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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC-SP

Alexis Galis de Souza Vargas

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DE DIREITO ELEITORAL

DOUTORADO EM DIREITO

SO PAULO

2009
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO
PUC-SP

Alexis Galis de Souza Vargas

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DE DIREITO ELEITORAL

DOUTORADO EM DIREITO

Tese apresentada Banca Examinadora


da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, como exigncia parcial para
obteno de do ttulo de Doutor em
DIREITO DO ESTADO, sob a orientao
do Prof. Doutor Antonio Carlos Mendes.

SO PAULO

2009

2
BANCA EXAMINADORA

___________________________________

___________________________________

___________________________________

___________________________________

___________________________________

3
Dedico este trabalho s minhas preciosidades, Luana e Pietra,

e ao amor da minha vida, Juliana.

4
AGRADECIMENTO

De incio quero agradecer aos meus pais, por sempre terem acreditado e
estimulado meu desenvolvimento acadmico. Muito obrigado.

Agradeo ao meu orientador, Dr. Antonio Carlos Mendes, que me acolheu no


s como orientando mas tambm como profissional, possibilitando uma rica experincia
profissional que tento fazer refletir tambm neste trabalho acadmico.

Quero expressar tambm um agradecimento muito especial ao meu orientador


na Universidade Autnoma de Barcelona, Prof. Francesc de Carreras Serra, por sua
extrema generosidade e capacidade. E PUC/SP e CAPES pela concesso da bolsa
doutorado-sanduche, que me possibilitou pesquisar e escrever esta tese. O apoio e o
estmulo do Prof. Paulo de Barros Carvalho e da Profa. Maria Leonor Leite Vieira
sempre foram relevantes, a quem tambm rendo minhas homenagens e
agradecimentos. O presente trabalho foi realizado com o apoio da CAPES, entidade do
Governo Brasileiro voltada para a formao de recursos humanos

Quero agradecer tambm Leda Pereira Mota (in memoriam), que me iniciou na
hermenutica constitucional e na paixo pelo direito constitucional. Sou grato tambm
aos amigos que alm de me apoiarem como tal tambm so grandes fontes de troca e
enriquecem cada linha aqui escrita: Toms Ramadan, Andr Ramos Tavares, Celso
Spitzcovsky, Michel Temer, Fbio Bueno Carneiro de Oliveira, Hlio Silveira, Leandro
Petrin, Iber Casto Dias e Lincoln Koyama. Tambm aos meus queridos colegas do
COGEAE, cuja atividade est sempre nos levando adiante: Marcelo Figueiredo,
Roberto Baptista Dias da Silva, Monica de Melo, Luis Guilherme Arcaro Conci, Pedro
Buck, Derly Barreto e Renato Mehanna. Assim como aos amigos que, mesmo no
sendo da rea jurdica, apoiaram de forma relevante: Carlos Oscar Aguieiras Lopes,
Sergio Amad e Lia Omuro.

5
NDICE

RESUMO ........................................................................................................................................ 7
ABSTRACT .................................................................................................................................... 9
I. INTRODUO..................................................................................................................... 11
II. A TEORIA DOS PRINCPOS JURDICOS......................................................................... 19
A. OS TRAOS CARACTERSTICOS DOS PRINCPIOS JURDICOS ........................ 19
B. PRINCPIOS JURDICOS COMO NORMAS JURDICAS......................................... 29
C. A VALIDADE DOS PRINCPIOS JURDICOS........................................................... 35
D. A REVELAO DOS PRINCPIOS JURDICOS ....................................................... 37
1. TEORIA DA ARGUMENTAAO E PRINCPIOS JURDICOS............................. 47
2. METODOLOGIA ADOTADA................................................................................... 49
III. A NORMA JURDICA ELEITORAL ............................................................................... 52
A. A ESTRUTURA ELEITORAL BRASILEIRA ............................................................. 53
1. A JUSTIA ELEITORAL .......................................................................................... 53
2. O MINISTRIO PBLICO ELEITORAL................................................................. 56
B. O ARCABOUO NORMATIVO DAS ELEIES NO BRASIL ............................... 60
1. CONSTITUIO ....................................................................................................... 60
2. LEIS COMPLEMENTARES E ORDINRIAS......................................................... 61
3. RESOLUES DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL.................................... 64
IV. OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ELEITORAL BRASILEIRO .... 68
A. PRINCPIOS ESTRUTURANTES ................................................................................ 73
1. PRINCPIO DO PLURALISMO POLTICO............................................................. 74
2. PRINCPIO DA LEGITIMIDADE DAS ELEIES................................................ 83
B. PRINCPIOS DO SUFRGIO ..................................................................................... 101
1. PRINCPIO DO SUFRGIO UNIVERSAL............................................................ 103
2. PRINCPIO DO VOTO DIRETO............................................................................. 114
3. PRINCIPIO DO VOTO LIVRE (OU DA LIBERDADE DE DECISO DO
ELEITOR) ........................................................................................................................... 120
4. PRINCPIO DA INVIOLABILIDADE DO VOTO ................................................. 129
5. PRINCPIO DA ISONOMIA ELEITORAL............................................................. 135
C. PRINCPIOS DO SISTEMA ELEITORAL................................................................. 150
1. PRINCPIO DA REPRESENTAO PROPORCIONAL ...................................... 152
2. PRINCPIO MAJORITRIO ................................................................................... 162
D. PRINCPIOS DO PROCESSO ELEITORAL.............................................................. 171
1. PRINCPIO DA MORALIDADE ELEITORAL...................................................... 175
2. PRINCPIO DA ESTRITA SEGURANA JURDICA ELEITORAL ................... 184
3. PRINCPIO DA LIBERDADE DE PROPAGANDA POLTICA ........................... 202
E. PRINCPIOS DE DIREITO PROCESSUAL ELEITORAL........................................ 211
1. PRINCPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL ELEITORAL............................. 212
V. CONCLUSO..................................................................................................................... 221
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 222

6
RESUMO

O objetivo deste estudo a identificao e o desenvolvimento terico dos


princpios constitucionais do direito eleitoral.

A Constituio est repleta de princpios, que so normas jurdicas de


normatividade diferenciada e cuja aplicao requer metodologia especfica. por isso
que a Teoria dos Princpios assumiu papel central na nova hermenutica constitucional.
A identificao e a construo dos princpios, bem como a metodologia para extrair sua
normatividade, so tarefas do maior relevo para a interpretao e aplicao da
Constituio.

Entretanto, por mais que tenham evoludo os estudos nacionais sobre os


princpios constitucionais, verificamos que estes ainda no tomaram por objeto o campo
de incidncia da Constituio que recai especificamente sobre o ordenamento jurdico
eleitoral. Consequentemente, o direito eleitoral se ressente da falta de uma
sistematizao de suas normas e de um referencial terico que lhe d sustentao e
lhe paute a interpretao e integrao.

Este estudo visa, humildemente, a colaborar na superao destas dificuldades. Visa ele
a identificar e ajudar na construo de quais seriam os princpios constitucionais do
direito eleitoral.

Para cumprir com este ousado objetivo, partimos de um posicionamento claro a


respeito da Teoria dos Princpios e a definio de uma metodologia cientfica, dentro de
uma perspectiva dogmtica, que permita traar um caminho seguro na revelao e
construo destes princpios, para ento enveredar-se no campo do ordenamento
constitucional eleitoral.

No se trata de um estudo que pretende esgotar o tema. Este um trabalho


necessariamente incompleto, eis que os princpios, por sua prpria natureza, podem ser
implcitos e construdos atravs de uma interpretao evolutiva. De outra parte, o

7
estudo permite atestar, com segurana, que as normas aqui vertidas so princpios
constitucionais que devem informar o direito eleitoral brasileiro.

O resultado do estudo um rol de princpios constitucionais de direito eleitoral,


classificados conforme o seu objeto e com a definio de seus contedos, justificativas
tericas e seu desenvolvimento jurisprudencial.

PALAVRAS-CHAVE: PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS; DIREITO ELEITORAL;


DEMOCRACIA; LIBERDADE; SOBERANIA POPULAR; LEGITIMIDADE DAS
ELEIES; PLURALISMO POLTICO; TEORIA DOS PRINCPIOS; TEORIA DA
ARGUMENTAO

8
ABSTRACT

This study aims the identification and theoretical development of the constitutional
principles of electoral law.

The Constitution is full of principles, which are legal rules with differentiated
normativity, whose application demands a specific methodology. Thus the Theory of
Principles took a central role in the new constitutional hermeneutic. The identification
and construction of principles, and the methodology used to extract its normativity, are
tasks of utmost importance for the interpretation and application of the Constitution.

Nevertheless, regardless of how much the national studies on constitutional


principles evolved, we see that they have not focused on the field of application of the
Constitution that falls specifically on the electoral legal order. Consequently, the
electoral law resents the lack of systematization of its rules and a theoretic referential to
support it and guide its interpretation and integration.

This study humbly seeks to collaborate in the overcoming of these difficulties. It


seeks to identify and help the construction of what would be the constitutional principles
of electoral law.

In order to reach this daring objective, we start from a clear stance regarding the
Theory of Principles and the definition of a scientific methodology, within a dogmatic
perspective, which allows the outlining of a safe path in the disclosure and construction
of these principles, to then pursue the field of constitutional electoral order.

It is not a study that seeks to exhaust the subject. This work is necessarily
incomplete, considering that principles, by their own nature, can be implicit and
constructed through an evolutionary interpretation. On the other hand, the study allows
one to safety attest that the rules expressed herein are constitutional principles that shall
inform the Brazilian electoral law.

9
The result of this study is a list of constitutional principles of electoral law,
classified according to their scope and with the definition of their contents, theoretic
justifications and their jurisprudential development.

KEY WORDS: CONSTITUTIONAL PRINCIPLES; ELECTORAL LAW;


DEMOCRACY; LIBERTY; POPULAR SOVEREIGNTY; ELECTIONS LEGITIMACY;
POLITICAL PLURALITY; THEORY OF PRINCIPLES; THEORY OF ARGUMENTATION

10
I. INTRODUO

Para cumprir com o objetivo de identificar e traar o contedo dos princpios


constitucionais do direito eleitoral brasileiro, o primeiro desafio a ser enfrentado de
cunho metodolgico: a definio do que so princpios, de por que entendemos os
mesmos como normas jurdicas e de como podemos definir uma metodologia de
investigao cientfica que permita revelar quais so os princpios do direito eleitoral
brasileiro que esto insertos ou decorrem da Constituio.

Trabalhar com princpios jurdicos traz um risco: perder-se na teoria dos


princpios, que tanto tem sido debatida no campo da filosofia do direito. Em relao a
este aspecto, importante frisar que no temos a pretenso de fazer uma tese sobre
este tema, mas to somente apresentar as principais linhas adotadas pela doutrina
para, numa postura pragmtica, definir uma metodologia a ser adotada como guia para
os prximos passos. Tomaremos o cuidado de no nos alongarmos muito e nem
tentarmos esgotar o tema, pois isto fugiria ao escopo da presente investigao.

Acreditamos que um trabalho voltado a identificar normas jurdicas e revelar seu


contedo normativo deve ter uma clara metodologia cientfica, sob pena de cair num
mero exerccio dissertativo. Para tal, propomos como caminho metodolgico a
formulao inicial de uma hiptese, para ento trabalhar na sua justificao.

Na filosofia da cincia, ensina-nos Manuel ATIENZA (2000, pp. 21-26), costuma-


se distinguir entre o contexto de descoberta e o contexto de justificao. O primeiro
contexto, assumem os filsofos, no pode ser explicado pela lgica. Trata-se de um
espao aberto ao acaso, intuio e experimentao, em que algumas hipteses
surgem diante do cientista. Outro contexto o da justificao, em que o cientista tem
que confrontar a hiptese com os fatos, sendo este processo guiado pelos referenciais
tericos da cincia para saber da sua validade ou no. Nesta etapa faz-se uso de uma
anlise do tipo lgico, lanando mo da dogmtica e, mais precisamente, da
argumentao.

11
Muito embora a descoberta no possa ser explicada desde um ponto de vista da
lgica, podemos dizer que as hipteses surgem a partir de algumas fontes: anlise da
legislao, da jurisprudncia, da doutrina nacional e internacional e experincia
profissional. A fonte jurisprudencial nos serve como uma pista; mas esta no
assumida como verdadeira s por decorrer de uma deciso de poder. As decises
judiciais superiores serviro como fonte para o levantamento de hipteses que devero
ser submetidas a uma justificao jurdica para averiguao quanto ao seu contedo
principiolgico ou no, segundo o entendimento que assumimos aqui acerca do que
constitui um princpio jurdico. Tambm serviro como reforo na defesa da condio
principiolgica, a partir do uso que os tribunais fazem destas normas (nesta tarefa,
inclusive decises de tribunais estrangeiros podero ser utilizadas, uma vez que o que
importa analisar o manejo da norma e no se as autoridades brasileiras aplicam o
princpio). No se trata, pois, de localizar na jurisprudncia dos tribunais todas as
normas que j foram designadas de princpios e assumi-las como tal, mas de
consider-las ao lado das demais como hipteses tericas e utilizar este fator como
mais um argumento. A doutrina, em geral mais preocupada com o mtodo cientfico,
tambm pode trazer algumas hipteses, muito embora no haja nenhum trabalho que
se tenha proposto a traar ou apresentar quais so os princpios jurdicos que pautam o
direito eleitoral brasileiro, encontrando somente referenciais estrangeiros. Eles podem
aparecer na doutrina de forma explcita e nesses casos sempre incidental ou de
forma implcita quando a estrutura da explicao jurdica permite-nos verificar que ali
h um princpio, muito embora o autor no tenha se posicionado desta forma. A
experincia profissional tambm nos leva ao surgimento de hipteses, pois na lide
perante a Justia Eleitoral nos defrontamos algumas vezes com algumas elaboraes
argumentativas que conduziam tessitura de princpios. Em geral, o sentimento era de
falta, pois no nos disponibilizado pela doutrina, ou mesmo pelo direito positivo de
forma expressa, algumas balizas mais claras para a interpretao das regras eleitorais,
para a superao de lacunas ou para deciso em casos difceis. Esta experincia nos
traz, tambm, algumas hipteses, bem como nos auxilia na anlise das demais.

Podemos assim sintetizar os caminhos trilhados para o levantamento das


hipteses (contexto de descoberta):

12
a. Normas escritas: anlise das normas eleitorais contidas na Constituio e na
legislao complementar e ordinria1;

b. Jurisprudncia: busca do uso de princpios nos acrdos dos Tribunais


Regionais Eleitorais, do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal
Federal, bem como referncias internacionais;

c. Doutrina: busca, na doutrina nacional e internacional de direito eleitoral, do uso


de princpios;

d. Experincia: descrio de princpios que foram identificados pelo autor no


exerccio da profisso.

Temos, portanto, que nosso caminho metodolgico parte de hipteses, que so


firmadas sem um precedente necessariamente lgico e sem nenhum rigor cientfico,
para ento serem tratados a partir de uma perspectiva dogmtica (contexto da
justificao).

Nesta fase, passamos a aplicar dois testes de validade. Um referente


pertinncia entre o princpio-hiptese e o ordenamento normativo. Outro referente
condio de princpio. Como veremos mais adiante, para ser categorizado como
princpio, a norma precisa cumprir alguns requisitos. Nestes passos, procuraremos ter
como guias os princpios da argumentao jurdica.

preciso ter claro, portanto, o que um princpio ou, ao menos, o que ns


entendemos e vamos convencionar como princpio jurdico. E essa questo no to
simples quanto possa parecer, pois vemos na doutrina que no h certeza quanto aos
conceitos de norma, princpio e regra, variando conforme o autor. Sobre o nosso
entendimento acerca dos princpios trataremos mais adiante. Entretanto, para fins de
esclarecer nossa proposta metodolgica, faz-se necessrio abordar, ainda que
superficialmente neste momento, alguns aspectos.

Em matria de distino entre normas, princpios e regras, vemos duas grandes


correntes. A primeira corrente entende que as normas jurdicas podem ser de duas

1
Muito embora o escopo do trabalho atinja somente os princpios constitucionais, a legislao
infraconstitucional aparece como demonstrao do desenvolvimento legislativo do princpio. Portanto,
como uma confirmao no essencial.

13
espcies: regras e princpios. Nesta acepo, (em linhas gerais) podemos dizer que as
regras correspondem a comandos legais escritos e precisos, que definem hipteses
fticas de aplicao e consequncias jurdicas ou que destinam-se a criar rgos e
estabelecer competncias, enquanto que os princpios so normas mais abstratas,
dotadas de uma generalidade e plasticidade, que trazem alguns valores a serem
perseguidos. Formam, pois, as regras e os princpios o conjunto das normas jurdicas.

Uma segunda corrente classifica os preceitos jurdicos como normas e


princpios2. Aqui, o conceito de norma o mesmo que o de regra na acepo anterior e
o de princpio fica mantido. As regras seriam a abstrao lgica que se extrai dos
preceitos. No tem a forma de um texto legal, mas de um contedo prescritivo de um ou
mais preceitos.

Muito embora as classificaes sejam distintas, verificamos que os princpios


mantm seu delineamento; sua essncia preservada em ambas as classificaes.
Registre-se, entretanto, que ainda existem alguns que entendem que os princpios no
so normas jurdicas, mas apenas razes ou valores abstratos. A demonstrao destas
linhas de conceituao se faz necessria pois ao cotejar diferentes fontes doutrinrias,
veremos que algumas vezes suas proposies entram em choque em razo de
concepes distintas.

De outra parte, vemos que os princpios ora vm declarados na Constituio


Federal apenas com um nome (ex.: princpio da moralidade) ora vm declarados
apenas com o seu enunciado (ex.: todo poder emana do povo). Em ambos os casos,
nunca dado todo o contedo normativo que se pode extrair daquele excerto. Fica,
assim, o papel de anlise e complementao doutrina, que dever ora identific-los
(nomeando-os) ora atribuir-lhes significado (elucidando seu enunciado e expondo o seu
contedo jurdico).

Mas, para alm desses princpios que esto de uma forma ou de outra
expressos nas normas jurdicas, existem outros que no esto. So os chamados
princpios implcitos. Estes so os que defluem de um conjunto de regras. So
princpios que, embora no declarados, permeiam o texto legal. Estes princpios podem

2
Vide Srgio Srvulo da CUNHA (2006).

14
ser entendidos como valores ou ideias-fora a partir das quais o legislador elaborou as
normas, ainda vale dizer que de forma desapercebida. Chegamos assim origem
etimolgica do termo princpio: incio, ponto de partida ou fundamento racional (ratio
legis). o princpio de uma regulao e nem sempre o prprio legislador tem de
antemo conscincia disto, sendo, por vezes, elaborado s posteriormente pela cincia
(LARENZ, 1997, p. 475).

Os princpios podem estar, ento, dispostos de quatro formas distintas:

a. Expressamente, com denominao e enunciado;

b. Expressamente, mas s com denominao;

c. Expressamente, mas s com enunciado;

d. Implicitamente.

Nossa pretenso alcana to-somente a identificao, nomeao e enunciado.


No estamos nos dispondo a perquirir todo o alcance de cada princpio, expondo o seu
contedo jurdico completo, por entender que seria tarefa inglria. Cada princpio
passvel de uma tese, per si, e ao estender-nos em cada um deles, estaramos
perdendo o foco desta pesquisa. O objetivo a identificao dos princpios e seus
traos mais significativos. Portanto, no temos condies de exaurir cada um dos
princpios neste trabalho acadmico. Desta feita, quando disposto de forma expressa,
cabe-nos apenas identific-lo no texto legal e se necessrio complementar-lhe com
um nome ou um enunciado. Certamente, estes no esto em quantidade expressiva.
Segundo Marcello CAETANO, os princpios, na sua grande maioria, no so
postulados, no so conceitos institudos a priori: so snteses extradas das normas,
por abstrao de aspectos do seu contedo ou da sua forma (Apud CUNHA, 2006 p.
58).

nos princpios implcitos que est a essncia deste trabalho, por duas razes:
quase todos os princpios de direito eleitoral so implcitos, e este tipo de princpio
que demanda um verdadeiro e intenso trabalho de pesquisa, interpretao e
argumentao. Entretanto, temos que esta tarefa necessria, pois, como j asseverou
DWORKIN (2002, p. 13), enquanto no tivermos clareza sobre que juzo ou prtica

15
moral o direito reflete, no poderemos critic-lo de forma inteligente. E, vale dizer, o
direito eleitoral brasileiro tem sido marcado por uma legislao contingente e ocasional,
com regras fugazes que surgem ora atravs da lei ora atravs das Cortes, num incrvel
movimento que faz com que uma eleio nunca seja igual outra. Em cada ano
eleitoral so publicadas novas resolues que trazem sempre novidades de impacto
para o processo eleitoral, afora as alteraes legislativas que brotam do Congresso
Nacional. Devemos lembrar, tambm, que at pouco tempo atrs, cada eleio era
regulada por uma lei especfica, sendo que somente com o advento da chamada Lei
das Eleies (Lei n 9.504/97) que o legislador nacional optou por dar regramentos
que ultrapassassem uma eleio, buscando uma estabilidade maior nas regras
eleitorais. Percebemos, ento, que a busca dos princpios no direito eleitoral ganha um
relevo ainda maior, uma vez que este carece de balizas mais claras que conduzam o
intrprete e assegurem uma perenidade e segurana maior a esta rama do Direito.
Acreditamos na possibilidade de um Direito Eleitoral mais substancial e coerente, e que
traga claramente quais so os seus fins3.

Se admitimos que os princpios so normas e, tambm, identificados a partir de


outras normas, nosso caminho metodolgico no pode ser outro seno o da dogmtica.
Em ltima anlise, so sempre as normas que do validade para o resultado da nossa
pesquisa, pois representam o fundamento maior do que queremos provar4.

Conforme LAPORTA (2003, pp. 21-22), o estudo do Direito pode se dar de duas
formas distintas. Uma a tarefa do jurista dogmtico, em que ocorre a anlise dos
direitos em sua formulao constitucional, seu desenvolvimento legislativo e sua
aplicao jurisprudencial, interpretando-os, extraindo do seu estudo os conceitos mais
relevantes e sistematizando o conjunto de normas jurdicas (constitucionais ou no) que
os regulam. Outra a tarefa do filsofo do direito, a quem cabe adentrar no mbito da

3
Ao traar um panorama semelhante do Direito Administrativo, GARCIA DE ENTERRA (1963, pp. 206-
207) assevera que han sido los principios descubiertos y funcionalizados por los juristas los que han
cambiado, no solo la ciencia del Derecho Administrativo, sino la vida misma de este como ordenamiento
aplicable. Ello se ha echo visible cuando esos principios han sido recogidos y desenvueltos por la
jurisprudencia o en la legislacin, como ha ocurrido en todos los pases continentales.
4
Uma argumentao em direito, nesse sentido, tipicamente aquele tipo de argumentao que consiste
em recorrer a normas: no, por exemplo, s finalidades a serem perseguidas pelo juiz, no s previsveis
consequncias da deciso, mas a normas que so supostas preexistentes, e que o juiz deveria aplicar
fielmente (GUASTINI, 2005, pp. 168-169).

16
moral ou da tica para identificar quais so as exigncias que sustentam aqueles
direitos. Nosso propsito est certamente inserido na tarefa dogmtica: interpretar as
normas para extrair seus conceitos mais relevantes, buscando uma sistematizao do
direito eleitoral. Tentaremos encontrar o que Simone GOYARD-FABRE chama de
regularidades tendenciais ordenadas do sistema normativo constitucional-eleitoral,
perquirindo sua racionalidade e buscando a sistematizao, de que tanto carece5. Um
sistema normativo formado por princpios e regras (e, qui, valores6). Resta saber
quais so os princpios do direito eleitoral, para que se possa visualizar este sistema
com mais clareza, favorecendo sua operacionalizao.

A postura filosfica tambm muito atraente. Aprofundar o significado das regras


a fim de descobrir suas razes e sua legitimidade (GOYARD-FABRE, 1999, p. 49) seria
um trabalho riqussimo que, outrossim, est alm das nossas possibilidades e do nosso
escopo. Mas importante lembrar que os princpios, por suas caractersticas que sero
desveladas mais frente, fazem uma ponte entre o direito e a moral. uma norma
jurdica carregada de contedo moral. E, por isso, sempre que tratamos de um
princpio, acabamos por perpassar a moral que antecede seu contedo jurdico. Los
principios son entidades vecinas a los valores morales (LAPORTA, Filosofia del
Derecho y Norma Constitucional: una aproximacin preliminar, 2003, p. 35).

Tambm importante frisar que nem sempre o caminho trilhado tem como
ponto de partida a norma posta. Como visto, nos serviremos tambm de outras fontes
do direito para identificar possveis princpios, a saber, da jurisprudncia e da doutrina.

5
... no mbito geral das cincias humanas, a cincia do direito (...) se caracteriza sobretudo,
diferentemente da cincia poltica, por seu projeto terico. Ela procura estabelecer um corpus cognitivo
mais ou menos sistemtico que, pela racionalizao dos fenmenos estudados, discerne neles
regularidades tendenciais ordenadas e as reporta s ideias, aos valores e aos interesses dominantes de
uma poca ou de uma sociedade. O direito poltico deveria, portanto, ser um dos objetos privilegiados da
cincia do direito (GOYARD-FABRE, 1999, pp. 46-47).
6
Em que pese o prembulo da Constituio Federal de 1988 fazer meno a valores, temos que esta
classificao no assume relevncia no direito brasileiro, pois no acarreta tratamento diverso do
dedicado aos princpios. So tambm opes axiolgicas do ordenamento constitucional. Neste sentido,
estamos com Robert ALEXY (1988, p. 145): Toda colisin entre principios puede expresarse como una
colisin entre valores y viceversa. La nica diferencia consiste en que en la colisin entre principios se
trata de la cuestin de qu es debido de manera definitiva, mientras que la solucin a una colisin entre
valores contesta a qu es de manera definitiva mejor. Principios y valores son por tanto lo mismo,
contemplado en un caso bajo aspecto deontolgico, y en otro bajo aspecto axiolgico. Esto muestra con
claridad que el problema de las relaciones de prioridad entre principios se corresponde con el problema
de un jerarqua de valores.

17
Isto porque a natureza dos princpios implcitos nos leva a buscar o suporte das outras
fontes de direito para ento verificar sua validade ou pertinncia diante das normas
escritas.

Um ltimo ponto que merece destaque nestas notas introdutrias, refere-se


incompletude deste trabalho. Trata-se de uma pesquisa que busca identificar todos os
princpios constitucionais do direito eleitoral ptrio, mas que no exclui e nem poderia
a possibilidade de identificao de outros. DWORKIN (2002, p. 70) aponta a
dificuldade desta tarefa:

se (...) realmente tentarmos arrolar todos os princpios em vigor, seremos mal


sucedidos. Eles so controversos, seu peso de importncia fundamental, eles
so incontveis e se transformam com tanta rapidez que o incio de nossa lista
estaria obsoleto antes que chegssemos metade dela.

Evidentemente, no estamos com DWORKIN nessas suas colocaes, mas


temos claro que impossvel estabelecer um rol fechado e completo de princpios,
muito menos traar todas suas relaes de peso.

O carter cientfico desta investigao est em provar a existncia de alguns


princpios relevantes do direito constitucional eleitoral brasileiro e de seu papel no
sistema jurdico, mas no em negar a existncia de outros. A proposta, a metodologia e
o escopo do trabalho no permitem outra concluso seno a da sua impossibilidade de
ser uma definitiva e completa declarao de princpios eleitorais de status
constitucional.

J afirmou GARCA DE ENTERRA (1963, p. 222), com preciosidade, que

la posibilidad de invencin de nuevos principios por una casustica cada vez


ms apuradamente analizada, o por obra de la doctrina, hacen del pensamiento
institucional algo necesariamente vivo e dinmico, en cuyo incesante fluir
encuentra justamente su expresin la autntica vida del derecho. Intervenir
activamente en ella es la pasin del verdadero jurista y tambin su honor ms
seguro.

18
II. A TEORIA DOS PRINCPOS JURDICOS

As explicaes sobre a norma jurdica formam o objeto de estudo da filosofia do


direito que tem rendido trabalhos de grande envergadura e a doutrina muito tem se
debruado sobre o tema dos princpios, encarando-os como uma espcie normativa
com caractersticas peculiares.

A existncia e a importncia dos princpios para o sistema jurdico tm sido


reconhecidas de forma expressiva pela doutrina. Entretanto, temos de admitir que o
tema em voga no est cercado de certezas, no havendo um entendimento nico
acerca do mesmo. Para tratar dos princpios jurdicos, importante definir qual o
entendimento que temos acerca deste instituto. E, para o presente estudo, esta tarefa
essencial.

Buscaremos, ento, definir uma linha de pensamento neste captulo, que


conduza nosso trabalho. Para a construo desta linha, partilharemos de diversas
acepes traadas pela doutrina na caracterizao dos princpios para, em seguida,
buscarmos um conceito claro e ntido.

A. OS TRAOS CARACTERSTICOS DOS PRINCPIOS


JURDICOS

19
A caracterizao dos princpios tem recebido muitas contribuies e constado de
muitos manuais. Tentaremos, neste tpico, elencar as contribuies mais relevantes7.

A primeira caracterstica marcante dos princpios seria sua generalidade8. No


dizeres de Boulanger, o princpio geral porque comporta uma srie indefinida de
aplicaes (Apud BONAVIDES, 1996, p. 239). No a mesma generalidade comum das
leis, mas uma generalidade especfica que marcada por um grau de abstrao mais
alto, que no contempla apenas uma situao ou fato hipottico, mas que se impe a
uma gama indefinida de situaes, sejam fticas ou mesmo normativas e
argumentativas. Com isso queremos dizer que os princpios no servem apenas para
julgar casos concretos ou serem expressos em enunciados denticos, mas tambm
para serem utilizados na interpretao das demais normas do sistema, servindo como
guia ao intrprete. E tambm queremos dizer da sua vagueza, que pode decorrer da
falta de um campo exato de aplicao (como definir o campo de aplicao do princpio
da legalidade ou da segurana jurdica?) ou por possuir um contedo teleolgico ou
programtico, que define apenas o fim e no o meio, deixando um campo aberto a
vrias possibilidades (GUASTINI, 2005, p. 189). por deixarem um espao livre para a
regras determinarem de uma forma mais precisa o que pode ou no pode ser feito9, que
se diz que os princpios tm uma hiptese de incidncia aberta (TAVARES, 2006, p.
93). Biscaretti DI RUFFIA, citando CROSA, assevera que

un principio fundamental raramente se aplica de una sola manera y ms a


menudo aflora, en cambio, en diversas manifestaciones que, si no son todas
relevantes a efectos del derecho positivo, son, sin embargo, indicios que aclaran
y facilitan la tarea del intrprete (y esto por la fuerza de expansin que un
principio efectivamente incorporado en el sistema despliega para obtener las
consecuencias de que es capaz) (DI RUFFIA, 1987, p. 150).

7
Sem, com isso, tentar dar um tratamento bibliogrfico-enciclopdico ao tema, mas tentando trazer
baila alguns dos principais criadores ou porta-vozes das ideias que norteiam o assunto.
8
Os mesmos princpios do direito podem ser mais ou menos gerais. O princpio que constitui a ratio de
uma norma singular possui um baixo grau de generalidade; tm um elevado grau de generalidade os
princpios que abrangem um inteiro setor da disciplina jurdica (por exemplo, o princpio de estrita
interpretao em direito penal). Os princpios que por si s informam o inteiro ordenamento tm um
elevadssimo grau de generalidade (por exemplo, o princpio de certeza do direito) (GUASTINI, 2005, p.
191).
9
Os princpios informam materialmente as demais normas, fornecendo-lhes inspirao para o recheio
(ROTHEMBURG, 2003, p. 16).

20
Desta caracterstica, podemos extrair uma outra, que utilizada para distinguir
as regras dos princpios: as regras seriam as nicas aptas aplicao direta aos casos
fticos. Os princpios jurdicos no so seno pautas gerais de valorao ou
preferncias valorativas em relao ideia do Direito, que todavia no chegaram a
condensar-se em regras jurdicas imediatamente aplicveis, mas que permitem
apresentar fundamentos justificativos delas (LARENZ, 1997, p. 316). Os princpios
careceriam, nos dizeres de Celso BASTOS (1999, p. 54), de outra norma que lhes
confira densidade semntica. Esta inviabilidade para situaes concretas ou (como
tambm conhecida) indeterminabilidade dos princpios, faz com que eles dependam
das regras para ganharem efetividade na aplicao. Seriam, ento, apenas ferramentas
internas do sistema normativo, sem possibilidade de aplicao direta a casos
submetidos a julgamento. Neste sentido, constituiriam metanormas, por faltar-lhe
habilidade para definir precisamente situaes concretas. Nos dizeres de ESSER,

lo que en nuestro sistema distingue el principio de la norma, no es la


abstraccin o el carcter general, sino la posibilidad de precisar los casos de
aplicacin, que es lo que caracteriza al precepto. () Segn la concepcin
continental, el principio no es en s mismo una instruccin, sino causa, criterio y
justificacin de sta.

O autor vai mais alm em suas ponderaes:

un principio jurdico no es un precepto jurdico, ni una norma jurdica en sentido


tcnico, en tanto no contenga ninguna instruccin vinculante de tipo inmediato
para un determinado campo de cuestiones, sino que requiere o presupone la
acuacin judicial o legislativa de dichas instrucciones. Los principios jurdicos, a
diferencia de las normas de derecho, son contenido en oposicin a forma
(ESSER, 1961, p. 65).

Da vemos tambm o chamado carter normogentico dos princpios, que lhes


atribui a caracterstica de constituir a ratio das regras, seu esteio ou fundamento
(CANOTILHO, 1993, pp. 166-167). CANARIS (1995, p. 68) diz que as aplicaes

21
propostas de uma teoria s podem ser entendidas quando se conhecem as valoraes
que esto detrs; e quanto a estas, en lo que concierne a su formulacin, resulta
adecuado y, por regla general, posible sin la menor dificultad, otorgarles la forma de un
principio jurdico general. Para Srvulo da CUNHA (2006, p. 54), toda norma (regra)10
deve ser lida como se fosse pargrafo de um artigo cujo caput compreende os
princpios de que se irradia, e que justificam sua existncia como norma. por esta
caracterstica que

los principios sirven de elemento unificador del sistema. Son, como dice
Scarpelli, una especie de malla, que evita fugas y dispersiones, que contrapesa
la fragmentacin en la interpretacin y en la produccin del Derecho. Son guas
para los operadores jurdicos. Frente a las normas regla que imputan una
consecuencia jurdica a un presupuesto de hecho, se plantean en el mbito de la
justificacin (PECES-BARBA MARTINEZ, 1996, p. 302).

por isso, tambm, que os princpios tm maior envergadura sistmica


(BRITTO, 2003, 166). Segundo Carlos Ayres BRITTO eles devem assim ser
considerados porque consubstanciam ou tipificam valores que so fins em si mesmo.
Conexa a esta classificao est o maior grau de importncia axiolgica dos princpios,
por trazerem declaraes de valores (TAVARES, 2006, p. 91).

Os princpios tambm so reconhecidos por terem uma conexo com a ideia de


Direito (CANOTILHO, 1993, p. 166; LARENZ, 1997, p. 674) e um carter de
fundamentalidade no sistema jurdico (CANOTILHO, 1993, p. 166; GUASTINI, 2005, pp.
186-187).

Srvulo da CUNHA (2006, p. 60) assim sintetiza os princpios:

a) o princpio uma prescrio; b) que difere das demais prescries pelo seu
alto grau de abstrao (melhor dizendo, amplitude do seu mbito de eficcia);
c) em cujo contedo h uma ou mais opes valorativas; d) que fundamenta,
estrutura ou organiza o ordenamento; e) que inspira e d sentido s normas do
ordenamento.

10
O que o autor denomina como norma, ns preferimos chamar de regra. Para Srvulo, existem
princpios e normas.

22
DWORKIN (2002, pp. 42-43) estabelece fundamentalmente duas diferenas
bsicas que distinguem os princpios das regras e que esto imbricadas entre si: (a) as
regras so aplicveis como o tudo-ou-nada: ou elas so aplicadas e sua consequncia
jurdica se faz sentir, ou elas so consideradas invlidas, enquanto que os princpios
so razes que inclinam numa ou noutra direo e no pretendem definir direitos e
deveres especficos; (b) princpios tm dimenso de peso ou importncia, que so as
caractersticas necessrias para o exerccio de ponderao na sua aplicao e
contraste com outros princpios e regras, enquanto que as regras esto sempre no
mesmo plano, sem que uma seja mais importante do que a outra; quando entram em
conflito, a anlise que se procede quanto sua validade e nunca quanto sua
importncia.

Corroborando a primeira diferena apontada por DWORKIN, Robert ALEXY, em


sua Teoria dos Direitos Constitucionais11, classifica os princpios como mandados de
otimizao12, pois os descreve como normas que requerem que algo se realize na
maior extenso possvel, dadas as possibilidades fticas e legais. Em face disto, so
normas que podem ser atendidas/satisfeitas em vrios graus e o grau de satisfao
apropriado depende do processo de balanceamento em que o princpio compete com
outros princpios e regras (ALEXY, 2002, pp. 42 e segs.). Em oposio, as regras no
dependem deste processo e ora so respeitadas, ora no, sem que seja possvel a
graduao da sua satisfao; elas possuem pontos fixos no campo das possibilidades
legais e fatuais. Para ALEXY (1988, p. 141), pois, a diferena entre regra e princpios
qualitativa, e no quantitativa.

Um ponto forte elegido por ALEXY para diferenciar as regras dos princpios a
situao de conflito. Os princpios esto o tempo todo em conflito, conforme vimos

11
O original alemo Theorie der Grundrechte foi traduzido pelo ingls Julian Rivers com o ttulo de A
Theory of Constitutional Rights. Em nota inicial da publicao (que nos serve de referncia) Alexy
agradece a acuidade da traduo da obra, mas devemos atentar que esta mesma obra foi traduzida para
o espanhol por Ernesto Garzn Valds como Teoria de los Derechos Fundamentales. Preferimos a
traduo inglesa do ttulo, por ser uma obra que trata dos direitos constitucionais como um todo e no
somente daquilo que chamamos de direitos fundamentais.
12
Traduo livre de Optimation Requirements, que tambm poderia ser traduzido como exigncias de
otimizao ou, ainda, como preceitos de otimizao, pois deve ter um sentido amplo que abranja
comandos, permisses e proibies, conforme alerta o tradutor e jurista ingls Julian Rivers.

23
acerca do processo de balanceamento exigido. Mas as regras no competem entre si
da mesma maneira. Diante de algum conflito entre regras, procede-se a uma anlise de
validade: Legally speaking, a rule is valid or its not. The fact that a rule is valid and
applicable to a certain set of facts means that the legal consequence is valid. Diante de
um conflito (em que no seja detectada uma exceo a uma das regras), uma das
regras ter de ser declarada invlida. What is significant is that the decision is a
decision concerning validity (ALEXY, 2002, p. 49). Temos ento que, diante de um
conflito de regras, somente uma dever ser aplicada, pois a outra invlida. Mas a
competio entre princpios no se d no campo da validade: d-se na definio do
peso de cada princpio para os fatos e circunstncias (balanceamento de interesses). A
questo no processo de balanceamento : qual dos preceitos (que tm o mesmo status
no plano abstrato) deve ter maior peso (ou relevncia) no caso concreto?

Por decorrncia lgica, cada vez que a Corte define a prevalncia de um


princpio sobre outro(s) em determinadas circunstncias, ela formula uma regra. Isto
porque estabelece, neste momento, uma relao circunstancial de precedncia, que
pode ser lida da seguinte maneira: sob as condies C, o princpio P1 prevalece sobre
o princpio P2, acarretando as consequncias jurdicas ditadas por este princpio.
Assim, sempre que estas condies estiverem presentes, j estar estabelecido de
forma clara qual a consequncia jurdica, sendo desnecessrio novo processo de
balanceamento. Desta feita, estamos diante de uma nova regra (regra derivada), que
nasceu do balanceamento entre dois (ou mais) princpios.

A derivative constitutional rights norm is a norm for whose derivation correct


constitutional justification is possible. If correct constitutional justification is
possible for the norm just stated, which can be assumed to be the case for
present purposes, than it is a constitutional rights norm. At the same time it is a
rule under which the facts of the case can be subsumed as under any statutory
norm (ALEXY, 2002, p. 56).

A este processo necessrio de balanceamento, em que se averigua o contraste


dos princpios com outras normas frente s circunstncias do caso e em que o

24
resultado a formulao de uma regra, ALEXY (2002, pp. 50 e segs.) atribui o nome de
Law of Competing Principles.

Como vimos, DWORKIN e ALEXY concordam em relao s diferenas da


coliso entre regras e entre princpios, muito embora ALEXY tenha avanado mais em
suas elaboraes. Entretanto, a crtica que ALEXY faz a DWORKIN, refere-se ao fato
dele no ter feito a seguinte pergunta: por que os princpios se colisionam de maneira
distinta das regras? E a resposta est exatamente no trao caracterstico fundamental
dos princpios: eles so passveis de cumprimento modulado. apostando nesta
estrutura lgica (portanto, qualitativa e no quantitativa) que ALEXY (1988, p. 144)
define seu critrio de distino: Si se exige la mayor medida posible de cumplimiento
en relacin con las posibilidades jurdicas y fcticas, se trata de un principio. Si slo se
exige una determinada medida de cumplimiento, se trata de una regla.

Em suma, ALEXY prope uma Teoria dos Princpios que seja fundada em trs
pilares: (a) um sistema de condies de prioridade, (b) um sistema de estruturas de
ponderao e (c) um sistema de prioridade prima facie (ALEXY, 1988, p. 146)13.

O sistema de condies de prioridade decorre da Law of Competing Principles,


que reza que o exerccio de ponderao para definio de peso dos princpios em caso
de coliso no aproveita somente o caso concreto, mas cria uma regra de prevalncia
ou de prioridade. Assim, sempre que se constatarem aquelas condies, j se sabe que
um princpio deve prevalecer sobre o outro e assim esta regra serve de referncia para
futuros julgamentos. Mas, como cedio, as condies no costumam ser exatamente
as mesmas e, portanto, sempre h espao para a argumentao jurdica.

O sistema de estruturas de ponderao decorre da caracterstica marcante dos


princpios enquanto mandados de otimizao. Esta caracterstica obriga a que se

13
Ele classifica esta proposta (que entende a nica possvel) de fraca (dbil), em oposio proposta
forte ou estrita e que responderia aos anseios de DWORKIN. Esta ordem estrita seria caracterizada pela
possibilidade de declarao de todos os princpios e de suas relaes de prioridade abstratas e concretas
e, assim, seria possvel atender ao que espera DWORKIN: a previsibilidade e certeza de todas as
decises envolvendo princpios jurdicos. DWORKIN defende esta tese de previsibilidade apostando no
seu juiz Hrcules que, com uma capacidade de super-homem, seria capaz de atingir sempre a nica
deciso possvel. Entretanto, para ALEXY isto no possvel. Entende ser invivel a ordem estrita, pois
os pesos dos valores e princpios no podem ser expressados em uma escala numrica.

25
busque a realizao dos princpios na sua maior extenso possvel, em relao s
possibilidades fticas e jurdicas. Segundo ALEXY (1988, p. 147),

la referencia a las posibilidades fcticas lleva a los bien conocidos principios de


adecuacin y necesidad. La referencia a las posibilidades jurdicas implica una
ley de ponderacin que puede ser formulada como sigue: Cuanto ms alto sea el
grado de incumplimiento o de menoscabo de un principio, tanto mayor debe ser
la importancia del cumplimiento del otro. La ley de ponderacin no formula otra
cosa que el principio de la proporcionalidad en sentido estricto.

Mais uma vez, esta caracterstica conduz a aplicao dos princpios ao campo da
argumentao racional e demanda uma conjugao com uma Teoria da Argumentao
que d conta dos princpios como mandados de otimizao.

O sistema de prioridade prima facie decorre de uma possibilidade defendida por


DWORKIN de estabelecer alguma ordem de prioridade precria entre os princpios.
Esta ordem no contm determinaes definitivas, mas cria elementos para
argumentos em favor de um princpio ou de outro. ALEXY (1988, p. 148) ilustra este
sistema com um exemplo:

En una informacin actual sobre un delito grave, a la libertad de informacin le


corresponde una prioridad prima facie frente a la proteccin de la personalidad.
Las prioridades prima facie establecen cargas de la argumentacin. De esta
manera crean un cierto orden en el campo de los principios. Desde luego, no
contienen una determinacin definitiva. Si son ms los argumentos a favor de
una prioridad de un principio que juega en sentido contrario, se cumple
suficientemente la prueba. Con ello, el orden depende de nuevo de la
argumentacin.

Devemos ter muito cuidado com o que se entende em relao a esta possvel
hierarquizao precria dos princpios. Como adverte RUIZ MANERO (2007, p. 88), las
relaciones de prevalencia entre ellos (principios) no se encuentran predeterminadas en
el texto constitucional. Entretanto, podemos falar em importncia dos princpios,
seguindo a lgica adotada por LAPORTA (1984, p. 36), defendendo que a Constituio

26
adota a mesma forma piramidal que se atribui ao ordenamento jurdico. No em termos
de hierarquia formal, mas em termos de fundamentao na cadeia de validade:

lo que llam la importancia de las normas puede definirse si suponemos, como


lo haca Kelsen, que unas normas transmiten la validez a otras formando un
conjunto de cadenas de validez, de forma tal que si pierde su validez una de las
superiores, pierden tambin su validez aqullas otras que constituyen o forman
los eslabones restantes de la cadena. Una norma, segn este criterio propuesto,
es muy importante si la cadena que va tras ella es muy larga, y es poco
importante si esa cadena es corta.

Em nosso modo de ver, esta pirmide nem sempre clara e simtrica, pois h
uma gama de relaes em que um princpio tem relaes com outros que esto em
posicionamento diferente. Preferimos outra imagem, que retrata melhor esta relao.
Os princpios formam uma rede de sustentao do ordenamento jurdico14, apoiando-se
mutuamente uns nos outros, sendo certo, entretanto, que alguns possuem vnculos com
mais princpios, em posio de anterioridade lgica. Assim, esta rede possui alguns ns
ou pontos de sustentao, que no permitem a concluso de que sua excluso acarrete
necessariamente a cada dos conseguintes a ele atados pela lgica. Entretanto, estes
pontos de sustentao podem ser tidos como indicao de importncia e tambm de
prevalncia prima facie.

O que importante para os fins aqui colimados, perceber as diferenas


traadas por ALEXY em relao aos princpios e o papel que os mesmos jogam no
ordenamento jurdico. Em suma, para ALEXY, princpios so mandados de otimizao
que determinam a aplicao do seu contedo na maior extenso possvel,
considerando aspectos legais (outros princpios e regras) e fticos (dados da realidade).
So aplicveis diretamente aos casos concretos, pois podem ser formulados mediante
modais denticos, e sempre que se procede ao balanceamento (ou ponderao), surge
uma nova regra.

Podemos, neste sentido, buscar uma aproximao entre as classificaes


anteriormente vistas e a teoria de ALEXY. A doutrina retrocitada entende que os
14
so as normas-princpio que fazem da Constituio uma densa rede axiolgica de vasos
comunicantes (BRITTO, 2003, p. 168).

27
princpios carecem de regras para sua aplicao. DWORKIN entende que so
diretamente aplicveis. Entretanto, entende que, nessa aplicao, formula-se uma nova
regra. Portanto, podemos concluir que os princpios realmente carecem de uma regra
para serem aplicados, mas esta regra formulada no prprio processo de aplicao,
atravs da Law of Competing Principles. Estamos com ALEXY no sentido de que os
princpios no dependem de outra lei para serem aplicados, pois o juiz pode (e deve)
fazer uso diretamente do mesmo. Entretanto, o que vemos que, na sua aplicao,
gera-se uma nova regra. Esta regra no aparece (como querem alguns) como condio
prvia necessria, mas como uma consequncia do processo de ponderao. Uma
regra criada judicialmente.

Um outro aspecto que merece ateno diz respeito forma: a tambm chamada
generalidade dos princpios implica que no tenham formulao de hiptese de
incidncia, ou enunciado hiptese-consequncia. Esta distino quanto forma,
tambm ressaltada por RUIZ MANERO (2007)15, criticada por Humberto VILA. Para
ele,

o decisivo para uma norma ser qualificada como princpio no ser construda a
partir de um dispositivo exteriorizado por uma hiptese normativa pretensamente
determinada. De um lado, qualquer norma pode ser reformulada de modo a
possuir uma hiptese de incidncia seguida de uma consequncia. De outro, em
qualquer norma, mesmo havendo uma hiptese seguida de uma consequncia,
h referncia a fins. Enfim, o qualificativo de princpio ou de regra depende do
uso argumentativo, e no da estrutura hipottica. (...) O ponto decisivo no ,
pois, a ausncia da prescrio de comportamentos e de consequncias no caso
dos princpios, mas o tipo da prescrio de comportamentos e de consequncias,
o que algo diverso (VILA, 2006, p. 43).

Esta colocao assume um papel relevante, ao passo que diz que uma mesma
norma pode ser enunciada ora como regra, ora como princpio.

Tendo em vista que os princpios podem ser representaes valorativas


deduzidas das regras, assiste razo em parte a VILA. Ora eu exprimo como regra, ora
como princpio. Entretanto, nossa objeo a esta crtica consiste no fato de que um

15
Sua tipologia das normas constitucionais est mais adiante transcrita.

28
princpio no pode ser expresso em uma s regra formulada como hiptese de
incidncia e consequncia. Uma expresso assim de um princpio (se estamos
realmente diante de um princpio) revela to somente uma de suas facetas, e no o seu
todo. Seja como for, mesmo para vila, quando enunciamos um princpio, no o
fazemos na forma de hiptese de incidncia.

Princpios so, pois, normas jurdicas (a) carregadas de valor (opes


axiolgicas), que apontam em determinado sentido, (b) que podem ser cumpridos de
forma modulada, como mandados de otimizao, (c) que no descrevem uma hiptese
de incidncia. No mais, as distines no se referem a uma descrio do objeto em si,
mas s suas externalidades (como se aplica, como agir diante de um conflito,
consequncias da ponderao, papel que tm no sistema...).

B. PRINCPIOS JURDICOS COMO NORMAS JURDICAS

A primeira discusso que se estabelece em torno dos princpios sobre o seu


carter normativo: so eles verdadeiras normas jurdicas? Conforme j teorizou Andr
TAVARES (2006, p. 86), os princpios tal como as regras possuem fora prescritiva
e dirigem-se a vincular comportamentos. Trata-se de uma concluso praticamente
inconteste na contempornea teoria do direito. Entretanto, de se reconhecer que nem
sempre foi assim. Tavares separa, com muita preciso, trs fases distintas em relao
evoluo do tema dos princpios. A primeira, denominada jusnaturalista, via nos
princpios meros conselhos dirigidos ao Executivo ou ao Legislativo, sem qualquer
imperatividade ou cogncia. A segunda fase, a juspositivista, passou a considerar os
princpios como fonte normativa, muito embora o fizesse classificando-os de forma
secundria. o que vemos, por exemplo, no art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil
brasileiro:

29
Art. 4. Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia,
os costumes, e os princpios gerais de direito16.

Esta fase subalterna, entretanto, tambm j foi superada pela Histria das
Ideias, tendo os princpios passado para o primeiro plano e assumido o protagonismo.
Sendo princpio constitucional, h de aplicar-se com a marca indelvel da prioridade; o
princpio antes e sempre e, se ainda possvel for, a lei; aplica-se o princpio para nele
interpretar a lei (interpretao conforme a constituio) (TAVARES, 2006, pp. 87-88).

Para demonstrar a fora normativa dos princpios, DWORKIN (2002, p. 8) traz


colao julgados da Suprema Corte norte-americana em que as razes de decidir no
so leis escritas ou no podem ser encontradas como regras claras no direito positivo.
So os assim chamados casos difceis. E, a partir desta constatao, ele questiona: isto
significa que esto seguindo regras mais gerais e abstratas? De onde elas provm? O
que as tornam vlidas? Ou isto significa que a Corte est decidindo o caso de acordo
com suas prprias crenas morais e polticas?

Estas normas ditadas pelos juzes em casos difceis formam o objeto da


pesquisa de DWORKIN. Preocupa-se ele com a justificao dada pelos juzes para
decidir sem a aplicao das regras escritas ou mesmo afastando a aplicao das
mesmas tendo em mente que esta questo relevante para avaliar a extenso da
autoridade judicial e tambm a extenso da obrigao moral e poltica do indivduo de
obedecer ao juiz e sua lei. Busca, ento, revisar a teoria do direito para que ela seja
capaz de responder a esta preocupao, com o entendimento de que os problemas de
teoria do direito so, no fundo, problemas relativos a princpios morais e no a
estratgias ou fatos jurdicos (DWORKIN, 2002, p. 12).

Aprofunda DWORKIN (2002, pp. 59-60):

Na maior parte das jurisdies americanas, e atualmente tambm na Inglaterra,


no infrequente a rejeio de regras estabelecidas. (...) Quando, ento, um juiz
tem permisso para mudar uma regra de direito em vigor? Os princpios
aparecem na resposta de duas maneiras distintas. Na primeira delas,

16
Para Andr Ramos Tavares, o que se denominava princpios gerais do direito o que hoje
chamamos de princpios constitucionais (TAVARES, 2006, p. 87).

30
necessrio, embora no suficiente, que o juiz considere que a mudana
favorecer algum princpio; dessa maneira, o princpio justifica a modificao. (...)
Na segunda maneira de considerar o problema, um juiz que se prope a
modificar uma doutrina existente deve levar em considerao alguns padres
importantes que se opem ao abandono da doutrina estabelecida; esses padres
so, na sua maior parte, princpios. Esses padres incluem a doutrina da
supremacia do Poder Legislativo, um conjunto de princpios que exige que os
tribunais mostrem deferncia limitada pelos atos do Poder Legislativo. Eles
incluem tambm a doutrina do precedente, outro conjunto de princpios que
reflete a equidade e a eficincia que derivam da consistncia. (...) Os juzes, no
entanto, no tm liberdade para escolher entre os princpios e polticas que
constituem essas doutrinas tambm nesse caso, se eles fossem livres,
nenhuma regra poderia ser considerada obrigatria.

E ento conclui:

Consideremos, portanto, o que fica implcito quando algum diz que uma
determinada regra obrigatria. Ele pode sugerir que a regra sustentada de
maneira afirmativa por princpios que o tribunal no tem a liberdade de
desconsiderar e que, tomados coletivamente, so mais importantes do que
outros princpios que contm razes em favor de uma mudana. E se no for
esse o caso, ele pode sugerir que qualquer mudana condenada por uma
combinao de princpios conservadores, tais como o da supremacia do Poder
Legislativo e do precedente, princpios que o tribunal no tem a liberdade de
ignorar. (...) Sem dvida, qualquer uma dessas linhas de inferncia trata um
corpo de princpios e polticas como leis, no mesmo sentido que regras so leis;
trata os princpios e polticas como padres que regulam suas decises a
propsito de direitos e obrigaes jurdicas (DWORKIN, 2002, p. 61).

Com este estudo, DWORKIN entra para a histria como o primeiro pensador a
defender o carter normativo e a estabelecer um estudo aprofundado sobre os
princpios, ainda que seja sob uma perspectiva da common law.

RUIZ MANERO prope uma tipologia das normas constitucionais, partindo do


pressuposto de que toda norma reguladora correlaciona um antecedente (ou condies
de aplicao) com um consequente (ou soluo normativa) em que se modaliza
deonticamente uma certa conduta. A partir desta afirmao, prope uma classificao
em quatro tipos ideais, que se diferem na configurao da parte antecedente ou da
parte consequente. Sua tipologia divide as normas em quatro tipos: regras de ao,
regras de fim, princpios em sentido estrito e diretrizes ou normas programticas. Estes

31
dois ltimos tipos formam o grupo dos princpios em sentido lato (RUIZ MANERO, 2007,
pp. 75 e segs.).

As regras de ao seriam aquelas voltadas a determinar uma ao ou omisso


do destinatrio da norma. Este tipo de norma define uma situao hipottica e sua
consequncia jurdica, de forma que no h necessidade de perquirir as razes da
norma ou mesmo as consequncias de sua ao. So as normas mais simples e
comuns, como as de limite de velocidade em estradas ou determinao do pagamento
de um tributo sobre a renda.

As regras de fim so aquelas que tambm definem situaes hipotticas, mas


cuja consequncia jurdica determina a produo de um estado de coisas em uma
determinada medida. O destinatrio destas normas pode ignorar as razes favorveis
ou desfavorveis da produo daquele estado de coisas, mas no pode descurar das
consequncias dos seus atos, uma vez que aqui que est o comando normativo. So
precisamente para as consequncias (o estado das coisas decorrente das aes
possveis) que estas normas apontam seu comando. Seria o caso, por exemplo, dos
limites de dficit dos Estados pugnados pela Responsabilidade Fiscal. H diversas
formas de reduzir o dficit e o que importa a esta regra que os atos do destinatrio
atinjam este fim (ou estado de coisas). Portanto, no h como descurar da relao
causal entre os atos que o destinatrio pratica e o estado de coisas (preconizado pela
norma).

Os princpios stricto sensu se diferenciam das regras porque en su antecedente


no se contiene otra cosa sino que se d una oportunidad de realizar la accin
modalizada en el consecuente, y en este ltimo la obligacin (o prohibicin, o permiso)
meramente prima facie de realizar tal accin. Estas normas no definem situaes
hipotticas de aplicao, mas abrem um leque indeterminado de situaes sobre as
quais pode incidir. Retomamos, aqui, aquela ideia de hiptese de incidncia aberta
(TAVARES, 2006, p. 93). E assim, um princpio que probe prima facie uma ao pode
entrar em choque com um princpio que prima facie determina tal ao. Desta condio,
decorre que os princpios no podem escapar de uma deliberao sobre as razes
favorveis ou contrrias realizao da ao ordenada. Tal qual ALEXY, RUIZ

32
MANERO entende que esta deliberao (tambm chamada de ponderao)
desemboca na formulao de uma regra que determina a prevalncia de um princpio
sobre o outro (em determinado grau), sempre que cumpridas determinadas condies.

Por fim, as diretrizes ou normas programticas so princpios, na medida em que


tambm determinam a aplicao de suas consequncias sempre que houver a
oportunidade. Entretanto, diferenciam-se dos princpios stricto sensu na medida em que
a consequncia traada pela norma no uma ao, mas a produo de um estado de
coisas na maior medida possvel. o caso das normas que determinam ao Estado a
preservao do meio ambiente, a reduo das desigualdades ou a proteo do
patrimnio histrico-cultural. Neste tpico, RUIZ MANERO cita exemplos de aes que
podem atender a uma diretriz (por exemplo, o pleno emprego) e prejudicar a outra (por
exemplo, a estabilidade econmica). E, por isso, o estado de coisas preconizado pelas
diretrizes graduvel e no tudo-ou-nada. O ordenado por uma diretriz deve ser
buscado ao mximo, atravs de polticas que articulem esta busca com a procura de
maximizao do estado de coisas buscado por outras diretrizes.

RUIZ MANERO (2007, p. 81) avana ainda ao definir consequncias metodolgicas


desta sua distino entre princpios:

De ah que la necesidad de deliberacin para actuar guiado por ello, que resulta
comn a todos los principios (en sentido amplio), se plantee de forma distinta
segn que se trate de principios en sentido estricto o de directrices: en el caso de
los principios en sentido estricto, como hemos visto, se trata de determinar la
prevalencia o no del principio bajo consideracin con otros principios
eventualmente concurrentes; en el caso de las directrices o normas
programticas, se trata de disear y llevar a cabo polticas que procuren el mayor
grado de satisfaccin posible de los diversos objectivos, interdependientes entre
s, a los que apuntan las diversas directrices17.

A partir desta rica classificao proposta, podemos verificar que, para o professor
espanhol. os princpios so normas que se distinguem das regras por sua estrutura
lgica: enquanto as regras definem situaes hipotticas (ou, como no original, el caso
mediante un conjunto de propiedades genricas), os princpios abrem uma

17
Esta mesma distino metodolgica aparece em ATIENZA (2007, pp. 151 e segs.).

33
possibilidade indefinida de oportunidades de realizar a ao. So diferenas estruturais
contidas no antecedente. Entretanto, como visto, todas estas espcies so normas
jurdicas, diferenciando-se em aspectos de formulao das obrigaes.

ALEXY (2002, p. 45) tambm categrico ao defender que os princpios so


normas. Segundo ele, tal como as regras, os princpios (a) dizem o dever ser, (b)
podem ser expressos usando as expresses denticas bsicas de comando, permisso
e proibio e (c) servem de razes para julgamentos concretos.

Neste ponto, j percebemos a originalidade de ALEXY. Ele vai de encontro a


algumas distines elaboradas pela doutrina, segundo a qual os princpios no servem
para aplicao a casos concretos, pois sempre prescindem de uma regra que lhe d
maior concretude e aplicabilidade.

Realmente lhe assiste a razo. Este aspecto dos princpios pode ser confirmado
pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, que tem julgados cujo fundamento
todo feito de princpios. Podemos verificar isso no Recurso Extraordinrio 464.963, que
faz uso exclusivamente dos princpios da moralidade e do devido processo legal para
fundamentar a deciso. Neste caso, a Corte Suprema anula o acrdo de origem, por
ser o advogado funcionrio da justia eleitoral e de sua filha ser funcionria do Tribunal
de Justia, tendo praticado atos como tal no processo em questo. A parte recorrida
trouxe colao a norma segundo a qual at os magistrados eleitorais esto livres para
advogar e alguns precedentes do prprio Supremo Tribunal Federal. Entretanto, com
fundamento nica e exclusivamente na moralidade e no devido processo legal, a
concluso pretoriana foi pela anulao do processo e reconhecimento do impedimento
de advogar por parte dos funcionrios do Poder Judicirio. Portanto, no s fez dos
princpios sua razo de julgar, como tambm os sobreps sobre regras e precedentes,
demonstrando a fora que os princpios constitucionais tm para a Corte Suprema.

So, portanto, os princpios normas cogentes, com impositividade. Esta a atual


perspectiva dos princpios, que assumem na doutrina a na jurisprudncia um papel da
maior relevncia, sobrepondo-se s regras e espraiando seus efeitos sobre todo o
ordenamento. Na doutrina nacional, esta posio tem sido amplamente reconhecida,

34
ganhando especial relevo nas palavras de Celso Antonio BANDEIRA DE MELLO (1993,
pp. 408-409):

Princpio j averbamos alhures , por definio, mandamento nuclear de um


sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre
diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata
compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a racionalidade do
sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. o
conhecimento dos princpios que preside a inteleco das diferentes partes
componentes do todo unitrio que h por nome sistema jurdico positivo.

Temos, ento, que a relevncia normativa dos princpios decorre de dois


aspectos: um interno, que seria sua imperatividade prpria, e outro externo, que
decorre do uso dos princpios como vetor interpretativo das regras. Os princpios so,
por fora prpria, um comando normativo (de caractersticas especficas) que podem e
devem ser aplicados e observados pela comunidade. Mas, alm disso, mesmo quando
buscamos aplicar as regras, devemos fazer uso dos princpios: so vetores
interpretativos, que trazem coerncia e unidade ao sistema. Estes dois aspectos
conferem a esta espcie normativa a condio protagonista que assumiu atualmente,
sendo um de aplicao direta outro de aplicao indireta.

C. A VALIDADE DOS PRINCPIOS JURDICOS

Conforme j anotado, os princpios podem ser preteridos em um processo de


ponderao, sem que isso signifique que os mesmos no sejam vlidos. Apenas as
regras tm essa caracterstica tudo-ou-nada. Os princpios, mesmo quando cedem

35
espao para aplicao de outro princpio contraditrio, seguem intactos e podem
prevalecer sobre outros princpios em outras circunstncias18.

Entretanto, de se reconhecer que os princpios, enquanto opes axiolgicas,


podem perder sua validade. Uma concepo que hoje est espelhada na legislao
pode, aps uma reforma, ser deixada de lado e substituda por outra, inserida em um
novo modelo no qual ela j no mais se encaixa. Vemos, portanto, que a concepo
que formulamos dos princpios e a forma como devem ser aplicados relevante para
saber da sua validade.

Tendo em vista que os princpios podem ou no prevalecer, conforme a Law of


Competing Principles, possvel que algum princpio seja fraco o suficiente para nunca
prevalecer sobre os demais? ALEXY (2002, pp. 61-62) conclui que princpios que nunca
prevalecem so invlidos. E, diante da possibilidade de haver princpios sem validade,
sugere que, antes de realizar a ponderao, deve-se verificar se o princpio vlido.

DWORKIN (2002, p. 64) tambm admite que um princpio perca sua validade.
Ele refina um pouco o processo de perda de validade de um princpio, afastando a
possibilidade lgica de uma revogao, e desenvolve o conceito de eroso dos
princpios:

A origem desses princpios enquanto princpios jurdicos no se encontra na


deciso particular de um poder legislativo ou tribunal, mas no[a] compreenso do
que apropriado, desenvolvida pelos membros da profisso e pelo pblico ao
longo do tempo. A continuidade de seu poder depende da manuteno dessa
compreenso do que apropriado. Se deixar de parecer injusto permitir que as
pessoas se beneficiem de seus prprios delitos ou se deixar de parecer justo
impor encargos especiais sobre monoplios que fabricam mquinas
potencialmente perigosas, esses princpios no mais desempenharo um papel
em novos casos, mesmo se eles no forem anulados ou revogados. (Na
verdade, no tem sentido falar de anulao ou revogao de princpios como
estes. Quando entram em declnio, eles sofrem uma eroso, eles no so
torpedeados).

Os princpios podem, pois, perder sua validade quando o substrato mudar. Ao


mudarem as regras e os valores, os princpios implcitos podem cair por terra. E, neste

18
Vide DWORKIN (2002, pp. 42 e 57).

36
aspecto, uma questo se coloca: se estivermos diante de um princpio de status
constitucional, somente uma reforma na Constituio poderia, se for o caso, encerrar a
validade de um princpio. A a importncia de classificarmos os princpios quanto ao seu
status constitucional ou no.

Entretanto, devemos, tambm, ter em mente que os princpios, enquanto


fundamentos do sistema e ideias-fora que do sustentao e sentido s regras, s
perdem a validade diante de grandes reformas da legislao. Lpez Garrido chega a
assinalar que os princpios constitucionais so normas cuja derrogao e ineficcia
implicaria a substituio do sistema poltico, representando uma verdadeira ruptura do
regime vigente para a criao de outro (CARZOLA PRIETO et al., 2000, p. 112).
Certamente, alguns princpios, de carter mais fundamental, no sero jamais
substitudos, ou erodidos, sem uma mudana muito radical do sistema.

D. A REVELAO DOS PRINCPIOS JURDICOS

DWORKIN aponta uma sria dificuldade na aplicao de testes para a


verificao da validade de um princpio jurdico: o positivismo e sua viso do direito
como um sistema de regras. Segundo o professor norte-americano,

no possvel adaptar a verso de Hart do positivismo, modificando sua regra


de reconhecimento para incluir princpios. Nenhum teste de pedigree que associe
princpios a atos que geram legislao pode ser formulado nem seu conceito de
direito oriundo do costume, em si mesmo uma exceo primeira tese do
positivismo, pode ser tornado til sem o abandono integral desta tese
(DWORKIN, 2002, p. 69).

37
A crtica ao positivismo19 tambm aparece em GARCA DE ENTERRA (1963,
pp. 192-195):

Si el Derecho fuese, en efecto, nicamente un sistema de mandatos del Estado


habra que concluir necesariamente que su interpretacin se agotara con una
exgesis de las palabras de la ley, buscando sobre todo precisar el sentido
exacto de ese mandato a travs de una inquisicin de la voluntas legislatoris. Sin
embargo, ya la implacable y decisiva crtica de Geny en Francia demostr la
necesidad de que el intrprete maneje datos y criterios prepositivos para poder
descender al examen mismo de los elementos positivos, y antes an tuvo lugar
la elemental constatacin de que la ley suele ser ms inteligente que el
legislador, y de que es preciso atender, como justific Wach, no a una
petrificada, como una vez por todas expresada, voluntas legislatoris, sino por lo
menos a una viva y objetiva voluntas legis, institucionalmente valorada, y
susceptible por ello de una interpretacin evolutiva.

Seguindo este raciocnio, o jurista espanhol assevera que a autonomia desta


suposta vontade da lei e a sua mobilidade no tempo no poderiam ser explicadas sem
a viso da lei como algo sustancial y ms profundo e, por conseguinte, en toda
interpretacin judicial de una norma hay necesariamente una conformacin valorativa
de esta norma. E conclui que la comprensin de un texto () no puede hacerla el juez
() sin acudir a los principios generales, que son los nicos instrumentos disponibles
para dar sentido a las instituciones y para articular stas en el sistema general del
ordenamiento. Vale dizer que, para o autor, o que diferencia a compreenso filolgica
de um texto da tcnica de interpretao jurdica o uso dos princpios jurdicos. Desta
feita, ele aponta no sentido de que os princpios representariam as grandes opes
valorativas que podem ser extradas da prpria norma, sem ter de acudir vontade do
legislador. Os princpios so, pois, parte necessria do ordenamento jurdico sendo
este visto como um sistema complexo e no apenas um conjunto de regras que
expressam de uma forma mais clara o carter substancial da norma. So o caminho a
ser tomado pelo jurista, no seu papel de harmonizar o ordenamento jurdico.

Ao comentar este texto de GARCA DE ENTERRA, PECES-BARBA (1984, p.


251) declarou sua total concordncia com as concluses do eminente administrativista,

19
Sobre o tema do positivismo e o neoconstitucionalismo, o qual no vamos abordar, vide Atienza
(2007).

38
reafirmando que o direito produzido pelo legislador e o direito produzido pelas cortes de
justia (derecho judicial) coexisten hoy en el derecho positivo. Segundo ele, no
possvel sustentar ni el viejo legalismo estatalista de identificacin de Ley y Derecho ni
el realismo jurdico de la libre creacin del Derecho por esos operadores jurdicos. Esta
criao est atrelada aos parmetros dados pelo ordenamento: as normas jurdicas
principiolgicas. Sem entrar nas polmicas que a teoria dos princpios e a criao do
direito pelos juzes trazem frente ao positivismo, o que nos interessa, neste ponto,
saber de onde vm os princpios e como podem ser encontrados. E, seguindo o
raciocnio expressado pelos juristas acima citados, temos que a lei interpretada de
acordo com opes valorativas constantes no ordenamento normativo. Ento,
possvel extrair essas opes a partir de uma anlise abrangente do ordenamento
normativo? Se os princpios so necessariamente utilizados no processo de
interpretao da lei, possvel visualizar quais so as grandes opes axiolgicas
tomadas e ento declar-las como princpios? E ento declar-los vlidos?

Biscaretti DI RUFFIA (1987, p. 150) aponta um caminho neste sentido. Diz que o
princpio puede, a veces, desprenderse del examen de algunas normas escritas, que,
al manifestar algn aspecto fragmentario, permiten precisar sus contornos y lneas
generales, aunque de ordinario resultan de normas consuetudinarias, a menudo
engarzadas y entrelazadas con reglas de correccin constitucional. Este meio de
encontrar os princpios tambm parece condizente com a acepo que Celso BASTOS
(1997, p. 131) tem dos mesmos: Os princpios esto na Constituio permeando todo
seu texto, alguns encontrando regulamentao explcita, enquanto outros vm
embutidos no contexto de diversas regras. E, de forma ainda mais expressa,
defendida por Srvulo da CUNHA (2006, p. 54): Toda norma implica, na sua
elaborao, vrias opes valorativas. Essas opes, que so fundamento da norma,
correspondem a princpios. Os princpios, portanto, sob este aspecto, so opes
valorativas implicadas como fundamento, no enunciado das normas.

DWORKIN (2002, p. 64) parece tecer uma metodologia para defender a


existncia e a validade de um princpio:

39
verdade que se fssemos dasafiados a sustentar nossa alegao de que
determinado princpio um princpio do direito, mencionaramos qualquer um
dos casos referidos anteriores, nos quais tal princpio fosse citado ou figurasse
na argumentao. Tambm mencionaramos ainda qualquer lei que parecesse
exemplificar esse princpio (melhor ainda se o princpio fosse citado no
prembulo da lei, nos relatrios de comisses ou em outros documentos
legislativos a ela associados). A menos que pudssemos encontrar tal apoio
institucional, provavelmente no conseguiramos sustentar nosso argumento. E
quanto mais apoio obtivssemos, mais peso poderamos reivindicar para o
princpio.

Mais preocupado, no entanto, em desconstruir o positivismo, faz seu apelo:

Ainda assim, no seramos capazes de conceber uma frmula qualquer para


testar quanto e que tipo de apoio institucional necessrio para transformar um
princpio em princpio jurdico. E menos ainda de atribuir uma certa ordem de
grandeza sua importncia. Argumentamos em favor de um princpio
debatendo-nos com todo um conjunto de padres eles prprios princpios e
no regras que esto em transformao, desenvolvimento e mtua interao.
Esse padres dizem respeito responsabilidade institucional, interpretao das
leis, fora persuasiva de diferentes tipos de precedentes, relao de todos
esses fatores com as prticas morais contemporneas e com um grande nmero
de outros padres do mesmo tipo. No poderamos aglutin-los todos em uma
nica regra, por mais complexa que fosse.

V-se que DWORKIN aposta que um conjunto de procedimentos, amarrados por


uma forte argumentao, poderiam comprovar a existncia e validade de um princpio,
a ponto de declar-lo como princpio jurdico, ainda que no acredite em um teste de
validade. Podemos concluir, assim, que no labor doutrinrio argumentativo (que toma
a norma jurdica como ponto de partida, no direito continental civil law) que os
princpios podem ser justificados. E que, a partir desta tarefa interpretativa e
argumentativa criam-se ou revelam-se novas normas que, dentre outras, servem de
padres para a interpretao das demais normas do ordenamento. A revelao dos
princpios parte do ordenamento, para complet-lo e dirigir sua aplicao.

Segundo GUASTINI (2005, p. 193), Os princpios no expressos so fruto de


integrao do direito obra dos operadores do direito. Esses princpios so deduzidos
pelos intrpretes, ora de normas singulares, ora de conjuntos mais ou menos amplos de
normas, ora do ordenamento jurdico no seu conjunto.
40
O princpio pode ser deduzido de uma norma singular, sempre que se supe
uma ratio, uma meta para qual a norma dirigida ou um valor do qual a norma
justificada. Segundo GUASTINI,

na maior parte dos casos, construir um princpio consiste simplesmente em


aventar uma conjetura em torno das razes (dos objetivos, das intenes, dos
valores) do legislador. isto que feito toda vez que se deduz de uma norma
(ou de um conjunto de normas) a sua ratio. Tais conjecturas em torno das razes
do legislador so obviamente opinveis. raro uma norma corresponder a um
objetivo unvoco e bem definido.20

Alm disso, o legislador no um ser nico e consciente, mas uma assembleia


composta de vrias cabeas pensantes que opera atravs de um complexo jogo poltico
e que, assim, no pode ser visto como algo que se possa decifrar de forma segura.
Cada um dos legisladores pode ter agido com intenes diferentes ao votar
determinado projeto de lei ou de emenda constitucional e, assim, a tarefa de buscar a
inteno do legislador no constitui um porto seguro, mas pelo contrrio, uma opinio
solta no oceano.

Neste aspecto, vemos que as sugestes de buscar a vontade do legislador (por


exemplo examinando os anais do Congresso Nacional ou da Assembleia Constituinte)
no conduziram a bom termo. A vontade da lei prevalece sobre a fluida inteno do
legislador. E precisamente este o papel do jurista: buscar e atribuir sentido ao
ordenamento, que formado por uma imensido de normas, sem cuja expresso
valorativa fica desintegrado e frgil. Os princpios, uma vez revelados, trazem maior
consistncia e harmonia ao sistema normativo.

Segundo GARCA DE ENTERRA (1963, pp. 201-202),

la ciencia jurdica no tiene otra misin que la de desvelar y descubrir a travs de


conexiones de sentido cada vez ms profundas y ricas, mediante la construccin
de instituciones y la integracin respectiva de todas ellas en un conjunto, los
principios generales sobre los que se articula y debe, por consiguiente,

20
A individualizao da ratio de uma norma, entre outras coisas, constitui um passo indispensvel em
vista da eventual aplicao analgica da prpria norma (GUASTINI, 2005, p. 193).

41
expresarse el orden jurdico. Este, en la sugerente expresin de Simonius, est
impregnado de principios hasta sus ltimas ramificaciones, de modo que en
hacer patente esa oculta y profunda vida de los principios est la augusta funcin
del cientfico del Derecho, y no en ofrecer clasificaciones o sistematizaciones
geomtricas, lgicas o nemotcnicas de la materia de las leyes.

Entretanto, importante frisar que no estamos propondo que a cincia jurdica


assuma o papel do legislador. Esta ideia s poderia prevalecer se entendssemos que
a lei no tem uma opo valorativa ou uma lgica interna ou que essa(s) no possa(m)
ser identificada(s). Mas se, pelo contrrio, entendermos que os princpios so
elementos j presentes no ordenamento e que s precisam ser revelados para que sua
aplicao seja trazida ao plano da conscincia e da clareza, ento teremos uma
definio mais clara do papel do cientista dogmtico, que no se confunde jamais com
o do legislador. S podemos dizer que a doutrina produz direito na perspectiva de que
ela pode revelar padres presentes no ordenamento que so verdadeiras normas
jurdicas; mas, considerando que elas j estavam implcitas no ordenamento e que no
so decorrncia do juzo moral ou das opinies do jurista acerca do assunto, temos que
sua tarefa decorrente e no originria. Portanto, interpretativa e argumentativa e no
legislativa. Declaratria e no criativa.

por isso que falamos em revelao dos princpios: porque eles no esto
sendo criados aqui, apenas descobertos e desenvolvidos. Sbia a lio de Karl
LARENZ (1997, pp. 599-600) a esse respeito:

Trata-se de um desenvolvimento do Direito superador da lei de acordo com um


princpio tico-jurdico, sempre que um tal princpio, ou tambm um novo mbito
de aplicao de tal princpio, conhecido pela primeira vez e expresso de modo
convincente. O motivo para isso constitui-o, as mais das vezes, um caso, ou uma
srie de casos de igual teor, que no pode ser solucionado de um modo que
satisfaa a sensibilidade jurdica com os meios da interpretao da lei e de um
desenvolvimento do Direito imanente lei. Segundo ESSER, os princpios
jurdicos que no esto ainda positivados irrompem no pensamento jurdico pelo
umbral da conscincia, devido a um caso paradigmtico. Um dia sero
formulados pela doutrina ou por um tribunal, e acham logo, de modo mais ou
menos rpido, devido fora de convico a eles inerente, reconhecimento geral
na conscincia jurdica do momento. Muitas vezes contribui para isso a
comprovao de que, apesar de serem desconhecidos, serviram j de base
jurisprudncia anterior. Aquilo que DLLE chamou uma descoberta jurdica no

42
na verdade mais do que a formulao, pela primeira vez, de um tal princpio
(ou de um novo mbito de aplicao do princpio), mediante o qual se tornou
apto a converter-se em parte integrante do Direito actual (como um todo de
sentido). Dela faz tambm parte a comprovao da sua compatibilidade com os
princpios j reconhecidos, especialmente com os de escalo constitucional.

A revelao dos princpios jurdicos esta descoberta, que nada mais do que
o desenvolvimento de conceitos e a fundamentao de uma (dis)posio que j faz
parte do ordenamento jurdico.

Mas tomemos em considerao o alerta de RUIZ MANERO (Una tipologa de las


normas constitucionales, 2007), para quem a revelao de princpios implcitos
sempre controversa. Segundo Ruiz,

parece que cuando alguien afirma que X es un principio implcito subyacente a


una determinada institucin o conjunto de reglas constitucionales est afirmando,
por un lado, que las reglas son coherentes con X y recomendando, por otro, que
esas reglas y principios explcitos se interpreten de manera coherente con X.
Pero este requisito de coherencia o adecuacin entre el principio afirmado como
implcito y los materiales normativos explcitos puede ser satisfecho, en
ocasiones, tanto por el principio X como por otros candidatos competitivos al
ttulo de principio implcito.

Isto posto, sugere o caminho inverso: o que deve ser demonstrado que a
negao deste suposto princpio produz incoerncias na tentativa de apresentar este
conjunto normativo como um todo dotado de sentido. Segundo RUIZ MANERO, este
um argumento mais forte, para consider-lo como princpio do que meramente sua
coerncia com este todo. Entretanto, temos uma objeo do ponto de vista lgico a este
teste proposto: se o candidato a princpio implcito foi revelado a partir do texto
normativo e estava at agora oculto, como eu posso elaborar um exerccio de retir-lo
(sem alterar as regras)? E, sem esta alterao das regras, como gerar ou perceber uma
incoerncia? Seria ento s possvel encontrar princpios implcitos onde atualmente
existem incoerncias? Com isso no podemos concordar. Os princpios decorrem da
lgica interna das normas e no da sua incoerncia. No so medicamentos criados

43
pela dogmtica para feridas lgicas do ordenamento, seno estruturas prprias do
ordenamento que no so aparentes no seu texto escrito.

Temos, ento, que somente a interpretao sistemtica do direito pode conduzir


revelao segura de princpios jurdicos vlidos: ao examinar as diversas normas e
confront-las, podemos perceber uma linha de conduta, uma ratio, que est por detrs
delas. uma forma dedutiva de extrair uma opo axiolgica das normas positivadas.
Se h um conjunto de regras que apontam num mesmo sentido, ou que tm por detrs
(ou por fundamento) um valor comum, podemos estar diante de um princpio que as
abarque e lhes d sentido.

No se trata, realmente, como j alertara DWORKIN, de uma regra (tal qual a de


reconhecimento) que torne possvel a partir de sua aplicao dizer se qualquer princpio
vlido ou no. Esta metodologia, definitivamente, no se aplica aos princpios.
Entretanto, alguns elementos podem fortalecer esta defesa e outros enfraquec-la. O
trabalho, essencialmente argumentativo, pode ser enriquecido com o apoio da
jurisprudncia e com o apoio da doutrina. A jurisprudncia deve servir somente como
apoio, a no como quer DWORKIN, como uma forma de comprovao da validade do
princpio que deve partir da fora dos precedentes e sua confrontao com as
prticas morais. Este procedimento pode fazer mais sentido na common law e no seu
apoio forte nos precedentes como fonte normativa21, mas no entre ns, que temos no
direito legislado a referncia de produo normativa. Devemos ter em conta a ressalva
de ESSER, segundo o qual la disyuncin entre principio jurdico y principio extrajurdico
es cuestin que depende del sistema, no de la arbitraria decisin del legislador o del
autor de la constitucin (ESSER, 1961, p. 89). Tambm devemos ter cuidado em
relao moral. As opes morais e axiolgicas devem ser extradas de outros
princpios, do texto constitucional e da lgica do sistema, mas no devem ser criadas
pelo aplicador do direito. Neste caso, estaramos fazendo crtica do direito, que no
nosso objetivo neste momento.

21
Dworkin parece ter clareza desta necessria distino: Afirmei que nenhum teste fundamental como
esse pode ser encontrado em sistemas jurdicos complexos, como os que vigoram nos Estados Unidos e
na Gr-Bretanha, e que nesses pases nenhuma distino definitiva pode ser feita entre padres jurdicos
e morais, como insiste o positivismo (DWORKIN, 2002, p. 73).

44
Segundo PONTES DE MIRANDA,

qualquer esprito pode formular concepes com os materiais abstratos das


imagens, das ideias e demais elementos formadores de pensamentos: os
princpios somente com elementos objetivos podem ser formulados. Ningum
deve improvisar princpios jurdicos, como ningum pode fazer regras
econmicas, polticas ou morais. (...) pela induo que, das solues
mostradas nas relaes que se observam, pode tirar-se o princpio; depois, pela
deduo, aplicar-se- aos casos anlogos. Todavia, em verdade, aquelas
solues so fios que prendem entre si as situaes jurdicas, so o cimento das
relaes sociais; de maneira que no exame e estudo destas est todo o objeto
da cincia e do mtodo prestadio para o legislador, para a doutrina e para o juiz.
(Apud CUNHA, 2006 p. 61)

LARENZ (1997, p. 600) elabora alguns itens necessrios formulao dos


princpios:

Ao conhecimento e formulao do princpio vai ligado o seu esclarecimento


mediante casos paradigmticos, a delimitao do seu alcance em relao com
outros princpios e com uma regulao positiva, a sua concretizao
relativamente a grupos de casos e, finalmente, o plasmar-se numa doutrina bem
estruturada.

Portanto, acredita que deve haver uma anlise jurisprudencial e um cotejamento


com as demais normas do sistema.

Acreditamos que s possvel falar em princpio jurdico positivado se este


princpio uma derivao lgica e racionalmente assegurada de um conjunto
normativo. Derivaes da moral e dos precedentes s cabem no sistema anglo-saxo,
no encontrando sentido em sistemas fechados como o brasileiro, de matriz
continental.

Para fins metodolgicos, assumimos que o conjunto normativo em questo


contm em si referenciais axiolgicos que devem ser buscados, como forma de traar
nossa primeira hiptese. Uma vez delineado o traado desta opo axiolgica, j temos
uma hiptese de princpio, que deve ser submetida a um exame de padro normativo
para verificar se de fato o que chamamos de princpio jurdico. Isto dizer:
45
(a) se contm um comando prima facie: se o seu contedo permite visualizar em
que sentido aponta a norma; no pode ser um comando definitivo e nem ser abstrato ao
ponto de nada dizer;

(b) se depende de um balanceamento para ser aplicado: se a sua aplicao puder


se dar independentemente do uso da argumentao em uma aplicao quase
mecnica, ele no um princpio. Sua aplicao tem de permitir variao ou gradao,
sem que o mesmo perca sentido ao ser superado em algumas circunstncias. a ideia
de ALEXY de princpios como optimization requirements, ou mandados de otimizao;

(c) se no descreve as condies em que se deve (ou pode) realizar a conduta por
ele prescrita. Um princpio no contm em sua estrutura gramatical ou lgica uma
hiptese de aplicao, mas deixa em aberto um campo indeterminado de possibilidades
em que se pode buscar sua realizao ou aplicao.

Acreditamos que, em nosso sistema, a norma jurdica tem de ser a condio e


tambm o ponto de partida para afirmar a existncia ou no de um princpio, ainda que
caibam digresses de outra ordem para dar fundamentos de lgica ou legitimidade
destes no plano dos fatos. Nossa pesquisa s tem sentido enquanto estiver lastreada
no direito e no na moral, ainda que se admita que os princpios esto mais prximos
da moral do que as regras, em face do seu forte carter axiolgico.

Mesmo partido da norma, temos clareza de que um labor argumentativo


necessrio. A razoabilidade que guia a teoria dos princpios, como j alertara
ALEXY22, e esta s pode ser atingida atravs de um exerccio de argumentao em
torno do ordenamento jurdico e suas decorrncias lgicas.

exatamente por estas razes que preferimos falar em revelao dos


princpios; porque eles j esto l, ainda que no sejam facilmente visualizados. Podem
e devem ser revelados, tal qual o negativo de um filme. No obstante, em face da
interpretao evolutiva e do forte vnculo com a argumentao, certo que os princpios
tambm vo sendo construdos e re-construdos ao longo do tempo. So padres e

22
It has already been hinted that there is a connection between the theory of principles and the principle
of proportionality. This connection is as close as it could possibly be. The nature of principles implies the
principle of proportionality and vice versa (ALEXY, 2002, p. 66).

46
argumentos que vo se somando e formando o que entendemos por aquele enunciado
principiolgico. Mas sem nunca perder de vista que seu nascedouro, no direito
continental (civil law), a norma escrita.

1. TEORIA DA ARGUMENTAAO E PRINCPIOS JURDICOS

A evoluo do Estado constitucional levou o poder legislativo a uma condio de


submisso total Carta Constitucional. A soberania do Estado ou do Parlamento
conceito histrico j abandonado h muito, pois perdeu vez para a soberania popular e
para a supremacia da Constituio. Esta, impregnada de princpios, acaba por exigir do
legislador ordinrio e dos tribunais uma justificao maior para os seus atos, pois estes
tm de estar conformes Constituio e suas opes axiolgicas. Segundo ATIENZA
(2007, p. 128), el Estado constitucional supone as un incremento en cuanto a la tarea
justificativa de los rganos pblicos y, por tanto, una mayor demanda de argumentacin
jurdica (que la requerida por el Estado legislativo de Derecho). Uma norma, para ser
vlida, tem de estar conforme aos princpios constitucionais, o que obriga a uma
investigao de fundo material que antes no era exigida. A interpretao jurdica
assume, assim, um papel de alta relevncia na operao do sistema jurdico.

Destrinchar o contedo dos princpios constitucionais passa a ser uma tarefa


necessria para realizar o controle de validade das leis e, tambm, das decises
judiciais. O labor legislativo e o judicial, uma vez submissos Carta principiolgica
constitucional, passam a ter de fundamentar suas decises (leis e sentenas) de acordo
com esta e seus princpios. Da decorre a importncia crescente da argumentao
nesta nova fase da cultura jurdica, pois os operadores do direito se veem diante da
obrigao de lidar com opes axiolgicas cercadas de incerteza, e no mais na pura
subsuno das regras.

47
Os princpios, por seu vnculo prximo s questes morais, impem uma
necessria valorao no seu manejo e afastam-se do mero aplicar comandos j
estabelecidos pelo poder, uma vez que lidam sempre com conceitos abertos ou
essencialmente controvertidos como os chama Marisa IGLESIAS (2003). A Teoria dos
Princpios clama, pois, pelo desenvolvimento de uma teoria que d conta de
estabelecer um controle racional23 sobre esta necessria valorao dos princpios, que
traga elementos para a anlise da argumentao jurdica.

Argumentar o razonar es una actividad que consiste en dar razones a favor o en


contra de una determinada tesis que se trata de sostener o de refutar. Esa actividad
puede ser muy compleja y consistir en un nmero muy elevado de argumentos (de
razones parciales), conectadas entre s de muy variadas formas (ATIENZA, 2007, p.
134).

Argumentao jurdica, entretanto, traz algumas peculiaridades. Segundo


MacCormick, a argumentao jurdica de segundo nvel, dedicada aos casos complexos
ou difceis, tem de adicionar aos critrios da lgica formulada sobre premissas e
deduo (silogismo lgico) outros critrios, chamados de razo prtica. Estes critrios
so (a) universalidade, (b) consistncia, (c) coerncia e (d) aceitabilidade das
consequncias. A universalidade implica aceitar que, se conclumos algo diante de
certas circunstncias, esta concluso deve ser aplicvel sempre que se repitam as
mesmas circunstncias. A consistncia implica no utilizar premissas contraditrias. A
coerncia refere-se a uma conformidade entre a concluso obtida e os demais
princpios e valores do sistema. Por fim, as consequncias son vistas no en trminos
empricos o sociales, sino normativos, de manera que lo que se evala son las
consecuencias lgicas que tendr la decisin en relacin con una srie de valores como
justicia, el bien comn o la conveniencia pblica (ATIENZA, 2007, pp. 142-143).

23
Por lo que respecta a los principios, ha quedado claro que su estructura, en cuanto mandatos de
optimizacin, lleva a que, siempre que exhiban un contenido moral, en su aplicacin haya que contestar
siempre cuestiones morales. Este es un aspecto de la tesis general de que en todos los casos ms o
menos problemticos son necesarias valoraciones que no pueden extraerse obligatoriamente del material
autoritativamente fijado. La racionalidad de la argumentacin jurdica depende por ello esencialmente de
s, y con qu alcance, estas valoraciones adicionales son susceptibles de un control racional (ALEXY,
1988 p. 149).

48
Estes so princpios a serem seguidos na argumentao judicial, pois pautam
todas as etapas do trabalho do juiz, que lida com questes prticas (da o nome razo
prtica). Segundo ALEXY, el punto de partida de la teora de la argumentacin jurdica
es que en la jurisprudencia se trata en definitiva siempre de cuestiones prcticas, por
tanto, de lo que est ordenado, prohibido y permitido. La argumentacin jurdica es por
ello un caso especial de la argumentacin prctica en general (ALEXY, 1988, p. 149).
Em face disto, entendemos que so apenas parcialmente aplicveis ao nosso trabalho
dogmtico de revelao de princpios, que essencialmente terico. A universalidade
no pode ser obtida a partir da comparao do caso concreto com outros, uma vez que
no estamos aqui lidando com questes prticas, mas muito pelo contrrio
essencialmente tericas e abstratas; de forma que esta universalidade deve ser tida
como uma anlise em relao possibilidade de aplicao do princpio e sua utilidade.
De resto, os princpios da razo prtica parecem aplicveis nossa pretenso terica.

2. METODOLOGIA ADOTADA

A justificao dos princpios constitucionais de direito eleitoral se far, como no


poderia deixar de ser, atravs da argumentao. Os mencionados princpios de
MACCORMICK devero ser respeitados em todos os passos desta argumentao. Eles
no conformam os passos em si, mas constituem referncias necessrias que pautam o
caminho. Para a revelao dos princpios jurdicos, que implica defender a sua
existncia no ordenamento, sua validade e seu contedo (mnimo), como vimos, ser
necessrio engendrar argumentos e razes de algumas ordens.

O primeiro deles refere-se aos fundamentos filosficos ou morais dos princpios.


Enquanto normas de razionamento que contm forte carter axiolgico, os princpios
jurdicos sempre tm um fundamento na moral. Revelar este fundamento importante

49
para que se possa buscar sua origem e sentido24. Neste tpico estamos aglutinando
sob o nome genrico de filosficos todos os temas que no so jurdicos e que do
lastro adoo do princpio, sejam eles de cunho moral, histrico, ideolgico ou
poltico.

O segundo argumento refere-se aos fundamentos jurdicos. Cabe demonstrar


que o princpio em pauta faz parte do ordenamento jurdico em vigor. Essa tarefa visa a
demonstrar que ora ele est enunciado, ora ele poder ser visto como imanente ao texto
de um conjunto de normas. Nesta ltima possibilidade, ele pode ser uma representao
de um valor que d coerncia a este conjunto de normas, ou meramente uma
consequncia lgica de outros princpios. Nesta etapa da argumentao, importante
demonstrar sua pertinncia face s normas da Constituio.

Em seguida, devemos expor o seu contedo jurdico. Aqui cabe no s explorar


as consequncias jurdicas de sua adoo, mas tambm expor os argumentos relativos
natureza principiolgica da norma em questo. Como vimos, os princpios jurdicos
formam uma categoria especfica de normas jurdicas, revestidas de estruturas lgicas
prprias e que desempenham um papel especfico no ordenamento. Essas
caractersticas devem aparecer nos princpios aqui enunciados.

Nas etapas anteriores da nossa argumentao, tentamos responder s seguintes


perguntas: existe esta norma? de onde ela vem? Nesta etapa tentaremos abordar
outros aspectos: ela um princpio? o que ela determina?

Por fim, o ltimo argumento a sua efetiva aplicao. Sob o tpico aplicao
jurisprudencial tentaremos demonstrar que o princpio em questo aplicado pelos
tribunais. No nos cingiremos jurisprudncia nacional, pois tambm relevante
demonstrar como esta norma manejada, com o fim de comprovar que se trata de um
comando prima facie, sujeito modulao e ponderao.

Assim, aps tecer todos esses argumentos cabveis e expor as razes


pertinentes, sempre respeitando os princpios (adaptados) de MacCormick sobre a

24
Si en ningn caso el estudio de un derecho fundamental puede circunscribirse al anlisis del concreto
precepto que lo reconoce, menos todava podr reducirse el anlisis cuando el que se estudia es el
derecho que, por definicin, sirve a la realizacin del principio democrtico, uno de los dotados de mayor
potencialidad para estructurar el ordenamiento (PRESNO LINERA, 2003, p. 16).

50
argumentao jurdica, chegaremos constatao da existncia de um princpio
constitucional de direito eleitoral. com estes argumentos que pretendemos justificar
porque vemos as normas aqui declaradas como princpios de direito eleitoral. So estes
os argumentos que demonstram, ao nosso ver, por que a existncia e a classificao
dessas normas como princpios aceitvel.

51
III. A NORMA JURDICA ELEITORAL

Uma vez tomada a opo democrtica por uma comunidade poltica, deve ela
definir um arcabouo jurdico que d conta dos processos de escolha de seus
representantes. Isto, claro, nos casos de democracia representativa, que se impem
nos tempos modernos, ainda que com alguns mecanismos de democracia direta. A este
arcabouo jurdico damos o nome de Direito Eleitoral, que a rama do direito
constitucional voltada a regular os processos coletivos de escolha de representantes
populares. Una vez aceptado el origen popular del poder poltico, los ciudadanos se
vern llamados a decidir a qu hombres y a qu programas van a confiar la orientacin
de los asuntos pblicos (CARRERAS; VALLS, 1977, p. 17).

Desta feita, temos que o direito eleitoral decorre todo ele do princpio da
soberania popular. Esta grande opo axiolgica, que determina que todo poder emana
do povo, a fonte de todo o regramento eleitoral e dela decorre toda sua inspirao. Se
no houvesse a vinculao do poder ao povo e sua consequente capacidade de
escolher os representantes no haveria que se falar em Direito Eleitoral.

A eleio, que o processo-chave ou objeto primordial do Direito Eleitoral, revela


duas facetas jurdicas: o regulamento do processo eleitoral e os direitos fundamentais
ali envolvidos. Segundo o alemo Dieter NOHLEN, por Direito Eleitoral devemos
entender tanto o conjunto de normas jurdicas que regulam a eleio dos rgos
representativos, como o conjunto de normas jurdicas que afetam o direito do indivduo
de participar na designao destes rgos representativos25.

Para os franceses COTTELET e EMERI (1973, p. 15), o direito eleitoral


constituido por el conjunto de reglas destinadas a definir la cualidad del ciudadano,
diferenciar los diversos tipos de elecciones y reglamentar el desarrollo del escrutinio.
Em relao aos tipos de eleio a que se referem, merece meno o que se

25
Verbete Derecho Electoral, em Diccionario Electoral, Capel, Costa Rica, 1989, p. 211. Apud
ALVAREZ CONDE (Los Principios del Derecho Electoral, 1991). Tambm se verifica, de forma mais
abrangente, em NOHLEN (Sistemas Electorales del Mundo, 1981).

52
convencionou chamar de sistema eleitoral, que nada mais do que o conjunto de
procedimentos e regras que definem como so distribudas as vagas colocadas em
disputa eleitoral. En un sentido especfico... entendemos por sistema electoral el
proceso tcnico que subyace en la distribucin de los escaos26. A distribuio das
vagas em disputa se d segundo o critrio majoritrio ou sob o critrio proporcional,
sem contar as vrias nuances e frmulas que alteram substancialmente o produto
final27.

Temos, para ns, que o Direito Eleitoral abrange todas as normas relativas aos
direitos polticos fundamentais, definio do sistema eleitoral e ao regramento do
procedimento eleitoral.

A. A ESTRUTURA ELEITORAL BRASILEIRA

Por estrutura eleitoral brasileira queremos designar o conjunto de instituies que


cuidam da gesto e jurisdio das eleies no Brasil. A Constituio Federal
estabelece, nos seus artigos 118 a 121, algumas regras pertinentes ao que denominou
Justia Eleitoral. O Cdigo Eleitoral as regulamentou e tratou de criar tambm o
Ministrio Pblico Eleitoral.

1. A JUSTIA ELEITORAL

26
Schepis, G. Il sistemi elettorali. Teoria tecnica legislazioni positive. Empali, 1955. Apud NOHLEN
(1981), p. 55.
27
Sobre as consequncias da escolha do regime eleitoral, vide CARRERAS e VALLS (1977), pp. 159-
201, e Electoral System Design: the New International IDEA Handbook (International IDEA, 2005),
disponvel na internet: www.idea.int.

53
A Constituio Federal, ao dedicar-se regulamentao do Poder Judicirio,
estipulou normas que constituem a Justia Eleitoral, definindo seus rgos, as regras
para sua composio e as condies de recorribilidade das decises emanadas por
seus tribunais. Conforme o artigo 118 da Lei Maior, so rgos da Justia Eleitoral: o
Tribunal Superior Eleitoral, os Tribunais Regionais Eleitorais, os Juzes Eleitorais e as
Juntas Eleitorais.

Os traos mais caractersticos da composio da Justia Eleitoral brasileira so a


transitoriedade dos seus quadros (os magistrados eleitorais de todas as instncias
cumprem um mandato pr-fixado e os membros das juntas eleitorais so designados 60
dias antes das eleies para o trabalho pontual naquele procedimento eleitoral) e a
pluralidade de origem dos mesmos (tribunais superiores, justia federal, justia comum
ou estadual, OAB e mesmo pessoas sem formao jurdica, no caso das Juntas
Eleitorais).

Outro trao marcante que merece destaque o seu vnculo ao Poder Judicirio.
Fosse apenas um rgo jurisdicional, isto seria normal. Mas no o caso. Justia
Eleitoral brasileira est acometida uma funo executiva complexa: o planejamento e a
gesto das eleies federais, estaduais e municipais. Entretanto, de se anotar que
esta atribuio no consta da Lei Maior, sendo apenas prevista pelo Cdigo Eleitoral. A
Constituio omissa no que diz respeito competncia para a realizao das
eleies, ficando esta funo de suma relevncia para a vida poltica do pas a cabo da
legislao ordinria. Tendo o Cdigo Eleitoral apoderado a Justia Eleitoral para tal,
temos, portanto, um rgo judicial incumbido de uma funo executiva externa corporis,
isto , que no diz respeito a assuntos internos, como si ocorrer com as funes
atpicas dos Poderes da Repblica.

Estas caractersticas demonstram a grande preocupao: imparcialidade e


independncia do rgo de gesto eleitoral28. O Poder Judicirio o nico Poder cujo

28
O nascimento formal da Justia Eleitoral se deu com o Decreto n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932,
que aprovou o primeiro Cdigo Eleitoral, e decorria de uma forte promessa de Getlio Vargas (que havia
perdido as eleies para Jlio Prestes, mas assumido o poder): atingir a verdade eleitoral atravs da
moralizao das eleies (TELLES, 2009, p. 111).

54
provimento de seus membros no vinculado (diretamente) ao procedimento eleitoral.
Acaso esta misso fosse acometida ao Poder Executivo ou ao Poder Legislativo,
teramos que os prprios interessados em vencer o processo eleitoral estariam
administrando este processo, gerando um evidente conflito de interesses. evidente,
outrossim, que existem outras frmulas de se evitar este conflito, tal qual a criao de
rgos independentes de qualquer um dos poderes, tal qual ocorre na Espanha. Esta
segunda frmula tem a vantagem de evitar o outro conflito de interesses que ocorre do
sistema brasileiro: o acmulo das funes executivas e jurisdicionais no mesmo rgo.
Sobre este aspecto, trataremos mais adiante. Por ora, cumpre reconhecer que a criao
da Justia Eleitoral (rgo isento e profissional) ps fim s vergonhosas manipulaes
at ento experimentadas no pas.

Sobre as competncias da Justia Eleitoral, o constituinte limitou a releg-las


legislao complementar:

Art. 121. Lei complementar dispor sobre a organizao e competncia dos


tribunais, dos juzes de direito e das juntas eleitorais.

Entretanto, a funo (atpica) executiva da Justia Eleitoral j estava plasmada


no atual Cdigo Eleitoral havia mais de vinte anos antes da constituinte, pois esta
codificao foi aprovada pela Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965. Anote-se que, assim,
foi ela recepcionada com status de legislao complementar na nova ordem
constitucional. Entretanto, curioso notar que a criao de uma exceo ao princpio
constitucional da separao dos poderes (que estabelece a funo tpica de cada um
dos poderes) seja veiculada por uma norma infraconstitucional, anotando que (em
matria eleitoral) estamos tratando da realizao de um princpio constitucional
fundamental, que o da soberania popular. Acreditamos que seja um caso nico na
vida constitucional brasileira ps-1988: criao de funo atpica por norma
infraconstitucional, ou, sob outra perspectiva, exceo a um princpio constitucional de
carter fundamental veiculada por legislao ordinria. Tal circunstncia deve passar
desapercebida em face da tradio constitucional brasileira, que desde a Constituio
de 1934 atribua a competncia privativa para o processo das eleies federais,
55
estaduais e municipais Justia Eleitoral, integrante do Poder Judicirio. Mas o fato
que hoje, mngua de previso constitucional, uma simples alterao legislativa
(atravs de lei complementar) poderia deslocar toda a competncia executiva acerca
das eleies para outro rgo, que no a Justia Eleitoral, cabendo a esta to somente
a funo jurisdicional que decorre logicamente da sua criao pelo constituinte no artigo
118, como parte integrante do Poder Judicirio.

2. O MINISTRIO PBLICO ELEITORAL

Muito embora tambm seja de uso comum a expresso Ministrio Pblico


Eleitoral, a verdade que este no foi criado pela Constituio tal qual foram seus
pares, no artigo 128. A expresso Ministrio Pblico Eleitoral aparece no artigo 24 do
Cdigo Eleitoral, que no lhe dedica captulo especfico (condizente com a doutrina
dominante da poca, que no via autonomia no Ministrio Pblico), mas estabelece
suas atribuies nas partes destinadas a cada rgo da Justia Eleitoral. A tcnica
legislativa de que fez uso o legislador de 1965 traz as competncias do Procurador-
Geral no artigo 24 (a seguir transcrito), para depois dizer que as mesmas se repetem
atribuies dos Procuradores Regionais Eleitorais:

Art. 24. Compete ao Procurador-Geral, como chefe do Ministrio Pblico


Eleitoral:
I assistir s sesses do Tribunal Superior e tomar parte nas discusses;29
II exercer a ao pblica e promov-la at final, em todos os feitos de
competncia originria do Tribunal;
III oficiar em todos os recursos encaminhados ao Tribunal;30

29
O modo como se dar a participao do Ministrio Pblico nas discusses matria pertinente ao
funcionamento dos Tribunais, a quem cabe regulament-la (Acrdo TSE n. 11.658/90).
30
Exceto nos casos de embargos de declarao, onde este procedimento desnecessrio (Acrdo TSE
n. 15.031/97).

56
IV manifestar-se, por escrito ou oralmente, em todos os assuntos submetidos
deliberao do Tribunal, quando solicitada sua audincia por qualquer dos
Juzes, ou por iniciativa sua, se entender necessrio;
V defender a jurisdio do Tribunal;
VI representar ao Tribunal sobre a fiel observncia das leis eleitorais,
especialmente quanto sua aplicao uniforme em todo o Pas;
VII requisitar diligncias, certides e esclarecimentos necessrios ao
desempenho de suas atribuies;
VIII expedir instrues aos rgos do Ministrio Pblico junto aos Tribunais
Regionais;
IX acompanhar, quando solicitado, o Corregedor-Geral, pessoalmente ou por
intermdio de Procurador que designe, nas diligncias a serem realizadas.

Em relao aos Procuradores Regionais, o artigo 27, 3, limita-se a dizer que


as mesmas competncias do Procurador-Geral aplicam-se aos Regionais no mbito
dos Tribunais Regionais Eleitorais.

O Procurador-Geral Eleitoral o Procurador-Geral da Repblica, que poder


designar outros membros do Ministrio Pblico da Unio para assessor-lo nesta
funo. O Procurador Regional Eleitoral designado pelo Procurador-Geral Eleitoral
dentre os Procuradores Regionais da Repblica que atuem no Estado-membro em
questo, conforme artigo 76 da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (Lei
Complementar n 75/93)31.

V-se e aqui anotamos mais uma curiosidade que no h previso legal de


atuao do Ministrio Pblico perante os juzes eleitorais nem na Constituio e nem no
Cdigo Eleitoral. Esta atuao tem seu fundamento na Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio (Lei Complementar n 75/93), como se v:

Art. 72. Compete ao Ministrio Pblico Federal exercer, no que couber, junto
Justia Eleitoral, as funes do Ministrio Pblico, atuando em todas as fases e
instncias do processo eleitoral.
..................................................................................................................................

31
Acrdo TSE n. 309/96: as normas da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio revogaram o art.
27 e seus pargrafos do Cdigo Eleitoral, porquanto regularam completamente a matria.

57
Art. 78. As funes eleitorais do Ministrio Pblico Federal perante os Juzes e
Juntas Eleitorais sero exercidas pelo Promotor Eleitoral.
Art. 79. O Promotor Eleitoral ser o membro do Ministrio Pblico local que oficie
junto ao Juzo incumbido do servio eleitoral de cada Zona.
Pargrafo nico. Na inexistncia de Promotor que oficie perante a Zona
Eleitoral, ou havendo impedimento ou recusa justificada, o Chefe do Ministrio
Pblico local indicar ao Procurador Regional Eleitoral o substituto a ser
designado.

Esta estrutura que estabelece o que chamamos de Ministrio Pblico Eleitoral


traz algumas consequncias que no podem ser olvidadas.

Um primeiro aspecto diz respeito propriedade de se falar ou no de um


Ministrio Pblico Eleitoral. A Constituio no o faz. O Cdigo Eleitoral sim, mas uma
lei complementar posterior que o alterou e deu nova regulamentao matria
tampouco criou esta instituio. A Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio insere a
matria relativa s eleies como uma atribuio do Ministrio Pblico Federal, no
fazendo nenhuma meno a um Ministrio Pblico Eleitoral.

Neste sentido, acompanha a Constituio. Vejamos o seu seguinte excerto:

Art. 128. O Ministrio Pblico abrange:


I - o Ministrio Pblico da Unio, que compreende:
a) o Ministrio Pblico Federal;
b) o Ministrio Pblico do Trabalho;
c) o Ministrio Pblico Militar;
d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios;
II - os Ministrios Pblicos dos Estados.

5 - Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada
aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as
atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a
seus membros:

Do texto constitucional acima descrito verificamos duas consequncias de relevo:


a primeira diz respeito falta de previso do Ministrio Pblico Eleitoral e a segunda diz

58
respeito norma de competncia que determina a criao dos Estatutos dos Ministrios
Pblicos.

Portanto, de fato no poderia a Lei Complementar em questo criar outro rgo


do Ministrio Pblico, pois no lhe foi dado este poder, cabendo-lhe apenas definir
normas de organizao, atribuies e outras de carter estatutrio.

Sob o pretexto de estabelecer normas relativas s atribuies, a Lei


Complementar n. 75/93 inovou em regras de processo eleitoral: criou a atuao
ministerial em primeira instncia, conforme vimos na leitura dos seus artigos 72 e 78,
criando a figura do Promotor Eleitoral qual nem a Constituio e nem o Cdigo
Eleitoral fizeram meno.

Entramos ento em um segundo aspecto referente atuao ministerial na


Justia Eleitoral: esta norma jurdica voltada a organizar e definir atribuies de seus
membros e instncias (portanto numa perspectiva interna corporis), cuja iniciativa
facultada ao Procurador-Geral (conforme consta do 5 do art. 128, acima transcrito),
vem a alterar regras de processo eleitoral, ao determinar a participao desta figura por
ela criada o Promotor Eleitoral em todas as fases do processo. E mais: esta
mesma figura um membro do Ministrio Pblico do Estado e no do Ministrio Pblico
Federal, cuja lei deveria limitar-se a regular.

Neste diapaso, vale dizer a prevalecer o entendimento de que, sob o pretexto


de regular atribuies, facultada Lei Orgnica criar uma nova competncia e, assim,
inovar na legislao processual, teremos de admitir que a Lei Orgnica de um Ministrio
Pblico Estadual poderia assim proceder tambm. Neste caso, teramos um conflito
bastante interessante a ser resolvido por aqueles que veem validade na regra atual,
posta pela legislao do Ministrio Pblico da Unio.

Temos, portanto, um possvel vcio de iniciativa, decorrente do fato de que uma


norma de iniciativa do Procurador-Geral da Repblica est inovando em matria
processual eleitoral, e uma inconstitucionalidade de cunho material, por estar esta
norma extrapolando a regulamentao do Ministrio Pblico da Unio e adentrando em
matria estadual.

59
tema relevante que suscita questionamentos de constitucionalidade, mas que
fogem ao escopo deste estudo. Entretanto, so necessrios para caracterizar o que
chamamos de estrutura eleitoral, composta pelos rgos da Justia Eleitoral e pelo
Ministrio Pblico (Eleitoral?). No poderamos falar em Ministrio Pblico Eleitoral
sem passar por estes questionamentos que, no mnimo, servem para apontar a fraca
sistematicidade do direito eleitoral brasileiro.

B. O ARCABOUO NORMATIVO DAS ELEIES NO BRASIL

1. CONSTITUIO

A Constituio brasileira de 1988 inteiramente informada pelo valor


democrtico. Sua histria de processo poltico terminativo para a ditadura e seu texto
atestam isso com bastante clareza, sendo por isso conhecida como a Constituio
Cidad.

As eleies e os direitos polticos, enquanto temas centrais para a democracia,


tm seu assento constitucional privilegiado. O estatuto jurdico do poltico, como quer
CANOTILHO, o documento primordial para a organizao da matria eleitoral.

A partir da Constituio, podemos verificar a irradiao de princpios de direito


eleitoral. certo que os princpios de matriz constitucional assumem maior relevncia
no ordenamento, em comparao com aqueles de matriz infraconstitucional. Isto
porque o status constitucional os coloca em posio de supremacia frente ao
ordenamento legal-ordinrio, trazendo duas consequncias: inaceitabilidade das leis
que contrariem seu comando (por eiva de inconstitucionalidade) e possibilidades de
alterao somente atravs do penoso e restrito processo de reforma da constituio.
60
A superioridade da Constituio traz como consequncia a relevncia normativa
(critrio hierrquico) de seus princpios e tambm uma relevncia axiolgica (critrio
valorativo), por ser a Constituio que traa os contornos das demais normas
integrantes do sistema jurdico, enquanto fundamento (direto ou indireto) (TAVARES,
2006, p. 98).

As normas que afetam o direito eleitoral aparecem na Constituio logo na


declarao de seus princpios fundamentais no artigo 1. Ali esto estampados a
cidadania e o pluralismo poltico. E no ttulo referente aos direitos fundamentais, a Lei
Maior dedica um captulo aos Direitos Polticos, onde traa os princpios e regras
relativos ao sufrgio, o estatuto da elegibilidade e as vigas mestras do direito partidrio.
Por princpios e regras relativos ao sufrgio estamos classificando todas as normas
referentes aquisio e perda de direitos polticos. Por estatuto da elegibilidade
queremos designar as normas pertinentes s condies de elegibilidade, as
inelegibilidades e a previso de lei complementar para a criao de outras
inelegibilidades, segundo os parmetros ali descritos.

Outro aspecto de relevo que consta de normas constitucionais em relao ao


direito eleitoral diz respeito competncia legislativa. O seu artigo 22, I, estabelece que
compete privativamente Unio legislar sobre matria eleitoral. Com isso, fica afastada
a possibilidade dos Estados e Municpios editarem normas que versem sobre a matria
eleitoral, devendo toda a regulamentao advir do mbito federal. E mais: nunca
atravs de medidas provisrias, conforme expressamente vedado pelo artigo 62, 1, I,
a, que de toda sorte consoante com a regra que probe alteraes legislativas em
at um ano antes da realizao da eleio, consubstanciada no artigo 16 da Lei Maior.

Por fim, dedica quatro artigos Justia Eleitoral, ao cuidar do Poder Judicirio
(artigos 118 a 121).

2. LEIS COMPLEMENTARES E ORDINRIAS

61
A Constituio estabelece em seu artigo 14 a necessidade de lei complementar
que defina outros casos de inelegibilidades. Esta legislao complementar foi editada
em 1990, sendo conhecida como Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n 64/90),
que se dedica a estabelecer outras hipteses de inelegibilidade e tambm cria uma
ao judicial especfica para coibir o abuso de poder, denominada Investigao Judicial
Eleitoral, cuidando de definir todo o seu rito. Esta a ao judicial eleitoral que tem o
rito mais dilatado. Esta norma deve ser interpretada sob o signo do 9 do artigo 14 da
Constituio Federal, que a prev, definindo seus fins: proteo da probidade
administrativa, moralidade para o exerccio do mandato, normalidade e legitimidade das
eleies, combate influncia do poder econmico, ao abuso do exerccio de funo,
cargo ou emprego. A probidade administrativa certamente s pode ser entendida aqui
como um fim indireto, uma vez que a tutela das inelegibilidades no afeta o mandato
em si, mas to somente o meio e as condies de acess-lo. Estes institutos tm
normatividade no campo do direito administrativo, ficando aqui to s um registro
teleolgico indireto e mediato. Entretanto, em relao normalidade e legitimidade das
eleies, temos que este um contedo de suma relevncia para o direito eleitoral,
pois todo ele est voltado para este fim. este o contedo axiolgico maior do direito
eleitoral: assegurar eleies legtimas. E nele est inserido todo o restante do 9 a
que nos referimos, ou seja, o combate ao abuso de poder econmico ou poltico.

Outra legislao complementar relevante ao direito eleitoral aquela destinada a


cuidar da competncia da Justia Eleitoral, prevista pelo artigo 121 da Constituio
Federal:

Art. 121. Lei complementar dispor sobre a organizao e competncia dos


tribunais, dos juzes de direito e das juntas eleitorais.

Esta norma j havia sido editada antes da constituinte de 1988, ainda que no
tenha se limitado a definir apenas a organizao e competncia dos rgos da Justia

62
Eleitoral. Estamos falando aqui do Cdigo Eleitoral32, aprovado pela Lei n 4.737, de 15
de julho de 1965, e promulgado pelo Presidente Castello Branco. Esta lei tinha a
proposta de ser uma verdadeira codificao e normar tudo o que pertinente s
eleies. Trata o Cdigo Eleitoral do alistamento eleitoral, de crimes eleitorais, das
garantias eleitorais, da organizao das eleies (do registro de candidaturas, dos
procedimentos, da propaganda eleitoral), do sistema eleitoral, do processo eleitoral
(judicial de cunho civil e criminal) e trata tambm da estrutura e competncia da Justia
Eleitoral. certo que, somente nesta ltima parte, esta codificao foi recepcionada
com o status de lei complementar na nova ordem constitucional, sendo todo o restante
simples legislao ordinria.

Entretanto, perdurou no perodo de vigncia do Cdigo Eleitoral uma prtica:


fazer uma lei para cada eleio. Parece-nos que este costume j vinha sendo praticado
desde a Lei n 5 de 14/12/1946, que regulava a eleio do ms seguinte (janeiro de
1947), ainda que de forma bastante simplificada, mas definia regras de registro de
candidatura, filiao partidria e condies etrias de elegibilidade. Sob a vigncia do
atual Cdigo Eleitoral, esta prtica toma corpo j na eleio de 1970, com a Lei n
5.581, de 26 de maio de 1970, que regulava as eleies a se realizarem em 15 de
novembro daquele mesmo ano. Pode-se dizer que a edio de uma lei especfica
decorria da necessidade de definio de regras mais detalhadas, como data da eleio
e prazos, que o Cdigo Eleitoral no define. Entretanto, o que vemos que desde
ento a lei da eleio sempre continha novidades e alteraes em relao ao Cdigo
Eleitoral, como, por exemplo, nas regras de registro de candidaturas.

Ps-1988, a prtica de editar uma lei a cada eleio perdurou at 199733, quando
da edio da chamada Lei das Eleies, consubstanciada na Lei n 9.504, de 30 de
setembro de 1997, que finalmente se props a ser uma norma perene e a regular todas
as eleies dali em diante. importante consignar, tambm, que a prpria Constituio
de 1988 criou novas figuras para o direito eleitoral, como a ao de impugnao de

32
Para um histrico das codificaes eleitorais, bem como da normativa constitucional e da legislao
esparsa de matria eleitoral, vide Joel J. CNDIDO (1998) e Olvia R. Silva TELLES (2009).
33
Eleies municipais de 1988 (Lei 7.664/88), eleio presidencial de 1989 (Lei 7.773/89), eleies
municipais de 1992 (Lei 8.214/91), eleies federal e estaduais de 1994 (Lei 8.713/93) e eleies
municipais de 1996 (Lei 9.100/95). Vemos uma nica exceo em relao eleio estadual de 1990,
que valeu-se to somente do Cdigo Eleitoral e resolues do TSE.

63
mandato eletivo e normas para reeleio. Isto tudo nos faz concluir que este diploma j
demonstra bastante esgarado, superado e inseguro, estando o direito eleitoral
brasileiro a merecer uma grande reviso e um novo Cdigo.

3. RESOLUES DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

Como vimos, a Justia Eleitoral brasileira no um simples rgo jurisdicional.


Tem ela uma funo executiva tambm, que consiste no planejamento, organizao e
execuo das eleies no pas. Na funo executiva, como sabemos, faz-se necessrio
regulamentar as normas para poder aplic-las.

o mesmo que ocorre com o Poder Executivo. No artigo 84 da nossa


Constituio esto dispostas as competncias do Presidente da Repblica, dentre a de
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo (das leis). Em paralelo, em
decorrncia da funo executiva que exerce, cabe Justia Eleitoral regulamentar a
legislao eleitoral, buscando sua fiel execuo.

este o perfil constitucional das Resolues editadas pelo Tribunal Superior


Eleitoral: regulamento, sem fora de lei. E tambm esta a exata dimenso que est
estampada logo no primeiro artigo Cdigo Eleitoral:

Art. 1 Este cdigo contm normas destinadas a assegurar a organizao e o


exerccio de direitos polticos, precipuamente os de votar e ser votado.
Pargrafo nico. O Tribunal Superior Eleitoral expedir instrues para sua fiel
execuo.

No podemos, assim, jamais admitir que a Justia Eleitoral tenha uma funo
legislativa. Nada, nem na Carta e nem na legislao complementar ou ordinria, aponta
neste sentido. Alis, cumpre consignar, a juno das funes executivas e jurisdicionais

64
na Justia Eleitoral j representa um acmulo grande de poder, sendo per se um
desafio suficiente teoria de Montesquieu e separao dos poderes estabelecida
pela Lei Maior.

A Justia Eleitoral acumula, em si, o papel de executar a lei e julgar os prprios


atos, o que elimina em boa parte o sistema de checks and balances que deveria pautar
as organizaes pblicas de poder. Os freios e contrapesos decorrem da ideia
desenvolvida por Montesquieu de que para que no se possa abusar do poder
preciso que, pela disposio das coisas, o poder freie o poder (MONTESQUIEU, 1995,
p. 118). Este sistema, que a base da teoria da separao dos poderes, rigidamente
respeitado em todas as demais esferas do poder pblico, sendo que a Justia Eleitoral
representa uma evidente exceo. Se todas as funes executivas (sejam do Poder
Executivo, sejam do Poder Legislativo) esto sujeitas ao controle da sua legalidade pelo
Judicirio, em face do princpio da inafastabilidade do controle judicial (artigo 5, XXXV,
CF/88), temos que nas situaes de funes atpicas serem acometidas ao prprio
poder judicirio, esta possibilidade do controle externo cai por terra. o prprio
judicirio que controla a legalidade de seus atos. E, quando estamos diante de uma
funo atpica que no interna corporis e tampouco simples ou barata, esta situao
de acmulo de poder se torna ainda mais arriscada. Mais do que isso e mais
importante esta funo executiva da Corte Eleitoral visa a conferir o poder (mandato)
aos membros dos demais Poderes.

A ideia de que executar as leis algo feito tanto pelo Executivo como pelo
Judicirio pode ser vista em Locke, que no faz a distino orgnica das estruturas
correspondentes, vendo o Judicirio como um rgo do Executivo. Entretanto, no
esta a viso de Montesquieu. Faz ele uma clara defesa da separao orgnica das
funes judicantes:

No haver tambm liberdade se o poder de julgar no estiver separado do


poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder legislativo, o poder
sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria
legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter a fora de
um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos
principais, ou dos nobres ou do povo, exercesse esses trs poderes: o de fazer

65
as leis, o de executar as resolues pblicas, e o de julgar os crimes ou as
divergncias dos indivduos. (MONTESQUIEU, 1995, p. 120)

O Tribunal Superior Eleitoral, com a concentrao de poderes (executivo e


judicial) que tem em si, tende a exacerbar-se. E o curioso que acaba avanando
sobre as atribuies do Legislativo. notrio que matrias como fidelidade partidria,
coligaes e propaganda eleitoral receberam ultimamente mudanas profundas atravs
das resolues do TSE, sem que lhe seja atribudo em nenhuma hiptese o poder
de legislar. O que vemos, de uma forma bastante clara, que este rgo tem realizado
uma funo integrativa em relao legislao eleitoral, suprindo lacunas e reforando
conceitos constitucionais (como o da fidelidade partidria) que no encontram respaldo
na legislao infra-constitucional. Desde um ponto de vista moral, estas alteraes tm
sido bem digeridas pela sociedade, que se pe feliz diante do rompimento da inrcia e
devido adoo de medidas moralizadoras. Mas, desde um ponto de vista do direito e
das instituies, a verdade que estamos diante de uma dupla disfuno:
acanhamento do legislativo e extrapolao do judicirio. Lembremos que a funo
integrativa somente foi acometida ao Tribunal Superior Eleitoral em relao s eleies
de 1988, por fora do disposto no artigo 5, 2 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias.

De outra parte, temos de reconhecer que a funo executiva de cuidar das


eleies e dar posse aos membros do Executivo e Legislativo est bem posicionada no
Poder Legislativo. Outros modelos levam instaurao de estruturas independentes de
qualquer dos poderes, mas cujo carter transitrio acaba por prejudicar suas atividades.
A Justia Eleitoral brasileira tem conseguido grandes avanos, sendo um rgo pblico
de ponta em termos de demonstrar eficincia e inovao no desempenho de suas
atribuies.

Nem por isso podemos deixar de registrar estas notas sobre sua condio
institucional, que tanto debate tem suscitado.

Vimos que o dispositivo legal que d esteio s resolues do Tribunal Superior


Eleitoral tem a mesma redao do dispositivo constitucional que d a funo
regulamentar ao chefe do Poder Executivo. dentro deste contexto que elas devem ser

66
entendidas. Neste sentido, as Resolues do Tribunal Superior Eleitoral, longe de terem
fora de lei, so meros regulamentos voltados fiel execuo da lei.

As normas do direito eleitoral brasileiro decorrem pois destas trs vias:


Constituio, legislao (complementar e ordinria) e resolues do Tribunal Superior
Eleitoral. Resta agora saber quais das normas constitucionais de cunho eleitoral so
principiolgicas. Em relao s demais normas que compem o arcabouo normativo
eleitoral brasileiro (legislao e regulamentos), estas podero servir de esteio para
analisar o desenvolvimento legislativo destes princpios constitucionais.

67
IV. OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO
ELEITORAL BRASILEIRO

certo que alguns princpios fundamentais da Constituio brasileira afetam


direta e intensamente o direito eleitoral. Mesmo assim, no podemos dizer que so
princpios de direito eleitoral. E, exatamente por isso, no fazem parte do rol de
princpios tratados neste estudo. So, em verdade, princpios de maior relevo e
abrangncia, que tm forte impacto tambm sobre o direito eleitoral.

A comear pelo princpio democrtico. A democracia , em verdade, a fora-


motriz da constituinte de 1988, cuja misso essencial foi democratizar o pas e
implantar um verdadeiro Estado Democrtico de Direito. Trata-se, pois, de um conceito
pr-constitucional e no por outra razo que estes conceitos esto dispostos no
prembulo da Lei Maior. Conforme consta ali, a reunio dos constituintes se deu para
instituir um Estado Democrtico. Declaradamente, o objetivo maior da constituio de
1988 era (e ainda ) democratizar o pas.

A democracia surge ento como o principal valor (contedo axiolgico dos


princpios)34 da constituinte e da Constituio de 1988. E o direito eleitoral um dos
campos cientficos de maior projeo deste princpio, pois sua configurao afeta a
prpria fundamentao do sistema democrtico (ALVAREZ CONDE, 1991, p. 9). Mas
nem por isso este conceito claro ou simples. Neste sentido, rica a lio de Diogo de
Figueiredo MOREIRA NETO (1992, p. 261):

34
Toda colisin entre principios puede expresarse como una colisin entre valores y viceversa. La nica
diferencia consiste en que en la colisin entre principios se trata de la cuestin de qu es debido de
manera definitiva, mientras que la solucin a una colisin entre valores contesta a qu es de manera
definitiva mejor. Principios y valores son por tanto lo mismo, contemplado en un caso bajo aspecto
deontolgico, y en otro bajo aspecto axiolgico. Esto muestra con claridad que el problema de las
relaciones de prioridad entre principios se corresponde con el problema de un jerarqua de valores
(ALEXY, 1988, p. 145).

68
(...) tantos so os valores substantivos e instrumentais que podem se conter
nessa palavra, que ela se tornou obrigatria para rotular qualquer regime,
qualquer governo e at qualquer ideologia. Mesmo sem se ter um conceito
unvoco de democracia, costuma-se dela ter a percepo emocional muito
aproximada a um ideal de convivncia poltica. Para identificarmos com preciso
os aspectos que vemos mais relacionados ao progresso da democracia,
preciso comear por distinguir trs grandes vertentes conceptuais: a filosfica, a
poltica e a social. A vertente filosfica considera a democracia a partir de seus
valores substantivos, em especial a dignidade da pessoa humana e as suas
indisponveis liberdades; ela seria, acima de tudo, uma filosofia de vida fundada
naqueles valores, a iluminar todos os fenmenos do poder. A vertente poltica
volta-se organizao e ao funcionamento das instituies do poder. Seria a
democracia nada mais que um regime poltico apto realizao de valores
consensuais, segundo a vontade das maiorias, fundada, por isso, na soberania
popular. A vertente social, por fim, enfatiza na democracia a tcnica para a
soluo de conflitos. Se o poder est em toda parte e o conflito inevitvel, por
serem as necessidades mais abundantes que os bens, tudo o que se demanda
uma tcnica social consensual para administr-lo, com o mximo benefcio geral
e o mnimo de sacrifcio individual. Democracia estaria aqui por regra do jogo,
como indica Norberto Bobbio, uma submisso consentida do poder a uma
disciplina negociada.

Alm disso, a democracia, desde a Grcia antiga, sempre teve nsita a ideia de
auto-governo ou de identidade entre governante-governado. o povo governando.
Entretanto, o que resulta disto a necessidade de representatividade, uma vez que j
so escassas as possibilidades de exerccio de democracia direta. O povo exerce o seu
poder para delegar funes relevantes a alguns representantes j que no possvel
que todos se dediquem a governar e legislar. Representar es hacer presente lo que no
lo est (CHUECA RODRIGUEZ, 1993, p. 393), de forma que o povo elege pessoas
para que cuidem das funes de governo.

Estas funes, na modernidade, j no ocupam os cidados, que esto mais


preocupados em cuidar de suas vidas privadas e deleg-las a alguns representantes.
Segundo o marcante discurso de Benjamin CONSTANT, a liberdade dos modernos
difere-se da dos antigos por privilegiar a autonomia privada:

Lo que nosotros necesitamos es la libertad, la cual conseguiremos


indefectiblemente; pero como la que hemos menester es diferente de la dos
antiguos, es necesario que se d aqulla una organizacin diferente, y la que
podra convenir la libertad antigua; en sta, cuanto mas consagraba el hombre
el tiempo y su fuerza para el ejercicio de los derechos polticos; mas libre se

69
crea: por el contrario, en la especie de libertad de que nosotros somos
susceptibles, cuanto mas tiempo nos deje para nuestros intereses privados el
ejercicio de los derechos polticos, mas preciosa ser para nosotros la misma
libertad. De aqu viene la necesidad del sistema representativo, el cual no es otra
cosa que una organizacin, con cuyo auxilio una nacin de descarga sobre
algunos individuos de aquello que no quiere no puede hacer por s misma.
(CONSTANT, 2006, p. 308)35

Esta evoluo do conceito de liberdade conduz ao sistema representativo pois os


assuntos pblicos j no ocupam mais o lugar privilegiado que ocupavam para os
antigos, uma vez que as pessoas passaram a dedicar-se mais aos assuntos privados,
que onde encontraram maior realizao.

Vemos aqui a aproximao e o entrosamento da democracia com a liberdade. As


pessoas so livres na medida em que podem escolher o seu destino, sendo que desde
os tempos modernos, isto se faz atravs de mecanismos de representatividade. A
democracia e a liberdade convergem para a criao de um procedimento que serve de
fonte de legitimao das leis (inclusive a Constituio) e dos governos. Anotando a
curiosidade de que seja uma norma procedimental que d legitimidade a toda a
Constituio, LAPORTA explora as razes de assim ser:

es una idea que se puede rastrear por lo menos hasta el mundo intelectual del
estoicismo, la idea del hombre libre como aquel que gua su conducta por los
dictados de su razn y desprecia las presiones e influencias exteriores. Es decir,
la idea de lo libre como aquello que se da normas a s mismo y no es gobernado
por dictado ajenos. La translacin de esta idea desde su marco de referencia
individual a la comunidad humana es lo que determina histricamente que se
llame sociedad poltica libre a aquella que se da a s misma las normas por las
que se gobierna, y que se exprese como libertad poltica la idea de la soberana
popular. El momento de culminacin de esa tradicin es el siglo XVIII, en el que
se define ya plenamente la idea con sus rasgos actuales, especialmente el rasgo
de la soberana a travs de representantes y, sobre todo, el rasgo crucial de unir
al principio mismo una legitimidad tica incondicionada. (LAPORTA, 1984, p. 48)

Vemos, mais uma vez, a ntima ligao entre democracia e liberdade. Estes dois
valores se apoiam e se exigem mutuamente, segundo a concepo moderna. O mtodo

35
De la libertad de los antiguos comparada con la de los modernos: discurso pronunciado en el Ateneo
de Pars, febrero de 1819.

70
democrtico est universalmente associado ideia de liberdade, seja no momento
anterior, seja no posterior. Por momento anterior, dizemos do fundamento terico da
democracia acima exposto, segundo o qual a sociedade livre quando toma suas
prprias decises. E, por momento posterior, queremos expressar a necessidade de
liberdade para o exerccio da democracia. A liberdade, enquanto no-interferncia,
fundamental para que as decises democrticas sejam de fato tomadas pelo povo. Lo
que son, realmente, exigencias y requisitos inherentes al principio de decisin por
mayora son las ms amplias libertades posibles en el proceso mismo de decisin
(LAPORTA, 1984, p. 53).

Entretanto, temos que salientar que nenhum conceito mais complexo e


controverso do que liberdade. O que a liberdade? Ela existe?

Certamente no aqui que enfrentaremos esta questo filosfica. O que


relevante para ns registrar que a liberdade tambm, ao lado da democracia, um
valor pr-constitucional e como tal informa o sistema jurdico eleitoral. A liberdade deve
ser entendida como a possibilidade de autodeterminao das pessoas, seja para formar
uma conscincia, para express-la ou para lutar por ela. O pleno desenvolvimento das
pessoas s pode ser atingido mediante o respeito sua liberdade e a democracia
depende do respeito s liberdades individuais e coletivas para que seja autntica e
verdadeira; ou seja, para que seja democracia.

A liberdade aparece em diversos princpios constitucionais, que so direitos


fundamentais, que tm relevante impacto sobre o direito eleitoral. No podemos pensar
em eleies democrticas sem que haja respeito s liberdades. Sem liberdade de
pensamento, de expresso, de reunio e de associao, no h como organizar
eleies legtimas. Essas liberdades constituem direitos fundamentais e princpios
constitucionais que so essenciais para o direito eleitoral.

Especial relevo tambm tem o princpio da soberania popular36, corolrio da


democracia, que constitui o fundamento da realizao de eleies: se o poder emana
do povo e em seu nome exercido, conforme o consta do caput do artigo 14 da Lei
Maior, h de haver um procedimento de manifestao da vontade popular, bem como a

36
Sobre o princpio da soberania popular, vide VARGAS (2003).

71
escolha dos representantes do povo pelo povo. O instituto da eleio e o sufrgio
decorrem diretamente da soberania popular, de forma que todo o direito eleitoral por
ele informado.

Alm disso, a legalidade, o devido processo legal e o Estado de Direito so


tambm condies imprescindveis para que as normas de direito eleitoral sejam
observadas e que os escolhidos pelo povo possam exercer os poderes que lhes foram
conferidos. Outros princpios, como a razoabilidade, a segurana jurdica e a
proporcionalidade, tambm tm fortes efeitos sobre o ordenamento eleitoral.

Estes princpios, todos, so aplicveis sobre o todo o ordenamento jurdico e


refletem seus efeitos sobre todas as reas do direito. Entretanto, existem princpios que
se aplicam de forma especfica ao direito eleitoral. Existem princpios que so prprios e
exclusivos do direito eleitoral. So estes princpios que buscamos neste estudo, sem
olvidar jamais a importncia cabal dos acima citados que, outrossim, so fundamentais
em relao ao ordenamento jurdico como um todo.

Estes princpios especficos, que chamamos de princpios constitucionais de


direito eleitoral, podem ser assim classificados diante da abrangncia ou contedo
material que carregam.

Eles podem ser encontrados na parte relativa aos direitos polticos, mas tambm
esto presentes em outros trechos da Lei Maior, como veremos adiante. E, para alm
destes, a Constituio oferece outros princpios que podem ser inferidos atravs da
conjugao entre os princpios gerais acima referidos. Numa construo lgica,
podemos verificar que a Constituio coloca outras exigncias sobre o ordenamento
eleitoral que no esto dispostas de maneira expressa em seu texto.

Explorando a Constituio brasileira, pudemos encontrar os princpios que


seguem, que esto classificados em princpios estruturantes, princpios do sufrgio,
princpios do sistema eleitoral, princpios do processo eleitoral e princpios de direito
processual eleitoral.

72
A. PRINCPIOS ESTRUTURANTES

Na tipologia adotada para a classificao dos princpios eleitorais, erigimos os


princpios estruturantes. So princpios que do sentido a todos os demais princpios e
regras do direito eleitoral e, por isso, forjam sua estrutura.

Tal designao utilizada por CANOTILHO (1993, p. 180) para referir-se s


traves-mestras jurdico-constiucionais, por serem constitutivos e indicativos das ideias
directivas bsicas de toda a ordem constitucional. O mestre portugus trata do direito
constitucional como um todo, e ns, somente do direito eleitoral constitucional. Assim
que, em analogia com a classificao por ele utilizada37, definimos aqui alguns
princpios que do sentido e unio a todo o ordenamento jurdico eleitoral.

Ao mesmo tempo que os princpios estruturantes informam as demais normas,


estas tambm lhe iluminam o contedo e do densidade. A formao do sistema
interno ocorre atravs de um processo de esclarecimento recproco, que identificamos
como estrutura hermenutica fundamental do processo de compreender, em sentido
estrito. (...) S no seu jogo concertado se esclarecero o alcance e pleno significado
dos princpios (LARENZ, 1997, pp. 676-677).

Carlos Ayres BRITTO tambm leciona sobre a interao dos princpios e conclui
que se o princpio constitucional daqueles que tem sua inter-referncia marcada por
complementao, um deles ser o principal e, o outro, secundrio. Ter-se-, ento, a
dicotomia princpio/subprincpio (como se d entre o mesmo princpio republicano e o
princpio da moralidade administrativa) (BRITTO, 2003, p. 166). Estes princpios
principais so o que aqui convencionamos denominar de princpios estruturantes, pois
deles decorrem todos os demais princpios constitucionais do direito eleitoral, sem que

37
CANOTILHO preocupa-se com a estrutura do direito constitucional e ns, somente com a do direito
eleitoral, de forma que no h identidade entre os seus princpios estruturantes e os nossos, pois trata-se
de corte epistemolgico distinto. Anotamos, tambm, mais uma diferena: CANOTILHO elenca os
princpios estruturantes e desenvolve abaixo de cada um destes os seus sub-princpios. No adotaremos
esta metodologia aqui, por entender que os sub-princpios no se encontram exatamente abaixo de cada
um dos princpios estruturantes, sendo certo que no mais das vezes esto radicados em ambos.

73
com isso se queira dizer que estes (secundrios) no tm autonomia e individualidade
semntica.

Os princpios estruturantes do direito constitucional eleitoral so o pluralismo


poltico e a legitimidade das eleies. Estes conceitos se reforam mutuamente e
exprimem, de sua parte, contedos prprios da democracia, da liberdade e da
soberania popular.

1. PRINCPIO DO PLURALISMO POLTICO

a) Fundamentos Filosficos

A liberdade, enquanto valor abstrato e genrico que informa no s nossa


Constituio, mas todo ordenamento jurdico ocidental aps a Declarao Universal dos
Direitos do Homem e o advento do constitucionalismo, tem um espectro muito grande
de abrangncia e aplicao. Um dos mbitos nos quais ela se manifesta o poltico.

A liberdade poltica consiste na impossibilidade de limitar-se ao pensamento,


expresso e implementao de ideologias voltadas ao exerccio do poder e
administrao da coisa pblica. Vemos, assim, que ela atua em vrios nveis, que vo
desde elaborar ou adotar um iderio poltico at a possibilidade de defend-lo no
momento eleitoral, apresentando-se como uma alternativa. Neste sentido, passamos
pela possibilidade de expressar e convencer as demais pessoas da validade desse
iderio poltico.

A possibilidade de convivncia de diversas teorias e propostas e o respeito s


mesmas elemento essencial para a democracia, pois representa a possibilidade de
mudana e os movimentos evolutivos e involutivos prprios do processo democrtico.

74
Mas no s. A dignidade da pessoa humana exige o respeito e o incentivo ao livre
desenvolvimento de sua personalidade, que inclui suas mais variadas dimenses,
dentre ela a poltica. Una libertad real, en un pas evolucionado, implica variedad de
opiniones y de conductas (en los lmites compatibles con el orden pblico). Dicho de
otra forma, una sociedad en la que se reconoce la libertad de los individuos es
necesariamente pluralista y tolerante (HAURIOU, A. et al., 1980, p. 76).

Esta liberdade est no mago da organizao da sociedade e do Estado, pois


o que lhe d sentido e sustentao.

Os indivduos no so meros elementos de indistinta massa, e sim pessoas que


realizam as suas funes sociais participando numa sociedade familiar, numa
sociedade municipal, numa corporao e , portanto, nesses grupos que devem
possuir e exercer direitos polticos. Por sua vez as sociedades primrias so
elementos estruturais da sociedade poltica e, para dentro desta poderem
conservar a sua autonomia, prosseguir os seus fins prprios e concorrer para a
realizao do interesse geral, carecem de ter direitos relativos ao Poder poltico.
(CAETANO, 1996, p. 330)

A liberdade poltica assim configurada recebe, na nossa Constituio, a proteo


jurdica do princpio fundamental do pluralismo poltico38. Segundo Peter HBERLE, la
Constitucin de la Libertad es siempre la Constitucin del pluralismo (2002, p. 108). E
porque a primazia deste princpio?

Porque as es como se libera la fuerza creadora del ser humano en las ciencias y
las artes, en economa y poltica, al equilibrarlas materialmente, evitndose as
tanto la guerra civil, como la lucha de clases y, sobre todo, porque a travs de
dicho pluralismo se perfila un determinado tipo de libertad ciudadana que se
establece de forma tambin plural. Pluralismo significa, por tanto, consecucin de
la mayor medida posible de libertad pblica y privada. (HBERLE, 2002, p. 116)

38
el pluralismo poltico () es un mero resultado muy valioso como tal, eso s de la libertad. Ms
an: es resultado de la libertad en un determinado mbito de la vida humana: el poltico (TORRES DE
MORAL, 1992, p. 19).

75
b) Fundamentos Jurdicos

Logo em seu primeiro artigo, destinado a declarar os princpios fundamentais da


Repblica, a Constituio aponta expressamente o pluralismo poltico.

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos


Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico
de Direito e tem como fundamentos:
...................................................................................

V o pluralismo poltico.

Como j sabido e cantado em verso e prosa, o constituinte de 1988 tinha como


uma grande preocupao a democratizao do pas e o fim dos arroubos autoritrios
que sufocavam a atividade poltica das mais diversas formas. Em razo disto colocou o
pluralismo poltico na posio mais nobre que poderia ter na Constituio: um princpio
fundamental expresso em seu artigo 1.

O pluralismo poltico, em tese, no se mistura e no depende do


pluripartidarismo declarado no artigo 17, caput, da Lei Maior. Muito embora h que se
reconhecer que o pluralismo poltico reforado quando h liberdade na criao de
partidos polticos, de forma que no nosso regime constitucional esta liberdade estende
e assim compe o contedo abrangente do pluralismo poltico. Vale lembrar que
esta mais uma conquista do constituinte democrtico de 1988, em face do sufocante
regime bipartidarista at ento vigente.

No obstante, vemos tambm outras normas constitucionais que esto


diretamente ligadas ao pluralismo poltico. So aquelas pertinentes ao sistema eleitoral,
que exigem eleies de dois turnos no sistema majoritrio e aplicao do princpio
proporcional nas eleies para rgos camerais. Em ambas, como veremos no captulo
dedicado aos princpios do sistema eleitoral, h uma ntida proteo do pluralismo.
Neste momento, cumpre ressaltar somente que a regra de dois turnos para as eleies

76
majoritrias do Executivo tem o papel de garantir a existncia de mais partidos no pleito
e o princpio da representao proporcional tem o papel de garantir representatividade
a todas as correntes polticas com expresso eleitoral.

c) Contedo Jurdico

O princpio do pluralismo poltico aponta no caminho de que a composio


poltica do Estado deve espelhar o pluralismo encontrado na sociedade.

Uma vez inserido no texto constitucional o princpio constitucional do pluralismo


poltico, e numa posio to privilegiada, no h mais que se falar em prticas ou leis
que restrinjam a produo e divulgao de ideias polticas, tampouco que limitem a
participao poltica de grupos ou pessoas. Segundo Andr HAURIOU, deve ser
garantido o carter disputado das eleies: El pluralismo entraa elecciones
disputadas, es decir, elecciones con ocasin de las cuales diferentes candidatos, con
programas distintos y pertenecientes a diferentes partidos, de presentan ante los
electores y compiten para obtener sus sufragios (HAURIOU, A. et al., 1980, p. 76).
Vemos, pois, um vnculo prximo com o sufrgio universal, que garante o direito de
candidatar-se a uma extensa gama de cidados. E, tambm, como j dizamos, a
liberdade de criar partido poltico assegurada expressamente pelo artigo 17 da
Constituio.

Para cumprir com seu amplo papel, este princpio jurdico tem trs aspectos
distintos: liberdade ideolgica, garantia de espao no debate pblico e neutralidade
estatal.

A liberdade ideolgica caracteriza-se pela possibilidade que cada ser humano


tem de escolher ou construir livremente suas ideias (liberdade de pensamento), bem
como de livremente express-las (liberdade de expresso) e organizar grupos de
debate ou de apoio (liberdade de reunio e liberdade de associao).

77
A garantia de espao no debate pblico est refletida na ampla possibilidade
jurdica de apresentao de candidaturas (sufrgio universal) e no direito de
participao no horrio eleitoral gratuito (direito de antena).

Por fim, a neutralidade estatal consiste na total vedao de apoio oficial do


Estado a um candidato ou partido, devendo, ao contrrio, promover o pluralismo e
assegurar um livre debate para a formao da vontade coletiva. Segundo lio de Pablo
NUEVO,

en este contexto de neutralidad estatal, corresponde al Estado respetar unas


esferas de libertad en la vida privada de las personas en las que cada una
puede buscar la felicidad y autorrealizacin con arreglo a sus concepciones
subjetivas , y ordenar la convivencia ms bien coexistencia con el
sometimiento de los ciudadanos a unas mismas leyes iguales para todos en lo
poltico y social. (NUEVO, 2004, pp. 189-190)

O contedo principiolgico salta a vista e no s por expressa declarao


constitucional e formulao lgico-textual. evidente que existem restries de fato e
de direito aplicao deste princpio e que estas no revelam o fim da sua validade.

Uma limitao jurdica que pode ser apontada diz respeito restrio de
produo e divulgao de ideias polticas. Estamos tratando da liberdade de
pensamento e de expresso, de uma forma mais especfica em relao ao campo
poltico e voltada participao poltica, e, como ocorre com todas as liberdades, no
um direito absoluto. Encontra limites evidentes nos outros princpios tambm constantes
do artigo primeiro da Constituio, como a soberania, a cidadania e a dignidade da
pessoa humana. Seguindo este norte, o direito constitucional eleitoral no admite
organizaes de cunho segregacionista, que preguem o dio nazista ou o alijamento da
cidadania de outros grupos, sendo a limitao estatal ato esperado e defendido pela
Constituio. O pluralismo poltico tem limites: algumas correntes polticas no so
admissveis. E estas so exclusivamente aquelas que vo de encontro aos outros
princpios fundamentais adotados pela Constituio, cuja defesa obrigao do Estado
e de todos ns.

78
H tambm limitaes de fato. Como sabemos, as frmulas eleitorais (regras do
sistema eleitoral destinadas aos clculos para atribuio de vagas representativas)
podem favorecer ou limitar o acesso das minorias ao parlamento. Estas regras definem
como os votos se convertem em cadeiras parlamentares, sendo portanto normas de
suma relevncia para o princpio do pluralismo poltico. A cincia poltica muito tem se
debruado sobre o tema, buscando aperfeioar o entendimento das consequncias da
adoo de ditas regras39. Entretanto, em que pese a evoluo acadmica do tema e a
diversidade de experincias, no so estas regras suficientes para determinar de forma
bastante clara uma maior participao. Conforme aponta TORRES DE MORAL,

hoy se piensa ms bien y se contrasta con datos empricos que todas las
frmulas electorales, sean de mayora, sean proporcionales, limitan el nmero de
partidos. En efecto, puesto que no conceden escaos a los escasamente
votados, se convierten en un filtro o freno para la aparicin de nuevos partidos y
para la consolidacin de los ms pequeos ya existentes. (TORRES DE MORAL,
2004, p. 461)

Em relao ao seu desenvolvimento legislativo, temos que o princpio do


pluralismo poltico inspira todas as normas do sistema eleitoral, bem como normas de
propaganda eleitoral e financiamento de campanhas. O sistema eleitoral deve ser
desenhado de forma a respeitar e dar espao e possibilidade s minorias. As normas
de propaganda eleitoral que dizem respeito diviso de tempo em rdio e televiso
(que so custeados com recursos pblicos, e portanto dizem respeito tambm ao
financiamento de campanhas) devem tambm refletir o pluralismo poltico nacional ou
regional, de forma a reconhecer o maior espao/tempo que cabe aos grupos mais
representativos e a garantia de participao das minorias. Temos aqui o que Garcia
Llovet classificou como princpio da proporcionalidade:

La ordenacin de las campaas electorales en los medios de titularidad pblica


se articula en base a criterios distintos segn la naturaleza de los espacios. Los
espacios gratuitos de propaganda electoral se distribuyen de acuerdo con un

39
Destacamos em especial o captulo dedicado s consequncias polticas do sistema eleitoral na obra
de CARRERAS e VALLS (1977), pp. 159-177.

79
principio general de proporcionalidad a los resultados electorales (votos vlidos
emitidos) en las anteriores elecciones. (GARCIA LLOVET, 1987, p. 180)

Entretanto, no que diz respeito ao horrio no gratuito, ou seja, programao


normal do rdio e da televiso, no podemos falar em proporcionalidade. Neste mbito,
essencialmente caracterizado pela cobertura jornalstica, aplicam-se exclusivamente a
neutralidade e a objetividade, como uma forma de respeito isonomia eleitoral e ao
pluralismo poltico. Los espacios informativos de cobertura de la campaa electoral se
organizan de acuerdo con el principio de pluralismo y neutralidad, no constituyendo
actos de campaa, sino de informacin sobre sta, no est sometidos al principio de
proporcionalidad (GARCIA LLOVET, 1987, p. 180).

d) Aplicao jurisprudencial

O Supremo Tribunal Federal j fez uso do princpio do pluralismo poltico para


suspender os efeitos, em sede de medida cautelar em Ao Direta de
Inconstitucionalidade, de dispositivo legal que restringia o nmero de candidatos que
um partido poderia lanar Cmara de Vereadores ao nmero de Deputados Federais
eleitos por este partido. Disps nossa Corte Maior que tal critrio assolava em
demasiado o pluralismo poltico, criando distines entre partidos a atravs de critrios
que no guardam relao lgica com o dispositivo. No caso, vinculou a exigncia de
isonomia ao pluralismo poltico:

EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 11, CAPUT E


PARAGRAFOS 1. E 2., E ART. 72, DA LEI N. 9.100, DE 29 DE SETEMBRO DE
1995. NORMAS QUE CONDICIONARAM O NUMERO DE CANDIDATOS AS
CMARAS MUNICIPAIS AO NUMERO DE REPRESENTANTES DO
RESPECTIVO PARTIDO NA CMARA FEDERAL. ALEGADA AFRONTA AO
PRINCPIO DA ISONOMIA. Plausibilidade da tese, relativamente aos pargrafos
do art. 11, por institurem critrio caprichoso que no guarda coerncia lgica

80
com a disparidade de tratamento neles estabelecida. Afronta a igualdade
caracterizadora do pluralismo poltico consagrado pela Carta de 1988.
Normas de resto incompatveis com o princpio do devido processo legal, no que
se revelam "leges ad persona", desprovidas de indispensvel generalidade, ao
laborarem com dados concretos alusivos a atual representao de cada Partido
na Cmara Federal, com vista exclusiva a eleio de 1996. Concorrncia, no
caso, do requisito da convenincia da pronta suspenso de sua vigncia, em
face da iminncia do desencadeamento do processo eleitoral. Cautelar
parcialmente deferida.40

No caso vertente, ponderava o Min. Ilmar Galvo que, se o objetivo da norma


fosse o enfraquecimento dos pequenos partidos e o fortalecimento dos grandes, como
forma de se atingir o bipartidarismo, a norma seria muito eficaz. Mas conclui, citando
magistrio de Celso BASTOS, que:

Tal desiderato, todavia, no foi erigido categoria de objetivo fundamental do


Estado Brasileiro, pela Constituio de 1988 que, ao revs, consagra, no art. 1,
V, o pluralismo poltico e o exerccio do poder pelo povo, por meio de
representantes eleitos para as Cmaras Legislativas, por via dos Partidos
Polticos, pelo voto proporcional.
A democracia pluralista observa Celso Ribeiro Bastos no visa a
unanimidade que, de resto, sempre impossvel. O que ela objetiva ,
precisamente, uma institucionalizao do dissenso, o que significa dizer que os
representantes dos mais variados interesses so livres para promoverem a sua
causa desde que, bvio, adotados meios legais e democrticos. (Coments.
Const. do Brasil, Saraiva, 1 vol., pg. 204)

O contedo do princpio se faz claro: no se admitem normas que criem


restries infundadas ao funcionamento e exposio de correntes polticas. Atos que
visem concentrao partidria so incompatveis com o princpio do pluralismo
poltico, muito embora sejam admitidas normas que visem a dar coerncia e
sustentabilidade ao sistema poltico adotado.

O pluralismo poltico tambm foi invocado pelo Supremo Tribunal Federal ao


decidir sobre a fidelidade partidria. Estatuiu que a cooptao dos parlamentares eleitos
em partidos de oposio por partidos da base aliada do governo no s tisnam a

40
Medida Cautelar na Ao Direta de inconstitucionalidade n 1355, Rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 23-02-
1996, pp.03623.

81
legitimidade do pleito, mas tambm ferem o prprio pluralismo poltico, na medida em
que prejudicam muito a atividade poltica (e legtima) da oposio. Detsacamos o
seguinte trecho:

A prtica da infidelidade partidria, cometida por detentores de mandato


parlamentar, por implicar violao ao sistema proporcional, mutila o direito das
minorias que atuam no mbito social, privando-as de representatividade nos
corpos legislativos, e ofende direitos essenciais - notadamente o direito de
oposio - que derivam dos fundamentos que do suporte legitimador ao prprio
Estado Democrtico de Direito, tais como a soberania popular, a cidadania e o
pluralismo poltico (CF, art. 1, I, II e V). - A repulsa jurisdicional infidelidade
partidria, alm de prestigiar um valor eminentemente constitucional (CF, art. 17,
1, "in fine"), (a) preserva a legitimidade do processo eleitoral, (b) faz respeitar
a vontade soberana do cidado, (c) impede a deformao do modelo de
representao popular, (d) assegura a finalidade do sistema eleitoral
proporcional, (e) valoriza e fortalece as organizaes partidrias e (f) confere
primazia fidelidade que o Deputado eleito deve observar em relao ao corpo
eleitoral e ao prprio partido sob cuja legenda disputou as eleies.41

O pluralismo poltico tambm tem seus efeitos para alm do mbito eleitoral.
princpio de grande magnitude. Alberga, por exemplo, o direito das minorias de
participar e fazer instalar Comisses Parlamentares de Inqurito42. Vale transcrever o
seguinte excerto do voto do Min. Marco Aurlio que, embora no tenha evocado
expressamente o princpio do pluralismo, acabou por expor suas vsceras:

Alfim, no estado Democrtico de Direito, paradoxal no admitir e no acolher a


desigualdade, o direito de ser diferente, de no formar com a maioria. Mais: o
Estado Democrtico de Direito constitui-se, em si mesmo e, sob certo ponto de
vista, principalmente -, instrumento de defesa das minorias. (...)
de repetir at a exausto, se preciso for: Democracia no a ditadura da
maioria! De to bvio, pode haver o risco de passar desapercebido o fato de no
subsistir o regime democrtico sem a manuteno das minorias, sem a garantia
da existncia destas, preservados os direitos fundamentais assegurados
constitucionalmente.43

41
Mandado de Segurana n 26.603, Rel. Min. Celso de Mello, 04/10/2007, DJe-241, divulgado em 18-
12-2008, publicado em 19-12-2008.
42
STF, Mandado de Segurana n 24831-9, Rel. Min. Celso de Mello, 22/06/2005.
43
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.351, Rel. Min. Marco Aurlio, 07/12/2006.

82
2. PRINCPIO DA LEGITIMIDADE DAS ELEIES

a) Fundamentos Filosficos

Com o advento da democracia, os pases se veem diante da tarefa de estipular


mecanismos de participao popular. Esta participao, em geral, no significa o
governo exercido diretamente pelo povo, mas um governo exercido em seu nome,
atravs da representatividade ou representao poltica. Um governo, para ser legtimo,
deve passar periodicamente sobre a chancela do soberano, que lhe renova ou altera o
carter de representatividade, ou seja, o voto de confiana para a gesto das coisas
pblicas e proteo dos direitos. fato que atualmente j no se admite mais outras
formas de legitimao para o exerccio do governo e da legislatura, ainda que
remanesam ou permaneam outras formas de provimento para a chefia de Estado e
para a funo judicial. Nas sbias palavras de COTERET e EVERI (1973, pp. 8-9), Los
representantes elegidos del pueblo son los gobernantes legtimos. () a partir del siglo
XVIII, ya no es la Iglesia, sino el pueblo elector el que inviste el soberano44: le eleccin
reemplaza a la coronacin. Uma vez estabelecida a democracia representativa, fica
criada a necessidade de um processo legitimador, ao qual damos o nome de eleio.

A eleio o processo de escolha de representantes, para o exerccio dos


poderes pblicos. Este processo serve exatamente para legitimar algum a assumir um
cargo pblico e assim assumir competncias relevantes para a realizao dos valores
constitucionais. Conforme CARRERAS e VALLS,

44
O sentido aqui empregado para soberano o de governante. Trata-se de sentido diverso do que
empregamos, que se referia ao povo. O conceito de governante soberano est vinculado teoria da
soberania do Estado, que em nosso ver, foi desbancada pela soberania popular aps o advento do
constitucionalismo (VARGAS, 2003).

83
La elaboracin de reglas electorales es consecuencia de la afirmacin liberal
sobre el carcter delegado de la autoridad poltica. Un vez aceptado el origen
popular del poder poltico, los ciudadanos se vern llamados a decidir a qu
hombres y a qu programas van a confiar la orientacin de los asuntos pblicos.
() El objetivo reconocido de unas elecciones es la designacin por los
ciudadanos de quienes ostentando su representacin van a ejercer el poder
poltico en una comunidad. Se ha hecho notar que dicho objetivo encierra en
realidad un serie de funciones ms o menos explcitas, que podemos resumir en
tres efectos principales: producir representacin, producir gobierno y ofrecer
legitimacin. (CARRERAS; VALLS, 1977, pp. 17-19)

a necessidade de legitimao que fundamenta a realizao de eleies. Para


Simone GOYARD-FABRE, a exigncia de legitimidade no direito poltico decorre da
exigncia de ordem que caracteriza o Estado moderno. A juridicizao da poltica,
referida por KELSEN, leva o Estado moderno a estruturar-se em regras que buscam
ordenar o poder e justific-lo racionalmente. Disto decorre, conclui a jurista francesa, a
existncia regras para conjurar a violncia e a arbitrariedade (GOYARD-FABRE, 1999,
p. 273 e 280).

Em outros tempos ou lugares, estas regras de legitimidade poderiam assumir


outras formas, tais como a monrquica ou hereditria. Entretanto, entre ns no h
dvidas: s podem governar os cidados e o que o legitima a assumir esta funo o
processo eleitoral democrtico. S este, quando legtimo em si, pode configurar a
prerrogativa de empoderamento pblico. E disto depende toda a estabilidade do
sistema democrtico, pois se a aplicao das regras que racionalizam o processo
eleitoral no resulta em um governante legtimo, deslegitimam-se as regras e o sistema.
O povo soberano no admite governante ilegtimo, independente do regime poltico que
se adote, ainda que a inrcia possa adiar o rompimento do regime. Conforme j
afirmamos alhures: o poder do povo, que intrnseco sua condio de maioria, que
dita as vrias regras sociais. Mesmo que ele seja dirigido por classes elitistas, ele no
perde seu assento: o povo que est sendo dirigido, e no o poder em si (VARGAS,
2003, p. 85).

E o que a legitimidade?

84
Em sua acepo mais larga, o conceito de legitimidade constitui uma proteo
contra o capricho ou a anarquia, contra a arbitrariedade ou a insensatez. Ela
responde necessidade que os homens tm de segurana, confiana e
coerncia. (...) A legitimidade traz em si a marca do justo. (...) Pode-se mesmo
dizer que est no cerne da reflexo moderna sobre o direito poltico. (GOYARD-
FABRE, 1999, pp. 273-274)

No se admite que o processo legitimador seja, em si, ilegtimo. As eleies,


para serem vlidas e cumprirem com sua funo, devem ser legtimas.

b) Fundamentos Jurdicos

O governo ou a representao, longe de ser um privilgio ou uma esperteza,


uma prerrogativa que deve ser bem fundamentada45. Este postulado uma decorrncia
lgica dos princpios (expressos) da soberania popular e da moralidade: da combinao
destes dois deflui a exigncia de um processo eleitoral lmpido, sem abusos e desvios,
que expresse a vontade livre do povo.

Enquanto a soberania popular exige que haja processo eleitoral legitimador para
o exerccio do poder, a moralidade exige que este no seja dirigido ou arbitrrio.

Certamente estamos diante de um dos princpios mais relevantes do direito


eleitoral, pois ele d sentido legislao eleitoral como um todo. Ele est vinculado
prpria ideia de eleio, pois, se a eleio no for legtima, ela de nada servir e far
letra morta a democracia. Em outras doutrinas, este tambm conhecido por princpio
do impedimento de falseamento da vontade popular. E, neste sentido, estamos com o
espanhol Eduardo ALVAREZ CONDE46, que classifica toda a legislao eleitoral como
uma projeo deste princpio, por representar a concreo mais direta da democracia.
Enquanto processo legitimador, a eleio precisa espelhar a opinio do povo

45
Aps dissecar com maestria a obra de Rousseau, GOYARD-FABRE (1999, p. 232) chega a quase
idntica concluso.
46
Nuestra legislacin electoral contiene muchas concreciones de este principio. Es mas, toda ella debe
ser considerada como una proyeccin del mismo, debiendo, por lo tanto, ser interpretada a la luz de sus
postulados fundamentales (ALVAREZ CONDE, 1991, p. 14).

85
(soberano) sem desvios ou desmandos. O resultado das eleies precisa ser legtimo,
uma representao fiel da vontade popular. Qualquer atividade que mascare esta
vontade, alterando a livre expresso do voto, representa uma afronta ao princpio da
legitimidade das eleies.

O primeiro contedo deste princpio o voto livre, que consiste no direito


fundamental de votar com liberdade, sem peias ou arreios. O voto livre visa a proteger o
eleitor da violncia e do abuso de poder, garantindo assim uma escolha justa que
espelhe a verdade do povo. Evidentemente, sem voto livre no temos eleio legtima.
E a Constituio toma esta posio de uma maneira bastante clara ao erigir o direito ao
voto como um direito fundamental, inserido em seu Ttulo II, e protegido contra reformas
constitucionais pelo art. 60, 4, II. A prpria tutela do voto, enquanto direto, secreto e
universal tem como pano de fundo ou pilar sustentador a ideia de garantir a legitimidade
da eleio.

No podemos nos olvidar, claro, de que a liberdade do voto est protegida


tambm pelo direito genrico liberdade constante do caput do artigo 5 da
Constituio, sendo-lhe pertinente tambm o direito de reunio protegido pelo inciso
XVI e o direito de associao protegido pelo inciso XVII, ambos deste mesmo artigo
constitucional. Evidentemente so prticas distintas do voto, mas que esto a ele
ligadas pelo seu contedo poltico, sendo certo que o voto o ponto culminante do
processo poltico. Mas no s: a Constituio d uma extensa proteo aos direitos
polticos, garantindo expressamente sua inviolabilidade, como vemos a seguir:

Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s


se dar nos casos de:
I - cancelamento da naturalizao por sentena transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou prestao alternativa, nos
termos do art. 5, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4.

86
Pela leitura do dispositivo fica clara a norma geral de inviolabilidade dos direitos
polticos, que s podero ser cassados ou suspensos nas hipteses descritas neste rol
taxativo que consta exclusivamente do texto constitucional. Lembrando sempre que,
como direito fundamental, o sufrgio deve sempre ser interpretado de forma que seu
alcance seja o maior possvel (mxima eficincia) e que suas restries sejam as
menores possveis47.

A tutela constitucional da legitimidade eleitoral se faz ainda mais evidente


quando cuida de coibir o abuso de poder e estabelecer as inelegibilidades. Vejamos o
disposto no pargrafo 9 do artigo 14:

9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos


de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico
ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou
indireta.

Vemos no dispositivo a meno expressa ao princpio da legitimidade da eleio,


como fundamentador da doutrina das inelegibilidades, relacionando-os tambm com a
coibio do abuso de poder. A normalidade das eleies, que ali tambm aparece
estampada, refere-se ao impedimento de fraudes e tumultos que dizem respeito
segurana do voto. Entretanto, tais anormalidades acabariam tambm por resvalar na
legitimidade do pleito. Assim, esta normalidade, muito embora tenha um significado
especfico, pode ser absorvida pelo conceito mais abrangente que vemos na
legitimidade eleitoral.

No que diz respeito s inelegibilidades, o princpio da legitimidade das eleies


atua num duplo sentido. O primeiro sentido a restrio criao de hipteses de
inelegibilidade, que se d atravs da definio constitucional de algumas
inelegibilidades e a restrita possibilidade de ampliao deste, atravs de lei
complementar. Ainda assim, qualquer incluso deve se dar sempre conforme as balizas

47
A este respeito, vide CANOTILHO (1993, p. 227), BASTOS (1999, p. 104 e segs.) e BARROSO (2001,
p. 240 e segs.).

87
ali traadas, para que no sejam criadas hipteses excessivas que conduzam a uma
limitao no razovel do direito ao sufrgio passivo. O primeiro sentido o de garantir
que titulares de cargos ou posies de poder no faam uso destes para manipular o
processo eleitoral a seu favor. Aqui vemos o outro aspecto do princpio da legitimidade
das eleies, que diz respeito proteo do resultado final das urnas e no mais
vinculado a um direito individual.

O primeiro sentido das inelegibilidades est em no criar e nem permitir a criao


de regras extravagantes em matria de inelegibilidades. A Constituio estabelece
poucas e permite a criao de outras somente por lei complementar, sempre visando a
proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de mandato
considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies
contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou
emprego na administrao direta ou indireta. Esta pauta material fundamental para
controlar a constitucionalidade das normas que versem sobre inelegibilidades. A
Constituio estabelece assim restries de cunho formal e material para a ampliao
do rol de inelegibilidades, com o fim declarado de proteger a legitimidade das eleies,
pois o excesso nas hipteses de inelegibilidade conduziria limitao desarrazoada da
participao poltica dos cidados e, assim, a um pleito tisnado pela tirania e pelo
desequilbrio.

O segundo sentido das inelegibilidades se faz patente nas normas que


restringem a reeleio e estabelecem as inelegibilidades por parentesco (art. 14, 5
a 7). Nestes casos, a Constituio demonstra uma desconfiana e aposta na limitao
do direito de candidatar-se para assegurar a lisura do pleito. Este aspecto diz respeito
mais moralidade eleitoral, a ser tratada em tpico especfico. O que importa dizer
que as inelegibilidades tambm apostam no favorecimento da alternncia no poder;
conceito este que se liga com a prpria legitimidade, conforme lio de GARRORENA
MORALES (2008, p. 22):

En concreto, a las elecciones se debe la creacin de representacin y, con ello,


la posibilidad de que los ciudadanos actualicen su presencia en las instituciones
mediante el apoderamiento electoral de quienes representan. De ellas pende,

88
asimismo, la temporalidad del poder, ya que para decirlo con las ajustadas
palabras de Juan Jos Solozbal gracias a las elecciones, en el sistema
democrtico no existe legitimacin ad aeternum, sino peridica y necesitada de
constante renovacin. Ms en profundidad, las elecciones realizan la
competitividad y la alternancia en el poder, lo que tanto quiere decir como la
condicin abierta del sistema mismo. Y si quisiramos apelar a un valor que,
pese a tener identidad propia, engloba y subsume a todos los anteriores,
tendramos que aadir que las elecciones les corresponde sobre todo la
produccin de legitimidad.

Como visto no dispositivo constitucional acima transcrito, as inelegibilidades


devem buscar proteger a legitimidade das eleies contra o abuso do poder. A matria
do abuso de poder carssima ao direito eleitoral e seu fundamento est na
preservao da legitimidade do pleito, assim como na lisura deste.

Alm da doutrina das inelegibilidades, a Constituio tambm traa sempre em


proteo legitimidade das eleies o combate ao abuso de poder, corrupo ou
fraude, criando a possibilidade de impugnao do mandato eletivo que tiver sido
conquistado com o uso destes mecanismos maculadores da legtima escolha popular:

10 - O mandato eletivo poder ser impugnado ante a Justia Eleitoral no prazo


de quinze dias contados da diplomao, instruda a ao com provas de abuso
do poder econmico, corrupo ou fraude.

a legitimidade do pleito que pauta toda doutrina de nulidades em matria


eleitoral. O princpio da legitimidade das eleies impede (ou visa a impedir) que o
processo eleitoral seja vtima de fraudes que comprometam a verdade material das
urnas.

Aqui vemos o tratamento dado pela legislao s nulidades que, muito embora
no esteja versado na Constituio, uma clara decorrncia deste princpio
constitucional. Ao mesmo tempo que a legislao protege o processo eleitoral,
acoimando com nulidade as prticas que realmente mascaram a vontade popular (art.
220 e 221 do Cdigo Eleitoral), h o ntido cuidado de no permitir que qualquer prtica
irregular acabe por prejudicar o resultado eleitoral. importante perceber que a
legislao eleitoral no permite que qualquer irregularidade seja capaz de anular uma

89
eleio (ou uma seo eleitoral, ou uma urna), pois a irregularidade de um (ou de uns)
invalidaria a legtima manifestao de vrios outros. Vejamos os dispositivos pertinentes
do Cdigo eleitoral, que estabelecem de forma clara a necessidade de que toda tutela
das nulidades esteja sujeita ao fim da lei eleitoral, qual seja, de garantir eleies
legtimas:

Art. 219. Na aplicao da lei eleitoral, o Juiz atender sempre aos fins e
resultados a que ela se dirige, abstendo-se de pronunciar nulidades sem
demonstrao de prejuzo.
Pargrafo nico. A declarao de nulidade no poder ser requerida pela parte
que lhe deu causa nem a ela aproveitar.

Art. 222. tambm anulvel a votao quando viciada de falsidade, fraude,


coao, uso de meios de que trata o art. 237, ou emprego de processo de
propaganda ou captao de sufrgios vedado por lei.

Para que as nulidades estabelecidas no Cdigo Eleitoral sejam aptas a anular


uma eleio inteira, exigido que esta nulidade atinja mais da metade dos votos. o
que se v na leitura do disposto no artigo 224:

Art. 224. Se a nulidade atingir a mais de metade dos votos do Pas nas eleies
presidenciais, do Estado nas eleies federais e estaduais, ou do Municpio nas
eleies municipais, julgar-se-o prejudicadas as demais votaes, e o Tribunal
marcar dia para nova eleio dentro do prazo de 20 (vinte) a 40 (quarenta) dias.

Esta norma se justifica tambm pelo princpio da legitimidade das eleies que
no admite que a legtima vontade expressada pela maioria dos eleitores seja
maculada por nulidades pontuais ou sem expresso. A preservao do ato eleitoral est
intimamente ligada a este tpico, muito embora seja pertinente trat-la no princpio da
estrita segurana jurdica em matria eleitoral. Aqui, o que se busca a obteno da
verdade material das urnas, no permitindo que eventuais deslizes, irregularidades ou
mesmo ilegalidades maculem a expresso legtima da vontade popular. O princpio da
legitimidade eleitoral exige respeito vontade do eleitor, devendo toda interpretao

90
legal e dos fatos sub judice levar este dado em considerao. Em relao a este
aspecto, vale transcrever as lies de Juan Carlos GAVARA DE CARA (2007, pp. 108-
109):

El sentido de la aplicacin del principio al proceso electoral no es otro que


asegurar que accedan al cargo pblico los candidatos que los electores hayan
elegido como sus representantes, de forma que se satisface que se mantenga la
debida correlacin entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamacin de los
candidatos, as como sobre la necesidad de que las irregularidades o anomalas
del procedimiento electoral denunciadas afecten al resultado final de la eleccin
para poder apreciar la existencia de una lesin real y efectiva del derecho de
sufragio pasivo.

Neste sentido, temos que alertar para a duvidosa constitucionalidade do disposto


no artigo 41-A da Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97), que autoriza o Judicirio a tolher o
mandato do cidado eleito com milhes de votos se ficar comprovado que um voto foi
comprado. a total inverso do respeito vontade dos eleitores em razo de um
eleitor. Ao reconhecer a validade desta regras, est-se atribuindo maior peso
moralidade do que a legitimidade eleitoral, anulando a manifestao livre e soberana de
todo o restante do eleitorado. E esta medida muito duvidosa, diante do enorme peso
que este princpio tem no sistema normativo, que deve ser conjugado com o direito
fundamental de sufrgio ativo (dos eleitores que nele votaram) e passivo (de aceder a
cargos polticos). Vejamos o posicionamento do Tribunal Constitucional Espanhol a este
respeito:

(...) el principio de interpretacin de la legalidad en el sentido ms favorable a los


derechos fundamentales ha sido reiteradamente reconocido por este Tribunal
tanto en trminos generales [SSTC 34/1983 (RTC 1983, 34), 17/1985 (RTC
1985, 17) y 57/1985 (RTC 1985, 57), entre otras resoluciones48], como a
propsito de los derechos de sufragio activo y pasivo. Respecto a stos, este
Tribunal, en su Sentencia 76/1987 (RTC 1987, 76), fundamento segundo, dijo, y
ahora reitera, que la Constitucin ha introducido un principio de interpretacin
del ordenamiento jurdico en el sentido ms favorable al ejercicio y disfrute de los
derechos fundamentales que ha de ser tenido en cuenta por todos los poderes
pblicos y muy especialmente por los rganos jurisdiccionales en su funcin de

48
Os espanhis chamam de resoluciones as decises colegiadas que versam sobre casos concretos.
Portanto, quando referem-se a resoluciones esto tratando do que ns chamamos de acrdos.

91
aplicacin de la leyes. Esta consideracin general es de especial relevancia en el
proceso electoral, en donde se ejercen de manera efectiva los derechos de
sufragio activo y pasivo que, por estar en la base de la legitimacin democrtica
del ordenamiento poltico han de recibir un trato especialmente respetuoso y
favorable, sin prejuicio del necesario respeto a la legislacin electoral y de la
diligencia de los partcipes activos en las elecciones han de tener en su
actuacin para posibilitar un ordenado y fluido proceso electoral49.

O fim maior de uma eleio retratar de forma legtima a vontade do povo,


atravs de um processo justo, que no pode ser vilipendiado e maculado por fatos de
pouca relevncia em relao ao todo.

Em suma, o princpio da legitimidade tem uma dimenso individual que garante o


voto livre e a inviolabilidade dos direitos polticos (com a consequente restrio em
matria de inelegibilidade), e uma dimenso difusa, que protege as eleies do abuso
de poder, estabelece as inelegibilidades, as nulidades eleitorais e tambm protege ao
mximo a verdade material das urnas (exigindo a potencialidade lesiva para a nulidade
da eleio).

c) Contedo jurdico

Segundo Maurice HAURIOU, Las democracias modernas han adoptado este


principio de que los modos de transmisin estn regulados por la ley siendo slo sta
que puede transmitir el poder de un titular a otro (). Este es el principio de legitimidad,
que no es en si otra cosa que el principio de la transmisin del poder conforme a la ley
(2003, p. 216). Esta viso da legitimidade limita e encerra seu contedo legalidade. O
princpio da legitimidade, ento, no seria nada alm que um corolrio ou um
detalhamento do princpio da legalidade. Com isso no estamos de acordo. O contedo
jurdico do princpio da legitimidade est muito alm do formalismo legal, at porque os
termos legitimidade e legalidade tm contedos distintos.

49
STC 24/1990 (RTC 1990, 24).

92
O princpio da legitimidade eleitoral exige que haja uma correlao de pertinncia
entre a vontade do corpo eleitoral, expressada livremente, e a proclamao dos
candidatos eleitos.

Podemos dizer que o processo eleitoral tem dois resultados: um resultado


intermedirio (contagem de votos/resultado das urnas) e um resultado final (candidato
empossado). Podemos dizer mais, que no Estado Moderno Democrtico de Direito o
princpio da legitimidade eleitoral exige que o resultado final tem de corresponder ao
resultado intermedirio. Alm disso, este resultado intermedirio tem de representar a
expresso livre (no manipulada) e verdadeira (no fraudada) do eleitorado.

Esta correspondncia entre o resultado das urnas e o empossamento, apesar de


bvia, nem sempre ocorre. Sabemos de hipteses em que o candidato mais votado no
empossado, por circunstncias que pem em cheque a livre e verdadeira expresso
do eleitorado. neste contexto que o princpio da legitimidade ganha foro de excelncia
e deve pautar a deciso final, ainda que tenha de se sobrepor legalidade, ao exigir a
resposta seguinte questo: quem est legitimado pelo eleitor a assumir o poder
(mandato)?

Como sempre ocorre com os princpios, o que guia sua aplicao e


balanceamento com os demais, a proporcionalidade50. Isto no serve para responder
pergunta, mas serve para pautar a deciso que dever considerar algumas regras
jurdicas e, assim, balancear a legitimidade e a legalidade.

Diante dos fatos, esta deciso pode ser difcil de ser tomada. Mas ela de todo
fundamental, pois pode por na berlinda todo o sistema. A legitimidade s estar
respeitada quando houver o equilbrio entre os outputs da eleio (resultado
intermedirio contagem de votos das urnas e resultado final candidato

50
It has already been hinted that there is a connection between the theory of principles and the principle
of proportionality. This connection is as close as it could possibly be. The nature of principles implies the
principle of proportionality and vice versa. That the nature of principles implies the principle of
proportionality means that the principle of proportionality with its three sub-principles of suitability,
necessity (use of the least intrusive means), and proportionality in its narrow sense (that is, the balancing
requirement) logically follows from the nature of principles; it can be deduced from them. The Federal
Constitutional Court has stated in rather obscure terms that the principle of proportionality emerges
basically from the nature of constitutional rights themselves (BVerfGE 19, 342 348 f.; 65, 1 44)
(ALEXY, 2002, p. 66).

93
empossado) e o seu meio (expresso livre e verdadeira da vontade do eleitorado), que
pode ser representada pelo tringulo abaixo:

(a) (b)

(c)

O mencionado e exigido equilbrio implica que nenhum dos elementos seja


desprezado ou possa ser anulado. Vejamos:

(1) Se no houver livre e verdadeira expresso do eleitorado (considerando o


eleitorado como um todo e no partes dele), a eleio no legtima. Votos comprados,
manipulados atravs do abuso do poder (poltico ou econmico) ou fraudados (hiptese
j mais dificultosa com adoo do voto eletrnico) quando tm o condo de mascarar a
expresso da vontade do eleitorado, tornam o processo eleitoral ilegtimo. O mesmo
pode ocorrer, ainda, quando a campanha eleitoral for marcada pela desigualdade entre
os candidatos, pois a escolha do eleitor ficaria assim tisnada pela assimetria eleitoral.

(2) Se o resultado das urnas for totalmente desconsiderado, a eleio no


legtima. Eleies em que o candidato com votao expressiva destitudo e em seu
lugar assume um candidato que no tem representatividade suficiente uma eleio
ilegtima. No adianta punir ilegalidades com cassao e conduzir um candidato
ilegtimo ao cargo de poder.

(3) Se no houver candidato empossado, no houve eleio legtima. Eleies que


no conduzem formao da representatividade no chegam ao seu objetivo.

94
Em qualquer uma das hipteses acima mencionadas, se no for possvel
restabelecer o equilbrio e a validade de todos e cada um dos elementos, h que se
anular a eleio e convocar outra.

A relao entre cada um destes elementos fundamental para que se cumpra o


princpio jurdico da legitimidade das eleies:

(a) o resultado das urnas deve corresponder, na maior medida possvel, expresso
livre e verdadeira do eleitorado. Irregularidades, fraudes e nulidades que no chegam a
quebrar esta relao devem ser desconsideradas para fins de validade da eleio, sem
prejuzo da punio dos culpados. Entretanto, quando o volume destes desvios atingir o
patamar em que no mais possvel dizer que o resultado das urnas exprime a
vontade do povo, a eleio deve ser anulada. exatamente por isso que, conforme
reza o artigo 222 do Cdigo Eleitoral, nas hipteses de fraude a eleio anulvel, e
no nula. Sempre que possvel, a ocorrncia de fraudes deve acarretar a nulidade dos
votos correspondentes (exemplo de nulidades ocorridas na seo eleitoral). Entretanto,
quando isso no for possvel, deve-se questionar se a fraude ou abuso tem
potencialidade para influir no resultado final do pleito. Com isso, fica equilibrada a
relao vontade popular-resultado das urnas.

(b) o candidato empossado deve corresponder ao que o eleitorado livremente


escolheu. Se, por fim, o candidato empossado no tem representatividade popular, as
eleies no so vlidas.

(c) o candidato empossado deve ser respaldado pelo resultado das urnas. As urnas
trazem um resultado concreto que no pode ser desprezado em razo de uma abstrata
expresso da vontade. No permitido ao juiz eleitoral perverter o resultado da
apurao sob o pretexto de que no era isso que o povo quis dizer, pois esta abstrao
no o autoriza a escolher outro candidato em nome do povo. Entretanto, nem sempre
esta correspondncia poder ser absoluta, uma vez que pode haver suficientes razes
(nulidades) que permitam nomear o segundo colocado, desde que este goze de
votao expressiva. Vejamos a seguinte situao: candidato se elege com evidente
abuso de poder, e tem seu diploma cassado, mas o segundo colocado teve votao
inexpressiva. Dar o mandato a este seria acabar com a relao entre o resultado das

95
urnas e o empossado; por isso, aqui est o fundamento lgico da regra do artigo 224 do
Cdigo Eleitoral, que determina nulidade da eleio em caso de anulao de mais da
metade dos votos51.

d) Aplicao jurisprudencial

O Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade eleitoral como princpio


bsico do direito poltico. No voto vencedor do Relator Nri da Silveira, no emblemtico
caso Lucena (que versava sobre a confeco e distribuio de calendrios com foto do
Senador, custeados pelo Senado Federal, em ano eleitoral), isto fica patente, ainda que
limitando-se ao aspecto pertinente coibio do abuso de poder:

(...) Na espcie, trata-se de matria do mbito dos direitos polticos e da


legislao eleitoral, onde a proteo da normalidade e legitimidade das eleies
contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo
ou emprego constitui princpio bsico, qual deflui da norma do 9 do art. 14 da
Constituio. (...)

O Supremo Tribunal Federal tambm tem apelado legitimidade das eleies


para fundamentar decises de casos difceis dworkinianos que dizem respeito
inelegibilidade. No processo RE 158314/PR, o Relator Celso de Melo vincula este
princpio com a ideia republicana, com o regime democrtico e com a igualdade, como
podemos verificar do trecho da ementa a seguir transcrito:

(...) O primado da ideia republicana - cujo fundamento tico-poltico repousa no


exerccio do regime democrtico e no postulado da igualdade - rejeita qualquer

51
Neste sentido, tem se manifestado o TSE: descabida a diplomao dos candidatos de segunda
colocao, haja vista a votao obtida pelo candidato vencedor, de 51,61% dos votos vlidos. (RESPE
27737).

96
pratica que possa monopolizar o acesso aos mandatos eletivos e patrimonializar
o poder governamental, comprometendo, desse modo, a legitimidade do
processo eleitoral.

Importante salientar que o lao traado entre a legitimidade das eleies e a


igualdade s se forma a partir do momento em que entendemos que a quebra da
isonomia entre os candidatos afeta a livre deciso do eleitor. No se trata, pois, de um
vnculo direto, seno intermediado pelo princpio do voto livre. Como sabido, os
princpios se entrelaam52 e essa teia que forma a lgica interna do direito eleitoral. E
mais do que isso: o princpio da legitimidade um princpio de alcance mpar, pois
como j dito informa o direito eleitoral como um todo. Desta feita, natural que surjam
vnculos e impactos dele com os demais princpios; exatamente por isso que o
classificamos como princpio estruturante.

Entretanto, o vnculo direto que tem com o voto livre bem marcante. Vejamos o
seguinte trecho do Acrdo n 14/2008, do Tribunal Regional Eleitoral de Sergipe:

A doao vedada no engendrar consequncias de sano, quando em valor


proporcional irrelevante ao total dos gastos de campanha. Sua considerao
deve ser hbil a permitir inferncia possvel de levar vcio vontade do eleitor.
Na vontade livre est o contedo primacial da legitimidade eleitoral.
Representao rejeitada.53

A jurisprudncia tem reconhecido o princpio da legitimidade das eleies de


forma bastante marcada, no que diz respeito ao combate ao abuso de poder. O
Tribunal Superior Eleitoral tem uma longa jurisprudncia que exige a prova do nexo de
causalidade entre o abuso cometido e a legitimidade do pleito. Entretanto, esta posio
foi superada no RESPE 19.571, relatado pelo Min. Seplveda Pertence em 2002, onde

52
as normas que veiculam princpios desfrutam de maior envergadura sistmica. Elas enlaam a si
outras normas e passam a cumprir um papel de im e de norte,a um s tempo, no interior da prpria
Constituio. (...) que as normas principais consubstanciam ou tipificam valores (Democracia,
Repblica, Separao dos Poderes, Pluralismo Poltico, Cidadania, Dignidade da Pessoa Humana,...),
que so fins em si mesmo. E os valores so quase sempre dialogantes ou interrreferentes; quer dizer, os
valores interagem fortemente e ainda so exigentes de um estado-de-coisas ora mais ora menos
concreto para sua realizao. (BRITTO, 2003, p. 166)
53
Representao n 855, Rel. Edmilson da Silva Pimenta, julgado em 24/04/2008.

97
ficou assentado que no mais se exigiria a demonstrao do nexo de causalidade entre
o abuso praticado e o resultado do pleito, bastando para a procedncia da ao a
indispensvel demonstrao posto que indiciria da provvel influncia do ilcito no
resultado eleitoral (...). Este leading case tem se mostrado robusto, conforme
verificamos em julgados mais recentes como o Processo RESPE 26035, relatado pelo
Min. Jos Gerardo Grossi em 2007, em que confirmou-se que a caracterizao do
abuso de poder no pressupe nexo de causalidade entre as condutas praticadas e o
resultado da eleio, mas a potencialidade lesiva dos atos, apta a macular a
legitimidade do pleito. Portanto, migrou-se da exigncia de nexo de causalidade para a
potencialidade lesiva, sem entretanto descurar do vnculo direto do combate ao abuso
de poder com a legitimidade do pleito. O que se quer preservar , sempre, a
legitimidade do pleito. o que se v:

Investigao judicial. Art. 22 da LC n 64/90. Abuso do poder poltico. Prefeito.


Candidata a deputada estadual. Mquina administrativa. Utilizao. Cartazes.
Convites. Eventos. Municipalidade. Patrocnio. Mochilas escolares. Distribuio.
Posto mdico. Jalecos. Nome e nmero da deputada. Divulgao.
Abuso do poder poltico. Configurao. Clculos matemticos. Nexo de
causalidade. Comprovao da influncia no pleito. No-cabimento.
Potencialidade. Caracterizao.
1. Para a configurao de abuso de poder, no se exige nexo de causalidade,
entendido esse como a comprovao de que o candidato foi eleito efetivamente
devido ao ilcito ocorrido, mas que fique demonstrado que as prticas irregulares
teriam capacidade ou potencial para influenciar o eleitorado, o que torna ilegtimo
o resultado do pleito.
2. Se fossem necessrios clculos matemticos, seria impossvel que a
representao fosse julgada antes da eleio do candidato, que , alis, o mais
recomendvel, visto que, como disposto no inciso XIV do art. 22 da LC n 64/90,
somente neste caso poder a investigao judicial surtir os efeitos de cassao
do registro e aplicao da sano de inelegibilidade.54

Mais recentemente, ao condenar o fenmeno do caixa 2 das campanhas


eleitorais, o TSE decidiu que o abuso de poder econmico implica desequilbrio nos

54
Recurso ordinrio n 752, Rel. Min. Fernando Neves, 15/06/2004, DJ - Dirio de Justia, Volume 1,
Data 06/08/2004, Pgina 163.

98
meios conducentes obteno da preferncia do eleitorado, bem como conspurca a
legitimidade e normalidade do pleito (RESPE 28387/GO).

Entretanto, sbias as palavras do Min. Gilmar Mendes, que com sua argcia
ponderou: creio que a interveno do Tribunal Superior Eleitoral no processo eleitoral
h de se fazer de uma forma minimalista, com o devido cuidado para que no haja
alterao da prpria vontade popular55.

No direito norte-americano tambm protegida a legitimidade das eleies. H


um princpio ali que determina a manuteno das eleies at que uma violao afete
materialmente o seu resultado56. Citando ampla jurisprudncia, WEINBERG elenca
vrios sub-princpios ou detalhamentos, sendo que todos exigem algo em comum:
comprometimento do resultado. A legitimidade, como vimos, refere-se ao resultado das
eleies. A normalidade que se refere ao processo eleitoral. Entre ns, ambas so
protegidas, ainda que a legitimidade (resultado) tenha uma proteo mais robusta.
Entretanto, parece que por l apenas esta preocupao foi erigida ao status de princpio
jurdico.

O Tribunal Superior Eleitoral tambm j reconheceu que as limitaes


propaganda eleitoral esto vinculadas na ordem constitucional, a princpios como o da
lisura e da legitimidade dos pleitos, bem como ao da isonomia entre os candidatos
(RESPE 19466/AC). Utilizando uma terminologia um pouco diversa, mas de idntico
contedo, o Supremo Tribunal Federal valida estas restries como forma de garantir a
efetividade da legislao e do processo eleitoral, assegurando observncia aos
princpios da isonomia e da liberdade do voto (ADI 2267/AM, ADI 2275/PA). A isonomia
eleitoral, como j afirmamos, est intimamente ligada legitimidade do pleito, e a
liberdade do voto um de seus contedos fundamentais.

Merece destaque tambm a jurisprudncia americana, que tem aplicado o


princpio da legitimidade sob a alcunha de preservao da vontade do eleitor, para
determinar que os votos dados a candidato morto ou cassado no podem ser
simplesmente anulados. Estes votos, dizem as cortes norte-americanas, so fruto da

55
Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 4.592, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJU de 09/12/05, fl.
142.
56
Election Results Stand Unless a Violation Materially Affects the Outcome (WEINBERG, 2006).

99
expresso da vontade popular e devem ser considerados como vlidos, ainda que no
seja possvel ao candidato assumir o cargo:

(the votes) must be evaluated, and decided, on the basis of the unique public
policy considerations which derive from governmental concern to respect the will
of the electorate as it has been objectively manifested in votes which have been
actually cast. These policy considerations dictate that the objective results of
elections conducted to actual completion, in accordance with legal directives
prescribed for the procedural course of the election and the tabulation of its
outcome, shall be accorded, rather than denied maximum possible legal
effectiveness
It is in light of this public policy that the overwhelming weight of authority in the
United States has developed the principle that a persons ineligibility to take, or
hold, office will not be permitted to vitiate absolutely and totally the legal
effectiveness of the votes actually cast for him in a lawfully conducted election.57

No fundo, o que no se permite que um candidato menos votado assuma o


cargo em disputa. Em nosso sistema, esta norma tambm vlida e assume especial
relevncia em disputas nas quais no se exige a maioria absoluta dos votos vlidos,
como o caso de todas as eleies legislativas (inclusive senado) e executivas em
municpios com menos de 200 mil eleitores. Em uma eleio proporcional, se os votos
dados ao candidato falecido ou cassado so considerados vlidos, esses votos alteram
o coeficiente eleitoral e o partidrio, podendo alterar o resultado das eleies. No caso
de uma eleio majoritria em que no seja exigida maioria absoluta, o candidato
vitorioso pode no ter mais da metade dos votos o que significa que a anulao dos
seus votos poderia conduzir vitria de outro candidato sem que fosse aplicvel no
caso a regras do artigo 224 do Cdigo Eleitoral. Nestes casos, deve prevalecer o
princpio da legitimidade das eleies a determinar a impossibilidade de dar posse a um
candidato que no foi claramente escolhido pela vontade popular.

Na jurisprudncia constitucional espanhola, esta exigncia de correspondncia


entre a vontade do eleitor e a proclamao dos eleitos tambm bastante ntida:

57
Barber v. Edgar, 294 A.2d 453 (Maine 1972), citado e comentado juntamente com outras decises
judiciais de mesmo teor por WEINBERG (2006, p. 98).

100
(...) Como hemos dicho, entre otras, en la ya citada STC 71/1989, de 20 de abril
(RTC 1989, 71), F 4, el derecho de sufragio pasivo que consagra el art. 23.2 de
la Constitucin (RCL 1978, 2836), en relacin con el apartado 1 de dicho
precepto, tiene como contenido esencial asegurar que accedan al cargo pblico
aquellos candidatos que los electores, en quienes reside la soberana popular,
hayan elegido como sus representantes satisfaciendo, por tanto, dicho derecho
siempre que se mantenga la debida correlacin entre la voluntad del cuerpo
electoral y la proclamacin de los candidatos. De ello se sigue, segn concluimos
en la STC 27/1990, de 22 de febrero (RTC 1990, 27), F 3, que resulta de los
derechos de sufragio adquiere un especial densidad constitucional que se
manifiesta en la obligacin, reiteradamente subrayada por la doctrina de este
Tribunal, de que tanto la Administracin electoral como los Jueces y Tribunales al
revisar los actos y resoluciones dictados por aqulla, opten por la interpretacin
de la legalidad ms favorable a la eficacia de tales derechos. En efecto, como se
declar en la STC 76/1987 (RTC 1987, 76), ese principio hermenutico de la
interpretacin ms favorable es de especial relevancia en el proceso electoral,
en donde se ejercen de manera efectiva los derechos de sufragio activo y pasivo
que, por estar en la base misma de la legitimacin democrtica del ordenamiento
poltico, han de recibir un trato especialmente respetuoso y favorable.58

B. PRINCPIOS DO SUFRGIO

A constituio brasileira elenca quatro princpios em um s dispositivo, ao


declarar o sufrgio universal, o voto direto, secreto e igual para todos. Esta lista
principiolgica consta do caput do artigo 14, como se v:

Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.

58
STC 26/2004 (RTC 2004, 26), F 6 (DUQUE VILLANUEVA, 2006, pp. 127-128).

101
O voto direto, secreto, universal e peridico destacado tambm como uma
clusula ptrea, por compor o ncleo intangvel da Constituio (art. 60, 4, II).

Como no podia deixar de ser, esto intimamente ligados ao princpio da


soberania popular, como uma consequncia lgica e operacional deste, conforme
plasmado na norma acima transcrita. Estes princpios, somados ao voto livre,
conformam o que a Comisso de Viena denominou de tradio constitucional europeia,
por se verificar que todos os pases democrticos daquela Unio adotam estes
princpios, ainda que com regras diferentes no seu detalhamento59.

Para classificarmos estes princpios como pertinentes ao sufrgio, cumpre definir


o que entendemos por sufrgio. Segundo Rodrigo BORJA, el sufragio consiste en la
intervencin directa del pueblo, o de un amplio sector de l, en la creacin de las
normas jurdicas, en su aprobacin o en la designacin de los titulares de los rganos
estatales (1991, p. 215).

Neste sentido, o sufrgio poderia ser entendido como uma parte de um direito
(mais amplo) participao poltica. Esta pode se dar de vrias formas, como atravs
da participao em conselhos de polticas pblicas, no direito de petio e no direito de
acesso a informaes, e tambm pode se dar atravs do sufrgio, onde mostra sua
faceta concreta de participao nos processos polticos. Quando est votando em
eleies, em plebiscitos, referendos ou participando de uma iniciativa popular de lei, o
cidado est exercendo o sufrgio ativo. E, em relao participao como candidato
em um processo poltico, est ele exercendo o sufrgio passivo: o direito de ser
votado60.

59
Fundado em 1949, o Council of Europe busca desenvolver na Europa princpios comuns e
democrticos baseados na Conveno Europeia de Direitos Humanos e em outros textos de referncia
na proteo dos indivduos. Este Conselho instituiu a European Comission for Democracy through Law,
tambm conhecida como Comisso de Veneza, para que funcione como um rgo consultivo em
assuntos constitucionais. Esta Comisso, sempre na tentativa de unir os pases europeus e realizar
estudos comparativos, elaborou um seminrio denominado New trends in electoral law in a pan-
European context e tambm um Code of good practice in electoral matters. Este Cdigo tem por
finalidade compile a list of the underlying principles of European electoral systems by co-ordinating,
standardising and developing current and planned surveys and activities (texto introdutrio do Code),
tendo sido aprovado pela Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa na sua sesso de 2003.
60
Importante anotar que este conceito de sufrgio no consenso na doutrina ptria, sendo que alguns
defendem que o sufrgio corresponde to somente ao direito de votar. Provavelmente o mais radical
Adriano Soares da COSTA: A cidadania o direito de sufrgio poltico, dizer, o direito de votar nas

102
1. PRINCPIO DO SUFRGIO UNIVERSAL

a) Fundamentos Filosficos

A democracia est fundamentada na identidade entre governantes e


governados. precisamente esta identidade o valor moral que legitima o governo
democrtico, que deve, portanto ser formado pelo povo. Segundo Carl SCHMITT (2006
(1982), p. 230), la fuerza o autoridad de los que dominan o gobiernan no ha de
apoyarse en cualesquiera altas cualidades inaccesibles al pueblo, sino slo en la
voluntad, el mandato y la confianza de los que han de ser dominados o gobernados,
que de esta manera se gobiernan en realidad a s mismos.

S possvel criar um espao verdadeiramente democrtico que seja digno


desta qualificao se os governantes forem escolhidos pelo povo. E quem o povo?
Friedrich MLLER classifica esta expresso como pertencente ao conjunto das menos
seguras dos documentos constitucionais, e por isso elabora um rol de utilizaes
diferentes deste conceito, que representam significados diversos. O que nos interessa,
aqui, o que ele chama de povo ativo (MLLER, 1998, p. 52).

eleies, escolhendo seus representantes; bem assim, o direito de candidatar-se a cargos pblicos
(direito de ser votado). (...) H quem afirme, por descurar do direito positivo, que o sufrgio abrange tanto
o direito de eleger, quanto o direito de ser eleito. Mas sem razo. Em verdade, o direito de sufrgio (=
direito de votar; ius singulii) e a elegibilidade (= direito de ser votado; ius honorum) so espcies do
gnero soberania popular (ou cidadania), como o explicita o prprio art. 14 da CF/88, ao tratar
conjuntamente dos dois institutos, quando da regulao sobre o modo de exerccio da soberania popular:
pelo sufrgio (caput) e pela elegibilidade ( 3) (COSTA, 2008, pp. 23-24). Entretanto, no podemos
concordar com o ilustre jurista alagoano. O caput do art. 14 da CF/88 faz uma ntida distino entre o
sufrgio e o voto. Este secreto e direto. Mas o sufrgio universal, tanto na sua vertente passiva, como
na ativa.

103
O povo ativo seria o conjunto de pessoas que formula uma presena ativa junto
ao Estado, atravs das eleies, plebiscitos, referendos e iniciativa popular. Refere-se,
portanto, ao grupo de pessoas que exerce os direitos polticos, aos quais Jos Afonso
da SILVA (1995, p. 331) chama de cidados. Em suma, so os eleitores, os
credenciados a exercerem ativamente a cidadania, que configuram a fonte ativa da
instituio de normas. Este grupo definido nas Constituies e na legislao ordinria,
que restringe um rol de pessoas do total de habitantes, sendo comum defini-los como
nacionais com maturidade, capacidade mental e aptido ao exerccio dos direitos civis
(VARGAS, 2003, p. 60). Isto porque as normas jurdicas excluem do povo ativo os
estrangeiros, os muito jovens, os acometidos de doena ou sofrimento mental, bem
como aqueles que tenham sofrido condenao penal. No Brasil, h tambm a hiptese
de suspenso de direitos polticos atravs de condenao de natureza civil, em caso de
improbidade administrativa e de suspenso poltica nos casos de crime de
responsabilidade.

Por povo, ento, devemos entender a gama abrangente de pessoas capazes


que fazem parte de uma nao e que se submetem a uma mesma organizao poltica
(Estado). Enquanto estas pessoas escolhem e compem o governo, podemos
visualizar (mediante a combinao com outros fatores) um regime democrtico.
Portanto, qualquer restrio indevida no sufrgio gera uma quebra no padro
democrtico da nao. Isto pode ocorrer tanto em relao ao sufrgio ativo como
passivo. No primeiro caso, os governos constitudos pela vontade de poucos no
representam governos legitimamente democrticos, pois no h identidade entre
governante-governado. No segundo caso, se os governos so constitudos por poucos
e no esto abertos a receber quem o povo escolhe, o regime j no pode ser
democrtico, seno simplesmente aristocrtico.

A universalidade do sufrgio exigncia de um sistema democrtico e no pode


ser limitada sua vertente ativa. fundamental garantir-se que um rol dilatado de
pessoas possa candidatar-se, aumentando assim a participao popular no poder.

A extenso do sufrgio ao contingente mais abrangente possvel de pessoas


responde ao esforo de realizar a identidade dos governantes e governados (SCHMITT,

104
2006 (1982), p. 231). Mas diz respeito tambm garantia da liberdade poltica das
pessoas. O ser humano livre, hoje em dia, aquele que tem assegurada sua autonomia
privada, mas tambm aquele que participa da deciso sobre as regras que deve seguir.
O modelo representativo articula e engendra uma tcnica que possibilita a tomada de
deciso indireta por todos os cidados, garantindo assim sua liberdade poltica. Assim
que a liberdade das pessoas est diretamente vinculada sua capacidade de votar e
de ser votado; portanto, a universalidade do sufrgio a universalidade da liberdade
poltica.

b) Fundamentos Jurdicos

O sufrgio abrange todos estes direitos de participao democrtica,


assegurados pela Constituio. Nele est inserido o direito de votar, o de ser votado, o
direito de participar de plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Sua universalidade exigida de forma expressa pela Constituio no caput do


artigo 14, que declara que a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal.
Em seguida, define a norma constitucional, as limitaes e condicionamentos desta
universalidade, tanto no que diz respeito ao sufrgio ativo como em relao ao passivo.
A norma constitucional j deixa bastante claro que a universalidade do sufrgio no
absoluta.

No que diz respeito ao sufrgio ativo, determina sua obrigatoriedade aos maiores
de 18 anos e menores que 70:

1 - O alistamento eleitoral e o voto so:


I - obrigatrios para os maiores de dezoito anos;
II - facultativos para:
a) os analfabetos;

105
b) os maiores de setenta anos;
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
2 - No podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o perodo
do servio militar obrigatrio, os conscritos.

Tal normativa oferece um rol mais amplo do que o definido no Cdigo Eleitoral,
tendo o Tribunal Superior Eleitoral decidido pela sua autoaplicabilidade, permitindo a
incluso dos maiores de 16 anos e os analfabetos no corpo eleitoral61. Como vemos, a
redao do 3 cuida no s do voto, como do alistamento. Este o meio de qualificar
o indivduo perante a Justia Eleitoral, operando sua inscrio no corpo eleitoral
(CNDIDO, 1998, p. 77). A restrio ao alistamento do estrangeiro comum nos
ordenamentos constitucionais, em que pese j haver mudanas no que diz respeito s
eleies locais62. Entretanto, no podemos dizer o mesmo em relao restrio
imposta ao alistamento dos militares em servio obrigatrio. Importante anotar a
ressalva de Joel J. Cndido, de que a norma constitucional cria um certo problema
devido a sua redao (CNDIDO, 1998, p. 79). Isto ocorre porque o alistamento
eleitoral permitido a partir dos 16 anos e o conscrito63 s adquire esta condio aos
dezoito anos. Assim que, caso j esteja alistado eleitoralmente, a norma
constitucional perde sentido, uma vez que seu comando atinge s o alistamento e no o
voto. Nesse caso, os conscritos j alistados estariam aptos a votar. Mas, como forma de
no esvaziar a norma constitucional, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu que o eleitor
inscrito, ao ser incorporado para prestao do servio militar obrigatrio, devera ter sua
inscrio mantida, ficando impedido de votar, nos termos do art. 6, II, c, do Cdigo
Eleitoral. Tal deciso no poderia estar mais equivocada. A uma porque o dispositivo

61
Resoluo 15072/89, Rel. Min. Sidney Sanchez.
62
the rule is that political rights are reserved for nationals with very few exceptions, at least for national
elections; the Irish Constitution, in permitting such other persons in the State as may be determined by
law to participate in national elections, is unique in Europe. While the right to vote in local elections is
recognized by a larger number of States, it is to be noted that only three the Netherlands, Norway and
Sweden have so far ratified the European Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at
Local Level without making exclusions as to the applicability of the part concerning the right to vote local
elections. In the European Union, however, all citizens of the Union and thus all citizens of the Member
States have the right to vote and to stand for elections in the Member State where they reside
(GARRONE, 1999, pp. 12-13).
63
praa que se encontra engajado para prestao de servio militar obrigatrio (CNDIDO, 1998, p.
79).

106
citado do Cdigo Eleitoral no impede ningum de votar, mas s exime alguns da
obrigatoriedade, dentre eles os funcionrios civis e os militares, em servio que os
impossibilite de votar (art. 6, II, c). A duas porque o princpio do sufrgio universal
indica uma interpretao das normas no sentido que lhe d maior eficcia. E, por fim,
porque a referida deciso no est fundamentada neste tpico, que foi o nico em que
distou do sbio parecer da Procuradoria-Geral Eleitoral que assim determinava: o
eleitor inscrito, ao ser incorporado para prestao do servio militar obrigatrio, devera
ter sua inscrio mantida, ficando desobrigado de votar, nos termos do art. 6, II, c, do
Cdigo Eleitoral. Esta sim, uma posio lastreada nos princpios constitucionais, que
no contradiz nem as regras constitucionais pertinentes, dando o correto sentido da
legislao ordinria aplicvel, mas que foi substituda por uma expresso sem mais,
que lhe alterou bastante o significado.

J em relao ao sufrgio passivo, a Constituio determina muitas mais


limitaes, como vemos:

3 - So condies de elegibilidade, na forma da lei:


I - a nacionalidade brasileira;
II - o pleno exerccio dos direitos polticos;
III - o alistamento eleitoral;
IV - o domiclio eleitoral na circunscrio;
V - a filiao partidria;
VI - a idade mnima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da Repblica e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito
Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital,
Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
4 So inelegveis os inalistveis e os analfabetos.
5 O Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substitudo no curso dos
mandatos podero ser reeleitos para um nico perodo subsequente.

107
6 Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da Repblica, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar
aos respectivos mandatos at seis meses antes do pleito.
7 So inelegveis, no territrio de jurisdio do titular, o cnjuge e os parentes
consanguneos ou afins, at o segundo grau ou por adoo, do Presidente da
Repblica, de Governador de Estado ou Territrio, do Distrito Federal, de
Prefeito ou de quem os haja substitudo dentro dos seis meses anteriores ao
pleito, salvo se j titular de mandato eletivo e candidato reeleio.
8 O militar alistvel elegvel, atendidas as seguintes condies:
I - se contar menos de dez anos de servio, dever afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de servio, ser agregado pela autoridade
superior e, se eleito, passar automaticamente, no ato da diplomao, para a
inatividade.
9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico
ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou
indireta.

Analisando o 3, vemos que as quatro primeiras exigncias so as mesmas


aplicveis ao sufrgio ativo. Entretanto, somam-se a estas a exigncia de filiao
partidria e outros requisitos de idade mnima. E, no dispositivo seguinte, procede-se
excluso dos analfabetos do rol das pessoas que podem ser eleitas. No mais, normas
de inelegibilidade e condicionamentos elegibilidade dos militares.

Este rol de normas constitucionais que dizem respeito diretamente ao sufrgio


universal, dando o seu contorno.

c) Contedo Jurdico

O sufrgio o direito de participao poltica, ativa ou passiva, em


procedimentos eleitorais, consultivos ou deliberativos. Na sua universalidade est
declarado o comando de que deve se garantir ao mximo a participao das pessoas

108
nos processos polticos, como uma forma de fazer funcionar o aparato democrtico e as
benesses que dele se espera.

A Constituio de 1988 no uma norma neutra. Nela est inserida uma posio
muito clara a favor de uma ideologia: a democrtica. E, neste sentido, exige uma
participao universal das pessoas. E vai alm: em relao ao voto, exige esta
participao, com a criao da figura do voto obrigatrio (art. 14, 1). A universalidade
do sufrgio, ainda que no estivesse expressa, seria uma consequncia lgica da
conjugao do princpio da igualdade com o princpio da soberania popular. Se o povo
o soberano e est vedada a distino entre as pessoas, decorre naturalmente que
deve ser assegurado o direito participao poltica de todos. E este precisamente o
contedo normativo do sufrgio universal.

Afeta no somente ao direito subjetivo das pessoas, mas regulamentao e


coordenao dos procedimentos eleitorais. Estes devem ser encaminhados a facilitar o
exerccio do direito de sufrgio, de sorte que em sua regulamentao estejam proscritas
as limitaes qualificveis como arbitrrias ou desproporcionadas. De outro lado, esta
regulamentao deve adotar medidas que facilitem e at estimulem o exerccio do
sufrgio (AZPITARTE SNCHEZ, 2003, p. 430).

Entretanto, esta norma no pode ser levada s ltimas consequncias. H


limitaes de cunho jurdico e de cunho prtico que se impem. Valem como
possibilidades legtimas de restrio do direito de voto de titulares de nacionalidade a
decretao da perda dos respectivos direitos civis, correta em termos juspenalistas,
bem como a faixa etria e o estado mental (MLLER, 1998, pp. 56-57).

Uma restrio de cunho jurdico est associada ao princpio da no subordinao


da Nao no campo das relaes internacionais (tambm chamado, em nosso ver
equivocadamente, de princpio da soberania do Estado). Deste princpio decorrem
limitaes que so pertinentes nacionalidade, para o usufruto do sufrgio. Sob o
entendimento de que s devem gozar do sufrgio aqueles que tm interesse no Estado
(CARRERAS; VALLS, 1977, p. 37)64, temos que para ser cidado brasileiro e assim

64
Importante consignar a crtica dos autores a esta postura, demonstrando sua inadequao frente aos
tempos atuais j em 1977: Nos encontramos, por tanto, ante un requisito tpicamente personal, propio

109
gozar dos direitos polticos, h que se ter a nacionalidade brasileira, ficando ento
excludos os estrangeiros (art. 14, 2, CF/88). Ao tratar da restrio em relao
nacionalidade, Torres de Moral manifesta que es, pues, una cautela en el ejercicio de
la soberana dentro de un marco internacional no caracterizado precisamente por su
solidaridad (TORRES DE MORAL, 2004, p. 442). Cumpre observar, entretanto, que
este ambiente muda bastante quando tratamos de comunidades internacionais. Na
Unio Europeia j est assegurado o direito a voto em eleies municipais, aos
nacionais de qualquer dos pases comunitrios que residam em qualquer um dos
Estados membros65. Constri-se, assim, aos poucos, uma nacionalidade comunitria.

Outra restrio diz respeito capacidade mental ou mesmo faixa etria, partindo-
se do pressuposto que a participao poltica deve ser com conscincia. Em geral, os
pases colocam limites de idade mnima para o sufrgio, que pode ou no coincidir com
a maioridade civil. No Brasil, o voto facultativo para os maiores de dezesseis anos e
obrigatrio a partir dos dezoito anos. Temos de salientar, entretanto, que esta restrio
tambm reveste-se de um carter jurdico, ao passo que a menoridade e a interdio
so itens caractersticos da capacidade jurdica. Conforme TORRES DE MORAL, toda
incapacidad jurdica plena debe comportar la incapacidad electoral, porque, al fin y al
cabo, la votacin es un acto jurdico (TORRES DE MORAL, 2004, p. 443).

del Estado liberal de derecho, que expresa ideas hoy completamente desfasadas. Este requisito de
nacionalidad o ciudadana responde a una poca en que era postulado esencial en todo Estado el
concepto de soberana. El Estado del siglo XIX se crea un Estado soberano. Posteriormente este
concepto de soberana entr en crisis. Fundamentalmente esta crisis tuvo dos centros de gravedad
estrechamente relacionados entre s: por un lado la poltica expansionista del capitalismo ms avanzado
y, por otro, los esfuerzos y los logros de los trabajadores para conseguir una organizacin unitaria a nivel
internacional. Es evidente que por motivos econmicos, polticos y militares la decimonnica nocin de
soberana est hoy en da absolutamente fuera de lugar y, atendindonos a nuestro objeto de estudio, ya
lo estaba en el periodo 1931-1936. Por tanto, decir en siglo XX, que slo los ciudadanos de un pas
tienen inters en lo que sucede en el mismo nos parece algo perfectamente falso. Ahora bien, como es
un problema que hay que resolver (pues hay que delimitar el nmero de votantes), quiz la nica frmula
que puede funcionar sea sta de atribuir el derecho de voto a los nacionales del pas de que se trate,
pero a condicin de ser perfectamente concientes de que no estn representados los intereses reales del
pas. Fica posta, ento, a discusso acerca da prevalncia de um ou de outro princpio no que concerne
limitao do sufrgio ativo pela cidadania. Lembrando sempre que, entre ns, trata-se de uma regra
expressa constitucional.
65
Art. 8, apartado 1, do Tratado da Comunidade Europeia: Todo ciudadano de la Unin que resida en un
Estado miembro del que no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado. Este derecho se ejercer sin prejuicio de las modalidades que el Consejo deber adoptar antes
del 31-12-1994, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo;
dichas modalidades podr establecer excepciones cuando as lo justifiquen problemas especficos de un
Estado miembro.

110
As restries de idade aparecem de forma mais marcada em relao ao sufrgio
passivo. Existem diferentes requisitos de idade para os cargos eletivos (art. 14, 3,
VI), cuja ascenso diretamente proporcional responsabilidade e importncia poltica
envolvida no cargo em disputa. Mais uma vez apelamos s consideraes de TORRES
DE MORAL, para quem

en un rgimen representativo, la elegibilidad debe tender a la universalidad de


los ciudadanos, como el derecho de voto. Las limitaciones, cualesquiera que
sean, deben responder slo a consideraciones prcticas, sin segundas
intenciones polticas. Sin embargo, de hecho, no es inusual establecer algunas
condiciones ms exigentes que para el sufragio activo. (TORRES DE MORAL,
2004, p. 443).

Outras regras jurdicas esto em tenso com o sufrgio universal: as


inelegibilidades. Estas condies negativas ao direito de ser votado limitam
frontalmente o sufrgio universal, mas esto lastreadas em outros princpios: o da
legitimidade das eleies e o da moralidade eleitoral. Destes, trataremos em outro
tpico, ficando aqui anotado, por pertinncia ao princpio do sufrgio universal, que as
restries ao direito de votar e de se candidatar devem ser comedidas, prevalecendo
sempre a opo que garanta maiores possibilidades aos cidados.

O sufrgio universal gera um direito individual de votar e de se candidatar,


respeitadas as normas regulamentares. E, enquanto direito de participao poltica, tem
uma consequncia relevante: o direito de exercer o cargo para o qual foi eleito, no
podendo ser removido sem expressa previso legal (legalidade) e com respeito ao due
process of law. A perda do mandato para o qual foi eleito medida de exceo que s
pode se fazer valer quando necessria realizao de outros princpios eleitorais, em
especial o da legitimidade das eleies. Quando assim colocado, no h que se falar
em menoscabo do princpio do sufrgio universal.

O sufrgio universal , pois, um princpio constitucional expresso, cujo sentido


prescinde de enunciado normativo, mas que pode ser assim elaborado: o direito de
participao poltica deve ser ampliado a todos, na medida do possvel. Esta norma
de aplicao tendencial e modular, o que deixa evidente o seu carter principiolgico.

111
d) Aplicao jurisprudencial

Em 1952, quando sua sede ainda era no Rio de Janeiro, o Supremo Tribunal
Federal j pugnava que o princpio do sufrgio universal era dominante e que as
eleies indiretas eram excees66. Estas excees seriam as hipteses de eleies
indiretas. Em 1965 assim se pronunciou a Suprema Corte:

No inconstitucional a eleio para o cargo de Vice-Governador do Estado da


Guanabara, realizada pela Assemblia Legislativa. O sufrgio universal no
princpio absoluto no corpo do direito constitucional positivo. Representao
julgada improcedente.67

O Tribunal Constitucional Espanhol, ao aplicar o princpio do sufrgio universal,


j deixou bastante claro este seu carter principiolgico:

(...) el precepto constitucional mencionado contiene un derecho de configuracin


legal, como expresa su ltimo inciso. Por tanto, no se trata de un derecho
indiscriminado, sino que su ejercicio requiere el cumplimiento de los requisitos
establecidos por las leyes, las cuales, empero, han de interpretarse en los
trminos ms favorables a la efectividad del derecho fundamental y sin
restricciones innecesarias para aquel ejercicio (SSTC 24/1989 [RTC 1989,24],
fundamentos jurdicos 3 y 6, y 168/1989, fundamento jurdico 6, entre otras).
Tal exigencia de efectividad se acenta en el caso de los cargos y funciones
representativos (STC 24/1990 [RTC 1990, 24], fundamento jurdico 2) STC
104/1991 (RTC 1991, 104), F 2. (DUQUE VILLANUEVA, 2006, pp. 147-148)

importante salientar que na Constituio Espanhola est previsto o direito


fundamental de aceder aos cargos pblicos em condio de igualdade. Tal direito

66
Recurso Extraordinrio Eleitoral n 20.246, Rel. Min. lvaro Ribeiro da Costa, 18/07/1952.
67
Representao n 600, Rel. Min. Pedro Chaves.

112
compe o sufrgio universal, na sua vertente passiva. E o Tribunal Constitucional
espanhol j demonstrou que o alcance deste princpio no se limita candidatura, mas
tambm na garantia de posse aos eleitos:

El derecho de sufragio pasivo pretende asegurar el acceso a los cargos pblicos


representativos de aquellos candidatos que los electores, a travs del ejercicio
del derecho de sufragio activo, elijan como sus representantes, satisfacindose,
por tanto, dicho derecho siempre que se mantenga la debida correlacin entre la
voluntad del cuerpo electoral y la proclamacin de candidatos STC 185/1999
(RTC 1999, 185). (DUQUE VILLANUEVA, 2006, p. 147)

O Tribunal Constitucional Espanhol tambm j se manifestou pela exigncia de


lei para impor restries ao sufrgio passivo:

El derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos


pblicos, con los requisitos que sealan las leyes, incluye la prohibicin de
cualquier impedimento a dicho acceso que no haya sido legalmente previsto de
modo expreso. Ello significa, en lo que aqu importa, que una interpretacin
errnea de la legalidad que determine la imposibilidad de acceder al cargo de
Diputado o Senador implicara sin duda la lesin de aquel derecho fundamental
STC 25/1990 (RTC 1990, 25), F 6. (DUQUE VILLANUEVA, 2006, pp. 149-150)

Entre ns, merece destaque uma deciso tomada pelo Tribunal Regional do Rio
Grande do Norte, que diante de irregularidades praticadas pelo chefe da Zona Eleitoral
nica de um determinado Municpio, se deparou com um pedido de suspenso das
eleies. Assim ponderou o Relator, em voto acatado pela unanimidade:

Acho que seria muito aodamento por parte deste Tribunal, este meu particular
entender, se fosse determinada a suspenso da eleio a esta altura do
processo, todos ns sabemos quo frgil a democracia, principalmente na
Amrica Latina, e quando uma populao inteira de um municpio se mobiliza
para ir s urnas escolher os seus dirigentes, s diante de uma gravidade
magnfica e comprovada, que deveria ser afastada essa populao do sagrado
exerccio do voto, em uniformidade com o que se realiza em todo o Pas.68

68
Representao n 676/2000, Rel. Juiz Ivan Lira de Carvalho, 29/09/2000.

113
2. PRINCPIO DO VOTO DIRETO

a) Fundamentos Filosficos

Conforme lio de CARRERAS e VALLS, as eleies devem produzir


representatividade, produzir governo e produzir legitimidade (CARRERAS; VALLS,
1977, pp. 17-32). Para cumprir com tais finalidades, h que se convocar o povo ao
processo eleitoral, pois somente com a expresso da vontade deste que se pode
produzir aqueles feitos em um regime democrtico.

Est na raiz da democracia a necessidade de uma expresso do povo para


legitimar as decises polticas. O primeiro passo a escolha dos representantes, ligado
ao fim de produzir representao. Caso a relao entre o povo e seus representantes
seja mediada por outra instncia, corre-se o srio risco de que sejam escolhidas
pessoas que no representam o povo. Em outros tempos j houve escolhas eleitorais
pautadas pela mediao, onde o proprietrio das terras votava em nome de seus
camponeses. O que se buscava, nestes sistemas, era depurar o sufrgio:

el deseo de depurar el sufragio encomendando la designacin de los


representantes a personas dotadas de ciertas y determinadas condiciones
que garantizaban la imparcialidad en la designacin; y, en prctica, el
acomodamiento de la organizacin del sufragio al estado social ambiente
en que haba electores privilegiados que por razones diversas podan
ostentar la representacin de los que de ellos dependan, como ocurra
con los grandes terratenientes que, prcticamente, imponan su criterio a
sus colonos y, por tanto, stos designaban como compromisario de aqul.
(GIMNEZ FERNANDEZ, 1977, p. 35)

114
O voto indireto era uma forma de manipular a vontade popular, que (na melhor
das hipteses) trazia subjacente a ideia de despreparo ou incapacidade de parcelas da
populao. Conforme lio de CARRERAS e VALLS, tambm poderia estar ligado a
um fim de moderao: normalmente el sufragio indirecto responda a una orientacin
moderada que, con este mtodo, restaba pasin y quizs violencia a la lucha
poltica y, en definitiva, dejaba fcilmente la eleccin en manos de una elite, siempre
ms manipulable y, con frecuencia, menos radical (1977, p. 89).

No demais dizer que este tipo de mediao sempre produziu distores e


imoralidades, que acabavam por desvalorar e descaracterizar a democracia. A
representao deve surgir a partir de uma manifestao direta de vontade, para que
seja legtima. A participao direta dos cidados exigncia para o bom funcionamento
do sistema, sendo esta uma verdadeira funo imposta em nome do interesse comum
(GARCA SORIANO M. V., 2005, p. 43). Somente atravs da expresso direta da
vontade popular que a democracia pode produzir decises que atendam ao interesse
legtimo da comunidade e, desta forma, possa produzir responsabilizao e
conhecimento. neste sentido que vemos o processo democrtico como um sistema
autoalimentado, que, quanto mais praticado, mais se desenvolve e mais se tonifica.
Como salienta J. H. MEIRELLES TEIXEIRA: A simples participao no governo
constitui, por si s, excelente processo educativo das massas, que passam a interessar-
se pelos negcios pblicos, pelos problemas de governo e de convivncia humana. E
usando a liberdade que aprendemos a dar-lhe valor, que compreendemos os seus mais
altos significados (1991, p. 468). certo que a experincia tem um forte poder
pedaggico, e isso conta para a avaliao qualitativa e a avaliao de risco que se
possa fazer sobre a soberania popular, pois os medos que aparecem aqui e ali sobre as
decises populares devem dissipar-se com o tempo. S a prtica democrtica conduz a
sociedade a uma democracia consolidada e segura (VARGAS, 2003, p. 122).

A mediao do voto j no se admite, sendo certo que a escolha dos


representantes deve se dar de maneira direta, que a forma de garantir
representatividade. A transmisso de confiana entre eleitor e elegido deve ser sempre
imediata.

115
O voto direto acaba sendo tambm uma consequncia direta da sua
universalidade e da igualdade, uma vez que interferncias sempre conduzem a uma
restrio do sufrgio. Da DUVERGER (1980, p. 101) dizer que o sufrgio indireto
menos democrtico que o direto.

b) Fundamentos Jurdicos

O princpio do voto direto expresso. O caput do artigo 14 da nossa


Constituio determina que a soberania popular ser exercida, dentre outros, pelo voto
direto.

No obstante tal comando normativo seja aplicvel a todas as eleies, o artigo


29, I da Lei Maior ainda o refora, estipulando que a eleio do Prefeito, Vice-Prefeito e
Vereadores se dar mediante pleito direto.

A partir desta premissa, h que se qualificar quem so os eleitores, tarefa esta


levada a cabo pelo pargrafo primeiro deste mesmo artigo constitucional. Em seguida,
estipula-se que o voto obrigatrio para enorme parcela da populao. Esta
obrigatoriedade deita suas razes no ideal de que a participao direta do povo uma
exigncia da democracia, para que esta possa render os frutos que se espera.

Existe, entretanto, uma exceo ao princpio do voto direto. Trata-se da nica


hiptese de eleio indireta estipulada pela Constituio de 1988, que ocorre quando
h vacncia do cargo executivo nos dois ltimos anos do seu mandato:

Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica, far-


se- eleio noventa dias depois de aberta a ltima vaga.
1 - Ocorrendo a vacncia nos ltimos dois anos do perodo presidencial, a
eleio para ambos os cargos ser feita trinta dias depois da ltima vaga, pelo
Congresso Nacional, na forma da lei.

116
Assim que, ocorrendo vacncia na segunda metade do mandato, o Congresso
Nacional eleger novo Presidente da Repblica. Ainda assim, devemos frisar, este
representante indireto somente ir terminar o mandato do seu sucessor, conforme
disposto no pargrafo segundo do mesmo artigo 81; o que, alis, compatvel com o
seu carter excepcional.

c) Contedo Jurdico

O voto direto aquele em que o eleitor vota no nome da pessoa, no partido ou


mesmo numa lista, que vai definir quem sero os representantes polticos. Trata-se de
uma escolha direta do eleitor. Contrape-se ao voto indireto, em que se escolhe um
compromissrio (CARRERAS; VALLS, 1977, p. 89) ou um delegado (DUVERGER,
1980, p. 101) para que este lhe represente no momento da eleio definitiva.

O princpio do voto direto impede a adoo de mecanismos eleitorais como o


norte-americano, em que a eleio presidencial se d atravs de delegados. No Brasil,
a eleio direta: o eleitor vota no candidato ou no partido. No existe e no se admite
eleitores de segundo ou terceiro grau.

A adoo de um regime parlamentarista, em que o chefe de governo seja


escolhido no parlamento, tambm est afastada em face da proteo constitucional que
o voto direto mereceu no art. 60, 4 da Constituio. De acordo com o que est ali
estipulado, no ser objeto de deliberao proposta de emenda tendente a abolir (...) o
voto direto (...). Esta mudana poderia ter tomado lugar no plebiscito estipulado pelo
artigo 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Tendo vencido e sendo
adotado o presidencialismo, a escolha direta do chefe de governo est cristalizada,
salvo novo processo de consulta popular direta.

117
d) Aplicao jurisprudencial

Em 1981, o Supremo Tribunal Federal rechaou a possibilidade de ampliao


das vagas legislativas no curso da legislatura, mediante a convocao dos suplentes,
pois esta medida afrontaria o voto direto:

COMPETNCIA. TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL. VEREADORES


(NUMERO). SUPLENTES (CONVOCAO). LEI ESTADUAL N. 4.827-79 -
(INCONSTITUCIONALIDADE).
(...)
2- inconstitucional a lei que dispe sobre convocao de suplentes para
completar vagas na mesma legislatura, posto que implica em alterar diretamente
a composio poltica do municpio, com abstrao do sufrgio direto e universal.
3- Representao julgada procedente, em parte.69

Conforme o entendimento ali sufragado, no cabe alterar a composio poltica


decidida pelo voto direto. Seria uma decorrncia do princpio do voto direto a vedao
ao incremento no nmero de vagas parlamentares no decorrer de uma legislatura. Seria
esta uma regra nascida a partir do sopesamento de princpios constitucionais.

O Tribunal Superior Eleitoral tambm reconheceu princpio do voto direto como


fundamentador de uma das nulidades estipuladas pelo Cdigo Eleitoral, qual seja, a de
votar com identidade falsa:

Agravo Regimental. Negativa de seguimento. Recurso Especial. Eleitora que


votou com o ttulo eleitoral da me. Votao anulvel (art. 221, III, c, CE).
Precluso. Falta de prequestionamento.
- A impugnao relativa identidade do eleitor deve ser feita no momento da
votao, sob pena de precluso.
Tema de natureza infraconstitucional. Precedente.

69
Representao n 1.091-1, Rel. Min. Rafael Mayer, 04/11/1981.

118
- O prequestionamento requer efetivo debate da matria e emisso de juzo
acerca do tema, o que no se deu no caso.
- Agravo regimental desprovido.70

Vemos que o princpio do voto direto a ratio da regra do Cdigo Eleitoral


invocada. Alegava o recorrente que a nulidade de um voto contaminava toda a urna, eis
que em face do segredo destes, no seria possvel anular um s. Infelizmente, o caso
foi resolvido com base no sub-princpio da diligncia dos atores eleitorais, pois apesar
de estarem presentes os fiscais no houve impugnao a tempo certo. O debate seria
mais interessante se houvesse o confronto do voto direto com a preservao do ato
eleitoral e a legitimidade das eleies, de forma a decidir qual deveria prevalecer no
caso concreto.

Foi o que aconteceu no seguinte julgado:

Eleitores impedidos de votar porque constava na folha de votao que j tinham


votado - Registro de ocorrncia na delegacia de polcia e apresentao de
protesto e impugnao s urnas perante o juzo eleitoral - Ausncia de
impugnao quanto identidade daqueles que teriam se passado pelos eleitores
- Arts. 147 e 149 do Cdigo Eleitoral - Casos isolados que no indicam fraude
generalizada a determinar a nulidade dos votos das sees eleitorais.71

Concluiu aquela Corte Superior que, mesmo havendo fraude no voto de alguns,
em detrimento ao voto direto, esta conduta no suficiente para se chegar a anulao
das sees eleitorais afetadas. Trata-se de uma regra de direito constitucional derivada,
nos moldes que fala ALEXY (2002) e sua Law of Competing Principles.

70
RESPE n 25.556, Rel. Min. Jos Gerardo Grossi, 06/03/2007, DJ - Dirio de justia, Data 22/03/2007,
Pgina 140.
71
RESPE n 19.205, Rel. Min. Fernando Neves, 05/12/2000, DJ - Dirio de Justia, Volume 1, Data
30/03/2001, Pgina 231.

119
3. PRINCIPIO DO VOTO LIVRE (OU DA LIBERDADE DE
DECISO DO ELEITOR)

a) Fundamentos Filosficos

Para que as eleies produzam um governo legtimo, o voto dos cidados deve
ser livre. Isto dizer que, ainda que haja eleies democrticas, se no se garantir a
liberdade de escolha do eleitor, de nada adiantar. Eleio que no expressa a livre
deciso do eleitor pea de fico que no cabe no cenrio democrtico, pois subverte
seus fins.

A eleio, enquanto consulta popular, existe exatamente para que as pessoas


decidam quem sero seus governantes, lembrando sempre a lio de CARRERAS e
VALLS (1977, p. 19), sobre a tripla finalidade das eleies: produzir governo, produzir
representao e oferecer legitimao. Entretanto, se as pessoas no esto decidindo
livremente sobre o seu voto, nenhum destes fins ser alcanado.

O Estado Democrtico de Direito no se coaduna com a simples e formal


realizao de eleio, devendo sempre o ordenamento eleitoral garantir a liberdade e a
autonomia poltica.

Una investigacin rigurosa de la configuracin del Estado Democrtico de


Derecho lleva implcita la necesidad de un anlisis detallado de la ordenacin
legal de las elecciones, pues no es suficiente saber que el ejercicio de la
soberana nacional se realiza primordialmente a travs de las elecciones, o que
la Constitucin declara que uno de los principios esenciales del ordenamiento
jurdico es la libertad democrtica, sino que es necesario indagar si la regulacin
de las elecciones articula correctamente la libertad y autonoma poltica de los
individuos sujetos a la Constitucin, lo que implica averiguar no ya desde la
perspectiva estrictamente sociolgica, sino desde el propio ordenamiento
jurdico, quienes pueden ser electores y quienes elegibles, qu condiciones de
igualdad se establecen para ambos colectivos, cuales son las garantas del
procedimiento electoral, cual es la libertad de decisin del elector, en que medida

120
el instrumento de la representacin se organiza al servicio de la representatividad
teniendo en cuenta los valores, creencias e intereses concurrentes que se
manifiestan en las urnas y en que medida se produce la participacin electoral
ciudadana y se regula expresamente en nuestro ordenamiento jurdico, pues,
todos estos puntos de vista son la base esencial de la democracia que, en
expresin de Hans Kelsen es la mejor forma de gobierno. (GONZALEZ RIVAS,
1993, pp. 13-14)

As formas de controle que afetam a liberdade de votar so variadas e antigas.


Na Inglaterra dos sculos XVIII e XIX, considerava-se que o arrendatrio de terras era
obrigado a votar segundo os interesses do proprietrio das mesmas. A maioria dos
contratos durava apenas um ano e podia expirar legalmente mediante denncia de
curto prazo. Desta forma, como podia a lei distinguir entre a discricionariedade do
proprietrio na gesto de sua fazenda e o uso da mesma para influir nos votos?
(MACKENZIE, 1962, p. 161). Esta era uma prtica social que acabava determinando o
voto no s dos arrendatrios, mas em moldes semelhantes tambm afetava as outras
categorias profissionais, num sistema de conformismo geral. MACKENZIE aponta trs
condies que podem contribuir para reestabelecer o equilbrio em tais situaes. A
primeira o voto secreto, que permite ao indivduo defender-se, ainda que seja atravs
da dissimulao. A segunda a existncia e acesso a tribunais independentes,
dispostos a investigar e punir as presses indevidas sofridas pelos cidados. A terceira
condio a existncia de fortes partidos nacionais, que orientam e assistem aos seus
simpatizantes quando estes se encontram diante de situaes desfavorveis (1962, pp.
161-162). MACKENZIE aporta, assim, trs condies para o voto livre, que demonstram
sua relao direta com outros princpios constitucionais, quais sejam: inviolabilidade do
voto, inafastabilidade e independncia do controle judicial e pluripartidarismo.

certo, porm, que a liberdade de votar (ou ao votar) tambm est intimamente
relacionada com a conquista de outras liberdades que constituem os direitos
fundamentais, tal qual a liberdade de pensamento, a liberdade de expresso, a
liberdade de associao e a liberdade de ir e vir. As liberdades se reforam
mutuamente para configurar uma s liberdade, que a da pessoa humana.

Ao tratar do futuro da democracia, BOBBIO falava da sua caracterizao pela


regra da maioria e pelo sufrgio universal. E adicionava:

121
Pero tampoco el sufragio universal basta para dar una definicin correcta y til de
democracia. Hace falta una tercera condicin. Hace falta que quienes estn
llamados a decidir, o a elegir a quienes debern decidir, se encuentren ante
alternativas reales y estn en condiciones de poder elegir una u otra alternativa.
Para que se verifique esta condicin hace falta que a los llamados a decidir se
les garanticen los llamados derechos de libertad, como la libertad de opinin, de
reunin, de asociacin, etc. Son, como todo el mundo sabe, los derechos sobre
los que se fundaron los Estados liberales modernos, de la revolucin americana
a la revolucin francesa en adelante, y que han dado origen al Estado de
Derecho en sentido fuerte. (BOBBIO, 1984, pp. 12-13)

GIOVANNI SARTORI (1988, p. 117) afirma que, para termos eleies livres, h
de haver opinio livre, pois las elecciones libres con una opinin que no es libre no
significan nada. Sostenemos que el pueblo debe ser soberano. Pero un soberano vaco
que no tiene nada que decir, sin opiniones propias, es un mero sancionador, alguien
que se limita a ratificar algo, un soberano de nada.

As eleies servem para formatar o governo do povo, que para ter tal ttulo
deve ser representao da livre deciso popular. A liberdade de deciso do eleitor tem,
pois, vnculo estreito e direto com a ideia de autogoverno, contida no ideal democrtico.
Enquanto mantivermos a ideologia da democracia, a proteo da liberdade de deciso
do eleitor elemento essencial, sem o qual esta perde sentido.

b) Fundamentos Jurdicos

Como vimos, a liberdade de deciso do eleitor caracterstica fundamental para


a realizao de eleies legtimas e para o desenvolvimento do princpio da soberania
popular. Estes princpios, por sua prpria natureza, exigem que o eleitor se manifeste e
opine, sendo certo que esta manifestao s pode ser livre.

A uma porque a soberania popular se assenta na deciso do povo. Se fora


permitida a coero ou manipulao, a deciso popular seria uma mero veculo da
122
deciso de outros. Assim que, se o sistema exige manifestao da vontade popular,
ela necessariamente tem de ser livre, sob pena de descaracterizao da sua autoria.

A duas porque o eleitor uma pessoa humana e, como tal, est amparado pelos
direitos fundamentais que lhe garantem a liberdade de pensamento e de expresso.
Estas liberdades, expressas em nossa Constituio no artigo 5, IV e VI, garantem aos
cidados uma ampla liberdade para formar e expressar suas convices, inclusive no
mbito poltico. Alis, esta liberdade essencial para a prpria configurao da
democracia. Para HBERLE (2002, p. 155) a defesa da democracia baseada na
soberania amplia o contedo da liberdade de manifestao, pois reconhece que os
manifestantes so um item necessrio ao debate pblico:

La base jurdica de la libertad de manifestacin es algo especial y podra incluso


considerarse el ms reciente de los derechos fundamentales de ltima
generacin. () Los manifestantes se articulan a s mismos como una parcela
del mbito pblico, como una especie de preconfiguracin de la voluntad
poltica.

Ainda segundo o constitucionalista alemo, as decises judiciais e a doutrina que


defendem uma ampliao da liberdade de manifestao partem do lema de que
democracia significa debate e discusso de problemas.

Temos, ento, que o princpio da liberdade de deciso do eleitor, ou


simplesmente princpio do voto livre, est implcito em nossa Constituio, podendo ser
extrado da mesma a partir da conjugao dos princpios expressos da soberania
popular, da legitimidade das eleies, da liberdade de pensamento e da liberdade de
expresso.

c) Contedo Jurdico

123
O princpio da liberdade de deciso do eleitor tambm conhecido como voto
livre ou livre convencimento. So frmulas encontradas para garantir que os eleitores
no sofrero interveno indevida na formao da sua deciso em relao ao voto.

Por interveno indevida na liberdade de voto devemos compreender a coao e


a corrupo que podem fazer efeito sobre o voto. A liberdade de voto um direito
fundamental do cidado, que no pode ser obliterado por medidas que corrompam esta
liberdade. Mas, sob outra perspectiva, tambm um princpio constitucional que
protege um interesse coletivo, qual seja, o de garantir eleies legtimas. O voto livre,
como vimos, est intimamente ligado ao princpio da legitimidade das eleies, sem
com ele se misturar. Pelo contrrio, complementam-se. Garantindo a liberdade de
escolha dos eleitores, estamos garantindo uma parte importante do que seria uma
eleio legtima, sem no entanto esgot-la. S o voto livre no garante a legitimidade
das eleies.

Tambm devemos cuidar para delimitar o campo de abrangncia e o contedo


deste princpio em relao isonomia entre os candidatos (isonomia eleitoral passiva).
Aqui cuidamos de garantir que o eleitor no sofrer danos em sua liberdade de deciso,
enquanto que l se cuida de impedir que os poderes econmico e poltico afetem a
igualdade entre os candidatos.

Por certo que o tema no simples, nem estamos tratando de realidades


estanques e facilmente apartadas no campo dos fatos.

Tomemos como exemplo um candidato ao governo que obtm o apoio explcito


da mquina administrativa; ele est nitidamente sendo diferenciado em relao aos
seus concorrentes. E, por outro lado, poderamos dizer que a populao acaba sendo
influenciada de forma abusiva ou ilegal, o que poderia mascarar a liberdade voto. Mas
no. H que se separar estes dois contedos. A seguir o raciocnio que acabamos de
apresentar como hiptese, toda quebra de isonomia entre os candidatos geraria uma
quebra de liberdade do voto. Mas isso no verdade, nem no plano dos fatos e nem no
tratamento jurdico da matria. O eleitor no pode ser visto como um hiposuficiente,
pois no estamos aqui tratando de uma relao direta entre uma pessoa com mais
poder e outra com menos. Estamos tratando de relaes coletivas de uma sociedade

124
de massa onde as campanhas eleitorais consistem fortemente em uso abrangente de
mdia e estratgias publicitrias, sendo que o eleitor uma figura heterognea e nem
sempre tem menos poder do que o candidato. O eleitor no um incapaz que precisa
ser tutelado pela Justia Eleitoral. Os incapazes, como vimos, esto excludos do corpo
eleitoral, e o paternalismo deve ser banido da prtica dos rgos eleitorais, sob pena de
se incorrer em ilegitimidade das eleies. Se um candidato tem mais propaganda que o
outro, ainda que esta propaganda seja ilegal, no podemos falar em leso liberdade
de escolha do eleitor. Se h uso da mquina pblica a favor de uma campanha,
tambm no podemos falar em leso direta liberdade de escolha do eleitor. Nestas
situaes, o que ocorre a quebra da isonomia entre os candidatos.

Uma pessoa tem sua liberdade de deciso tolhida quando vtima de ameaa
ou quando h corrupo eleitoral.

A ameaa no necessariamente implica emprego de violncia, pois como bem


sabemos sobre um passado no to distante, tnhamos a figura do voto de cabresto,
em que a deciso sobre o voto no estava nas mos do eleitor, mas sim do coronel ou
do seu patro.

De outra parte, a corrupo eleitoral, que consiste na compra de voto, uma


outra forma de elidir a liberdade de deciso do eleitor. O oferecimento de vantagem
econmica corrompe a liberdade do eleitor de uma forma bastante direta, uma vez que
a presso econmica impe-se diretamente sobre esta deciso. E, neste sentido, em
nada diferencia-se da ameaa fsica ou mesmo trabalhista, nos casos em que ameaa-
se demitir (que no deixa de ser uma ameaa de cunho econmico). O elemento
econmico tem um poder de presso muitas vezes maior do que a prpria violncia
fsica. Transforma o ato cvico em uma tratativa econmica, prejudicando sobremaneira
o fim da eleio, que produzir um governo legtimo. A criminalizao da corrupo
eleitoral (art. 299 do Cdigo Eleitoral) representa um desenvolvimento legislativo deste
princpio constitucional.

Temos que qualquer presso indevida (ameaa de tirar ou promessa de dar) que
se faa diretamente sobre o indivduo afeta sua liberdade de votar. Presses indiretas,

125
tais como campanhas abusivas, uso excessivo de recursos econmicos e uso da
mquina pblica, refletem quebra da isonomia eleitoral.

Tentamos, assim, a cotoveladas, delimitar a abrangncia deste princpio, ainda


que, na realidade dos fatos, a situao possa ser mais nebulosa. Entretanto, temos
que, ao erigir em norma constitucional o voto livre e a isonomia, o constituinte no
tratou da mesma coisa. Em uma, preserva o eleitor. Em outra, preserva o candidato.

O princpio da liberdade de deciso do eleitor implica respeito liberdade de


pensamento, de informao, de expresso, de associao e de reunio. Estas
liberdades so elementos essenciais para garantir o livre convencimento do eleitor, que
necessita de informaes e possibilidade de construo e participao no debate
pblico. importante ressaltar que o acesso a informaes item relevante ao voto
livre e justifica assim as garantias relativas propaganda eleitoral e os incentivos
pblicos concedidos para o horrio eleitoral gratuito, que garante espao mnimo para
todas as candidaturas, consubstanciando-se no que se convencionou chamar de direito
de antena. Solo se puede reputar como libre una eleccin donde se le proporciona al
ciudadano el pleno conocimiento de los distintos grupos polticos. Los poderes pblicos
no pueden por ello limitarse a garantizar la ausencia de coacciones, sino que deben,
adems, realizar una actividad pblica que garantice ese conocimiento (GARCIA
LLOVET, 1987, p. 159). O princpio do voto livre implica, pois, medidas que favoream o
conhecimento do eleitor acerca das eleies e das candidaturas72, seja atravs de
campanhas informativas, seja atravs da imposio de regras que garantam informao
clara ao eleitor (e. g., normas que obrigam expor o nome do partido e da coligao na
propaganda eleitoral), seja fiscalizando a propaganda eleitoral ou, ainda, garantindo o
direito de antena aos candidatos.

Implica tambm respeito inviolabilidade do voto, que uma garantia direta da


sua liberdade de votar, sem a qual esta fica muita ameaada. Qualquer presso pode

72
Como adverte SARTORI (SARTORI, 1988, pp. 140-141), el estado de falta de atencin, desinters,
subinformacin, percepcin distorsionada y, finalmente, de total ignorancia del ciudadano medio, nunca
deja de sorprender al observador. Los porcentajes varan, pues dependen de la exactitud aproximada con
que midamos la suficiente informacin. Pero en todas las democracias la imagen resultante de los
anlisis de votos y encuestas es invariablemente penosa respecto a la base informativa sin mencionar
el resto de la amplia mayora de la ciudadana.

126
resultar pfia se o opressor no conhece o voto que inserido na urna e, por isso,
MACKENZIE fala da dissimulao como uma arma do eleitor na defesa da sua
liberdade. O segredo do voto a forma mais direta e simples de proteger a liberdade do
eleitor.

Implica tambm a existncia de opes a escolher. Sem opes, a liberdade do


eleitor incua. Portanto, um dos pilares do voto livre o pluralismo poltico e seu
corolrio, o direito de acesso a cargos pblicos. Se no for garantida a liberdade de
postular candidaturas (sufrgio universal passivo), o eleitor no poder escolher
livremente, pois sua liberdade teria sido tolhida de antemo. A escolha implica decidir-
se entre possibilidades, mas se estas no esto dispostas ou no so conhecidas, no
podemos propriamente falar em escolha. E, menos ainda, em liberdade.

Implica tambm a existncia de garantias judiciais capazes de fazer frente s


presses e tutelar sua liberdade. um pressuposto de qualquer liberdade haver um
judicirio independente e acessvel.

Formamos, assim, o contedo jurdico da liberdade de deciso do eleitor:


consiste na possibilidade de o eleitor formar sua opinio e express-la livremente nas
urnas, sem intervenes coercitivas.

Como qualquer outra liberdade, est fortemente apoiada no amplo acesso ao


judicirio e na independncia judicial, mas o voto livre exige especial respeito s
liberdades fundamentais de pensamento, expresso, informao, reunio e associao,
bem como na garantia do voto secreto, do pluralismo poltico e do sufrgio universal.
Estas garantias so pressupostos para o voto livre.

d) Aplicao jurisprudencial

127
O Tribunal Constitucional espanhol j demonstrou o estreito vnculo que este
princpio guarda com a legitimidade das eleies e com as liberdades de expresso e
informao:

(...) Los derechos de participacin en los asuntos pblicos (art. 23.1 CE) y de
acceso a los cargos pblicos (art. 23.2 CE), que en la parte de su contenido que
afecta a las dos vertientes del principio de representacin poltica forman un
todo inescindible (entre otras, SSTC 5/1983 [ RTC 1983, 5], Fundamento
jurdico 4, y 24/1990 [RTC 1990, 24], fundamento jurdico 2), poseen, no slo
un contenido prestacional y un funcin de garanta de institutos polticos, como el
de la opinin pblica libre, sino tambin un contenido de derecho de libertad, que
se concreta, en lo que aqu interesa, em la posibilidad constitucionalmente
protegida de ofrecer a los ciudadanos, sin interferencias o intromisiones de los
poderes pblicos, los anlisis de la realidad social, econmica o poltica y las
propuestas para transformarla que consideren oportunas.
Los bienes jurdicos que este particular aspecto de los derechos del art. 23 CE
pretende garantizar o, mejor, los valores y principios constitucionales que
pretende hacer efectivos son, entre otros, la legitimidad democrtica del sistema
poltico, el pluralismo poltico y la formacin de la opinin pblica libre. Con estos
derechos de trata de asegurar a las personas que participan como actores en la
actividad pblica, y a los partidos y grupos en los que aqullas se integran la
posibilidad de contribuir a la formacin y expresin dela opinin pblica libre,
poniendo a disposicin de los ciudadanos en general y de los electores en
particular una pluralidad de opciones polticas para que puedan formar sus
propias opiniones polticas para que puedan elegir libremente los programas que
estimen ms adecuados. Precisamente por ello, por ser sos bienes jurdicos
tutelados por esta vertiente de los derechos de participacin, puede afirmarse
que queda fuera del mbito constitucionalmente protegido por estos derechos la
difusin de programas o mensajes que por su contenido, debidamente
contextualizado, resulten amenazantes o intimidatorios, especialmente cuando
esos efectos se producen durante los procesos electorales como consecuencia
de la difusin de mensajes que pretenden decantar el sentido del voto hacia las
opiniones mantenidas por quienes las transmiten por temor a sufrir daos o
perjuicios. En estos supuestos (), el ejercicio de los derechos de participacin
poltica, lejos de contribuir a la formacin y expresin de una opinin pblica
libre, se convierte en un elemento de distorsin de esa opinin y de esa
participacin, con lo que no puede gozar de la proteccin atribuida a los referidos
derechos fundamentales.73

A Corte Constitucional espanhola tambm j demonstrou a grande dimenso que


d ao princpio do voto livre, concluindo que ele exige um sistema eleitoral democrtico
que conduza a proclamao dos preferidos pelos eleitores:

73
STC 136/1999 (RTC 1999, 136), F 14 (DUQUE VILLANUEVA, 2006, pp. 128-129).

128
(...) en el mbito del artculo 23.1 de la CE, y como garanta del derecho de los
ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes
libremente elegidos, ha de comprenderse la exigencia de un sistema electoral
democrtico y libre, que cuente con mecanismos que aseguren el correcto
desarrollo de la eleccin de modo que culmine con la proclamacin de los
preferidos por el cuerpo electoral.74

O Supremo Tribunal Federal j atestou que o art. 41-A da Lei das Eleies, que
trata da cassao do registro da candidatura ou do diploma nos casos de compra de
voto, tem o objetivo de resguardar a vontade do eleitor:

EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. Art. 41-A da Lei n 9.504/97.


Captao de sufrgio. 2. As sanes de cassao do registro ou do diploma
previstas pelo art. 41-A da Lei n 9.504/97 no constituem novas hipteses de
inelegibilidade. 3. A captao ilcita de sufrgio apurada por meio de
representao processada de acordo com o art. 22, incisos I a XIII, da Lei
Complementar n 64/90, que no se confunde com a ao de investigao
judicial eleitoral, nem com a ao de impugnao de mandato eletivo, pois no
implica a declarao de inelegibilidade, mas apenas a cassao do registro ou
do diploma. 4. A representao para apurar a conduta prevista no art. 41-A da
Lei n 9.504/97 tem o objetivo de resguardar um bem jurdico especfico: a
vontade do eleitor. 5. Ao direta de inconstitucionalidade julgada
improcedente.75

O resguardo da vontade do eleitor o contedo primordial do princpio do voto


livre, que, como se v, opera a ratio da norma anti-corrupo eleitoral.

4. PRINCPIO DA INVIOLABILIDADE DO VOTO

74
STC 21/1984 (RTC 1984, 21), F 2 (DUQUE VILLANUEVA, 2006, p. 133).
75
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.592, Rel. Min. Gilmar Mendes, 26/10/2006, DJ 02-02-2007
pp. 71.

129
a) Fundamentos Filosficos

Para que as eleies sejam legtimas, a expresso da vontade popular precisa


ser autntica. E, para preservar a autenticidade da opo eleitoral, o direito estabelece
normas que visam a garantir que esta expresso seja livre e consciente. No centro
deste debate est inserida a questo acerca do segredo ou publicidade do voto.

Personalidades como Montesquieu, Stuart Mill y Bismarck defendieron la


publicidad del voto; y, en efecto, desde el plano meramente doctrinal, no cabe
dudar de que le pblica emisin del sufragio contribuye a robustecer el civismo y
a fomentar el sentido de responsabilidad. Sin embargo, a sensu contrario, parece
claro que tal criterio estimula la abstencin electoral y ofrece prima codiciable al
soborno, que puede operar sobre seguro. Por eso, y aunque la nota de
publicidad debe acompaar a cuanto se enlaza con la idea de representacin, ha
prevalecido la tendencia a declarar secreto el voto, con lo cual se evitan
coacciones y represalias que podran en peligro la independencia del elector y la
consiguiente sinceridad del sufragio. (PREZ SERRANO, 1984, p. 364)

Cabe ressaltar que nem sempre esta coao direta ou violenta. DUVERGER
aponta que, na ustria, os dois grandes partidos polticos tm razes muito fortes na
comunidade, extrapolando sua dimenso de mera organizao poltica. Este partidos
tm fortes ligaes com empresas, sindicatos, cooperativas e associaes esportivas,
sociais, intelectuais e religiosas, de forma que as pessoas so induzidas a tornarem-se
membros deste partidos, como uma forma de aumentarem suas chances no dia-a-dia.
Entretanto, um fenmeno chama ateno: in some districts, the number of members of
a party is greater than its voters because the privacy of the voting booth allows the
voters to reveal sentiments that cannot be expressed publicly (DUVERGER, 1986, p.
73). O segredo do voto garante o voto livre deste cidados mesmo diante da mera
presso social, e isso demonstrado numericamente no caso austraco. Vemos que
mesmo um sistema democrtico e no violento tambm pode induzir os cidados
atravs de outros mecanismos a se afiliarem politicamente a um grupo. E, neste caso,

130
s a garantia de inviolabilidade do voto que protege a liberdade poltica destes
cidados e, assim, a legitimidade das eleies.

A inviolabilidade do voto , assim, um mecanismo de proteo da liberdade do


eleitor e, consequentemente, da legitimidade das eleies.

b) Fundamentos Jurdicos

A inviolabilidade do voto consta como mandamento constitucional no caput do


artigo 14, que determina que a soberania popular ser exercida pelo (...) voto direto e
secreto (...).

O dispositivo retrocitado trata da inviolabilidade do voto na seara eleitoral, isto ,


como uma garantia do eleitor e uma regra mestra das eleies, voltada a garantir sua
legitimidade.

Registre-se, entretanto, que a Constituio erige o voto secreto em outras


situaes de votao que ocorrem no mbito do Poder Legislativo (art. 52, III, IV e XI;
art. 55, 2) e do Poder Judicirio (art. 119, I; art. 120, I). Ao fim e ao cabo, o
fundamento sempre o mesmo, qual seja, o de proteger o procedimento da coao e
do dirigismo, assegurando sua liberdade; ainda que estes comandos no estejam
relacionados com o direito eleitoral.

c) Contedo Jurdico

131
O art. 21 da Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, determina
que a vontade do povo dever se expressar mediante eleies autnticas que havero
de celebrar-se periodicamente, por sufrgio universal e igual e por voto secreto ou outro
procedimento equivalente que garanta a liberdade do voto.

Segundo Walter Costa PORTO (2000, p. 463), o voto secreto aquele que
assegura, por sistemas apropriados o sigilo quanto ao seu contedo. O princpio do
voto secreto demanda atitudes bastante concretas que visam a proteger o sigilo do
voto: cabinas de votao, urnas no transparentes, envelopes, etc. Medidas concretas
precisam ser tomadas para evitar que outras pessoas saibam o contedo do voto de
um eleitor, com o fim de preservar-lhe a liberdade. Longa a histria das normas sobre
o sigilo do voto, remontando designao dos Deputados s Cortes Portuguesas em
1821 e passando pela substituio da cdula individual pela cdula nica. Hoje, aps a
adoo e o sucesso da urna eletrnica, j est em fase de implantao a urna
biomtrica. No s no existe mais cdula, como o eleitor se identifica atravs de um
carto com chip e sua impresso digital. So tcnicas para assegurar o voto direto, mas
que no podem jamais achacar o segredo deste.

Para que seja secreto, o voto deve ser pessoal. Por isso, este mesmo princpio
ope bices ao voto por correspondncia ou por procurao. Outras tecnologias podem
ser desenvolvidas a ponto de permitir o seguro voto em trnsito, como por exemplo o
ttulo eleitoral eletrnico e a urna biomtrica, desde que o sistema assegure ao mesmo
tempo a territorialidade e a inviolabilidade do voto. Ou seja, h que garantir que o voto
seja pertinente ao seu municpio ou estado-membro, sem que seja possvel extrair do
sistema informaes que permitam violar a opo de cada eleitor. Qualquer sistema
que permita identificar o voto do eleitor de uso proscrito pela normativa constitucional.

Evidentemente, uma vez que o voto tenha ingressado na urna (mesmo a


eletrnica), no h mais que se falar em sigilo. O cmputo dos votos medida
necessria e deve se dar de forma transparente e fiscalizada pelos partidos e
candidatos. Assim que o resultado da urna no tem sigilo, mas deve-se manter o
segredo quanto opo individual de cada eleitor. No se admitem procedimentos
eleitorais em que seja possvel identificar a escolha eleitoral: ela indevassvel.

132
Tambm ao eleitor facultado declarar seu voto. A inviolabilidade uma garantia
posta pela Constituio para que o cidado a desfrute, e no para seja um limite sua
liberdade. A liberdade de expresso do eleitor no tolhida em hiptese nenhuma pelo
princpio da inviolabilidade do voto, pois ambas devem juntas compor um cenrio de
realizao da democracia e da liberdade, bem como instruir a legitimidade das eleies
e o pluralismo poltico. Enfim, o que importante consignar que o debate poltico no
sofre limitaes pelo princpio da inviolabilidade do voto, uma vez que este deve ser
estimulado e regido pela liberdade expresso.

d) Aplicao jurisprudencial

Em 1982, o Tribunal Superior Eleitoral dizia que o sigilo do voto, entre outras
providncias, assegurado mediante a adoo de cdula oficial76. Em 1990, o
Supremo Tribunal Federal fez uma ponderao entre o sufrgio universal e o voto
secreto:

Recurso Extraordinrio. Deciso do TSE em recurso especial. Cidadania e sigilo


do voto.
(...)
O princpio do sufrgio universal vem conjugado, no art. 14 da Constituio,
exigncia do sigilo do voto: no o ofende, portanto, a deciso que entende nula a
cdula assinalada de modo a poder identificar o eleitor.77

A preocupao com a cdula era importante para dar a mxima eficcia possvel,
conforme as possibilidades fticas. H quem defenda, ainda, que a votao atravs das
cdulas meio mais seguro e adequado, pois garante o sigilo do voto e, ao mesmo

76
Resoluo n 11.369, Rel. Min. Pedro Gordilho, 05/08/1982.
77
Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n 133.468-1, Rel. Min. Seplveda Pertence, 15/02/90,
DJ de 09/03/90, Ementrio n 1572-2.

133
tempo, a segurana na apurao, uma vez que permite a recontagem a olho nu.
Entretanto, felizmente j est superada esta questo, sendo a urna eletrnica uma
realidade bem vinda que traz ainda mais segurana, atravs dos meio disponveis hoje.

O Tribunal Superior Eleitoral j decidiu que o sigilo do voto no alcana a


declarao espontnea dos eleitores. Em processo para averiguar a veracidade de
pesquisa realizada por instituto especializado, por suposta prtica de fraude, o
Ministrio Pblico intimou para o inqurito pessoas consultadas pela pesquisa. Elas
teriam de confirmar o que disseram ao entrevistador e, assim, revelar seu voto diante
da polcia e do Ministrio Pblico. Assim se pronunciou o Tribunal Superior Eleitoral:

HABEAS CORPUS. PESQUISA ELEITORAL. PRINCIPIO DO SIGILO DO


VOTO. INQUERITO POLICIAL. INTIMACAO DE PESSOAS ENTREVISTADAS
PARA TOMADA DE DECLARACOES. DEVOLUCAO DE QUESTIONARIOS
APREENDIDOS. 2. A deciso do TRE-PR, determinando a abertura de inqurito
policial para apurar fatos relativos as pesquisas eleitorais, no constitui deciso
sem causa, em face do sistema previsto nos arts. 48 e 49, da lei n. 9.100/1995, a
vista da posio que adotou quanto a haver incorrido o ibope na conduta prevista
no art. 49, pargrafo 1, da Lei n. 9.100/1995. 3. A garantia constitucional do voto
secreto, previsto no art. 14, caput, da carta magna, no se aplica a manifestao
espontnea da inteno de voto dada em pesquisa eleitoral.
Hiptese em que ao ministrio publico eleitoral e assegurado o amplo acesso as
fontes de informaes para averiguar eventuais manipulaes ou falseamentos,
tendentes a influenciar o eleitorado. 4. O habeas corpus no a via adequada
para reaver formulrios de pesquisa, apreendidos em inqurito policial. 5.
Habeas corpus indeferido. 78

Tambm j decidiu esta Corte Superior que o voto secreto deve ceder diante da
autonomia partidria:

RECURSO ESPECIAL. DIRETORIO MUNICIPAL. PEDIDO DE REGISTRO.


DEFERIMENTO PELA CORTE REGIONAL.
Alegada violao de lei e divergncia jurisprudencial, por terem sido feridas as
normas legais que determinam o sigilo do voto. Inocorrncia de votao
individualizada e existncia de voto cumulativo sem a permisso legal.

78
Habeas Corpus n 327, Rel. Min. Neri da Silveira, 29/10/1998, RJTSE - Revista de Jurisprudncia do
TSE, Volume 11, Tomo 4, Pgina 27.

134
O voto cumulativo e questo interna corporis do partido, no cabendo a justia
eleitoral se imiscuir na vida das agremiaes (cf, art.17, pargrafo 1).
Inexistente a nulidade ex officio, por se tratar de matria afeta a intimidade do
partido.
Recurso no conhecido.79

Vemos aqui a aplicao tpica de normas principiolgicas, que devem ser


ponderadas com outros princpios, podendo ser assim restringidos em seu alcance.

5. PRINCPIO DA ISONOMIA ELEITORAL

a) Fundamentos Filosficos

Segundo TORRES DE MORAL,

la igualdad de sufragio no consiste propiamente en que cada ciudadano tenga un


voto, con exclusin de los votos plurales. El principio un hombre, un voto es
sencillamente la descripcin del sufragio universal. La igualdad de sufragio
aade la idea del valor igual de cada voto, tal como defendi, hace ya siglo y
medio, J. S. Mill. (2004, pp. 84-85)

certo que na histria nem sempre foi assim, sendo que os votos tinham pesos
diferentes conforme acepes ideolgicas de desigualdade eleitoral. Na Nova Zelndia
(at 1946) e na Noruega (at 1952), concedia-se maior valor ao voto rural. J na Unio
Sovitica, pelo contrrio, o voto urbano valia cinco vezes mais que o campons
(TORRES DE MORAL, 2004, p. 85). Outras regras poderiam surgir que estruturassem o

79
RESPE n 9.807, Acrdo n 13.489, Rel. Min. Cid Flaquer Scartezzini, 08/06/1993.

135
procedimento eleitoral de forma a desigualar o voto popular80, por exemplo, atravs de
eleies no simultneas em todo o pas. Todas estas regras e medidas so
completamente incompatveis com o princpio da isonomia eleitoral, que no se esgota
no one man, one vote, mas irradia os seus efeitos sobre todo o procedimento, de forma
a assegurar que o voto de cada um dos eleitores tenha o mesmo peso81.

Em relao Amrica Latina, VANOSSI j disse que es bueno que nos


ocupemos de materia electoral, porque no est de ms reflexionar acerca de que el
acto electoral es el nico momento desgraciadamente en el cual en pases como los
nuestros todos somos iguales (VANOSSI, 2002/2003, p. 264). A isonomia eleitoral,
evidentemente, mais uma das vertentes do abrangente princpio da isonomia. Esta
vertente, a poltica, relevantssima pois a participao poltica tem um forte efeito
multiplicador, uma vez que influencia a formao do governo. Este mpar instante de
igualdade total a que se referia o mestre argentino assim descrito em face do fato de
que o mais miservel e o multimilionrio votam com o mesmssimo valor quando fazem
parte da mesma circunscrio. Muito embora esta isonomia na hora do voto seja
bastante concreta e sensvel, o fato que, analisando o sistema eleitoral, ela no se
demonstra absoluta.

Este princpio v-se em permanente tenso com o sistema eleitoral adotado. A


composio das regras de atribuio de cadeiras no Parlamento pode adotar diferentes
critrios, sendo certo que nunca dar plena igualdade aos votos. E esta anlise pode
ser feita sob diferentes perspectivas. Vejamos a questo territorial: o Senado, que deve
respeitar a questo federativa-territorial, composto de 3 senadores de cada Estado.
Neste sentido, cada territrio (Estado-membro) est isonomicamente representado
nesta casa legislativa. Entretanto, temos que um Estado como So Paulo, que tem
28.037.734 eleitores (TSE, 2006) elegeu 1 senador com 8.986.803 votos, enquanto que
no Acre o senador foi eleito com 96.860 votos. Sob esta perspectiva (individual), temos

80
Lembremos do ocorrido no complexo sistema norte-americano, que na eleio de George W. Bush, o
voto dos eleitores do Estado da Flrida fez-se valer mais do que do restante do Pas.
81
Deciso do Tribunal Constitucional Espanhol (STC 24/1990): (...) la exigencia constitucional de que el
sufragio sea igual para todos (arts. 68.1 y 69.2 CE) () no se agota en el principio cada hombre un voto,
ni en las condiciones de elegibilidad, sino que se proyecta tambin durante el proceso electoral en la
simultaneidad del mismo en todas sus fases y en particular en lo tocante a la votacin (DUQUE
VILLANUEVA, 2006, p. 130).

136
uma quebra da isonomia eleitoral; ao passo que, sob a perspectiva federalista, temos
um pleno respeito isonomia eleitoral. Vejamos agora a questo sob o prisma do
sistema proporcional. A Constituio determina, em seu artigo 45, que o nmero de
Deputados Federais ser definido por lei complementar proporcionalmente
populao, mas devendo observar tambm que nenhuma daquelas unidades da
Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. Desta feita, a
delimitao de piso e teto acaba por gerar outra distoro na igualdade do voto. Isto
porque, se considerarmos o eleitorado carioca (10.891.293 eleitores em 2006, segundo
dados do TSE) e seus representantes (46 deputados federais), chegaremos a uma
relao de 1 deputado para cada 236.767 eleitores, enquanto que no Amap esta
relao de 1 deputado para cada 45.076 eleitores (considerando os 360.614 eleitores
em 2006, segundo dados do TSE, e as 8 cadeiras que tem o Estado na Cmara dos
Deputados). Isto significa que o voto do carioca no tem exatamente o mesmo peso
que o voto do amapaense na composio da Cmara dos Deputados, em que pese o
princpio da isonomia eleitoral pregar o valor igual dos votos. De outra parte, estes
limites visam a evitar super-representaes ou sub-representaes na Cmara dos
Deputados, tentando contornar as diferenas demogrficas dos Estados-membros e
dando um peso maior ao princpio federativo.

certo que a isonomia eleitoral jamais ser respeitada risca em todas as suas
vertentes, pois est em permanente tenso com outros princpios (em especial, com o
federativo)82. Estas consideraes so importantes para demonstrar o carter
nitidamente principiolgico desta norma: ela pode ser cumprida em diversas escalas,
sendo certo que sempre devemos levar seu contedo ao mximo de efetividade em
termos prticos e jurdicos.

A isonomia eleitoral, entretanto, no se esgota no eleitor. Ela mais ampla, pois


abrange tambm o candidato ou os possveis candidatos. Para que a sociedade
escolha livremente seus representantes, h que se garantir tambm igual trato aos
cidados que esto dispostos a assumir os mandatos representativos. Favorecimentos

82
Ao comentar o sistema eleitoral espanhol, TORRES DE MORAL afirma que as las cosas, la
Constitucin ha falseado su propio principio de la igualdad de sufragio, que deviene de imposible
cumplimiento. Todava habra cabido esperar que se falseara lo menos posible (TORRES DE MORAL,
2004, p. 85).

137
por parte do Estado ou restries injustificadas ao exerccio do sufrgio passivo so
afrontas isonomia dos candidatos, que devem ser tratados de forma equnime pelo
aparato estatal (inclusive e especialmente pela Justia Eleitoral). Tampouco deve ser
permitido que as diferenas de fato existentes entre os candidatos na seara econmica
assumam propores insustentveis, do ponto de vista da capacidade de concorrer que
deve ser franqueada aos que tem menos recursos. Isto dizer que o Estado deve
garantir um mnimo de competitividade aos candidatos, apesar das diferenas
econmicas eventualmente existentes entre eles, atravs da distribuio de tempo no
horrio eleitoral, garantia de participao em debates, inelegibilidades e combate ao
abuso do poder econmico. Todas estas ferramentas servem para aplacar as
diferenas indesejadas na seara poltica, tentando manter, estabelecer ou reestabelecer
uma paridade na disputa eleitoral.

b) Fundamentos Jurdicos

O princpio da isonomia est estampado no caput do artigo 5 da Constituio


Federal, e tem seu sentido complementado pelo seu inciso I:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,


garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
I - homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta
Constituio;

Trata-se de um dos princpios fundamentais da ordem jurdica brasileira, sendo


que no direito eleitoral o mesmo tambm encontra aplicabilidade. No obstante, o
constituinte fez notar esta aplicao especfica no caput do artigo 14, ao determinar
que a a soberania popular ser exercida atravs (...) do voto (...) com valor igual para
138
todos (...). Fica aqui consignada de maneira expressa a vertente ativa da isonomia
eleitoral, qual seja, a que diz respeito igualdade entre os eleitores ou o voto igual.

H tambm, entretanto, a exigncia de igualdade entre os candidatos. Esta


vertente no est expressa no texto constitucional, muito embora seja uma decorrncia
lgica e direta do princpio da isonomia. Alm disso, h na Constituio outras regras
cuja ratio pode ser encontrada na isonomia: as normas de inelegibilidade e de combate
ao abuso do poder econmico. Estas normas visam a garantir que alguns candidatos
no tenham uma situao desarrazoada de vantagem sobre os demais. Neste sentido,
estamos com GONZLES RIVAS (1993, p. 13):

Entendemos que el fundamento de las inelegibilidades radica en evitar presiones


electorales, y mantener la libertad del elector impidiendo que quien se encuentre
en una situacin de supremaca jurdica, econmica o social pueda concurrir a
elecciones rompiendo as el principio de igualdad de oportunidades.

A norma constitucional refora este entendimento, no pargrafo nono do artigo


14:

9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos


de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico
ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou
indireta.

V-se que o constituinte erigiu a obrigao do combate ao abuso do poder


econmico e do poder poltico ou funcional (exerccio de funo, cargo ou emprego na
administrao direta ou indireta), como uma forma de preservar a legitimidade das
eleies. Evidentemente, esta legitimidade ferida quando os candidatos no jogam
com paridade, o que ocorre quando h abuso de uma das partes. Sempre que o
candidato puder abusar do poder econmico, poltico ou funcional que detm, ter
vantagem eleitoral indevida sobre os demais, o que no permitido pela Constituio.

139
A realizao de eleies com respeito Lei Maior exige que haja a maior paridade
possvel entre os candidatos.

Merece meno tambm, por relevante, o instituto do direito de resposta. Este,


enquanto direito fundamental constitucionalizado no art. 5, V, norma que est
tambm vinculada busca da isonomia entre os candidatos83. Alm de
constitucionalizado, este direito tambm encontra respaldo na legislao eleitoral, com
normas materiais e processuais prprias do instituto. No est vinculado a uma
isonomia no direito de candidatar-se, mas est vinculado a uma isonomia na campanha
eleitoral. E, como tal, abrangida pelos desgnios da isonomia eleitoral no sufrgio
passivo.

c) Contedo Jurdico

A isonomia eleitoral se manifesta em duas frentes: o voto igual e a igualdade de


condies dos candidatos. Ou seja, tem uma vertente pertinente ao sufrgio ativo e
outra pertinente ao sufrgio passivo. Estes dois aspectos conformam a igualdade
democrtica dos cidados84.

O voto igual impede que haja diferenciaes entre os cidados, situando todos
no mesmo nvel, sem privilgios derivados da sua posio social, econmica ou cultural
(PREZ SERRANO, 1984, p. 365). Mas este contedo bastante amplo. Em relao
ao voto igual, h uma possvel distino em relao a seu aspecto subjetivo e o aspecto
objetivo (GAVARA DE CARA, 2007, pp. 51-55). O aspecto subjetivo da igualdade diz
respeito ao seu contedo numrico, de forma que valha apenas um voto por eleitor,

83
Nos pases nos quais se disseminou, o direito de resposta e retificao foi criado por lei e,
posteriormente, constitucionalizado a fim de afastar bices intransponveis decorrentes da concepo
sobre a liberdade de imprensa. Esse instituto jurdico encontra-se respaldado em princpios inerentes
dignidade do homem, sendo caudatrio direto da igualdade, da proporcionalidade, da liberdade de
expresso e da livre manifestao do pensamento (MENDES A. C., 1999, p. 10).
84
Expresso cunhada por FOSSAS ESPALDER (1993, p. 98 e segs.).

140
sendo vedada a adoo de sistemas de voto plural ou mltiplo. J o aspecto objetivo
diz respeito ao nmero de representantes eleitos por cada circunscrio, que
demonstra sob outra perspectiva o valor do voto de cada um. Trata, portanto, do
quanto cada eleitor se faz representar no poder e, neste sentido, est mais vinculada a
aspectos do sistema eleitoral do que a aspectos subjetivos do voto. En principio, la
proporcin entre el nmero de votantes y el nmero de cargos electos debera ser
idntica en cualquier circunscripcin o distrito (GAVARA DE CARA, 2007, pp. 52-53).

Esta norma sofre restries decorrentes do princpio federativo, no que diz


respeito organizao do sistema eleitoral. Como vimos, nem sempre o voto dos
eleitores tem o mesmo valor nas urnas. Entretanto, dentro da cada circunscrio
eleitoral, esta isonomia do voto absoluta. E com este objetivo colabora a
inviolabilidade do voto: uma vez dentro da urna e sem possibilidade de identificao,
no h como atribuir valor diferente aos votos. Entretanto, sua maior relevncia est em
assegurar que todos votam igual, ou seja, nas mesmas eleies e na mesma data.
Ningum pode votar mais de uma vez e nem votar de forma representativa por outros,
como j ocorreu na histria. Cada um dedica um voto secreto a cada eleio e assim
fica assegurada a isonomia do eleitor.

No que diz respeito isonomia dos candidatos, a norma em questo assume


uma complexidade ainda maior. Exige, de plano, neutralidade estatal: tratamento
igualitrio para todos os candidatos por parte de todos os rgos estatais. Exige,
tambm, combate ao abuso do poder econmico, poltico ou funcional, uma vez que
estas armas devem ter o seu poder de fogo reduzido no embate eleitoral, como forma
de garantir mais ampla participao poltica e legitimidade. A deixar correr solto o uso
do dinheiro e do poder poltico, estar-se- sufocando as demais candidaturas e, com
isso, deslegitimando o processo eleitoral, por permitir uma desigualdade no desejada
entre os candidatos. O direito eleitoral cuida para que os poderes econmico e poltico
no representem um peso extraordinrio a favor de candidatos nas eleies.

As restries vertente passiva deste princpio no so poucas. Uma primeira


de cunho ftico: candidatos com mais recursos tm vantagem na campanha eleitoral.
Este dado de realidade no possvel de ser revogado pelo princpio constitucional em

141
tela. A campanha eleitoral na sociedade de massas exige gastos e, mais do que isso,
as campanhas que so dotadas de maior estrutura podem obter maior aproveitamento
dos recursos empregados (como o caso da adoo do marketing eleitoral e da
produo peas publicitrias de maior impacto). Tomemos um exemplo: o horrio
eleitoral gratuito na televiso. Enquanto alguns candidatos tm uma modesta produo
televisiva, outros podem produzir grandes peas atraentes e convincentes para a
populao, ainda que a Justia Eleitoral tenha repartido o tempo com justeza.

Alis, neste aspecto, surge outra questo relevante para a isonomia dos
candidatos. A todos deve ser garantido o tempo no horrio eleitoral gratuito, muito
embora no se possa dizer que todos devem ter atribudos a si o mesmo tempo de
televiso ou rdio. As candidaturas mais expressivas podem ter atribudas a si maior
exposio e o critrio adotado pelo legislador foi o da representatividade atual na
Cmara dos Deputados (Lei das Eleies, artigo 47, 2). Com este critrio, os partidos
que obtiveram votao mais expressiva na ltima eleio para a Cmara conquistam
maior espao na mdia gratuita e, assim, tendem a perpetuar sua situao. Se, por um
lado, podemos ver um sistema que tende a manter o status quo, por outro, vemos um
critrio bastante razovel (representatividade) para informar a diviso do tempo. Num
regime pluralista, pluripartidrio e de sufrgio universal no se admite a adoo de uma
isonomia formal absoluta. A diviso equnime do tempo levaria a uma absurda situao
em que candidaturas que contassem com amplo apoio popular e precisassem
apresentar sua proposta aos cidados tivessem seu tempo extremamente limitado pelo
suposto direito igual de outras candidaturas que tentassem entrar no cenrio nacional.
O tempo destinado ao horrio eleitoral gratuito limitado e deve possibilitar o
conhecimento das candidaturas. Sua pulverizao em vrias parcelas iguais um tiro
no p da cidadania, pois a informao relevante no chegar aos espectadores. Assim
que, pelo critrio da representatividade nacional dos partidos, constituiu-se um critrio
em que o povo escolhe quem tem mais tempo no rdio e na televiso, conformando um
critrio democrtico de diviso do tempo sem que seja aniquilada a isonomia entre os
candidatos. Esta preservada atravs do critrio objetivo adotado e dos tempos
mnimos assegurados.

142
Outro aspecto relevante diz respeito pauta da mdia. O embate que se coloca
nesta seara est entre a liberdade de expresso e de imprensa e a isonomia dos
candidatos. No preciso ser um cientista poltico para afirmar que o apoio das redes
de televiso ao um candidato um fator de desequilbrio brutal em uma disputa
eleitoral. Muito embora a liberdade de imprensa aponte no sentido da possibilidade de
manifestar um ideal poltico, no podemos deixar de aportar os limites sofridos por esta
em respeito a outros princpios constitucionais que permanecem igualmente vlidos.
Vejamos o que diz a Constituio acerca da comunicao social:

Art. 220. A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao,


sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio,
observado o disposto nesta Constituio.
1 - Nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena
liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao social,
observado o disposto no art. 5, IV, V, X, XIII e XIV.
2 - vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e
artstica.

Os dispositivos acima citados apontam para uma ampla liberdade de conduo


nas empresas de comunicao social, que no podem sofrer limitaes por
expressarem posicionamentos polticos. Entretanto, sabemos que sua atuao a favor
ou contra alguma candidatura coloca um forte peso nas eleies, que pe em questo a
isonomia entre os candidatos. Mas no s. Existem outras normas constitucionais a
respeito do tema:

Art. 21. Compete Unio:


XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso


e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens,
observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado, pblico e
estatal.

143
Estes dispositivos apontam para a propriedade pblica dos sinais de rdio e
televiso e para o modelo de concesso s empresas privadas, de forma que uma
empresa que obtm a concesso de sinal de televiso ou rdio est diretamente
vinculada ao governo e ao congresso, atravs do seu contrato. Esta natureza pblica
do servio mais uma questo que impede que estas empresas possam posicionar-se
a favor ou contra qualquer candidato.

Alm de serem veculos de fortssimo impacto na opinio pblica, pois so


veculos de mdia de massa, as empresas de rdio e televiso utilizam um sinal pblico
e dependem de contrato pblico para veicular seu sinal, de forma que poderiam estar
condicionadas pela fora poltica de planto. Este possvel instrumento de manipulao
inadmissvel, em face da neutralidade estatal exigida pelo princpio da isonomia
eleitoral, que se estende s concessionrias e permissionrias de servio pblico.

exatamente neste ponto que reside a diferena de tratamento dado s


empresas de mdia impressa em relao quelas de mdia televisiva ou radialista.
Vejamos o disposto no 6 do mesmo artigo 220 da Constituio:

6 - A publicao de veculo impresso de comunicao independe de licena


de autoridade.

Assim que a mdia impressa diferencia-se das demais por no depender de


autorizao pblica para funcionamento, estando por isso mesmo no gozo de maior
liberdade. Outro aspecto diretamente ligado a estes fatos e normas deve ser
mencionado: os sinais de rdio e televiso so limitados; a mdia impressa, no. No h
limite para quantos jornais ou revistas podem circular, sendo esta uma deciso
concernente autonomia privada das empresas. Um sem-nmero de veculos esto
disponveis, e podem ser criados outros, de forma que no h uma concentrao
necessria neste meio de comunicao, reinando uma pluralidade maior que nos
demais mbitos.

Em face disto tudo, h uma distino de tratamento, no que tange ao direito


eleitoral, em relao s empresas de mdia impressa e de radiodifuso. Revela-se

144
consentneo com o princpio da isonomia eleitoral que as empresas de rdio e televiso
no podem manifestar posicionamento favorvel a candidatos ou partidos e tambm
que no possam sequer veicular propaganda poltica fora do horrio eleitoral gratuito
(Lei das Eleies, artigo 44). Assim como tambm se revela consentneo com a
isonomia eleitoral que estas restries no vigorem em relao mdia impressa, pois
aqui h um peso maior da liberdade de expresso e de imprensa, por no haver vnculo
com o Estado. As empresas de mdia impressa no esto impedidas de veicular opinio
favorvel ou desfavorvel a candidatos, pois gozam de uma liberdade constitucional
maior que as empresas que veiculam sinal pblico-estatal.

Isto no significa, entretanto, que gozem de uma liberdade plena e absoluta. So


rgos de amplo poder econmico e penetrao na opinio pblica, cujo peso no pode
balanar desmesuradamente uma eleio. A liberdade de imprensa e de opinio aqui
no permite que estes rgos de imprensa se transformem em verdadeiros veculos de
propaganda eleitoral, pois esta postura afetaria gravemente a paridade entre os
candidatos. H liberdade de posicionamento, mas isto no pode ser confundido com
uma ampla liberdade de uso dos veculos de comunicao como instrumentos de
propaganda eleitoral. Segundo GARCIA LLOVET,

la interdiccin de la discriminacin tiene como objeto inmediato el acceso a los


medios de comunicacin de titularidad pblica, pero puede fundamentar tambin
una adecuada disciplina de la propaganda electoral en medios de comunicacin
privada. El libre juego del mercado y la concentracin de los medios de
comunicacin puede alterar sustancialmente su neutralidad en los procesos
electorales. (1987, p. 160)

Diante do balanceamento da liberdade de imprensa e de opinio com a isonomia


eleitoral, revelam-se adequadas as limitaes contidas na legislao, referentes s
limitaes de tamanho de propaganda (Lei das Eleies, artigo 43).

O mesmo entendimento deve prevalecer em relao internet, uma vez que se


trata de ambiente livre. Alis, em face do baixo custo que apresenta e do fcil acesso,
um sinal muito mais livre do que a mdia impressa. Por estes motivos, a liberdade de

145
propaganda e de opinio poltica na internet sofre restries ainda menores do princpio
da isonomia eleitoral, quando a comparamos com a mdia impressa.

Por fim, temos de abordar o aspecto do comportamento do governo durante as


eleies. Tendo em vista que este conduzido por polticos vinculados a partidos e que
estes, por sua vez, patrocinam candidaturas, h que cuidar para que o governo no
seja um instrumento de desequilbrio eleitoral. Restries a contrataes de servidores,
inauguraes de obras e publicidade institucional durante o perodo eleitoral so
medidas exigidas pelo princpio da isonomia eleitoral, pois previnem que o candidato
apoiado pelo governo seja beneficiado e a campanha desbalanceada em detrimento
dos demais candidatos.

d) Aplicao jurisprudencial

Conforme o Acrdo relatado pelo Ministro Carlos Ayres Brito, no mbito do


RESPE 28066, a multa que prev o artigo 37 da Lei de Eleies tem por objetivo punir
quem se contrape ao postulado da paridade de armas na disputa eleitoral,
resguardando o referido processo democrtico das nefastas influncias do poder
econmico.

O Tribunal Superior Eleitoral tambm tem reconhecido a isonomia eleitoral


passiva, sob a denominao de princpio de paridade de armas, como se v:

RECURSO CONTRA EXPEDIO DE DIPLOMA. ELEIES 2006.


GOVERNADOR DE ESTADO. AMPLA DILAO PROBATRIA. PROVA
TESTEMUNHAL. POSSIBILIDADE.
1. A produo de todos os meios lcitos de provas traduz verdadeira homenagem
autenticidade do regime representativo, traduzido na ideia de: a) prevalncia da
autonomia de vontade do eleitor soberano; b) normalidade e legitimidade do
pleito eleitoral contra qualquer forma de abuso de poder, seja ele econmico,

146
poltico ou de autoridade; c) observncia do princpio isonmico ou de
paridade de armas na disputa eleitoral.
2. A Legislao infraconstitucional-eleitoral dispe que na apurao de suposto
"uso indevido, desvio ou abuso de poder econmico ou poder de autoridade, ou
utilizao indevida de veculos ou meios de comunicao social, em benefcio
de candidato ou partido" (art 22 da LC 64/90), o julgador poder determinar
todas as diligncias que julgar necessrias para o seu livre convencimento
(incisos VI, VII e VIII do art. 22 da LC n 64/90). E o "Tribunal formar sua
convico pela livre apreciao dos fatos pblicos e notrios, dos indcios e
presunes e prova produzida, atentando para circunstncias ou fatos, ainda que
no indicados ou alegados pelas partes, mas que preservem o interesse pblico
de lisura eleitoral" (art. 23 da Lei Complementar n 64/90). Sem falar que o
Tribunal Superior Eleitoral detm competncia para "tomar quaisquer
providncias que julgar convenientes execuo da legislao eleitoral" (inciso
XVIII do art. 23 do Cdigo Eleitoral), sobretudo quando formalmente provocado a
se pronunciar a salvaguardar a vontade do eleitor soberano, que exerce tal
soberania pelo voto direto e secreto (caput do art. 14 da Constituio Federal).
(...) 85

Trata-se de um Acrdo rico em princpios, como si ocorrer com aqueles


lavrados pelo Ministro Carlos Ayres Brito. Vemos que neste mesmo julgado h meno
liberdade de deciso do eleitor (ou autonomia de vontade do eleitor), legitimidade
do pleito e isonomia dos candidatos (ou paridade de armas).

A liberdade de deciso do eleitor tambm entrelaada com a isonomia dos


candidatos em outros julgados do Tribunal Superior Eleitoral, como se v:

(...)
8. A liberdade de escolha do eleitor de ser respeitada, quer em momentos de
normalidade do processo eleitoral, quer, principalmente, em situaes de srios
desequilbrios na igualdade entre os contendores. A conduta vedada na alnea b
do inciso VI do art. 73 da Lei n 9.504/97, perpetrada por meio de rgo de
comunicao de massa - emissora de televiso -, acarreta srio desequilbrio aos
opositores. (...)86

No que diz respeito tutela que o princpio irradia sobre a mdia, o Tribunal
Superior Eleitoral tem afirmado que a mdia impressa tem liberdade de se posicionar
favoravelmente a um candidato, muito embora sejam punveis os abusos:
85
RCED 671, Rel. Min. Carlos Ayres Brito
86
RESPE 25745, Rel. Min. Carlos Ayres Brito.

147
RECURSO ORDINRIO. ELEIO 2002. AO DE INVESTIGAO JUDICIAL
ELEITORAL. ABUSO DO PODER ECONMICO E USO INDEVIDO DOS MEIOS
DE COMUNICACO. POTENCIALIDADE. NO-CARACTERIZAO. NEGADO
PROVIMENTO.
I - Segundo a jurisprudncia desta Corte, alterada desde o julgamento do REspe
n 19.571/AC, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ de 16.8.2002, na ao de
investigao judicial eleitoral, deixou de se exigir que fosse demonstrado o nexo
de causalidade entre o abuso praticado e o resultado do pleito, bastando para a
procedncia da ao a "indispensvel demonstrao - posto que indiciria - da
provvel influncia do ilcito no resultado eleitoral (...)".
II - O TSE admite que os jornais e os demais meios impressos de comunicao
possam assumir posio em relao determinada candidatura, sendo punvel,
nos termos do art. 22 da LC n 64/90, os excessos praticados. Precedente. 87

No julgado acima exposto, vemos que o comando prima facie da isonomia no


encerra uma proibio definitiva, mas to somente exige razoabilidade (no abuso).
Analisando os julgados do TSE, vemos que no possvel aplicar o princpio sem
realizar um balanceamento do mesmo com a liberdade de expresso e com a liberdade
de imprensa.

Esta necessidade de balanceamento tambm aparece nos julgados do Tribunal


Constitucional alemo. Ali, pronunciava-se pela identidade entre a isonomia geral e a
eleitoral, como se esta fosse uma extenso daquela. Entretanto, superou esta doutrina
em outros julgados, diante da considerao que este princpio deve ter em relao aos
demais princpios eleitorais, e na obrigao de ser aplicado em harmonia com as
demais normas reguladoras do sistema eleitoral88. Estas normas esto a indicar que
nem sempre os votos podem ter exatamente o mesmo valor e que isso no vulnera a
isonomia eleitoral, devendo sempre levar em conta o sistema eleitoral adotado.
Vejamos os comentrios de GAVARA DE CARA e de VALLS a respeito desta
jurisprudncia constitucional alem:

esta diferenciacin entre el principio de igualdad general y el principio de


igualdad electoral no implica que el primero responda a una igualdad relativa y el

87
RO 758, Rel. Min. Peanha Martins.
88
BVerfGE 1, 208 (246), comentado por GAVARA DE CARA e VALLS (2007, p. 32).

148
segundo a una igualdad absoluta, ya que la igualdad jurdica siempre es relativa.
En cualquier caso, se debe tener en cuenta que la exigencia del igual valor
representativo del sufragio cumple una distinta funcin en un sistema electoral
mayoritario o en un sistema proporcional89. En este sentido, el principio de
igualdad electoral puede significar igualdad de valor representativo del sufragio
con todo su significado y consecuencias en un sistema electoral mayoritario puro
como el norteamericano, ya que la igualdad de voto debe realizarse teniendo en
cuenta a todos los electores de un distrito electoral y a su representacin () En
definitiva, el principio de igualdad electoral en un sistema proporcional no se
relaciona tanto con el valor representativo del voto, sino con el desarrollo y
contenido del procedimiento electoral y la consecucin y el ejercicio del mandato
representativo90. En consecuencia, el principio tiene mayor importancia para el
derecho de sufragio pasivo91, el procedimiento de preparacin electoral, incluida
la campaa y publicidad electoral92, la presentacin de candidaturas93, as como
la valoracin de los votos emitidos y su transformacin en mandatos sobre la
base de votos vlidos94. (GAVARA DE CARA; VALLS VIVES, 2007, pp. 33-35)

Vemos claramente que o manejo da norma em epgrafe demonstra cabalmente


seu carter principiolgico, pois sua aplicao exige o balanceamento com os demais
princpios e o mesmo pode ser aplicado em distintos graus de exigncia.

Seu contedo aberto tambm pode ser claramente detectado na jurisprudncia


do Tribunal Constitucional espanhol, que assim descreveu o contedo do princpio da
igualdade eleitoral, ao julgar a constitucionalidade da clusula de barreira:

el principio democrtico de la igualdad se encuentra abierto a las frmulas


electorales ms diversas, y ello porque se trata de una igualdad ante la Ley, o
como el mismo artculo 23.2 de la Constitucin establece, de una igualdad
referida a las condiciones legales en que el conjunto de un proceso electoral se
desarrolla, por lo que la igualdad, por lo tanto, no prefigura un sistema electoral y
excluye otros, sino que ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea
libremente determinado por el legislador, impidiendo las diferencias
discriminatorias, pero a partir de las reglas de tal sistema, y no por referencia a
cualquier otro. ()
Lo significativo, , es que la regla legal se aplica a todas las candidaturas por
igual, sin que conste la exigencia de obstculos para que todas ellas concurran a
unas mismas elecciones, y en unos mismos distritos o circunscripciones en las
mismas condiciones legales y sin que conste, tampoco, la existencia de

89
BVerfGE 95, 335 (353-354).
90
BVerfGE 38, 326 (338).
91
BVerfGE 41, 399 (413).
92
BVerfGE 52, 63 (88 e segs.).
93
BVerfGE 7, 63 (71).
94
BVerfGE 93, 373 (377).

149
diferencias injustificadas o irrazonables en la aplicacin de esa concreta regla,
que es por su intrnseca naturaleza enteramente justificada y fundada95

C. PRINCPIOS DO SISTEMA ELEITORAL

A evoluo da democracia, desde a Grcia Antiga, e o advento da sociedade de


massas trouxeram no seu bojo a realidade da democracia representativa. Isto , nos
tempos modernos, j no se pode mais por em prtica a democracia direta, sendo
necessrio criar mecanismos de representatividade. Esta implica estabelecer uma
relao entre o cidado e o governo, de forma que a composio deste ltimo espelhe
a vontade do primeiro. Esta representao poltica e de direito pblico, diferindo em
muito do mandato privado constitudo atravs de procuraes. Esta distino muito
bem exposta por Antonio Carlos MENDES (1994, p. 40):

entre a representao de direito pblico e a representao de direito privado


existe uma diferena de qualidade ou valor jurdico. O mandato enquanto
instituto de direito privado, corolrio da representao privada, est voltado para
interesses egosticos das relaes negociais. O mandato moldado pelo direito
pblico, instituto prprio da representao poltica, contm dignidade e
autoridade encartadas no mbito da res pblica, em que o sentido publicista do
instituto aponta o nexo indissolvel com a funo pblica ou o exerccio do poder
poltico.

Nestes termos, as eleies aparecem como o mecanismo atravs do qual se


integra a vontade popular no aparelho estatal (SNCHEZ NAVARRO, 1998, p. 16).
Para tal, h que se estruturar um mecanismo de converso da expresso da vontade
popular em governo, ou seja, h de haver regras que estipulam como os votos so
convertidos em representantes. A este mecanismo damos o nome de sistema eleitoral.

95
STC 75/1985, de 21 de junho, FJ 4., citado por LVAREZ CONDE e GARCA COUSO (2001, p. 185).

150
Muito embora a democracia seja hoje uma teoria/realidade quase universal, fato
que os sistemas eleitorais variam de lugar para lugar. Em outras palavras, mesmo
que a adoo das eleies seja um denominador comum entre as naes (salvo
algumas excees), o fato que os sistemas eleitorais no so homogneos. Segundo
SNCHEZ NAVARRO (1998, p. 18), a variao destes, em geral, est ligada a como
respondem a duas questes: em primeiro lugar, como se formula a pergunta aos
cidados-eleitores (modalidade do voto: uninominal ou em lista; lista aberta ou fechada,
etc.); em segundo, como deve ser interpretada a resposta destes.

Para resolver este ltimo aspecto, as sociedades polticas configuraram duas


vertentes: a majoritria e a proporcional. A primeira destina-se a atribuir o(s) mandato(s)
em disputa ao(s) candidato(s) mais votado(s) na circunscrio. A segunda busca no s
atribuir mandatos aos mais votados, mas tambm aos menos votados, garantindo
assim uma composio mandatria proporcional aos votos atribudos a cada uma das
foras polticas presentes na disputa eleitoral. Da, temos de definir a frmula eleitoral,
que consiste no elemento matemtico a ser adotado, que tambm admite algumas
variaes.

A definio do sistema eleitoral cumpre um papel importantssimo no direito


eleitoral. No s porque trata de uma questo muito relevante para as eleies, mas
porque sua aplicao conduz a situaes relevantes que podem ou no estar de acordo
com os valores e demais princpios constitucionais.

Dizemos que o sistema eleitoral muito relevante para as eleies pois trata-se
do mecanismo escolhido ou estruturado para definir como devem ser convertidos os
votos em mandatos. evidente que esta questo central s eleies e ao direito
eleitoral.

De outra parte, dizemos que a aplicao do sistema conduz a situaes que


devem ser avaliadas sob o prisma dos princpios constitucionais. Isto porque um
sistema eleitoral que sufoque o pluralismo poltico ou que no contemple a isonomia
eleitoral no pode ser admitido. Por isso, a preocupao com as tendncias
demonstradas pelos sistemas eleitorais no somente um output poltico, sendo na
verdade algo de suma relevncia para a anlise jurdica das regras que os suportam.

151
Os sistemas eleitorais devem ser desenhados de forma a produzirem resultados que
correspondam s opes axiolgicas do constituinte.

Analisando os sistemas eleitorais conhecidos em 1945, DUVERGER (1980, p.


118) formulou o que chamou de trs leis sociolgicas fundamentais, que ressaltam as
tendncias dos sistemas polticos:

1. O escrutnio majoritrio de um turno tende ao bipartidarismo;


2. A representao proporcional tende a um sistema de partidos mltiplos e
independentes entre si;
3. O escrutnio majoritrio de dois turnos tende a um multipartidarismo
temperado por alianas.

De acordo com DUVERGER, a brutalidade do escrutnio majoritrio de um turno


obriga as tendncias afins a se agruparem, sob pena de serem extintas. A tendncia de
polarizao gerada em sistemas de turno nico vai em sentido diretamente contrrio ao
pluralismo poltico e, em especial, ao pluralismo partidrio96.

1. PRINCPIO DA REPRESENTAO PROPORCIONAL

a) Fundamentos Filosficos

96
En un sistema mayoritario a dos vueltas, los partidos son muchos porque la existencia de una
segunda vuelta permite a cada uno probar su suerte en la primera sin que el desmenuzamiento de las
tendencias prximas provoque su derrota. El reagrupamiento se efecta en la segunda vuelta. () La
segunda vuelta es el escrutinio de las alianzas, como lo demuestran la III y la V Repblica francesas y el
Imperio alemn, los dos grandes pases que han practicado este sistema (DUVERGER, 1980, p. 120).

152
Podemos dizer que os sistemas eleitorais so compostos por quatro elementos:
voto, circunscrio, vagas (mandatos em disputa) e frmula eleitoral. da conjugao e
relao entres estes elementos que surge a configurao do que chamamos de sistema
eleitoral.

Como vimos, estas configuraes podem formar um sistema majoritrio ou um


sistema proporcional. Enquanto os sistemas majoritrios buscam escolher o mais
votado, os sistemas proporcionais buscam espelhar o pluralismo existente na
sociedade, garantindo a representatividade das minorias. Los intereses prioritarios
perseguidos por los dos sistemas electorales mayoritario y proporcional en estado
puro son, pues, distintos: la gobernabilidad y la participacin de las minoras
(ALVAREZ CONDE; GARCA COUSO, 2001, p. 183).

Muito embora haja variao na frmula eleitoral, os sistemas proporcionais tm


um trao comum: o resultado eleitoral de cada circunscrio outorga mandatos tanto
aos candidatos majoritrios como aos candidatos minoritrios. Vemos ento que o
fundamento do sistema proporcional est radicado no pluralismo poltico, pois sua
funo garantir que o rgo representativo espelhe na maior medida possvel as
tendncias polticas existentes na sociedade.

b) Fundamentos Jurdicos

O princpio da representao proporcional est estampado em nossa


Constituio no artigo 45, a seguir transcrito:

Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo,


eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no
Distrito Federal.
1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e
pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente

153
populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s
eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de
oito ou mais de setenta Deputados.
2 - Cada Territrio eleger quatro Deputados.

V-se que um princpio de aplicao delimitada Cmara dos Deputados, no


correspondendo a nenhuma normativa incidente sobre as eleies para o Poder
Executivo ou para o Senado Federal. certo, tambm, que este princpio tem sua
aplicao estendida s Assembleias Legislativas, por fora do disposto nos seguintes
dispositivos constitucionais:

Art. 27. O nmero de Deputados Assembleia Legislativa corresponder ao


triplo da representao do Estado na Cmara dos Deputados e, atingido o
nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados
Federais acima de doze.
1 - Ser de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- s-
lhes as regras desta Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade,
imunidades, remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e
incorporao s Foras Armadas.

Muito embora seja fcil perceber que a redao no prima pela clareza, o
sistema eleitoral a que alude , sem dvida, o definido para seu rgo anlogo no
mbito federal, qual seja a Cmara dos Deputados. No cabe aos Estados adotar
sistema eleitoral diverso do estipulado no artigo 45 da Constituio Federal, sendo-lhe
impositivo o sistema proporcional.

Tal comando estendido Cmara Legislativa do Distrito Federal pelo artigo 32,
3. No que diz respeito aos Municpios, o constituinte preferiu dedicar-se mais s
normas pertinentes remunerao dos vereadores do que propriamente ao sistema
eleitoral. Entretanto, h que se reconhecer que a Constituio no deixa brecha para
adoo de outro sistema que no o proporcional para as Cmaras Municipais, em face
do princpio da simetria ou paralelismo, que obriga os Municpios a adotarem em suas
leis orgnicas os princpios da Constituio Federal (art. 29, caput).

154
Vemos, assim, que a proporcionalidade um princpio que se impe em relao
a todos os rgos legislativos, com uma nica exceo: o Senado Federal. Isto se d
por uma razo muito simples: conforme estipulado pelo artigo 46 da Constituio da
Repblica, o Senado composto de representantes dos Estados e do Distrito Federal.
Cada um destes membros sub-nacionais dever escolher trs senadores, em eleies
alternadas de 1 e de 2 vagas. Este nmero reduzido de mandatos em disputa no
permite a adoo de um sistema proporcional, sendo somente vivel o majoritrio.

Por fim, temos que o princpio da representao proporcional tem o mbito de


abrangncia restrito aos rgos legislativos das trs esferas federativas, com exceo
do Senado Federal, que composto por representantes dos Estados eleitos pelo
sistema majoritrio.

c) Contedo Jurdico

Os sistemas eleitorais so majoritrios ou proporcionais, representando


diferentes tcnicas de leitura dos votos para fins de atribuio de mandatos. Entretanto,
ambos os sistemas permitem variaes internas. Segundo DIETER NOHLEN,

el resultado de la orientacin de la sistemtica electoral con respecto a la


legislacin electoral es el hecho de que el legislador ha de pronunciarse por una
determinada idea de la representacin. En el marco de esta decisin
fundamental tiene el legislador un amplio campo de maniobra para establecer un
sistema electoral que sea adecuado a las condiciones peculiares de un pas, y
ello tanto en lo relativo a los elementos aislados, constitutivos del sistema
electoral, como en lo que afecta al grado de consecucin de un verdadero
principio de representacin. Dentro de la eleccin proporcional, como principio de
representacin, tan posibles son los sistemas que nicamente alcanzan una
proporcin aproximada entre votos e escaos. (1981, p. 102)

No est prefigurada pelo princpio da representao proporcional uma frmula


especfica, ou mesmo uma graduao, devendo o legislador pautar-se pela
155
razoabilidade no momento de definir a tcnica de atribuio de mandatos. a
razoabilidade que vai permitir inferir se a regra adotada configura ou desfigura a
proporcionalidade representativa do sistema eleitoral. Como advertem ALVAREZ
CONDE e GARCA COUSO, si bien es cierto, como ya hemos expuesto, que el
sistema proporcional puede presentarse con diferentes modulaciones o variantes, no lo
es menos el que el exceso puede provocar el falseamiento del sistema que denominado
como proporcional, en realidad por su contenido y consecuencias no se comporta como
tal (2001, p. 189). Dentro deste contexto, no esto de antemo proscritas clusulas
de barreira, nem predeterminadas regras relativas s sobras de votos, sendo certo,
entretanto, que estas devem ser desenhadas de forma razovel e justificadas diante
dos fatos e do direito como no exterminadoras das minorias polticas e, portanto, da
proporcionalidade representativa e do pluralismo poltico.

A margem de discricionariedade do legislador na configurao do sistema


eleitoral est adstrita obrigao de garantir representatividade proporcional aos votos
obtidos pelos grupos polticos ou candidatos. O princpio da representao proporcional
exige que sejam atribudos mandatos s foras polticas majoritrias e minoritrias,
constituindo assim uma representao estatal que espelhe o pluralismo poltico da
sociedade. Esto, assim, proscritas normas ou tcnicas que sufoquem a expresso
poltico-representativa das minorias nas cmaras legislativas, tal como ocorre no
sistema majoritrio.

Segundo NOHLEN, sistemas de eleio proporcional so

aquellos sistemas electorales que tratan de reproducir la imagen ms fiel posible


del electorado desde el punto de vista de los partidos polticos. Por ello, tiene
escasa importancia la configuracin tcnica del sistema electoral a los efectos de
la determinacin conceptual de la eleccin proporcional. Lo decisivo es, ms
bien, la proporcionalidad aproximada entre votos y escaos que pueda
conseguirse. (1981, p. 363)

O princpio da proporcionalidade representativa um comando dirigido ao


legislador eleitoral, que exige a configurao de um sistema plural em que os partidos
polticos obtenham uma representao parlamentar proporcional ao nmero do votos

156
que receberam. Mas esta determinao est aberta a diferentes configuraes. As
regras que detalham o sistema eleitoral esto dispostas no Cdigo Eleitoral e poderiam
assumir outras formas, sem prejuzo do dispositivo constitucional em comento. O que
queremos ressaltar que o princpio da representao proporcional no exige per se a
adoo da frmula de quociente eleitoral e quociente partidrio estipulada pelo Cdigo
Eleitoral, sendo certo que outros modelos proporcionais so possveis97.

Outro aspecto que merece relevo diz respeito circunscrio. Temos duas
proporcionalidades previstas pelo constituinte: uma no caput do artigo 45 e outra em
seu pargrafo nico. A proporcionalidade do caput se d na circunscrio e no na
composio total da Cmara. Isto significa que em cada circunscrio eleitoral deve
haver uma distribuio dos mandatos que contemple e espelhe o pluralismo das foras
polticas daquela circunscrio. E no prprio caput do artigo 45, acima transcrito, j
esto delimitadas as circunscries eleitorais para as eleies Cmara dos
Deputados: os Estados e o Distrito Federal. A definio de circunscries abrangentes
d maior eficcia proporcionalidade, pois permite a composio plural dos mandatos.
Circunscries pequenas ou com poucos mandatos em disputa acabam caindo
necessariamente em um regime majoritrio, pois somente os mais votados podero
aceder aos cargos eletivos.

A proporcionalidade do pargrafo primeiro diz respeito composio total da


Cmara em relao ao aspecto territorial. Ou, em outros dizeres, determina que cada
circunscrio eleitoral Estados e Distrito Federal tero atribudos a si um nmero de
deputados proporcional sua populao, de forma que os Estados mais populosos
devero ter mais deputados que os menos populosos. Entretanto, esta
proporcionalidade tem alguns fatores corretivos definidos no mesmo dispositivo
constitucional, que determina um nmero mnimo e um nmero mximo de deputados
por circunscrio. Vemos que o constituinte abraou o aspecto territorial na composio
da Casa de representantes do povo, apesar de ter institudo um regime bicameral com
o fim constitucionalmente declarado de criar a igualdade de representao entre os
Estados.

97
Vide NOHLEN (1981, pp. 363-427).

157
O carter principiolgico da norma em questo aparece no s na frmula verbal
adotada pelo constituinte, como tambm pela forte carga axiolgica e pela necessidade
de balanceamento na sua aplicao. Trata-se nitidamente de um comando prima facie
e no de uma regra tudo-ou-nada, uma vez que admite vrias nuances e gradaes
que podem ser expressadas na frmula eleitoral ou na adoo de regras relativas
barreira de foras polticas inexpressivas.

Este princpio, como vimos, sofre limitaes decorrentes do federalismo


(aspectos territoriais que limitam a proporcionalidade) e tambm da governabilidade ou
tentativa de no permitir uma excessiva fragmentao poltica. Este ltimo aspecto
aparece nas regras de clusula de barreira, consistentes em votao mnima exigida ou
carter nacional dos partidos (art. 17, I, CF/88).

Em termos de desenvolvimento legislativo deste princpio, temos as regras dos


artigo 106 a 111 do Cdigo Eleitoral, que classifica e determina a adoo do quociente
eleitoral e do quociente partidrio para a atribuio de mandatos aos partidos e
candidatos. A referida norma regula a atribuio de mandatos de acordo com a
contagem dos votos vlidos, da seguinte maneira: o quociente eleitoral obtido a partir
da diviso do nmero de votos vlidos da circunscrio pelo nmero de mandatos em
disputa (artigo 106) e os partidos ou coligaes tero atribudos a si o nmero de
mandatos correspondente quantidade de quocientes eleitorais obtidos (ou, em outras
palavras, ao nmero de quocientes partidrios, que so obtidos a partir da diviso do
nmero de votos vlidos dados ao partido ou aos seus candidatos pelo quociente
eleitoral, conforme artigo 107).

Antes do advento da Lei das Eleies, em 1997, vigorava a regra segundo a qual
voto em branco considerado vlido. Esta normativa levava em considerao que o
voto branco, diferentemente do nulo, era uma legtima expresso da vontade do eleitor.
Entretanto, temos que andou bem o legislador a proceder revogao desta norma
(antigo pargrafo nico do artigo 106), pois ela prejudicava a representatividade das
minorias polticas. Isto porque, ao contabilizar os votos em branco nestes termos,
acarretava a elevao do quociente eleitoral, exigindo assim mais votos para a
conquista de uma cadeira no parlamento e excluindo mais partidos. Desta feita, o

158
legislador, ao revogar dita regra, privilegiou o pluralismo e deu assim maior eficcia ao
princpio da representatividade proporcional. Ainda assim, os votos em branco
continuam a ser contabilizados e divulgados, cumprindo com seu papel poltico-
ideolgico, sem que haja prejuzo na frmula eleitoral e na representatividade das
minorias.

d) Aplicao jurisprudencial

O comando prima facie deste princpio bem explicitado na jurisprudncia do


Tribunal Constitucional espanhol, em especial em dois julgados que trazemos
colao. Em um primeiro julgado, a Corte Constitucional declara de forma bastante
clara o seu carter tendencial:

() la exigencia de proporcionalidad ha de verse como un imperativo de


tendencia que orienta, pero no prefigura, la libertad de configuracin del
legislador democrtico en este mbito (SSTC 40/1981, 75/1985, 193/1989 y
45/1992, entre otras)98

A textura aberta do princpio tambm j foi observada pelo Supremo Tribunal


Federal, como podemos verificar no voto do Relator do Recurso Extraordinrio n
140.460, Min. Ilmar Galvo:

certo que, diferentemente das Cartas anteriores, a Constituio de 1988, no


art. 45, ao dispor sobre a eleio dos Deputados, limita-se a referir o sistema
proporcional, sem remeter a sua regulamentao para a lei ordinria. No
menos certo, tambm, que no diz ela o que se deva entender por sistema
proporcional, circunstncia que coloca o texto em inexorvel dependncia de
regulamentao, por meio de lei, lei essa j encontrada pela nova Carta, no texto

98
STC 225/1998, de 23 de novembro, FJ 7, citado por LVARES CONDE e GARCA COUSO (2001, p.
187).

159
do Cdigo Eleitoral, onde, de maneira incontestvel, se acham traadas regras
conducentes a realizao de eleio proporcional que, se no corresponde ao
melhor sistema que se poderia engendrar, pelo menos foi o estabelecido pelo
legislador, no sendo dado ao Poder Judicirio nele introduzir modificaes,
como as pretendidas pelo recorrente, capazes de desfigur-los profundamente, o
que , por si s, suficiente para demonstrar que inexiste um sistema proporcional
padro, a que a Constituio houvesse reportado.99

No resta dvida, pois, de que se trata de um comando prima facie, do qual


decorrem as regras necessrias a operacionalizar o sistema.

Em outro julgado do Tribunal Constitucional Espanhol, procura-se destrinchar


seu contedo, demonstrando que a ratio deste princpio est em garantir a
representatividade de cada fora poltica:

la representacin proporcional es la que persigue atribuir a cada partido o a cada


grupo de opinin un nmero de mandatos en relacin con su fuerza numrica.
Cualesquiera que sean sus modalidades concretas, su idea fundamental es la de
asegurar a cada partido poltico o grupo de opinin una representacin si no
matemtica, cuando menos sensiblemente ajustada a su importancia real.100

O Supremo Tribunal Federal, ao condenar a troca de partidos pelos


parlamentares eleitos, evocou o princpio do sistema proporcional, para concluir que a
infidelidade partidria uma afronta a este sistema:

A prtica da infidelidade partidria, cometida por detentores de mandato


parlamentar, por implicar violao ao sistema proporcional, mutila o direito das
minorias que atuam no mbito social, privando-as de representatividade nos
corpos legislativos, e ofende direitos essenciais - notadamente o direito de
oposio - que derivam dos fundamentos que do suporte legitimador ao prprio
Estado Democrtico de Direito, tais como a soberania popular, a cidadania e o
pluralismo poltico (CF, art. 1, I, II e V). - A repulsa jurisdicional infidelidade
partidria, alm de prestigiar um valor eminentemente constitucional (CF, art. 17,
1, "in fine"), (a) preserva a legitimidade do processo eleitoral, (b) faz respeitar
a vontade soberana do cidado, (c) impede a deformao do modelo de
representao popular, (d) assegura a finalidade do sistema eleitoral

99
Recurso Extraordinrio n 140.460, Rel. Min. Ilmar Galvo, 19/05/1993, DJ 04/05/01.
100
STC 40/1981, de 18 de dezembro, FJ 2, citado por LVARES CONDE e GARCA COUSO (2001, p.
187).

160
proporcional, (e) valoriza e fortalece as organizaes partidrias e (f) confere
primazia fidelidade que o Deputado eleito deve observar em relao ao corpo
eleitoral e ao prprio partido sob cuja legenda disputou as eleies.101

Alis, vemos que o Supremo Tribunal Federal estruturou a tese da perda do


mandato do parlamentares infiis sobre o princpio do sistema proporcional102,
conforme podemos perceber do seguinte trecho da ementa do Mandado de Segurana
n 26.604:

5. No Brasil, a eleio de deputados faz-se pelo sistema da representao


proporcional, por lista aberta, uninominal. No sistema que acolhe - como se d
no Brasil desde a Constituio de 1934 - a representao proporcional para a
eleio de deputados e vereadores, o eleitor exerce a sua liberdade de escolha
apenas entre os candidatos registrados pelo partido poltico, sendo eles,
portanto, seguidores necessrios do programa partidrio de sua opo. O
destinatrio do voto o partido poltico viabilizador da candidatura por ele
oferecida. O eleito vincula-se, necessariamente, a determinado partido poltico e
tem em seu programa e iderio o norte de sua atuao, a ele se subordinando
por fora de lei (art. 24, da Lei n. 9.096/95). No pode, ento, o eleito afastar-se
do que suposto pelo mandante - o eleitor -, com base na legislao vigente que
determina ser exclusivamente partidria a escolha por ele feita. Injurdico o
descompromisso do eleito com o partido - o que se estende ao eleitor - pela
ruptura da equao poltico-jurdica estabelecida. 6. A fidelidade partidria
corolrio lgico-jurdico necessrio do sistema constitucional vigente, sem
necessidade de sua expresso literal. Sem ela no h ateno aos princpios
obrigatrios que informam o ordenamento constitucional. 7. A desfiliao
partidria como causa do afastamento do parlamentar do cargo no qual se
investira no configura, expressamente, pela Constituio, hiptese de cassao
de mandato. O desligamento do parlamentar do mandato, em razo da ruptura,
imotivada e assumida no exerccio de sua liberdade pessoal, do vnculo
partidrio que assumira, no sistema de representao poltica proporcional,
provoca o desprovimento automtico do cargo. A licitude da desfiliao no
juridicamente inconsequente, importando em sacrifcio do direito pelo eleito, no
sano por ilcito, que no se d na espcie. 8. direito do partido poltico
manter o nmero de cadeiras obtidas nas eleies proporcionais.103

101
Mandado de Segurana n 26.603, Rel. Min. Celso de Mello, 04/10/2007, DJe-241, divulgao em 18-
12-2008, publicao em 19-12-2008.
102
Ainda que, aps, tenha estendido a perda do mandato tambm nos casos de infidelidade de eleitos
pelo sistema majoritrio.
103
Mandado de Segurana n 26.604, Rel. Min. Carmen Lcia, 04/10/2007, DJe-241, divulgao em 02-
10-2008, publicao em 03-10-2008.

161
Tal construo j havia sido realizada pelo Tribunal Superior Eleitoral na
Consulta n 1398. de se reconhecer que o sistema proporcional faz que as cadeiras
sejam obtidas pelo partido (ou coligao). Neste sentido, haveria uma regra derivada
segundo a qual o parlamentar que sair voluntariamente do partido perde seu mandato.
Insta consignar, por oportuno, que este tipo de produo normativa derivada tpico
dos princpios, reforando o carter principiolgico da norma em questo.

2. PRINCPIO MAJORITRIO

a) Fundamentos Filosficos

Em um regime democrtico, regido pela soberania popular, o governo deve


espelhar a vontade popular. Mas como descobrir o que quer o povo? Esta questo
rende muitos estudos na rea da cincia poltica, desde h muito, em que se discute
inclusive se existe uma vontade popular. Mas o fato que, se a soberania reside no
povo, ele deve decidir. E, para decidir, h que se criar mecanismos e regras para sua
deliberao.

Como vimos, a democracia est intimamente ligada ideia de liberdade tal qual
a concebemos hoje, em que deve ser preservada a autonomia de cada um. Para
preservar esta autonomia, deveramos garantir que o governo e as leis espelhem a
vontade de cada um. Neste modelo, haveramos de exigir unanimidade nas escolhas
populares. Conforme Santiago Nino,

la unanimidad parece ser un equivalente funcional de la imparcialidad. Si todos


aquellos que pueden ser afectados por una decisin han participado en la
discusin y han tenido una oportunidad igual de expresar sus intereses y

162
justificar una solucin a un conflicto, sta ser muy probablemente imparcial y
moralmente correcta siempre que todos la acepten libremente y sin coercin.
(SANTIAGO NINO, 1997, p. 166)

Ocorre que a unanimidade no existe no seio da vontade popular. Como j bem


observara NELSON,

el problema con la identificacin de la voluntad del pueblo y la preferencia


unnime de ste es que generalmente no hay preferencia unnime. Por eso, al
parecer, ninguna forma de gobierno como tal es legtima ni justificable, si lo que
se exige de ella es que legisle siempre de acuerdo con la voluntad unnime del
pueblo. Ningn tipo de gobierno puede ser legtimo cuando entre los ciudadanos
no hay unanimidad. (NELSON, 1986, p. 90)

Verificada a impossibilidade de deciso unnime, h que desenvolver outro


mecanismo. E este mecanismo precisa dar conta da necessidade de deciso e de limite
de tempo para que esta seja tomada, pois afinal de contas o sistema representativo
democrtico exige escolha popular peridica dos governantes. E o mecanismo que se
presta a definir a vontade popular em uma eleio o voto da maioria. De fato, no
ser uma deciso ideal como seria a unnime, mas ser o mais legtima possvel, pois
um critrio razovel de escolha pelo povo.

Ao lado da impossibilidade de unanimidade, podemos visualizar outros dois


motivos: a necessidade de uma deciso e o limite de tempo. Uma vez mais, recorremos
s lies de SANTIAGO NINO:

el pasaje de la unanimidad a la regla de la mayora debe estar basado en la idea


de que la imparcialidad ser mejor preservada a travs de l que por cualquier
otro sucedneo del consenso unnime. En efecto, un proceso de discusin moral
con cierto lmite de tiempo dentro del cual una decisin mayoritaria debe ser
tomada () tiene mayor poder epistmico para ganar acceso a decisiones
moralmente correctas que cualquier otro procedimiento de toma de decisiones
colectivas. (SANTIAGO NINO, 1997, p. 168)

importante aprofundar um pouco a questo da necessidade de deciso. Em


deliberaes que aprovam mudanas, possvel exigir unanimidade ou mesmo um

163
quorum mais elevado. O que decorre disto a atribuio de um peso maior ao status
quo, pois ele precisa de muito menos votos do que a proposta de mudana para
prevalecer. Entretanto, nas eleies, no est em proposta uma mudana (como seria o
caso de uma emenda Constituio, por exemplo), mas sim uma deciso necessria
entre algumas opes. No h possibilidade de no decidir e favorecer o status quo, o
que h a necessidade de deliberar entre as opes, escolhendo apenas uma delas.
por isso que RUFFINI104 diz que o princpio majoritrio dinmico, pois um
mecanismo de deliberao coletiva que favorece a tomada de nova deciso.

Mas o que ocorre com o pluralismo poltico? Em relao representao


proporcional, podemos dizer que o pluralismo favorecido em dois momentos: antes e
depois das eleies. Antes, no que diz respeito formao de partidos polticos,
sufrgio universal, direito de antena, liberdade de pensamento e expresso. Depois, no
que diz respeito composio dos mandatos parlamentares. Entretanto, no que toca a
composies majoritrias (decididas pela maioria), o pluralismo poltico s respeitado
no momento pr-eleitoral. E por que devemos ficar com o modelo majoritrio, se ele no
favorece o pluralismo poltico tanto quanto o proporcional? Porque h uma distino
ftica e real que impossibilita a adoo da representao proporcional em alguns casos.
impossvel fazer uma composio plural quando temos uma ou duas vagas em
disputa. Nestas situaes, prevalece a deciso da maioria.

O princpio majoritrio se impe sempre que o nmero de mandatos em disputa


pequeno. A proporcionalidade representativa no tem lugar quando s h uma ou
duas vagas em disputa, pois no h como fazer composies matemticas que
permitam compor uma pluralidade. Vemos assim que a diferena entre um sistema
majoritrio e um proporcional est numa zona cinzenta determinada pelo nmero de
mandatos em disputa na circunscrio. E qual seria ento o limite entre uma eleio
proporcional e uma eleio majoritria? Segundo DIETER NOHLEN, la eleccin en las
circunscripciones tetranominales, trinominales, binominales y uninominales es una
eleccin mayoritaria (1981, p. 97). Por isso, eleies democrticas para o Poder

104
E la storia ci insegna, che il maggioritario nelle deliberazioni collettive lnico principio dinamico (mi
si conceda labusata antitesi), mentre tutti gli altri sono princpi statici. Le colletivit devono adottarlo, se
von vogliano essere condannate a pitiner sur place, come disse il Boistel (RUFFINI, 1987, p. 104).

164
Executivo e para o Senado so majoritrias. Elas naturalmente exigem que prevalea a
deciso da maioria.

No s isso, porm. As eleies devem produzir representatividade, mas


tambm devem produzir governo. Enquanto os parlamentos contemplam o pluralismo
no seu interior, os governos no admitem esta mesma elasticidade. Governo tem
unidade: s uma pessoa eleita, junto com seu substituto105.

Um governo no pode ser formado por um critrio pluralista, pois, se cada


ministro ou secretrio for escolhido atravs do voto direto, o resultado ser anrquico e,
portanto, no democrtico. Como j alertara SARTORI (1988),

la democracia no es la anarqua la falta o ausencia de mando. La opinin


pblica, las elecciones, la participacin y un pueblo que adopta decisiones (de
una u de otra forma) son los fundamentos de lo edificio; pero los fundamentos
por esenciales que sean, son algo que sirve de base a una construccin
sobreaadida. Es hora, pues, de considerar la democracia como sistema de
gobierno.

Democracia implica instituir um governo da maioria, com respeito aos direitos da


minoria.

Para governar, o cidado tem de disputar a preferncia do eleitorado,


apresentando seu currculo e suas propostas, em especial, no decorrer da campanha
eleitoral. Sua candidatura se choca com outras e o preferido pela maioria ser o
governante. Esta , sucintamente, a lgica da formao do governo democrtico. Ela
vale para a eleio de qualquer cargo-mandato que tenha nmero reduzido.

b) Fundamentos Jurdicos

105
O vice no tem atribuies constitucionais, afora a de substituir o eleito.

165
O princpio majoritrio vem explicitamente declarado em nossa Constituio em
seu artigo 46:

Art. 46. O Senado Federal compe-se de representantes dos Estados e do


Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio.

Tal dispositivo, entretanto, aplica-se to somente ao Senado Federal. Em relao


ao Poder Executivo da Unio, a exigncia da maioria dos votos est expressa no 2
do artigo 77:

2 - Ser considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido


poltico, obtiver a maioria absoluta de votos, no computados os em branco e os
nulos.

Em relao aos demais Executivos, o constituinte preferiu fazer meno esta


norma do artigo 77. Assim o fez em relao eleio dos governadores e vice-
governadores de Estado no artigo 28, quando estabeleceu observado, quanto ao mais,
o disposto no art. 77 e em termos bastante semelhantes em relao ao governador e
vice-governador do Distrito Federal no artigo 32, 2. Em relao aos Municpios,
assim estabeleceu o constituinte no artigo 29:

II - eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de


outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder,
aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municpios com mais de duzentos mil
eleitores.

Uma leitura apressada poderia levar a crer que o princpio majoritrio s se


aplica nos municpios com mais de duzentos mil eleitores. Mas no isso. O que se
aplica somente aos municpios com mais de duzentos mil eleitores a exigncia de
maioria absoluta de votos vlidos e eleio em dois turnos, que tambm constam do

166
artigo 77. A exigncia de maioria simples106 de votos para eleio dos prefeitos em
municpios com menos de duzentos mil eleitores , curiosamente, uma regra implcita.
Decorre ela da adoo do regime democrtico, naturalmente, sem que haja uma
expressa disposio constitucional neste sentido.

A norma que exige que a eleio deve ser decidida em dois turnos e com maioria
absoluta dos votos vlidos esta assim expressa na Lei Maior:

Art. 77. A eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica realizar-se-,


simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo
domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino
do mandato presidencial vigente.
..................................................................................................................................
2 - Ser considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido
poltico, obtiver a maioria absoluta de votos, no computados os em branco e os
nulos.
3 - Se nenhum candidato alcanar maioria absoluta na primeira votao, far-
se- nova eleio em at vinte dias aps a proclamao do resultado,
concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele
que obtiver a maioria dos votos vlidos.

Daqui podemos extrair o contedo do princpio majoritrio aplicvel ao poder


executivo federal, estadual e distrital.

O princpio majoritrio, como vemos, foi expressamente declarado como princpio


no artigo 46 (pertinente s eleies do Senado Federal), mas no o foi em relao s
eleies do Poder Executivo. Neste caso, preferiu traar-lhe o enunciado. Estamos, em
verdade diante de um conjunto de regras (sendo algumas excees regra principal)
que pode ser assim disposto:

Regra: Ser considerado eleito o candidato que obtiver a maioria absoluta dos
votos vlidos.
1 exceo: no Senado Federal, o candidato pode obter maioria simples.

106
No no sentido de 50% + 1, mas no sentido de quem obtm mais votos, independentemente do
percentual obtido.

167
2 exceo: nos municpios com menos de 200 mil eleitores, o candidato pode
obter maioria simples.
Regra acessria: se nenhum candidato obtiver maioria absoluta, realizar-se- um
segundo turno de votao somente com os dois candidatos mais votados, de
forma que um desses obtenha a maioria absoluta nesta segunda rodada.

O conjunto de regras acima disposto d o contedo jurdico do princpio


majoritrio. Certamente no estaria de acordo com sua classificao como princpio
Srvulo da CUNHA (2006, p. 62), para quem princpios no so smulas de normas
semelhantes. Entretanto, temos alguns motivos para assim classific-lo.

Em nenhum dos textos normativos apresentados consta expressamente que h


situaes em que o candidato eleito ser o mais votado. Este contedo deduzido da
expresso princpio majoritrio constante do artigo 46, no havendo prescrio
normativa neste sentido. No obstante, a deciso da maioria uma decorrncia lgica
do regime democrtico, pois este o mtodo simples de decises coletivas.

Alm disso, muito embora parea um comando definitivo, o que percebemos


um comando prima facie determinando que as eleies devem coroar como eleitos os
candidatos que obtiverem a maioria absoluta dos votos sempre que possvel. Nas
eleies para o Senado, isto no possvel, pois h (alternadamente, isto verdade)
disputa de dois mandatos e, obviamente, quando se elegem duas pessoas no
possvel exigir que obtenham maioria absoluta. E, no caso dos pequenos municpios,
no se justificaria a realizao de um segundo turno, pois a votao obtida no teria
uma variao expressiva em termos numricos.

Conforme o prprio Srvulo da CUNHA aponta, se desejamos revelar princpios


prescritivos, a realidade de que partimos o corpo do ordenamento, com base em cuja
disposio procedemos por induo, de forma que a partir daquele conjunto de normas
possamos extrair sua ratio e atribuir-lhe um contedo principiolgico.

c) Contedo Jurdico

168
Segundo Jairo Nicolau Marconi,

A representao majoritria tem como preocupao bsica garantir a eleio dos


candidatos que receberam o maior contingente de votos dos eleitores. A principal
variao na famlia dos sistemas eleitorais majoritrios o estabelecimento ou
no de um contingente mnimo de votos geralmente 50% - para que um
candidato seja eleito. O sistema de maioria simples no garante que o mais
votado receba pelo menos o apoio da metade dos eleitores, condio que
assegurada pelo sistema de dois turnos (com apenas dois candidatos disputando
o segundo turno) e pelo sistema de voto alternativo. (MARCONI, 2002, p. 15)

Vemos que o comando deste princpio a obteno da maioria absoluta dos


votos vlidos. A realizao do segundo turno s existe para garantir que o candidato
eleito tenha obtido a maioria absoluta dos votos. Esta exigncia est radicada em dois
princpios: legitimidade das eleies e pluralismo poltico. O princpio majoritrio, ainda
que expresso, decorre logicamente da combinao destes dois princpios estruturantes.

Dizemos que a exigncia de votao majoritria absoluta est voltada a garantir


maior legitimidade do candidato escolhido, uma vez que a fragmentao dos votos no
primeiro turno pode conduzir escolha de um candidato com menos apoio popular.
Seria o caso de uma eleio em que disputam, por exemplo, dois candidatos da
situao e apenas um da oposio. Hipoteticamente, em uma eleio de turno nico,
este candidato da oposio pode ganhar as eleies apesar da maioria dos votantes
preferir um candidato da situao. Isso ocorreria se o candidato oposicionista lograsse
obter 35% dos votos e os candidatos da situao ficassem com 30% e 25%,
respectivamente. Vemos uma clara tendncia do eleitorado em manter o atual grupo
poltico (e sua proposta) no poder, apesar do sistema adotado apontar como vencedor
o candidato da oposio. O exemplo citado faz uma diviso entre candidatos da
situao e candidatos de oposio, mas qualquer outra vertente poderia ser adotada
(como moderados x radicais, conservadores x desenvolvimentistas, liberais x
socialistas) que a verdade aqui expressada mantm-se intacta. O remdio para esta
distoro a exigncia de maioria absoluta de votos vlidos, mediante a adoo de um
segundo turno entre os dois candidatos mais votados no primeiro turno.

169
Dizemos tambm que esta regra favorece o pluralismo pois ela permite que mais
candidatos sejam lanados no primeiro turno, convergindo em alianas apenas no
segundo turno. Esse regime abre mais possibilidades aos partidos e candidatos para
disputarem as eleies pois, desde um ponto de vista pragmtico e de clculo poltico,
no h prejuzo direto no resultado das eleies se correntes semelhantes lanarem
candidaturas diferentes no primeiro turno.107

Entretanto, como vimos, em alguns casos no ser exigida a maioria absoluta,


bastando a simples. Este sistema conhecido por sua simplicidade: um candidato
eleito se, dentre todos os concorrentes, for o que obtiver mais votos (NICOLAU, 2002,
p. 15).

d) Aplicao jurisprudencial

Em relao ao disposto no art. 77, 2, que determina o no cmputo dos votos


brancos e nulos para que se obtenha a exigida maioria absoluta de votos, o Supremo
Tribunal Federal j decidiu pela restrio da sua aplicabilidade ao mbito das eleies
majoritrias.

EMENTA: ELEITORAL. CLCULO DO QUOCIENTE ELEITORAL. VOTOS


BRANCOS. INCLUSO. ART. 106, PARGRAFO NICO, DO CDIGO
ELEITORAL. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 77, 1; 32, 3, E 45, CAPUT,
DA CONSTITUIO FEDERAL E AO ART. 5 DO ADCT. Improcedncia da
arguio. Os votos brancos tambm representam manifestao da vontade
poltica do eleitor. So eles computados em eleies majoritrias em face de
norma expressa (arts. 28; 29, II; e 77, 2, da CF) configuradora de exceo
alusiva s eleies majoritrias, no podendo por isso ser tomada como princpio
geral. O art. 5 do ADCT limitou-se a dispor sobre a inaplicabilidade, eleio
para Prefeito nele referida, do princpio da maioria absoluta previsto no 2 do
referido art. 77 do texto constitucional permanente, no dispondo sobre voto em
branco. Recurso no conhecido.108

107
Vide captulo referente aos princpios do sistema eleitoral.
108
Recurso Extraordinrio n 140.460, Rel. Min. Ilmar Galvo, 19/05/1993, DJ 04/05/01.

170
A norma constitucional exclui a contagem dos votos brancos e nulos como votos
vlidos, para as eleies majoritrias. O faz porque de forma diversa poderia ter
eleies sem resultado, pois perfeitamente possvel que nenhum candidato obtenha a
maioria dos votos se forem computados a os votos em branco e os nulos. Na
ocorrncia desta hiptese, haveria uma eleio sem eleito. Isto, o sistema constitucional
eleitoral no permite.

O conceito de voto vlido empregado no enunciado do princpio majoritrio


exclusivamente com o fim de excluir os votos em branco e nulos, para garantir a
efetividade das eleies.

O princpio majoritrio exige, sempre que possvel, a maioria absoluta dos votos
vlidos, sendo que os votos em branco e nulos no so computados como tal.

D. PRINCPIOS DO PROCESSO ELEITORAL

Por processo eleitoral nos referimos aqui aos aspectos prprios do


desenvolvimento das eleies. Estas, como sabemos, podem ser classificadas como
um processo, uma vez que so formadas por atos encadeados que chegam a um
resultado final. Podemos dizer que a cada dois anos instaura-se e finaliza-se um
processo eleitoral, marcado pelo seu incio (com o registro das candidaturas) e pelo seu
fim (com a diplomao dos eleitos), em que pese a existncia de atos pr-eleitorais
(como convenes partidrias e prazos de desincompatibilizao para fins de
elegibilidade) e atos ps-eleitorais (processos judiciais que continuam o seu trmite
mesmo aps o fim das eleies). Tudo o que ocorre durante este processo sistemtico
e peridico est adstrito aos princpios aqui dispostos.

171
Para traar este esquadro, importante analisar o que dispe o artigo 14, 9, da
Constituio Federal:

9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos


de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico
ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou
indireta.

Vemos na norma supratranscrita vrios contedos, que precisam ser


cuidadosamente analisados, sob pena de usarmos seus conceitos indistintamente e,
assim, tornarmos a norma constitucional mera pea retrica.

O dispositivo em comento trata da autorizao de criao de outras


inelegibilidades, alm daquelas j previstas no prprio texto constitucional. Ao criar esta
autorizao, o constituinte pautou os valores que devem ser perseguidos pelo
legislador, deixando assim consignado, tambm, de quais valores partiu para definir
aquelas outras inelegibilidades j estatudas. O que fez o constituinte foi reconhecer
que outras inelegibilidades precisariam ser criadas e que estas deveriam seguir a
mesma receita por ele adotada.

O primeiro elemento que pinamos contra o que se insurge a norma. O


constituinte deixou claro ao fazer o uso do vocbulo contra: influncia do poder
econmico e abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego. Tendo em vista que a
influncia do poder econmico no afastvel, eis que natural que as campanhas
tenham custo financeiro, o que se busca coibir o abuso do poder econmico, isto ,
seu uso desmesurado ou exagerado. A segunda categoria a que se refere tambm
conhecida como abuso do poder poltico, que se traduz exatamente no uso indevido do
poder que conferido queles que ocupam cargos, funes ou empregos na
administrao pblica. Ento, a norma deve-se voltar contra o abuso do poder
econmico e o abuso do poder poltico.

O segundo elemento relevante do comando normativo o como. Qual a


medida legislativa sugerida pelo constituinte para coibir o abuso do poder econmico e
172
do poder poltico, no preceito supracitado? A criao de inelegibilidades. A recusa do
direito de candidatar-se e receber votos um meio pelo qual o legislador poder coibir
aquelas prticas indesejadas.

Por fim, resta saber o porqu. Por que deve o legislador criar as inelegibilidades
e, assim, coibir os abusos de poder? Conforme disciplinou o constituinte, aps a reviso
de 1994, so quatro os objetivos buscados: (a) proteger a probidade administrativa, (b)
proteger a moralidade para o exerccio do mandato, (c) proteger a normalidade das
eleies, e (d) proteger a legitimidade das eleies.

Portanto, a fim de proteger os valores aqui listados, deve o legislador coibir o


abuso do poder econmico e poltico, criando inelegibilidades. Esta pauta de valores
que se devem buscar proteger ou de objetivos que se devem perseguir espelham
contedos axiomticos contidos nos princpios constitucionais de que trataremos.

A legitimidade das eleies um mega-princpio com um contedo bastante


abrangente, que classificamos como princpio estruturante.

A normalidade das eleies pode ser entendida sob duas perspectivas. Uma a
sua adequao s normas, que, assim, se confunde com a legalidade. o objetivo de
que as eleies ocorram sem transgresses. Entretanto, a legalidade, em nosso ver,
no tem nenhum contedo especfico no mbito eleitoral. Por isso, no ser objeto de
nossas consideraes. A outra perspectiva da normalidade a expectativa de que as
eleies ocorram sem sobressaltos, sem tumultos; a no-surpresa. Este contedo
est inserido no princpio da estrita segurana jurdica eleitoral. um dos seus
aspectos e, assim, ser tratado na parte dedicada a este princpio.

A probidade administrativa merece uma anlise um pouco destacada. A


probidade a retido, a integridade de carter (entretanto) no regime jurdico
constitucional a probidade assume especial e particular significado (...) forma
qualificada de moralidade administrativa (FIGUEIREDO, 1999, p. 47). Como matria
restrita gesto pblica e, assim, alheia s eleies, causa certa estranheza estar aqui
veiculada como uma questo eleitoral. Entretanto, como vimos, uma das prticas que
se busca coibir o abuso do poder poltico, consistente na prtica desviada de agentes
pblicos no uso dos poderes que lhe so conferidos, ou seja, nas improbidades

173
administrativas. Abuso de poder poltico, portanto, deve ser visto como a atividade
mproba do administrador, com a finalidade de influenciar no pleito eleitoral de modo
ilcito, desequilibrando a disputa (COSTA, 2008, p. 354). Assim, ao tentar livrar as
eleies deste tipo de prtica, as normas eleitorais tambm colaboraro com a
preservao da probidade administrativa. Em outras palavras, a promoo da
probidade administrativa de interesse para as eleies e assim para o direito
eleitoral na medida em que ela tenha potencialidade para atingir de forma danosa o
processo eleitoral. Resta ento, como uma orientao ao legislador, que se deve
buscar naquilo que a legislao administrativa define como ato de improbidade
possveis causas de inelegibilidade. Agindo assim, o constituinte busca firmar um
sistema de proteo da coisa pblica, que inclui o combate atravs das normas
administrativas e da Justia comum, bem como atravs das normas eleitorais e da
Justia Eleitoral. Este sistema complementado pelo disposto no artigo 37, 4 da
Constituio:

4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos


polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.

Como se v, os atos de improbidade administrativa j causam a suspenso dos


direitos polticos, o que inviabilizaria o desejo de candidatar-se. Estes atos sero
apurados conforme os cnones do direito constitucional e administrativo, pela Justia
comum, seguindo os ritos que lhe so prprios. No obstante, tambm o direito eleitoral
poder, atravs da Justia Eleitoral, com seus ritos e normas prprias, acoimar os
infratores com a inelegibilidade e a cassao do registro da candidatura ou do diploma.
So, assim, medidas que se complementam109.

109
Importante ressaltar, tambm, que a probidade administrativa tambm deve pautar a atuao dos
agentes pblicos que atuam na Justia Eleitoral, tal qual ocorre com todo o restante dos rgos estatais.
Mas este contedo especfico de direito administrativo, no trazendo nenhuma especificidade quando
inserido no mbito da Justia Eleitoral. Portanto, tambm no ser objeto de preocupao neste estudo.

174
Para ns, esta proteo indireta da probidade administrativa um reflexo da
proteo da moralidade para o exerccio do mandato (includa a vida pregressa do
candidato) e da exigncia de normalidade do pleito, que so contedos ou sub-
princpios do princpio da moralidade eleitoral. E este um princpio do direito eleitoral
constitucional que se refere ao processo eleitoral como um todo, desde a apresentao
de candidaturas at a diplomao dos eleitos. , portanto, um princpio do processo
eleitoral.

1. PRINCPIO DA MORALIDADE ELEITORAL

a) Fundamentos Filosficos

A sociedade prima por preceitos que permitam um convvio harmnico entre


seus pares. Neste sentido, padres morais so esperados das pessoas, como forma de
viabilizar uma convivncia harmnica em sociedade. H, pois, um substrato tico-moral
que preside as relaes sociais (FIGUEIREDO, 2003, p. 19).

Entretanto, daquelas que pretendem liderar a nao so esperados padres


ainda mais elevados. Estas pessoas tero de ter fora moral para governar, para tomar
decises e imp-las a toda a sociedade; para negociar e exercer a autonomia dos entes
federativos e a soberania da nao; para defrontarem-se com situaes de conflito,
presso e adversidade cujo sucesso na transposio destes de interesse de toda a
sociedade. E mais: tambm serviro de exemplo para toda esta sociedade, que os tem
como lderes e representantes.

No por acaso exigido das pessoas que pretendem eleger-se e, assim, exercer
a representatividade da soberania popular, um padro moral superior.

175
Alm desta exigncia, no entanto, de se reconhecer que, para que as eleies
produzam representatividade e legitimidade, elas devem ser limpas. No basta que
seus candidatos tenham um passado limpo, mas que o procedimento eleitoral seja
correto. A lisura das eleies necessria para os fins a que se destina o direito
eleitoral.

b) Fundamentos Jurdicos

A moralidade eleitoral um princpio expresso na nossa Constituio, no 9 do


art. 14:

9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos


de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico
ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou
indireta.

Vemos no dispositivo acima transcrito os princpios que pautam ou devem


pautar as inelegibilidades: moralidade e legitimidade das eleies. Da legitimidade j
tratamos; trataremos agora da moralidade. Esta divide-se em dois aspectos, ou sub-
princpios: a lisura do pleito e a moralidade para o exerccio do mandato.

Importa anotar que a probidade administrativa mencionada no dispositivo


constitucional acima transcrito nada mais do que uma moralidade qualificada; um
tipo especfico de moralidade administrativa. Assim, sua conexo com a moralidade
eleitoral no direta. O vinculo da improbidade administrativa com os direitos polticos
objeto de dois outros preceitos constitucionais, que devem ser analisados na busca do
sentido desta relao entre a probidade administrativa e os direitos polticos. Um o art.
15, que determina ser a improbidade administrativa uma das causas de suspenso dos
176
direitos polticos. Outro o preceito que atribui a perda da funo pblica e a
suspenso dos direitos polticos ao mprobo:

Art. 37
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.

Estes dispositivos so harmnicos ao estabelecer que um dos efeitos da


improbidade administrativa a suspenso dos direitos polticos. Neste sentido, compete
lei que regulamenta o dispositivo constitucional acima transcrito estipular os prazos de
suspenso dos direitos polticos. E a Lei n 8.429/92 assim o faz, de forma graduada
como previsto pela Constituio, estipulando diferentes prazos conforme o tipo de
improbidade praticado h os que importam enriquecimento ilcito, h os que causam
prejuzo ao errio e h os que atentam contra os princpios da administrao pblica.
Estes prazos so estipulados em lei ordinria e suspendem os direitos polticos, cujo
gozo uma condio de elegibilidade. Assim, parece carecer de maior sentido prtico o
disposto no 9 do art. 14 naquilo que diz respeito probidade administrativa, pois no
ser a lei complementar ali prevista que ir regulamentar os efeitos da condenao por
improbidade administrativa sobre as candidaturas. Esta relao j dosada pelo artigo
37, 4 e pela Lei das Improbidades, atravs da suspenso dos direitos polticos.

No poderamos imaginar que, como item participante da moralidade eleitoral, a


probidade administrativa assume o sentido de valor a ser buscado nos candidatos; isto
porque o item seguinte do dispositivo constitucional em comento a moralidade para o
exerccio do mandato. No se admite, ento, que estes tpicos tenham contedos
idnticos.

A probidade administrativa, que j apenada com a suspenso dos direitos


polticos, s adquire sentido neste artigo 14, 9, quando entendemos que as
inelegibilidades ao combaterem o abuso de poder, favorecem a preservao da
probidade administrativa. Isto , muito embora no seja o objetivo direto das

177
inelegibilidades o trato de questes de direito administrativo, elas tm um impacto sobre
os agentes pblicos, que no podero valer-se de seus cargos (e seu poder) para
prejudicar a lisura e a legitimidade do pleito. que sendo que inelegibilidades devem ser
criadas de forma a buscar este objetivo.

E no que consistiria a moralidade eleitoral?

Podemos iniciar nossas reflexes servindo-nos daquilo que j produziram os


tericos da moralidade administrativa. Constitucionalistas e administrativistas tm
debatido desde h muito o alcance do princpio da moralidade administrativa e o ponto
central deste debate : seria esta uma porta de entrada para o subjetivismo judicial e o
fim do positivismo? Uns respondero: no, pois a moralidade que aqui se exige a
moralidade jurdica, que est expressa em exigncias dispostas em preceitos
normativos.

Esta resposta resolve o problema do subjetivismo e da separao entre direito e


moral. Entretanto, cria outro: qual seria o contedo do princpio da moralidade se ele se
limitar legalidade? Se ser moral o mesmo que respeitar as leis, a moralidade seria
to somente um aspecto da legalidade e portanto no estaramos diante de um
verdadeiro princpio, eis que careceria de contedo.110

A moralidade , de fato, um princpio espinhoso. Analisando a jurisprudncia do


Supremo Tribunal Federal, vemos que, no mais das vezes, ela citada apenas como
figura retrica, sem que seja possvel enxergar ali nenhum contedo jurdico ou
qualquer normatividade expressiva. Entretanto, acreditamos na existncia de um ncleo
deste princpio que no se confunde com a legalidade: a boa f dos atores envolvidos
no ato sob anlise ou a no manipulao maliciosa da lei ou do poder.

A moralidade repele a manipulao, a malcia, a fraude e o desvio de finalidade.


Exige que os atores eleitorais demonstrem boa conduta e lisura de comportamento,
pois sero possivelmente os lderes do amanh. Neste sentido, a moralidade eleitoral
ganha contornos maiores do que apenas um item fundamentador das inelegibilidades, e

110
Neste sentido, ousamos divergir de Marcelo FIGUEIREDO, segundo quem no h obrigao que
transcenda a legalidade, tal como inserida no sistema constitucional. Assim sendo, deve-se auscultar os
princpios da Constituio e das leis, mesmo aqueles implcitos. Contudo, no h qualquer dever ou
obrigao jurdica em atender, alm da lei, as normas morais (2003, p. 100).

178
assume um papel amplo e genrico na interpretao, integrao e aplicao das
normas eleitorais.

c) Contedo jurdico

O que se mostra inadmissvel, em qualquer nao civilizada, tolerar-se a


entrega da guarda dos recursos pblicos a pessoa comprovadamente desonesta ou
que obteve o mandato por via reconhecidamente escusa (PINTO, 2006, p. 27).
Tratemos, pois, destas duas vertentes distintas. Uma diz respeito moralidade do
candidato; outra diz respeito moralidade do pleito.

A moralidade do candidato a moralidade para o exerccio do mandato. No se


confunde com o princpio da moralidade administrativa, insculpido no art. 37, caput.
No se volta ele propriamente ao exerccio do mandato, mas volta-se candidatura.
Aplica-se Justia Eleitoral e Lei das Inelegibilidades, que devem assegurar que os
candidatos do pleito tenham condies morais para exercerem os mandatos.

Seu mbito de incidncia , certamente, o eleitoral. Sem prejuzo, claro, da


aplicabilidade do princpio da moralidade administrativa aos rgos, servios e
servidores da Justia Eleitoral.

Neste sentido, outro contedo da moralidade eleitoral a moralidade para o


exerccio do mandato, e a consequncia mais forte a ser extrada deste sub-princpio
a exigncia de padres morais mais elevados para que se admita a postulao de
candidaturas. Isto , a Constituio exige um plus dos candidatos. No basta a
presuno de inocncia e legalidade. H que se comprovar que o candidato tem
condies morais de assumir o cargo que pretende disputar. Este comando bastante
ntido no art. 14, 9 da Constituio Federal.

No fosse a existncia deste princpio, estaramos diante da impossibilidade de


uma regra que exigisse algo que no seja sentena condenatria com trnsito em

179
julgado para recusar uma candidatura. Entretanto, a moralidade eleitoral abre esta
possibilidade.

Enquanto os cidados comuns esto totalmente protegidos pela presuno de


inocncia, aqueles que pretenderem se candidatar podero ter este direito fundamental
mitigado. Mas, importante que se diga, somente se houver expressa disposio legal
neste sentido. No poder o juiz eleitoral e nem mesmo o Tribunal Superior Eleitoral,
mediante ato regulamentar, criar nova hiptese de inelegibilidade neste sentido, pois
seria esta uma afronta no s presuno de inocncia, mas tambm legalidade e
estrita segurana jurdica eleitoral. De outra parte, h que se reconhecer que a
Constituio, ao erigir a moralidade eleitoral ao status de princpio constitucional, abre a
possibilidade de criar regra (atravs de lei complementar) que afaste a possibilidade de
candidatura de pessoas com condenao penal confirmada em segunda instncia, por
exemplo.

Esta hiptese no encontraria respaldo na Constituio, se no fosse o princpio


da moralidade eleitoral. Mas importante frisar que as inelegibilidades, como sabido
e exigido pelo princpio do sufrgio universal, devem guardar proporcionalidade entre o
sacrifcio exigido e o bem protegido. Assim, no qualquer norma restritiva do sufrgio
universal que entra pela porta da moralidade eleitoral.

Por fim, impende salientar uma vez mais que a moralidade eleitoral tambm est
a servio do aplicador do direito eleitoral como guia para a interpretao, integrao e
aplicao das normas eleitorais, exigindo que os candidatos se pautem por padres
morais mais rigorosos que os exigidos da sociedade, inadmitindo-se a conduta
maliciosa, fraudatria ou antitica.

Alm da moralidade subjetiva, para o exerccio do mandato, h tambm uma


moralidade objetiva. Esta refere-se lisura das eleies. O bem protegido pelo Direito
Eleitoral , acima de tudo, a lisura do processo para a escolha dos representantes do
povo. No o interesse especfico dos participantes das disputas eleitorais, mas,
exclusivamente, o interesse superior da coletividade em realizar eleies limpas
(PINTO, 2006, p. 25).

180
Isto fica patente no artigo 23 da Lei Complementar n. 64/90, que, ao cuidar da
(ao de) investigao judicial eleitoral voltada apurao do abuso do poder
econmico, determina que:

Art. 23. O Tribunal formar sua convico pela livre apreciao dos fatos
pblicos e notrios, dos indcios e presunes e prova produzida, atentando para
circunstncias ou fatos, ainda que no indicados ou alegados pelas partes, mas
que preservem o interesse pblico de lisura eleitoral.

d) Aplicao jurisprudencial

O Tribunal Superior Eleitoral j declarou a moralidade eleitoral como dos


principais princpios do direito eleitoral:

ELEIES 2008. 1. Agravo regimental no recurso especial. Registro de


candidatura. Vereador. Presidente de associao cujos servios populao em
geral so mantidos com recursos pblicos, mediante convnio. O prazo de
afastamento do cargo de 6 (seis) meses antes do pleito. Art. 1, lI, a, 9, da Lei
Complementar n 64/90. Deciso do TRE. Impossibilidade de reexame. Smula
279 do STF. Dissdio jurisprudencial no demonstrado. 2. Interpretao das
normas eleitorais. Inelegibilidades. Proteo. Estado Democrtico de Direito.
Moralidade pblica e liberdade do voto. Esta Corte tem interpretado as normas
eleitorais de forma a preservar os valores mais caros ao regime
democrtico, em especial a liberdade do voto e a moralidade pblica.
Embora se referiram a direitos polticos negativos, essa nova exegese no se
mostra extensiva ou contrria ao Direito, mas justa medida para a proteo de
bens jurdicos constitucionalmente tutelados. Agravo a que se nega
provimento.111

Em outra ocasio, o Tribunal Superior Eleitoral j fez meno expressa


moralidade eleitoral, ao consignar que compete Justia Eleitoral velar pela

111
Agravo Regimental no RESPE n 29.662, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 16/12/2008, publicado em
sesso. Negritamos.

181
observncia da moralidade no processo eleitoral, ainda mais agredida se os ilcitos se
do na reta final da campanha112.

Tambm o fez quando decidiu exigir provimento judicial especfico suspendendo


os efeitos da deciso que desaprovou as contas da gesto do candidato:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. REJEIO DE


CONTAS. OBTENO DE TUTELA ANTECIPADA. NECESSIDADE. ART. 1, I,
G, DA LC N 64/90. NO-PROVIMENTO.
1. A mera propositura de ao judicial contra a deciso de rejeio de contas
constitui artificializao da Smula n 1 do e. TSE. A fim de resguardar os
princpios constitucionais da probidade e moralidade administrativa, exige-se, ao
menos, a obteno de provimento antecipatrio ou cautelar que suspenda os
efeitos da deciso de rejeio de contas. Precedentes: RO n 963, Rel. Min.
Carlos Ayres Britto, DJ de 13.9.2006, AgRg no REspe n 29.186/SP, Rel. Min.
Arnaldo Versiani, sesso de 4.9.2008; AgRg no REspe n 29.456/SP, de minha
relatoria, sesso de 10.9.2008.
(...)
3. Agravo regimental no provido.113

O julgado se lastreia em argumentos e jurisprudncia segundo os quais os


candidatos que tiveram contas de sua gesto desaprovadas no estaro protegidos
pelo mero ingresso de medida judicial. que, para escapar da inelegibilidade cominada
pelo art. 1, I, g, da Lei Complementar n 64/90, os candidatos ingressavam com
medida judicial na undcima hora114. Mas conclui o Tribunal Superior Eleitoral que
esta prtica uma evidente manipulao dos fatos e da lei, como forma de se proteger
das suas consequncias. Este tipo de manipulao maliciosa, entretanto, repelido
pela moralidade eleitoral.

Tambm j decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que a vedao de atividade


poltico-partidria aos servidores da Justia Eleitoral, estipulada pelo art. 366 do Cdigo
Eleitoral, tem por escopo a moralidade que deve presidir os pleitos eleitorais115. Num

112
RESPE 25.745, Rel. Min. Carlos Ayres Brito, 31/05/2007, DJ - Dirio de justia, Data 08/08/2007,
Pgina 230.
113
RESPE 34821, Rel. Min. Felix Fischer, 27/11/2008, publicado em sesso.
114
RO n 963, Rel. Min. Carlos Ayres Brito, DJ de 13/09/2006.
115
Processo Administrativo n 19.089/MA, ReI. Min. Peanha Martins, DJ de 6.2.2004.

182
julgamento deste, a Min. Carmen Lcia deixou consignada uma lio sobre a
moralidade eleitoral:

O que se quer com uma norma como essa? Moralizar o processo inteiro, tanto o
processo eleitoral quanto a administrao pblica, e muito mais a administrao
que diz respeito ao Poder Judicirio que cuida das eleies.
Ento, no possvel imaginar que um cidado comum tenha que conviver com
qualquer desconfiana. Temos o direito de dormir em paz pensando que temos
direito ao um governo honesto, a uma justia honesta, e que isso acontece.
Ento, a norma como essa exatamente para evitar que as instituies do
Judicirio - e muito mais do Judicirio Eleitoral -, que precisam de passar, de
viver a experincia da moralidade, passem por uma dvida. No que este ou
aquele, ou esta servidora teria qualquer conduta incompatvel com a moralidade;
que no basta ser honesto no cargo pblico; preciso parecer para que a outra
pessoa tenha segurana de que as instituies funcionam a contento.116

Vemos a um ntido comando prima facie.

Nas eleies de 2006, o Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro iniciou


uma possvel cruzada pela moralidade. Passou a exigir o que ficou popularmente
conhecido como ficha limpa dos candidatos, pois recusou o registro de candidatura de
um postulante tinha aes penais em curso contra si. O Tribunal Superior Eleitoral
balanou, mas, por deciso da maioria, no admitiu a prevalncia do entendimento da
Corte Regional carioca. Deixou consignado que o art. 14, 9 no autoaplicvel, e
que a criao de hiptese de inelegibilidade s poderia se dar atravs de lei
complementar. o que vemos:

Eleies 2006. Registro de candidato. Deputado federal. Inelegibilidade.


Idoneidade moral. Art. 14, 9, da Constituio Federal.
I. O art. 14, 9, da Constituio no auto-aplicvel (Smula n 13 do
Tribunal Superior Eleitoral).
II. Na ausncia de lei complementar estabelecendo os casos em que a
vida pregressa do candidato implicar inelegibilidade, no pode o julgador, sem
se substituir ao legislador, defini-los.
Recurso provido para deferir o registro.117

116
RESPE 29.769, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, 11/12/2008, publicado em sesso.
117
Recurso Ordinrio n 1.069/RJ, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, julgado e publicado em 20/09/06.

183
Ento, fica a indagao: e se a lei complementar previsse a hiptese de
inelegibilidade por haver ao penal em curso, seria ela constitucional em face do
princpio da presuno de inocncia? Como j dito, entendemos que no. E o Supremo
Tribunal Federal j decidiu neste mesmo sentido quando diante da Constituio anterior
e da lei de inelegibilidade anterior (Lei Complementar n 5/70), que previa esta hiptese.
Foi no julgamento do Recurso Extraordinrio n 86.297, de relatoria do Min. Thompson
Flores, que foi expressamente reconhecida a constitucionalidade do dispositivo da
mencionada lei complementar impugnada que impedia a candidatura de pessoa
processada criminalmente.

Alis, o Tribunal Superior Eleitoral j consignou que a moralidade pblica impede


que a candidatura daqueles que tiveram suas contas rejeitadas:

Na quadra vivida pelo atual ordenamento jurdico, que deve ser interpretado e
aplicado homenageando o princpio da moralidade pblica, postulado
fortalecedor do Estado de Direito, no h de se permitir a candidatura a cargo
eletivo de cidado que, no trato do dinheiro pblico, tem suas contas rejeitadas
por Tribunal de Contas.118

Outra aplicao da moralidade eleitoral refere-se lisura das eleies. farta a


jurisprudncia neste sentido, usada quase sempre como forma de exigir a
potencialidade de leso lisura do pleito para configurar o ato de abuso de poder apto
a cassar registro de candidatura ou mandato.

2. PRINCPIO DA ESTRITA SEGURANA JURDICA


ELEITORAL

118
Recurso ordinrio n 1.153, Rel. Min. Jos Delgado, 14/09/2006, publicado em sesso.

184
a) Fundamentos Filosficos

O procedimento eleitoral um momento mpar na vida poltica da nao. o


momento em que todas as pessoas so conclamadas a decidir juntas sobre o futuro da
nao, aps um longo debate e contraste de ideias e propostas. o momento em que
cada pessoa se junta s demais para assumir as rdeas da vida poltica nacional, em
que sua cidadania faz inverter o comum do dia-a-dia: o poltico que depende do
cidado. Neste dia, o poder est com o homem comum. fundamentalmente neste dia
que ele tem a maior expresso da sua liberdade poltica.

A deciso de votar no simples. Os eleitores tomam conhecimento dos mais


diversos candidatos, cada um com sua complexidade pessoal e partidria, bem como
so expostos propaganda eleitoral e cobertura intensa da mdia. Esta avalanche de
informaes, somada aos debates (sempre intensos e s vezes cinematogrficos),
conformam a opo do eleitor que deve ser expressa em um s ato: o voto. o clmax
da cidadania. A partir dali, a representatividade volta a dominar e a participao das
pessoas quase sempre indireta. A deciso ali tomada valer para os prximos quatro
anos, salvo alguma ruptura. Nos dizeres de SARTORI (1988, p. 116), a eleio o
momento em que o povo governado passa a ser povo governante, pois entre
elecciones el poder del pueblo est em gran medida inactivo.

Este momento tambm caracterstico de um jogo119. O jogo poltico das


eleies aquele com times definidos, objetivos claros, regras predeterminadas,
estratgias diversificadas, tempo regulamentar e um placar final. Como todo jogo,

119
Matus descreve o jogo social como um grande jogo onde os participantes desenvolvem uma
constante luta pelo poder. Este grande jogo composto por nove jogos, sendo um deles o jogo poltico,
no qual se disputa e se distribui o poder poltico, civil e militar, cuja funo criar, concentrar e distribuir o
poder social. O recurso crtico o vetor de fora poltica, que varia principalmente atravs da produo da
ao acordante ou da ao estratgica, combinadas com aes instrumentais. O jogo poltico liberta ou
subjuga o homem por meio da distribuio do poder. um jogo entre atores em disputa pelo controle dos
diversos sistemas de governo em vigor no jogo social. um jogo que combina a luta por motivaes
pessoais com as motivaes ideolgicas, expressas em projetos sociais. Esse jogo produz, distribui e
concentra o poder poltico (MATUS, 2005, pp. 320-321).

185
quando se repete, pode atingir resultado diverso. Os jogadores (polticos), contam com
a arrecadao de fundos para realizar sua estratgia eleitoral no tempo regulamentar.
Ao final do jogo, aquele que licitamente conseguir mais pontos (votos) declarado
vencedor pelo juiz. O convencimento do eleitor o objetivo imediato, para que se
obtenha os votos, j que este decide livremente sobre seu prprio voto. Ao juiz cabe
conduzir o jogo de acordo com as regras, aplicar as punies necessrias e confirmar o
placar (a deciso das urnas).

Esta configurao de momento preparado, esperado e relevante com as


caractersticas do jogo social, conduzem a uma consequncia bastante relevante. Este
processo eleitoral tem que garantir ao mximo a justeza das decises e evitar as
repeties. H que se assegurar que o jogo termine com o resultado mais justo possvel
no tempo regulamentar. A eleio tem um carter momentneo, que pode mudar
radicalmente de uma semana para a outra, a depender dos acontecimentos e da
disposio dos eleitores. Se fizermos uma eleio a cada ms durante um semestre,
certamente haver alteraes em relao aos candidatos eleitos em cada uma delas.
Esta uma situao que no pode ser ignorada e que decorre do jogo social. Cabe ao
direito eleitoral e Justia Eleitoral assegurarem estabilidade ao sistema poltico, de
forma que a representatividade poltica dos cidados no oscile como a bolsa de
valores ou as pesquisas de opinio.

Eleies, tal qual um jogo de futebol, ganham-se no tempo regulamentar e de


acordo com as regras do jogo. Erros de arbitragem e faltas graves podem ocorrer, mas
isso no desmerece o resultado final da partida. Anulao gera novo jogo e novo
resultado, suplantando assim o planejamento dos contendores e as expectativas de
todos os atores envolvidos. Qualquer anulao traumtica, seja porque o ato nico
dos cidados j ocorreu, seja porque um novo jogo altera o resultado e levanta
questionamentos quanto sua legitimidade.

A anulao das eleies provoca uma crise de legitimidade, pois os candidatos


(se forem os mesmos) j esto sob outras condies e o voto do eleitor fica
desacreditado. Em relao aos candidatos, seus recursos j no so os mesmos e sua
imagem constantemente impactada pelos acontecimentos. Em relao ao eleitor, fica

186
a sensao de que aquela relevante deciso e interveno de nada valeu, recaindo um
descrdito sobre a democracia e suas instituies. Esta situao fica ainda mais
agravada quando dada posse ao segundo colocado, sem que seja dado ao povo
escolher livremente seu representante.

Nestes termos, ao direto eleitoral cumpre assegurar o mximo de certeza


possvel e anular o mnimo de eleies possvel. Para o eleitor e para o candidato, vale
mais manter o resultado de um jogo que teve irregularidades e erros superveis, do que
manter a disputa em aberto ou alterar o resultado nos tribunais. O sistema depende de
uma deciso que no pode ser prima facie, mas sim definitiva, para que o governante
possa sustentar a unio, a integridade e a independncia do Brasil, conforme
preconizado pelo artigo 78 da Constituio.

b) Fundamentos Jurdicos

As eleies so formadas pelos votos de milhares de cidados que se destinam


a constituir o mandato de outros cidados. O sufrgio ativo e passivo o elemento
bsico das eleies e sua preservao exigida para que se garanta a mxima
efetividade deste direito fundamental. Luis Roberto BARROSO (2001, p. 240) nos
ensina que

a ideia de efetividade, conquanto de desenvolvimento relativamente recente,


traduz a mais notvel preocupao do constitucionalismo nos ltimos tempos.
Ligada ao fenmeno da juridicizao da Constituio, e ao reconhecimento e
incremento de sua fora normativa, a efetividade merece captulo obrigatrio na
interpretao constitucional. Os grandes autores da atualidade referem-se
necessidade de dar preferncia, nos problemas constitucionais, aos pontos de
vista que levem as normas a obter a mxima eficcia ante as circunstncias de
cada caso.

187
Assim que a vontade popular (expressada atravs do sufrgio ativo) e o direito
de eleger-se (prprio do sufrgio passivo) devem ser preservados como forma de
garantir a mxima eficcia deste direito fundamental.

A segurana aparece, ao lado da democracia, da liberdade e da igualdade, como


um dos valores supremos declarados no prembulo da Lei Maior. E, mais
detidamente, o artigo 5, em vrios dispositivos, configura o princpio constitucional da
segurana jurdica, que aparece de forma mais detida no caput e no inciso XXXVI, a
seguir transcritos:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,


garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
.................................................................................................................................

XXXVI a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa


julgada;

Entretanto, de se reconhecer o cuidado maior que se tem com a matria


eleitoral, no texto constitucional, demandando o reconhecimento de uma estrita
segurana jurdica. A comear pela regra da anualidade estampada no artigo 16 da
Constituio:

Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrar em vigor na data de sua
publicao, no se aplicando eleio que ocorra at um ano da data de sua
vigncia.

Tambm na vedao do uso de medidas provisrias em matria eleitoral, no


artigo 62:

1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria:


I - relativa a:

188
a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral;

Alm destas cautelas excedentes, o constituinte erigiu a normalidade das


eleies como um valor a ser buscado pelo legislador ao definir novas hipteses de
inelegibilidades (art. 14, 9). A normalidade a exigncia de que as eleies ocorram
sem sobressaltos ou traumas, que as normas sejam respeitadas e que no ocorram
abusos a desviar o curso natural da livre deciso dos eleitores.

Temos assim todo um conjunto de regras constitucionais que apontam no


sentido de uma cautela ainda maior em relao aos feitos e fatos eleitorais do que
dedica a constituio a outras ramas do direito. Este cuidado, somado mxima
efetividade que deve receber o sufrgio, lastreia a estrita segurana jurdica eleitoral,
que exige estabilidade e prudncia em relao aos feitos e atos eleitorais. Colabora
assim com a realizao da democracia e a afirmao da soberania popular.

Neste diapaso, relevante anotar o magistrio de Jos Eduardo FARIA (2003,


p. 204), que, imbudo de outras preocupaes, ressalta a importncia da segurana
jurdica eleitoral. Segundo o autor, na atualidade, a constituio j no pode mais ser
pensada como o pressuposto lgico ou norma que irradia validade a todo ordenamento
jurdico, mas como um objetivo final, onde esto condensados os valores maiores que
devem ser buscados. Ela no seria um ponto de partida, mas um ponto de chegada. E
este ponto impe observncia absoluta a apenas duas exigncias fundamentais:
direitos de cidadania e estabilidade e preciso do jogo democrtico.

Numa situao-limite, um centro de convergncia de valores em cujo mbito


teriam carter absoluto apenas duas exigncias fundamentais mnimas. Do ponto
de vista substantivo, os direitos de cidadania e a manuteno do pluralismo
ideolgico, mediante a adoo de mecanismos capazes de preservar as
liberdades de opinio, informao e participao. Do ponto de vista
procedimental, as garantias para que o jogo democrtico seja travado dentro de
regras precisas e estveis, ainda que despidas de prescries extensivas e
detalhadas.

V-se, assim, na viso de Jos Eduardo FARIA, que os nicos valores absolutos
da Constituio estariam situados no aspecto democrtico e na liberdade, pois limita-se

189
proteo da cidadania e do pluralismo (aspecto substantivo) e certeza e
estabilidade do jogo democrtico (aspecto procedimental). Este ltimo aspecto o valor
contido no princpio da segurana jurdica eleitoral.

c) Contedo Jurdico

A estrita segurana jurdica eleitoral se manifesta em trs vertentes, ou sub-


princpios: a normalidade das eleies, a preservao do ato eleitoral e a diligncia dos
atores do processo eleitoral.

A normalidade das eleies princpio amplamente citado pela jurisprudncia


como valor a ser garantido pelo direito eleitoral e pela Justia Eleitoral. Consiste numa
orientao que deve pautar o legislador, o intrprete da norma e o administrador das
eleies a fim de no permitir que ocorram surpresas e sobressaltos no decorrer no
processo eleitoral. Para que as eleies transcorram normalmente, os abusos devem
ser coibidos e a liberdade dos cidados preservada, sem que haja distrbios, terror ou
ameaas. Para cumprir com tal desiderato, deve o legislador e o regulamentador criar
um arcabouo jurdico claro e seguro. O juiz e a administrao das eleies devem
estar sempre prontos e aparelhados para interferir sempre que necessrio, mas sem
que essa interveno extrapole aquilo que se espera do Poder Judicirio: serenidade e
firmeza.

Qualquer ato que retire a livre exposio dos candidatos e a livre escolha dos
cidados do seu curso normal, deve ser rechaado pela Justia Eleitoral. Mais: os
abusos s podem gerar cassao de candidaturas e sanes de inelegibilidade quando
houver nestes potencialidade de macular a normalidade das eleies. Isto porque a
proteo da normalidade das eleies um dos esteios da teoria das inelegibilidades.
Esta a tnica do art. 14, 9 da Constituio Federal.

190
Muitas vezes a normalidade das eleies usada como sinnimo da legitimidade
das eleies. No . Se fosse, no precisariam ser dispostas lado a lado pelo
constituinte, no art. 14 9. A normalidade se refere ao processo eleitoral, ao regular
desenvolvimento do pleito. A legitimidade diz respeito ao resultado eleitoral,
diplomao do candidato livre e verdadeiramente escolhido pelo povo. evidente,
entretanto, que abalos na normalidade da eleio tendem a afetar a legitimidade do seu
resultado.

segurana jurdica eleitoral, porm, no basta somente que o processo


transcorra normalmente: necessrio que seus atos sejam perenes e induvidosos; isto
, alm de insuspeitos pela normalidade do processo, eles devem se manter no tempo,
transmitindo segurana ao sistema a aos cidados. por isso que h uma exigncia de
preservao do ato eleitoral. Em relao a esta DUQUE VILLANUEVA (2006, p. 95)
comenta que

en palabras del Tribunal Constitucional, la propia naturaleza del proceso


electoral, al tratarse de un procedimiento extraordinariamente rpido, de plazos
perentorios en todas sus fases, resulta incompatible con una apertura indefinida
de la determinacin de sus resultados electorales mediante la impugnacin de
posibles irregularidades o errores que pudieran apreciarse.

Da decorre a necessria preservao do ato eleitoral, que no pode ficar em


aberto, nem ser facilmente anulado. Ele deve ser certo e transmitir esta certeza aos
eleitores e candidatos. por isso tambm que a Constituio Federal limita as
possibilidades de recurso na Justia Eleitoral (art. 3 e 4) e os recursos eleitorais
no tm efeito suspensivo (art. 257, Cdigo Eleitoral).

Podemos ver tambm a preservao do ato eleitoral disciplinando as nulidades


no Cdigo Eleitoral, ao exigir condies mais dificultosas para sua declarao:

Art. 223. A nulidade de qualquer ato, no decretada de ofcio pela Junta, s


poder ser argida quando de sua prtica, no mais podendo ser alegada, salvo
se a argio se basear em motivo superveniente ou de ordem constitucional.

191
H, na norma supratranscrita, a ntida inteno de preservao dos atos de
cunho eleitoral. Mas a exigncia de preservao no se limita a estes dispositivos, pois
este princpio constitucional tem espectro mais abrangente. Ele exige conservadorismos
e parcimnia na anulao de atos eleitorais, sendo uma das consequncias a restrio
e incomunicabilidade das nulidades. Elas no devem ter um efeito maior do que o dano
que causaram. A manuteno dos votos vlidos deve ser sempre levada em
considerao, de forma a no anular urnas ou circunscries inteiras por causa de um
ou de poucos votos ou procedimentos irregulares. Citando a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Espanhol, Eduardo ALVAREZ CONDE (1991, p. 25) registra que

la hermenutica finalista debe tener en cuenta posprincipios de conservacin del


acto, de proporcionalidad y de interpretacin ms favorable a la efectividad de los
derechos fundamentales, porque el mantenimiento de esa voluntad expresada
en votos vlidos debe constituir criterio preferente a la hora de interpretar y
aplicar las normas electorales.120

GAVARA DE CARA (2007, p. 108) tambm traa um delineamento muito preciso


da necessidade de preservao do ato eleitoral:

Hay que pensar que pensar que en nuestro Derecho las irregularidades
electorales son inevitables, ya que parte de la Administracin Electoral no es
profesional, ni permanente (las mesas electorales se eligen por sorteo) y pueden
cometer errores de escasa calidad y entidad que no pueden justificar la anulacin
de una eleccin, ya que se causaran perjuicios al inters general (repetir
elecciones tiene un coste econmico muy elevado) y se protegera fciles y
perturbadores abusos (sera suficiente ocasionar la ruptura violenta de una urna
para repetir una eleccin en mesa o incluso en circunscripcin).

Em relao diligncia dos atores, temos que esta nasce de uma relao da
segurana jurdica com a celeridade processual. Os atores envolvidos no processo
eleitoral devem ser diligentes para impugnar as irregularidades no momento certo
porque os prazos so curtos e peremptrios (princpio da celeridade processual
eleitoral) e porque h um conservadorismo em relao aos atos eleitorais (preservao
do ato eleitoral).
120
citando deciso do Tribunal Constitucional 25/1990, de 19 de fevereiro.

192
A diligncia dos atores uma medida exigida pela segurana jurdica eleitoral
tambm porque ela d mais segurana ao processo eleitoral. Em eleies com agentes
diligentes h uma fiscalizao mtua eficiente e rpida, que garante mais segurana ao
pleito, no o deixando padecer de tantos males pois as medidas sero tomadas a
tempo.

Neste sentido, podemos ver uma aparente relao ambgua e tensa com o
princpio da celeridade processual. Enquanto a celeridade exige velocidade, a
segurana exige cautela. A combinao destes efeitos se resolve na medida em que o
valor preservado o mesmo: a democracia e a legitimidade das eleies. do embate
(ou combinao) da segurana com a celeridade que surge a necessidade de prazos
peremptrios e diligncia dos atores, pois, uma vez encerrados os prazos, no mais
caber a discusso da matria. Assim que, grosso modo, resolve-se a tenso entre
celeridade e segurana. Carlos Mrio VELLOSO e Walber Agra MOURA bem captaram
a relao entre estes dois princpios:

Os prazos do Direito Eleitoral so dos mais exguos da Cincia Jurdica, haja


vista que a data das eleies no pode ser postergada. Sendo o processo
eleitoral relativamente curto, e tendo as decises eleitorais grande repercusso
na eleio, elas devem ser tomadas de forma imediata, pois sua demora significa
sua no-concretizao. A insegurana jurdica provocada pela ausncia de
certeza no resultado da eleio contribui para diminuir a legitimidade do
mandatrio pblico, no estimulando o desenvolvimento do regime democrtico.
(VELLOSO; AGRA, 2009, pp. 16-17)

Recorremos mais uma vez a GAVARA DE CARA (2007, p. 109):

El principio de seguridad electoral es una especificacin o concrecin del


principio de seguridad jurdica (art. 9.3 CE). Este principio con carcter general
comporta la imposicin jurdica de la finalizacin de los efectos derivados de
insuficiencias, anomalas o errores, por ms fehacientes que stos sean, en
razn de que su transcendencia ms all del trmino temporal fijado por el
legislador implica trastornos, disfunciones o detrimento de otros derechos, bienes
o interese jurdicamente protegidos ().

193
A exigida diligncia dos atores eleitorais tem uma conotao bastante ntida
como fundamento da norma do artigo 223 do Cdigo Eleitoral:

Art. 223. A nulidade de qualquer ato, no decretada de ofcio pela Junta, s


poder ser argida quando de sua prtica, no mais podendo ser alegada, salvo
se a argio se basear em motivo superveniente ou de ordem constitucional.

Estes traos conformam um sistema jurdico que prima mais pela garantia do
resultado final do que pelo procedimento ou comportamento dos atores envolvidos. As
diretrizes do sistema espanhol no so muito diferentes e levaram Miguel AZPITARTE
SNCHEZ (2003, pp. 434-435) a concluir o mesmo:

En definitiva, la distincin entre antijuridicidad e invalidez por un lado, y la


modulacin de la nulidad como consecuencia de la invalidez por otro, constituyen
rasgos propios de un procedimiento en el que el logro de su fin la renovacin
democrtica de los rganos polticos prima en ocasiones sobre la forma en la
que acta la Administracin electoral.

As eleies exigem a diligncia dos atores e prazos exguos e peremptrios, pois


a anulao do ato eleitoral gera danos devastadores. Estes danos referem-se a
aspectos econmicos (o custo das eleies), aspectos morais (da decepo e
descrena do eleitorado e das pessoas envolvidas no processo eleitoral), aspectos
polticos (a quebra e ruptura de composies, gerando mais disputas e menos governo)
e aspectos de gesto pblica (interrupo na conduo de polticas pblicas e
substituio de cargos de chefia e assessoramento), e devem ser todos estes
aspectos levados em considerao quando da tomada de deciso a respeito da
declarao da perda de um mandato. E, quanto mais tardia a deciso, pior o cenrio.

Em suma, atravs dos seus componentes ou sub-princpios preservao do ato


eleitoral e diligncia dos atores, a estrita segurana jurdica eleitoral exige que as
querelas jurdico-eleitorais se resolvam a tempo e que o resultado das eleies seja
definitivo. As imperfeies, erros, fraudes e anomalias devem ser decididas em tempo
razovel, evitando-se ao mximo que respinguem no exerccio do mandato. Este

194
mandado de otimizao, como tal, est sujeito a ceder diante de nulidades e
aberraes extremas, mas o que fica determinado por este princpio que resultado de
uma eleio s pode alterado pela Justia Eleitoral em situaes muito excepcionais.
Os prejuzos da anulao de uma eleio costumam ser muito maiores do que a defesa
de uma estrita legalidade que tenha sido ferida no processo eleitoral. Alm disso, a
estrita segurana jurdica eleitoral tambm exige a estabilidade das normas eleitorais,
como forma de garantir um jogo seguro e igual, bem como para favorecer a diligncia
dos atores eleitorais.

A combinao da normalidade das eleies, com a conservao do ato eleitoral


e a diligncia dos atores d o delineamento do princpio constitucional da estrita
segurana jurdica eleitoral.

d) Aplicao jurisprudencial

A proteo da normalidade das eleies, enquanto sub-princpio expresso da


Constituio Federal, tem sido manejada pelo Tribunal Superior Eleitoral com
frequncia. Alis, tambm com bastante referncia, reconhecendo-se sempre a
relevncia do princpio e de sua modulada normatividade:

ABUSO DE PODER ECONOMICO.


Sendo a normalidade do pleito o valor a ser resguardado, a cassao do registro
poder ocorrer, ainda que, para a ilicitude, no concorra o candidato.
Necessidade, em tal hiptese, da demonstrao de que fortemente provvel haja
a pratica abusiva distorcido a manifestao popular, com reflexo no resultado das
eleies.
Imputvel ao prprio candidato o procedimento ilcito, alem da cassao do
registro, resultara a inelegibilidade. Em tal caso, bastara a potencialidade de ser
afetada a normalidade das eleies, no se exigindo fique evidenciado o forte
vinculo da probabilidade que se faz mister quanto a pratica e de responsabilidade
de terceiro.

195
Havendo abuso, mas desacompanhado de risco de perturbar-se a normalidade
do pleito, poder a conduta levar a aplicao de pena pecuniria.
Hiptese em que no se teve como demonstrada a participao do candidato,
nem se vislumbrou a possibilidade de a livre escolha do eleitorado haver sido
atingida.
Prova. Reexame. Inviabilidade no recurso especial.121

Muito embora o conceito seja utilizado, no corpo do Acrdo acima transcrito, de


forma um tanto embaralhada em relao preservao da vontade do eleitor e
legitimidade das eleies, bem como aparea vinculado ao resultado das eleies, o
certo que sua aplicao se mostra tpica de um princpio constitucional. A partir da
definio de que o valor a ser protegido a moralidade, o Acrdo traa vrias regras
atinentes a cada conjunto de circunstncias, tal qual descreve ALEXY na sua Law of
Competing Principles.

Tambm fcil de se perceber como o sub-princpio em questo de fato um


comando prima facie:

RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ELEIES 2004. AO DE IMPUGNAO


DE MANDATO ELETIVO. ABUSO DE PODER ECONMICO. CAIXA DOIS.
CONFIGURAO. POTENCIALIDADE PARA INFLUENCIAR NO RESULTADO
DO PLEITO. RECURSO DESPROVIDO.
1. A utilizao de 'caixa dois' configura abuso de poder econmico, com a fora
de influenciar ilicitamente o resultado do pleito.
2. O abuso de poder econmico implica desequilbrio nos meios conducentes
obteno da preferncia do eleitorado, bem como conspurca a legitimidade e
normalidade do pleito.
3. A aprovao das contas de campanha no obsta o ajuizamento de ao que
visa a apurar eventual abuso de poder econmico. Precedentes.
4. O nexo de causalidade quanto influncia das condutas no pleito eleitoral
to-somente indicirio; no necessrio demonstrar que os atos praticados
foram determinantes do resultado da competio; basta ressair dos autos a
probabilidade de que os fatos se revestiram de desproporcionalidade de meios.
5. O Tribunal Superior Eleitoral tem sido firme no sentido que so imediatos os
efeitos das decises proferidas pelos Regionais em sede de ao de
impugnao de mandato eletivo, aguardando-se to-s a publicao do

121
Agravo de Instrumento 1136, Rel. Min. Eduardo Ribeiro, 31/08/1998, RJTSE - Revista de
Jurisprudncia do TSE, Volume 11, Tomo 1, Pgina 170.

196
respectivo acrdo. No h que se falar na aplicao do art. 15 da Lei
Complementar n 64/90 nos casos de cassao de mandato.
6. Recurso desprovido.

No item 4 da fundamentao, percebemos claramente que o dispositivo no


aplicado na lgica do tudo-ou-nada. Muito pelo contrrio, vemos ali o carter tendencial
e a dependncia da proporcionalidade na sua aplicao.

A preservao do ato eleitoral aparece com frequncia na jurisprudncia das


cortes brasileiras, ainda que no com esta designao.

Na maioria dos casos, est intimamente vinculada proteo da normalidade


das eleies. por isso que no se aplicam as sanes de cassao do registro, do
diploma ou do mandato sem que esteja configurada a potencialidade de
comprometimento da normalidade das eleies. o que se v:

RECURSO ORDINRIO. ELEIES 2006. AO DE INVESTIGAO


JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). ABUSO DE PODER POLTICO E ECONMICO
E USO INDEVIDO DOS MEIOS DE COMUNICAO SOCIAL. NO-
PROVIMENTO.
1. O v. decisum combatido enfrentou questo que, em tese, poderia conduzir a
condenao do recorrido pena de inelegibilidade, ex vi do art. 22, XIV, da Lei
Complementar n 64/90. Presente, in casu, a hiptese do art. 121, 4, III, da
Constituio da Repblica. Precedentes: AgRg no Ag n 8.668/DF, de relatoria
do e. Min. Ari Pargendler, publicado no DJ de 11.3.2008; AgRg no Ag n 8.574,
julgado em 20.5.2008 e Edcl no RO n 1.517, ambos de minha relatoria, julgados
em 3.6.2008.
2. A Coligao Aliana da Vitria e o Jornal Correio do Tocantins foram excludos
do plo passivo da demanda pela e. Corte Regional. No presente recurso
ordinrio a excluso desses investigados matria que no foi impugnada,
circunstncia que viabiliza a devolutividade da quaestio juris apenas contra o
Governador eleito. (Precedente: REspe n 11.721, Rel. e. Min. Marco Aurlio, DJ
de 17.6.1994).
3. Nos termos da atual jurisprudncia deste e. Tribunal, apenas jornal de tiragem
expressiva, enaltecendo um nico candidato, caracteriza uso indevido dos meios
de comunicao, nos termos do art. 22, caput, da Lei Complementar n 64/90.
(Precedentes: RO n 688, Rel. e. Min. Fernando Neves, DJ de 21.6.2004; RO n
1.530/SC, Rel. e. Min. Jos Delgado, DJ de 18.3.2008).
4. Na espcie, descabe falar em uso indevido de veculos ou meios de
comunicao social (imprensa escrita), com potencialidade para prejudicar a
legitimidade e a regularidade do pleito, uma vez que o acervo probatrio trazido

197
aos autos insuficiente para se definir a tiragem de cada edio do Jornal
Correio do Tocantins.
5. Matrias veiculadas na imprensa escrita tm estreita relao com o interesse
do eleitor (leitor), ao contrrio do que ocorre com mecanismos de comunicao
direta e de fcil acesso, como rdio e televiso (RO n 725, Rel. e. Min. Carlos
Madeira, DJ de 18.11.2005). Essa diferenciao confere status objetivo de menor
alcance ao texto jornalstico e, associada circunstncia processual de no ser
identificvel o nmero de exemplares veiculados, em cada edio, obsta que se
afirme a potencialidade para comprometer a normalidade das eleies.
6. Recurso ordinrio no provido.122

Dois aspectos merecem destaque. O primeiro a substituio do termo


normalidade pelo termo regularidade. Perfeito. disso mesmo que se trata: que o
processo transcorra ou tenha transcorrido de forma regular, normal. Ou, se se
quiser, conforme as regras e as normas. Dentro do esperado, com regularidade. O
outro aspecto a demonstrao de que, sem burla normalidade e/ou legitimidade
das eleies, o ato eleitoral deve ser preservado. Se as eleies transcorreram com
normalidade e o resultado legtimo, no se pode falar em anulao do pleito.

Mais uma vez, vemos a proporcionalidade reinando:

Propaganda institucional. Obra pblica. Solenidade de descerramento de placa


inaugural com nome do chefe do Executivo local. Ausncia de violao ao art.
73, VI, b, da Lei n 9.504/97.
Proibies contidas na Lei Eleitoral devem ser entendidas no contexto de uma
reserva legal proporcional, sob pena de violao a outros princpios
constitucionais.
Agravo desprovido.123

No caso acima transcrito, consta como fundamento da deciso do culto Min.


Gilmar Mendes algo bastante prprio da estrita segurana jurdica eleitoral:

122
Recurso Ordinrio 1514, Rel. Min. Felix Fischer, 26/06/2008, DJ - Dirio da Justia, Data 06/08/2008,
Pgina 29.
123
Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n 4592, Rel. Min. Gilmar Mendes, 03/11/2005, DJ -
Dirio de Justia, Data 09/12/2005, Pgina 142.

198
Como tambm j tive a oportunidade de manifestar, creio que a interveno do
Tribunal Superior Eleitoral no processo eleitoral h de se fazer de uma forma
minimalista, com o devido cuidado para que no haja alterao da prpria
vontade popular.

De fato, se o Judicirio intervier em resultado eleitoral em face de prtica que


no lesou a normalidade e nem a legitimidade das eleies, estar ele a causar srio
dano democracia, pois estaria sua deciso a conspurcar a vontade do eleitor. Em
casos assim, estaria o Judicirio fazendo uso indevido do seu poder, praticando, pois,
abuso de poder. o que ocorre, em nosso ver, quando o resultado de pleito anulado
pela comprovao da compra de 3 votos por algum cabo eleitoral seu. Fere de frente a
preservao do ato eleitoral, portanto a segurana jurdica eleitoral; alm, claro, da
prpria legitimidade das eleies.

Outra aplicao do princpio da estrita segurana jurdica eleitoral merece


destaque. Conforme disposto no artigo 257 do Cdigo Eleitoral, os recursos eleitorais
no tm efeito suspensivo. Por essa regra, a interposio do recurso especial eleitoral
no susta os efeitos do acrdo regional, razo pela qual caberia sua execuo
provisria. Entretanto, a jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral tem
reiteradamente conferido o efeito suspensivo ao recurso especial, sempre que
vislumbra necessidade de evitar alternncia no poder. Podemos ver este argumento
em diversas decises, em linhas muito similares s expressadas no excerto que segue,
verdadeiro leading case que cita a segurana jurdica como fundamento:

AGRAVO REGIMENTAL. Mandado de Segurana. Pleito. Renovao. Liminar.


Suspenso. Provimento.
Constatada a ilegitimidade do autor para, em nome prprio, pleitear direito alheio,
nega-se a liminar.
Na pendncia dos processos de impugnao deve-se evitar o rodzio constante
de pessoas na administrao municipal. Alteraes sucessivas no exerccio do
cargo de prefeito geram insegurana jurdica, perplexidade e descontinuidade
administrativa. Por isso, no aconselhvel apressar a realizao de novas

199
eleies, quando h possibilidade de o candidato cassado ter seu recurso
provido.124

importante anotar como um princpio constitucional se impe, de forma a fazer


sustar os efeitos de uma regra legal expressa. Sempre que a deciso no transitada em
julgado causar alternncia do poder, o princpio da estrita segurana jurdica eleitoral
vai fundamentar a atribuio de efeito suspensivo ao recurso eleitoral, apesar do
disposto no artigo 257 do Cdigo Eleitoral. A fora do princpio que afasta a aplicao
de regra expressa, quando observadas estas especficas circunstncias inconteste
e a jurisprudncia farta neste sentido.

De outro giro, o Tribunal Superior Eleitoral tambm j se pronunciou a respeito


de uma necessria estabilidade das decises da justia eleitoral:

Dir-se-ia que, no uso dessas regras processuais, aplicam-se subsidiariamente as


normas do Cd. de Proc. Civil. Mas isso de d, unicamente, quando tais normas
no se mostram incompatveis com o Direito Eleitoral; e, na verdade, a ao
rescisria mostra-se totalmente incompatvel com o processo eleitoral, onde deve
prevalecer alm da celeridade dos julgamentos, a estabilidade de suas
decises.125

Esta estabilidade no exigida to somente em relao irrescindibilidade de


seus acrdos, mas tambm em relao manuteno de entendimentos sufragados
pela corte em uma mesma eleio. No julgamento do Recurso Especial n 28.450/PA, o
Min. Caputo Bastos pontuou que no que respeita s eleies de 2006, recomenda-se
no haver nova alterao da jurisprudncia em relao ao mesmo pleito, o que
prestigia, inclusive, o princpio da segurana jurdica. Esta mesma orientao tem
permeado vrios outros julgados da Corte Superior Eleitoral:

124
MS 3345/RN, de 19/05/2005, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros. No mesmo sentido: MC 1702, MS
3345, MC 1709, MC 1733, MC 1736 e MC 2170.
125
Resoluo 11742, AR 6375/MT, de 27/09/1983, Rel. Jos Maria de Souza Andrade.

200
ELEIES 2006. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
PROPAGANDA ELEITORAL. PINTURA EM MURO. PRECEDENTES DA
CORTE. DESPROVIMENTO.
1. assente no Tribunal Superior Eleitoral que a pintura em muro que exceda a
4 m no enseja a aplicao de multa por propaganda irregular. Precedentes.
2. A jurisprudncia do TSE recomenda no haver alterao de posicionamento
jurisprudencial em relao mesma eleio(Respe n 27.696/SP, Min. Marcelo
Ribeiro).
3. Agravo regimental desprovido.126

V-se que h uma clara diretriz em no surpreender os atores do processo


eleitoral com novas interpretaes, por mais consistentes que sejam, preservando-se a
regra do jogo enquanto este jogado. Qualquer alterao de posicionamento,
recomenda o princpio da estrita segurana jurdica eleitoral, deve ser procedida em
outro momento. exatamente o que ocorreu em outro caso do Tribunal Superior
Eleitoral, em que houve uma tentativa de mudana da jurisprudncia em relao ao
limite de tamanho das placas afixadas em comits eleitorais: o Tribunal Superior
Eleitoral vinha admitindo que as placas afixadas em comits eleitorais no precisavam
observar o limite de 4 m; entretanto, o Min. Marcelo Ribeiro, em seu voto, defendeu
que este limite tambm deveria ser aplicado aos comits. No obstante, decidiu aquela
corte que no poderiam alterar esta regra em uma mesma eleio, ao que o Ministro
relator assim ponderou: De qualquer forma, aproveito para propor que, em resoluo
referente ao pleito de 2008, seja includo dispositivo que expressamente proba a
fixao de placa com dimenso superior permitida em comit de candidato127. Assim,
muito embora tenha se formado naquela ocasio um possvel consenso pela alterao
do entendimento at ento adotado, a Corte houve por bem definir que esta mudana
s poderia ocorrer no pleito seguinte e mediante expressa previso na resoluo
regulamentadora128.

De outra parte, a diligncia dos atores eleitorais princpio autnomo e bastante


recorrente na jurisprudncia constitucional espanhola. Por l j se manifestou o Tribunal
Constitucional Espanhol: al conocimiento de la verdad material debe preceder la

126
Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 8.302, Rel. Min. Carlos Ayres Britto.
127
RESPE 27.696, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, 04/12/2007.
128
Observe-se, entretanto, que esta alterao regulamentadora no ocorreu.

201
suficiente diligencia de los interesados en su descubrimiento y efectividad, y si ello es
exigible en mayor medida en algn mbito, entre ellos se encuentra, sin duda, su
peculiar naturaleza, el electoral129.

Esta diligncia exigida decorre da prpria necessidade de estabilidade que o


processo eleitoral exige. O que deve ser evitado que as discusses acerca do pleito e
da deciso popular se eternizem, especialmente quando podem gerar as indesejveis
cassaes tardias. Vejamos como o Tribunal Superior Eleitoral se posicionou a este
respeito:

(...)
A estabilidade do processo eleitoral deve ser assegurada quando no h
denncia maculadora do pleito apresentada tempestivamente.
Os fenmenos preclusivos, decadenciais e de ausncia de interesse de agir
atuam, de modo preponderante, nas vrias etapas em que as eleies se
desenvolvem, tudo em homenagem segurana jurdica, especialmente quando
h incertezas sobre os fatos terem infludo na vontade do eleitor.
O marco final da data das eleies para o ingresso em juzo de ao de
investigao judicial eleitoral para apurar as condutas vedadas no art. 73, da Lei
n 9.504/97, est em harmonia com os princpios regentes do sistema eleitoral,
principalmente o que consagra a necessidade de se respeitar a vontade popular
e de no se eternizarem os conflitos (...).130

O enunciado princpio que consagra a necessidade de no se eternizarem os


conflitos o princpio da estrita segurana jurdica eleitoral. Na espcie, foi aplicado
com duplo fundamento: preservao do ato eleitoral e diligncia dos atores do processo
eleitoral.

3. PRINCPIO DA LIBERDADE DE PROPAGANDA POLTICA

129
STC 80/2002.
130
Respe 25.966, Rel. Min. Jos Augusto Delgado, DJ 23/08/2006, p. 110. No mesmo sentido, Acrdo
n 159.048, proferido pelo TRE/SP na Investigao Judicial n 40, Rel. Des. Marco Csar, em 23/10/07.

202
a) Fundamentos Filosficos

A democracia est intimamente ligada ideia de liberdade. Em MONTESQUIEU


e KANT, visualizamos o governo democrtico como aquele fundado na ideia de
pessoas livres que se autogovernam. E, para que possam realizar este autogoverno,
necessitam fazer uso de algumas liberdades, tais como a de conscincia, de
expresso, de reunio, de associao, de informao, entre outras, como forma de
garantir que a escolha do povo est de fato sendo tomada pelo povo.

Dentro deste contexto est inserida a liberdade de propaganda poltica.

A exigncia de respeito liberdade de propaganda poltica comporta dois


fundamentos distintos. Um diz respeito ao direito individual dos candidatos, radicado no
sufrgio universal passivo e na liberdade de expresso. Ambos, direitos fundamentais
da pessoa humana. Mas h outro fundamento que est radicado no prprio sistema
democrtico e no pluralismo poltico, presente no fato de que sem liberdade de
propaganda dos candidatos os eleitores ficam prejudicados. , por assim dizer, tambm
uma garantia ao eleitor a liberdade de propaganda.

No decorrer das eleies os candidatos tm de se comunicar com seus eleitores


e expressar suas ideias. Sua mensagem tem de chegar ao eleitor, sob pena da escolha
popular resultar prejudicada e, com isso, deslegitimada. Se o candidato no tem
liberdade para apresentar sua proposta ou se so limitados os meios pelos quais pode
faz-lo, a maior vtima a democracia.

O pluralismo poltico exige a ampla liberdade na propaganda eleitoral, seja no


seu contedo, seja na sua forma. Para garantir o desenvolvimento das mais amplas
correntes de pensamento, exigido pelo princpio fundamental e estruturante do
pluralismo poltico, h de se garantir a liberdade de expresso dos candidatos.

203
b) Fundamentos Jurdicos

O fundamento jurdico da liberdade de propaganda , sobretudo, a consagrao


da liberdade de expresso e do banimento da censura no artigo 5 da Constituio
Federal, dentre os direitos fundamentais:

IV livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato;


IX livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de
comunicao, independentemente de censura ou licena;

Esta liberdade fundamental, no mbito eleitoral, reforada pelo princpio do


pluralismo poltico que exige respeito e espao para manifestao das mais diversas
correntes polticas, bem como pelo princpio da legitimidade das eleies que exige
acesso s informaes por parte dos eleitores.

c) Contedo Jurdico

O princpio da liberdade de propaganda poltica demanda que no seja limitado o


direito de expressar ideais polticos, bem como o de divulgar partidos polticos e
candidaturas.

A propaganda poltica divide-se entre partidria e eleitoral. A propaganda


partidria aquela regulada pelo direito partidrio e destinada divulgao do
contedo programtico dos partidos polticos; mereceu status constitucional com a
garantia de acesso gratuito a rdio e televiso para sua realizao, no 3 do artigo 15

204
da lei Maior. A propaganda eleitoral aquela destinada divulgao de candidatura e
captao de votos.

Tal qual ocorre com todas as liberdades, esta tambm no absoluta. Encontra
seus limites no choque com outros princpios constitucionais, tal qual o direito honra e
a ordem pblica. Mas tambm cabe pontuar que o combate ao abuso do poder
econmico e a isonomia entre candidatos leva sofisticao de regras que
representam verdadeiros limites liberdade de propaganda na seara eleitoral. Normas
que limitam o perodo da propaganda (tempo da campanha eleitoral), que estabelecem
regras para o uso de alguns espaos de mdia (e.g., imprensa escrita, outdoor) somente
se justificam se estiverem diretamente vinculadas a outros princpios constitucionais do
direito eleitoral. Em especial, estas normas visam a garantir a paridade de armas entre
os candidatos, que caracteriza marcadamente o princpio da isonomia eleitoral, de
forma a impedir que as empresas de mdia favoream alguns candidatos em detrimento
de outros.

O que no pode jamais ocorrer, como temos observado, a restrio


administrativa (via atos ou resolues da Justia Eleitoral) de novos meios de
propaganda. O direito fundamental, como cedio, deve ser interpretado da forma mais
ampla e suas restries da forma mais restritiva possvel, como forma de garantir a
maior eficcia possvel destes131. As restries liberdade de propaganda s podem
estar contidas na lei e justificadas em princpios constitucionais. No se admitem
restries que no estejam lastreadas em normas do mesmo status que a norma em
questo.

Tomemos como exemplo as restries propaganda eleitoral na televiso ou no


rdio. Como sabemos, esta somente se d dentro do horrio especfico destinado a
este fim, mediante a distribuio proporcional do tempo entre os partidos. Esta restrio
encontra lastro na isonomia eleitoral e, mais especificamente, na neutralidade estatal.
Os sinais de rdio e televiso so pblicos e est totalmente vedada a realizao de
propaganda atravs de rgos pblicos ou de suas concessionrias, como o caso das
empresas privadas de radiodifuso (art. 21, XI, CF/88).
131
A este respeito, vide CANOTILHO (1993, p. 227), BASTOS (1999, p. 104 e segs.) e BARROSO (2001,
p. 240 e segs.).

205
Medidas que visam reduo do impacto financeiro das campanhas eleitorais
tambm so admitidas, em face dos contedos especficos do princpio da isonomia
eleitoral.

importante, porm, salientar que em relao ao tema da propaganda eleitoral


h que se ter muita cautela, pois trata-se de um meio em intensa evoluo, decorrente
do desenvolvimento e do uso de novas tecnologias. E no estamos falando s do
desenvolvimento tecnolgico, que permite a realizao de propaganda pela internet nas
suas mais variadas formas (site, blog, e-mail, chat, etc.), como tambm no
desenvolvimento de novas tcnicas de propaganda (banners, telemarketing, adesivos
translcidos, brindes, etc.).

A propaganda eleitoral no deve ser jamais restringida diante de posturas


reacionrias assustadas com as novas ferramentas desenvolvidas pelos candidatos ou
por suas equipes, sendo certo que somente podero ser restringidas quando afetarem
de forma brutal outros princpios constitucionais pertinentes, como si ocorrer com os
princpios da legitimidade das eleies e da isonomia eleitoral. Afora uma leso
bastante clara destes (ou de outros) princpios constitucionais, livre a propaganda
poltica e, em especial, a eleitoral. Mas, em respeito ao valor supremo da liberdade e
aos princpios do pluralismo poltico e da liberdade propaganda, devemos sempre
interpretar as normas no sentido de ampliar a liberdade e resguardar a democracia, que
tanto depende daquela. Conforme alertara HBERLE, el jurista, como exegeta
constitucional (), puede hacer mucho en pro de su proyeccin en el mbito social y
garantizar as la libertad de la ciudadana (2002, p. 103).

legislao infraconstitucional compete estabelecer balizas mais claras em


relao propaganda poltica, regulando o acesso dos partidos e dos candidatos ao
horrio gratuito e os meios (mdias) pelos quais no pode ser realizada a propaganda
de forma livre. Mas, sempre, com o cuidado de no restringir mais do que o necessrio,
pois a liberdade de propaganda eleitoral um princpio constitucional e um direito
fundamental a servio da democracia. Conforme adverte GARCIA LLOVET, citando
jurisprudncia espanhola, las libertades de comunicacin social en los periodos
electorales lejos de restringirse se amplan, puesto que este perodo de tiempo reviste

206
una caractersticas de confrontacin ideolgica y dialctica que imponen una mayor
permisibilidad en los usos del debate132 (1987, p. 160).

Em termos de desenvolvimento legislativo, a propaganda partidria regida pela


Lei Orgnica dos Partidos Polticos e a propaganda eleitoral pela Lei das Eleies e
tambm pelo Cdigo Eleitoral, j bastante derrogado nesta matria.

Considerando os desvios conhecidos, esta propaganda pode ser irregular ou


criminosa. irregular quando realizada em descompasso com diretrizes legais, tais
como perodo ou falta de informao necessria (por exemplo, nome do partido ou
coligao). criminosa quando incide em dispositivos penais estipulados no Cdigo
Eleitoral.

Um importante instrumento de desenvolvimento legislativo do princpio da


liberdade de propaganda a criminalizao da perturbao e do impedimento de
propaganda eleitoral, tipificados pelos artigos 331 e 332 do Cdigo Eleitoral:

Art. 331. Inutilizar, alterar ou perturbar meio de propaganda devidamente empregado:


Pena deteno at 6 (seis) meses ou pagamento de 90 (noventa) a 120 (cento
e vinte) dias-multa.

Art. 332. Impedir o exerccio de propaganda eleitoral:


Pena deteno at 6 (seis) meses e pagamento de 30 (trinta) a 60 (sessenta)
dias-multa.

Ao comentar o crime tipificado no artigo 332, Joel J. CNDIDO cita


expressamente o princpio aqui versado: O impedimento deve inviabilizar, no todo ou
em parte, o exerccio da propaganda lcita, com prejuzo vtima, lesando o Princpio
da Liberdade da propaganda poltica, para no configurar a perturbao do art. 331
(1998, p. 304).

O Cdigo Eleitoral, no entanto, tambm expressa a liberdade de propaganda em


alguns dispositivos permissivos:

132
Sentena da Audincia Territorial de Sevilla de 15 de junho de 1982, confirmada pelo Tribunal
Supremo na sentena de 9 de dezembro de 1982.

207
Art. 244. assegurado aos partidos polticos registrados o direito de,
independentemente de licena da autoridade pblica e do pagamento de
qualquer contribuio:
I fazer inscrever, na fachada de suas sedes e dependncias, o nome que os
designe, pela forma que melhor lhes parecer;
II instalar e fazer funcionar, normalmente, das quatorze s vinte e duas horas,
nos trs meses que antecederem as eleies, alto-falantes, ou amplificadores de
voz, nos locais referidos, assim como em veculos seus, ou sua disposio, em
territrio nacional, com observncia da legislao comum.
..................................................................................................................................
Art. 245. A realizao de qualquer ato de propaganda partidria ou eleitoral, em
recinto aberto, no depende de licena da polcia.
..................................................................................................................................
Art. 248. Ningum poder impedir a propaganda eleitoral, nem inutilizar, alterar
ou perturbar os meios lcitos nela empregados.
Art. 249. O direito de propaganda no importa restrio ao poder de polcia
quando ste deva ser exercdo em benefcio da ordem pblica.

V-se que os dispositivos acima transcritos favorecem a propaganda poltica


lcita, assegurando a liberdade de realiz-la, estando assim em conformidade com o
princpio constitucional da liberdade de propaganda poltica.

d) Aplicao jurisprudencial

O Tribunal Constitucional espanhol j teve oportunidade de se manifestar sobre


a magnitude que ganha a liberdade de expresso quando est relacionada ao
fenmeno eleitoral:

(...) las libertades de expresin e informacin actan, por as decir, como


instrumentos que hacen posible la participacin en los asuntos pblicos y el
acceso a los cargos pblicos, al mismo tiempo que ese contexto de participacin

208
poltica en el que se ejercen delimita o cualifica el contenido y alcance de dichas
libertades, como veremos de inmediato. () cuando estas libertades operan
como instrumento de los derechos de participacin poltica debe reconocrseles
si cabe una mayor amplitud que cuando actan en otros contextos, ya que el
bien jurdico fundamental por ellas tutelado, que es tambin aqu el de la
formacin de la opinin pblica libre, adquiere un relieve muy particular en esta
circunstancia, hacindoles especialmente resistente(s), inmune(s) a las
restricciones que es claro que en otro contexto habran de operar (STC
157/1996 [RTC 1996, 157], fundamento jurdico 5, aunque se refiere a un mbito
distinto del electoral). () En suma, cabe concluir que, cuando esas libertades
aparecen conectada(s) a los procesos de formacin y exteriorizacin de un
poder poltico democrtico (art. 23 CE) deber garantizarse la mxima libertad
y los mayores medio para que los individuos y los grupos hagan llegar a los
electores cualquier tipo de opiniones o informaciones para que el ciudadano
pueda formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los
asuntos pblicos (STC 157/1996, fundamentos jurdicos 5 e 6), pero, por el
mismo motivo, en este contexto deber existir una especial cautela respecto de
todo aquello que pueda limitar la libertad de opcin de los ciudadanos y, muy
especialmente, durante los procesos electorales.133

Reconhece-se, pois, que as especificidades do perodo eleitoral e a incidncia


dos demais princpios do direito eleitoral do uma conotao diferenciada liberdade
de expresso, quando esta envolve a propaganda poltica. O Tribunal Regional Eleitoral
de So Paulo tambm segue esta mesma linha, como podemos verificar no seguinte
excerto do voto vencedor da Des. Suzana Gomes:

Inicialmente, cumpre ressaltar que na vigncia do Estado Democrtico de Direito,


devem coexistir os princpios fundamentais de existncia da Repblica
Federativa do Brasil. Dessa forma a legislao infraconstitucional deve criar
mecanismos para convivncia do princpio democrtico (artigo 1, da
Constituio Federal), com a livre manifestao do pensamento (artigo 5, inciso
IV, Constituio Federal) e a liberdade de propaganda eleitoral, como expresso
do pluralismo poltico (artigo 1, V, Constituio Federal).
Ao aplicador do direito, quando da interpretao normativa, cabe a terefa de
harmonizar os princpios constitucionais, naquilo que J. J. Gomes Canotilho, (in
Direito Constitucional, 5 edio, Coimbra: Almedina, 1991, p. 234) denomina
princpio da concordncia prtica ou da harmonizao.
Dessa forma, devem coexistir o direito a liberdade de propaganda, com o livre
exerccio da soberania popular, da cidadania e do pluralismo poltico.
A propaganda eleitoral tem por finalidade promover a liberdade de expresso
dentro de padres ticos e construtivos, de molde a possibilitar aos eleitores

133
STC 136/1999 (RTC 1990, 24), F 6 (DUQUE VILLANUEVA, 2006, pp. 129-130)

209
tomar conhecimento a respeito dos candidatos que os representaro perante o
parlamento ou exercero a chefia da Administrao Pblica.
Assim, nessa seara, a lei permite que o candidato possa difundir sua plataforma
eleitoral e tornar-se conhecido da populao, para que esta possa livremente
escolher seus representantes.
(...)
Verifica-se, portanto, que por mais que haja liberdade de propaganda, esta deve
ser submetida a diversas restries, tendo em vista outros valores igualmente
protegidos em sede constitucional.134

V-se o reconhecimento da essncia da liberdade de propaganda e o tratamento


nitidamente principiolgico dado norma em questo. No caso vertente, tratava-se de
questionar se a propaganda crtica tecida por um adversrio poltico ensejaria sua
ilegalidade por criar artificialmente estados emocionais (vedao contida no art. 242 do
Cdigo Eleitoral). Entretanto, ponderou a ilustre Relatora:

Ao homem pblico, ademais, no permitido revestir-se de suscetibilidade


exacerbada, furtando-se possibilidade de crtica e dilogo que prpria do
sistema democrtico.
Interpretar-se de outra forma esse direito fundamental consubstanciado na
liberdade de opinio, afastando-se a possibilidade de crtica, seria incidir em
efetiva censura, o que no permite o texto constitucional.

Conduta semelhante tomou o Tribunal Superior Eleitoral em caso semelhante:

REPRESENTAO. PROPAGANDA ELEITORAL. HORRIO GRATUITO.


RESOLUO N 20.988/2002 ( 1 DO ART. 32). DEPOIMENTO DE ATRIZ:
MEDO. ALEGAO DE CRIAO DE ESTADOS MENTAIS E EMOCIONAIS.
- lcito uma pessoa - artista ou no - dizer publicamente que tem medo das
prprias previses e anlises que faz em torno da vitria de um ou outro
candidato Presidncia da Repblica.
- Deve ser cautelosa a leitura do art. 242 do CE e de sua reproduo literal no
art. 6 da Resoluo n 20.988 do TSE, quando guardar o dispositivo legal
alguma semelhana com o art. 2 da Lei de Segurana Nacional.
- Representao improcedente.135

134
Recurso eleitoral n 21.108, Acrdo n 149.749, de 3/09/2004, publicado em sesso.

210
Em sntese, v-se que a liberdade de propaganda tem sido aplicada com estrito
respeito proporcionalidade, de forma a no se tornar um direito absoluto e nem
tampouco ser esvaziado pela aplicao de outras normas.

E. PRINCPIOS DE DIREITO PROCESSUAL ELEITORAL

Como vimos, a justia eleitoral um rgo jurisdicional e administrativo. O


relacionamento dela com os cidados e partidos polticos se d atravs de
procedimentos tutelados por regras especficas, que conformam uma sub-matria do
direito eleitoral, denominada direito processual eleitoral.

Nesta seara, h a incidncia de um princpio constitucional, que o da


celeridade processual, de que trataremos adiante. No obstante, de se registrar a
faceta processual do princpio da estrita segurana jurdica eleitoral, que tambm aporta
contedos relevantes ao processo judicial eleitoral na exigncia de diligncia dos atores
eleitorais.

A Constituio Federal, atravs de seus dispositivos, demanda a adoo de


regras especficas para este tipo de processo. No seu artigo 14, 10 e 11, cria a ao
de impugnao de mandato eletivo, definindo inclusive o prazo para interposio. Mas
no s: a prpria realidade das eleies est a exigir regras especficas para esta
peculiar seara processual, deixando que a aplicao das normas do processo civil ou
penal ocorra to-somente de forma subsidiria.

135
Representao n 587, Rel. Min. Jos Gerardo Grossi, 21/10/2002, RJTSE - Revista de Jurisprudncia
do TSE, Volume 15, Tomo 1, Pgina 39.

211
1. PRINCPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL ELEITORAL

a) Fundamentos filosficos

Comentando a garantia de acesso aos tribunais, CANOTILHO (1993, p. 652)


argumenta que a

proteo jurdica atravs dos tribunais implica a garantia de uma proteo eficaz.
Neste sentido, ela engloba a exigncia de uma apreciao, pelo juiz, de matria
de facto e de direito, objecto do litgio ou da pretenso do particular, e a
respectiva resposta plasmada numa deciso judicial vinculativa (em termos a
regular pelas leis de processo).

De nada adianta ter direitos, se eles no podem ser exigidos. De nada valem as
normas, sem uma instncia que possa determinar sua aplicao. Da decorre a
existncia do Poder Judicirio e sua independncia, e tambm, a seu turno, a
existncia de normas processuais, que regulam como aceder Justia. Estas normas
processuais tm de estar de acordo com o direito material que tramita no Judicirio, sob
pena de fazer perecer o direito ali contido.

A adequao das normas processuais ao direito material e s situaes de fato


que este regula uma condio essencial para que este direito material seja efetivo.
Afinal de contas, o processo no um fim em si, mas um meio que deve ser adequado
e til.

Na prestao do servio jurisdicional, o Estado tem de prover o processo judicial


de efetividade e tempestividade, pois o atraso pode significar a negativa do acesso ao
Poder Judicirio e defesa de direitos.

Assim que o direito processual tambm deve ter em vista a legitimidade das
eleies, de forma a no permitir que uma perspectiva individualista das normas

212
processuais conduza desqualificao do processo eleitoral como um todo. Se, por um
lado, no se pode perder vista que o devido processo legal exige garantias individuais
(tais como a ampla defesa, contraditrio, duplo grau de jurisdio), ele tambm tem de
ser balanceado pela necessidade de agilidade exigida pelas eleies. Estas se do em
perodo curto e representam um momento de estresse organizacional na administrao
pblica e cvico na sociedade pelo volume de atividades e pelas mudanas que
acarretam, cujo fim no pode ficar em aberto e deve ser certo. Essa direo deve ser
assumida no direito eleitoral sob a gide do princpio da celeridade processual.

b) Fundamentos Jurdicos

Em seu artigo 5, XXXV, declara que a lei no excluir da apreciao do Poder


leso ou ameaa a direito. Est a configurado o chamado princpio do amplo acesso
ao Judicirio, tambm conhecido como princpio da inafastabilidade do controle judicial.

Este princpio uma consequncia da separao dos poderes, na medida em


que impede os outros poderes de reduzir o espao natural de atuao do Poder
Judicirio.

Entretanto, ao passo que garante ao juiz que nenhuma lei o impedir de julgar os
casos, uma garantia ao cidado. Segundo JOS AFONSO DA SILVA (1995, p. 410),
este princpio constitui, em verdade, a principal garantia dos direitos subjetivos. No
lcito ao Estado produzir normas que impeam o Poder Judicirio de julgar e intervir em
situaes em que o direito de algum lesado, ou mesmo ameaado. por isso que se
diz que o Judicirio a ltima porta, ou a garantia maior dos cidados. Este direito
prestao jurisdicional s pode ser entendido dentro de um contexto de eficcia.
Comentando o direito constitucional jurisdio, CARMEN LCIA ANTUNES ROCHA
(1993, p. 33) manifesta que

213
este consiste no direito pblico subjetivo constitucionalmente assegurado ao
cidado de exigir do Estado a prestao daquela atividade. A jurisdio , ento,
de uma parte, direito fundamental do cidado, e, de outra, dever do Estado. (...)
O direito jurisdio apresenta-se em trs fases, a saber, a) o acesso ao poder
estatal prestador da jurisdio; b) a eficincia e prontido da resposta estatal
demanda de jurisdio; e c) a eficcia da deciso jurisdita.

A prestao jurisdicional deve atender aos fins que se destina, sob pena de fazer
este direito letra morta. Assim que o servio jurisdicional, que condicionado pelas
normas processuais, deve ser concebido de acordo com o direito material protegido,
como uma forma de fazer que as regras processuais sejam pertinentes realizao do
direito material. No sem razo que as normas processuais diferem nos campos civil
e penal, tendo ainda suas especificidades nos campos administrativo e tributrio. Com
o direito eleitoral no poderia ser diferente: a situao objetiva das eleies (objeto
normado) exige normas processuais especficas e cleres.

Se isso j era verdade antes da conhecida Reforma do Judicirio, implantada


pela Emenda Constitucional n 45/04, agora fica ainda mais evidente. Referida emenda
fez constar expressamente entre os direitos fundamentais do artigo 5 da Constituio a
razovel durao do processo e a sua celeridade:

LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a


razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao.

Conforme asseverou PIETRO ALARCN (2005, p. 34),

nesse compasso, a reforma do Judicirio acompanha uma evoluo


interessante do Direito Processual e do constitucionalismo, e toca no s
a estrutura do Estado-Juiz, mas tambm o prprio processo,
estabelecendo a razoabilidade como parmetro de valorao da
durabilidade da lide. Ingressa de maneira positiva no Direito Constitucional
Processual imprimindo o selo do procedimento eficiente, tornando ainda
mais forte a garantia do acesso jurisdio e do due process of law.

214
A preocupao com o tempo da lide tambm aparece em CANOTILHO (1993,
pp. 652-653):

(...) ao demandante de uma proteo jurdica deve ser reconhecida a


possibilidade de, em tempo til (adequao temporal, justia temporalmente
adequada), obter uma sentena executria com fora de caso julgado a
justia tardia equivale a uma denegao de justia. (...) Note-se que a exigncia
de um direito sem dilaes indevidas, ou seja, de uma proteo judicial em
tempo adequado, no significa necessariamente justia acelerada. A
acelerao da proteo jurdica que se traduza em diminuio de garantias
processuais e materiais (prazos de recurso, supresso de instncias) pode
conduzir a um justia pronta mas materialmente injusta. Noutros casos, a
existncia de processos cleres, expeditos e eficazes de especial importncia
no mbito do direito penal mas extensiva a outros domnios condio
indispensvel de uma prestao jurdica adequada.

No direito eleitoral, como visto, esta situao inteiramente aplicvel. A


celeridade exigida do processo eleitoral uma decorrncia lgica dos princpios do
acesso ao judicirio e da razovel durao do processo, conjugados com a realidade
material das eleies. A aceitar um direito processual moroso no mbito eleitoral,
estaramos ferindo de morte o direito Justia (acesso ao Judicirio), pois todas as
decises seriam incuas ou inoportunas. Temos, assim, que a celeridade processual
eleitoral era um princpio implcito da nossa Constituio at a edio da Emenda
Constitucional n. 45/04, sendo que agora j pode ser classificado como quase-
expresso. Ao passo que o princpio estampado na Lei Maior por fora da Reforma do
Judicirio prega uma durao razovel do processo de forma geral (sem distines para
cada tipo de processo), claro que jamais poderemos defender a mesma celeridade
em todos os tipos de feito; cada procedimento tem um rito condizente com o objeto
tutelado: a a ideia geral de razoabilidade.

Inclui-se, de logo, nos parmetros de durabilidade do processo, o tempo


prudente e justo para que a deciso jurisdicional renda a eficcia esperada, ou
seja, a razoabilidade se estende no ao tempo de afirmao do direito em litgio,
seno prpria execuo da deciso, realizao de seu contedo, aplicao
efetiva do direito. (ALARCN, 2005, p. 35)

215
O novo princpio constitucional da razovel durao do processo no exige uma
celeridade uniforme em todas as searas processuais. Mas exige que se busque
frmulas adequadas a cada tipo processual, voltadas a uma prestao gil dos servios
judiciais. No caso do direito eleitoral (a exemplo do que ocorre nos juizados especiais)
j podemos falar especificamente de uma celeridade. O tempo de durao de um
processo eleitoral tem de ser necessariamente curto, diferentemente das outras searas
do direito.

Pela premncia do processo eleitoral, que tem que ser todo ultimado para que o
eleito tome posse no comeo do ano vindouro, o Direito Eleitoral, em seus
procedimentos, adotou o princpio da celeridade (VELLOSO; AGRA, 2009, p. 252).
Tendo em vista que as eleies ocorrem em perodo determinado e curto (do registro
das candidaturas at a data das eleies passam somente trs meses), a medida
razovel dos prazos eleitorais deve ser curtssima.

c) Contedo jurdico

No se admite norma infraconstitucional que estabelea prazos dilatados no


processo eleitoral. O processo ordinrio no se adapta necessidade de celeridade
imanente dos procedimentos de cunho eleitoral. Assim como tambm no se exige o
rigor formal do processo civil ou penal, pois a necessria celeridade eleitoral exige
prazos curtos e decises rpidas, que so incompatveis com exigncias maiores em
torno da forma.

Processos judiciais que versem sobre questes eleitorais tm que ser decididos
da maneira mais rpida possvel, respeitando ao mximo o perodo eleitoral.
Discusses judiciais sobre direito de reposta, propaganda eleitoral, horrio eleitoral
gratuito no podem jamais admitir um rito que protele a deciso para depois das
eleies. O abuso de poder, pela sua natureza, exige uma prova mais robusta e tem

216
consequncias mais graves (cassao da candidatura e suspenso dos direitos
polticos) e, portanto, demandam a formao de um conjunto probatrio com respeito
ampla defesa. Assim, exige mais tempo. Entretanto, tambm no pode ser o mesmo
tempo de um rito ordinrio, vez que essas decises devem ser tomadas
preferencialmente antes das eleies, para evitar a eleio de candidato cassado e
consequente nulidade de votos e, possivelmente, das prprias eleies.

O princpio da celeridade processual eleitoral exige que a legislao eleitoral seja


econmica nos prazos e procedimentos, sempre focando o norte da agilidade. Sua
contraface a economia processual e a ausncia de formalismos: tudo o que puder
colaborar para uma deciso rpida deve ser tomado em considerao. Ao comentar o
princpio da celeridade processual em outras searas, VALENTIN CARRION (2002, p.
557) ensina que:

princpio almejado do processo em geral, previsto na CLT (art. 765) e no CPC


(art. 125, II). Batalha a define como uma das variantes do princpio da economia
processual, juntamente com a concentrao, eventualidade e saneamento,
exigindo prazos exguos e improrrogveis. A referncia celeridade processual
seria cmica, se no fosse trgica; a realidade mostra o substantivo oposto, a
parcimnia processual.

Registremos, portanto, as exigncias do princpio da celeridade processual


eleitoral: informalidade, economia processual, prazos curtos (para os juzes e para as
partes) e peremptrios. desta combinao de elementos que se nutre um processo
judicial ou administrativo clere, cujo fim maior conferir legitimidade e certeza ao
pleito, garantindo decises tempestivas em relao ao pleito eleitoral. E dela decorre a
necessria diligncia dos atores envolvidos no processo eleitoral.

Isto, evidentemente, sem prejuzo da segurana jurdica ou do direito de defesa.


O prazo no pode ser to extenso que protele a necessria prestao, mas tambm
no pode ser to exguo que comprometa o contraditrio ou a ampla defesa, ou
mesmo, a satisfao do direito (ALARCN, 2005, p. 36). Este princpio tambm se
aplica diretamente aos magistrados e s partes, decorrendo dele a peremptoriedade
dos prazos eleitorais e a j referida ausncia de formalismo. Para cumprir com a

217
celeridade exigida, a lei assegura a prioridade para despacho do Ministrio Publico e
dos juzes eleitorais nos feitos eleitorais (Lei das Eleies, art. 94),

descabendo a alegao de que deixou de cumprir as atribuies eleitorais em


virtude de acumulao de servio no exerccio de suas funes regulares. O
descumprimento da celeridade exigida constitui crime de responsabilidade e
acarreta anotao funcional para efeito de promoo na carreira. (VELLOSO;
AGRA, 2009, p. 252)

d) Aplicao jurisprudencial

O Supremo Tribunal Federal j havia aplicado o princpio da celeridade


processual em matria cvel136 antes mesmo da edio da Emenda Constitucional 45,
ainda que de maneira tmida. Entretanto, na seara eleitoral, este princpio tem
relevncia nos julgamentos do Tribunal Superior Eleitoral de forma bastante acentuada
h muito tempo, como vemos nesta deciso de 1983:

Ao rescisria.
Sua inadmissibilidade na justia eleitoral, por ausncia de previso legal no
cdigo eleitoral, e por ser incompatvel com a celeridade que se deve imprimir ao
processo eleitoral.137

Interessante anotar que no voto vencedor, o relator deste feito tece a relao
entre a preservao do ato eleitoral e a celeridade, como fundamentos para sua
deciso, conforme j transcrito no captulo destinado aplicao jurisprudncia do
princpio da estrita segurana jurdica eleitoral.

De uma forma mais direta, o Tribunal Superior Eleitoral j reconheceu o princpio


e lhe deu o fundamento: as peculiaridades do processo eleitoral, em especial o prazo

136
AI-AgR 467957, Rel. Ministro Seplveda Pertence, de 06/04/2004.
137
Resoluo 11742, AR 6375/MT, de 27/09/1983, Rel. Jos Maria de Souza Andrade.

218
certo do mandato. Na Resoluo n 21.634, de 19/2/2004, a Corte Superior decidiu que
o rito aplicvel Ao de Impugnao de Mandato Eletivo deveria ser o estabelecido na
Lei Complementar n 64/90 e no o rito ordinrio do Cdigo de Processo Civil. Tal
deciso confirmou alterao da jurisprudncia anterior que pregava a adoo do rito
ordinrio geral a esta ao constitucional, por entender que o direito processual eleitoral
informado pela celeridade:

Questo de Ordem. Ao de impugnao de mandato eletivo. Art. 14, 10, da


Constituio Federal. Procedimento. Rito ordinrio. Cdigo de Processo Civil.
No-observncia. Processo eleitoral. Celeridade. Rito ordinrio da Lei
Complementar n 64/90. Registro de candidato. Adoo. Eleies 2004.
1. O rito ordinrio que deve ser observado na tramitao da ao de impugnao
de mandado eletivo, at a sentena, o da Lei Complementar n 64/90, no o do
Cdigo de Processo Civil, cujas disposies so aplicveis apenas
subsidiariamente.
2. As peculiaridades do processo eleitoral - em especial o prazo certo do
mandato - exigem a adoo dos procedimentos cleres prprios do Direito
Eleitoral, respeitadas, sempre, as garantias do contraditrio e da ampla defesa.

Tal deciso (unnime) sedimenta o entendimento da doutrina de que o processo


judicial eleitoral no pode ter o mesmo ritmo que o processo civil ordinrio. Um dos
julgados anteriores utilizados como fundamento da Resoluo cuja ementa est acima
transcrita traz o entendimento que hoje prevalece no Tribunal Superior Eleitoral e que
consentneo com a Lei Maior:

Os princpios que regem o processo eleitoral exige, celeridade. O resultado das


eleies no pode ficar na dependncia de processo judicial que se arraste por
vrios anos. A sociedade tem o direito de saber, com segurana, quem so seus
administradores e representantes, bem como estes tm o direito de exercer,
tambm com segurana, o mandato que receberam das urnas.
No caso, peo licena para destacar, trata-se de eleio municipal ocorrida no
ano de 2000 e apenas no final de 2003 a causa foi julgada pelo Tribunal
Regional, sendo impossvel precisar se este Tribunal Superior ter condies de
examinar o recurso especial antes do trmino do mandato.

219
Isso, a meu ver, no tem sentido e no pode continuar. nossa obrigao
assegurar eficcia ao constitucional e s decises do Poder Judicirio,
preocupao, alis, que tem sido ressaltada pelos modernos processualistas.138

importante anotar que ambas decises acima referidas tratam de um tema


puramente constitucional, que a Ao de Impugnao de Mandato Eletivo prevista
pelo artigo 14 10 e 11 da Lei Maior. O rito adotado (antes e depois) est disciplinado
em legislao infraconstitucional; entretanto, todo o fundamento para decidir sobre qual
deveria ser o rito desta ao foi extrado da Constituio e da necessidade de garantir
eficcia s suas normas, o que exigiu e conduziu ao reconhecimento do princpio
constitucional da celeridade processual eleitoral.

138
Trecho do voto do relator Min. Fernando Neves no Agravo Regimental em Medida Cautelar, AMC
1319, de 05/02/2004.

220
V. CONCLUSO

A concluso deste trabalho no pode ser outra seno a da existncia de um rol


de princpios constitucionais pertinentes ao direito eleitoral.

Estes princpios podem ser classificados como estruturantes, relativos ao


sufrgio, ao sistema eleitoral, ao processo eleitoral e ao direito processual eleitoral.

So princpios estruturantes o pluralismo poltico e a legitimidade das eleies.


So princpios do sufrgio o sufrgio universal, o voto direto, o voto livre, a
inviolabilidade do voto e a isonomia eleitoral. Dentre os princpios do sistema eleitoral,
temos o da representao proporcional e o majoritrio. O processo eleitoral encampa o
princpio da moralidade eleitoral, com seus sub-princpios da moralidade para o
exerccio do mandato e da lisura do pleito, o princpio da estrita segurana jurdica
eleitoral, com seus sub-princpios da normalidade do pleito, da preservao do ato
eleitoral e da diligncia dos atores eleitorais, e o princpio da liberdade de propaganda
poltica, que um autntico direito fundamental. Em relao ao direito processual
eleitoral, a Constituio erige o princpio da celeridade processual eleitoral.

O conjunto destes princpios d o norte de todo ordenamento normativo eleitoral,


que est a ele axiolgica e hierarquicamente vinculado.

O mrito est em poder afirmar a existncia dos princpios aqui referidos, e firmar
seus contedos, mas no em excluir a existncia de outros. Esta tarefa no seria
compatvel com a teoria dos princpios, ou com a mutao constitucional e a
interpretao evolutiva da Constituio.

Segundo Carlos Ayres BRITTO, as normas-princpio conectam outras normas e


assim formam um conjunto que vai possibilitar a prpria formulao de um pensamento
dogmtico ou cientfico sobre esse conjunto (BRITTO, 2003, p. 168). Esperamos com a
revelao destes princpios e a explorao das suas inter-relaes e contedos,
contribuir com uma viso sistmica e perene do direito eleitoral brasileiro.

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