nouveaux membres et la plupart des
dcisions de prts. Du reste, compte tenu de son poids dans le capital de la
Banque, la Chine aura probablement rarement besoin dun droit de veto formel.
En tout tat de cause, si elle souhaite que la BAII soit effectivement considre
comme une institution multilatrale, elle devra en faire un usage trs prudent.
 15

2. La flexibilit de la part de capital alloue aux membres non-rgionaux

En vue dune ventuelle adhsion des tats-Unis et du Canada, les

ngociateurs europens ont obtenu que la part de capital alloue aux membres
non-rgionaux (25 % lorigine) puisse tre largie 30 %, le moment venu.

3. La dimension environnementale et sociale

Le concept de dveloppement durable , jusque-l absent, a t

explicitement intgr au mandat de la Banque et figure dsormais larticle 1er
( favoriser le dveloppement conomique durable, de crer de la richesse et
damliorer la connectivit des infrastructures en Asie ).

Les droits de lHomme sont dsormais explicitement mentionns dans le

cadre environnemental et social dans la vision introductive et dans le standard
portant sur les peuples autochtones.

En matire de droit du travail, le travail forc et le travail des enfants ont

t ajouts la liste dexclusion.

Concernant le climat, le document portant sur les dimensions

environnementales et sociales prend en compte les conclusions de la Confrence
de Paris sur le climat (COP21). La Banque sengage notamment dans ce document
assister ses pays bnficiaires pour mettre en uvre les annonces faites dans le
cadre de la COP.

Enfin, concernant les dplacements et relocalisations de populations, les

personnes disposant de droits fonciers lgitimes mais non formaliss sont
dsormais prises en compte en tant que personnes dplaces et peuvent bnficier
dassistance technique et dune compensation. Ces compensations peuvent
dornavant tre faites en nature , cest--dire par attribution de terres avec des
droits fonciers scuriss.

4. Les politiques financires

En matire de soutenabilit de la dette, les ngociateurs franais et

europens ont obtenu une prise en compte de la soutenabilit de la dette publique
des pays rcipiendaires et de son incidence sur le niveau de concessionnalit des
financements proposs. Les banques multilatrales qui font des prts souverains
dans des pays moins avancs ont en effet recours des analyses de la viabilit de
la dette de ces pays. La plupart utilisent le debt sustainability framework
(DSF) du Fonds montaire international et de la Banque mondiale. Ces outils sont
dsormais explicitement mentionns dans les documents de la BAII.

Les ngociateurs franais et europens ont par ailleurs obtenu une

formulation proche de celle retenue pour les autres banques similaires pour dfinir
le statut de crancier privilgi. Ce statut relve dune pratique communment
admise de traitement prfrentiel mais il ne sagit pas dune rgle juridique et, ce
 16

titre, les bailleurs multilatraux ne le formalisent pas dans leurs politiques. Or la

BAII lavait initialement inscrit dans ses politiques de faon formelle et donc
problmatique car, en cas de restructuration, les cranciers (notamment ceux du
club de Paris) se rservent le droit de juger au cas par cas de lapplication plus ou
moins stricte de cette prfrence. Le langage alternatif que propos a t retenu.

5. Les relations avec les autres institutions de dveloppement

Concernant les cofinancements, la France souhaitait sassurer que les

standards de la Banque en matire environnementale et sociale et en matire de
rgles de passation de marchs lui permettent de mettre en place des
cofinancements, notamment avec les bailleurs bilatraux. Grce lappui
technique de lAFD, la France a demand et obtenu que les textes prvoient
clairement la possibilit dutiliser le systme de passation de marchs dun autre
bailleur et de mettre en place des critres dligibilit conjoints.

B. LE FONCTIONNEMENT DE LA BANQUE

Avec un capital prvu de 100 milliards de dollars US, la Banque asiatique

dinvestissement se situe dentre de jeu un niveau certes moindre que celui de
la Banque asiatique de dveloppement (dont le capital est de 200 milliards de
dollars US), mais suffisamment important pour jouer un rle de premier plan dans
le dveloppement de la rgion.

1. Le primtre et le capital de la Banque

Le primtre daction de la BAII se limitera initialement aux transports,

lnergie, leau et lassainissement, mais pourra par la suite tre tendu aux
ports, la protection de lenvironnement, au dveloppement urbain, aux
technologies de linformation et de la communication, aux infrastructures rurales
et au dveloppement agricole. Il demeurera cependant limit des domaines
impliquant des investissements importants, ce qui exclut des secteurs tels que le
dveloppement urbain ou agricole.

Les bnficiaires de ces investissements sont avant tout les pays de la

rgion vise par les statuts, cest--dire lensemble du continent asiatique et de
lOcanie, mais la Banque peut galement accorder des financements des
intermdiaires situs hors de la rgion si cela profite au dveloppement
conomique de cette dernire.

Les interventions de la BAII prendront principalement la forme de prts,

souverains et non-souverains, de prises de participation minoritaires et de
garanties.

La BAII dbutera avec un capital autoris de 100 milliards de dollars US,

dont 20 % seront effectivement verss et dont 75 % seront rservs aux membres
rgionaux (article 5). Les membres non rgionaux se sont accords pour se rpartir
 17

leurs droits selon la mme formule que les membres rgionaux, fonde sur le
produit intrieur brut (60 % sur le PIB prix courants, 40 % sur le PIB parit de
pouvoir dachat sur la base des chiffres du Fonds montaire international pour
2013).

La part de la France slve 3,37 % du capital, soit 3 375 millions de

dollars US, dont 675,12 millions de parts appeles qui devront tre verses sur
cinq ans. Laccord tant entr en vigueur au deuxime semestre de 2015, avant la
ratification de laccord par la France, cette dernire devra verser en 2016 les deux
premires tranches, puis une tranche par an pendant trois ans.

2. La gouvernance de la banque.

La gouvernance de la banque est dcrite au chapitre V de laccord (articles

21 31). Elle repose principalement sur le Conseil des gouverneurs (articles 22
25) et le Conseil dadministration (articles 26 28). Le Conseil des gouverneurs,
compos dun gouverneur par pays membre, se runit une fois par an et peut
dlguer ses pouvoirs les moins importants au Conseil dadministration, compos
de douze administrateurs.

Le Conseil des gouverneurs compte un membre par tat membre de

linstitution. Il peut dlguer au Conseil dadministration tout ou partie de ses
pouvoirs lexception de ceux numrs larticle 23.

Plus restreint, le Conseil dadministration est responsable de la direction

des activits gnrales de la Banque. Sur les douze membres quil compte, trois
seront des membres non rgionaux , dont deux europens. Lun de ces deux
siges sera occup tour de rle par un tat membre de la zone euro, lautre par
un tat non membre de la zone euro, en vertu dun accord de rotation agr en
dcembre 2015 permettant chaque pays doccuper tour tour un sige de
membre ou de supplant du Conseil dadministration.

Le calcul des droits de vote au sein de linstitution repose sur trois

lments :

les droits dits basiques, qui correspondent une rpartition gale entre
tous les membres de la Banque de 12 % des droits de vote totaux de la Banque ;

les droits de vote rattachs aux parts de capital dtenues par ltat
concern, dont le montant autoris est lui-mme calcul selon une formule
associant le produit intrieur brut en prix courants et en parit de pouvoir dachat ;

les droits de vote spcifiques aux 57 membres fondateurs, qui

reprsentent un bonus de 600 droits de vote pour chacun dentre eux.

La France dtiendra ainsi 36 786 droits de vote au sein de Banque,

reprsentant 3,19 % des droits de vote totaux des membres de la Banque et 11,9 %
des droits de vote des membres non-rgionaux.
 18

Le fonctionnement administratif de la BAII sera assur par une quipe

denviron cinquante personnes dans un premier temps, dont les effectifs devraient
augmenter dans un deuxime temps mais sans dpasser 150 salaris. Constitue
essentiellement de ses organes de gouvernance et du personnel ncessaire
linstruction des projets de financement, la Banque nentend pas mettre en place
de services danalyse conomique tels que ceux dont disposent la Banque
mondiale ou le Fonds montaire international.

3. Le contenu de laccord

Les articles 1er 3 dfinissent lobjet, les fonctions et les conditions

dadhsion de la banque.

Le chapitre II (articles 4 8) traite du capital au sein de la Banque,

notamment de son montant global et des parts des diffrents membres, qui
dterminent leur influence au sein de la banque.

Le chapitre III (articles 9 15) traite des oprations de la banque,

notamment de leur conformit avec les objectifs de cette dernire (article 9), de
leur montant (article 12) et des principes auxquelles la Banque doit se conformer
lors de leur ralisation.

Le chapitre IV (articles 16 20) traite des finances de la banque,

notamment des fonds spciaux (article 17) et du traitement des retards et des
pertes (article 20).

Le chapitre V (articles 21 31) fixe les modalits de gouvernance de la

Banque.

Le chapitre VI (articles 32 36) contient des dispositions gnrales

comme la localisation du sige de la Banque Pkin (article 32), le devoir
dinformation rciproque entre la Banque et ses membres (article 34) ou la
possibilit de coopration avec dautres institutions (article 35).

Le chapitre VII (articles 37 39) prcise les modalits de retrait et de

suspension des membres de la Banque, le chapitre VIII (articles 40 43) fixe les
modalits dune ventuelle suspension ou cessation des oprations de la Banque,
le chapitre IX (articles 44 52) tablit les rgles en matire de statut, immunits,
privilges et exonrations, le chapitre X (articles53 56) prcise les rgles
damendement, dinterprtation et darbitrage et le chapitre XI (articles 57 60)
contient les dispositions finales.

Le chapitre VIII (articles 40 43) traite des conditions de suspension de

ses oprations sur dcision du Conseil dadministration, ou de cessation de ses
oprations sur dcision du Conseil des Gouverneurs. Le chapitre IX (articles 44
52) traite des statuts, immunits, privilges et exonrations. Le chapitre X
(articles 53 56) dcrit les conditions damendement, dinterprtation et
 19

darbitrage de la convention, tandis que le chapitre XI (articles 57 60)

contient les dispositions finales.
 21

CONCLUSION

Lorsque la Chine a pris linitiative de crer la Banque asiatique

dinvestissement dans les infrastructures, cette dernire pouvait sidentifier dans
une certaine mesure un relais de la politique de dveloppement rgional de la
Chine. On pouvait alors craindre quune telle institution ne fonctionne dans les
faits de manire unilatrale et dans le seul intrt de son fondateur. Telles taient
notamment les craintes dtats tels que les tats-Unis et le Japon.

La France, avec ses partenaires europens, a choisi de participer

activement ce processus, dans lequel elle a vu une double opportunit :

Celle de contribuer activement au dveloppement du continent asiatique,

ce qui est dj le cas de nombreuses entreprises franaises, et constitue en outre
lun des objectifs de notre politique daide au dveloppement ;

Celle de contribuer une meilleure insertion de la Chine au sein des

politiques de dveloppement et dentrer dans une logique de coopration plutt
que de concurrence dans ce domaine.

La Chine a ragi trs favorablement ce choix europen, dans lequel elle a

vu loccasion de mieux sinsrer dans les politiques multilatrales daide au
dveloppement et a notamment accept de rduire sa part de capital au sein de
linstitution, renonant ainsi son droit de veto dans la plupart des domaines. Elle
a galement accept une ventuelle rvision des parts de capital en vue dune
adhsion des tats-Unis, quelle accueillerait favorablement.

Laccord dont il nous est propos dautoriser la ratification est par

consquent la fois important et profitable notre pays. Il est important parce
quil sagit de prendre acte de la monte en puissance de la Chine tout en
sassurant que son dveloppement sera profitable lensemble de la rgion
laquelle elle appartient. Il est profitable parce quil offre la France de nouveaux
horizons pour sa politique daide au dveloppement.

La Banque a pu commencer ses oprations ds lentre en vigueur de

laccord, qui a eu lieu le 25 dcembre 2015, les conditions prvues son article 59
tant runies, puisque 17 pays, dont les contributions prvues agrges
reprsentent 50,1 % des souscriptions totales prvues, avaient dpos leur
instruments de contribution cette date. Ctait notamment le cas du Royaume-
Uni et de lAllemagne, qui sont par consquent les principaux tats europens
participant actuellement aux activits de la Banque.

Cest donc au bnfice de ces observations et en tenant compte du

caractre pressant de la ratification de cet accord par la France que votre
rapporteur vous invite adopter le projet de loi qui nous est soumis.
 23

ANNEXE :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES PAR LE RAPPORTEUR

MM. Philippe BAUDRY et Bruno MENAT, Ministre des Finances et des

Comptes publics, Direction gnrale du Trsor ;

M. Ludovic BUTEL et Mme Hortense CHAPADAUX, Ministre des Affaires

trangres, Ple des institutions conomiques internationales.
 25

EXAMEN EN COMMISSION

La commission examine le prsent projet de loi au cours de sa sance du

mardi 9 fvrier 2016 dix-sept heures, sur le rapport de M. Michel Destot.

Aprs lexpos du rapporteur, un dbat a lieu.

M. Jean-Pierre Dufau. On ne peut que se fliciter de cet accord. Sa

ratification sera une faon de marquer notre intrt pour une partie du monde qui
compte des territoires franais, des pays amis et des francophones.

Suivant lavis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi

(n 3218) sans modification.
 27

ANNEXE :
REPRSENTATION DES PAYS EUROPENS AU CONSEIL
DADMINISTRATION DE LA BANQUE ASIATIQUE
DINVESTISSEMENT DANS LES INFRASTRUCTURES

Lorsquun pays na pas un poids suffisant dans le capital dune banque

multilatrale de dveloppement pour occuper seul un sige au Conseil
dadministration (CA), il se regroupe avec dautres pays avec qui il partage la
gouvernance dune chaise commune. Cest le cas de la France la Banque
africaine de dveloppement, la Banque asiatique de dveloppement et la Banque
interamricaine de dveloppement. Le cas de la Banque asiatique dinvestissement
dans les infrastructures (BAII) est particulier dans la mesure o le CA est restreint
(12 chaises seulement pour 57 pays) et non-rsident.

Le conseil dadministration (CA) de la BAII comptera douze siges

dont trois rservs aux membres non-rgionaux. Parmi les 57 membres
fondateurs potentiels de la BAII, on trouve 20 pays non-rgionaux, dont 17
europens au sens gographique, parmi lesquels 14 membres de lUnion
europenne et 10 membres de la zone euro. En aot 2015, les pays concerns de la
zone euro ont annonc vouloir former une circonscription unique au sein du CA et
ont engag des ngociations en vue de trouver un accord de rotation pour cette
chaise commune. Les pays non-rgionaux ont ainsi dcid de se rpartir sur trois
chaises, dont deux europennes, ainsi :

Chaise Zone euro Chaise Europe largie Chaise Emergents non-

asiatiques
Allemagne Royaume-Uni Brsil
France Pologne Egypte
Italie Suisse Afrique du Sud
Espagne Sude
Pays-Bas Norvge
Autriche Danemark
Finlande Islande
Portugal
Luxembourg
Malte
 28

Chaque chaise est reprsente par un administrateur titulaire, lu par

le conseil des gouverneurs. Chaque administrateur dsigne, au moins, un
administrateur supplant. Les circonscriptions dpassant cinq pays (ce qui est le
cas de la circonscription zone euro ) ont droit un poste dadministrateur
supplant additionnel. Les circonscriptions les plus peuples ont, en outre, la
possibilit de nommer trois observateurs , sans droit de parole ni de vote. DG
Trsor / Multifin3 Fvrier 2016

Un accord sur le schma de rotation de la circonscription des pays de

la zone euro a t trouv en dcembre 2015. Cette dcision a t entrine par
les ministres des finances de la zone euro lors dune runion de lEurogroupe. Le
schma stend sur douze ans et prvoit une rotation annuelle (seuls les mandats
des grands pays Allemagne, France et Italie durent parfois deux ans). Il se veut
inclusif et quitable :

- tous les pays de la circonscription peuvent, thoriquement, accder aux

diffrents postes de reprsentation,

- le temps de prsence des diffrents pays est peu prs proportionnel leurs
poids respectifs dans les droits de vote au sein de la circonscription.

La France dtiendra pour sa part le poste dadministrateur titulaire

trois annes sur douze (un quart du temps, soit une proportion suprieure notre
part dans les droits de vote de la chaise (21,4%) et lun des deux postes
dadministrateurs supplants pendant cinq annes.

Pour la priode intrimaire entre linauguration de la Banque (mi-janvier

2016) et sa premire assemble annuelle (juin 2016), la position dadministrateur
titulaire est occupe par lAllemagne et lune des positions de supplants par les
Pays-Bas, pays qui ont tous deux ratifi laccord portant cration de la Banque. Le
deuxime poste de supplant, qui nous tait destin, est pour linstant occup par
lAutriche (qui a galement ratifi laccord), mais devrait revenir la France ds
quelle aura son tour ratifi.

La cration de cette circonscription constitue une dcision historique,

car cest la premire fois que les pays membres de la zone euro membres dune
banque de dveloppement sexprimeront dune seule voix. Elle va dans le sens des
recommandations du rapport dit des cinq Prsidents sur le renforcement de
l'Union conomique et montaire.
 29

ANNEXE :

TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES TRANGRES

Article unique

(Non modifi)

Est autorise la ratification de laccord portant cration de la Banque

asiatique dinvestissement dans les infrastructures (ensemble deux annexes), sign
Pkin le 29 juin 2015, et dont le texte est annex la prsente loi.

NB : Le texte de laccord figure en annexe au projet de loi (n 3218)