Captulo I Rgimen policial en el gobierno y la administracin pblica federal

La seguridad pblica es un problema que se encuentra en todos los aspectos de la

vida social, dado que permite a la sociedad convivir de manera pacfica, respetando
las leyes y la propiedad privada. La polica es una institucin encargada de hacer
cumplir la potestad del Estado en virtud de que es ste quien tiene la facultad
coercitiva para regular las relaciones sociales, su organizacin, funciones y
objetivos, a travs de la constitucin, leyes y reglamentos que se derivan de ella.

Esta investigacin tiene como objetivo explicar los cambios dentro del rgimen de
polica que han llevado a modificar el modelo polica que por aos permaneci ms
o menos estable, as como analizar el papel de la profesionalizacin en el nuevo
contexto y el papel de la gendarmera nacional como polica profesional de
proximidad ciudadana como caso particular.

En este primer captulo se expone la teora que fundamentar en lo sucesivo la

investigacin, la nueva gestin pblica, permitir entender la profesionalizacin en
un marco de servicio al cliente siendo eficiente y eficaz, adems de garantizar
calidad en el desempeo. se parte de las estrategias que proponen Osborne y
Plastrik para entender el papel de la profesionalizacin de los servidores pblicos
de las instituciones de seguridad.

Tambin se trabaja en un esquema institucional, considerando el papel de las

instituciones de seguridad, su desarrollo, permanencia y modificacin, producto de
su contexto histrico y presente.

1.1 la nueva gestin pblica, orgenes y desarrollo

Trabajar bajo la nueva gestin pblica permite a esta investigacin entender el

papel de la profesionalizacin como parte de una innovacin y reorganizacin de
las fuerzas policiales que les permitir ofrecer servicios de calidad, atendiendo a la
poblacin en un marco de eficiencia y eficacia, para crear vnculos entre la
poblacin y los policas.

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La nueva gestin pblica es una corriente terica que se desarrolla en las ciencias
sociales, como producto del desarrollo de nuevas formas de administrar los
recursos pblicos, se introducen conceptos de las empresas privadas y se
desarrollan nuevos modelos de organizacin del personal. Esta corriente busca
romper con las prcticas de la administracin burocrtica que dio inicio con la era
de la industrializacin, pero que, para las nuevas sociedades desarrolladas y
complejas resulta poco apropiada.

La gestin pblica aparece como una respuesta a los lmites fronterizos entre
ciencia de la administracin y polticas pblicas, es utilizado el trmino para a
aqullos polticos o administradores que se encargan de asuntos cruciales para
una organizacin y que de sus decisiones depende la organizacin, as mismo,
es un adjetivo de responsabilidad dentro de las lneas de mando en la
administracin (Brugu y Subirats, 1996: 9).

La gestin aparece como la tercera revolucin, despus de la revolucin industrial y

la revolucin de la productividad, surge cuando se empieza a agotar la capacidad
de crecimiento de la productividad, es cuando surge la revolucin de la gestin, de
acuerdo a Brugu y Subirats en la introduccin del libro lecturas de gestin pblica,
ya no se trata de utilizar el saber para aplicarlo sobre el propio saber. A partir de
esta revolucin de la gestin, el conocimiento se convierte en el recurso clave para
generar y obtener riqueza.

Considerando la gestin como una herramienta dentro de las organizaciones

policiales es posible actuar de acuerdo a la problemtica que se presenta,
observndola a partir del contexto en el que se sita lo que en conjunto permitir
una gestin de las organizaciones policiales, en este caso de la gendarmera en un
marco donde se trabaja para disminuir la inseguridad, no para provocar problemas
sociales por falta de visin de las instituciones policiales federales.

La corriente de la nueva gestin pblica es una teora con herramientas y

estrategias que se adecuan al desarrollo y explicacin de la profesionalizacin y
cambio del modelo de polica que se busca implementar en Mxico, para la
recuperacin de la seguridad. Es una teora con prcticas innovadoras que
permiten ver al gobierno, en este caso la polica, en aqullos aspectos que la han
vuelto ineficiente e incapaz para resolver los problemas de inseguridad.

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la nueva gestin pblica como prctica y realidad de la administracin pblica,
nace en los pases anglosajones en la dcada de los ochenta, (Cejudo,2011:17),
(Barzelay, 2011:114-120)(Osborne,1998:20-26) de Nueva Zelanda, Reino Unido,
Australia, Estados Unidos, Alemania, entre otros, como una posible solucin para
resolver los problemas que trajo consigo la industrializacin y desarrollo econmico,
que adems provoc el agrandamiento del Estado y sus atribuciones, generando
una burocracia dentro de la Administracin que entorpeca la atencin de las
problemticas sociales.

El trmino nueva gestin pblica expresa la idea de que el caudal acumulado de

decisiones sobre policas a seguir en los pasados 20 aos ha redundado en un giro
sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestin del sector estatal en el Reino
Unido, Nueva Zelanda, Australia, Escandinavia y Amrica del Norte. (Barzelay,
2011:115)

Surge primero como posibles soluciones en la administracin pblica y despus

como cuerpo terico cientfico que tiene como objeto de estudio la reforma del
estado en aras de eficacia y atencin al cliente. Su aparicin fue como prcticas
innovadoras para la atencin de los problemas en los distintos pases de manera
cuasi simultnea cuyo impulso fue hecho por el poder ejecutivo que buscaba dar
solucin a distintas problemticas presentadas en el desarrollo de la atencin de la
agenda de gobierno y para reformar a la vieja burocracia surgida en la poca de la
industrializacin.

La administracin pblica tradicional encontr sus lmites en las dificultades

para adaptarse a un mundo cambiante y globalizado como el que emerge a
partir de la dcada de los setenta. A partir de este momento aparecen multitud
de alternativas (consumerismo, posburocracia, la reinvencin del gobierno,
etc.), cada una presentando su propia especificidad pero compartiendo algunos
rasgos comunes: una mayor preocupacin por los resultados, ms atencin a
la responsabilidad gerencial, necesidad de promover la flexibilidad laboral y
organizativa, preferencia por las soluciones contractuales y mercantiles, etc.
(Brugu y Subirats, 1996: 14)

Para Michel Crozier (1996) en la necesidad urgente de una nueva lgica, la

produccin en evolucin acelerada cuenta con innovacin y calidad. Considera que
el recurso humano ser diferenciador en cualquier desarrollo de Proyectos y

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nuevas formas de organizacin, cuyo xito depender esencialmente del desarrollo
de la capacidad de aprendizaje.

Michel Crozier considera que la labor esencial entonces, tanto de la teora como de
la prctica, es hacer posible la elaboracin y puesta en marcha de una lgica que
pueda responder al nuevo contexto. Generalmente no faltan los recursos sino la
capacidad para movilizarlos y orquestar su aplicacin: la capacidad de maniobra
ms que la motivacin, la capacidad de combinar y hacer cooperar conjuntamente a
los participantes de una red compleja. Tambin, tal vez desde un punto de vista ms
prctico, la capacidad de reconocer la importancia de las inversiones inmateriales y
de realizarlas. En efecto, la experimentacin y la difusin de formas de organizacin
nuevas, constituyen la labor ms urgente y necesaria a realizar.

De acuerdo a las ideas de Michel Crozier, para que las polticas federales de
seguridad pblica, la gendarmera en especfico, como un cuerpo profesionalizado,
capaz de responder a los brotes de inseguridad, responda realmente a las
necesidades del lugar, se necesita invertir en el rea de capacitacin, siendo
necesaria la inversin en el polica en derechos humanos, atencin al cliente, tica,
valores y hacindole saber que su funcin es trascendental para la permanencia de
las instituciones que le dan forma al Estado.

Por otro lado, Lewis Gunn en el captulo, Perspectivas en gestin pblica,

considera que la gestin pblica acepta que el sector pblico comparte con el
privado la necesidad de lograr sus objetivos de la forma ms econmica y ms
eficiente posible: a travs de estrategias coherentes, de tcticas y de estructuras
apropiadas, de un personal motivado, o de tcnicas gerenciales adecuadas para
desplegar y controlar la utilizacin de recursos organizativos, financieros, humanos,
materiales, informativos, etc.

La nueva gestin pblica es concebida por Guillermo Cejudo como un conjunto de

decisiones y prcticas administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y

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procesos y a introducir mayor competencia en el sector pblico, con el propsito de
mejorar los resultados de la accin gubernativa. (Cejudo, 2011:17)

Guillermo Cejudo (1996) en el libro Nueva Gestin Pblica expone las ideas sobre
la Gestin Pblica, compila textos originales de los precursores de la corriente
antes mencionada, es un libro que permite entender la nueva gestin pblica de
una manera sencilla y a travs de sus principales precursores como: Cristopher
Hood, Enrique Cabrero Mendoza, Michael Barzelay, el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), David Arellano Gault, y Cristopher Pollit.

Para David Osborne y Peter Plastrik la nueva gestin pblica es la reinvencin del
gobierno y se refiere a la transformacin fundamental de los organismos y sistemas
pblicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su
eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformacin se
logra cambiando su propsito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de
poder y su cultura (Osborne y Plastrik,1998:30)

As mismo para Michael Barzelay la de gestin pblica es nuevo paradigma

denominado posburocrtico que hace referencia a que parte de las ideas del
paradigma burocrtico que estuvo vigente desde la industrializacin hasta la
dcada de los setenta y despus debido a las fuerzas dinmicas de la historia, la
sociedad y el mercado fue necesario cambiar de pensamiento para cumplir con las
nuevas problemticas por ello considera que:

Al deliberar acerca de la naturaleza y del valor de las actividades

gubernamentales, los servidores pblicos deben recurrir a los conceptos
interrelacionados de producto o servicio, calidad y valor, como sus contrapartes
de las organizaciones no gubernamentales. Lo que se pretende es que, en
estos trminos, la deliberacin en el sector pblico es tan til como en otra
parte (Barzelay, 1998)
Barzelay escribe:

El paradigma posburocrtico no trata de conciliar la mayor parte de las

controversias en torno a las definiciones generales de los conceptos de
producto o de servicio, de calidad y de valor, [..] lo importante aqu es hasta qu
punto, en la prctica, la gente hace uso adecuado de estos conceptos al
formular y discutir argumentos a la medida, o had doc, sobre el modo de
evaluar y mejorar el rendimiento de determinadas organizaciones.
(Barzelay:1998)

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En trminos tericos cientficos el conjunto de postulados que se originaron a partir
de las transformaciones en los gobiernos anglosajones dio como resultado un
nuevo paradigma, la reinvencin del gobierno, la administracin empresarial del
gobierno, que postula principios y conceptos especficos como medios para renovar
el gobierno, hacerlo dinmico capaz de enfrentar los nuevos problemas devenidos
de las crisis principalmente fiscales, entre otros. La gestin pblica se consider, en
general como un proceso a travs del cual se formulaban las polticas, se
distribuan los recursos y se implementaban programas, antes que como una
cuestin poltica de derecho propio. (Barzelay, 2011:114)

Se considera al texto de Chistopher Hood, A New Public Managment for All

Seasons publicado en 1991 como el texto fundador del debate sobre la Nueva
gestin pblica (Cejudo,2011:18), sin embargo las practicas innovadoras estaban
surgiendo en distintos pases como respuesta a la incompetencia de la burocracia
para resolver y hacer competitiva la administracin pblica, el objetivo de los
nuevos postulados era tener un gobierno competitivo y flexibles.

Los orgenes intelectuales de la NGP de acuerdo con un documento de la OCDE

(organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmico, 1991:11) se
encuentran en dos escuelas de pensamiento: la teora de la eleccin pblica (public
choice), acompaada por el nuevo institucionalismo econmico, y el gerencialismo
(managerialism). De la eleccin racional toma la introduccin de los mecanismos
de mercado, el inters por construir sistemas de incentivos que hagan que el
desempeo y resultados de los funcionarios se vean premiados o castigados.

Del gerencialismo, Owen E. Hughes (1996:120) escribe A partir de los aos

sesenta, los economistas y el pensamiento econmico empezaron a influir en las
acciones de gobierno. CARTER, KLEIN y DAY (1992: 13) ven en el gerencialismo el
surgimiento de un modelo de racionalidad basado en el pensamiento econmico:

La necesidad de mejorar los sistemas presupuestarios, la identificacin de los

objetivos y la medicin de los outputs coincidi, e incluso hasta cierto punto
reflej, el surgimiento de los econocratas en el gobierno (SELF, 1975). La

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 historia intelectual de la influencia de los economistas y sus nociones en las
tcnicas de gobierno todava est por escribir. Pero es evidente que sta ha ido
creciendo rpidamente desde los sesenta a ambos lados del Atlntico. No
solamente haba ms economistas trabajando en Whitehall ." sino que sus
ideas estaban penetrando en la formacin de los funcionarios pblicos, quienes
empezaban a ser introducidos en el lenguaje de los anlisis coste-beneficio y
en otros anlisis similares. (CARTER, KLEIN y DAY, 1992: 13)

Toma del gerencialismo la necesidad de una mayor libertad de gestin, ampliar el

espacio de maniobra para innovar, intentar soluciones e incluso fallar y aprender,
as como parte del lenguaje orientacin al cliente o ciudadano, la medicin de
resultados como mecanismo de control y el inters por la innovacin y la creacin
de valor pblico.

Los componentes doctrinales de la NGP se encuentran en el cuadro resumen del

precursor de esta tendencia Chistoper Hood, en su artculo una gestin pblica
para todo momento?; gestin profesional activa en el sector pblico, estndares y
mediciones explcitos en el desempeo, mayor nfasis en controles de resultados,
cambio hacia la desagregacin de las unidades del sector pblico, cambio hacia
una mayor competencia en el sector pblico, hacer hincapi en las prcticas
administrativas del sector privado y hacer hincapi en una mayor disciplina y ahorro
en el uso de los recursos. (Hood, 1991:66-69)

Si bien hubo crticas al surgimiento de la nueva tendencia de gestin pblica Hood

considera que en la medida que se acepten los valores administrativos, se pongan
en prctica y se delimiten aunque sea de manera relativa se podrn poner a prueba
los lmites de la nueva gestin pblica.

En lo que se refiere a Amrica Latina la situacin en la dcada de los ochenta fue

mucho peor que en los pases desarrollados, la inflacin, la deuda externa y el
agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones fueron el escenario para
proponer nuevas reformas al aparato gubernamental.(CLAD:1998)

El diagnstico actual afirma que el Estado continua siendo un instrumento

fundamental para el desarrollo econmico, poltico y social de cualquier pas, aun
cuando hoy deba funcionar de manera diferente de la contemplada en el patrn

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nacional-desarrollista adoptado en gran parte de Amrica Latina, y del modelo
social-burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la posguerra
(CLAD:1998)

Al respecto de la reforma en Amrica Latina el CLAD propone una reforma

gerencial democratizadora cuyas caractersticas principales son:

-La profesionalizacin de la alta burocracia es el punto de partida de la reforma

gerencial.

-La administracin pblica debe ser transparente y sus administradores deben ser
responsabilizados democrticamente ante la sociedad.

-Descentralizar la ejecucin de los servicios pblicos es una tarea esencial en el

camino de la modernizacin gerencial del Estado Latinoamericano

-En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del gobierno
central, la administracin debe basarse en la desconcentracin organizacional.

-La administracin pblica gerencial se orienta, bsicamente, por el control de los

resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos,
como se haca en el modelo burocrtico weberiano.

-La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser
complementada con nuevas formas de control.

-En el modelo gerencial de administracin pblica es preciso distinguir dos formas

de unidades administrativas autnomas; las que realizan actividades exclusivas del
Estado, en este caso se busca la flexibilidad administrativa del aparato Estatal y las
agencias descentralizadas, en stas el Estado debe continuar actuando en la
formulacin general, en la regulacin y en el financiamiento de las polticas
sociales, pero es posible transferir el servicio a un sector no estatal en varias
situaciones

-La orientacin del suministro de servicios hacia el ciudadano/ usuario y,

9
-Modificar el papel de la burocracia en relacin con la democratizacin del poder
pblico (CLAD, 1998: 170-182).

Se hace una serie de recomendaciones para reformar la gestin de los problemas

pblicos, aparte de flexibilizar a la burocracia y sus ordenamientos verticales, se
busca mayor eficiencia y eficacia, as como un control sobe los recursos y personal
profesional capaz de resolver problemas y tomar decisiones en condiciones
especficas.

La NGP desde la perspectiva del CLAD para Amrica Latina busca reformar el
gobierno para que pueda insertarse a la globalizacin y lo que implica en mejores
condiciones competitivas, adems de una rendicin de cuentas generalizada del
sector para con la ciudadana, esto en un marco democrtico social.

La propuesta del CLAD para la reforma de las administraciones pblicas sigue

vigente para las instituciones de seguridad pblica en Mxico, mientras los altos
mandos de la polica a la par de los servidores que mantienen el contacto con la
poblacin no se profesionalicen, tomando en cuenta los valores que se marcan en
el artculo 21 constitucional, la atencin a la inseguridad seguir siendo deficiente,
provocando una mayor insatisfaccin de la sociedad para con sus instituciones
pblicas de seguridad.

Esta investigacin parte de la idea de que la administracin pblica en el rea de

seguridad puede transformarse a partir de los lineamientos que propone el
paradigma de gestin pblica, especficamente de las estrategias de Osborne, ya
que se toma a la polica federal, divisin de gendarmera como objeto de estudio,
que se analizar a partir de stos postulados considerando si cuenta con un buen
desempeo, gestin de calidad, eficacia y eficiencia y de mayor importancia el
ciudadano cliente.

En el siguiente apartado se describen las cinco estrategias de Osborne y Plastrik

que servirn de brjula de orientacin para la investigacin sobre la polica federal y
su divisin de gendarmera nacional, toda vez que se ha realizado una exploracin
sobre los principales ponentes de la teora de la gestin pblica, considerando que

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los postulados de los autores arriba mencionados proporciona los elementos para
entender la gestin del sistema de polica en Mxico a nivel federal y las razones
por las que es necesario modificar su ADN.

Osborne propone utilizar la comparacin de un organismo con las instituciones

pblicas, considera que stas son organismos complejos que nacen, crecen, se
desarrollan, pueden adaptarse y modificar su ADN para ser compatibles con su
entorno, lo que las configura es su ADN, en la medida que ste se modifique
estarn en condiciones de adaptarse a circunstancias especficas.

Transformar sta institucin poltica para hacerla competitiva, es en este escenario

donde surge el planteamiento de la necesidad de implementar la ingeniera
gentica la institucin para modificar su estructura fundamental, que deje en el
pasado, como tras instituciones pblicas la gestin burocrtica y comience a
garantizar la seguridad de la sociedad.

Las teoras para entender y analizar a la sociedad son mltiples y no se agotan

pese a algunos resultados negativos de su implementacin, se dira que se
transforman y sus seguidores cientficos sociales las afina para ser un catalejo
cientfico capaz de ensearnos la realidad social.

De acuerdo con Lewis Gunn (1991) las controversias sobre la nueva gestin pblica
han estado presentes desde sus comienzos como cuerpo terico, que van desde
hacerla ver como una moda, una disciplina ms de administracin pblica, una
mala copia del sector privado, etc.

Su estatus como paradigma terico sigue vigente en tanto que es una rama de
ciencia de la administracin capaz de implementar cambios, proponer estrategias y
dotar de herramientas tanto a funcionarios pblicos como a los propios
investigadores cientficos.

Concluyendo este punto se puede considerar el surgimiento de la NGP como

producto de las necesidades del gobierno de una gestin de la administracin
publica con calidad y eficiencia que permita tener la atencin en el ciudadano-
cliente y que adems trabaje por resultados. Surge en la dcada de los ochenta

11
como una posible solucin a los problemas que trajo consigo el Estado paternalista
que buscaba atender y resolver todo tipo de problemas; sociales, econmicos,
productivos, etc. En Amrica Latina en especfico, las recomendaciones de la
OCDE marcaron un paso fundamental para los gobiernos que retomaron parte de
las ideas para reformar sus respectivos gobiernos.

1.2 Herramientas de gestin pblica segn Osborne y Plastrik

Siguiendo la idea de revisar el ADN modificado de la polica federal en su divisin

de gendarmera nacional es necesario conocer las estrategias a utilizar para
conocer el propsito fundamental de la institucin, por lo que se parte de las cinco
estrategias de Osborne y Plastrik (1998:) para tener un marco terico base. sin un
ADN nuevo, no hay transformacin

La primera de las estrategias es conocer el propsito fundamental para que fue

creada la institucin pblica en este caso, la polica federal y su divisin de
gendarmera nacional.

La primera de las cinco estrategias es la estrategia central (Osborne y Platrik, 1998:

103-152) porque permite conocer el fundamento de la institucin pblica sus
orgenes y su propsito fundamental, es un organismo pblico de cumplimiento y
servicio, ya que de acuerdo a la legislacin es una facultad del Estado, pero un
servicio a la sociedad en conjunto.

Para aplicar la estrategia central son necesarias tres condiciones: despejar el

camino, desacoplamiento y corregir el rumbo, eliminar las funciones que no son
sustantivas y distraen a la institucin de la funcin y objetivos principales;
descentralizar funciones de programacin e implementacin y fijar metas as como
estrategias para alcanzarlas y el presupuesto correspondiente.

Aunque las funciones de cumplimiento suelen quedar en manos pblicas

(seguridad) porque el ciudadano asi lo prefiere antes que se deleguen a agencias
privadas, cuanto ms delicada y arriesgada sea una funcin ms probabilidades
habr de que el ciudadano desee que la dirijan empleados de la
administracin(Osborne y Plastrik,1998:147)

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La segunda estrategia es la de las consecuencias y se introduce en el gobierno de
tres maneras, la gestin empresarial, la competencia gestionada y la gestin por
rendimientos. En esta investigacin la ms adecuada, considerando a la institucin
policial de la gendarmera nacional como institucin de cumplimiento es la de
gestin por rendimientos, porque la seguridad no se puede delegar a corporaciones
privadas para su gestin aunque cabe decirlo, en Mxico existen corporaciones de
seguridad privada pero su labor se centra en organizaciones privadas.

La gestin por rendimientos es una forma que permite establecer evaluaciones de

rendimiento, criterios, gratificaciones; sean stas econmicas, cuasi econmicas y/o
psicolgicas y penalizaciones que buscan motivar al empleado para que aprenda
de sus errores y sea competitivo en sus funciones.

Una estrategia ms es la del cliente que busca poner la atencin en el sujeto que
recibe el bien o servicio y es el agente por el cual la institucin trabaja y tiene un
objetivo. la seguridad del ciudadano debe ser ms importante para la polica y los
funcionarios de prisiones que la satisfaccin de los delincuentes(Osborne y
Plastrik,1998:234). Esto evidencia que aunque hay diferentes clientes para un
mismo servicio debe prevalecer el ms importante.

Para hacer responsables a los organismos pblicos frente a los clientes existen
tres procedimientos bsicos: dar a los clientes la posibilidad de elegir entre varios
organismos pblicos, permitir que los clientes controlen los recursos y los asignen a
proveedores competitivos y el ltimo y que rescata esta investigacin es la garanta
de calidad para el cliente; establece criterios para el servicio asi como
penalizaciones al incumplimiento de la funcin.

De acuerdo a la propuesta de Osborne y Plastrik los organismos de cumplimiento

aunque deben atender a la demanda ciudadana, es importante que equilibren las
peticiones ya que al sr una materia delicada los reinventores deben atender a el
objetivo esencial del organismo; la seguridad pblica, por lo que quedan en
segundo plano las exigencias, por ejemplo de los delincuentes.

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Una estrategia ms es la de control y de acuerdo al autor se resume en cinco
pasos:

Claridad en los valores y la misin del organismo y la colaboracin de los

empleados.
Definir que se quiere obtener
Comprobar los resultados
Confianza en mandos medios para la toma de decisiones, as como el uso y
disposicin de recursos
Hacer responsables a quienes ejecutan el trabajo (Osborne y Plastrik, 1998)

Esta estrategia se usa de manera parcial en organismos de cumplimiento porque lo

que se busca es proteger los derechos de las personas, entonces solo en
condiciones especficas se pueden tomar decisiones por los empleados, por
ejemplo para leer los derechos al delincuente, escribe el autor, no se puede permitir
al polica que controle si dice o no decirle al delincuente sus derechos de acuerdo a
la normatividad vigente, es un protocolo de seguridad establecido.

Por regla general, los organismos de cumplimiento deben dedicar todo el tiempo
que sea necesario a establecer cundo es oportuna la libertad de decisin para el
empleado y cundo no lo es (Osborne y Plastrik, 1998:297).

La ultima estrategia y tal vez, la ms importante dentro del organismo de seguridad

pblica es la de cultura, pues para reinventar un organismo es necesario
transformar su ADN y de acuerdo al autor cambiar la cultura burocrtica por una
cultura empresarial, emprendedora y competitiva, requiere de un esfuerzo
maysculo y herramientas apropiadas para asegurar el xito de la transformacin,
para el autor la cultura es:

la cultura de una organizacin consiste en una serie de parmetros psicolgicos,

afectivos y conductuales que los miembros del organismo han interiorizado
profundamente y comparten. Tienen una dimensin fsica y tangible: los hbitos
y las rutinas de la gente; sus rituales, costumbres y convenciones; incluso las
historias que cuentan. Tambin tienen una dimensin oculta e intangible; las
creencias, los supuestos, las ideas, las esperanzas y los sueos de la gente.
Todos los aspectos de un organismo (su estructura, las descripciones de sus
puesto de trabajo, sus procedimientos normales de funcionamiento, su lenguaje,

14
 su poltica e incluso su tecnologa) contribuyen a su cultura (Osborne y Plastrik,
1998: 317).

La cultura es uno de los aspectos ms importantes a modificar dentro de un

organismo, para cambiarla es necesario utilizar las estrategias descritas en lneas
anteriores, con ello cambia y los paradigmas tambin cambian, pero adems se
necesitan controlar y renovar los siguientes factores determinantes de la cultura de
acuerdo al Osborne y Plastrik:

El propsito del organismo

Los sistemas de incentivos
La responsabilidad
La estructura de poder
Los sistemas administrativos
La estructura organizativa
Los procedimientos de trabajo
Las tareas del organismo
Las circunstancias externas
La historia y la tradicin
Las prcticas de gestin
La predisposicin de los dirigentes
La predisposicin de los empleados

Esto permitir crear una nueva cultura dentro del organismo, el cambio de cultura
no es fcil se requieren ciertos elementos que permitan al empleado entrar en
conflicto con los paradigmas establecidos sobre su actuar, sin embargo, utilizando
algunas estrategias es posible que el empleado intente utilizar el nuevo paradigma.
Introducir anomalas y ayudar apercibirlas permite entrar en conflicto al empleado,
ya que las cosas no salen como l espera y los conocimientos y paradigmas que
tiene no contestan a los nuevos acontecimientos, es entonces cuando se debe
proponer el nuevo paradigma, ayudar al empleado a tener fe en la utilizacin del
nuevo; es entonces cuando el empleado estar en una zona neutral donde deja el
viejo paradigma y toma el nuevo, finalmente proporcionar una red de seguridad
para que el empleado fortalezca el nuevo paradigma y observe que las cosas
cambian positivamente.

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Delinear los aspectos ms importantes para la modificacin de la cultura, reconocer
las ventajas de las estrategias propuestas por los autores en cuestin y
enmarcarlas al estudio del organismo de la polica federal, divisin de gendarmera
nacional permitirn en lo sucesivo de la investigacin, observar a travs de los ojos
de la gestin pblica.

1.3 Neoinstitucionalismo

El Neoinstitucionalismo o nuevo institucionalismo es una corriente innovadora que

busca romper con el institucionalismo antiguo, reconfigurando el papel de las
instituciones en el sistema social, sus cambios, permanencia y adaptabilidad al
contexto histrico.

El nuevo institucionalismo es utilizado en esta investigacin para entender el papel

que juegan las instituciones encargadas de velar por la seguridad pblica en el
contexto mexicano, su desarrollo y las condiciones que han permitido su
modificacin y centralizacin por el Estado.

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, los
constreimientos u obligaciones creados por los [seres] humanos que le dan forma a la
interaccin humana; en consecuencia, stas estructuran los alicientes en el intercambio
humano, ya sea poltico, social o econmico. El cambio institucional delinea la forma en la
que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio
histrico. [North,1990:3, citado en Romero,1999:8)

El neoinstitucionalimso es una corriente terica que pone de relieve el papel del as

instituciones y cmo ests permiten el desarrollo de la sociedad, surge de las
disciplinas de la sociologa, ciencia poltica y la economa. Busca explicar el papel
de las instituciones y cmo responden en circunstancias particulares de formas
distintas de acuerdo al lugar geogrfico en el que se encuentren.

De acuerdo a Paul J. Dimaggio y Walter W. Powell, en su libro el nuevo

institucionalismo en el anlisis organizacional, el desarrollo del nuevo
institucionalismo es una reaccin contra la revolucin conductual de dcadas

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recientes, la cual interpret la conducta econmica y poltica colectiva como la
consecuencia agregada de la eleccin individual. No se prest atencin en un
primer momento sobre el crecimiento de las instituciones polticas y econmicas
que se volvieron complejas y de gran tamao, ms all de la accin individual de la
sociedad.

La corriente neoinstitucionalista se ha desarrollado en campos disciplinarios tan

variados como la ciencia poltica, la economa, historia, sociologa, etc. Pero lo que
los va a vincular cientficamente es el hecho de considerar la importancia de las
instituciones, as como la importancia de los procesos sociales que las originan,
mantienen, modifican, reproducen o desaparecen.

Por lo que se refieren a la nueva teora positiva institucional de acuerdo a los

autores citados en lneas anteriores, surge de la teora de la racional choice o
eleccin racional, en ciencia poltica, eleccin pblica, se pone especial atencin a
los procesos legislativos y reglas normativas que permiten la estabilidad de las
instituciones polticas. La estructura de las reglas polticas se adapta muy bien al
flujo y reflujo de las agendas de los polticos, y las reglas pueden sobrevivir
fcilmente cuando su apoyo original disminuye. Como resultado, se considera que
las reglas legislativas son fuertes, que resisten en el corto plazo las presiones
polticas y que en el largo plazo limitan las opciones que pueden seguir libremente
quienes toman las decisiones. (Walter y Powell: 1999)

Dentro de la teora institucional existe adems, la corriente sociologa y

organizacional de las instituciones, que se contrapone a los planteamientos de la
teora institucional de la ciencia poltica y de la econmica en algunos aspectos
sobre la consideracin de las reglas y procedimientos de las instituciones. Mientras
que para la eleccin publica las instituciones son resultado de procedimientos
normativos que se legislan perdurando, donde los individuos toman parte, las
instituciones son consideradas de acuerdo a Walter y Powell como, relativamente
constantes en vista de la considerable rotacin entre los miembros individuales

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quienes ocupan los cargos pblicos, con frecuencia se adaptan a la demandas
idiosincrsicas de quienes desean influir en ellas.

Para la corriente sociolgica y organizacional el abanico de instituciones va ms

all de las formalmente establecidas, se ocupan adems de aqullas que se
establecen a travs de la cultura, usos y costumbres, consideran a las instituciones
como alternativas de cambio a futuro. La corriente organizacional observa la
repetitividad en algunos aspectos de la vida organizada que se pueden explicar
porque se sostienen a s mismos y no solo en relacin con actores que establecen
y ejecutan reglas generales.

Mientras los economistas y los cientficos polticos ofrecen explicaciones

funcionales de las formas en que las instituciones representan soluciones eficientes
a los problemas de la gobernabilidad, los socilogos rechazan las explicaciones
funcionales y se concentran, en cambio, en las formas en que las instituciones
complican y constituyen las vas por las que se buscan las soluciones.( Walter y
Powell: 1999)

Una vez esbozado lo anterior se utiliza el nuevo institucionalismo para explicar el

nuevo modelo policial en Mxico, as como la divisin de la polica federal; la
gendarmera nacional, porque permite trabajar con las instituciones y su marco
jurdico para dar certeza a la sociedad y la actuacin del Estado, se toma como
base para esta investigacin en el nuevo institucionalismo que s, segn lo escrito
por Jos Guadalupe Hernndez Vargas considera que la organizaciones sociales
son estudiadas desde los cambios histricos en su desarrollo que depende en gran
medida del pasado; esto es, cmo las polticas de desarrollo social han modificado
o no las condiciones de vida de los habitantes, de la sociedad mexicana, una visin
que hace nfasis en la historia de las instituciones.

1.4 Rgimen, tipos de rgimen y rgimen policial

18
Esta investigacin trabaja con el cambio de rgimen de polica ocurrido en lo que va
de la ltima dcada producto de la dinmica social, econmica y cultural, que hace
necesario una reforma a la polica como garante del Estado de Derecho. Por ello,
es necesario entender el concepto de rgimen en sus diferentes dimensiones y
usos.

El rgimen es entendido como un conjunto de instituciones que son

interdependientes, que se rigen por principios y responden a las necesidades de la
sociedad para cuyo fin se establecieron. Es un conjunto de procesos, polticas,
leyes y acciones que sostienen una parte esencial del Estado.

Es este sentido la funcin policial forma parte de la institucin gobierno, permite la

convivencia entre particulares, salvaguarda los bienes y evita o en su momento
enfrenta conflictos que se dan en la sociedad, para sea para sancionarlos o darles
solucin.

Para Maurice Duverger el rgimen poltico es un subsistema constituido por el

conjunto de instituciones polticas de un sistema social que se encuentran
coordinadas entre s. (Duverger: 1992) dentro de su libro instituciones polticas y
derecho constitucional habla sobre las instituciones polticas, situndolas dentro
del sistema social del que son el mecanismo regulador. As mismo, Maurice
Duverger considera al rgimen poltico en dos acepciones, una abstracta que se
refiere a el conjunto de reglas, costumbres y creencias ms importantes para la vida
poltica y en un nivel concreto; se encarna en el grupo o los grupos ms influyentes
en el gobierno; es decir, en la elite poltica.

Se denomina rgimen poltico al conjunto de instituciones que regulan la lucha por

el poder y su ejercicio, y de los valores que sustentan esas instituciones. Es la
estructura organizadora del poder, que establece los criterios de seleccin de los
integrantes de la clase dirigente y asigna los roles en ella. Tambin es el conjunto
de normas y procedimientos para el acceso y el manejo del poder. (EUMED: 2014)

19
El concepto de rgimen es usado en diferentes corrientes disciplinarias de la
ciencia poltica, como se acaba de esbozar en el concepto de rgimen poltico, para
esta investigacin el rgimen se utiliza con el adjetivo policial para entender el
cambio que este subsistema social ha tenido en lo que va del siglo y que se est
materializando en los ltimos aos que van del gobierno del presidente en turno.

De acuerdo a Andrs Serra Rojas citado por Jorge Fernndez Ruiz en su libro
Seguridad Pblica Municipal, 2003, el rgimen de polica est constituido por un
conjunto de facultades coactivas que tiene el poder pblico, para vigilar y limitar la
accin de los particulares, los cuales, dentro del concepto moderno de Estado,
deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley que
se funda en una finalidad de utilidad pblica(Fernndez, 2003:85)

El rgimen de polica es entendido por algunos juristas como poder de polica

(Fernndez, 2003:83-86), porque materializa las acciones administrativas del
Estado para salvaguardar a las personas y sus bienes, as como para hacer que se
observen las leyes de manera general.

Del rgimen de polica se desprende el modelo policial de un Estado que

materializa las acciones de seguridad. El modelo de polica es su concepto se
asemeja al de rgimen policial, siendo su definicin; conjunto de normas,
instituciones, rganos, medios y procedimientos de actuacin y coordinacin entre
todos ellos que tienen como garantizar la seguridad y la convivencia pacfica de los
ciudadanos. (Toval, 2014)

El mismo autor describe los diferentes modelos de polica que existen en el mundo,
en el plano terico; el legalista, el de control, y el de servicio pblico. Tambin
explica los tipos de modelos policiales basados en el plano administrativo territorial
que son: centralistas o nacionales, descentralizados, mixtos, y pueden ser de corte
civil militar o ambos.

20
El modelo mexicano es un modelo mixto porque su estructura institucional delega la
funcin en los diferentes rdenes de gobierno, existiendo una polica federal,
policas estatales y policas municipales.

RESUMEN
Haciendo una recapitulacin de las principales ideas sobre la nueva gestin pblica,
el neoinstitucionalismo y el rgimen de polica, que servirn en lo sucesivo esta
investigacin, se concluye que la NGP es una corriente terica surgida en los aos
setenta en la ciencia de la administracin que busca reorientar los objetivos
esenciales del Estado, hacindolo ms eficiente y eficaz en sus proyectos y el
resultado de stos. As mismo permite entender el desarrollo de la gestin en las
diversas instituciones pblicas y cmo el modelo burocrtico dejo de funcionar en
esta nueva etapa de la globalizacin y capitalismo.

La profesionalizacin en las diferentes perspectivas gerenciales aparece como una

prioridad a la que debe atender el Estado para reestructurarse y responder a las
necesidades de la sociedad y de los acontecimientos producto de la globalizacin.
Esto se ve reflejado en las recomendaciones del CLAD para los gobiernos
latinoamericanos, propone una profesionalizacin de los altos mandos como punto
de partida, pide trabajar por resultados y orientar la labor de gestin orientada hacia
el cliente-ciudadano, con ello se busca que el Estado responda a las necesidades
del nuevo contexto.

De acuerdo a las estrategias de Osborne y Plastrik la seguridad publica es una

funcin de cumplimiento que no puede delegarse a particulares en la reinvencin
del gobierno, pero si puede transformar su gestin utilizando las cinco estrategias
propuestas. Primero rescatando el objetivo esencial para el que fue creada la
funcin de seguridad pblica, especficamente la polica federal y su sector de
gendarmera. Seguido de trabajar en un marco de gestin por rendimientos, ya que
permite establecer evaluaciones de rendimiento, criterios, gratificaciones y
penalizaciones para motivar a ser competitivo en sus funciones.

21
As mismo las estrategias buscan un trabaja orientado al cliente, en este caso, se
busca que el servicio de seguridad publica resto por la polica federal sea orientado
al cliente, dando primordial importancia al ciudadano. Finalmente se busca con las
estrategias transformar la cultura de las corporaciones policiales como organismos
de cumplimento que les permita dotar a la ciudadana de seguridad publica pero
tambin que los haga responsables ante la sociedad, a la par que les otorguen
gratificaciones por el buen desempeo de su trabajo.

El neoinstitucionalismo permite entender la creacin de la institucin polica federal,

sector gendarmera, cmo desde sus inicios ha cambiado su funcin nodal y se ha
adaptado al contexto presente, a travs de las modificaciones legales a sus
estatutos, reglamentos, acuerdo y funciones. Esta corriente terica permite
entender la legislacin en materia de seguridad pblica, las funciones delegadas a
la polica federal y en un contexto legal la profesionalizacin de los cuerpos de
polica como una necesidad del estado para mantener el orden y la paz.

El rgimen de polica son todas acciones administrativas materializada para atender

a la seguridad, son el conjunto de instituciones, rganos, medios y procedimientos
de actuacin y coordinacin entre aquellos que deben garantizar la seguridad y la
convivencia pacfica entre los ciudadanos. Por ello es de imp0ortancia
trascendental entenderlo y rescatar el papel de la polica federal, sector
gendarmera y como se ha ido profesionalizando para atender los sucesos de
violencia en los espacios donde se requiere.

En el siguiente captulo partiendo de la teora planteada para esta investigacin se

trabajara en el desarrollo del problema de la profesionalizacin en la polica federal,
sector de gendarmera para entender y reconocer en qu aspecto de la
profesionalizacin se est fallando y si esto repercute de manera directa en la
funcin de seguridad brindada por esta institucin.

22
Se estar trabajando en el siguiente captulo con las estrategias planteadas para la
reinvencin del gobierno, en este caso la polica federal, para reconocer sus
objetivos primordiales, cultura de organizacin de manera general, como es su
servicio al ciudadano y como ha ido modificando sus funciones hasta la insercin de
la sptima divisin de gendarmera nacional de proximidad ciudadana.

Capitulo II el rgimen de polica y su profesionalizacin

La profesionalizacin dentro del marco normativo de la seguridad pblica es una

condicin necesaria para recuperar la paz en el territorio nacional, pero no
suficiente, como se ha planteado en la hiptesis que gua esta investigacin por lo
que es necesario en primero trmino contextualizar el rgimen de polica en Mxico
en la Administracin pblica federal, para luego esbozar los principales mandatos
legales que lo rigen, as como el marco normativo e institucional de accin de la
polica federal y su divisin de gendarmera nacional.

El rgimen de polica o el poder de polica ha existido siempre en el Estado,

cualquiera haya sido su naturaleza jurdica y la ndole de sus funciones en punto a
la realizacin de los fines sociales. As ha tenido un carcter amplio de poltica
interior (concepcin originaria de la polica como gobierno), y luego ha sido una
institucin esencialmente administrativa, primero de administracin jurdica del
Estado, y luego de administracin social (Bielsa, 1965:3 en Acosta: 2)

En Mxico este poder de polica ha tenido una serie de transformaciones de

acuerdo al contexto poltico-social del que ha formado parte en un tiempo y espacio,
se considera que en el momento presente se encuentra en vas de consolidacin
y/o transicin dados los constantes ajustes, roles y capacidades que se le han
asignado a las distintas instituciones integrantes, a continuacin se presentan de
forma general las principales instituciones que forman parte de ste poder,
legalmente denominado Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
23
2.1 Rgimen de polica en Mxico

El rgimen policial en Mxico o poder de polica como la maneja Fernndez Ruiz

(2003), ha tenido una historia de desarrollo como lo ha sido la transicin de la
independencia hasta la promulgacin de la constitucin actual, con conflictos,
actividades de facto, ilegalidad, impunidad, sin una normatividad clara, que lo han
configurado con las caractersticas que actualmente presenta, es decir, la
problemtica a la que hoy se enfrenta este rgimen es producto del desarrollo
histrico de las instituciones poltico-sociales en Mxico.

El rgimen de polica es una institucin creada por el Estado para cumplir con el
pacto social, cuya funcin principal es garantizar el Estado de derecho entre
particulares y de stos con el Estado. El rgimen de polica en Mxico abarca a
todas las instituciones encargadas de mantener y salvaguardar la paz, integridad y
bienes de las personas, no solo a las instituciones policiales que son una ms de
las partes del rgimen.

Ha sido producto de las fuerzas polticas en turno, no ha tenido una poltica

administrativa capaz de organizarlo, eficientarlo y orientarlo a dotar a la ciudadana
de una seguridad pblica integral. As lo escribe Pedro Jos Pealoza al sealar en
su texto la seguridad pblica: ms all de policas y ladrones que los orgenes de
nuestra debacle, como ya sealamos, fue la ausencia de una poltica estratgica de
seguridad pblica. En los ltimos cincuenta aos pasamos a tener descuido y
negligencia a una desesperada y tarda canalizacin de recursos (Pealoza, 2000:
260). En el siguiente apartado se muestran cifras sobre la evolucin del gasto de la
federacin hacia las instituciones de polica.

A ste rgimen se le dar forma administrativa y legalmente en la reforma de 1994

cuando se agrega el prrafo quinto y se menciona que la actuacin policial se regir
por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Este aspecto
se trabaja ms a detalle en el apartado del rgimen policial en la legislacin.

24
2.1.1 Integracin del rgimen de polica

El rgimen de polica en Mxico como se mencion en lneas anteriores, est

constituido por todas aqullas instituciones encargadas de la seguridad pblica,
procuracin de justicia y readaptacin social, as lo establece la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en su captulo uno, mencionando los
cuerpos colegiados que toman parte en las decisiones sobre las polticas de
seguridad en el pas:

Consejo Nacional de seguridad Pblicai, integrado por:

Presidente De La Republica

Secretario De Gobernacin

Secretario De La Defensa Nacional

Secretario De Marina

Procurador General De La Repblica

Los Gobernadores De Los Estados

El Jefe Del Distrito Federal y

El Secretario Ejecutivo Del Sistema

La conferencia nacional de procuracin de justicia

La conferencia nacional de secretarios de seguridad pblica

La conferencia nacional del sistema penitenciario

La conferencia nacional de seguridad pblica municipal

Los consejos locales e instancias regionales y

El secretariado ejecutivo del sistema

25
Es importante sealar como ser organizan las instituciones para la atencin de la
seguridad pblica en el pas pues hasta antes de 1995 no haba una coordinacin
entre rdenes de gobierno e instituciones de manera permanente que pudiera
generar polticas globales para erradicar las condiciones de inseguridad. Eficientar
las polticas de seguridad, en su ms amplio sentido, permite al rgimen de polica
consolidarse y tomar forma, tiende a una administracin eficaz para el despacho de
los asuntos de su competencia, apostar desde hace una dcada a la reinvencin
del sistema nacional de seguridad, es alentador para la poblacin, pero falta la
voluntad poltica de llevar a cabo de manera real los preceptos de la normatividad
de acuerdo a las exigencias del momento y no a criterios polticos del gobierno en
turno.

Un ejemplo de ello es la Secretaria de Seguridad Pblica que estuvo presente en

los sexenios de 2000-2012, ahora en el sexenio actual se decide reformar la ley y
delegar las funciones de la anterior secretaria a la Secretaria de Gobernacin, otro
ejemplo de ello son los cambios o adiciones a la polica federal, anteriormente se
denominaba PFP, actualmente se decidi llamarla solo PF, pero se le agrega una
divisin ms, la gendarmera nacional de proximidad ciudadana, de su origen y
desarrollo hablare en secciones ms adelante, por ahora los utilizo como ejemplo y
sustento de las lneas anteriores.

La estructura del rgimen de seguridad de la misma manera que se organiza

legalmente, tambin se administra operativamente, siendo el consejo nacional el
encargado de la distribucin de los recursos en la materia hacia la federacin,
Estados, Municipios y el Distrito Federal. A continuacin se presentan una serie de
graficas que ponen de relieve la distribucin del gasto entre los diferentes rdenes
de gobierno en sus distintas dependencias, lo que en principio da un panorama
sobre la inversin en seguridad pblica que se hace en el pas.

La inversin en seguridad pblica en Mxico es una constante que ha

incrementado a partir de la promulgacin de la LGSNSP, que en su momento y
ahora busca atender con calidad y de manera eficaz los problemas de seguridad

26
pblica que afectan a la poblacin y que no se han podido erradicar, por el
contrario, siguen complejizndose ms, al grado de ser una problemtica que ya
no solo atae a la nacin, tambin se encuentran involucrados en las polticas,
algunos organismos internacionales y Estados Unidos, a travs de la iniciativa
Mrida.

En diciembre de 2008, Mxico y los Estados Unidos firmaron la primera Carta de Acuerdo sobre la Iniciativa
Mrida, marcando as un captulo histrico en la cooperacin y el reconocimiento de las responsabilidades
compartidas entre ambas naciones para a fin de contrarrestar la violencia ocasionada por el crimen organizado
que amenaza a los ciudadanos en ambos lados de la frontera. A cinco aos de su implementacin, la Iniciativa
Mrida ha fomentado un aumento en la cooperacin bilateral en materia de seguridad y ha proporcionado un
apoyo tangible a las instituciones mexicanas de seguridad y justicia y ha impulsado los esfuerzos de los Estados
Unidos por detener el trfico de armas, dinero y demanda de drogas. Inicialmente firmada por los presidentes
Caldern y Bush, la Iniciativa Mrida contina con los presidentes Pea Nieto y Obama.( Embajada de EUA)

2.1.2 Recursos para las instituciones de seguridad pblica federal

El rgimen de polica en el mbito federal est compuesto por diferentes

instituciones creadas para la realizacin de diferentes tareas y/o polticas de
seguridad, el presupuesto otorgado a cada una, marca en parte su desempeo,
pues como lo mencion Donald Klisberg iisin dinero no hay polticas, para que una
institucin pblica o privada logre con sus objetivos necesita de ingresos
permanentes, en este sentido, muestran algunas cifras sobre el presupuesto
otorgado a las instituciones de seguridad pblica.

GRFICO 1

27
Fuente: Tomada de Pealoza, 2002; 261

Como se observa el presupuesto para la procuradura en cuatro dcadas no fue

mayor a tres millones de pesos, aun sumando el presupuesto de las dcadas
mencionadas no se acerca al presupuesto de la dcada de los noventa y lo
presupuestado en dos aos (2001 y 2002), se maximizan los ingresos destinados
nicamente a esta institucin.

De acuerdo a lo que expone Pealoza citado en lneas anteriores, el presupuesto

hacia las instituciones de seguridad en el orden federal pareciera ser la solucin
que el gobierno adopto como poltica de gobierno, lo que lejos de redimensionar al
rgimen policial federal solo lo acrecent, en este momento, la inseguridad no se
ha erradicado y las polticas en la materia siguen siendo un tema polmico, cada
sexenio le da caractersticas particulares a la seguridad pblica.

GRFICO 2

28
Fuente: informe de resultados de la fiscalizacin de la cuenta pblica 2011

En lo que va de la presente dcada, el recurso hacia las instituciones de seguridad

pblica han aumentado de forma sostenida, los recursos que muestra la grfica en
referencia a la PGR y la SSP suman casi el 80% del gasto total de la federacin en
seguridad pblica, traducido en sas instituciones.

GRAFICO 3

29
El gasto total de la procuradura general de la repblica como lo muestra la grfica,
creci casi el doble en la dcada, pasando de ocho a casi quince millones de
pesos, es una de las instituciones que ha tenido un crecimiento acelerado, en su
presupuesto despus de 2010, las polticas gubernamentales de seguridad publica
en sos sexenios. El Expresidente Vicente Fox iii se decidi por una poltica de
investigacin, informacin e inteligencia para erradicar la inseguridad, as como la
creacin de la SSP y la Agencia Federal de Investigaciones al servicio de la PGR,
esto explica en parte el aumento del recurso para esta institucin.

En la misma lnea, la poltica de ataque frontal frente al crimen organizado del

expresidente Felipe Caldern tambin provoco el crecimiento de recursos para la
institucin en cuestin, as lo explica Human Rights Watch en el espacio virtual
ladobe En lugar de adoptar las medidas necesarias para reformar y fortalecer las
deficientes instituciones de seguridad pblica de Mxico, Caldern decidi emplearlas para
llevar adelante una guerra contra organizaciones delictivas que ostentaban cada vez mayor

30
poder en el pas. Asign al Ejrcito un rol central en su estrategia de seguridad pblica, que
se enfoc principalmente en enfrentar a los carteles mediante el uso de la fuerza.

GRAFICO 3

Lo que destaca dentro del grfico es el aumento constante y acelerado del recurso para la
secretaria, de nueve a cuarenta millones de pesos, la poltica de recursos para las
instituciones, para la reduccin de la inseguridad fue una poltica general y constante en los
dos sexenios revisados.

Finalmente se presentan un par de grficas de la percepcin de la ciudadana de la

inseguridad en el pas, la premisa para la investigacin es pormenorizar la poltica de
profesionalizacin y su contribucin de manera particular para la recuperacin de la
seguridad publica en el pas. El tema de fondo es la general inseguridad que viene azotando
el pas desde hace algunas dcadas y que se violent en lo que va del siglo.

GRAFICO 4

Percepciones de la ciudadana acerca del mayor problema en Mxico hoy

31
Fuente: (Bergman, 2011: 69)

La inseguridad es el tema de fondo de la investigacin y lo que motiva a gobierno,

instituciones y organizaciones privadas a analizar el problema y su causalidad tanto
estructural como histrica, como se observa en la grfica, la inseguridad pas de
ser un problema percibido en tercer lugar a posicionarse como tema de primera
importancia para la sociedad.

El rgimen de polica se ha transformado para responder a las demandas de

seguridad por parte de la poblacin, las estructuras y polticas de gobierno se
encauzan para responder de manera efectiva y eficiente a la situacin actual, las
organizaciones sociales se encuentran ms al pendiente de lo que sucede en el
pas y las acciones que el gobierno toma, ya sea para aceptarlas o manifestarse
en contra de ellas.

2.2 Rgimen policial en la legislacin

El rgimen policial en Mxico se encuentra fundamentado en la Constitucin

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 21 prrafo quinto
sealando que la seguridad es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito

32
Federal, Estados y municipios, en las respectivas competencias que la misma
constitucin seala.

Seala adems que la actuacin de las instituciones policiales se regir por los
principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

La norma que reglamenta esta disposicin es la ley general del sistema nacional de
seguridad pblica, dentro de su artculo segundo manifiesta la responsabilidad del
Estado y rdenes de gobierno para atender la seguridad sealando:

Artculo 2.- La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito

Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y
derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos y
comprende la prevencin especial y general de delitos, la investigacin para hacerla
efectiva, la sancin de las infracciones administrativas, as como la investigacin y la
persecucin de los delitos y la reinsercin social del individuo, en trminos de sta ley, en
las respectivas competencias establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.

La LGSNS para su estructura y observancia se divide en ttulos y captulos; el primer ttulo

denominado disposiciones preliminares contiene los primeros nueve artculos, se menciona a
quin corresponde la funcin de seguridad y la seguridad pblica en especfico, conceptos
clave para entender los artculos subsecuentes, el carcter civil de la seguridad pblica, los
campos de coordinacin de las esferas de gobierno en el mbito de su competencia, la
coordinacin, evaluacin y seguimiento de la misma ley y la estricta observancia de los
lineamientos de la ley por los consejos que se integran a partir de ella.

En su ttulo segundo, de las instancias y la distribucin de las competencias del sistema

nacional de seguridad pblica, captulo 1 de la organizacin del sistema nacional de
seguridad pblica, contiene la integracin de los distintos rganos y consejos, que integran el
sistema, as como los mecanismos que las conferencias nacionales establecern para el
cumplimiento de sus funciones, asegurar las acciones para una coordinacin efectiva y
eficaz y el informe oportuno al consejo nacional.

33
El captulo dos del consejo nacional de seguridad pblica, dentro de los artculos respectivos
menciona a los integrantes del consejo nacional, destacando: el presidente de la repblica
quien lo preside, secretarios de gobernacin, marina, defensa nacional, procurador general de
la repblica, los gobernadores de los Estados, el jefe del Distrito Federal y el secretario
ejecutivo del sistema. Se enumeran las atribuciones del consejo, su funcionamiento y las
comisiones permanentes del consejo.

El captulo tres del secretariado ejecutivo del SNSP, menciona qu es el secretariado

ejecutivo, requisitos para ser secretario ejecutivo del sistema, facultades que le corresponden,
las atribuciones del centro nacional de informacin, las atribuciones del centro nacional de
prevencin del delito y participacin ciudadana, responsabilidades del centro nacional de
certificacin y acreditacin, as como sus facultades.
El captulo cuatro de la conferencia nacional de procuracin de justicia, menciona quienes
integran esta conferencia, la facultad del presidente para tener invitados dependiendo el tema
a tratar, sus funciones, y los periodos para sus reuniones.

El captulo quinto de la conferencia de secretarios de seguridad pblica, menciona quienes la

integran, funciones y la posibilidad de tener invitados. El captulo sexto de la conferencia
nacional del sistema penitenciario, igual que las conferencias anteriores, menciona su
integracin y facultades.

Capitulo sptimo de la conferencia nacional de seguridad pblica municipal, menciona

quienes la integran y sus funciones. El captulo ocho de los consejos locales e instancias
regionales de coordinacin, menciona en sus artculos respectivos, el establecimiento de
consejos locales, su integracin, el establecimiento de instancias regionales y su
funcionamiento.

Captulo nueve de la distribucin de competencias, menciona la concurrencia de facultades

de los rdenes de gobierno y qu aspecto del sistema le toca a cada esfera de gobierno.

34
Titulo tercero disposiciones comunes a los integrantes de las instituciones de seguridad
pblica, capitulo uno de las obligaciones y sanciones de los integrantes de las instituciones
de seguridad pblica, menciona las obligaciones de stas instituciones, elementos de la
identificacin de los integrantes de estas instituciones, tipo de uniforme y elementos que
debe llevar y las sanciones por el incumplimiento de la ley.

Capitulo dos de los sistemas complementarios de seguridad social y reconocimientos,

prestaciones mnimas para los servidores pblicos y tabuladores salariales, capitulo tres de
las academias e institutos, fijan lla responsabilidad de crear institutos para la
profesionalizacin de los cuerpos policiales, las atribuciones de la secretaria en materia de
profesionalizacin.

Titulo cuarto del servicio de carrera en las instituciones de procuracin de justicia, capitulo
uno disposiciones generales, capitulo dos del ingreso al servicio de carrera en las
instituciones de procuracin de justicia, que debe ser por convocatoria pblica y los
requisitos que se deben reunir. Capitulo tres del desarrollo del servicio de carrera de las
instituciones de procuracin de justicia, capitulo cuatro de la terminacin del servicio de
carrera de las instituciones de procuracin de justicia, capitulo quinto de la
profesionalizacin, menciona el programa rector que establece los lineamientos y contenidos
mnimos en la materia y Capitulo sexto de la certificacin.

Titulo quinto del desarrollo policial, capitulo uno disposiciones generales; menciona el
desarrollo policial como el conjunto integral de reglas y procesos debidamente estructurados
y enlazados entre s que comprenden la carrera policial, los esquemas de profesionalizacin,
la certificacin y el rgimen disciplinario de los integrantes de las instituciones policiales.

Se menciona adems la relacin jurdico laboral de los trabajadores, as como las causas que
los pueden separar de su cargo y las funciones mnimas que deben desempear, siendo;
investigacin, prevencin y reaccin.

35
Captulo dos de la carrera policial y de la profesionalizacin, se hace referencia a la carrera
policial como un sistema de carcter obligatorio y permanente conforme al cual se
establecen los lineamientos que defienden los procedimientos de reclutamiento, seleccin,
ingreso, formacin, certificacin, permanencia, evaluacin, promocin y reconocimiento, as
como la baja de los integrantes de las instituciones policiales.

Se mencionan los fines de la carrera policial, las jerarquas dentro de las instituciones
policiales, la composicin de la clula bsica que se compondr invariablemente de tres
elementos. Comprende la remuneracin de acuerdo al riesgo, funciones y rango. El grado
policial, la antigedad, las insignias, las condecoraciones, estmulos y reconocimientos
obtenidos, el resultado de procesos de promocin y el registro de correcciones disciplinarias.

Capitulo tres del rgimen disciplinario, titulo sexto del sistema nacional de acreditacin y
control de confianza, que se conforma con las instancias, rganos, instrumentos, polticas,
acciones y servicios previstos en la ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines dela
evaluacin y certificacin de los integrantes.
Titulo sptimo de la informacin sobre seguridad pblica, capitulo nico que comprende la
utilizacin de informacin a travs de instrumentos tecnolgicos respectivos y la creacin de
bases de datos. Seccin primera del registro administrativo de detenciones, seccin segunda
del sistema nico de informacin criminal, seccin tercera del registro nacional de personal
de seguridad pblica, seccin cuarta del registro nacional de armamento equipo.

Ttulo octavo de la participacin de la comunidad, capitulo nico de los servicios de atencin

a la poblacin. Titulo noveno de las responsabilidades de los servidores pblicos, capitulo
uno disposiciones generales, capitulo dos de los delitos contra el funcionamiento del sistema
nacional de seguridad publica. Titulo decimo de los fondos de ayuda federal, capitulo uno
disposiciones preliminares, capitulo dos de la cancelacin y suspensin de ministracin de
recursos. Titulo dcimo primero de las instalaciones estratgicas, titulo dcimo segundo de
los servicios de seguridades privadas y artculos transitorios.

36
La sntesis de la ley es importante porque estructura todos los ordenamientos en materia de
seguridad pblica, que permiten la coordinacin entre gobiernos, su participacin y
sanciones para quien no observe la ley. Adems de esta ley se encuentras leyes de carcter
secundario con la misma importancia y los reglamentos respectivos.

Ley orgnica de la administracin pblica federal

Ley orgnica y reglamento de las secretarias de estado miembros del consejo nacional
de seguridad pblica

Constituciones polticas de los estados y sus leyes orgnicas de la administracin

pblica de cada estado

Reglamento de la ley general del sistema nacional de seguridad pblica

Ley general de victimas

Ley general para la prevencin general de la violencia y la delincuencia

Ley general para prevenir y sancionar los delitos en materia de secuestro,

reglamentaria de la fraccin XXI del artculo 73 de la constitucin poltica de los
estados unidos mexicanos

Ley general para prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata de
personas y para la proteccin y asistencia de vctimas de estos delitos

Ley de amparo reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la constitucin poltica de

los estados unidos mexicano
Ley de extradicin internacional
Ley de la polica federal
Ley de la comisin nacional de los derechos humanos
Ley de seguridad nacional
Ley federal contra la delincuencia organizada
Ley federal de justicia para adolescentes
Ley que establece las normas mnimas sobre readaptacin social de sentenciados
Ley orgnica del poder judicial de la federacin
Cdigo penal
Cdigo de procedimentos penales
Reglamento de la ley de la polica federal

37
 Este es el marco normativo general que comprende la seguridad dentro de la federacin,
Estados, el Distrito federal y municipios.

2.3 diseo institucional del rgimen policial

El poder de polica del Estado mexicano en las ltimas dcadas ha presentado un

aumento en sus instituciones, ingresos y facultades en los diferentes rdenes de
gobierno, pero es necesario reflexionar si su diseo institucional corresponde a las
demandas de la poblacin de mayor seguridad, policas mejor preparados,
legalidad y un desempeo eficiente, no es motivo de este apartado concluir si el
diseo del rgimen policial es el adecuado para el pas como se encuentra, o si la
va de un modelo central es mejor, lo que este apartado proporciona es la
distribucin a nivel federal de las instituciones de seguridad.

Asegurar un grado mnimo razonable de eficacia a los cuatro principios

constitucionales de actuacin policial (legalidad, e eficiencia, profesionalismo y
honradez), antecede a la decisin de otorgarles mayor poder. Es un contrasentido
fortalecer una institucin que no merece la confianza ciudadana, sin proponer
medidas concretas y suficientes que tiendan a garantizarla. (Lpez, 2000: 14)

El transito que han tenido las policas dentro del rgimen de polica ha terminado en
la fusin de la secretaria de seguridad pblica, a la secretaria de gobernacin,
producto de las polticas en la materia del gobierno en turno. Lo mismo sucedi con
la polica federal preventiva, desde su creacin en 1999 a propuesta del congreso
de la unin, en especfico, de la cmara de diputados, promulgada por el entonces
presidente Ernesto Zedillo, para la restauracin de la seguridad pues los brotes de
delincuencia se hacan cada vez constantes en las principales ciudades del pas
(cmara de diputados). Diez aos despus se transform en polica federal, con
capacidades operativas y estratgicas para el combate al crimen organizado, la
recuperacin de la seguridad y como polica de proximidad ciudadana.

38
El modelo de polica que se encuentra en Mxico es un modelo mixto, pues aunque
existe una coordinacin en materia de seguridad en los tres rdenes de gobierno,
stos siguen tendiendo su potestad y facultades especficas en la materia. De las
instituciones federales que atienden de manera directa la seguridad en el territorio
nacional son:

Procuradura general de la republica

Secretara de gobernacin
Para el despacho de los asuntos en materia de seguridad cuenta con las siguientes
unidades:
Unidad de Informacin para la Seguridad Pblica;
Unidad de Servicios y Formacin Policial;
Inspectora General;
Direccin General de Estrategias para la Atencin de Derechos Humanos
Direccin General de Planeacin Estratgica para la Prevencin Social;
Direccin General de Seguridad Privada;
Direccin General de Poltica para el Desarrollo Policial;
Direccin General del Centro de Control de Confianza;
Direccin General de Poltica y Desarrollo Penitenciario;
Direccin General de Plataforma Mxico;
Direccin General de Infraestructura Tecnolgica de Seguridad Pblica;
Direccin General de Servicios;
Direccin General de Servicios para la Operacin Policial;
Direccin General de Apoyo Jurdico

Los rganos administrativos desconcentrados siguientes:

Centro de Investigacin y Seguridad Nacional;

Secretara Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del
Sistema de
Justicia Penal;
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica;
Polica Federal;
Servicio de Proteccin Federal, y
Prevencin y Readaptacin Social.

39
La secretaria de gobernacin engloba las instituciones que en el sexenio pasado
fueron de la secretaria de seguridad pblica, adems de otras que tienen la funcin
de salvaguardar la seguridad de las personas, para esta investigacin el lugar y
funciones de la polica federal tienen un carcter central, por ello se enuncian las
divisiones de su estructura. La polica federal forma parte de la comisin nacional
de seguridad, para su gestin se divide en:

Divisin de inteligencia
Divisin de investigacin
Divisin de seguridad regional
Divisin cientfica
Divisin antidrogas
Divisin de fuerzas federales
Divisin de gendarmera
Secretaria general
Unidad de asuntos internos y
rgano interno de control
2.5 profesionalizacin de los cuerpos policiales, revisin histrica

Un primer acontecimiento que puede marcar el registro del surgimiento de un

rgimen policial, es la polica rural o los rurales que tuvieron su origen en 1857 en la
guardia de seguridad que era controlada directamente por el gobierno federal,
posteriormente es formalmente erigida por Benito Jurez en 1861 como polica
rural para la seguridad de los caminos y usada por Porfirio Daz para lograr el orden
pblico en el Pas, ambos coincidieron en utilizar a la polica como medio para
garantizar la seguridad y el orden pblico, sta polica se consolida con Daz, con la
poltica de dar amplio margen de accin a los integrantes de la corporacin, para
mantener el orden y erradicar los conflictos en todo el pas, (Vanderwood: 1981) Lo
hicieron con dos dinmicas que se reproducen hasta hoy en da, de acuerdo a Jos
Lpez Portillo Vargas 2000 en su texto, la polica en Mxico; funcin poltica y
reforma, lealtad poltica y relativa autonoma de los cuerpos policiales, mismos que
provocaron en sta una descomposicin originaria de la polica.

El Estado haba hecho una apuesta cuyos costos pagaramos hasta nuestros das: intercambi
lealtad poltica por impunidad y cierto grado de autonoma. En consecuencia, sobre la polica

40
prevalecieron los controles polticos sobre los jurdicos. El referente legal fue refuncionalizado como
un recurso circunstancial; por tanto la ley se aplicara en caso de que fuera polticamente necesario
(Lpez, 2000: 8)

La polica en sus orgenes actu como ejecutora de las polticas de orden pblico y
seguridad del gobierno en turno, el no contar con un marco legal le permiti trabajar
en impunidad y de acurdo a las polticas del gobierno en turno. De la misma forma,
el no tener una normatividad para su organizacin interna y reclutamiento de
elementos, la organizacin fue de acurdo al jefe en turno de las corporaciones, sin
tener de manera clara lneas directrices que pudieran acotarles el marco
administrativo, dentro del Estado.

La polica aparece en la constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos

desde 1917 como un servicio pblico propio de los municipios bajo el auspicio de la
seguridad pblica, a sta esfera de gobierno se le asume como la responsable de
salvaguardar la libertad, derechos y bienes de las personas, en el texto original
promulgado es esa poca, la polica no se encuentra como una facultad del Estado,
ello explica por lo menos en menor medida las polticas discrecionales a las que fue
sujeto este cuerpo administrativamente.

Antes y despus de 1917 el rgimen de polica actu como garante del orden
pblico ms all de la seguridad pblica. Mxico al terminar el conflicto armado
busc un orden que le permitiera sentar las bases del desarrollo econmico, poltico
y social, dejando en segundo trmino, garantizar a los ciudadanos la seguridad.
Por ello las policas fungieron como actores que lograron un orden pblico fuera de
los marcos legales, desde all los valores, profesionalismo, identidad corporativa,
etc. estuvieron sujetos al gobierno en turno.

As, durante el Mxico posrevolucionario sigui adelante la preeminencia de los controles polticos
sobre la polica. Si bien el cambio de siglo implic la transformacin radical del contexto, derivada de
la institucionalizacin del conflicto, ahora la polica quedaba atrapada por las reglas impuestas desde
un modelo poltico de corte autoritario, que garantiz la debilidad estructural del Estado de derecho.
(Lpez, 2000: 9)

41
En este contexto surge la polica federal siendo presidente de la republica Plutarco
Elas calles, decretada el 1 de julio de 1928. En sus inicios se llam escuadrn de
agentes vigilantes de la oficina de trnsito, primer escuadrn motorizado de
caminos, dependiente de la secretara de comunicaciones y obras pblicas, su
funcin fue vigilar los caminos nacionales y concesionados (el financiero,
07/09/2014).

Posteriormente cambia su nombre por polica federal de caminos creada y

modificada por acuerdo del presidente Abelardo Rodrguez en febrero de 1931, sus
funciones siguieron siendo las mismas, pero de carcter administrativo.

Hasta ese momento las funciones de la polica fueron administrativas, las RIG eran
precarias en materia de seguridad pblica, dado que cada orden de gobierno
trabajaba con sus propios cuerpo policiacos, y en aquellos donde no se tena la
capacidad de contar con un cuerpo policial la ayuda era directa del Estado hacia el
municipio, fueron relaciones precarias y ms de carcter estructural que por
convenio o negociacin.

Cabe mencionar que se habla de la polica federal ms all de lo sucedido en las

policas estatales y municipales, pero de manera general las policas en los inicios
del Mxico posrevolucionario fueron agencias polticas encargadas de realizar los
trabajos que los gobiernos no hacan, estuvieron plagadas de corrupcin,
discrecionalidad, abusos y nula cultura policial.

La acumulacin de un largo proceso histrico donde no existieron estndares

mnimos de calidad y control en la gestin de los recursos, contribuy a la
descomposicin estructural interna de nuestras instituciones policiales. Los
componentes de esa descomposicin son los siguientes: carencia de bases
jurdicas adecuadas a las necesidades cotidianas del polica; ausencia de sentido y
mrgenes en la actuacin; arbitrariedad y amplia expansin de la corrupcin a

42
todos los niveles; improvisacin en su actuar; insuficiente capacitacin; escasa
especializacin y, por consecuencia, baja divisin de funciones. (Lpez: 2000)

Se crea finalmente la polica federal preventiva en el sexenio de Ernesto Zedillo,

pero por acuerdo del poder legislativo en diciembre de 1998, fusionando los
cuerpos de la polica federal de caminos, la migratoria y la fiscal, cuyo propsito fue
la seguridad ciudadana (Cmara de diputados).

La profesionalizacin como norma para los cuerpos policiales aparece con la

LGSNSP en el captulo quinto, titulo dos de la carrera policial y de la
profesionalizacin. Sus objetivos son:

Garantizar el desarrollo institucional y asegurar la estabilidad en el empleo,

con base en un esquema proporcional y equitativo de remuneraciones y
prestaciones para los integrantes de las Instituciones Policiales;
Promover la responsabilidad, honradez, diligencia, eficiencia y eficacia en el
desempeo de las funciones y en la ptima utilizacin de los recursos de las
Instituciones;
Fomentar la vocacin de servicio y el sentido de pertenencia mediante la
motivacin y el establecimiento de un adecuado sistema de promociones que
permita satisfacer las expectativas de desarrollo profesional y reconocimiento
de los integrantes de las Instituciones Policiales;
Instrumentar e impulsar la capacitacin y profesionalizacin permanente de
los Integrantes de las Instituciones Policiales para asegurar la lealtad
institucional en la prestacin de los servicios.

Es importante sealar los objetivos del captulo de la ley porque de ello deriva la
eficiencia de la carrera policial (reclutamiento, seleccin, ingreso, formacin,
certificacin, permanencia, evaluacin, promocin y reconocimiento) y su
profesionalizacin.

43
La profesionalizacin se considera por la ley LGSNSP como: el proceso
permanente y progresivo de formacin que se integra por las etapas de formacin
inicial, actualizacin, promocin, especializacin y alta direccin, para desarrollar al
mximo las competencias, capacidades y habilidades de los integrantes de las
Instituciones Policiales. Los planes de estudio para la Profesionalizacin se
integrarn por el conjunto de contenidos estructurados en unidades didcticas de
enseanza aprendizaje que estarn comprendidos en el programa rector que
apruebe la Conferencia de Secretarios de Seguridad Pblica, a propuesta de su
presidente.

La ley es clara en este sentido, sin embargo, la puesta en marcha de la

profesionalizacin y la homogeneidad de la carrera policial en todos los Estados
todava es tarea pendiente.

la polica no es vivida como una autenticad profesin no por los propios policas,
ni por la sociedad. No existe un proceso gremial tpico ni colegio profesional ni
derechos colectivos. La escasa capacidad de adaptacin a las nuevas tcnicas
delictivas es consecuencia lgica de la rigidez de la estructura policial y del
desinters por la profesin. Puede decirse que los policas son considerados como
ciudadanos de segunda categora. Su carcter represor a los ojos de la comunidad
los ha colocado en un permanente aislamiento social (Carrillo, 2003).

Aun con las polticas del actual gobierno, la profesionalizacin sigue siendo tarea
pendiente, tarea nada sencilla si se considera el deterioro estructural de las
instituciones, el perfil limitado de los miembros, querer modernizar policas
educados en otro contexto rebasa las capacidades del Estado, se requiere de una
cultura policial trabajada desde este momento para que rinda frutos por lo menos en
un lustro.

La rotacin del personal en la PFP (hoy PF) y las policas locales es alta,
generando vicios de lealtades y costos a la planificacin. Toda la cadena de

44
mandos est sujeta a estos vaivenes y, por lo tanto, los actores procuran extraer
rentas inmediatas para s y para sus superiores, lo cual contribuye a generar una
cultura policial de difcil transformacin. (Bergman, 2011: 28)

Policas federales por ao

ao Nmero de policas
federales
2000 5 535
2001 9 593
2002 10 381
2003 11 142
2004 10 813
2005 10 639
2006 11 989
2007 13 012
2009-2010 32 357
Fuente: elaboracin propia con datos del peridico jornada y
http://alejandrodiazd.wordpress.com/2014/01/29/salarios-capacitacion-y-numero-de-policias-en-mexico-parte-del-problema/

En 2011 en las acciones del presidente en turno, en materia de seguridad pblica

en particular, menciona que se revisaron y clasificaron 150 planes y programas
correspondientes a 24 entidades federativas, con lo que se cumpli al 100% la meta
anual establecida, con miras a la homologacin de ocho reas de conocimiento y
14 unidades que conforman el Programa Rector de Profesionalizacin.

As mismo informa que se capacitaron 2,458 elementos de 25 entidades para la

conformacin de Unidades Policiales Estatales, de los cuales 1,809 fueron para las Unidades
de Investigacin y 649 para las Unidades de Anlisis Tctico.

De los cursos de formacin inicial egresaron 4,379 nuevos elementos a la PF. Del
total, 358 correspondieron a policas con perfil investigador y 1,349 al perfil de
reaccin para integrarse a las Fuerzas Federales, y 214 para incorporarse al
Servicio de Proteccin Federal. A stos se agregan los 2,458 elementos para las
Unidades de Policas Estatales capacitados en el marco del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica (SNSP). (Quinto informe de gobierno, 2011)

45
2.6 la profesionalizacin en la polica federal y su sector de gendarmera
Nacional
La profesionalizacin de la polica federal en los ltimos aos ha sido un tema de
especial inters para las instituciones encargadas de la misma. La polica federal
se encuentra dentro de la comisin nacional de seguridad pblica, anteriormente
secretaria de seguridad pblica, atiende problemas del fuero federal, proporciona
apoyo a las entidades donde la delincuencia rebasa las capacidades institucionales
de las policas estatales y/o municipales y se encarga de la administracin de la
profesionalizacin a nivel nacional, buscando la homologacin salarial y jerrquica
en elementos que aprueben las evaluaciones y se integren a los modelo de mando
nico.

En el pas se cuenta con 38 Centros de Evaluacin y Control de Confianza

acreditados en todo el territorio nacional; 35 son estatales y tres son federales. En
ellos se ha evaluado al 94 por ciento de las policas municipales y al 95 por ciento
de las estatales, as como a prcticamente la totalidad de la plantilla activa en la
Comisin Nacional de Seguridad, la Procuradura General de la Repblica y el
Instituto Nacional de Migracin.(presidencia de la repblica)

En lo que va del 2014 ms de 137 mil 500 elementos de las fuerzas federales
participan, o han participado, en diversos programas de capacitacin, actualizacin
y especializacin. Se cre el Centro Nacional de Formacin de Mandos, en
Amozoc, Puebla. Ah, los jefes de polica son capacitados, no slo en sistemas de
inteligencia y liderazgo, sino tambin en mtodos para inculcar al personal bajo su
cargo, los valores del servicio pblico. La primera generacin de este plantel est
integrada por 850 elementos.

En Agosto de 2014 se aprob en el consejo nacional de seguridad pblica, la

creacin de una comisin especial de desarrollo policial, con el propsito de
impulsar el servicio profesional de carrera en las corporaciones de polica de todo el
pas, Para contar con cuerpos policiales homologados en las 32 entidades

46
federativas, con los mismos protocolos y estndares de excelencia en su
profesionalizacin

En el primer informe de gobierno federal se explica que la estrategia nacional de

seguridad est orientada a la atencin de los problemas especficos que se viven

en cada zona del pas, por lo que se realiz un despliegue de elementos de la

Polica Federal en cinco regiones.

En julio de 2013 se cont con un despliegue operativo bajo el esquema regional de

36,685 elementos que permiten mayor proximidad y cercana con la comunidad.

Distribuidos de la siguiente manera: Regin Noroeste 2,857, Regin Noreste 3,970,

Regin Occidente 5,805, Regin Centro 21,465 y Regin Sureste 2,588 elementos.

A fin de consolidar los procesos de carrera policial, profesionalizacin, control de

confianza y rgimen disciplinario de los integrantes de la Polica Federal, a travs

del Sistema de Desarrollo Policial, se llev a cabo el reclutamiento, seleccin,

formacin, certificacin y permanencia de sus integrantes.

En 2013 egresaron del curso bsico de formacin inicial Perfil Reaccin 485

cadetes. De diciembre de 2012 a julio de 2013, se capacitaron 5,941 elementos en

la modalidad presencial en los siguiente rubros: actividades acadmicas internas

2,794; actividades acadmicas con apoyo de otras instituciones 1,055; actividades

acadmicas internacionales 303 y actividades acadmicas sobre derechos

humanos 1,789.

47
De diciembre de 2012 a julio de 2013 se realizaron 46,285 evaluaciones de control

de confianza, de las cuales 11,084 fueron para la permanencia, formacin de

grupos y promocin.

Para cumplir con los requisitos de ingreso del personal de seguridad pblica, de

diciembre de 2012 a julio de 2013 se aplicaron 19,407 evaluaciones de control de

confianza para nuevo ingreso, distribuidas de la siguiente manera:

5,242 para ingresar al rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y

Readaptacin Social.
1,991 para ingresar al rgano Administrativo Desconcentrado Servicio de

Proteccin Federal.
12,144 para ingresar a las divisiones de la Polica Federal.
30 evaluaciones para ingresar a las reas centrales.

2.6.2 gendarmera nacional

La gendarmera nacional de proximidad ciudadana, es una divisin ms de la

polica federal, fue en su momento una promesa de campaa del entonces
candidato Enrique Pea Nieto, que se materializ en el presente ao, pero sus
inicios se encuentran en la segunda sesin extraordinaria del consejo nacional de
seguridad pblica donde se instruye al secretario de gobernacin para que inicie
con los trabajos para la creacin de dicha institucin. (Presidencia de la repblica)

De acuerdo al peridico el sol de Mxico, en su artculo integrarn 10 mil

elementos la gendarmera nacional se expone que la gendarmera se integrara con
elementos del ejrcito y la marina, entrenados para pertenecer a la polica, para

48
llenar los huecos de seguridad pblica en los territorios de los Estado y los
municipios que no cuente con ella.

En la misma noticia Ernesto Lpez Portillo Vargas director ejecutivo del Instituto
para la seguridad y la Democracia, expres su preocupacin por la puesta en
marcha de la gendarmera y manifest su desacuerdo total a la militarizacin de la
polica. (Manrique, 8 de mayo de 2013)

David Vicenteo periodista de escribi en el portal una entrevista hecha al

entonces comisionado de seguridad Manuel Mondragn, donde ste confirma que
la gendarmera se est desarrollando y sus elementos son de corte castrense,
adems de que se estn entrenando en instalaciones militares, de acuerdo con el
comisionado la gendarmera surge como apoyo a la polica federal, ya que esta no
cubre las necesidades de todo el territorio federal.(22 de Marzo de 2013)

El 17 de diciembre de 2012 dio inicio el proceso de planeacin y desarrollo de un

nuevo modelo de poltica pblica en materia de seguridad, que parti del anlisis de
la historia y evolucin de las principales gendarmeras del mundo, para definir un
concepto propio acorde a las caractersticas y necesidades de Mxico, y del
momento histrico que vivimos.

La 7 Divisin de Gendarmera constituye un nuevo modelo que privilegia la

seguridad ciudadana. Tiene como objetivo generar condiciones de seguridad ante la
presencia de la delincuencia organizada que amenace la vida, la libertad, la
integridad o el patrimonio de las personas, en zonas urbanas, rurales y tursticas.

Realizar acciones de seguridad para la prosperidad de la poblacin, protegiendo

las fuentes de ingresos, las cadenas productivas y los bienes de la gente.

Se caracteriza por ser itinerante con cuarteles mviles desmontables. Tiene amplia

49
capacidad de despliegue operativo que le permite desplazarse conforme a
diagnsticos criminolgicos y econmicos, para brindar seguridad en puntos
estratgicos. Su misin operativa policial en esas zonas de riesgo delincuencial
contribuir a fortalecer las capacidades institucionales y la presencia territorial para
que los mexicanos puedan desarrollar sus actividades con tranquilidad.

Cuenta con agrupamientos de caballera, de operaciones especiales, de reaccin,

de proximidad social, de seguridad rural, de seguridad fronteriza, y de proximidad
turstica.

Su fundamento legal se sustenta en el artculo 21 de la Constitucin en tanto que

forma parte de la Polica Federal, institucin de seguridad pblica de carcter civil,
disciplinado y profesional; as como los artculos 1 y 5 de la Constitucin por lo
que se refiere a la proteccin de un derecho fundamental: que nadie impida a las
personas trabajar en las actividades lcitas que decidan. Asimismo, la Ley General
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, la Ley de la Polica Federal y su
Reglamento y el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales.

Su nuevo modelo de operacin se respalda en las seis Divisiones de la Polica

Federal, activndose con ello, de forma integral, acciones para acompaar y
proteger a los trabajadores en todas las etapas de un ciclo productivo: de cosecha o
crianza al procesamiento hasta la puesta al consumidor, en caso de productos
agrcolas o ganaderos, o en temporadas vacacionales para el turismo.

En ese orden, est en condicin de generar seguridad en las fuentes de ingresos

industriales, mineros, agrcolas, pesqueros, ganaderos, y turstica, frente a las
amenazas de la delincuencia organizada. Otra tarea sustantiva es establecer
acciones de proximidad social, con actividades permanentes de apoyo a las
comunidades, as como disear programas coordinados con la poblacin para
proteger a la gente mediante la aplicacin de medidas preventivas policiales contra
el delito.

50
Sus actividades incluyen protocolos de operacin apegados al respeto de los
derechos humanos.

La responsabilidad asignada a esta 7 Divisin representa un nuevo modelo de

operacin de la Polica Federal, porque su actividad est orientada a realizar
acciones de seguridad ciudadana, y a disminuir varias causas generadoras del
delito.

La interaccin de las siete Divisiones dan mayor potencia a la fuerza operativa de la

Polica Federal, para continuar su misin de impactar a los grupos criminales. Ellas
son:

1.- Fuerzas Federales, el poder de reaccin,

2.- Seguridad Regional, prevencin y seguridad en carreteras y aeropuertos

federales,
3.- Investigacin, desarrolla mtodos tcticos que permiten prevenir y enfrentar a la
delincuencia,
4.- Cientfica, investiga la ciberdelincuencia, y la criminalstica de campo,
5.- Inteligencia, analiza y procesa informacin para la adopcin de estrategias,
6.- Antidrogas, investiga el narcotrfico,7.- Gendarmera, privilegia la seguridad
ciudadana.

Otro distintivo de la 7 Divisin de la Polica Federal, est en la nueva generacin

de indicadores para evaluar sus resultados. Su eficacia se medir con ejercicios
comparativos, a partir de generar condiciones de seguridad para proteger a las
personas, a sus fuentes de ingresos, y que concluyan bien los ciclos productivos
que les hayan asignado.

El 23 de agosto de 2013, en la XX Sesin Ordinaria del Consejo de Desarrollo

Policial de la Polica Federal, fueron aprobadas las convocatorias de ingreso a la
Divisin de Gendarmera, procedindose al reclutamiento de 130 mil ciudadanos.

51
Los 5 mil seleccionados, incluidos los mandos, surgieron de un riguroso proceso de
entrevistas y evaluaciones de control de confianza. El programa de formacin fue
especialmente diseado para las funciones y atribuciones que desarrolla la Divisin
de Gendarmera. Const de 7 mdulos: propedutico; tica y valores; el modelo de
Gendarmera; Cumplir con el marco legal; desarrollo y acondicionamiento fsico;
tcnicas y tcticas en materia de reaccin policial; formacin militarizada.

El mdulo de la formacin militarizada es una innovacin en la formacin policial,

pues dota a los cadetes de destrezas y habilidades propias de las fuerzas armadas,
con la disciplina militar. El mdulo represent el 12% (180 horas) de su capacitacin
en San Miguel de los Jageyes con instructores de la Secretara de la Defensa
Nacional, con materias de orden, desarrollo y acondicionamiento fsico, defensa
personal, prcticas de armamento, tiro y reaccin tctica ofensiva.

Es importante precisar que el proceso de formacin de los 5 mil elementos ser

permanente, con el programa de actualizacin anual que va de 40 a 120 horas,
segn el grado del integrante. El promedio de edad de sta primera generacin de
la Divisin de Gendarmera es de 28 aos; el 13 por ciento son mujeres; el 67 por
ciento tiene estudios de preparatoria y licenciatura. El 33% restante, secundaria.

Los 250 mandos fueron seleccionados en funcin de su experiencia dentro de la

Polica Federal de entre los 1,450 aspirantes. Sus capacidades se fortalecieron con
un programa de mil horas que incluy un Diplomado en Mando Policial en el Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas, CIDE, y con programas especiales
impartidos por expertos de la Polica Nacional de Colombia, la Gendarmera
Nacional de Francia y Mxico.

El grupo tiene un promedio de 38 aos de edad. Su experiencia mnima de mando

es de seis aos en la Polica Federal. El 17% son mujeres, y el 80% de todos tiene
nivel acadmico de licenciatura y posgrado.

52
En el siguiente captulo se presentan los avances del anlisis a la informacin
obtenida en campo a travs de una entrevista realizada a ocho especialistas en
seguridad pblica e informacin documental que demuestra la hiptesis planteada
en el proyecto de investigacin.

La inseguridad pblica en el pas en un tema de primersima importancia que ha

ocupado el centro de las discusiones acadmicas, polticas y sociales en lo que va
de la segunda dcada de ste siglo, problema multi causal que se ha venido
agudizando y que ha enfrentado la administracin pblica federal con diversos
programas como: platicas ciudadanas para la prevencin del delito, operativos
conjuntos para la prevencin y disuasin del delito, mando nico policial y reformas
legales a la organizacin policial en general tanto para combatirlo de manera
frontal coactiva, como para prevenirlo desde la sociedad.

En este captulo se presentan los hallazgos encontrados en la investigacin de

seguridad pblica y la profesionalizacin de los cuerpos policiales del sistema
federal (Polica Federal) y la gendarmera nacional de reciente creacin. La
hiptesis de trabajo destaca que: la profesionalizacin policial en trminos de la
normatividad vigente, contribuye de manera limitada a la recuperacin de la
seguridad pblica.

El captulo se estructura de cuatro apartados, en el primero se analiza el

presupuesto asignado a seguridad pblica y en especfico para la polica federal,
considerando el periodo de estudio. En el segundo apartado se hace una
comparacin de la profesionalizacin en la polica federal a partir de la norma y de
lo que desde el punto de vista acadmico se considera necesario para contar con
policas profesionales en su ms amplio sentido, dedicados a salvaguardar a la
sociedad.

Dentro del tercer apartado se habla de la polica federal y su divisin de

gendarmera nacional, entendiendo los retos a los que se enfrentara en los

53
prximos aos para su consolidacin como cuerpo de proteccin de proximidad
ciudadana, entendindose como un cuerpo que deber ser profesional en su
desarrollo futuro. Finalmente se hace un anlisis sobre las causas probables que
han permitido el alza de la inseguridad en el pas y los retos a los que se enfrenta lo
profesionalizacin policial tomando en cuenta el cuerpo terico de la gestin
pblica.

3.1 Presupuesto para seguridad pblica (polica federal); poltica de

operativos y mecanismos para la disuasin y prevencin del delito.

La inseguridad pblica es un problema de carcter nacional que ha venido

desarrollndose en lo que va del siglo XXI, llegando a grandes escalas que han
obligado a la administracin federal a utilizar los medios necesarios para brindar la
seguridad a la poblacin. Ejemplo de ello es la poltica de operativos conjuntos que
se inici en el sexenio de Felipe Caldern y que continua vigente en la
administracin del presidente Enrique pea; operativos donde participan la polica
federal, ejrcito, marina y las fuerzas locales donde se realiza el operativo.

Todos estos grupos de autodefensa y bandas de delincuentes cuentan con armas de

alto poder a pesar de que el gobierno federal ha realizado varios intentos para
desarmarlos. De hecho, a principios de 2014 envi a 10 mil policas y soldados como
parte de un operativo de recuperacin estatal en Michoacn. (Gil: 2015)

Estos operativos han sido la base de la poltica presidencial de seguridad pblica

en los sexenios mencionados, su lgica para recuperar la seguridad pblica en las
zonas de mayor conflicto es con un combate frontal a las bandas criminales. De
acuerdo al peridico la jornada, cuando Caldern anunci su estrategia de
seguridad, orden a las fuerzas armadas combatir a la llamada delincuencia
organizada. Con ello autoriz, en tiempos de paz, el uso de efectivos militares en
tareas exclusivas de las fuerzas de seguridad pblica, principalmente policiales.
Tambin militariz a las policas. (Fazio: 2015)

54
Estos operativos se dialogan entre las autoridades competentes y las fuerzas
armadas, a travs de una investigacin previa de las zonas inseguras, los
elementos de las distintas corporaciones montar puestos de control e inspeccin,
vigilancia de calles, auxilio ciudadano, operativos sorpresa a casas de seguridad,
narco tiendas, laboratorios clandestinos, etc. Con el objetivo de desarticular a las
organizaciones criminales y restaurar la paz pblica.

Si se parte del hecho de que la polica es la institucin encargada de la seguridad

publica en cualquier esfera de competencia, federal, Estatal o Municipal, y
retomando del captulo dos la historia de las policas en Mxico, que han sido objeto
de las polticas del gobierno en curso, las encargadas de los enemigos pblicos,
con un alto ndice de corrupcin y poca profesionalidad.

Entonces se entiende, mas no se justifica, la necesidad del gobierno de Caldern

de una poltica de seguridad de combate frontal, ya que las fuerzas armadas estn
entrenadas para la guerra, para asegurar la seguridad nacional frente a enemigos
externos, no para cuidar a la poblacin de los brotes de inseguridad interna, pero
dado el olvido que tuvo este rubro, pues aunque se hicieron intentos, prueba de ello
es la creacin de la polica federal (su nacimiento y desarrollo se explic en el
captulo dos), no se lograron resultados.

Esta poltica aunque en un primer momento el presidente en funciones no quiso

poner en prctica, lo sigui ejecutando, adems de crear otros cuerpos policiales
como la gendarmera nacional y los mandos nicos en los Estados.

En este lapso de tiempo la profesionalizacin policial se ha pronunciado ms en los

discursos oficiales que puesto en prctica de manera real, en el presupuesto anual
desde 2007 para la secretaria de seguridad pblica se ha dado prioridad a los
operativos conjuntos y en menor medida a la carrera policial, rubro que forma parte
de las estrategias particulares de cada institucin y no se toma en cuenta de
manera general como rubro de importancia por lo menos para la secretaria de
seguridad pblica federal y la polica federal.

55
Esto se observa en el aumento de presupuesto de manera significativa para la
secretaria de seguridad pblica y secretaria de gobernacin (en lo referente a
seguridad pblica), de 13 mil millones en 2007, pas a ms de 32 mil millones de
pesos en 2008, beneficiando el aumento a los programas de operativos conjuntos
para la prevencin del delito en un 90%.

Dentro de los presupuestos de egresos de la federacin que van del 2012 al 2015,
en el anexo III de ramos administrativos, en los dos primeros aos en la secretaria
de seguridad pblica y en los ltimos dos aos en la secretaria de gobernacin
(especficamente para seguridad pblica), se tienen como objetivos, indicadores y
metas los que se muestran a continuacin en la tabla 1.

Tabla 1: objetivos de la poltica de seguridad y costos anuales

ao Objetivo de la poltica Costo de la implementacin

de operativos para la
prevencin y disuasin del
delito
2012 Desarrollar un cuerpo policial nico a nivel federal, que se conduzca ticamente, 19,979,152,950
que est capacitado, que rinda cuentas y garantice los derechos humanos.
19,190,148,360
Alinear las capacidades del Estado mexicano en el combate a la
delincuencia organizada, a fin de restablecer las condiciones de
seguridad para la sociedad en todo el territorio nacional.

Fortalecer el despliegue territorial de la polica federal en todo el pas

para garantizar condiciones de seguridad a los ciudadanos que
permitan mantener el orden pblico y la paz social.

Instrumentar operativos conjuntos para restablecer la seguridad y la paz

pblicas en las regiones ms afectadas por la delincuencia organizada
2013 Contribuir a la seguridad de la ciudadana mediante operativos 18,758,784,168
conjuntos en zonas de alta incidencia delictiva. 17,357,287,613
En los estados donde opera la Polica Federal
Disminuye la operatividad del crimen organizado.
2014 Mxico en Paz 20,684,202,680
18,399,451,723
Contribuir a la seguridad de la ciudadana mediante la realizacin de
operativos y acciones para la prevencin, combate y disuasin de
delitos.

La participacin de la Polica Federal disminuye la incidencia delictiva

de los delitos de alto impacto.
Creacin de la gendarmera nacional 4,500,000,000

2015 Contribuir a mejorar las condiciones de seguridad y justicia mediante la 22,060,409,935

realizacin de operativos y mecanismos de disuasin y de prevencin 19,169,407,885
del delito con otras instituciones policiales de los tres rdenes de
gobierno, en las tareas de restablecimiento de la paz y el orden
pblicos.

La participacin de la Gendarmera Nacional disminuye la incidencia

56
 delictiva de los delitos de alto impacto en las instalaciones, eventos,
comunidades, regiones, zonas y rutas en las que se encuentren
desplegados sus Integrantes.

Acciones tctico operativas de disuasin, reaccin, contencin y

restablecimiento del orden pblico en las instalaciones, eventos,
comunidades, regiones, zonas y rutas en las que se encuentren
desplegados sus Integrantes ejecutadas.

Capacitacin y profesionalizacin de los integrantes de las unidades

especiales de la Divisin de la Gendarmera.

Gendarmera nacional 5,091,970,499

Fuente: elaboracin propia a partir de la informacin de los diferentes presupuestos publicados por la Secretaria de Hacienda
y Crdito Pblico (http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2015/html/tomo_iii.html)
Nota: el valor en precios constantes para 2015 se hizo con el promedio del INPC publicado hasta el mes de abril.
Es importante sealar que la tabla muestra de manera sinttica la misma poltica en diferentes aos y administraciones, as
mismo, el presupuesto asignado y por ejecrtuar por la policia federal.

Se muestran dos cifras en la tabla, la primera corresponde a la suma asignada al

programa en el presupuesto anual, la segunda cifra se encuentra deflactada con
base en el 2011 y presenta el presupuesto a precios constantes. En este sentido se
observa que el presupuesto asignado no se modifica de manera sustancial, aunque
la cifra de 2015 es parcial dado que el INPC del ao an no concluye se observa
que el presupuesto en 2012 y 2015 es casi igual, con una diferencia de apenas de
20, 740,476 pesos.

La tabla muestra el presupuesto asignado a los operativos para la disuasin y

prevencin del delito, es decir para los operativos que se han llevado a cabo en
ambas administraciones para el combate frontal de las organizaciones criminales
que alteran la seguridad pblica del pas, son operativos que se hacen en Estados
con mayor incidencia delictiva.

El presupuesto para seguridad pblica comparado con las ganancias por parte del
crimen organizado permite tener una idea del caudal de recursos que tienen stos
ltimos y que les permite continuar trabajando en la impunidad. De acuerdo con la
revista Proceso nmero 1981, las ganancias obtenidas por el crimen organizado
entre 2012 y 2014 se estiman en 31 mil 460 millones de pesos por la va de
extorsiones a los mineros, productores de aguacate, empresarios y comerciantes
grandes, medianos y pequeos, por cuotas, venta de drogas y secuestros. En tres

57
aos ganaron lo que el gobierno invirti en ao y medio para operativos y con una
ganancia anual del crimen organizado se podra estar creando una gendarmera
nacional, es decir, tienen los recursos para evadir a las fuerzas de seguridad
pblica.

Si bien el presupuesto para seguridad pblica a nivel federal aument en ms de un

100% a partir del ao 2008, no se han dado grandes avances para la recuperacin
de la seguridad en el pas, aun con los operativos conjuntos como poltica principal.
Las zonas con ms altos ndices de inseguridad de acuerdo al ndice de paz (vision
of humanity: 2014), que mide el nivel de paz de acuerdo a siete indicadores
(homicidio, crimen violento, crimen con armas, encarcelamiento, financiacin de la
polica, crimen organizado y eficiencia de la justicia), son: Guerrero, Morelos,
Sinaloa, Michoacn, Guanajuato, Tamaulipas, Chihuahua, Baja California, Jalisco y
Mxico. (ndice de paz, 2014)

Los Estados con mayor inseguridad siguen siendo los mismos, acaso el nico del
que poco se escucha en las noticias nacionales es Guanajuato, que tambin se
encuentra dentro de stos. De lo que se deriva que haya opiniones como la de
Jorge Carrasco Araizaga, que escribi en revista proceso:

Lejos de pacificar al pas, lo ensangrent. En vez de cohesionar a las fuerzas

federales que enfrentan la potencia de fuego y el poder corruptor de la delincuencia
organizada, Felipe Caldern dividi al Ejrcito y a las corporaciones policiacas,
adems de confrontar al Poder Judicial para mantener impunes a sus incondicionales
y hundir a quienes consideraba sus adversarios. Al seguir el hilo de la fabricacin del
caso del general ngeles Dauahare, se recorre toda esta trama de ilegalidades en
que el expresidente bas su guerra contra el narco (Carrasco: 2015)

De lo anterior se desprende no solo el saldo de miedo para la sociedad que al ver,

escuchar o inclusive encontrarse en un operativo le ha provocado, tambin en el

58
texto se expresa parte de lo que los elementos de seguridad viven en cumplimiento
de su trabajo, tambin se les fincan responsabilidades, los desaparecen o los
matan.

Hecho que si bien se ha ido trabajando en la puesta en marcha de manera real de

la LGSNSP y la Comisin Nacional de Seguridad, que han permitido grandes
avances desde su creacin para desarrollar la carrera policial y la
profesionalizacin, todava se encuentra lejos del ptimo para brindar al polica las
herramientas necesarias indispensables para el despacho de su funcin y a para
brindar los elementos para logran una verdadera seguridad publica en Mxico.

De acuerdo con la perspectiva de la gestin pblica una de las bases para

recuperar el ADN (explicado en las estrategias para la reinvencin del gobierno en
el captulo uno) de una funcin de la administracin pblica es precisamente,
recuperar el objetivo para el que fue creado.

Haciendo un balance, tanto la sociedad como los elementos de los cuerpos

encargaos de las seguridad publica llevan los daos que los operativos conjuntos
han dado como resultados. En la encuesta nacional de seguridad publica urbana
levantada por el Instituto Nacional de Geografa e Informtica INEGI, ms de la
mitad de la poblacin mayor de edad dijo que senta inseguro de vivir en una
ciudad, no se ha logrado recuperar la seguridad de la sociedad. En este mismo
tenor los enfrentamientos que se dan y los operativos que terminan en desgracia y
que salen a la luz pblica por los noticiarios a nivel nacional, hacen aun mayor el
temor de la poblacin de ser vctimas de un delito, un atropello de las fuerzas
policiales, o una desaparicin.

Ejemplo de estos hechos que impactan a la poblacin se encuentran los ms de 25

mil desaparecidos en el sexenio de caldern de acuerdo a las cifras aportadas por
Anabel Hernndez en diciembre de 2012 en la revista proceso nmero 1887, la
captura de lderes del cartel de Jalisco nueva generacin en 2012 que provoc una
ola de actos violentos en la capital, cronometrados en zonas estratgicas, el

59
levantamiento de los autodefensas en Michoacn en 2013, la detencin del Chapo
Guzmn en 2014, el caso del Ayotzinapa, Tlatlaya, Apatzingn, el enfrentamiento
ms reciente en Michoacn en el rancho el sol, en Tanhuato que dejo varios civiles
muertos, la cada de un helicptero del ejrcito en Jalisco. La desaparicin de 13
individuos cada da. Uno cada hora con 52 minutos. Y 40% de ellos son jvenes de
entre 15 y 29 aos, en lo que va de la administracin de pea nieto de acuerdo a
Homero Campa quien hace un reportaje especial en la revista proceso en
colaboracin con el CIDE.

Son suceso que impactan de manera directa en la vida diaria de las poblaciones de
sos Estados, pero que ponen en alerta a la nacin, son situaciones que impiden
tener confianza en las polticas de seguridad y en los elementos policiales
prestadores del servicio.

Otro dato importante dentro de la tabla es la asignacin de presupuesto para la

creacin de la gendarmera nacional en el ao 2014, el presupuesto para este
sector de la polica federal se encuentra dentro del presupuesto anual para la
polica federal que ms adelante se muestra en una tabla de asignacin de
recursos.

La creacin de la gendarmera nacional fue una promesa de campaa del hoy

presiente de la repblica, que hasta el 2014 se vio realizada y de la que se
desprenden diversos cuestionamientos por parte de investigadores y analistas
polticos. En el artculo A 20 meses de gobierno, el presidente Pea Nieto lanza 'su'
Gendarmera escrito por Jos Roberto Cisneros el 22 de agosto de 2014, se hace
una remembranza de los inicios de la gendarmera hasta su puesta en marcha, se
mencionan los diversos cambios que tuvo, desde ser de lite y ser formada por
militares, hasta lo que hoy es; una polica de proximidad ciudadana que inici
operaciones con cinco mil elementos, con alrededor de dos mil de origen castrense.

60
Es importante observar que en los ltimos dos aos 2014-2015 se toma en cuenta
una poltica especfica para la consolidacin de este cuerpo policial encargado de la
seguridad ciudadana de manera cercana, es la sptima divisin de la polica federal
y se apuesta por que sea una polica profesional capaz de salvaguardar a la
poblacin y mantener vigentes los valores policiales enunciados en la constitucin.

En el ltimo apartado se analiza a fondo las ventajas de sta polica, su desarrollo y

como se ha ido profesionalizando para proteger a la ciudadana. En este apartado
se toca solo lo referente al presupuesto asignado.

La tabla dos muestra que el presupuesto asignado a seguridad pblica en el

periodo de estudio a permaneci ms o menos constante, igualando en 2015 al
presupuesto asignado en 2013. Si bien el componente monetario es la base para
cualquier poltica que se implementa, para el caso de la seguridad publica hace
falta una reestructuracin de la carrera policial y de la profesionalizacin en
particular, que multiplique los beneficios de los recursos en este rubro, ya que al
tener un recurso humano con las capacidades, herramientas y estrategias, se
estar en posibilidad de hablar seguridad pblica y no de combate a la inseguridad.

Tabla 2: presupuesto para seguridad pblica y polica federal

presupuesto para seguridad pblica

ndice de presupuesto polica
presupuesto de egresos presupuesto federal
precios base presupuesto federal a precios
de la federacin para seguridad pblica
ao 2011 polica federal constantes
2012 $3,706,922,200,000 104.1115085 $40,536,522,049 $22,052,410,198 21,181,529,791
2013 $3,956,361,600,000 108.0743984 $41,217,172,226 $19,767,356,408 18,290,507,926
2014 $4,479,954,200,000 112.4174948 $44,234,416,402 $28,139,978,975 25,031,672,366
2015 $4,694,677,400,000 115.081332 $41,447,857,906 $26,099,635,104 22,679,295,281
Fuente: elaboracin propia con base en los presupuestos de la federacin en los aos correspondientes y el INPC.

El presupuesto para la polica federal se obtuvo sumando del programa

presupuestario cuatro rubros que opera de manera directa: actividades de apoyo
a la funcin pblica y buen gobierno, actividades de apoyo administrativo,

61
implementacin de operativos para la prevencin y disuasin del delito y proyectos
de infraestructura gubernamental de seguridad, etiquetados con el cdigo C00.

As mismo, el monto para la seguridad pblica es el que en el presupuesto de

egresos 2012, 2013 se encuentra clasificado como ramo 36. El presupuesto de
2014, 2015 para seguridad pblica se obtuvo de la secretaria de gobernacin,
dependencia federal que absorbi las funciones de la secretaria de seguridad
pblica.

El impacto de los presupuestos es poco si partimos de que la inseguridad en el pas

todava se encuentra lgida en varios Estados y algunos eventos de magnitud
(Ayotzinapa por ejemplo) nos dan cuenta de ello ya que no son casos aislados, por
el contrario se vuelven del dominio pblico nacional e internacional, dejando a los
cuerpos de seguridad como poco profesionales e incapaces de contener este tipo
de actos, o en su caso para resolverlos.

En Mxico las instituciones que tienen la funcin de seguridad pblica son varias:
Procuradura General de la Republica, Comisin Nacional de Seguridad, Centro de
Investigacin y Seguridad Nacional, Conferencia Nacional de Seguridad, Secretaria
de Gobernacin, en este trabajo se analiza el rubro de la profesionalizacin de la
polica federal porque es el cuerpo policial que desde su creacin se pens como
una institucin nacional profesional capaz de restaurar la seguridad en zonas
altamente conflictivas.

El grafico 1 que se muestra a continuacin, compara el presupuesto de la polica

federal a precios constantes y corrientes, se observa que el presupuesto otorgado
para el rubro es similar en los aos 2012 y 2015. Lo que indica comparndolo con
la tabla uno que las polticas en materia de seguridad han privilegiado el recurso
para operativos.

62
Grafico 1 presupuesto federal para seguridad pblica

Fuente: elaboracin propia con base en datos publicados por la SHCP

De acuerdo con las propuestas Osborne y Plastrick, la seguridad pblica es una

funcin a cargo del gobierno que no puede ser delegada a los particulares por el
carcter que reviste para la ciudadana en general y lo delicado de los asuntos que
trata. el gobierno federal ha hecho un gran esfuerzo para disminuir los ndices de
inseguridad, sin embargo, en tanto no se profesionalice a los cuerpos encargaos de
sta funcin, los resultados seguirn siendo deficientes, no solo hablando de los
cuerpos policiales, tambin de los operadores administrativos y quienes se
encargan de distribuir el recurso. En tanto la gestin policial no se apegue de
manera real a las normas y la profesionalizacin sea una realidad en los cuerpos
policiales, poco se podr avanzar en la recuperacin de la seguridad pblica.

Si bien las fuerzas armadas son un elemento fundamental en estos momentos para
la recuperacin de la seguridad en zonas altamente conflictivas, considero que una
reorganizacin, depuracin y profesionalizacin de los organismos policiales

63
federales en especfico, puede contribuir de manera considerable para lograr el
objetivo y permitir que las fuerzas armadas se dediquen a su propio objetivo central,
salvaguardar la soberana nacional.

3.2 Profesionalizacin policial, elementos acadmico-normativos comparados.

En el apartado anterior se analiz el presupuesto de la seguridad pblica a nivel

federal, la poltica de operativos conjuntos en las administraciones que abarca el
periodo de esta investigacin y las repercusiones para la sociedad. En este
apartado se analiza la profesionalizacin que de acuerdo a la norma debiera
corresponder a cinco elementos bsicos dentro de las corporaciones policiales;
formacin inicial, actualizacin, promocin, especializacin y alta direccin.

3.2.1 formacin inicial

De acuerdo a la LGSNSP, la profesionalizacin es desarrollar en el polica

capacidades, aptitudes y destreza fsica para el despacho de sus funciones, a su
vez es un elemento de la carrera policial que agrupa como lo indica, lo que el
polica a travs de su trabajo y desempeo va adquiriendo a lo largo del tiempo
como producto de su trabajo; mritos, reconocimientos, conclusin del servicio,
sanciones, ascenso, promocin, prestaciones, retiro, etc.

Ya en el captulo dos se hablaba de la profesionalizacin como un conjunto de

capacidades que el individuo va adquiriendo en el tiempo y a travs de la suma de
conocimiento para el mejor desempeo de sus actividades en el rea especfica a
la que se dedica. la profesionalizacin va ms all de la dotacin de habilidades,
tambin implica las condiciones de trabajo de los agentes y su cuerpo
administrativo (Snchez: 2015), es decir, para ser profesional se necesita dedicar
tiempo y esfuerzo, las capacidades no se desarrollan solo con cursos, son la suma
de conocimientos y experiencia en el tiempo, esto es lo que permite considerar a un
individuo como un profesional

64
Si consideramos lo escrito anteriormente, no solo con un curso de formacin inicial
los policas pueden considerarse profesionales, sin embargo, es el inicio de una
carrera que en un tiempo determinado puede hacerlo profesional.

Al respecto la Doctora Mara de Lourdes Rosales Martnez, directora de la

Academia de Desarrollo Policial Iniciativa Mrida, Gral. Ignacio Zaragoza coment:
En el curso bsico de formacin inicial se le dan al polica los conocimientos
elementales para desarrollar su trabajo, incluye entre otras cosas; manejo de armas
de fuego, de automviles, prevencin del delito, procedimientos de actuacin,
adiestramiento, desarrollo fsico, valores, derechos humanos. Aspectos que le
permitan desarrollar su trabajo en la vida diaria sin poner en riesgo su vida o la de
algn ciudadano. (Rosales: 2015)

As mismo considera que la nica forma de tener policas profesionales desde la

ltima jerarqua que es polica tercero, es a travs de la institucionalizacin del
bachillerato con profesionalizacin tcnica en seguridad ciudadana, que permitir
tener policas por vocacin, dedicados desde el nivel preparatoria a la carrera
policial, lo que permitir contar con elementos con las capacidades necesarias para
salvaguardar la seguridad de la sociedad. Adems dentro de la institucin que
preside se oferta la licenciatura en ciencias policiales, con la diferencia que
mientras el bachillerato es al pblico, la licenciatura solo es para personal policial en
activo.

En el caso especfico de la polica federal, los cursos bsicos pasa se desarrollan

de dos formas; en la primera se seleccionan cadetes para ingresar a la academia
de la polica federal que se ubica en el Estado de San Luis Potos, dentro del
reglamento se establecen los requisitos de ingreso y la forma de seleccionar a los
cadetes, su formacin dura tres aos y egresan formando parte de la polica
federal, asignndoles un rango y lugar de trabajo para el desempeo de sus
funciones.

65
Dentro de la segunda forma los lineamientos para entrar son menos exigentes,
para ello se emiten convocatorias y requisitos de ingreso, lo destacable en este tipo
de convocatorias y sus cursos de formacin inicial, es que se hacen de manera
superficial, los curso pueden durar de tres meses, seis meses, un ao, de acuerdo
a las necesidades de activos para cubrir zonas con inseguridad.(Martnez: 2015

os acadmicos especialistas en la materia consideran que un curso de formacin

inicial debe contener lo siguiente:

Esquema 1: formacin inicial

Fuente: elaboracin propia

De esta manera se reconoce que los cursos de formacin policial de acuerdo a lo

que marca la ley se llevan a cabo como primer acercamiento a las funciones
policiales, sin embargo, les hacen falta aspectos esenciales para lograr coadyuvar
al inicio de una a verdadera profesionalizacin, que conjuntamente permita a la
polica un carrera que impacte en el mediano y largo plazo, de manera positiva a la
sociedad.

66
Esto se entiende como transformar la cultura organizacional policial de la que se
hablaba en el captulo dos como una de las cinco estrategias para reinventar, en
este caso, los cuerpos de la polica federal.

3.2.2 Actualizacin

Como se seal anteriormente la formacin inicial es bsica para acceder a una

institucin policial, pero para seguir salvaguardando la seguridad es necesario que
los conocimientos dados se renueven en el tiempo, ya sea para agregar nuevos
conocimientos, experiencias exitosas o para reconocer las carencias
procedimentales y actitudinales, producto del trabajo diario.

En el siguiente grafico se presenta lo que los especialistas consideran es lo ms

importante dar en un curso de esta naturaleza.

Grafico 1 objetivos de los cursos de actualizacin policial

Fuente: elaboracin propia, con base en las entrevistas realizadas (esp. Especialista, pf.
Polica federal)

Como se observa en la grfica, un curso de actualizacin debera de ser aquel que

permite al polica especializarse en prevencin, reaccin, o investigacin y en el
caso de la polica federal, especializarse en alguna de sus divisiones.

Tambin es importante en los cursos de actualizacin recordar los procesos de

aplicacin del conocimiento y recordar los conocimientos que poco se ponen en
prctica, as como algunos otros que son importantes y que no se ensean en los
cursos de formacin inicial.

67
Al respecto de cuantos cursos de actualizacin deberan de ser los necesarios en
un ao para los policas federales, tanto policas como especialistas coinciden que
de uno a cuatro son suficientes, lo ms importante es hacer prcticas reales con la
comunidad. Adems de tomar los cursos en forma de academias, conferencias,
seminarios, etc.

Esquema 2: actualizacin

ACTUALIZACIN

/fuente: elaboracin propia

3.2.3 Promocin y ascenso

La promocin y el ascenso que lleva consigo, es el mecanismo con el que cuentan

las corporaciones policiales para ascender de rango a sus elementos, de acuerdo a
convocatorias y periodos sealados en la ley. De acuerdo a un especialista el
beneficio directo de la promocin es: sistemticamente la institucin policial es la
beneficiada en primer trmino, en segundo la sociedad y en tercer orden el polica.
Porque al contar con integrantes mejor preparados en cada una de las escalas
jerrquicas y tener cubiertos los diversos escalafones de mando, el servicio que
ofrece a la sociedad es de excelencia (Tochimani: 2015).

De forma opuesta el especialista Ral Gonzlez considera que quien se beneficia

de la promocin y ascenso son los carteles, porque ya los agarra formados y
deshumanizados, frustrados y con ganas de ganar en dlares. Pero los vicios de
este aspecto de la profesionalizacin se encuentran en los comentarios de las
policas en funciones que al respecto dijeron que la promocin beneficiaba a los de
menor rango, porque con ello ganan respeto. Otra de ellas cometo que los
recomendados de los jefes porque as se me mueve la mayora de las cosas
dentro, no importa el trabajo si no que bien haces la barba a los jefes. Finalmente la

68
ltima comento: los de menor jerarqua, porque pueden ir avanzando en la escala
bsica de mandos.

No existe un criterio ms o menos homogneo, pero si se quitaran los vicios

denunciados, se podra estar en la posicin del primer especialista, es decir, que la
promocin realmente sirviera para lo que fue concebida en la legislacin, sin
manipularse por parte de quienes tiene el control de esta actividad.

La situacin sobre la promocin cambia cuando se hace mencin a las causas por
las que un polica participa en la promocin, como se observa en la grfica 2.

Grafica 2: causas por las que un polica participa en los cursos de promocin
y ascenso.

Fuente: elaboracin propia con base a las entrevistas realizadas a especialistas en seguridad
pblica y policas federales.

Obtener un grado mayor es la principal causa por la que se participa en la

promocin, le sigue obtener mayores ingresos y tener una mejor preparacin, la
grfica refleja un aspecto hasta ahora no tomado en cuenta, el ingreso monetario
de los policas, ya en lneas arriba se comentaba de manera indirecta que una de
las razones de que los policas se pongan al servicio de los delincuentes es por
obtener mas ingresos.

Si bien la polica federal es una de las instituciones con mejor ingresos para sus
elementos, no se descarta esta posibilidad, los recursos derivados de practicas
ilegales es amplio.

3.2.4 especializacin

69
Este rubro se toc de manera indirecta en el apartado de cursos de actualizacin,
donde se consider como el principal objetivo, a fin de contar con elementos
policiales expertos un una materia determinada.

De acuerdo a la informacin recabada cualquier polica puede especializarse en el

rea de su inters, el factor de cambio estar en los cursos, estrategias y
herramientas que se le otorguen para el despacho de sus funciones, as como su
disponibilidad y desempeo para profesionalizarse de manera permanente.
Cualquier polica federal puede especializarse si tiene las herramientas, la
disponibilidad y una adecuada capacitacin (Martnez: 2015)

De las siete divisiones de la polica federal, la que se considera ms especializada

es la divisin cientfica, despus le sigue, inteligencia, investigacin, antidrogas,
seguridad regional, gendarmera y fuerzas federales.

La funcin de cada divisin de la polica federal se coment en el captulo dos, en

el apartado de su creacin y desarrollo, por lo que solo se suma a este tema de
especializacin que en tanto los policas puedan contar con un mayor conocimiento
y aptitud en una funcin determinada podr contribuir al buen funcionamiento de la
institucin, lo que permitir a su vez tener instituciones profesionales federales que
no solo colaboren junto con los otros ordenes de gobierno a mantener la seguridad
pblica, adems que logren ganarse la confianza de la poblacin y se les identifique
como cuerpos con alto grado de servicio a la sociedad.

3.2.5 alta direccin

Este apartado se refiere a las capacitaciones que reciben los altos mandos de la
polica para poder gestionar de una manera eficiente las distintas instituciones de
que tienen a su cargo, sin embargo, para los acadmicos especialistas, quien
realmente hace funcionar una institucin policial son los mandos medios
administrativos. Para las policas entrevistadas quien la hace funcionar es el
personal operativo.
70
De acuerdo a uno de los entrevistados, que tiene una carrera como alto mando en
el ejrcito e instituciones de seguridad pblica opina al respecto que: en cualquier
organizacin sea de carcter militar o policial la jerarquizacin de sus integrantes
es determinante, puesto que sus deberes y obligaciones se vinculan
implcitamente, ya que la disciplina, el orden y el respeto son la base de las
mismas. (Tochimani: 2015)

Esquema 3: personal ms importante para que una institucin policial

funcione

Fuente: elaboracin propia

Las principales causas que hacen que un alto mando contine formndose son:

-Actualizarse en relacin al tema de seguridad pblica e ir sustentando cada vez

ms su carrera policial.

-en las corporaciones policiales escasamente se analiza, propone y convoca que

los altos mandos asistan a cursos de formacin, capacitacin y actualizacin,
aunado al desinters de los mismos por realizarlo.

-Los toman cuando es obligacin y los dan espaoles, norteamericanos israeles u

otros y para no salir a las calles.

71
-La actualizacin y la posibilidad de escalar en la cadena de mando, con su
respectiva compensacin econmica.

Considerando los elementos de la profesionalizacin analizados desde la

perspectiva acadmica y del servicio, tiene vicios que se estn tratando de
erradicar, y aunque las estrategias de gobierno en estos momentos no privilegian la
profesionalizacin como una poltica pblica, apuestan ms a los operativos
conjuntos, abonar recursos significativos a este rubro, con indicadores y trabajo por
resultados puede transformar la cultura policial en el mediano y largo plazo lo que
en definitiva, contribuir a tener una seguridad pblica con bases slidas en sus
instituciones.

3.3 Polica Federal; sector gendarmera nacional

La creacin de la gendarmera nacional como sptima divisin de la polica federal

inici como una promesa de campaa, materializndose como una fuerza de
prevencin del delito y de proximidad ciudadana, sucesos que ya fueron expuestos
en el captulo dos, en este apartado se analiza este cuerpo policial a la luz de
especialistas en seguridad pblica y policas en servicio.

El surgimiento de la gendarmera nacional se da en un momento coyuntural en el

que la administracin federal saliente deja un saldo de miles de desaparecidos,
secuestros, extorsiones, crimen organizado, narcotrfico, etc. la inseguridad
insostenible en algunos puntos del pas. Por ello es necesario conocer lo que se
opina hasta el momento comparando ambas administraciones en su poltica para
recuperar la seguridad pblica.

Es difcil establecer diferencias en materia de polticas de seguridad pblica entre las dos
administraciones, sobre todo si consideramos que en ambos casos el centro de atencin ha
sido el combate al crimen organizado. Sin embargo hay dos cosas que las diferencian: a)
mayor eficacia en la presente administracin; b) el matiz de un nfasis importante en la

72
 prevencin social de la violencia que ha seguido la administracin actual, focalizando en los
municipios ms afectados por ese tipo de fenmenos (Snchez: 2015)

Han dado continuidad a la poltica injerencista de los estados unidos y palos de

ciego. Su poltica de seguridad ha dejado ms muertos que en Hiroshima. Dice
Eugenio Ral Zaffaroni, que la inseguridad en Mxico puede ser identificada como
un genocidio por goteo (Gonzlez: 2015)

Las entrevistadas coinciden en que las polticas de Caldern les beneficiaron ms

de lo que la administracin actual lo est haciendo, consideran que los beneficios
son solo en aquellas regiones donde se est haciendo ms trabajo de recuperacin
de la seguridad.

Para el caso de la administracin calderonista sus polticas siempre fueron

expuestas a la luz y desde sus inicios manejo una franca guerra al crimen
organizado y a las bandas de narcotraficantes. En esta administracin se privilegi
la creacin de la gendarmera y una poltica de operativos conjuntos y mandos
nicos en los Estados para el mismo fin, sin embargo, considero que la
gendarmera si bien contribuye de manera sustancial en los trabajos de seguridad
pblica no era tan necesario crearla y menos tan abruptamente como se hizo, pues
quedaron situaciones endientes que hasta el momento todava no se resuelven.

Un ejemplo claro de una poltica similar fue cuando se cre la polica federal con
Zedillo, que paso a ser AFI y que finalmente termino en polica federal. Si bien los
operativos conjuntos forman parte de una nueva estrategia, considero que en
ninguna de las dos administraciones se invierte dinero a la profesionalizacin con
la magnitud que se hace con los operativos conjuntos.

Desde luego, ha habido avances muy significativos como los exmenes de control
de confianza, la cooperacin transversal entre secretarias, las conferencias de
seguridad pblica, el mando nico, el comisionado para la seguridad pblica,
plataforma Mxico, etc. que aportan nuevos horizontes para la recuperacin de la
seguridad, eso est muy bien pero sigue faltando la atencin al recurso humano

73
que puede dar ms apoyo en tanto se le atienda como un servidor pblico con
necesidades, un recurso que puede ser profesional si se le ofertan mejores
salarios, mayor preparacin y ascensos reales, seguridad para su futuro. No como
cumplimiento cabal de la ley sino como una cultura de atencin y reciprocidad
dentro de la administracin federal y hacia la poblacin en general como receptora
del servicio.

Esquema 4: polica federal elemento de apoyo a la seguridad pblica

Fuente: elaboracin propia con base en entrevistas realizadas a especialistas en seguridad pblica.

Al hablar de las capacidades de la polica federal para recuperar la seguridad

publica en el pas las posiciones se vuelven de choque, de los entrevistados dos
consideran que la polica federal no cuenta con las capacidades para esta funcin,
pues solo es una poltica de Estado que se va transformando de acurdo al contexto
y la administracin federal en turno.

La generacin pasada de la escuela de san Luis potos, denunciaba la formacin al vapor, por la
necesidad que haba de ms oficiales. Recordar tambin que el que est suministrando personal a
las corporaciones policiales es el ejrcito, en los sexenios pasados a la vista de todos, actualmente

es muy discreto (Gonzlez: 2015).

Asi mismo comenta al respecto de la esfera de competencia de sta polica: Solo si

supiera cul es su competencia, sustituyen a policas locales, luchan contra el
narcotrfico como el ejrcito, sirven al narco y el manual de procedimientos no lo
conoce ni saben para que fue creado ni cul es su labor o sus lmites. En cada
sexenio se reciclan las corporaciones, unas ms corruptas y represivas que otras,

74
pero es lo mismo; el atropello a la poblacin. Si hubiera trabajo, salud y educacin
no se necesita. Pea creo la gendarmera y no se distingue de las otras, sus
miembros tambin proceden temporalmente del ejrcito y la marina.

Por otro lado, los especialistas consideran que los programas de proximidad
ciudadana son de esencia municipal, las funciones de la polica federal son como
su nombre lo indica federales, en ocasiones impersonales con objetivos de
seguridad especficos. Es esfera de competencia de las policas, de cualquier nivel,
resolver los problemas complejos de la sociedad. Atienden ese tipo de situaciones
en circunstancias de obligacin por que la administracin pblica de que se trate no
resulta eficaz en su deber de atender los problemas en oportunidad, para desactivar
cualquier conflicto. (Snchez: 2015)

De los especialistas que se encuentran convencidos de la labor e importancia de la

polica federal comentan: estoy seguro de que la PF es el cuerpo policial mejor
desarrollado en el pas, seguido de algunas policas estatales.

La polica federal como una institucin vanguardista y en proceso de constante

evolucin creo la divisin de la gendarmera, con el fin de proporcionar apoyo a las
policas estatales y municipales, organizada de tal forma que su actuacin sea
determinante y apegada a derecho, contando adems dentro de su propia
agrupacin, con diversos organismos policiales e infraestructura tecnolgica y
cientfica que coadyuvan a combatir el crimen en sus mltiples modalidades, siendo
de tal forma una necesidad de la propia corporacin (Tochimani: 2015)

En lo que corresponde a la gendarmera nacional como polica de proximidad

ciudadana, tambin se encuentran dos posturas a favor y en contra, al respecto
consideran que esta divisin rene los requisitos y perfiles, ya que dentro de su
propia organizacin cuenta con los recursos humanos, materiales y logsticos para
satisfacer sus necesidades de funcionamiento y operacin (Snchez: 2015)

Por otro lado los especialistas del norte del pas de acuerdo a su contexto considera
a la gendarmera como una polica que para ganarse la confianza de la sociedad

75
primero debe tener un tiempo trabajando, en esa zona los identifican como
poliguachos, es decir, militares disfrazados de policas.

No hasta ahora, hay que ganar la confianza de la poblacin para estar cerca y
vencer los prejuicios mutuos, tanto como las inercias autoritarias de la PF y las
policas en general. No hasta ahora, hay que ganar la confianza de la poblacin
para estar cerca y vencer los prejuicios mutuos, tanto como las inercias autoritarias
de la PF y las policas en general (Snchez: 2015).

En cada sexenio se reciclan las corporaciones, unas ms corruptas y represivas

que otras, pero es lo mismo; el atropello a la poblacin. Si hubiera trabajo, salud y
educacin no se necesita. Pea creo la gendarmera y no se distingue de las otras,
sus miembros tambin proceden temporalmente del ejrcito y la marina (Gonzlez:
2015).

Las posiciones respecto de las funciones de la polica federal y su sector de

gendarmera son encontradas, eso es natural, si consideramos que la situacin de
inseguridad en el pas sigue vigente y en ocasiones ms vulnerable, quienes se
encuentran en oposicin a este cuerpo policial son especialistas del norte del pas,
zonas donde se han dado brotes muy grandes de inseguridad para ciudades
enteras como Tamaulipas, Cd. Jurez, se entiende su posicin por lo que observan
y evalan.

La profesionalizacin policial de la que se ha venido hablando a lo largo de este

captulo considera que para que una institucin pueda brindar servicios de calidad
necesita saber de manera clara cuales son esos servicios, la polica federal en la
ley tiene funciones especficas que lleva a cabo, pero tambin lleva a cabo otras
que no le competen o que en los ltimos tres aos le han asignado, trabajar en
conjunto con otras instituciones, significa trabajar de acuerdo a otros modelos o
acomodar los propios, por ello en tanto, sus funciones se delimiten, y las
corporaciones municipales y estatales tambin realicen su trabajo con
profesionalismo, le tocar al personal operativo por lo menos en el tema que se

76
trabaja, recibir las crticas, desconfianza, amenazas y dems agresiones por la
deficiencia de todo el conjunto de organizaciones encargadas de la seguridad
pblica nacional, que an no encuentran las polticas idneas para preservar la paz
en el pas.

3.4 profesionalizacin policial: mbito federal

Es a propsito, dejar el tema principal del captulo en el ltimo apartado, ya que

leyendo los primeros se est en condiciones de ver a la profesionalizacin policial
como una de las bases de la carrera policial que se ha descuidado por lo menos en
el periodo de estudio, por las administraciones federales, dando prioridad a polticas
que solo van resanando los brotes de inseguridad por todo el pas. Sin fijar polticas
estructurales que operen en la cultura policial a largo plazo para que pueda
reconocerse la labor y mrito de los policas.

Esquema 5: posicin de la profesionalizacin en el espectro normativo

Fuente: elaboracin propia con base en las entrevistas realizadas para la investigacin.

Se considera a la profesionalizacin como el elemento ms pequeo de la

normatividad que rige a la seguridad pblica, es la parte formativa que permite al
polica desempear sus funciones con eficiencia, permite adems desarrollar
capacidades, aptitudes y destreza fsica. En el periodo de estudio se observa este
elemento central disminuido en favor de los operativos conjuntos en todo el pas,
en particular se observa por los recurso otorgados a esta poltica en comparacin
con el gasto corriente de la polica federal y porque en los planes y programas este
rubro no aparece o est al lado de las certificaciones de control de confianza.

77
En el siguiente cuadro se muestran las principales opiniones que se vertieron en
torno a la profesionalizacin.

Cuadro 1: profesionalizacin

PROFESIONALIZACIN
la profesionalizacin va ms all de la dotacin de habilidades, tambin implica
las condiciones de trabajo de los agentes y su cuerpo administrativo.
Un principio que ahora mismo est aplicndose en algunos lugares es que si el
trabajador recibe un pago adecuado, su productividad mejora, no al revs,
aunque en el mundo de las corporaciones policiales tambin los
reconocimientos en el orden simblico cuentan mucho.
Que sea realmente profesional su formacin y no nada ms un cursito
La responsabilidad de cuidar y proteger a la poblacin civil biene adjunta a la
vocacin y el dinero ayuda a la satisfaccin de su profesin. El poli necesita
estar bien pagado y calificado y s ele debe exigir
Definitivamente no es proporcional, a ningn polica, soldado o marino, puesto
que la misma sociedad, los mandos de las corporaciones e instituciones,
inclusive hasta el propio congreso (senadores y diputados), no se han tomado la
molestia de voltear a mirarlos, y deducir que verdaderamente urge que se
incremente su percepcin salarial, as tendramos servidores pblicos que si
hagan valer la ley.
No es un elemento fundamental, forma parte del proceso de formacin de un
polica, ya que le da a este las herramientas necesarias para brindar un servicio
a la sociedad.

De las principales respuestas que relacionan capacidades, ingreso y

profesionalizacin, se observa que los especialistas consideran la carrera policial
como sinnimo, as mismo, consideran que aun con capacidades, vocacin y
capacitacin si el elemento monetario no es proporcional difcilmente se puede
esperar de los policas un buen desempeo.

Esquema 6: Profesionalizacin policial

78
/

Fuente: elaboracin propia.

Para que funcione el polica debe contar con el engranaje del esquema anterior, de
lo mencionado por los especialistas, una carrera policial, junto con ingresos
proporcionales y una adecuada profesionalizacin contribuye al mejor desempeo
de sus funciones, lo que conlleva a trabajar de manera ptima en la recuperacin
de la seguridad pblica.

La inseguridad pblica es un problema complejo que para ser resuelto necesita de

la labor conjunta de sociedad, gobierno y agentes pblicos o privados interesados
en solucionarlo. La profesionalizacin solo es un medio que contribuir a tener
policas mejor capacitados para desempear su funcin y con ello coadyuvar a
recuperar la seguridad pblica, sin embargo, no es la panacea para tener un Estado
seguro.

Para tener una profesionalizacin consolidada con sus elementos se necesitan dos
aspectos fundamentales: una remuneracin que cubra holgadamente las
necesidades del polica y que los gerentes policiales administrativos realmente
inspeccionen el trabajo de sus subalternos en campo para sensibilizarse y entender
el contexto en el que se desempean.

79
Entrevistados:
Dr. Vicente Snchez Mungua
07 de abril de 2015
Lugar: Tijuana, B.C.
Ocupacin: Profesor Investigador
Grado de estudios: Doctorado
Lugar de trabajo: El Colegio de la Frontera Norte

Nombre: Raul Gonzalez Ag.

Fecha 31 De Marzo Del 2015
Lugar Hermosillo Sonora
Ocupacin Mtc, Perfil Promep, Universidad De Sonora
Grado De Estudios Candidato A Doctor
Lugar De Trabajo Universidad De Sonora
Aos de experiencia laboral en el rea 20 AOS

Nombre: Gioberti Tochimani Vzquez.

Fecha: 28-Mar. 2015
Lugar: Cuernavaca Morelos.
Ocupacin: Militar.
Grado De Estudios: Maestro En Lengua Y Literatura Espaola.
Capitan Segundo De Infanteria, Director Estatal De C-4 Y Comisario De Seguridad
Pblica Municipal

80
Lugar De Trabajo: Sedena.
Aos De Experiencia Laboral En El rea: 24 Aos

Nombre: Maria de Lourdes Rosales Martinez

Fecha: 12 de abril. 2015
Lugar: Amozoc Puebla.
Ocupacin: Directora de la academia de desarrollo policial
Grado De Estudios: doctora en derecho
Lugar De Trabajo: academia de desarrollo policial iniciativa Mrida
Aos De Experiencia Laboral En El rea: mas de 20 aos

POLICIAS FEDERALES
Nombre: ESTHELA ORTIZ DOMINGUEZ
Fecha: 08/04/2015
Lugar: Mxico; D.F
Ocupacin: Servidor Pblico
Grado de estudios: Licenciatura
Lugar de trabajo: Consejo Nacional de Seguridad
Aos de experiencia laboral en el rea: 5 aos
Nombre: Saucedo Vzquez Jenny
Fecha 08/04/2015
Lugar Mxico; D. F.
Ocupacin Servidor Publico
Grado de estudios Licenciatura en Administracion de Empresas
Lugar de trabajo polica Federal
Aos de experiencia laboral en el rea5 aos

Nombre: Liliana Martinez Ramirez

Fecha 18 De Abril 2015
Lugar Distrito Federal
Ocupacin Servidora Publica
Grado De Estudios Licenciatura
Lugar De Trabajo Policia Federal
Aos De Experiencia Laboral En El rea 6 Aos

81
Bibliografa

Carrazco Araizaga, Jorge ( 2013), 01,26, los saldos de caldern, proceso, num. 1981
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Visin of humantity (2015)

http://www.visionofhumanity.org/#/page/indexes/global-peace-index

82
Anexo 1: gua de entrevista

1) Cul es el principal objetivo de un polica en funciones?

2) consideras que el servicio de seguridad pblica (con reas y fnciones) puede ser
delegado al sector privado? Por qu?
3) Qu opinin tiene de la seguridad pblica del pas?
4) De la administracin del expresidente Felipe caldern y la actual, cual considera que ha
implementado mejores polticas de seguridad pblica?
5) Qu opinin tiene sobre la profesionalizacin policial?
6) Considera que un centro de desarrollo policial capacita o profesionaliza? Por qu?
7) considera que la duracin de los cursos bsicos de ingreso a la polica federal son
suficientes para dar las capacidades operativas y procedimentales a los policas federales?
8) Mencione lo ms importante que debe aprender un polica en un curso de formacin inicial.
9) Adems de cursos de actualizacin que se necesita para que el polica se dedique de
tiempo completo a su cerrera policial?
10) Cul es el objetivo de un curso de actualizacin?
Donde 1 es el ms importante y cuatro el menos importante
( )brindar nuevos conocimientos
( )reforzar conocimientos ya enseados
( )mejorar las habilidades procedimentales
( )especializar a los elementos en una rea determinada
11) Cuntos periodos en un ao considera son los adecuados para lograr en un polica una
actualizacin integral?
12) Haciendo un ejercicio comparativo entre corporaciones policiales de los tres rdenes de
gobierno, cmo observa el avance operativo-acadmico de la polica federal?
13) Enumere del 1 al 6 cules son las causas por las que un polica participa en cursos de
promocin y ascenso?
Uno es el ms importante y seis el menos importante
( )mayores ingresos
( )mejor preparacin
( )para brindar un servicio de calidad a la poblacin
( ) asegurar su trabajo
( )obtener un grado mayor
( ) por obligacin
14) A quin benefician ms los periodos de promocin policial para ascenso?
Por qu?
15) Enumere del 1 al 5 los aspectos en orden de importancia de los centros de capacitacin y
desarrollo policial, donde uno es la ms importante y cinco la menos importante.
( ) tica y valores policiales
( ) Procedimientos de actuacin
( ) Profesionalizacin
( ) Destreza fsica
( ) Especialidades por reas de operacin (tiro, investigacin, operaciones antidrogas, etc)
16) Qu requisitos debe reunir un polica para considerarlo profesional?
17) Considera que cualquier polica federal puede especializarse en un rea de investigacin
determinada? Por qu?
18) En orden de importancia cul de las divisiones de la PF debe contar con ms y mejores
especialistas?
1 a la ms importante, 7 a la menos importante
( )inteligencia
( )investigacin

83
 ( )seguridad regional
( )cientfica
( )antidrogas
( )fuerzas federales
( )gendarmera
19) En su opinin cuales son los criterios que llevan a los altos mandos a tomar cursos de
formacin?
20) Considera que el ingreso monetario para un polica es proporcional a su trabajo?
21) Para que una organizacin policial funcione de manera ptima de qu personal depende?
1 es la ms importante y 3 el menos importante
( ) altos mandos
( ) Mandos administrativos medios
( ) personal operativo
Por qu?
22) Considera que la esfera de competencia de la polica federal es la indicada para atender
problemticas complejas de la sociedad?
23) En su opinin la polica federal y sus divisiones son eficientes?
24) Considera que la creacin de la gendarmera nacional fue una decisin acertada para
contrarrestar el problema de inseguridad en el pas?
25) Considera que la polica federal es innovadora en la prestacin de sus servicios a la
sociedad?
26) Cul de las policas de los tres rdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal) es ms
competitiva, en su esfera de competencia?
27) Considera que si un polica tiene ms ingresos monetarios es ms competitivo? Por qu?
28) Mencione cuatro elementos organizacionales que identifiquen una corporacin policial
competitiva.
29) En su opinin a partir de que elementos (actuacin policial, resultados institucionales,
conocimientos, jerarquas) se debe medir la calidad de una institucin?
30) Es pertinente exigir calidad en la prestacin de los servicios de la polica federal?
31) La polica federal de proximidad ciudadana cubre las expectativas para las que fue creada
32) En general la polica federal puede ser considerada de proximidad ciudadana? Por qu?
33) Considera a la profesionalizacin como un elemento fundamental que puede contribuir a
recuperar la seguridad pblica?
34) Qu se requiere para garantizar la seguridad pblica en Mxico? Jerarquice de 1 a 10, uno
es el ms importante, diez el menos importante
___educacin
___empleo
___salud
___combate al crimen organizado
___policas mejor preparados
___combate a la corrupcin
___penas ms severas a delincuentes
___implementar una cultura de paz y apoyo mutuo
___mejores salarios
___que se denuncien los delitos
35) Considera que una homologacin de salarios de todas las instituciones policiales
contribuir a un mejor desempeo policial?

84
BIBLIOGRAFA

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Imagen radio http://www.imagen.com.mx/nueva-gendarmeria-nacional-capacitada-

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Informe de resultados de la fiscalizacin superior de la cuenta pblica 2011
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https://sites.google.com/site/inteligenciacriminalistica/Home/sistseguesp

86
i
La integracin del consejo nacional de seguridad pblica se encuentra en el captulo dos de la
LGSNSP
ii
Ponencia presentada en el seminario internacional de polticas pblicas en el centro universitario
UAEM Amecameca en Agosto de 2014
iii
Informacin extrada del segundo informe de gobierno del expresidente Vicente Fox.