Participación ciudadana en América Latina

Controversia (no.
191 dic 2008) Titulo

Rodrguez P. , Clara Roco - Autor/a Autor(es)
Gonzlez R., Esperanza - Autor/a
Echavarra , Corina - Autor/a
Velsquez C., Fabio E. - Autor/a
lvarez Enrquez , Luca - Autor/a
Olvera , Alberto J. - Autor/a
Recondo , David - Autor/a
Caccia Bava , Silvio - Autor/a
Hernndez , Andrs - Autor/a
Bogot D.C Lugar
Corporacin Regin Editorial/Editor
Escuela Nacional Sindical (ENS)
Instituto Popular de Capacitacin (IPC)
Foro Nacional por Colombia
Centro de Investigacin y Educacin Popular (Cinep)
2008 Fecha
Coleccin
Agua potable; Descentralizacin; Representacin poltica; Participacin ciudadana; Temas
Estado; Periodismo; Neoliberalismo; Democracia; Colombia; Mxico ; Amrica Latina;
Argentina;
Revista Tipo de documento
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Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genrica Licencia
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Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)

Conselho Latino-americano de Cincias Sociais (CLACSO)
Latin American Council of Social Sciences (CLACSO)
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Jenny Pearce
Universidad de Bradford, Inglaterra
Tercera etapa No. 191 Diciembre de 2008
Margarita Lpez
Centros de Estudios del Desarrollo de la Universidad
Foro Nacional por Colombia Central, Venezuela
Corporacin Regin
Escuela Nacional Sindical (ENS) Pilar Riao Alcal
Instituto Popular de Capacitacin (IPC) University of British Columbia, Canad
Centro de Investigacin y Educacin Popular (Cinep)
Rodolfo Arango Rivadeneira
DIRECTOR Universidad Nacional, Colombia
Alejandro Angulo Novoa, s.j.
Cinep COLABORAN EN ESTE NMERO
Silvio Caccia Bava
EDITOR ESPECIAL NMERO 191 David Recondo
Fabio E. Velsquez C. Alberto J. Olvera
Foro Nacional por Colombia Luca lvarez Enrquez
Corina Echavarra
COMIT EDITORIAL Fabio E. Velsquez C.
Fabio E. Velsquez C. (Foro) Esperanza Gonzlez R.
Rubn Fernndez (Corporacin Regin) Clara Roco Rodrguez P.
Guillermo Correa (ENS) Andrs Hernndez
Mara Soledad Betancur (IPC) Luis Diego Vlez Gmez
Mauricio Archila N. (Cinep)
COORDINACIN EDITORIAL
COMIT CIENTFICO Helena Gardeazbal Garzn
Alejandro Grimson
Instituto Nacional de Altos Estudios Sociales de la ASISTENCIA EDITORIAL
Universidad Nacional San Martn, Argentina Jorge A. Cote R.
Angela Stienen DIAGRAMACIN

Universidad de Berna, Suiza Alberto Sosa
Carlos Figueroa Ibarra FOTOGRAFA

Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades de Archivo Fotogrfico del Cinep
la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla,
Mxico IMPRESIN
Ediciones Antropos Ltda.
Clara Ins Garca
Instituto de Estudios Regionales (Iner), Colombia
ISSN: 0120-4165
David Recondo
Tarifa postal reducida No. 1092
Centro de Estudios e Investigaciones Internaciona-
Carrera 5 No. 33A-08
les de la Fundacin Nacional de Ciencias Polticas,
Telfono: 2456181
Francia
http://www.cinep.org.co/controversia.htm
contoversia@cinep.org.co
Francisco Leal Buitrago
Universidad de los Andes, Colombia
Bogot, D.C.
Colombia
Guillermo Hoyos
Instituto Pensar de la Pontificia Universidad Javeriana, Revista indexada en Publindex
Colombia en categora C de Colciencias
NDICE
Presentacin
Por Fabio E. Velsquez C. 5
LOS AVATARES DE LA PARTICIPACIN EN AMRICA LATINA
Sobre o presente e o futuro da democracia na Amrica Latina:

o que dizem os conflitos sociais
Por Silvio Caccia Bava 15
Las paradojas de la democracia participativa en Amrica Latina: una

comparacin de las trayectorias mexicana y colombiana
Por David Recondo 39
Las relaciones entre democratizacin y participacin en Mxico:

apuntes para su historia
Por Alberto J. Olvera 71
Institucionalidad y autonoma de la participacin ciudadana

en Ciudad de Mxico. Alcances y desafos
Por Luca lvarez Enrquez 105
Ciudadanos y procedimientos democrticos: tensiones

y contradicciones
Por Corina Echavarra 141
Participacin ciudadana y representacin poltica en contextos de

conflicto armado
Por Fabio E. Velsquez C., Esperanza Gonzlez R.
y Clara Roco Rodrguez P. 171
Modelos de democracia participativa en Bogot

Por Andrs Hernndez 227
ECONOMA Y DESARROLLO
Implicaciones tarifarias del servicio de agua potable

Por Luis Diego Vlez Gmez 281
CRTICA DE LIBROS
Elecciones y medios de comunicacin. A propsito del libro

Las elecciones de la prensa. Agenda informativa y calidad periodstica
de Camilo Andrs Tamayo, Andrs Medina Valencia y lvaro Sierra.
Por Rodolfo Andrs Hernndez 299
Resmenes de artculos 309
Colaboradores 325
Instrucciones para la presentacin de manuscritos 333

Presentacin
La literatura reciente sobre la democracia y sus transformaciones en el
mundo actual ha puesto de presente el trnsito del modelo clsico de de-
mocracia representativa o modelo hegemnico, como lo llaman Santos
y Avritzer1 hacia el modelo de democracia participativa. Las razones de ese
trnsito tienen que ver con las dificultades que experimenta el esquema liberal
para ser incluyente y permitir a todos los integrantes de la comunidad poltica
el ejercicio pleno de sus derechos. Entre tales dificultades se encuentran la
baja representatividad de los mecanismos de intermediacin poltica, los cua-
les han perdido su identidad ideolgica y la confianza ciudadana; la dificultad
de los cuerpos de representacin poltica para expresar la variopinta gama
de intereses que circulan en la sociedad, dejando por fuera minoras cuyas
demandas y aspiraciones se ven cada vez menos reflejadas en las decisiones
pblicas; la ausencia de mecanismos efectivos para que la ciudadana ejerza
control sobre el desempeo de sus representantes; y, finalmente, la tendencia
cada vez ms notoria de los ciudadanos a alejarse de los asuntos pblicos y a
asumirse como simples beneficiarios de la accin estatal, sin que ello repre-
sente el ejercicio de mnimas responsabilidades pblicas, incluido el voto.
1Santos, Boaventura de Sousa y Avritzer, Leonardo. (2002), Introduo: para ampliar o cnone democrtico,
en Boaventura de Sousa Santos (org.). Democratizar a Democracia. Os caminhos da democracia participativa.
Civilizao Brasileira,Ro de Janeiro, pp. 39-82.
Presentacin 5
La comprobacin de estas dificultades y su efecto negativo sobre el funciona-
miento de las instituciones democrticas, especialmente los cuerpos de repre-
sentacin, ha puesto de presente la necesidad de superar el esquema clsico
liberal y disear nuevos dispositivos de representacin y de incidencia directa
de los ciudadanos y las ciudadanas en la deliberacin y en la toma de decisio-
nes. Tales dispositivos son entendidos hoy como parte de un modelo contra-
hegemnico de democracia, que otorga un alto valor a la participacin de los
ciudadanos en los asuntos pblicos, bien sea directamente (consultas vincu-
lantes, referendos, iniciativa popular legislativa, cabildos abiertos, plebiscitos,
revocatoria del mandato, etc.), bien a travs de espacios de representacin
que agencian intereses especficos y que pueden tener grados diferentes de
incidencia en las decisiones colectivas.
Los modelos de democracia participativa aqu es necesario hablar en plu-

ral pretenden que la ciudadana de baja intensidad sea sustituida por un con-
cepto y una prctica de ciudadana activa e incluyente: activa, en el sentido de
una mayor proyeccin de las personas y los grupos hacia el escenario pblico,
como sujetos de derechos y, por tanto, como sujetos polticos; incluyente, en
tanto se busca que la nocin de ciudadano abstracto no se convierta en bice
para el reconocimiento de la diversidad socio- econmica y cultural de la po-
blacin y para la consecuente implantacin de mecanismos de decisin que la
tengan en cuenta, sin negar el principio de la igualdad formal ante la ley.
Esos dos elementos (ejercicio de la ciudadana activa e inclusin) le otorgan

una importancia de primer orden a lo pblico, entendido como escenario
de visibilidad de actores, de encuentro para la confrontacin de pareceres e
intereses, de construccin de reglas de juego colectivas y de produccin de
acuerdos sobre asuntos de inters comn.
Este debate no es ajeno a Amrica Latina, a pesar de su creciente heterogenei-

dad como continente y de la especificidad de los procesos de democratizacin
en cada uno de los pases. Ms an, muchos de los sntomas de deterioro
mostrados por los sistemas representativos clsicos en el primer mundo se
6
observan con mayor nitidez e intensidad en la mayora de nuestros pases, en
razn de las circunstancias propias en las que surgi y se fue configurando
el Estado Nacional, as como del peso que tuvieron y siguen teniendo el
clientelismo, las formas autoritarias de relacin entre el Estado y la sociedad,
y las diversas formas de caudillismo y mesianismo, hoy campantes en varios
de nuestros pases.
Con rasgos diferentes e intensidades diversas, la realidad poltica en Amrica

Latina encaja perfectamente en el diagnstico de la crisis del modelo clsico
liberal de democracia representativa: fragilidad en la mayora de los pases de
los partidos y movimientos polticos en cuanto a su capacidad de convocar,
representar y deliberar; alejamiento de la gente de los sistemas de represen-
tacin poltica y desconfianza en las instituciones que la encarnan; distancia-
miento progresivo de una proporcin creciente de ciudadanos de los asuntos
pblicos y consolidacin de una imagen negativa del mundo de la poltica
como el mundo que simboliza el mal, la corrupcin, la bsqueda de beneficios
personales o de grupo, etc.; vinculacin de la llamada clase poltica a intereses
particulares, especialmente econmicos, que la alejan cada vez ms de su base
social y la llevan a privilegiar tales intereses por encima del bien comn; en fin,
sectores de la poblacin especialmente minoras tnicas, sexuales o etarias
que no cuentan con representacin poltica y que deben acudir a otras formas
de insercin en la vida pblica, contrarias a los parmetros democrticos, para
ser escuchados y tenidos en cuenta en las decisiones.
Estas circunstancias permiten entender as sea parcialmente los resultados har-

to conocidos del estudio sobre la democracia en Amrica Latina, realizado por el
Pnud, segn el cual la valoracin de la democracia como sistema ideal de organiza-
cin de la vida poltica en nuestro continente ha cado a su nivel ms bajo, perdien-
do legitimidad incluso ante formas caudillistas y autoritarias, las cuales muestran
mayor eficacia en la solucin de demandas econmicas de la poblacin.
En contraste y como elemento revelador de la complejidad de nuestras reali-

dades al tiempo que los sistemas representativos se deterioran y pierden cre-
Presentacin 7
dibilidad, se ha venido desarrollando en las dos ltimas dcadas una serie de
experiencias participativas muchas de ellas ligadas a los procesos de descen-
tralizacin y de reforma del Estado que indican la intencin y la necesidad de
diversos segmentos de la poblacin de hacerse visibles en el escenario pblico,
de intervenir en la discusin de las grandes apuestas locales y nacionales hoy
estrechamente vinculadas al mundo globalizado e, incluso, de incidir directa-
mente en las decisiones que los afectan. Experiencias como los presupuestos
participativos, las mesas de concertacin de polticas pblicas, los ejercicios de
planeacin participativa, las constituyentes por la paz, la formulacin partici-
pativa de polticas pblicas, los consejos locales participativos y los espacios
pblicos de deliberacin y concertacin local sealan una nueva corriente de
actuacin poltica en el continente y constituyen, a la vez, un reto acadmico y
poltico hacia la reconstruccin de la democracia, o, como seala Boaventura
de Sousa Santos, para democratizar la democracia.
No todas estas experiencias han sido exitosas, ni siquiera todas pueden ser
calificadas como herramientas para la renovacin de la democracia en nues-
tros pases. Algunas, incluso, siguen dominadas por lgicas no democrticas
(autoritarismo y clientelismo, por ejemplo), pero son crecientes en cantidad y
calidad las que muestran nuevos liderazgos, nuevas prcticas y nuevos senti-
dos del ejercicio de la ciudadana. En medio de limitaciones y dificultades ya
reconocidas, estas prcticas han dado un nuevo aire al ejercicio de la poltica
y por lo menos plantean interrogantes acerca de los caminos ms acertados
para fortalecer la democracia en la regin.
Como sealan Dagnino, Olvera y Panfichi2, la democracia como muchos otros

conceptos y realidades siguen siendo un campo de disputa entre diversos pro-
yectos polticos. En efecto, las prcticas participativas no son por definicin
factores de democratizacin de la democracia. Su nacimiento y desarrollo no
pueden ser entendidos sino como parte de una lucha entre diversos proyectos
2 Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi, 2006, La disputa por la construccin democrtica en
Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
8
polticos por imponer sentidos y orientar la accin colectiva. Dagnino, Olvera
y Panfichi se refieren a tres proyectos dominantes no nicos que denomi-
nan autoritario, neoliberal y participativo. Cada uno de ellos maneja su propia
nocin de participacin, lo que en ocasiones lleva a confusiones tericas y
polticas, en el sentido de que se producen confluencias perversas, como las
llama Dagnino, en las que no se garantiza necesariamente el papel democrati-
zador de las prcticas participativas.
Lo cierto es que estas ltimas se han multiplicado en aos recientes, dando

lugar a una amplia gama de experiencias que comienzan a tener efectos no
slo desde el punto de vista de la organizacin y la movilizacin social, sino
de la apertura de los gobiernos a la voz ciudadana e, incluso, de los impactos
sobre las condiciones de vida de la gente en su territorio. No puede olvidarse
que la participacin es en esencia un medio para el logro de objetivos sociales
y polticos y que ese atributo no puede ser dejado de lado en el anlisis de las
prcticas participativas.
La Revista Controversia ha querido en el nmero 191 recoger esta discusin

y realizar un balance inicial de la experiencia participativa en Amrica Latina,
tomando en cuenta el doble plano de los discursos y de las prcticas concre-
tas. Los artculos incluidos en la seccin principal de la Revista intentan dar
respuesta a interrogantes relacionados con los discursos dominantes y los
entornos polticos de la participacin, el tipo de actores que intervienen, las
relaciones que tejen entre ellos, el ejercicio de liderazgo social, las relaciones
con los agentes polticos, los nexos con el territorio y la cultura, las motiva-
ciones de los actores, sus recursos y capacidades, los escenarios en los cuales
se desenvuelven las prcticas participativas y el papel que stas ltimas han
jugado en la transformacin de prcticas tradicionales (clientelismo, autori-
tarismo, mesianismo, etc.) y en la consolidacin de un proyecto democrtico
alternativo.
La seccin se abre con el artculo de Silvio Caccia Bava, quien, basado en un

estudio de Alop realizado en 17 pases latinoamericanos, muestra el contexto
Presentacin 9
poltico en el que transcurre la transformacin de la democracia en el con-
tinente, caracterizado por un extenso mapa de movilizaciones y resistencias
que se enfrentan a las polticas neoliberales y han puesto en jaque en algunos
pases a las lites tradicionales de poder. Segn l, se abre un perodo de inven-
cin democrtica y de bsqueda de nuevas alternativas de desarrollo, en el que
las movilizaciones contra la firma de tratados de libre comercio con los Es-
tados Unidos, contra la presencia predatoria de multinacionales en la regin,
por la nacionalizacin de los recursos naturales y por una mejor calidad de la
educacin y la salud constituyen el signo ms promisorio de la apertura de una
nueva fase en la reconstruccin democrtica de nuestros pases.
El optimismo de Silvio Caccia Bava aparece bastante matizado en el trabajo

escrito por Alberto Olvera sobre la participacin ciudadana en Mxico. Para
Olvera es escasa la experiencia en ese campo, en razn del carcter inclusivo
y corporativo del rgimen de la Revolucin Mexicana, que logr crear meca-
nismos de relacin con la sociedad que permitieron el manejo del conflicto
social de una manera polticamente efectiva para la estabilidad del rgimen.
Ese rasgo no se ha modificado en la fase de transicin, aunque se ha incorpo-
rado un criterio de pluralismo poltico previamente inexistente. La ausencia de
iniciativas culturales innovadoras en el campo poltico seala Olvera y/o la
subordinacin de las pocas existentes a los intereses y proyectos de las lites
partidarias en la fase post-transicional explica la continua debilidad del proyec-
to democrtico-participativo en Mxico.
El trabajo sobre la participacin en Ciudad de Mxico, de Luca lvarez, rea-

liza una lectura diferente a la de Olvera. Ella presenta una reflexin en torno
a las prcticas participativas ciudadanas que han tenido lugar en Ciudad de
Mxico en el cambio de siglo, a travs de espacios institucionales y no insti-
tucionales. Segn lvarez, esas prcticas muestran logros y limitaciones, pero
aparecen en el escenario de la ciudad como un potencial para la construccin
de democracia. Un anlisis parecido, aunque basado en un enfoque diferente
al de lvarez, realiza Corina Echavarra sobre la participacin en Crdoba
(Argentina). Mediante un anlisis de los Centros Vecinales de la ciudad, Echa-
10
varra examina la experiencia de los ciudadanos como portadores de una voz y
capaces de definir apuestas que trascienden los espacios institucionales creados
por la norma. Esa accin ha permitido la emergencia de nuevos espacios, suje-
tos a tensiones y contradicciones propias de la construccin democrtica, que
de todos modos se revelan como dinmicas de alto potencial democrtico.
La transicin de lo institucional a lo no-institucional es el objeto de anlisis de

Andrs Hernndez en su artculo sobre la democracia participativa en Bogot
en la ltima dcada. Segn el autor, los aos noventa se caracterizan por una
doble dinmica de emergencia y crisis del modelo de democracia participa-
tiva basado en una amplia oferta institucional de espacios de participacin
ciudadana en la administracin pblica. Dicha oferta ha entrado en crisis de
legitimidad y efectividad, pues no ha cumplido con sus objetivos de reducir
desigualdades polticas, ampliar la representacin social y mejorar la eficiencia
de la gestin pblica en la ciudad. Seala Hernndez que en forma paralela se
ha venido desarrollando una nueva ola de movilizacin ciudadana y de accin
colectiva que revive la democracia participativa desde la sociedad civil. Esa
ola ha servido para generar un contrapeso ciudadano a los poderes institucio-
nales, ha fortalecido el control social, ha generado espacios y momentos de
disputa, confrontacin y/o dilogo efectivo en torno a las polticas urbanas
y al modelo de ciudad, y ha permitido avanzar hacia la consolidacin de una
ciudad plural y diversa. Sin embargo, esta nueva expresin de la democracia
participativa es un modelo an en formacin y, por ende, dbil aun, con enor-
mes riesgos y desafos.
El artculo de Fabio Velsquez, Esperanza Gonzlez y Clara Roco Rodrguez,

plantea una temtica no abordada de manera sistemtica hasta el presente en
Colombia, a saber, las relaciones entre representacin poltica y participacin
ciudadana en el contexto de conflicto armado. Los autores enuncian las hi-
ptesis que han sido formuladas sobre el tema en otras latitudes y contextos,
y proponen la suya a partir del anlisis de la experiencia participativa en tres
municipios del pas en los que los actores armados han tenido una incidencia
directa en la gestin pblica. Muestran cmo se ha configurado en esos muni-
Presentacin 11
cipios un orden social y poltico autoritario, que se corresponde con el cierre
de espacios para la participacin ciudadana. En ese contexto, se plantea que la
representacin poltica ha copado el espacio de lo pblico, aunque en un con-
texto de restriccin de libertades y de la competencia poltica, impidiendo que
las prcticas participativas contribuyan a la formacin de decisiones colectivas.
Lo que se advierte es un proceso de cooptacin poltica del liderazgo social y
de debilitamiento de las prcticas participativas, profundizado por la presencia
de los actores armados, quienes, a travs de la amenaza y la intimidacin, han
desestimulado la insercin de la ciudadana en el escenario pblico.
El artculo de David Recondo, quien propone una interesante comparacin

sobre los dispositivos y las prcticas participativas en regiones indgenas de
Mxico y Colombia, en los aos noventa. Segn Recondo, la descentralizacin
promovida en ambos pases sigue pautas similares y los dispositivos partici-
pativos son percibidos como condiciones para el desarrollo sustentable. En
ambos casos, seala el autor, las tradiciones de organizacin comunitaria son
reconocidas como formas vlidas de gobernanza local. Ello induce algunas
contradicciones inevitables: la bsqueda de una administracin pblica ms
eficiente conduce a los gobiernos nacionales a imponer dispositivos institu-
cionales estandarizados que reducen significativamente la autonoma de los
ciudadanos y las autoridades locales. Pero an as, las normas impuestas por el
Estado central y las agencias multilaterales de cooperacin acaban induciendo
formas originales e imprevistas de apropiacin y reinvencin a nivel local.
Dos parecen ser los temas recurrentes en los artculos que hacen parte del
dossier principal de este nmero de Controversia: de un lado, los avatares de la
democracia en la regin y las tendencias, en algunos casos de signo contrario,
que caracterizan la evolucin de los sistemas y los regmenes polticos en los
diferentes pases. De otro, la disyuntiva cada vez ms evidente entre las formas
institucionales y no institucionales de participacin, basada la primera en una
oferta institucional tan amplia como estandarizada, y la segunda en una din-
mica de las organizaciones y los movimientos sociales que parecen abrir una
nueva ventana de oportunidad a la democratizacin de las decisiones pblicas,
12
especialmente en el mbito local. Las tensiones y complementariedades entre
ambos caminos muestran la riqueza de la democracia participativa, a la vez
que sus limitaciones y retos para los aos venideros.
Este nmero incluye un artculo adicional sobre la cuestin de las tarifas del
servicio de agua potable y su incidencia en la pobreza, de Luis Diego Vlez.
El trabajo muestra que el nivel de pobreza es muy sensible al precio de los
servicios pblicos domiciliarios, entre ellos el agua, y atribuye a las fallas de in-
clusin y exclusin de los subsidios parte del grueso nmero de personas que
hoy estn por debajo de la lnea de pobreza, aunque esa no puede ser sealada
como la nica causa. Teniendo en cuenta la importancia de las empresas de
servicios pblicos en la economa, el artculo plantea que los gobiernos tienen
la obligacin de resolver parte del difcil problema de equidad a travs de las
tarifas, sin dejar de garantizar la sostenibilidad econmica de los proveedores
del recurso.
La revista cierra con una resea del libro Las elecciones de la prensa. Agenda
informativa y calidad periodstica, de Camilo Andrs Tamayo, Andrs Medina
Valencia y lvaro Sierra (Bogot, Cinep/Medios para la Paz/Centro de Soli-
daridad de la Federacin Internacional de Periodistas), elaborada por Rodolfo
Andrs Hernndez.
La Revista Controversia fue presentada al Primer Concurso Fondo de apoyo a

las revistas de Ciencias Sociales de Amrica Latina y el Caribe Juan Carlos Por-
tantiero, organizado por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(Clacso), y recibi, en marzo de este ao, una mencin honorfica. Queremos
compartir este reconocimiento con nuestros lectores.
FABIO E. VELSQUEZ C.
Editor Especial del Nmero 191 - Revista Controversia
Bogot, diciembre de 2008
Presentacin 13
LOS AVATARES DE LA PARTICIPACIN
EN AMRICA LATINA
Sobre o presente e o futuro da
democracia na Amrica Latina:
o que dizem os conflitos sociais*
.
Por Silvio Caccia Bava**
* Artculo recibido en mayo de 2008.

Artculo aprobado en septiembre de 2008.
** Silvio Caccia Bava socilogo, coordenador executivo do Instituto Plis, presidente da Alop.
Introduo1
J em 1992 Pierre Bourdieu identificava, no plano internacional, a crise da
democracia. E lanava uma convocatria: urgente criarmos as condies de
um trabalho coletivo de reconstruo de um universo de ideais realistas, ca-
pazes de mobilizar as vontades sem mistificar as conscincias. A democracia
depende da educao dos cidados. Educao para a cidadania. E a melhor
educao em poltica a participao ativa o que implica em uma transfor-
mao das instituies que permita e estimule a participao.
desta participao ativa da cidadania que este artigo pretende tratar. De

como vo se tecendo os laos de solidariedade, as articulaes e mobilizaes
que se enfrentam com a dura realidade de pobreza e desigualdade, que per-
manecem sem grandes alteraes e se constituem como os principais desafios
de nosso continente. Os elementos presentes na conjuntura tm sinais con-
traditrios. A diversidade da Amrica Latina se expressa nos seus conflitos
regionais, mas as mobilizaes trazem tambm traos comuns.
1 Este artigo baseado em pesquisa realizada pela Alop sobre a relao dos movimentos sociais, ong e parti-
dos polilticos na Amrica Latina, 2006-2007.
16
H uma tenso e uma disputa quanto aos sentidos da democracia. Ela deve
servir aos interesses econmicos ou os interesses econmicos devem servir
democracia? Qual democracia? A reabertura deste debate sobre os sentidos da
democracia reabre o debate sobre o futuro da Amrica Latina, sobre as suas
possibilidades de desenvolvimento. Democracia e desenvolvimento esto in-
dissociavelmente articulados. As foras sociais e polticas em movimento, em
cada momento, vo determinar os contedos destes conceitos.
Novos atores em cena

Entram em cena novos atores sociais e polticos, novas formas de arti-
culao e de mobilizao. H no perodo atual um impressionante conjunto
de mobilizaes que remetem estes novos atores ao centro da cena pblica.
So foras sociais que se mobilizam em prticas de resistncia, em defesa de
direitos. Sero elas portadoras de aspiraes e demandas que projetem novas
polticas pblicas e um novo papel para o Estado e para a cidadania? Sero
elas capazes de afirmar seus direitos? Liberdades e direitos estendidos a toda a
cidadania? Uma sociedade privatizada transformada em coisa pblica?
O mapeamento das mobilizaes e conflitos sociais ocorridos na Amrica

Latina em 2006 surpreende. Mostra um amplo mapa de resistncias e de mo-
bilizaes portadoras de propostas de mudanas mais ou menos radicais, a
depender do pas.
As redes de cidadania, que se articulam cada vez com maior abrangncia, se

encarregam de politizar e disseminar estas mobilizaes que, ao que parece,
tm tambm um efeito indutor de estimular outras mobilizaes, a partir das
vitrias que conquistam A experincia do movimento zapatista inaugura este
tipo de postura, j no incio dos anos 90, e indica a possibilidade da conexo
de sentidos entre as mobilizaes locais e a globalizao das lutas contra o
neoliberalismo (Sancho, 2006).
Sobre o presente e o futuro da democracia na Amrica Latina 17

Na AL o zapatismo, em 1994, declara guerra ao neoliberalismo. O MST ampli-
fica o impacto do zapatismo. E se sucedem grandes mobilizaes de campone-
ses e indgenas na Bolvia, Equador e Peru e em algumas regies da Colmbia
e do Chile. As lutas dos piqueteiros na Argentina ocorrem na mesma poca e
se inscrevem na mesma tendncia geral. As numerosas manifestaes mundiais
contra o neoliberalismo desde Seattle, os impressionantes progressos adquiri-
dos pelo Frum Social Mundial, tudo isso demonstrou a comunicao existen-
te entre as lutas sociais e processos polticos (Born, 2004).
Mas preciso dizer que o cenrio no permite ufanismos. Muitas dessas mo-
bilizaes no alcanaram os propsitos que pretendiam, como impedir a as-
sinatura dos TLC com os Estados Unidos em vrios pases. Mas contriburam
para a modificao de uma cultura de aceitao das polticas que vem de
cima e para uma maior articulao entre distintos atores da sociedade civil
que se organizam para a defesa de direitos.
Em alguns pases h o engajamento de entidades e movimentos nos processos

eleitorais, revelando j neste momento uma particular relao destes movi-
mentos com os partidos polticos que levaram, por exemplo, Evo Morales e
Rafael Correa presidncia de seus pases.
de se notar que nestes dois pases da regio andina surgem novos partidos
polticos estreitamente vinculados aos movimentos sociais, expresso de suas
demandas e de sua presena na cena pblica. Esta a regio que expressa
maior polarizao poltica em toda Amrica Latina, onde, segundo Touraine
(2006), se decide a vida poltica do continente e sua capacidade de inventar
um modelo poltico e social capaz de operar sobre uma situao extraordi-
nariamente difcil. na Bolvia que podemos perceber com mais clareza as
possibilidades de se estabelecer um vnculo entre a luta contra a desigualdade
e a luta pela democracia (ibid.).
preciso considerar que 2006 um ano de eleies na Amrica Latina. So 10

pases da regio que neste ano elegeram novos presidentes, isto em uma con-
18
juntura marcada pelo surgimento do que alguns chamam de novas maiorias
polticas. Processos eleitorais que vo, em vrios casos, revelar novas relaes
dos movimentos sociais com a poltica, e apontar a possibilidade de novas
relaes do Estado com a sociedade civil.
Considerado o perodo de dezembro de 2005 a dezembro de 2006, as eleies

na Bolvia, no Chile, na Costa Rica, no Mxico, na Colmbia, no Peru, na
Nicargua, no Equador, no Brasil, na Venezuela, trouxeram novos ares para
a Amrica Latina. Mesmo em pases como o Mxico, o Peru e a Colmbia,
onde setores claramente conservadores ganharam as eleies, a conjuntura
mudou. A fraude eleitoral nas eleies mexicanas, por exemplo, levou mais de
um milho de pessoas frente do palcio presidencial em um ato simblico
de dar posse como presidente a Lopez Obrador, o candidato da oposio. Na
Colmbia forma-se a Cumbre Nacional Itinerante, uma ampla coalizo de
movimentos e organizaes da sociedade civil que protesta contra a assinatura
do TLC e a eleio de Uribe e mobiliza, no dia 15 de maio, 50.000 pessoas
em defesa da vida, do territrio, da dignidade, da autonomia, e da soberania
nacional.
Nos primeiros momentos de seus governos, Evo Morales e Rafael Correa

buscam reforar seus laos com os movimentos sociais e imprimir a seus
governos a marca da mudana social. Para isso convocam referendos para a
instituio de Assemblias Constituintes. Buscam o respaldo das organizaes
indgenas e dos setores populares de uma maneira geral, que conquistam pelo
voto o direito a estes pases elaborarem novas Constituies.
A est uma oportunidade dos movimentos sociais e suas organizaes in-

flurem no desenho de um novo Estado, de um novo pacto social, na pers-
pectiva no de uma reforma, mas de uma refundao democrtica. Por essas
mesmas razes a reao dos setores conservadores se faz sentir de maneira
mais polarizada, expressando-se, no caso da Bolvia, pela resistncia oferecida
por governos de provncias s polticas do governo central, por movimentos
separatistas que defendem a autonomia poltica de suas provncias.

Seria necessrio voltar bastante no tempo para encontrar outro exemplo to
impressionante de um vnculo forte entre os movimentos sociais e aes pro-
priamente polticas de transformao social das instituies e da sociedade.
Este caso seria o dos grandes movimentos camponeses que surgiram mesmo
antes da revoluo de 1952 na Bolvia e sua relao com o governo de Victor
Paz Estenssoro.
Em 1952 durante o apogeu da Guerra Fria e a imposio no resto da

AL de regimes de direita anticomunistas a Bolvia, surpreendentemen-
te, viveu uma das experincias revolucionrias mais radicais da histria
da AL.
Provocados por uma fraude eleitoral oficialista, os trabalhadores mineiros e

os camponeses, conduzidos pelo Movimento Nacionalista Revolucionrio
(MNR), com o apoio do Partido Operrio Revolucionrio (POR), trotskista,
se mobilizaram em uma revoluo violenta contra o Estado, o exrcito e a
oligarquia mineira e latifundiria. Em combate aberto derrotaram o exercito
regular e o dissolveram. O governo revolucionrio do MNR, presidido por
Victor Paz Estenssoro, decretou a nacionalizao das minas de estanho e
uma reforma agrria que os camponeses j estavam executando por conta
prpria. Em poucos anos esta revoluo se moderou por presses interna-
cionais e necessidades de financiamento e apoio tcnico. Mas os governos
de Paz Estenssoro e seus sucessores at 1964 podem ser classificados de
governos de esquerda (Boersner, 2005).
A histria das mobilizaes sociais na Amrica Latina ainda est por ser mais
bem compreendida, sua dinmica traz uma agenda de conflitos que se reite-
ram nas suas temticas de luta contra as desigualdades e por mais democracia,
mas que ampliam suas temticas e ganham novas formas de expresso na
atualidade.
Observando com mais ateno alguns desses conflitos, pode-se perceber que
os processos de globalizao reforaram algumas agendas que tm como eixo
temas que haviam desaparecido nos anos 90, como o da soberania nacional e
20
de novas alternativas de desenvolvimento. A estes temas, que podem ser cha-
mados de recorrentes, somam-se novas proposies que permitem identificar
pistas de interpretao sobre as apostas que estes movimentos sociais fazem
como estratgia poltica: a democratizao da democracia, o controle social
sobre os governos.
Em uma dinmica distinta, movimentos sociais de vrios outros pases bus-

cam ampliar e fortalecer a participao cidad em canais de participao.
A viso de democracia que se desenha na aspirao destes novos atores
polticos, principalmente no Cone Sul, tem como eixo as propostas de des-
centralizao da gesto pblica e de participao institucionalizada da cida-
dania nos processos de deciso. Propostas que se construram ao longo de
anos. Vm de um acmulo de experincias de gesto de governos locais e
regionais por estes novos atores. Experincias que datam de mais de uma
dcada, com destaque para as experincias do Brasil, mas que tambm se
implementam, por exemplo, no Peru.
Discusses sobre estes novos ares na Amrica Latina animaram o Frum So-
cial Mundial, realizado em 2006 na Venezuela, marcado por um clima de inte-
grao e solidariedade continental. O Frum trouxe para discusso a questo
estratgica de busca de novas alternativas de desenvolvimento para a regio,
debateu integrao com soberania, matriz energtica, defesa dos recursos na-
turais, novos mecanismos de comunicao e de financiamento do desenvolvi-
mento, entre outros.
O novo este revigoramento e politizao dos movimentos sociais guarda

uma estreita relao com a perda de legitimidade de algumas instituies
democrticas partidos e parlamentos, o que contribui significativamente
para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes que os
sustentam. Favorece tambm o surgimento de novos movimentos sociais
(Mirza, 2006).

O mapa dos conflitos: o local e o global
O pano de fundo do ressurgimento dos movimentos sociais, desta pers-
pectiva, a crise do modelo neoliberal, que culmina com em 2001 na Ar-
gentina. Essa crise trouxe conseqncias importantes no que diz respeito
constituio de novos sujeitos polticos: gerou novos atores sociais como os
piqueteiros na Argentina, os pequenos agricultores endividados do Mxico,
os jovens e uma variedade de movimentos identitrios, movimentos alter-
mundialistas; potenciou foras sociais j existentes como os camponeses no
Brasil e no Mxico, os indgenas no Equador, Bolvia, partes do Mxico e
Amrica Central; atraiu para as filas de contestao ao neoliberalismo gru-
pos e setores sociais das classes mdias, por conta de seus efeitos pauperi-
zantes e excludentes (Born, 2004).
Outros analistas do cenrio latino-americano no identificam esta tendncia,

reafirmando a disjuntiva entre democracia e desenvolvimento e apontan-
do o descolamento da disputa democrtica das questes estratgicas. Neste
caso, os movimentos sociais estariam mais referidos a questes imediatas e
no teriam este carter transformador, limitando-se a expressar demandas
de carter mais corporativo, no apresentando uma capacidade de intervir
na poltica. Esta mesma disjuntiva permitiria compreender as contradies
aparentes presentes em vrios governos, que se identificam com o discurso
da esquerda, mas estariam praticando polticas de direita, isto , dando con-
tinuidade s polticas neoliberais.
importante observar que as leituras da situao da Amrica Latina se dife-

renciam, se consideradas as distintas regies do continente. Na regio com-
preendida por Mxico, Amrica Central e Caribe, a viso de um perodo de
resistncias e de grandes dificuldades para assegurar a garantia de direitos.
Na regio andina, polarizada entre esquerda e direita, a leitura de que as
instituies democrticas existentes no do conta de processar o conflito e
atender as demandas sociais e, por esta razo, se faz necessria a refundao
democrtica, com toda a radicalidade que ela possa conter. No cone sul,
22
onde as instituies democrticas puderam absorver, em alguma medida, os
novos atores polticos, o conflito se processa principalmente atravs de canais
de participao e seu horizonte a realizao de reformas, nos marcos das
institucionalidades vigentes.
Estas diferenas expressam distintas dinmicas do conflito social, mas encon-

tram seu denominador comum naquilo que Jos Nun, em um texto clssico,
chamava da rebelio do cro (Nun, 1983).
Ainda que em muitos casos as reivindicaes e propostas de que os movimen-

tos sociais so portadores no tenham sido vitoriosas, como ocorre nas lutas
contra os TLCs, os acontecimentos de 2006 permitem identificar, em concre-
to, o que so as lutas de resistncia contra as polticas neoliberais e contra uma
integrao subordinada ao processo de globalizao. E permitem identificar
igualmente, em vrios pases, avanos nos processos de democratizao da
sociedade e do Estado.
A evoluo dos preos internacionais tanto do petrleo quanto de minerais

abundantes na Amrica Latina provocou um especial interesse das grandes
empresas transnacionais, que promoveram um intenso processo de aquisies
na regio, gerando movimentos de resistncia popular no sentido da defesa
dos recursos naturais como fatores de desenvolvimento nacional, no sentido
da defesa do emprego e do trabalho e contra a contaminao ambiental que
tais projetos trazem.
Panam, Guatemala, Honduras, Peru, Equador, Bolvia, Chile, em 2006 tm

mobilizaes contra a concesso para mineradoras transnacionais de regies
de explorao em seus pases.
Neste quadro de mobilizaes em defesa dos recursos naturais pode-se incluir

tanto a nacionalizao do petrleo na Bolvia, que se realiza sob presso dos
movimentos sociais; quanto a disputa entre Uruguai e Argentina com relao

s indstrias de produo de papel e celulose e a contaminao das guas delas
decorrentes.
Outro conjunto de mobilizaes, tambm ligada temtica ambiental, se d

em torno do tema da gua, considerada um recurso estratgico cada vez mais
escasso. A gua passa a ser objeto de disputas e mobilizaes em praticamente
todo o continente como parte de um processo de resistncias que j conta
com vrios anos, mas que em 2006 se expressa na Costa Rica, Nicargua, Peru,
Equador, Chile, Argentina, Bolvia. So mobilizaes contra a privatizao da
gua potvel e pela proteo dos recursos hdricos como bem pblico.
A contaminao ambiental entra mais uma vez na agenda das mobilizaes

por conta da ao criminosa de empresas multinacionais detentoras de mo-
noculturas de exportao, que se utilizaram de inseticidas como o Nema-
gon, que provocou doenas em milhares de pessoas e centenas de mortes
entre os agricultores da Nicargua e do Panam. As comunidades se mobili-
zaram demandando a proibio do uso do inseticida, atendimento de sade
e indenizaes. As mobilizaes de camponeses contra as fumigaes das
plantaes de coca na Colmbia e no Equador tm o mesmo sentido de
solicitao de reparao de danos e proibio da continuidade das prticas
de contaminao.
O mapa dos conflitos de 2006 traz tambm para discusso o tema da concen-
trao da propriedade da terra, j em si um tema de conflitos histricos, mas
que se agudiza em razo do modelo agro-exportador baseado em culturas
extensivas de soja e cana-de-acar. Esses processos geram a expulso dos
pequenos agricultores familiares, aumentando a presso por novas polticas de
assentamentos rurais e pela reforma agrria. Trabalhadores rurais sem-terra
se mobilizam, promovem ocupaes, realizam marchas, no Paraguai, Brasil,
Bolvia, neste ano.
O mapa dos conflitos aponta tambm para o tema da precarizao dos servi-
os pblicos e para a desqualificao do seu funcionalismo.
24
O predomnio da lgica do mercado, do interesse das grandes empresas, fez
com que as polticas pblicas de educao e sade se fragilizassem. Com a
tica privatista, o Estado promoveu a deteriorao destes servios pblicos.
O objetivo foi forar a migrao da parte da populao com capacidade para
pagar por estes servios para escolas privadas e seguros privados de sade.
Essa deteriorao se deu pela reduo do salrio real de seus trabalhadores,
pelo corte de verbas pblicas, pelo rebaixamento da qualidade do ensino e do
atendimento de sade pblicos.
Mxico, Guatemala, Honduras, Nicargua, Panam, Chile, Paraguai, Argenti-

na, Brasil, Uruguai, registraram mobilizaes de professores do ensino pbli-
co por reajustes salariais, verbas pblicas para educao e por maior qualidade
no ensino. Reivindicao que no Chile sustentada tambm pela mobilizao
de 400.000 estudantes secundaristas, no movimento que veio a ser conhecido
como revoluo dos pingins.
Honduras, Nicargua, Chile, Paraguai, Brasil, tm mobilizaes de mdicos e

enfermeiras dos servios pblicos por reajustes salariais.
Mas para alm das lutas pela afirmao de direitos que se expressam em de-
mandas especficas, vrios pases tm grandes mobilizaes em pases como
Costa Rica, Peru, Colmbia, Equador, Uruguai contra a proposta de acordos
comerciais com os Estados Unidos os TLCs que implicam numa integrao
subordinada e na destruio da capacidade produtiva dos pequenos e mdios
produtores.
Os pequenos produtores rurais da Costa Rica mostram uma grande preocu-

pao com a destruio de seus negcios em razo da possvel aprovao do
TLC. O local e o global se articulam nestas interpretaes e mobilizam estes
trabalhadores rurais para engajarem-se em agendas de mbito nacional e in-
ternacional.

de se observar que estas reaes se devem tambm mudana de estrat-
gia dos EUA depois de novembro de 2005, quando em Mar Del Plata, em
encontro dos presidentes do MERCOSUL, estes presidentes, em conjunto,
recusaram a proposta da e rea de Livre Comrcio das Amricas a ALCA.
Os EUA intensificaram suas polticas de promover TLCs com cada pas, bus-
cando estabelecer relaes bilaterais.
No mesmo registro das mobilizaes que tratam de questes nacionais e es-

tratgicas, das alternativas de desenvolvimento, esto as mobilizaes no Pa-
nam contra a ampliao do canal.
importante considerar o engajamento dos movimentos sociais nos proces-

sos eleitorais de alguns pases como mobilizaes populares. Essa postura se
expressa, por exemplo, na candidatura de representantes destes movimentos
para o parlamento em vrios pases assim como na eleio de Evo Morales.
uma forma de entrada dos movimentos sociais na poltica, uma nova
relao dos movimentos sociais com os partidos polticos.
As identidades de propsitos de mudanas sociais so por vezes com-

partilhadas entre governos, partidos e movimentos sociais, em alguns
pases. Este alinhamento de interesses e de formas distintas de exerccio
de poder abre um novo perodo que traz o debate sobre o futuro, sobre
novas alternativas de democracia e de desenvolvimento. O que est
ocorrendo na regio, , na verdade, a busca de opes, de caminhos que
se abram a novos esforos que ofeream respostas diferentes, capazes de
superar a excluso social e poltica de uma grande maioria de pessoas
(Rojas, 2006)
Estes movimentos sociais, por sua vez, apresentam-se como expresso de um

amplo arco de organizaes da sociedade civil, que se organizam em frentes
contra o inimigo comum. Criam-se articulaes de mbito nacional ou re-
gional que agregam uma infinidade de redes menores, associaes, sindicatos,
entidades, movimentos sociais, ONGs. So estas articulaes nacionais que
26
politizam as demandas sociais, lhes do um sentido comum e as condensam
nas mobilizaes registradas.
As articulaes
Como se d a relao entre entidades e movimentos sociais to distintos,
quando se organizam nestas mobilizaes nacionais?
Um primeiro ponto relevante a importncia que determinados eventos da

conjuntura poltica tem para a conformao de alianas e articulaes entre
os movimentos e entidades sociais. Eventos como os referendos convocados
sobre a assinatura do Tratado de Livre Comrcio (TLC) com os EUA na Cos-
ta Rica, ou sobre a ampliao do canal no Panam, ou as Constituintes que se
instalam na Bolvia e no Equador, tiveram um papel fundamental como in-
dutor da articulao entre movimentos sociais e ONGs, contando tambm
com a participao de alguns partidos polticos.
Nos dois referendos estavam em jogo medidas de carter nacional e com

amplas implicaes para diversos setores da sociedade. O TLC em debate
na Costa Rica legisla sobre regimes de impostos, compras governamentais,
direitos autorias e at mesmo sobre meio ambiente. Este fato auxiliou a
confluncia de vrios movimentos sociais e entidades, envolvidos com as mais
diversas reas, desde sindicatos at ONGs ambientalistas e feministas, numa
frente nica de mobilizao contrria assinatura do Tratado.
Situaes de graves crises econmicas, como as que levaram deposio de

trs presidentes na Argentina em 2001 e 2002 e que chegou a atingir o vizi-
nho Uruguai, alm do conflito armado na Colmbia, que j dura mais de 40
anos, foram acontecimentos que facilitaram a articulao dos movimentos e
entidades sociais. A Frente Nacional de Luta contra a Pobreza, na Argentina,
e a Concertao para o Desenvolvimento, no Uruguai, assim como as arti-
culaes das organizaes sociais pelo acordo humanitrio com a guerrilha e

por uma sada poltica ao conflito colombiano, so processos que expressam
agendas comuns de defesa da cidadania.
Redes e Fruns contribuem para legitimar e potenciar as capacidades de cada

integrante, levando definio de um mnimo denominador comum que con-
densa os interesses da maioria popular. Nestas articulaes que incorporam
tambm partidos polticos, reafirma-se a fora e validade das mobilizaes
sociais contribuindo para aumentar sua capacidade convocatria e de mobili-
zao cidad (Mirza, 2006).
Alm de aumentar a incidncia propriamente poltica dos movimentos e en-

tidades sociais, estas articulaes tm como subproduto a criao de redes
de contato intrapessoais e a gerao de confiana entre os atores sociais. Alm
disso, as articulaes possibilitam tambm a troca de experincias de luta e
mobilizao.
Conflitos locais e regionais tambm podem ser importantes para a articulao

dos movimentos e entidades sociais e a criao de agendas comuns, como
indica o exemplo das mobilizaes que sacudiram o estado mexicano de
Oaxaca no ano de 2006.
Embora em vrios pases da regio o sistema democrtico eleitoral e as elei-

es tenham sido utilizados como ferramentas para a construo de alterna-
tivas polticas, a experincia especfica no Mxico leva alguns movimentos e
entidades sociais a verem cada vez menos o Estado e os canais institucionais
de representao como espaos legtimos para processar o conflito e elaborar
alternativas para sua superao.
Outros analistas j apontam os limites destas articulaes interpretando que

os movimentos sociais estariam mais preocupados com suas demandas es-
pecficas e com seus interesses corporativos do que em buscar consensos
bsicos com os outros movimentos sociais. Para os defensores deste ponto de
vista, a sociedade civil na Amrica Latina estaria fragmentada em suas lutas
28
locais e especficas e teria que superar estes interesses mais imediatos para
pensar em projetos mais coletivos e de longo prazo.
Movimentos sociais e sistemas polticos

Em sua maioria, as articulaes entre os movimentos e entidades sociais
no perodo analisado nasceram a partir de eventos da conjuntura poltica
que facilitaram a organizao de diversos atores sociais em torno de uma
agenda comum de mobilizao. Observa-se que estas alianas so contin-
gentes e se organizam de forma horizontal. Embora em alguns casos tenha
havido a participao dos partidos polticos, h sempre o cuidado em buscar
garantir a autonomia destes movimentos sociais e das redes de cidadania
que os sustentam e evitar que os mesmos assumam o protagonismo poltico
e utilizem a mobilizao conjunta em benefcio de seus interesses polti-
co-eleitorais.
Ainda segundo as teses elaboradas por Mirza a partir de sua pesquisa, ele
encontra elementos para afirmar um carter propositivo dos movimentos so-
ciais. A maior autonomia dos movimentos sociais com relao aos partidos
polticos habilita os movimentos a gerarem, a produzir e oferecer, alternativas
de construo democrtica sobre novas bases, na medida em que setores so-
ciais integram estes movimentos e os sustentam, dando-lhes representativida-
de e legitimidade (Mirza, 2006).
De fato, h uma ampla rejeio ao sistema poltico eleitoral e aos partidos po-
lticos tradicionais, caracterizados como ineficientes, oligrquicos, corruptos
e vinculados aos interesses econmicos das elites nacionais e estrangeiras. A
rejeio partidocracia levou a extremos. No caso equatoriano, por exem-
plo, levou a que o partido vitorioso de Rafael Correa, com poucos meses de
existncia, decidisse no apresentar candidatos nas eleies para o Congresso
Nacional em repdio a politiqueria dominante no pas, sacudido por diver-
sas crises econmicas e institucionais nos ltimos anos. Mesmo em outros ca-

sos, como o boliviano e venezuelano, onde as maiorias que elegeram os atuais
presidentes elegeram tambm representantes para o legislativo, h um grande
rechao aos partidos tradicionais.
O problema da representao e da legitimidade poltica dos partidos con-

tinua em questo. Na avaliao de Touraine: No se constituiu um lao
entre os movimentos sociais, fundados nos trabalhadores, em setores ur-
banos e, inclusive, em grupos tnicos, e partidos polticos que aceitem
colocar claramente as lutas sociais dentro de um marco institucional que
poderamos chamar, ao menos formalmente, de democrtico (Touraine,
2006). Os partidos so caracterizados como atores interessados apenas
em galgar posies de poder com vistas a usufruir das prebendas oriundas
do mesmo, como cargos importantes na administrao pblica e prestgio
social.
A busca por chegar a posies de poder leva vrios partidos polticos a estabe-
lecerem alianas pragmticas e at mesmo oportunistas com os mais di-
versos setores da sociedade, inclusive com os grandes interesses econmicos
e setores conservadores. Esta caracterstica est presente tanto em partidos
ditos de direita como tambm naqueles localizados esquerda do espec-
tro ideolgico.
O comprometimento destes partidos com os interesses do status quo ex-

plica o no interesse em promover reformas sociais profundas, deixando de
lado as agendas de reivindicaes dos movimentos sociais. A busca pelo po-
der leva os partidos a adotarem uma viso de curto-prazo, em grande medida
preocupada apenas em garantir seus interesses e manter o poder, o que difi-
culta alianas e compromissos mais estratgicos com os setores da sociedade
civil empenhados em promover mudanas sociais. Mais ainda, estes partidos
progressistas perdem a autoridade moral perante as organizaes sociais na
medida em que reproduzem os mesmos vcios da poltica tradicional contra
os quais estes mesmos partidos e a grande maioria dos movimentos sociais
lutaram ao longo de suas trajetrias.
30
O rechao aos partidos polticos e sua lgica de ao levou alguns atores
sociais e polticos e intelectuais a adotarem uma postura no s de recha-
o poltica tradicional, como de empenho na construo de um contra
poder, isto , de promover a luta poltica s margens das eleies e das
instituies do sistema poltico e, conseqentemente, fora do mbito dos
partidos polticos.
A recusa de participar das disputas eleitorais e a tentativa de buscar novas

formas de atuao poltica por fora das instituies democrticas uma
posio assumida, neste ano de 2006, pela Outra Campanha, protagoni-
zada pelo movimento zapatista. Num certo sentido pode-se dizer que essa
posio compartilhada pelos integrantes da APPO, de Oaxaca, quando
declaram que querem assumir a construo da nova sociedade com as pr-
prias mos.
A idia do contra poder social encontra eco em reflexes que analisam ou-
tras realidades continentais e se coloca como uma questo de relevncia na
agenda mundial, em face do desgaste das democracias em todo o mundo.
Pierre Rosanvallon, por exemplo, apresenta a idia da contra-democracia,

entendida como uma forma de democracia disseminada pelo corpo social, a
democracia da desconfiana organizada frente democracia da legitimidade
eleitoral. Algo que, na sua viso, visa prolongar e ampliar os efeitos das ins-
tituies democrticas legais. Seu argumento se baseia em uma compreenso
de que no estamos vivendo um momento de apatia da sociedade civil, ou de
declnio do papel da cidadania, mas de uma mutao no seu comportamento,
que se funda agora em processos de controles sociais sobre os governos, de
monitoramento das polticas, de revelar a sociedade a ela mesma, dando senti-
do e forma a um mundo no qual os indivduos tm uma dificuldade crescente
de se orientar (Rosanvallon, 2007).
Outro motivo o distanciamento dos partidos polticos das necessidades da

populao, incapazes de representar as demandas de amplos setores da socie-

dade dentro do sistema poltico. A lgica instrumental dos partidos polticos
com os movimentos sociais e as organizaes que os suportam outro ponto
de tenso. Os partidos buscam ocupar os espaos de discusso e delibera-
o construdos pela sociedade civil e cooptar os movimentos e entidades
sociais, o que dificulta alianas formais com os partidos.
H uma recusa da parte destas redes de entidades e movimentos sociais de

se estabelecer alianas com partidos polticos. E isso cria problemas. Como
os movimentos sociais e as organizaes que os sustentam iro construir as
mediaes com o mundo da poltica, com as instituies democrticas de go-
verno?
Embora tenham crticas lgica partidria e poltica existente, os setores

mobilizados da sociedade civil reconhecem que o contato com parlamentares
e com alguns membros dos partidos polticos fundamental na mobilizao
social. Este contato permite a troca de informaes relevantes. O apoio de
parlamentares de alguma maneira comprometidos com as agendas de reivin-
dicao dos movimentos e entidades sociais permite tambm uma prtica de
lobby e presso nos rgos legislativos visando a aprovao de leis favorveis
s demandas de ONGs e movimentos sociais.
Se observarmos os novos presidentes progressistas eleitos recentemente

nestes pases (Michele Bachelet no Chile, Lula no Brasil, Nestor e Cristina
Kirchner na Argentina e Tabar Vzquez no Uruguai), todos fazem parte
de importantes partidos polticos com uma longa trajetria de participao
no sistema poltico institucional, comprometidos com as regras do jogo da
democracia representativa existente. Os partidos polticos so considerados
peas fundamentais na democracia enquanto mecanismos de representao
das demandas da sociedade. Tambm so considerados imprescindveis quan-
do se trata da promoo das mudanas sociais.
Ganham destaque algumas experincias de novos partidos polticos que

emergiram na cena poltica latino-americana nos ltimos anos. Trazem em
32
comum a nfase no rompimento com a poltica tradicional que estas experi-
ncias representariam. O MAS, na Bolvia; Alternativa Democrtica, no Equa-
dor; o Partido Accin Ciudadana, na Costa Rica; e a Unificacin Democrtica,
em Honduras. Estes partidos estariam hoje mais prximos das organizaes
populares e movimentos sociais, respeitando sua identidade e independncia,
e preocupados com suas demandas e reivindicaes.
O desafio est na formulao de um novo modo de fazer poltica, dos parti-

dos polticos representarem os anseios e expectativas da populao e com isso
resignificarem a democracia representativa. Esta a grande aposta colocada
nestas experincias de renovao dos partidos polticos.
O Equador tem o exemplo de Alternativa Democrtica (AD), um movimen-

to poltico formado em 2005 com vistas a tornar-se um partido, que elege o
presidente da repblica em 2006. A principal proposta de AD promover o
questionamento da poltica por meio da poltica, criticando ferozmente os
partidos polticos (a partidocracia). Esta crtica no se d no sentido de que os
partidos no deveriam existir, mas sim que os mesmos deveriam adotar novas
prticas.
A AD reivindica a ruptura com as velhas estruturas. Prope-se construir

uma democracia mais ampla do que a mera democracia liberal instrumen-
talista, com vistas a obter a igualdade e tornar-se capaz de catalisar as de-
mandas da sociedade. O empenho em promover a ruptura com o sistema
poltico atual levou a AD a investir toda sua capacidade em conquistar a
maioria na Assemblia Constituinte, instalada em 2007, o que de fato acon-
teceu. A AD entende a Constituinte como um espao fundamental para
promover mudanas.
Na Venezuela, palco de importantes mudanas polticas e de uma ampla po-

larizao social em torno da figura polmica do presidente Hugo Chvez,
h tambm um grande rechao aos partidos polticos tradicionais e poltica
tradicional que dominou o pas. Tambm a houve um processo constituinte

empenhado em promover mudanas profundas no pas. A nova Constituio,
promulgada em 1999, redefiniu vrios aspectos da relao entre Estado e So-
ciedade.
Estes processos buscam redefinir relaes de poder e os mecanismos de pro-

cessar os conflitos sociais em novas bases. Requerem a existncia de sujeitos
sociais, sujeitos histricos, que imaginem e desejem a democracia, que se orga-
nizem e lutem por ela, que se constituam nas condies econmicas, culturais
e polticas existentes (Grzybowski, 2004).
O futuro da Amrica Latina no depende de seus governos, mas da capacidade

dos movimentos sociais promoverem rupturas que abram novos horizontes.
Somente a participao substantiva da sociedade civil e particularmente dos
movimentos sociais na refundao da democracia latinoamericana consolida-
r um modelo de convivncia e construo de relaes igualitrias no plano
econmico e poltico (Mirza, 2006).
Nunca a democracia foi to valorizada no continente. A anlise destas elei-

es de 2006 permite identificar o surgimento de novas maiorias polticas
que elegem novos governos. A novidade que vrios destes novos governos
representam as grandes maiorias excludas do sistema poltico.
O tema das novas maiorias polticas da maior importncia. So elas que

abrem novas possibilidades histricas, que permitem o afastamento das elites
tradicionais do aparato do Estado e a disputa pelos recursos pblicos. A lei-
tura dos acontecimentos permite identificar que a conformao destas novas
maiorias se d nos enfrentamentos com inimigos comuns, elas surgem das
mobilizaes sociais, nos processos de construo de frentes nacionais de
luta, de grandes articulaes entre movimentos sociais. Trata-se de toda uma
subjetividade que se vai construindo, uma representao do mundo e de si
mesmos num plano coletivo que vai criando novas capacidades de interven-
o no cenrio pblico e da poltica.
34
No Equador, o reconhecimento da diversidade dos povos e culturas indge-
nas apontado como um importante aspecto do respeito e valorizao da
pluralidade na democracia, assim como da defesa do direito dos povos lati-
no-americanos aos recursos naturais (petrleo, gs, recursos hdricos, coca)
e a maior preocupao com o social, isto , uma maior nfase em polticas
de promoo da eqidade social. H aqueles que identificam nos processos
de mudanas em curso na Bolvia, no Equador e na Venezuela, a constru-
o de um projeto do socialismo do sculo XXI respaldado pelo do voto
popular.
J no Cone Sul as mudanas em curso teriam um carter mais limitado e

reformista, dada a capacidade dos sistemas polticos de abrir-se a processos
participativos. As tenses se explicam pela pouca capacidade que os governos
tm em absorver as contribuies e propostas desta participao devido s
polticas de alianas eleitorais e de governos que acabam por bloquear inicia-
tivas de mudana.
Nestes pases observa-se uma maior permeabilidade do Estado s demandas

das organizaes sociais, uma ao mais propositiva destes movimentos
sociais e a possibilidade de um trabalho conjunto com rgos estatais. Ao lado
disso percebe-se um papel mais ativo do Estado na promoo de polticas re-
distributivas, na induo do desenvolvimento econmico, na implementao
de polticas sociais.
As relaes da sociedade civil com o Estado se modificam. A postura de opo-

sio sistemtica desenvolvida como prticas de resistencia pelos movimentos
sociais durante o perodo dos regimes autoritrios substituida, em alguns
casos, pelo apoio s polticas do governo, polticas essas que se formulam para
atender as demandas sociais. Mas permanece uma desconfiana com rela-
o aos novos governos progressistas em virtude da prtica de cooptao
de amplos setores da sociedade civil pela via dos programas sociais focaliza-
dos, e de suas lideranas para ocupar posies e cargos no aparelho estatal. A
principal critica feita a estes governos de se apresentarem como governos

de esquerda, ao mesmo tempo em que continuariam implementando as po-
lticas neoliberais/de direita. Estariam administrando as antigas polticas de
direita com uma nova roupagem de esquerda.
Abre-se neste perodo um amplo questionamento sobre a capacidade da de-

mocracia, tal como se apresenta hoje na maioria dos pases da Amrica Latina,
solucionar os graves problemas sociais que afligem os pases da regio. Existe
uma questo de fundo, que a avaliao das potencialidades e limites de ao
de governos de novo tipo. A questo poltica, no econmica. E os go-
vernos sempre sero a expresso dos setores mais fortes e mais mobilizados
na sociedade.
Bibliografia
Boersner, Demetrio, 2005, Governos de esquerda na AL: tendncias e
experincias, en Nueva Sociedad, nmero 197, Caracas, mayo-junio.
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EN AMRICA LATINA
Las paradojas de la democracia
participativa en Amrica Latina: una
comparacin de las trayectorias
mexicana y colombiana*
Por David Recondo**
* Artculo indito recibido en mayo de 2008.

Artculo indito aprobado en octubre de 2008.
** Investigador Ceri-Sciences Po/Cnrs.
*** Traduccin del francs Santiago Gardeazbal Romero.
Introduccin
En Amrica Latina, las nociones de democracia participativa, y ms an
de participacin ciudadana, aparecen desde la segunda mitad de los aos
ochenta del siglo pasado, al mismo tiempo que las primeras medidas de des-
centralizacin. Este es el caso particular de Brasil y Colombia, pero tambin
de Bolivia y Ecuador. En otros pases, como los de Amrica Central o Mxico,
la descentralizacin se produce por la misma poca pero las referencias a la
democracia participativa son menos explcitas. En efecto, la nocin puesta en
circulacin es ms bien la de desarrollo comunitario y el objetivo es ajustar
mejor la oferta de bienes y servicios pblicos a la demanda local. No obstante,
incluso en estos casos, la descentralizacin siempre ha sido presentada como
un vector de democratizacin. La idea de un acercamiento entre las decisiones
polticas y los ciudadanos es percibida a la vez como una garanta de democra-
cia y eficacia administrativa. En efecto, la justificacin de las medidas descen-
tralizadoras reposa esencialmente sobre la idea de que asociar los ciudadanos
a las decisiones sobre la distribucin del gasto pblico tornar ms legitima la
democracia, porque responder mejor a las demandas de los beneficiarios y,
por consiguiente, ser ms eficaz.
40
El objetivo inicial de este artculo es proponer algunos elementos explicativos
de esta ola descentralizadora y participante, y a continuacin se centrar en
los efectos de estas medidas dentro del contexto particular de las regiones de
Mxico y de Colombia, en las cuales la poblacin indgena es mayoritaria. La
pertinencia de este escenario parte del hecho de que las formas de deliberacin
son anteriores a las polticas de participacin puestas en marcha a partir de los
aos ochenta. En este caso el Estado busca integrar las prcticas habituales en
el marco moderno de la gestin descentralizada de los asuntos pblicos, e
inevitablemente surgen vuelcos de sentido y malentendidos operativos. Estos
muestran, a la vez, los lmites de las polticas gubernamentales de promo-
cin de la participacin ciudadana y los efectos originales de hibridacin de
prcticas polticas locales que estas ltimas contribuyen a producir.
El Estado y la promocin de la participacin ciudadana: entre

imperativo de eficiencia y bsqueda de legitimidad
La descentralizacin mexicana hizo su entrada en el discurso poltico desde
los aos setenta, pero solo al comienzo de los ochenta se presentaron las
primeras reformas. El presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) las con-
virti en su caballito de batalla al promover una reforma del artculo 1151 de
la Constitucin federal y tomar las primeras medidas de desconcentracin en
los dominios de la salud y la educacin. No obstante, estas acciones fueron
sobradamente simblicas, ya que no estuvieron acompaadas de un aumento
de los recursos fiscales atribuidos a los Estados federados y a las municipalida-
des. Solamente a partir de 1989 el gobierno federal emprendi una verdadera
descentralizacin del presupuesto federal. El Pronasol2 del presidente Carlos
1 Artculo de la Constitucin federal mexicana que regula la organizacin y las atribuciones de los municipios.
Ver Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. (2000). Mxico: IFE. p. 103-110.
2 Programa Nacional de Solidaridad: poltica de lucha contra la pobreza aplicada desde 1988 por Carlos Salinas
de Gortari y destinada principalmente a la construccin de infraestructuras de base en las regiones (urbanas o

rurales) ms marginadas.
Las paradojas de la democracia participativa en Amrica Latina 41

Salinas de Gortari (1988-1994) y el Nuevo Federalismo3 de Ernesto Zedillo
Ponce de Len (1994-2000) acarrearon una redistribucin de los recursos de
la federacin, de los que una proporcin creciente fue, en adelante, gestionada
directamente por las municipalidades.
En Colombia, el presidente Belisario Betancur (1982-1986) promovi una

primera enmienda descentralizadora. En 1986, la asamblea legislativa aprob
una reforma de la Constitucin Poltica que instituy la eleccin de alcaldes
por sufragio directo, mientras la Ley 11 incrementaba las prerrogativas de las
municipalidades4. El cambio puso en marcha algunos mecanismos participa-
tivos5, pero fue a partir de la promulgacin de la nueva Constitucin en 1991
cuando empez a ponerse en prctica la dimensin participativa. De hecho,
el artculo 1 de la Carta proclama que Colombia es un Estado social de de-
recho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada () demo-
crtica, participativa y pluralista (Constitucin Poltica de Colombia, 1998, 51).
Nuevas prerrogativas fueron atribuidas a los municipios en el dominio de la
reglamentacin, el recaudo fiscal y la gestin de las transferencias financieras
procedentes del gobierno central. En lo concerniente a las comunidades in-
dgenas, la Ley 60 de 1993 prev una transferencia de recursos presupuestales
3 Programa nacional de descentralizacin y de poltica social. Contrario al Pronasol, que preconiza ante todo
una descentralizacin en favor de la sociedad civil, el programa del nuevo federalismo pone el acento en una
redistribucin de responsabilidades y de recursos en los tres niveles de la federacin (Estado central, Estados
federados y municipios). La reforma dirigida en la educacin y la salud se extiende a otras polticas pblicas:
desarrollo social, agricultura y desarrollo rural, ecologa y gestin de los recursos naturales, la comunicacin y
los transportes, el turismo, la energa y, finalmente, la reforma agraria. El programa prev igualmente una pro-
funda reforma del sistema de coordinacin fiscal que garantice una mejor reparticin del presupuesto federal y
permita a los Estados y a las municipalidades aumentar sus propios ingresos fiscales.
4 La reforma de la Constitucin fue aplicada a partir de las elecciones municipales de 1988. Antes de esta fecha,
los alcaldes eran designados por los gobernadores de los Departamentos. Estos ltimos eran designados por
el Presidente de la Repblica hasta 1991 (Castro, 1989). Prev igualmente las consultas populares en el nivel
municipal.
5 La ley cre las juntas de accin local (Juntas Administradoras Locales, JAL) en nuevas subdivisiones intramu-
nicipales llamadas comunas (en las municipalidades urbanas) o corregimientos (en las municipalidades rurales).
Las JAL estn compuestas de siete miembros elegidos por sufragio universal. Estn concebidas para proponer
proyectos destinados a integrar al plan municipal y controlar la prestacin de los servicios pblicos, entre otras
funciones.
42
a los resguardos6 por la va de los municipios o de los departamentos donde
se asientan, cuya utilizacin es decidida por los miembros de los cabildos en
concertacin con los habitantes de cada uno de los territorios concernidos
(Gros, 2003 y Laurent, 2001, 45-48).
A primera vista, los dos procesos de reforma del Estado se asemejan. En

Mxico, descentralizacin equivale a municipalizacin, aunque los Estados
Federados reciben igualmente transferencias substanciales de prerrogativas
y de recursos (especialmente en materia de polticas sociales, educacin y
salud). En Colombia al menos en las regiones donde est concentrada la
poblacin indgena los resguardos constituyen, junto con las municipali-
dades, las circunscripciones administrativas privilegiadas por la descentra-
lizacin. En los dos casos la gestin local de los presupuestos transferidos
est sometida a un imperativo de participacin directa de los habitantes de
las colectividades concernidas en la decisin que se adopte. El mbito insti-
tucional previsto para este efecto por la ley es el cabildo abierto7, en el caso
colombiano, y el Consejo de Desarrollo Social Municipal en el mexicano. Ha-
ciendo a un lado la diferencia de nomenclatura, los principios que sostienen
estos nuevos mecanismos institucionales y su funcionamiento son similares.
Las autoridades locales deben organizar reuniones con el conjunto de los
ciudadanos de su circunscripcin, as como con los representantes de las
organizaciones (asociaciones, cooperativas, etc.), empresas y ministerios o
agencias pblicas directamente vinculadas con los fondos transferidos (mi-
nisterios de desarrollo social, de salud, etc.). Por lo general, tales reuniones
son anuales. Volveremos a hablar acerca de su funcionamiento real. Lo que
6 Institucin colonial que delimita un territorio de varias hectreas, histricamente poblado por una mayora de
indgenas que gozan de una cierta autonoma de gobierno, as como de un manejo colectivo de las tierras. Uno o
varios resguardos pueden ser incluidos en la jurisdiccin de un mismo municipio o pueden compartir territorio
de dos municipios, incluso de dos departamentos. El nmero de resguardos est en constante aumento despus
de su inclusin en la Constitucin. Las ltimas estadsticas disponibles dan cuenta de 638 resguardos, con una
extensin de cerca de 300.000 km2, es decir, cerca de una cuarta parte del territorio nacional (1.141.748 km2).
Ver el sitio oficial del Departamento Nacional de Estadstica (DANE): http://www.dane.gov.co/
7 Literalmente concejo municipal abierto. Se trata de sesiones del concejo municipal abiertas a la participacin
de los habitantes de la municipalidad concerniente.

importa aqu es subrayar la similitud de tiempos y formas adoptados por la
descentralizacin participativa en los dos pases.
Esta semejanza formal oculta, sin embargo, lgicas sensiblemente distintas.

La promocin de espacios de participacin ciudadana en el nivel local no res-
ponde a las mismas razones. El punto comn, no obstante, es un descrdito
generalizado de la clase poltica y una desafeccin de los electores frente a los
partidos que desde hace dcadas monopolizan la representacin y el aparato
de gobierno nacional (el PRI8 en Mxico y los partidos Liberal y Conservador9
en Colombia). En las dos naciones el sistema de mediacin y de representa-
cin es incapaz de relevar los intereses y las demandas de una sociedad que ha
sufrido transformaciones considerables. Las pocas son diferentes, desde lue-
go, ya que el pacto fundador del bipartidismo colombiano fue establecido en
1958, mientras el sistema mexicano de partido dominante ha estado en fun-
ciones desde 1929. No obstante, en los dos casos la legitimacin del rgimen
y de los partidos que lo encarnan reposa en su capacidad para poner fin a la
guerra civil y contener a las fuerzas centrfugas, regulando de manera pacfica
el acceso al poder de caudillos u otros jefes polticos locales. En Mxico, una
de las facciones revolucionarias logr dominar a las otras y procedi a insti-
tucionalizar un sistema corporativista de amplia irradiacin social y territorial.
8 Partido Revolucionario Institucional, partido dominante proveniente de la Revolucin mexicana (1911-1929)

y que se mantuvo en el poder, a nivel federal, de 1929 a 2000. Desde fines de los aos setenta la oposicin
electoral se consolida alrededor del Partido Comunista. En 1988 el PRI recurre al fraude para impedir la victo-
ria del disidente Cuauhtmoc Crdenas, cuya candidatura es sostenida por una coalicin de mltiples partidos
de izquierda. En 1989 stos constituyen el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), cuyos resultados
electorales no cesan de crecer, en detrimento de los del PRI, especialmente en el Distrito Federal (Mxico D.
F.) y en varios Estados del centro y del sur del pas. En 1997 Crdenas llega a ser el primer alcalde de Mxico
proveniente de la oposicin. En 2000 el candidato del Partido de Accin Nacional (PAN, de derecha) es Vi-
cente Fox, quien gana la presidencia. La democratizacin por alternancia no est menos manchada por tasas de
abstencin crecientes, eleccin tras eleccin, hasta alcanzar un nivel rcord del 60% en las elecciones legislativas
del 6 de julio de 2003.
9 A partir de 1986, la reparticin del poder entre el Partido Liberal y el Partido Conservador, establecido en
1958, deja de operar. El Partido Conservador se debilita en beneficio de un Partido Liberal, que dispone en
cambio de fronteras cambiantes. Los partidos de izquierda, de donde nace la guerrilla desmovilizada (Unin
Patritica, M-19) no consiguen unirse y quedan relegados a las minoras frente a un Partido Liberal atrapa-
todo. La abstencin se mantiene elevada a todo lo largo de la historia poltica colombiana (Pcaut, 1987, 41 y
Pcaut, 2001, 27-38).
44
De esa forma el PRI se convirti en la arena principal donde se desarrolla la
competencia entre los lderes y sus camarillas, bajo el ojo avizor del Presidente
de la Repblica, erigido en rbitro supremo. En Colombia, en cambio, las dos
familias polticas liberales y conservadores hunden sus races en la guerra
de independencia y se anticipan a la formacin del Estado. A la confronta-
cin entre las guerrillas liberales y las conservadoras no se le pondra fin sino
con el pacto fundador del Frente Nacional, en el cual los dos partidos convi-
nieron en alternarse en el poder y distribuirse por partes iguales el conjunto
de las cargas pblicas. En Colombia, como en Mxico, los partidos aseguran
las lealtades de sus electores por intermedio de vastas redes clientelistas que
ligan el centro con las periferias ms aisladas del territorio nacional. Los dos
regmenes polticos entran en crisis desde los aos setenta del siglo pasado.
Las razones de esta crisis y de la implosin que le sucede son, no obstante,
diferentes de un pas a otro.
En Mxico, el sobreendeudamiento del Estado y una recesin econmica

agravada por la cada del precio del petrleo desaceleran los mecanismos
del clientelismo. El plan de austeridad puesto en marcha desde 1982 por
el presidente Miguel de la Madrid priva al rgimen del mando presupues-
tario que le permita asegurar la legalidad de los sectores corporativistas.
A partir de ah, otras fuerzas polticas pretenden representar las demandas
de una sociedad que desborda los mecanismos habituales de mediacin.
Eso no pone fin al clientelismo sino, por el contrario, lo exacerba, ya que el
mercado electoral se vuelve cada da ms concurrido. La vieja pirmide
clientelista, altamente centralizada, se disgrega en una multitud de micro-
rredes dbilmente articuladas entre s. Las medidas de ajuste estructural re-
comendadas por los organismos financieros internacionales acentan estas
tendencias, ya que los gobiernos, para poder beneficiarse de nuevos crditos,
deben aplicar polticas de austeridad presupuestaria y privatizar un cierto
nmero de empresas pblicas o semipblicas que, hasta ahora, permitan
alimentar las redes de clientelas. El vnculo poltico contina inclinndose
hacia una expresin esencialmente clientelista, pero a cada paso est ms
cerca de estallar y cada vez asegura menos la estabilidad de una pirmide en
va de dislocacin.

En este punto Colombia presenta una diferencia substancial. La disgregacin
del clientelismo es tambin radical. Sin embargo, ella no se debe a la crisis de
la deuda, ni a la cada del precio del petrleo. Al contrario, y de una forma
ms general, en los aos ochenta la economa colombiana se comporta par-
ticularmente bien. Ms all del trfico de drogas, que levanta vuelo durante
esta dcada, las exportaciones de petrleo, de carbn, de oro, de nquel, e
igualmente de productos agrcolas (bananos, flores) subieron de manera cons-
tante, al contrario de lo que ocurra en la mayora de los pases latinoameri-
canos. Adems, este periodo fue particularmente favorable para la industria
colombiana (Pcaut, 2001, 25). Como consecuencia, aumentaron los ingresos
fiscales del Estado, lo que permiti evitar el ajuste estructural. En cambio, el
sistema poltico hizo implosin, por razones endgenas ms que exgenas.
El monopolio de la representacin por parte de los dos partidos, inscrito en
la Constitucin, provoc una exacerbacin de las rivalidades entre dirigen-
tes del mismo partido. A partir de 1986 la competencia poltica inhabilitada
para expresarse entre las dos formaciones dominantes como consecuencia del
pacto del Frente Nacional fue transferida directamente al seno de ellas, y en
particular a las filas del Partido Liberal. Las facciones se multiplicaron, sobre
todo alrededor de los candidatos, quienes montaron sus propias empresas
electorales dentro de un partido cuya existencia se volvi totalmente formal.
Paralelamente, la balcanizacin del territorio, donde porciones enteras eran
controladas por las guerrillas, los narcotraficantes y los paramilitares, favo-
reci a los empresarios polticos locales, que resultaron indispensables para
movilizar clientelas electorales cada vez ms voltiles (Gutirrez Sann, 1996,
46 y 49-50). El estallido de la representacin va entonces de la mano con la
emergencia de actores perifricos que venden su capital electoral al mejor
postor, sea cual sea su etiqueta partidista.
Pero el recurso a mecanismos de participacin ciudadana por fuera de los

partidos, tanto en Mxico como en Colombia, no es comprensible sin intro-
ducir un segundo factor concomitante: las profundas mutaciones que sufren
las sociedades de estos dos pases. En Mxico, entre los aos treinta y los
cincuenta, el Estado desarrollista transforma, en tan pocas dcadas, una socie-
46
dad mayoritariamente campesina en una sociedad industrializada y urbaniza-
da. Surge una clase obrera importante, estrechamente enmarcada por el PRI.
Las clases medias citadinas, privilegiadas por el rgimen, aumentan de manera
geomtrica a lo largo de los aos cincuenta y sesenta.
Las polticas indigenistas de tipo asimilacionista puestas en marcha desde

los aos cuarenta contribuyen paradjicamente a la formacin de una nueva
elite indgena letrada que busca salidas profesionales y representacin polti-
ca. Esta diversificacin de la sociedad mexicana contribuye a la aparicin de
nuevos actores sociales que actan por fuera de los canales corporativistas
del rgimen nacional-populista. Confrontados con el creciente hermetismo
del sistema poltico, estos grupos son portadores de reivindicaciones socia-
les e identitarias comunes a las que exhiben los movimientos sociales que
cobran vida en las sociedades del Norte. La reivindicacin de una democra-
tizacin aparece a menudo teida de un cierto ideologismo para aquellos
que reivindican los postulados del marxismo pero buscan distanciarse de la
lucha armada. Las corrientes de la Iglesia catlica cercanas a la opcin pre-
ferencial por los pobres emanada del Concilio Vaticano II, por otra parte,
son igualmente portadoras de una valorizacin de la organizacin comunita-
ria, que promueven activamente bajo la forma de comunidades eclesisticas
de base, donde recobran el espritu de las comunidades indgenas (Lebot,
1994). Por un efecto de composicin, estas maneras de concebir la polti-
ca coinciden, en los aos ochenta, con una visin neoliberal importada por
las nuevas elites tecnocrticas, formadas en Estados Unidos y aupadas por
una clase poltica preocupada por compensar el desgaste de los vnculos de
clientela y reemplazar un corporativismo centralizado que no tiene manera
de financiar.
El caso colombiano es sensiblemente diferente en este punto. All el Estado

no encarn nunca un proyecto nacional populista y por consiguiente no fue el
motor principal del desarrollo econmico y la (trans) formacin de la socie-
dad. Las redes de servilismo del Partido Liberal y el Partido Conservador son
anteriores a la formacin del Estado central y las elites regionales burguesa

territorial, comercial o industrial siempre han buscado limitar el poder del
Estado. Estas capas altas, incluso las ms conservadoras, diversificaron sus
actividades econmicas y promovieron una de las industrializaciones regiona-
les de mayor empuje en la regin, al igual que un comercio particularmente
dinmico y diversificado. Los partidos polticos y la administracin se convir-
tieron en potentes ascensores sociales y la oligarqua econmica nunca cerc
totalmente el Estado y la escena poltica. Estos partidos constituyen una es-
fera autnoma, donde nace y se reproduce una elite dirigente ms bien endo-
gmica, aunque suficientemente porosa para alimentar la movilidad social. En
las regiones ms marginales del pas los agentes de la modernizacin son las
iglesias catlicas o evanglicas, que permiten el acceso a la educacin esco-
lar e incluso a la clericatura. De hecho, muchos dirigentes de organizaciones
indgenas que luchan por el reconocimiento de sus derechos de autonoma
territorial son, ms a menudo que en Mxico, antiguos seminaristas. En ltimo
trmino, las fuerzas armadas legales e ilegales constituyen poderosos moto-
res de ascenso social al mismo tiempo que contribuyen en lo que concierne
a las guerrillas y los paramilitares a fragmentar la sociedad en mltiples redes
de servilismo que operan en espacios territoriales ms o menos estables (P-
caut, 2001).
A pesar de estas diferencias, y por un efecto de composicin, en los dos pases,

actores que esgrimen intereses claramente diferenciados parecen converger
en un mismo objetivo estratgico: crear mecanismos y espacios de parti-
cipacin, que para unos estn dirigidos a salvar el funcionamiento de un
Estado hipertrofiado y corrupto, y para otros pretenden aportar una nueva
legitimidad a las instituciones polticas. Desde el punto de vista del Esta-
do, la bsqueda de una eficacia administrativa ms amplia se conjuga con
la voluntad de encontrar una legitimidad que los gastados mecanismos del
clientelismo no consiguen garantizar. En el caso particular de Colombia,
la descentralizacin y la delegacin del poder pblico en las autoridades
indgenas tradicionales es igualmente la manera como el Estado pretende
alcanzar los mrgenes de un territorio nacional donde su presencia es prc-
ticamente nula (Castro, 1998 y Gros, 2003). En Mxico, de igual forma, hay
48
que tener en cuenta el caso del Pronasol, la estrategia del presidente Carlos
Salinas de Gortari, cuyo objetivo consiste, en parte, en poner en corto cir-
cuito a los antiguos caciques del PRI para hacer pasar mejor su programa
de reforma del Estado y de liberalizacin de la economa nacional (Pcaut
y Prvt Schapira, 1992). En cambio, desde el punto de vista de los actores
civiles (movimientos sociales regionales, organizaciones indgenas, ONG,
etc.), tanto en Colombia como en Mxico, el ideal de una democracia local
despojada de las interferencias de un clientelismo estril y excluyente se
conjuga con la voluntad de dominar lo mejor posible la destinacin de los
recursos pblicos, por limitados que ellos sean.
Finalmente, la pretensin de los socios capitalistas que intervienen en el cur-

so de los fondos internacionales, consistente en optimizar los crditos y las
ayudas al desarrollo, contribuye a transformar el ideal de democracia parti-
cipativa en una norma y a difundirla a lo largo del continente latinoamerica-
no bajo la apariencia de reformas descentralizadoras y nuevos programas de
lucha contra la pobreza. Al respecto, conviene no sobrevalorar la influencia
de las organizaciones internacionales (Banco Mundial, FMI, BID, Pnud) y
de la cooperacin multilateral (UE, OEA, etc.). Ellas desempean un papel
crucial en la propagacin de las nuevas normas del buen gobierno. El con-
dicionamiento de la asistencia a la adopcin de ciertas tcnicas de gestin
contribuye a dotar a estas ltimas de una legitimidad particular. Pero sera
exagerado concluir que las normas y las prcticas participativas son inventadas
en su totalidad por los expertos de estas instituciones y luego enaltecidas por
las elites gubernamentales locales, preocupadas por no enfadar a sus genero-
sos acreedores. La circulacin de normas y tcnicas de gobernanza ocurre
de manera dialctica: concepciones con orgenes ideolgicos y sociales muy
diversos (en este caso, el ideologismo de los movimientos populares de
los aos setenta y ochenta, el neocomunitarismo cristiano e indianista, la con-
cepcin neoliberal de un Estado modesto y descentralizado, etc.) confluyen
en un contexto de penuria econmica que repentinamente los vuelve, hasta
cierto punto, ms pertinentes que las retribuciones materiales y simblicas que
llevan asociadas. Los expertos de las agencias internacionales (algunos de los

cuales participaron en movimientos contestatarios de los decenios preceden-
tes) son portadores de representaciones inducidas de sus propias experiencias
en el terreno. Sus recomendaciones en lo concerniente a las ventajas polti-
cas, financieras provenientes de una implicacin directa de los ciudadanos
en la gestin de presupuestos pblicos descentralizados son a tal punto mejor
recibidas por los altos funcionarios internacionales, que se confrontan con
sus propios diagnsticos acerca de la pasmada hipertrofia de los Estados y la
corrupcin estructural de los funcionarios y dirigentes polticos de la regin.
A partir de ah las intervenciones de los organismos internacionales tienen
un efecto multiplicador y el credo descentralizador y participacionista se ex-
pande a regiones extraas a toda prctica de este gnero. Con ese criterio la
ONU erigi el presupuesto participativo de Porto Alegre como un modelo
a seguir, contribuyendo de esta forma a su difusin por mimetismo en va-
rias ciudades de Amrica Latina y de fuera del continente10. Los efectos de la
retroalimentacin entre las sociedades locales y las instancias internacionales
son mltiples e irreductibles a una induccin telecomandada, de manera cen-
tralizada y unvoca, por un determinado grupo de inters.
Las vicisitudes de la descentralizacin participativa en tierras

indgenas: los casos mexicano y colombiano
Una comparacin entre dos regiones que alojan una importante poblacin
indgena el Estado mexicano de Oaxaca11 y el Departamento del Cauca12,
en Colombia ilustra bastante bien los efectos ambiguos de las polticas de
10 El presupuesto participativo de Porto Alegre fue considerado por la ONU como una de las cuarenta
innovaciones urbanas ms notables del mundo, y fue tambin seleccionado por la Conferencia Habitat II de
Estanbul, reunida en junio de 1996. Esta conferencia incluy el principio del presupuesto participativo entre
sus recomendaciones (Gret y Sintomer, 2002, 65).
11 Oaxaca es uno de los 32 Estados federados de Mxico; est situado al sur del pas y limita con el Estado
de Chiapas. Su poblacin asciende a 3,5 millones de personas, de los cuales el 50% (1,2 millones) es indgena
(Inegi, 2000).
12 El Cauca es uno de los 32 departamentos de Colombia. Est situado al sudeste de Bogot y su poblacin
asciende a 1,3 millones de personas, de los cuales el 15% (190.069 personas) es indgena (DNP, 2001).
50
descentralizacin participativa. En los dos casos el Estado transfiere directa-
mente a las autoridades municipales o tradicionales, o a ambas, una parte del
presupuesto nacional. La colocacin de estos fondos debe ser objeto de una
deliberacin entre las autoridades locales y los habitantes de las colectividades.
En los dos pases, estas medidas estn acompaadas de un discurso que valo-
riza la diversidad de las expresiones etnoculturales como parte de las prcticas
de deliberacin. Dicho de otra manera, las decisiones que conciernen al gasto
pblico pueden ser abordadas segn los procedimientos habituales (los usos
y costumbres). La reglamentacin de estas transferencias es, por consiguiente,
portadora de un verdadero reconocimiento de la diversidad de las prcticas
participativas. Ya veremos que, de hecho, se trata de una retrica que limita
considerablemente los mrgenes de maniobra de las poblaciones locales y de
las autoridades, aunque contina reproduciendo las dinmicas nuevas de rein-
vencin de las tradiciones participativas comunitarias.
Descentralizacin y reconocimiento de instituciones locales

tradicionales
En el programa nacional de desarrollo de 1995-2000, Ernesto Zedillo pre-
sent el nuevo federalismo como la forma de organizacin poltica ms ade-
cuada para reforzar la democracia, consolidar la unidad nacional y promover
un Mxico ms equilibrado y justo (Secretara de Hacienda y Crdito Pbli-
co, 1995, 59). Se trata, entre otros cometidos, de redistribuir las atribuciones,
las responsabilidades y los recursos presupuestales en favor de los Estados
federados y de las municipalidades, aumentar las prerrogativas de estos dos
niveles de gobierno en materia fiscal y reforzar, en particular, las capacidades
administrativas de las municipalidades (Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico, 1995, 60-62). Un decreto aprobado por el Congreso federal en agosto
de 1997 elev el nuevo federalismo al rango de programa13. Contrariamente
13 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000. (1997, agosto) Diario
oficial de la Federacin. Mxico, D.F.

al Pronasol, que preconiza, ante todo, una descentralizacin en favor de la
sociedad civil, el programa del nuevo federalismo pone el acento en una re-
distribucin de las responsabilidades y los recursos entre los tres niveles de
la federacin. La reforma adelantada en la educacin y la salud se extendi
a otros escenarios pblicos: el desarrollo social, la agricultura y el desarro-
llo rural, la ecologa y la gestin de los recursos naturales, la comunicacin
y los transportes, el turismo, la energa y, finalmente la reforma agraria14.
El programa prev igualmente una reforma en profundidad del sistema de
coordinacin fiscal destinado a garantizar una mejor distribucin del pre-
supuesto federal y permitir a los Estados y a los municipios aumentar sus
propios ingresos fiscales.
El municipio recibe una atencin particular. Una proporcin creciente de los

programas de lucha contra la pobreza es atribuida directamente a las munici-
palidades a travs de los Fondos de Desarrollo Social Municipal (Fdsm). Los
Fdsm aprovecharon lo esencial de los programas que estaban incluidos en los
Fondos Municipales de Solidaridad (FMS), instituidos en 1989. Estn destina-
dos al financiamiento de obras de infraestructura urbana y rural, desde la aper-
tura de caminos hasta la construccin de escuelas, pasando por la instalacin
de sistemas de agua potable o de irrigacin. El funcionamiento es relativamen-
te simple: las autoridades de cada municipio deben constituir un Consejo de
Desarrollo Social Municipal (Cdsm) con la participacin de los representantes
de las agencias municipales15 y de las organizaciones sociales locales cuando
existen. El Cdsm, que es presidido por el alcalde, est encargado de con-
sultar a los habitantes de la municipalidad con el fin de seleccionar las obras
que ellos consideren prioritarias. Los proyectos son escogidos a partir de un
men muy cercano al de las FMS. Contiene una lista bastante exhaustiva de
14ibd., pp. 12-14.

15 Los municipios mexicanos estn subdivididos en circunscripciones administrativas, llamadas agencias muni-
cipales o agencias de polica, en funcin del nmero de habitantes. Alrededor de las municipalidades rurales se
constituye la mayora de las aldeas, con un alto grado de autonoma respecto de las cabeceras municipales. Los
habitantes de las aldeas designan a sus autoridades a travs de asambleas, a la manera de las cabeceras munici-
pales y sin que el alcalde ni sus consejeros intervengan.
52
obras de infraestructura que pueden ser financiadas con la ayuda de las Fdsm.
La necesidad de la participacin de los habitantes de cada localidad en la
elaboracin del plan municipal de desarrollo aparece claramente enunciada,
pero no se proporciona ninguna precisin acerca de su posicin en el proceso
de decisin. Se trata de una simple consulta, donde la autoridad municipal
y en particular el alcalde retienen lo esencial del poder de decisin? O bien,
se trata de una concertacin, donde las autoridades locales deben seguir de
manera ms o menos imperativa las recomendaciones de la asamblea? La
pregunta queda abierta. Sobre el terreno, esto da lugar a toda una gama de
prcticas, con un peso ms o menos determinante en la deliberacin colectiva
de la decisin final.
De hecho, en las regiones indgenas de Oaxaca el Cdsm y la planificacin

colectiva de los trabajos pblicos no hacen sino disfrazar la prctica tradi-
cional de la asamblea comunitaria. Con otras palabras, aqu no se trata sino
de una etiqueta que, a primera vista, no desemboca en la creacin de un
nuevo dispositivo sino que designa lo que las comunidades y las autoridades
hacen habitualmente. Esta acostumbrada prctica deliberativa corresponde
a una tradicin heredada de la poca colonial, que de manera constante y
profunda se transform a travs de los siglos. Contrariamente a la imagen
que presenta el discurso indianista, o bien una cierta antropologa com-
prometida, los estilos de deliberacin tradicionales aparecen marcados por
una hibridacin original: el mtodo de consenso, del acuerdo, que reenva
al palabreo practicado en las sociedades africanas, se combina a menudo
con un principio de mayora, expresado bajo la forma del voto individual.
Las discusiones interminables entre los ancianos, en las cuales todos hablan
simultneamente y el ms viejo y respetado de entre ellos se encarga de for-
mular una sntesis que suscita el consenso de la totalidad de los miembros
de la asamblea, se fueron substituyendo poco a poco con modalidades de
deliberacin ms ordenadas, donde las proposiciones de algunos portavoces
o lderes de opinin, expresadas de manera consecutiva, se tornan en el ob-
jeto de un debate generalizado antes de que una de ellas sea consagrada por
el voto mayoritario, aunque no necesariamente unnime. El equilibrio entre

el principio consensual y el principio mayoritario vara de una asamblea a
otra, segn lo que est en juego en la decisin, pero el ideal de un acuerdo
unnime ocupa siempre un lugar importante en los valores comunitarios.
As, en lo relativo a los asuntos cruciales referentes a la reproduccin del
grupo, tales como la delimitacin y el uso del territorio, las autoridades y
los dirigentes ms prestigiosos tienen siempre como misin buscar una so-
lucin final que refleje, en la medida de lo posible, las posiciones de unos y
otros. Pero el voto, con el nico objetivo de ratificar el acuerdo mayoritario,
refuerza siempre los debates. Este voto se expresa bajo diversas formas (a
mano alzada, inscribiendo palitos en un tablero o por medio de boletines),
pero es casi siempre pblico (Recondo, 2007 y Velsquez, 2000).
Las prcticas de las decisiones que se adoptan en la asamblea tienen una historia
raramente restaurada por los etnlogos, deseosos de ver en ellas las reminiscen-
cias de un pasado precolombino. Sin embargo, es totalmente posible reconstituir
la formacin y el empleo de esas normas. La deliberacin como forma de deci-
sin reservada a los ancianos o a las personas que han ejercido cargos comunita-
rios (religiosos o civiles) data de la introduccin de las repblicas de indios16 y de
los cabildos, que a partir del siglo XV eran corporaciones destinadas a representar
a las poblaciones indgenas y asegurar la interlocucin con las autoridades co-
loniales. Durante cerca de un siglo los cargos en el seno de los cabildos fueron
monopolizados por una casta de nobles, herederos de antiguos caciques o lderes
indgenas. Poco a poco, el acceso a las responsabilidades colectivas fue abrindose
al resto de los adultos hombres de la comunidad, en funcin de su contribucin al
financiamiento del rito catlico (Chance y Taylor, 1985). Poco a poco la jerarqui-
zacin fue redefinindose y las asambleas fueron imponindose como un espacio
de decisin colectiva, ya no reservado nicamente a las autoridades. De hecho,
stas son elegidas por el conjunto de miembros adultos de la comunidad y ya no
designadas por los ancianos.
16Repblicas indgenas. Tipo sucedneo de municipio instituido en las regiones pobladas mayoritariamente
por indgenas.
54
Conviene agregar que, antes de la descentralizacin, en la mayora de las munici-
palidades indgenas la parte esencial de las obras de inters general era realizada
por los campesinos mismos, bajo la forma de prestacin personal de trabajo. La
pobreza generalizada contribuy en gran medida a institucionalizar la asamblea
comunitaria, abierta a la mayora y que actuaba como aparato de decisin, en
detrimento del cabildo o del consejo de los ancianos. Para las autoridades, ninguna
decisin es efectiva si la mayora no contribuye a ponerla en marcha; adems, la
participacin de los miembros de la comunidad en la discusin es una manera
de garantizar su compromiso en la aplicacin de las medidas que se adoptan
(Recondo, 2007).
Las prcticas de deliberacin que podemos observar hoy en las comunida-

des indgenas de Oaxaca reflejan igualmente los trazos de las modificacio-
nes aportadas por los institutores y los funcionarios de la reforma agraria
a partir de los aos treinta. La nocin de qurum, el establecimiento de un
orden del da, la eleccin de moderadores y escrutadores al comienzo de
cada asamblea y la redaccin de un proceso verbal son as mismo normas y
procedimientos extrados directamente de las asambleas agrarias instituidas
despus de la revolucin mexicana para administrar los ejidos, los bienes
comunales o los sindicatos de educadores. La cacofona ensordecedora del
palabreo, descrita por los antroplogos, cede su lugar a los intercambios dia-
logados, cuidadosamente organizados mediante procedimientos destinados
a asegurar la legalidad de las decisiones ante los representantes del Estado
(ibd.).
La descentralizacin participativa se une a estas tradiciones deliberativas, ya

pasablemente sincrticas. El Cdsm no es ms que el mismo cabildo. ste con-
voca la asamblea comunitaria a principios del ao, con el fin de anunciar el
monto del presupuesto anual. En ciertas municipalidades las autoridades pre-
sentan proyectos que se someten a la decisin de la asamblea, y en otros luga-
res son las personas reunidas para el efecto quienes sugieren directamente las
actividades que han de emprenderse. En todos los casos, la jerarquizacin de
los proyectos se hace en funcin de su prioridad. Las decisiones son sancio-

nadas por el voto de todos los miembros de la asamblea, salvo aqullas prove-
nientes de las autoridades que presiden la reunin. El proceso verbal de esta
asamblea es adjuntado en seguida a los proyectos seleccionados y enviados a
la administracin central para su sancin (ibd.).
En Colombia el proceso es semejante. La descentralizacin se desarrolla en

dos etapas. Los mecanismos puestos en marcha por la reforma de 1986 (par-
ticularmente las JAL) son comparables con los Cdsm mexicanos, aunque con
una funcin que es ms de consulta y supervisin que de decisin. Sin embar-
go, en Mxico, una reforma de este tipo permiti instaurar en el momento
en que las autoridades locales as lo quisieron procesos de programacin
concertada del gasto pblico. Se trata de un mecanismo frgil, que depende
ampliamente de la buena voluntad de los alcaldes que pueden, in fine, no tener
en cuenta las recomendaciones de las Juntas. Hablamos, no obstante, de un
cambio significativo, dado el carcter particularmente centralizado del Estado
colombiano. Para que la descentralizacin participativa se convirtiera en uno
de los elementos centrales del rgimen poltico de este pas al menos desde
el punto de vista simblico, hubo que esperar hasta la nueva Constitucin
de 1991. Como ya lo recordamos atrs, solo a partir de entonces el rgimen
colombiano es calificado como democracia participativa. Desde este punto
de vista, Colombia es el primer pas latinoamericano, antes de Bolivia y Vene-
zuela, donde la participacin ciudadana no electoral es erigida en norma y en
mecanismo de gobierno a escala nacional.
Las formas de participacin democrtica estn especificadas en el artculo

103 de la Constitucin: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta po-
pular, el concejo municipal abierto, la iniciativa legislativa y la revocacin del
mandato (Constitucin Poltica de Colombia, 1998, 51). En el nivel local el
concejo municipal abierto (cabildo abierto) es la corporacin que sirve como
marco de la asociacin de ciudadanos para la toma de decisin de las autori-
dades. Esta frmula va ms all de las antiguas juntas, ya que en adelante los
gastos pblicos no podrn ser programados sino mediante acuerdo con los
habitantes de las localidades concernidas. La reforma colombiana sobrepasa
56
a la de Mxico aun en la apariencia. La participacin de los ciudadanos en las
decisiones no es ya una opcin, y deja al arbitrio de las autoridades munici-
pales, erigidas en Cdsm, la determinacin de tener o no tener en cuenta las
recomendaciones de los habitantes convocados a las reuniones anuales. A
primera vista, la norma instituida por los constituyentes de 1991 sobrepasa
las prcticas existentes, mientras en Mxico por lo menos en las municipa-
lidades indgenas la prctica del cabildo abierto, bajo forma de asamblea del
pueblo, era una realidad antes de que la descentralizacin fuese puesta en
marcha. La novedad de la norma participacionista colombiana est reforzada
por otra innovacin importante: la atribucin de nuevas competencias y la
transferencia de recursos del presupuesto a los resguardos, una institucin de
origen colonial que tiene cercana con las repblicas de indios mexicanas. Los
cabildos tradicionales reciben por consiguiente un estatuto jurdico del cual
no disponan antes de 1991. Inicialmente, los resguardos deban ser converti-
dos en entidades territoriales indgenas una circunscripcin administrativa
diferente que deba aadirse a las del departamento y el municipio a fin de
permitir a las autoridades indgenas recibir y administrar directamente los
fondos transferidos por la administracin central. Una ley de ordenacin del
territorio (ley de ordenamiento territorial) deba ser votada sobre la marcha.
Finalmente, los dos proyectos fueron abandonados. La reglamentacin en
vigor, sin embargo, ha permitido a los cabildos administrar, por intermedio
de las municipalidades o de los gobiernos departamentales, los fondos de
los cuales disponen de manera exclusiva y que pueden asignar libremente,
en los dominios precisados por la ley (infraestructura de base, proyectos
productivos, etc.).
Se impuso, pues, un men, como en Mxico, pero dentro de estos lmites,

relativamente flexibles, las autoridades tradicionales, en concertacin con los
ciudadanos del resguardo, elaboran su propio programa de gastos. A diferencia
de lo que ocurre en Mxico, est explcitamente estipulado que la partici-
pacin ciudadana debe hacerse de acuerdo con las costumbres de cada res-
guardo y, por consiguiente, sin imponer un dispositivo estandarizado. Desde
un punto de vista estrictamente formal y contrario al mexicano, las autoridades

indgenas no deben disimular la constitucin de un Cdsm. Deben sola-
mente transmitir sus proyectos a las autoridades de la cabecera municipal,
sin tener que especificar la manera como ellos fueron elaborados (Laurent,
2001, 439-445).
De hecho, los procedimientos habituales que han tenido lugar en el Cauca son
semejantes a los de los municipios indgenas de Oaxaca. Las comunidades
tienen una extensa prctica de asamblea y los ms variados interrogantes de
inters general son sistemticamente sometidos a discusin. Por consiguiente,
la deliberacin desborda el exclusivo cuerpo colegial del cabildo. Todos los
adultos que tienen derecho incluidas las mujeresparticipan la mayor parte
del tiempo. El resultado es que estas asambleas tienen la funcin de decidir
sobre los proyectos o las obras a ser financiadas por el presupuesto autorizado
al resguardo. Las formas de deliberacin son semejantes a las practicadas por
las comunidades oajaqueas; reflejan la misma hibridacin heredada de una
larga trayectoria de prstamos y recomposiciones internas. Las decisiones
son sancionadas por el voto nominal, despus de largos debates donde las
diferentes posiciones, a veces muy marcadas, se expresan por turnos. Incluso
si el ideal consensual est siempre presente, el principio mayoritario est lo
suficientemente enraizado para que el voto sirva ms a menudo para seleccio-
nar una de las proposiciones formuladas, antes que para expresar un acuerdo
unnime17.
17 Los criterios que definen la ciudadana varan de una comunidad a otra. Por regla general, es ciudadano con
el derecho u obligacin de participar en la asamblea comunitaria todo jefe de familia mayor o no que haya
cumplido las obligaciones colectivas (trabajos, cotizaciones, etc.). La participacin de las mujeres es muy varia-
ble. En ciertos municipios se remonta a los aos treinta o cuarenta; en otros lugares solo recientemente ejercen
el derecho de deliberar y de votar en el seno de las asambleas del pueblo. Hoy por hoy en Oaxaca las mujeres
son ciudadanas activas en un 70% de los municipios habituales (Recondo, 2007 y Velsquez, 2000).
58
La participacin bajo tutela
La descentralizacin participativa mexicana, como la colombiana, refleja
las mismas vicisitudes: a la estrechez de los mrgenes de escogencia en cuan-
to al objeto de los gastos, se suma la tutela que las autoridades centrales (los
gobernadores de los Estados en Mxico, los alcaldes municipales y los go-
bernadores de los departamentos en Colombia) ejercen sobre las autorida-
des locales (municipio indgena, resguardo). Estos dos elementos contribuyen a
limitar considerablemente la influencia de las asambleas comunitarias en las
decisiones.
Aunque la lista de los dominios en los cuales las inversiones pueden ser efec-
tuadas es ms exhaustiva en el caso colombiano, los desembolsos y las reglas
contables impuestos por la administracin central desembocan en el mismo
resultado que en Mxico18. Las comunidades y sus autoridades acaban por
privilegiar los gastos de equipamiento (red vial, alcantarillado, agua potable,
electrificacin, embellecimiento de espacios pblicos, etc.), en detrimento de
los proyectos de desarrollo a ms largo plazo (agricultura, educacin, comer-
cializacin productos locales, etc.). La anualidad de los gastos y las dificulta-
des para justificar las inversiones en proyectos que contemplan resultados
ms aleatorios y menos fciles de cuantificar, conducen a las comunidades a
privilegiar los proyectos de construccin que se puedan terminar en menos
de un ao. La preferencia por lo slido a corto plazo se debe tambin al
hecho de que las autoridades locales o tradicionales ostentan mandatos rela-
tivamente cortos anuales o trienales, en el mejor de los casos y de que no
existe verdaderamente administracin municipal capaz de asegurar la conti-
nuidad de los proyectos.
18Los campos de inversin de los presupuestos transferidos a los resguardos van de la educacin a la compra
de tierras, pasando por la infraestructura de base, el saneamiento ambiental, la ayuda a los ms pobres, la cul-
tura, la justicia e incluso el desarrollo institucional. Ver pgina web del Departamento Nacional de Planeacin,
http://www.dnp.gov.co/

El caso colombiano es particular en este punto: las autoridades de los res-
guardos no pueden administrar directamente el presupuesto transferido. Las
personas habilitadas para recibir y administrar los recursos transferidos son
el alcalde del municipio donde se encuentra el resguardo o el gobernador de
uno de los dos departamentos sobre los cuales se apoya el resguardo. Los
recursos son depositados en una cuenta aparte, para beneficio exclusivo de
cada resguardo, pero las autoridades de estos ltimos no pueden tener acceso
a ellos sino con autorizacin del alcalde o del gobernador correspondiente.
Una vez que la asamblea de un resguardo haya establecido su programa de
gastos, este debe ser aprobado por el alcalde. En principio, este funcionario
se limita a verificar que las inversiones programadas correspondan a los
campos definidos por la ley y a controlar en seguida que el dinero haya sido
gastado como estaba previsto. Las autoridades de los resguardos se quejan a
menudo de las presiones ejercidas por los alcaldes para influir en las esco-
gencias de los proyectos o para exigir contrapartidas polticas o materiales
o las dos cosas al tiempo, conducta que hace parte de uno de los ms cl-
sicos registros clientelistas. Desde hace ms de diez aos los portavoces de
las comunidades vienen exigiendo que los cabildos de los resguardos tengan
el mismo estatuto que un municipio y puedan ejecutar su presupuesto de
forma totalmente autnoma (Laurent, 2001, 443).
Adems de la tutela ejercida por las autoridades superiores, un segundo

factor parasit las prcticas participativas: el clientelismo generalizado.
ste contina siendo, tanto en Mxico como en Colombia, el repertorio
dominante en las relaciones polticas, a pesar de los cambios profundos que
sufren el Estado o el rgimen de los dos pases. Como ya lo habamos dicho,
aun si las redes de clientela tienen tendencia a disgregarse, eso no quiere
decir que el clientelismo desaparezca; al contrario, se exacerba a medida que
los patrones se autonomizan y que los recursos resultan escasos. Ahora
bien, los dispositivos de participacin son presentados a menudo como una
manera de promover la formacin de una ciudadana redimida de su ca-
parazn clientelista. La esperanza est, por consiguiente, en las asambleas
deliberativas o en las personas autnomas, que, en todo caso, solamente
60
estn ligadas por una solidaridad horizontal, que contribuira a convencer a
sus congneres o a dejarse convencer de ellos gracias a la fuerza racional
de sus argumentos. Este ideal habermasiano, sin embargo, est muy lejos de
ser una realidad comunitaria all donde la desigualdad de las condiciones
y los vnculos de dependencia mantienen un denso y fluctuante tejido de
obligaciones clientelistas. Los espacios de participacin, en el caso concre-
to de las asambleas, no estn libres de asimetras de poder y de relaciones
de fuerza. De hecho, la conjuncin de la descentralizacin y la plusvala
atribuida a las formas participativas de decisin ha contribuido a acentuar
todava ms la multiplicacin de microrredes de clientela que encuentran en
la autonoma relativa de los municipios (en Mxico) o de los resguardos (en
Colombia), nichos particularmente favorables para su reproduccin (Guti-
rrez Sann, 1996).
La invencin paradjica de nuevos espacios de deliberacin

Desde luego, los procesos conjuntos de descentralizacin y promocin de
la participacin ciudadana no tienen solamente efectos negativos en las prcti-
cas deliberativas locales. El revestimiento de una nueva nomenclatura sobre
viejas prcticas contribuye igualmente al surgimiento de nuevos espacios y
nuevas dinmicas de participacin.
En primer lugar, la atribucin de los recursos financieros, conjugada con la

norma participativa, revitaliza la participacin y hace de la asamblea, ya no
un espacio reservado a algunas personas (ancianos, autoridades municipales,
hombres, habitantes de la cabecera municipal, etc.), sino un lugar que rene
un nmero considerable de personas que hasta entonces han estado al mar-
gen de las decisiones. Es el caso notable de las municipalidades de la Sierra
Norte, en Oaxaca, o de la Costa Pacfica colombiana. En estas dos regiones
las asambleas estuvieron controladas, hasta los aos noventa, por las autori-
dades municipales y por algunas familias mayormente favorecidas, desde un
punto de vista econmico, y que disponan de mejores relaciones polticas.

Los caciques o patrones locales abundaban, aunque carecan del mismo
poder que sus predecesores del lapso comprendido entre 1930 y 1970, en
plena institucionalizacin del rgimen posrevolucionario. Por otra parte, las
nicas asambleas que convocaban a la mayora de los ciudadanos eran las
destinadas a designar las autoridades municipales, una vez al ao (Sierra
Norte) o una vez cada tres aos (Costa Pacfica). Inclusive en estos casos
la abstencin era con frecuencia muy elevada. Adems, ordinariamente la
asamblea no serva sino para ratificar decisiones previamente tomadas por
las autoridades y los lderes comunitarios. No se trataba, por consiguiente,
de un espacio de decisiones como producto de una discusin. En fin, sec-
tores enteros de la comunidad estaban excluidos de la asamblea: mujeres,
habitantes de caseros perifricos, disidentes religiosos, personas extraas al
lugar. Los ciudadanos con derecho de expresin y de voto eran relativamen-
te pocos y no representaban al conjunto de los habitantes del municipio.
(Recondo, 2007).
El reconocimiento de las prcticas cotidianas en materia de designacin de

autoridades municipales, realizado en 1995, y posteriormente la munici-
palizacin participativa del presupuesto federal destinado al desarrollo de
infraestructuras de base y a la lucha contra la pobreza, han contribuido a im-
primir o reimprimir vitalidad a las prcticas de las asambleas comunitarias.
No siempre el cambio se produjo sin conflictos. Al contrario, en la mayora
de los casos los sectores marginales se movilizaron con el fin de exigir el
derecho de ejercer un control en la reparticin del presupuesto municipal.
Los habitantes de las aldeas perifricas fueron los ms activos en ese sentido.
En el municipio de Santiago de Ixtayutla19, asentado en la regin del Pacfi-
co mexicano y cuya asamblea no reuna sino algunas decenas de habitantes
de la cabecera, cercanos a las familias de los comerciantes, se produjo a
partir de 1998 una gran movilizacin de pobladores de la periferia que has-
19 Municipalidad que se encuentra aproximadamente a 176 km. al sur de la capital del Estado de Oaxaca, en el
distrito de Jamiltepec. De los 11.542 habitantes censados en 2005, 7.903 hablan una lengua indgena (princi-
palmente el mixteca).
62
ta entonces haban sido perjudicados por una participacin arbitraria y no
equitativa de los recursos pblicos, y la protesta desemboc en una transfor-
macin radical del funcionamiento y de las prerrogativas de la asamblea del
pueblo. En efecto, ese ao ms de 2.000 habitantes de la capital provincial y
de las zonas perifricas se movilizaron para exigir la anulacin de la eleccin
y la realizacin de una asamblea que reuniera a todos los ciudadanos del
municipio (Noticias, 16 de enero de 1999). La originalidad de esta accin
residi en el hecho de que los contestatarios acusaran al alcalde saliente y a
sus aliados locales y regionales de haber violado la ley de la comunidad
con el fin de imponer su sucesor Cantera, 18 de enero de 1999). De esta
manera habran hecho asesinar por acto de brujera! al alcalde que los
ancianos haban designado, siguiendo la tradicin. Confirman de este modo
que antes de que los caciques cambiasen las reglas del juego la eleccin ha-
bitual se haca de la siguiente forma: los ancianos designaban las autoridades
tomando en cuenta la trayectoria de las personas que ya haban ocupado
cargos comunitarios, y la decisin era en seguida sometida a una asamblea
del pueblo, cuya funcin era ms la de ratificar la escogencia hecha por los
ancianos que la de elegir las nuevas autoridades.
Hasta aqu, nada mayormente original. La costumbre de Ixtayutla se asemeja

a la de la mayora de los municipios rurales e indgenas ms tradicionales,
donde la designacin de las autoridades es ejecutada por un grupo relativa-
mente restringido de ancianos y de habitantes de la cabecera municipal. De
esta forma los oponentes parecen dar la razn a sus adversarios, cuando
afirman que tradicionalmente, las comunidades de Ixtayutla no participan
en la eleccin de sus autoridades (ibd.). Es verdad, admite uno de sus
voceros, pero era as antes de que los caciques violaran la ley de la comu-
nidad (ibd.). Entre tanto, afirma, los caciques habran corrompido a los
ancianos ofrecindoles dinero y otros beneficios materiales a cambio de su
lealtad. Para ponerle fin a esta tradicin corrupta los opositores propu-
sieron que la eleccin de las autoridades municipales se hiciera por la va de
una asamblea que reuniera a los ciudadanos de todas las comunidades del
municipio y que los ancianos recuperen su papel de consejeros de la auto-

ridad (ibd.). Estamos en plena invencin de la tradicin (Hobsbawm y
Ranger, 1993): al mismo tiempo que los actores aparentan ser defensores
de una costumbre que los caciques habran violado, inventan otra que no
corresponde realmente a las prcticas tradicionales. La asamblea general
comunitaria es concebida como un verdadero espacio de deliberacin y de
eleccin, y los ancianos no son ms los que deciden sino los consejeros.
Dicho de otra forma, el recurso a una legitimidad tradicional sirve para pro-
mover una participacin de los ciudadanos mucho ms abierta y activa que
incluye a las mujeres en la eleccin de las autoridades locales (Recondo,
2007).
Cuando el conflicto cristaliza alrededor de la designacin de las autoridades

municipales, no refleja en menor medida la dinmica general de redefinicin
de las formas de decisin comunitarias. La movilizacin sobrepasa la mera
cuestin electoral y apunta a la concepcin global del objeto y del funciona-
miento de las prcticas deliberativas. En todos los casos la descentralizacin,
unida al reconocimiento por el Estado de las formas tradicionales de partici-
pacin, contribuye a nutrir esta reinterpretacin de las costumbres polticas
en un sentido ms participativo (ibd.).
La importancia de este ejemplo tiene que ver con que la lucha por la partici-
pacin en las decisiones polticas no termina en un rechazo a las costumbres
locales, sino ms bien a la reinvencin de una tradicin. Los aspirantes
a la decisin producen nuevas prcticas participativas reclamndose de una
tradicin que sus adversarios los caciques- habran traicionado. Ciertos au-
tores hablan de una invencin paradjica de la modernidad para describir
la manera como los procesos de innovacin social, cultural y poltica estn
acompaados, muy a menudo, por la reivindicacin o por la reutilizacin
de ciertos valores y de ciertas normas de comportamiento que se refieren
explcitamente al pasado con la posibilidad eventual de que este ltimo pueda
ser reconstruido o fabricado (Bayart, 1996, 48). Eso es particularmente cier-
to en Europa desde fines del siglo XVIII. La formacin del Estado moderno
y la expansin colonial estuvieron acompaados sistemticamente por un
64
proceso de ritualizacin y de formalizacin de los fragmentos de un pasado
ms o menos fantasmagrico en las metrpolis y en los pases colonizados
(ibd.). Ocurre lo mismo en el Mxico contemporneo. Las reivindicaciones
identitarias y, en particular, el llamado a la defensa de las costumbres contri-
buyen por igual a la redefinicin del espacio pblico y a la transformacin del
sistema poltico.
Circunstancias similares tuvieron lugar en el Departamento del Cauca. El

traspaso de recursos financieros provoc directamente, desde el inicio, re-
composiciones importantes en el seno de las comunidades. Los espacios
de deliberacin adquirieron una nueva vitalidad. A partir de entonces el
juego de la deliberacin vale la pena, ya que se trata de seleccionar los
proyectos y las zonas a las cuales sern asignados los recursos transferidos.
Al mismo tiempo, el flujo de dinero pblico pone en marcha expresiones de
competencia para el acceso a los cargos de los cabildos o de las asociaciones
de cabildos creadas con el fin de sacar provechos mutuos de los recursos
determinados por el Gobierno central. La representacin misma del poder
y de su ejercicio es afectada. Los cargos no son, por consiguiente, nica-
mente proveedores de retribuciones simblicas (el prestigio), sino tambin
de retribuciones materiales: en adelante, las autoridades indgenas del res-
guardo tienen la posibilidad de sacar provecho personal de las transacciones
financieras (sobornos, sobrefacturacin en el momento de la asignacin de
los contratos de obras, etc.), con la complicidad de las autoridades territo-
riales (alcalde municipal o gobernador del departamento) encargadas de ad-
ministrar los fondos. Este tipo de acuerdos se convirti en moneda de uso
corriente desde la puesta en marcha del nuevo dispositivo administrativo
(Laurent, 2001, 442-445).
Al mismo tiempo, el flujo de dinero dinamiz los procesos de organizacin,

ms all de las comunidades. En el norte de Popayn, capital del Departamen-
to del Cauca, las autoridades indgenas crearon una Asociacin de Cabildos
del Norte del Cauca (Acin) que congrega a los resguardos de la regin y a las
autoridades indgenas de varios municipios (Toribo, Jambal y Santander de

Quilichao)20. La coordinacin transmunicipal hizo posible reequilibrar, en su
favor, las relaciones de fuerza con el gobernador del Departamento. Ms to-
dava, el estatuto jurdico de Asociacin les permiti negociar transferencias
suplementarias provenientes de la administracin central y de organismos in-
ternacionales como el BID o el Pnud21.
Por otro lado, en este mismo Departamento del Cauca las autoridades ind-
genas construyeron una verdadera pirmide participativa de tres niveles:
cabildos, consejos de zona y consejo regional. Cada dos aos los cabildos de
cada regin del Cauca nombran delegados, que constituyen un consejo de
zona; estos ltimos, a su vez, designan a los delegados que tienen asiento en
el Consejo Regional Indgena del Cauca (Cric). El mecanismo ha funcionado
desde su puesta en marcha a comienzos de los aos noventa y hecho posible la
coordinacin de proyectos y polticas pblicas sobre el conjunto de las zonas
indgenas, sacando partido de las transferencias financieras y sobrepasando
el estrecho espacio poltico que ocupan los resguardos. La deliberacin est
presente en todos los niveles de la pirmide, ya que cada ao tienen lugar las
asambleas de delegados de zona y cada cuatro se rene el congreso regional.
Este ltimo es precisamente el organismo donde las autoridades indgenas
elaboran el plan cuatrienal de actividades.
Conclusin abierta
El parangn establecido entre la puesta en marcha de la descentralizacin
participativa en las regiones indgenas del sur de Mxico y del suroeste de Co-
lombia ilustra acertadamente las ambigedades del proceso de difusin de las
normas polticas en el mundo contemporneo. A primera vista, los mismos
principios de subsidiaridad (entre Estado central y gobiernos locales, pero
20 Las autoridades de esas mismas comunidades haban creado, desde los aos 70, el Consejo Regional Indgena
del Cauca (Cric). Sobre los orgenes del Cric., ver Gros, 1988 y 1991.
21 Entrevistas realizadas por el autor con responsables del Consejo Regional Indgena del Cauca (Cric), Popa-
yn, noviembre de 2004.
66
tambin entre gobiernos locales y sociedad civil) y los mismos dispositi-
vos de programacin participativa del gasto pblico parecen estar insertos en
prcticas polticas muy diversas. La condicin impuesta para otorgar las ayu-
das al desarrollo podra hacer pensar que tal ejercicio es unvoco y no puede
sino desembocar en la homogeneizacin de las prcticas de decisin, que si-
guen un modelo tecnicista y de gestin antes que un modelo poltico. Una se-
gunda observacin, ms atenta, destaca las dinmicas complejas de aparicin
y apropiacin de nuevas prcticas de participacin en las decisiones a partir
de matrices tradicionales que estn en constante mutacin. La elaboracin y la
difusin de normas participativas aparecen entonces como un juego complejo
de interaccin entre los actores (locales, nacionales e internacionales) y los re-
pertorios polticos de los cuales ellos son portadores. En ltimas, ninguna de
las partes parece salir indemne de la hibridacin de las culturas participativas
que dan vida a estas complejas transacciones.
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EN AMRICA LATINA
Las relaciones entre democratizacin
y participacin en Mxico: apuntes
para su historia*
Por Alberto J. Olvera**

Artculo aprobado en octubre de 2008.
** Investigador de Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales de la Universidad Veracruzana (Mxico).
Introduccin
El debate sobre la participacin ciudadana en el ejercicio y el control del
gobierno constituye un terreno complejo y polticamente confuso en el Mxi-
co contemporneo. Todos los actores polticos y sociales aceptan y reclaman
la necesidad de la participacin, pero cada actor le otorga significaciones muy
diferentes. La matriz ltima de esta curiosa coincidencia discursiva1 nos remi-
te a la lucha ideolgica que libran actualmente los dos principales proyectos
polticos que se disputan hoy por hoy la hegemona poltica e ideolgica en
Amrica Latina (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006).
De un lado, el proyecto neoliberal necesita de la participacin, concibindola

como un instrumento o mecanismo que permite la mejora administrativa y
procesual de la poltica pblica y como un instrumento que facilita la terceriza-
cin de la poltica social, es decir, la ejecucin de la misma por agentes privados.
Esto puede conducir, ultimadamente, a la des-responzabilizacin del Estado
en relacin a los derechos de ciudadana, en especial los derechos sociales. El
1Evelina Dagnino ha denominado confluencia perversa a este proceso de confluencia discursiva bajo la cual
se ocultan proyectos opuestos (2006). Para un breve resumen de los orgenes recientes de los discursos partici-
pativos en la arena internacional, ver Olvera (2006).
72
discurso neoliberal de la participacin ha ganado terreno en los ltimos aos
gracias a algunas de las polticas pblicas fomentadas por el Banco Mundial
y al avance del discurso contemporneo del tercer sector, el voluntariado y la
responsabilidad social de las empresas (Almeida, 2006 y Hevia, 2006).
Desde el otro proyecto poltico, que denominaremos democrtico-participa-

tivo, la participacin es vista como una forma nueva de concebir la poltica
misma, como el eje de una prctica de la poltica que permite a los ciudada-
nos intervenir en los asuntos de inters colectivo a travs de la creacin de
espacios pblicos donde no slo se debaten, sino que se deciden y vigilan,
las polticas pblicas de los diferentes niveles de gobierno. Esta vertiente de
la participacin resume numerosos experimentos sociales en varias partes del
mundo y se inspira en desarrollos recientes de la teora democrtica, ante todo
las teoras de la sociedad civil, del espacio pblico, la democracia deliberativa
y la propia democracia participativa2.
En Mxico la limitada experiencia nacional en esta materia ha conducido a que

se confunda la nocin de participacin ciudadana con las formas de demo-
cracia directa: referndum, plebiscito e iniciativa popular3. Indudablemente las
formas de la democracia directa abren un espacio poltico a la expresin de las
preferencias de la ciudadana, pero todas ellas tienen un carcter excepcional,
es decir, slo pueden ser utilizadas en condiciones polticas muy especficas,
de tal forma que rara vez pueden ser empleadas realmente. Ms aun, no de-
jan de ser ambivalentes en la medida que puedan ser utilizadas para fines de
legitimacin de gobiernos autoritarios o de lderes personalistas. Por tanto,
equiparar la participacin ciudadana con la democracia directa es un error
conceptual que limita el horizonte poltico de la democracia.
2Para una discusin terica completa de esta forma de entender la democracia, ver Avritzer (2002).
3 Las pocas leyes de participacin ciudadana que existen en Mxico, todas a nivel de entidades federativas o
estados (Ciudad de Mxico, Morelos, Jalisco, Coahuila), se refieren central o nicamente a los mecanismos de
democracia directa.
Las relaciones entre democratizacin y participacin en Mxico 73

Derivado de todo lo anterior, entenderemos aqu el concepto de participacin
como la intervencin organizada de ciudadanos individuales o de organiza-
ciones sociales y civiles en los asuntos pblicos, que se lleva a cabo en espacios
y condiciones definidas, esto es, en interfaces socioestatales (Isunza, 2006)
que pueden o no estar definidas por la ley y que permiten el desarrollo de
una capacidad relativa de decisin en materia de polticas pblicas, control de
la gestin gubernamental y/o evaluacin de las polticas pblicas a travs de
diversas formas de contralora ciudadana (Olvera, 2007, 26-27).
En Mxico la discusin sobre la participacin est atrasada respecto de los de-

bates latinoamericanos ms relevantes. En realidad atestiguamos el predomi-
nio de una confusin conceptual y poltica, de manera que los actores civiles y
polticos hablan de participacin en un sentido meramente figurativo, es decir,
como una alusin a muy diferentes procesos en marcha. No encontramos en
el horizonte simblico de los actores una idea clara acerca del papel de la par-
ticipacin en la democratizacin de la vida pblica.
La notable ausencia en Mxico de tradiciones participativas en el sentido de

culturas y prcticas que impulsan la profundizacin de la democracia necesita
ser explicada histricamente. La peculiar configuracin de las relaciones entre
sociedad, mercado y Estado que produjo el rgimen de la Revolucin Mexi-
cana est en el origen de la particularidad mexicana en este campo, pero
tambin el carcter tardo y prolongado de la transicin a la democracia expli-
ca la centralidad de la arena poltico-electoral en el imaginario y en las luchas
sociales de toda una generacin de activistas sociales y civiles.
En este artculo trataremos de ofrecer una panormica de la historia recien-

te de los experimentos, espacios y actores de la participacin ciudadana en
Mxico. La hiptesis central es que el carcter inclusivo y corporativo del r-
gimen de la Revolucin Mexicana logr crear mecanismos de relacin con
la sociedad, que permitieron el manejo del conflicto social de una manera
polticamente efectiva para la estabilidad del rgimen. Los conflictos sociales y
polticos fueron fragmentados en el tiempo y en el espacio, evitando grandes
74
movilizaciones que implicaran riesgos sistmicos a la estabilidad, utilizando
mecanismos de relacin con la sociedad de carcter especfico y descentrali-
zado, aunque articulados en la trama de un Estado omnipresente en todo el
territorio. La represin selectiva fue el ltimo recurso en caso extremo. Esta
dispersin poltica del conflicto se combinaba con el monopolio del espacio
pblico por parte del Estado. La transicin no ha logrado modificar este or-
den, sino tan slo tornarlo polticamente plural, a pesar de que la movilizacin
de diversos actores de la sociedad civil fue instrumental para lograr la alter-
nancia de partidos en el poder en el inicio del nuevo siglo.
La ausencia de iniciativas culturales innovadoras en el campo poltico o la sub-

ordinacin de las pocas existentes a los intereses y proyectos de las lites par-
tidarias explica la debilidad del proyecto democrtico-participativo en Mxico.
La fuerza cultural del rgimen populista-presidencialista perfeccionado a lo
largo de seis dcadas por el PRI gener una extendida y aceptada prctica del
clientelismo, el corporativismo y el centralismo. En la poca de liberalizacin
poltica los movimientos sociales no lograron desarrollar una prctica y un
discurso cultural alternativo. La izquierda mantuvo una afinidad programtica
con el rgimen prista y no supo reconocer los elementos innovadores que
ciertos movimientos sociales portaban. La derecha careci histricamente de
un programa que fuera ms all de un conservadurismo democrtico simple y
atrasado. La larga transicin a la democracia concentr toda la atencin de la
clase poltica y aun de los actores sociales en la arena electoral, descuidndose
cualquier otro espacio de experimentacin democrtica.
Este artculo se desarrolla en cuatro secciones. En la primera nos referimos

a los antecedentes histricos del rgimen poltico mexicano para explicar la
ausencia de tradiciones participativas en Mxico; en la segunda analizamos
los escasos experimentos participativos desarrollados en la poca previa al
inicio de la transicin, pues ellos impactan las prcticas posteriores. En la
tercera analizamos los dilemas y luchas conceptuales y polticas de la fase de
transicin, los proyectos vigentes y sus portadores. Finalmente ofrecemos una
breve conclusin.

Antecedentes histricos
El rgimen de la Revolucin Mexicana (1929-2000) tena como cimiento
una especie de fusin entre la sociedad y el Estado por la va del sistema
corporativo de representacin social y poltica (Olvera, 2003). Esta fusin
denegaba la autonoma poltica de los actores sociales y cerraba los espacios
de la poltica, al conducir sta exclusivamente al interior del Estado. No haba
espacios pblicos como terrenos naturales de accin civil. Los actores sociales
emergentes aspiraban a tornarse pblicos a travs de la movilizacin y de la
apelacin a los medios de comunicacin, casi completamente controlados por
el Estado. Sistema corporativo, partido nico y control de los medios fueron
las bases fundamentales del rgimen autoritario.
La poltica como oposicin y/o confrontacin con este rgimen fue practi-
cada siempre por diversos movimientos y sujetos sociales en determinadas
circunstancias y espacios histricos, siempre cortos en duracin y poco signi-
ficativos en trminos polticos. La situacin cambi despus de 1968 porque
los espacios de resistencia y confrontacin se ampliaron notablemente en el
contexto de una relativa liberalizacin del rgimen. La sociedad civil entendida
como un conjunto de actores y movimientos sociales y civiles independien-
tes del Estado que luchan por derechos o por reivindicaciones especficas se
materializ a lo largo de los aos setenta y primera mitad de los ochenta del
siglo pasado. Particularmente, la notable reaccin autnoma de los habitantes
de la ciudad de Mxico ante el terrible sismo de 1985 trajo al foro pblico la
recuperacin de concepto de sociedad civil como espacio de accin indepen-
diente del Estado4.
Se trataba de una sociedad civil constituida por nuevas organizaciones de

campesinos, del sindicalismo independiente, de agrupaciones empresariales
medianas y pequeas, en suma, por expresiones de clase que rompan con el
4Esta nocin habra de perdurar durante los aos noventa, alimentada por la llegada a Mxico de conceptos de
sociedad civil basados en la teora habermasiana (Olvera, 2003).
76
patrn corporativo, as como por un movimiento estudiantil de proporciones
nacionales que representaba la emergencia de una nueva cultura poltica que
contena tanto elementos de identidad radicales de izquierda (una autocom-
prensin revolucionaria) como democrticos (reivindicacin de derechos).
Del movimiento estudiantil habran de desprenderse diversos grupos cultura-
les que progresivamente desarrollaran agendas especficas como el feminis-
mo, el ecologismo y la lucha por los derechos humanos. En la emergencia de
estos movimientos influyeron decisivamente las corrientes progresistas de la
Iglesia catlica, las cuales proporcionaron la base organizacional y financiera
para el despliegue de estos movimientos socioculturales y para su vinculacin
con redes internacionales de organizaciones afines.
En este contexto es que debemos situar la genealoga de los grupos y redes

que impulsan la participacin ciudadana en la vida pblica (entendida como
complemento de la democracia representativa), la cual puede remontarse, para
los fines de este texto, a 1982. El entonces entrante presidente Miguel de la
Madrid llev al gobierno a un grupo de tecncratas formados, como l mis-
mo, en la Cepal, creyentes todos en la planificacin del sector pblico e im-
pulsadores de una reforma administrativa gerencial de primera generacin. El
presidente De la Madrid instituy a nivel constitucional la planeacin demo-
crtica del desarrollo y como parte de la misma se crearon comits y consejos
consultivos en la mayor parte de la administracin pblica federal con el fin de
impulsar la participacin de la sociedad en la planeacin del desarrollo.
En un pas autoritario, en el que la izquierda y la derecha partidarias apenas

tenan una modesta representacin poltica y donde los movimientos sociales
ms importantes estaban en abierta confrontacin con el Estado, slo poda
impulsarse una participacin institucionalizada simblica y ficticia. En efecto,
los comits y consejos que el presidente De la Madrid orden que se consti-
tuyeran en los diversos rdenes de gobierno reflejaron fielmente la estructura
corporativa que caracterizaba al viejo rgimen, la que, en los casos que era im-
prescindible, inclua tambin a los empresarios y algunos colegios profesiona-
les. De esta poca proviene la tradicin de la simulacin de la participacin en

consejos. La crisis econmica que viva el pas en esos tiempos, abierta por la
macrodevaluacin de 1982, era el peor momento posible para impulsar algn
tipo de participacin real en la vida pblica. Terribles medidas de austeridad
fueron impuestas: despidos en empresas pblicas, cada de los salarios reales
de los trabajadores, primera fase de la apertura de la economa al exterior, en
fin, un ajuste neoliberal en su primera fase, que evidentemente era antipo-
pular. Hacia mediados del sexenio de De la Madrid, la firma de Pactos de
Concertacin Econmica (1985-88), a travs de los cuales se imponan nuevas
medidas de ajuste neoliberal, termin por desacreditar la idea misma de la
negociacin intersectorial y de la participacin ciudadana. Se trataba de pactos
corporativos en donde las propias representaciones sindicales y empresariales
eran forzadas a aceptar las decisiones de poltica econmica del gobierno.
Por su parte, la escasa izquierda mexicana apostaba o bien a una confronta-

cin basada en frentes populares (la izquierda radical controlaba organiza-
ciones como la Coordinadora Nacional Plan de Ayala y la Coordinadora Sindical
Nacional, ambas pequeas) o a la construccin de zonas liberadas a travs
de proyectos de autogestin en el campo y en las zonas populares urbanas
(proyecto impulsado por corrientes maostas como Lnea de Masas y Lnea Pro-
letaria). En este ltimo caso las relaciones con el gobierno eran espordicas y
apuntaban a negociaciones concretas destinadas a viabilizar econmicamente
la autogestin campesina y de las zonas de expansin urbana.
Un gran giro en el enfoque gubernamental de la participacin ciudadana se

va a producir en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-2004). Sali-
nas enfrenta los graves problemas de legitimacin con que haba nacido su
gobierno, producto de un gran fraude en las elecciones presidenciales de julio
de 1988, con una doble estrategia: de un lado, una poltica de negociacin
con el partido de la derecha, el Partido Accin Nacional, mediante el cual
se pacta la puesta en prctica de una poltica econmica neoliberal radical;
de otro, un pacto con algunos grupos y movimientos populares, controlados
bsicamente por la izquierda maosta (entre ellos buena parte del movimiento
campesino independiente y de la dirigencia del movimiento urbano-popular,
78
as como un sector de los intelectuales de izquierda). Este sector de izquierda,
en el que el Presidente tena amigos de la poca universitaria, va a concebir e
implementar un programa de poltica social innovador que recibira el nombre
de Solidaridad, al mismo tiempo que diseaba proyectos especficos para sus
propias organizaciones. El Programa Nacional de Solidaridad se convierte en un
smbolo de identidad del gobierno de Carlos Salinas, pues bajo ese concepto
se agrupan miles de obras pblicas micro-locales, proyectos productivos en el
campo y obras en las periferias urbanas, adems de las acciones de vivienda en
las ciudades. Solidaridad era el concepto que unificaba un conjunto de polti-
cas pblicas que vinculaban al gobierno y a la sociedad.
El modelo de participacin que impulsaba el Estado en este programa estaba

basado en la unidad micro-local; cada proyecto, cada obra pblica tena un
Comit de Solidaridad que se encargaba de labores de contralora, ejercidas
en forma directa por los beneficiarios. El presidente Salinas utilizaba las redes
creadas mediante esta poltica para tratar de crear una base social paralela a la
del partido oficial, el PRI, que viva ya su decadencia, y que en buena medida
se opona al proyecto neoliberal. Carlos Salinas trataba as de modernizar las
bases sociales del rgimen autoritario y sobrepasar los rdenes corporativos
que para todo fin prctico haban dejado de tener las capacidades de moviliza-
cin y de control poltico reales de antao.
La extraa combinacin de proyecto econmico neoliberal y alianza con la

izquierda maosta en el terreno de la poltica social fracas como proyecto po-
ltico debido a varias razones. La primera fue la fragilidad organizativa, breve
duracin y falta de representatividad poltica de los Comits de Solidaridad, que
no podan suplir a la eficiente maquinaria poltica del PRI tradicional. La se-
gunda fue la emergencia del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (Ezln),
un movimiento indgena simblicamente armado que puso de manifiesto que
los supuestos logros modernizadores de Salinas (como el Tratado de Libre
Comercio con Estados Unidos) eran mitos geniales y que persistan una
injusticia social y una exclusin poltica intolerables. La tercera consisti en
que el resto de las fuerzas de izquierda se agruparon en el recin creado (1989)

Partido de la Revolucin Democrtica, cuyo lder era Cuauhtmoc Crdenas,
el derrotado candidato presidencial de un frente nacionalista en las elecciones
de 1988. La muy probable victoria de Crdenas en esas elecciones, evitada
mediante un colosal y descarado fraude, convenci a la izquierda partidaria y a
buena parte de la ciudadana de que bajo elecciones legales este nuevo partido
sera una especie de mayora automtica, por lo que la negociacin con Salinas
se consideraba un anatema poltico.
Sin embargo, paradjicamente en esta misma coyuntura emerge un concepto

de participacin alternativo, que es impulsado por algunos grupos del movi-
miento ecologista, en un momento en el cual haba un avance en la legislacin
sectorial y mucha experimentacin en la implementacin de programas, algu-
nos de los cuales trataban de abrir espacios de participacin directa de los cam-
pesinos en programas de rescate de zonas naturales protegidas, as como en el
manejo de cuencas hidrolgicas. Se experiment tambin con la autogestin
campesina en la produccin de caf y en el sistema de abasto de alimentos a
zonas rurales aisladas. Estos interesantes experimentos estaban, sin embargo,
subsumidos en un mar de negociaciones particularistas, impulsadas desde el
Estado en el contexto de la masificacin del Programa Nacional de Solidaridad.
Esta sobredeterminacin poltica y el mal manejo econmico de los proyectos
condujeron a la mayora de ellos al fracaso a la vuelta de pocos aos.
Mientras tanto, la izquierda partidaria, coaligada en el PRD, desarrollaba una

poltica contestataria que llev el conflicto poltico al terreno de las luchas
poselectorales en todo el pas. Grandes movilizaciones sociales, como las del
estado de Tabasco, en el sur mexicano, quedaron atrapadas en el ciclo de con-
frontacin entre el gobierno y el PRD. Las luchas sociales estaban subordina-
das a las luchas electorales.
El espacio de la emergente sociedad civil qued entonces ms acotado y es-

pecializado. En efecto, mientras los partidos actuaban en un clima de abierta
confrontacin que se manifest en decenas de conflictos poselectorales, varios
de ellos violentos, los actores civiles cuyas dirigencias no se trasladaron a los
80
partidos se preocuparon por crear una presin social a favor de la democracia
desde afuera del sistema poltico. Estos actores tenan un perfil muy definido.
Se trataba de las emergentes organizaciones no gubernamentales, de algunos
grupos conservadores cuya matriz era un catolicismo tradicional y de grupos
culturales urbanos, anclados en las universidades y en el sistema educativo en
general, todos los cuales coincidan en la aspiracin democrtica. La terrible
derrota que haban sufrido los sindicatos independientes y las organizaciones
campesinas radicales a mediados de los ochenta, as como la rutinizacin del
movimiento urbano popular, condujo a la prdida de poder e influencia de los
sectores popular-clasistas de la sociedad civil (Olvera, 2003). Las asociaciones
empresariales se convirtieron en un campo de batalla entre los sectores pris-
tas y panistas y las asociaciones profesionales mantuvieron su acostumbrado
perfil discreto y privado. As, la sociedad civil de los aos noventas adquiere
un perfil pblico marcadamente dominado por las ONG, su sector ms visible
y organizado. Esto no quiere decir que no hubiese otros actores activos de la
sociedad civil, sino que estaban debilitados u optaron por mantenerse en el
mbito privado.
Surgieron redes nacionales de ONG como Convergencia de Organismos Ci-

viles por la Democracia (1990), que constitua una especie de articulacin gre-
mial nacional de este tipo de asociaciones, agredidas desde el gobierno por un
cdigo fiscal que pretenda cobrarles impuestos a las donaciones que reciban,
y el Foro de Apoyo Mutuo (1992), que trataba de impulsar ciertos niveles de
profesionalizacin y de articulacin temtica en el sector. Redes sectoriales
emergieron tambin, como la Red de Derechos Humanos Todos los Dere-
chos para Todos, mientras los movimientos feminista y ecologista exhiban
una mayor pluralidad organizativa y poltica. Por su parte, los movimientos
conservadores tenan formas de articulacin ms ancladas en redes privadas y
de afinidad cultural, pero que igualmente operaban en la escala nacional.
La formacin de la Alianza Cvica, el gran movimiento social nacional pro-

democrtico, fue el resultado de la maduracin de dos tipos de procesos. De
un lado, y como hemos mencionado, de la formacin de redes de ONG en

los primeros aos noventa, crendose una nueva articulacin de las organiza-
ciones civiles influidas por una cultura poltica crtica de matriz cristiano-ra-
dical. De otra parte, el surgimiento de pequeos movimientos civiles a favor
de la democracia en diversas partes del pas, ejemplarmente en Yucatn, con
el Frente Cvico Familiar (1989), en San Luis Potos, donde el Frente Cvi-
co Potosino se reactiv (inspirado por el Dr. Salvador Nava, 1991-1992), el
Frente Cvico Sinaloense, el Frente Cvico de Acapulco, entre otros, todos
los cuales estaban de alguna manera ligados con lderes polticos locales que
haban sufrido fraudes electorales. En 1991 naci el Movimiento Ciudadano
por la Democracia, bajo el liderazgo de Salvador Nava, que agrupaba a los
frentes cvicos de provincia e inclua a personalidades polticas de la ciudad de
Mxico. Adems, surgieron grupos de periodistas, intelectuales y polticos que
favorecan una salida democrtica a la crisis de 1988, entre otras la Asociacin
Democrtica por el Sufragio Efectivo (1988), el Consejo por la Democracia
(1990) y el Acuerdo Nacional por la Democracia (Gmez-Hermosillo, 2002).
La coalicin de estos grupos empez la prctica de la observacin civil de

los procesos electorales locales en diversas partes del pas desde 1989, hasta
formalizar su alianza en marzo de 1994 con la formacin de un movimiento
nacional, bautizado como Alianza Cvica. Su objetivo nico era monitorear las
elecciones presidenciales de julio de 1994, que se consideraban potencialmen-
te fundacionales de la democracia electoral. Un ejrcito de casi 40.000 ciuda-
danos particip en el monitoreo de casi 5.000 casillas en todo el pas, mientras
que ciertos grupos monitoreaban la cobertura de los medios de comunicacin
sobre las campaas electorales, el comportamiento de las instituciones electo-
rales a nivel federal y distrital y, en algunos casos aislados, la magnitud de los
gastos de campaa realizados por el PRI.
La Alianza Cvica fue en 1994 un movimiento social que responda a las ex-
pectativas y aspiraciones de un gran nmero de ciudadanos deseosos de po-
ner fin al autoritarismo prista. La reciente experiencia del fraude electoral de
1988, la insurreccin zapatista en su apogeo y el asesinato en marzo de 1994
del candidato presidencial del PRI parecan indicar que el sistema poltico se
82
encontraba en crisis y que la salida democrtica por la va electoral era posible
si tan slo se le amarraban las manos al gobierno en las elecciones presiden-
ciales. Esta creencia era compartida por los simpatizantes de la derecha y de
la izquierda. La Alianza Cvica fue la accin ciudadana pro-democrtica ms
amplia de la historia poltica mexicana hasta ese momento, pues abarc todo
el pas y cont con grupos de apoyo provenientes de todas las ideologas po-
lticas. Sin embargo, la victoria del PRI en las elecciones presidenciales, para
diputados y senadores de 1994 ense que la transicin a la democracia no
llegara de manera sbita y que la expectativa de elecciones libres, equitativas y
legales slo podra materializarse en el mediano plazo.
La Alianza Cvica detect las insuficiencias jurdicas, institucionales y polticas

del sistema electoral, claramente plasmadas en su informe de las elecciones
presidenciales de 1994, pero reconoci que no haba habido un fraude masivo
el da de la jornada electoral. Por tanto, la agenda de la democracia devena
ms compleja de lo previsto. No slo deba garantizarse la limpieza de la
jornada electoral, sino modificarse las leyes e instituciones electorales, acotar
el presidencialismo y controlar a los medios de comunicacin. Deba ade-
ms trabajarse en la consolidacin de otros derechos asociados a los polticos,
como los de peticin y acceso a la informacin, as como en el posicionamien-
to de las agendas de las organizaciones de la sociedad civil5.
El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), ltimo presidente del PRI, se

inaugur como era costumbre con una crisis econmica terrible, causada por
la macrodevaluacin de diciembre de 1994, la cual habra de crear problemas
de legitimidad adicionales a los que, en su terreno, plante el movimiento za-
patista en Chiapas. Zedillo debi aceptar reformas importantes, entre otras, la
electoral de 1996, que resolvera al fin el conflicto poltico con el PRD. En el
terreno de las polticas pblicas se impulsan algunos experimentos interesan-
tes. En el campo de la ecologa hubo por primera vez una poltica sistemtica
de innovacin democrtica a travs de la ampliacin y generalizacin de los
5 Para un anlisis completo de la experiencia de Alianza Cvica, ver Olvera, (2003b).
83
experimentos iniciados en el gobierno anterior en materia de autogestin de
regiones naturales protegidas. Julia Carabias, la Secretaria del Medio Ambien-
te, junto con un sector del movimiento ecologista, coincidi en intereses con
un gobierno requerido de legitimacin y con algunas comunidades que desea-
ban proteger sus recursos naturales (Blauert, et al., 2006).
Por otra parte, en la poltica urbana, se prosiguen los ensayos que se haban
iniciado ya en gobiernos anteriores en materia de vivienda. Ciertos grupos tec-
nocrticos de naturaleza progresista haban creado desde 1983 instituciones
diversas en materia de poltica social de vivienda (Fonhapo), en coincidencia
tambin con algunos programas del Banco Mundial y del Banco Interameri-
cano de Desarrollo, que permitieron el desarrollo, sobre todo en la Ciudad
de Mxico, de polticas que implican la participacin de las organizaciones de
solicitantes de vivienda y del movimiento popular urbano. Sin embargo, no se
pudo evitar la clientelizacin de esta poltica, incluyendo los casos controlados
por la izquierda.
La reforma electoral de 1996, que va a permitir elecciones verdaderamente

competitivas a partir de 1997 en el plano federal, va a traer consigo una nueva
oleada de experimentacin en los fenmenos participativos. Para empezar, el
nuevo diseo del Instituto Federal Electoral (IFE), la llamada ciudadaniza-
cin, permite la gestin autnoma de la institucin por parte de ciudadanos
habilitados para tomar la direccin del aparato burocrtico (Consejeros Ciu-
dadanos), quienes a su vez deben nombrar, en cascada, a los encargados de
organizar las elecciones federales en los Estados (Consejos Locales), quienes
a su vez deben nombrar a los encargados de las mismas en los 300 distritos
electorales del pas. Como lo ha demostrado Isunza (2006), este diseo insti-
tucional permiti a algunos consejeros nacionales manejar el nombramiento
de los Consejeros Locales a partir de las redes del movimiento prodemocr-
tico que tanto haba crecido en el pas en los aos 1993-1999. Ellos, a su vez,
extendieron los nombramientos de los consejeros distritales a partir de sus
propias redes, garantizando as una verdadera contralora ciudadana sobre el
proceso electoral de 2000, que se extendi al de 2003 y en menor medida
84
al de 2006. De esta manera, el movimiento prodemocrtico mexicano pudo
efectivamente participar en la organizacin de las elecciones en el momento
de la jornada electoral, no as en las fases previas y posteriores del mismo.
Como sea, el carcter temporal de estos nombramientos no garantizaba que
este avance pudiera consolidarse en el futuro. Con el polmico nombramiento
de los nuevos consejeros electorales nacionales en 2003 (de muy bajo perfil y
en un proceso que margin al PRD de la seleccin de los mismos), la relacin
de confianza y de apoyo mutuo que haba existido entre consejeros distritales,
locales y nacionales se perdi y se debilit el poder ciudadano sobre la jornada
electoral. Por lo dems, la fase previa de las elecciones, y, a la postre decisiva,
que es la campaa electoral, se sali del control del IFE desde el 2000, ha-
ciendo crisis en el 2006 al no respetar los partidos los controles a los gastos
de campaa. De ah la nueva reforma electoral de 2007, cuyos efectos reales
apenas vamos a conocer.
Las experiencias participativas sin proyecto participativo

Como se apunt antes, la ciudad de Mxico constitua un territorio expe-
rimental de formas de co-gestin entre el movimiento urbano popular y el
gobierno, que haban sido necesarias para reconstruir la ciudad despus del
terrible sismo de 1985. Sin embargo, esos experimentos nunca pasaron de la
concertacin particularista entre gobierno y organizaciones sociales especfi-
cas. A partir de que en 1997 es electo como Jefe de Gobierno de la Ciudad
de Mxico el lder del PRD, el ingeniero Cuauhtmoc Crdenas, se crea una
condicin novedosa en la cual van a confluir por primera vez los intereses de
ciertos sectores modernizantes del nuevo gobierno, particularmente represen-
tados por Clara Judisman, nombrada Secretaria de Desarrollo Social de la Ciu-
dad de Mxico, con la visin de un grupo de ONG profesionales. Es as como
en 1997 en la ciudad de Mxico se produce por primera vez la confluencia de
distintas corrientes de izquierda, que permiten impulsar distintos experimen-
tos participativos. El Equipo Pueblo, junto con otras ONG como el Centro
Antonio de Montesinos, que haba empujado la idea de que los actores de la

sociedad civil entendida limitativamente como ONG deban de participar
en el diseo de polticas pblicas, se incorpora en diseos experimentales de
desarrollo de poltica social en combinacin tanto con el gobierno central de
la Ciudad de Mxico como con algunos gobiernos delegacionales6.
A nivel de la tecnocracia de izquierda, que llega al gobierno junto con el in-

geniero Crdenas, se desarrollan ahora experimentos de planeacin partici-
pativa en las delegaciones de la Ciudad de Mxico. Esta poltica es impulsada
por un equipo de arquitectos y socilogos urbanos que se haban interesado
desde tiempo atrs en la democratizacin de la Ciudad de Mxico y que aho-
ra encuentra un contexto propicio para proponer formas participativas de
planificacin. Los experimentos en general tienen poco xito, debido a que
la burocracia que trabaja en el gobierno de la Ciudad de Mxico es todava la
burocracia prista tradicional, que por supuesto no es receptiva a este tipo de
iniciativas. Por otro lado, las delegaciones aun no eran democrticamente elec-
tas y las propuestas de innovacin chocaban con los intereses polticos cor-
porativos de los grupos del movimiento urbano-popular vinculado al PRD,
que consideraban que polticas universales o basadas en criterios diferentes al
control poltico clientelar-corporativo podan daar sus intereses y su capaci-
dad de control sobre sus propias bases.
El Equipo Pueblo y el gobierno de la ciudad consiguieron financiamiento

de Novib para impulsar un programa experimental de ampliacin de pro-
yectos microlocales de desarrollo, especialmente en la delegacin Iztapalapa,
donde el propio Equipo tena mayor implantacin, as como en la delega-
cin Coyoacn, donde haba grupos populares con trayectoria. Pero al mismo
tiempo, buena parte de los lderes del movimiento popular urbano, que eran
el soporte social del PRD en la Ciudad de Mxico, vean en el nuevo gobierno
una oportunidad de utilizar las formas clientelares y particularistas del viejo
rgimen en provecho propio.
6 La Ciudad de Mxico se divide en delegaciones, especie de municipios dentro de la ciudad. En el ao 2000 los
Jefes Delegacionales (alcaldes) fueron electos por primera vez.
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En realidad, no slo se trataba de un choque de visiones e intereses, sino de
la inexistencia de un proyecto verdaderamente alternativo de participacin
en los propios actores que la impulsaban. Si se revisa la literatura de la poca,
los intelectuales pensaban la participacin, en primer lugar, como la cons-
truccin de lugares de encuentro entre gobierno y grupos organizados de
los movimientos urbanos (lvarez, 1997 y Ziccardi, 1998), o bien como la
formalizacin de consultas en instancias tipo consejo en la planificacin ur-
bana (Ziccardi, 2002), como en el caso de la creacin de Planes de Desarrollo
Urbano a nivel de las delegaciones. Si bien ambas formas de participacin
eran relevantes, no se estaban proponiendo modelos que rompieran con la
lgica del particularismo y/o que ayudaran a crear nuevos espacios pblicos
alternativos y a impulsar el desarrollo de actores sociales que trascendieran
la lgica clientelar. El nico diseo alternativo que se puso en el centro de
la nueva Ley de Participacin Ciudadana de la Ciudad de Mxico (1998) fue la
eleccin de Delegados Vecinales, propuesta que vena del ltimo gobierno
prista, y que consista en la eleccin por voto universal, en zonas cuyo diseo
sigui criterios demogrficos y no culturales, identitarios o vivenciales, de un
delegado, cuyas funciones terminaron siendo adems reducidas al nivel de
la irrelevancia. El experimento con esta figura termin siendo un absoluto
fracaso, tanto en trminos electorales (vot slo el 6% del padrn), como en
cuanto a su falta de reconocimiento por parte de la ciudadana. La nueva ley
se concentr en la legalizacin de los mecanismos de la democracia directa
ms importantes (plebiscito, referndum e iniciativa popular), pero a costa de
ignorar otras formas alternativas de participacin. La irrelevancia de la figura
de los delegados vecinales se observa en el hecho de que el siguiente Jefe de
Gobierno de la Ciudad de Mxico, Andrs Manuel Lpez Obrador, viol la
ley al decidir no convocar la nueva eleccin de delegados vecinales en 2002 sin
que nadie se quejara del hecho.
Para evaluar los resultados de los otros experimentos, es conveniente empezar

por analizar el modelo de intervencin desarrollado por algunas ONG desde
fines de los aos ochenta, especialmente aquellas que haban impulsado pro-
cesos de micro-experimentacin en los gobiernos locales y en proyectos de

desarrollo local a lo largo del pas. El ya mencionado Equipo Pueblo, diri-
gido por Elio Villaseor, haba trabajado desde la dcada de los aos setenta
con algunos grupos progresistas de la Iglesia catlica en proyectos de desarro-
llo local en algunas partes del pas, con cierto xito en Zaragoza, Veracruz (Ol-
vera y Quionez, 2001), y en la delegacin Iztapalapa en la Ciudad de Mxico.
En ambos casos el campo de accin se haba diversificado, abarcando proyec-
tos de educacin popular, de mujeres, productivos, y de salud. El modelo de
intervencin se basaba en la creacin de grupos promotores en cada campo,
normalmente formados sobre la base de las afinidades con el movimiento
cristiano progresista. Por la lgica de su propia accin, los grupos se vieron
involucrados en la poltica local, y por tanto eran vistos en las comunidades
como un partido, o por lo menos como un grupo poltico.
La participacin popular era as en realidad la movilizacin de grupos en

torno a proyectos financiados desde el exterior de la comunidad con el apoyo
de una ONG profesional y de una red semi-eclesistica local. Este modelo no
lograba involucrar a toda la comunidad y dependa de la intervencin de agen-
tes externos. Al llegar al gobierno de la Ciudad de Mxico, se pens que desde
el gobierno delegacional podra ampliarse este modelo de intervencin. Elio
Villaseor, lder del Equipo, fue nombrado Delegado en Iztapalapa, y logr
financiar la ampliacin de su trabajo como ONG con fondos de Novib y del
propio gobierno, pero pronto choc con la densa red de intereses clientela-
res y corporativos de otros grupos del movimiento urbano-popular y con la
cultura local de los propios ciudadanos objeto de la accin, quienes, carentes
de experiencia de participacin alguna, vieron los programas como una mera
fuente de recursos. A ello contribuy el propio modelo de intervencin, que
diseminaba la accin en mltiples frentes y acentuaba el particularismo secto-
rial y local de la poltica pblica (lvarez y Snchez-Mejorada, 2003).
Otra ONG relevante en este campo habra de ser el Centro de Estudios Muni-
cipales Heriberto Jara (Cesem), que en la segunda mitad de los aos noventa
se convertira en un instrumento de la modernizacin de la administracin
pblica municipal en gobiernos de izquierda. El Cesem trataba de asesorar
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al creciente nmero de municipios ganados por la izquierda, la cual careca de
experiencia de gobierno. En este centro trabajaron personas cuyo origen estaba
en diversas ONG de desarrollo y algunos planificadores urbanos empricos. En
vez de desarrollar un modelo alternativo de gestin municipal, el Cesem apoy
iniciativas diversas propuestas por los alcaldes de izquierda electos en munici-
pios pequeos del pas, desde el Parlamento Municipal de Ciudad Mendoza
hasta la Asamblea Popular de Jalcomulco, ambos en el estado de Veracruz,
as como otros municipios en otros estados del pas (Bolos, 2004). En ningn
caso se logr sostener las experiencias innovadoras ms all de un solo pero-
do de gobierno (que son de tres aos), lo cual demuestra la fragilidad de los
experimentos y su dependencia de la voluntad poltica del alcalde en turno.
En efecto, la prohibicin de la reeleccin de los alcaldes hace muy difcil darle
continuidad a cualquier tipo de poltica pblica municipal. Lamentablemente,
el Cesem no gener un cuerpo de reflexin sobre su experiencia ni logr influir
decisivamente en la agenda legislativa del PRD, con el cual era polticamente
afn, si bien se mantena institucional y polticamente independiente.
Simultneamente a estos procesos, se produce la ampliacin de la experimen-

tacin en el campo de las polticas pblicas en materia de proteccin ambien-
tal y desarrollo sustentable, con Julia Carabias como Secretaria de Ecologa
(1994-2000) y un grupo amplio de ecologistas de diversas tendencias trabajan-
do en esa Secretara, quienes desarrollaron algunos experimentos relevantes
en proyectos de reas naturales protegidas y manejo de cuencas hidrolgicas
(Blauert y Zadek, 1999). En el campo de la educacin pblica, la Ley Federal
de 1993 previ la constitucin de consejos estatales, municipales y por escuela
que hipotticamente deberan de permitir el involucramiento de los padres de
familia y de la comunidad en los procesos educativos. Este modelo no tuvo
ningn xito hasta la fecha (Martnez, Bracho y Martnez, 2007).
Por su parte, la derecha empieza a hacer tambin su propia experimentacin

participativa. El Partido Accin Nacional va ganando a lo largo de los aos
noventa muchos gobiernos municipales importantes, posicin que consolida
a nivel de gubernaturas de algunos estados en la segunda mitad de esa dcada.

El PAN empieza por desarrollar una poltica de cercana con la ciudadana a
travs de los Martes Ciudadanos, es decir, un da en que el gobierno muni-
cipal en pleno ofrece audiencias pblicas.
Pronto se observa que esto es insuficiente. Es necesario crear otras instancias

que permitan ordenar de manera ms sistemtica los mltiples y diversos in-
tereses de la ciudadana. El profesor Alfonso Iracheta, que fue presidente del
Colegio Mexiquense en la ciudad de Toluca en los aos noventa, se constituye
en uno de los principales educadores de una generacin de tecncratas panis-
tas que tratan de poner orden en la gestin pblica a nivel municipal. Iracheta
es un admirador de la experiencia ms exitosa de la tecnocracia brasilea, la de
Curitiba (Paran), y tambin de algunas de las experiencias de la planificacin
urbana europea. Iracheta logra involucrar a tecncratas de los gobiernos loca-
les panistas en giras que van a Curutiba y a Barcelona con el nimo de entender
mejor la planificacin moderna de las ciudades. Como parte de este paradig-
ma, Iracheta impulsa en los municipios de la periferia de la Ciudad de Mxico,
particularmente en la zona industrial, la creacin efectiva (ya prevista en la Ley
Federal del Municipio Libre) de Consejos de Planeacin Municipal que atraen
la participacin de organizaciones empresariales, profesionales y de vecinos.
Por otra parte, propone la creacin de los llamados Institutos Municipales de
Planeacin que emergen bajo su influencia en algunas ciudades gobernadas
por el PAN, particularmente en Len, Ciudad Jurez y Tijuana, ciudades que
gobernaba el PAN desde aos atrs. Es ah donde empieza a desarrollarse una
idea de la planificacin urbana como un proceso que implica momentos de
co-gestin con sectores de la sociedad civil. Sin embargo, la sociedad civil que
promueve o que atiende ese tipo de proyectos es una sociedad civil sesgada en
trminos de clase, pues involucra ante todo a los sectores empresariales y a los
colegios profesionales, y hay muy poca atencin a los sectores populares de
la poblacin. Estos institutos municipales, sin embargo, no logran revertir las
tendencias centrifugas que ya padece la poltica pblica, pues no eliminan por
completo el particularismo de la negociacin entre el gobierno y los intereses
privados y tampoco pueden evadir la necesidad de atender en forma particu-
lar a los grupos activados en el movimiento urbano popular y a los diversos
90
grupos de inters. Los institutos municipales de planeacin constituyen una
interesante innovacin institucional pero no necesariamente una innovacin
participativa (Quionez y Olvera, 2006).
El gobierno de transicin
Para el ao 2000, cuando el presidente Fox asciende al poder, la idea de
participacin ciudadana se ha establecido de una manera ms o menos firme
en el horizonte simblico de los actores polticos y sociales. Particularmente
en el nivel local de gobierno existe este consenso en una parte del panismo
norteo, en una parte del perredismo de la Ciudad de Mxico y en ciertas
reas de la administracin federal; se habla de su necesidad y de su conve-
niencia para la gobernabilidad, legitimacin, eficacia y eficiencia de la gestin
pblica, pero pocas veces en trminos de construccin democrtica. Durante
el gobierno de Fox se despliega cierta experimentacin participativa, desarro-
llndose diversas formas de interfaces socioestatales, que han sido sealadas
ya en amplitud en el estudio reciente de Isunza y Hevia (2006). Una de las
modalidades que ms se impulsa es la de la contralora social, pero tambin
se experimentan formas de participacin en las decisiones y otras formas de
comunicacin entre Estado y sociedad, que varan en calidad y sustancia. En
resumen, los efectos de estas experiencias son mnimos en cuanto a la gober-
nabilidad y la legitimidad y casi nulos en trminos de democratizacin de la
vida pblica.
En la primera fase de su gobierno, que va de fines del 2000 a mediados del

2003, el presidente Fox trata de instaurar una especie de gobierno de coali-
cin con sectores diversos de la sociedad civil y con algunos personajes con
trayectoria de izquierda como Jorge Castaeda. Esta fase inicial facilita el des-
pliegue de iniciativas diversas, como la creacin de Institutos de la Mujer en
diversas partes del pas, que sin embargo son rpidamente colonizados por
sectores conservadores del movimiento feminista. Los institutos representan
una ganancia simblica del movimiento feminista, el que, por su debilidad y
fragmentacin poltica, y por tener frente a s un gobierno de derecha, no lo-

gra tomar control de dichas instituciones (Riquer, 2005). Este hecho conduce
al desarrollo de polticas ms bien asistenciales y clientelares en este campo,
que sustituyen a una verdadera agenda de derechos.
Asimismo, como parte del reconocimiento oficial de los actores de la sociedad

civil como partners de la construccin democrtica, se va a aprobar a fines de
2003 una Ley de Desarrollo Social que permitir a ONG y otros sectores de
la sociedad civil ser vigilantes de la aplicacin de la poltica social. Se impulsa
tambin la visibilizacin y la investigacin sobre el sector civil desde el Instituto
Nacional de Desarrollo Social y se aprueba a principios de 2004 la Ley Federal
de Apoyo a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC), que debera ser un instrumento de visibilizacin y de mayor institucio-
nalizacin de la participacin de las OSC en la poltica pblica. Sin embargo, en
estos mbitos de la participacin de las OSC hubo poca eficacia, dispersin de
esfuerzos, poca visibilidad, y dependencia de la voluntad poltica de ciertos fun-
cionarios que perdieron sus cargos antes de que Fox concluyera su gobierno. Lo
poco ganado se encuentra en franco retroceso en el actual gobierno, el cual ha
negado todo apoyo al Indesol y ha ignorado por completo al Consejo Tcnico
Consultivo de la Ley Federal de Apoyo a las Organizaciones de la Sociedad Civil,
que supuestamente debera ser la plataforma para desplegar una mayor presen-
cia de este sector en los campos de definicin de la poltica pblica.
La nica innovacin legal relevante que habr en este perodo de gobierno ser
la aprobacin en 2003 de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental y la consiguiente creacin del Instituto Nacional de Acceso
a la Informacin Pblica (Ifai), modelado a semejanza del IFE. Sin embargo,
el Ifai carecer de la autonoma constitucional del IFE, ya que es solamente
un rgano pblico desconcentrado, si bien en la prctica tiene una autonoma
poltica efectiva. Aunque el campo de la transparencia y del acceso a la infor-
macin ha ganado mucho con la aparicin de la institucin y el despliegue de
diversas iniciativas civiles en este campo, la relacin entre el Ifai y las redes
civiles que trabajan en el campo es menos significativa que la que hubo en su
momento entre el IFE y el movimiento prodemocrtico (Ackerman, 2007).
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En este mismo periodo es posible detectar la continuacin de experimentos
participativos de distinta ndole en los espacios locales. Siguiendo tendencias
inauguradas en el gobierno de Zedillo, se impulsan, por ejemplo, iniciativas
en el mbito de la contralora social y de la transparencia, con programas
como Transparencia Municipal, que tiene gran xito en el estado de Sonora,
donde varios gobiernos municipales, algunos gobernados por el PAN y otros
por el PRD, se incorporan a una prctica de la transparencia que se entiende
como grupos de ciudadanos accediendo a una interlocucin evaluativa con
las instancias municipales de gobierno (Gobierno de Sonora, 2004). El papel
de ciertos funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica, promotores
convencidos de la transparencia, resulta fundamental en este proceso. Esta ini-
ciativa habra de traducirse despus en el campo civil en el programa llamado
Cintra, que propone la construccin de indicadores de evaluacin de la trans-
parencia municipal, y que, impulsado por organizaciones como la Alianza C-
vicae Incide Social y otras, tambin va a propiciar algn tipo de participacin
de OSC en una relacin evaluativa con gobiernos locales. Las experiencias
impulsadas desde la Secretara de la Funcin Pblica y desde las organizacio-
nes civiles en el rea de la transparencia resultan interesantes, constructivas e
incluso se articulan con experiencias ms directamente participativas en otros
campos de la vida pblica, especialmente en algunos municipios de Sonora,
como Hermosillo, durante el trienio 2000-2003 (Olvera, 2007).
Al mismo tiempo hay mltiples experimentos en varias partes del pas, que, si-
guiendo la trayectoria abierta por el sector moderno de la tecnocracia panista,
experimentan incluso con programas parecidos al presupuesto participativo,
como el caso de San Pedro Garza Garca y otros municipios en la zona me-
tropolitana de Monterrey, que llevan a cabo entre fines de los aos noventa y
principios del 2000 (Ramrez Rodrguez, 2006). Lamentablemente, estos expe-
rimentos no tienen mucha transcendencia nacional, pero demuestran una vo-
luntad innovadora de por lo menos una parte de la tecnocracia administrativa
panista. Programas similares tambin se ponen en prctica en Mexicali y en
Tijuana, ciudades gobernadas por largo tiempo por el PAN, y en Ciudad Jurez
(Marez, 2006). En todos estos casos hay combinaciones de programas pare-

cidos al presupuesto participativo al lado de consultas pblicas y martes ciu-
dadanos. En otras palabras, hay un intento de construir una serie de espacios
pblicos como interfaces entre el gobierno local y la sociedad. El caso de Len
es tambin indicativo de esta clase de experimentacin, donde no solamente
hay un Instituto de Planeacin del Desarrollo Municipal, de larga data y alto
profesionalismo, sino tambin experimentos diversos con programas sociales.
La izquierda experimenta tambin el paradigma sudamericano del presupues-

to participativo. En la delegacin Tlalpan del Distrito Federal, en el gobierno
electo entre 2000 y 2003, se intenta abrir un proceso de presupuestacin par-
ticipativa, que no aterriza, se queda en las fases preparatorias de capacitacin
y de apertura de algunas asambleas y debates pblicos, sin que logre conso-
lidarse (Daz, 2003). Otros modelos de experimentacin practicados por la
izquierda vienen de aos atrs, como se ha mencionado antes, por ejemplo,
el Parlamento Ciudadano de Ciudad Mendoza, puesto en prctica entre 1994
y 1997; experimentos como la asamblea popular y las decisiones pblicas en
Cuquio, Jalisco, entre 1998 y 2004 (Bolos, 2003). En ambos casos los experi-
mentos fueron puestos en prctica mediante una alianza entre los gobernantes
locales y asesores externos profesionales. En el caso de Cuquo, la asociacin
civil llamada Accede, que ofrece asesora en materia de gobierno local a
municipios del Occidente de Mxico, juega un papel central, mientras que, en
el caso de Ciudad Mendoza, al igual que en otros municipios del pas y en el
caso de Tlalpan, es el Centro de Estudios Municipales Heriberto Jara el que
juega un papel central. Estas ONG de asesora son facilitadoras de un proceso
de innovacin en la prctica gubernamental. En el caso de Cuquo, muy estu-
diado, se alan un movimiento social local, la iglesia progresista y el PRD local,
y por tanto se logra una conjuncin entre sociedad, partido y gobierno que es
extraa de ver en el resto del pas (Bolos, 2004). En el caso de Ciudad Men-
doza, al igual que en Jalcomulco, en Veracruz, pequeos municipios, es ms
bien la voluntad poltica de los alcaldes en turno y no tanto la expresin de
un movimiento social lo que facilita la experimentacin. Precisamente porque
no hay un movimiento social detrs, la experimentacin dura solo mientras el
PRD controla el gobierno municipal. Tanto en Jalcomulco como en Ciudad
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Mendoza el PRD perdi las elecciones en el siguiente ejercicio, demostrando
as que los experimentos innovadores no necesariamente le dieron legitimidad
a ese gobierno o no lograron suplir el peso de sus errores. En el caso Cuquo,
el gobierno municipal fue controlado por el PRD en tres perodos sucesivos,
demostrndose que la articulacin movimiento social-partido de izquierda lo-
gr mantener una legitimidad notable y una relativa eficacia gubernamental.
Tanto la izquierda como la derecha ponen en prctica experimentos participa-

tivos, pero hay diferencias notables en su espritu, aunque no necesariamente
en su ejercicio. En campo de la derecha, la participacin, aparte de ser polti-
camente selectiva, es decir, que se dirige a los sectores de lite de la sociedad
civil local, apunta bsicamente a la eficacia y a la eficiencia gubernamentales
y no a la democratizacin del ejercicio del poder pblico; se busca la cons-
truccin de inputs societales adecuados para la mejor definicin de la poltica
pblica y en su caso el control post-facto del ejercicio de gobierno. Se trata de
una lectura tecnocrtica de la participacin muy afn al discurso del Banco
Mundial. En el caso de la izquierda, en sus experimentos hay un intento de
democratizacin de la vida pblica, hay un esfuerzo de apertura del gobier-
no no slo en la bsqueda de la eficacia y de la conexin Estado-ciudadana
para la mejor gobernabilidad, sino un proyecto de incorporacin ciudadana al
ejercicio mismo del gobierno. No obstante, los resultados pueden no ser tan
diferentes en un lugar y en otro, puesto que en todos los casos los promoto-
res se toparon con la realidad de que los ciudadanos estn poco organizados
y que los propios funcionarios municipales carecen de la tradicin y de las
herramientas de canalizacin de esta participacin ciudadana de una manera
constructiva. Estamos hablando de una voluntad poltica de las autoridades
que no necesariamente tiene continuidad, como lo demuestra el hecho de
que el propio PAN, en San Pedro Garza Garca, Nuevo Len, ech abajo los
experimentos participativos de un gobierno a otro, mientras el PRD destruy
los suyos en Tlalpan. El PAN en Hermosillo tampoco dio continuidad a sus
experimentos participativos ms all de dos trienios y podemos decir que en
donde quiera que en estos aos del nuevo siglo se han puesto en prctica ex-
perimentos participativos, en general ha habido muy poca continuidad porque

el gobierno local presenta dificultades estructurales para la continuidad de una
poltica participativa.
En efecto, como ya ha sido sealado reiteradamente, el corto ciclo de los go-

biernos municipales, de slo tres aos, junto a la prohibicin constitucional
de la reeleccin de los alcaldes, crea la urgente necesidad para los gobiernos
municipales de mostrar algn tipo de eficacia a corto plazo, pues el alcalde
no podra continuar su carrera poltica de otra manera. Adems, el carcter
eventual de los empleos de gerencia en el gobierno municipal conduce a crear
una mentalidad a corto plazo y a facilitar la bsqueda de rentas del Estado
por parte de los funcionarios, as como a una actitud oportunista e igualmente
cortoplazista de parte de los ciudadanos. Pensar en plazos largos y en ciclos
de maduracin bajo esas condiciones es sumamente difcil.
Un breve balance
Resumiendo, las redes que han impulsado a las prcticas participativas en
Mxico han sido diversas y los resultados de su accin en general han sido
poco satisfactorios. Histricamente hablando, las primeras redes que impul-
saron la participacin en Mxico fueron los grupos vinculados al movimiento
ecologista, que son los que tuvieron mayor xito desde el punto de vista insti-
tucional, gracias a la coincidencia de sus esfuerzos con los condicionamientos
impuestos desde fuera por el Banco Mundial y por la presin de las organiza-
ciones internacionales que fomentan la preservacin de la naturaleza. Por otro
lado, en los aos noventa, OSC vinculadas a la iglesia progresista impulsaron
la idea de la participacin ciudadana en la definicin de polticas pblicas y
realizaron proyectos concretos de poltica social en espacios locales, e insistie-
ron mucho en el discurso de la participacin, entendida sta como algn tipo
de colaboracin con el gobierno en la definicin de polticas pblicas y en la
corresponsabilizacin de su implementacin. Este proyecto tuvo limitados
efectos de corto plazo, muy localizados, sin lograr estructurar una influencia
duradera en ningn campo de la poltica pblica ni del gobierno federal ni de
96
la Ciudad de Mxico. Tenemos tambin la existencia de ONG profesionales,
hermanadas con este otro campo de las OSC, que han creado organizaciones
de asesora a los gobiernos locales, particularmente el Centro de Estudios Mu-
nicipales Heriberto Jara (Cesem) y Accede en Jalisco, que han facilitado la
experimentacin en el plano local sin que esto haya significado la consolidacin
de esos experimentos o la constitucin de un modelo viable, sino ms bien
una especie de adaptacin a la voluntad poltica de los gobernantes locales en
las distintas partes del pas donde han trabajado. Solo ah donde este impulso
a la poltica innovadora ha coincidido con movimientos sociales locales real-
mente existentes es que cambios significativos han podido impulsarse. Este
movimiento se ha nutrido de ONG histricas que tiempo atrs haban iniciado
este tipo de impulso a la democratizacin local, particularmente el Equipo
Pueblo, que tiene ese mrito tras su experiencia en Zaragoza, pero tambin
hay que reconocer la importancia de los experimentos de una especie de tec-
nocracia intelectual de izquierda, que en el caso de la Ciudad de Mxico facilit
la planeacin participativa en algunas delegaciones de la mencionada ciudad e
impuls tambin la creacin de instituciones como el Instituto de la Mujer.
El proyecto de izquierda de la participacin ciudadana se ha visto muy afecta-

do en los primeros aos de este siglo por la poltica de Andrs Manuel Lpez
Obrador, quien lejos de apoyar las iniciativas innovadoras, prefiri un ejercicio
del poder centralizado en el gobierno y en su persona, as como un modelo
de poltica social que no dej mucho espacio a la concertacin y a la partici-
pacin. La idea de una sociedad civil corresponsabilizndose de la accin del
gobierno o cogobernando result antittica a los viejos principios estatalistas
y personalistas de Lpez Obrador, lo cual condujo a una regresin en relacin
a los avances logrados anteriormente. Hay quienes disputan este aserto e in-
sistiran en que a pesar de esta posicin de Lpez Obrador se avanz en algu-
nos aspectos de polticas especficas a nivel delegacional (lvarez, San Juan y
Snchez Mejorada, 2006).
En el campo de la derecha podemos localizar tambin una variedad de expe-

riencias, dentro de las cuales hay algunas innovadoras, inspiradas en una visin

tecnocrtica de la participacin, vinculada a planificadores urbanos, que usan-
do una terminologa distinta avanzan experiencias relativamente innovadoras
en el campo de la planificacin urbana y tambin de la poltica social. Los
resultados especficos de estas polticas estn poco estudiados, pero lo cierto
es que de acuerdo con los pocos datos disponibles, la falta de continuidad
caracteriza tambin a estos procesos. En el plano federal, el gobierno panista
no impuls realmente ninguna transformacin sustantiva, con la excepcin
de los campos de negociacin que abri la Secretara de Desarrollo Social a
partir de la aprobacin de la Ley de Desarrollo Social a fines de 2003, y de la
aprobacin de la Ley Federal de Apoyo a las Actividades de las Organizacio-
nes de la Sociedad Civil, a principios de 2004, as como a travs de la poltica
general de Indesol, que impuls distintas iniciativas y experimentos en este
campo gracias a que su directora vena del mundo de las ONG y participaba
de esas redes. Hubo tambin experimentos aislados, en el campo de la salud
particularmente, como el VIH-Sida; y algunos casos particulares en el campo
de polticas de proteccin a la infancia y algunos ms en la poltica de apoyo a
los jvenes. Pero no podemos encontrar una verdadera poltica de innovacin
centralizada ni mucho menos una poltica coherente, digna de llamarse una
poltica participativa.
Tanto desde la izquierda como desde la derecha, y por supuesto en el PRI, la

ausencia de una cultura de la participacin como eje articulador de la cons-
truccin democrtica ha conducido a la fragmentacin de los experimentos, a
la falta de continuidad, y a que las iniciativas exitosas se pierdan en el camino
y no logren tener la trascendencia y el seguimiento necesarios.
La debilidad del proyecto democrtico-participativo en Mxico es un resulta-

do tanto de la historia del rgimen autoritario como de la incapacidad de las
fuerzas democrticas para trascender el horizonte programtico y simblico
de la democracia electoral.
98
Bibliografa
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EN AMRICA LATINA
Institucionalidad y autonoma
de la participacin ciudadana en
Ciudad de Mxico*
Alcances y desafos
Por Luca lvarez Enrquez**

** Investigadora titular del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la
Unam.
Introduccin1
En las ltimas dcadas se ha observado un interesante proceso de desarro-
llo poltico en Ciudad de Mxico, caracterizado por importantes cambios en la
relacin Gobierno-sociedad. Ese proceso ha avanzado simultneamente por
tres caminos paralelos la transformacin de la estructura gubernamental, la
apertura y consolidacin del sistema de partidos y el desarrollo de la sociedad
civil, y dado lugar a la articulacin de un nuevo esquema de relacin entre
Gobierno, sistema de partidos y sociedad civil. Uno de los aspectos relevantes
del cambio, que involucra a los tres mbitos, ha sido la apertura de nuevos
espacios de participacin social y ciudadana y, ms genricamente, la creacin
de un espacio pblico poltico, de raigambre no estatal, indito en la vida po-
ltica local.
La construccin de tal espacio se vincula de manera directa con una apertura

institucional (reforma poltica local) y con el fortalecimiento del sistema de
representacin, pero tambin con el desarrollo y la presencia de los actores de
la sociedad civil, cuyas acciones han ampliado el espacio pblico y trascendi-
1 Este trabajo fue realizado en el marco del proyecto de investigacin Pueblos Originarios, democracia, ciudada-
na y territorio en la Ciudad de Mxico, financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt),
de Mxico.
106
do los lmites de la institucin tradicionalmente identificada con la actividad
pblica (el Estado). El ensanche de ese espacio hacia lo pblico no estatal y
el acceso de los actores de la sociedad civil a la vida pblica local han tenido
lugar a travs de procesos de diversa ndole, que van desde movilizaciones
coyunturales para ejercer presin sobre las instituciones y quienes toman las
decisiones, hasta acciones sistemticas orientadas a la formacin de opinin
pblica, a la asuncin de responsabilidades pblicas y a la intervencin en las
polticas pblicas.
En ese trayecto se ha producido un interesante ascenso de la participacin ciu-

dadana, a travs del cual la sociedad civil se ha hecho presente y se ha desarro-
llado de manera alterna y muchas veces simultnea, por las vas institucionales
y por las no institucionales.
El fenmeno observado en la capital mexicana se enmarca en el curso de la

expansin participativa y de construccin democrtica que viene ocurriendo
en numerosos pases de Amrica Latina, y se suma a un conjunto de debates
y experiencias sobre el asunto que ha tenido su aval incluso en los organismos
multilaterales que orientan sus acciones hacia el continente Banco Mundial,
BID, Pnud, Cepal, etc., en todos los cuales la participacin ha sido asumida
como un componente bsico del desarrollo econmico y la democracia. La
participacin se ha convertido en tema central en un momento del desarrollo
de nuestras naciones en el cual ni el Estado ni el mercado parecen erigirse
ahora como los garantes de la vida pblica, y en donde los ciudadanos estn
llamados a asumir un papel protagnico en la construccin democrtica, me-
diante la reapropiacin de las instituciones y la bsqueda de una orientacin
de mayor equilibrio entre Estado, mercado y sociedad.
Desde el punto de vista de la construccin democrtica, los enfoques sobre la

gobernanza (Aguilar, 2006) han asumido tambin que, en la perspectiva de me-
jorar la democracia y el buen gobierno y superar la crisis de la representacin y el
cansancio ciudadano (Meny y Surel, 2000 ), es necesario mejorar los mecanismos
de concertacin y profundizar la relacin Estado-sociedad y los procesos de
Institucionalidad y autonoma de la participacin ciudadana en Ciudad de Mxico 107

toma de decisiones sobre los asuntos de inters pblico, mediante la inclusin
activa de la ciudadana en las polticas pblicas y los procesos decisorios.
La asuncin de la participacin se ha hecho evidente en numerosos cambios

legislativos operados en distintos pases latinoamericanos: las nuevas Consti-
tuciones Polticas de Brasil (1988) y Colombia (1991), la Ley de Participacin
Popular de Bolivia (1994) y dos conjuntos de instrumentos introducidos en
Mxico a partir de 1994: la Ley de Participacin Ciudadana, aprobada en la
capital mexicana, y las leyes de fomento a las actividades de las organizaciones
civiles y el desarrollo social que rigen para la totalidad del pas. En todas ellas
se han reconocido e institucionalizado principios, mecanismos, instrumentos
e instancias de concertacin, deliberacin y participacin, algunos de las cua-
les han arrojado interesantes resultados, mientras otros han despertado dudas
acerca de la real injerencia que tiene lugar a lo largo de estas prcticas (Ricci,
2006; Campero y Garay, 2006; Velsquez y Gonzlez, 2003).
Desde el punto de vista de la sociedad y los actores polticos, la promocin de

la participacin ciudadana se sustenta en la necesidad de superar la crisis que
aqueja al sistema de representacin y profundizar en la construccin democr-
tica mediante prcticas y dispositivos que amplen la expresin de la pluralidad
social realmente existente en nuestras sociedades, a fin de romper el cerco im-
puesto por la democracia mnima (lvarez, 2007). La necesidad de hacer de los
ciudadanos sujetos con capacidad para reclamar y ejercer sus derechos de ciu-
dadana, no para entrar a competir con las instituciones de la representacin
por la toma de las decisiones y para corregir en esta medida sus limitaciones,
sino para reivindicar el ejercicio de los derechos ciudadanos y para que estas
instituciones se apeguen a ellos. En esta medida, la participacin ciudadana
cobra sentido y se legitima en funcin de tres procesos bsicos: la incidencia
en las estructuras gubernamentales y en las polticas pblicas, la transforma-
cin del orden social y poltico y la exigibilidad de derechos (Canto, 2003)
Ahora bien, como componente sustantivo de la construccin democrtica, la

participacin ciudadana se despliega en la intermediacin de la relacin Estado-
108
sociedad y tiene como sustento la bsqueda de intervencin de los individuos o
los grupos de la sociedad en las actividades pblicas y en los procesos decisorios,
en representacin de sus intereses particulares (Cunill, 1999). Remite as a esa
accin participativa en la que los individuos y los actores sociales toman parte en
los asuntos pblicos, ya sea a travs de la convocatoria estatal y la participacin
en los espacios institucionales, o ya mediante el desarrollo de una poltica que
emana de la sociedad civil y crea mecanismos de interlocucin e intervencin y
espacios de intermediacin con las instancias del sistema poltico.
Desde el punto de vista del gobierno democrtico, se trata de la construccin

de espacios y mecanismos de articulacin entre las instituciones polticas y los
diversos actores sociales mediante la creacin de instrumentos y procedimien-
tos puestos a disposicin de los ciudadanos y los grupos de la sociedad para
facilitar su intervencin en los asuntos pblicos. Ello debe traducirse en la
creacin de una nueva institucionalidad, orientada a convertir la gestin pbli-
ca en un espacio ms permeable a las demandas que emergen de la sociedad, y
de este modo despojar al Estado del monopolio exclusivo de la definicin de
la agenda social (Cunill,1999).
La participacin ciudadana tiene as mismo una misin sustantiva en lo que

compete a la construccin de ciudadana, y esto ocurre al menos en tres di-
mensiones. En primer lugar, en la extensin del derecho a participar en la toma
de decisiones: de la emisin del voto al involucramiento de los individuos en
mbitos especficos del quehacer poltico y gubernamental. En segundo lugar,
en la posibilidad de trascender el ejercicio de los derechos polticos, como re-
quisito mnimo de la condicin ciudadana, y propiciar, a travs de la injerencia
en los procesos decisorios, la promocin y vigencia de otros derechos cvicos,
econmicos, sociales y culturales mediante la intervencin de los ciudadanos
en la formulacin de dispositivos legales y polticas que hagan efectivos tales
derechos. Finalmente, este tipo de participacin demanda la constitucin de in-
dividuos y sujetos autnomos y corresponsables con la vida pblica, que tengan,
de verdad, la capacidad de demandar acciones, reformular polticas y configurar
propuestas, pero que estn tambin dispuestos a aceptar responsabilidades y

a hacerse cargo de las exigencias que conlleva la regulacin de la vida pblica.
Esto remite directamente a la cuestin de las obligaciones y los compromisos
sociales, que son tambin componentes clave de la condicin ciudadana.
Frente a este tipo de participacin se despliega un conjunto de modalidades

no institucionalizadas, que en contextos diversos emanan de grupos diversi-
ficados de la sociedad civil y tienen adems una misin sustantiva en la cons-
truccin de las intermediaciones polticas y sociales; en muchos casos ellas
son la punta de lanza para la apertura de la nueva institucionalidad, la nueva
normatividad y las nuevas pautas de la relacin Gobierno-sociedad.
En buena medida, la participacin no institucionalizada se ha erigido como con-

traparte crtica de las prcticas institucionalizadas, en no pocos casos en abierta
confrontacin con stas, dando lugar a un debate importante acerca de la manera
correcta o conveniente de contribuir a la construccin de un proyecto democrtico
(Dagnino, 2004). Frente a los argumentos de normalizacin y continuidad de las
prcticas participativas, y con el criterio de hacer posible y garantizar la exigibilidad
de derechos y la justiciabilidad de las demandas por vas debidamente formaliza-
das y normadas, la falta de autonoma y la alineacin con el proyecto hegemnico
neoliberal se esgrimen como eje de una argumentacin que pone en entredicho
las bondades de la institucionalizacin y alerta contra posibles perversiones de las
prcticas democratizadoras y las bsquedas de inclusin de la accin colectiva.
En ese sentido, la participacin ciudadana no institucionalizada representa en

muchos casos un contrapeso que reorienta las prcticas de los actores. Al po-
ner en entredicho la integracin a las lgicas sistmicas, abre nuevos canales
de comunicacin e intervencin que frecuentemente resultan ms exitosos y
afirmativos, contrarresta la creacin de nuevas elites de poder participativo con
acceso privilegiado a la toma de decisiones, revitaliza los poderes ciudadanos y
provoca resistencia frente a las formas de cooptacin (Fung y Wrigth, 2003).
En particular en Ciudad de Mxico este tipo de participacin ha sido relevan-

te, debido a las caractersticas estructurales del gobierno y del rgimen poltico
110
locales, que histricamente dieron escasa cabida a la intervencin ciudadana
autnoma dentro de las acciones y polticas pblicas. En las ltimas dcadas la
participacin proveniente de la sociedad civil ha contribuido a abrir el mbito
del gobierno y del sistema poltico a las prcticas ciudadanas y a la interven-
cin civil en los asuntos de inters pblico. Como se sealaba atrs, de estas
prcticas proviene, en buena medida, la propia apertura del sistema poltico, la
ampliacin del espacio pblico hacia lo no estatal y, tambin, la ampliacin del
campo de autonoma social de la ciudad.
La participacin ciudadana institucionalizada en Ciudad

de Mxico
En Ciudad de Mxico, a causa de las caractersticas centralistas del rgimen
poltico local, la participacin ciudadana es una prctica que histricamente ha te-
nido rasgos ms bien restrictivos, que desde un principio no favorecieron la for-
macin de ciudadana. A partir de la supresin del rgimen municipal en 1928, la
relacin del gobierno con la sociedad transcurri a travs de canales bsicamente
controlados por las autoridades, que ofrecan a la poblacin pocas posibilidades
de acceso a la toma de decisiones. Las dos vas naturales de la participacin social
y la gestin de las demandas que prevalecieron durante el largo periodo adminis-
trado por el Departamento del Distrito Federal fueron las organizaciones inmer-
sas en el sistema corporativo y el Consejo Consultivo de Ciudad de Mxico.
Desde esa poca hasta los aos noventa fueron en realidad muy escasos los
instrumentos e instancias que se crearon para la participacin ciudadana: al-
gunas instancias territoriales endebles, con escasas facultades para una par-
ticipacin efectiva y con poco atractivo para la poblacin (asociaciones de
residentes y Comits de Manzana); ciertos instrumentos no reglamentados
que prcticamente no fueron utilizados por la ciudadana (plebiscito y refe-
rndum), e instrumentos aislados en el marco de polticas sectoriales que de
manera coyuntural representaron un mbito ms efectivo de participacin,
como fue el caso de la planeacin participativa.

En la primera mitad de los aos noventa se avanz hacia la conformacin de
consejos consultivos sectoriales en las secretaras de Gobierno, con atribu-
ciones muy restringidas; se crearon algunos espacios provisionales no insti-
tucionalizados de consulta, y en 1995, en el marco de la reforma poltica del
Distrito Federal, se aprob la Ley de Participacin Ciudadana.
Es a partir de 1997 cuando, en el marco de los gobiernos de la alternancia po-

ltica (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD), se desarrolla una poltica
de participacin ciudadana manifiesta, como parte de la estrategia democrati-
zadora gubernamental.
El primer gobierno elegido democrticamente (1997) ampla notablemente

los espacios y los instrumentos para la participacin. Se instituyen las ins-
tancias formales territorializadas (Comits Vecinales), se activan los Consejos
Consultivos sectoriales, se crean nuevas instancias formalizadas de interme-
diacin con la sociedad civil y se reactivan los antiguos instrumentos de parti-
cipacin (plebiscito, referndum, planeacin participativa); tambin se ponen
en marcha novedosas polticas sectoriales con participacin de la ciudadana
(programas de coinversin y cofinanciamiento), y se instauran foros y diversos
mecanismos de consulta.
En este primer gobierno perredista, presidido por Cuauhtmoc Crdenas, se

avanza notablemente en espacios, instrumentos e incluso atribuciones otor-
gados a los ciudadanos. Su orientacin apunta de manera ms clara a la cons-
truccin de ciudadana en lo que se refiere a la corresponsabilidad en las po-
lticas de desarrollo social y urbano, y en los hechos abre a las organizaciones
sociales y civiles el abanico de sujetos de participacin en mbitos puntuales2.
Se crea la Coordinacin de Enlace y Fortalecimiento con la Sociedad Civil,
para la interlocucin con sta, y se propicia la apertura de espacios sociales de
2 Es importante mencionar la aprobacin de las leyes de Desarrollo Social del Distrito Federal y de Fomento a
las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles, del ao 2000, en las cuales se norma la partici-
pacin de este tipo de organizaciones en las polticas de desarrollo social.
112
intermediacin en la relacin gobierno-sociedad, teniendo como referencia,
principalmente, tanto a las organizaciones territoriales como a las sociales y
civiles.
El marco actual: participacin ciudadana en el segundo gobierno

del PRD
En el segundo gobierno perredista, la poltica de participacin ciudadana

conserv un lugar relevante entre los planteamientos estratgicos dirigidos
a la gobernabilidad. Una de las concepciones centrales de la administracin
de Andrs Manuel Lpez Obrador consisti en asumirse como un gobierno
promotor y socialmente responsable, sustentado en tres ejes de identidad: 1)
democracia participativa y justicia social; 2) eficiencia, transparencia y austeri-
dad; y 3) optimismo para trabajar por la Ciudad de la Esperanza. A ello aadi
el propsito explcito de profundizar el cambio democrtico por el camino de
la participacin ciudadana basada en la diversidad, la tolerancia y el pluralismo,
que emergen desde la base misma de la sociedad3.
En esa administracin, la participacin ciudadana fue concebida discursivamen-

te como un ejercicio que debe estar presente en la determinacin, ejecucin,
evaluacin y supervisin de las polticas pblicas, como el eje articulador de las
acciones de gobierno y, por consiguiente, como un mtodo de gobierno y una
propuesta de transformacin cultural de la relacin entre la sociedad y sus au-
toridades (Direccin General de Participacin Ciudadana, 2001). Sin embargo,
a diferencia del gobierno anterior, que contempl una gama amplia de espacios
de participacin vinculados a organizaciones de carcter sectorial, temtico y
territorial, con Lpez Obrador el espacio privilegiado para la participacin fue
de manera clara el territorial, a travs de los Comits Vecinales y de las 1.352
unidades territoriales en las que se encuentra dividido el Distrito Federal.
3 Ver Sobre Estado democrtico y de derecho, en Programa del Gobierno GDF, 2001-2006.

De manera peculiar, la participacin ciudadana se promovi como una cons-
truccin con escasa autonoma y estrechamente ligada a la poltica social. Con
la intencin de recuperar los propsitos bsicos de esta poltica formulados en
el gobierno anterior justicia social, mejoramiento de la calidad de vida y reduc-
cin de la inequidad4, se disearon nuevas estrategias para llevarlos a efecto.
En funcin de lo anterior, los principales esfuerzos se dirigieron a las unidades

territoriales y a la relacin directa con los grupos ms vulnerables y necesita-
dos, mediante lo que se denomin Programa Integrado Territorial (PIT) 5. El
criterio establecido para la operacin de este programa, de rasgos clientelistas,
fue el de la asignacin de una importante suma de recursos a la atencin de las
necesidades de los sectores ms empobrecidos de la ciudad, a fin de mejorar
su calidad de vida y promover distintas prcticas orientadas a propiciar en
estos sectores, por una parte, el desarrollo de ciertas capacidades (el consumo,
en el caso de los adultos mayores), y, por otra, el acceso gratuito a ciertos bie-
nes y servicios (como el de la salud).
La va que se seal para la realizacin de estas acciones fue la de la relacin

directa con la ciudadana, generalmente de manera individualizada (becas,
pensiones, apoyos econmicos, etc.), sin la intervencin de ningn tipo de
instancias de intermediacin (organizaciones sociales o civiles), lo cual implic
dejar de lado el fortalecimiento de las expresiones de participacin existentes,
en donde aparecan las organizaciones de la sociedad civil, y frenar la continui-
dad del ejercicio de la corresponsabilidad instrumentado con ellas6.
4 Cabe sealar que el lema de campaa de Andrs Manuel Lpez Obrador fue Por el bien de todos, primero
los pobres.
5El Programa Integrado Territorial (PIT) es uno de los programas prioritarios del gobierno de Amlo y cuenta
con trece subprogramas: adultos mayores, personas con discapacidad, consumidores de leche Liconsa, nias y
nios en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, ampliacin y rehabilitacin de viviendas, rescate de unidades
habitacionales, desayunos escolares, microcrditos para autoempleo, becas de capacitacin para el empleo, de-
sarrollo rural, desayunos escolares, mejoramiento de escuelas, mercados pblicos y prevencin del delito. Estos
tres ltimos son responsabilidad de los gobiernos delegacionales.
6 Cada uno de los subprogramas del PIT tena lgicas de operacin muy distintas. En la mayor parte de los casos
operaban a travs de becas o crditos que las autoridades otorgaban directamente a los beneficiarios. El monto
otorgado era el mismo para todos y dependa de los recursos presupuestarios con que se contaba. La decisin
114
La mayor parte de los programas y subprogramas del PIT tuvo como objeti-
vo principal garantizar los derechos econmicos y sociales de la poblacin y
ampliar de esa manera los mrgenes de inclusin ciudadana. Pero esto aparece
disociado de otras formas de inclusin de carcter ms poltico, como la po-
sibilidad de que los ciudadanos en este caso los beneficiarios intervengan
en el diseo, aplicacin y supervisin de los mismos programas, cosa que los
pone en una posicin ms bien pasiva, como receptores de recursos, bienes y
servicios.
Dada la prioridad asignada al PIT y a la dimensin territorial de la participa-

cin ciudadana, durante este periodo los otros espacios de participacin per-
dieron fuerza como objetos de interlocucin e instancias de intermediacin
con el gobierno. En estas circunstancias, algunos de los Consejos Consulti-
vos de las Secretaras se mantuvieron en funcionamiento, aunque de manera
irregular, lo mismo que varios programas, como el de Coinversin, del rea
de desarrollo social, que continu como uno de los pocos espacios que con-
servaron sus vnculos con organizaciones sociales y civiles. De igual manera,
se recuperaron algunos instrumentos de participacin, como los ejercicios de
planeacin participativa en los Programas Parciales de Desarrollo Urbano, y
los de presupuesto participativo, que aparece acotado al dominio de dos De-
legaciones7 (Tlalpan y Cuauhtmoc). Finalmente, se promovieron ciertas ini-
ciativas nuevas, como el Programa de Contralora Ciudadana (en la Secretara
de la Contralora), que introdujo en las prcticas participativas el ejercicio de
la supervisin de las acciones gubernamentales.
Entre las dependencias oficiales, la Coordinacin de Enlace y Fortalecimiento

de la Sociedad Civil, de la Secretara de Gobierno, permaneci formalmente
sobre quines seran los beneficiarios la tomaba el gobierno central, en el mejor de los casos con apoyo de las
delegaciones, pero la determinacin no pasaba por el comit vecinal, a excepcin del programa de prevencin
del delito y el de Rehabilitacin de las Unidades Habitacionales. La Asamblea era la encargada de tomar las de-
cisiones, mientras los comits de administracin y vigilancia de las Unidades se responsabilizaban del proceso.
(Snchez Mejorada, 2002, 10).
7 En Mxico, delegacin es una circunscripcin poltica y administrativa que opera dentro de una ciudad.

en funciones, con muy escasos recursos, sin poltica definida y reducida al
mnimo su interlocucin con las organizaciones sociales y civiles. Por su parte,
la Direccin de Participacin Ciudadana (Secretara de Desarrollo Social) con-
centr su actividad principalmente en el apoyo y la gestin de los programas
del PIT.
El Cuadro 1 presenta un panorama de la estructura actual de la participacin

ciudadana en Ciudad de Mxico.
Qu podemos observar en el entramado actual de la participacin ciudadana?

En primer lugar, no obstante su diversidad y su pluralidad, los espacios ins-
titucionales para la participacin son escasos y limitados en sus atribuciones.
La mayor parte de ellos tienen funciones consultivas, de interlocucin y de
gestin, y difcilmente permiten el involucramiento de la ciudadana en los
procesos decisorios.
Los instrumentos y mecanismos de la particin ciudadana ciertamente se han

diversificado, pero son an inconsistentes en su funcionamiento y limitados
en la capacidad de incidencia que otorgan a la ciudadana. Los mecanismos
de consulta, las prcticas de diseo, aplicacin y seguimiento de las polticas
pblicas, los consejos, programas y otros mecanismos como el plebiscito y el
referndum, a pesar de ser actualmente reconocidos e institucionalizados, no
se encuentran debidamente normados y enfrentan todava importantes obst-
culos para su viabilidad.
Por una parte, hay limitaciones inherentes al diseo institucional y al de las

propias instancias e instrumentos, en los cuales la intervencin en la formu-
lacin, instrumentacin y evaluacin de las polticas, o la participacin en la
toma de decisiones, existen a veces como disposicin o indicacin pero no
como procedimientos puntuales y atribuciones precisas en las instancias y en
los mismos instrumentos, de tal manera que posibiliten realmente a la ciuda-
dana el acceso a esos niveles de intervencin.
116
Cuadro 1
Plano Dependencia de gobierno Programas o acciones Instancias y actores Tipo de participacin
Relacin con Comits Vecinales Comits Vecinales

Presupuesto participativo - Comits de prevencin del Interlocucin, gestin,
Delegacin Mejoramiento de escuelas delito opinin, consulta
Prevencin del delito (SSP) (comits ciudadanos, asambleas
Mejoramiento mercados pblicos ciudadanas)
Programa Integrado Territorial (PIT) Asambleas vecinales Beneficiarios
(Direccin de Participacin Ciudadana)
Adultos mayores Individual
Personas con discapacidad
Consumidores de leche Escuelas Interlocucin, gestin,
Secretara de Desarrollo
Territorial
Nias y nios en condiciones de pobreza y planeacin participativa
Social vulnerabilidad Organizaciones sociales e
(Direccin de Participacin Desayunos escolares individuos
Ciudadana) Invi
Ampliacin y rehabilitacin de viviendas Asambleas, unidades
Prosoc habitacionales Interlocucin, definicin
Rescate de unidades habitacionales de acciones, supervisin
Programa de Coinversin Organizaciones sociales y civiles
Secretara de Gobierno Interlocucin,

Promocin y fomento de la relacin de las Organizaciones civiles colaboracin,
(Coordinacin de Enlace organizaciones de la sociedad civil y el GDF intervencin en polticas
y Fortalecimiento de la Organizaciones sociales pblicas, coordinacin de
Programas especficos
Sociedad Civil) acciones
Secretaras de Desarrollo Consejos Consultivos Consultora, deliberacin,

Econmico, Desarrollo (participacin de organizaciones promocin de acciones
Social, Medio Ambiente, civiles y personalidades especficas
Desarrollo Urbano, Salud, individuales)
Gobierno, Seguridad Pblica
Sectorial y temtico
Vigilancia y fiscalizacin
Secretara de la Contralora Programa de Contralora Ciudadana Ciudadanos independientes de ejercicio de gobierno
Institucionalidad y autonoma de la participacin ciudadana en Ciudad de Mxico

Deliberacin, consulta,
Secretara de Desarrollo Ciudadanos independientes
Programas parciales de desarrollo urbano diseo de programa,
Urbano Agrupaciones sociales y civiles supervisin
117
En ese sentido, la poltica actual de participacin ciudadana no propicia de
manera expresa la construccin de ciudadana sino la intervencin de las per-
sonas en calidad de colaboradores, de instrumentadores, ejecutores, supervi-
sores y, en ocasiones, nicamente de beneficiarios. Puntualizar esto del perfil
que adoptan los ciudadanos en la participacin institucionalizada es impor-
tante porque constituye una de las limitantes ms claras que presenta la actual
oferta gubernamental de participacin de la comunidad.
Otros factores dificultan igualmente el funcionamiento de las instancias e ins-

trumentos. Nos referimos, en general, a la ineficacia del aparato gubernamen-
tal, los vacos de la normatividad correspondiente y la ausencia de reglamen-
tacin de las distintas leyes que auspician la participacin. A esto se suman
las dificultades referentes a la falta de voluntad poltica y la escasa vocacin
democrtica que persisten entre algunos segmentos de funcionarios pblicos,
particularmente en las Delegaciones, actitud que, en buena medida, proviene
de la persistencia de la cultura poltica corporativa y clientelista del pasado au-
toritario, que no se ha logrado erradicar. Las dificultades derivan tambin de
fuertes lastres burocrticos, difciles de proscribir, heredados del aparato gu-
bernamental centralizado, vertical y limitado en sus funciones que caracteriz
hasta hace unos aos a la administracin local y que en los ltimos tiempos
ha sido modificado apenas de manera parcial, frente a un proceso de reforma
poltica que desde 2002 permanece inconcluso.
En el esquema actual de la participacin ciudadana se ha puesto por delante el

plano territorial y han quedado relegados los factores sectorial y temtico de la
participacin. Como ya se ha sealado, en la disposicin gubernamental para
la atencin de las demandas, en la asignacin de prioridades presupuestales
y en la bsqueda de interlocucin aparece notablemente privilegiado el lugar
otorgado a los espacios territorializados, con prescindencia de otros espacios
de participacin que en Ciudad de Mxico tienen una expresin particular y
unas necesidades especficas no siempre contempladas en las instancias terri-
toriales: jvenes, mujeres, trabajadores, comerciantes, profesionales, comer-
ciantes, etc. En el mismo mbito territorial se ha favorecido igualmente al
118
actor vecinal, mientras otros protagonistas territoriales, de fuerte arraigo local
(organizaciones sociales, comunitarias y civiles), han sido desplazados a un
plano secundario.
Esa actitud est vinculada a las disposiciones de la nueva versin de la Ley

de Participacin Ciudadana (abril de 2004). En lo sustantivo, se trata de una
clara centralidad otorgada al plano vecinal en las instancias de participacin
institucionalizadas y de la ausencia de referencias equivalentes para otros pla-
nos. La participacin sectorial y por reas temticas, que ha ocupado un lugar
importante en la vida poltica urbana, est ausente en esta ley, lo cual envuelve
una omisin importante en un instrumento normativo de carcter general que
debera incluir la diversidad de las prcticas participativas y de los actores que
las ejercen en la ciudad.
En esta versin, los Comits Ciudadanos (antes Comits Vecinales), como

rganos de representacin elegidos por voto directo y secreto, mantienen fun-
ciones y capacidades restringidas: consulta, emisin de opiniones, elaboracin
de diagnsticos, supervisin de acciones y programas, intermediacin con las
autoridades, etc., sin un carcter vinculante. Esto priva a los ciudadanos y a
los miembros de los comits de la posibilidad de intervenir en los procesos
decisorios y representa por ello una limitacin para la construccin de ciuda-
dana.
En este rango se inserta la funcin de las Asambleas Ciudadanas, que virtual-

mente se erigen como las instancias mximas de participacin, con capacidad
para procesar demandas y tomar decisiones en relacin con asuntos de ca-
rcter social, colectivo y comunitario (art. 74), funciones ellas que se yerguen
por encima de los rganos de representacin, dado que entre las funciones
de los Comits Ciudadanos se establece la de ejecutar y supervisar todas las
decisiones tomadas en la Asamblea.
En esta ley se reconocen diversos instrumentos de participacin, como el

plebiscito, el referndum, la iniciativa popular, la audiencia pblica, la consulta

vecinal y la red de contralora ciudadana, que en su mayor parte no han sido
todava debidamente normados y por tanto no pueden ser utilizados por la
ciudadana.
Reiteramos que la existencia de esta ley representa un logro importante para la

validacin y reglamentacin de las prcticas participativas de la ciudad capital,
al otorgarles estatuto legal e institucionalizar el compromiso gubernamental;
no obstante, para auspiciar una participacin ciudadana efectiva es evidente
la necesidad de avanzar en la precisin y extensin de los atributos que la ley
confiere a las instancias de participacin, as como en la reglamentacin de las
funciones que asigna a los distintos espacios e instrumentos.
Balance de la participacin ciudadana institucionalizada
Es indudable que el esquema actual de la participacin ciudadana en Ciu-

dad de Mxico representa una contribucin a los propsitos de construccin
de un gobierno y una gobernabilidad democrticos, al legitimar el ejercicio
del gobierno mediante la creacin de mecanismos de concertacin, interlocu-
cin y colaboracin con la ciudadana. Esto mismo se verifica en el aporte a
la eficacia y funcionalidad de la gestin pblica, dado que ciertamente se han
constatado avances sustantivos en lo que toca a la atencin a ciertas demandas
ciudadanas y a la bsqueda de soluciones conjuntas de problemas puntuales, a
la gestin y manejo de recursos e incluso, en algunos casos, a la intervencin
ciudadana en la bsqueda de soluciones a problemas locales.
Sin embargo, a la luz de los procesos conocidos en los ltimos aos en la ciu-
dad y de los resultados desalentadores de no pocos de ellos, no puede negarse
la existencia de importantes insuficiencias y de agujeros negros que no han
sido tocados por las iniciativas en curso. Con todos los logros registrados, es
difcil avalar un avance sustantivo en la construccin de ciudadana y en as-
pectos referidos tanto a la operatividad y eficacia de instancias e instrumentos,
como a la capacidad de convocatoria de la oferta institucional en la materia, y
120
tanto en lo que se refiere al volumen de participantes como a la calidad de la
participacin.
El esquema general de la participacin ciudadana resulta an frgil e inconsis-

tente en relacin con su capacidad efectiva de convocatoria. Ciertamente, en
comparacin con el pasado, hoy se registra un mayor grado de participacin;
sin embargo, en relacin con el padrn electoral y con el nmero de habitan-
tes de la ciudad, el resultado de la convocacin de estas instancias resulta en
realidad notablemente bajo8. Esto es preocupante porque, en el caso de las
instancias territoriales, no se trata en sentido estricto de espacios de reciente
creacin; si atendemos a los antecedentes ms prximos, desde la constitucin
de los primeros Consejos Ciudadanos territorializados (hoy Comits Vecina-
les), se trata de escenarios de la ciudad que cuentan con una trayectoria de cer-
ca de diez aos, durante los cuales no han logrado consolidarse como espacios
de autntica representacin ciudadana y, salvo contadas excepciones, no han
arrojado en general resultados convincentes.
La poblacin que tiende a participar en estas instancias es de ordinario la que

est vinculada de alguna manera a los partidos polticos, aquella que perma-
nece ligada a los entes corporativos o la que ha sostenido siempre algn tipo
de participacin inscrita en determinada organizacin (gremial, sectorial, etc.),
pero es muy escasa la presencia de ciudadanos sin partido y sin organizacin.
Por su parte, los Consejos Consultivos de las Secretaras de Gobierno son

organismos que ejercen funciones muy restringidas, que convocan apenas a
contados miembros de la sociedad civil, que tienen presencia, voz, opinin,
pero no facultades para intervenir de manera activa en los procesos de toma
de decisiones. Por ese motivo resultan poco atractivos para la ciudadana y
poco eficaces como rganos de participacin.
8En 1999 fueron elegidos 1.352 comits, uno para cada unidad territorial, de los cuales aproximadamente 1.262
fueron instalados y entraron en funciones. En la actualidad se mantienen registrados 1.171, pero 91 no tienen
miembros activos; por lo tanto, estn en funciones aproximadamente solo 1.080 comits, cada uno con un
promedio de 4,5 miembros. Ver lvarez (2006).

La consolidacin de reas de participacin depende en gran parte de que en su
diseo y reglamentacin interna aparezcan los dispositivos y facultades para
que el concurso de los ciudadanos pueda efectivamente efectuarse. Por eso
resulta relevante que stos no solo cumplan funciones operativas y que no
solo existan para avalar acciones de otros actores o para legitimar decisiones
previamente tomadas. La funcin de estos espacios radica en contribuir a la
formacin de ciudadana, al proporcionar capacidades y procedimientos para
que los individuos puedan asumir compromisos y tomar decisiones sobre los
problemas de inters pblico. En este sentido, sera deseable que la poltica
de participacin ciudadana contuviera elementos dirigidos a reconocer a los
ciudadanos sus derechos de intervencin en la vida pblica y crear de esta
manera las condiciones para el ejercicio de la corresponsabilidad.
Finalmente, el esquema de la participacin ciudadana con el que hoy conta-

mos es an deficiente tambin en su capacidad incluyente y en el reconoci-
miento de la pluralidad social capitalina, aspecto que se hace visible al menos
en dos dimensiones.
Por una parte, en la ausencia o la desproporcin notable de instancias e ins-

trumentos para la participacin de los ciudadanos en planos de intervencin
distintos del vecinal, lo que otorga escaso reconocimiento a la pluralidad de
intereses sociales y resta importancia a las capacidades ciudadanas en reas es-
pecficas. Esto se traduce tambin en la virtual exclusin de un conjunto amplio
de actores sociales como interlocutores y sujetos acreditados de la participacin
institucionalizada. Tal circunstancia pone de relieve la ausencia de una diversi-
ficacin de los sujetos de la participacin. La condicin se confiere a un solo
actor (el vecino) y se desconoce para otros actores. Lo mismo sucede con las
modalidades, instancias y mecanismos pertinentes para la integracin de otros
actores como sujetos activos: el eje de la participacin son los Comits Ciudada-
nos. Agrupaciones de mujeres (feministas), estudiantes, jvenes, comerciantes,
profesionales, tiangueros9 (para mencionar solo algunas de las tantas identidades
9 Vendedor de puesto de mercado, en Mxico.
122
colectivas que existen en esta ciudad), no estn bajo el amparo de la ley porque
no cuentan con espacios institucionalizados para su inclusin.
Por otra parte, hay una disociacin notable entre los organismos instituciona-
les territorializados de participacin ciudadana y las formas histricas, usuales,
de organizacin y participacin de la sociedad que han existido en la capital
del pas desde hace tiempos, mucho antes de que la reforma institucional to-
mara cartas en el asunto. Esto se debe a que en el diseo de los espacios de
participacin no se recuper la experiencia existente en la ciudad en materia
de organizacin y de formas de participacin; el proyecto no se articul sobre
la base de buscar una correspondencia con estas modalidades, sino a partir de
otro tipo de criterios, ms inscritos en la lgica de la funcin electoral (iden-
tificacin de distritos y unidades territoriales), de tal manera que ha quedado
operando como una red sobrepuesta a las redes de organizaciones preexisten-
tes y ha dejado a stas fuera del reconocimiento institucional. Este es sin duda
uno de los factores que, lejos de representar un incentivo, alienta la apata y el
desinters de la poblacin capitalina por la participacin institucionalizada.
En el plano territorial est ausente una estrategia de reconocimiento y articu-

lacin de las formas participativas, las redes organizativas y los mecanismos de
vinculacin de la ciudadana en los distintos escenarios territoriales: colonias,
barrios, pueblos, unidades habitacionales que posibiliten la promocin y el di-
seo de modalidades de participacin ms incluyentes, con mayores garantas
de viabilidad.
Para concluir, hay que advertir que muchos de los nudos problemticos antes
sealados y la mayor parte de las tareas esbozadas no pueden encararse exi-
tosamente sin recuperar previamente la ruta de la reforma poltica pendiente
en el Distrito Federal. La participacin ciudadana no puede ser reformulada
y profundizada si no es en el marco de la construccin del propio rgimen
democrtico local y de la constitucin de un gobierno representativo con po-
deres plenos, que pueda ejercer sus funciones y garantizar la vigencia de los
derechos ciudadanos. Es una tarea que queda por hacer.

Participacin ciudadana no institucionalizada: un caso
relevante
Hemos dicho que la participacin ciudadana no institucionalizada ha sido
uno de los motores del cambio poltico y de la reforma institucional de Ciudad
de Mxico. A partir de los aos setenta han tenido lugar numerosos cambios
en el rgimen poltico local que han provenido de la sociedad civil, de sus
prcticas participativas y sus diversas modalidades de incidencia en los asuntos
pblicos. El catlogo de experiencias de este tipo es extenso y all destaca la
participacin de numerosos actores que han apuntado a distintos espacios del
quehacer poltico y gubernamental. Colonos, ambientalistas, organizaciones
vecinales, movimiento popular urbano, feministas, comerciantes, estudiantes,
organizaciones no gubernamentales, entre muchos otros, han fungido en bue-
na medida como disparadores de las reformas institucionales y han propiciado
de muchas maneras la flexibilizacin de la poltica gubernamental, dando lugar
a importantes espacios de intermediacin, interlocucin y colaboracin entre
gobierno y ciudadana.
Dada la amplitud del catlogo de experiencias y la imposibilidad de capturarlo

en su conjunto en este trabajo, hemos recuperado el caso de uno de los acto-
res ms ricos en materia de participacin ciudadana, que resulta un ejemplo
ilustrativo de la experiencia acumulada al respecto en Ciudad de Mxico. Se
trata de un actor que a lo largo de casi cuatro dcadas ha dado muestras de una
alta capacidad de aprendizaje normativo y de eficacia poltica de sus prcticas
ciudadanas y ha desarrollado una creativa habilidad para su incidencia en la
vida pblica: el movimiento feminista.
El movimiento feminista
La participacin de las agrupaciones feministas en el mbito pblico tiene

una trayectoria considerable en el pas y en Ciudad de Mxico. Es uno de los
movimientos sociales que, desde su inicio en los aos setenta, se ha plan-
124
teado con mayor claridad tal intervencin como una suerte de prerrequisito,
inevitablemente ligado a la preocupacin central de su gestin: visibilizar la
condicin de inequidad de las mujeres en la vida social y promover acciones
encaminadas a revertir esa condicin. El campo temtico sustantivo que ha
dado cuerpo al feminismo ha constituido una incursin de origen en el mbito
pblico, al situar en l un conjunto de aspectos y problemas relacionados con
la vida de las mujeres, antes considerados y tratados como propios de la vida
privada: el aborto, el embarazo, la maternidad, la sexualidad, el trabajo doms-
tico, la violencia intrafamiliar, entre otros. El empleo de estas problemticas
en la articulacin de un conjunto de derechos particulares de las mujeres ha
involucrado tambin otras expresiones de la vida pblica, como el recono-
cimiento legal, el tratamiento poltico y la construccin de institucionalidad.
De este modo, la naturaleza de la temtica central del feminismo en la capital
mexicana ha tendido un inexorable vnculo con el espacio pblico, y las diver-
sas acciones que de l emanan han tenido la virtud de provocar alteraciones
dirigidas a aspectos especficos, por los canales de la participacin ciudadana.
En la oleada de los nuevos movimientos sociales, el feminismo es uno de los

ms antiguos de la ciudad y de los que mayor consistencia han alcanzado en
materia de construccin de ciudadana e intervencin en la vida pblica. A
esto obedece el inters por recuperarlo como experiencia de participacin ciu-
dadana no institucionalizada, que en muchos sentidos ha logrado una mayor
eficacia poltica que otras acciones gestionadas por el canal de las instancias
institucionalizadas.
El trabajo de las agrupaciones feministas ha transitado por vas muy diver-

sas, de las cuales interesa destacar aqu la construccin de temas pblicos, la
promocin de derechos, la incidencia en la orientacin de polticas pblicas,
la formulacin de legislacin y la creacin de institucionalidad, as como la
intervencin en los espacios de toma de decisiones.
Se trata de un movimiento con una composicin heterognea y plural en la

que confluyen organizaciones de carcter muy diverso: sociales y civiles, de

base y de apoyo, especializadas y de trabajo comunitario, profesionalizadas
y de carcter territorial, con lgicas internas, objetivos y metas particulares
frecuentemente diferenciados y en ocasiones contrapuestos; un movimiento
que no ha sido ajeno a conflictos internos, fracturas y escisiones, pero que ha
sabido mantenerse por ms de tres dcadas y diferenciar al menos tres planos
de actuacin: el de los intereses particulares de grupo, el sectorial de especia-
lidad (derechos sexuales y reproductivos, violencia familiar, de gnero, etc.)
y el del movimiento amplio de mujeres. Este ltimo es identificado como
campo extenso de convergencia y como dimensin de trabajo conjunto de
agrupaciones particulares, con acuerdos estratgicos y reas de incidencia co-
munes.
Las modalidades y lgicas de accin del movimiento se han desplegado de

manera diferenciada, adaptndose a las caractersticas de las diversas expre-
siones de incidencia. De este modo, en distintos procesos y momentos se ha
puesto de manifiesto como frentes, como redes, como comisiones de grupos
especializados, equipos de consultora, grupos de presin, instancias institu-
cionalizadas, agrupaciones polticas e incluso partidos polticos. Desde esta
versatilidad ha encarado distintos retos.
La construccin de temas pblicos
Si bien las inquietudes promocionadas por las diversas agrupaciones de

este movimiento han sido numerosas, el asunto emblemtico impulsado
desde los aos setenta ha sido el aborto. Adems de constituir una de las
demandas ms aejas del movimiento, la del aborto se ha constituido en
una de las problemticas centrales, articuladoras de un conjunto de estra-
tegias y lneas de accin que han avanzado en distintas direcciones, y cons-
tituye igualmente un ejemplo consistente de la construccin de un tema
pblico, entendiendo por esto un proceso mediante el cual un colectivo o
grupo de la poblacin identifica una situacin problemtica, a la cual ins-
cribe en una gramtica de categoras pblicas (salud, justicia social, etc.), y
126
logra movilizar la atencin general e institucionalizarla como tema de inte-
rs comn (Mrquez, 1999).
Un proceso de esta naturaleza ha sido protagonizado por tales agrupaciones

a lo largo de tres dcadas, mediante acciones que han incluido la formulacin
de demandas; la elaboracin de crticas a las polticas pblicas existentes y a
la legislacin; la articulacin de propuestas de reformas legislativas; la pro-
mocin y reconocimiento de derechos; la formacin de una opinin pblica
favorable a las propuestas; los debates abiertos con las tendencias opositoras;
el desarrollo de una argumentacin consistente y fundada en materia legal, de
salud y de derechos humanos; la promocin de debates con personalidades de
la poltica institucional y la construccin de consensos entre diversos actores
sociales y polticos.
En distintas etapas se identifican acciones puntuales que logran acreditar el

aborto como un problema pblico, pero en la dcada de los aos noventa el
debate llega a uno de sus mejores momentos de acreditacin, cuando, a raz
de los acuerdos de las conferencias internacionales de El Cairo (1994) y Beijn
(1995), en las cuales las agrupaciones feministas tuvieron una importante pre-
sencia, el aborto fue reconocido plenamente como un asunto de salud pblica.
Este reconocimiento abre en Mxico y su ciudad capital una coyuntura favo-
rable para la reinsercin del tema en el campo de la despenalizacin y para una
nueva etapa de negociacin de reformas legislativas en esa direccin.
Actualmente el aborto es asumido como un asunto de inters general al cual,

independientemente de las posturas polticas e ideolgicas que concita a su
favor o en contra, se alude por igual en los discursos de los gobiernos y de las
agrupaciones civiles, en los programas oficiales, las plataformas partidarias, las
campaas polticas, los discursos eclesiales, los medios masivos de comunica-
cin, los programas escolares y las reuniones sociales. Actualmente es objeto
de debate ciudadano, asunto de salud pblica, materia de legislacin y de de-
rechos humanos, punto obligado de polticas gubernamentales y cuestin de
justicia social.

Promocin y defensa de derechos
Desde los aos setenta el derecho al aborto fue formulado por las agrupa-
ciones feministas como una aspiracin consustancial con la libertad y la auto-
noma de opcin de las mujeres (Lamas, 2006) y que se expres mediante la
formulacin de su derecho a decidir sobre su propio cuerpo; sin embargo, fue
solo en los aos noventa, en el seno de las conferencias de El Cairo y Beijn,
cuando el problema adquiri reconocimiento oficial internacional en el marco
de la acreditacin, tambin oficial, de los derechos sexuales y reproductivos.
Entonces estos derechos fueron reconocidos por el conjunto de pases parti-

cipantes, incluido Mxico, como parte de los derechos humanos de las muje-
res. Tal determinacin implicaba introducir ajustes en la legislacin, as como
la adopcin de medidas institucionales y de polticas pblicas que hicieran
efectivos tales derechos. Eso fue lo que no avanz en Mxico de manera si-
multnea. Durante la ltima dcada la legislacin en torno al aborto ha segui-
do un camino accidentado, sin que hasta la fecha se haya logrado instituir en
calidad de derecho. No obstante, se han conseguido logros puntuales en ma-
teria de despenalizacin de las normas de algunas entidades. En el ao 2000,
en Morelos, Chiapas y Yucatn, y en particular en el Distrito Federal, mediante
una reforma del Cdigo Penal, se introdujeron tres nuevas causales de aborto
que eximen de responsabilidad a la mujer en los casos de riesgo grave para la
salud, malformaciones genticas congnitas e inseminacin artificial no
consentida. Y en 2007 fue despenalizado el ejercicio del aborto por cualquier
causa, hasta antes de las doce semanas de embarazo.
En lo que refiere a medidas institucionales y a orientacin de polticas pblicas

para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, se adoptaron pro-
cedimientos interesantes para promover el acceso igualitario de las mujeres a
la informacin y a los servicios de salud. Esto se tradujo, por una parte, en
un cambio notable en el enfoque de la poltica oficial en materia de salud,
y, por otra parte, en la instrumentacin de programas con un nuevo mode-
lo de atencin. A raz de los acuerdos de las conferencias internacionales se
128
articul un grupo de colaboracin entre las instituciones gubernamentales y
las agrupaciones feministas, determinacin que dio lugar a la elaboracin del
Programa de Salud Reproductiva y Planificacin Familiar, 1995-2000, as como a la
introduccin del enfoque de salud sexual y reproductiva, planificacin familiar
y violencia contra las mujeres en los programas federales, que constituyen el
marco normativo ms amplio de la legislacin mexicana por reas de desarro-
llo: el Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, el Programa Nacional de Poblacin,
1995-2000 y el Programa Nacional de la Mujer, 1995-2000.
Las agrupaciones feministas tomaron parte en la modificacin de las Normas

Oficiales Tcnicas Mexicanas en materia de atencin a la mujer durante el
ciclo de embarazo, parto, puerperio y recin nacido, prevencin y tratamiento
del VIH-Sida y prevencin y control del cncer mamario y uterino. Igualmen-
te notable fue haber conseguido en 2005 la introduccin de la pldora del da
siguiente en el Cuadro Bsico de Medicamentos del sector de la salud. En el
marco del Distrito Federal, las agrupaciones feministas, en particular la Red
por la Salud de las Mujeres, participaron en dos importantes experiencias en
materia de salud: la colaboracin institucional para la elaboracin del Pro-
grama Anual de Salud Sexual y Reproductiva 2000, del gobierno del Distrito
Federal, y la articulacin de un modelo de atencin de salud de las mujeres,
que fue puesto en prctica en tres delegaciones.
Incidencia en la orientacin de polticas pblicas, legislacin y

construccin de institucionalidad
Otro terreno de incidencia de las agrupaciones feministas mexicanas atae

a la problemtica de la violencia contra las mujeres, sea sta en el seno de la
familia o en el medio social. Las acciones destinadas a denunciar y rechazar la
violencia contra las mujeres han estado presentes tambin desde los aos 70 y
han articulado demandas y movilizaciones en torno a la violencia intrafamiliar
y los delitos sexuales (la violacin). En este marco, las organizaciones femi-
nistas, en colaboracin con la Procuradura General de Justicia, propiciaron el

establecimiento de las Agencias Especializadas en Delitos Sexuales, as como
la reformas del la ley que contempla estos delitos, iniciativas ambas que fueron
realizadas en 1989 y 1990, respectivamente.
A partir de 1994 se promovi a escala federal la elaboracin del Programa

Nacional para una Vida sin Violencia en la Familia, y del Programa Nacional
contra la Violencia hacia las Mujeres. En el Distrito Federal las polticas sobre
la materia dieron lugar a un espectro ms amplio de polticas e instrumentos
para la atencin de este problema. En 1996 se aprob la Ley de Asistencia
y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar, por medio de la cual se impuls
la creacin de un Consejo, dos Unidades de atencin y un albergue para las
vctimas. La reforma de esta ley, hecha en 1998, establece las tareas y respon-
sabilidades de las distintas instancias del gobierno local para la asistencia y
prevencin de la violencia familiar, seala la necesidad de disear el Programa
General de Asistencia y Prevencin de Violencia Intrafamiliar y consigna la
creacin de las Unidades de Atencin a la Violencia Familiar (Uavif); estas l-
timas tienen la atribucin de fungir como rbitros en los eventos de violencia
familiar, al mismo tiempo que de establecer sanciones y brindar apoyo psico-
lgico tanto a las vctimas de la violencia como a quienes la ejercen.
Intervencin en instancias de toma de decisiones
En otro rubro, tambin como un resultado de los Acuerdos de la Confe-

rencia de Beijn, las organizaciones feministas trabajaron en una lnea parti-
cular de creacin de instancias de toma de decisiones e intervencin en las ya
existentes. Con base en la interlocucin y la negociacin con distintos com-
ponentes del sistema poltico, propiciaron, en primer lugar, la creacin del
Programa de la Mujer, el establecimiento de las comisiones estatales y nacional
de la Mujer y la constitucin de los institutos nacional (Inmujeres, 2000) y es-
tatales de la mujer. En segundo trmino, consiguieron la formalizacin de las
cuotas de gnero en las instancias decisorias y los puestos de representacin
de los partidos polticos, al establecer como norma que la presencia de las
130
mujeres en los cuerpos de direccin de estos organismos no puede ser menor
del 30%. Finalmente, en el poder legislativo lograron la conformacin de las
Comisiones de Equidad de Gnero en el Congreso de la Unin, los Congre-
sos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Reflexiones finales
La experiencia del movimiento feminista sugiere algunas reflexiones sobre
la construccin democrtica y la participacin ciudadana en este proceso:
Primero. En las ltimas dcadas el proceso de construccin democrtica en

Ciudad de Mxico se inscribe en la tendencia hacia la profundizacin de la
democracia de Amrica Latina, en la cual, frente al Estado y al mercado, los
ciudadanos han asumido un papel protagnico. Por vas institucionales y, en
el caso de la capital mexicana, principalmente por conductos extrainstitucio-
nales, se ha observado el avance de un proceso de reapropiacin institucional,
de democratizacin de la relacin Estado-sociedad y de construccin de muy
diversas expresiones de acceso a la ocupacin del espacio pblico, a la injeren-
cia en las polticas pblicas y en la toma de decisiones.
Segundo. Este fenmeno ha propiciado cierta apertura institucional para dar

cabida a la participacin ciudadana en los asuntos pblicos, en escenarios que
sobrepasan el mero ejercicio electoral. En este sentido, la democracia repre-
sentativa ha sido trascendida y complementada por un conjunto de prcticas
de democracia participativa inscritas en el marco mismo de la vida institu-
cional. No obstante, esta vocacin de inclusin ha sido muy restringida y ha
quedado circunscrita a espacios muy acotados, con atribuciones puntuales que
difcilmente auspician una intervencin cualitativa de los individuos en la esfe-
ra pblica, relegan su participacin a funciones secundarias y nominativas sin
contenido afirmativo, desconocen virtualmente la pluralidad de actores en la
participacin y tienden a concentrar en un solo sujeto (el vecino) los principa-
les atributos de la misma. Esto ha puesto en evidencia una de las debilidades

de la democracia realmente existente en nuestro pas y en su ciudad capital,
poco dispuesta a legitimar la pluralidad poltica y social y a fortalecer la condi-
cin ciudadana, para nutrirse sta.
Tercero. La presencia ciudadana en los escenarios pblicos ha buscado abrirse

paso por caminos propios, y lo ha hecho a travs de formas muy diversas, que
ordinariamente responden a problemas particulares, transitan frecuentemente
por vas alternas a las institucionales y emplean estrategias muy dismiles, que
pocas veces resultan concurrentes. Sin embargo, muchas de estas experiencias
han sido protagonizadas por actores sociales que han coincidido, al menos,
en el propsito de tomar parte en la construccin de los derroteros de la vida
pblica, y a partir de ah han propiciado experiencias notables en lo referente
a profundizar los atributos de la democracia institucionalizada y ampliar los
mrgenes por ella establecidos.
Cuarto. Como ha podido constatarse en el caso del movimiento feminista, los

alcances de esta experiencia han sido relevantes en lo que refiere al posiciona-
miento de temas pblicos, el establecimiento de modalidades horizontales de
interlocucin con el gobierno, la orientacin de enfoques y contenidos de las
polticas pblicas, la formulacin de una nueva legalidad y el reconocimiento
de derechos. Algunos de estos avances han mostrado resultados tangibles,
como la insercin de ciertas temticas en el debate de las instancias pblicas
(aborto, derechos sexuales y reproductivos, etc.); la modificacin del enfoque,
los lineamientos y las acciones de ciertas polticas pblicas (salud sexual y re-
productiva, violencia intrafamiliar, delitos sexuales); la promulgacin de leyes
y de nueva institucionalidad (violencia intrafamiliar, creacin del Instituto de
la Mujer, etc.) y el reconocimiento de ciertos derechos (sexuales y reproduc-
tivos, a la salud, etc.), que en algunos casos han sido reglamentados y puestos
en vigencia. Es verdad que no pocos de estos logros han quedado a medio
camino, dado que con frecuencia se trata de conquistas nominales, que ad-
quieren visibilidad y existencia en convenios, acuerdos y pactos de diverso or-
den pero sin estar acompaadas de los dispositivos legales y, principalmente,
presupuestales para hacerse efectivas. De esta manera, para los actores socia-
132
les involucrados sigue siendo un desafo la tarea de afianzar estas conquistas
e imprimirles la institucionalidad y el amparo legal correspondientes, a fin de
garantizar su entrada en vigencia y su irrevocabilidad.
Quinto. Para la incursin en los distintos puntos de incidencia las agrupacio-

nes del movimiento feminista han mostrado una particular versatilidad en sus
relaciones con el mundo institucional y se han convertido en instrumentos efi-
caces y polticamente exitosos de la vida pblica de la ciudad y del pas. El mo-
vimiento ha sido capaz de concebir estrategias diversificadas para los distintos
escenarios institucionales involucrados en el hacer y el decidir acerca de
sus asuntos de inters, desde las instancias locales gubernamentales hasta los
organismos multilaterales, pasando por el sistema de partidos y los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial, as como los gobiernos delegacionales. Se trata
de un movimiento que ha sabido aprovechar su heterogeneidad para encauzar
intervenciones especializadas en distintos planos del quehacer institucional y
establecer relaciones consistentes de interlocucin, negociacin, colaboracin
y control social. Es uno de los pocos movimientos sociales que han creado au-
tnticos espacios de corresponsabilidad gubernamental, desarrollado la capa-
cidad de disear y ejecutar polticas pblicas y logrado insertarse en el sistema
poltico local como instancias partidarias.
Sexto. La prctica feminista ha encarado as mismo los lmites y la ineficacia

de la institucionalidad democrtica para gestionar la demanda social y cons-
truir adecuados canales de interlocucin y concertacin con los actores que la
adelantan. En esta experiencia se observa que las modificaciones conseguidas
en los distintos planos de lo pblico han sido ms un producto del trabajo
constante de los actores, as como de las formas disruptivas de presin ejerci-
das por stas, que de la operatividad y eficacia de las instituciones o de la vo-
luntad poltica de los gobernantes. Esto sugiere que las prcticas de los actores
sociales y su vocacin de incidencia en el campo pblico constituyen un factor
decisivo en los procesos de ampliacin y consolidacin de la democracia. Asi-
mismo, pone en evidencia que en los ltimos tiempos la ampliacin de estos
procesos no se ha adelantado de manera global o dado saltos significativos;

los avances en esta direccin se han registrado, por el contrario, de manera
fragmentada y dispersa, como resultado de procesos de larga duracin, que se
expresan como logros puntuales en reas definidas.
Sptimo. La eficacia poltica de las prcticas sociales con pretensiones p-

blicas se observa con frecuencia en el largo plazo, en el cual los actores han
debido aprender a moverse y a posicionarse. En este sentido, en el caso pre-
sentado se registra un cambio importante en la visin estratgica del actor, que
ha comenzado a transitar de las acciones efectistas y las visiones inmediatistas
hacia la construccin de procesos consistentes que articulan acciones diversas
en funcin de objetivos estratgicos. En este trnsito los actores como el que
hemos aqu analizado, en renovadas ocasiones han tenido que hacer frente a
la revisin crtica de sus propias historias, a un aprendizaje poltico y normati-
vo, as como a la tarea de afinar posturas y redisear estrategias.
Octavo. A diferencia de lo que ocurre con la participacin ciudadana insti-

tucionalizada, en este caso se advierte un claro proceso de construccin de
ciudadana en las tres dimensiones antes formuladas: como ejercicio y cons-
truccin de derechos, como capacidad de incidencia en los asuntos de inters
pblico y como capacidad de asuncin de responsabilidades sociales por parte
del actor.
Noveno. En el caso mexicano, las experiencias de participacin ciudadana no

institucionalizada han resultado, en trminos generales, poltica y cvicamente
ms efectivas que las que transcurren por los canales institucionalizados. El
aparato institucional, aunque prolfico, es normativamente limitado y poltica-
mente restringido; constrie la accin participativa, acota la autonoma de los
ciudadanos, favorece la articulacin burocrtica y la formacin de clientelas e
inhibe la construccin de ciudadana.
Dcimo. A partir de lo anterior, cabe preguntarse entonces acerca de la re-

lacin entre ambos tipos de participacin, y tambin acerca de los riesgos y
bondades de las prcticas institucionalizadas y no institucionalizadas en fun-
134
cin de la construccin de un proyecto democrtico. Esto es relevante por-
que, como advierte Dagnino (2004), frente a los argumentos de normalizar y
dar continuidad a las prcticas participativas, y de garantizar la exigibilidad de
derechos y la justiciabilidad de las demandas por vas debidamente formali-
zadas y normadas, la falta de autonoma y la adscripcin a la institucionalidad
de un proyecto hegemnico neoliberal alertan contra los efectos que pueden
emanar de la inclusin formal democratizadora y de las estrategias de coop-
tacin o captura de la accin colectiva. Por otra lado, como sealan Fung y
Wrigth (2003), la participacin ciudadana no institucionalizada representa en
muchos casos un contrapeso que reorienta las prcticas de los actores. Al po-
ner en entredicho la integracin a las lgicas sistmicas, abre nuevos canales
de comunicacin y de intervencin que frecuentemente resultan ms exitosos
y afirmativos, contrarresta la creacin de nuevas elites de poder participativo
con acceso privilegiado a la toma de decisiones, revitaliza los poderes ciudada-
nos y provoca una resistencia frente a las formas de cooptacin.
Cmo posicionarse en la tensin de estos fenmenos participativos? Encon-

trar la complementariedad y el punto medio entre ambos tipos de participa-
cin, teniendo presentes los riesgos y bondades de cada una, parece una tarea
ineludible para encarar el reto de la participacin democrtica.
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EN AMRICA LATINA
Ciudadanos y procedimientos
democrticos: tensiones y
contradicciones*
Por Corina Echavarra**
* Artculo recibido en junio de 2008.

** Doctora en Administracin, profesora e investigadora de la Universidad Nacional del Crdoba, Argentina.
Introduccin1
Cuando pensamos en analizar los procesos de participacin ciudadana en
la gestin local el abanico de posibilidades tericas y fcticas que se abre es
amplsimo. No obstante, para los fines de este trabajo, circunscribiremos el
debate terico a las lecturas e intercambios que se iniciaron en torno del mo-
delo de democracia participativa en la dcada del sesenta y que, a nuestro cri-
terio, se profundizan en los aos noventa al incorporar la deliberacin pblica
como condicin de legitimidad democrtica.
El debate democrtico participativo se centr, entre otros temas, en el cues-

tionamiento de los lmites deseables y prcticos de la intervencin estatal y,
correlativamente, del alcance de la autodeterminacin de la ciudadana; en la
democratizacin del Estado a travs de la ampliacin de la accesibilidad y res-
ponsabilidad de los representantes y funcionarios; en la facticidad del orden
normativo, esto es, en la distancia entre el reconocimiento formal de derechos
y los derechos como facultades garantizadas de los ciudadanos; en la tensin
1 Esta propuesta de trabajo es resultado parcial del proyecto Poder comunicativo e institucionalidad local: los
centros vecinales de la ciudad de Crdoba frente a la democratizacin del espacio pblico local, que desarrollo
actualmente como parte de una beca posdoctoral del Consejo de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, con
sede de trabajo en el Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica de la Universidad
Nacional de Crdoba.
142
entre la institucionalizacin y el experimentalismo, que privilegia la apertura y
fluidez de diseos institucionales que permiten el aprendizaje ciudadano; y en
las propuestas de transformacin en torno del autogobierno y el control de
los escenarios inmediatos.
Esta bsqueda de ampliacin de la democracia, que abarca tanto el campo

poltico como el social, desde finales de la dcada de los ochenta toma como
premisa la necesidad de que el ciudadano participe en la deliberacin que le
afecta, es decir, que pueda intervenir sin mediaciones en la discusin pblica
que le concierne. Se trata de incorporar condiciones sociales e institucionales
para el ejercicio discursivo de la autonoma poltica como sustrato necesario
de autorizacin del poder pblico, de la orientacin del ejercicio de dicho po-
der y de su responsabilizacin.
En este contexto, la democracia parte de una prctica social que, acorde con
el pluralismo razonable, se caracteriza por la publificacin. Esto es, se trata
de una forma de vida que, en principio, reconoce el hecho de que existen
perspectivas de valor distintas e incompatibles, todas ellas razonables, y de
acuerdo con las cuales la gente aparece bajo condiciones favorables para el
ejercicio de su razn prctica (Cohen, 2000, 25). All es posible la problema-
tizacin pblica de todas las cuestiones, en condiciones de libertad e igualdad:
Decir que ciudadanos son libres es afirmar, entre otras cosas, que ninguna
perspectiva moral o religiosa comprehensiva provee una condicin definitoria
de membresa en el cuerpo ciudadano o de autorizacin para ejercer el poder
poltico. Decir que son iguales es afirmar que a todos se les reconocen capaci-
dades necesarias para participar en la discusin en torno a la autorizacin del
ejercicio del poder (ibd., 26). Inclusive, y consecuentemente, es posible po-
ner en cuestin aquellos arreglos institucionales que consagran desigualdades
en la composicin del cuerpo poltico a travs de la cesura a una determinada
perspectiva o de la exclusin del grupo social.
Esto es, la inclusin de la participacin en los procesos pblicos de toma de

decisiones y los requisitos procedimentales a ella asociados dentro del mo-
Ciudadanos y procedimientos democrticos: tensiones y contradicciones 143

delo deliberativo no solo deberan incorporar nuevos elementos formales a
los diseos institucionales propios de la democracia representativa, sino que,
fundamentalmente, garantizaran un contenido mnimo en la generacin de la
voluntad colectiva.
Uno de los focos del debate se refiere hoy a la emergencia de espacios de de-
bate pblico y la creacin de nuevos mbitos de participacin en los que se de-
safan o ponen en cuestin las formas institucionales previstas en la democra-
cia representativa. La cuestin central, destaca Nobre (2004), es la definicin
de la naturaleza y la posicin de la participacin y la deliberacin ciudadana
en el Estado democrtico de derecho. Se trata de interpelar a la democracia
en trminos cualitativos; de buscar una forma de construccin reflexiva de la
voluntad colectiva que oriente la actuacin del sistema poltico administrativo,
en la cual el debate pblico adquiera centralidad.
Como decamos, el modelo participativo intent la superacin del dficit

democrtico mediante la ampliacin cuantitativa de la participacin en los
diversos procesos decisorios estatales y sociales, mientras la propuesta de-
liberativa traslada el meollo del problema a las condiciones de legitimidad
de dichos procesos de formacin de la voluntad colectiva. En este sentido,
se hace necesario aceptar un juego entre, por un lado, espacios pblicos
autnomos y las nuevas formas de institucionalidad que proyectan, y, por
otro, macroestructuras que definen el rgimen democrtico, las que se-
rn testeadas constantemente en sus lmites y configuraciones presentes
(ibd., 37).
Pero si de lo que se trata es de recuperar las experiencias latinoamericanas

referidas a las nuevas formas de institucionalidad democrtica y, entre ellas,
a la actualidad de las organizaciones de vecinos de la ciudad de Crdoba,
podemos recurrir, en trminos analticos y para nuestra contextualizacin,
a dos tipos de factores que intervienen en los diversos casos que se consti-
tuyen en referencia del debate y la reflexin: uno de ndole sociopoltica y
otro estratgico.
144
El primero se refiere inicialmente a la necesidad de actualizar los modelos
democrticos vigentes, y a las tentativas de canalizar las reivindicaciones emer-
gentes en los territorios, despus. As, mientras el decenio de los ochenta estu-
vo marcado en Amrica Latina por el desalojo de los regmenes autoritarios y el
surgimiento y consolidacin de procesos nacionales de democratizacin, con
ritmos y caractersticas diversas, en la ltima dcada la tendencia ha sido hacia
la redefinicin de las relaciones Estado-sociedad. De qu manera? Abriendo
la participacin en la definicin de los contenidos de la agenda pblica estatal,
con base en los diversos modelos con que los ciudadanos apelaron a los con-
sumidores y grupos de inters econmicos y sociales, segn el caso2; reconfi-
gurando la atribucin de funciones en la distribucin del trabajo social, tanto
entre los diversos niveles estatales como entre stos, las organizaciones de la
sociedad civil y los agentes econmicos.
El segundo factor se vincula al inters de los organismos internacionales

en dar prioridad a proyectos participativos de base local 3. Durante los aos
noventa las agendas de poltica urbana de los organismos multilaterales
de crdito confluyeron en instalar la necesidad de la participacin de los
beneficiarios de las acciones pblicas en sus procesos de formulacin e
implementacin. Ya desde los ltimos aos de la dcada de 1980 los pro-
yectos urbanos del Banco Mundial se haban concentrado, de manera cre-
ciente, en la reforma de polticas y en los cambios institucionales. Como
se observa en los documentos de dicho banco, se profundiz la reflexin
sobre cuestiones de regulacin, sistemas de incentivos y modalidades de
las relaciones entre los gobiernos locales, el sector privado, las organiza-
ciones informales y las unidades familiares que determinaran el funcio-
namiento de las ciudades.
2 Ver Echavarra (2000): topologa de modalidades que asume la reconfiguracin de las relaciones Estado-socie-
dad en la dcada de 1990, particularmente en el nivel local.
3 El desarrollo en profundidad del factor estratgico fue hecho por la autora en Democratizar para el desarro-
llo, trabajo presentado a la Red de Anlisis de Prcticas Participativas. Centro de Estudios e Investigaciones
Internacionales (Ceri-Fundacin Nacional de Ciencias Polticas), Pars, 2005.

Este contexto contribuy a la ampliacin del espectro de actores y prcticas
vinculados a la definicin de los rumbos de las comunidades nacionales, pri-
mero, y locales despus.
Consolidacin y ampliacin democrtica

Uno de los desafos que encararon las administraciones en el curso del re-
torno a la democracia en la Argentina fue la multiplicacin de las demandas
sociales por marcos y mecanismos que permitieran una participacin amplia-
da de la sociedad en la gestin gubernamental, conforme afirma un estudio
realizado por el Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin
Pblica (Iifap, 1991, 60). Eso provoc innmeros debates, en los cuales el
municipio fue tomando su lugar. Tal era el contexto de interaccin al cual se
referan los desarrollos normativos subsiguientes, para posteriormente otor-
gar validez a las acciones pblicas.
En los aos ochenta se produjo un proceso de difusin de constituciones

democrticas en los estados provinciales, que culmin con la reforma cons-
titucional de 19944. Esta ltima, adems de incorporar instituciones tendien-
tes a la consolidacin y profundizacin del sistema democrtico de gobierno,
consagr el proceso descentralizador y ampli as el margen de accin local.
Especficamente, a partir del artculo 123, segn el cual Cada provincia dicta
su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5, asegurando
la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institu-
cional, poltico, administrativo, econmico y financiero (Landa, 2003).
4 En este punto queremos destacar que la reforma fue producto de un acuerdo interpartidario (Partido Justicia-
lista y Partido Radical) que, instituido formalmente en la Ley 24309, que declaraba la necesidad de la reforma
constitucional, estableci la indivisibilidad del ncleo de coincidencias bsicas alcanzado entre ambos y una
clusula cerrojo que obligaba a votar en bloque las definiciones que formaban parte de dicho acuerdo. En
este acto, lejos de establecer la finalidad de la reforma y los asuntos que deban ser sometidos a discusin p-
blica, dej al margen el debate que define a una asamblea y limit la actividad de la Constituyente a la mera
ratificacin de acuerdos cerrados, fuera del espacio pblico formal destinado a la definicin del marco norma-
tivo comn (Bidart Campos, s/d).
146
En el caso particular de la provincia de Crdoba, ya en la segunda mitad de
los aos ochenta, en el contexto de la reforma del Estado provincial se de-
sarroll un conjunto de reformas normativas (reforma de la Constitucin,
modernizacin de la legislacin municipal) y polticas (descentralizacin y au-
mento de la coparticipacin) que abriran un camino al desarrollo de modos
alternativos de gestin municipal (Iifap, 1991, 51). El perfil ideolgico de la
reforma constitucional provincial de 1987 se revelara, entre otros valores,
como participante. La profundizacin de la democracia formaba parte de las
aspiraciones expresadas en el debate por las diversas bancadas (Partido Radi-
cal, Partido Justicialista y Partido Demcrata Cristiano). Podemos decir que
ellas se reflejaban en la apelacin a las nociones de democracia social y de-
mocracia gobernante, entre otras. Se trataba de garantizar la presencia de
la comunidad organizada en la elaboracin y cumplimiento de las decisiones
que le conciernen, lo que qued reflejado en los artculos de declaraciones de
fe poltica 35, 8 y 9; de derechos sociales (23), de derechos polticos (30, 31,
32), de deberes (38) y de polticas especiales de Estado (59, 61, 63 y 69).
No obstante, la innovacin de la Carta provincial se refiere a la valoracin que

hizo del rgimen municipal (Money, 1991). En el artculo 180 de la Constitu-
cin provincial (1987) se establece: Esta Constitucin reconoce la existencia
del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y ase-
gura el rgimen municipal basado en su autonoma poltica, administrativa,
econmica, financiera e institucional. Y el artculo 182 otorga a las ciudades
de ms de 10.000 habitantes el poder constituyente local, esto es, la potestad
de dictar sus Cartas orgnicas. A pesar de lo cual el legislador constitucional
avanza sobre dicha facultad autorreguladora al demandar, entre otros requi-
sitos, el reconocimiento de Comisiones de Vecinos, con participacin en la
gestin municipal y preservacin del rgimen representativo y republicano
5El artculo 3 la Constitucin de la Provincia de Crdoba ampla las posibilidades del ejercicio de la soberana
popular ms all del principio representativo que domina la Consititucin Nacional: La soberana reside en el
pueblo, quien ejerce a travs de sus representantes y dems autoridades legtimamente constituidas y, por s, de
acuerdo con las formas de participacin que esta Constitucin establece (voto, iniciativa popular, consulta
popular y referndum, Consejo Econmico Social).

(artculo 183, inciso 5), un nuevo espacio que habr de articularse en la demo-
cracia local.
Como se advierte en el artculo anteriormente citado, las asociaciones de veci-

nos alcanzan reconocimiento normativo. Entre las organizaciones intermedias
de la sociedad que preocupan al constituyente, son stas las que se constituyen
en un mbito formal para la ampliacin de la intervencin de la ciudadana
en la definicin de las acciones pblicas locales, es decir, las que adquieren
facultades para participar en la construccin de una interfaz6 entre el gobierno
local y la sociedad cordobesa. Adems, en tanto que procedimiento demo-
crtico, estas asociaciones estaran destinadas al mantenimiento del modelo
democrtico constitucionalmente consagrado.
Las razones que llevaron a los constituyentes nacionales y provinciales a la

ampliacin formal de la participacin ciudadana son ambiguas, laxas y muchas
veces contradictorias. Los analistas afirmarn que en ambos casos se trat de
negociaciones propias de la coyuntura poltico-institucional en la que se desa-
rrollaron estos procesos. Lo cual no permite profundizar en las justificaciones
esgrimidas por el legislador, para la formacin tanto de la opinin como de
la voluntad colectiva que se expres en el cuerpo normativo (Bidart Campos;
Mooney, 1991).
El debate emprendido para la definicin de la Carta Orgnica de la ciudad de

Crdoba (1995) incluy a los legisladores de la convencin y a los centros
vecinales autoconvocados de la ciudad (cuya participacin estuvo limitada
a algunas audiencias en la comisin de trabajo respectiva), y, segn los con-
vencionales, una de las ideas-fuerza era el desarrollo de un municipio de
plena participacin ciudadana. Podemos afirmar que se buscaba asegurar
un vnculo entre la formacin de la voluntad colectiva y la opinin pblica
6 Como espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencio-
nalmente. Un tipo especial de interfaz es el espacio donde actores societales y estatales se encuentran () de-
terminadas estructuralmente tanto por la poltica pblica como por los proyectos sociopolticos de los actores
concernidos (Vera Isunza & Hevia, 2006, 24).
148
(institutos de democracia semidirecta, artculos 142, 143, 144, 145), entre la
accin de la administracin local y los asuntos relevantes para los vecinos
(derechos de los vecinos: artculo 9, incisos 3, 6, 7, 8; principios de gobierno:
artculos 16, 20).
No podemos dejar de registrar el debate que tuvo la relatora de la Comisin

de Declaraciones, Derechos, Deberes y Polticas Especiales en la Conven-
cin Municipal Constituyente. La controversia mostraba preocupacin por
que la planificacin municipal permaneciera independiente de los cambios
de gobierno, especialmente en las intervenciones de los constituyentes Laura
Sesma y Jorge Gentile, del bloque del partido Frente Pas Solidario (Frepaso).
La participacin de los distintos sectores de la sociedad, o sea, la introduc-
cin de procedimientos democrticos para la planificacin que permitieran el
involucramiento de actores cuyo horizonte temporal superara el periodo de
un gobierno, garantizaran una planificacin permanente e independiente de
intereses particulares en la perspectiva de los constituyentes. En palabras de
Laura Sesma,
El plan de la ciudad debe ser un pacto social que surja de la concertacin. (...)
Es impensable la planificacin de la ciudad sin la participacin activa de los
distintos sectores que deben comprometerse con ese objetivo de la ciudad. A
su vez, la participacin de los distintos sectores tambin posibilita la existencia
de un proyecto a largo plazo que va ms all de una gestin determinada de
gobierno (Crdoba, Convencin, 1995a).
En la formacin de la voluntad colectiva fueron previstas diversas formas de

participacin de la ciudadana, entre las que se destacan los centros vecinales
como un intento de proyeccin de futuro en la participacin activa de los
vecinos en la vida y en la gestin de la competencia municipal (Gentile apud
Crdoba, Convencin, 1995a). Se trata de asociaciones cuyo funciona-
miento institucional se encuentra bajo la supervisacin municipal, y las
cuales pueden federarse con autorizacin y control del Municipio y parti-
cipar en la administracin y realizacin de obras (artculo 42).

El legislador dir que estas asociaciones son el cauce adecuado para el logro
de una democracia participativa que realmente albergue la verdadera y efectiva
participacin de los vecinos en los asuntos cotidianos que hacen alusin a la
vida de las distintas comunidades barriales () como legisladores, es nuestro
deber protegerlos, encaminando a los mismos hacia su fortalecimiento insti-
tucional, dotndolos de la mxima capacidad jurdica que pueda hacer trascen-
dente su continuidad, a fin de que puedan ejercer todas las facultades propias
que tienen para ser realmente los intermediarios vlidos entre las necesidades
barriales y el gobierno municipal (Agostineti apud Crdoba, Convencin,
1995a).
En este sentido, el potencial transformador del fundamento participacionista

se relativiza cuando es asociado a la racionalizacin administrativa. Se tratara,
entonces, de organizar la participacin y los criterios de representatividad de los
ciudadanos de un modo que sea funcional a la organizacin administrativa:
Para que los vecinos se expresaran en forma orgnica y representativa haca falta
un instrumento que hiciera viable tal posibilidad, de modo tal que las distintas
reas municipales no se vieran desorientadas en las tareas de escuchar a los distin-
tos grupos dentro de un mismo barrio, autotitulndose cada uno como autntico
representante del sector (Espinosa apud Crdoba, Convencin, 1995a).
La participacin debera ser asegurada en las Juntas de Participacin Veci-

nal, las cuales habran de funcionar en los organismos de gestin territorial
(Centros de Participacin Comunal) con las siguientes atribuciones: propo-
ner las prioridades barriales, sugiriendo la realizacin de obras, la prestacin
de servicios pblicos, la correccin o mejoramiento de los existentes; ser
consultados sobre, ejecutar y colaborar en el control de gestin de obras
y servicios pblicos; y ejercer los mecanismos de participacin y opinin
(descentralizacin de la gestin, artculo 155).
Estos dos institutos fueron el foco de los debates, no solo de la convencin

sino tambin de las sucesivas gestiones, y constituyen uno de los puntos no-
150
dales de tensin interna y externa del ordenamiento jurdico local en lo que
se refiere a la fluidificacin del intercambio entre el sistema poltico local y el
espacio pblico de la ciudad. En el caso de los centros vecinales, la redefini-
cin de su reglamentacin fue promovida por cada uno de los que gobernaron
el municipio desde el retorno a la democracia (Mestre, Ordenanza 8125/85;
Mart, Ordenanza 8851/92; Kamerath, Ordenanza 10364/01 y Juez, Orde-
nanza 10713/04), mientras que la ordenanza reglamentadora de las Juntas fue
aprobada el pasado mes de abril de 2008, por lo que su implementacin an
se encuentra pendiente (Ordenanza 11448/08).
Veamos cmo se actualiz este modelo normativo en la gestin local cordo-

besa desde el retorno a la democracia.
La gestin participativa en la ciudad de Crdoba

Desde 1983 hasta fines de 1999, la administracin municipal de la ciudad
de Crdoba estuvo a cargo del Partido Radical. Posteriormente el gobierno
fue asumido por dos frentes: Unin por Crdoba (1999-2003) y Frente Cvico
y Social (2003 hasta la actualidad). En el periodo radical podemos distinguir
dos grandes momentos: 1983-1991 y 1991-1999.
El lapso de 1989 a 1991estuvo fuertemente marcado por los contenidos de la

plataforma poltica del Partido Radical, que estableca una filosofa global y
una serie de propuestas particulares, fundadas en un discurso de corte social
redistributivo, pero que no contena una teora particular de planificacin
que ordenara los pasos de las intervenciones o estableciera las formas de las
mismas (Iifap, 1991, 46). Para esta gestin, participar era intervenir en la
solucin de problemas especficos, pues consideraba que los cordobeses ya
haban ejercido el poder votando mayoritariamente una plataforma electo-
ral. Consecuentemente, se abrieron dos niveles de participacin: la consulta
a entidades profesionales y acadmicas y la participacin de los vecinos en la
organizacin, ejecucin y financiamiento de las obras pblicas.

Un diagnstico realizado por la doctora Petra Guerke (Cepal, 1993, 2, 45-
8), referido a la promocin de la participacin en el mbito del municipio,
determin la existencia de distintos tipos de colaboracin, entre los cuales
predominaban la ejecucin de actividades por los vecinos y la consulta a la
comunidad para relevar informacin mera recepcin de una demanda de
solucin o de una queja individual y, en menor medida, el aporte de recursos
adicionales.
Adems de esto, el mismo estudio adverta sobre la falta de interrelacin en el

seno de la municipalidad y de una estructura que favoreciera la participacin.
Es decir, muchas veces las distintas acciones abiertas a la cooperacin eran
conocidas solamente por los sectores que las ejecutaban, en el marco de una
actitud paternalista que otorgaba a los ciudadanos un papel pasivo que no se
inclua dentro de la estructura orgnica de la municipalidad ni se asociaba a
procedimientos y metodologas implementados por los funcionarios munici-
pales.
En el segundo periodo se inici en la municipalidad de Crdoba un proceso

de modernizacin (1992), orientado a modificar las formas de relacin en-
tre la comunidad y sus gobernantes, mejorando la eficiencia de la gestin y
promoviendo la participacin solidaria y responsable de la ciudadana (Ma-
rianacci, 1994, 9). A instancias de esta gestin se cre el Plenario de Centros
Vecinales, una organizacin que nuclea anualmente el debate en torno de los
temas vinculados a la actividad de los centros vecinales y establece criterios y
pautas para la coordinacin de la accin colectiva.
De acuerdo con los protagonistas de este proyecto de transformacin, el

municipio sera un espacio para el debate y la concertacin entre los distin-
tos actores e ideas que conviven en la ciudad. Estudios realizados muestran
que no se verific una ampliacin del espectro de actores que influan en la
orientacin del sistema poltico administrativo local y que, si bien formal-
mente se poda participar de la planificacin local en condiciones de igual-
dad, un sinnmero de barreras operativas asociadas a la implementacin de
152
los espacios reprodujo las condiciones de desigualdad del contexto local
(Echavarra, 2000).
Fue durante la intendencia de Germn Kamerath, representante de la Unin

por Crdoba, cuando, en trminos de planificacin, la propuesta participativa
alcanz al presupuesto pblico. En este periodo el proyecto no pasara de una
experiencia de diagnstico participativo en un barrio de la ciudad (Marqus de
Sobremonte), que no alcanz su viabilidad financiera. No obstante, conviene
destacar que la funcionaria a cargo de la Subsecretara de Participacin Vecinal
durante esta etapa no provena del espacio del vecinalismo sino de las organi-
zaciones sociales. Graciela Palomeque era la principal referencia de la Unin
de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales (Uobds), con trayectoria
de participacin en los espacios abiertos por el radicalismo, en el nivel tanto
provincial (Mesa de Concertacin de Polticas Sociales) como local (Eje Social
del Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba).
Sera en el seno del Concejo Deliberante donde ocurriran los intentos de

ampliacin de la participacin ciudadana a travs de sucesivas propuestas de
reglamentacin de las Juntas de Participacin Vecinal, previstas en la Carta
Orgnica Municipal. Como provenientes del Bloque Vecinalista y del Bloque
Socialista, en los proyectos subyaca la discusin acerca de la naturaleza y el
papel de los centros vecinales en la democracia local, as como el cuestiona-
miento de la autonoma y el monopolio de la representacin, ambos esgrimi-
dos por dichas organizaciones.
La crisis argentina de diciembre de 2001 atraves fuertemente esta gestin.

Fue entonces cuando una red de correos electrnicos difundi en la ciudad
de Crdoba un mensaje que invitaba a festejar la Navidad en las plazas y
que, en forma pacfica, de dilogo, se expresaran las quejas, protestas, lo
que fuere, pero con la idea de que los vecinos empezaran a ganar espacios
(Scicolone, entrevista, 2004). Se trataba de organizar espacios de encuentro
(...) para hablar y ver, entre todos, qu se poda hacer (www.principiodprin-
cipio.com.ar). Ese fue el inicio de un movimiento que se autodefini como

apartidario pero no apoltico, ya que se orientaba a la concientizacin y
responsabilizacin de la ciudadana para evitar el principio del fin (Bossio,
entrevista, 2004).
Las acciones desplegadas por las asambleas barriales de la ciudad tuvieron

un fuerte anclaje en lo territorial y tomaron como punto de referencia el
barrio o la seccional, tanto para la definicin de demandas y la solucin de
problemas, como para su representacin ante el sistema poltico. De esta
manera los espacios deliberativos que procuraban la publicidad de nuevas
cuestiones y, de alguna manera, la recuperacin del poder originario, ini-
ciaron un movimiento en el sentido de su reconocimiento como espacio
efectivo para la canalizacin del debate de los problemas y el ejercicio del
control poltico, tanto por parte de la sociedad como del gobierno local
(Carrizo, 2002).
Pero la trayectoria de la mayora de las quince asambleas que se reunan en la

ciudad durante 2002 parece desvanecerse al decir de los vecinos, mien-
tras algunas se reconvierten en la ocupacin de los espacios institucionales:
los centros vecinales (antiguas Asambleas del Cerro de las Rosas y de Poeta
Lugones). Los centros vecinales, algunos de los cuales participaban en las
asambleas, haban sido objeto de resistencias por su falta de representatividad
y por el riesgo de captura o manipulacin del dilogo pblico, y contemplados,
casi exclusivamente, como proveedores en el territorio de la infraestructura
necesaria para viabilizar las deliberaciones.
Durante el segundo semestre de 2002 un conjunto de organizaciones polti-

cas, sindicales, ONG, movimientos ciudadanos, asociaciones de profesionales
autoconvocados, vecinos provenientes de las Asambleas Barriales, etc., pro-
movi un proceso de revocatoria del intendente de la ciudad, Germn Kam-
merath. El proceso se convirti en la causa que canaliz las actividades del
movimiento ciudadano y fue reconocido como la oportunidad de trabajar
en concreto en cosas (Bossio, entrevista, 2004). El paso de la instancia de-
liberativa y reivindicatoria a la accin o etapa proactiva no se detuvo en el
154
fracaso procedimental de la iniciativa, pues es posible rastrear su influencia en
los cambios de la gestin local posterior.
La ampliacin y la permanencia de las deliberaciones tuvieron el efecto, en-

tre otros, de conformar la base del acecho y embate permanente sobre los
mbitos de gestin local y provincial, cuestionando la capacidad de la insti-
tucionalidad vigente para hacer frente a las demandas de participacin de los
ciudadanos a travs de una reinterpretacin de las instituciones democrticas
que revisa los principios representativos que la sustentan.
La ltima etapa que identificamos se refiere a las tentativas de actualizacin del

modelo democrtico desarrollado en las gestiones del Frente Cvico y Social.
La democracia participativa constituye uno de los contenidos ineludibles de

una propuesta que emerge en el contexto de la crisis. Sin embargo, las defini-
ciones ofrecidas por los equipos tcnicos durante el primer periodo distan de
una propuesta transformadora o de profundizacin democrtica; en el sitio
oficial del municipio, el enlace democracia participativa nos conecta con la
siguiente afirmacin: Espacio que da el Gobierno Municipal para que los ciuda-
danos de la ciudad de Crdoba participen activamente por medio de los insti-
tutos de democracia semidirecta. Teniendo como objetivo la participacin, de
carcter consultivo, y la opinin responsable de los participantes (el resaltado
es nuestro). Distanciado el proceso social que lo sustenta, el gobierno local
entiende los derechos ciudadanos como una concesin de la autoridad sin
poder decisorio.
No obstante lo cual, la propuesta de presupuesto participativo se reedita, en

este caso con la finalidad de poner en valor nuevamente la participacin ve-
cinal, entendida sta, no como mera consulta, encuesta u obtencin de datos,
sino, por el contrario, como participacin efectiva en la toma de decisiones y
ejecucin de las acciones resultantes. As, en su limitada implementacin, el
programa propone incorporar a representantes de la comunidad en el proce-
so de identificacin y priorizacin de problemas, as como en la bsqueda de

solucin a los mismos, bajo el modelo de microplanificacin participativa
(Echavarra et al., 2005).
Actualmente, durante el segundo periodo del Frente Cvico y Social en el go-

bierno local, la institucionalizacin e implementacin de las Juntas de Partici-
pacin Vecinal forman parte del programa de gobierno a desenvolver. Segn
el Secretario de Participacin Vecinal, las juntas de participacin es lo que se
denomina democracia comunitaria, al estar los vecinos representados por sus
organizaciones 7. As entendidas, en los debates de la Comisin de Legisla-
cin Social del Consejo Deliberante que precedieron a su reglamentacin, los
centros vecinales adquirieron centralidad, al discutir la representatividad de las
organizaciones de la sociedad civil.
Volviendo sobre razones presentes en los debates de la Carta Orgnica, las

referencias de las distintas organizaciones vecinales reclamaron jerarquizacin
formal de su papel de mediadores entre el territorio y la gestin, mediante
la preeminencia de su representacin en las Juntas y el reconocimiento del
carcter natural de la representacin de los intereses de los vecinos que per-
sonifican, y destacaron la importancia del resguardo del movimiento vecinal
frente a las asimetras de representacin que podran surgir con otras organi-
zaciones de la sociedad civil cuyo trabajo territorial atraviesa toda la ciudad.
El resultado de las negociaciones que se desarrollaron en el mbito legislativo

garantiz a los centros vecinales el 50% de los integrantes que componen el
rgano ejecutivo de las Juntas (Mesa Coordinadora) y, como condicin de
implementacin de este espacio deliberativo, estableci que al menos el 50%
de los centros vecinales comprendidos en el territorio de influencia se encuen-
tren normalizados. Esto es, que estuvieran funcionando de acuerdo con la
ordenanza 10713/04 actualmente vigente, especialmente en lo que se refiere a
la vigencia de los mandatos de sus autoridades. Se actualiza la discusin sobre
7 Cf. http://www.sosperiodista.com.ar/Cordoba/Ni-Marti-ni-Juez-hicieron-planificacion-barrial,-afirma-fun-
cionario-de-Giacomino
156
la participacin y la deliberacin en estas organizaciones, as como sobre su
autonoma respecto del gobierno local.
Tensiones y contradicciones del potencial democrtico

Las tensiones y contradicciones del potencial democrtico de los centros
vecinales, en tanto que procedimiento democrtico que permite la transmi-
sin de opinin pblica de manera que oriente la accin del gobierno lo-
cal, puede rastrearse tanto en el cuerpo normativo como en los discursos de
autocomprensin de las referencias de dichas organizaciones8. En trminos
normativos nos restringiremos a lo que Habermas denomina tensin externa
del derecho, entre la norma y la realidad, entre la norma y los contextos de
interaccin concreta. Tensin sta que pone en cuestin tanto la legitimidad
de las prcticas que con ella se organizan, como de la voluntad colectiva que
surge a partir de ella.
Atrs sealbamos que la normalizacin de los centros vecinales es la con-

dicin de posibilidad de los nuevos espacios de participacin que se abren en
el municipio cordobs. Esto habilita la intervencin de la autoridad de apli-
cacin para garantizar la vigencia efectiva de la institucionalidad normativa-
mente prevista. Las causales de la accin normalizadora pueden ser: acefalia,
abandono de instalaciones y actividades, vencimiento del mandato, falta de re-
gistros contables o de los libros obligatorios, falta de qurum en la asamblea,
uso partidario o confesional de la institucin, solicitud del 25% de los socios,
conflicto entre las autoridades (artculo 65).
8 Consideramos que estos discursos, como afirma Habermas, se explicitan en las controversias, entre las que
podemos resaltar aquellas asociadas a su proceso de institucionalizacin (debates legislativos de las ordenan-
zas de centros vecinales y de juntas de participacin vecinal); as mismo, cuando los actores, interpelados en
entrevista, ofrecen razones o aclaran el sentido de sus prcticas. Se realizaron entrevistas con miembros de las
comisiones tanto directivas como reguladoras de los centros vecinales de los siguientes barrios: Ampliacin San
Pablo, Yofre Norte, Villa Rivera Indarte, Poeta Lugones, Los Boulevares, Parque Capital; adems, se presen-
taron observaciones de los Congresos Provinciales Vecinalistas, organizados por la Federacin de Centros y
Comisiones Vecinales en los aos 2006 y 2007.

Cabe destacar que en el mes de febrero del corriente ao, mientras se discuta
la ordenanza de las Juntas de Participacin Vecinal, de un total aproximado de
350 centros vecinales reconocidos por el municipio solo 80, esto es menos de
una cuarta parte, desempeaban sus actividades regularmente. Las principales
causas de irregularidad se asocian a mandatos vencidos (falta de periodicidad
de elecciones) y abandono de las actividades. En el primer caso, la situacin se
agrav durante 2007, dado que segn expresan los miembros de los centros
vecinales en las entrevistas realizadas la autoridad municipal decidi no atra-
vesar los procesos electorales de los centros con el proceso electoral provin-
cial y local que se estaba adelantando; por eso no daba curso al procedimiento
de renovacin de autoridades.
La municipalidad anunci la poltica de no hacer, ni siquiera, la renovacin

de autoridades. Me parece que lo que no queran era desperdiciar esfuerzos
en contener o participar de las asambleas, porque estaban todos abocados a la
campaa; y ni tampoco arriesgar a las listas, poner en juego las listas que ellos
tenan () no dieron lugar al pedido de asambleas, ni para renovacin de au-
toridades ni para caso de demisin () porque era arriesgar ellos la gente que
poda ser aliada () en algunas cosas la gente de asuntos vecinales como que
estaban inseguros, entonces no quisieron ponerse en discusiones () tener
asambleas para elegir autoridades y dems () como para tener a la gente ms
quieta, no activa y discutidora (Vara, entrevista, 2007).
Si bien para algunos esta accin estratgica del municipio atentaba contra el
normal funcionamiento de la organizacin, propiciando as un desgaste de
los que se encontraban en los espacios directivos, esto es, poniendo en cues-
tin la legitimidad de sus acciones, para otros fue una oportunidad de res-
guardo normativo de un posible uso instrumental del proceso de renovacin
democrtica, tanto por la autoridad local como por los partidos polticos.
Se hizo una prrroga. Se tuvo que conformar una comisin reguladora, es-
tando nosotros bien. Pero fjate que preferimos esto antes que se hagan mal
las cosas. Porque se iba a prestar a cualquiera, porque tambin () como no
haba gente de asuntos vecinales () lamentablemente, la poca electoral nos
158
toca a todos y haba muchsimos cargos polticos. Tenamos miedo de dejar los
libros y que pasara cualquier cosa (Gmez, entrevista, 2007).
Aqu intervienen las lecturas que los miembros de los centros vecinales hacen
de sus relaciones con los partidos polticos y con la poltica partidaria que bu-
lle en el territorio: la importancia de ganar el CV era para posicionarse en el
partido de l y mostrar la recuperacin del centro vecinal () se lo toma como
una herramienta partidaria, donde hay intereses individuales de por medio
(Bizzi, entrevista, 2007).
Como resguardo de la autonoma de los centros vecinales, tanto respecto de

los partidos como de los diversos niveles del sistema administrativo, la orde-
nanza establece lo que se denomina incompatibilidad poltica, al prohibir
expresamente que las personas que ocupen cargos partidarios o polticos elec-
tivos en el Estado desempeen cargos electivos en los centros (artculo 33).
Pero esta garanta es motivo de diversas lecturas, que se orientan ms en el
sentido de la limitacin de la participacin como valor y prctica que sustenta
la vida democrtica: No alcanza para limitar la puja partidaria, porque est
limitando la participacin () los punteros de los distintos partidos no tienen
cargos partidarios y pueden traficar voluntades, sin la formalidad de tener
un cargo o no () es una bandera en un momento donde participar de un
partido poltico no est bien visto () y hay mucha gente que se ufana de no
participar, lo pone como un valor (Aguirre, entrevista, 2007).
En un trabajo previo advertamos que, si bien en la ltima ordenanza se aban-

donaba la nocin de intervencin, que desde la dictadura militar vena sien-
do sostenida en la norma, se amplan las causas que justifican la actuacin de
la administracin local y expanden sus atribuciones para inmiscuirse en los
actos de la vida del Centro Vecinal (artculo 4, inciso 7), inclusive fiscalizan-
do las asambleas y reuniones de la organizacin (artculo 4, inciso 15b). Ade-
ms, tanto el artculo 27, que avanza en la reglamentacin del rgano delibera-
tivo del centro, como el 34, referido a la forma de resolucin de las vacancias
de las autoridades, se convierten, a nuestro criterio, en muestras evidentes de

la mencionada capacidad de intervencin. Eso podra interpretarse como un
quiebre de la horizontalidad en la composicin del espacio deliberativo y, en
este sentido, de la autonoma del grupo que por medio de estos procedimien-
tos define la opinin y la voluntad colectivas (Echavarra, 2007).
Segn fuera denunciado, en los debates vinculados a la elaboracin de la or-

denanza no habran sido consideradas las demandas de autonoma de los ciu-
dadanos: no se tuvo en cuenta la opinin de los vecinos cuando expresaron
que cada Centro Vecinal deba darse su organizacin interna y no que se la im-
pusieran desde el Ejecutivo (Becerra apud Crdoba, 2004b, 93). La juridi-
ficacin ataca mbitos de intersubjetividad que podran mantenerse estructu-
rados a partir de reglas definidas con base en el entendimiento de los propios
vecinos. No obstante, cuando los miembros de las Comisiones actualmente
reguladas por dicha norma fueron interpelados acerca de las atribuciones de la
autoridad municipal en el desempeo de las organizaciones vecinales o sobre
lo que entendamos como un exceso en la reglamentacin que coartara la au-
tonoma de dichos espacios, las respuestas se orientaron en otro sentido.
Por un lado, hay que entender la norma como un contexto de oportunidad

que abre la posibilidad de interaccin con la administracin en el marco de
los principios y procedimientos que conforman la doble va de legitimacin
democrtica de la actuacin del Estado de derecho, un hecho que no limitara
otras formas posibles de organizacin e interaccin con el mismo. Por otro
lado, la norma se entiende como un marco inicial para la coordinacin de la
accin de los vecinos, cuyas potencialidades o limitaciones dependeran de la
interpretacin o la apropiacin local.
Hay un reglamento. Y si no, hac un grupo de vecinos. Si vos no quers esa

relacin con el municipio no hags un centro vecinal rebelde y no respets el
estatuto () por qu no va a saber la Municipalidad qu est pasando en los
barrios? () si quers hacer otra cosa, hac otra cosa () tens otras instan-
cias de participacin, entonces sta es una. Entonces la ley te gusta, participas
(Casado, entrevista, 2007).
160
Si bien entre los centros vecinales encontramos muchos elementos de conti-
nuidad, con la trayectoria histrica de mediacin, de nexo entre el vecino
y el sistema poltico administrativo local para la canalizacin de reclamos,
que no solo se sustenta en una concepcin naturalizada de la propia organi-
zacin y sus autoridades9 sino tambin en una idea no conflictiva de los fines
que la orientan, que apela reiteradamente a la metfora de la familia (enten-
dida sta como espacio homogneo y de confluencia de intereses), tambin
podemos encontrar algunos elementos de ruptura que nos permiten pensar
en la emergencia de nuevos valores y prcticas asociados a estos espacios.
En trminos generales o de autodefinicin de la organizacin, podemos decir

que de la representacin del reclamo a la lucha por los derechos hay un paso.
Esto es, el centro vecinal se concibe como la la institucin ms inmediata
() para defender sus derechos (Bizzi, entrevista, 2007). En este contexto, la
mediacin pasa a un segundo plano y se abre la oportunidad para un trabajo
de transformacin basado en la ampliacin de la participacin: El centro ve-
cinal es una organizacin que puede cumplir un rol importante, eso depende
de quienes participan en la vecinal () la vecinal hace poltica, colabora en la
transformacin, puede impulsar la participacin de la gente o no, puede dete-
nerla (Aguirre, entrevista, 2007).
En este sentido se cuestionan el patrimonialismo y la ausencia o falta de vi-

gencia de procedimientos democrticos en la dinmica cotidiana de las orga-
nizaciones, as como la cultura poltica en que se desarrollan, donde el debate
pblico ha perdido centralidad. Todo lo cual representara un lmite para el
potencial atribuido a la institucin:
Haba una vecinalista que hace poco deca: Yo hace diecisiete aos que estoy
y nunca me han dado nada. Fijate qu profundo es esto, no? 17 aos! Bue-
no, ah arrancamos mal, 17 aos no pods estar. Y nunca me dieron nada, es
9 Estas referencias forman parte de las conferencias ofrecidas en el marco del 6 Congreso Provincial Vecina-
lista y el Foro de Organizaciones no Gubernamentales, organizado en la ciudad de Crdoba por la Federacin
de Centros y Comisiones Vecinales, los das 29 y 30 de julio de 2006.

que no te lo dieron a vos, no se lo habrn dado al barrio (Gmez, entrevista,
2007).
digo una forma de entender las cosas: tratar de resolver democrtica-

mente, tratar de trabajar en la horizontalidad, de impulsar la participacin, de
aportar propuestas de gobierno, de defender los derechos del vecino () ade-
ms de las funciones normales de las vecinales, que son las quejas del vecino
(Aguirre, entrevista, 2007).
Lo difcil es encontrar alguien que entienda esto de la toma de decisiones, de

permitir que otros se expresen y discutir cul es la mejor forma de llegar a un
objetivo. Hay una manera de resolver distinta (Vara, entrevista, 2007).
La calidad de vida como eje de la actividad de las organizaciones vecinales

se sostiene tanto desde el punto de vista de la norma (constituidos para la
satisfaccin de sus necesidades comunes y el mejoramiento de su calidad de
vida, artculo 1), como a partir de los discursos de los distintos puntos de
referencia de los centros. En el debate legislativo no hay referencias directas
a lo que significa mejorar la calidad de vida, pero subyacen ideas atinentes a
los factores que propiciaron el surgimiento de las antiguas sociedades de
fomento, que en muchos casos fueron antecedente directo de los actuales
centros vecinales. En este caso la calidad de vida, o ms especficamente su
mejoramiento, se refiere a la expansin de la ciudad hasta los barrios que
no han sido incorporados a las redes de servicios bsicos, que en los sectores
consolidados se traducen en representacin asegurada, asistencia e integra-
cin (sociabilidad y esparcimiento).
No obstante, nuevos sentidos estn siendo asociados a dicha nocin:

Mejorar la calidad de vida significa tambin elevarse en conciencia o en cono-
cimiento de que la resolucin de los problemas la tenemos que hacer en conjunto
() La otra es el mejoramiento de la calidad de vida a travs de un interme-
diario, que vendra a ser el dirigente del centro vecinal () o sea, hay una
traslacin del problema hacia otra persona; entonces no siente la necesidad de
participar (Bizzi, entrevista, 2007).
162
En trminos freireanos, la concientizacin pondra en cuestin los lmites
de la actuacin de la organizacin y la naturaleza de sus autoridades. En
el primer caso, al integrar la reflexin de la problemtica barrial a las contra-
dicciones y conflictos estructurales que permean a la sociedad. Los espacios
deliberativos del centro vecinal tematizan los problemas sociales en la medida
en que participan los directamente afectados; en consecuencia, se expanden
las posibilidades de intervencin en acciones colectivas por la defensa de de-
rechos, ms all de las deficiencias urbansticas puntuales. En ese sentido se
destaca, por un lado, una tendencia a revisar la delegacin que caracteriza
el esquema de representacin vecinal, y, por otro lado, un movimiento en
el sentido de coordinar la accin con otras organizaciones que actan en el
territorio, en lo que denominan aprender a hacer con otros (Gmez, en-
trevista, 2007). Todo lo cual estara poniendo en jaque el monopolio de la
representacin del lder natural e incuestionable del barrio, pretendido por
quienes podemos considerar agentes tradicionales de las organizaciones, cuya
operacin se estructura jerrquicamente y est centralizada en la Comisin Di-
rectiva (elegida por los vecinos); de esa forma se subvalora la importancia del
espacio deliberativo horizontal representado en la Asamblea de Vecinos, que
generalmente solo es convocada en los momentos normativamente previstos
(de manera ordinaria, anualmente, para la valoracin de la memoria anual).
Participar y deliberar
El modelo democrtico deliberativo enfoca la atencin en el flujo de la
comunicacin entre el sistema poltico administrativo y las organizaciones
de la sociedad civil o los espacios informales de formacin de la opinin y
la voluntad pblicas. Profundiza el anlisis en las formas institucionales que,
ms all del voto y el trmite parlamentario, canalizan dichos flujos para
la programacin y la retroalimentacin administrativas. La cuestin es el
fundamento de legitimidad democrtica de la voluntad que resulta de tales
procedimientos, e inclusive la naturaleza democrtica de su propio diseo.
Hay que considerar que esta ltima envuelve la naturaleza dilemtica del

orden normativo de nuestros estados democrticos de derecho. Esto es, que
al tiempo que consagran o amplan el canon de derechos reconocidos a los
ciudadanos, los regulan de manera que invierten o al menos neutralizan su
potencial transformador.
El debate acerca de la tensiones internas y externas derivadas del proceso de

institucionalizacin de la participacin fue analizado en trabajos anteriores
(Echavarra, 2005). Sin embargo, preguntas que quedaron abiertas entonces,
y que han orientado los debates por dcadas, no pierden su actualidad. En
este contexto podramos reformularlas de la siguiente manera: cules son los
lmites deseables de la intervencin del Estado en los espacios que se abren
a la participacin de la ciudadana en la definicin de la voluntad colectiva?;
cul es el alcance de la autonoma ciudadana en las interfaces creadas para la
gestin de los asuntos pblicos? La pregunta que nos ofrecera la posibilidad
de centralizar el anlisis en la confluencia de la preocupacin por la participa-
cin ciudadana y la deliberacin pblica como orientadoras de la accin del
sistema poltico administrativo municipal sera tal vez: participa el vecino en
la deliberacin que le afecta?
La consolidacin y ampliacin democrtica en trminos formales propici

la revisin de los procedimientos democrticos consagrados, vinculando la
definicin de la voluntad colectiva en los distintos niveles del sistema pol-
tico-administrativo argentino a institutos de democracia directa (plebiscito,
consulta, referndum, iniciativa popular, consejos consultivos) e integrando la
descentralizacin como principio de gestin de lo pblico. En este contexto,
el mbito local adquiere relevancia, acerca a los ciudadanos a algunos procesos
decisorios. No obstante, la proximidad fsica no ha sido garanta de transfor-
macin de la publicidad de dichos procesos.
La crisis del ao 2001 cuestion la facticidad de este orden normativo. Se

denuncia la distancia entre los principios y procedimientos consagrados y
las prcticas que envuelven la definicin de la voluntad en los diversos ni-
veles del Estado. Sin embargo, en el caso analizado la revisin de la norma
164
no se traduce en el reconocimiento de mayores niveles de autonoma para
los ciudadanos en las interfaces creadas para la autorizacin del ejercicio
del poder administrativo. La preocupacin del legislador recae sobre la ne-
cesidad de control y la negociacin de intereses se reedita cada vez que se
redefine la relacin de fuerzas en el espacio pblico formal. La tendencia a la
colonizacin por el Estado se impone a los impulsos de domesticacin que
desarrolla la experiencia de los ciudadanos cordobeses durante los primeros
aos del siglo XXI.
Sin embargo, es en la periferia externa del sistema poltico donde buscan ad-
quirir centralidad la deliberacin y la fluidificacin de los procesos de for-
macin de la opinin y de toma de decisiones. Se cuestionan entonces las
definiciones sostenidas en el marco normativo acerca de la naturaleza y el
papel de los centros vecinales, sus fines y formas organizativas. El embate al
Estado parecera perfilarse en estas porciones de espacio pblico (sociedades
de fomento) que, con la reforma democrtica del Estado, migraron al interior
de la administracin. Son espacios que, sin ser propiamente Estado, tampoco
revisten la autonoma de las organizaciones de la sociedad civil que integraran
el espacio pblico informal.
La resistencia expresada por los ciudadanos que buscan el desarrollo de

estos espacios para la efectiva tematizacin de los asuntos que los afectan
se refiere a la contingencia de la regulacin, es decir, de los intereses parti-
culares que guan al legislador y lo apartan de las definiciones desarrolladas
por los ciudadanos, y al oportunismo de la intervencin, vinculado a la
dinmica de las pujas electorales que operan en el territorio. En sntesis,
se trata de resistir tanto al apartamiento de la norma de su legitimacin
deliberativa, donde los destinatarios del derecho son al mismo tiempo sus
autores, como al desacoplamiento de la administracin municipal, para la
programacin administrativa de una voluntad que sea expresin de la auto-
noma ciudadana.

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Ed. 34.
168
Entrevistas en profundidad realizadas y citadas en el trabajo
con autorizacin
Aguirre, Sergio, miembro de la Comisin Promotora del Centro Vecinal del

barrio Poeta Lugones, entrevista, 2007.
Bizzi, Domingo, ex presidente del Centro Vecinal del barrio Ampliacin, San
Pablo, entrevista, 2007.
Bossio, Eduardo, miembro del Grupo Promotor del Presupuesto Participati-

vo, entrevista, 2004.
Casado, Susana, miembro de la Comisin Directiva del Centro Vecinal del

barrio Poeta Lugones, entrevista, 2007.
Gmez, Graciela, presidenta del Centro Vecinal del barrio Yofre Norte, en-
trevista, 2007.
Palomeque, Graciela, ex dirigente de la Unin de Organizaciones de Base por

los Derechos Sociales, entrevista, 2004.
Scicolone, Carlos, miembro del Grupo Promotor del Presupuesto Participati-

vo, entrevista, 2004.
Vara, Cristina, presidenta del centro vecinal del barrio Poeta Lugones, entre-
vista, 2007.

EN AMRICA LATINA
Participacin ciudadana y
representacin poltica en
contextos de conflicto armado*
Reflexiones a partir de tres estudios de caso
Por Fabio E. Velsquez C.,**
Esperanza Gonzlez R.*** y Clara Roco Rodrguez P.****
* Artculo recibido julio de 2008.

Artculo aprobado octubre de 2008.
** Socilogo, Director de la Unidad Ejecutora de Programas, Foro Nacional por Colombia.
*** Sociloga, Presidenta Ejecutiva de Foro Nacional por Colombia.
**** Trabajadora Social y Politloga, Investigadora de Foro Nacional por Colombia.
Introduccin
Representacin poltica y participacin
Las relaciones entre participacin ciudadana y representacin poltica en

los modernos sistemas democrticos comienzan a interesar a analistas de di-
versas latitudes (Santos y Avritzer, 2002; Velsquez y Gonzlez, 2003; Bacqu,
Rey y Sintomer, 2005; Tatagiba y Teixeira, 2007). Las preguntas centrales for-
muladas por la mayora de esos autores se refieren al lugar de cada una de ellas
en los procesos de toma de decisiones y a las articulaciones/desarticulaciones
entre esos dos componentes de los sistemas democrticos.
Santos y Avritzer muestran cmo la participacin ciudadana adquiri en las

ltimas dos dcadas un peso significativo en el diseo de los sistemas demo-
crticos, como respuesta a las debilidades del modelo hegemnico de demo-
cracia liberal representativa que domin el panorama poltico en occidente
en los ltimos dos siglos. Las limitaciones de los partidos como agentes de
intermediacin entre la sociedad y el Estado; la crisis de representatividad de
los cuerpos legislativos, incapaces de reflejar la diversidad de intereses de las
complejas sociedades modernas, en particular de los sectores minoritarios; el
progresivo control de la burocracia sobre las decisiones pblicas y el predo-
minio de una ciudadana de baja intensidad constituyen para ellos los factores
172
ms relevantes que valorizaron modelos alternativos (contra-hegemnicos)
de democracia, en los que la participacin ciudadana, el pluralismo, la ciuda-
dana de alta intensidad, el rol poltico de los movimientos sociales y el forta-
lecimiento del espacio pblico constituyen columnas vertebrales de la nueva
institucionalidad y de las nuevas prcticas democrticas.
Bacqu, Rey y Sintomer concuerdan con Santos y Avritzer en que la partici-

pacin constituye un factor de renovacin de la poltica (no slo de la policy,
sino de la politics) y de democratizacin de la democracia, en tanto modifica
las relaciones entre los ciudadanos y el sistema poltico mediante la apertura
de nuevos canales de comunicacin entre gobernantes y gobernados y la ge-
neracin de contrapesos a la profesionalizacin creciente de la poltica y a la
crisis de las viejas mediaciones partidarias.
Pero plantean la relacin entre participacin y representacin en un terreno

ms especfico. En efecto, sealan, a partir del anlisis de experiencias con-
cretas en varios pases, tres tipos de articulacin entre representacin y par-
ticipacin: en primer lugar, la re-movilizacin poltica a travs de dinmicas
participativas. Estas seran un complemento de proximidad de la democracia
representativa, sea que las decisiones sigan siendo el monopolio de los repre-
sentantes polticos o de la administracin, nicos llamados a definir el inters
general luego de haber escuchado los intereses particulares, sea que se confe a
las instancias de proximidad un poder muy delimitado que no tiene incidencia
en las grandes orientaciones de la poltica municipal (Bacqu, Rey y Sinto-
mer, 2005, 34). Es el caso de los consejos de barrio en Francia y los jurados
ciudadanos en Espaa y Alemania.
Un segundo tipo de articulacin es la sustitucin de un modo de participacin

por otro. En este caso la participacin opera en un campo (por ejemplo, la
grassroot democracy en Estados Unidos) en el que despliega su propia capa-
cidad de decisin en dominios muy especficos, sin necesidad de articularse
con las estructuras representativas clsicas. Los grupos comunitarios operan
entonces como grupos de presin que ejercen influencia sobre los poderes
Participacin ciudadana y representacin poltica en contextos de conflicto armado 173

polticos, constituyendo formas de representacin de minoras y dejando in-
tacto el sistema poltico tradicional. Es la misma lgica afirman Bacqu, Rey
y Sintomer de experiencias participativas que impulsan las ONG en los pa-
ses subdesarrollados, las cuales raramente se apoyan en los poderes locales o
en sus administraciones.
Finalmente, otros enfoques trabajan la hiptesis de una combinacin entre las

formas convencionales y no convencionales de la participacin, en un juego
que se pretende que no sea de suma cero: la idea es dotar a las estructuras
participativas de un verdadero poder, de manera que dinamicen el sistema
representativo por esa va (ibd., 34). Segn los autores el presupuesto parti-
cipativo brasileo se inscribe en esta lnea, pues busca transformar el sistema
poltico mediante un apoderamiento de la ciudadana. De esta forma, la parti-
cipacin estara contribuyendo, a travs de experiencias muy diversas, a la con-
formacin de un cuarto poder, el poder de los ciudadanos que participan en
la toma de decisiones mediante una amplia gama de dispositivos. La existencia
de ese cuarto poder se convertira en uno de los criterios para juzgar hasta qu
punto la gobernanza asume un carcter democrtico.
En tal sentido, la emergencia de formas institucionales de participacin1 im-

plica un cambio profundo en el sistema poltico y contribuye a una redistri-
bucin efectiva del poder por lo menos en cuatro planos: la reformulacin de
viejos problemas, por ejemplo, la eventual cooptacin de las organizaciones
por parte del Estado; la emergencia de la ciudadana activa y la consecuen-
te formacin de una contra-tendencia a la profesionalizacin creciente de la
poltica; la limitacin de la autonoma de los representantes con respecto a
los representados; y la transformacin de la administracin y de las polticas
pblicas.
1Segn estos autores, la temtica de la participacin se ha institucionalizado progresivamente y esa es la forma

dominante en el mundo actual.
174
Tatagiba y Teixeira, analizando la gestin de la alcaldesa de Sao Paulo, Marta
Suplicy, del Partido de los Trabajadores, y, en particular, la relacin entre estas
nuevas modalidades participativas y los mecanismos tradicionales de toma de
decisiones cuyos presupuestos de legitimidad se sustentan en principios de
democracia representativa (Tatagiba y Teixeira, 2007, 18), intentan demos-
trar que el ideal de complementariedad posible y deseable entre democracia
representativa y participativa no logr concretarse en esa ciudad y que, por el
contrario, las instancias participativas principalmente en el nivel local- que-
dan profundamente contaminadas por el juego poltico que es propio del
proceso de formacin de las mayoras electorales (ibd., 19). En consecuen-
cia, prefieren hablar de una acomodacin o combinacin subordinada de la
participacin a la representacin poltica. En opinin de estas autoras, la de-
mocracia brasilea, al mismo tiempo que reconoce e inaugura una infinidad de
nuevos espacios de interaccin entre el gobierno y la sociedad, no los incluye
como elementos de una renovada arquitectura institucional capaz de ofrecer
caminos nuevos y alternativos a la reforma democrtica del Estado, y que sean
garanta de gobernabilidad (idem).
Habra aqu una cuarta forma de articulacin de la participacin y la represen-

tacin poltica, distinta a las tres sealadas por Bacqu, Rey y Sintomer, a saber,
la subordinacin de la participacin a las lgicas de la representacin poltica,
lgicas que son vistas de manera negativa (contaminacin de la participacin
por el juego poltico) y que impediran la complementariedad necesaria entre
ambos componentes para asegurar una gobernanza democrtica.
Esta nueva forma sera cercana a la de sustitucin, que mencionan los autores
franceses, en tanto las prcticas participativas seran relegadas a la periferia del
sistema, creando una institucionalidad paralela y con escasa capacidad de
incidencia en las decisiones pblicas, pero aade un nuevo ingrediente, el de la
subordinacin de la participacin a las dinmicas y criterios de la representa-
cin poltica. Dicha subordinacin significa que las lgicas poltico-partidistas,
estrechamente ligadas al clientelismo, a la reparticin de cargos (loteamento)
entre los representantes polticos a cambio de apoyo a las iniciativas del ejecu-

tivo, al juego electoral y a la decisin en manos de los grupos polticos, se im-
ponen sobre las aspiraciones democratizadoras de la participacin ciudadana,
reduciendo significativamente su eficacia social y poltica y la incidencia de los
ciudadanos en los asuntos pblicos.
Dicha subordinacin refleja, adems, una prdida de autonoma de los actores

de la participacin con respecto al mundo de la poltica. En palabras de las au-
toras, las instituciones participativas y representativas se combinaron -tensa
y precariamente- en una lgica cuya direccin y sentido estuvieron predomi-
nantemente orientados por las exigencias y desafos propios de la competen-
cia electoral. Se trata, como sugerimos anteriormente, no de una situacin de
complementariedad, sino de una combinacin entre participacin y represen-
tacin bajo la direccin hegemnica de esta ltima (ibd., 55).
Velsquez y Gonzlez (2003) plantean una tesis parecida a la de Tatagiba y

Teixeira en su estudio sobre la participacin ciudadana en Colombia, aunque
con matices diferentes. Segn ellos, la experiencia colombiana muestra como
tendencia generalizada una profunda fractura entre participacin ciudadana y
representacin poltica, especialmente en el plano local. Dicha fractura se ex-
presa de dos formas: de un lado, en el intento de las autoridades pblicas y de
los representantes polticos de controlar los espacios de participacin ciuda-
dana con el fin de reducir su eficacia, evitando de esa forma que se conviertan
en un contrapoder simblico y prctico, o de convertirlos en escenarios fun-
cionales a sus particulares intereses y a sus objetivos de gobierno (legitimacin
de decisiones, apoyo plebiscitario a la orientacin de la gestin), lo que implica
generalmente la cooptacin de los lderes sociales por las lgicas del juego
poltico-electoral. Esta modalidad se acercara mucho al concepto de acomo-
dacin o combinacin subordinada, que acuan Tatagiba y Teixeira.
De otro lado, dicha fractura se refleja tambin en la conversin de los escena-

rios de participacin en un campo de disputa entre lderes sociales y actores
polticos, bajo un modelo de poder-suma-cero. En este caso, unos y otros
compiten por el control de los procesos de participacin y tratan de deslegi-
176
timar al adversario, negando la validez de su intervencin en los espacios de
participacin. Los lderes sociales intentan as desterrar a los agentes polticos
de los escenarios de participacin con el argumento de que son agentes de
la politiquera y que su nico inters es utilizar instrumentalmente dichos
espacios en su exclusivo favor. Por su parte, los agentes polticos, con el argu-
mento de que han sido elegidos por el voto popular, reclaman el monopolio
de las decisiones y pretenden minimizar el valor de los procesos participativos
que no tengan el sello de su intervencin poltica.
Segn Velsquez y Gonzlez, la fractura entre participacin y representa-

cin tiene su origen en el papel asignado a la primera a mediados de los aos
ochenta cuando fueron instituidos los primeros dispositivos. En efecto, la
participacin fue vista, al igual que la descentralizacin, como una salida a la
crisis de legitimidad del rgimen poltico colombiano. La abstencin electoral,
el incremento de la protesta social desde finales de los aos setenta, especial-
mente en zonas perifricas del pas, y el recrudecimiento del conflicto armado,
expresiones ms notorias de la crisis poltica reinante en esa coyuntura, llev a
los legisladores, especialmente a los sectores ms progresistas de los partidos
tradicionales, a emprender una reforma del Estado cuyos pilares fueron la
descentralizacin del Estado y la institucionalizacin de la participacin ciu-
dadana en la gestin pblica.
Para los sectores dominantes, estas reformas eran una vlvula de escape a la
energa desplegada por la protesta ciudadana y una forma de reencauchar
el rgimen poltico y evitar su desestabilizacin. Para las clases dominadas,
la descentralizacin y, sobre todo, la participacin les permitiran tener una
mayor presencia en las decisiones pblicas y realizar aquello que no haba sido
posible lograr (mejores condiciones de vida, mayor presencia del Estado en
sus regiones, mayor incidencia en las polticas pblicas) a travs de los me-
canismos de representacin poltica. La participacin se eriga as como una
alternativa, no como un complemento, de la representacin poltica, lo que
producira desde entonces un divorcio entre ellas, no resuelto hasta el presente
en la mayora de las experiencias..

En este caso no se podra hablar propiamente de sustitucin, en la acepcin
de Bacqu, Rey y Sintomer, ni de combinacin subordinada, como la descri-
ben Tatagiba y Teixeira, sino de competencia por el copamiento exclusivo de
los escenarios de participacin y de deslegitimacin del otro, en una perspec-
tiva antagnica.
Conflicto armado, descentralizacin y gestin pblica
La referencia al caso colombiano no puede, sin embargo, ser hecha sin

considerar el conflicto armado como una variable relevante, especialmente en
la ltima dcada, en el examen de las relaciones entre participacin y represen-
tacin poltica en el nivel territorial. No fue ese el caso en la mayor parte de los
anlisis realizados sobre la descentralizacin hasta finales de los noventa. En
efecto, los estudiosos del tema colocaron el nfasis en los aspectos poltico-
institucionales o administrativos y financieros2, y no tanto en su relacin con
el conflicto. Si acaso, este fue referenciado como un elemento de contexto,
pero no como una dinmica directamente relacionada con la re-configura-
cin del territorio y de la gestin pblica territorial. El fortalecimiento de los
municipios y departamentos, especialmente de los primeros, fue entendido
entonces como una va para modificar el ordenamiento estatal y redistribuir el
poder del Estado y los recursos pblicos. Cuestiones como la autonoma de
alcaldes y gobernadores, la distribucin de competencias, el desarrollo insti-
tucional y el fortalecimiento de la participacin ciudadana se convirtieron en
objeto de importantes discusiones acadmicas y polticas, siempre centradas
en la institucionalidad del Estado y en su impacto sobre las condiciones de
vida de la poblacin.
Algo parecido ocurri con el anlisis del conflicto armado. Este fue visto
como una confrontacin entre el Estado y los grupos insurgentes, derivada
de causas estructurales (las desigualdades sociales, la ausencia de una reforma
2 Ver los anlisis de Gaitn y Moreno (1992), Santana (1986), Castro (1984 y 2001), Velsquez (1986) y Restrepo
(1992), entre otros.
178
agraria, la exclusin poltica, la guerra fra) e inspirada, en el caso de la guerrilla,
en ideologas contrarias a la orientacin de los grupos polticos dominantes en
el pas. Se trataba de una confrontacin por el poder del Estado, entre actores
que se pensaban a s mismos y que eran vistos como actores nacionales, as los
grupos insurgentes tuvieran asiento en territorios especficos. Pareca como si
la descentralizacin y el conflicto armado no tuvieran que ver entre s y que
cada uno se desarrollara por cauces propios entre los cuales no era posible
tender ningn puente3.
A finales de los noventa, los anlisis comienzan a reconocer la convergencia

entre la descentralizacin y el conflicto. En su ensayo Descentralizar para
pacificar, Jaime Castro afirma que la descentralizacin constituye una de las
claves de la guerra o de la paz porque los escenarios democrticos que crea
deben servir para la reinsercin de los alzados en armas que deseen participar
en la vida pblica a nivel regional y local (Castro, 1998, 13). En ese texto
examina las cambiantes posturas de la guerrilla frente a la descentralizacin y,
en particular, el boicot decretado por la guerrilla a las elecciones de octubre de
1997, el cual interpreta como una estrategia para consolidarse territorialmente
en algunas regiones, eliminando de ellas la presencia del Estado, desarrollar la
guerra de posiciones, en la que lo local tiene un valor estratgico, y evitar que
el sistema poltico se consolidara por la base y ganara legitimidad.
Otros estudios de finales de la dcada se interesaron por el copamiento terri-

torial de los diferentes grupos armados, por ejemplo el de Cubides, Olaya y
3 Este aparente divorcio entre la institucionalidad poltica y la lgica del conflicto armado fue planteado por Ricar-
do Garca en los siguientes trminos: Lo poltico se ha constituido en Colombia bajo la forma de dos universos
separados: el de la representacin y el del conflicto. El primero de ellos aparece como una construccin histrica,
idealizada y normativizada. Es el universo de los partidos y las instituciones. Su lgica lo ha llevado a agotarse en el
nudo mecnico que une a representantes y representados, pero sin posibilidad de una reproduccin ampliada. El
otro universo, el del conflicto, se reproduce, ms bien, como la forma de una relacin social () A punto siempre
de convertirse en confrontacin formalmente poltica, el conflicto se agota antes, en las puras estrategias de fuerza
o apenas en los intereses particulares que se ocultan tras ellas () El conflicto ni se trasciende a s mismo para
dar lugar a un sistema poltico en trminos de autoridad, ni se deja capturar por la lgica reguladora del sistema
establecido () En Colombia, la poltica es una dimensin rota por dentro (Garca, 1999, 100).

Ortz (1998). Posteriormente, se multiplicaron los trabajos sobre la relacin
entre conflicto y territorio, entre los que se destacan la compilacin hecha
por Gustavo Montaez (2002), el Informe Nacional de Desarrollo Humano
2003 (Pnud, 2003) y el creciente nmero de anlisis sobre los actores armados
en el territorio, entre los que se destacan el trabajo del Iepri (2006), y las dos
ediciones del estudio sobre el paramilitarismo y la poltica, coordinadas por
Mauricio Romero (2007a y 2007b), para destacar solamente algunos de ellos.
Estos estudios, aparte de mostrar cifras concretas sobre el avance territorial

de la guerrilla y, posteriormente, de los paramilitares en toda la geografa del
pas, se interesaron por construir hiptesis acerca del inters que llev a esos
grupos a expandirse territorialmente. Se adujeron factores de orden militar
(guerra de posiciones), econmico (captura de rentas municipales), poltico
(fortalecimiento en las regiones para la negociacin de la paz) e ideolgicos
(resistencia subnacional a los cambios democratizadores en el nivel nacional).
Algunos de ellos examinaron, adems, las estrategias adoptadas por los grupos
armados ilegales para influir directa o indirectamente en los gobiernos mu-
nicipales, entre ellas los procesos electorales. Sin embargo, ninguno de ellos
abord de manera directa el impacto de los actores armados ilegales4 en la
gestin municipal y, ms especficamente, en la re-configuracin poltico-elec-
toral local y en el ejercicio de la participacin ciudadana.
Este artculo pretende abordar estas ltimas temticas. En particular, propone

algunas hiptesis sobre el impacto de los actores armados ilegales en las din-
micas poltico-electorales municipales y en el ejercicio de la participacin ciu-
dadana en la gestin municipal. Intenta responder preguntas tales como: Qu
caractersticas adquiere la representacin poltica en contextos de conflicto
armado? Cmo se han visto afectados los mapas polticos electorales de los
municipios por la presencia de actores armados, especialmente los grupos
paramilitares? Qu cambios ha producido la presencia de estos actores en las
4Los grupos o actores armados ilegales incluyen guerrilla, autodefensas, mafias y otros grupos que hacen uso
de las armas para el logro de sus objetivos (polticos o econmicos).
180
dinmicas polticas y electorales en el nivel municipal? Los actores armados
ilegales han cambiado las formas de hacer poltica e introducido nuevos mo-
dos de gestin en los municipios o se han articulado a las formas preestable-
cidas? Cules han sido los efectos de la presencia de actores armados ilegales
en el tejido social local, en la conformacin de contrapesos ciudadanos y en el
ejercicio de la participacin ciudadana? Cmo entender en el escenario local
las relaciones entre participacin ciudadana y representacin poltica? Qu
impactos tienen este tipo de relaciones para la democracia local?
Tres estudios de caso
Para responder tales interrogantes, el artculo toma como referencia los

resultados obtenidos en tres estudios de caso sobre las relaciones entre te-
rritorio, conflicto y gestin pblica, llevados a cabo por Foro Nacional por
Colombia, con el apoyo del programa Cercapaz, de la Cooperacin Tcnica
Alemana (GTZ) en Colombia5. Los municipios estudiados fueron Cabrera, en
Cundinamarca, Puerto Lpez, en el Meta y La Dorada, en Caldas.
Son tres municipios muy diferentes en su perfil geogrfico, socioeconmi-

co y poltico-administrativo. Cabrera se encuentra ubicado en el sureste del
Departamento de Cundinamarca, en la regin del Sumapaz, en los lmites
con los Departamentos de Tolima, Meta y Huila, y es corredor de acceso a la
ciudad de Bogot. Es un municipio agrcola, que en 2005 tena una poblacin
de 4.557 habitantes, de los cuales el 77,9% habitaba en zonas rurales. El mu-
nicipio presenta altos niveles de pobreza: en 2005, el 37,44% de la poblacin
urbana no tena suplidas sus necesidades bsicas6, cifra que en el caso de la
5 El estudio a nivel nacional, llevado a cabo en el marco de las actividades de la Red de Iniciativas para la Gober-
nabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (Rinde), comprende 18 municipios en doce departamentos
del pas (Antioquia, Atlntico, Bolvar, Caldas, Cauca, Cundinamarca, Meta, Norte de Santander, Quindo,
Sucre, Tolima y Valle del Cauca). Su objetivo es examinar la incidencia de los actores armados ilegales en la
gestin municipal, sus estrategias de aproximacin al poder poltico local, su insercin en la toma de decisiones
y el efecto de su presencia en los resultados de la gestin, vistos desde la perspectiva del ejercicio de los derechos
civiles, polticos, econmicos sociales y culturales de la poblacin. Agradecemos a la GTZ el apoyo para la reali-
zacin del estudio y su autorizacin para la publicacin de algunos resultados preliminares en este artculo.

poblacin rural alcanzaba un 80,9%.
Cabrera cuenta con una historia importante de organizacin social, ligada al

movimiento agrario en la regin de Sumapaz, que tuvo antecedentes en la se-
gunda mitad del siglo XIX y que se desarroll con fuerza a partir de mediados
de la dcada del veinte del siglo pasado. Dicho movimiento gir en torno a
conflictos de tierras entre colonos y propietarios y al rechazo a las obliga-
ciones, al sistema de multas, a la exigencia de salarios justos para peones, de
indemnizacin por mejoras en caso de desalojos y de libre movilidad de los
peones entre las haciendas. Colonos y arrendatarios adoptaron como meca-
nismo de lucha el litigio judicial, el no pago de la renta y la invasin de tierras
(Vega, 2004, 34).
El principal logro de los campesinos fue la creacin de la Colonia Agrco-

la del Sumapaz en 1929, la cual se organiz internamente con un gobierno
propio, desconociendo las autoridades tradicionales. Esta organizacin actu
conjuntamente con otros grupos conformados en la regin del Tequendama
y Viot. La organizacin de colonos y arrendatarios fue posible gracias a la
colaboracin de lderes como Juan de la Cruz Varela, quien inicialmente se
encarg de redactar actas y documentos legales y posteriormente fue elegido
como presidente (Varela y Romero, 2006, 272), y Erasmo Valencia, quien fue
el creador del Partido Agrario Nacional (1928) y dirigi las luchas de los cam-
pesinos en la Regin del Sumapaz exigiendo tierra libre, pan barato, abrigo
bueno y techo decente (Vega, 2004, 27).
Cabrera ha sido importante epicentro del conflicto armado, no slo por su

ubicacin estratgica como corredor que une a los Llanos Orientales con Bo-
got, sino por la presencia de fuerzas de izquierda desde la dcada del vein-
te del siglo pasado y, posteriormente, de las Farc a partir de la dcada del
ochenta. En su sptima conferencia nacional, las Farc decidieron urbanizar
6Informacin para la toma de decisiones. Ficha municipal de Cabrera (Cundinamarca), DNP, FCM, GTZ,
2006.
182
el conflicto y ampliar el nmero de frentes y de efectivos. Establecieron la
Cordillera Oriental como punto de despliegue de fuerza, lo que convirti a la
regin del Sumapaz en una zona de enclave para el desarrollo de su proyecto
poltico-militar.
En la regin del Sumapaz desarrollan su actividad los frentes 25 y 52; en Ca-

brera se ubica el frente 55, adems de las columnas mviles Abelardo Romero
y Juan de la Cruz Varela. La guerrilla se interes de manera creciente por el
control del gobierno municipal, lo que logr prcticamente hasta finales de
la dcada del noventa. Su capacidad de incidir en las decisiones pblicas fue
notoria, a travs de alcaldes y concejales amigos que siguieron sus directrices.
La actividad guerrillera tuvo volmenes significativos en la zona en la segunda

mitad de la dcada del noventa, cuando las Farc buscaron consolidarse como
ejrcito irregular, lo cual implic una mayor concentracin de la actividad en
el territorio. A partir de ese momento, se multiplicaron las acciones militares,
especialmente cuando entr en la zona el ejrcito a travs del Batalln de Alta
Montaa, en 1998. El hostigamiento al municipio se hizo ms frecuente y de
una actitud de alianza poltica con las autoridades locales, las Farc pasaron a
una de ofensiva, en la que la administracin municipal fue declarada objetivo
militar. En 2003 fue asesinado el Alcalde del municipio, lo que inici un pero-
do de crisis institucional, reflejada en la ausencia de autoridades pblicas y en
la dificultad para elegir un nuevo alcalde. Despus de tres intentos de eleccin,
fue elegido finalmente en 2004 un nuevo alcalde y se inici un proceso de
recuperacin institucional y econmica del municipio.
El caso de Puerto Lpez es diferente. Ubicado al nordeste del Departamento

del Meta, hace parte de una zona que une el oriente con el occidente del pas,
lo que le asigna un papel estratgico como corredor de circulacin de mer-
cancas legales e ilegales. En 2005, el municipio tena una poblacin de 28.922
habitantes, la mayor parte de ellos ubicados en el rea urbana. La economa del
municipio se sustenta en actividades como la ganadera, la agricultura, la pes-
ca, el comercio, el transporte, la prestacin de servicios pblicos y, de manera

incipiente, la agroindustria. Entre ellas, la ganadera ocupa el primer rengln
de actividad econmica municipal en el sector rural. En la zona urbana la
economa y el empleo dependen fundamentalmente del comercio. El muni-
cipio posee importantes reservas minerales de petrleo, cuarzo, minerales de
hierro, circn, algunos feldespatos caolinitizados, caolinita, fsforo, calcio y
magnesio. Adems, est involucrado en el diseo de megaproyectos regionales
y nacionales con un alto potencial econmico hacia el futuro. Ese hecho con-
trasta con el bajo nivel de vida de la poblacin. Aunque los niveles de pobreza
no son tan pronunciados como en Cabrera, de todos modos el porcentaje de
personas con NBI en Puerto Lpez superaba el 32% en 2005, siendo esa cifra
mayor en el rea rural (43%).
Desde hace un cuarto de siglo, la regin se configur como zona de disputa

entre diferentes actores armados ilegales. En la dcada del ochenta las Farc
lograron una notoria influencia en la zona, concomitante con el predominio
de corrientes polticas de izquierda en el municipio: el Partido Comunista, el
Moir y la Unin Patritica. La violencia se recrudeci en esa dcada como
consecuencia de la aparicin de grupos contrainsurgentes, responsables de
asesinatos selectivos, amenazas e intimidaciones a los habitantes de la regin.
Gonzalo Rodrguez Gacha y Vctor Carranza, especialmente este ltimo, en-
tre otros, lideraron acciones violentas encaminadas a erradicar de la zona a la
guerrilla y a las organizaciones de izquierda, lo que finalmente lograron. De
forma simultnea, hubo un fenmeno de concentracin de la propiedad de la
tierra y de los negocios, siendo Vctor Carranza el mayor beneficiario de dicho
proceso.
A mediados de la dcada del noventa, surgieron nuevos grupos de autode-

fensas, financiados, segn palabras de sus dirigentes, por personalidades y
ganaderos de la regin; el primero fue las Autodefensas del Meta y del Vi-
chada, cuya zona de influencia se extendi desde Puerto Lpez (Meta) hasta
Cumaribo (Vichada); otro grupo fue el de las Autodefensas Campesinas del
Casanare, al mando de Martn Llanos. Hacia el final de la dcada de los noventa
y en trnsito al 2000 incursion el Bloque Central Bolvar.
184
Entre los diferentes grupos paramilitares se desarroll una guerra por el do-
minio territorial, caracterizada por enfrentamientos directos, choques y perse-
cucin permanente a la poblacin civil. Esta disputa estuvo asociada a la te-
nencia de la tierra y a las bonanzas relacionadas con el cultivo y procesamiento
de la coca, en un contexto de precaria presencia del Estado en la regin. Como
salida a esta situacin de enfrentamiento, los jefes paramilitares plantearon
acuerdos en torno a la presencia y el control sobre tierras, el acceso a cultivos
ilcitos, el control de los laboratorios, el procesamiento y trfico de drogas, y
el cobro de diferentes tipos de vacunas en la zona.
Esta lucha interna entre diferentes grupos lleg a un punto de crisis en 2002-
2003, poca de continuos asesinatos selectivos y amenazas que llegaron a te-
ner niveles de afectacin muy elevados. Los jefes Martn Llanos y Vicente
Castao establecieron un acuerdo para delimitar las zonas de control: el cen-
tro del Meta y la mitad inferior del Casanare, a partir del ro Cravo Sur estara
bajo el dominio de las Autodefensas Campesinas del Casanare, y el resto del
Meta estara bajo el control del Bloque Centauros. No obstante, a finales del
ao 2002 la disputa se increment debido a la presunta violacin del pacto por
parte de ambos grupos.
A los constantes enfrentamientos entre los grupos paramilitares se sum la

presin del Ejercito Nacional, que entre 2003 y 2004 llev a cabo la opera-
cin Santuario, dentro de la cual se adelant una avanzada tras el grupo de
Martn Llanos, que arroj, entre otros resultados, la toma del campamento
El Tropezn en la vereda Medio Melu, del Municipio de Puerto Lpez. La
disputa entre los grupos paramilitares (Bloque Centauros, Bloque Vencedores
de Arauca, Bloque Central Bolvar, Autodefensas Campesinas del Casanare)
produjo ms de mil bajas, lo que motiv el desplazamiento de ms de mil
personas entre mayo de 2003 y agosto de 2004, as como la intensificacin
del reclutamiento de personas de la regin e, incluso, de otras zonas del pas,
especialmente jvenes que, por la falta de oportunidades para desarrollar un
proyecto de vida, se convirtieron en sujetos codiciados por parte de los
grupos en disputa para el incremento de su pie de fuerza.

Algunos de estos grupos se desmovilizaron a partir de agosto de 2004, en un
nmero aproximado de 6.000 efectivos, lo que no redujo la intensidad de la
disputa entre los grupos paramilitares en el municipio y en la regin, no slo
por la presencia de jefes paramilitares del Bloque Central Bolvar, como alias
Macaco, sino tambin porque el proceso de desmovilizacin fue parcial y
no cubri al 100% de los combatientes.
Los grupos de autodefensa terminaron por controlar la regin y el municipio,

establecieron relaciones con los diferentes actores sociales y econmicos y
enfocaron igualmente su accin hacia la institucionalidad municipal, con el fin
de orientar la gestin en la direccin de sus intereses.
El tercer estudio de caso corresponde a La Dorada, segunda ciudad en impor-

tancia en el Departamento de Caldas, despus de Manizales. La Dorada posee
una ubicacin estratgica como punto de cruce entre el sur-occidente y el no-
roriente colombiano y entre Bogot, Medelln y la Costa Atlntica. Cuenta con
relativa cercana y fcil trnsito a las ciudades de Bogot y Medelln. Adems,
tiene acceso fluvial por el ro Magdalena y comunicacin area a travs de la
base Germn Olano en Puerto Salgar. Actualmente, se adelantan en el muni-
cipio dos proyectos de gran incidencia en materia de vas y comunicaciones: el
puerto multimodal y la va frrea a la Costa Atlntica.
La Dorada registr 70.486 habitantes en el censo de 2005, de las cuales 63.288,

es decir, el 89,7%, se ubican en la cabecera municipal. La economa urbana
se ha estructurado en torno al comercio, los expendios de carne, tiendas y
supermercados, restaurantes y cafeteras, sin dejar de lado el turismo, que se
ha fortalecido a travs del mejoramiento de la infraestructura hotelera. Del
total de establecimientos que existen en el municipio, el 6,6% se dedican a la
industria, el 51,8% al comercio, el 31,1% al sector servicios, y el 10, 5% a otras
actividades7. Otros sectores relevantes son la ganadera y la pesca, el primero
de los cuales representa actualmente un prspero negocio, mientras que la se-
7 Secretara de Hacienda La Dorada, Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007.
186
gunda pasa por un momento crtico, lo que afecta a la poblacin directamente
ligada a esta actividad.
Los niveles de pobreza en La Dorada son levemente inferiores a los de Ca-

brera y Puerto Lpez (25% en 2005), aunque ms notorios en el rea rural
(41,7%). Sin embargo, el porcentaje de poblacin registrada en los diferentes
niveles del Sisben es alta: 86,9%.
La ubicacin estratgica del municipio y el potencial de la economa local y

regional son dos factores que ayudan a comprender la presencia de actores
armados en la zona y la escalada del conflicto en pocas recientes. En las d-
cadas de los aos sesenta y setenta operaron en ella movimientos polticos de
oposicin al bipartidismo liberal-conservador, como la Anapo, el Movimiento
Revolucionario Liberal (MRL), el Partido Comunista (PCC), la Unin Patriti-
ca y el Moir, as como las guerrillas de las Farc, el ELN y el EPL. Estas ltimas
adelantaron con el apoyo de sectores obreros y campesinos una permanente
actividad en la regin, que termin por afectar intereses econmicos y sociales
locales. Prcticas como el boleteo, el gramaje, la extorsin y el secuestro, agen-
ciadas por los grupos armados, se generalizaron y produjeron un progresivo
rechazo por parte de los habitantes de la regin.
El agotamiento de la comunidad, la aparicin del narcotrfico y la afectacin de

intereses ligados a la gran propiedad de la tierra posibilitaron el surgimiento y
la consolidacin de un proyecto paramilitar como propuesta contrainsurgente.
Una de las primeras manifestaciones de esa nueva dinmica en La Dorada fue
la presencia activa en la dcada del ochenta del Movimiento Muerte a Secues-
tradores (MAS), el cual se encarg de adelantar una campaa de desarticulacin
de la Anapo y la Unin Patritica, al tiempo que desarrollaba una estrategia de
expansin e incidencia en la lucha contrainsurgente en el municipio.
Paralelamente, la mafia ligada al narcotrfico incursionaba abiertamente en la

zona a travs de la compra de parcelas a pequeos agricultores con el objeto
de fortalecer su actividad econmica y su influencia en la vida local. Esto pro-

dujo impactos significativos en el municipio, entre los cuales uno de los ms
importantes fue el cambio en los usos del suelo. La concentracin de tierras
por la compra de fincas y parcelas produjo el trnsito de la produccin agr-
cola a la ganadera, a lo que se sum el desplazamiento de los habitantes del
sector rural al urbano ante la reduccin de las oportunidades de empleo, por
el cierre de trilladoras, procesadoras y empacadoras de productos.
Un factor adicional contribuy a configurar el mapa del conflicto en la regin:

el establecimiento de guarniciones militares, como la XIV Brigada en Puer-
to Berro y el Batalln Brbula en Puerto Boyac. Esta situacin en muchos
casos estuvo asociada a la misma dinmica de expansin paramilitar, apoyada
por elementos del Ejrcito Nacional, como se referencia en los resultados de
la investigacin hecha por la Procuradura General de la Nacin8. De otra
parte, las Farc intentaban consolidar su proyecto poltico militar con la organi-
zacin y realizacin de la Sptima Conferencia, a la par de un posible proceso
de negociacin con el gobierno de Belisario Betancur.
A comienzos de la dcada del noventa fue creada la Asociacin Campesina

de Agricultores y Ganaderos del Magdalena Medio (Acdegam). Este proyecto
tuvo su desarrollo en Puerto Boyac y cont con la participacin de empresa-
rios, ganaderos, lderes locales, esmeralderos y narcotraficantes, y el apoyo de
funcionarios de distintas dependencias del Estado y de sus fuerzas militares.
El nexo de los grupos armados ilegales con los grupos polticos no tard en
producirse. El movimiento Paz, Progreso y Cultura fundado por comerciantes
e intelectuales de la regin, entre los cuales figura John Jairo Correa lza-
te, conocido narcotraficante, cont entre sus filas con Csar Arturo lzate,
primo de Correa, quien en 1994 fue elegido concejal y, posteriormente, en
2000, alcalde. Los vnculos entre actores armados y movimientos polticos se
hicieron ms evidentes con el caso de la concejal Maribel Galvis Salazar, del
Movimiento del Pueblo, elegida en el ao 2000, quien el 7 de febrero de 2006
8 Ver http://www.hrw.org/spanish/informes/1996/colombia2.html#N_36
188
se entreg con un grupo de desmovilizados de las AUC del Magdalena Medio
para evitar su captura tras la denuncia de algunas de sus supuestas vctimas de
extorsin.
Los dirigentes de las fuerzas partidistas ms importantes mantuvieron nexos

fuertes con los paramilitares. Para citar solamente un ejemplo, el ex alcalde del
municipio, Justo Capera, representante del Partido Liberal y respaldado por
el senador Vctor Renn Barco, emiti en diversas ocasiones declaraciones
para dar la bienvenida a estos grupos, en especial a uno de sus jefes, Ramn
Isaza, y expresar el beneplcito por sus acciones. Ramn Isaza tiene adems
relaciones muy cercanas con Csar Alzate, director del movimiento contradic-
tor al representado por Capera.
La presencia paramilitar en el municipio fue sentida por sus habitantes por lo

menos hasta el 2003, cuando comenz la negociacin de las AUC con el go-
bierno nacional, y se desmovilizaron dos comandantes de la zona, Ramn Isa-
za y el guila. A su salida, sin embargo, el dominio territorial qued en manos
de alias Macaco, otro jefe paramilitar desmovilizado que, no obstante esa
condicin, es reconocido como el actual comandante de los grupos armados
ilegales del municipio y parte de la regin. Este cambio de comandancia en la
regin ha despertado una ola de homicidios en el municipio, en especial diri-
gidos a los hombres de confianza de las AUC cuando los comandantes fueron
Isaza y el guila, motivados al parecer por el inters de alias Macaco de
evitar acciones de inteligencia por parte de hombres de los ex comandantes, y
as consolidar su dominio en el territorio.
Pese a que diversos autores han sealado la crisis de representacin poltica

que sufren en la actualidad la mayora de regmenes democrticos9 y que dicha
9 Ver al respecto Porras Nadales (1996).

crisis constituye uno de los argumentos fuertes que estn en la base de la re-di-
namizacin de la democracia participativa, es imposible para dichos regmenes
prescindir de la democracia representativa, entendida como aquella en la cual
las deliberaciones colectivas () no son tomadas directamente por quienes
forman parte de ellas sino por personas elegidas para este fin (Bobbio, 2003,
52). Incluso para algunos estudiosos la democracia a nivel del sistema poltico
es necesaria para que puedan subsistir otras formas de democracia social o
econmica10.
Varias razones han sido sealadas para sustentar la idea de que es imposible
prescindir de los principios prescritos en el modelo de democracia liberal-re-
presentativa. Algunas de ellas estn relacionadas con la valoracin que se hace
sobre la superioridad de este tipo de rgimen poltico frente a otros que ha
conocido la humanidad en materia de proteccin de los derechos humanos y
de la extensin de la paz y la seguridad mundial11. Igualmente se aducen argu-
mentos sobre cmo la universalizacin, la expansin de las comunicaciones y
los cambios sociales vividos en el ltimo siglo presionaran el establecimiento
de la democracia liberal como mecanismo que permitira a individuos y gru-
pos, hoy en da ms reflexivos y abocados a fuertes procesos de destradicio-
nalizacin, liberarse de la esfera poltica (rea que ha perdido centralidad a
pesar de que sobre ella se obtiene mucha ms informacin que en el pasado)
y dedicarse a otros asuntos de mayor inters cotidiano12.
Pero ms all de las anteriores valoraciones generales e incluso filosficas,

el modelo liberal representativo tiene relevancia por su carcter de forma de
10 Un ejemplo extremo es Sartori, quien afirma que La democracia poltica es determinante y condicionante;
las otras son subordinadas y condicionadas. Si falta la democracia mayor, fcilmente faltan las democracias
menores. Lo que explica por qu la democracia ha sido siempre un concepto desarrollado y teorizado principal-
mente en el nivel del sistema poltico (Sartori, 2005, 35).
11 La mayor proteccin de los derechos humanos se deriva del hecho de que en el marco de las reglas democr-
ticas no es necesario eliminar al contrario; de hecho ideologas que histricamente se consideraron excluyentes
han aceptado competir bajo su manto. As mismo, este tipo de rgimen poltico implica un conjunto de garan-
tas y derechos que, en general, no se respetan en Estados autoritarios. Por su parte, la relacin de democracia
y paz est soportada en la idea de que los estados democrticos no hacen la guerra entre ellos. Un interesante
recuento bibliogrfico sobre el tema puede verse en Diamond (1997, 16).
12 Esta es la tesis de Giddens (1996).
190
gobierno adecuada para facilitar el manejo de las complejas sociedades ac-
tuales13. Al respecto el razonamiento va en varias direcciones. En primer
trmino son necesarios instrumentos tcnicos provistos por la democracia
entendida en un sentido procesal (sufragio universal, elecciones, representa-
cin, igualdad jurdica, reglas de juego, etc.) en Estadosnaciones del tama-
o que conocemos hoy da, cuando no existen ya ciudades-Estado al estilo
de la Atenas de Pericles o la Ginebra de Rousseau. En segundo lugar, la
representacin es obligada en la medida en que es insensato y nada prctico
siquiera pensar que todos los ciudadanos pudieran decidir todo el tiempo
sobre todos los asuntos que les competen, ms an cuando muchos de ellos
tienen que dedicarse a resolver problemas relacionados con su subsisten-
cia, estando en la prctica imposibilitados de especializarse en los mltiples
y complejos asuntos de la vida pblica. Finalmente, y de acuerdo con las
consideraciones anteriores, es lgico que en sociedades heterogneas donde
no es posible ni deseable- adoptar unanimidad y consenso, las decisiones
importantes estn respaldadas por el principio de las mayoras implcito en
la democracia representativa.
Reconociendo entonces la importancia y necesidad de contar con mecanismos

de democracia representativa vigorosos y que respondan a las necesidades
de la sociedad actual, interesa mirar ahora algunas caractersticas y principios
bsicos de este modelo, que permitan servir como referencia al anlisis que
se har posteriormente sobre los tres casos estudiados. Vale la pena resaltar
cuatro aspectos. En primer trmino, la importancia que da el modelo a las
elecciones. Sin caer en la falacia del electoralismo de la que habl Terry
Kart (Diamond, 1997, 20), s es evidente que, como lo han sealado muchos
estudiosos del tema, la seleccin de los gobernantes a travs de elecciones
peridicas, competitivas, limpias y libres es la base para la formacin del go-
bierno representativo.
13En palabras de Bobbio, donde no es posible la democracia directa, a causa de la amplitud del territorio, el
nmero de habitantes y de la multiplicidad de problemas que deben resolverse, es necesario recurrir a la demo-
cracia representativa (Bobbio, 2003, 70)

Lo anterior debe complementarse, en segundo lugar, con la existencia de
garantas y libertades civiles y polticas requeridas para que las preferencias
de los ciudadanos puedan expresarse durante los debates electorales y con-
tinen presentes entre eleccin y eleccin. Al respecto se puede mencionar
una amplia gama de derechos que incluyen, entre otros, los siguientes: exis-
tencia de oposicin y posibilidad de formar partidos, respeto a las minoras,
canales de expresin y representacin de intereses ms all de los partidos
y las elecciones, fuentes de informacin alternativa, libertad de creencia,
opinin, discusin, palabra, publicacin, reunin, demostracin, peticin;
igualdad de los ciudadanos ante la ley para participar en el proceso poltico,
poder judicial independiente que defienda las libertades individuales y gru-
pales y la existencia del imperio de la ley ante arbitrariedades estatales y de
otras fuerzas organizadas. (ibd., 28-29).
Ahora bien, y este es un tercer elemento por destacar, elecciones y garantas

electorales slo cobran vigencia cuando los gobernantes y las autoridades ele-
gidas pueden completar totalmente los perodos para los que fueron electos y
cumplir sus mandatos sin presiones por parte de cotos reservados de poder
manejados por militares u otras fuerzas sociales y polticas (ibd., 26-27), y en
el marco del respeto al constitucionalismo, la divisin de poderes, la responsa-
bilidad horizontal y vertical, y el reinado de la ley.
Finalmente, la visin representativa de la democracia est basada en la posibi-

lidad de que diferentes concepciones del mundo e intereses en juego puedan
expresarse y competir. Este principio del pluralismo buscara evitar la concen-
tracin y el abuso del poder, a travs del control recproco entre los grupos
que representan a los diversos intereses, los cuales se expresan a su vez en
diferentes movimientos polticos que luchan entre s por la conquista tem-
poral y pacfica del poder (Bobbio, 2003, 70). Claramente, el pluralismo as
entendido implica reconocimiento del disenso y la tolerancia hacia opciones
polticas diferentes.
192
Si bien el marco anterior es bastante aceptado dentro del paradigma actual de
la democracia liberal representativa, tambin presenta diversas limitaciones
que han sido sealadas en el debate acadmico. Al lado de su foco en variables
exclusivamente polticas e institucionales, que implica dejar por fuera otros
factores indudablemente influyentes, como seran los determinantes cultura-
les o la exclusin poltica o econmica, otro de los aspectos que han sido
descuidados y que en este artculo interesa resaltar est relacionado con el
hecho de que al ser el Estado-nacin el referente principal de anlisis, no se
indaga sobre las diferencias existentes entre diversos niveles territoriales. Al
respecto ODonnell seala cmo las actuales teoras parten del supuesto de la
existencia de un alto grado de homogeneidad en trminos de los alcances del
Estado y la democracia, contemplando muy poco la pregunta sobre qu suce-
de cuando su extensin se da de manera muy irregular, de tal forma que se ob-
servan regiones donde los poderes locales (tanto los pblicos formales como
los de facto) establecen circuitos de poder que operan segn procedimientos
incompatibles, cuando no antagnicos, con la legalidad que supuestamente
regula el territorio nacional (ODonnell, 1997, 267).
Precisamente Gibson, partiendo de la constatacin sobre la desigualdad en

la distribucin territorial de las prcticas e instituciones de la democracia al
interior del Estado-nacin, ha planteado cmo en ocasiones los niveles de
desigualdad pueden ser a tal grado dramticos que dan cabida a la existen-
cia de regmenes completamente autoritarios que privan a los habitantes de
regiones enteras de los derechos y las libertades que disfrutan libremente ha-
bitantes de otras regiones en el mismo Estado-nacin (Gibson, 2006, 206).
Aunque Gibson centra su anlisis en las relaciones entre autoritarismos pro-
vinciales o estaduales nuestro nivel departamental con los respectivos reg-
menes nacionales, algunos de sus aportes tericos pueden resultar pertinentes
como marco de referencia para el anlisis de los casos que se examinan ms
adelante.
En particular, interesa destacar el planteamiento sobre el vnculo que se es-

tablece espacialmente entre instituciones polticas, as como el nfasis en que

toda estrategia de control poltico y de construccin de poder implica necesa-
riamente interconexiones verticales interdependientes en todos los niveles del
sistema territorial nacional (ibd., 210). Ligado a lo anterior, Gibson concluye
que dichas estrategias cubren tanto el orden subnacional (reducir el poder
de oponentes locales, as como cerrar espacios polticos a actores externos
que podran aliarse con la oposicin local o cambiar el equilibrio de poder en
contra de las lites) como el nivel nacional a travs del intento de ocupacin
o control de posiciones claves en este mbito o de monopolizacin de los
vnculos entre ambas instancias. (ibd., 212).
Por ltimo, y en la perspectiva de lograr modificar la situacin reinante, son

importantes sus referencias a los determinantes que contribuyen a garantizar
la continuidad de estas prcticas autoritarias o el cambio haca patrones de
comportamiento ms democrtico, lo que Gibson liga a la participacin ac-
tiva bien sea de partidos polticos de carcter nacional o del gobierno central
que apoyen o se alen con grupos de oposicin dentro del territorio. Hay que
recordar que estos planteamientos hacen referencia solamente a dinmicas
del nivel intermedio de gobierno y que por lo dems no abocan situaciones
de conflicto armado y de presin directa de actores ilegales como la que se
analiza en este artculo.
Ahora bien, cmo este marco conceptual sobre la democracia representativa

y las reflexiones que han intentado involucrar una dimensin territorial se ex-
presa en contextos locales con influencia de actores armados ilegales? Esa es
precisamente la pregunta que se intentar responder a continuacin, teniendo
en cuenta igualmente los interrogantes formulados lneas arriba sobre cam-
bios en los mapas y las prcticas polticas locales.
Aunque sus trayectorias polticas son diferentes, los tres municipios estudia-
dos comparten una clara incidencia de actores ilegales en trminos de los
resultados, los procesos y las dinmicas electorales. Ello obviamente repercute
en el carcter de los regmenes all establecidos, los cuales, como se deriva
del contraste entre la realidad y los principios y postulados de la democracia
194
representativa anteriormente planteados, muestran serios visos autoritarios.
En ltimas, lo que se observa es la pervivencia de enclaves autoritarios que se
desarrollan en el marco de estructuras e instituciones formales de la democra-
cia representativa.
Sustentar lo anterior es precisamente el objeto del siguiente apartado. Para

ello haremos, en primer lugar, un breve recuento de las dinmicas pol-
ticas de los tres municipios y de los actores especficos que han incidido
en ellas. Posteriormente analizaremos cmo en concreto las conductas
de dichos actores han afectado los procesos polticos electorales. Final-
mente, presentaremos unas reflexiones sobre el carcter de la democracia
representativa en contextos locales dominados por la presencia de grupos
armados.
Trayectorias polticas y actores armados
Aunque no es posible en el marco de este artculo desarrollar en profun-

didad y con detalle el tema de las trayectorias polticas de los municipios
estudiados, s resulta necesario sealar grandes tendencias. Considerando
series histricas para alcalda y concejo desde el ao 1988, se observa que
mientras en Cabrera tradicionalmente las preferencias electorales se orien-
taron a apoyar corrientes de izquierda y, en menor medida, liberales durante
la mayor parte del perodo estudiado, en Puerto Lpez y La Dorada es el
liberalismo el que ha tenido un peso histrico importante.
En los tres casos, sin embargo, se han observado cambios relevantes en los
correspondientes mapas polticos. En el primero de estos municipios sigue
presentndose apoyo a partidos como el PDA y en menor medida el liberalis-
mo, a nivel local y nacional, aunque el espectro poltico se ha abierto a diversas
agrupaciones desde el ao 2004, sin que pueda evidenciarse una tendencia
ideolgica o poltica clara. En Puerto Lpez el predominio del Partido Liberal
ha ido cediendo fuerza y participacin a favor de corrientes uribistas a tal pun-
to que el alcalde elegido en la ltima contienda pertenece a Cambio Radical,

a la vez que nueve de trece concejales provienen de partidos que apoyan al
Presidente y slo dos representan al liberalismo. Por su parte, en La Dorada
el clientelismo liberal liderado por el senador Vctor Renn Barco ha visto
disputado su podero desde 1994 por el Movimiento del Pueblo, una organi-
zacin poltica que, pese a haber adoptado diversas etiquetas partidistas para
participar en la competencia electoral, tiene continuidad y ha logrado ganarle
la alcalda al barquismo en tres perodos (1994, 2000 y 2003) y compartir con
l el poder en el Concejo Municipal, hacindole perder su condicin de fuerza
dominante.
Los actores armados que inciden en los tres municipios son tambin diferen-
tes en cada caso, as como son diferentes las relaciones que establecen con los
partidos polticos que dominan la escena local14. En Cabrera la influencia de
las Farc fue fuerte en trminos de colaboracin entre actores desde el inicio
de la eleccin de alcaldes en 1988 y hasta 1998, periodo en el que la Unin
Patritica, el Frente Social y Poltico y/o el Partido Comunista concentraron
los cargos de autoridad en el municipio. Durante esa dcada las principales
formas de colaboracin fueron las alianzas con polticos y el apoyo a candida-
tos durante los procesos electorales. En la medida en que la visin estratgica
de la guerrilla frente a la clase poltica y al municipio cambi, empez a darse
una relacin de confrontacin en la que prim el boicot a las elecciones y los
asesinatos o atentados a aquellos actores polticos que persistan en la idea
de participar en los procesos electorales o que fueron elegidos por votacin
popular. En la actualidad, como efecto de la presencia del Batalln de Alta
Montaa y de otras medidas del gobierno nacional en aplicacin de la poltica
de Seguridad Democrtica, la guerrilla est replegada y no ejerce influencia
directa en el municipio.
14Para efectos analticos en la investigacin se establecieron dos categoras en las cuales estas relaciones pueden
ser ubicadas segn se trate de eventos o procesos de colaboracin entre actores o de eventos o procesos de
confrontacin entre stos.
196
Por su parte, y como sucedi en otros municipios del pas15, en Puerto Lpez
organizaciones ilegales con poder local, como la liderada en este caso particular
por Vctor Carranza, hicieron su ingreso en el panorama electoral local utili-
zando una estrategia de eliminacin fsica de dirigentes y partidos que pudieran
ser sus oponentes en la competencia poltica. Tal situacin se present frente a
agrupaciones como la Unin Patritica y el Partido Comunista. Otros partidos,
como el Moir y algunas fracciones del Partido Liberal, debieron asimilarse y
someterse a las reglas de juego polticas impuestas por el Patrn para poder
sobrevivir en el escenario poltico local. Una vez establecidas a travs de las ar-
mas estas condiciones de competencia poltica, tanto Carranza como los grupos
paramilitares que emergieron con inters en el plano electoral a partir del 2004
se aliaron con polticos liberales en el primer perodo y uribistas haca el final
del mismo-, utilizando para ello varias modalidades estratgicas de accin que
incluyen padrinazgo poltico, alianzas y negociaciones entre actores, e incluso la
representacin directa de intereses ilegales en cargos pblicos.
Finalmente, en La Dorada el narcotrfico particip directamente a mediados

de los aos noventa, en la creacin del Movimiento Paz, Progreso y Cultura,
que ms adelante se convertira en el ya mencionado Movimiento del Pueblo,
con el cual polticos locales pretendieron con xito- enfrentar el poder del
barquismo. Adems de la estrategia de creacin de organizaciones polticas,
los narcotraficantes y posteriormente los paramilitares realizaron en La
Dorada alianzas con polticos de ambos bandos, acudiendo al mecanismo de
infiltracin de candidatos en la administracin pblica, como lo demuestra el
hecho de que figuras importantes en la poltica local se desmovilizaron como
paramilitares16.
15Aunque en un contexto diferente de desmovilizacin violenta de organizaciones de la sociedad civil, el artcu-

lo de Magda Beatriz Lpez plantea una estrategia similar de utilizacin de violencia y asesinatos selectivos por
parte de los paramilitares para incursionar, posesionarse y dominar el territorio. En ese caso y, segn informa-
cin derivada de diversos testimonios, las estrategias violentas estuvieron acompaadas de una accin permisiva
por parte de las fuerzas militares y de una incapacidad del gobierno local para gestionar las denuncias respec-
tivas sin que se filtrara la informacin (Lpez, 2005, 20).
16 Ellos son el exalcalde liberal barquista Orlando Echeverri (1998-2000) y la concejala del Movimiento del
Pueblo, Maribel Galvis (2000-2003 y 2003-2007).

Democracia representativa en contextos de influencia de grupos
ilegales
Lo planteado en el apartado anterior proporciona algunos indicios acerca

de cmo se ven afectados los principios de la democracia representativa por
la influencia de actores ilegales en la vida local. De hecho la sola presencia de
uno o varios actores que intimidan con las armas o que en efecto las emplean
para obtener resultados a su favor, impide que haya elecciones competitivas,
limpias y libres. Factores relacionados con el conflicto, como el asesinato del
alcalde de Cabrera en el 2003 y la imposibilidad en varias oportunidades en
ese mismo ao de realizar por presiones de la guerrilla las elecciones para
reemplazarlo, muestran cmo en ese municipio ni siquiera se pudo cumplir el
requisito de que stas ltimas fueran peridicas17.
Por otra parte, mecanismos utilizados tanto por la guerrilla como por gru-
pos paramilitares para apoyar a polticos afectos, tales como la nominacin
y/o el otorgamiento de avales a candidatos 18, el respaldo y la realizacin de
acuerdos sobre el desarrollo de sus campaas, la financiacin y el soporte
logstico de las mismas, las negociaciones sobre programas de gobierno,
etc., condicionan a los futuros mandatarios impidiendo o afectando enor-
memente aquel postulado de evitar la existencia de cotos reservados de
poder que les permitan gobernar libremente. El hecho de que la relacin
sea con actores que estn por fuera de la legalidad y el que stos influyan
tanto a nivel de alcaldes como a los concejos, pone un manto de dudas
sobre el cumplimiento que pueda darse en estos municipios a principios
claves de la democracia representativa como el equilibrio de poderes y el
respeto a la ley.
17 Adicionalmente, la inestabilidad electoral de Cabrera ha estado ligada a la muerte de un alcalde en la plaza

pblica en 1998 y a la destitucin de otro en el 2006 debido a denuncias de corrupcin.
18 Nos referimos, por supuesto no al aval partidista sino al visto bueno que otorga el mandams o comandante
de la zona a los candidatos a cargos locales de eleccin popular.
198
En general difcilmente se puede considerar que en estos municipios hay espa-
cio para el pluralismo19. Por el contrario, se mencion cmo en algunos casos
la izquierda fue completamente aniquilada por actores armados, los cuales,
una vez establecidos en el territorio, no han permitido el surgimiento de con-
cepciones diferentes a las impulsadas por ellos. Adems de los asesinatos de
candidatos o funcionarios elegidos contrarios a sus intereses, que los actores
armados no dudan en utilizar, se encontraron otros mecanismos destinados
a disuadir o impedir las aspiraciones electorales de los contradictores, tales
como las presiones, las amenazas, la prohibicin de candidaturas o de realizar
reuniones, y el saboteo a las campaas. En esta medida la oposicin tiene en la
prctica muy pocas posibilidades de expresarse y participar en el juego poltico
local. Lo anterior no implica que no haya competencia poltica20, sino que sta
se da en el marco de unas reglas impuestas por los actores que, bien sea por la
va del sometimiento o del acuerdo, manejan el poder local.
No slo la posibilidad de competencia se ve duramente afectada en contex-

tos de conflicto; igual cosa sucede con el ejercicio pleno de las libertades y
garantas polticas y civiles de la poblacin. Por ejemplo, en relacin con la
ciudadana la guerrilla de las Farc acudi tanto al recurso de orientar, presionar
y amedrentar a los votantes generando por momentos sentimientos de terror
en la poblacin como a la difusin de panfletos invitando a no votar. Por
su parte, los otros grupos armados presentes en Puerto Lpez y La Dorada
han recurrido a modalidades de delitos electorales tales como la trashuman-
cia electoral, el constreimiento a los votantes, el control del electorado para
definir su decisin de voto, y la compra de votos, as como a la prctica del
clientelismo, bsicamente a travs del pago a lderes sociales y comunitarios y
el intercambio de favores, puestos o contratos por votos.
19 Aqu y en otros apartados presentados a continuacin hay que hacer una diferenciacin entre Cabrera donde,
como se seal, la guerrilla no ejerce actualmente influencia, y los otros dos municipios donde la presencia de
actores armados de derecha est vigente.
20 De hecho en las elecciones de 2007 se presentaron cuatro candidatos a la alcalda en Cabrera, nueve en
Puerto Lpez y ocho en La Dorada, y en ninguno de los casos los ganadores concentraron un nmero excesivo
de votos, sino que, por el contrario, la incertidumbre sobre el ganador estuvo presente, al menos entre las dos
primeras opciones. Para el concejo el promedio de candidatos presentados por curul fue de 4,2 en Cabrera y La
Dorada y de 7,7 en Puerto Lpez.

En trminos de las tendencias de participacin y abstencin se observa cmo
en los tres municipios la eleccin popular se inicia con niveles de votacin al-
tos que no se vuelven a presentar nunca durante la serie. Sin embargo mientras
que la participacin en Cabrera est por encima del promedio nacional, que
fue del 73% en 1988, los otros dos municipios estn por debajo21. A partir de
all todos los casos tienden a la baja aunque hay trayectorias diferentes entre
ellos. Lo cierto es que los niveles ms bajos se dan en los casos de Cabrera
y Puerto Lpez coincidencialmente ambos en el ao 2004 y tienen como
explicacin clara la agudizacin del conflicto y las presiones sobre votantes y
candidatos. En ambos casos los niveles de participacin estuvieron muy por
debajo del promedio nacional para elecciones del 2003, que fue del 60%22. Un
aspecto interesante por destacar a este respecto es cmo, pese a los efectos
directos de la conducta de los actores armados, en el plano local la gente par-
ticipa ms para la seleccin de sus autoridades que para votaciones del nivel
nacional. As lo muestra para todos los casos la comparacin efectuada con
las elecciones de congreso y presidencia del 2006, donde la abstencin fue
considerablemente mayor.
Autoritarismos locales
Retomando las reflexiones tericas introducidas al inicio de este apartado

y confrontndolas con lo expresado anteriormente, podemos concluir que
guardadas las proporciones los municipios incluidos en la investigacin re-
flejan lo planteado por ODonnell y Gibson en relacin con la desigualdad
del alcance de la democracia en los niveles territoriales. Claramente en los
tres casos estudiados se encuentra que instituciones y prcticas aparentemente
democrticas estn completamente permeadas por el autoritarismo y que los
actores polticos locales terminan, bien sea por intimidacin o por acuerdo,
realizando pactos con actores que se encuentran por fuera de la institucio-
21 Cabrera alcanz un 81%, mientras que en Puerto Lpez y La Dorada los porcentajes fueron de 63,8 y 67,1%,
respectivamente. Los datos sobre el promedio nacional de participacin para la eleccin de alcaldes son toma-
dos de Ceballos (2006, 82).
22 Ibd., 82.
200
nalidad democrtica y que condicionan su actuacin como gobernantes. Las
transacciones entre ellos se adaptan a instituciones y reglas de juego estable-
cidas, a la vez que propician otras normas y patrones de actuacin de carcter
informal, generando un escenario en el cual deben moverse quienes deseen
participar en las dinmicas electorales locales.
En este sentido, tanto la intervencin de la guerrilla como la de grupos

paramilitares o de narcotraficantes impiden, en municipios donde el tema
electoral ha sido objeto de su inters y su accin, la vigencia de muchas de
las caractersticas de la democracia representativa dando, por el contrario,
cabida a modelos autoritarios que desvirtan las decisiones de los votan-
tes y de potenciales aspirantes a cargos de gobierno. Hay que sealar, sin
embargo, que las dinmicas y procesos histricos de cada uno de estos
actores parecen ir en sentido contrario en los municipios estudiados pues,
como se mencion, mientras en Cabrera la guerrilla de las Farc pas de la
colaboracin a la confrontacin y a la prctica desaparicin o retraimiento
del escenario poltico electoral, en los otros dos municipios grupos de de-
recha han ganado mayor participacin al final del periodo hasta tal punto
que pareciera que ya no requieren del poder directos de las armas para
ejercer su influencia.
En lo que toca a los municipios con influencia paramilitar, el establecimiento

de condiciones de carcter autoritario que regulan la competencia poltica pa-
rece estar ligado a la funcionalidad que se observa entre los intereses de tipo
econmico (rentsticos o de acumulacin capitalista), poltico y militar de los
actores legales e ilegales detentadores del poder local. La confluencia de estos
intereses e interacciones parece pesar ms que las organizaciones partidistas
presentes en los municipios y que las diferencias que un propio partido pueda
adoptar en el nivel local.
En relacin con el primero de estos aspectos se encontr cmo, ms que

responder a una estructura organizativa o a unos lineamientos ideolgicos o
programticos definidos por partidos nacionales, stos se instrumentalizan

como herramientas requeridas para acceder a cargos pblicos. En cuanto a la
forma especfica de funcionamiento del Partido Liberal predominante hist-
ricamente en Puerto Lpez y La Dorada, se observaron diferencias notables
que sin embargo no afectaron la posibilidad de sus dirigentes polticos locales
de relacionarse con actores ilegales. As, mientras en La Dorada el liberalismo
ha dado lugar a una clase poltica cohesionada en torno a un barn electoral
del nivel nacional, que muestra cierta fortaleza, proyeccin departamental y
nacional y en cierta medida lealtad al partido, en Puerto Lpez ha habido un
escenario marcado por la fragmentacin y el personalismo dentro del propio
partido, que evolucion, despus de la reforma del 2003, hacia la presencia
en el plano local de mltiples agrupaciones polticas, especialmente de corte
uribista.
De una u otra forma, lo anterior muestra cmo las lgicas autoritarias de los
grupos armados logran utilizar e insertarse en el marco de las lgicas polticas
locales incluyendo las organizaciones partidistas existentes pervirtindolas
y haciendo evidente el poco peso de instituciones y procedimientos demo-
crticos que operan en las entidades territoriales. Se encuentra entonces un
modelo autoritario que coexiste en el marco de reglas, normas e instituciones
aparentemente democrticas.
Habra que agregar, por ltimo, retomando a Gibson, que estas situaciones se
mantienen -al menos en el caso de los municipios donde la presencia de acto-
res armados tiene vigencia, debido a la interrelacin existente entre polticos
de diferentes niveles territoriales. Ya se mencion el peso del senador Vctor
Renn Barco en La Dorada, y es de conocimiento su habilidad para negociar
con el gobierno nacional y con polticos tradicionales de signo contrario para
hacer valer o mantener su poder regional. De la misma forma, en Puerto L-
pez el alcalde electo realiz su campaa de la mano de uno de los polticos
del Departamento del Meta, senador nacional, hoy vinculado al escndalo
de la parapoltica. Extrapolando lo planteado por Gibson, se puede concluir
esta seccin afirmando que para el mantenimiento de estos autoritarismos
subnacionales se combinan estrategias de control poltico de orden local con
202
estrategias de incidencia del nivel nacional y que slo la influencia de actores
democrticos del nivel central podra propiciar cambios en la situacin.
Actores armados, modos de gestin y participacin ciudadana

Los procesos electorales y los sistemas de representacin poltica no son
los nicos campos de incidencia de los actores armados en los municipios
examinados. Su presencia tambin ha tenido efectos en la orientacin de la
gestin municipal y, en particular, en las dinmicas de participacin ciuda-
dana. Concretamente, la influencia de los actores armados se ha expresado
en el fortalecimiento de esquemas autoritarios de gestin de lo pblico y en
la desaparicin progresiva de procesos organizativos y de participacin en la
toma de decisiones. Esta seccin pretende ilustrar esa fenomenologa en los
tres municipios estudiados.
La participacin ciudadana es una forma de relacin entre el Estado y la socie-

dad civil. Resulta de la combinacin de discursos, intereses y propsitos de los
diferentes actores involucrados en la vida pblica, y se desarrolla en funcin
de los pesos y contrapesos sociales y polticos existentes en unas particulares
coordenadas de espacio y tiempo23. Fung y Wright (2003) aluden a ese rasgo
de la participacin cuando sealan que la gobernanza deliberativa requiere casi
siempre de la existencia de un contrapoder social significativo, capaz de debi-
litar, incluso de neutralizar, el poder y las prerrogativas polticas de los actores
dominantes. El concepto describe la forma en que los actores dominantes,
que gozan de un acceso privilegiado a los mecanismos de decisin, pueden ser
combatidos, incluso derrotados, por actores ms dbiles y menos organiza-
dos (Fung y Wright, 2005, 51).
23 Bacqu, Rey y Sintomer (2005) describen la amplia gama de dispositivos participativos existentes hoy da en
diferentes pases, clasificndolos en tipologas elaboradas a partir de diferentes variables: tipo de participantes,
intensidad de la participacin, origen de la iniciativa, temporalidad y resultados sociales y polticos.

Dependiendo del grado de fortaleza de esos contrapoderes y de la orienta-
cin de la gestin (instituciones de gobernanza), la existencia de los prime-
ros producir resultados diferentes. Fung y Wright ofrecen una tipologa de
regmenes de gobernanza, muy til para el anlisis de la participacin (Ver
cuadro 1)
Cuadro 1
Regmenes de Gobernanza
Instituciones de
Contrapoder dbil Contrapoder fuerte
gobernanza
Gestin jerrquica I. Apropiacin de los

II. Pluralismo agonstico
- vertical subsistemas de gobierno
III. Cooptacin y
Deliberacin IV. Difusin del poder y
simulacin de la
participativa gobernanza participativa
participacin
Fuente: Fung y Wright (2005).
En el primer caso (I), propio de un modelo de gestin vertical y de un con-

trapoder dbil, los intereses subalternos no logran movilizarse, lo que facilita
el control gubernamental de la toma de decisiones. Si el contrapoder es fuerte
(II), es probable que los espacios de participacin resulten conflictivos, pro-
piciando la confrontacin de intereses difusos y genricos movilizados bajo la
forma de contrapoderes que buscan defender sus respectivos objetivos, con
una orientacin agonstica (maximizacin de ventajas obtenidas a travs de
procesos de presin-negociacin).
Cuando las instituciones de gobernanza no son de carcter jerrquico, sino

que se abren a la deliberacin pblica, pueden dar lugar a un doble resulta-
do: si el contrapoder es dbil (III) la probabilidad de cooptacin y neutra-
204
lizacin de las fuerzas opuestas es alta, lo que termina en un simulacro de
participacin. Si, por el contrario, el contrapoder es fuerte, las instituciones
delegan el poder a unidades de gobierno descentralizadas y amplan el pro-
ceso de decisin a una amplia gama de intereses, configurando un proceso
de poder que fortalece el sistema democrtico. Es lo que Fung y Wright lla-
man el modelo de gobierno participativo con poder de decisin (Gppd), es
decir, un proceso mediante el cual se introducen modificaciones o reformas
institucionales que mejoran y potencian los espacios en los que los ciuda-
danos del comn pueden incidir en las polticas que los afectan, a travs de
la deliberacin. En el Gppd participan ciudadanos comunes y corrientes
y funcionarios que estn en contacto con ellos; las experiencias expresan
relaciones fraternas y de cooperacin de los actores involucrados en la con-
secucin de objetivos comunes en reas concretas de inters pblico, y el
instrumento por excelencia para la definicin de la accin es la deliberacin
que posibilita conocer las posiciones de los dems y las opciones racionales
que se tienen para la toma de decisiones.
El modelo implica cambios en la arquitectura estatal, en tanto se delegan po-

deres administrativos y polticos a unidades locales de accin, y la transfor-
macin del papel de la sociedad local en el escenario de los asuntos pblicos.
Adems, le confiere a la participacin una institucionalidad que le permite
continuidad y le confiere bases de legitimidad y capacidad de incidencia en las
decisiones pblicas.
Cmo caracterizar los regmenes de gobernanza en los tres municipios exa-

minados? Qu rol han jugado los actores armados ilegales en la definicin de
ese rgimen? Responder esas preguntas obliga a examinar las dos dimensiones
que sirven de base a la tipologa antes enunciada: los modos de gestin24 y la
existencia (o no) de contrapoderes sociales en los municipios.
24 Fung y Wright los denominan instituciones de gobernanza.

Los modos de gestin25
En los tres municipios el modo de control poltico es dominante. Este se carac-

teriza por la hegemona de una racionalidad de acumulacin de poder en cabeza
de las autoridades locales, los agentes encargados de tomar las decisiones y/o los
intermediarios partidistas. El modo de control poltico no rie con criterios tc-
nicos de organizacin de la gestin, pero busca subordinarlos de manera que no
interfieran en el clculo poltico presente en la toma de decisiones. Estas ltimas
deben reportar un rdito poltico, independientemente de que satisfagan una nece-
sidad de la poblacin o impliquen un uso ineficiente de los recursos disponibles.
Los actores polticos juegan, por tanto, un papel central en la toma de deci-
siones y orientan el ciclo completo de la gestin. Son ellos quienes ejercen
el control global sobre el proceso. Los actores tcnicos, la burocracia y los
actores sociales pueden ser tenidos en cuenta como fuentes de informacin o
como objetos de consulta, pero no pesan en el momento de tomar decisiones.
La incorporacin de criterios polticos en decisiones que tienen un alto com-
ponente tcnico introduce un sesgo que tiene efectos sobre la prestacin de
los servicios: las coberturas tienden a ser bajas, salvo si ellas representan un
rdito poltico, y domina un sentido asistencialista ligado a prcticas cliente-
listas en la ejecucin de programas y proyectos pblicos. El modelo, adems,
tiende a ser cerrado para la toma de decisiones. Las relaciones entre los agen-
tes polticos y los beneficiarios de las polticas pblicas operan generalmente
a travs de redes clientelistas, lo cual contribuye a consolidar un estilo inme-
diatista de gestin (Rodrguez y Velsquez, 1994, 338 y ss.).
Este modo no opera sin embargo de la misma forma en los tres municipios.
En Cabrera el modo de gestin es de carcter elitista: el alcalde concentra el
poder de decisin, relegando a un segundo plano las actuaciones del Conce-
25 Por modos de gestin se entiende las formas de articulacin de los actores de la gestin en la toma de de-
cisiones. En todo modo de gestin los actores dominantes imponen su racionalidad y tratan de controlar el
proceso de decisin subordinando racionalidades e intereses de otros actores y definiendo las reglas de juego
de la relacin (Rodrguez y Velsquez, 1994).
206
jo Municipal y de otros actores de la sociedad local, limitndose al cumpli-
miento de los requisitos mnimos exigidos por la norma, sin que la bsqueda
de nuevas vas para mejorar la calidad de la gestin sea una preocupacin
prioritaria. Las decisiones se toman por una especie de inercia en la que los
intereses de un reducido grupo de personas el alcalde y su crculo cerrado
de amigos son los nicos tenidos en cuenta en el manejo de los asuntos
municipales. La gestin se vuelve, en consecuencia, altamente rutinaria.
El caso de Puerto Lpez es diferente, en tanto el poder patrimonial26 de Vc-

tor Carranza constituye el fundamento casi nico de la toma de decisiones. Su
poder econmico (propiedad de tierras y de diferentes negocios en la regin),
poltico (control de la administracin municipal) y social (creacin de un tejido
social de apoyo y legitimacin de su dominio) en Puerto Lpez desde media-
dos de la dcada del ochenta hasta hoy ha configurado un tipo de organizacin
estatal y un modo de gestin de corte seorial, en el que el manejo de los
asuntos pblicos se rige por criterios ligados al exclusivo inters de mantener
su hegemona econmica, poltica y social en el municipio a travs de formas
asistencialistas de relacin con la poblacin.
En La Dorada, el modo de gestin tiene un perfil eminentemente clientelista. El

control poltico ejercido tradicionalmente por el senador liberal Vctor Renn Bar-
co, disputado desde mediados de la dcada del noventa por el Movimiento del
Pueblo, lleva a que la prestacin de servicios a la poblacin, especialmente a los
sectores que presentan mayores carencias, se rija por un criterio de obtencin de
lealtades polticas de individuos o comunidades locales a cambio de los bienes y
servicios entregados27. El bienestar de los beneficiarios o miembros de las redes de
clientela no es un fin en s mismo, sino un instrumento de acumulacin de poder.
26 Varias personas entrevistadas en el municipio coinciden en afirmar que Carranza ha manejado el municipio
como si fuera su propia hacienda, imponiendo una suerte de poder domstico que extendi a todos los rdenes
de la vida local, incluido el poltico-administrativo.
27 La prctica ms frecuente en La Dorada durante las campaas electorales es la visita puerta a puerta de los
candidatos, en la que ofrecen a las familias mercados, tiles escolares y electrodomsticos a cambio del voto.
Dicha prctica caracteriza por igual al grupo del senador Barco y al Movimiento del Pueblo. Sus diferencias
polticas desaparecen cuando se trata del estilo de hacer poltica.

Este modo de gestin y sus diferentes formas de operacin en los tres mu-
nicipios encajan muy bien en la lgica de los grupos armados ilegales. La
presencia de estos ltimos en los municipios y su incidencia en la gestin, a
travs del control de las autoridades locales y de sus principales decisiones
especialmente en la orientacin de la inversin pblica han afianzado el
modo de control poltico y de las formas autoritarias de ejercicio del poder
local. Se trata de organizaciones armadas que tienen una estructura inter-
na de corte vertical, piramidal, con jerarquas claramente establecidas (los
que mandan y los que obedecen rdenes), que, al tomar contacto con los
poderes pblicos, acentan su talante autoritario e impiden la emergencia
de cualquier viso democrtico, en el sentido de apertura a la participacin
ciudadana.
Por supuesto, la articulacin entre las lgicas militaristas de los grupos ar-
mados y los modos de gestin ocurre de manera diferente en los tres mu-
nicipios, dado que las formas histricas de relacin con el poder poltico
local no han sido las mismas. El caso ms relevante es probablemente el de
Cabrera, pues all, como ya se seal, la guerrilla ha tenido una influencia
de larga data, heredera del papel jugado por las organizaciones de izquierda
y los sectores progresistas del Partido Liberal, dominantes en la historia
poltica local. Uno de los rasgos ms notorios de dicha influencia fue la
organizacin de un importante movimiento agrario que tuvo relevancia en
el plano nacional. Sin embargo, el inters de la guerrilla nunca fue democra-
tizar la gestin local, sino contar con una base social de apoyo ideolgico y
poltico para su lucha contra el gobierno central. Su dominio territorial tuvo
siempre un sentido militar y poltico en el contexto de su enfrentamiento
con el Estado, para lo cual el control del gobierno municipal era importante
en la medida en que permita acceso a recursos, proteccin de sus huestes en
el territorio municipal y una cierta capacidad de influencia en la poblacin e,
incluso, de regulacin de la vida social.
Por el contrario, en los municipios de Puerto Lpez y La Dorada los grupos

paramilitares y los narcotraficantes han tenido un inters capital en la gestin
208
municipal ya que la conciben como un instrumento para proteger su activi-
dad econmica, capturar directa o indirectamente rentas municipales en be-
neficio propio y de sus territorios de influencia, y asegurar progresivamente
el reconocimiento y la aceptacin social, independientemente de los medios
utilizados para lograrlo. Para tal efecto, el control de las decisiones municipa-
les es vital, lo que acenta el carcter autoritario en los procesos de toma de
decisin. De esa forma, las estructuras piramidales, verticales y autoritarias del
modo de gestin proporcionan las bases esenciales para el acomodamiento y
la insercin de los grupos ilegales.
De ah, el poco o nulo inters de los gobiernos locales en fortalecer la socie-

dad civil y abrir espacios de participacin en la gestin pblica. En ninguno
de los tres municipios las autoridades municipales han mostrado un inters
explcito por escuchar la voz de la ciudadana y no contemplan la participacin
como un ingrediente vital de la gestin pblica. En Cabrera, por ejemplo, no
se registran acciones orientadas a promocionar los procesos de organizacin y
participacin de la ciudadana. No hay una estrategia clara y consistente de la
administracin en esa direccin. A pesar de que a travs de normas nacionales
han sido creados ms de 30 espacios de participacin, en Cabrera slo se han
instaurado dos: el Consejo de Seguridad Social en Salud, en el 2007, y el Co-
mit de Estratificacin en el 2000. Sin embargo, estas instancias existen en el
papel pues no han operado de manera constante y no cumplen ninguna tarea
relacionada con sus objetivos.
En Puerto Lpez, la situacin no difiere mucho. All las autoridades mu-

nicipales y los grupos armados que las respaldan tampoco han mostrado
inters en la promocin de la participacin ciudadana como parte de la
orientacin de la gestin municipal. Si bien existen varios espacios como
el Consejo Municipal de Seguridad Social, los Consejos de Participacin
Comunitaria, la Junta Directiva del Hospital, la Asociacin de Usuarios en
Salud, las Veeduras Ciudadanas, el Comit Municipal de Estratificacin y
los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos, stos
no funcionan de manera autnoma sino como dispositivos para legitimar

las disposiciones emanadas de la administracin municipal y de los grupos
ilegales dominantes. En otras palabras, son instancias instrumentalizadas
que contribuyen a reforzar los procesos de cooptacin ciudadana, forta-
lecer la acumulacin poltica y garantizar la legitimidad de las decisiones
gubernamentales.
En La Dorada la administracin municipal tampoco ha trazado polticas de

estmulo a la participacin y la organizacin social. No existe ni ha existido una
estrategia clara, coherente y eficaz de promocin de la participacin. Esta no
es vista como un insumo provechoso y conveniente a la gestin pblica. Por
el contrario, es concebida como un instrumento para controlar la actuacin
de la ciudadana y someterla a los intereses de los grupos dominantes. En el
gobierno de Csar Alzate (2001-2003) la administracin decidi abrir algunas
puertas a la voz ciudadana a travs de un dilogo directo con la poblacin para
conocer sus inquietudes y demandas. Sin embargo, este mecanismo termin
convertido en un dispositivo transitorio del gobierno para ganar credibilidad,
antes que en una herramienta de incidencia en las decisiones pblicas28. En
las administraciones ms recientes tampoco se observa una estrategia para
promover las prcticas participativas; por el contrario, la relacin entre las
autoridades municipales y la ciudadana se desarrolla en el marco de esquemas
clientelistas basados en el intercambio de apoyos electorales por bienes y ser-
vicios para atender necesidades bsicas de la poblacin.
En el municipio actualmente operan cuatro instancias de participacin: los

Comits de Participacin Ciudadana en Salud, los Comits de Seguridad So-
cial y Salud, el Consejo Territorial de Planeacin y el Consejo de Poltica So-
28 Uno de los lderes polticos entrevistados en el municipio lo expres de la siguiente forma: la participacin
en el municipio se abri en la administracin de Cesar, tiempo durante el cual se permiti a muchos ciudadanos
asistir y ser escuchados por parte del alcalde, buscando soluciones a los problemas de la comunidad. Sin em-
bargo, los lderes no aprovecharon el espacio por falta de identidad y responsabilidad, pues este espacio es de
todos y para ser exigido por todos, la administracin tiene que darlo, pero debe ser jalonado y organizado por
las personas que hacen la participacin. Con el pasar del tiempo la participacin, por parte del Movimiento del
Pueblo, se fue cerrando y se construyeron una serie de barreras que hoy por hoy no dejan abierto el espacio
para la participacin.
210
cial. No obstante, estos espacios no trabajan de manera autnoma sino que
son funcionales a las orientaciones de la administracin municipal. Se sabe
que las personas designadas para integrar esas instancias son amigos y co-
partidarios polticos del alcalde de turno y, por tanto, estn sometidos a sus
directrices. La participacin en el municipio, para tener algn efecto en la
administracin, debe estar inmersa en la rosca de los que estn en el poder,
seal un lder del municipio, con lo que dibuj sin rodeos el real estado de la
cuestin en La Dorada.
En suma, la concentracin del poder en el alcalde, la existencia de una es-

tructura piramidal de autoridad y de una jerarqua rgida de los roles de los
diversos actores, el alto control de los procesos sociales y el bajo inters en
promover la participacin ciudadana son rasgos que estn en el corazn del
modo de gestin de estos gobiernos. La incidencia de los grupos armados
ilegales no slo ha encajado fcilmente en esa lgica, sino que la ha acentuado,
reduciendo severamente las oportunidades de participacin de la poblacin en
los asuntos pblicos, especialmente en aquellos niveles que superan la infor-
macin y la consulta a la ciudadana.
La existencia de contrapoderes sociales
El modo de control poltico no tiene en ninguno de los tres municipios

un contrapeso social que contrarreste e, incluso, debilite el poder de las
autoridades locales y la influencia de los actores armados. A pesar de sus
diferencias histricas y de aquellas derivadas del tipo de actores ilegales
que tienen presencia en cada uno de los municipios, su actual situacin
muestra una pobreza notoria en materia de organizacin y de iniciativa
ciudadana, explicada, sobre todo en aos recientes, por la accin de los
grupos ilegales.
En efecto, en Cabrera, a pesar de la tradicin de luchas agrarias y de moviliza-

cin ciudadana que tuvo lugar en la dcada del treinta del siglo pasado, hoy da
el grado de organizacin es bastante dbil y las pocas organizaciones existen-

tes circunscriben su accin a la solucin de problemas muy especficos. Si bien
existen organizaciones campesinas, juntas de accin comunal, cooperativas,
organizaciones de mujeres, sindicatos agrcolas y organizaciones ambientales,
stas desarrollan su accin en torno a cuestiones muy particulares, ligadas a
sus necesidades ms apremiantes. Son organizaciones pequeas que no logran
tener vnculos entre s para actuar de manera cooperativa y solidaria y, mucho
menos, trabajar en la mira de asegurar una mayor presencia en la esfera pblica
e incidir en la gestin.
A lo anterior se suma el hecho de que la guerrilla termin instrumentalizando

la organizacin y el movimiento social en favor de su proyecto poltico y nun-
ca realiz un trabajo de fortalecimiento social para la gestin local. No era ese
su inters, como ya se dijo, sino ms bien mantener una base social y poltica
de apoyo a la lucha armada. Ms an, cuando cambi la relacin de las Farc
con el municipio, en el sentido de declarar a sus autoridades como objetivo
militar, multiplic sus acciones de intimidacin y amedrentamiento hacia la
poblacin y cort de raz todo esfuerzo de organizacin y participacin que
estuviera por fuera de su lgica guerrerista.
A diferencia de Cabrera, Puerto Lpez no posee una tradicin de organi-

zacin ni de lucha social. El tejido social es bastante frgil, y son pocas las
organizaciones que tienen presencia en el municipio. Actualmente operan las
Juntas de Accin Comunal, la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos,
algunas organizaciones de ganaderos y comerciantes y otras que trabajan te-
mas relacionados con la paz. La actuacin de tales organizaciones se centra
bsicamente en la defensa de sus respectivos intereses con un alto grado de
fragmentacin que impide una accin mancomunada. Incluso, la creacin re-
ciente de organizaciones ha sido ms el fruto de la iniciativa de Vctor Ca-
rranza que de una dinmica social autnoma, lo que genera de entrada altos
grados de dependencia. Con la insercin de grupos de autodefensa en la vida
municipal, esa dependencia se ha agudizado en el sentido de que su actuacin
29 En Puerto Lpez las brigadas de limpieza social siguen siendo moneda de uso corriente.
212
debe ahora acogerse a las reglas de juego y a los parmetros de comportamien-
to impuestos por los actores armados.
Lo anterior explica el poco inters de esas organizaciones y de sus lderes

de proyectarse en lo pblico y jugar un rol ms activo como contrapeso de
las decisiones de las autoridades municipales, altamente influenciadas por los
grupos paramilitares y por el Sr. Carranza. Por el contrario, el temor por los
riesgos que puede representar la actuacin pblica se ha convertido en un
freno real a la actuacin organizada de la poblacin29.
Algo parecido ocurre en La Dorada. El tejido social es frgil (existen 42 Juntas

de Accin Comunal, organizaciones de mujeres y afrocolombianos y la Corpo-
racin Programa Desarrollo para la Paz del Magdalena Centro) y su actuacin
no trasciende el campo de sus propios objetivos e intereses. Su movilizacin
est estrechamente ligada al funcionamiento de redes de clientela, lo que crea
una dependencia fuerte con respecto a los intermediarios polticos. All est
buena parte de la clave para comprender su funcionamiento. Pero el papel de
los actores armados ilegales tambin ha sido relevante; para ellos, las organi-
zaciones sociales mantienen vigencia siempre y cuando sean funcionales a sus
propsitos y se conviertan en fuente de aceptacin social de su presencia en la
vida local. Es por ello que tratan de imponer sus reglas de juego a travs de la
regulacin de la vida social y de la oferta de intangibles como la seguridad co-
lectiva y el mejoramiento de sus condiciones de vida a travs de la generacin
de empleo. Dos opciones tienen, por tanto las organizaciones sociales y sus
lderes: plegarse a las redes de clientela y a las reglas de juego impuestas por
los actores armados, las que llegan incluso a limitar las libertades ciudadanas
(de expresin, de movilidad) o refugiarse en el mundo de la vida privada para
evitar los sealamientos y riesgos propios de la actuacin pblica30.
30 Otro factor de restriccin de la actuacin pblica de las organizaciones y sus lderes es la baja capacidad tcni-
ca y poltica de estos ltimos y su desconocimiento de los derechos que les otorgan la Constitucin y la ley.

Como puede verse, no slo las autoridades pblicas no tienen inters en pro-
mover las prcticas participativas en los tres municipios, sino que la poblacin
muestra una gran debilidad organizativa y de accin que le impide compensar
la ausencia de una accin institucional encaminada a favorecer su participa-
cin en las decisiones pblicas. No existen, en palabras de Fung y Wrigt, con-
trapesos que contengan el poder de decisin de las autoridades municipales, en
especial de los alcaldes, y de los grupos ilegales que tienen presencia en estos
territorios. A pesar de que existe un mnimo grado de organizacin social y que
han sido creados algunos espacios de participacin, stos no tienen ningn tipo
de influencia en las deliberaciones pblicas y no logran organizarse para con-
traponerse a los grupos dominantes. Son instancias formales que, en lugar de
contrarrestar, terminan por afianzar la unidireccionalidad de las decisiones en
los municipios, va cooptacin de los espacios y de los liderazgos. A ello se suma
la baja capacidad tcnica y poltica de la ciudadana para generar procesos de
deliberacin que tengan algn grado de incidencia en la toma de decisiones. En
territorios en los cuales se niega el derecho a disentir, a pensar diferente y a crear
espacios de deliberacin no pueden florecer y sostenerse contrapoderes.
Volviendo a la tipologa de Fung y Wright, los tres municipios se ubican en el

cuadrante I, es decir, en la peor de las situaciones posibles en trminos de go-
bernanza democrtica. En los tres municipios, los modos de gestin se estruc-
turan en torno a lgicas verticales y autoritarias, al tiempo que la ciudadana es
muy dbil para incidir en las decisiones pblicas. Si acaso, cuando el alcalde de
La Dorada, Csar Alzate, abri transitoriamente las puertas a la deliberacin
mediante un acercamiento a la ciudadana para consultar sus necesidades, pue-
de hablarse de un paso momentneo al cuadrante II, una situacin en la que la
participacin fue simulada, no tanto para cooptar liderazgos, sino para ganar
popularidad, confianza ciudadana y aceptacin social, como efectivamente lo
logr, segn testimonio de las personas entrevistadas en el municipio. Pero
rpidamente el mismo alcalde regres a la situacin I y ese continu siendo el
modelo dominante de gobernanza en el municipio.
214
Conclusiones
Las tendencias analizadas en los tres municipios, tanto en materia poltico-
electoral como de participacin ciudadana, permiten sealar dos elementos de
inters para la reflexin futura: de un lado, el avance de modelos autoritarios
en el manejo del poder local. De otro, la particular relacin entre representa-
cin poltica y participacin ciudadana en contextos de conflicto.
Lo que, en efecto, muestran los casos examinados es que el proyecto poltico

autoritario ha ganado un importante terreno en la vida local como conse-
cuencia del papel activo jugado por los actores armados ilegales en el te-
rritorio, as las concepciones que inspiran a la guerrilla y a los paramilitares
sean abiertamente diferentes. La eleccin de las autoridades locales y la ges-
tin municipal se han convertido progresivamente en un terreno en disputa
(Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006), que poco a poco los actores armados
y sus aliados (sectores polticos, empresarios, terratenientes, etc.) han ido
copando y en el que han impuesto sus reglas de juego y su talante autocr-
tico. Este proyecto autoritario propende por un Estado fuerte, centralizado,
en el que la figura del gobernante concentra todo el poder y est por encima
de cualquier otro actor poltico; restringe la actuacin de las instituciones
democrticas y desconoce a la sociedad civil como interlocutora del Esta-
do; los derechos polticos son reducidos al mnimo y los derechos socia-
les prcticamente desconocidos; se criminaliza la protesta y la participacin
ciudadana no es vista con buenos ojos, salvo si a travs de ella se apoya y
exalta el rgimen poltico. Los espacios de participacin o no existen o son
cooptados por el Estado31.
31 Segn los autores, el modelo autoritario aparentemente no opera hoy da en Amrica Latina por cuanto no
existen dictaduras militares en ninguno de sus pases. Esta postura es discutible, si se tiene en cuenta que la
orientacin de gobiernos como los de Fujimori en Per y Uribe en Colombia, se acogen a los supuestos de di-
cho modelo. Ms an, de acuerdo al Latinobarmetro de 2003, ms de la mitad de la poblacin en Amrica La-
tina estara dispuesta a aceptar un gobierno autoritario, siempre y cuando resuelva sus problemas econmicos.

Para imponer su hegemona los actores armados ilegales poseen una
ventaja: la capacidad real o latente de usar las armas para intimidad,
amenazar y/o matar. El uso de las armas ha servido, especialmente en
el caso de los grupos paramilitares, para eliminar a sus oponentes, hacer
limpieza social, obligar a dirigentes polticos y sociales a plegarse a sus
orientaciones, e implantar un orden poltico y social en el territorio. No
ha sido ese, sin embargo, el nico instrumento de imposicin de hege-
monas. La guerrilla en su momento realiz un trabajo de propaganda
ideolgica y de construccin de bases sociales adeptas a su lucha, que fue
exitoso por varios lustros. Slo cuando cambi su estrategia y las fuerzas
del entorno comenzaron a erosionar su influencia en la base social, la
guerrilla prefiri hacer uso de su podero militar para intentar mantener
un control sobre las instituciones del poder local en Cabrera.
La trayectoria de los paramilitares ha sido diferente en los otros dos mu-

nicipios: utiliz en un comienzo las armas para eliminar a la oposicin
poltica y cualquier vestigio ideolgico y poltico contrario a sus intereses
e imponer sus reglas de juego, y luego fue combinando esa estrategia con
otra de legitimacin social a travs de una mayor eficiencia en la gestin
municipal y un trabajo orientado a tranquilizar a la gente y hacerle creer
que vendra un futuro mejor, especialmente en temas relacionados con el
empleo y la seguridad ciudadana. Lo que hoy se palpa en esas localidades
es una extraa mezcla de temor y aceptacin del nuevo orden, el primero
derivado del poder militar de los grupos armados, y la segunda prove-
niente de actitudes de resignacin, indiferencia y aceptacin voluntaria de
las reglas de juego por parte de segmentos importantes de la poblacin.
Pero los grupos armados no son los nicos agentes del autoritarismo. Este
tambin ha hecho parte de la racionalidad y de la conducta de la dirigencia
poltica local que, a travs de mecanismos conocidos (roscas de poder, redes
de clientela, caudillismo, toma inconsulta de decisiones) ha contribuido a con-
solidar un modo de gestin vertical y autoritario en los tres municipios. En tal
sentido, ha sido la dirigencia poltica local, regional y nacional la que en buena
216
parte cre las condiciones propicias para que los actores armados impusieran
sus reglas en el manejo de la cosa pblica. Los modos de gestin instaurados
por los polticos locales a lo largo de varias dcadas cayeron como anillo al
dedo a los grupos armados, los cuales no tuvieron que realizar grandes es-
fuerzos para insertarse en la dinmica del poder municipal. Encontraron, por
el contrario, un terreno abonado, funcional a sus intereses.
As, en contextos en los que tienen presencia actores armados interesados en

la gestin local no es posible la consolidacin gobiernos democrticos. No
lo es en el plano representativo, pues no se efectan elecciones peridicas,
libres, limpias y justas, no se garantizan los derechos y libertades mnimos
para que las preferencias ciudadanas puedan expresarse y no hay espacio
para el pluralismo poltico; adems, los gobernantes electos ejercen su man-
dato bajo la influencia de intereses ajenos al bien comn. Pero tampoco y
mucho menos en el plano participativo pues la propia relacin con actores
armados propicia la existencia de esquemas de gestin jerrquica vertical,
frente a los cuales, bien sea por los antecedentes particulares de cada caso,
por aspectos de cultura poltica del pas o por los propios efectos de la
accin violenta de los actores armados, no existe ningn contrapoder real
que se les oponga y genere equilibrios sociales y polticos. La apropiacin
de lo poltico por parte de intereses particularistas impiden, por su talan-
te contrario a la tolerancia y al pluralismo, la libre expresin de las fuer-
zas sociales locales y su derecho a participar en los asuntos pblicos. En
contextos de autoritarismo local y de concentracin del poder en actores
proclives a los grupos ilegales, la participacin de la poblacin tiene muy
pocas probabilidades de materializarse. La poblacin ve drsticamente re-
ducidas las posibilidades de participacin y cuenta con muy escaso margen
de maniobra para insertarse en la deliberacin e incidir en la decisin de los
asuntos pblicos32.
32 Existen, como se seal en su momento, algunas instancias formales de participacin en los municipios
estudiados. Su existencia obedece, sin embargo, ms a un afn de cumplir las exigencias de la norma o de
construir bases de legitimidad para las decisiones gubernamentales, antes que a una intencin de democratizar
las decisiones pblicas.

El segundo aspecto relevante se refiere a las relaciones entre representacin
poltica y participacin ciudadana. La reforma municipal de 1986 y, sobre
todo, la Constitucin de 1991 dieron un fuerte impulso a la participacin en
la gestin local a travs de mecanismos y espacios institucionales creados para
tal efecto. La generalizacin de prcticas participativas no ha sido ni es, sin
embargo, un rasgo relevante en el manejo de los asuntos pblicos en los tres
casos analizados. Ni las autoridades municipales han promovido el ejercicio
de la participacin, ni la ciudadana y sus organizaciones han tenido las capaci-
dades para presionar la apertura de las autoridades pblicas a la participacin.
Cmo entender entonces la relacin entre representacin poltica y partici-
pacin ciudadana?
En la primera parte de este artculo fueron sealadas tres modalidades de

relacin entre representacin y participacin, propuestas por Bacqu, Rey
y Sintomer: participacin como re-movilizacin de la accin poltica; parti-
cipacin como dinmica alternativa o sustituta de la poltica; y, finalmente,
participacin como complemento de la poltica en una dinmica de poder-
suma-positiva. Ninguna de estas tres modalidades parece ser caracterstica de
los casos examinados. La participacin ciudadana no ha sido un vehculo de
reactivacin de los procesos poltico-electorales. Estos mantienen en los tres
municipios una lgica propia que no necesariamente se relaciona con los es-
casos procesos participativos.
No significa ello que la participacin sea una alternativa o sustituto de la re-

presentacin poltica. Esta ltima sigue siendo la va ms importante para la
formacin de decisiones pblicas en los casos analizados. Adems, para que
esa sustitucin se d, se requiere la formacin de movimientos de base fuer-
tes, capaces de construir un campo de accin en el que se puedan resolver
problemas colectivos que la representacin poltica no logra tocar. No es ese
el caso en los tres municipios, ni siquiera en Cabrera, donde el movimiento
agrario perdi vigencia hace varios aos y hoy da no representa ms que un
antecedente de la historia del municipio.
218
Tampoco cabe la tercera forma planteada por Bacqu, Rey y Sintomer. Parti-
cipacin y representacin no han logrado complementarse en los casos estu-
diados, mucho menos en una lgica de mutuo enriquecimiento. Las prcticas
participativas poco o nada tienen que ver con el funcionamiento de la polti-
ca local; son ejercicios aislados que, adems, poco impacto han tenido en la
vida de los tres municipios.
Una cuarta posibilidad es la que sugieren Tatagiba y Teixeira, cuando hablan

de subordinacin de la participacin a la representacin poltica. Segn ellas,
las prcticas participativas en Sao Paulo se encuentran profundamente conta-
minadas por la lgica partidista, la cual se rige esencialmente por racionalida-
des clientelares. Tampoco parece ser ese el tipo de relacin en los municipios
estudiados. All las prcticas participativas son tan escasas, precarias y de poco
alcance que no logran convertirse en objeto de inters de los dirigentes par-
tidistas para subordinarlas en el sentido que proponen las brasileas. En los
tres municipios, el clientelismo no subordina, sino que coopta y debilita la
participacin por sustraccin de materia.
Lo que ocurre realmente es que la representacin poltica ha copado el es-

pacio de lo pblico impidiendo que las prcticas participativas contribuyan a
la formacin de decisiones colectivas. Ms que subordinacin, estamos ante
un proceso de cooptacin poltica del liderazgo social y de debilitamiento de
las prcticas participativas. Cuando ms, podra hablarse de un uso instru-
mental de la participacin por parte de las autoridades pblicas y de la diri-
gencia poltica para volverla funcional a sus intereses, para legitimar decisio-
nes o para ganar credibilidad y confianza de la poblacin, como sucedi en
La Dorada con el alcalde Csar Alzate. Pero ello ocurre cuando el dirigente
poltico la necesita; cuando no, simplemente no promueve la participacin
ni se interesa por ella. Y, como el tejido social en los tres municipios es dbil,
la ciudadana y sus organizaciones no tienen la capacidad de movilizarse por
iniciativa propia, dejando un vaco social y poltico que es copado por las
dinmicas clientelistas.
219
Estamos, pues, ante una quinta forma de relacin entre representacin
poltica y participacin ciudadana, en la que la primera copa y domina el
espacio de lo pblico, dejando a la participacin relegada a momentos en
los que o bien es funcional a los grupos en el poder, o bien pasa desaperci-
bida, o simplemente no opera. Es, probablemente, el peor de los mundos
posibles, pues ante la inexistencia de contrapoderes sociales, los grupos
dominantes (polticos, econmicos, actores armados ilegales, etc.) pueden
imponer las reglas de juego y obligar a la poblacin a que las acate sin de-
recho al pataleo.
Esa relacin no hace otra cosa que consolidar el modelo autoritario. Hay
una mutua retroalimentacin entre ese modelo y la relacin representacin-
participacin, que termina por favorecer al primero, fortalecer las lgicas
poltico-clientelistas y debilitar lo poco que hay en materia de participacin
ciudadana. Esto contradice abiertamente el espritu de la Constitucin co-
lombiana, en la medida en que despeja el camino para que la dirigencia
clientelista y los actores armados establezcan un control casi absoluto de la
vida local. Lo ms preocupante es que no existen procesos sociales de signo
opuesto; por el contrario, la gente se ha ido acomodando poco a poco al r-
gimen autoritario mediante su aceptacin (voluntaria o involuntaria) y, sobre
todo, mediante su silencio. Este parece ser uno de los rasgos dominantes del
nuevo orden implantado por la alianza entre la dirigencia poltica tradicional
y los actores armados ilegales: la poblacin, por miedo, por afn de super-
vivencia o por un simple instinto de conservacin, poco a poco se ha ido
acomodando al nuevo rgimen e, incluso, comienza a reconocerlo como
un escenario aceptable en la medida en que brinda solucin, as sea parcial
y a costa de la conculcacin de los derechos fundamentales, a problemas
sentidos por muchos de sus integrantes.
La relacin entre el autoritarismo y la inexistencia de contrapesos sociales en

la vida local no ha operado de la misma forma en los tres casos analizados, lo
que indica que en cada uno de ellos la relacin entre el Estado y la sociedad
civil recorre caminos propios, y que ninguno de los polos de la relacin puede
220
ser visto como un actor monoltico, cuya conducta se rige necesariamente por
los mismos parmetros. Por el contrario, su interaccin obedece a circunstan-
cias particulares de tiempo y espacio que obligan a mirarlos como actores en
permanente construccin.
La nueva fenomenologa derivada de la presencia de los actores armados ilegales

en la vida municipal y de su incidencia en la gestin municipal (autoritarismo,
intimidacin, regulacin social, debilitamiento del tejido social y de las prc-
ticas participativas, etc.) pone de presente los riesgos a los que est sometida
hoy da la gestin de lo pblico en el nivel local, as como el modelo de Estado
descentralizado, democrtico y participativo que imaginaron los constituyentes
en 1991. Si algo quisieron erradicar estos ltimos de la arquitectura del rgimen
poltico colombiano heredado de la Constitucin de 1886 fue precisamente el
autoritarismo y el centralismo. Sin embargo, los hechos parecen mostrar una
tendencia contraria en los municipios y regiones en las que los actores armados
ilegales, especialmente la guerrilla y los paramilitares, han ganado presencia so-
cial y poltica e influencia en las decisiones pblicas. Los enclaves autoritarios
se multiplican y constituyen escenarios de contra-tendencia a los propsitos re-
novadores y democrticos que inspiraron la Carta Poltica del 91. La sociedad
colombiana comienza a tomar conciencia de ese riesgo, pero no parece tener
an en sus manos los instrumentos adecuados para enfrentarlo.
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EN AMRICA LATINA
Modelos de democracia
participativa en Bogot*
Entre los dficits y promesas incumplidas del

modelo de participacin ciudadana basado
en la oferta institucional y los alcances de
las nuevas modalidades de accin colectiva
basadas en la sociedad civil.
Andrs Hernndez**
* Artculo recibido junio de 2008.

** Profesor asociado del Cider, Universidad de Los Andes.
Introduccin
La hiptesis que pretende exponerse en este trabajo afirma que la evolu-
cin de la democracia participativa en la ciudad se caracteriza por un doble
proceso. En un lado est la emergencia y crisis del modelo de democracia par-
ticipativa implementado en la ltima dcada y que ha enfatizado en la apertura
indiscriminada de espacios de participacin en la gestin pblica, dado que no
ha cumplido con sus objetivos iniciales de reducir las desigualdades polticas,
ampliar la representacin social y mejorar la eficiencia de la gestin pblica.
En otro lado aparece la aparicin de un nuevo modelo de democracia partici-
pativa proyectado desde la sociedad civil, que se expresa en una nueva ola de
movilizacin ciudadana y accin colectiva que, aunque dbil, viene mostrando
resultados e impactos favorables en la profundizacin de la democracia bo-
gotana.
Esta nueva ola de movilizacin ciudadana busca crear las condiciones para
empoderar a los ciudadanos frente a la potestad de las instituciones, con
el propsito de fortalecer el control social y las exigencias de rendicin de
cuentas a gobernantes y funcionarios; disputar, confrontar y establecer un
dialogo efectivo en torno de las polticas urbanas y el modelo de ciudad;
y avanzar hacia la consolidacin de una ciudad plural y diversa. El nuevo
228
modelo viene siendo impulsado desde el mbito de la demanda o por
iniciativa de ciertos sectores de la sociedad civil: organizaciones ciudadanas,
ONG, asociaciones, redes y movimientos sociales. La nueva ola de acciones
colectivas se explica si se tienen en cuenta los cambios operados ltimamen-
te en las condiciones polticas e institucionales de la ciudad, el dinamismo de
las redes sociales y las nuevas formas de asociacin y los marcos culturales
e identitarios que han surgido en la ciudad en la ltima dcada y media y
han ido configurando nuevas bases y oportunidades para la movilizacin.
El impulso de la democracia participativa que ha brotado de esta ola de
movilizacin es un modelo en formacin, dbil an y enfrentado a enormes
riesgos y desafos.
Esta hiptesis ser desarrollada en cuatro secciones. En la primera se expo-

nen cuatro modelos de democracia participativa y se describen los rasgos
que los caracterizan y los agentes que los impulsan, as como el tipo de re-
lacin que establecen con las instituciones de la democracia representativa.
Tales modelos se identifican a partir de las diversas corrientes ideolgicas
presentes en el texto de la Constitucin de 1991 y de los nuevos principios
y diseos institucionales all delineados, y servirn, por un lado, para iden-
tificar el tipo hegemnico de democracia participativa que se viene imple-
mentando en Bogot desde los aos noventa y, por otro lado, para entender
cules opciones no fueron acogidas por los alcaldes y los partidos polticos
dominantes en la capital.
La segunda seccin expone el prototipo de democracia participativa que ha

sido hegemnico en Bogot y la crisis del mismo, por cuanto no satisface tres
tests o criterios de evaluacin1: el de la democracia, el de la legitimidad y el de
la eficiencia. La tercera seccin analiza el nuevo tipo de democracia participa-
tiva y deliberativa que se viene construyendo en el mbito de la demanda,
es decir, a partir de iniciativas de la sociedad civil. Se identifican all tres mo-
1Varios autores utilizan estos criterios de evaluacin para analizar el desempeo y el impacto de la democracia
participativa; entre ellas est Cunil (2004).
Modelos de democracia participativa en Bogot 229

dalidades de ciudadana activa que lideran una nueva ola de movilizacin en
la ciudad: a) las nuevas expresiones de accountability social y rendicin de
cuentas en diferentes espacios: monitoreo y seguimiento de la gestin pbli-
ca; vigilancia de los procesos electorales destinada a establecer su transparen-
cia; cumplimiento de los compromisos contrados con las vctimas del con-
flicto armado interno para imponer la justicia y la reparacin, y prevencin de
la violacin de derechos humanos; b) el resurgimiento de acciones colectivas
relacionadas con la denuncia del deterioro ambiental y la exigencia de mayor
calidad de la educacin y mejores condiciones de movilidad y seguridad, entre
otras; y c) las luchas contra las diferentes formas de discriminacin, exclusin
y dominacin que impulsan movimientos de mujeres, negritudes, jvenes, les-
bianas y homosexuales, as como sus exigencias de reconocimiento social. En
la cuarta y ltima seccin se exponen los efectos de estas nuevas modalidades
de ciudadana activa en trminos de profundizacin de la democracia y de
transformacin de las relaciones entre democracia participativa y democracia
representativa.
Los modelos y discursos de la participacin ciudadana, sus

confluencias e interacciones y las relaciones posibles entre
democracia participativa y democracia representativa
La democracia participativa, al igual que la representativa, puede ser en-
tendida de mltiples formas; la participacin ciudadana es un concepto y
un modelo en disputa, y no existe una sola modalidad ni un solo discurso
de democracia participativa. Desde esta perspectiva, es importante recordar
que la democracia participativa que se ha venido desarrollando en Colombia
(y en Bogot) proviene de diferentes discursos y lenguajes polticos defendi-
dos en la dcada del setenta y el ochenta; se trata de discursos que, aunque
estuvieron presentes en la Asamblea Constituyente que dio origen a la nue-
va Constitucin Poltica, no todos ellos fueron plasmados con igual fuerza
en los principios, instrumentos y diseos institucionales establecidos en el
documento. En torno a la democracia participativa pueden identificarse cua-
230
tro grandes discursos polticos o visiones presentes en esa Carta y que estn
vigentes en la cultura poltica de la ciudad2.
Un primer discurso sobre la participacin ciudadana est contemplado en el

enfoque liberal-pluralista defendido por los partidos y actores tradicionales de
la poltica, para quienes la participacin ciudadana debera cumplir una doble
funcin.
La primera consiste en mejorar la eficiencia de la administracin pblica, por

cuanto la participacin ciudadana en la gestin pblica permite ampliar el
control social de los programas, mejorar el flujo de informacin, facilitar la
agregacin de preferencias y servir de consulta a funcionarios y tcnicos. La
participacin ciudadana se concibe entonces como una herramienta tcnica
til para modernizar la administracin pblica y reducir la corrupcin (Uribe,
2002, 37). La segunda funcin de la democracia participativa, desde dicha
perspectiva, est relacionada con la canalizacin de intereses y demandas so-
ciales tradicionalmente excluidas, as como con la solucin de conflictos; es
concebida, pues, como una estrategia enderezada a reducir la crisis de legitimi-
dad de la democracia representativa.
En sntesis, la democracia participativa era y sigue siendo concebida por las

visiones liberales pluralistas como un mecanismo para avanzar en la moder-
nizacin del Estado y mejorar la gobernabilidad y legitimidad de las institu-
ciones democrticas3. Segn estas visiones, la democracia participativa en la
planeacin y la gestin pblicas locales, y a su lado la descentralizacin, cons-
tituyen una va para solucionar la crisis de gobernabilidad y legitimidad creada
por la incapacidad del bipartidismo y del sistema poltico representativo para
acoger polticamente a crecientes sectores excluidos de la poltica y responder
2 Para identificar los diferentes lenguajes y discursos sobre la democracia participativa presentes en la asam-
blea constitucional resultan tiles los trabajos de Mara Teresa Uribe (2001 y 2002) y Mara Clara Echeverra
(2002).
3 Para analizar el vnculo que la democracia participativa tendr en la gobernabilidad local de varias ciudades
luego de aprobada la Constitucin de 1991, ver los artculos de Restrepo (2002) y Velsquez (2002).

a demandas y conflictos sociales surgidos al calor del acelerado proceso de
urbanizacin del pas y del crecimiento de la clase media4.
Esta visin liberal-democrtica no considera la participacin como un ejerci-

cio de autogobierno y autorrealizacin ciudadana, ni como una herramienta
para luchar contra relaciones de dependencia o para exigir el reconocimiento
de los derechos de grupo, y tampoco como una fuerza para disputar las deci-
siones pblicas tomadas por las agencias estatales. No aspira a empoderar a los
ciudadanos ni a modificar relaciones de poder de forma tal que la democracia
representativa se debilite. Los defensores de esta concepcin aspiran a crear
condiciones que mejoren la gobernabilidad y no a transformar las relaciones
de poder. Se trata de visiones que subordinan las lgicas, las demandas y los
actores de la democracia participativa a las lgicas de la modernizacin. Ven
la democracia participativa como una va adicional para garantizar la cohesin
social sin poner en entredicho las relaciones de poder. En las instituciones
estatales se abriran espacios a la participacin popular sin cambiar significati-
vamente las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad.
Un segundo enfoque de democracia participativa es el defendido por los mo-

vimientos sociales que surgieron en los aos setenta y ochenta. Entonces las
nuevas movilizaciones y acciones colectivas se produjeron en varios frentes y
por diferentes motivos, a saber: a) las luchas contra diferentes modalidades de
discriminacin por razones de sexo, raza, edad, opcin sexual, exigan el re-
conocimiento de las diferencias de grupos y defendan un pluralismo cultural
democrtico; se trataba de movilizaciones que acogan lenguajes comunitaris-
4 Nuria Cunill habla del modelo del pluralismo integrativo para la participacin ciudadana en las decisiones
pblicas, para referirse a un modelo de democracia participativa que surge en la dcada de los aos sesenta y
setenta como respuesta de las izquierdas europeas a varios fenmenos: a) la crisis de representacin resultante
de la crisis de los partidos, como del Congreso y de las instituciones de representacin poltica; b) la conciencia
de la apropiacin privada de los poderes pblicos; c) la crtica de los aspectos negativos del Estado de bienestar,
en particular el predominio de las elites tecnocrticas pblicas y privadas, y su incomunicacin con la sociedad;
d) la necesidad de crear dentro del Estado un esfera pblica que recoja y atienda las voces de los ciudadanos.
Esfuerzos por reorganizar los aparatos administrativos introduciendo principios democrticos a travs de la
intervencin de los interese individuales y colectivos (Cunill, 1997, 101).
232
tas y culturalistas que reivindicaban la defensa de los derechos de grupo y abo-
gaban por polticas de reconocimiento de las identidades (Colom, 1998, 63);
b) las acciones planteaban demandas en la esfera de los derechos econmicos
y sociales (servicios pblicos, empleo, vivienda, educacin, salud, educacin);
c) las acciones formulaban reivindicaciones ambientales y aspiraban a corre-
gir las formas de relacin destructivas entre la accin humana y su entorno
natural, en oposicin a la lgica estructural de las instituciones de mercado
dominantes; d) las acciones regionales y locales se orientaban hacia la opo-
sicin o la crtica de polticas pblicas de los gobiernos locales relacionadas
con temas de ordenamiento territorial, cobro de impuestos de valorizacin,
construccin de obras, movilizacin, etc.; e) las acciones colectivas planteaban
demandas relacionadas con los efectos del conflicto armado interno. Aqu se
destacan las comunidades que reivindicaban la neutralidad activa frente a los
actores de la guerra, las organizaciones defensoras de derechos humanos y las
que luchaban por el derecho a la vida, defendan los derechos de las vctimas e
impulsaban iniciativas de paz y pactos de convivencia (Uribe, 2001, 153).
Estos movimientos sociales emergen a finales de los ochenta e inicios de los

noventa, en un contexto caracterizado por la creciente exclusin social y po-
ltica, la expansin y degradacin del conflicto armado, la crisis del sistema
bipartidista y la ausencia de canales de participacin ciudadana en la poltica
y la gestin pblica. Como era previsible, al apelar a las organizaciones de la
sociedad civil antes que a los partidos debido a sus serios problemas de legi-
timidad y al divorcio creciente entre el pas poltico y el pas nacional, los
nuevos movimientos sociales buscaron introducir en la agenda de prioridades
gubernamentales esas reivindicaciones inditas, ignoradas en los debates tra-
dicionales de los programas partidistas.
Las diversas expresiones de los movimientos sociales conceban la democracia

participativa como una forma de lucha contra las diferentes modalidades de
opresin, subordinacin, dependencia, explotacin y exclusin de las grandes
mayoras nacionales. Aunque la democracia participativa era concebida de di-
ferentes formas como contrapoder, como lucha por el reconocimiento, como

autogobierno o como rechazo a la poltica tradicional, de una u otra forma en-
contr un lenguaje y una identidad comunes que se expresaron en su enfrenta-
miento a las diferentes formas de dominacin y exclusin. De una u otra for-
ma, todas proferan un discurso contra las diferentes formas de dominacin,
exclusin y dependencia. El reclamo de la democracia participativa por parte
de los movimientos sociales surgi como una bandera contra la exclusin
poltica del sistema y a favor de la organizacin poltica de los sectores po-
pulares, con el propsito de transformar las relaciones de poder, redefinir los
significados culturales y construir nuevas dinmicas sociales de contrapoder
que modificaran el statu quo. Mara Teresa Uribe seala que en las narraciones
justificativas de las bondades de la democracia participativa sta se presentaba
como sustituto de la democracia representativa. Se crea que el bipartidismo
estaba a punto de desaparecer y que las estructuras y relaciones clientelistas
daran paso a las nuevas modalidades de democracia participativa, tanto a la
oferta institucional de participacin en la planeacin y gestin locales, como
a los mecanismos de democracia directa (iniciativa popular directa, consultas
populares, plebiscito, referendo, cabildo abierto, control de las polticas pbli-
cas, audiencias pblicas) y a los nuevos agentes de la poltica: los movimientos
sociales. Se crea que el proceso democratizador sera expansivo y totaliza-
dor y as la democracia directa sera la manera de resolver las fracturas y las
desigualdades producidas por la vieja poltica representativa (ibd., 149). En
sntesis, estas concepciones imaginaban la democracia participativa como un
sustituto de la democracia representativa y el clientelismo. No haba necesidad
de transformar la poltica partidista ni las instituciones democrticas, ya que
la democracia directa sustitua a la democracia representativa e instalaba la
autodeterminacin, el autogobierno.
Un tercer enfoque de la democracia participativa presente en la Constitucin

de 1991 estuvo vinculado al viejo republicanismo, de hondas races en Co-
lombia y centrado en la imagen de ciudadanos activos y virtuosos (Uribe,
1992, 7-25). La democracia participativa estara vinculada al surgimiento de
ciudadanos conscientes de sus derechos pero tambin de sus obligaciones y
deberes, dispuestos a desarrollar las virtudes necesarias para mejorar y profun-
234
dizar la democracia, a disminuir los conflictos sociales y culturales, a reducir
la apropiacin privada de lo pblico. Ciudadanos tolerantes, respetuosos de la
diferencias, dispuestos a discutir sus diferencias sin acudir a la fuerza; ciuda-
danos preocupados por lo pblico y activos en la exigencia de rendicin de
cuentas a los gobernantes, dispuestos a movilizarse en acciones de denuncia
de la corrupcin y el clientelismo; ciudadanos defensores de la cultura de la
legalidad, del patrimonio pblico y del Estado de derecho, dispuestos a pagar
impuestos, a participar electoralmente, a desarrollar en la esfera pblica accio-
nes propositivas y no disruptivas.
En la tradicin republicana se pueden identificar dos corrientes o visiones

diferentes de la democracia: las vinculadas a pensadores como Aristteles y
Rousseau y a tradiciones comunitaristas, y aqullas ms cercanas a las visio-
nes liberales. Las primeras conciben la democracia y la participacin como
autogobierno ciudadano, rechazan o desconfan de la delegacin (cuando tie-
nen que aceptarla) y defienden la participacin directa de los ciudadanos en
las decisiones pblicas. Consideran que quienes toman las decisiones son los
mismos sobre los cuales recaen esas decisiones. La defensa de la participacin
directa por parte de estas tradiciones presupone la existencia de ciudadanos
virtuosos o activos e interesados por los asuntos pblicos. Apoyan ms el
autogobierno ciudadano que el gobierno representativo en nombre de los
ciudadanos (Barber, 1998, 290 y Hernndez, 2003, 14).
La segunda vertiente de la tradicin republicana concibe la participacin, ms

que como ejercicio de autogobierno ciudadano, como un mecanismo para
que los ciudadanos ejerzan un contrapoder o tengan la capacidad de disputar
las decisiones y las polticas pblicas a los representantes y agentes del poder.
Para estas visiones, la democracia y la participacin no se conciben como
procedimientos para alcanzar un consentimiento de la mayora para todas las
decisiones, ni como mecanismos para asegurar el autogobierno ciudadano en
todas las materias, aspiraciones que son imposibles hoy en da. Se concibe
como mecanismo para asegurar la contestacin popular, la disputa o el con-
trapeso ciudadano a las decisiones de los gobernantes y a los actos del Estado

(Pettit, 1999, 249). Los espacios de participacin se disean para que la toma
de decisiones pblicas sea disputable por cualquier sector de la sociedad. Si
bien la participacin puede ir ligada a la bsqueda de consenso, tambin pue-
de vincularse a un modelo de disputa o de disenso. La relacin que se plantea
entre las democracias representativa y participativa es distinta en las dos tradi-
ciones. La primera rechaza la democracia representativa y defiende formas de
autogobierno ciudadano vinculadas a tradiciones comunitarias; para la segun-
da, en cambio, la relacin es de disputa, ya que la democracia participativa es
concebida como contrapoder5. Estas tradiciones, aunque no se presentaron
claramente delimitadas en la Constitucin del 91, estn presentes en la cultura
poltica de la ciudad capital y por eso la distincin es importante. Incluso, en el
seno de los defensores del protagonismo de la ciudadana hay tradiciones ms
elitistas, que asocian la democracia exclusivamente al desarrollo de las virtudes
cvicas y la cultura de la legalidad, factor que, aunque importante, no le apuesta
a autogobiernos o a mecanismos de disputa.
Un cuarto discurso de la participacin es el impulsado por las concepciones

neoliberales. Simultneamente a la implementacin de la Carta del 91 se ade-
lanta en el pas el proyecto neoliberal, circunstancia que servir de base a un
movimiento de renovacin del discurso de la democracia participativa que
tendr efectos en Bogot. En este giro neoliberal del discurso de la participa-
cin se pueden identificar dos vertientes: la que reconceptualiza la nocin de
ciudadana y legitima la provisin privada de bienes pblicos y la que recon-
ceptualiza la administracin pblica y la sociedad civil reivindicando la figura
5 Para que un gobierno sea democrtico (y para profundizar la democracia) se requiere un diseo institucional
que garantice que la ciudadana tenga la posibilidad permanente de disputar las decisiones pblicas y ejercer
un contrapoder ante las decisiones de representantes o gobernantes. Para que exista disputa y contrapeso se
requiere que la democracia sea deliberativa e incluyente y que por parte de la democracia representativa haya
una audiencia de las posiciones, criterios y quejas procedentes de distintos mbitos (Pettit, 1999, 358). El poder
de contrapeso hace referencia a una serie de mecanismos que reducen e, incluso, neutralizan las ventajas que el
poder otorga a los actores tradicionalmente poderosos, y es una condicin necesaria para configurar un gobier-
no participativo con poder de decisin (Fung y Wright, 2003, 430). Las instancias de participacin, adems de
dar poder real a los ciudadanos para que puedan disputar las decisiones pblicas, deben orientarse a potenciar
y fortalecer las fuerzas que crean un poder de contrapeso cooperativo: organizaciones antagnicas locales,
partidos polticos, organizaciones de los movimientos sociales y la ciudadana activa.
236
del cliente y destacando la importancia de las ONG en la administracin de
los servicios sociales (Cunill, Nuria, 1997; 2004: 63-69).
En la primera vertiente la participacin se identifica con la capacidad de

eleccin como medio de control directo de la ciudadana y de los consu-
midores sobre la administracin pblica y sobre los servicios pblicos que
han sido privatizados. El debate en torno de la relacin pblico/privado tie-
ne lugar bajo los principios de libertad y eficiencia. Transcurre en el marco
de las polticas de desregulacin, privatizacin y desburocratizacin que
se implementan desde comienzos de 1990 y en l participan los defensores
del proyecto neoliberal y las vertientes que no acogen las tesis del desmonte
del Estado como solucin de los problemas de la ineficiencia estatal. Estas
polticas favorecen la contratacin externa de servicios antes prestados por
entes pblicos y el discurso de la defensa de los derechos del consumi-
dor (Cunill, 1997, 123). Se establecen as mismo cambios institucionales y
normativos en la prestacin de los servicios pblicos de salud, educacin y
domiciliarios mediante la creacin de mecanismos destinados a permitir la
competencia de los agentes privados, y dentro de este esquema se afirma
que la eleccin es un medio de control directo de la ciudadana sobre la
administracin y que por ello un componente central del programa refor-
mador de los servicios pblicos est orientado a difundir la idea de que la
democracia reside en el fortalecimiento de la libertad de eleccin de cada
individuo. Como lo expresa Cunill, para estas interpretaciones fortalecer la
democracia significa incrementar la oportunidad de escoger entre distintas
opciones de servicios producidos por instituciones pblicas en competencia
y cobrar por su uso, para facilitar la expresin de las preferencias ciudada-
nas (2004, 64). Tal concepcin asume que para que exista la capacidad de
elegir se requiere que opere la competencia entre diferentes agencias presta-
doras de servicios, que los consumidores cuenten con recursos, con infor-
macin y con el tiempo para comprar dichos servicios y desecharlos cuando
no satisfagan sus derechos o no llenen sus expectativas. Si no hay capaci-
dad de pago, informacin, tiempo u otros recursos, no habr capacidad de
eleccin.

La segunda vertiente del discurso de la participacin en el mbito del pen-
samiento neoliberal est vinculada a lo que se conoce como la nueva admi-
nistracin pblica6. Para esta corriente, antes que el recorte o el desmonte
del Estado, el reto consiste en cambiar la administracin pblica, y esto
implica favorecer la coproduccin, expresada fundamentalmente como
contratacin externa de servicios pblicos, sobre todo para promover la
eficiencia, en trminos de ahorro de recursos de la administracin pblica
(Cunill, 2004, 66). La contratacin externa puede ser concertada no solo
con firmas privadas multinacionales sino tambin con asociaciones y estruc-
turas cooperativas autogestionadas por comunidades de base y con ONG
que respondan a una idea de solidaridad. De esta forma, como seala Cu-
nill, existen distintas modalidades de coproduccin pblica, cada una de
ellas con efectos distintos en la posibilidad de contribuir efectivamente a la
democratizacin de la administracin pblica: por un lado, las estructuras
cooperativas autogestionadas por comunidades de base para la provisin de
servicios pblicos, y, por otro, las ONG, dentro de las cuales aparece una
diversidad de opciones, desde las que responden a objetivos mercantiles
hasta las que orientan sus acciones a la simple implementacin de proyectos
sociales y las que aspiran al fortalecimiento de la participacin ciudadana y
la construccin de ciudadana.
La lgica de la coproduccin ha significado una redefinicin de la sociedad

civil, al concebirla como ONG o como asociaciones de ciudadanos que ges-
tionan proyectos sociales, en ambos casos guiadas por el principio de solida-
ridad social. Estos nuevos actores configuran el tercer sector, que no solo
limita el poder del Estado sino que igualmente proporciona un sustituto de
6 A finales de los setenta y comienzos de los ochenta surge la doctrina de pensamiento conocida como Nueva
Gestin Pblica, propugnada por diversas corrientes que proponen la utilizacin de los principios, tcnicas
y mtodos de la gestin empresarial en la administracin pblica y exigen la separacin entre la poltica y la
administracin. Este modelo de gerencia se presenta como complemento, por un lado, del modelo econmi-
co neoliberal orientado a la ampliacin del papel del mercado, y, por otro, del proyecto de desplazar el papel
central del Estado en la economa y en la lucha contra la pobreza, y el papel de la poltica en la administracin
pblica. Para una buena sntesis de los principios y corrientes de esta escuela, ver el libro editado por Losada i
Marrodan (1999).
238
muchas de sus funciones. Desde esta perspectiva el papel de la sociedad civil
consiste en apoyar la lucha contra la pobreza y las actividades de mitigacin
de la misma; su objetivo no es alterar el orden ni propiciar la redistribucin
del poder, sino la ayuda desinteresada, la solidaridad con los ms desfavoreci-
dos. Esta perspectiva considera a la sociedad civil de manera pasiva, como un
reino de estabilidad ms que de lucha, de prestacin de servicios ms que de
resistencia y reivindicacin popular, de confianza y responsabilidad ms que
de emancipacin. Tales expresiones del tercer sector trabajan estrechamente
con otras extensiones del mercado, en particular con la filantropa guiada por
los empresarios.
Una sntesis de estos lenguajes de la democracia directa y su relacin con la

democracia representativa se puede ver en el cuadro 1 que acompaa estas
notas.
A pesar de que los lenguajes y los imaginarios eran diferentes, la democracia

participativa se convirti en el punto de encuentro de expectativas muy di-
versas y contradictorias, lo que permiti llegar a algunos acuerdos sobre los
mecanismos participativos (Uribe, 1991, 154). Se definieron espacios nuevos
e instituciones novedosas en dos esferas de accin ciudadana: la propiamente
poltica y la de gestin pblica e institucional. Por un lado, se crearon constitu-
cionalmente instrumentos de democracia directa como herramientas para que
la ciudadana incidiera directamente en las decisiones pblicas. Los principales
mecanismos creados por la Constitucin y reglamentados por la Ley 134 fueron
el voto programtico, la revocatoria del mandato, la consulta popular (refern-
dum y plebiscito), la accin popular y de grupo, la iniciativa popular legislativa,
la accin de cumplimiento, las acciones indemnizatorias por daos colectivos, el
cabildo abierto y las veeduras ciudadanas. Adems, se definieron espacios para
garantizar la participacin ciudadana en la gestin pblica territorial: consejos de
planeacin territoriales, comits y consejos sectoriales y comits poblacionales,
entre otros. De una u otra forma los diferentes lenguajes acogieron a estos dos
grandes mecanismos e instrumentos de democracia directa, a pesar de concebir-
los desde diferentes perspectivas y asignarles alcances dismiles.

Cuadro 1
Modelos de democracia en tensin
Tipo de modelo Rasgos y objetivos Instituciones o fuerzas Relacin entre democracias

del modelo que lo impulsan. Figuras participativa y representativa
Liberal Participacin Instaurado por la Subordina la democracia

pluralista de ciudadana como Constitucin de 1991 participativa a la representativa.
democracia mecanismo de y apoyado por los Los mecanismos de
participativa. inclusin de alcaldes y elites de la participacin ciudadana en la
nuevas fuerzas e ciudad. gestin pblica buscan apoyar
instrumento de la modernizacin del Estado y
modernizacin Crean instrumentos reducir la crisis de legitimidad.
y mejora de de participacin en la
la eficiencia planeacin y gestin La preocupacin por la
del Estado. pblicas: comits, gobernabilidad puede
Lucha contra la consejos sectoriales y estar desvinculada de la
corrupcin. territoriales, espacios preocupacin por profundizar
poblacionales. la democracia.
Enfatizan en espacios
con funciones de Las visiones no se
consulta y evaluacin. comprometen con la
Respaldan los formacin de nuevos
instrumentos de modelos de ciudadana ni
democracia directa con el fortalecimiento de la
pero apelan poco a sociedad civil; en muchas
ellos. ocasiones buscan neutralizar
las actuaciones autnomas de
la comunidad y la ciudadana
y desactivar procesos de
movilizacin y protesta social.
Para partidos y polticos
tradicionales la participacin
en la planeacin tiene un
alcance restringido.
240
Tipo de modelo Rasgos y objetivos Instituciones o fuerzas Relacin entre democracias
del modelo que lo impulsan. Figuras participativa y representativa
Democracia Concibe la Democracia Democracia participativa

de los democracia participativa impulsada asociada a la configuracin de
movimientos participativa por movimientos movimientos sociales, acciones
sociales para como una forma sociales y fuerzas colectivas y movilizacin
profundizar la de lucha contra colectivas, ms que ciudadana que desplaza a los
democracia. las diferentes por los ciudadanos partidos.
expresiones individuales.
de opresin, Democracia Democracia participativa vista
subordinacin, participativa como sustituto de democracia
dependencia, que desplaza a representativa. No hay
explotacin y la democracia que transformar la poltica
exclusin de representativa. partidista ni las instituciones
las mayoras Apoyo a los democrticas, ya que la
nacionales. instrumentos de democracia directa sustituye
democracia directa. a la representativa. Expresin
de la democracia directa son
los movimientos sociales
y no tienen ni deben tener
contrapesos.
Modelo Entiende la El modelo se expresa La democracia participativa
republicano que democracia en varias vertientes. se concibe como disputa y
profundiza la participativa como Democracia como contrapoder de la democracia
democracia. configuracin de voto programtico y representativa.
ciudadana activa como ejercicio real de
y empoderada control social sobre los Sin cultura ciudadana no
con capacidad gobernantes. Apoya hay buena gestin pblica
de decisin. los instrumentos de ni se asegura la calidad de la
Democracia democracia directa y la democracia. Los hbitos de los
como contrapeso democracia como ciudadanos son indispensables
o disputa real accin colectiva y para la buena gestin de la
a esferas de deliberativa: nuevas democracia y para avanzar
la democracia modalidades de hacia un Estado no predatorio.
directa, como movilizacin ciudadana
autogobierno de jvenes, mujeres,
ciudadano o como lgbt, ambientalistas,
movilizacin que pugnan por incidir
ciudadana. en el desarrollo de la
ciudad.

Hay que sealar que los lenguajes y modelos son tipos ideales que no se
presentan en forma perfecta en la realidad; por el contrario, se manifiestan
de mltiples formas y combinaciones y experimentan mltiples relaciones
y tensiones entre ellos: relaciones de predominio y convergencias perversas
o enriquecedoras. En cuanto a la convergencia de los diversos discursos
y lenguajes de la democracia participativa, Evelina Dagnino, al analizar el
caso de Brasil, ha sealado que, a pesar de la diversidad de enfoques, todos
coinciden en la exigencia de una sociedad civil activa, en aumentar la
participacin ciudadana y la centralidad de la ciudadana; son modelos que
interactan, se retroalimentan, entran en interlocucin permanente. Pero
esta coincidencia de propsitos es evidentemente aparente, y ms bien
se presentan confluencias perversas, porque las coincidencias determinan
un ocultamiento de diferencias y divergencias mediante el empleo de un
vocabulario comn y de procedimientos y mecanismos institucionales que
guardan una similitud significativa (Dagnino, 2006). Aunque esto es cierto,
lo que se seala en este trabajo es que, ms que una confluencia perver-
sa, en Bogot se ha impuesto el modelo liberal pluralista de democracia
directa con elementos del modelo neoliberal y expresiones marginales de
los otros modelos, y el reto consiste en avanzar hacia una confluencia
enriquecedora entre los mejores componentes de los mismos. Igualmente
es importante sealar que estamos ante un proceso complejo de reconfi-
guracin de las relaciones entre Estado y sociedad civil, proceso en el cual
aparece una diversidad de interfaces en la relacin Estado-sociedad civil
(Isunza, 2006). La interrelacin posible entre los diferentes paradigmas
muestra la complejidad del proceso, que se resiste a los anlisis simplistas
o unidimensionales.
La democracia participativa en Bogot: dficits y promesas

incumplidas
La hiptesis presentada en esta seccin afirma que el prototipo de democra-
cia participativa impulsado por la legislacin nacional y aplicado por los ltimos
242
cuatro gobiernos y alcaldes del Distrito Capital ha estado guiado predominante-
mente por una visin liberal-pluralista reducida en su componente democrtico
y por un criterio neoliberal que enfatiza en la idea de ciudadano como cliente
y consumidor con capacidad de elegir entre agencias prestadoras de educacin,
salud y servicios pblicos. Los alcaldes han acogido e implementado en la ciu-
dad las perspectivas que conciben la democracia participativa como subordina-
da a la democracia representativa, y rechazado sus expresiones como disputa y
contrapoder o como proceso orientado a despertar la movilizacin y la organi-
zacin social que desplacen o amenacen el poder de los burgamaestres o de los
partidos. Ni la prdica de los movimientos sociales en favor de luchas contra la
dominacin y exclusin polticas, ni el discurso republicano de fortalecimiento
de la ciudadana y la capacidad de disputa han sido acogidos.
Los gobiernos distritales han privilegiado la expresin que subordina la de-

mocracia participativa a la representativa. Sus prcticas han puesto el acento
en la democracia participativa como mecanismo para mejorar la eficiencia de
la gestin pblica y ganar legitimidad para las polticas pblicas, sin abrir es-
pacios a la consulta ciudadana, la informacin y la retroalimentacin. Aunque
se han impulsado experiencias de democracia directa, como el referndum
por el da sin carro, discursos y estrategias de formacin de una cultura
ciudadana, como se hizo en la administracin de Antanas Mockus, y polticas
de reconocimiento de las diferencias en la de Luis Eduardo Garzn, se trata
de esfuerzos que no buscan otorgar un papel protagnico a la ciudadana y
a la democracia participativa frente a las instituciones. Son adems experien-
cias que no se han mantenido en el tiempo. Los esfuerzos desplegados en la
ltima dcada y media se han orientado a impulsar un modelo de democracia
participativa de corte liberal-pluralista pero desperfilado de su espritu demo-
crtico, que aspira a reducir desigualdades sociales y polticas. Muchos de los
instrumentos de participacin se crean sin espritu alguno que los gue, bajo la
simple consigna de abrir campos de consulta ciudadana.
Tanto la Alcalda como la Nacin han presentado una oferta de participacin

ciudadana en la gestin pblica con cerca de treinta instrumentos o escenarios,

que configuran una nueva institucionalidad altamente fragmentada y desper-
filada en cuanto a la filosofa que los gua. Los instrumentos de participacin
ciudadana que se han abierto en los ltimos quince aos con el fin de ampliar
la representacin social son, entre otros, los siguientes: el Consejo Territorial
de Planeacin, el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, el Consejo
Distrital y Local dePoltica Social, los Comits de Participacin Comunitaria
en Salud, los Comits de Desarrollo y Control Social de Servicios Pblicos, las
Asociaciones de Usuarios de la Salud, los gobiernos escolares, los Consejos de
Gobierno Locales, los Consejos de Planeacin Local, el Consejo Distrital y los
Consejos Locales de Cultura, los Consejos Locales de Juventud. Si bien ellos
pueden llegar a ser una condicin necesaria, aunque no suficiente para refor-
zar la institucionalidad democrtica en la formacin de polticas pblicas si se
superan sus restricciones, se trata de experimentos que no aspiran a distribuir
realmente el poder ni ofrecen todava un claro apoyo para la configuracin de
una esfera pblica autnoma que permita a los ciudadanos y a las organizacio-
nes negociar con las instituciones estatales, presionarlas y supervisarlas.
En las siguientes lneas analizo algunos dficits de los nuevos espacios de

participacin ciudadana en la gestin pblica. Para ello utilizo dos criterios de
evaluacin: el primero, el test de la representacin y la igualdad poltica, que
analiza qu tan representativos son los nuevos espacios y qu tanto afectan
a la desigualdad poltica; el segundo, el test de la legitimidad de las instancias,
relacionado con la efectividad de las mismas para profundizar los procesos de
democratizacin de la ciudad. Podra utilizar un tercer test el de la efectivi-
dad de los espacios para influir en las polticas adoptadas o implementadas,
pero, dada la falta de informacin, me abstengo de hacerlo7. Despus de una
dcada y media de implementacin y desarrollo de ms de cuarenta espacios e
instrumentos de participacin ciudadana en la gestin pblica distrital hay que
sealar que dichos mecanismos, salvo contadas excepciones, no pasan airosos
ni el test de la representacin e igualdad poltica ni el test de la legitimidad, lo
que sumerge a estos espacios en una crisis del modelo. Es importante dejar
7 Ver cita No. 1.
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claro que existen excepciones a la crisis de la oferta institucional de participa-
cin ciudadana en la gestin pblica, entre las cuales se destacan la estrategia
de concertacin y deliberacin del presupuesto y de la poltica cultural en los
niveles local y distrital mediante los Consejos de Cultura locales, impulsada
por el antiguo Instituto Distrital de Cultura y Turismo (Idct), y algunas ex-
periencias de gobiernos escolares puestas en marcha en varias localidades de
Bogot (Velsquez, 2003, 406).
Para arrancar, es preciso sealar que las instancias de participacin ciuda-

dana que se han abierto en la gestin pblica no han permitido una partici-
pacin representativa ni balanceada. Hay que dejar en claro que la igualdad
poltica expresada en el principio de un individuo, un voto no puede ser
asegurada en ninguno de los treinta espacios creados. Aclarada esta limitacin,
inherente a todos los espacios de participacin, conviene sealar que el dficit
de representacin de dichas instancias est relacionado con diversos factores.
Por un lado, los diseos institucionales han preferido la creacin de espacios
con una representacin asociativa muy limitada y con reglas que favorecen
una representacin desbordada de funcionarios y autoridades pblicas; por
otro lado, amplios sectores y asociaciones del tejido social quedan por fuera de
las instancias de participacin debido a las limitaciones que se imponen en el
nmero de representantes que se permiten y al carcter cerrado de las mismas;
finalmente, se trata de escenarios donde no hay preocupacin por el dficit de
organizacin que reina en la ciudad.
En el caso del Consejo Territorial de Planeacin Distrital (Ctpd), instancia

de carcter consultivo destinada a orientar la discusin en torno del plan de
desarrollo distrital y emitir un concepto sobre el mismo, se ha favorecido
una representacin corporativa o asociativa y una representacin sectorial en
la que cada grupo presenta sus demandas y defiende a sus lderes. El diseo
institucional y las prcticas participativas y organizativas que se adelantan en
el seno del Consejo impiden la configuracin de un proceso de representacin

territorial de nivel distrital, que supere las demandas de grupo y los liderazgos
personalistas. El Consejo est conformado por 67 miembros distribuidos de
la siguiente forma: Juntas Administradoras Locales (20), gremios econmi-
cos (4), sectores sociales (4), sector educativo (2), sector ambiental (2), sector
comunitario (3), mujeres (2), afrodescendientes (1), indgenas (1), consejos
distritales (8) y consejos de planeacin locales (20). La armadura de tal parti-
cipacin se hace mediante la postulacin de ternas por parte de las diferentes
organizaciones.
Este esquema de conformacin del Ctpd tiene diversos efectos perversos. Por
un lado, ha estimulado el empleo de lgicas de corte oportunista: basta convo-
car a varias organizaciones y postularse como representante de ellas. Si a esto
se le suma que no se establece ningn criterio de validacin o valoracin del
grado de legitimidad de las organizaciones, ni de las formas de seleccin de los
representantes, se incrementa el riesgo de que, una vez abierto el proceso de
conformacin, los puestos puedan ser copados por intereses de sectores mi-
noritarios y reproduzcan entonces las pautas de exclusin social, como sucede
ordinariamente. Este tipo de representacin se ha visto afectado por el mal
del faccionalismo, entendido como el predominio de intereses particulares y
especficos o de grupos de profesionales en los espacios de participacin. Por
otro lado, cuando aparecen lderes que intentan impulsar procesos de repre-
sentacin distrital, se ven enfrentados a expresiones de carcter clientelista o
grupal. Si a esto se suma que la configuracin del Ctpd no ha garantizado que
los sujetos tradicionalmente excluidos de la poltica de la ciudad accedan a l o
se sientan representados por las figuras que lo integran, no puede considerar-
se que se trata de una instancia que reduce con efectividad las desigualdades
polticas que exhibe la ciudad, y menos an que recoge la opinin ciudadana
mayoritaria en torno del plan de desarrollo.
Si se analiza la composicin de las diferentes instancias de participacin secto-

rial y poblacional hay que sealar que los diseos institucionales y las normas
que los han creado no aspiran a ser representativos del tejido social, no buscan
reducir el dficit organizativo de la poblacin bogotana y han terminado por
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asegurar una sobre-representacin de funcionarios y autoridades de las dife-
rentes secretaras y entidades descentralizadas del Distrito. La representacin
de los sectores sociales, en trminos proporcionales, es mnima, lo que ha
llevado a que dichos espacios queden en manos de los funcionarios pblicos
que deseen participar y de lderes profesionales de la participacin, que dif-
cilmente pueden ser representativos de las voces ciudadanas8. Un problema
adicional de representacin, que no solo se presenta en estas instancias sino
tambin en las de participacin distrital (el Ctpd y el Consejo Consultivo de
Ordenamiento Territorial, por ejemplo), tiene que ver con el hecho de que los
pocos asistentes a los rganos de participacin no pueden presentarse como
representativos de las entidades a que pertenecen. En esas condiciones, las
instancias, tal como han venido conformndose, corren el riesgo de atentar
contra el principio de la igualdad poltica y reproducen las desigualdades po-
lticas de la ciudad, incumpliendo con uno de los objetivos centrales de los
espacios de participacin en la gestin pblica.
Respecto de las instancias locales de participacin ciudadana, en particular los

Consejos Locales de Planeacin y los encuentros ciudadanos, a pesar de
ser espacios que ostentan un mayor grado de representatividad, ya que abren
campo a nuevos sectores sociales de las Localidades, enfrentan problemas de
representatividad similares a los mencionados arriba. Los Consejos de Planea-
cin Locales (CPL) son instancias de participacin ciudadana que, junto con
las autoridades de planeacin (alcalde local y Junta Administradora Local), se
encargan de participar en la elaboracin y evaluacin del plan de desarrollo
econmico local. Dichos consejos estn integrados por gerentes de estableci-
mientos de salud pblica local, rectores de planteles educativos y representan-
8 Un ejemplo de ello en el sector gobierno es la comisin consultiva distrital de comunidades negras, espacio
conformado por el alcalde mayor, el secretario de gobierno, un representante de los alcaldes locales, los se-
cretarios de despacho y los directores de departamento administrativo y entidades descentralizadas. Junto con
estos funcionarios o los que asistan se da representacin a 30 representantes de las comunidades negras en la
ciudad. Caso similar es el consejo distrital de discapacidad, conformado por ms de catorce funcionarios de
todas las Secretaras distritales y por seis representantes de ONG que trabajan con personas discapacitadas. El
consejo distrital de la juventud est compuesto por un delegado de cada consejo local de la juventud. Podramos
continuar exponiendo la composicin de los espacios, pero no es el propsito central de este trabajo.

tes de las Juntas de Accin Comunal, de asociaciones de padres de familia,
de organizaciones juveniles, de entidades de comerciantes e industriales, de
diversas ONG y de grupos ambientales. En esta composicin puede obser-
varse que algunos de los representantes que componen el CPL cumplen
funciones institucionales; este es el caso de los gerentes de establecimientos
de salud pblica y los rectores de los establecimientos educativos, lo cual
plantea una contradiccin en cuanto a la representacin de la sociedad civil
y pone sobre la mesa un conflicto entre los intereses institucionales y los
intereses sociales, sin que stos necesariamente se contradigan (Secretara
de Gobierno, 2008, 2).
Adems de eso, la representacin de la sociedad civil en dichos Consejos est

en cabeza de ONG y comerciantes, que en los dos ltimos periodos (2001 y
2004) han copado casi el 50% de las organizaciones inscritas (Secretara de
Gobierno, 2008). Otro problema que afecta el ejercicio de representacin se
refiere a la informacin, los insumos y las condiciones de los consejeros para
cumplir sus funciones de representacin. Estos ltimos no cuentan con la
cualificacin y conocimiento especfico sobre el proceso de planeacin, las
leyes y acuerdos, la localidad, los diagnsticos locales, la metodologa para la
realizacin de los encuentros ciudadanos, el funcionamiento y reglamenta-
cin del Banco de Programas y Proyectos9 (Secretara de Gobierno, 2008, 3);
tampoco cuentan con el respaldo de las alcaldas locales ni de la Secretara de
Gobierno.
Los encuentros ciudadanos enfrentan una diversidad de problemas que afec-

tan la representatividad de los mismos y su impacto en la reduccin de las
9 En su artculo 13, el Acuerdo 13 de 2000 establece las siguientes atribuciones para los Consejos de Planeacin
Local: darse su propio reglamento; dividir el territorio de la Localidad en sectores, para la realizacin de los
encuentros ciudadanos, procurando que cada uno corresponda a conceptos sociales y de desarrollo urbanstico
homogneo; fijar la metodologa de los encuentros ciudadanos; sealar las fechas para la realizacin de los
encuentros ciudadanos y determinar el lugar de reunin; pedir a las autoridades locales de planeacin la presen-
tacin de informes sobre el avance del Plan de Desarrollo Local; recomendar a las autoridades de Planeacin
local los ajustes necesarios para garantizar la debida ejecucin del Plan de Desarrollo Local y organizar el Banco
de Proyectos Local.
248
inequidades polticas. El informe de investigacin sobre los encuentros ciuda-
danos de 2004 seal varias limitaciones, entre ellas el hecho de que la mayora
de las localidades no realiz encuentros ciudadanos de concertacin y deci-
sin entre autoridades y ciudadanos, lo que amenazaba la representatividad de
los mismos. Uno de los principales problemas que enfrentan los encuentros
ciudadanos y el proceso de planeacin participativa de las Localidades del
Distrito estriba en que amplios sectores sociales no tienen acceso a dichos
espacios, lo que cuestiona todava ms la representacin de los mismos.
Tal dficit de representacin de las localidades aparece vinculado a varios fac-

tores: la persistencia de las desigualdades econmicas que reina en la ciudad,
los bajos niveles de organizacin y los altos ndices apata frente a la poltica y
la segregacin territorial. No puede olvidarse que parte de la deficiente repre-
sentacin social que afecta a estos escenarios de participacin est vinculada al
dficit cuantitativo de organizacin de la poblacin. Se debe tener en cuenta,
entonces, que las desigualdades socioeconmicas se reproducen en el nivel
poltico, no solo porque es probable que los sectores populares dispongan de
menos recursos y tiempo para sostener la marcha de las organizaciones, sino
igualmente porque estn menos informados y tienen menores oportunidades
de participar.
El test de legitimidad: logros alcanzados en la profundizacin de la

democracia participativa
El segundo test est relacionado con la legitimidad de las instancias de par-

ticipacin. Dicha legitimidad puede ser evaluada en funcin de cuatro varia-
bles: a) la capacidad de transformar las prcticas clientelistas y corporativis-
tas presentes en las diferentes formas de mediacin social que se pongan en
marcha en la ciudad; b) la capacidad de reducir las asimetras de informacin
y de poder existentes entre la tecnocracia y funcionarios, por un lado, y la ciu-
dadana, por el otro; c) la capacidad de despertar procesos deliberativos como
base para la toma de decisiones; d) la capacidad de activar y fortalecer proce-
sos y dinmicas de accin colectiva, de movilizacin ciudadana autnoma. En

esta seccin, se mencionan algunas ideas sobre los impactos de las instancias
de participacin ciudadana y su comportamiento en los ltimos quince aos
frente a cada una de las dimensiones mencionadas10.
No transforman relaciones de clientela
Una primera evidencia es que uno de los efectos de las instancias de

participacin ciudadana en la gestin pblica ha sido la creacin (en muchas
de estas instancias) de una capa de profesionales de la participacin o la
reproduccin de comportamientos y relaciones corporativas y clientelistas
en los lderes sociales que terminan concibiendo dichos espacios como me-
canismos para favorecer intereses personales o de grupo frente a los funcio-
narios o polticos de turno. La mayor parte de las instancias de participacin
creadas en la ltima dcada no han logrado modificar el modelo de relacio-
nes clientelista, paternalista y jerrquico entre el Estado y la sociedad, que
sigue instalado en el seno de las Secretaras, las entidades descentralizadas
y las instituciones del nivel local. Aunque los procedimientos corporativos
y clientelistas son rechazados, eso ocurre de labios para afuera y no en la
prctica cotidiana, donde tales expresiones siguen presentes. Por ejemplo,
en una de tantas evaluaciones, al hacer alusin a los copagos11, uno de los
espacios de participacin que funcionan en el campo de la salud, se afirma
que los lderes sociales presentes en ellos los utilizan para tener acceso a
mdicos y hospitales y para favorecer a familiares y amigos, prctica en la
cual salen primando los intereses particulares sobre los colectivos. Adems,
buena parte de las organizaciones sociales y las instituciones (Juntas de Ac-
cin Comunal, rectores de establecimientos educativos, organizaciones de
comerciantes, gerentes de establecimientos de salud pblica, ONG, entre
otras) concurren a las instancias de participacin ciudadana para la planea-
cin local (consejos de planeacin locales y encuentros ciudadanos) pero
estn estructuradas y operan bajo criterios clientelistas, jerrquicos o pater-
10 Estas hiptesis se fundamentan en entrevistas y en algunos estudios dispersos.

11 Comits de participacin comunitaria en el sector de salud.
250
nalistas, y en ms de una ocasin abrigan concepciones mercantiles en la
bsqueda de recursos financieros.
En lo local, no pocos de los encuentros ciudadanos y los Consejos de Pla-

neacin continan aferrados a las influencias clientelistas y corporativistas pre-
sentes en las Localidades. Siguen siendo lugares adonde se va exclusivamente
para conseguir recursos, para presentar demandas, para sacar algn prove-
cho particular, y no para construir visiones y enfoques de desarrollo local que
planteen demandas ms integrales a las autoridades locales y a las instituciones
distritales. Los ediles y los lderes de las maquinarias partidistas de la ciudad han
mostrado eficacia en la utilizacin y captura de dichos espacios de participacin.
Hay organizaciones y dirigentes sociales que establecen acuerdos y lazos con los
ediles o los funcionarios del gobierno para asegurar recursos que atiendan a sus
necesidades especficas o para mediar en favor de intereses particulares; estos
lazos impiden impulsar acciones colectivas que integren a las diferentes organi-
zaciones de los consejos en la presentacin de sus demandas.
Se podra sealar que las organizaciones y los lderes que alientan expectativas
diferentes frente a estos espacios son una minora, y que ellos no suelen ser
vistos como espacios para incidir en el desarrollo local y transformar las rela-
ciones de poder.
Capacidad limitada para reducir asimetras de poder
Una segunda evidencia revela que las instancias de participacin ciudada-

na en la gestin distrital y local creadas en la ltima dcada no han logrado
transformaciones en las relaciones de poder entre la poblacin y los funciona-
rios y tcnicos del Distrito, ni en las asimetras informativas entre ellos. Tales
instancias y espacios no logran implantar cambios en las relaciones de poder,
por diversas razones: a) en primer lugar, no transforman el poder, porque
fragmentan en forma excesiva las dinmicas de participacin ciudadana; b) en
segundo lugar, no eliminan las asimetras de poder, porque en todos los casos
cumplen solo funciones de asesoramiento y consulta, mas no de decisin, y

por ello no estn en capacidad de disputar poderes. Aunque no existen inves-
tigaciones sobre el grado de receptividad de las consultas que se emiten en los
espacios de participacin, se conocen numerosas experiencias en las cuales las
consultas no suelen tener receptividad en los funcionarios y directivos, y cuando
la tienen pronto es abandonada por quienes los reemplazan; c) en tercer lugar,
la transformacin del poder no es posible porque se trata de espacios que se
imponen uniformemente desde el centro, en su mayora por legislacin nacional
y no distrital; no nacen de la comunidad ni responden a pactos concertados en el
Distrito; d) finalmente, son espacios que no cumplen la funcin de otorgar po-
der, por cuanto sus decisiones y opiniones no estn orientadas a determinar las
acciones y prioridades de los funcionarios y de las Secretaras o entidades des-
centralizadas donde funcionan. Se trata de un modelo que disciplina, que insiste
en el papel instrumental de las organizaciones, en su labor de colaboradores, de
coproductores. Se observa una tendencia que goza de fuertes incentivos y est
encaminada a desactivar la capacidad crtica y reivindicatoria, la autonoma de las
organizaciones de base. Salvo contadas excepciones como ocurre con algunos
gobiernos escolares y consejos de cultura, los lderes sociales y sus opiniones
obran al margen de la prioridad de los presupuestos y de las dinmicas de for-
mulacin de las polticas urbanas de cada institucin.
Se suele afirmar que los encuentros ciudadanos de orden local constituyen una
herramienta para reducir las desigualdades de poder entre ciudadanos y ediles;
no obstante, hay que dejar en claro que las Juntas Administradoras Locales (JAL)
y los ediles son quienes tienen el poder real de impulsar y definir el presupuesto
local, independientemente de los esfuerzos que se hagan para entregar dichas
facultades a los encuentros ciudadanos. Existen restricciones constitucionales e
institucionales que impiden que los espacios del nivel local, como los encuentros
ciudadanos y los Consejos de Planeacin Locales, se conviertan en escenarios de
participacin con poder real sobre la planeacin y la distribucin del presupuesto
local y como instrumentos para reducir las desigualdades polticas.
Si se analiza el recorrido de las normas, la historia es clara. El Decreto 739

de 1998, que cre los Encuentros Ciudadanos, les asign amplias funciones
252
y facultades: conciliar el contenido del plan de desarrollo en relacin con los
proyectos de gran impacto y las propuestas estratgicas zonales; conciliar los
proyectos que formarn parte de las propuestas estratgicas zonales y del pre-
supuesto anual de la Localidad; priorizar los proyectos que se inscribirn en
el Banco de Programas y Proyectos12 y realizar el control social a la ejecu-
cin del plan de desarrollo (Secretara de Gobierno, 2004, 37-38). En materia
presupuestal los encuentros tenan la funcin de conciliar con las JAL los
proyectos que se incluiran en el presupuesto, con base en criterios de nece-
sidades bsicas insatisfechas. La creacin de los Encuentros Ciudadanos en
1998 represent un intento de abrir espacios a la ciudadana y a la comunidad
de las Localidades a fin de que participaran en la planeacin y distribucin
del presupuesto local y aumentaran por esta va su influencia frente a figuras
e instancias delegativas, como las JAL y los ediles. Ese esfuerzo fue desmon-
tado por el Decreto 518 de 1999, durante la administracin Pealosa, pues
los encuentros dejaron de tener la funcin de conciliar los contenidos de los
planes locales y pasaron a ser espacios cuya funcin era proponer a las JAL
y a los alcaldes locales iniciativas ciudadanas relacionadas con el proyecto de
plan de desarrollo, por lo cual tales autoridades quedaron libres de aceptar o
rechazar dichas propuestas (Secretara de Gobierno, 2004, 40). Posteriormen-
te, el Acuerdo 13 de 2000 intent de nuevo asignar una capacidad vinculante
a los Encuentros Ciudadanos, al sealar que son la oportunidad para que la
comunidad, en dilogo con las autoridades y las instancias de planeacin local,
defina los planes y programas de inters pblico en su respectivo sector para
ser tenidos en cuenta en la elaboracin del plan de desarrollo13.
El Acuerdo 13 de 2000, a pesar de su intento de otorgar mayor poder de deci-

sin a la ciudadana en la formulacin y adopcin de los planes locales, entra
en conflicto con los preceptos constitucionales al asignar a los Consejos de
Planeacin Locales y a los Encuentros Ciudadanos funciones que la Consti-
tucin confiere a las JAL. La Constitucin del 91 deleg el poder de decisin
12 Artculo 23 del Decreto 739 de 1998.

13 Artculo 12 del Acuerdo 13 de 2000.

de la planeacin local en una instancia delegativa, representativa y electiva,
las Juntas Administradoras Locales (art. 324), y asign a stas la funcin de
distribuir y apropiar los recursos del nivel local. En relacin con la planeacin,
la funcin de las JAL es la de adoptar el plan, funcin que no corresponde
ni a los Consejos ni a los Encuentros Ciudadanos, a pesar de las decisiones
vinculantes. Si bien las JAL son una instancia cercana a los ciudadanos, no
son una asamblea de ciudadanos. Por mandato constitucional, los Encuentros
Ciudadanos no son responsables de la planeacin local ni municipal, porque
no fueron diseados como un espacio de participacin (garantizado por la
Constitucin) para hacer efectiva la democracia participativa. As, aunque en
los Encuentros Ciudadanos se definan las prioridades del desarrollo local que
van a ser financiadas con el presupuesto local, son los ediles como figuras de
carcter representativo los que tienen la ltima palabra.
No impulsan procesos deliberativos
Una tercera hiptesis sostiene que estas instancias no estn diseadas para
impulsar procesos deliberativos entre los posibles afectados por las decisiones
y que no originan las condiciones para una deliberacin incluyente. El com-
promiso con la deliberacin se fundamenta en el reconocimiento de que hay
diferentes posiciones de valor y diversas visiones en conflicto que afectan la
elaboracin de las polticas pblicas, que no solo deben ser escuchadas sino
resueltas a travs del dilogo, antes que mediante la negociacin, la imposi-
cin tecnocrtica o la simple eleccin de gobernantes. Las instituciones de
participacin ciudadana han sido diseadas para obtener informacin y cono-
cimiento de pocos sectores o de actores especializados, o han sido pensadas
como espacios de consulta para ganar legitimidad gubernamental; no han sido
diseados para promover el dialogo y la deliberacin. Con ello, han perdido la
oportunidad para construir consensos, y en muchas ocasiones han reforzado
las asimetras de la representacin social.
Es el caso de muchas de las experiencias de participacin en campos secto-

riales como la salud, los servicios pblicos y la educacin, que han puesto el
254
nfasis en las funciones administrativas y consultivas de la participacin social,
o en los objetivos de mayor efectividad de las decisiones, con lo cual ha habido
muy pocas probabilidades de que opere una redistribucin del poder a favor
de la sociedad o que se impulse un dilogo amplio en torno a la mejor poltica.
Varios estudios (Velsquez y Gonzlez, 2003) han mostrado que los estratos
medios y altos de la poblacin son los que ms intervienen en las instancias de
participacin ciudadana, y los sujetos sociales y profesionales que disponen de
saberes tcnicos especializados suelen ser los que utilizan y hacen or su voz
en estos espacios.
El recurso a la deliberacin alrededor de fines o valores, o como mecanismo

de consulta, constituye una herramienta certera para mitigar las asimetras
informativas y las desigualdades sociales en la distribucin de los saberes, para
aprovisionar a todos del mismo medio de influencia: sus opiniones y sus ar-
gumentos (Cunill, 2007, 184). La deliberacin proporciona a los ciudadanos
un medio de influencia porque no apela a la fuerza sino al predominio de la
racionalidad comunicativa en la participacin ciudadana, frente a la racionali-
dad instrumental.
La deliberacin exige una serie de condiciones para la competencia comu-

nicativa que permiten cumplir el test de la representatividad y la legitimidad.
Tales condiciones son: a) accesibilidad e inclusividad en los ejercicios de
deliberacin de todos aquellos que potencialmente son afectados por las
decisiones, para que puedan expresar la opinin, y acceso a la informacin
relevante para formarse una opinin informada, cosa que puede satisfacer
mejor el test de la representatividad; b) discrecionalidad y disponibilidad de
rectificar las opiniones; c) receptividad a las opiniones, cosa que satisface
el test de la legitimidad. En la medida en que la deliberacin implica poner
en juego la racionalidad comunicativa, puede constituir un recurso de in-
fluencia al servicio de la participacin ciudadana. Y si existen mecanismos
de receptividad efectivos es posible que se contrarresten las asimetras de la
informacin.

Dbil capacidad de activar y fortalecer expresiones de accin colectiva e impulsar a
los ciudadanos a participar
Una cuarta debilidad de los espacios de participacin de la administracin

distrital es su dbil capacidad de activar procesos y dinmicas de movilizacin
ciudadana. Es un problema que afecta a la oferta institucional de participacin
en la gestin pblica enderezada a superar el escaso inters participativo de
la poblacin. Hay que reconocer que en la ciudad se observa un dbil com-
promiso y falta de voluntad para participar, a pesar de que existen nuevas
modalidades de accin colectiva, como se analizar ms adelante. En cuanto a
la planeacin local, a pesar de que la participacin en los Encuentros Ciudada-
nos de la ltima dcada ha aumentado en trminos numricos, el informe de
la Secretara de Gobierno sobre el proceso de planeacin de 2004 seala que
los niveles de participacin ciudadana siguen siendo bajos frente al potencial
de la poblacin mayor de edad que est en condiciones de participar (Secreta-
ra de Gobierno, 2004). Varios factores pueden explicar el escaso inters que
la ciudadana y muchas organizaciones muestran respecto de los Encuentros
Ciudadanos. La escasa participacin queda atrapada por la pugna de los pro-
yectos, o enredada en la defensa de la atomizacin de los mismos. Se observan
una elevada dependencia administrativa y el clientelismo poltico de algunos
de los actores involucrados; el desconocimiento de los espacios por parte de
la poblacin; la mala percepcin frente a la efectividad de los mismos; la in-
terferencia de intereses tcnicos, corporativos y electorales; el hecho de que
no funcionan como espacios de encuentro y deliberacin sino de pugna por
la defensa de proyectos especficos; la colusin de normas que le quitan efec-
tividad, y las dificultades de agregacin de propuestas ante la falta de claras
reglas del juego.
En el escenario local prima la dispersin de la participacin en una multi-

plicidad de expresiones que pugnan entre s para incidir en los recursos, sin
que exista una dinmica que los aglutine. La participacin ocurre a travs de
mecanismos como las Comisiones Locales de Planeacin, las JAL, las JAC,
as como las reuniones con gremios y organizaciones econmicas, el Consejo
256
Territorial de Planeacin y las ONG. Son muchos actores con poca incidencia
en consensos y acciones colectivas estables.
Nuevas expresiones de democracia participativa y ciudadana

activa en Bogot. Condiciones de formacin e impacto
Un rasgo de la democracia en Bogot es la emergencia en la ltima dcada
de una diversidad de nuevas modalidades de ciudadana activa y accin colec-
tiva urbana, las cuales le han dado un nuevo significado a la democracia parti-
cipativa porque han permitido la lenta configuracin de una esfera pblica no
institucional y el desarrollo de una sociedad civil relativamente ms autnoma
y pluralista, a pesar de que falta mucho por recorrer en esta direccin. Gra-
cias a estas nuevas formas de sociedad civil y a la configuracin de una esfera
pblica no institucional en la que una diversidad de agentes (asociaciones, ciu-
dadanos, pobladores, barrios, medios de comunicacin, universidades, ONG,
nuevos movimientos sociales urbanos y organizaciones populares) deliberan
en torno a los asuntos pblicos de la ciudad, la democracia viene alcanzando
lentamente un carcter participativo en la capital del pas.
La nueva ola de accin colectiva en Bogot: la responsabilidad social, el

ambientalismo popular y la defensa de la diferencia
La nueva ola de movilizacin ciudadana surgida en la ltima dcada en Bo-

got por fuera de la oferta institucional de participacin ciudadana est confi-
gurada por diversas expresiones de accin colectiva14. Una primera expresin
son las formas de responsabilidad social (social accountability) relacionadas
14Aqu no se analiza la creciente asociatividad en torno a organizaciones de carcter religioso, porque ese es un
tema de otra investigacin. Hay que sealar que, aunque las nuevas iglesias constituyen la forma ms extendida
de asociatividad en la ciudad, se orientan a fortalecer valores religiosos familiares y comunidades cerradas, con
principios morales en ocasiones poco pluralistas y excluyentes frente a una tica secular. Su orientacin est
dirigida a fortalecer lazos familiares y comunitarios antes que a configurar un ciudadano virtuoso preocupado
por la problemtica de la ciudad.

con ejercicios de control social y que se mueven en diferentes mbitos. Unas
estn orientadas al monitoreo, seguimiento y evaluacin de la gestin pblica
y a la exigencia de rendicin de cuentas; otras, a ejercicios de control social
dirigidos a velar por la transparencia de los procesos electorales, y un tercer
grupo hace relacin a la observancia del cumplimiento de las obligaciones de
las agencias estatales en materia de derechos humanos y a la denuncia de los
abusos cometidos por las instituciones del Estado y de la sociedad15. Una se-
gunda expresin la constituyen los movimientos y acciones colectivos impul-
sados por comunidades, organizaciones de pobladores, barrios, asociaciones
y organizaciones de los sectores populares, ONG, jvenes, etc., y que de una
u otra forma se pronuncian en defensa de territorios ambientales (humedales,
cerros, cuencas de ros, etc.) y contra grandes proyectos y obras de degrada-
cin, destruccin o deterioro ambiental auspiciados por el modelo de creci-
miento y desarrollo urbano que se aplica en la ciudad y contra los procesos
de exclusin que viene ocasionando la especulacin con el precio del suelo
urbano16. Una tercera expresin de la nueva ola de movilizacin bogotana est
conformada por las iniciativas y los movimientos ciudadanos que rechazan los
ideales de asimilacin e integracin presentes en la cultura urbana de la capital,
denuncian las diferentes modalidades de discriminacin por razones de sexo,
raza, edad u opcin sexual y abogan por el reconocimiento de las diferencias e
identidades de grupo y por un pluralismo cultural democrtico.
Estas nuevas modalidades configuran una democracia participativa que se

desenvuelve en el mbito de la demanda social o en una esfera pblica no
estatal17 y no emanada de la oferta institucional, que vincula la racionalidad
15 Esta renovacin asociativa y accin colectiva en torno al control social de los gobernantes y sus polticas ha
sido llamada tambin como nuevas modalidades de accountability social por autores como Peruzzotti (2001)
e Izunza y Olvera (2006). El accountability social son acciones, expresiones y mecanismos de control (no
electoral) de las autoridades pblicas y de la gestin pblica que son impulsadas por asociaciones y movimientos
ciudadanos en el seno de la sociedad civil.
16 Se deja por fuera de este anlisis una diversidad de iniciativas ciudadanas y procesos sociales de protesta
de carcter local que plantean demandas especficas en torno al mejoramiento de la calidad de la educacin,
la legalizacin de predios y la mejora de viviendas, la reduccin de la inseguridad, mejoras en las condiciones
de movilidad ante el mal estado de las vas, el caos del trfico vehicular, el mal servicio de transporte, entre
otros.
258
con la participacin, debido a que tienen un fuerte componente deliberativo
y se orientan a disputar las decisiones de los representantes electos y de sus
funcionarios.
Nuevas modalidades de control social y rendicin de cuentas
Una expresin de democracia participativa es el surgimiento y expansin de

prcticas y modalidades de responsabilidad social o experiencias de control
social y rendicin de cuentas, lideradas por organizaciones gremiales, asocia-
ciones, redes sociales, universidades, medios de comunicacin y entidades de
profesionales, grupos de ciudadanos y movimientos sociales. Las prcticas y
ejercicios de control social que proceden de la sociedad civil representan una
de las diversas formas de politizacin basadas en la sociedad civil y hacen
referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas a
demandas y exigencias de rendicin de cuentas en mltiples mbitos y esferas
temticas y frente a diversas instituciones, polticas y funcionarios (Peruzzotti,
2006, 246).
En el diverso abanico de iniciativas que lideran las experiencias y las prc-

ticas de control y responsabilidad social en la ciudad se pueden identificar
cuatro grandes actores que las promueven e impulsan: a) asociaciones, or-
ganizaciones, ONG y redes altamente profesionalizadas e independientes, o
bien vinculadas a sectores gremiales o universitarios que ejercen un control de
carcter permanente; b) organizaciones o movimientos sociales, coyunturales
o permanentes, que se sienten afectados por polticas estatales o conflictos
urbanos; c) medios de comunicacin de masas y periodismo independiente;
d) agencias de accountability horizontal de la ciudad (Contralora, Personera y
Defensora), as como la Veedura Distrital18. Estos actores han venido impul-
sando diferentes experiencias de control social y exigido de una u otra forma
17 Elconcepto del mbito de la demanda social hace referencia a un espacio pblico no estatal, es decir, que est
por fuera de las instituciones estatales.
18 Aqu no se analizan las experiencias de control social desarrolladas por iniciativa de entidades del Distrito en
el marco de programas y polticas pblicas, ni aquellas que han sido lideradas por las instancias de participacin
ciudadana en la administracin.

rendicin de cuentas a los funcionarios e instituciones distritales; configuran
as una accin colectiva de responsabilidad social y crean condiciones para una
nueva relacin entre representantes y funcionarios, por un lado, y ciudadana,
por el otro. Es una nueva relacin que implica que los primeros deben rendir
cuentas de sus acciones, y en ocasiones pierden discrecionalidad para actuar
sin acudir al principio de la publicidad y la racionalidad en la justificacin de
sus decisiones, y deben asumir actitudes ms receptivas de las demandas y
voces ciudadanas.
Control social vinculado a elites del Distrito
Un importante actor de responsabilidad social est constituido por una red

de organizaciones y agencias altamente profesionalizadas, ONG y alianzas de
sectores empresariales que forman parte de los sectores de elite de la socie-
dad civil bogotana. Los programas, iniciativas y propuestas que han venido
impulsando estos agentes estn guiados por una visin sistmica que apunta
a despertar respuestas a problemas que son percibidos como estructurales o
de vieja data.
En el ltimo decenio se ha venido promoviendo una serie de iniciativas de

control social, de seguimiento y monitoreo y de exigencia de rendicin de
cuentas en torno a diversas problemticas. Unas son las experiencias de mo-
nitoreo y seguimiento de la gestin pblica o de polticas pblicas especfi-
cas. En este terreno pueden destacarse dos experiencias: el proyecto Bogot
cmo vamos, que es una iniciativa de la Casa Editorial El Tiempo, la Fun-
dacin Corona y la Cmara de Comercio de Bogot para hacer seguimiento
y monitoreo al desempeo de las polticas y programas de la Alcalda distrital
y a su impacto en la calidad de vida, de acuerdo con las metas de los planes
de desarrollo y la evolucin de la opinin ciudadana. El proyecto ha perfila-
do mecanismos de evaluacin y comunicacin y en ocasiones intenta abrir
espacios de dilogo para contrastar los resultados con la opinin de expertos
y ciudadanos, a fin de evaluar el desempeo de la alcalda. Otro caso es el de
Concejo cmo vamos, una iniciativa de la Cmara de Comercio que hace
260
seguimiento a la actividad de control poltico emprendida por el Concejo de la
ciudad. En un segundo escenario aparecen las experiencias de control social y
vigilancia sobre la transparencia de los procesos electorales, campo donde tie-
ne importancia el surgimiento de la Misin de Observacin Electoral (MOE).
Es una red social o amplia plataforma que surge en 2006 por iniciativa de un
grupo de ONG, organizaciones sociales, sindicales y gremiales y la prensa,
y que pretende monitorear todas las etapas del proceso electoral para fo-
mentar elecciones libres, limpias y transparentes en la ciudad y en el pas. La
MOE denunci diferentes irregularidades cometidas en Bogot durante las
elecciones de 2007. Tales experiencias de responsabilidad social configuran
un modelo que cuenta con una amplia autonoma frente a las autoridades
gubernamentales.
Control social vinculado a las agencias de responsabilidad horizontal
Un segundo tipo de accountability social est relacionado con las vee-

duras ciudadanas y los ejercicios de control social que son apoyados o
impulsados por instituciones de control horizontal, como la Contralora
y la Personera distritales, o bien por la Veedura, y que buscan exigir
rendicin de cuentas, proteger el patrimonio pblico y defender derechos
individuales y colectivos de la ciudad, entre otros objetivos. En este cam-
po hay dos opciones. Por un lado, pueden ser experiencias e iniciativas
que provienen de demandas de la ciudadana o de comunidades orga-
nizadas y que son apoyadas por estas agencias. Se trata de experiencias
que cuentan con mayor autonoma: veeduras que se activan a partir de
demandas colectivas que surgen como iniciativa de asociaciones o grupos
de ciudadanos de la sociedad civil, pero que para presentar sus demandas
y sus quejas se apoyan en instituciones estatales como la Contralora, la
Personera y la Defensora.
Como una segunda opcin aparecen los ejercicios y experiencias de veedura

promovidos desde las mismas instituciones pero que usualmente cuentan con
menos autonoma e impacto. Hay que reconocer, sin embargo, que en los lti-

mos cuatro aos la Contralora Distrital ha venido impulsando una estrategia
orientada a apoyar diferentes iniciativas ciudadanas en materia de control so-
cial, lo que termin por fortalecer diversas asociaciones y procesos colectivos
de responsabilidad social ya existentes, de los cuales el ms relevante son las
asociaciones y movilizaciones en torno a la defensa del patrimonio ambiental
de la ciudad, como se analizar en la siguiente seccin. Ellos han hecho nfa-
sis en apoyar procesos preexistentes en este campo, y una de las polticas ms
novedosas y exitosas en materia de impulso del control social es el mandato
verde de la Contralora Distrital. Caso diferente ha revestido la poltica de la
Veedura Distrital, que ha orientado sus acciones a fomentar nuevas modali-
dades de control social19.
Control social vinculado a movimientos sociales y al periodismo
Paralelamente con las modalidades de control social arriba mencionadas es

importante destacar el surgimiento de un abanico de movimientos sociales
y acciones colectivas especficas en torno a los conflictos urbanos provo-
cados por el modelo de desarrollo de la ciudad y sus efectos perversos en
el aumento del deterioro ambiental, la segregacin territorial y la persis-
tencia de los problemas de movilidad y de calidad de la educacin pblica,
entre otros, as como en torno de los efectos del conflicto armado interno.
Estos movimientos tienen efectos importantes en la activacin del control
19 La Veedura Distrital de Bogot surgi como un rgano de control preventivo destinado a prevenir las
prcticas de corrupcin en la administracin distrital y local y a subsanar las irregularidades. Constituye una
institucin de naturaleza mixta, entre rgano de control e instancia asesora dependiente de la Alcalda distrital
en la lucha por prevenir la corrupcin, defender la moral pblica de la administracin distrital e impulsar y
apoyar el control social. Desde su surgimiento ha tenido una autonoma limitada y cada direccin le ha venido
imprimiendo su sello, sin que se haya consolidado un perfil estratgico definido. La accin de la Veedura ha
estado orientada por cuatro grandes ejes: a) impulsar ejercicios de veeduras a la contratacin con el propsito
de tornar ms transparentes los procesos y las gestiones; b) atender quejas y reclamos de los ciudadanos y
trasladarlos a las instituciones responsables; c) impulsar y apoyar ejercicios de control social en las localidades
con el fin de hacerle seguimiento a la gestin local; y d) fortalecer los procesos de control interno. Hay que
sealar que el impacto de las diferentes administraciones y de los diferentes ejercicios es desigual; se trata de una
institucin de autonoma limitada y con falta de continuidad en sus polticas, lo que ha debilitado los impactos
del control social que impulsa.
262
social, que analizaremos en la siguiente seccin. A su lado aparecen las
nuevas modalidades de periodismo y comunicacin alternativa surgidas
en las localidades. En este terreno hay experiencias importantes de me-
dios de comunicacin y periodismo comunitario que vienen actuando no
solo como sostn de reclamos o denuncias cvicas, sino tambin como
propuestas y quejas propias. Se trata de medios de comunicacin inde-
pendientes que traslucen sensibilidad frente a conflictos, expresiones y
movilizaciones sociales. Una experiencia novedosa en este campo son los
procesos de fortalecimiento de la comunicacin comunitaria que funcio-
nan en la localidad de Kennedy.
El ambientalismo popular y la defensa de otro modelo de ciudad
Un segundo eje de movilizacin ciudadana est relacionado con las acciones

que plantean reivindicaciones ambientalistas emanadas de sectores bogotanos
populares y medios y que aspiran a contener, denunciar y corregir las formas
de relacin destructivas entre las modalidades de desarrollo urbano y el entor-
no natural. En esta seccin pretendemos sealar que una de las expresiones
ms vivas de la democracia participativa en la ciudad est relacionada con
el ambientalismo social o popular. La definicin de ambientalismo que se
acoge aqu es la planteada por Manuel Castells para hacer alusin a todas las
formas de conducta colectiva que, en su discurso y prctica, aspiran a corregir
las formas de relacin destructivas entre la accin humana y su entorno na-
tural, en oposicin a la lgica estructural e institucional dominante (Castells,
2003, 2001).
El ambientalismo social o popular es solo una corriente del ambientalismo

en la ciudad, que puede caracterizarse como una nueva forma de movimien-
to descentralizado, multiforme, articulado en red, que aspira a corregir las
formas de relacin destructiva entre la accin humana y urbana y su entorno
natural y se opone a la lgica de desarrollo urbano y crecimiento que destruya
la estructura ambiental principal de la ciudad.

Sin pretender hacer un anlisis riguroso de las diferentes corrientes, en Bogot
pueden identificarse cinco tipos de ambientalismo20. Un primer tipo, el am-
bientalismo de elites (acadmicas y de expertos), se muestra preocupado por
la conservacin y defensa de los ecosistemas. Un segundo tipo lo conforma
el ambientalismo de ONG y de organizaciones sociales impulsadas en un
contexto de desmonte del Estado, con el fin de prestar servicios ambientales
y cumplir funciones que este ltimo deja de tener; se trata de un movimiento
que trabaja estrechamente con las instituciones distritales encargadas de la
gestin ambiental, que se mueve en torno a contratos de servicios ambientales
y no tiene bases sociales ni promueve una participacin activa de la poblacin.
Un tercer tipo, el ambientalismo social o popular, se organiza alrededor de
la defensa de territorios ambientales21 de la ciudad, y un cuarto tipo es el
20 La identificacin de las corrientes del ambientalismo en la ciudad es producto de un anlisis efectuado con
lderes del ambientalismo popular en el primer taller sobre el ambientalismo popular en Bogot realizado el 8
de mayo de 2008 en el Cider. Los dirigentes que participaron fueron Fernando Gmez (representa al territorio
ambiental del Borde Norte de Bogot, conformado por Engativ y Suba), Herman Martnez y Federico Mora
(equipo ambiental de Agenda Bogot), Natali Salazar y Andrs, miembros activos de Biosigno y Red Juvenil
Territorio Sur de Usme. Acta de Taller, Cider, 8 de mayo, 2008.
21 El concepto de territorios es entendido, no como unidades poltico-administrativas sino como espacios
dinmicos, geogrficos, sociales, que comparten ecosistemas e historias, luchas y una cultura operante en diver-
sas Localidades del Distrito Capital. En la pgina web del Observatorio Ambiental de Bogot, de la Alcalda
Distrital, se utiliza tambin el concepto de territorios de gestin ambiental participativa. All se seala que
los territorios son una construccin social, resultado de las mltiples relaciones que construimos individual y
colectivamente, en dilogo o no con la naturaleza, y que vuelven visibles formas de pensamiento o cosmovisio-
nes a partir de las cuales se construyen significados y formas de apropiacin de los espacios y tiempos que les
conforman, definiendo adems las maneras de afectar, influenciar o regir a las personas, los fenmenos y las
relaciones, delimitando y controlando una rea geogrfica. Por eso el territorio, adems de ser una construccin
social, es un instrumento poltico. El territorio debe ser comprendido y analizado con una visin histrica, dado
que en l se plasman las acciones del pasado, se vislumbran las tendencias y se expresa la realidad concreta en
que nos movemos. As mismo, sobre el territorio ha de construirse un futuro comn, lo que requiere visiones
prospectivas compartidas de mediano y largo alcance. La dimensin ambiental se hace mucho ms aprehensible
si la entendemos desde su perspectiva territorial, porque no solo da cuenta del soporte fsico donde transcurre
la vida sino tambin de la trama cultural desde la cual se tejen futuros deseables. http://observatorio.dama.gov.
co/index. Los territorios propuestos para Bogot son:
Territorios Localidades
Cerros Orientales Usme, Chapinero, Santaf, San Cristbal, Usaqun
Humedales Engativ, Fontibn, Kennedy, Bosa, Suba
Borde Norte Usaqun, Suba y Engativ
Meso-ciudad Barrios Unidos, Teusaquillo, Los Mrtires, Antonio Nario, Puente Aranda
Fucha San Cristbal, Antonio Nario, Puente Aranda, Candelaria, Kennedy, Fontibn, Los Mrtires
Cuenca Tunjuelo Tunjuelito, Ciudad Bolvar, Usme, Kennedy, Bosa, Sumapaz, Rafael Uribe, San Cristbal.
Pramo y ruralidad Sumapaz, Usme, Ciudad Bolvar, Chapinero, Santaf, San Cristbal, Suba, Bosa.
Ro Bogot Engativ, Fontibn, Kennedy, Bosa, Suba.
264
ambientalismo poltico, que, ms que un movimiento en s mismo, constituye
una estrategia especfica, a saber, entrar en el mbito de la poltica electoral
en nombre del ecologismo o del ambientalismo, intento que se materializa en
alcanzar puestos en el Concejo Distrital, las JAL y los Consejos de Planeacin
Locales, esgrimiendo las consignas de los ambientalistas. En esta seccin ha-
remos una breve descripcin y un anlisis del ambientalismo popular, por su
impacto en el impulso de nuevas formas de democracia participativa y deli-
berativa.
El ambientalismo social o popular est relacionado con una nueva ola de mo-
vilizacin que apareci en Bogot en la ltima dcada, impulsada por comu-
nidades, pobladores, barrios, veredas y redes de organizaciones populares de
escala local y territorial, todos ellos en defensa de espacios y territorios am-
bientales. Esta ola movilizadora se configura mediante iniciativas ciudadanas y
acciones colectivas de pobladores en torno de territorios ambientales, que
encierran acciones de defensa de los espacios en los que habitan y en los que
el deterioro ambiental los afecta directamente. Los procesos organizativos im-
pulsados por demandas ambientales vienen actuando en defensa y proteccin
de los humedales, los cerros orientales, las cuencas de los ros Bogot y Fucha,
el borde norte, la cuenca del ro Tunjuelo, los pramos y la geografa rural
como componentes de la estructura ecolgica de la ciudad y patrimonio de la
humanidad22.
La nueva movilizacin en defensa de los territorios ambientales est confor-

mada por diversos procesos sociales que orientan sus esfuerzos y energas en
22 En palabras de Herman Martinez, Estos movimientos vienen visibilizando sus propuestas ambientales,
contribuyendo al diseo de un modelo de ciudad ms humano, sostenible y sustentable. Impulsan la educacin
ambiental para desarrollar la gestin integral territorial, que permita encontrar soluciones a la contaminacin
del aire, el manejo de las basuras, la preservacin de los cerros orientales, la contaminacin del recurso hdrico,
el ordenamiento de las cuencas y toda la problemtica ambiental de la capital. Su lucha social dio origen al con-
cepto de territorio ambiental y actualmente se identifican ocho territorios inmersos en la estructura ecolgica
principal; delinearon el esquema de participacin de la Secretara Distrital de Ambiente, al crearse la oficina de
gestin ambiental territorial en la reforma administrativa aprobada en el gobierno de Luis Eduardo Garzn
(Aportes al documento Medio Ambiente IDH Bogot, documento borrador, 2008, p. 1).

respaldo de diversas demandas, acciones y objetivos. Un primer proceso lo
constituye la red de organizaciones y pobladores defensora de los humedales
que an perviven en el Distrito, red que ha venido orientando sus acciones a
denunciar y frenar la invasin y destruccin de las rondas de los humedales
por la construccin de viviendas, la ejecucin de grandes proyectos viales y
urbansticos, la actividad comercial y la expansin industrial; a cuidar y ve-
lar por la preservacin de la integridad fsica y natural de esos escenarios; a
denunciar las acciones que atenten contra su integridad fsica o que puedan
conducir a su reduccin, parcelacin o desmembramiento (como en los casos
de vertimiento de aguas contaminadas, rellenos artificiales o construccin de
barreras, diques o canales, para usos irracionales de orden residencial, comer-
cial o institucional), as como a proteger las especies animales y la flora de los
humedales (Contralora Distrital de Bogot, 2007, 10).
Un segundo proceso de accin colectiva est liderado por la Mesa de los Ce-
rros Orientales, defensora de tales parajes protectores y que busca crear con-
diciones para garantizar la permanencia de sectores y asentamientos populares
como habitantes legtimos de los cerros, as como la consolidacin de sus
propuestas de hbitat y vida digna. Se oponen a la especulacin inmobiliaria y
buscan definir una propuesta alternativa al actual modelo de ciudad, que res-
ponde a una lgica de desarrollo centrada en el mercado, la acumulacin y la
propiedad, destruye el medio ambiente y desaloja y/o reubica a la fuerza
a los pobladores legtimos e histricos de sus territorios (Mesa Ambiental de
Cerros Orientales, 2007, 11).
Los cerros orientales conforman la mayor rea de reserva forestal del Distrito.
Estructuran el sistema ecolgico de la capital y articulan su recurso hdrico y
los corredores ecolgicos del Borde Norte, la zona de drenaje del ro Bogot,
los pramos y la vida rural. Han venido siendo destruidos por las actividades
ilegales de minas y urbanizaciones y por el modelo de planeacin urbanstica
oficial (Martnez, 2008, 4). Para la Mesa, los cerros son adems un hbitat
legtimo que debe estar protegido frente a las maniobras de especulacin con
la tierra y la urbanizacin ilegal. Este movimiento considera que defender los
266
cerros implica defender el agua, que es un patrimonio de los pueblos, las
comunidades y la humanidad, y principio constitutivo de la vida y de nuestro
planeta (Mesa Ambiental de los Cerros Orientales, 2007, 15). La Mesa es
una red de organizaciones de pobladores asentados en los cerros que inte-
gra y aglutina comunidades educativas, movimientos comunales, pobladores
urbanos y rurales, equipos cientficos y acadmicos y procesos territoriales,
un conjunto de actores que ha encabezado manifestaciones, protestas, foros,
encuentros, seminarios, talleres y reuniones locales, investigaciones participa-
tivas y dems espacios deliberativos en torno a los conflictos ambientales y
sociales surgidos en los cerros.
Un tercer proceso es comandado por las organizaciones defensoras del terri-

torio del ro Fucha. El objetivo de esta movilizacin y organizacin es devol-
ver a ese curso de agua sus condiciones naturales, deterioradas por el avance
del proceso urbanizador. Las organizaciones que se han venido configurando
en la ltima dcada son, entre otras, la Corporacin Vida del Ro Fucha (Cor-
vif), el Comit Prodefensa de los rboles del Ro Fucha, Humano Ambiental,
Fundacin Canal del Ro Seco y Colectivos de Kennedy y Fontibn, las cuales
coinciden en torno a varios objetivos, entre ellos los de denunciar y revertir
los procesos de deterioro y contaminacin del ro, realizar acciones orientadas
a recuperar y preservar la cuenca y proteger los rboles y humedales situados
en la ronda de la cuenca.
Un cuarto proceso es el liderado por la red de organizaciones defensoras de

la restauracin ecolgica del ro Tunjuelo y de su valle de inundacin23. En
2002 y 2003, con motivo de las inundaciones del barrio Tunjuelito y de otros
23 La cuenca del ro Tunjuelo forma parte del ecosistema de siete localidades: Usme, Ciudad Bolvar, Tun-
juelito, Rafael Uribe Uribe, San Cristbal, Bosa y Kennedy. Al ro Tunjuelo desembocan cerca de un centenar
de quebradas, posee reservas forestales como el Parque entre Nubes y el Parque Los Laches. En la Cuenca se
concentra la ms grande explotacin minera, estn ubicadas las industrias de curtiembres, generadoras de alta
contaminacin, hay la mayor concentracin de ladrilleras, chircales y carboneras, hay contaminacin de los
cauces por basuras y desechos e inundacin de crcavas de las explotaciones mineras que generan malos olores,
zancudos y roedores (Martnez, 2008, 4).

lugares como resultado del desbordamiento de la quebrada La Chiguaza y
del desvo del cauce del Tunjuelo, se activa, fortalece y crea una diversidad de
movimientos y organizaciones en torno a la demanda de restauracin del ro
Tunjuelo y de intervencin sobre los factores que intervienen en los cambios
de su curso y lo afectan negativamente. La comunidad, integrada en torno a
tres grandes redes de organizaciones Asamblea Sur, Territorio Sur y Encuen-
tro Sur, viene reclamando una mirada hacia su territorio que vele por el me-
joramiento de su calidad de vida. Para ello exige la mitigacin de los impactos
provocados por la operacin del relleno sanitario Doa Juana y el freno de
su expansin24, el manejo sostenible de la industria y la actividad minera en la
zona de canteras y el fin de la expansin urbana descontrolada y la tala indis-
criminada de bosques, prcticas que arrojan consecuencias perjudiciales para
el ro Tunjuelo, alejan sus posibilidades de recuperacin y degradan la calidad
de vida de los pobladores del entorno25.
Un quinto proceso est dirigido por organizaciones que trabajan para detener
los procesos de urbanizacin en localidades ambientalmente estratgicas de la
ciudad. Como seala Herman Martnez, El proyecto de expansin del Borde
Norte cuenta con 2.000 hectreas y la expansin en Usme con 900. La capital
24 El relleno sanitario Doa Juana es el nico sistema de disposicin de residuos slidos de la capital. Con una
extensin de 450 ha. y la recepcin diaria de 8.500 toneladas de basura, ha transformado el hbitat de todos
los que viven en sus inmediaciones. Manejado sin el rigor cientfico que el tema amerita, el relleno mezcla de
manera indiscriminada todo tipo de desechos, transformndose por los lixiviados en fuente contaminante del
ro Tunjuelito y modificando al mismo tiempo los cauces naturales de las quebradas Puente Tierra, El Botello,
Hierbabuena y Puente Blanco. La emisin de gases txicos como el metano, amonaco, cido sulfhdrico y
mercaptanos es otro de los peligros que sobrellevan los habitantes del sector. Decenas de familias rurales y
semi-rurales han tenido que abandonar sus predios y reubicarse en la ciudad. La propuesta de la Asamblea
Permanente es el cierre definitivo del basurero y su no expansin.
25 Refirindose a la situacin de los pobladores de la zona aledaa al ro Tunjuelo, un texto publicado en 2007en
la pgina web del Observatorio del Dama sealaba lo siguiente: El 95% de los habitantes de la zona tiene bajos
ingresos y tres localidades han sido declaradas en emergencia social por parte de la administracin Garzn:
Bosa, Usme y Ciudad Bolvar. La pobreza es la condicin social fundamental: afecciones de salud, inasistencia
escolar y analfabetismo, viviendas de baja calidad ubicadas en zona de riesgo, medio ambiental deteriorado,
convivencia con actividades industriales y sanitarias de la ciudad en condiciones conflictivas. El servicio pblico
de salud es insuficiente, as como las redes de alcantarillado en los barrios aledaos y el sistema de recoleccin
de basuras. Hay serios problemas de contaminacin ambiental. http://observatorio.dama.gov.co/anexos/fi-
chas/terr_tunjuelo.pdf.
268
tiene 3.000 hectreas sin uso urbanstico, las cuales estn dispersas con ma-
yor concentracin en Suba, Fontibn y Kennedy, y dispone de 770 hectreas
urbanizadas que requieren mejoramiento integral y de 6.980 hectreas para
renovacin urbana. En total son 10.750 hectreas que se disponen (sic) para la
densificacin de la ciudad. Si la capital se expande al Borde Norte amenaza la
reserva forestal que une los cerros orientales con el ecosistema de los hume-
dales Torca, Guaymaral y La Conejera y el ro Bogot, causando un profundo
dao a la estructura ecolgica principal (p. 6).
A pesar de la diversidad de procesos y movilizaciones locales en defensa de

los territorios ambientales, todos comparten un lema comn: No al deterio-
ro ambiental en mi Localidad, por el derecho de habitar en ella y mejorar la
calidad de vida, y unas ms que otras comparten la consigna de modificar el
modelo de desarrollo urbano de la ciudad, exigencia que se expresa en ml-
tiples propuestas. De esta forma las preocupaciones inmediatas se enlazan
directamente con los problemas ms amplios del deterioro ambiental. Aunque
las movilizaciones son locales y territoriales, no se trata necesariamente de un
movimiento localista, ya que suele afirmarse el derecho de los pobladores a
una calidad de vida en oposicin a las dinmicas destructivas de crecimiento
y desarrollo urbano que avanzan en la ciudad. Por otra parte, hay que sealar
que la nueva ola de movilizacin no solo lucha por la defensa de estos terri-
torios y del ecosistema de la capital, as como por la determinacin de no ser
desterrados y expulsados de dichos territorios ni de ser afectados por su des-
truccin y contaminacin, sino tambin por su derecho a participar en la toma
de decisiones sobre el uso del suelo. Demandan la extensin y profundizacin
de la democracia participativa y deliberativa como condicin necesaria para la
proteccin y recuperacin de dichos territorios, para el trnsito hacia una pla-
nificacin urbana responsable, para el logro de una equidad en la distribucin
de las cargas del desarrollo urbano, para la configuracin de una institucio-
nalidad de gestin ambiental con autonoma y poder capaces de regular a las
empresas y a los consumidores, y con capacidad de rendir cuentas al pblico y
no a los agentes de intereses privados.

Las acciones colectivas lideradas por movimientos que rechazan la
asimilacin luchan contra diferentes formas de discriminacin y exigen
reconocimiento y respeto de las diferencias
Una tercera modalidad de accin colectiva y de movilizacin ciudadana

en Bogot es la de los nuevos movimientos sociales que abogan por la pol-
tica de la diferencia. Esta poltica sostiene que el logro de la igualdad como
participacin e inclusin de todos los grupos requiere a veces un tratamiento
diferente para los grupos oprimidos o desaventajados (Young, 2000, 266).
Para garantizar la igualdad de oportunidades no basta con la defensa de los de-
rechos humanos universales y de los derechos civiles y polticos. El compro-
miso con la justicia social exige un tratamiento especial a los grupos sociales
oprimidos, discriminados, dominados.
En los ltimos diez aos Bogot se ha caracterizado por la emergencia y el

fortalecimiento de mltiples movimientos y grupos que: a) luchan contra los
discursos, las visiones, las prcticas y las polticas pblicas que defienden idea-
les de asimilacin; b) denuncian y rechazan las diferentes formas de discrimi-
nacin, agresin, exclusin y opresin por motivos de sexo, edad, raza, religin
y opcin sexual que siguen presentes en nuestra cultura; y c) exigen polticas
pblicas y cambios culturales que reconozcan las identidades y fomenten la
diversidad. La ciudad ha presenciado un fuerte surgimiento de la poltica de
la diferencia y de los discursos del reconocimiento, no solo entre los gru-
pos tnicos y raciales sino tambin entre las mujeres, los gays y las lesbianas,
entre los mayores, los jvenes y los discapacitados. Un elemento comn en
estos nuevos actores y agentes es que conciben como positiva la afirmacin
de las identidades culturales especficas, los procesos de auto-organizacin y
el rechazo a la asimilacin, toda vez que sin ello no es posible fortalecer su
participacin en las instituciones ni ganar poder.
En diversas versiones defendidas por numerosos movimientos y organiza-

ciones la democracia participativa ha estado impulsada y alimentada por el
lenguaje de la poltica de la diferencia y del reconocimiento. Una de estas
270
expresiones ha sido el movimiento lgbt (lesbianas, gays, bisexuales y trans-
genricos), que plantea una lucha y una participacin social inspiradas en la
reivindicacin de su identidad. Ella se recrea a partir de las diferentes manifes-
taciones de orientacin sexual y se desarrolla con base en la vivencia particular
del cuerpo, en la medida en que los individuos ejercen una sexualidad que
transgrede los parmetros de la sociedad. De esa forma el movimiento no es
uno, es una amalgama de corrientes y opciones de personas que por su opcin
sexual sufren estigmas, discriminacin y marginamiento basados en barreras
culturales extticas26.
Este movimiento ha desarrollado nuevos canales de comunicacin y visibili-

zacin y nuevos repertorios de accin: lenguaje y simbologa, protesta y movi-
lizacin y politizacin del movimiento. En la ltima dcada sus demandas de
reconocimiento se han concentrado en cuatro campos27: a) construir centros
de encuentros donde cualquier persona pueda acudir a expresar sus senti-
mientos sin el miedo de ser juzgada; b) disear estrategias de seguridad para
los lgbt; c) realizar campaas de comunicacin masivas para sensibilizar a la
ciudadana frente al problema de la diversidad sexual; d) crear instituciones
encargadas de impulsar polticas de reconocimiento; y e) avanzar en la formu-
lacin de una poltica pblica para la poblacin lgbt de Bogot.
Impacto de las nuevas modalidades de accin colectiva en

la profundizacin de la democracia en la ciudad: algunos
apuntes
Las nuevas modalidades de accin colectiva y participacin ciudadana en
la ciudad han tenido efectos positivos en el proceso de profundizacin de la
democracia. Se pueden identificar tres tipos de impactos. Primeramente, han
sentado las bases para una lenta configuracin en la ciudad de mbitos de
26 Moreno (2008).
27 Surez (2007: 8).

sociedad civil democrticos, plurales, autnomos e independientes, tanto de
las instituciones del Estado y de las prcticas clientelistas como de las lgicas
del mercado. Vinculadas al proceso anterior, se han creado nuevas esferas
pblicas de deliberacin y decisin que aspiran a incidir en el futuro de la
ciudad. Finalmente, estas nuevas modalidades activan y utilizan una diver-
sidad de repertorios de accin que disponen de un enorme potencial para
modificar la relacin de dependencia de la democracia participativa frente a
la representativa.
La emergencia de ncleos o mbitos de sociedad civil democrtica,

autnoma y plural
Se puede sealar que un rasgo de la democracia puesta en evidencia en

Bogot es el surgimiento de mbitos de sociedad civil que son autnomos
frente al Estado y el mercado. En la ciudad existe una sociedad civil vincu-
lada a prcticas de control social y accountability, a dinmicas de movimien-
tos sociales como en el caso de las luchas del ambientalismo popular y a
movimientos que defienden identidades de grupo. Se trata, por un lado, de
una sociedad civil diferente de los partidos polticos, los gremios del sector
privado, los sindicatos, las comunidades religiosas, los grupos cerrados y
las organizaciones clientelistas, y, por otro lado, independiente de las ins-
tituciones estatales y las lgicas del mundo del mercado y las actividades
privadas, salvo en el caso de las modalidades de control social promovidas
por organizaciones de elite empresarial y grandes medios de comunicacin
que operan en la ciudad.
Tres aspectos caracterizan esta nueva esfera de vida asociativa que viene
siendo estimulada por los ejercicios de control social y las nuevas modalidades
de accountability social, por el ambientalismo popular y los movimientos que
defienden identidades de grupo. En primer trmino, es una esfera que en mu-
chos casos se configura como un marco abierto y pblico, es decir, que defiende
principios pluralistas. Se trata de un germen de sociedad civil democrtica que
se conforma como un dominio cvico pluralista donde caben y se desarrollan
272
en forma libre distintas entidades e identidades. Las comunidades, pobladores,
asociaciones, redes, barrios, ONG que la constituyen y le dan vida se alejan de
actitudes y prcticas sectarias, excluyentes y jerrquicas. Un elemento central
en todos los procesos sociales mencionados arriba es la creacin de redes, de
dilogos y conexiones entre diferentes asociaciones, grupos y organizaciones.
A pesar de este primer rasgo, no se puede ignorar que en el seno de estas nue-
vas expresiones de vida asociativa persisten relaciones antagnicas, actitudes
que rechazan la cooperacin y coordinacin de esfuerzos, as como la defensa
de identidades sectorizadas que impiden la construccin de identidades co-
lectivas.
El segundo rasgo muestra que se trata de una vida asociativa surgida volun-
tariamente y en muchos casos vinculada a problemas especficos; no ha res-
pondido a procesos coercitivos sino que ha emergido como producto de la
libertad de asociacin. Esto es importante, con ms razn cuando en el pas
las expresiones de asociacin estn vinculadas a constricciones de los actores
del conflicto armado, a prcticas clientelistas o a principios de responsabilidad
social. Los tres casos de movilizacin ciudadana y accin colectiva que hemos
analizado responden a dinmicas diferentes pero comparten el hecho de ser
productos de procesos de libre asociacin emanados de diferentes proyectos
ticos y polticos. Finalmente, un tercer rasgo de estas nuevas manifestacio-
nes de sociedad civil aparecidas en la ciudad es que muchas de ellas implican
de alguna forma procesos de empoderamiento de sectores sociales, en parti-
cular procesos liderados por el ambientalismo popular y los movimientos que
defienden la poltica de la diferencia.
Nuevas esferas pblicas de deliberacin y desobediencia civil que

aspiran a participar en la construccin del modelo de ciudad
Una segunda consecuencia de las recientes formas de accin colectiva apa-

recidas en la ciudad es la creacin de nuevas esferas pblicas de deliberacin,
que nacen por fuera de los partidos polticos, de las corporaciones pblicas
de eleccin popular (concejos y JAL) y de los espacios abiertos para la parti-

cipacin ciudadana en la gestin pblica. Es dable afirmar que, a partir de las
nuevas expresiones de movilizacin ciudadana, en la ltima dcada se han desa-
rrollado las que podran denominarse esferas pblicas de discusin28, es decir,
un conjunto de espacios interrelacionados de deliberacin donde la gente se
rene para discutir, donde los problemas pblicos son publicitados y evalua-
dos. Ejemplo de ello son todos los espacios de discusin que son conducidos
por el ambientalismo popular. Vale la pena destacar los procesos de audiencias
pblicas liderados por el ambientalismo popular que se han configurado como
reas de dilogo y disputa frente a las autoridades del Distrito. Varios son sus
aportes: han dado voz a nuevos actores y ciudadanos, han incorporado a los
debates pblicos un amplsimo abanico de temas y en la toma de decisiones
han apelado a nuevos procedimientos y principios (argumentacin, publicidad,
inclusin, apertura) y a nuevos mecanismos de comunicacin29.
Junto con estas nuevas esferas pblicas de deliberacin se han creado igual-
mente modalidades de desobediencia civil que son apoyadas por la ciudadana.
El movimiento ambiental ha incorporado la protesta urbana y los bloqueos de
vas pblicas como instrumento de desobediencia civil. En esta forma ha de-
28 Una buena sntesis sobre diferentes definiciones de esferas pblicas de deliberacin se encuentra en Avri-
tzer (2002).
29 Si hacemos alusin solo de uno de ellos, el caso de la Mesa Ambiental de los Cerros Orientales como nueva
esfera pblica de deliberacin ha permitido, en varios de los eventos y seminarios que fomenta, dar voz a una
diversidad de pobladores y organizaciones tradicionalmente excluidos y establecer dilogos con una diversidad
de organizaciones en torno a temas que no se limitan a la proteccin de los cerros sino se dirigen tambin a la
conservacin de la estructura ecolgica principal de la ciudad y a la defensa de la calidad de vida de los poblado-
res de los sectores populares. Entre estas nuevas voces aparecen Utopa- Frutos de Utopa, Trenza, Planeta Paz,
Nuevo Sol, Mesa Ambiental Chapinero, Mesa Ambiental Centro Oriente, JAC Tringulo Alto, JAC Corinto,
JAC Manantial, Barrio Aguas Claras, JAC El Verjn Bajo, JAC El Roco, ENDA Amrica Latina, Encuentro Sur,
Cinep, Corporacin Servicio de Defensa de la Niez (Seden), Mesa Ambiental Nororiente- Cerro Norte, Aso-
juntas Chapinero, Comits de Derechos Humanos Santaf y Usme, Comit Ecolgico Vereda Monserrate, Red
de Pobladores y Asentamientos de los Cerros Orientales-Pacto de Vida, Comit Cvico Popular de Afectados
por el Plan Centro, Censat Agua Viva, Barrios del Mundo San Luis, Asociacin Comunal de Servicios Pblicos
(Acualcos), Barrio San Martn Chapinero, Asojuntas Usme, Colectivo Congresos Locales Centro Oriente, Co-
lectivo de Mujeres por el Derecho al Trabajo Digno, Asociacin Ceamos, JAC San Isidro Patios, JAC San Isidro
II, Proceso Jvenes y Cerros Orientales (Jocuimo), Barrio El Codito, JAL Chapinero, JAL Santaf, Corporacin
Bosque Salle, Barrio Bosque Caldern, Territorio Sostenible UPZ 89, Corporacin Corvif, Mesa Ambiental
para la Recuperacin de la Cuenca del Ro Fucha, UPZ 33 Sosiego, Barrio La Paz, Mesa Ambiental-Congreso
Local San Cristbal, Vereda Ftima, Corporacin Parque Entrenubes, JAC Aguas Claras, Casa Taller Moyas.
274
sarrollado expresiones de desobediencia civil y se ha enfrentado a las ltimas
administraciones distritales30.
El potencial democrtico de los nuevos espacios pblicos y de las prcticas de

desobediencia civil depende de que la deliberacin y la participacin que all se
incuban conduzcan a una autntica influencia y control sobre las instituciones y
polticas pblicas del gobierno distrital, y de que la desobediencia se mantenga o
derive hacia prcticas pacficas de protesta popular. Depende tambin de la den-
sidad y la variedad de los espacios pblicos, de la disponibilidad que tengan los
ciudadanos para acceder a los mismos y de las condiciones para poder participar
y discutir. Hay que sealar que uno de los rasgos de la multiplicidad de esferas
pblicas informales y formales que se han activado en la ciudad es que, de una u
otra forma, aspiran a fortalecer el control social sobre el gobierno distrital o so-
bre funcionarios de la administracin, a exigir rendicin de cuentas, a incidir en
las polticas pblicas urbanas y no solo a presentar quejas, reclamos o demandas
corporativas, y finalmente unos rasgos ms que otros a incidir en forma per-
manente en el modelo de ciudad. Respecto a la densidad de las organizaciones
hay que sealar que no existe una lnea de base que permita afirmar si estamos
en un periodo de declinacin o crecimiento de la vida asociativa de la ciudad; lo
que s es posible afirmar es que estamos ante la emergencia de un nuevo prota-
gonismo de la democracia participativa gracias a las acciones, estrategias y luchas
de las tres modalidades de accin colectiva mencionadas.
Nuevos repertorios de accin: no solo deliberacin sino tambin

participacin directa, contestacin y construccin cultural
Un tercer efecto favorable para la salud de la democracia urbana es la acti-

vacin de una multiplicidad de repertorios de accin por parte de las nuevas
30Se generaron bloqueos al relleno sanitario de Doa Juana, bloqueos de vas como la Avenida Caracas por la
contaminacin del ro Tunjuelo, bloqueo a la Calle 80 por el proyecto del parque de reciclaje de Engativ, blo-
queos en la localidad de Kennedy por el parque de reciclaje del Tintal, bloqueo de vas de los campesinos de la
vereda Chorrillos en Suba por la contaminacin del recurso hdrico y mal uso del suelo, protestas en los Cerros
Orientales, en la cuenca del ro Fucha para impedir la construccin de la ciclorruta que destrua el ecosistema
de la cuenca (Martnez, 2008, 2).

modalidades de participacin colectiva. Un rasgo central de la reciente ola
movilizadora y de los agentes que la impulsan y dirigen en la ciudad es la
combinacin de mltiples instrumentos y estrategias de accin: a) instrumen-
tos de democracia directa (audiencias pblicas); b) instrumentos jurdicos de
defensa de derechos individuales y colectivos (acciones populares, de tutela
y cumplimiento); c) instrumentos de control social (veeduras); d) marchas
y resistencias urbanas; e) lenguajes mediticos, simblicos y culturales. Esta
combinacin de repertorios ha posibilitado la modificacin de las relaciones
de dependencia y marginacin frente a la democracia representativa y ha ayu-
dado a transformar la cultura poltica de la ciudad.
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ECONOMA Y DESARROLLO
Implicaciones tarifarias del servicio
de agua potable*
Por Luis Diego Vlez Gmez**
* Artculo recibido mayo de 2008.

** Profesor asociado, Facultad de Minas de la Universidad Nacional de Colombia.
Introduccin
El recurso del agua, por su carcter social, est estrechamente vinculado a
la formacin de las comunidades, al desarrollo de sus economas y a las formas
de gobierno; por ello, desde hace algunos aos se ha evidenciado la creciente
preocupacin de la comunidad internacional por el acelerado deterioro y el
empobrecimiento de los recursos hdricos del planeta. Hecho que obedece,
entre otras razones, a la destruccin de los ecosistemas que los producen y los
protegen, a la sobreexplotacin de las fuentes tradicionales y a su agotadora
y dramtica contaminacin, causada por una poblacin creciente y cada vez
ms vida de agua.
An ms: a pesar de que el acceso al agua potable se reconoce en muchas legisla-

ciones como un derecho fundamental y un bien pblico, hasta ahora la imposter-
gable tendencia a la urbanizacin y la concentracin de la poblacin en megaciu-
dades, pobladas de habitantes uniformes y consumistas, ha convertido ese recurso
natural en un escenario apetecido por los intereses privatizadores de los servicios
pblicos. Esta corriente se configura como uno de los principales enemigos del
manejo sostenible del agua, toda vez que los recursos para proveerla y tratar los
vertimientos de las grandes urbes imponen una carga financiera enorme que, de
ser buscada por la va del mercado, excluira del servicio a vastos sectores de la
poblacin, cuyos empobrecidos ingresos les impediran acceder a ese mercado.
282
Este artculo tiene como propsito central mostrar que mediante escalamientos
tarifarios es imposible garantizar la sostenibilidad del recurso. Es imprescindible
entonces la intervencin del Estado por la va del presupuesto y los precios pbli-
cos, a fin de corregir los problemas de equidad en la distribucin del agua potable.
Se ha concluido tambin que buena parte del dficit de agua potable corresponde
a desajustes de manejo y administracin, antes que a una insuficiencia natural.
Anlisis del sector

Un anlisis de la situacin actual muestra que el mercado de servicios de acue-
ducto y alcantarillado no exhibe perspectivas notables en cuanto a tasas de cre-
cimiento. Sus usuarios estn concentrados en el sector residencial y las tarifas, a
pesar de los enormes ajustes de los ltimos aos, no garantizan la sostenibilidad
del sector, al tiempo que desnaturalizan el carcter de bien pblico que debe te-
ner este servicio. La industria, por efecto de un manejo directo, no contribuye en
forma apreciable al consumo de agua potable, aunque es fuente de ingresos de
las empresas pblicas en otros servicios. Adicionalmente, el nivel de desarrollo de
las empresas de agua potable que operan en los municipios menores y medianos
es muy precario y casi ninguna de ellas es viable financiera y administrativamente.
Esto trae como consecuencia un desabastecimiento del servicio, hasta el punto
de que para el ao 2005 un volumen de 1,7 millones de colombianos no conta-
ba con el servicio de acueducto y 3,6 con el de alcantarillado (Blanquiset, 2006,
64-67). Cabe destacar, sin embargo, que el indicador de cobertura no refleja el
panorama real del sector. En la realidad, solo 27,8 millones, que representan el
65,85% de la poblacin, reciben agua tratada (Llamas, 2006, 7-18).
Los subsidios colombianos, que han sido un elemento de cobertura del sec-
tor, estn siendo desmontados en virtud de un artculo de la ley de servicios
pblicos domiciliarios (Ley 142 de 1994). Con anterioridad a la promulgacin
de esta ley las empresas prestadoras de servicios de acueducto y alcantarillado
proporcionaban a los estratos 1, 2 y 3 subsidios que variaban dentro de un am-
plio rango y en algunos casos llegaban hasta el 90% del costo. As mismo, a los
Implicaciones tarifarias del servicio de agua potable 283

usuarios contribuyentes se les imponan sobrecostos, que podan alcanzar hasta
el 20%. La Ley 142 de 1994 estableci un tope de 50%, 40% y 15% al subsidio
que las empresas podan otorgar a los estratos 1, 2 y 3, respectivamente, en tan-
to que, para los usuarios de estratos altos, defini un tope de contribucin del
20%. De esta manera se dio inicio a un periodo de transicin que se extenda
hasta el ao 2001, lapso durante el cual las empresas deberan desmontar parte
de los subsidios otorgados. Debido a que el impacto tarifario sobre los estratos
subsidiables result ser significativo, la Ley 632 de 2000 ampli el plazo de
transicin hasta 2005. Dicha providencia tambin elimin el tope de contribu-
ciones para hacer que las tarifas tomaran la ruta de la autofinanciacin.
La reduccin de los subsidios ha sido cada vez mayor, lo cual trae anexada la actua-
lizacin tarifaria como frmula de supervivencia empresarial. En consecuencia, el
sesgo adverso ha sido asumido siempre por los usuarios. Ello es evidente si se tiene
en cuenta que, a partir de la aplicacin de la nueva metodologa tarifaria en 1996,
las tarifas pagadas por los usuarios se convirtieron en la fuente ms importante
de recursos de estas empresas; en 2005 el 40,5% de la inversin anual en el sector
provino de tarifas, el 39,6% de transferencias, el 9,9% de aportes de la Nacin y
el 10% de otras fuentes. No sobra recordar que entre 1995 y 2000 los usuarios de
las 18 principales ciudades del pas soportaron incrementos que estuvieron entre
el 38% y el 22%, en trminos reales y en dependencia del estrato y la ciudad, y que
entre 2001 y 2004 hubo incrementos tarifarios hasta de 36%, todo lo cual estuvo
asociado a una reduccin del 50% en los subsidios (Silva, 2005a, 24-65).
En ausencia de subsidios, el porcentaje del pago destinado al servicio pblico de

agua potable, que hacia 2003 equivala al 4% del ingreso promedio de los hogares
de estratos 1 y 2, aumentara al 6,7% en el estrato 1 y al 5,9 en el estrato 2, segn
un reciente estudio publicado por el Departamento Nacional de Planeacin (De-
partamento Nacional de Planeacin y Pnud, 2005). Considrese que el estndar
internacional est fijado en un 5% del ingreso promedio.
Como se expone en un artculo de la Revista Economa Colombiana, De pro-

longarse en el tiempo las condiciones normativas e institucionales vigentes, es
284
de esperarse que las tarifas de los servicios pblicos de acueducto y alcantari-
llado se incrementen hasta en 118% real en los prximos cinco aos, aumento
tres veces superior al proyectado para el servicio de energa que, aunque signifi-
cativo, es de apenas 35%.(Gaitn, Cepeda y Rodrguez, 2002, 23-56).
Los incrementos programados en las tarifas no responden a que stas hayan

sido bajas en aos anteriores. En realidad, en los ltimos cinco aos, de acuer-
do con el estrato, ellas se incrementaron, en trminos reales, entre el 38% y el
226%, a pesar de que en la gran mayora de las ciudades y municipios interme-
dios la calidad del servicio no se compadece con las alzas soportadas. Adems,
segn la Comisin Reguladora de Agua Potable (CRA), apenas el 29% de los
municipios suministra agua potable a la poblacin.
Lo anterior permite la siguiente consideracin: La poltica diseada para el

sector prevea que los aumentos en las tarifas del agua se ajustaran a los cos-
tos de prestacin del servicio. Sin embargo, es probable que por problemas
metodolgicos se haya sobrevalorado el ajuste y que se estn cobrando tarifas
exageradas (Contralora General de la Repblica, 2005, 28-76,).
De mantenerse las alzas previstas, es posible que los usuarios no dispon-

gan de capacidad de pago para hacer frente a las facturas, en especial en los
estratos de menores ingresos de los municipios pequeos y de las grandes
ciudades, para quienes estn previstos incrementos ms altos. La incapacidad
de pago se traduce a su vez en el aumento de la cartera morosa y las prdi-
das negras por conexiones ilegales, adems del enorme riesgo de la protesta
social. Estas modificaciones estn relacionadas con el plazo establecido en la
ley para el desmonte de los subsidios y con fallas en la metodologa utilizada.
Para el clculo de las nuevas tarifas es preciso, por tanto, estudiar la posibili-
dad de moderar sus incrementos. El problema es complejo y en l confluyen
mltiples factores legales, institucionales, regulatorios y polticos. En conse-
cuencia, los incrementos de las tarifas representan hoy un gasto en el pago
del servicio de aproximadamente el 6,9% del ingreso familiar del estrato 1, lo
cual desborda en casi el 20% el gasto mximo del estndar internacional en

este servicio, fijado en 5%. Eso quiere decir que, si nos ubicamos en el ingreso
de salario mnimo para el estrato 1, el solo gasto de agua absorbera el 60% de
la capacidad de pago de todos los servicios pblicos domiciliarios, estimados
por la CRA en el 12% de ese ingreso (Blanquiset, 2002, 33-59). El resultado
siguiente sera un desplazamiento en la cantidad o calidad de los alimentos o la
entrada a estado de desconexin, o ambas consecuencias, con la consiguiente
informalidad en la provisin del servicio.
El anterior desenlace ya se evidencia, pues, segn la Encuesta Nacional de

Salud, de Profamilia (2005), del total de 27.973 hogares urbanos encuestados,
el 74% dispona de conexin a acueducto pblico o privado y el 11% a acue-
ductos comunales. El 15% de los hogares no tena ningn tipo de conexin.
En el ao 2000 la proporcin de los hogares urbanos conectados a acueduc-
tos pblicos o privados era de 78%, lo cual muestra que entre 2000 y 2005 se
present una disminucin del 4%. En la zona rural la cobertura disminuy
de 27% en 2000 a 22% en 2005. Solo en el rea de Bogot, segn recientes
declaraciones del gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, se han
desconectado ms del 10% de los usuarios.
En funcin de las anteriores circunstancias es lgico deducir que dos de los

factores que contribuyen al empobrecimiento de los estratos bajos son el des-
monte de los subsidios y el autofinanciamiento de las tarifas; ambos elementos
se integran para exigir nuevamente una poltica tarifaria que incluya el objetivo
de redistribucin del ingreso en las tarifas de agua potable y el carcter de bien
pblico de este servicio.
Subsidios requeridos
Hacia el ao 2006 el monto de los subsidios requeridos ascenda a $543.000
millones anuales y las contribuciones a $60.876 millones, y haba un dficit de
$482.330 millones por ao. Pero, en razn de que los incrementos tarifarios
obedecen tanto al desmonte de los subsidios como a los incrementos en el
costo del servicio, surgen tendencias opuestas en la evolucin de los subsi-
286
dios requeridos: por un lado, su desmonte provoca una disminucin de tales
requerimientos; por otro, el aumento del costo del servicio eleva los montos
requeridos. Para determinar exactamente el peso relativo de cada uno de estos
efectos sobre el monto de los subsidios demandados se requiere un anlisis
ms exhaustivo. Una forma de entender este funcionamiento se ilustra con un
ejemplo hipottico, tomado de la Revista Economa Colombiana.
Si el costo del servicio de un litro se ubicara en la actualidad en $100 y se sub-

sidia el 70% al estrato 1, el usuario paga $30. Al final del periodo de transicin,
en el ao 2006, sin embargo, con un subsidio mximo de 50% y un costo del
servicio de $200, el usuario estara pagando $100 y el subsidio requerido sera
de $100. Es decir que, aunque en trminos porcentuales los subsidios dismi-
nuyen, en trminos absolutos el monto requerido termina siendo superior
(Departamento Nacional de Planeacin, 2005, 33-59).
Por lo tanto, la poltica deber estar en funcin de reducir los costos de pro-
duccin para que simultneamente rebaje el monto de los subsidios, adems
de la racionalizacin que implica su reasignacin, dado que se presentan mi-
graciones de los estratos 5 y 4 hacia los estratos 1 y 2, dirigidas a beneficiarse
del subsidio. Esto se analizar ms adelante.
Disminucin del consumo

Como producto de los incrementos de las tarifas, los usuarios han dismi-
nuido el consumo de agua. Las mayores variaciones se observan en Bogot y
las capitales de departamentos, donde los niveles de consumo se han reducido,
por usuario, de 25 m3 a 20 m3 por mes, segn datos de la Superintendencia
de Servicios Pblicos. En el periodo 1996-2000, en Medelln y Barranquilla
cayeron en 18% y 26%, respectivamente, a tal punto, que el menor consumo
registrado en diciembre de 2000 (13 m3 usuario/mes) se registr en el estrato
1 de Barranquilla, donde el consumo bsico estimado alcanza a 20 m3 usua-
rio/mes. Sin embargo, el consumo ms elevado se observaba en el estrato 5

de Medelln y Barranquilla: a pesar de haber disminuido, era de 36 m3 usuario/
mes. Eso revela que se est produciendo una concentracin del gasto de agua
potable que va asociada con la redistribucin del ingreso de la poblacin.
Un breve ejercicio de anlisis microeconmico muestra que si la elasticidad/

precio de la demanda de agua en las cuatro principales ciudades del pas es baja
y negativa (-0,19% en el periodo 1996-2000), se puede afirmar que, ante un
aumento del 1% en la tarifa, los usuarios disminuyen su consumo en 0,19%.
Con base en las actuales perspectivas de aumentos tarifarios, la tendencia ser
que en los estratos 1, 2 y 3 continuar disminuyendo el consumo, mientras en
los estratos 4, 5 y 6 aumentar, porque es all donde se aprecia que el consumo
de agua potable est en funcin del ingreso. En consecuencia, la brecha social
se ampliar ms, debido a que en 2001 el consumo de los estratos subsidiables
era inferior al de los dems estratos. En esta perspectiva, para el ao 2010 el
consumo promedio de los usuarios del estrato 1 de las grandes ciudades se
habr reducido a 10,4 m3 usuario/mes, la mitad del consumo bsico estimado
(20 m3). En 2001 este consumo se hallaba en 15 m3. En contraste, el estrato
6 aumentara su consumo de 30,7 m3 usuario/mes a 35 m3, lo cual abrira una
brecha equivalente a 25 m3 usuario/mes (Departamento Nacional de Planea-
cin, 2005, 33-59).
Ajuste de costos
Antes de la promulgacin de la Ley 142 se identific que las tarifas no cu-
bran los costos de la prestacin del servicio y que, por lo tanto, ellas deberan
ajustarse a los costos reales para asegurar la sostenibilidad financiera de la
misma a largo plazo. Con esta medida se introdujeron sesgos en favor de las
empresas y en detrimento de los usuarios, privilegindose el criterio de sufi-
ciencia financiera sobre el de eficiencia econmica, ambos contenidos en la
mencionada ley. De hecho, sta prefiri el concepto de sostenibilidad financie-
ra en perjuicio del criterio de redistribucin del ingreso, lo cual llama a abogar
por la invocacin de modelos tarifarios que incluyan este ltimo objetivo.
288
El criterio incorporado en la fijacin de las tarifas-meta para el ao 2006 era
que stas deberan cubrir la totalidad de los costos (no solo los de operacin,
sino tambin los de inversin). Para su clculo, la Comisin Reguladora de
Agua Potable (CRA) defini nuevamente una metodologa, la cual arroj un
resultado superior al vigente y que debera ser alcanzado en 2007 (Comisin
de Regulacin de Agua Potable, s.f.). La reduccin de costos significara no
solo la rebaja de los costos laborales que implica una excesiva carga burocr-
tica en las empresas proveedoras del servicio, sino tambin la explotacin de
las economas de escala con una operacin basada en el concepto de cuenca, y
muy particularmente un ajuste en los costos de financiamiento de la inversin,
los cuales, al ser asumidos en forma privada, han empujado el incremento de
las tarifas con cargos financieros y amortizacin de la inversin.
Incidencia de la regulacin
La problemtica regulatoria de las tarifas de los servicios de acueducto y
alcantarillado es significativa. El aumento de las tarifas no se origina solamente
en el desmonte parcial de los subsidios (Resolucin 151 de 2000, de la CRA),
ordenado por la Ley 142, sino tambin en el hecho de que la metodologa de
clculo vigente permite que las empresas trasladen a los usuarios el costo de sus
ineficiencias, en la medida en que ellas incorporan en el mismo las fallas relacio-
nadas con asimetras de informacin entre el aparato regulador y las empresas.
Los problemas que se mencionan como los ms destacados hacen referencia

a la prctica de incluir en la tarifa los costos de las ineficiencias (tanto admi-
nistrativas como operativas); los altos costos laborales, de manera particular,
no son consecuentes con el comportamiento general de todas las empresas
del sector, o con lo que se podra considerar eficiente, ya sea en trminos de
gastos de administracin o de costos de operacin. La consecuencia inmediata
es que la empresa no recibe estmulos para reducir costos, debido a que puede
recuperarlos a travs de las tarifas que pagan los usuarios. Adicionalmente,
uno de los indicadores ms utilizados para medir la eficiencia de las empresas

es el ndice de Agua no Contabilizada (Ianc), o sea, las prdidas de agua. Con-
ceptualmente, este indicador equivale a la proporcin de agua producida que
no se factura. Tales prdidas arrojan niveles intolerables, debido a que, hablan-
do tcnicamente, es difcil que el agua no se pierda, bien sea por cuenta de las
conexiones ilegales o de las deficiencias de la red distribuidora. En Colombia
la CRA acepta como Ianc el 30%, y todo porcentaje adicional ocasionado por
las prdidas debe ser asumido por las empresas.
En el ao 2000 el Ianc se ubic en un promedio de 43%. De ah que, en el pe-

riodo en referencia, tanto las empresas como los usuarios asumieran la suma
de $988.539 millones por prdidas de agua. De ese total, $724.709 millones
equivalan al 30% de las prdidas de agua admitidas por la CRA, y que fueron
asumidas por los usuarios por la va de las tarifas. Las prdidas toleradas de
agua no constituyen problema, aunque, como mecanismo de estmulo a la
bsqueda de mayor eficiencia, el ndice debera ser ms estricto. En pases que
aplican mejores tecnologas la proporcin de agua no contabilizada difcil-
mente llega a 18%. Para el ao 2005 se proyect que el Ianc ascendera a 43%,
equivalente a 739.000 millones de metros cbicos, con un costo de $637.917
millones. Por el conducto de las tarifas, las empresas podran recuperar pr-
didas del orden de $445.251 millones, cifra equivalente al monto de los subsi-
dios otorgados en ese mismo ao1.
Tarifas e inversin
En la frmula tarifaria de la CRA est incluida una variable llamada Valor
de Reposicin de Activos (VRA), cuyo fin es crear recursos para realizar las
obras necesarias para la recuperacin de los sistemas. Sin embargo, por cuenta
de este mtodo, es posible que tales costos se incluyan varias veces, o que las
obras requeridas no se realicen, o que stas se hagan a largo plazo. Adicio-
nalmente, los recursos transferidos por otras entidades son incluidos en las
1Informacin suministrada por la Consultora Externa AST S. A., contratada por la Contralora General de la
Repblica en marzo de 2005.
290
tarifas como si correspondieran a inversin. Para ilustrar esta situacin basta
decir que entre 1995 y 2005 se transfirieron 8,5 billones de pesos, y que de esta
suma la inversin particip con el 54,8% del monto total, pero solo el 41%
de la misma se dedic a infraestructura destinada a ampliar la cobertura del
servicio; el resto fue destinado a otros conceptos, entre los que se destacan
pagos de servicios personales, mantenimiento, subsidios y servicio de la deu-
da. Por esa razn actualmente solo el 25% de una muestra de 150 municipios
disponen de agua apta para el consumo humano (Comisin de Regulacin de
Agua Potable y Saneamiento Bsico, 2002).
No obstante, estos recursos no deben ser recuperados por las empresas, pues
su transferencia debe ser considerada como aporte al financiamiento de la in-
versin por parte de otras entidades, y su valor no debe estar incluido en las ta-
rifas. La consecuencia inmediata es que no existen estmulos para optimizar la
inversin, ya que ella, de todos modos, ser recuperada a travs de las tarifas.
Ocurre igualmente que las tasas de retorno de la inversin suelen ser demasiado
altas, as estn dentro de los rangos permitidos por la norma. La Resolucin 151
de 2001, de la CRA, establece que la tasa de descuento, o costo del capital, debe
estar entre el 9% y el 14%; sin embargo, algunas empresas, basadas en rendimien-
tos proyectados, llevan este indicador hasta el tope, lo que no es consecuente con
el verdadero costo del capital que manejan las empresas (Silva, 2005b, 39-59).
Aunque el Nuevo Marco Regulatorio (NMR) expedido por la CRA pretende

incentivar la competencia dentro del mercado de los servicios de agua potable
y saneamiento bsico, mediante la incorporacin del sector privado, a efecto de
estimular la inversin en el sector, las caractersticas de ese mercado dificultan la
existencia de una sana competencia. La situacin se ilustra con la enorme dis-
persin del abastecimiento, hasta el punto de que hoy existen 12.000 entidades
prestadoras del servicio, con solo 508 registradas en municipios de menos de
50.0000 habitantes, lo cual da 1,7 operadores por municipio. De ellos, el 45% son
privados y el 10% son mixtos (Gobernacin de Antioquia, 2004). La consecuen-
cia son las deseconomas de escala, que tambin presionan el esquema tarifario.

Las estrategias propuestas en el NMR incorporan herramientas sofisticadas
de difcil aprehensin y aplicacin por parte de los entes territoriales y de las
empresas prestadoras del servicio, que son los sujetos pasivos de la reglamen-
tacin. En ellas se equiparan las condiciones colombianas a las de pases que
disponen de mayores avances tecnolgicos, en los que son considerables los
beneficios de una regulacin tan sofisticada como la propuesta promocin de
la competencia dentro del sector. El problema institucional que se visualiza a
travs de la inversin es mayor y su solucin nos es dable a travs del mercado.
En consecuencia, todos los elementos del Nuevo Marco Regulatorio amena-
zan inestabilidad, no solo por la inconsistencia de la doctrina tarifaria sino
tambin porque no se cumple con el objetivo de eliminar el sesgo en contra de
los usuarios, toda vez que la redistribucin del ingreso se descuida como obje-
tivo a alcanzar, en favor de la suficiencia financiera, pues se argumenta que, en
ltimas, esta suficiencia es la que garantiza la permanencia del servicio.
Amenazas a la seguridad humana

El acceso inadecuado al agua potable es reconocido por UN-Hbitat como
uno de los elementos constitutivos de la vulnerabilidad humana de los hogares.
Hacia el ao 2006 tal cifra ascenda en Colombia a 1,7 millones de hogares el
16% de los hogares urbanos, cifra en la cual clasifican en los primeros lugares
las regiones costeras, seguidas de Antioquia, con 185.000 hogares (Gobernacin
de Antioquia, 2005). De no modificarse las condiciones actuales, y de continuar-
se con los incrementos previstos en las tarifas de los servicios de acueducto y
alcantarillado, los usuarios de menores ingresos no tendrn capacidad de pago
para asumirlos, las empresas vern crecer su cartera morosa y subirn las prdi-
das de agua por conexiones ilegales, lo que pondra en aprietos a las empresas
menos slidas. Ello sin contar con el efecto social que la suspensin del servicio
que hoy cobija al 10% de los hogares servidos tendra sobre los usuarios2.
2 Segn el Grupo GES.
292
Este efecto se ilustra con estimaciones de la Organizacin Mundial de la Sa-
lud (OMS), segn las cuales el 80% de las enfermedades infectocontagiosas se
produce por el acceso a fuentes de agua contaminada (Fondo Monetario Inter-
nacional, 1998). Por su parte, el Ideam ha advertido que estamos ante la ms
grave crisis de acceso al agua potable, de la cual no escapa Colombia, a pesar
de sus abundantes recursos hdricos. Por eso, aunque parece un simplismo, una
poltica exitosa para impedir la vulnerabilidad humana pasa ms por la provisin
de servicios pblicos bsicos y por la educacin del jefe de hogar que por los
incentivos a la misma ingesta alimentaria (Goossens, 2002).
La anterior afirmacin se deriva de una declaracin del director del Progra-

ma Mundial de Alimentos (PMA), segn la cual el 13% de la poblacin co-
lombiana, equivalente a 5,7 millones de habitantes, est sitiada por el hambre
(Gmez, 2001) y, de esta poblacin, la ms vulnerable es la infantil, en razn
de que a la insuficiencia de alimentos originada en problemas de pobreza se
agrega la falta de acceso al agua potable y a medios sanitarios. Estas carencias
derivan en enfermedades infectocontagiosas y diarreas permanentes, que se
traducen en prdidas de peso y talla que no corresponden al estndar de edad.
Basta decir que en las regiones costeras del pas el 6,5% de la poblacin infan-
til registra peso inferior a la norma y un 13,5% presenta estaturas insuficientes,
lo cual es ndice de la malnutricin crnica, que sustenta un ciclo ampliado de
pobreza en buena parte de los asentamientos precarios, donde lo ms visible
es la existencia de problemas de higiene ocasionados por la carencia de agua
potable y alcantarillado (Echeverry, 2002).
Conclusiones
Los puntos relacionados con el alivio tarifario, que se derivan del acerca-
miento a la Comisin Reguladora de Agua Potable, constituyen la expectativa
de corto plazo ms importante para un mejor comportamiento sectorial, en el
entendido de que la relacin entre operadores y usuarios debe ser equilibrada.
La CRA ha argumentado que, aunque los incrementos son altos en trminos

porcentuales, no son significativos en cifras absolutas. No obstante, un estu-
dio presentado por la misma CRA seala que la participacin de las tarifas de
servicios pblicos domiciliarios en el ingreso familiar del estrato 1 aumenta
notablemente, hasta llegar al 17% de tal ingreso. Los principales factores que
inciden sobre los incrementos mencionados son el desmonte de los subsidios,
la inclusin de costos que amparan la ineficiencia de la metodologa tarifaria y
los altos costos de los planes de inversin de las empresas.
Si, segn la Contralora General de la Repblica, en ausencia de subsidios el

porcentaje de pago destinado a servicios pblicos equivale al 12% del ingreso
promedio, y los subsidios representan aproximadamente el 4% de los ingresos
promedio de los hogares, es de esperar que este porcentaje llegue al 17% en el
primer estrato. Con estas cifras se determina un patrn de acceso a las fuentes
de agua potable cuya caracterstica principal es la informalidad en la provisin,
consecuencia tpica de la inequitativa dotacin del ingreso 0,54, segn el Co-
eficiente de Gini (Gmez, 2001). Basta decir que en Bogot, de acuerdo con
un informe de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado que dispone de
cinco veces la cobertura de servicio del Departamento del Choc, hasta hoy
aproximadamente el 10% de los usuarios, equivalente a 150.000 usuarios, se ha
desconectado del servicio de agua potable (Hommes, 2005).
En este sentido es urgente priorizar los planes de inversin y la consecucin

de fuentes alternativas de financiamiento para incrementar la cobertura del
servicio de agua potable, habida cuenta de que las inversiones no pueden se-
guir realizndose de manera exclusiva con recursos obtenidos por la va de las
tarifas. Tal situacin constituye una carga insostenible para los hogares.
La Comisin de Regulacin de Agua ha de considerar la correccin a corto plazo

de las fallas presentes en la metodologa empleada para elaborar las tarifas, dentro
de las cuales la ms importante es la falta de una doctrina tarifaria. La Contralora
General debe pronunciarse en busca de alivios urgentes a la problemtica actual,
a objeto de incidir sobre la baja de las tarifas. Las acciones a ser adoptadas debe-
ran encaminarse a reglamentar las frmulas tarifarias, de tal forma que incluyan
294
el efecto redistributivo de las tarifas de agua potable. Ello conlleva la realizacin
de cambios destinados a limitar los costos que se involucran en las tarifas, a fin de
corregir los administrativos y operativos y optimizar los planes de inversin, as
como aclarar que es indispensable incluir el efecto tarifario de los aportes hechos
por el Estado a las empresas. Tales aportes no deberan hacer parte de la tarifa,
porque no deben ser devueltos.
En esta direccin se piensa que si las causas ms relevantes de la vulnerabilidad

humana son las estructurales, tales como los altos ndices de pobreza 52% en
trminos absolutos y el dficit educativo, la manifestacin ms clara de la po-
breza es la ausencia de agua potable. Esto no es consistente con las funciones
tradicionales de un Estado moderno, mxime si se tiene en cuenta que el agua
potable es un bien pblico y que, en tal condicin, la garanta de su abastecimien-
to debe proveerse corrigiendo las evidentes fallas del mercado que envuelven a la
Ley 142 de 1994. No obstante, en nuestro pas, por efecto del desarrollo de esta
ley, el juego del mercado contina desempeando un enorme papel, con lo cual
las tarifas se asumen como el medio principal de financiamiento del servicio.
La pregunta fundamental que queda despus de las anteriores consideracio-

nes es la de cmo lograr que la riqueza natural excepcional que posee el pas,
representada en el agua, en lugar de dar pie a que se malgaste, se convierta en
un factor de desarrollo sostenible y en un medio para crear riqueza y equidad
para los colombianos de hoy y de maana. El aprovechamiento sostenible de
nuestra riqueza hdrica es un elemento crucial de nuestro mejor futuro y ame-
rita una poltica de Estado para lograrlo.
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Crtica de Libros
Elecciones y medios de comunicacin
A propsito del libro Las elecciones de la prensa. Agenda informativa y
calidad periodstica de Camilo Andrs Tamayo, Andrs Medina Valencia
y lvaro Sierra*
Por Rodolfo Andrs Hernndez**
Qu agendas informativas sobre el proceso electoral elaboraron algunos

peridicos en Colombia? Qu estndares de calidad periodstica estn pre-
sentes o ausentes en sus piezas periodsticas? Cules son las narrativas, los
sujetos sociales, polticos y culturales visibles en estas agendas? Estas pregun-
tas fueron el punto de partida de la investigacin que realizaron el Centro de
Investigacin y Educacin Popular (Cinep), Medios para la Paz y la Federa-
cin Internacional de Periodistas, con el apoyo de las embajadas de Suecia y de
Noruega, la cual dio como resultado el libro Las elecciones de la prensa. Agenda
informativa y calidad periodstica.
Esta publicacin se divide en dos partes: la primera, es la presentacin de

los resultados del monitoreo a once medios de comunicacin impresos (El
Tiempo, El Colombiano, El Liberal, El Pas, La Nacin, Meridiano de Crdoba, El
Nuevo Da, Meridiano de Sucre, Vanguardia Liberal, Llano Siete das y Nueva Fron-
tera) durante la poca electoral de 2007 (septiembre-noviembre). La segunda
parte est dedicada al anlisis realizado por seis autores sobre el papel de los
periodistas y los medios de comunicacin en las elecciones, en el marco del
ambiente poltico colombiano.
* Tamayo, Camilo Andrs; Medina Valencia, Andrs y Sierra, lvaro, 2008, Las elecciones de la prensa. Agenda
informativa y calidad periodstica, Bogot, Cinep/Medios para la Paz/Centro de Solidaridad de la Federacin
Internacional de Periodistas.
** Antroplogo. Coordinador de proyectos de Medios para la Paz.
Crtica de libros 301

La propuesta terica del monitoreo se enmarca en una tradicin investigativa,
iniciada en 2002, en la cual se analizan agendas informativas desde mlti-
ples temticas: conflicto armado, educacin, diversidad sexual, pobreza, entre
otras. Por otro lado, la metodologa obedece al anlisis de contenido, el cual es
un mtodo de estudio sistemtico, objetivo y cuantitativo que busca medir
determinadas variables en los mensajes de medios de comunicacin. A travs
de tres categoras de anlisis se consolid la propuesta temtica: 1) la cons-
truccin de la informacin; 2) los asuntos de la informacin; y 3) los sujetos,
fuentes e imgenes de la informacin.
Este estudio nos permite afirmar que en pocas electorales las agendas de los
medios informativos se convierten en uno de los espacios privilegiados para
que cada actor involucrado haga pblicas sus demandas, propuestas, ideas e
imaginarios de futuro, que ha diseado cuidadosamente para ganar los afectos
del electorado. Es el lugar a ganar y a cooptar. Se convierte en el escenario ideal
para poder transmitir los valores que representa e instrumentalizar su poltica
comunicativa previamente definida. Las agendas periodsticas se transforman
en campos de tensin, lucha y significacin, pues solo en la medida en que los
mensajes transmitidos por los medios de comunicacin respondan a los inte-
reses creados, estas sern buenas para unos o negativas para otros.
La investigacin muestra una confrontacin entre intereses legtimos de los

actores polticos por aparecer u ocultarse de las empresas mediticas (vi-
sibilidad) y la responsabilidad de los medios de informar con equilibrio,
pluralidad, exactitud, precisin y de cara a las preocupaciones del ciudada-
no. Por ello, se puede afirmar que la agenda informativa elaborada por los
peridicos analizados, algunas ms marcadas, otras ms difusas, gravit bajo
tres modelos: uno que se denomina de presencia estatal, caracterizado por
informar sobre las actividades que el Estado colombiano llev a cabo para
realizar control electoral, prevencin de corte militar y policial en algunas
regiones del pas, atender denuncias e irregularidades o prevenir alteraciones
de los comicios. El 17,4% de la agenda informativa respondi a estos ele-
mentos segn el libro.
302
El segundo modelo llamado de personalizacin de la poltica informar en forma
privilegiada sobre los asuntos de beneficio de los actores, grupos o sujetos socia-
les que aglutinan los intereses de ciertos sectores de la sociedad, los candidatos y
los partidos polticos. A su vez estos se hacen visibles por medio de las activida-
des de campaa realizadas por los candidatos, las alianzas polticas que emergen
o sobre los candidatos en s y que tienen un fin especfico: buscar el voto del
electorado y alcanzar el poder poltico por vas democrticas. 23,8% de la agenda
meditica se comport de esta manera segn los autores de la publicacin.
El tercer modelo, denominado de construccin programtica, se refiere a las in-

formaciones en las cuales las propuestas de gobierno de los candidatos se hacen
visibles en los asuntos de los medios de comunicacin. Cules son las propues-
tas de las campaas sobre salud, seguridad, derechos humanos, infraestructura,
etc.? Tuvo una densidad del 8,4% con relacin al porcentaje total que arroj el
monitoreo. A continuacin, y siguiendo a los responsables de este estudio, se
observa ms en detalle cada modelo de agenda y sus implicaciones.
Modelo de presencia estatal. Se configura en forma meditica en pocas

electorales. Se caracteriza por la bsqueda de otras vas, para este caso ms
narrativas, del Estado colombiano y por seguir cimentando las condiciones
necesarias que permitan la conformacin simblica de la nacin en todos los
pobladores del territorio. Una de las formas tradicionales con las cuales el
Estado hace presencia en las regiones es llevando infraestructura, servicios
pblicos y de salud, educacin, justicia, etc., con lo cual los habitantes sienten
tangencialmente la presencia del Estado en sus territorios. En medio de
un proceso electoral se configura entonces el campo ideal para que operen
otras condiciones ms de orden subjetivo emocionales de dicha presencia,
pues en la medida en que el Estado agende en los medios de comunicacin la
sensacin de control de los comicios, se legitimar y afianzar como actor
decisivo en la construccin de los diversos proyectos polticos regionales.
Es por esto tan interesante analizar cmo las informaciones que se hacen visi-
bles en los peridicos, bajo este modelo, ayudan a que simblicamente el Esta-

do haga presencia e intente desplazar a otros actores (guerrilla, paramilitares,
mafias) en la conformacin de los poderes locales, al menos en trminos comu-
nicativos, y se busque, con ello, posicionar fuentes oficiales en la informacin
por rutas no tradicionales. En suma, se puede aseverar que este tipo de modelo
de agenda periodstica es la bsqueda legtima del Estado y sus representantes
por construir en las mentalidades de los colombianos nociones de presencia real
en sus territorios por otras vas: ms cotidianas, ms comunicativas, ms medi-
ticas, ms grises, ms significativas para momentos coyunturales.
La inquietud nace al preguntarse el por qu las empresas informativas en-

cuentran atractivo como valor-noticia la anterior dinmica para sus agendas.
Dos respuestas tentativas: una, al seguir siendo intereses oficiales se responde
lgicamente a los esquemas tradicionales de produccin noticiosa de infor-
macin que se validan en la dupla poder poltico-medios masivos, y dos, la
poltica comunicativa construida en estos seis aos por el gobierno nacional
es tan fuerte, que los comicios se transformaron en la tribuna ideal para
seguir llevando a cabo la difusin de los beneficios de la poltica de seguridad
democrtica va proceso electoral 2007.
Modelo, de personalizacin de la poltica. Al revisar este segundo modelo pro-

puesto en el libro, salen a flote algunas inquietudes dignas de comentar. La re-
forma poltica de 2003 en Colombia busca fortalecer a los partidos polticos y
generar en la ciudadana una cultura poltica ms enfocada en elegir proyectos
colectivos que individuales. En otras palabras, se busca que los referentes en los
procesos electorales sean las instituciones (partidos) y no los candidatos (cau-
dillismo). Los comicios de 2007 nos demuestran, por lo menos empricamente,
que todava falta mucho camino por recorrer en este cambio cultural, pues cla-
ramente en lo que se enfoc este tipo de agenda fue en hacer ms visibles a los
candidatos y sus actividades, que en transmitir lo que sus partidos presentaban
como alternativas de solucin para los problemas locales y regionales.
De igual modo, cuando se concentra la agenda periodstica en hacer ms vi-

sibles las acciones personales de los candidatos en pocas de campaa, se cae
304
en lo que algunos autores denominan la banalizacin de la poltica pues se
desplaza la atencin de la opinin pblica hacia elementos ms subjetivos y
menos relevantes para este momento coyuntural (qu color de camisa es su
preferido, cul es su comida predilecta, si le dio o no besos a un grupo de
desplazados, etc.) en desmedro de las propuestas programticas. El debate, la
argumentacin y el uso pblico de la razn son minados por lo light, lo leve, lo
efmero. Las agendas periodsticas, analizadas por el monitoreo, respondieron
en forma considerable a esta ltima caracterstica.
Con lo anterior se observa cmo cada vez ms en las agendas de los medios
de comunicacin el mbito de lo privado gana ms terreno en la discusin de
los aspectos y asuntos pblicos. Transformacin materializada por las empre-
sas periodsticas en narraciones sensacionales, melodramticas o poco densas,
que ms all de discutir su aspecto moral (si este tipo de periodismo es bueno
o malo) permite dilucidar los caminos contemporneos por dnde se estn
construyendo las relaciones polticas hoy da. Esto ayuda a que el elector ten-
ga ms elementos de juicio para poder votar en forma consciente o virtuosa?
Qu incidencia tiene este tipo de informacin en el voto de los ciudadanos?
El voto emocional alentado por los medios va en contrava de la cultura po-
ltica nacional o, por el contrario, la reafirma? Las preguntas quedan abiertas
para el debate.
Modelo de construccin programtica. Este ltimo modelo propuesto, que

tiene el menor porcentaje gradual con respecto a los resultados generales de
la investigacin, lleva a plantear varias discusiones. La primera tiene que ver
con el papel que deben desempear los medios de comunicacin en pocas
de elecciones. Amparados bajo la teora liberal del periodismo, los medios
deben ser los espacios ideales para la circulacin de propuestas, ideas y ele-
mentos centrales, defendidas por las campaas electorales, y as, convertirse,
bajo esta va, en el campo central para la discusin, la reflexin y el debate.
El bajo porcentaje, de este modelo permite afirmar que la construccin de
este escenario ideal no se logr conformar en las agendas de los peridi-
cos analizados.

Cmo se enteraban los ciudadanos de las propuestas de los candidatos sobre
los asuntos de salud, educacin, derechos humanos, empleo, etc.? Otras dos
respuestas tentativas: o pasaban por otros lenguajes, espacios y narrativas me-
diticas (televisin, radio o internet), o los medios de comunicacin no son
tan relevantes para ayudar a conformar decisiones polticas en los ciudadanos,
en vez de ellos las reuniones, los chismes, el voz a voz, las tertulias, entre otros,
ayudan ms a guiar al electorado.
Los medios de comunicacin estn en la obligacin de realizar pedagoga

electoral en tiempos de campaa? Es la segunda discusin que plantea este
modelo de agenda. De cara a su responsabilidad en cuanto actores definitivos
para a construccin de lo pblico la respuesta sera afirmativa; de cara a las
lgicas propias de produccin de las empresas periodsticas, la respuesta es
negativa. Sin nimo de caer en el monoltico e ingenuo debe ser de los me-
dios, es interesante plantear esta discusin en la medida en que muchas veces
los ciudadanos no saben por qu tipo de proyecto poltico se est apostando
en su voto y de las implicaciones que para la democracia del pas tiene esta
decisin.
Desde nuestra posicin como organizaciones de la sociedad civil los medios

deben realizar formacin ciudadana desde sus espacios en pocas electorales,
afirmacin intencionalmente provocadora para abrir la discusin. En segundo
lugar, se puede afirmar que tambin se construy un modelo de agenda ms
emergente en este proceso electoral 2007, que sirvi para motivar al electora-
do a posturas extremas o radicales como mecanismo vlido para ganar votos.
Esta agenda del pndulo se instrumentaliza en piezas periodsticas radicales,
parcializadas y que buscan cerrar filas a favor o en contra de una campaa
u otra. Son los casos de Lloreda y Ospina en Cali, Serpa y Tavera en Santan-
der, Pealosa y Moreno en Bogot, o Salazar y Prez en Medelln. Estos son
algunos ejemplos, que recuerdan el comunismo disfrazado o laseguridad
democrtica de las pasadas elecciones presidenciales, que entorpecieron cual-
quier debate programtico o concienzudo y que tuvieron su tribuna favorita
en las agendas de algunos medios analizados.
306
La responsabilidad y filo de la navaja que tienen los medios de comunica-
cin en ambientes polticos en los que las posturas son tan radicales, o que se
quiere que sean tan radicales por estrategia de las mismas campaas, puede ser
un aprendizaje muy interesante a futuro para los medios colombianos. Su res-
ponsabilidad en estos contextos debe estar ligada a tres conceptos fundamen-
tales: el equilibrio, la imparcialidad y la pluralidad. Confundir la informacin
electoral con el proselitismo poltico lleva a que un medio de comunicacin
pierda y mine su valor social ms grande: la credibilidad. Si se convierte en la
tribuna oficial de una u otra campaa se desvirta el papel del periodista en
la sociedad, pues le falta a uno de sus compromisos mayores, informar con
independencia.
Los medios de comunicacin tienen la definitiva tarea de transformar los ima-

ginarios que los colombianos construimos sobre nuestras realidades sociales
y polticas, y solo en la medida en que los convirtamos en espacios plurales se
podr colaborar a que la opinin pblica acceda siempre a diversos puntos de
vista. Esto, por bsico que suene, es lo que se juega da tras da en un proceso
electoral y pareciera que los medios, algunas veces, se olvidan de estos aspec-
tos esenciales cuando construyen sus agendas informativas.

Resmenes de artculos
Sobre o presente e o futuro da democracia na Amrica Latina: o que
dizem os conflitos sociais
Por Silvio Caccia Bava

Resumen
O mapa poltico da Amrica Latina modificou-se substancialmente nos

ltimos 10 anos. Revalorizando a democracia e utilizando o voto como
instrumento de mudana, novas maiorias polticas deslocaram do poder
as elites tradicionais e, atravs de governos de novo tipo, vo construindo
novas agendas nacionais e novas perspectivas de integrao regional. Pes-
quisa realizada pela ALOP em 17 pases da AL mostra um amplo mapa de
resistncias e de mobilizaes que se enfrentam com as polticas neoliberais.
Mobilizaes contra os Tratados de Livre Comrcio com os EUA, contra a
presena predatria de mineradoras transnacionais na regio, pela naciona-
lizao dos recursos naturais, por melhor qualidade do ensino e da sade.
Abre-se um perodo de inveno democrtica e de busca por novas alterna-
tivas para o desenvolvimento.
Palabras clave: Mobilizaes e conflitos sociais, democracia, Amrica Latina,

neoliberalismo.
About the Present and the Future of Latin America Democracy: What
Say the Social Conflicts
By Silvio Caccia Bava

Abstract
The political map of Latin America has gone through substantial modifi-
cations in the last 10 years. By revaluing democracy and using the vote as an
instrument for change, new political majorities have moved traditional elites
from power and, and through governments of a new kind, have built new
national agendas and new regional integration perspectives. A research deve-

loped by ALOP in 17 countries in LA shows a wide spectrum of resistances
and mobilizations positioned against neoliberal policies. Mobilizations against
Free Trade Treaties with USA, against the predatory presence of transnatio-
nal mining companies in the region, in favor of nationalization of natural
resources, in favor of better quality education and health care. A period of
democratic invention and search for new alternatives for development is be-
ing inaugurated.
Key Words: Mobilizations and Social Conflicts, Democracy, Latin America,

Neoliberalism.
Las paradojas de la democracia participativa en Amrica Latina: una

comparacin de las trayectorias mexicana y colombiana
Por David Recondo

Resumen
La descentralizacin promovida en regiones indgenas de Mxico y Colom-

bia, en los aos noventa, sigue pautas semejantes. En los dos casos, los dis-
positivos de democracia participativa son percibidos como condiciones para
lograr un desarrollo sustentable. Adems, en ambos casos, las tradiciones de
organizacin comunitaria son reconocidas como formas vlidas de gobernan-
za local. Ello induce algunas contradicciones inevitables: la bsqueda de una
administracin pblica ms eficiente conduce a los gobiernos nacionales a
imponer dispositivos institucionales estandarizados que reducen significativa-
mente la autonoma de los ciudadanos y las autoridades locales. Pero an as,
las normas impuestas por el Estado central y las agencias multilaterales de co-
operacin acaban induciendo formas originales e imprevistas de apropiacin
y reinvencin a nivel local.
Palabras clave: Descentralizacin administrativa, Mxico, Colombia, Estado,

democracia participativa, gobernanza.
312
The Paradoxes of Participatory Democracy in Latin America: A
Comparison of Paths Mexican and Colombian
By David Recondo
Abstract
The decentralization process promoted through the 1990s in indigenous

regions of Mexico and Colombia, have striking similarities. In both cases,
participatory democracy is seen as a prerequisite for sustainable develop-
ment. In both cases too, communitarian traditions are given official recogni-
tion as legitimate forms of local governance. Some contradictions inevitably
arise, and the search for a more efficient public management often leads to
imposing standard institutional devices that significantly reduce local citi-
zens and authorities leeway. Nevertheless, the turnkey participatory devices
promoted by central governments and multilateral agencies often induce
original and non predicted forms of appropriation and reinvention.
Key Words: Administrative Decentralization, Mexico, Colombia, State, Parti-

cipatory Democracy, Governance.
Las relaciones entre democratizacin y participacin en Mxico:

apuntes para su historia
Por Alberto J. Olvera

Resumen
En este artculo ofrecemos una panormica de la historia reciente de

los escasos experimentos, espacios y actores de la participacin ciudadana
en Mxico. La hiptesis central que aportamos para entender la debilidad
del proyecto democrtico-participativo es que el carcter inclusivo y cor-
porativo del rgimen de la Revolucin Mexicana logr crear mecanismos
de relacin con la sociedad que permitieron el manejo del conflicto social

de una manera polticamente efectiva para la estabilidad del rgimen. La
compleja trama organizacional y cultural de un Estado omnipresente en
todo el territorio se combinaba con su monopolio del espacio pblico.
La transicin no ha logrado modificar este orden, sino tan slo tornarlo
polticamente plural, a pesar de que la movilizacin de diversos actores
de la sociedad civil fue instrumental para lograr la alternancia de partidos
en el poder en el inicio del nuevo siglo. La ausencia de iniciativas cultu-
rales innovadoras en el campo poltico y/o la subordinacin de las pocas
existentes a los intereses y proyectos de las lites partidarias en la fase
post-transicional explica la continua debilidad del proyecto democrtico-
participativo en Mxico.
Palabras clave: Mxico, participacin ciudadana, democracia, Estado.
The Relationship Between Democratization and Participation in Mexico:

Notes for His History
By Alberto J. Olvera
Abstract
In this article we offer a landscape of the participatory experiments

and of their spaces and actors in contemporary Mexico. The main hy-
pothesis that explains the historical weakness of the democratic-participa-
tory project is that the inclusive, corporatistic and clientelistic model of
domination emanated out of the Mexican Revolution allowed an effective
conflict management that led to the regimes political stability. The com-
plex organizational and cultural system of social relations created by an
omnipresent State was completed with the State monopoly of the public
space. The transition to democracy has not changed this political and cul-
tural order, in spite of the decisive role civil society played in the process.
It has only turned it plural in political terms. The lack of innovation in the
terrain of political culture and the political subordination of the scarce
314
democratic experiments to party elites in the post-transitional period keep
the democratic-participatory project in a situation of political marginality
in contemporary Mexico.
Key Words: Mexico, Citizen Participation, Democracy, State.
Institucionalidad y autonoma de la participacin ciudadana en Ciudad

de Mxico. Alcances y desafos
Por Luca lvarez Enrquez

Resumen
En el trabajo se presenta una reflexin en torno a las prcticas participati-

vas ciudadanas que han tenido lugar en Ciudad de Mxico en el marco del pro-
ceso de construccin democrtica del cambio de siglo. Teniendo como punto
de partida que se trata de un proceso relativamente reciente que coincide en el
tiempo con otros similares en Amrica Latina, en los que tanto Estado como
sociedad han apostado a la participacin ciudadana como factor de equilibrio
del desarrollo y para la profundizacin de la democracia. El anlisis se lleva a
cabo en los planos de la participacin ciudadana institucionalizada y no ins-
titucionalizada, en este ltimo a partir de un estudio de caso, incursionando
en ambos en sus alcances y limitaciones, y en los desafos que presentan en la
perspectiva de hacer de la participacin un vehculo efectivo para una demo-
cracia sustantiva.
Palabras clave: Ciudad de Mxico, participacin ciudadana, espacio pblico

poltico, movimientos sociales.

Institutionalization and Autonomy of Citizen Participation in Mexico City.
Scope and Challenges
By Luca lvarez Enrquez

Abstract
A reflexion is presented in this work about the citizen participative

practices which have taken place in Mexico City, within the process of demo-
cracy construction in the turn of the century. This process should be consi-
dered as relatively recent and coincides in time with other processes in Latin
America, in which both society and government are expecting to find the
citizen participation as the balancing factor between development and ad-
vancement in democracy. The analysis was taken on the institutionalized and
non institutionalized participation grounds, the latter being based on a case
study, taking into account both either its limitations and achievements and the
challenge presented on the view of turning participation as an effective media
for real democracy.
Key Words: Mexico City, Citizen Participation, Political Public Field, Social
Movements.
Ciudadanos y procedimientos democrticos: tensiones y

contradicciones
Por Corina Echavarra

Resumen
Centrado en la experiencia de los ciudadanos que, como portadores de una

voz, son capaces de definir fines y propuestas pasibles de oposicin a la inge-
niera institucional o jurdica, este trabajo analiza las tensiones y contradiccio-
nes que experimenta el potencial democrtico de los espacios emergentes para
316
la participacin ciudadana. Dicho anlisis toma como referencia los Centros
Vecinales de la ciudad de Crdoba (Argentina), tanto en trminos normativos
como en la autocomprensin de los vecinos.
Palabras clave: Crdoba (Argentina), ciudadana, democracia, gobiernos locales.
Citizens and democratic procedures: tensions and contradictions
By Corina Echavarra
Abstract
Focus in the citizens experience who, like carriers of the voice, are able
to define aims and proposals in order to oppose to institutional or legal en-
gineering; this paper analyzes the tensions and contradictions for the citizen
participation that is undergoing in the democratic potential of the emergent
public spheres. This analysis takes like reference the Neighborhood Commu-
nity Centers of the city of Cordoba (Argentina), as much in normative terms
as in the neighbors self-comprehension.
Key Words: Crdoba (Argentina), Citizenship, Democracy, Cities Govern-

ments.
Participacin ciudadana y representacin poltica en contextos de

conflicto armado
Por Fabio E. Velsquez C., Esperanza Gonzlez R. y Clara Roco Rodrguez P.

Resumen
Los vnculos entre representacin poltica y participacin ciudadana han

sido analizados como relaciones de sustitucin, de subordinacin o de refor-

zamiento mutuo. En este artculo se busca examinar esa relacin en el nivel
municipal en el contexto del conflicto armado en Colombia. Para tal efecto, se
analizan los resultados arrojados por el estudio de tres municipios (Cabrera,
en Cundinamarca, Puerto Lpez, en el Meta, y La Dorada, en Caldas), en los
que la presencia de actores armados y su incidencia en la gestin pblica local
han sido relevantes. Se muestra cmo se ha configurado en esos municipios, a
travs de procesos particulares en cada uno de ellos, un orden social y poltico
autoritario, que se corresponde con el cierre de espacios para la participa-
cin ciudadana. En ese contexto, se plantea que la representacin poltica ha
copado el espacio de lo pblico, impidiendo que las prcticas participativas
contribuyan a la formacin de decisiones colectivas. Sin embargo, la represen-
tacin poltica se desenvuelve en un marco de restriccin a las libertades y a
la competencia poltica. Ms que de subordinacin o mutuo reforzamiento, se
advierte un proceso de cooptacin poltica del liderazgo social y de debilita-
miento de las prcticas participativas.
Palabras clave: Colombia, participacin ciudadana, democracia, conflicto ar-

mado, municipios.
Citizenship Participation and Political Representation in Armed Conflict

Scenarios
Por Fabio E. Velsquez C., Esperanza Gonzlez R. y Clara Roco Rodrguez P.

Abstract
The connections between political representation and citizenship par-

ticipation have been analyzed as substitution, subordination or mutual
strengthening relations. This article intends to understand those connec-
tions within the context of armed conflict in Colombia, specifically in
local governments. With this aim in mind, three significatively influenced
by armed actors municipalities (Cabrera, in the Department of Cundi-
318
manarca; Puerto Lpez, in the Department of Meta; and La Dorada, in
the Department of Caldas), have been examined. The study shows how
an authoritarian political and social order has been established in these
municipalities through particular processes, while spaces for citizenship
participation have been restricted. In that way, there is considered that
political representation has monopolized the public sphere, blocking par-
ticipative practices that may contribute to conform collective decisions.
Nonetheless, this political representation develops itself in a freedom and
political competition restricted context. More than subordination or mu-
tual strengthening, a political co-optation of social leadership and a weak-
ening of participative practices are observed.
Key Words: Colombia, Citizen Participation, Democracy, Armed Conflict,

Municipalities.
Modelos de democracia participativa en Bogot
Por Andrs Hernndez

Resumen
En este artculo se presenta una hiptesis explicativa de los principales

rasgos de la evolucin de la democracia participativa en Bogot en la ltima
dcada. Por un lado, afirma que los aos noventa se caracterizaron por una
doble dinmica de emergencia y crisis del modelo de democracia participa-
tiva basado en la explosin de una oferta institucional de espacios de parti-
cipacin ciudadana en la administracin pblica distrital y local. Esta nueva
oferta institucional que cuenta con ms de treinta espacios de participacin
ha entrado en crisis de legitimidad y efectividad dado que no ha cumplido
con sus objetivos iniciales de reducir desigualdades polticas, ampliar la re-
presentacin social y mejorar la eficiencia de la gestin pblica a nivel dis-
trital y ni local.

Por otro lado, en el artculo se seala que paralelo a este proceso de crisis
de la oferta institucional de participacin ciudadana se ha venido desarro-
llando una nueva ola de movilizacin ciudadana y de accin colectiva que
revive la democracia participativa desde la sociedad civil. Esta nueva ola
de movilizacin ciudadana ha tenido efectos importantes, entre ellos los
siguientes: ha servido de base para empoderar a los ciudadanos frente a los
poderes institucionales, ha fortalecido el control social y las exigencias de
rendicin de cuentas a los alcaldes de la ciudad y a los funcionarios de la
administracin; ha generado espacios y momentos de disputa, confronta-
cin y/o dialogo efectivo en torno a las polticas urbanas y al modelo de
ciudad; y ha permitido avanzar hacia la consolidacin de una ciudad plural
y diversa. Esta nueva ola de movilizacin y la lenta configuracin de una
nueva expresin de democracia participativa (o de esfera pblica no estatal)
se vienen desarrollando desde las organizaciones, redes, iniciativas, alianzas
de la sociedad civil.
Esta nueva expresin de la democracia participativa que emerge de esta ola de

movilizacin es un modelo en formacin y por ende dbil aun, con enormes
riesgos y desafos.
Palabras clave: Bogot (Colombia), democracia participativa, ciudadana, so-

ciedad civil, movilizacin social.
Participatory democracy models in Bogota
By Andrs Hernndez
Abstract
An explanatory hypothesis of the main characteristics of the evolution of

participatory democracy in Bogota is presented in this article. On one hand,
it is argued that the 90s are characterised by a double dynamic of emergency
320
and crisis of the participatory democracy model based on institutional offer.
On the other, it is shown that a simultaneous process to the crisis has been the
emergence of social movements and collective action that revives the partici-
patory democracy model based on civil society.
The first argument will explain why the participatory democracy model based
on institutional offer has failed and why it now shows lack of legitimacy and
effectiveness. The second one will evidence the effects of collective action on
Bogotas democracy and will present the risks and challenges that still remain
to this model.
Key Words: Bogot (Colombia), Participatory Democracy, Citizenship, Civil

Society, Social Mobilization.
Implicaciones tarifarias del servicio de agua potable
Por Luis Diego Vlez Gmez

Resumen
Aunque para Colombia la situacin no es tan dramtica, se avizora un pro-

blema de cobertura y escasez de agua potable para los niveles ms desprote-
gidos de la poblacin, en razn a su incapacidad de pago. La consecuencia
inmediata es una acentuacin de los ndices de pobreza y de su manifestacin
ms clara: el hambre.
Este trabajo pretende mostrar que el nivel de pobreza es muy sensible al pre-
cio de los servicios pblicos domiciliarios, entre ellos el agua, y atribuye a las
fallas de inclusin y exclusin de los subsidios parte del grueso nmero de
personas que hoy estn por debajo de la lnea de pobreza; mas esa no es la
nica causa.

Entonces, dada la preeminencia de las empresas de servicios pblicos en la
economa, los gobiernos tienen la obligacin de resolver parte del difcil pro-
blema de equidad a travs de las tarifas, sin dejar de garantizar la sostenibilidad
econmica de los proveedores del recurso.
Palabras clave: agua potable, tarifas de servicios pblicos, bienes pblicos,

presupuestos, efectos redistributivos, empresas pblicas, subsidios, estratos
socioeconmicos, saneamiento bsico, niveles de pobreza, costos mnimos,
optimizacin, incapacidad de pago, bajos ingresos.
Pricing implications of the service of potable water
By Luis Diego Vlez Gmez

Abstract
Although the situation in Colombia is not as dramatic, a problem looms

coverage and drinkable water shortages for the most disadvantaged levels of
the Colombian population, due to their inability to pay. The immediate con-
sequence is an increase of poverty rates and its clearest manifestation: the
hunger.
This paper shows that the level of poverty is very sensitive to the price of pu-
blic services at home, including water, and attributed to failures of inclusion
and exclusion of allowances from the big number of people who today are
below the poverty line, but not as the only cause.
Given then the prominence of public enterprises in the economy, govern-

ments have an obligation to solve the difficult problem of fairness across
tariffs, warranting the economic sustainability of the resource suppliers.
322
Key Words: Drinkable Water, Redistributionals Effects, Low Revenues, Pu-
blic Enterprises, Level Poverty, Minimums Costs, Social Economic Strata,
Optimization, Inability Pay, Lower Strata, Drainage Basic, Allowance, Public
Goods, Budget, Public Service Tariffs.

Colaboradores
SILVIO CACCIA BAVA
Socilogo y Maestro en Ciencia Poltica de la Universidad de Sao Paulo.
Director ejecutivo del Instituto Plis, y del peridico Le Monde Diplo-
matique Brasil y presidente de la Asociacin Latinoamericana de Organi-
zaciones de Promocin y Desarrollo (Alop). Entre sus publicaciones ms
recientes se encuentran los libros Mobilizao cidad e inovaes democrticas
nas cidades (Instituto Plis, So Paulo, 2005) y Novos contornos da gesto local:
conceitos em construo (Instituto Plis, So Paulo, 2002), ambos escritos en
colaboracin con Vernica Paulics y Paula Santero. En Le Monde Diplomati-
que ha escrito recientemente varios artculos sobre la democracia en Am-
rica Latina y sobre las tendencias del gobierno municipal.
DAVID RECONDO
Doctor en Ciencias Polticas de la Universidad de Bordeaux-Montes-
quieu. Desde 2004, es investigador titular del Centro de Investigaciones
y Estudios Internacionales de la Fundacin Nacional de Ciencias Polti-
cas (CERI-Sciences Po/CNRS, Pars, Francia). Sus ltimas publicacio-
nes son: La poltica del gatopardo. Multiculturalismo y democracia en Oaxaca,
Mxico, D.F., Publicaciones de la Casa Chata, CEMCA, 2007; From
Acclamation to Secret Ballot. The Hybridisation of Voting Procedures
in Mexican-Indian Communities, en Briquet Jean-Louis y PELS Peter
(coord.), Cultures of Voting. The Hidden History of the Secret Ballot, Londres,
CERI-Hurst, 2007, pp. 156-179 y Crnica de una muerte anunciada: el
ocaso del partido de Estado en Oaxaca, Desacatos. Revista de antropologa
social, n. 24, mayo-agosto, 2007.
ALBERTO J. OLVERA
Doctor en Sociologa de la New School for Social Research y profesor e inves-
tigador del Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales de la Universidad
Colaboradores 327
Veracruzana, Mxico. Es especialista en el tema de la sociedad civil (tanto desde
una perspectiva terica como en el anlisis emprico del caso mexicano),
as como en temas de participacin ciudadana e innovacin democrtica
en Amrica Latina. Se destacan cuatro libros principales coordinados y
coautorados por l: La sociedad civil: de la teora a la realidad (1999, Colegio
de Mxico); Sociedad civil, espacios pblicos y democratizacin en amrica latina
(2003, FCE/UV) 2003; con Ernesto Isunza: Democratizacin, rendicin de
cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social (2006, Ciesas/
UV); y con Evelina Dagnino y Aldo Panfichi: La disputa por la construccin
democrtica en Amrica Latina (2006, FCE/Ciesas/UV). Cuenta tambin
con una larga militancia civil.
LUCA LVAREZ ENRQUEZ

Doctora en Sociologa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxi-
co, actualmente es investigadora titular en el Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (Ceiich), de la Univer-
sidad Nacional Autnoma de Mxico, en donde coordina el proyecto
de investigacin: Construccin democrtica e inclusin social en la
Ciudad de Mxico. Ha sido profesora de la licenciatura en Sociologa
en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales durante 27 aos, como
titular en las materias Sociologa de la cultura, Taller de investigacin
sociolgica y Sociologa urbana de la Ciudad de Mxico. Es autora de
dos libros: El Distrito Federal: sociedad, economa, poltica y cultura (Ceiich/
Unam), y La sociedad civil en la ciudad de Mxico. Actores sociales, oportuni-
dades polticas y esfera pblica (Plaza y Jans/Ceiich), y coordinadora de
otros cuatro: Participacin y democracia en la Ciudad de Mxico (CEIICH/
La Jornada), La sociedad civil ante la transicin democrtica (Plaza y Jans),
Una ciudad para todos? La Ciudad de Mxico, la experiencia del primer go-
bierno electo (Ceiich/Unam/DEH/Inah /UAM-A), y Democracia y exclu-
sin. Caminos encontrados en la Ciudad de Mxico (Ceiich/Unam/UAM-A/
DEH/Inah,Uacm y Plaza y Jans). Forma parte del Sistema Nacional
328
de Investigadores y es miembro de la Red Mexicana de Investigadores
sobre Sociedad Civil (Remisoc).
CORINA ECHAVARRA
Doctora en Administracin, Npga, Universidad Federal de Baha (rea
de concentracin: Administracin Pblica); magster en Administracin
Pblica, Iifap, Universidad Nacional de Crdoba (mencin en Anlisis y
Gestin del Desarrollo Local y Regional); licenciada en Ciencia Poltica,
Universidad Catlica de Crdoba. Becaria posdoctoral de Conicet 2006-
2008, con sede de trabajo en Iifap-UNC; profesora e investigadora de la
Universidad Nacional del Crdoba (Escuela de Ciencias de la Informacin
y Centro de Estudios Avanzados, Programa de Filosofa Social y Teora de
la Sociedad); profesora de la Universidad Catlica de Crdoba (Facultad de
Ciencia Poltica y Maestra en Gestin Poltica).
FABIO E. VELSQUEZ C.
Socilogo de la Pontificia Universidad Javeriana (Bogot, Colombia),
Especialista en Ordenacin del Territorio, de la Universidad Politcni-
ca (Madrid, Espaa) y Candidato a Doctorado en Ciencias Polticas de
la Universidad de Lausanne (Lausanne, Suiza). Ha sido profesor de la
Universidad del Valle (Cali, Colombia), la Esap (Bogot), la Universidad
Javeriana (Cali), la Universidad de los Andes (Bogot) y la Flacso (Sede
Quito). Actualmente es director de la Unidad Ejecutora de Programas,
de Foro Nacional por Colombia y profesor catedrtico de la Universi-
dad Nacional de Colombia (Bogot). Ha publicado ms de cincuenta
artculos en libros y revistas nacionales e internacionales y cinco libros,
el ltimo de los cuales titulado Encuentros con el futuro. Cuarto ejercicio
de planeacin participativa en Bogot, 2004 (2006), escrito en colaboracin
con Esperanza Gonzlez R.
Colaboradores 329
ESPERANZA GONZLEZ R.
Sociloga, especialista en Teora y Mtodos de Investigacin en Sociolo-
ga, especialista en Planeacin Social y Magister en Sociologa. Profeso-
ra del rea de Teora Metodolgica, Investigacin Socialy Participacin
Ciudadana en varias universidades del pas. Presidenta de la Fundacin
Foro Nacional por Colombia. Investigadora en temas relacionados con
gestin pblica, participacin ciudadana, planeacin participativa y con-
flicto. Coautora de los libros Qu ha pasado con la participacin ciudadana en
Colombia? y Encuentros con el futuro. Cuarto ejercicio de planeacin participativa
en Bogot, 2004.
CLARA ROCO RODRGUEZ P.

Trabajadora Social y Politloga. Consultora e investigadora en proyectos
nacionales e internacionales. Investigadora de la Fundacin Foro Na-
cional por Colombia. Catedrtica de la Universidad Javeriana. Entre sus
ltimas publicaciones se encuetran: Reforma poltica y elecciones parla-
mentarias, en Revista Foro, No. 58; Reformas polticas y representacin
local en Bogot, en Estudios Polticos, No. 27, Universidad de Antioquia;
Los retos de la democracia: Viejas y nuevas formas de la poltica en Colombia
y Amrica Latina (Co-editora y autora, Iepri, Foro, Fundacin Heinrich
Bll); No solo distantes sino opuestas: La democracia colombiana y
las nociones de consolidacin democrtica, en Estudios Latinoamericanos,
No. 36, Unam; Fortalecer, profundizar y ensayar la democracia en Co-
lombia, en Revista Foro, No. 48.
ANDRS HERNNDEZ
Politlogo de la Universidad de los Andes. PhD en Ciencia Poltica y de
la Administracin con nfasis en Filosofa Jurdica Moral y Poltica
de la Universidad Central de Barcelona. Profesor asociado del Cider
330
de la Universidad de los Andes. Miembro del Programa de Investiga-
cin de Instituciones, democracia y sociedad civil del Cider. Consultor
e investigador del rea de Gobernabilidad Democrtica de la Escuela
Virtual, Programa de la Direccin Regional para Amrica Latina y el
Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud),
desde el 2005. Investigador del Informe de Desarrollo Humano para
Bogot, 2006-2007 responsable del captulo La ciudad poltica. Al-
gunas de sus publicaciones son Teora tica de Amartya Sen,2006, Siglo
del Hombre Editores/Cider/Ceso, Bogot; Republicanismo Contempor-
neo: Igualdad, democracia deliberativa y ciudadana (comp.), 2002, Siglo del
Hombre/Cider, Bogot. Ha sido profesor de los cursos: Gobierno y
democracia; Instituciones y desarrollo, y Sociedad civil, movimientos
sociales y ciudadana en la actual era de la globalizacin.
LUIS DIEGO VLEZ GMEZ

Economista de la Universidad de Antioquia, posgrado en Planeacin
Regional y Urbana (Universidad Nacional de Colombia), especialista
en Finanzas (Eafit), Maestra en Economa y Empresas Pblicas (Insti-
tuto Torcuato Di Tella, Argentina). Se ha desempeado como docente
de tiempo completo de pregrado, y postgrados en la Universidad Na-
cional de Colombia, Universidad de Medelln, Autnoma Latinoame-
ricana, Esumer, Cooperativa de Colombia, Catlica de Oriente, Esap,
Politcnico Colombiano. Universidad de Antioquia, Universidad Pon-
tificia Bolivariana y Universidad de Cartagena. Ha sido jefe de la divi-
sin de Desarrollo Socioeconmico de la Gobernacin de Antioquia y
Coordinador del Plan de Desarrollo del Departamento de Antioquia;
investigador de reas metropolitanas en Amrica Latina; consultor de
las Empresas Pblicas de Medelln, ISA y Fonade; y asesor de Carbo-
col y Motomarina. Adems ha sido Director de Planeacin del Muni-
cipio de Rionegro, de Corpaul, de la Universidad Catlica de Oriente,
de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln. Actualmente
Colaboradores 331
es investigador principal del Grupo Redaire Colciencias-Universidad
Nacional de Colombia. Es autor de los Libros El Municipio frente al
mercado de Capitales, 2005, Universidad Nacional de Colombia, Bogot
y Efectos redistributivos de las tarifas de agua potable (2007, Dime/Colcien-
cias 2007. Pertenece al Comit Nacional para el Referendo sobre el
Agua Potable.
332
Instrucciones para la
presentacin de manuscritos
La revista Controversia, de periodicidad semestral, recibe artculos de investigacin
reflexin y revisin relacionados con los temas sociales, econmicos, culturales y
polticos de Colombia y Amrica Latina, lo mismo que sobre aspectos tericos que
iluminen estos problemas y tambin sistematizaciones de experiencias en educa-
cin popular, organizacin social y desarrollo sostenible. Su formato debe ser el de
un artculo publicable y no el de un informe de investigacin o captulo de tesis.
Estas contribuciones deben ser preferentemente inditas pero, a juicio del conse-
jo editorial y del comit asesor, podr considerarse la publicacin de una contri-
bucin en otro idioma, que sea considerada pertinente para las lneas de trabajo
antes sealadas.
Los artculos deben tener entre 5.000 y 10.000 palabras. Las reseas no pueden
exceder las 1.200 palabras. Las contribuciones debern ser presentadas en for-
mato Word o en un sistema compatible, con una copia impresa y una en medio
magntico en tamao carta y a espacio y medio. Las copias impresa y magntica
debern ser enviadas a la direccin postal de la revista, Carrera 5 No 33A-08,en
Bogot, Colombia, o a su direccin electrnica, controversia@cinep.org.co. Los
artculos pueden ser elaborados y fi rmados por uno o ms autores. Se puede
usar el lenguaje tcnico de cada disciplina, pero procurando que estn escritos
de una forma asequible a un pblico no especializado.
Las notas deben aparecer debidamente numeradas y deben ser lo ms breves

posible. Las referencias bibliogrficas libros, captulos de libros, artculos y fuen-
tes en general deben ser incorporadas al texto colocando entre parntesis el
apellido del autor, coma, el ao de la publicacin, coma y el nmero de la pgina,
as: (Pcaut, 1987, 210).
Las citas tomadas de la prensa y de otras fuentes peridicas deben ser incluidas
en el texto de la siguiente forma: entre parntesis el ttulo de la fuente en cursiva,
coma, da, mes y ao de la publicacin, coma y la pgina indicando la seccin
cuando es pertinente. Por ejemplo: (El Colombiano, 7 de febrero de 2005, 7A).
Las referencias bibliogrficas completas y de fuentes se incluirn en una BIBLIO-

GRAFA al final del texto, por orden alfabtico segn el apellido del autor, de la
siguiente manera:
Para libros: (a) apellidos y nombres del autor, (b) ao de la edicin utilizada, (c)
ttulo del libro en cursiva, (d) ciudad de la publicacin, (e) casa editora y (f) ao
de la publicacin original (si la obra ha tenido varias ediciones). Cada uno de
estos tems deben ir separados entre s por una coma. Ejemplo:Elias, Norbert,
1997, El proceso de la civilizacin, Bogot, Fondo de Cultura Econmica,
1939.
335
Para artculos: (a) apellidos y nombres del autor, (b) ao de la publicacin,
(c) ttulo entrecomillado del artculo, (d) nombre de la revista en cursiva, (e)
volumen (si tiene), (f) nmero, (g) casa editora, (h) lugar de publicacin, (i)
fecha de la publicacin sin ao, (j) pginas del artculo. Cada uno de estos
datos separados entre s por una coma. Adems, el ttulo de la revista va pre-
cedido por en. Ejemplo:
Archila, Mauricio, 1998, Poderes y contestacin, en Controversia, nmero
173, Cinep, Bogot, junio, pp. 29-86.
Para captulos o contribuciones a un libro: se citan de forma similar a los

artculos de revista, salvo en lo relacionado con el ao de la publicacin.
Ejemplo:
Roldn, Mary, 1988, La poltica antioquea, en Melo, Jorge Orlando, editor,
Historia de Antioquia, Bogot, Editorial Presencia.
Los autores tambin debern enviar un resumen del artculo, en espaol y en

ingls, de seis a diez lneas, y otro semejante sobre sus datos personales, que
seale sus ttulos acadmicos, los cargos ms destacados que ha desempeado,
sus publicaciones recientes ms importantes y su correo electrnico.
Si el artculo contiene imgenes (mapas, fotos, etc), stas deben tener una reso-
lucin de por lo menos 300 dpi y estar en formato .tif o .jpg.
Los manuscritos que el consejo editorial considere apropiados para su publica-

cin o que sugiera el comit asesor sern sometidos al arbitraje de especialistas
en el tema respectivo, quienes dispondrn de un mes para enviar su concepto.
Para este proceso de arbitraje, la revista apelar a pares externos e internos a la
institucin por cada artculo. El consejo editorial se reserva el derecho de aceptar
o rechazar los artculos, segn los requisitos indicados, o condicionar su acepta-
cin a la introduccin de modificaciones, cuando sean necesarias. El proceso es
confidencial, pero los comentarios de los rbitros sern remitidos al autor del ar-
tculo con las sugerencias pertinentes del consejo editorial de la revista, cuando
haya necesidad de algunas modificaciones. Con este fin se llevar un seguimien-
to de la fecha de recepcin y aprobacin de los artculos. As mismo, se utilizar
un formato de evaluacin para que cada rbitro consigne su concepto sobre la
calidad, originalidad e importancia del texto sometido a su consideracin, otor-
gando una calificacin cuantitativa y una valoracin cualitativa.
336

Participación ciudadana en América Latina

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Controversia (no.

191 dic 2008) Titulo

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Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)

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