Fals Borda Territorio Construccion Social (Sin Cap. 4)

L o s lmites: a revisarlos.
Los departamentos: a transformarse en

provincias y regiones. La soberana: a los pueblos. L a globalizacin:
a glocalizarla. Colombia: a Repblica Regional. E l futuro:
ecosocialista. Tales son algunos de los retos de este ensayo, que el
profesor Fals Borda introduce con base en argumentos que van desde
la fsica cuntica hasta la historia. En esta forma posmodema
combina, resume y cierra ciclos sobre tres de los grandes problemas
colectivos a los que ha dedicado su larga vida como pionero e
impulsor: la reforma agraria y el campesinismo, la participacin
popular e investigativa, y el ordenamiento territorial autonomista.
Como Constituyente de 1991, ahora Fals Borda ha aadido un
valioso aporte: la metodologa para trabajar por una paz civil y
democrtica, y para reconstruir la nacin desde el punto de vista de
los espacios, a partir de vecindarios y comunidades locales. As
contina su camino, cosechando y sembrando las vitales inquietudes
que le han distinguido en el concurso universal como el ms
influyente y conocido de los socilogos colombianos.
ISBN 958 601 876 I

9789586018760
T
...
E D I T O R E S IEPRI 789586 0 1 8 76 0
XX A c c i n y e s p a c io
A M ara C ristina, a m i h erm a n a M aribell y a m i fam ilia,

p o r tan tas cosas d el am o r y de la solidaridad. Gracias m il a
todos.
Orlando Fals Borda

Bogot, enero del 2000.
C ap tu lo 1. El t e r r it o r i o c o m o c o n s t r u c c i n
SOCIAL
L o prim ero a que deseo invitar es quitar de la m ente algu

nas telaraas concernientes a la idea de espacio. Por regla
general, vem os a ste com o u na entidad de dim ensiones
fsicas (alto, largo, ancho, p equ eo, grande) que, una vez
dadas, quedan estticas o configuradas para resistir los
cam bios. Esto es cierto segn clsicos preceptos mecani-
cistas; pero por sucesivas evoluciones interpretativas que
no podem os tratar aqu, no se ve h o y bajo la misma ptica.
La situacin n o es tan sim ple. Porque desde Einstein se
sabe que las dim ensiones son relativas y que p u ed en ser
antrpicas, es decir, que su determ inacin puede depen
der del punto de vista del observador calificado.
Para fines de nuestro estudio, que se refiere a espacios/
tiem pos con expresiones de vida o afectados por la activi
dad del ser hum ano, el anlisis m ecanicista o new toniano
no es aplicable. Ac es necesario derruir la idea clsica y
concebir el espacio com o un ente flexible y variante, con
im pulsiones que van y v ien en , n o slo por el principio
antrpico sino p or el de la constru ccin social en el tiem -
po que ha venido enm arcand o la explicacin sociolgica
2 A c c i n y e s p a c io
contem pornea. Esta concepcin m s realista va ligada a

expansiones y contracciones histricas y dem ogrficas re
lacionadas con necesidades colectivas. D e all se deriva la
sensacin vivencial y tem poral que se experim enta con el
espacio.
En estas circunstancias, el espacio/tiempo tom a la for
ma de unidades concretas, pero transitorias, de ocupacin
hum ana, que aqu denom inarem os "recipientes" o "con te
nedores", pero que a diferencia de los fsicos o m ateriales,
son m aleables y aj ustables. A los referentes poltico-adm i
nistrativos de los con ten ed ores aju stables, a los cuales se
les dan lmites form ales, llam arem os "territorios".
E v o l u c i n y e r o s i n d e l E sta d o n a c io n a l
Siendo que el contened or o recipiente territorial m s im

portante y visible (por lo m enos en m apam undis) es el del
Estado-N acin, exam inm oslo prim ero. Preguntm onos:
cm o se h an distribuido en el m undo los espacios geo
grficos entre los Estados? Por regla gen eral, en lo que
respecta a Europa de donde esta figura geopoltica es ori
ginaria (peores repartos se h an h ech o en frica y otros
sitios desde el siglo xix), ello fue decidido por los gober
nantes que segn el Tratado de Westfalia dieron trm ino a
la Guerra de Treinta Aos en 1648. Sus decisiones tuvieron
repercusin universal por virtud de las polticas colonia
listas e im periales de entonces, ya que el m odelo de Esta
do-N acin fue reproducido sin discusin seria en el resto
del mundo.
EL t e r r it o r i o c o m o c o n s t r u c c i n SOCIAL 3
C on esta iniciativa geopoltica qu ed aron establecidos

dos criterios-guas pertinentes para nuestro estudio del te-
rritorio com o construccin social: elde_las fronteras n a
cionales, y el de la soberana^ D esde el principio se trat
que las fronteras fueran trazadas con cierto cuidado entre
las naciones, con base en accidentes arcifinios o por capri
chos dinsticos pero claros, con lo cual term in aron par
cialm ente los delineam ientos porosos del pasado. Los
gobernantes del Tratado determinaron los lmites por acuer
do, p ensando en la perm anencia de los hitos (si no se res
petaban no habra paz), lo cual dio origen a una inesperada
y a la larga inconveniente concepcin: la de u n a fijacin
territorial limitada, basada en un cierto fetichism o que de
terminaba como natural y perm anente la territorialidad del
Estado as concebida. Esta intangibilidad de lmites se exten
di por analoga a los com ponentes internos o provincias
de los Estados. La resultante territorializacin se represen
t as com o una precondicin natural de la existencia so
cial y poltica de los Estados, sin adm itir el ju e g o de otras
frm ulas de construccin social com o estrategias histri
cam ente determ inadas, tales com o las que im plican divi
sin, accesin, centralizacin o lim itacin p or diversos
factores (sociales, raciales, religiosos, polticos) en los pue
blos mismos.
La interpretacin fetichista y "n atu ral" de la construc
cin del Estado tuvo a Dios y a su rep resentante en la Tie
rra, el rey soberano, como referentes centraliza dores. Hasta
cierto punto, fueron tam bin unificantes. Al com binar te
rritorio con la soberana inspirada en el derecho divino, se
reforz la caracterstica esttica del sistema W estfaliano,

con todo su potencial blico, nacionalista a ultranza y
etnocntrico (que luego hem os visto en todo su furor).
Surge este sistem a, hoy universal aunque ya ms cuestio
nado, com o un m odelo mecanicista y lineal que slo admi
te cambios sociohistricos lentos, sea por dentro o por fuera
de las fronteras del Estado-N acin. Q ueda as el m undo
rep resentad o desde entonces como un gran rom pecabe
zas conform ado por piezas nacionales yuxtapuestas.
En estas condiciones, el cam bio geopoltico slo se ha
aceptado por conquista, anexin o secesin realizada por
los m ism os soberanos, en lo que tiene que ver con el exte
rior de los contened ores nacionales. En cuanto al interior
de stos, el cambio se ha tolerado (a veces con violencia o a
regaadientes) slo com o ajustes verticales, de arriba aba
jo , obed eciend o a m ecanism os polticos o im posiciones
personales de los gobernantes o de los grupos dom inan
tes, as en sistemas centralizados como federales^No se ha
respetado la voluntad p opular, ni se ha tomado en cuenta
la realidad de los procesos locales o regionales de naturale-
za econm ica, social o cujturaljrii los desplazamientos de
m ogrficos inducidos o espontneos^fii la construccin
de vas que m odifican la orientacin espacial de los habi-
tantes.
Los soberanos modernos, al ignorar estos procesos -ellos
s com probables y re a le s- de produccin, reproduccin y
transform acin que se desarrollan en los espacios ocupa
dos por los pueblos, h an com etido un grave error: h an
negado la historicidad dinm ica del propio Estado y de
E l TERRITORIO COMO CONSTRUCCION s o c ia l
sus componentes, creando tensiones polticas y sociales que

dificultan la gobernabilidad.
Podem os entonces concluir que el m odelo vertical,
autosuficiente y m ecanicista de Estado-N acin, asociado
al imaginario new toniano de espacio/tiempo como un blo
que esttico e intangible, ha lim itado severam ente la com -
prensin de los procesos sociales de base im plicados en el
ordenam iento y u so de los territorios. Com o dira H enri
Lefebvre, tal m odelo es "u n a form a de violencia dirigida al
espacio". Tendremos, pues, que cuestionar los mapas exis
tentes as concebidos, que slo muestran el fraccionamiento
del espacio terrqueo en u n m om ento dado com o reflejo
de una obsoleta construccin sociopoltica, y em pezar a
ver cm o se p u ed e rearm ar el actual rom pecabezas geo
grfico del m undo, para que ste funcione mejor.
L a R e p b l ic a p o s m o d e r n a y m e c a n is m o s g lo ba les
DE ESPACIO/TIEMPO
Ante la perspectiva del ocaso del m odelo Westfaano, pre

guntm onos: quines son los actores que disponen hoy
sobre la distribucin del espacio planetario? Ya no son los
Papas ni los reyes soberanos, ni tam poco por s mismos los
dictadores o presidentes actuales. Este papel est pasando
o ha pasado parcialm ente a otro grupo de dirigentes con
formado porgrandesem presarios capitalistas y com u r ca-
d ores ap oyad os p o r u n a lite tcn o -cie n tfica , todos
articulados desde y por el m undo occidental (euronortea-
m ericano) dom inante. En esta topografa del poder, otros
*
intereses han entrado a ju gar: son los m acroeconmicos,,

con sesgos m uy def inidos no siempre favorables a los pue
blos y a las estrategias populares de sobrevivencia. D es
graciadam ente los gobernantes actuales persisten en la
angua fijacin territorial del Estado fetiche. Ello n o es
conveniente, porque en la poca posm oderna las realida
des son sutiles y los referentes finales, com o nuevos sobe
ranos, podrn ser actores m uy diversos, entre los cuales
no puede descartarse la ascensin del pod er popular au-
trquico.
Com o viene sugerido, en el polo opuesto del m odelo
W esfaliano se halla la descuidada dim ensi n de la h isto-
ricidad de los territorios, as en el sur com o en el norte.
Este descuido tiene consecuencias estratgicas hoy, por
que con el enfoque historicista se puede cuestionar a fo n
do la epistemologa tanto del centralismo autoritario como
del federalism o autocrtico decim onnico. As se descu
bren las tram pas y ficciones que tiene el viejo fetichism o
antipopular del Estado-N acin. Tratemos de quitar tam
bin esta otra telaraa.
Para empezar, reconozcam os que los procesos globales
em ergentes estn redefiniendo la existencia del poder es-
tataly creando geografas polticas alternas, reconfigurando
y rem oviendo en todas partes las bases sociales y polticas
de los contenedores espaciales. D e esta m anera, el tradi
cional m odelo autosuficiente de Estado y sociedad se ha
vuelto problem tico. Se est erosionando.
Parece claro que en la era posm oderna la idea de Esta
do tiene que replantearse com o un ente m uy distinto del
El t e r r it o r io c o m o c o n s t r u c c i n s o c ia l
7
que naci. Ahora existe un espacio social global de natura

leza irregular, com puesto de niveles, nodos, escalas y for
m as superpuestas e interpenetrables que se aju stan a la
realidad fragm entada y m ltiple del m undo contem por
neo. Estas form as n o encajan en el m odelo antiguo de b lo
ques o recipientes intangibles vinculados entre s com o
Estados o com o com ponentes de stos. Los ajustes y flujos
de escala institucional hacia arriba, afuera y abajo de las
estructuras sociales y polticas estn creando capas polimor
fas de organizacin territorial que no convergen unas con
otras linealm ente segn la antigua escala geogrfica. C on
form an un m apa inestable de realidades sociopolticas de
duracin lim itada cuyo aspecto general se acerca a un
caleidoscopio o a una ameba en m ovimiento, que avanza y
retrocede. Son ajustes que llevan a form as distintas de go
bierno de la cosa pblica, quizs m s eficaces, esto es, lle
van a concebir nuevas Repblicas. A dem s expresan la
olvidada tesis m arxista sobre com presin espacio/tiempo
-q u e "el capital lleva a aniquilar el espacio con el tiem p o "-
tesis que ha sido retomada, en otros sentidos, por analistas
de la fsica cuntica, la teora del caos y la com plejidad, y la
teora de sistem as abiertos. Estas ideas, de retorno, se h an
incorporado a las ciencias sociales para aplicarlas al cam po
territorial que aqu nos interesa (Wallerstein).
B io espa c io y t e c n o r r e g i n
E n las inestables circunstancias observadas, los co n ten e

d ores o recip ie n te s em ergen tes su fren dos im p actos
sociopolticos que pesan en su reorganizacin as en la ciu

dad com o en el cam po: la bsqueda de la autonom a ad
m inistrativa; y la adop cin de form as de dem ocracia
participativa en desarrollo del concepto autrquico de So
berana Popular. Estos procesos vienen a corregir fallas se
culares de autoritarism o y federalismo clsico, as com o la
falta del reconocimiento dinmico de la historicidad; y acer
can a las nu evas form as de estructura de gobierno de las
Repblicas reconfiguradas y reordenadas.
Los ajustes y flujos institucionales implicados por es
tos procesos globalizantes a su vez llevan a dar dos pasos
que constituyen el ordenam iento territorial como poltica de
Estado: 1) la creacin de nuevas entidades espaciales fu n
cionales, tanto a escala interna o subnacional como a esca
la externa o supranacional; y 2) la revisin, elim inacin o
desactivacin de lmites o fronteras existentes, as internas
com o externas, que por lo general son herencias defectuo
sas o caprichosas de las prcticas geopolticas verticales de
dirigentes del perodo anterior. Ms adelante volver a este
im portante punto.
Para enten d er cabalm ente estas dos grandes olticas
reordenadoras en el nuevo contexto de la globalizacin y
dentro de las naciones m ism as, se estn em pleando dos
conceptos de espacio/tiem po: bioespacio y tecnorregin.
Tanto el u no com o la otra inyectan la dim ensin histrica
y destruyen la concep cin rgida e intangible de bloque
lineal de los contened ores espaciales derivada de la era
new toniana, com o se refleja en los lmites que m uestran
las cartas geogrficas usuales. Bioespacio y tecnorregin,
,9
p o r el c o n tra rio , se d efin en c o m o u n id ad es raciales, ajus-

tables y rev isab les, c o m o reflejo d e realid ad es v iv a s .
E l bioespacio, o "lu g a r", aparece com o respuesta a p ro
cesos locales y regionales de desarrollo social, econm ico
y poltico que vinculan actividades vitales de produccin
y reproduccin con los recintos en qug se ejecu tan y de
donde se derivan elem entos de continuidad social y diver-
sidad cultural. En el cam po se trata de zonas relativam en
te hom ogneas, tales com o Ecosistem as, tierras baldas,
cuencas hidrogrficas, regiones histrico-culturales, terri
torios tnicos y resguardos indgenas, zonas de reserva cam
pesina, parques naturales,provincias, municipios asociados
y vecindarios-caseros. En la ciudad, con una estructura
m s com pleja, heterognea y variable, los bioespacios se
constituyen en barrios, localidades o zonas, circuitos di
versos, distritos y reas m etropolitanas y suburbanas. En
estos bioespacios se expresa y palpa la vida colectiva en su
cotidianidad: la relacin territorio-poblacin-servicios es
fundam ental, y de all depende m ucho la convivencia, la
prosperidad y la paz ciudadanas y el b u en m anejo que se
d a los recursos financieros que reciba.
L a tecnorregin se define, segn Luke, por las vincula-
ciones creadas por avances cientficos, tcnicos e inform a
tivos que d esb ord an a n iv el m acro los lm ites d e Jp s
territorios. Surgen all los,poderosos m undos de las em
presas m ultinacionales, vinculaciones econm icas secto
riales o regionales, redes com unicativas y de ONGs, y la
Internet, y se form an conjuntos geopolticos y alianzas
com o los de la U nin Europea, la OEA, la Asociacin de
A c c i n y e s p a c io
Naciones del Sudeste Asitico, la Nafta y el Mercosur, enti

dades que van adquiriendo progresiva identidad y autori
dades o personeros propios.
Ambos m ecanism os - e l bioespacio y la tecn o rreg i n -
nvitan a ver el m undo y sus com ponentes com o un ju ego
aleatorio de niveles que se m odifican, se integran y se des
truyen unos a otros segn procesos coyunturales, d onde
la estabilidad y continuidad norm ativa es lo que m enos
ocurre. Estos fenm enos de am eba m oviente son m s evi
dentes en la ciudad que en el cam po, lo que invita a reali
zar en ella anlisis de sistem as com plejos de naturaleza
abierta.
En cuanto al sentido de los lm ites de los bioespacios,
aqullos naturalmente no pueden considerarse eternos sino
com o expresin de u na construccin social, y quedan por
lo mismo sujetos a las revisiones peridicas inducidas por
los procesos. El objeto de este ejercicio es facilitar la adm i
nistracin delegada de los territorios m ediante su visuali-
zacin directa (sobre el terreno) o figurada (com o en los
mapas). El buen gobierno resultante reflejar la dinm ica
e im pacto de los flujos que se crean en la vida local y en
sus com unidades por las com unicaciones, la interaccin
socioeconm ica y la creatividad cultural.
Habr que cuidar que los lmites adm inistrativos no se
conciban n i se presten para hacer separaciones ideolgi
cas, raciales, religiosas o culturales, ni form alizarlas de tal
m anera que pu ed an convertirse en talanqueras para la
convivencia popular o a nivel de base, y llevar a con fron
taciones destructivas o sangrientas. Las fronteras deben
11
verse y usarse com o sitios de encuentro y entendim iento

de pueblos y no, como hasta ahora, com o lugares de con
frontacin y chovinismo. H ay lecciones trgicas sobre este
particular en diversas partes: losbantu stanes del apartheid
surafricano, los genocidios etnorreligiosos en Yugoslavia,
los ghettos de Polonia, el conflicto del M ed io O rien te, las
guerras de Cachemira, la catstrofe de Timor Oriental. Esta
horrible herencia histrica del peor de los siglos no debe
ra seguirse llevando com o lastre a los albores del nu evo
milenio.
R e l o c a l iz a c i n y d ester r ito r ia liz a c i n
Las grandes polticas nacionales del ordenam iento territo

rial, basadas en bioespacios de lm ites revisables, buscan
m ejorar la gobem abilidad, la produccin y la com petitivi-
dad, al tiem po con la satisfaccin de aceptables expectati
vas y niveles de vida para la poblacin, devolviendo hacia
abajo y desde las cspides del pod er dosis ad ecu adas de
autonom a y descentralizarinadm inistrativa. As, se pro
m ueven inversiones de capital con la debida seguridad, se
ejecutan proyectos eficaces de "desarrollo econm ico y so
cial", y se establecen consorcios pblicos y privados para
facilitar la circulacin mesurada de dinero, m ercancas, in
form acin y personas.
Segn Brenner, estas polticas desarrollistas alim entan
u n proceso de relocalizacin de com petencias y funciones
que transform an y reconfiguran los conten ed ores o reci
pientes subglobales y subnadonales, sobreponindose unos
a otros en diferentes escalas y niveles. En su reorganiza

cin ju eg an los factores de la vida local urbana y rural, la
biodiversidad, flujos de poblacin, historia y cultura de
los bioespacios. La b u en a disposicin y m anejo de estos
bioespacios cam biantes o relocalizados es lo que debe con
form ar el espritu popular y esencia prctica del ordena-
m iento territorial en gen eral, visto ahora com o un p roceso
deord enam iento social e n e lq u e se propende tam bin por
la humanizacin de las relaciones entre las personas, y entre
stas y los espacios.
La relocalizacin interna, con lmites ajustados, va de
la m ano con otro proceso global que es supranacional, de
nom inado desterritorializacin. En este proceso los bioespa
cios van asimilando nuevas actividades y funciones gracias
al progreso tecno-cientfico que trasciende su localismo y
fronteras biogeogrficas, para entrar a un nivel universal
de com unicacin, relacin y dependencia. M ientras ms
grande es su tam ao, p o r razones de escala, m ayores las
posibilidades de vinculacin y xito competitivo m s all
de los lm ites, de all, por ejem plo, la im portancia estrat
gica de regiones histrico-culturales (como la Antioquia
G rande y la Costa Atlntica en Colombia) ante la globaliza-
cin. D esbordan as el anclaje ancestral del ser h um ano.
Los lm ites topogrficos se rom pen entonces, y las fronte
ras internas y nacionales tienden a ignorarse, instaurndose
un proceso de desbordamiento de territorios en el que juega
la otra especie de contenedor, virtual o artificial a veces,
que es la tecnorregin. Esta funciona, aparece y desapare
ce en la ecologa globalizada, segn los proyectos o em pre
El t e r r it o r io c o m o c o n s t r u c c i n s o c ia l 13
sas ejecutantes como viene descrito. Es cuando y donde el

conocimiento y la tcnica realmente se convierten en poder.
En este punto hay que tener cuidado con la reinterpre
tacin de la realidad global. N i la relocalizacin ni el des
b ordamiento espacial muestran que la globalizacin sea un
fenm eno supraterritorial. Ella no es etrea: no ignora po
deres legales nacionales, no trabaja conscientem ente por
la desaparicin del Estad o-N acin com o tal, ni es aptri-
da, al m enos por ahora. Ello no parece, aunque ocurre la
erosin del Es tado, se reinterpreta la nocin de soberana,
y se im pacta con fuerza a nivel de cultura. En la reorgani
zacin o reinvencin del espacio actual en sus diferentes
escalas o m odalidades -q u e son tan necesarias para des
bordar el espacio/tiempo-, todava se aplican los mecanis
mos usuales a nivel de Estado-Nacin, y se crean o decretan
infraestructuras o nuevos territorios para permitirlos o fa
cilitarlos. Pero en los "lugares" o bioespacios continan las
luchas en defensa de la identidad propia, esto es, resistien
do tam bin a nivel de cultura.
D e all que siga habiendo diferencias de m todo, orga
nizacin y orientacin entre m ultinacionales de un deter
minado sitio producidas por su lugar de origen o radicacin
inicial. En la mutabilidad producida por las tecnorregiones,
la principal m anifestacin de estabilidad proviene de la
dim ensin cultural originaria, arraigada en lo propio, in
cluido lo nacional. M uchos fracasos provienen de ignorar
las identidades territoriales al adoptar elem entos pragm
ticos provenientes de im pulsos de pases imperiales. Pero
las polticas de cooperacin entre em presas y la construc-
14 * A c c i n y e s p a c io
don de redes locales de com petenda, perm anecen. Conti

na, pues, todava aplicable el viejo mito de A nteo h ijo de
Gea, la Tierra.
A diferenda del proceso poltico-adm inistrativo de si
glos pasados, donde simplemente se fracdonaba capricho
samente el espacio, ahora con la globalizadn se relocaliza
y se desterritorializa sim ultneam ente, segn flujos o im
pulsiones propias, perm itiendo que la circulacin de la
inform acin y del capital se aceleren en el tiem po y se ex
pandan en el espado sin tomar en cuenta unidades fsico-
geogrficas. Estos pasos se dan apoyados por institudones
y entidades nadonales y locales as en el cam po com o en la
dudad que, aunque llegan a convertirse en internaciona
les, continan estables en sus zonas y terrenos (urbaniza-
dones, complejos industriales, formas productivas zonales,
infraestructuras de transportes, redes de com unicacin,
instituciones estatales de control, etc.), pero ya d entro de
contenedores territoriales bien reajustados con recursos
adecuados y su ficientes, y concebid os co n m iras a la
gobernabilidad, por u na parte, y a la productividad y la
com petencia local y global, por otra, en lo que podem os
ver com o nuevos espad os de lo pblico.
La globalizadn es, por lo tanto, un proceso dialctico
conform ado por flujos m ayores significativos de diversa
ndole (como lo define Castells) y no una situacin esttica
o condicin term inal. Es tam bin algo paradjica: e n efec
to, al crear bioespacios locales e inventar tecnorregiones,
los actores plutocrticos que estn barajando hoy el espa
cio global y haciendo otro m apam undi del poder, son ca
El t e r r it o r i o c o m o c o n s t r u c c i n s o c ia l
paces de llevar a la hum anidad dinm icam ente a dest

llar y respetar, p or fin, la "segund a n atu raleza", aquella
que segn M arx est constituida por la cobertura ecolgico-
hum ana. Ya no slo el m bito territorial local sino todo el
globo terrqueo queda b ajo lincam ientos cartesianos de
construccin social y poltica consciente. Pero seguram en
te, la globalizacin actual tam poco sum inistrar los lin ca
m ientos finales del mundo.
N uevo o r d e n a m ie n t o y n u ev a R e p b l ic a
Q uiero enfatizar, por ltim o, que el concepto de ordena

m iento territorial que aqu elaboro, sin desconocer los tres
pilares discutidos por los clsicos (el poltico-adm inistrati
vo, el geopoltico y el ambiental), se refiere a polticas macro
de am plia visin estatal basadas en la epistem ologa del
territorio y e n la hum anizacin de las relaciones en el es
pacio/tiempo.
La m oda corriente sobre el tem a, sintom tica del dete
rioro de la situacin, ha llevado a parcelar y oscurecer el
concepto pleno, olvidando sus reales, m uy grandes dim en
siones, y a pensar que con legislaciones parciales se resuel
v en los problem as implcitos. N ada es m s equivocado (y
equvoco) que las denom inaciones que se han em pleado
en pases com o Chile, Per, Venezuela y Colom bia donde,
respectivam ente, se h an dictado leyes reducidas sobre
regionalizacin, descentralizacin, m edio am biente y uso
del suelo urbano ( p o t ) llam ando a todo ello "ordenam ien
to territorial". Estos disfraces polticos del ordenam iento
no llegan al fondo de la cuestin, que sigue viva y esperan

do soluciones orgnicas en stos y otros pases.
El establecim iento de Comisiones Permanentes de O r
denam iento Territorial -q u e reconozcan la dim ensin his
trica y dinm ica del problem a y que vigile e im ponga,
con suficiente pod er coactivo, los ajustes em ergentes n e
cesario s- es un b u en paso a dar, como lo viene ejecutando
Francia desde 1965 con la poltica oficial del am nagem ent
du territoire. Otros pases desarrollados, como los Estados
U nidos donde ha privado la ficcin new toniana del lmite
recto entre los Estados, han sufrido ajustes informales desor
ganizantes com o los de las circunscripciones electorales
acom odaticias identificadas con e lgerrymandering. Sem e
jantes autoengaos han producido all confusiones degober-
nabilidad y abusos de poder, com o lo h an docum entado
los socilogos de esas latitudes.
U n desarrollo fuerte y com pleto de estos retos natura
les, espaciales, ecolgicos y socioeconm icos es el que h a
br de facilitar la m odulacin, con un eficaz ordenam iento
territorial, hacia nuevas form as de m anejo y concepcin
de la cosa pblica -r es publica-, hacia una nueva Repbli
ca posm oderna con las autonom as requeridas por los bio
espacios. Todava h ay represam ientos y peligros en este
proceso, sin em bargo existe cierta conviccin de que la
funcin principal de las nuevas Repblicas podr ser la de
vigilar y canalizar la expansin del capitalismo global con
sus excesos e injusticias, contam inaciones qumicas y gue
rras regionales, para volverlo a causas sociales y m etas
El t e r r it o r io c o m o c o n s t r u c c i n s o c ia l 7
h u m an istas a n ivel local. El p u eb lo, co n sus diversas cap as

sociales a fe cta d a s p o r el cap italism o , aSum e h o y el p ap el
de objetivo y d e a c to r principal. Ya v o lv er sobre este p u n
to ta n co m p ro m e te d o r.
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C a p tu lo 3 . T e rrito rio , c o n f lic to y p az:
e l c a s o d e C o lo m b ia
A b r ig o la esperanza de que las bases tericas expuestas

hasta el m om ento sobre espacio/tiempo, con ten ed ores
m aleables y territorios flexibles, y sus relaciones con los
flujos e im pulsiones de la globalizacin o m undializacin,
pu ed an ayudarnos a entender casos concretos y actuar
sobre ellos. N ada es tan u rgente de este ejercicio terico-
prctico com o aplicarlo a Colom bia, d onde se h a venido
desarrollando u n cruel conflicto de varias dcadas que,
aunque de visos polticos, ha tenido races plurales y ex
presiones espaciales mltiples.
N o es sta la ocasin de relatar los detalles de la trage
dia colom biana: son am pliam ente conocidos. Slo debo
recordar que, de m anera inesperada, tuve la honrosa opor
tunidad de hacer algo al respecto cuando los ciudadanos
m e eligieron com o su delegatario o diputado en la Asam
blea N acional Constituyente en 1991. All, con un excelen
te gru p o de com p aeros, logram os que el p roblem a
territorial quedara incorporado a la nueva C onstitucin
com o Ttulo XI. D espus particip en la Com isin Consti
tucional de O rdenam iento Territorial (C O T ) que por tres
aos trabaj con ejem plar diligencia. D e esa etapa queda-
ron boletines, libros y recom endaciones, m uchas de las

cuales se h an traducido a leyes ordinarias.
Pero hasta el m om ento, despus de los aos, n o se ha
logrado la aprobacin de la gran Ley Orgnica que reorien
te a la nacin y a su gobierno sobre esta m ateria. Las leyes
ordinarias pueden ensear, con su ejecucin, cm o se pue
de ir m oviendo al observar y ponderar experiencias en las
delicadas m aterias que afectan a las entidades espaciales,
tales com o sobre el rgim en m unicipal, los servicios dom i
ciliarios, el m edio am biente, las reas m etropolitanas, las
com unidades afrocolom bianas e indgenas, el gobierno
interior. Pero falta el cem ento geopoltico que vincule y
arm onice una prctica con otra, com o ya lo tienen m u
chos otros pases. La falta de orientacin general resulta
perjudicial para el b u en gobierno, com o se h a visto en
Colom bia en los ltim os aos.
Sin em bargo, todava h ay tiem po para actuar de fren
te. El problem a de la organizacin y adm inistracin de los
espacios sigue vivo, y ha vuelto a discutirse en las Cmaras.
Lo dem uestran no slo los despilfarras del erario pblico
causado por u na m al diseada poltica de descentraliza
cin adm inistrativa, sino las batallas, genocidios y despla
zam ientos de personas que se h an venido realizando por
el control de territorios, as en el cam po com o en la ciu
dad, que pru eban la existencia de diseos estratgicos y
tcticos de los grupos enfrentados en el ajedrez del poder.
Explicar el punto de vista civil en este conflicto y en el
Congreso N acional, para p resentar alternativas de solu
cin y ayudar en la bsqueda de la paz, constituye un de
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y pa z: e l c a so d e C o l o m b ia 31
ber m oral y poltico. Por eso quiero com partirlo en el p re

sente captulo, y hacerlo en form a de u na gua prctica
basada en los lincam ientos tericos descritos aqu, de tal
m anera que pueda ser accesible a todos los interesados, en
especial a los colombianos.
F un d am en to s po l t ic o s so bre e l p r o b l e m a
DEL TERRITORIO
G ob em ab ilid ad y ordenam iento
Es necesario organizar bien los poderes pblicos en fu n

cin del territorio, espacio o circunscripcin que les c o
rresponda, porque en ello ju ega la gobem abilidad en sus
diversos niveles, desde el local hasta el nacional, el uso del
pod er poltico, y el em pleo correcto y eficiente de los re
cursos estatales que reciben las unidades territoriales. Para
cim entar estos pasos debe servir el ordenam iento territo
rial, y por eso es aconsejable que se aplique con ju n ta y
sim ultneam ente con las polticas de descentralizacin fis
cal, y no separadas o de form a sucesiva com o de m anera
equivocada se ha hecho, de all buena parte de lo s despil
tarros y la corrupcin que se han observado.
El ordenamiento territorial prctico trata del m anejo p o
ltico-adm inistrativo, geopoltico y am biental de los co n
ju n to s h u m an os que ocupan con ten ed ores espaciales
flexibles y variables, donde las com unidades ejercen fu n
ciones sociales ligadas a la econom a, la cultura y el m edio
am biente en defensa de sus formas de vida. E n C olom bia
los espacios sodogeogrficos bsicos se definen actualmente
32 ACCIN Y ESPACIO
com o veredas o caseros, corregimientos, resguardos, m u

nicipios, distritos y departam entos, para conform ar el
m bito unitario de la nacin. D e entre stos, la C onstitu
cin N acional de 1991 consagr com o "entidades territo
riales" a los m unicipios, los departam entos y los distritos,
y aadi las provincias, las regiones y las entidades indge
nas (ETIS). Abri igualm ente la puerta a una figura cerca
na: la com unidad riberea afrocolom biana, y perm iti
im pulsar las asociaciones de municipios y las reas m etro
politanas.
Todas las entidades constitucionales se establecen con
cinco propsitos: gobernarse por autoridades propias; ejer
cer com petencias; adm inistrar recursos; establecer tribu
tos; y participar en las rentas nacionales. Estas disposiciones
h acen de Colom bia una repblica unitaria, pero descen
tralizada y con autonom a de sus entidades territoriales, lo
cual no es nada inusual en el m undo. En el campo, el or
d enam iento territorial se relaciona prim ordialm ente con
lo ecolgico: con actividades agropecuarias, la produccin
de alim entos y la explotacin de recursos naturales y la
biodiversidad, de all lo vital de su consideracin y la ur
gencia de buscar la gobernabilidad a partir de la vereda.
En la ciudad, el ordenam iento enfoca la relacin espacio-
poblacin-servicios en barrios y zonas urbanas y suburba
nas, y da preferencia al uso actual y potencial de la tierra y
su distribucin por localidades.
E n el caso colom biano, estos factores administrativos,
sociopolticos y hu m anos m erecen discutirse ju n to con
otros dos elem entos: 1) la consideracin del im pacto na
T e r r it o r io , c o n f l ic t o y p a z : e l c a so d e C o l o m b ia 33
cional, regional y local que tiene el conflicto arm ado; y 2)

la explicitacin del punto de vista de la sociedad civil en la
bsqueda de la paz y del buen gobierno a travs del orde
nam iento del espacio.
E n las circunstancias del conflicto arm ado y para lle
gar a su alivio o solucin, la contribucin principal del or
d enam iento territorial es la de indicar cm o construir o
reconstruir espacios sociogeogrficos y contenedores o re
cipientes administrativos flexibles pero bien determ inados
donde, com o en casos recientes de conversin de corregi
m ientos en m unicipios en Colom bia, se siga expresando
librem ente la voluntad de la sociedad civil com o poder
autnom o o gobierno popular. Todos los grupos en armas,
tanto los oficiales com o los revolucionarios y los irregula
res, deben respetar la voluntad o soberana popular as ex
presada. En otra forma se crean o continan vacos de poder
que fuerzas irregulares, a veces delincuenciales, llenan con
violencia.
Lmites y desintegracin nacional
Existe la preocupacin de que las polticas reordenadoras

del espacio puedan llevar a alguna desintegracin nacional
o, de otra form a, a una intensificacin de nuestros conflic
tos internos. Esta es una preocupacin vlida, en especial
si la relacionam os con lm ites actuales de m unicipios y de
partam entos y con circunscripciones electorales de las que
depende el pod er de terratenientes y de clases dom inan
tes tradicionales. Casi no habr ning n gran propietario o
poltico profesional que acepte de buenas ganas algn ajuste

de lmites que lleve a la dism inucin de su poder personal
territorial, lo cual explica en bu ena parte las resistencias
del Congreso N acional para expedir la Ley O rgnica de
O rdenam iento Territorial.
Sin em bargo, un anlisis histrico sereno de la cues
tin dem uestra que esos peligros personalistas y de clase
social pu ed en sortearse con xito, y que las explicables re
sistencias encontradas pueden vencerse sin arriesgar n in
guna catstrofe. Los conflictos agudos pu ed en evitarse si
se explican bien y se entien d en con patriotism o, en espe
cial por los polticos, las razones locales y generales de su
ficiente validez que ju stifican los ajustes territoriales. As
lo hizo el presidente Rafael Reyes entre 1905 y 1908 al im
poner con xito el prim er reord enam iento territorial del
siglo en nuestro pas. Sus m edidas im plicaron u n a con
m ocin nacional en u n m om ento penoso y difcil de ajus
tes posblicos y de asim ilacin de la sensible prdida de
Panam. Aquellos ajustes no slo fueron aceptados en su
primer mom ento (despus se retrocedi en parte), sino que
all se origina parte la vida adm inistrativa de seis de los
actuales departamentos.
De la misma m anera, no creo que ajustes equivalentes
en las similares condiciones problemticas de hoy produz
can ninguna balcanizacin, ni an aquella que esperan los
que creen ver sntomas de "tres Colombias": una paramilitar
al norte, otra guerrillera al sur y otra bipartidista al centro.
Esto ya no es posible por razones econm icas, sociales y
culturales que ms bien defienden la unidad, por encim a
T e r r it o r io , c o n f l ic t o y pa z : e l c a so d e C o l o m b ia 35
de im posiciones guerreristas. Con grandes esfuerzos c o

lectivos, Colom bia gan su lu cha contra la topografa in
dm ita que aislaba a sus regiones, y hoy es u n pas unitario
de verdad. Las ocho regiones histrico-culturales que nos
distinguen en el mundo, estn integradas y dependen unas
de otras para su progreso econm ico y bien estar social.
Adems, los actuales flujos y tendencias de desterritorializa-
cin que van hacia la globalizacin m undial nos obligan a
pensar en contenedores grandes que le h agan bien el ju e
go a dichos m acroprocesos sin perdernos, com o sera p re
cisam ente con las Regiones Territoriales plenas (RET) que
anticipa la Constitucin N acional de 1991.
Pero postular RETs funcionales y viables exige revisin
de lmites y ajustes en el poder local, y adm itir accesiones
y secesiones de territorios departam entales y m unicipales
con el fin de dar bases firmes a la gobernabilidad y estabi
lidad necesarias, todo aquello que necesitam os para sobre
vivir com o nacin m oderna en el siglo que nace. Para ello
se necesita de una alta dosis de generosidad y patriotism o
de parte de las clases dirigentes, al adquirir conciencia de
la gravedad de las situaciones creadas por el conflicto ar
mado.
Em pecem os con la historicidad, para recordar cm o es
que hem os heredado los actuales lmites departam entales
y m u nicipales: ellos no n acieron p orqu e s en el m ap a
oficial, y su trazo actual n o les hace, por eso m ism o, in to
cables o eternos (ver el Captulo 1). Se decid ieron en cir
cunstancias concretas en un m om ento dado por gente de
carne y hu eso, con intereses o ignorancias palpables. E n
efecto, los actuales lmites son por regla general resultado

de im posiciones verticales, autoritarias y a veces violentas,
externas a los pueblos de base afectados, decisiones que a
veces nos vienen desde hace siglos. Por ejemplo, el ro M ag
dalena como lmite divisor de departamentos fue decidido
hacia 1550 en el Palacio de A ranjuez por el rey de Espaa.
(En el frica O riental, los trazos limtrofes entre Kenya y
Tanzania fu eron decididos segn los caprichos de las rei
nas europeas; los inocentes M asai del Kilim anjaro sufrie
ron las consecuencias de la divisin).
Los lmites de provincias y Estados soberanos del siglo
XIX en nuestro pas reflejaron intereses de caudillos de las
diversas regiones que as lo determ inaron arbitrariamente
en la C onvencin de Rionegro luego del triunfo de la re
volucin federalista de 1861. De esas decisiones elitistas
persiste n ada m enos que el em brollo del sur del departa
m ento de Bolvar, herencia de un vaco territorial que fuer
zas no estatales han venido llenando. Los absurdos lmites
del departamento de Risaralda se deben a una puja inmiseri-
corde de polticos caldenses que ante todo queran defen
der sus curules en el Congreso.
De esas inconsultas o incom petentes decisiones, m u
chas veces sin realizar los am ojonam ientos fsicos necesa
rios, provienen los 19 conflictos interdepartamentales y 89
interm unicipales existentes en Colombia, segn cuentas
del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi en 1993. La exis
tencia de estos conflictos sin que ellos generen m ovim ien
tos arm ados por la definicin o confrontacin de lmites,
es una m uestra m s de que los colom bianos no nos m ata
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y p a z : e l c a so d e C o l o m b ia 37 '
mos por cuestiones de lmites internos. Igualmente, la con

versin de corregim ientos en m unicipios en los ltim os
cinco aos -p ro ceso positivo en m uchos casos porque per
miti descentralizar recursos y fom entar autonom as loca
le s - se ha realizado partiendo los territorios m unicipales
actuales y redistribuyendo poderes polticos sin que se hu
bieran ocasionado conflictos cruentos o m otines contra las
autoridades. H ubo casos de com prensible resistencia en
antiguas cabeceras; pero la discusin colectiva y el dilo
go, as com o la presin desde las bases veredales, con nue
vos lderes y m ovim ientos cvicos, perm itieron llegar en
general a soluciones ordenadas y constructivas. El proce
so contrario de consolidacin de territorios puede ser igual
m ente realizable y hasta deseable en casos de inviabilidad
econmica.
Situaciones similares de reordenam ientos territoriales
pacficos se observan en las reformas del presidente Rafael
Reyes a com ienzos de siglo y en los cam bios territoriales
de mitad de siglo cuando se crearon nuevos departam en
tos. Es ms, dichas transform aciones de geografa poltica
y adm inistrativa se realizaron com o estrategias para cons
truir la paz. D el m ism o m odo, se puede observar que en
procesos que podram os denom inar im propiam ente de
"degradacin territorial", com o el paso de un m unicipio a
corregim iento e incluso a form ar parte de una ciudad - e l
caso de los antiguos m unicipios de la Sabana de B o g o t-,
se h an llevado a cabo sin que surjan actores arm ados dis
puestos a luchar por un status territorial interno.
38
Todo esto parece dem ostrar que si se hace b ien el p ro

ceso reordenador que seguim os necesitan do, el pueblo
colombiano raizal ser capaz de asimilarlo sin mayores trau
mas. No le tem e a la revisin de lm ites tanto com o los
viejos polticos, y sera a stos a quienes habra que ilustrar.
El artculo 290 de la Constitucin, que consagra revisiones
peridicas de lmites (se pens en cada diez aos com o se
hace en otros pases), al aplicarse, puede en esta form a
contribuir a la m ejor distribucin territorial, para fom en
tar el buen gobierno y cim entar la paz. Y as evitar la de
sintegracin/ descuartizamiento/balcanizacin del pas que
algunos observadores, exhibiendo u n pesimismo antropo
lgico m arcado sobre los colom bianos, creen advertir.
En este sentido los lm ites deben ser herram ientas de
buen gobierno y no causa de separacin y conflicto. Por
eso cabe llamar la atencin a ciertos peligros deapartheid y
confrontacin tnica en zonas donde, con las m ejores in
tenciones, se ha procedido a delim itar resguardos ind
genas y comunidades colectivas afrocolombianas. All haba
habido, en general, y por m ucho tiem po, confraternidad
tnica e intercam bio cultural intenso. Estos valores socia
les positivos no deben perderse de la conciencia de las gen
tes en ninguna parte.
Metodologas y procedimientos
Como vemos, no se puede esconder que la recom posicin

territorial del pas im plica u na reorganizacin d el poder
poltico local y nacional; ajustes en las circunscripciones
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y pa z: e l c a so d e C o l o m b ia 39
electorales; u na redistribucin de la riqueza producida a

todo nivel; y la asuncin de la autonom a de cada entidad
territorial dentro del marco unitario de la nacin. Es n ece
sario desarrollar estos elementos en la Ley O rgnica de Or
denam iento Territorial.
C on el fin de superar la actual guerra civil, a partir de
la relocalizacin y el reordenam iento territorial h e re co
m endado proceder paso a paso desde las bases com unales
locales hacia arriba, es decir, a partir de unidades de adm i
nistracin bsicas como veredas, corregimientos y resguar
dos indgenas d onde tiene lugar lo cotidiano, pasan d o a
contened ores m s com plejos y grandes com o el m u n ici
pio, la ETI, la provincia y la RET, reconociendo vincu lacio
nes econm icas y sociales antiguas o nuevam ente creadas
por la dispora cam pesina, la dinm ica dem ogrfica y el
conflicto arm ado mismo.
Esta recom endacin merece ampliarse y clarificarse en
vista de la experiencia de los ltim os aos. Sigue siendo
vlida, porque busca la conformacin de organism os e ins
tituciones dem ocrticas de participacin popular um ver
salm ente acatadas en contenedores m ayores y m enores
donde se establezcan o se recuperen niveles estables de
p resencia estatal y de gobernabilidad. Adem s de la RET,
entre los territorios o recipientes m ayores que pu ed en es
tablecerse he insistido en la recuperacin de las provincias
com o otro pivote central, por razones histricas y de tra
dicin en m uchas partes del pas.
Sin em bargo, he advertido resistencias originadas, n o
en la idea de la conform acin m ultim unicipal com o sera
40
la provincia, sino en el nom bre mismo como reflejo de una

im agen atrasada y pueblerina. Esta imagen negativa de la
provincia no es nueva. Por ejem plo, reley n d o la s ilusio
nes p e r d id a s , de Balzac, puede palparse el duro contraste
que hizo entre "Pars y el resto", como era a mediados del
siglo XIX, con una percepcin despectiva que he sentido
repercutir en diversos centros m odernos. La opinin de
los parisienses ha cam biado. Pero en algunos crculos cul
tivados de Colom bia, a los habitantes de fuera de las m e
trpolis se les ve todava com o "sim ples provincianos", es
decir, com o gentes m arginales y m ontunos dejados atrs
por las fuerzas del progreso. En cambio en otras partes a la
provincia se le ve todava con orgullo, com o fuente sufi
ciente de identidad personal y colectiva.
Siendo que lo esencial no es el nom bre ni la im agen
sino el contenid o de los flexibles recipientes territoriales
-y a que el espacio no desaparece como tal sino que se
redefine, se relocaliza o se d esbord a-, rechazar la idea de
provincia con base en tales argumentos nominalistas es irse
por las ramas. En la prctica, en Colombia los departam en
tos h an reconocido la regla de la afinidad de los m unici
pios para crear lo que h an llam ado subregiones, zonas,
secciones o asociaciones. E n los departam entos fronteri
zos creados en 1991 la afinidad se ha reforzado con la exis
tencia de resguardos indgenas que llenan y re-crean el
espacio. Lo que en Francia, por ejem plo, se llaman "depar
tam entos" (hay 94) se ven com o provincias en Espaa, y
las 22 regiones francesas en que se reorganizaron aqullos
desde el rgim en de D e Gaulle, equivaldran a las autono
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y p a z : e l c a s o d e C o l o m b ia 41
mas espaolas, y tam bin a las que pudieran establecerse

en Colombia segn la Constitucin de 1991. De m odo que,
para evitar dar la im presin de un dogm atism o provincia
no y llegar al fondo de la cuestin, que es de naturaleza
espacial y tcnica y no nom inal, he decidido introducir el
trm ino de subregin para acom paar o suplantar el de
provincia. La designacin formal queda en manos de quie
nes organicen la entidad, com o adelante se explica.
Aclarado este seudoargum ento, volvam os a los proce
dim ientos de la gua que quiero presentar. U na vez confor
m ados los organism os e instituciones dem ocrticas en los
grupos de base, a las entidades territoriales as arregladas
se las puede declarar sucesivam ente com o "zonas reorde
n adas" o "d e paz", que se v an extendiendo y afirm ando
unas con otras de m anera acum ulativa, dentro de un es
quem a general de paz.
Para proceder con eficacia en el proceso ordenador del
territorio se requieren dos clases de disciplinas. En primer
lugar, las sociogeogrficas con el fin de determ inar los l
m ites reales de cada entidad territorial (que no son los que
aparecen hoy en m apas oficiales), y las form as de organi
zacin y uso del espacio segn sus caractersticas y posibi
lidad es, tareas que p u ed en realizarse por com isiones
geogrficas y otros tcnicos mediante levantamientos carto
grficos y encuestas. En segundo lugar, pueden emplearse
las mtodos participativos (investigacin-accin participa-
tiva-lAP) para incorporar a los diseos cientficos y tcni
cos del trabajo los aportes de las personas idneas de cada
unidad, y otras inform aciones culturales y sociales p er
tinentes al espacio y al am biente ecolgico (ver el C ap

tulo 4).
Pivotes y actores del reordenamiento por la paz
Los pivotes principales del autonomismo unitario que con

sagra la Constitucin N acional son las provincias o subre-
giones constituidas por m unicipios afines, y las regiones,
no los actuales departam entos. El establecim iento de sub-
regiones o provincias y regiones com o territorios ser una
contribucin a la paz y al progreso porque articulan una
visin macra ayudando a resolver problemas mayores que
inciden en los conflictos, y que los m unicipios y departa
mentos solos son incapaces de resolver. Ello tam bin con
miras a participar de procesos globales y tecnorregiones.
La realidad de Colombia como pas de regiones con pro
vincias (subregiones), territorios indgenas yafrocolom bia-
nos es ventajosa para la nacin. Es cierto que tener regiones
de tal diversidad no es fenmeno exclusivo de Colombia, ya
que pueden registrarse en otras naciones; pero en nuestro
caso las regiones han adquirido caractersticas histricas y
culturales peculiares debidas a su inicial aislamiento, carac
tersticas que siguen pesando m ucho en la realidad nacio
nal, pero que fueron m atizndose y enriquecindose con
los conflictos internos, las com unicaciones m odernas y las
visiones nacionales elaboradas desde com ienzos del siglo
XX por diversos estudiosos y
hom bres de Estado.
La diversidad regional as producida y representada
como elemento nacional es rica en lo cultural, econm ico
y poltico, hasta el punto de que es posible concebir a C o

lom bia com o una com binacin de Estados regiones, con
form ando u na nueva Repblica Regional Unitaria. Prefiero
que nos identifiquem os con las regiones unidas y no h a
blar del viejo "federalism o" o de "confederacin" a la m a
nera de los cantones suizos, porque aqulla es nuestra
realidad, en lo que somos privilegiados. Hay que hablar de
form as reg ion ales adaptadas a las n ecesid a d es de la
globalizacin que se ha venido. Por supuesto, el tem a m e
rece tratam iento a fondo: aqu vuelvo sobre ello al final de
esta gua, para enfatizar bsquedas propias de form a esta
tal sin caer en los usuales m odelos eurocntricos que n o
nos han quedado bien.
Como queda dicho, para que reine la gobem abilidad y
vuelvan la paz y el progreso a las unidades del territorio,
es indispensable que se respeten las decisiones de los p o
bladores, esto es, a las organizaciones civiles que la din
mica del reordenam iento y otras fuerzas polticas hubieran
producido. Es el derecho a la vida, al trabajo y al futuro lo
que queda en ju eg o .
De esta regla se deduce que los principales actores del
proceso reordenador sern los nuevos dirigentes cvicos e
independientes que lo encabecen, nuevos por no estar en
vueltos con los intereses creados de los polticos tradicio
nales; pero que se m antendrn sintonizados con las bases
populares de las que derivan su poder poltico y social. Sin
m ovim ientos sociales y polticos regionales y locales que
se dirijan a estos objetivos, ser difcil llegar a las m etas
propuestas. Reglas nuevas para este ju eg o reord en ad or
surgirn en cada sitio segn las necesidades y condiciones

encontradas o descubiertas.
Para todo ello conviene conocer principios de dem o
cracia participativa y la filosofa de la participacin popu
lar, sin olvidar que en stas cuentan tam bin soluciones
conocidas de representacin colegiada. No es posible hoy
el ejercicio de la dem ocracia directa, al antiguo estilo
ateniense, ya que ser necesario delegar poderes y hacer fe
en las capacidades de los dirigentes escogidos. Turnarlos y
ensayar liderazgos colectivos puede resultar conveniente.
Reconstruir concejos m unicipales y colocar en sus sitios a
los personeros de cada com unidad, con el respeto de las
gentes, es parte del proceso reordenador para la paz.
El respeto com u nal debe incluir aquel de los grupos
arm ados, oficiales e irregulares, que tienen presencia a ni
vel local. N o es posible reconstruir la democracia con una
espada de D am ocles colgando sobre ella, creando situa
ciones de intim idacin, destruccin y m uerte que desvir
ten la voluntad popular. sta debe ser siempre libre de
coaccin. Y los grupos arm ados debern respetar siempre
el resultado de las decisiones de los pueblos, en la esperan
za de que el proceso haya sido honesto y transparente, y
encam inarse hacia el desarm e de brazos y de espritus.
E n casos difciles o persistentes de violencia armada
com o la experim entada en los ltimos aos, no queda otro
cam ino que pedir o exigir la presencia coactiva externa o
internacional, expresada en m ecanism os de veedura, se
guim iento, control y ju sticia con poder suficiente para
hacerse respetar y hacer respetar los acuerdos ciudadanos
por todos los grupos arm ados, as com o los derechos hu

m anos individuales y de los pueblos a que se ha asociado
el Estado colombiano.
So bre l o s g o b ie r n o s l o c a l e s
Guas para la reconstruccin de la gobemabilidad local

Registre sntomas de vacos de poder
Lo prim ero que puede observarse en las reas de conflicto
es la existencia de un vaco de poder poltico o ingobemabi-
lidad, que se m anifiesta de las siguientes m aneras:
a) Desconocim iento de los lmites actuales de los territo

rios poltico-adm inistrativos (municipio, distrito y de
partam ento). Este fenm eno es general en el territorio
nacional, lo que convierte a los trazos fronterizos que
aparecen en los mapas, como simples ficciones. Todo l
m ite interno es hoy problem tico debido a fallas ante
riores de concepcin y/o ejecucin del amojonamiento,
protocolos incom pletos sobre Emites y errores de apre
ciacin sobre el sentir de los ciudadanos afectados. Ade
ms rom pen con la unidad socioeconm ica y ecolgica
de los bioespacios. Ello invita a cuestionar el sistema or
denador nacional y a exigir el cumplimiento del artculo
290 de la Constitucin Nacional que permite la revisin
peridica de lmites y corregir el desorden existente.
b) Rechazo, supresin o som etim iento de autoridades le
gtimas en sus respectivas jurisdicciones. Es la mxima
expresin del irrespeto a la sociedad civil y a la sobera
na popular por parte de grupos armados.
c) Ignorancia de norm as legales vigentes y form ulacin

de normas alternas. Como mal generalizado en el pas
-q u e tambin incluye leyes contradictorias y politique
ras-, viene a ser parte de los puntos anteriores. A veces
se dictan tiles norm as locales, com o la Ley del Llano
de 1952 que reconoci a la vereda com o entidad terri
torial bsica (no el m unicipio), o se establecen consen
sos en "com unidades de paz" hasta ahora inestables.
d) Remplazo de instituciones locales, regionales o nacio
nales por otras ad-hoc. Refleja la necesidad elem ental
de reglas para la convivencia, com o para el ord en p
blico, la justicia, las relaciones fam iliares, los transpor
tes y contactos con el exterior, reglas cuya aplicacin es
asumida por las fuerzas de ocupacin armada.
e) Im posicin de contribuciones, gram ajes e im puestos.
Es la forma especial de asegurar la sobrevivencia de las
fuerzas de Ocupacin, por coercin de la poblacin lo
cal o con su acuerdo.
Determine los orgenes de los vacos de poder

El vaco de poder que se experim enta en estos sitios se ori
gina, por regla general, en las operaciones que realizan tan
to el Ejrcito Nacional como las guerrillas y los paramilitares.
Todos hacen ocupaciones de hecho al crear unidades de
control o de gobierno local a partir de secciones mnim as
de territorio como veredas, caseros, corregim ientos o res
guardos. Someten o desplazan entonces a la poblacin cam
pesina respectiva.
En estos casos el vaco de poder se crea por la fuerza de

las arm as y se desconoce a la sociedad civil que queda sin
la capacidad de defensa propia y sin la autonom a bsica
para trabajar y producir, transm itir la cultura, y rep rodu
cirse con el sosiego indispensable.
Apele al poder primigenio del sector civil y articlelo
Resulta evidente que para reconstruir de m anera estable la

gobernabilidad local, com o base de la regional y la nacio
nal, tenem os que apelar a la fu ente prim igenia del pod er
que es el pueblo soberano. Se le considera constituyente
prim ario de la sociedad y del Estado. Por lo tanto, se nece
sita reconocer, articular y hacer respetar la organizacin
propia o autnom a de la sociedad civil que se expresa en
m ovim ientos sociales y en espacios vitales m nim os, em
pezando con la gente de carne y hueso que habita veredas,
laderas, barrancos, o valles, el "pueblito viejo" desarm ado
que vive de su fuerza de trabajo.
N o se trata del pueblo en arm as que se h a levantado
para luchar por ideales polticos, n i tam poco del pueblo
arm ado en cooperativas de defensa. Se trata del pueblo
productivo directo en sus respectivos contornos. Por tan
to, en aquellos casos de vad o de poder estatal en qu e ha
habido ocupacin prolongada de unidades por actores ar
m ados que hubieran asum ido fu nciones estatales ad-hoc,
ser conveniente inducir tam bin la evolucin del pod er
de las armas h ad a el poder dvil, com o viene explicado. No
es aceptable reordenar territorios bajo la am enaza o la reali
dad de la violencia, ni se puede reconstruir una dem ocra

cia autntica con intimidaciones. Los actores armados ten
drn que acceder a m ovim ientos sociales o a otras formas
del accionar poltico dentro del esquem a general de paz
acordado.
Tome en cuenta las necesidades fundamentales

de los pueblos
Resulta obvio, aunque se olvide con frecuencia, que son
las necesidades y aspiraciones de estos pueblos de base, en
su generalidad campesinos, las que hay que tomar en cuen
ta en la bsqueda de la gobernabilidad. Son las gentes que
m s h a n sufrido el conflicto en su cotidianidad e injusta
m ente, en cuyas casas se ha asesinado, golpeado o abusado,
de cuyas ruinas huyen com o desplazados, constituyndo
se en vctim as de las polticas de liquidacin hum ana que
se h an venido im poniendo desde los mbitos del poder
nacional e internacional.
D e entre ellos se recluta el personal para las guerras,
pero tam bin all est u na ju ventu d sin futuro que bien
m erece otro destino, no el de una sociedad cuyo tejido se
desgarra da por da.
Reviva el altruismo tradicional

Curioso que estas sufridas gentes del cam po y la ciudad,
con toda su pobreza y marginalidad, hayan conservado de
m anera natural u na tradicin no blica, de cooperacin,
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y p a z : e l c a so d e C o l o m b ia 49
ayuda m utua y altruism o. Esta tradicin viene de siglos

atrs y puede tener races precolom binas. C onviene esti
m ularla para volver a ganar niveles adecuados de estabili
dad, progreso y paz.
Por ejem plo, es paradjico que sea en las zonas del sur
de Bolvar donde se han desarrollado algunas de las p eo
res batallas, siendo que se era el paraso lejano y tranquilo
donde se refugiaban las familias de la depresin momposina
que hu an de las guerras civiles del siglo pasado cuyo tea
tro era el ro M agdalena. Reconstruan de m anera pacfica
la sociedad violenta y la cultura guerrerista que as d eja
ban atrs. El aislamiento de palenques como N oros y ribe
ras como San Pablo y Papayal aseguraba la comida, la alegra
colectiva y la creatividad cultural.
Esta tradicin pacfica ancestral, que sobrevive en las
bases rurales a pesar de la guerra, es la que habra que apo
yar, como sociedad civil, para reconstruir la gobernabilidad
en los niveles territoriales superiores.
Anticipe y combata la resistencia de polticos enemigos

del reordenamiento
Es posible que los polticos locales con intereses en los mis

mos sitios se resistan a los ajustes territoriales, porque que
dara en entredicho su viejo poder. Para ello se necesita
cierto realismo de parte de los polticos afectados, para que
cedan, entiendan m ejor el problem a y su posible papel en
la transicin, para que no se constituyan en obstculo para
la bsqueda de la paz con justicia que todos anhelam os.
A c c i n y e s pa c io
Establezca zonas reordenadas o de paz en contenedores

mnimos vitales
En consecuencia de lo anterior, es positivo concentrar la

atencin inicial del proceso reconstructor en la unidad
m nim a vital de territorio que es la vereda, el casero, el
corregimiento, la ladera o el resguardo, com o viene dicho,
para llegar a declararla zona reord enada o zona de paz.
Siendo este punto m uy importante para el argumento cen
tral de nuestra gua, vam os a elaborarlo un poco ms. I
I

I
Condiciones del esquema general de paz I

j
El esquem a general de paz que pueda surgir de las entida- j
des nacionales constituidas para el efecto, har bien en in- j
cluir o confirm ar lo siguiente: f
j
U n mecanismo de proscripcin blica total que incluya |
las armas, el reclutam iento forzado y el servicio militar j
obligatorio (lo que liberara a la ju ven tud en general, y j
a los jvenes campesinos en particular, de prcticas vio
lentas tradicionales de iniciacin), as como el desmante-
lamiento de grupos paramilitares.
U n requerim iento por el respeto a los derechos hum a
nos y el derecho internacional hum anitario, el respeto
a la vida, a la independencia, al derecho de autodeter
m inacin y la libre expresin de las poblaciones en sus
respectivas unidades territoriales, por parte de todos
los grupos armados as oficiales como insurgentes e irre
gulares. Ello significa reconocer el poder popular local
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y p a z : el c a so d e C o l o m b ia 51
como constituyente primario, en expresiones democr

ticas librem ente ejecutadas tales com o la eleccin de
autoridades propias y la incorporacin de personeros
institucionales (jueces, m aestros, sacerdotes, etc.).
M ecanism os para esclarecer y castigar crm enes de lesa
hum anidad y la reparacin de los daos sufridos por
vctimas, en especial los desplazados.
M ecanism os de estm ulo, veedura, proteccin y con
trol sobre el proceso reconstru ctor y sobre grupos
arm ados, incluyendo los que ofrezcan instancias inter
nacionales respetables com o N aciones U nid as, OEA,
Cruz Roja y organismos n o gubernam entales.
Condiciones derivadas de la situacin local

La declaracin de zona reordenada o de paz p u ed e tom ar
en cuenta:
Los estragos sufridos por la respectiva unidad territo

rial, exam inando con tcnicas IAP los restos de la co
m u n id ad y los vestigios de org an izaci n social y
liderazgo natural en cada sitio. Si se trata de desplaza
dos, estudiar las condiciones de su localizacin origi
nal o de la nueva a que hayan accedido. E n todos estos
casos ser necesario im pedir la continuidad o exten
sin del latifu nd io y crear condiciones de u so de la
tierra y de los recursos naturales m s eficien tes y vin
culadas al m ercado, com o se est ensayando co n Z o
nas de Reserva Cam pesina en Caquet y Bolvar y con
adjudicaciones de tierras colectivas en el Atrato m edio.
Los nuevos lm ites creados por el desarrollo de los con

flictos o por los flujos y procesos de cam bio inducidos
por nuevas vas de com unicacin, por actividades eco
nm icas y de colonizacin, o por la nueva ocupacin
espacial. Para ello p u ed en emplearse tcnicas de inves
tigacin sociogeogrfica.
La eleccin o designacin legtima de autoridades para
la n u eva circu nscripcin que hubiera surgido con la
delim itacin realizada.
Reflexiones prcticas
La declaratoria de zona reordenada o de paz no es nueva.
Se h a intentado en Colom bia en lugares com o el Cagun
(Caquet), Cimitarra y Mogotes (Santander), Aguachica (Ce
sar) y San Jos de Apartado (Urab), donde la frmula ha
funcionado por perodos cortos. Pero funcion, para ense
ar que es una va posible para llegar, de abajo hada arriba,
desde la vereda o casero, a la reconciliadn nacional. Lle
va a form as civiles diversas de resistencia a la guerra; esti
m ula la recu p erad n de la dignidad colectiva; e induce a
adoptar expresiones polticas autnom as de gobierno p o
pular sin lastres del pasado.
Podramos ensayar estas frmulas en la "zona de des
p eje" de los m unicipios del M eta y Caquet que se ha que
rido organizar con las FARC? Parece que las posibilidades
estaran dadas para com enzar all un interesante proceso
de consolid acin de condiciones para la paz regional de
m anera continua y extensa, afianzando lo que se ganara
durante el perodo de despeje.
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y pa z : e l c a so d e C o l o m b ia 53
De m anera similar, son positivas las autorizaciones con

cedidas a los gobernadores para establecer com isiones de
convivencia, conciliacin y paz con el n de dialogar y
hacer negociaciones parciales con com andantes guerrille
ros en cada sitio. Estas medidas van en la direccin correc
ta, y por eso sus resultados son satisfactorios hasta la fecha.
Lo m ism o ocurre con las gestiones locales y regionales de
obispos y prrocos. Esta tend encia podra continuar sin
fatiga para "d esbogo tanizar la paz".
En los trabajos y cam paas que con estos fines se orga
nicen, conviene enfatizar que la paz va ms all del silen-
ciamiento de las armas. Debe haber paz con justicia, lo que
en el cam po significa acceso dem ocrtico y equilibrado a
la tierra productiva y a las riquezas generadas, con u n re
torno a la tierra en una reform a agraria real y profunda,
porque hay que saldar una vieja y sangrienta deuda social.
Vivir en paz en nuestras localidades significa vivir sin el
terror ubicuo de la violencia com o la hem os venido su
friendo, porque habr por fin un respeto real por los dere
chos fundam entales.
La paz en el campo colombiano podr llevar a una mejor
convivencia en las ciudades cam penizadas que la guerra
ha fom entado, e inducir la vuelta al cam po de muchsimas
familias necesitadas y nostlgicas. Ser posible retrotraer
los nocivos efectos que la O peracin Colombia de Lauchlin
Currie y Pastrana (padre) ha tenido en la descom posicin
urbana para criar los "Rodrigos D " y "vend ed oras de ro
sas" que hoy pululan sin n orte n i sentido. El retorno a la
tierra en las m odalidades indicadas atrs puede brindar
buena parte de este futuro, si se hace la reform a agraria

justa mencionada, y si se impide la interferencia de los gru
pos armados en los territorios concedidos.
Guas para la reconstruccin de la gobemabilidad

municipal
Una vez reconstruido el espacio m nim o vital cual es la

vereda o sitio, se puede ms fcilm ente reconstruir el m u
nicipio al que pertenece, y llegar a proclam ar a ste tam
bin com o zona de paz. Veamos algunas de las guas
pertinentes.
Determine los lmites reales de la comunidad
Partamos del hecho de que no existen lmites actuales fu n

cionando en ning n m unicipio o departam ento del pas.
Se han roto o m odificado por la fuerza de los procesos
sociales, econm icos y blicos de la realidad que h an teni
do lugar en el cam po desde hace m edio siglo, por lo m e
nos, a los que ahora se suman los efectos de la globalizadn.
N inguna fuerza arm ada reconoce lm ites (tam poco otras
institudones). La misma dispora campesina produdda por
la necesidad de la supervivencia rom pe los lm ites form a
les y hace correr la frontera agrcola cada vez m s lejos,
creando nuevos asentam ientos desconocidos por los go
biernos y por los catastros. Por lo tanto, con el concurso
popular, se buscar fusionar y modificar entidades territo
riales y suprimir las que no son viables.
Las gentes del com n saben por regla gen eral d n de

principian y dnde term inan funcionalm ente los bioespa-
cios a los que pertenecen. Son el resultado de diversos flu
jo s, es decir, de la interaccin social reconocida por los
m ism os habitantes en sus desplazam ientos diarios, tareas
y ocupaciones habituales. Las com unicaciones terrestres y
fluviales son fundam entales para conocer el polo de atrac
cin de los caseros o pueblos, tales com o las cabeceras de
municipios, que es criterio bsico para determ inar las reas
de influencia y lm ites externos reales de los pueblos. Es
n ecesario que las autoridades sepan bien d nde com ien
zan y dnde term inan sus com unidades reales, para g o
bernar con eficacia y seguridad.
Los lm ites reales no son difciles de d eterm inar si se
apela a la m em oria visual e histrica de las gentes y sus
lderes naturales, quienes inform arn al respecto. Ello es
especialmente claro con las nadones indgenas que son pre
colom binas o que descienden de los prim eros ocup antes
de los espacios. Los topgrafos no son necesarios en esta
prim era etapa, slo despus para tecnificar la tarea demar-
catoria y fijar m ojones.
Los lm ites reales de los bioespados casi n u nca son los
mismos form ales o poMtico-administrativos, pero habr de
buscarse una eventual congruenria entre ellos. Son n ece
sarios para conocer los com ponentes de todo m u nid p io o
actual departam ento en su integridad fu nd on al. Estas ta
reas se pueden adelantar peridicamente (cada diez o m s
aos, segn las circunstandas) con la geografa so d al y la
IAP para buscar consensos y acuerdos de base que eviten
56
celos, suspicacias y resistencias en los ajustes de las entida

des y de los espacios por utilizar.
Reconozca que la falta de autoridades formales

no significa anarqua
En m uchos de esos sitios ignotos e indeterminados gobier
na la guerrilla. En otros existe una falta completa de auto
ridades, lo cual no significa ni anarqua ni desorden. Existen
estructuras propias de liderazgo natural que conviene re
conocer y acoger. Se aplican entre ellos las reglas latentes y
m anifiestas de la solidaridad social y ayuda m utua a las
que ya hicim os referencia. M uchas veces se h a observado
que han sido los agentes del Estado los que introducen all
la violencia, cuando se hacen presentes.
Construya o reconstruya la estructura formal

del municipio real
U na vez conocidos los com ponentes reales del municipio,
esto es, las veredas, caseros o corregim ientos en sus co
m unidad es que se identifican con la respectiva cabecera,
se puede proceder a construir o reconstruir el Concejo m u
nicipal con personas idneas, y a elegir alcalde y otras au
toridades. Si se hace b ien este trabajo con la IAP, se ver
que habr territorios que salgan de un municipio antiguo
para anexarse a otro, porque as lo quieren los habitantes.
Esto habr de respetarse, en lo que se fom enta la satisfac
cin social y se crean nu evos canales de actividad econ
mica y progreso general. As se contribuye a la paz regional.
T e r r it o r io , c o n f l ic t o y p a z : e l c a so d e C o l o m b ia
Emplee lajuventud y nuevas fuerzas en la reconstruccin

municipal
Por dentro o por fuera de las estructuras partidistas tradi

cionales, conviene que en estos esfuerzos de reconstruc
cin social y poltica intervengan las nuevas fuerzas de las
com unidades, en especial los/las jven es. H abr que for
m ar con ellos y ellas u na nueva y satisfactoria actitud de
servicio al pueblo y de bsqueda del avance colectivo, crean
do el orgullo de p ertenecer a su com unidad o a sus juntas
com unales o Concejos. Se pueden em plear tcnicas cultu
rales y participativas con estos fines, y organizar movimien
tos sociales y cvicos diversos.
Proclame al municipio como zona reordenada
Slo si se cum plen los requisitos anteriores de respeto por

parte de los grupos arm ados a la voluntad de los vecinos
-expresada en manifestaciones populares como elecciones,
referendos y plebiscitos y en m ovim ientos sociales en las
unidades bsicas ya d escritas- se podr proclam ar al m u
nicipio interesado com o zona reordenada o de paz. En es
tos casos, distinto de form as conocidas de reinsercin, se
pueden estudiar form as abiertas de postulacin y asimila
cin de guerrilleros com o concejales, alcaldes, y otros fun
cionarios, o como miembros o impulsores de movimientos
sociales y cvicos, com o se ha hecho exitosam ente en otros
pases con similares problem as.
* A c c i n y e s p a c io
58
Ponga las bases para asociar municipios afines

Los problem as contem porneos de servicios (agua, ener
ga, aseo, educacin, salud, transporte, m edio am biente)
no pueden resolverse slo dentro del m bito de los m uni
cipios tomados por separado. D esbordan sus lmites. De
all que conviene poner bien las bases de Areas M etropoli
tanas y Asociaciones de M unicipios afines y vecinos. Las
Asociaciones de M unicipios se vienen extendiendo por
todo el pas desde los aos ochenta sin tom ar en cuenta los
lmites de departamentos, en lo que hacen bien. Los m uni
cipios de las Areas Metropolitanas slo deben demostrar el
fenmeno de la conurbadn que les va ligando irnos a otros
y a un ncleo urbano principal.
Es bueno dar a conocer las legislaciones existentes al
respecto para llevar a la conform acin de subregiones o
provincias que son m s estables que las A sociaciones de
M unidpios y las reas M etropolitanas com o entidades te
rritoriales constitucionales, a lo que m e referir m s ade
lante.
Trabaje simultneamente la descentralizacin

y el ordenamiento
No separe estas dos polticas porque son herm anas siame

sas. Los dineros del Estado deben tener receptculos o con
tenedores bien conform ados com o seran los m unicipios
reconstruidos. Slo as se evitan los despiltarros y la co-
rrupdn que han reinado.
T e r r it o r io , c o n f l ic t o y pa z: e l c a so d e C o l o m b ia 59
Organice etis y comunidades afrocolombianas ribereas
Segn el tam ao que tengan, pueden organizarse entida

des territoriales indgenas en el mbito municipal, con base
en las propuestas adelantadas por la C om isin C on ju n ta
del Senado de la Repblica y la Comisin de O rdenam ien
to Territorial en 1993, que cont con la participacin in d
gena. As se respeta su autonoma como naciones indgenas,
sus conocim ientos y su identidad cultural, elem entos in
trnsecos de la paz nacional.
D e la misma m anera, conviene aplicar la Ley 70 de 1995
sobre organizacin de com u nid ad es afrocolom bianas
ribereas, evitando los enfrentam ientos a que h a llevado
con grupos indgenas por causas discutibles. Estas formas
de tenencia colectiva de la tierra son la m ejor proteccin
h asta ahora previstas contra los abusos de em p resas
madereras y mineras, en lo que debera fomentarse su alian
za con ETIS cercanas o vecinas. Su reforzam iento im pedir
las invasiones por grupos armados que les han afectado de
m anera cruel e injusta; y permitir defender a las com uni
dades negras de los megaproyectos destructivos que quie
ren desplazarlas y desocupar su hbitat, co n fines de
sobreexplotadn de la selva y obtener el control geopoltico
y econm ico de la Costa Pacfica. Estas reivindicaciones
tierten repercusiones im portantes dentro y fu era del pas
que van desde el recuerdo de la secesin de Panam hasta
las am enazas intervencionistas por la actual situacin de
guerra.
Sobre l a e s t r u c t u r a d e la n u ev a R e p b lic a
Relocalizacin hacia las provincias (subregiones)
La su bregin o provincia, com o contenedor flexible que

coordina m unicipios afines para proyectos, recursos y vo
lu ntad poltica conju ntos, puede contribuir a la solucin
de conflictos al asegurar el bu en gobierno en un nivel su
perior y m s am plio de espacio territorial. Para crearla
pu ed en darse los siguientes pasos.
Determinacin de afinidades y necesidades comunes

de municipios cercanos
As com o ocurren afinidades veredales para conform ar

m unicipios, tam bin a otro nivel se crean afinidades, n e
cesidades com unes y actividades com partidas entre m u
nicipios cercanos que hacen necesario estructurarlos como
u na subregin adm inistrativa o provincia autnom a. Las
tcnicas para definir estas tendencias son las mismas reco
m endadas para los m unicipios (geografa social eIAP).
Empleo de criterios de externalidad y escala

Se descubrir la ventaja de principios como los de extem a-
lidad y escala para plantear proyectos com unes de de
sarrollo econm ico y social que slo seran viables si los
m unicipios anan esfuerzos. El principio de externalidad
se refiere a efectos que un territorio tenga sobre otros, por
ejemplo, en aspectos ambientales como cuencas hidrogrfi
cas o en los que se trascienden los lmites administrativos
buscando entes m ayores. El principio de escala se aplica

por razones tcnicas o de tam ao financiero que hacen
aconsejable delegar del municipio a la subregin o provin
cia, o de la regin a la nacin, proyectos subregionales o
subnacionales.
Intercambio de experiencias entre alcaldes

y municipios afines
Com o se dijo atrs para las A sociaciones de M unicipios,
ninguno de stos es capaz de resolver por separado sus
problem as de servicios pblicos, y m enos an los deriva
dos del conflicto armado. Es necesario combinar los m uni
cipios, con lo cual tanto los alcaldes como los gobernadores
departamentales ganan al asumir una amplia visin de go
bernantes, la consideracin expedita de los asuntos m uni
cipales que adquieren m ayor presencia, voz y autoridad
ante poderes externos, y el m anejo eficiente de recursos.
Conformacin de subregiones o provincias plenas

Es loable que las A sociaciones de M unicipios coronen su
gestin con la conformacin de sus respectivas subregiones
administrativas o provincias plenas. Pero como el artculo
321 de la C onstitucin N acional im pide com binar m uni
cipios de diferentes d ep artam entos, existe la necesidad
de reformar dicho artculo y corregir as una imposicin de
ltim a hora que ocurri en la Asamblea Constituyente de
1991. Necesitam os trabajar con subregiones o con provin
cias plenas que ju eg u en con la regin, no recortadas por
los lmites ficticios de los departam entos, ni p or la volu n

tad de gobernadores y asambleas departamentales.
Establecimiento de Crculos Electorales de Diputados
Segn el artculo 299 de la C onstitucin N acional, los cr

culos para la eleccin de diputados equivalan a subregiones
o provincias y servan para que en las asam bleas se alcan
zara una representacin equilibrada de todas las secciones
de los actuales departam entos. El Acto Legislativo No. 1
de 1996 los suprim i inconsu ltam ente, pero cabe insistir
en ello por su evidente conveniencia, y com o una contri
bucin a la paz regional. E n esta form a las provincias o
subregiones adquieren m ayor justificacin poltica, si se
adelanta la cam paa para reintroducir en el artculo 299 el
Inciso 2 que fue borrado.
No obstante, si se ajustan los departamentos a la estruc
tura provincial/regional, com o se sugiere en la prxima sec
cin, las actuales Asambleas podran quedar redundantes
y los Crculos Electorales de Diputados no seran ya nece
sarios. En estos casos, las asam bleas podran fraccionarse
dentro del territorio departam ental para form ar Consejos
Subregionales o Provinciales constituidos por alcaldes o
sus representantes. Saltan a la vista los ahorros al fisco pro
ducidos por estas m edidas, si recordam os los ltim os da
tos sobre el costo excesivo e injustificado de las asambleas,
en especial las de los departam entos en los antiguos Terri
torios Nacionales.
Promocin de la poltica subregional o provincial

N o se deben enfrentar gobernadores y alcaldes sobre estos
asuntos, porque todos se benefician con la creacin de pro
vincias, por las razones de servicio pblico, visin de Esta
do y econom a de escala que se han enunciado. Es ante
todo un problem a de relocalizacin poltica de dirigentes,
ya que el espacio territorial com o tal sigue existiendo con
todas sus potencialidades.
Com o lo verem os en seguida, es patritico trabajar en
este em peo por cuanto los actuales departamentos, m ien
tras se aju stan, p u ed en asum ir funciones transitorias de
coordinacin, supervisin y orientacin de proyectos mul-
tiprovinciales de desarrollo econm ico y social, as com o
de gestin de proyectos macros del nivel regional o supra-
departam ental que articulen y ejecu ten las regiones. En
estas tareas grandes, las fuerzas insurgentes pu ed en hacer
una sustancial contribucin, porque tam bin son u n p o
der m ulprovincial, subregional o regional.
La transicin de departamento a regin

N o conviene suscitar celos ni enfrentam ientos entre regio-
nalistas y departam entalistas en lo que a la reconstruccin
de la Repblica se refiere. Un mismo propsito patritico
y de progreso general debe cobijam os, pensando siempre
en lo que convenga m ejor para los pueblos gobernados.
M i personal opinin es conocida: pienso que los pivotes
centrales de la nueva repblica son la subregin o provin
cia y la regin ju gan d o conjuntam ente, y que los departa
64
m entos actuales deben em pezar a asumir una u otra fu n

cin, o convertirse en u na u otra, dentro del gran proceso
nacional de relocalizacin en m ejores contenedores terri
toriales.
La introdu ccin del concepto de departam ento a C o
lom bia en el siglo XIX, a im itacin de Francia, no ha sido
del todo feliz, ya que fue resultado de tendencias extranjeri
zantes no b ien adaptadas a nuestras realidades, y de la
im posicin blica p or el triunfo de un partido poltico en
el cam po de batalla. Hoy, al cabo de un siglo de experien
cia, son indudables los defectos de los departam entos, su
in viabilidad, su inocuidad y sus sobrecostos. As com o la
vereda, el resguardo, el corregim iento y el m unicipio son
bioespacios dinm icos, el departam ento ha sido u n terri
torio esttico desde su introduccin. No conozco ningn
argum ento de peso en su defensa, aparte de la apelacin a
la p ru d encia inercial para continuarlos. Hasta en Francia
se ha proced ido a com binarlos en regiones. N o obstante,
m ientras existan en Colom bia y por voluntad de la Consti
tu cin vigente, los departam entos pueden ofrecer una
b u en a labor de coordinacin regional, con cuya prctica
podrn irse transform ando y acomodando en el nuevo Es
tado. Siguen ahora algunas sugerencias para facilitar la tran
sicin del departam ento a la regin, tom ando en cuenta
que los espacios territoriales no se afectan, ni tam poco las
posibilidades de representacin poltica en los nuevos ni
veles que se acuerden: slo se ajustan y relocalizan.
Reconocimiento de la importancia tctica actual

del departamento
A ctualm ente, la Constitucin sujeta a la aceptacin de los

gobernadores y asam bleas la creacin de Regiones Admi
nistrativas y de Planificacin (RAP) conform adas por dos o
ms departamentos. M ientras se reform a el artculo 306 de
la Carta com o sera deseable para dejarlo flexible, hay que
trabajar con estas entidades en lo que puede verse com o
un perodo de transicin constructiva. Prom over proto
colos de intencin para crear RAPs y obtener las autoriza
ciones de las asam bleas son pasos necesarios.
Divisiones y nuevos lmites
N o conviene crear nuevos departamentos en estas circuns

tancias, entidades que al dividir los existentes slo hereda
ran sus problem as de concepcin y ejecucin sin resolver
a fondo las crisis existentes. Por ejem p lo, u n nu evo de
partam ento en el sur de Bolvar no acerca las soluciones
requeridas de gobernabilidad local o regional sino que per
peta los defectos.
O tras posibilidades m erecen considerarse, com o la
subregionalizacin (provincializacin) y/o la anexin a en
tidades vecinas. Para definir estos nuevos lmites conviene
afirm arse en el conocim iento de las realidades locales y la
utilizacin de sociogram as y m apas culturales. Por ejem
plo, los m apas desarrollados por los indgenas amaznicos
dem uestran lo irreal del lmite del Predio Putum ayo entre
A m a z o n a s y Caquet - y del resto de sus lmites tam b in -,

y e l e r r o r de haber decretado al ro Caquet com o lm ite
n o r t e o del Predio: s te se extiende ms al norte del ro.
La n e c e s id a d de estas relocalizaciones se siente en m uchas
z o n a s d e l pas, entre departam entos y en tre m unicipios
e x iste n te s, como lo demostr la Comisin de Ordenamiento
Territorial y lo public en sus boletines (1992-1994).
Obtencin del aporte poltico de los departamentos
La contribucin actual de los departam entos a las RAPs es

ms del orden poltico y de com petencias que de recursos
financieros (stos slo suben al 14 por ciento de los gastos
estatales), lo que quiere decir que diversas com petencias
actuales de los departamentos pueden delegarse inm edia
tamente y responsabilizar al gobierno central por la m ayor
porcin de los gastos consiguientes.
Refuerzo transitorio al papel coordinador

de los departamentos
U na disposicin parcial sobre las RA Ps p u ed e dar a los

departamentos funciones transitorias de coordinacin, su
pervisin y orientacin de proyectos subregionales o multi-
provinciales de desarrollo econm ico y social, as com o de
proyectos macros del nivel regional o supradepartam ental
que seran articulados y ejecutad os por las RA Ps, basados
en los criterios de extem alidad y escala ya m encionados.
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y pa z : e l c a so d e C o l o m b ia 67
Descentralizacin defunciones estatales especficas

Por las razones antedichas, las RAPs (y lu ego las R E T s) d e
ben asum ir las estructuras, recursos y fu n ciones regiona
les especficas de los M inisterios e Institu tos N acionales
D escentralizados (incluyendo la educacin superior), de
jan d o a los entes nacionales slo con el papel orientador y
fiscalizador que les corresponde. Esta m edida, ju n to con
la siguiente, aportara, segn estudios, alred ed o r de 4 bi
llones de pesos a las RAPs y 35 mil funcionarios actuantes.
Paso de los Corpes a las RAPs
El perodo de vida de los Consejos Regionales de Planeadn

Econm ica y Social (Corpes) ha term inad o. N o deben
prorrogarse m s, y su p erm anencia est creando ten sio
nes y conflictos que complican la bsqueda de gobem abili-
dad. El paso siguiente es el establecim iento y organizacin
de las RAP con u n m nim o de aparato adm inistrativo. Para
ello el concurso de los gobernadores es fundam ental, com o
ya se dijo, con el fin de obtener la p ronta expedicin de la
Ley O rgnica. En sta debe prestarse aten ci n a las rela
ciones entre los actuales departam entos y las RA Ps sobre
com petencias y recursos con miras a las R E T s, y n o dejarse
llevar por la falsa idea de que se crea burocracia adicional.
En la prctica, los gastos actuales de los Corpes no se agran
daran con el paso a las RAPs, com o lo d em u estran recien
tes estudios tcnicos.
ACCIN Y ESPACIO
68
R elocalizacin h acia las regiones
La regin, com o sum a orgnica de actuales departam en

tos y subregiones que se encuentran en un mismo proyec
to histrico de desarrollo econm ico y social en paz,
m irando al siglo XXI y al m undo, es el segundo contenedor
y pivote central de la nueva Repblica, adem s de la p ro
vincia o subregin. La regin es unidad estratgica para
acceder a las tecnorregiones de la era de la globalizacin.
Para llegar a construir la regin como Estado regin, hace
m os las siguientes sugerencias.
La RETes la meta
Las Regiones Adm inistrativas y de Planificacin (RAP) de

ben ser u na etapa corta para llegar a la m eta de autonoma
y poder regional que es la Regin Territorial plena (RET), es
decir, el Estado regin. Para algunos, como los de la Costa
Caribe, tres aos p u ed en ser suficientes porque h an ade
lantado cam paas regionales con este fin. En otras partes
habr de considerar perodos adicionales mientras se acli
m ata m ejor la idea. La nueva Ley Orgnica debera por lo
tanto facilitar este paso a RET y no complicarlo con d e
m asiados requisitos. La RET asum ira todas las funciones
autonm icas del artculo 287 de la Carta y adelantara p o
lticas supra-regionales para vincularse econm ica, social
y cultu ralm ente con otras n aciones y regiones extran je
ras en las m odalidades de la tecnorregin.
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y p a z : e l c a so d e C o l o m b ia t
\
Creacin de las regiones
En cuanto al n m ero y localizacin de las regiones, ello

depender de la opinin pblica y de la organizacin de
las fuerzas polticas locales y regionales dispuestas a cons
truir las RETs. Histrica, cultural y geogrficam ente en Co
lombia se han determ inado ocho regiones por gegrafos y
socilogos a partir de estudios realizados desde 1903, que
son: Caribe, Orinoquia, Amazonia, Santanderes, Cundibo-
yac, G ran Antioquia, G ran Tolima y Cauca-Pacfico. Una
ltim a propuesta de 1996 sugiere com binar departam en
tos siguiendo pautas constitucionales, lo que puede variar
si se m odifican los artculos 306 y 307 de la Carta y se
flexibiliza la regla sobre conform acin de regiones sin to
mar en cuenta lmites departamentales sino los reales a que
he hecho repetidas referencias.
Es posible que nuevas regiones se hayan ido creando
espontneam ente, sin respetar a los departam entos, debi
do a la intensidad de los procesos sociales, polticos, eco
nmicos y blicos que los colombianos hem os desatado en
el presente siglo, en cuyo caso los lm ites reales vuelven a
jugar.
Pueden observarse m anifestaciones de estas nuevas re
giones extradepartam entales en el M agdalena M edio, los
Llanos Orientales (Arauca y Casanare), el suroccidente con
el Pacfico, y el nororiente (Guajira y Cesar). En estos casos
habr que prom over la reform a de los artculos 306 y 307
de la Carta para desligar la creacin de las RETs de la exis
tencia de departam entos. La subregionalizacin o provin-
cializacin puede facilitar este proceso de recom posicin

territorial.
Atencin al desbordamiento de fronteras
Las naciones, com o los bioespacios m enores, son com o

am ebas que, al com ps de procesos vitales colectivos se
extienden o retroceden con tentculos en el tiem po y en el
espacio. Colombia no es excepcin, y en su caso ha habido
ms contraccin form al (por tratados y una secesin for
zosa) que expansin. Pero en todas las fronteras actuales
se perciben flujos y reflujos que van y vienen producidos
por tres tipos de factores, por lo m enos: los socioeconm i
cos, los tnicos y los sociogeogrficos, todos los cuales de
ben ser tomados en cuenta y respetados para el buen manejo
de las regiones. Porque las fronteras son ficciones adm i
nistrativas que pu ed en convertirse en espacios de coope
racin e intercam bio en tre los pu eblos divididos tan
artificialm ente, y dejar de funcionar com o elem entos de
separacin y conflicto que slo interesan a burcratas y a
la industria arm am entista. En general se trata de procesos
naturales o impulsiones no program adas, excepto cuando
por la fuerza de las arm as u otras disposiciones se convier
ten en ocupaciones blicas o estaduales que irrespetan el
querer de los pueblos vecinos.
Las impulsiones socioeconmicas provienen de vncu
los sociales, familiares y a veces polticos que ignoran, por
buenas razones, las fronteras patrias. Pueden ser en direc
ciones opuestas, com o ocurre en las zonas compartidas de
N orte de Santand er (Colombia) y el Tchira (Venezuela)

que han producido lo que el distinguido escritor v en ez o
lan o Arturo Uslar Pietri ha llam ado "u n tercer pas". Es
fenm eno parecido a lo que ocurre en otras partes, com o
con el Pas Vasco y Catalua que se extiend en cultural e
histricam ente entre el sur de Francia y Espaa; o con el
m undo C hicano del suroeste de Estados U nidos que se
vincula a Mxico.
Las im pulsiones tnicas provienen del derecho ances
tral reconocido a naciones indgenas qu e p or diseos
forneos o caprichos de gobernantes h an sufrido particio
n es de su territorio. En Colom bia cubren toda la frontera
d esd e C astilletes con los W ayu hasta el sur con los
Ticunas, en cuyo caso se desbordan tanto al Brasil com o al
Per ignorando lo absurdo del diseo del trapecio de
Leticia. Lo mism o ocurre por los lados del D arin con Pa
nam.
El dom inio de naciones indgenas en los territorios
perifricos colom bianos es tan evidente, que llegar el
m om ento de proclam ar com o federaciones de ETIS en sus
respectivas regiones (Orinoquia, Am azonia y Caribe) a los
grandes departam entos actuales del G u aina, Vaups,
Am azonas y G uajira y al inm enso Predio Putum ayo. N o
hay que tem er estos reconocim ientos a la ju sticia histrica
y a la diversidad social y cultural local que reforzarn, en
cam bio, la u nidad nacional. Porque en el caso de territo
rios indgenas stos no se delimitan slo para convertirlos
en ETis sino para reconocerles, com o ETIS, su antigua p re
sencia y realidad com o bioespacios.
72 A c c i n y es p a c io
Las im pulsiones sociogeogrficas provienen del peso

especfico de elem entos am bientales como las cuencas
hidrogrficas y el curso de los ros. Notable es el caso del
Catatum bo cuyas corrientes y pendientes van de Colom
bia hacia el Lago de M aracaibo, creando relaciones de
m utua d ep en d en cia y de com n problem tica que son
intrnsecas al buen funcionamiento de una regin que pue
de ser ecolgica, cuya concepcin sera en esencia b in a
cional con m ecanism os transfronterizos. Algo sem ejante
ocurre con los cauces del Amazonas, el Arauca y el Orinoco.
Es absurdo, y resulta m uy costoso e intil, luchar con dragas
para m antener, contra la fuerza m ayor de estos grandes
ros, un solo cauce fijo y perm anente que refleja m s un
deseo burocrtico que el respeto a una dinmica geogrfi
ca de siglos. En nuestras circunstancias, es preferible dejar
libre las corrientes de aguas sin com plicar los "terceros
pases" que surgen en sus riberas con los colonos binacio
nales unidos que saben m ejor que los gobernantes lejanos
cm o adaptar sus vidas a las cam biantes orillas e islotes
fluviales.
En Colom bia, estos flujos y reflujos se han visto afecta
dos por genocidios y desplazamientos de campesinos, des
truccin de poblados e incidentes aislados, muchos de ellos
relacionados con el secuestro y la coca. U n buen gobierno
regional todava est a tiem po de im pedir el deterioro de
estas situaciones, com o est ocurriendo en el Congo a raz
de la guerra civil que em pieza a balcanizar, all s, a aquel
inm enso pas, desde las fronteras aledaas de U ganda,
Rwanda y Sudn.
Funcin de la participacin popular

Com o viene dicho, la conform acin de una RET invita a la
m ovilizacin popular. Segn lo previsto, para hacerla se
necesita no slo una ley especial sino un plebiscito aproba
torio. Ello no es fcil. Por lo m ism o, las autoridades y el
sector civil de la poblacin habrn de organizarse y actuar
m ancom unadam ente en m ovim ientos sociales y cvicos,
colocando los m edios de com unicacin al servicio de esta
causa. La IAP puede ayudar en la tarea. A los grupos insur
gentes regionales corresponde apoyar polticam ente la
m ovilizacin popular en los territorios que controlan, y
facilitar la transicin del poder m ilitar al poder civil. Y los
intereses centralistas no deben interferir o im pedir estos
patriticos procesos.
Obtencin de recursos
H abr de buscarse la presencia plena de las regiones en
instancias de poder com o el C onsejo N acional de Poltica
Econm ica y Social (Conpes), el D epartam ento N acional
de Planeacin y el Plan Nacional de Desarrollo, los Fondos
de Inversin Regional (FIR ), el Find eter y el Fondo N acio
n al de Regalas. A este ltim o fondo tienen acceso directo
las regiones, por disposicin constitucional.
N o es cierto que las RETs, al constituirse, se conviertan
en carga adicional para el fisco. Diversos estudios h an de
m ostrado que tienen un costo fiscal cero o neutro, porque
racionalizan gastos ya existentes y no dem andan nuevas
erogaciones. Las posibilidades de aporte de recursos finan
cieros a la regin resultan com parativam ente inferiores a

las que registra el nivel nacional. Con una simple fraccin
de los recursos nacionales existentes se abrira el cam ino
para las regiones.
En bsqueda del equilibrio regional

Conviene respetar el principio del equilibrio regional tan
to dentro de las regiones com o entre ellas y el pas, para
evitar la injusta acum ulacin de recursos y aportes en de
terminadas secciones (como las urbanas y ms prsperas)
olvidando las necesidades de las dems, y para com batir la
malversacin de los dineros pblicos. En otra form a se ju e
ga con el peligro de separatismos como en el caso de Pana
m y de am enazas o erupciones com o las ocurridas en la
Costa Caribe, el Cauca, A ntioquia, Tumaco, Q uibd y
Arauca. Por ejem plo, el llam ado "Tringulo de O ro" (Cali,
M edelln, Bogot) todava absorbe el 60 por ciento del gas
to nacional.
El desarrollo regional bien concebido com o contribu
cin a la paz, se caracteriza por ser com o de vasos com uni
cantes entre los variantes contenedores territoriales. Esta
regla incluye el cuidado de aplicarla igualm ente dentro de
las regiones y aun dentro de los m unicipios con los debi
dos controles del pod er central, para que n o ocurran m o
nopolios odiosos, despilfarras y prevaricatos.
De la misma m anera, podra pensarse en com binar ac
tuales departamentos ricos y pobres en una misma regin,
pero buscando evitar la explotacin que por regla general
se h a venido haciendo, y controlando los enclaves extran

jeros. Por ejem plo, debe observarse el caso del departa
m ento del C hoc y lo que se ha bautizado com o "la m ejor
esquina de A m rica" con inclusin de A ntioquia y Cr
doba, porque puede ser fuente de grandes tensiones y con
flictos reg ion ales e in ternacionales y de d ep red acin
hum ana y ambiental. La vieja hacha "paisa" n o puede sim
plem ente rem plazarse por una m otosierra, sino que sta
debe ir acom paada de una filosofa posm odem a para que
la fra acum ulacin de capital quede subordinada a los
derechos de los pueblos y a los factores hum anos y cultu
rales de toda una regin, principalm ente los de las com u
nidades afrocolom bianas del litoral Pacfico.
La acum ulacin de regalas por un solo departam ento,
hasta por un solo m unicipio, es prctica irracional que no
slo dem uestra egosm o dlos dirigentes y adm inistrado
res, sino que abre puertas para el despilfarro y la corrup
cin, com o se observ e n el departam ento de Arauca. Los
recursos naturales, que son nacionales y no departam en
tales o municipales, deben m anejarse con los criterios ms
amplios posibles. C on ellos se conform a el Fondo Nacional
de Regalas.
Asuncin defunciones centralizadas
Por las razones ya expresadas, las regiones d eben asum ir

las estructuras, recursos y funciones de los m inisterios e
institutos nacionales, los parques nacionales y las C orp o
raciones R egionales de Desarrollo que la L ey 99 de 1993
76 ACCIN Y ESPACIO
coloc en el M inisterio del M edio Ambiente. Las entidades

m inisteriales y centrales deben asumir el papel de orienta
dor y fiscalizador de dichas tareas con base en los cdigos,
buscando que se cum plan las disposiciones sobre equidad
reg ion al en la distribu cin de los recursos, com o viene
dicho.
C onviene igualm ente buscar el ajuste de los lmites ju
risdiccionales de las corporaciones mencionadas, para con
form arse a los lm ites reales de las entidades territoriales
com o se argum ent, o para respetar sistemas ecolgicos
com o nudos, sierras y depresiones cienagueras, descartan
do el artificio burocrtico actual con que se duplican los
defectuosos lmites departamentales.
Reconocimiento de la autonoma de los distritos
An dentro de los lmites de las RETs, parece adecuado estu

diar las form as de separar a los distritos de los actuales de
partam entos y reconocerles su autonoma administrativa,
poltica y fiscal. Ello simplificara y ordenara m ejor el m a
nejo de la cosa pblica y sera motivo de sosiego general, al
evitar duplicaciones burocrticas como en los casos en que
un distrito es, al m ism o tiem po, capital de departam ento y
cabecera de m unicipio. Las capitales afectadas en esta for
m a podran trasladarse a otras ciudades dentro del mismo
departamento. Adems, en el mismo sentido se podra pen
sar en flexibilizar el concepto de "sede de gobierno" para
perm itir rotaciones de la adm inistracin pblica en diver
sos sitios de la m ism a entidad territorial.
T e r r it o r i o , c o n f l ic t o y p a z : e l c a so d e C o l o m b ia
De todos m odos, no parece conveniente crear nuevos

distritos, a m enos que por conurbacin intensa crezcan las
reas M etropolitanas, y acepten la conversin los munici
pios afectados que desapareceran.
Ajuste por accesiones y secesiones de territorios

Sera u na gran contribucin a la paz nacional y regional si
los Estados regiones facilitaran ajustes territoriales -a c c e
siones y se ce sio n esde zonas en las que no existe la
gobernabilidad o no hay sentido de identidad cultural re
gional, com o en el caso de los sures de Bolvar, Cesar y
C rdoba, donde las afinidades son con A ntioquia y los
Santanderes, o en Urab donde las afinidades van con la
Costa Caribe.
Esta sugerencia se basa en las tesis anteriores sobre re
construccin de lm ites funcionales de entes territoriales,
y en la incidencia de flujos, reflujos y procesos regionales
pacficos o espontneos supradepartamentales. Por supues
to, se afecta cuando ocurren asesinatos y desplazamientos
m asivos, en cuyo caso hay que aplicar disposiciones del
Derecho Internacional Humanitario y proceder a hacer ju s
ticia a las vctimas e im poner castigo a los criminales, como
viene dicho.
La Repblica Regional Unitaria

Las guas prcticas, sugerencias y otras indicaciones que
he presentado en las secciones anteriores han enfatizado
la importancia de la autonom a administrativa en la reloca
lizacin y reconstruccin de las entidades territoriales en

Colombia como una contribucin a la bsqueda de la paz
y el progreso, en especial aquellas afectadas por el conflic
to armado en niveles locales mnimos.
La regla de la autonom a no es nueva. A parece en la
Constitucin al tiempo con otras dos: la del reconocim ien
to de la diversidad cultural y la del respeto a la unidad
nacional. Con este com plejo geopoltico puede concebirse
una nueva estructura de la Repblica en nuestro pas, que
es nueva porque se aleja del m odelo estatal centralista de
la Carta anterior. El m odelo al que lleva es una m odalidad
posm oderna y propia que he identificado com o Regional y
Unitario que, me parece, ayudar al pas a hacer frente con
xito a los retos de la globalizacin, por una parte, y a los
de la reconstruccin nacional, por otra.
No se trata del federalism o del siglo XIX, con los Esta
dos soberanos y sus guerras internas con que nos asustan
los crticos. Tampoco se trata de adaptaciones flexibles del
federalism o clsico con sus ribetes extranjerizantes, sino
de una unin regional. H oy las soberanas estn desdibu
jadas por fuerzas econmicas globales que im ponen agen
das im pensadas, en las que el pod er se desplaza de los
gobiernos a las corporaciones. Se ha im puesto un m undo
con peligros de dom inio unipolar, hom ogeneidad cultu
ral, desequilibrios sociales e injusticias econm icas que es
necesario corregir con aportes polticos, sociales y cultura
les en los que lo particular responde dialctica y crtica
m ente a lo general.
Para ello una nacin puede desbordar su territorio o

desterritorializarse sin perder identidad o soberana en las
tecnoregjones que resulten. La vieja idea de soberana como
posesin absoluta y a la fuerza de un territorio estatal, est
en crisis, pero puede haber formas de defensa e identidad
superiores. En este m arco universal caben la RET y la cu l
tura, porque com binan precisam ente elem entos dinm i
cos de diversos niveles y contenidos que van de lo m icro a
lo m acro, de lo local a lo nacional y a lo internacional, que
rom pen los esquem as globalizantes de la hom ogeneidad.
Adem s, la RET cum ple con requisitos m nim os de escala y
contenido para funcionar m ejor en este contexto. All tam
bin quedan los elem entos geopolticos y sociogeogrficos
que trascienden las estructuras tradicionales de las locali
dades, para entrar a los flujos del universo globalizado.
D entro del sistem a regional que propongo, n o puede
haber posibilidades de fraccionam iento o balcanizacin a
lo yugoslavo. Las guerras balcnicas tienen profundas ra
ces religiosas y tnicas que por fortuna n o ocu rren en C o
lom bia, ni au n en las especiales situaciones de la Costa
Pacfica. Aspiro a que las polaridades polticas del pasado
(hoy existen en Colombia 67 movim ientos legalm ente in s
critos) tam poco adquieran aquella diablica dinm ica de
la prim era violencia, cuando se crearon y bom bardearon
"republiquetas independientes", y no pasen a contam inar
las bases populares libres que quisieran vivir en paz, com
partiendo recursos, conocim ientos y realidades.
Com o lo sostuve antes, el tem or de que el conflicto in
terno colom biano est llevando a la creacin de tres Esta
dos: u no param ilitar al norte, uno guerrillero al sur y otro

tradicional bipartidista al centro, es un mito sin raigambre
en la realidad. Colombia es hoy una entidad integrada muy
distinta de la coleccin de regiones aisladas que impona la
topografa indm ita del siglo XIX. Las comunicaciones en
tre nosotros, y con el exterior, han triunfado: somos ya una
sola nacin en la que necesitam os apoyarnos unos a otros
para pod er vivir b ien y progresar con ventaja. En conse
cuencia, el reconocer lo inevitable de la unidad nacional
en su diversidad debe ser factor positivo de acercam iento
a la paz. Colom bia se ha salvado com o nacin unitaria.
Ahora corresponde conservar los sabores, sonidos y valo
res especficos de sus regiones, como riqueza de todos para
todos, y ju gar bien el inevitable juego de la globalizacin.
La unidad nacional nos permite gozar de la diversidad
regional, cultural, histrica y am biental que por fortuna
n os distingue entre todos los pases. La regin y la subre-
gin o provincia ap arecen aqu com o contened ores y
pivotes primordiales para construir la estructura de la nue
va Repblica, quizs de estilo posm odem o, desde aquellos
diversos ngulos. Reconocerlas es parte de la bsqueda para
resolver conflictos locales que hoy desbordan a m unici
pios y departam entos individuales como unidades que son
incapaces de hacer frente a los problemas contemporneos.
N o existe proyecto de desarrollo econmico bien concebi
do que no busque la com binacin espacial de aquellas en
tidades: lo m acro es siem pre subregional o provincial y
regional. All se afianza la defensa nacional y el progreso
local ante u n m u ndo que cada vez se integra m s y que
nos induce a desbordarnos, esto es, a desterritorializarnos,

com o ocurre con pases vecinos.
Pero es en el desarrollo de la autonom a territorial local
donde radica la mayor esperanza de articulacin de la nue
va estructura. Respetarla y prom overla es el boleto del xi
to de los gobiernos. Porque con ella se resuelven de raz los
problem as del conflicto actual, al llegar la idea autonmica
a unidades bsicas de poblacin donde se trabaja y multi
plica, es decir, a bioespacios donde se puede experimentar
la vida en todo su esplendor, donde podrn dejarse atrs
las pesadillas y horrores del pasado.
E n el m odelo de desarrollo econm ico y social con Es
tados regiones la autonom a local que se necesita no pue
de im ponerse desde arriba o desde fuera, sino que debe
nacer con el pod er popular o civil de cada entidad, co
m enzando con unidades m nim as. La autonom a y la so
beran a pop ular im plcita se expresan en ton ces como
conjuntos de decisiones aisladas que van superponindo
se en n iveles cada vez m ayores que se relocalizan y
desterritorializan m ediante flujos y reflujos hasta culm i
nar en la nacin, el subcontinente y el m undo. Tales deci
siones pu ed en articularse localm ente en m ovim ientos
polticos, cvicos y sociales que se constituyen en actores
principales del proceso ordenador y de paz, encabezados
por lderes realm ente independientes y/o cvicos. Las de
cisiones de la estructura civil y de los m ovim ientos po
pulares autnticos y participativos, son las que deben recibir
el pleno acatam iento de los grupos arm ados, as los del
Estado que seran sus agentes, com o los de la insurgencia
82 . A c c i n y e s p a c io
y los irregulares. Reitero que el respeto a las decisiones

dem ocrticas y libres de la sociedad y sus m ovim ientos es
condicin indispensable para la recuperacin de la paz.
Articular estos procesos de abajo hacia arriba y estim u
lar la unidad nacional de arriba h ad a abajo en condidones
de desbordam iento de fronteras y lmites internos y exter
nos, viene a ser as la funcin principal de los Estados re
giones que resultan del reordenam iento de los territorios.
Tal la contribucin final de esta poltica desde el punto de
vista del conflicto arm ado. El secreto del xito radicar en
lo que se haga y se gane en los diversos niveles y en la
defensa de lo ganado para irlo extendiendo y afianzando
horizontal y verticalm ente en todo el m bito nacional e
internacional.
Puede verse que estoy refirindom e a polticas amplias
de participacin popular com o se han venido definiendo
y difundiendo universalm ente. U na restructuracin esta
tal de estilo diferente o posm oderno -q u e es la que vengo
recom endando- no puede imponerse vertical o autocrtica-
m ente com o lo hicieron los presidentes Caro y N ez en
1886, y los lm ites debern ser resultado de consultas de
base, como las que se han efectuado sin ningunos inciden
tes a nivel m unicipal por los habitantes de corregim ientos
y veredas. Propuestas elitistas que se h an venido co n o
ciendo, com o las que reform an el tam ao del C ongreso o
asambleas o que prohben la reeleccin de parlamentarios,
aunque interesantes, no son fruto de la discusin social y
democrtica. Por eso pueden verse com o reform as cosm
ticas. El presidente Rafael Reyes -y a lo reco rd - tuvo la
inteligencia de hacer consultas cuando quiso reordenar el

territorio nacional en 1904. Su ejem p lo debe retom arse
porque nuestro pueblo no es ignaro, y m erece respeto su
opinin independiente.
En desarrollo de la Constitucin de 1991, Colom bia
puede fcilm ente proclam arse com o R epblica Regional
Unitaria conform ada por Estados regiones sin que se pro
duzca ningn trauma, excepto por aquella resistencia crea
da por la inercia de los intereses centralistas y por polticos
de la vieja estam pa. Est claro que el gobierno central con
servara las funciones clsicas de rep resentacin in tern a
cional, justicia, hacienda, defensa y control de polticas y
recursos nacionales; y que los gobiernos regionales tradu
ciran cdigos y leyes a la realidad local.
Alcanzarem os los colombianos a superar los obstcu
los que en esta va nos vienen tendiendo los enem igos de
la paz y del progreso? El ordenam iento territorial que aqu
propongo com o com binacin de accin y espacio no tiene
otro propsito que ayudar a resolver los problem as de esta
transicin necesaria. D e all m i insistencia en apelar a las
bases de la poblacin y a reforzar el papel de sta com o
actor central de la historia.
L ecturas
Cinep /El Colombiano (1993). Colombia, pas de regiones. Bogot,

Medelln: Cinep.
Eljach Pacheco, Gregorio (1995). Construyendo un nuevo pas: au
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Regin y Estado: una propuesta para la conformacin institu
cional y financiera de la regin en Colombia. Bogot: Imprenta
Nacional.
*
C a p tu lo 4 . In v e s t ig a c i n , a c c i n y e s p a c io
E n captulos anteriores he enfatizado la necesidad de co

nocer bien los factores que inciden en el ordenam iento de
los espacios territoriales para proceder con eficacia, sea con
el fin de gobernar bien, saber insertarse en la globalizacin
o en el continente, y ganar la paz y el progreso para las
naciones y los pueblos.
No es com pleja n i difcil ni m uy costosa la actividad
investigativa necesaria para estas tareas. Principalmente se
necesitan dos clases de disciplinas: las sociogeogrficas y las
socioecolgicas-participativas. Para ambas se pueden em
plear procedim ientos que com binan el m todo de trabajo
con el espritu de servicio y com prom iso con las urgencias
populares, es decir, que tom en en cuenta la necesaria rela
cin entre lo tcnico y lo poltico en estas materias. Esta
metodologa, conocida universalmente como Investigacin-
Accin Participativa (IA P), en m i opinin, ofrece las princi
pales entradas y salidas que los activistas, tcnicos y polticos
requieren para reordenar convenientem ente los territorios.
P r o c e d im ie n t o s s o c io g eo g r fic o s
Con tcnicas sociogeogrficas se determ inan los lmites va

riantes de contened ores territoriales hom ogneos, se es-
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Fals Borda Territorio Construccion Social (Sin Cap. 4)

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L o s lmites: a revisarlos.

Los departamentos: a transformarse en

ISBN 958 601 876 I

A M ara C ristina, a m i h erm a n a M aribell y a m i fam ilia,

Orlando Fals Borda

L o prim ero a que deseo invitar es quitar de la m ente algu

contem pornea. Esta concepcin m s realista va ligada a

Siendo que el contened or o recipiente territorial m s im

C on esta iniciativa geopoltica qu ed aron establecidos

reforz la caracterstica esttica del sistema W estfaliano,

sus componentes, creando tensiones polticas y sociales que

Ante la perspectiva del ocaso del m odelo Westfaano, pre

intereses han entrado a ju gar: son los m acroeconmicos,,

que naci. Ahora existe un espacio social global de natura

E n las inestables circunstancias observadas, los co n ten e

sociopolticos que pesan en su reorganizacin as en la ciu

p o r el c o n tra rio , se d efin en c o m o u n id ad es raciales, ajus-

Naciones del Sudeste Asitico, la Nafta y el Mercosur, enti

verse y usarse com o sitios de encuentro y entendim iento

R e l o c a l iz a c i n y d ester r ito r ia liz a c i n

Las grandes polticas nacionales del ordenam iento territo

a otros en diferentes escalas y niveles. En su reorganiza

sas ejecutantes como viene descrito. Es cuando y donde el

don de redes locales de com petenda, perm anecen. Conti

paces de llevar a la hum anidad dinm icam ente a dest

Q uiero enfatizar, por ltim o, que el concepto de ordena

no llegan al fondo de la cuestin, que sigue viva y esperan

h u m an istas a n ivel local. El p u eb lo, co n sus diversas cap as

Brenner, Neil (1999). "Beyond State-Centrism? Space, territo-

Rahnema, Majid y V. Bawtree, eds. (1997). The Post-Development

A b r ig o la esperanza de que las bases tericas expuestas

ron boletines, libros y recom endaciones, m uchas de las

ber m oral y poltico. Por eso quiero com partirlo en el p re

G ob em ab ilid ad y ordenam iento

Es necesario organizar bien los poderes pblicos en fu n

com o veredas o caseros, corregimientos, resguardos, m u

cional, regional y local que tiene el conflicto arm ado; y 2)

Lmites y desintegracin nacional

Existe la preocupacin de que las polticas reordenadoras

poltico profesional que acepte de buenas ganas algn ajuste

de im posiciones guerreristas. Con grandes esfuerzos c o

efecto, los actuales lmites son por regla general resultado

mos por cuestiones de lmites internos. Igualmente, la con

Todo esto parece dem ostrar que si se hace b ien el p ro

Como vemos, no se puede esconder que la recom posicin

electorales; u na redistribucin de la riqueza producida a

la provincia, sino en el nom bre mismo como reflejo de una

mas espaolas, y tam bin a las que pudieran establecerse

tinentes al espacio y al am biente ecolgico (ver el C ap

Pivotes y actores del reordenamiento por la paz

Los pivotes principales del autonomismo unitario que con

y poltico, hasta el punto de que es posible concebir a C o

surgirn en cada sitio segn las necesidades y condiciones

por todos los grupos arm ados, as com o los derechos hu

Guas para la reconstruccin de la gobemabilidad local

a) Desconocim iento de los lmites actuales de los territo

c) Ignorancia de norm as legales vigentes y form ulacin

Determine los orgenes de los vacos de poder

En estos casos el vaco de poder se crea por la fuerza de

Apele al poder primigenio del sector civil y articlelo

Resulta evidente que para reconstruir de m anera estable la

dad de la violencia, ni se puede reconstruir una dem ocra

Tome en cuenta las necesidades fundamentales

Reviva el altruismo tradicional