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RAPPORT PRSENT AU
SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR
10 juin 2013
TABLE DES MATIRES
5. CONCLUSION ........................................................................................................................... 38
ii
1. FAITS SAILLANTS
1
1. Faits saillants
dpassement de plus de 10 % sur un contrat soient publis dans le Systme lectronique dappel doffres
(SEAO).
Par ailleurs, il apparat essentiel de souligner ds le dpart que la prsence davenants et de supplments
ne doit pas tre associe automatiquement des problmes de gestion. Il serait au contraire possible de
mettre en place des pratiques de gestion contractuelle qui liminent tout avenant, sans pour autant
obtenir le meilleur prix pour un contrat. Un juste prix peut impliquer et souvent implique des avenants
dans le type de contrats analyss. Il est ainsi prfrable de se retrouver dans un contrat comportant
plusieurs avenants pour de bonnes raisons quun contrat sans avenants pour de mauvaises
raisons.
Dans un tel contexte, il est surtout important de diminuer les avenants vitables , de bien fixer
les cots des avenants invitables et de ne pas assumer les cots des avenants non
imputables la partie publique. En somme, avoir le bon nombre davenants, payer le bon prix pour
les avenants et imputer les cots dun avenant la partie qui en est responsable.
La mise en place de bonnes pratiques de gestion contractuelle permet de limiter les cots lis la
gestion dun nombre indu davenants, de diminuer les dpassements de cots associs ces avenants et
dviter aux organismes publics dassumer des montants imputables aux fournisseurs. Des pistes
doptimisation sont prsentes cet gard la section 4 du prsent rapport.
LVOLUTION RCENTE DES AVENANTS/SUPPLMENTS SUR LES CONTRATS DES ORGANISMES ANALYSS
Le nombre total de contrats avec des dpassements de cots suprieurs 10 % a augment de
manire importante sur la priode analyse. Le nombre de contrats avec dpassements de cots
excdant 10 % a aussi progress plus rapidement que le nombre total de contrats accords ce qui suggre
une augmentation de la prvalence de ces situations.
Les contrats qui franchissent le seuil du 10 % ont tendance terminer en moyenne avec des
dpassements importants puisque le total de leurs supplments excde de prs de 30 % leurs
cots initiaux. La valeur totale des supplments autoriss dans les contrats des trois organismes, dont le
cot a excd 10 % du montant initial, reprsente prs de 145 millions $ par anne depuis 3 ans, soit
environ 4,5 % de la valeur totale des contrats accords annuellement par ces mmes organismes.
Limportance des dpassements est beaucoup plus grande pour les contrats de services
professionnels que pour les contrats de construction. Sur la priode analyse, la valeur des
supplments en proportion des valeurs initiales des contrats est plus de deux fois plus leve pour les
contrats de services. Lcart est particulirement marqu au cours de la priode plus rcente.
Le nombre de contrats avec dpassements de cots de plus de 10 % a t en hausse sur
lensemble de la priode analyse pour le MTQ, mais la prvalence de ces contrats avec
dpassements importants est plus grande la SIQ. lautre extrme, on retrouve le CSPQ qui est
nettement moins reprsent dans les contrats avec supplments en raison de son mode de contrat de
services demande.
Une portion importante des dpassements de cots de plus de 10 % est lie des facteurs autres
que des imprvus de chantier. Les facteurs justificatifs autres que les imprvus reprsentent
respectivement pour le MTQ et la SIQ, 60 % et 84 % de la valeur des supplments analyss. Ces
supplments sont dans le groupe des facteurs menant des avenants en partie vitables
La trs grande majorit des avenants rpercussions financires de la SIQ et du MTQ sont de
trs petite taille. Une trs forte proportion des avenants recenss sont en effet infrieurs 100 000 $,
voire 50 000 $. En raison de son approche de gestion par lots, la SIQ a galement beaucoup plus
davenants en nombre que le MTQ.
2
1. Faits saillants
Si on sattarde aux contrats termins au cours des trois dernires annes qui ont enregistr des
dpassements, la valeur des supplments en proportion des cots globaux initiaux des projets est
identique pour le MTQ et la SIQ, soit de 12% en moyenne.
3
1. Faits saillants
4
1. Faits saillants
5
2. OBJET ET CONTEXTE DE LTUDE
1 Infrastructure-Qubec (IQ) faisait aussi partie des organismes analyss. Cette inclusion ne concernait toutefois pas IQ en tant que
donneur de contrats, mais comme organisme impliqu dans la conduite de contrats octroys par le MTQ ou la SIQ.
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2. Objet et contexte de ltude
Le prsent rapport porte sur les principaux constats et les principales pistes doptimisation considrer.
Pour des raisons de confidentialit contractuelle, les analyses quantitatives plus dtailles et les fiches par
contrat examin ne sont pas intgrs au document.
7
2. Objet et contexte de ltude
dpassements de cots par rapport des contrats et tre ralis lintrieur dun budget de dpart
autoris.
8
2. Objet et contexte de ltude
plus. La publication dans le SEAO doit se faire dans les 60 jours suivants la modification ayant men au
dpassement de plus de 10 %.
Le cadre de reddition de comptes en DIRECTIVE DU SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR
gestion contractuelle des organismes CONCERNANT LA REDDITION DE COMPTES EN
publics comporte aussi un volet sur les GESTION CONTRACTUELLE DES ORGANISMES PUBLICS
modifications contractuelles ayant des
rpercussions financires. Ce cadre exige Lorganisme public doit faire rapport au Secrtariat du Conseil du
notamment, dans la ligne de larticle 17, trsor des cas o une autorisation de son dirigeant (dfini larticle 8
que les ministres et organismes de la Loi) a t accorde en vertu :
transmettent un fiche dautorisation au CT 1 de la Loi sur les contrats des organismes publics :
pour tous les contrats ayant fait lobjet
dune dpense supplmentaire excdant c) pour une modification qui occasionne une dpense supplmentaire
10 % du montant initial convenu (voir suprieure 10 % dun contrat comportant une dpenses initiale
encadr). Ce cadre normatif prcise suprieure au seuil dappel doffres public, et ce, en application de
galement le contenu complet des larticle 17.
informations transmettre. Source : Directive concernant la reddition de comptes en gestion contractuelle des organismes
publics, Annexe 1, Secrtariat du Conseil du trsor
Si le seuil de dpassement de cots
excdant 10 % de la valeur initiale du contrat est la dimension importante de ce cadre normatif, une
attention est aussi accorde au respect de limputabilit des dirigeants dorganismes (respect des niveaux
dautorisations requises), la justification et lvaluation des dpenses supplmentaires et au fait que les
dpenses supplmentaires doivent tre accessoires et ne pas changer la nature du contrat initial. noter
que les notions daccessoire et de nature ne sont pas dfinies dans le cadre normatif en gestion
contractuelle.
En plus du cadre normatif, chacun des organismes publics possde des politiques et directives internes
additionnelles pour encadrer et grer des modifications ses contrats.
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2. Objet et contexte de ltude
titre dexemple, peut exiger la prparation de plusieurs avenants pour des travaux additionnels de
structure, de menuiserie, de peinture, dlectricit, de ventilation et autres.
Pour des travaux qui comportent des incertitudes ou des risques notables, lorganisme public peut et
devrait dans plusieurs cas accepter de ne pas tout prciser dans son contrat initial et de grer une partie
des travaux par avenants. Cette approche conduit ncessairement la prparation davenants au fur et
mesure o certaines incertitudes disparatront et des cots supplmentaires par rapport la valeur
initiale dun contrat. Par contre, une telle approche peut aussi rduire le cot total des travaux effectus
dans le cadre dun contrat. Dans la mesure o il sagissait de vritables incertitudes pour les deux parties,
lexigence dun prix initial pour la totalit des travaux aurait pu gonfler indment les soumissions
dposes par les fournisseurs car ces derniers auraient cherchs se protger contre les incertitudes et les
risques.
LA PRVALENCE ET LA VALEUR DES AVENANTS NEST PAS SANS RELATION
Par contre, il faut AVEC LES PROCESSUS ET LES PRATIQUES DE GESTION CONTRACTUELLE
aussi reconnatre
que certaines ADOPTS PAR LORGANISME PUBLIC
pratiques de
gestion PROCESSUS/PRATIQUES PRVALENCE /
contractuelle CONTRACTUELS VALEUR DES AVENANTS
peuvent contribuer PRPARATION DES CONTRATS Mode de gestion de projet choisi : nombre
liminer des Dtermination des besoins Niveau de prcision des besoins : nombre et valeur
avenants Planification et budgtisation
Prparation des cahiers de charges
Omission au devis :
Erreurs au devis :
nombre et valeur
nombre et valeur
vitables . Les
tapes en amont de
lattribution des ATTRIBUTION DES CONTRATS
Appel doffres / demandes de
contrats sont cet soumissions
gard valuation des soumissions
Signature des contrats
particulirement
importantes. Il faut
en particulier EXCUTION DES CONTRATS
Suivi des travaux
sassurer de bien Suivi des cots Imprvus de chantier : nombre
dterminer les Modification au contrat Ngociation des avenants: valeur
Imputabilit des impacts :
besoins, de bien Paiement et garantie valeur
valuation contrat / fournisseurs
planifier la
ralisation des Source : KPMG/SECOR
travaux et de bien
rdiger les cahiers de charge. Les omissions ou changements dcoulant de lacunes cette tape peuvent
la fois gnrer des avenants qui auraient pu tre vits et entraner de vritables cots supplmentaires.
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2. Objet et contexte de ltude
liminent tout avenant, sans pour autant obtenir le meilleur prix pour un contrat. Un juste prix
peut impliquer et souvent implique des avenants.
Pour les avenants invitables , lorganisme public doit sassurer de payer le bon prix et de ne payer que
pour les cots dont il est rellement imputable. priori, cette dimension peut apparatre simple
appliquer, mais elle requiert une expertise interne, une validation indpendante, un suivi troit des
travaux, des mcanismes et des systmes de dtection. Nous reviendrons plus loin sur cet item.
En somme, il importe de ne pas chercher liminer les avenants sans justifications appropries ou
dliminer les avenants en budgtisant au dpart des cots plus levs. Il est ainsi prfrable de se
retrouver dans un contrat comportant plusieurs avenants pour de bonnes raisons quun contrat sans
avenant pour de mauvaises raisons.
Dans un tel contexte, il est surtout important de diminuer les avenants vitables , de bien fixer le cot
des avenants invitables et de ne pas assumer les frais davenants non imputables la partie publique.
En somme, avoir le bon nombre davenants, payer le bon prix pour les avenants et imputer les cots
dun avenant la partie qui en est responsable. La mise en place de bonnes pratiques de gestion
contractuelles pourrait limiter les cots lis la gestion dun nombre indu davenants, diminuer les
dpassements associs ces avenants et viter dassumer des montants imputables aux fournisseurs.
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3. PROFIL GLOBAL DES AVENANTS/DPASSEMENTS
DES ORGANISMES PUBLICS ANALYSS
2 Excluant les contrats dapprovisionnement en biens et services qui ne faisaient pas partie de cette revue.
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3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
TABLEAU 1 : NOMBRE ET VALEUR DES SUPPLMENTS POUR LES CONTRATS DONT LES DPASSEMENTS DE
COTS EXCDENT 10 % DU MONTANT INITIAL DU CONTRAT
(En $, en % et par anne financire)
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3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
2008-09 3,172 2 905 120 265 $ 709 198 953 184 $ 191 957 155 873 $ 4,072 4 061 229 323 $
2009-10 2 095 2 775 313 478 $ 821 285 646 495 $ 252 308 782 621 $ 3 168 3 369 742 594 $
2010-11 1 896 2 494 733 922 $ 685 179 189 799 $ 326 379 573 820 $ 2 907 3 053 497 541 $
2011-12 2 010 2 826 855 357 $ 823 292 856 469 $ 358 270 194 473 $ 3 191 3 389 906 299 $
Source : Donnes du Secrtariat du Conseil du trsor et provenant des organismes viss pour 2008-09 et du SEAO pour 2009-10 2011-12
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3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
UNE PORTION IMPORTANTE DES DPASSEMENTS SONT LIS DES AVENANTS VITABLES
Si on sattarde aux justifications inscrites sur les fiches d'autorisation transmises au CT, les principales
causes des supplments du MTQ sur la priode analyse sont :
Imprvus de chantier : 124 supplments (29%) dune valeur de 83,7 millions $ (40%);
Modifications au concept ou au mandat initial : 102 supplments (24%) dune valeur de 56,8 millions $ (27%);
Poursuites judiciaires ou rclamations : 30 supplments (7%) dune valeur de 28,1 millions $ (13%);
Travaux additionnels de surveillance : 126 supplments (30%) dune valeur de 18,9 millions $ (9%);
Dlais et extensions : 16 supplments (3,5%) dune valeur de 11,9 millions $ (6%);
Omissions ou erreurs dans les plans et devis : 11 supplments (3%) dune valeur de 6,6 millions $ (3%);
Contraintes environnementales et climatiques: 16 supplments (3,5%) dune valeur de 4,3 millions $ (2%).
Les Imprvus de chantier et les Modifications au concept initial ou au mandat initial sont les deux
facteurs les plus importants en dollars et, avec les Travaux additionnels de surveillance , les plus
importants en nombre. Sur la base des facteurs invoqus par le MTQ, plus de 50 % de la valeur des
supplments serait associe des avenants qui sont potentiellement vitables et qui sont lis des
facteurs autres que des imprvus de chantier, des conditions environnementales et climatiques et des
travaux de surveillance requis dans les deux cas qui prcdent. Nous reviendrons sur ces supplments
vitables dans le prochain chapitre.
Le mme type danalyse a t ralis pour la SIQ partir des justifications inscrites sur les fiches
d'autorisation transmises au CT. Les principales causes des supplments du SIQ sont comme suit :
Modifications au concept ou au mandat initial : 226 supplments (48%) dune valeur de 30,1 millions $ (51%);
Omissions ou erreurs dans les plans et devis : 47 supplments (10%) dune valeur de 11,0 millions $ (18%);
Imprvus de chantier : 121 supplments (26%) dune valeur de 9,2 millions $ (16%);
Majoration et ajustements des honoraires : 35 supplments (7%) dune valeur de 5,9 millions $ (10%).
Travaux additionnels de surveillance : 26 supplments (6%) dune valeur de 1,7 millions $ (3%);
Poursuites judiciaires ou rclamations : 3 supplments (1%) dune valeur de 0,3 million $ (0,5%).
Les Modifications au concept initial ou au mandat initial constituent la principale justification donne
pour expliquer les supplments observs, en dollars et en nombre. Les Omissions ou erreurs et les
Imprvus de chantier suivent. Ainsi sur la base des facteurs invoqus par la SIQ, plus de 80 % de la
valeur des supplments serait associe des avenants qui sont potentiellement vitables et qui sont
lis des facteurs autres que des imprvus de chantier et aux travaux de surveillance affrents.
DES DPASSEMENTS PLUS IMPORTANTS DANS LES CONTRATS DE SERVICES PROFESSIONNELS QUE DANS LES
CONTRATS DE CONSTRUCTION
Une attention a t accorde galement aux deux grands types de contrats, soit de construction et de
services professionnels. Le Tableau 3 prsente les rsultats au niveau des contrats ayant enregistr des
supplments de 10 % et plus. On remarque que la valeur des supplments en proportion du montant
initial du contrat est largement plus leve pour les contrats de services professionnels. En dautres mots,
pour les contrats avec des supplments de cots de plus de 10%, la valeur totale de ces supplments en
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3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
proportion des cots initiaux des contrats est plus de deux fois plus leve pour les contrats de services
que pour les contrats de construction. Lcart dfavorable aux contrats de services est particulirement
marqu en 2010-11 et 2011-12. Au CSPQ, le petit nombre de contrats dont les dpassements de cots
excdent 10% du montant initial nous empche dy valider nos constats.
Lanalyse de la prvalence des dpassements de cots de plus de 10 % nest pas aussi vidente. Le
nombre de contrats de services avec dpassements de cots de plus de 10% en proportion de leur
nombre ou de leurs poids dans le total des contrats accords ne se distinguent pas nettement des contrats
de construction. Cette prvalence semble un peu plus leve dans les contrats du MTQ (40 % des
contrats accords sont des contrats de services alors que ces derniers reprsentent 50 % des contrats avec
des dpassements de cots de plus de 10 %).
Comme les contrats de services sont dune valeur montaire moyenne infrieure aux contrats de
construction, on comprendra que leur contribution la valeur totale des supplments de cots des
contrats publics est un peu moins importante que les seconds. Par contre, ces supplments de cots ont
tout de mme reprsent une somme de 40 millions $ par anne au cours de la priode analyse (versus
75 millions $ pour les contrats de construction). Les contrats de services reprsentent ainsi prs de 34 %
de la valeur totale des supplments de cots, mais seulement 20 % de la valeur des contrats accords.
16
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
les contrats dun projet et, dans un deuxime temps, de la comparaison de ce montant final pay avec le
budget estim pour ce mme projet.
Un projet peut comporter plusieurs contrats diffrents, dont un ou plusieurs affichent des cots
additionnels importants, mais rester au total lintrieur dun cart de cot limit. On pourrait aussi se
retrouver dans une situation o un grand nombre de contrats ont des dpassements tout juste infrieurs
10 % qui nont donc pas t identifis dans lanalyse prcdente, ni inclus dans les donnes du SCT. Il
peut donc tre utile, voire souhaitable, danalyser lensemble des contrats et de les regarder galement
sous langle des projets. Cette analyse sest concentre surtout sur le MTQ et la SIQ tant donn leur
importance combine dans le nombre et les dpassements de cots.
LA SITUATION DU MTQ
MTQ NOMBRE DE CONTRATS AVEC DES SUPPLMENTS DE
Le MTQ adopte gnralement COTS PAR RAPPORT AU MONTANT INITIAL EN FONCTION DU
de son cot une approche de TAUX DE DPASSEMENTS
gestion par entrepreneur gnral.
(Ensemble des contrats de construction et de services ouverts ou ferms entre
Un mme projet comporte
gnralement un nombre limit 2006 et 2013 de plus de 25 000 $)
de contrats. On trouvera 17 % des contrats analyss affichaient un dpassement de cots
typiquement un contrat pour la (dont 29 % de plus de 10 % et 71 % de 10 % et moins)
prparation des plans et devis,
un contrat pour la surveillance 800
46%
50,1% et +
0%-5%
5,1%-10%
10,1%-15%
15,1%-20%
20,1%-25%
25,1%-30%
30,1%-35%
35,1%-40%
40,1%-45%
45,1%-50%
2,8 avenants par contrat et de
3,6 avenants par projet.
Source : Donnes du MTQ et analyse KPMG/SECOR
Au MTQ, sur lensemble des
contrats de construction et de services ouverts ou ferms depuis 2006, 17 % de ces contrats affichent des
supplments de cots (soit 1 829 contrats sur les 10 638 recenss) et 5 % de ces contrats ont des
supplments de cots de 10 % ou plus. Ces supplments de cots peuvent toutefois rsulter davenants
ou de variations de quantits.
Parmi le groupe de contrats avec des supplments, 71 % affichaient des supplments de 10 % ou moins
au moment de lanalyse (plusieurs contrats taient encore ouverts) et 29 % se retrouvaient dans le groupe
des 10 % et plus (voir encadr). La proportion des contrats avec dpassements de plus de 10 % tait plus
forte pour les plus petits contrats que pour les plus gros contrats (38 % des contrats de moins de
100 000 $ avaient un dpassement de cots de plus de 10 %, contre 30 % pour les contrats entre
100 000 $ et 1 million $, et 26 % pour les contrats de plus de 1 million $).
Pour lanalyse des avenants, il a fallu procder par une extraction de donnes dans un autre systme
dinformation utilis par les directions territoriales. Pour les contrats ferms au cours des trois dernires
annes, on a recens 2 847 avenants au MTQ avec rpercussions financires, donc avec des supplments
de cots (dans ce cas il sagit seulement davenants et donc excluant les changements de quantit).
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3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
Parmi les avenants avec rpercussions MTQ NOMBRE DAVENANTS AVEC DES
financires, 96 % des avenants du MTQ RPERCUSSIONS FINANCIRES EN FONCTION DE LA
sont dune valeur infrieure 100 000 $ VALEUR DE LAVENANT
(voir encadr). (Ensemble des contrats de construction et de services ferms sur la
Si on sattarde lensemble des projets qui priode 2011-2013)
ont affich des supplments de cots et 96 % des avenants sont de moins de 100 000 $
qui se sont termins ou ont t ferms au
cours des trois annes tudies, les 900 81 %
dpassements de cots sur projet (et non 800
pas sur contrat) slve en moyenne
700
12,2 % pour le MTQ. Ces dpassements
de cots peuvent provenir davenants ou 600
LA SITUATION DE LA SIQ
La SIQ adopte gnralement lapproche Grance par lots aux fins de la ralisation de ses projets. Par
consquent, chaque projet de la SIQ comporte en moyenne 15 contrats et une modification un projet
ou un contrat entrane souvent des modifications parallles et automatiques plusieurs contrats. Parmi
les trois organismes analyss, la SIQ est celle qui possde en moyenne le plus de contrats par projet.
Cette approche tend par le fait
mme augmenter le nombre SIQ NOMBRE DE CONTRATS AVEC DES SUPPLMENTS DE
davenants (incluant les Ordre de COTS PAR RAPPORT AU MONTANT INITIAL EN FONCTION
changement ou ODC). On observe DU TAUX DE DPASSEMENTS
une moyenne de 2,1 avenants par (Ensemble des contrats de construction et de services ouverts ou ferms
contrat et surtout 32,9 avenants par entre 2006 et 2013 de plus de 25 000$)
projet.
33 % des contrats analyss affichaient un dpassement de cots
la SIQ, sur lensemble des (dont 35 % de plus de 10 % et 65 % de 10 % et moins )
contrats de construction et de 400 40%
services ouverts ou ferms depuis 350
2006 de plus de 25 000 $, 33 % de
ces contrats affichent des
300
changements.
0
50,1% et +
0%-5%
5,1%-10%
10,1%-15%
15,1%-20%
20,1%-25%
25,1%-30%
30,1%-35%
35,1%-40%
40,1%-45%
45,1%-50%
18
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
Parmi le groupe de contrats avec des supplments de cots, 65 % affichent des supplments de 10 % et
moins du montant initial du contrat au moment de lanalyse (incluant les contrats encore ouverts) et
35 % ont des supplments de plus de 10 % (voir encadr). La proportion des contrats avec des
dpassements de plus de 10 % est beaucoup plus forte pour les plus petits contrats (44 % des contrats
de moins de 100 000 $ ont des dpassements de plus de 10 %, et ces proportions atteignent 30% pour
les contrats entre 100 000 $ et 1 million $, et 33 % pour les contrats de plus de 1 million $).
La trs grande majorit des avenants et SIQ NOMBRE DAVENANTS ET ODC AVEC DES
ODC rpercussions financires de la
SIQ sont galement de trs petite taille RPERCUSSIONS FINANCIRES EN FONCTION DE LA
(voir encadr). Plus de 99 % de ces VALEUR DE LAVENANT/ODC
avenants sont infrieurs 100 000 $ (Ensemble des contrats de construction et de services ferms entre
(soit 9 065 avenants reprsentant 18 % 2006 et 2013)
de la valeur globale des supplments) et 99 % des avenants sont de moins de 100 000 $
seulement 4 avenants sont dun
montant suprieur 1 M$ (soit 8 % du
cot total de tous les avenants de la 900 81 %
priode, ou 5,1 M$). 800
700
La SIQ a donc dix fois plus davenants
par projet que le MTQ et une plus 600
forte proportion de contrats avec 500
dpassements de plus de 10 %. 400
Toutefois, lorsque ramens sur une 300
base de projet, les supplments totaux 200 15 %
en fonction du cot du projet sont
100
pratiquement identiques. En effet, si 4%
on sattarde tous les projets ferms au 0
cours des trois dernires annes (et non Moins de De 25 000 $ Plus de
pas sur contrat) qui ont enregistr des 25 000 $ 100 000 $ 100 000 $
dpassements de cots, les Source : Donnes de la SIQ et analyse KPMG/SECOR
supplments slve en moyenne 12,3
% pour la SIQ (versus 12,2 % pour le MTQ). Cette situation sexplique par le fait quune forte
proportion des contrats avec dpassements levs de la SIQ se retrouve dans les petits contrats.
Par ailleurs, si on considre tous les contrats de la priode 2011-13, avec ou sans supplments de cots
par rapport au montant initial, le dpassement global slve 6 %.
LA SITUATION DU CSPQ
La nature des contrats du CSPQ est trs diffrente de celle des deux autres organismes. En effet, la faible
prvalence de contrats avec dpassements de cots au CSPQ est troitement lie au mode doctroi utilis.
Pour ses besoins de services professionnels en technologie de linformation, le CSPQ adopte
gnralement une approche de gestion de contrat de services la demande. Ses contrats de services
professionnels portent principalement sur un profil de personne, un nombre dheures alloues et une
priode de ralisation. Cette approche tend limiter le nombre davenants au sein dun mme contrat,
notamment ceux rpercussions financires. La plupart des changements un contrat portent sur
lextension de la priode de ralisation, mais en maintenant le mme budget global. Il nest ds lors pas
tonnant de remarquer le trs faible nombre de contrats avec des dpassements de plus de 10 %.
Si cette approche limite le nombre de contrats avec dpassements de cots, il ne faut pas en dduire
automatiquement quelle est plus performante et prfrable. Au lieu dun dpassement de cots sur un
contrat, cette approche tend octroyer un second contrat. De plus, labsence de dpassements de cots
sur contrats nimplique pas une absence de dpassements sur le projet global. En fait, le rcent rapport
19
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss
3 Voir Vrificateur gnral du Qubec, Contrats de services professionnels lis au traitement de linformation, Chapitre 5 du Rapport du
Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2012-13, Automne 2012.
20
4. ANALYSE DTAILLE DE CONTRATS ET PISTES DOPTIMISATION
VALEUR DES
VALEUR VALEUR DES ODC ET DES
NOMBRE
INITIALE DU ODC ET DES AVENANTS /
TYPE DE TRAVAUX DESCRIPTION DES TRAVAUX D'ODC ET
CONTRAT AVENANTS VALEUR
D'AVENANTS
(M$) (M$) INITIALE DU
CONTRAT
21
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
VALEUR DES
VALEUR VALEUR DES
NOMBRE ODC ET DES
INITIALE DU ODC ET DES
TYPE DE TRAVAUX DESCRIPTION DES TRAVAUX D'ODC ET AVENANTS /
CONTRAT AVENANTS
D'AVENANTS VALEUR INITIALE
(M$) (M$)
DU CONTRAT
Comme nous le verrons dans les prochaines sections, plusieurs facteurs contribuent augmenter le
nombre et la valeur des avenants dans les contrats de construction et les contrats de services
professionnels. Pour les fins du prsent rapport, nous avons class ces facteurs en deux grandes
catgories :
Des facteurs difficiles attnuer (Les avenants invitables , section 4.2)
Des facteurs qui peuvent tre attnus (Les avenants vitables , section 4.3)
22
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Toute modification un contrat de construction et un contrat de services fait lobjet dun ODC ou dun
avenant. En fait, les mthodes de travail en place requirent la prparation et la documentation dun
ODC ou dun avenant sur une base individuelle, sans gard un concept de matrialit, pour faciliter
toute rfrence future.
Des ODC ou des avenants sont prpars pour des travaux additionnels dont le cot varie entre 70 $ et
plusieurs millions de dollars. Rappelons, des fins dillustration, que 88 % des ODC et des avenants de la
SIQ comportent une valeur de 10 000 $ et moins alors que 61 % des avenants du MTQ sont dune
valeur de 25 000 $ et moins.
23
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Dans un projet de rfection dun pont, si le besoin de modifier une structure est identifi en cours de
ralisation de projet, cette modification peut aussi tre requise sur dautres structures similaires dun
mme projet. Pour un pont comportant quatre (4) structures identiques, un document doit tre prpar
pour enregistrer la modification dans le registre de chaque structure et quatre (4) avenants sont prpars
et autoriss par le MTQ.
24
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
beaucoup plus rapidement que prvus initialement et le contrat a fait lobjet dun avenant de 4,5
millions $, quivalent 30 % de sa valeur initiale. De plus, un deuxime contrat de 30 millions $ a t
accord par le biais dun appel doffres public pour une priode de 6 ans (2012-2018) incluse dans la
planification initialement prvue au premier contrat.
Contrat de 1,4 million $ pour des services en architecture visant la prparation des plans et devis et la
surveillance de travaux de mise--niveau et de rnovation dun immeuble commercial. Comme la
porte du projet a t redfinie pour inclure un agrandissement de limmeuble et une densification de
son utilisation, les cots du projet ont plus que doubl en cours de ralisation. Par consquent, ce
contrat de services a fait lobjet de trois (3) avenants totalisant 1,7 million $, soit 121 % de sa valeur
initiale.
Contrat de 4,1 millions $ pour des services en architecture visant la prparation de plans et devis et
de surveillance des travaux de construction dun nouvel immeuble. Deux (2) avenants totalisant 0,9
millions $ quivalent 22 % de la valeur initiale du contrat ont dj t mis avec seulement 2 %
davancement du chantier.
Un contrat de 15 millions $ pour des services daccompagnement stratgique en tlcommunication,
organisation du travail et gestion de projet. Compte tenu des obligations contractuelles de
lorganisme concern quant une date limite de livraison et de la complexit du projet, le budget
dhonoraires de 15 millions $ a t consomm beaucoup plus rapidement que prvu. Un avenant
denviron 3,8 millions $ quivalent 25 % de la valeur initiale du contrat a t accord.
Ces dficiences et enjeux ont tendance gnrer des avenants vitables . Cette section, en plus de dcrire
ces facteurs, propose des pistes doptimisation pour rduire limpact de ces avenants.
25
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Contrat de 1,3 million $ pour des travaux damnagement extrieur et de plantations, avec 70 ODC et
avenants totalisant 0,5 million $ ou lquivalent de 38 % de la valeur initiale du contrat, pour lequel
plusieurs avenants taient prvisibles.
26
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Erreurs de conception
Nous avons not deux cas o des avenants sont catgoriss comme une erreur de conception. Les
deux cas recenss sont dcrits brivement ci-aprs :
Contrat de 4,6 millions $ pour la rfection de structures existantes et la reconstruction dun pont
dtagement, avec 27 avenants totalisant prs de 2,8 millions $ ou lquivalent de 61 % de la valeur initiale
du contrat. Ce contrat comporte un avenant de 2,5 millions $, qui fait prsentement lobjet dun rapport
dimputabilit par le MTQ et dont la responsabilit a t partiellement impute au concepteur et
lentrepreneur, alors que des analyses sont en cours pour dterminer si la responsabilit dune partie des
cots additionnels dorganisation de chantier doit tre impute au MTQ.
Contrat de 46,8 millions $ pour la reconstruction dun pont, avec 41 avenants totalisant 5 millions $ ou
11 % de la valeur initiale du contrat, pour lequel un avenant denviron 0,3 million $ rsulte dune erreur de
conception et de plans et devis non-conformes aux exigences du MTQ. Mme si cette somme a t
rembourse par le concepteur, cette erreur de conception sest traduite par la prparation dun avenant et
laugmentation de la valeur des avenants du contrat. noter que le remboursement na pas t considr
comme un avenant crditeur .
Compte tenu du nombre lev dODC et davenants gnrs par le MTQ et la SIQ, il y a lieu de se
questionner sur la capacit des organismes assurer une identification exhaustive des erreurs de
conception et des fautes dexcution des travaux et den imputer la responsabilit aux fournisseurs.
Cette question est discute plus en dtails dans les pages qui suivent.
27
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Dlais au niveau de lautorisation des contrats et du lancement des travaux. Souvent, une telle autorisation
doit provenir de plusieurs parties prenantes et requirent plus de temps que prvu dans lchancier de
projet. Par exemple, dans un contrat de surveillance des travaux de rfection des structures de ponts
dtagement, comme le prix du plus bas soumissionnaire (ie entrepreneur) conforme tait plus lev que
lestim de la ville implique par plus de 10% pour les travaux la concernant, un dlai de plus de 4 semaines
a t requis pour obtenir lapprobation requise et attribuer un contrat lentrepreneur. Un autre dlai de 2
semaines li lapplication de nouvelles exigences de la CSST (ie ncessit de scuriser le site la fin de
chaque nuit) a aussi t requis. En raison de ces dlais, lentrepreneur a perdu la possibilit de dbuter les
travaux au cours du mois de mai et a d les terminer pendant le mois de dcembre. Lentrepreneur et le
surveillant ont rclam des sommes additionnelles pour perte de productivit par le biais davenants.
Les courts dlais disponibles suite la rception tardive de demandes de modifications par les parties
prenantes un projet font en sorte que les documents dappels doffres, incluant les plans et devis, ne font
pas toujours lobjet dune revue suffisamment dtaille par le concepteur et par le MTQ.
La ralisation de travaux de construction sur une plus longue priode que prvue ou dans des conditions
de sols diffrentes de celles prvues par lentrepreneur.
Des problmes de coordination avec le MTQ, lis par exemple louverture et la fermeture de voies, et
des priodes daccs au chantier.
Lorsque le dbut des travaux est retard de 4 6 semaines ou plus, lchancier de ralisation des
travaux de lentrepreneur ne concorde plus avec lchancier du concepteur. Par consquent, des
travaux de construction ne sont plus raliss dans des priodes et des conditions de travail optimales.
titre dexemple, des travaux prvus en priode estivale sont plutt raliss en priode automnale et
hivernale cots plus levs en raison de conditions de temprature et de travail moins clmentes.
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4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Des pistes doptimisation identifies en lien avec des dficiences de planification et de conception des
travaux, incluent :
Identifier et confirmer les besoins tt dans le processus de planification
Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux
Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne
Renforcer lexpertise interne des organismes
Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de la
ralisation dun contrat
Favoriser lutilisation accrue de contrats prix forfaitaires au MTQ
Assurer une meilleure utilisation des outils danalyse de risque
2. Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux
Reconnaissant que lampleur et les cots de certains travaux de construction ne peuvent faire lobjet
destimations prcises au pralable, les fournisseurs de services doivent nanmoins complter les plans et
devis selon les plus hauts standards de lindustrie. titre dexemple, les fournisseurs de services doivent
mettre leur expertise et leur exprience contribution pour viter de lancer des projets avec des
chanciers qui ne sont pas ralistes, des plans et devis en cours dlaboration et autres situations
similaires.
Les organismes doivent amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception
des travaux pour diminuer substantiellement le nombre et la valeur des ODC et des avenants qui sont
vitables. Des initiatives qui pourraient contribuer latteinte de tels objectifs incluent :
Une identification et une analyse systmatique des besoins doit tre effectue en collaboration avec toutes
les parties prenantes dans les premires tapes de la planification dun projet ou dun contrat pour viter
que des modifications de besoins et des changements la porte des contrats soient requis un stade
avanc de planification et en cours de ralisation dun projet ou dun contrat.
Une revue indpendante des plans et devis, des chanciers de ralisation et des appels doffres, avant leur
mission, prfrablement par des experts techniques internes, et alternativement, par firmes de services
professionnels mandats par les organismes.
29
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
La mise en place dun comit interne dexperts techniques chargs dapprcier, dvaluer et dautoriser,
lintrieur de courts dlais, la qualit des plans et devis et des appels doffres, la nature et la valeur des
travaux additionnels faisant lobjet dODC et davenants, les alternatives considrer lors de lmission
dODC et davenants et dautres lments touchant la gestion dun contrat.
Nous comprenons que des modifications de besoins et des changements la porte des contrats sont
invitables pour des organismes dont les besoins voluent rapidement en raison de nouvelles
rglementations, exigences et technologies. Nonobstant ce qui prcde, la mise en uvre des pistes
doptimisation contribuerait certes une rduction significative du nombre et de la valeur des ODC et
des avenants mis par les organismes.
3. Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne
Linitiative du gouvernement du Qubec lance en 2013 qui permet maintenant dapprouver la
programmation des travaux du MTQ sur une priode de deux ans devrait contribuer rduire le nombre
et la valeur des avenants lis, par exemple, des retards, des prolongations de contrats, lorganisation de
chantiers et la ralisation de travaux dans des conditions non-optimales. Il est noter quune mise--
jour des travaux inscrits et approuvs lors de la deuxime anne dune telle programmation devrait tre
effectue sur une base annuelle en visant le lancement dappels doffres lautomne pour assurer le dbut
des travaux des contrats de construction en fin de printemps de lanne suivante.
5. Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de
la ralisation dun contrat.
La rigueur et la qualit des travaux de planification et de conception permet dviter un nombre lev
daddenda aux appels doffres durant le processus de sollicitation et dODC ou davenants durant la
priode de ralisation des travaux.
Pour les appels doffres visant des contrats de services, les organismes devraient mettre plus
demphase sur les professionnels qui font lessentiel des travaux, et moins daccent sur les gurus
de lindustrie qui travaille un nombre trs limit dheures sur les contrats.
Pour les appels doffres visant des contrats de construction, les organismes devraient mettre plus
demphase sur les comptences et les ralisations spcifiques des entrepreneurs, particulirement
dans des projets complexes, pour viter de retenir les services dentrepreneurs et de fournisseurs de
services qui nont pas la capacit de livrer les travaux au niveau de qualit et dans les dlais attendus.
30
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Cette approche forfaitaire, qui est dj utilise par la SIQ pour une forte majorit de ses contrats, semble
tre de plus en plus favorise par le ministre des transports de lOntario et les autres juridictions au
Canada. Cette approche forfaitaire :
Vise la ralisation de travaux o les quantits peuvent tre raisonnablement estims par les
soumissionnaires (ex : structures, ponts dtagement).
Exclut des travaux qui requirent lutilisation des prix unitaires pour des quantits approximatives qui
sont utilises pour fins comparaison lors de lvaluation de propositions (travaux routiers : pieux,
excavation, remblais et autres).
En plus de contribuer la rduction du nombre et de la valeur des avenants, lutilisation accrue de cette
approche forfaitaire comporte plusieurs avantages, tels :
Minimiser les risques de dpassement de cots lis des variations de quantits et de prix unitaires.
Diminuer les tches administratives du personnel de surveillance car la ncessit de mesurer les
quantits de chaque item de bordereau est rduite.
Rduire le risque de corruption considrant la rduction des risques lis des variations de quantits
et de prix unitaires.
Affecter le personnel charg de la surveillance des travaux aux tches de suivi et de contrle de la
qualit des travaux et de la conformit aux plans et devis et ainsi rduire les conflits et les disputes
dinterprtation potentiels entre le surveillant, lentrepreneur et les organismes.
Rduire les cots des contrats grce des conomies de temps au niveau des travaux de surveillance
(ex : mesurer les quantits), de la gestion du contrat et des avenants, et de rsolution de conflits et de
disputes.
Nonobstant les avantages nots ci-dessus, cette approche requiert des investissements de temps et le
maintien de contrles visant assurer la qualit des plans et devis et des documents dappels doffres lors
de la planification et de la conception des travaux, ainsi que la qualit des matriaux utiliss et des travaux
excuts lors de lexcution dun contrat de construction.
LA GESTION PAR AVENANTS EST UNE FAON DE FAIRE INCRUSTE DANS LA CULTURE DES ORGANISMES
Les mthodes de travail des organismes ont cr une culture dentreprise qui tend rendre acceptable la
gestion par avenants de composantes de projets qui sont plus difficiles dfinir au pralable et qui ont
fait lobjet domissions dans les plans et devis.
Les intervenants que nous avons rencontrs semblent accepter que :
90% des travaux lis un projet soient raliss dans le cadre dun contrat et que la partie restante
des travaux (10%) soient raliss par le biais dODC ou davenants ce mme contrat, puisque
selon eux, le total des travaux raliss dans le projet nexcdera pas 100%. Il est noter que les
pourcentages ci-dessus nots servent uniquement illustrer un concept et non pas identifier un
niveau de tolrance acceptable par les intervenants de organismes.
31
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Le nombre et la valeur des avenants ne constituent pas un facteur important dans la gestion dun
contrat ou dun projet, puisque ce qui semble compter le plus pour les gestionnaires des
organismes, cest latteinte dun budget autoris pour un projet.
Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la
gestion des ODC et des avenants
8. Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la
gestion des ODC et des avenants
Les organismes ont intrt revoir certaines mthodes de travail et lments culturels ayant trait la
gestion des ODC et des avenants pour que les gestionnaires de projets considrent le nombre et la valeur
des avenants comme un facteur important dans la gestion dun contrat ou dun projet.
Il est probable que ce changement de culture contribuera rehausser la qualit des biens livrables relatifs
la planification et la conception des travaux, assurer une gestion rigoureuse et uniforme des ODC et
des avenants et rduire le nombre et la valeur des ODC et des avenants.
LES CAPACITS DIDENTIFIER DES ERREURS DE CONCEPTION ET DES FAUTES DEXCUTION DES TRAVAUX
ET DEN IMPUTER LA RESPONSABILIT AUX FOURNISSEURS
Jusqu rcemment, les organismes ont trs peu utilis leur droit de poursuite de fournisseurs. Cette tat
de situation semble avoir chang rcemment et doit tre poursuivi par tous les organismes analyss si lon
souhaite diminuer le cot de certains ouvrages et accrotre la rigueur de certains fournisseurs.
Le plan dactions concertes pour renforcer la lutte contre la collusion et la corruption qui a t rendu
public par le SCT et le MTQ en octobre 2011 vise, entre autres, Action 1 : Le rehaussement de
limputabilit des firmes de gnie-conseil et des entrepreneurs en redfinissant des sanctions applicables
aux firmes de gnie-conseil en cas derreur, domissions ou de qualit insuffisante des services et dun
mcanismes dimputation des travaux de construction supplmentaires dcoulant notamment des erreurs
dans les plans et devis.
En septembre 2012, dans son premier rapport sur lavancement des actions pour renforcer la lutte contre
la collusion et la corruption, le MTQ indique quune collecte de donnes portant sur les annes 2007
2011 a permis de rpertorier 60 cas de manquement dune firme de gnie-conseil. Ces dossiers, de nature
et denvergure variables, font lobjet dun suivi par le groupe de travail afin danalyser le processus actuel
de rcupration pcuniaire la suite dun prjudice subi par le MTQ et de le rendre plus performant.
Dans la mesure o des avenants et des cots additionnels sont lis une erreur de conception ou une
faute dexcution dun fournisseur, les organismes publics peuvent entreprendre des ngociations ou des
procdures juridiques pour rcuprer les montants additionnels verss.
Au MTQ, depuis 2012, une note dimputabilit est prpare lors de lidentification dune erreur de
conception ou dune faute majeure dexcution dun entrepreneur ou dun fournisseur de service.
Comme il sagit dune initiative rcente du MTQ, le nombre de cas ayant fait lobjet dun rapport
dimputabilit est encore trs limit.
Nous comprenons quun processus visant assurer limputabilit des parties prenantes un contrat
nest pas en place la SIQ et au CSPQ. Lorsquune rclamation requiert lvaluation de limputabilit
32
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
dun entrepreneur ou dun fournisseur de service, les reprsentants des organismes mnent une
ngociation dans le meilleur intrt du gouvernement. Au besoin, ils sont appuys par les conseillers
juridiques des organismes.
Compte tenu du nombre lev dODC et davenants gnrs par le MTQ et la SIQ, il y a lieu de se
questionner sur la possibilit que des erreurs de conception soient plutt catgorises comme des
omissions aux plans et devis , des changements de programmes ou de design , des imprvus de
chantiers ou dans la catgorie autres . De plus, il y a lieu de se questionner sur les capacits des
organismes identifier les erreurs et fautes dexcution des fournisseurs.
Renforcer lexpertise interne des organismes, tel que discut la recommandation #4.
Renforcer les mesures dimputabilit applicables aux fournisseurs et aux organismes
Renforcer lexpertise interne des organismes, tel que discut la recommandation #4.
33
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
Considrer la fois les cots additionnels et les conomies lies des changements de mthodes
de travail et de matriaux en cours de ralisation de contrat, de manire prsenter le montant net
des cots et des conomies dans un ODC ou un avenant. Comme nous comprenons que cette
approche a t adopte en 2012 par le MTQ et la SIQ, cette piste doptimisation nest pas discute
plus en dtails ci-aprs.
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4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
soumissionnaires dans un mme appel doffres. Sauf pour la mise en uvre par le MTQ dactions visant
la prvention et la dtection de la collusion et la surveillance des marchs, des initiatives similaires nont
pas t dployes par la SIQ et le CSPQ.
Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les organismes
publics de retenir des consortiums
Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec
tudier la faisabilit de modes alternatifs de ralisation de projets de taille suprieure,
principalement dans le domaine du transport
10. Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les
organismes publics de retenir des consortiums
Lorsque la taille et la complexit dun projet ou dun contrat ne le justifie pas, les organismes publics
pourraient :
Exiger que les soumissionnaires justifient la ncessit de former un consortium pour la ralisation
dun contrat de service professionnels (ex : planification, conception, surveillance, travaux
prparatoires, etc...). Cette mesure pourrait permettre de relever le niveau de concurrence et du
mme coup, de rduire les cots de certains projet et contrats.
Modifier les appels doffres et les critres dvaluation des soumissions en consquence.
valuer lopportunit de revoir la rglementation existante pour permettre la mise en uvre de cette
piste doptimisation.
11. Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec
En sus de justifier la ncessit de former et de retenir des consortiums, dautres initiatives pourraient tre
envisages pour favoriser la concurrence dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec.
Quelques exemples incluent :
Intresser un plus grand nombre de firmes pouvant agir comme matre duvre en lien avec la Loi
sur la sant et la scurit du travail.
valuer la pertinence pour la SIQ et le CSPQ de mettre en uvre des actions visant la prvention et
la dtection de la collusion et la surveillance des marchs, soit des actions similaires celles qui ont
t dployes par le MTQ dans le cadre du plan dactions concertes pour renforcer la lutte contre la
collusion et la corruption.
35
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
font dj lobjet dune analyse de divers modes de ralisation possibles, tel que requis par la Politique-
cadre sur la gouvernance des grands projets dinfrastructure publique (Politique-cadre).
tudier la faisabilit daugmenter progressivement lutilisation du mode Construction-Financement. Avec
ce mode de ralisation :
La responsabilit des plans et devis substantiellement complts est transfre lentrepreneur,
incluant la conception rsiduelle et la coordination de la conception.
Le financement des travaux de construction est assur par lentrepreneur, qui est habituellement
rmunr sous forme de paiements partiels selon latteinte de jalons prtablis. Comme
lentrepreneur assume les frais de financement des travaux de construction, il est motiv respecter
lchancier et le budget dun projet.
Le respect des chanciers est assujetti aux pnalits normalement prvues aux contrats des
organismes et aux conditions de financement imposes par le banquier de lentrepreneur.
Plusieurs types de risques sont transfrs lentrepreneur, incluant les risques de variations de
quantits et de prix unitaires, risques de suivi de changements de la conception, risques de
dpassement des cots de construction.
tudier la faisabilit daugmenter progressivement lutilisation du mode Conception-Construction. Tel
que prvu dans la Politique-cadre, ce mode de type cls en main consiste confier une entreprise ou
un groupement d'entreprises la prparation des plans et devis et la ralisation de l'infrastructure publique.
Les avantages du mode Conception-Construction sont trs similaires ceux du mode Construction-
Financement discut au point prcdent.
**********
Par ailleurs, il convient de noter que plusieurs dficiences et pistes doptimisation discutes dans la
prsente section portant sur les avenants vitables sont relativement similaires celles identifies dans
le rapport du Vrificateur gnral dat de novembre 2012 concernant la gestion contractuelle de projets
de technologies de linformation par divers ministres et organismes publics, dont le CSPQ. Les
recommandations extraites de ce rapport qui sont applicables, en partie ou en totalit aux organismes
viss dans la prsente revue, incluent :
Documenter la dfinition du besoin et lestimation des cots de manire adquate;
valuer comment les fournisseurs peuvent assumer une plus grande part des risques associs
lexcution des contrats;
Sassurer que la sollicitation favorise le libre jeu de la concurrence;
Documenter en temps opportun les prcisions donnes aux fournisseurs concernant les travaux
accomplir et les profils de ressources ncessaires;
Amliorer le suivi des lments figurant dans chaque contrat lgard de la ralisation des travaux
pour sassurer que ceux-ci correspondent ceux qui taient prvus dans le contrat et de la ralisation
des travaux par le personnel dsign;
36
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation
contrats de services professionnels. En effet, les ODC et les avenants affrents aux contrats analyss ont
t signs par les personnes appropries, selon la nature et la valeur des cots concerns. Par contre :
La majorit des ODC et des avenants ne font pas lobjet dune autorisation pralable ou formelle
dexcution de travaux additionnels avant le dbut des travaux. En fait, les autorisations des
personnes dsignes (charg de projet, chef de service, directeur de projet et autres paliers viss par le
processus dapprobation) sont en majeure partie obtenue en cours de ralisation ou suite la
finalisation des travaux, ou lorsque la ngociation des cots a t complte. Il en est de mme pour
lautorisation du haut dirigeant des organismes lorsque les cots excdent 10% du contrat initial.
Dans la majorit des cas, lorsque des travaux supplmentaires sont requis en raison dimprvus de
chantier, domissions dans les plans et devis ou dautres motifs, lentrepreneur dbute la ralisation
des travaux sur la base dune approbation verbale du surveillant qui provient habituellement du
secteur priv ou du charg de projet et/ou du chef de service de lorganisme public. Dans dautres
cas o une approbation verbale est difficile obtenir sur le champ, lentrepreneur dbute les travaux
pour ensuite obtenir une approbation verbale.
Cette faon de faire semble tre une pratique tablie dans le milieu de la construction qui, selon les
personnes rencontres, vise viter des retards sur lavancement des travaux, des dlais de livraison
qui pourraient se traduire par des pnalits pour lentrepreneur, des cots additionnels lis une
dmobilisation et une remobilisation de ressources sur le chantier et dautres cots additionnels
ngocier avec lentrepreneur et le surveillant de chantier, incluant des rclamations ventuelles.
Nous avons identifi des contrats qui auraient du faire lobjet dune remise en question quant aux
modifications apportes, savoir quil sagit de modifications accessoires ou dun changement de nature
du contrat. Comme le cadre normatif ne dfinit ou nillustre pas par des exemples concrets les notions de
modification accessoire et de changement de nature, les gestionnaires de contrats peuvent difficilement le
faire. Nous croyons que cette situation mne une application inconsistante de larticle 17, soit au
lancement dun nouvel appel doffres et lattribution dun nouveau contrat dans certains cas ou
lmission davenants un contrat existant dans dautres cas.
Lapplication de larticle 17 requiert des investissements de temps variables de la part des dirigeants des
organismes publics puisque la valeur montaire dun excdant de 10% et plus de la valeur initiale dun
contrat varie substantiellement selon les modes de ralisation privilgis par les organismes.
La documentation prsente dans les fiches dautorisation pourrait tre bonifie en incluant une
projection du nombre et de la valeur des avenants un contrat, des ajustements pour variations de
quantits, des pnalits et autres lments qui pourraient faire lobjet dajustements en fin de contrat.
Suite au dpt du projet de loi no 1 sur lintgrit en matire de contrats publics, le gouvernement
a entam une phase dassainissement de ses liens avec les entreprises en relation contractuelle avec
ltat, et un examen de lensemble des pratiques contractuelles tant dans les projets
dinfrastructure que dans les autres contrats de ltat. Nous comprenons que cet examen mnera
llaboration de pistes doptimisation visant adresser les constats soulevs dans la prsente
section, ainsi qu harmoniser et rendre plus efficaces les pratiques de gestion contractuelle.
37
5. CONCLUSION
Il apparat important de rappeler que la prsence davenants et de supplments ne doit pas tre associe
automatiquement des problmes de gestion. Il serait au contraire possible de mettre en place des
pratiques de gestion contractuelle qui liminent tout avenant, sans pour autant obtenir le meilleur prix
pour un contrat. Un juste prix peut impliquer et souvent implique des avenants pour les types de contrats
analyss dans le cadre de cette revue. Il est ainsi prfrable de se retrouver dans un contrat comportant
plusieurs avenants pour de bonnes raisons quun contrat sans avenants pour de mauvaises raisons.
Dans un tel contexte, il est surtout important de diminuer les avenants vitables , de bien fixer les
cots des avenants invitables et de ne pas assumer les cots des avenants non imputables la partie
publique. En somme, avoir le bon nombre davenants, payer le bon prix pour les avenants et imputer les
cots dun avenant la partie qui en est responsable.
Pour ce faire, il est souhaitable de rduire les dficiences de planification et de conception des travaux, de
mme que dajuster certaines pratiques contractuelles.
Les principales pistes doptimisation suggres en lien avec des dficiences de planification et
de conception des travaux sont :
Identifier et confirmer les besoins tt dans le processus de planification;
Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux;
Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne;
Renforcer lexpertise interne des organismes;
Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de la
ralisation dun contrat;
Favoriser lutilisation accrue de contrats de construction prix forfaitaires au MTQ;
Assurer une meilleure utilisation des outils danalyse de risque.
En ce qui concerne les pistes doptimisation en lien avec les autres dficiences et enjeux propres
aux pratiques de gestion contractuelle des organismes, on note :
Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la gestion
des ODC et des avenants;
Renforcer les mesures dimputabilit applicables aux fournisseurs et aux organismes;
Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les organismes
publics de retenir des consortiums;
Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec;
tudier la faisabilit de modes alternatifs de ralisation de projets de taille suprieure, principalement
dans le domaine du transport.
La mise en place de telles pistes doptimisation permettraient de limiter les cots lis la gestion dun
nombre indu davenants, de diminuer les dpassements de cots associs ces avenants et dviter aux
organismes publics dassumer des montants imputables aux fournisseurs.
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RSERVES ET LIMITATIONS
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