Tese Edison Favero

EDISON FAVERO
DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL: O PROCESSO DE

CRIAO DE MUNICPIOS AVALIAO A PARTIR DE
INDICADORES ECONMICOS E SOCIAIS
Texto apresentado Escola Politcnica da

Universidade de So Paulo para a obteno
do Ttulo de Doutor, junto ao Departamento
de Engenharia de Construo Civil
So Paulo
2004
EDISON FAVERO
DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL: O PROCESSO DE

CRIAO DE MUNICPIOS AVALIAO A PARTIR DE
INDICADORES ECONMICOS E SOCIAIS
Tese apresentada Escola Politcnica da

Universidade de So Paulo para obteno
do Ttulo de Doutor em Engenharia
Urbana
rea de Concentrao:
Engenharia de Construo Civil e Urbana
Orientador:
Prof. Doutor
Witold Zmitrowicz
So Paulo
2004
Este exemplar foi revisado e alterado em relao verso original, sob
responsabilidade nica do autor e com a anuncia de seu orientador.
So Paulo, .......... de dezembro de 2004.
Assinatura do autor__________________________________________________
Assinatura do orientador______________________________________________
FICHA CATALOGRFICA
Fvero, Edison
Desmembramento territorial: o processo de criao de mu-
nicpios avaliao a partir de indicadores econmicos e
sociais / E. Fvero. -- So Paulo, 2004.
278 p.
Tese (Doutorado) - Escola Politcnica da Universidade

de So Paulo. Departamento de Engenharia de Construo Civil.
1.Cidades (Formao; Evoluo) - Brasil 2.Planejamento

territorial regional 3.Indicadores econmicos I.Universidade de
So Paulo. Escola Politcnica. Departamento de Engenharia de
FICHAConstruo
CATALOGRFICACivil II.t.
DEDICO
MINHA ESPOSA SOLANGE,
AOS MEUS FILHOS FABRCIO E BRUNO
Pelo apoio, estmulo e incentivo nas horas mais

difceis.
Pela compreenso, tolerncia e pacincia com
minha ausncia.
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador Prof. Dr. WITOLD

ZMITROWICZ, pelo apoio e colaborao.
Aos meus colegas professores da Faculdade de

Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da
UNICAMP, Joo A. V. Requena, Doris C. C.
K. Kowaltowski, Lucila C. Labaki, Stelamaris
R. Bertoli, Regina C. Ruschel, Slvia A. M. G.
Pina, Francisco Borges Filho, Carlos. A.
Mariotoni, Vanessa S. Gomez e, em especial,
Lauro L. Francisco Filho pelo apoio, estmulo,
solidariedade, colaborao e compreenso com
minhas atividades didticas e administrativas no
perodo de elaborao desta tese.
RESUMO
O tema Emancipaes Municipais tem ultimamente despertado vrias

discusses nos meios polticos, acadmicos, institucionais e administrativos no
Brasil. Para melhor compreender as motivaes que levam a este processo, buscamos
conhecer atravs do registro histrico, todo o processo anterior da criao dos
municpios, incluindo a sua origem no Perodo Romano e a sua transferncia para o
Brasil pelos portugueses. Analisaremos a seguir o desempenho dos nossos
municpios, na dcada de 90 ltimo grande movimento emancipacionista no pas,
nos aspectos demogrfico, fsico, econmico, financeiro e social, e tambm atravs
de dois indicadores bsicos, recentemente desenvolvidos e aplicados nestas anlises:
o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M, da ONU e o ndice
Paulista de Responsabilidade Social IPRS, da Fundao SEADE. A verificao do
grau de desempenho econmico e social destes entes federativos, bem como a
dependncia financeira, em relao aos Estados e Unio, em especial dos pequenos
municpios, permitir verificar os aspectos positivos e os negativos provocados no
desenvolvimento econmico e social local, bem como nas finanas pblicas em
geral, de maneira que possamos detectar onde intervir com objetivos de aprimorar e
fortalecer os pontos positivos, buscando corrigir as distores deste processo
emancipatrio.
ABSTRACT
The theme Municipal Emancipations has raised several discussions in the

political, academic, institutional and administrative spheres in Brazil. In order to
better understand the motivations that lead to this process, the whole process of
municipal districts creation was historically registered including the Roman origins
and its transfer to Brazil. Performance analysis of Brazilian and So Paulo States
municipal districts, in the past decade last big movement for municipal emancipation
in the country, through demographic, physical, economical, financial and social
aspects, and also using two basic indicators, recently developed and applied in such
analysis: the Municipal Human Development Index (IDH-M), developed by the
United Nations; and the Social Responsibility Index (IPRS), developed by SEADE
Foundation. The performance assessment of these federative cells, as well as the
financial dependence on State and Federal Governments particularly clear in the
case of small municipal districts - allow to develop a concept on the current
minimum requirements for municipal emancipations, to verify the positive and
negative aspects involved, the reflections on local economy and on the public
finances, so that it can guide interventions aiming to minimize distortions and to
strengthen positive aspects of this process.
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE ABREVIATURAS
APRESENTAO
INTRODUO 1
I. FORMAO, CARACTERSTICAS ESPACIAIS, ADMINISTRATIVAS

E FINANCEIRAS DAS CIDADES E DOS MUNICPIOS NO BRASIL 10
1. A origem das cidades brasileiras 10

2. A origem do municpio 16
3. A origem do municpio no Brasil 19
4. A influncia da Igreja 31
5. Municpios originrios 33
6. A definio do territrio municipal 35
7. Normas e competncias do municpio no Brasil Colnia 38
8. O municpio nas Constituies do Brasil 39
8.1. O municpio na Constituio Imperial de 1824 40
8.2. O municpio na Constituio de 1891 40
8.6. O municpio na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional
de 1969 43
8.8. A Criao dos Municpios nas Constituies Brasileiras de 67 e 88 46
9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios 49
10. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros 52
11. O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal - As Funes do

Municpio Brasileiro 59
12. A Formao das Receitas Pblicas no Brasil Desempenho Financeiro
dos Municpios 64
13. Anlise dos Municpios Brasileiros atravs do IDH-M 97
14. Concluso 106
II. ANLISE DO DESEMPENHO DOS MUNICPIOS PAULISTAS

ATRAVS DOS INDICADORES IDH-M E IPRS 112
1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo 112

2. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IDH-M 124
3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IDH-M 126
4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS 139
5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IPRS 155
6. Anlise dos Novos Municpios Criados na Regio Administrativa

de Campinas atravs do IDH-M e IPRS 164
A. Engenheiro Coelho 178

B. Estiva-Gerbi 182
C. Holambra 185
D. Hortolndia 190
E. Saltinho 194
F. Tuiuti 197
G. Vargem 201
7. Concluso 205
III. CONCLUSO FINAL 210
IV. CONSIDERAES FINAIS 219

V. ANEXOS 227
1. Glossrio Jurdico 227

2. Glossrio Territorial e Administrativo 230
3. Tabelas 234
4. Grficos 236
5. Legislao 240
VI. BIBLIOGRAFIA 245
1. Referncias Bibliogrficas 245

2. Bibliografia Levantada 249
LISTA DE FIGURAS
FOTOS
Foto 1 - Brasil ao Anoitecer 224

Foto 2 - Estados Unidos da Amrica ao Anoitecer 224
Foto 3 - Mundo Noite 225
GRFICOS
Grfico 1 Razes para Migraes do Campo-Cidade 6
Grfico 2 Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiro por

Regio Geogrfica, 1940 a 1997 55
Grfico 3 - Brasil - Regies Geogrficas - Municpios Criados: 92, 93 e 97 55
Grfico 4 - Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiros por

Regio Geogrfica Ps Constituio de 1988 55
Grfico 5 - Brasil - Distribuio Percentual do Nmero de Municpios e

Populao por Faixa de Tamanho 75
Grfico 6 - Brasil Regies Geogrficas -Valores do FPM Recebidos

por Habitantes (R$) 78
Grfico 7 - Receitas Municipais Per Capita Distribuio por Faixa de

Tamanho do Municpio (R$) 85
Grfico 8 - Composio do Financiamento Municipal por Tipo de

Recurso e Faixa de Tamanho do Municpio 86
Grfico 9 - Receitas Municipais Per Capita Distribuio por Faixa de

Tamanho dos Municpios (R$) 87
Grfico 10 - Receitas Correntes Totais Per Capita dos Municpios por

Regies e Tamanhos, 1996 90
Grfico 11 - Evoluo do PIB dos Grupos de Municpios Emancipados

no RS aps 1980 (Valores em Milhes de US$) 97
Grfico 12 - Estado de So Paulo - Dimenso do IPRS: 1992-2000 149

Grfico 13 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas:
Riqueza 1997-2000 150

Longevidade 1997-2000 152

Escolaridade 1997-2000 153
Grfico 16 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Originados - IDH-M: Mdio 169

Originados - IDH-M: Renda 170

Originados - IDH-M: Longevidade 161

Originados - IDH-M: Escolaridade 172

Originados - IPRS: Riqueza 175

Originados - IPRS: Longevidade 176

Originados - IPRS: Escolaridade 177
Grfico 23 - Engenheiro Coelho - IDH-M: Mdio 179
Grfico 24 - Engenheiro Coelho - IDH-M: Renda 180
Grfico 25 - Engenheiro Coelho - IDHM: Longevidade 180
Grfico 26 - Engenheiro Coelho - IDH-M: Escolaridade 180
Grfico 27 - Engenheiro Coelho - IPRS: Riqueza 181
Grfico 28 - Engenheiro Coelho - IPRS: Longevidade 181
Grfico 29 - Engenheiro Coelho - IPRS: Escolaridade 181
Grfico 30 - Estiva-Gerbi - IDH-M: Mdio 183
Grfico 31 - Estiva-Gerbi - IDH-M: Renda 183

Grfico 32 - Estiva-Gerbi - IDH-M: Longevidade 183
Grfico 33 - Estiva-Gerbi - IDH-M: Escolaridade 184
Grfico 34 - Estiva-Gerbi - IPRS: Riqueza 184
Grfico 35 - Estiva-Gerbi - IPRS: Longevidade 184
Grfico 36 - Estiva-Gerbi - IPRS: Escolaridade 185
Grfico 37 - Holambra - DH-M: Mdio 187
Grfico 38 - Holambra - IDH-M: Renda 188
Grfico 39 - Holambra - IDH-M: Longevidade 188
Grfico 40 - Holambra - IDH-M: Escolaridade 188
Grfico 41 - Holambra - IPRS: Riqueza 189
Grfico 42 - Holambra - IPRS: Longevidade 189
Grfico 43 - Holambra - IPRS: Escolaridade 189
Grfico 44 - Hortolndia - IDH-M: Mdio 191
Grfico 45 - Hortolndia - IDH-M: Renda 192
Grfico 46 - Hortolndia - IDH-M: Longevidade 192
Grfico 47 - Hortolndia - IDH-M: Escolaridade 192
Grfico 48 - Hortolndia - IPRS: Riqueza 193
Grfico 49 - Hortolndia - IPRS: Longevidade 193
Grfico 50 - Hortolndia - IPRS: Escolaridade 193
Grfico 51 - Saltinho - IDH-M: Mdio 195
Grfico 52 - Saltinho - IDH-M: Renda 195
Grfico 53 - Saltinho - IDH-M: Longevidade 196
Grfico 54 - Saltinho - IDH-M: Escolaridade 196
Grfico 55 - Saltinho - IPRS: Riqueza 196

Grfico 56 - Saltinho - IPRS: Longevidade 197
Grfico 57 - Saltinho - IPRS: Escolaridade 197
Grfico 58 - Tuiuti - IDH-M: Mdio 199
Grfico 59 - Tuiuti - IDH-M: Renda 199
Grfico 60 - Tuiuti - IDH-M: Longevidade 199
Grfico 61 - Tuiuti - IDH-M: Escolaridade 200
Grfico 62 - Tuiuti - IPRS: Riqueza 200
Grfico 63 - Tuiuti - IPRS: Longevidade 200
Grfico 64 - Tuiuti - IPRS: Escolaridade 201
Grfico 65 - Vargem - IDH-M: Mdio 203
Grfico 66 - Vargem - IDH-M: Renda 203
Grfico 67 - Vargem - IDH-M: Longevidade 203
Grfico 68 - Vargem - IDH-M: Escolaridade 204
Grfico 69 - Vargem - IPRS: Riqueza 204
Grfico 70 - Vargem - IPRS: Longevidade 204
Grfico 71 - Vargem - IPRS: Escolaridade 205
GRAVURAS
Gravura 1 - Carta do Livro de Todo o Universo 11
Gravura 2 - Parte Meridional da Amrica do Sul com Rosa dos Ventos 12
Gravura 3 - Extrao do Pau-Brasil 13
Gravura 4 - Carta das Capitanias Hereditrias 22
Gravura 5 - Mapa Holands com a Diviso das Capitanias 23
Gravura 6 - Diviso Territorial do Brasil Colnia 27

Gravura 7 - Diviso Territorial do Brasil Imprio 1822 e
Repblica 1889 28
Gravura 8 - Pelourinho 34
Gravura 9 - Municpio de Altamira-PA 56
Gravura 10 Provncia de So Paulo 113
MAPAS
Mapa 1 - Brasil - Expanso das Fronteiras Agrcolas 16
Mapa 2 - Brasil - Evoluo da Diviso Poltico-Administrativo at 1950 29
Mapa 3 - Brasil - Evoluo da Diviso Poltico -Administrativo

1960 a 2000 30
Mapa 4 - Brasil Diviso Poltico-Administrativo Estados (2000) 31
Mapa 5 - Brasil Evoluo da Malha Municipal, 1940 2000 58
Mapa 6 - Brasil, Estados IDH-M (1991) 104
Mapa 7 - Brasil, Estados IDH-M (2000) 104
Mapa 8 - Brasil, Municpios IDH-M (1991) 105
Mapa 9 - Brasil, Municpios IDH-M (2000) 105
Mapa 10 - Estado de So Paulo Diviso Municipal - 1600 114

Mapa 20 - Estado de So Paulo Diviso Administrativa e Judiciria -

1950 120
Mapa 25 - Estado de So Paulo, Municpios IDH-M (1991) 125
Mapa 26 - Estado de So Paulo, Municpios IDH-M (2000) 126
Mapa 27 - Estado de So Paulo, Municpios - IPRS: Riqueza

1992 1997 143
Mapa 28 - Estado de So Paulo, Municpios - IPRS: Longevidade

1992 1997 144
Mapa 29 - Estado de So Paulo, Municpios - IPRS: Escolaridade

1992 1997 145
Mapa 30 - Estado de So Paulo - Grupo de Municpios: IPRS 1992 147
Mapa 33 - Regies Administrativas do Estado de So Paulo 150
Mapa 34 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas: Riqueza 1992 151
Mapa 35 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas: Riqueza 1997 151
Mapa 36 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas: Longevidade

1993 152
Mapa 37 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas: Longevidade

1997 1999 153
Mapa 38 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas: Escolaridade
1991 154
Mapa 39 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas: Escolaridade

1996 154
Mapa 40 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas 164
Mapa 41 - Regio Administrativa de Campinas Municpios

Emancipados a partir de 1991 165
Mapa 42 - Brasil - Potencialidades de Emancipao de Municpios 223
TABELAS
Tabela 1 - Evoluo da Criao de Municpios Brasileiros de

1940 a 2000 51
Tabela 2 - Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiros Brasil,

Regies e Estados, 1940 a 1997 54
Tabela 3 - rea Mdia dos Municpios do Brasil, Estados e Regies

1992, 1993 e 1997 (Km2) 57
Tabela 4 - Coeficiente de Participao dos Estados no Total a ser

Distribudo para os Municpios do Interior (Deciso
Normativa TCU no. 6/94) 68
Tabela 5 - Coeficiente de Participao dos Municpios do Interior

(Decreto Lei no. 1.881/81) 69
Tabela 6 - Municpios Criados Entre 1991 e 1996 Incidncia por

Faixas de Populao 71
Tabela 7 - Relao entre os Novos Municpios Criados com Menos

de 10.188 Hab. e o Total de Municpios Criados por
Estados da Federao 72
Tabela 8 - Participao do Nmero de Municpios Criados e suas

Populaes por Estados da Federao e Regies
Geogrficas sobre o Total 73
Tabela 9 - Receita Oramentria dos Municpios Criados em 1993

Agregados por Regies Geogrficas 76
Tabela 10 - Receita Prpria Per Capita dos Municpios Criados
em 1993 Agregados por Regies Geogrficas 76
Tabela 11 - Valores do FPM por habitante, por Regio Geogrfica

em 1992 (em R$) 77
Tabela 12 - Municpios Criados em 1993, com Menos De 10.188

Habitantes por Faixa de Dependncia do FPM 79
Tabela 13 - Municpios Criados em 1993, com Mais de 10.188 Habitantes

por Faixa de Dependncia do FPM 79
Tabela 14 - Receitas dos Municpios do Brasil por Faixa de Populao

(Valores Per Capita) 84
Tabela 15 - Receitas dos Municpios do Brasil por Faixa de Populao -

Resumo Brasil por Faixa (Composio Percentual) 85
Tabela 16 - Brasil e Regies: Receita Corrente Prpria dos Municpios

como percentagem da sua Receita Corrente Total, por Grupos
de Municpios, 1996 88
Tabela 17 - Brasil e Regies Receita Corrente Total Per Capita dos

Municpios, por Grupos de Municpios Agregados Segundo
a Populao, 1996 89
Tabela 18 - Brasil - Receitas Municipais ICMS e FPM 90
Tabela 19 - Municpios do Brasil 1997 Arrecadao Prpria por UF e

Faixa de Populao do Municpio 92
Tabela 20 - Receita Disponvel Fora FPM e Fundef por UF e Faixa de

Populao do Municpio 93
Tabela 21 - Receita Final por UF e Faixa de Populao do Municpio 94
Tabela 22 - Participao dos Municpios por Faixa de IDH-M 124
Tabela 23 - Estado de So Paulo - Municpios Criados a Partir de 1990:

IDH-M 130

IDH-M 131
Tabela 25 - Estado de So Paulo Municpios Criados a Partir de 1990:

IDH-M 133
IDH-M 135

IDH-M 137

IDH-M 138

IPRS 157

IPRS 158

IPRS 159

IPRS 160

IPRS 161

IPRS 162

IPRS 163
LISTA DOS ANEXOS

3. Tabelas 234
Tabela A - Participao do Nmero de Municpios Criados e suas
Populaes por Estado da Federao e Regies Geogrficas
sobre o Total 234
Tabela B - Municpios Criados e o Total de Municpios por Estados

Da Federao e Regies Geogrficas 235
4. Grfico 236
Grfico A - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao -

Valores Per Capita 236
Grfico B - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao -

Grfico C - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao -

Grfico D - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao -

5. Legislao 240
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (parcial) 240
Emenda Constitucional no. 1, de 1992 241

LISTA DE ABREV IATURAS
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

CNA - Conselho Nacional de Agricultura
FGV - Fundao Getlio Vargas
FPE - Fundo de Participao dos Estados
FPM - Fundo de Participao dos Municpios
FUNDEF - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio
IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
IDH-M - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
IGC - Instituto Geogrfico e Cartogrfico
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPRS - ndice Paulista de Responsabilidade Social
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
IR - Imposto de Renda
ISS - Imposto sobre Servios
ITBI - Imposto sobre Transao de Bens e Imveis
ITR - Imposto Territorial Rural
IVVC Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis Lquidos e
Gasosos
ONU - Organizao das Naes Unidas
PIB - Produto Interno Bruto
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano
SEADE - Sistema Estadual de Anlise de Dados
SEPURB - Secretaria de Poltica Urbana
TSE - Tribunal Superior Eleitoral
PRAD - Pesquisa Regional por Amostra Domiciliar
APRESENTAO
O tema Emancipaes Municipais tem ultimamente despertado vrias

discusses nos meios polticos, acadmicos, institucionais e administrativos no
Brasil. Basicamente duas so as correntes que norteiam estas discusses, a primeira
defendida por especialistas em economia e geralmente vinculados s administraes
pblicas federais e estaduais, com viso essencialmente administrativa e financeira,
so contrrios a este movimento emancipacionista por defender que o recente
processo de emancipaes criou um excesso de municpios gerando to somente
aumento das despesas com os servios das administraes municipais tanto no poder
executivo como no legislativo.
Vera Lcia Santos Ribeiro (1998) da SEPURB, critica a criao de novos

municpios, em especial os pequenos, justificando sua inviabilidade econmica. O
argumento encontra eco no perfil demogrfico destes municpios cujo padro de
cidades de pequeno porte. ... a diviso espacial e as caractersticas populacionais
dos novos municpios, 85,86% tm populaes menores que 20 mil habitantes, sendo
que 59,01% contam com populaes de menos de 5 mil habitantes que no
contariam com escala suficiente para o bom funcionamento dos seus mercados, quer
para a organizao da produo, quer do consumo. O fato se torna mais grave se
considerarmos apenas a populao urbana desses municpios.
Sergio Prado (2001) economista da UNICAMP, tambm levanta esta questo

do excesso de criao de municpios pequenos e a partio das receitas pblicas no
Brasil, destaca: ... apenas 3% da populao se distribuem em 25% dos municpios
existentes, o que , em boa parte, provavelmente, reflete o problema do milagre da
repartio dos pes. Para o conjunto do pas, a populao nas menores localidades
tem maior concentrao nos 842 municpios de 16981 a 30000 habitantes,
decrescente para localidades maiores, e apresenta uma fortssima concentrao nas
localidades acima de 156000 habitantes e capitais.
Gustavo Maia Gomes e Maria Cristina Mac Dowell (2000) do IPEA, colocam
a relao de dependncia dos municpios em relao s transferncias e pouca
capacidade de arrecadao prpria, e afirmam: ... apenas 9% da receita corrente
disponvel dos municpios de at 5 mil habitantes no Brasil era prpria, no sentido
de resultar de recursos arrecadados por eles prprios (1996). A relao
claramente positiva, em relao ao tamanho: ou seja, a participao das receitas
prprias na receita total corrente dos municpios aumenta continuamente com o
aumento de suas populaes, no Brasil como um todo e em cada uma das regies.
Ou seja: para custear suas despesas (inclusive, claro, as despesas com sua prpria
administrao), os pequenos municpios dependem fortemente das transferncias de
impostos, especialmente dos impostos federais, via o Fundo de Participao dos
Municpios.
A segunda corrente, os favorveis s emancipaes, esto pessoas que

reconhecem, como principal virtude do processo, a descentralizao administrativa,
aproximando mais o poder decisrio junto aos membros das comunidades,
promovendo conseqentemente a melhoria na distribuio das receitas pblicas,
facilitando assim o acesso aos servios pblicos urbanos a um maior nmero de
pessoas.
Nesta linha, Nestor Goulart Reis Filho (1996) cita: o poder local entendido
como o dos pequenos municpios o que oferece melhores condies para a
organizao de uma srie de servios, pela proximidade e contato direto com os
cidados, principalmente os de pequena renda.
Franco Montoro (1985) afirma: Descentralizar colocar o governo mais

perto do povo. E, por isso, torn-lo mais eficiente e mais democrtico. Uma das
exigncias fundamentais da vida pblica brasileira a valorizao do Municpio,
como clula bsica da nossa organizao poltica e instrumento insubstituvel de
interiorizao do desenvolvimento. Sem Municpios desenvolvidos, no h Nao
desenvolvida. Ou descentralizamos o desenvolvimento, dando apoio e cooperao
aos governos locais, ou transformamos o Pas num gigante com ps de barro. ...
um dos pontos fundamentais da grande mudana constitucional e governamental,
que a Nao exige, a substituio do centralismo autoritrio por um processo
efetivo de descentralizao, com base em nossos Municpios. Esse processo mais
democrtico, mais eficiente e menos dispendioso. Atende melhor s necessidades
efetivas de nossa populao e, por isso, tambm mais justo e mais adequado
realidade brasileira.
Jos Carlos de Figueiredo Ferraz (1991) em pronunciamento em 1978 destaca

a importncia do municpio brasileiro, quando sedimentava o processo de
centralizao administrativa promovida pelo Governo Federal a partir da
Constituio de 67, e conseqente mudanas no regime tributrio e nas autonomias
dos Estados e Municpios, dizendo: Que destino estaria reservado, neste quadro,
ao municpio brasileiro, a esta instituio secular que precedeu s provncias a ao
prprio surgimento de nosso pas como nao? Que final espera esta preciosa clula
administrativa cuja essncia remonta ao imprio romano, que resistiu ao impacto
das invases brbaras, que lastreou a formao da nao portuguesa, e que
pontilhou o Brasil Colonial de valiosos suportes, contribuidores para a formao de
nossa nacionalidade? O municpio por sculos vem sendo os ncleos balizadores de
penetrao, os pontos avanados da ocupao do nosso territrio, o abrigo da gente
brasileira, autnticas clulas da nacionalidade.
Como objetivo principal desta tese procuraremos demonstrar se com a

emancipao de municpios, o conseqente parcelamento maior do territrio nacional
e com o maior destaque dado pela atual Constituio Federal onde refora sua
importncia como ente federativo com grande autonomia, a descentralizao
administrativa com o desmembramento de ncleos urbanos de suas sedes primitivas
benfica ou no para o desenvolvimento econmico e social das populaes que
vivem na maioria em pequenas cidades.
Em qualquer das duas hipteses, a favor ou contra as emancipaes, o estudo

procura discutir, atravs de dados levantados e anlises feitas por especialistas,
aspectos das conseqncias do modelo de federalismo no pas sua autonomia
poltico-administrativa, a situao atual dos municpios brasileiros no tocante s
finanas pblicas, a configurao e formao das receitas municipais atravs dos
repasses das entidades supranacionais e da arrecadao tributria prpria bem como
dos reflexos advindos deste modelo e dos custos administrativos dos municpios
brasileiros com a criao dos novos poderes executivos e legislativos municipais.
Tendo em vista a grande extenso territorial, a heterogeneidade econmica e

social, as diversidades regionais e particularidades encontradas nos municpios
brasileiros, focaremos mais detalhadamente, como estudo de caso, a avaliao nos
municpios recm emancipados do Estado de So Paulo e da Regio Administrativa
de Campinas, atravs dos diversos parmetros contidos nos indicadores relativos ao
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) e ndice Paulista de
Responsabilidade Social ( IPRS).
As concluses gerais desta tese apresentaro alguns aspectos que julgamos

relevantes neste tema: inicialmente mostraremos as diversas motivaes que tem
levado as populaes destes ncleos urbanos buscar suas autonomias atravs das
emancipaes municipais. Dentre estas motivaes destacaremos os aspectos fsico-
territoriais (tamanho e distncias entre municpios), a valorizao da identidade local
com a possibilidade de auto-gesto dos destinos da comunidade beneficiando-se do
recebimento de recursos das transferncias federais e estaduais independentes do
vnculo com outro m municpio. Procuramos apresentar os benefcios advindos deste
processo com a disponibilizao de recursos para obras de infra-estrutura urbana e
servios pblicos e os custos administrativos, certamente existentes com o aumento
das unidades municipais.
Complementando nas consideraes finais apresentamos comentrios e

sugestes de adequaes nos quesitos tcnicos e administrativos (tributao, receitas
e despesas municipais), norteadores das administraes pblicas, no sentido de
melhorar e eliminar algumas distores apontadas nesta tese.
Como metodologia de trabalho, nos apoiamos nos indicadores IDH-M (ndice

de Desenvolvimento Humano Municipal) desenvolvido pela ONU atravs do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD e o IPRS (ndice
Paulista de Responsabilidade Social) da Fundao SEADE, bem como dados
tcnicos e outros indicadores elaborados e apresentados por rgos pblicos como
IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas), SEPURB (Secretaria de
Poltica Urbana do Ministrio da Fazenda), IBGE e IGC, dados estes nos setores
demogrficos, financeiros e econmico-sociais bem como em estudos apresentados
por autoridades e pesquisadores do assunto publicados em livros, textos, jornais e
revistas. Procuramos fazer uma anlise geral dos municpios brasileiros e, em
especial, dos municpios paulistas e da Regio Administrativa de Campinas,
recentemente emancipados, onde demos maior enfoque no desenvolvimento desta
tese.
Para melhor compreenso, a tese est estruturada em trs partes da seguinte

forma: Parte I Formao, Caractersticas Espaciais, Administrativas e
Financeiras das Cidades e dos Municpios no Brasil - tivemos a inteno de
registrar todo o processo histrico da criao dos municpios e a diviso territorial do
Brasil, onde abordamos o processo do parcelamento do territrio brasileiro, sob o
aspecto histrico, poltico e geogrfico da subdiviso da nao em entes federativos
Estados e Municpios; destacamos a origem das cidades brasileiras e do municpio,
da origem romana transposio pelos portugueses ao Brasil. Neste mesmo captulo
procuramos citar as principais caractersticas dos municpios normas e
competncias, e as atribuies nas Constituies Brasileiras do perodo Imperial at a
ltima Republicana, as regras da criao dos municpios nas Constituies de 1967 e
de 1988; nos deteremos tambm aos aspectos mais recentes do processo de
emancipao, onde focaremos as restries existentes na Constituio de 67 e a
abertura dada na atual Constituio destacando a inovao da transferncia aos
Estados na responsabilidade de promover este processo. Prosseguindo, abordaremos
o assunto sobre o sistema brasileiro de administrao municipal as funes do
municpio brasileiro, analisando sob o enfoque da autonomia municipal concedida
pelas Constituies Federais, suas atribuies e competncias. Destacaremos as
discusses que esto sendo travadas nos meios tcnicos e polticos sobre a
reformulao do federalismo brasileiro. Procuramos mostrar algumas caractersticas
espaciais e demogrficas do territrio brasileiro, a formao das receitas pblicas no
Brasil, o desempenho financeiro dos atuais municpios, a constituio e distribuio
das receitas atravs dos mecanismos arrecadatrio da federao e as conseqncias
na economia destes municpios e, concluindo, breve anlise dos municpios
brasileiros atravs do IDH-M.
Na Parte II Anlise do Desempenho dos Municpios Paulistas atravs

dos Indicadores IDH-M e IPRS, iniciaremos apresentando a evoluo histrica da
diviso do territrio paulista, como destaque neste captulo, procederemos a anlises
do desempenho e evoluo do desenvolvimento dos municpios paulistas e em
especial os da Regio Administrativa de Campinas atravs dos parmetros riqueza,
longevidade e escolaridade, que compem estes indicadores. Apresentaremos breve
histrico e caractersticas fsicas e demogrficas dos novos municpios da regio
administrativa. Nos deteremos mais na anlise sobre a evoluo do desenvolvimento
atingido ps-emancipao, procurando comparar dados do incio do processo com os
levantados posteriormente, aps uma dcada de suas emancipaes, com os dados do
Brasil, Estado de So Paulo, o Municpio de Campinas sede regional e entre os
municpios originados e de origem.
Finalizando na Parte III Concluso Final, iniciaremos com a indicao das

motivaes que levaram as populaes destes municpios a empreenderem
movimentos buscando suas autonomias poltico-administrativo, destacando assim as
causas das emancipaes. Em seguida, baseado nestas motivaes, apresentaremos
as razes positivas que justificaram o desencadeamento deste processo de separaes
municipais e tambm as razes negativas ou prejudiciais que este processo gerou
principalmente no que tange distribuio de receitas pblicas e custos
administrativos. Da anlise dos municpios paulistas e mais a mide dos municpios
da Regio Administrativa de Campinas, concluiremos, atravs destes indicadores,
quais os reflexos positivos ou negativos ocorridos nos municpios de origem e
originados no tocante ao nvel de desenvolvimento e o grau de comprometimento do
desempenho econmico e social em virtude das separaes territoriais.
1
INTRODUO
A partir da promulgao da Constituio Federal em 1988, que estabeleceu

novos quesitos menos rigorosos que os anteriormente existentes, e transferiu para os
Estados a responsabilidade de disciplinar o processo de emancipao dos municpios,
uma onda avassaladora de emancipaes ocorreu no Brasil. Neste perodo, passamos
de 3.974 municpios em 1980 para 5.507 em 2000 tendo sido criados 1.533
municpios em todo o pas, conforme dados do IBGE. Existe ainda mais 55
municpios instalados, mas estes esto ainda em processo de confirmao dado que
foram criados em desacordo com as normas institudas em recente Emenda
Constitucional de no. 15 de 1996.
Diversos fatores contriburam para esse grande incremento de unidades

territoriais todas com grande importncia no contexto nacional, dado as
peculiaridades de cada regio do pas. Conforme afirma a pesquisadora da SEPURB,
Vera Lcia Santos Ribeiro (1997), dois aspectos se destacam, o primeiro: as
motivaes polticas, dirigidas consolidao de grupos oligrquicos locais, que via
de regra sempre tiveram posies antagnicas com os grupos instalados nas sedes
municipais, que exerciam o poder local; o outro, a necessidade de se desmembrar
unidades administrativas importantes a nvel local, em direo racionalidade
administrativa, dada sua importncia local e regional.
Luis Roque Klering (1998), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul,

destaca tambm as motivaes que levaram emancipao de municpios da
seguinte forma: Esse recente e crescente desejo de emancipao poltica e
administrativa de comunidades do RS e do Brasil ancora-se numa srie de razes,
desde descontentamentos com as respectivas sedes municipais, at a aspirao
profunda e legtimas de pessoas e grupos de construrem identidades locais mais
significativas, com histrias, prticas e valores prprios, que elevem seus padres de
vida local.
Na histria do Brasil, em especial, o processo de ocupao das nossas terras e

2
de formao das cidades e dos municpios, vislumbramos o interesse centenrio dos

povos aqui instalados em promover o desenvolvimento dos ncleos urbanos com
conseqente evoluo poltico-administrativo at atingir o ponto mximo deste
processo que a emancipao municipal. Segundo Murilo Marx (1991), em sua obra
Cidade no Brasil terra de quem? Este interesse est assim expresso: ...crescendo
sua expresso populacional, econmica e edificada, ter aumentado sua aspirao
outra categoria institucional, a outro tipo de reconhecimento por parte da sociedade
organizada, em meio diviso territorial estabelecida pelos poderes constitudos,
enfim, por parte do Estado. A sua aspirao seguinte seria constituir no mais um
embrio oficial, a clula menor eclesistica e administrativa, porm algo mais, que
no se referia apenas ao tamanho ou ascenso gradual hierrquica: seria
alcanar a autonomia poltica e administrativa, seria passar a constituir a sede de
um municpio, passar a zelar por si mesma, aglomerao, e por um territrio
prprio correspondente que lhe seria designado, seu termo. A autonomia municipal
colocaria o povoado, quem sabe a antiga freguesia ou parquia, como unidade
autnoma dentro do Estado, fosse o reino como uma de suas colnias, fosse esta
como o pas independente. O povoado se tornaria a sede de uma rea territorial bem
definida, entre outras mais antigas ou a serem criadas, termos municipais na
ocasio definidos ou redefinidos. Ganhava ento, para os efeitos, um lugar ao sol.
Outra referncia sobre o interesse antigo dos moradores de um ncleo urbano

em ser independente vem de Joo de Azevedo Carneiro Maria (1883)1, que cita:
Para convencer que a liberdade municipal condio elementar de todas as
outras, bastaria refletir que, onde no tem o povo a franqueza de reger por si s os
negcios que mais de perto lhe interessam falta-lhe tambm a virilidade precisa
para exercer com estmulo qualquer dos outros direitos.
Mrcio Antonio Cataia (2001), apresenta referncia interessante ao processo

de formao de um ncleo urbano e suas relaes: No incio da colonizao do
1
CARNEIRO MARIA, Joo de Azevedo O Municpio. Estudos Sobre Administrao Local. Tip. de
G. Lenzinger e Filhos. Rio de Janeiro, 1883, p. VII. In: Cidade Constituinte. Org. NERU. Texto de
COSTA, Lus Csar Amad Autonomia do Municipio na atual Constituio Brasileira. Espao &
Debates, So Paulo, 1986.
3
territrio brasileiro, a produo das fronteiras municipais estava ligada ao prprio

lugar, ao conhecimento que as coletividades tinham daquele pedao do territrio
que habitavam e, a partir desse conhecimento geogrfico instituam os seus limites
polticos. Havia uma territorialidade, uma ligao muito forte dos homens com seu
territrio, sem que isso representasse qualquer coisa de sentimental. Assim, a
territorialidade est fundamentalmente ligada noo de identidade coletiva. Esta
repousa sobre a idia de uma histria assumida e conservada ou de um espao com
o qual o grupo nutriu ligaes. Essa territorialidade, a partir do lugar, no est
ligada idia de pessoa, de indivduo, de relaes de intimidade ou de relaes
sentimentais, mas coletividade de um lugar. Lugar este que existe porque existem
relaes solidrias.
Trilhando estes pensamentos positivistas em busca de melhores condies de

vida para a populao, o estabelecimento de suas identidades, os emancipacionistas
vislumbram melhores oportunidades de desenvolvimento social quando
independentes e qualificados para dirigir seus prprios destinos. Klering (1998), em
recente trabalho intitulado Experincias recentes em municpios brasileiros os
novos municpios e as conquistas da autonomia, apresenta resultados econmicos
gerais obtidos com as recentes emancipaes de municpios do RS, em que afirma:
... evidencia uma realidade emergente no interior da geografia poltica brasileira,
de grupos sociais e comunidades que se movem e se unem pela implementao de
uma gesto publica mais simples e eficaz, capaz de lhes assegurar os mesmos
benefcios do progresso verificado nas grandes cidades. As comunidades aprendem,
na prtica, a reconhecer o papel central que governos municipais desempenham na
promoo do progresso econmico e social, atravs da implementao de polticas
pblicas eficazes, na perspectiva de um desenvolvimento auto-sustentvel, que
assegure os diversos direitos de cidadania, com acesso sade, educao, servios
pblicos, moradia, cultura e outros.
Celso Furtado (1992), na obra Brasil: a construo interrompida (In:

KLERING, 1998) afirma que: ...a primeira condio para livrar-se do
subdesenvolvimento escapar da obsesso de reproduzir o perfil daqueles que se
4
auto-intitulam desenvolvidos; assumir a prpria identidade. A criatividade

humana, hoje orientada somente para a inovao tcnica a servio da acumulao
econmica e do poder militar, deveria ser dirigida para a busca da felicidade, esta
entendida como sendo a realizao das potencialidades e aspiraes dos indivduos
e das comunidades vivendo solidariamente. Nesta perspectiva, o processo de
desenvolvimento compreende no apenas a assimilao de novas tcnicas e aumento
da produtividade, mas tambm melhoria do bem-estar e crescente homogeneizao
social, aqui entendida como sendo a possibilidade de uma sociedade satisfazer de
forma apropriada as suas necessidades de alimentao, vesturio, moradia
educao, lazer e cultura, ou seja, aumentando a sua qualidade de vida e reduzindo
suas desigualdades sociais.
Outro importante foco de discusso baseia-se no fato da autonomia municipal,

considerada excessiva por alguns, reforada pela ltima Constituio de 1988,
quando destacou o municpio como um ente federativo. Neste assunto destaca-se
estudo desenvolvido pela cientista poltica Aspsia Camargo, que dirige o Centro
Internacional de Desenvolvimento Sustentvel da FGV, em que recomenda reforma
urgente do modelo de federalismo no Brasil, principalmente no tocante s
competncias entre Unio, Estados e Municpios. seu entendimento que a opo
pelo fortalecimento dos municpios resultou numa descentralizao mais profunda e
mais radical do que se supunha. Tanto do ponto de vista tributrio quanto do
poltico e administrativo. Mas ao mesmo tempo ocorreram anomalias e distores.
Destaca que estas anomalias e distores so provenientes da diferenciao enorme
entre tamanho, populao e arrecadao tributria entre Estados e municpios, o que
se recomenda que seja mais bem equacionado. Outra citao interessante est no fato
de reconhecer os ganhos no processo de descentralizao dizendo: H ganhos
inegveis no processo de descentralizao do pas. O primeiro que o municpio
levou a melhor. Apesar de toda assimetria existente entre eles, o municpio, que est
mais perto do povo e se sensibiliza mais com suas demandas, assume a tarefa em
muitos servios pblicos. A sade, por exemplo, teve avano impressionante na rea
municipal.
5
Este processo tem gerado muitas discusses no mbito acadmico, poltico e

institucionais, dado a existncia de muitas distores no processo de emancipao
dos municpios brasileiros, uma vez que muitas destas unidades territoriais foram
criadas, conforme destaca Ribeiro (1997), sem que se tenham feitos estudos de
viabilidade econmica e financeira que lhes assegurassem uma administrao fiscal
eficiente, condio esta que certamente traz reflexos negativos sobre a oferta de bens
e servios pblicos.
Neste assunto onde se destaca a disparidade existente entre capacidades

econmicos e tamanhos dos municpios, Jos Eli da Veiga (2002), em recente
trabalho afirma: h extremos na classificao das cidades brasileiras, que por Lei2
so todas as sedes municipais, havendo com exemplo deste fato a existncia no Rio
Grande do Sul de um municpio, Unio da Serra, com apenas 18 habitantes. No
outro extremo tambm temos distores, onde distritos com grande nmero de
populao, tais como Hortolndia na regio de Campinas com 150 mil habitantes, e
no Rio de Janeiro, onde se criaram trs dos maiores municpios em 1993, Belford
Roxo 400 mil, Queimados 108 mil e Japer 73 mil habitantes.
As condies polticas e institucionais destes aglomerados urbanos sem

autonomia administrativa, embora muitos deles tivessem condies tcnicas para
isto, e, portanto, sem condies de atuar diretamente no atendimento das
necessidades bsicas da populao, provocam maior degradao urbana, e
conseqentemente reduz a qualidade de vida nestes distritos. As solues ficam na
dependncia das decises dos poderes executivos e legislativos instalados nos
ncleos sedes, sem que os mesmos tenham interesse nestes problemas. Neste sentido
destaca Ribeiro (1998), as motivaes de desmembramentos: municpios com
caractersticas urbanas tais que o conjunto de problemas sociais exige o
desmembramento como forma de garantir uma administrao racional da oferta de
equipamentos e servios urbanos, e prosseguindo, destaca tambm, municpios
com mais de um distrito nos quais a sede, por motivos polticos ou outros quaisquer,
2
Decreto Lei de 1938 que considera qualquer sede de municpio como cidade, independentemente
de outros critrios.
6
absorve a quase totalidade dos servios e equipamentos pblicos municipais,

gerando uma situao de injustia.
Com o xodo rural iniciado na dcada de 50, processo ainda contnuo at os

dias atuais, agravados pelos avanos tecnolgicos aplicados permanentemente na
agricultura, verificamos que a fixao do homem no campo est cada vez mais
difcil. Em recente trabalho de pesquisa desenvolvido pela FGV/CNA, publicado em
setembro de 2000 na revista Agroanalysis, onde aborda a propenso de migrar dos
proprietrios de terras ainda vivendo no campo, conforme o Grfico 1 a seguir
apresentado, verificamos que as atividades agrcolas no mais atraem a populao
como grande fonte de renda, e que tambm, desejam viver nas cidades em busca de
servios pblicos que permitam obter melhor qualidade de vida.
GRFICO 1: RAZES PARA MIGRAES DO CAMPO-CIDADE
Fonte: Revista Agroanalysis, no. 9 Setembro 2000.
Este processo migratrio contnuo vem provocando o crescimento das

cidades e dos ncleos urbanos, sem que muitos deles tenham condies de absorver
este fluxo populacional nem oferecer bons servios s demandas exigidas por este
caldal de migrantes. De acordo com Celina Souza (1998), no Brasil, a definio
oficial de rea urbana meramente administrativa, incluindo todas as
municipalidades e distritos, independentemente de tamanho. Por este critrio, o grau
7
de urbanizao do pas aumentou de 31% para 45% entre 1940 e 1960 e de 68% para
74% entre 1980 e 1990. Essas taxas foram extremamente altas nos anos 1970 nas
regies de fronteira agrcola, isto , o Norte e o Centro-Oeste, devido combinao
das altas taxas de fertilidade com imigrao interna, e pequenas no Norte devido s
baixas taxas de imigrao para as reas rurais dessa regio. Como resultado desse
processo de imigrao interna e de urbanizao, o Sudeste possui a mais alta taxa de
urbanizao do pas (89%) e o Nordeste a mais baixa (57%).Conforme publicao do
IBGE referente ao censo demogrfico nacional de 2000, ficou constatado que 82%
da populao brasileira j estejam morando nas cidades. Nestor Goulart Reis Filho
(1997), afirma que estados como So Paulo tm perto de 93% de populaes
urbanas, prximas de alguns pases europeus, que chegam a ndices de 97-98%. J
Jos Eli da Veiga (2002), em recente trabalho publicado Cidades Imaginrias O
Brasil menos urbano do que se calcula, questiona estes nmeros, por discordar dos
critrios adotados pelo IBGE (Decreto-Lei de 1938). Em seus estudos justifica que
deve-se primeiro definir com preciso o que uma cidade para que se possa
posteriormente estabelecer dados confiveis de ndices de urbanizao no Brasil;
calcula-se que este percentual no ultrapasse a 60.
Outra abordagem referente s migraes em direo s nossas cidades e que

causam preocupao no tocante s administraes em que procuram garantir
qualidade de vida nos municpios, em particular nos pequenos, que via de regra so
os de maior quantidade e onde mais acontecem os desmembramentos (RIBEIRO,
1998). Aurlio Srgio Costa Caiado (1997), apresenta em estudo publicado pela
Unicamp e organizado por Neide Patarra e outros (1997), na pesquisa intitulada
PRAD (Pesquisa Regional por Amostra Domiciliar) aplicada no Estado de So
Paulo, onde demonstra que a populao de migrantes e no-migrantes nos pequenos
municpios apresenta os mais baixos indicadores de adequao em seu habitat, em
torno de 33,46 %, em face de 77,70 % nas regies metropolitanas e 68,91% nas sedes
regionais. Neste estudo, Caiado ainda destaca: os pequenos municpios, alm de
concentrarem a maior participao relativa de famlias das classes D e E, e de terem
a maior participao relativa entre migrantes e no-migrantes, apresentam os piores
indicadores de qualidade de vida. Portanto, torna-se imperativo a necessidade de
8
dotar nossas cidades, principalmente as pequenas, de condies de crescimento

sustentvel com desenvolvimento social.
A existncia de municpios muito pequenos em populao, incompatveis com

o bom desempenho de uma administrao pblica, e oposto a estes, distritos com
tamanho de cidades mdias a grande, sem autonomia administrativa, dependente da
cidade sede, conforme citado anteriormente, no promovem o bom atendimento s
suas populaes no tocante aos servios pblicos, criando ambientes urbanos
bastantes degradados. Interessante seria encontrar o tamanho ideal, ou at mesmo o
tamanho mnimo que se pudesse definir para um municpio auto-suficiente, com
capacidade de prestar servios de qualidade aos seus muncipes, sem que ficasse
totalmente a merc de recursos de transferncias de instncias superiores. Tambm
no podemos nos limitar a uma viso apenas econmica em definir o tamanho destes
municpios nica e exclusivamente pela sua capacidade total de auto-suficincia, o
que via de regra dever existir muito poucos municpios no Brasil totalmente com
esta condio, a ponto de definir este parmetro como o nico para permitir
emancipaes.
9

E FINANCEIRAS DAS CIDADES E DOS MUNICPIOS NO BRASIL 10
1. A origem das cidades brasileiras 10

2. A origem do municpio 16
3. A origem do municpio no Brasil 19
4. A influncia da Igreja 31
5. Municpios originrios 33
6. A definio do territrio municipal 35
7. Normas e competncias do municpio no Brasil Colnia 38
8. O municpio nas Constituies do Brasil 39
8.1. O municpio na Constituio Imperial de 1824 40
8.9. O municpio na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional
de 1969 43
8.11. A Criao dos Municpios nas Constituies Brasileiras de 67 e 88 46
9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios 49
10. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros 52
11. O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal As Funes do

Municpio Brasileiro 59
12. A Formao das Receitas Pblicas no Brasil Desempenho Financeiro dos
Municpios 64
13. Anlise dos Municpios Brasileiros atravs do IDH-M 97
14. Concluso 106

10

E FINANCEIRAS DAS CIDADES E DOS MUNICPIOS NO BRASIL
O desenvolvimento deste captulo tem a inteno de registrar todo o processo

evolutivo da criao das nossas cidades, o conhecimento da origem do Municpio,
suas transformaes e a implantao no Brasil. Abordaremos aspectos referentes s
normas e competncias do municpio brasileiro nas Constituies Republicanas a
partir de 1824 e pouco mais a mide as atribuies estatudas nas Constituies
Brasileiras de 1967 a 1988. Trataremos tambm do processo do parcelamento do pas
neste ente federativo, as principais caractersticas espaciais e demogrficas e,
finalizando, a formao das receitas pblicas e o sistema da administrao municipal.
1. A Origem das Cidades Brasileiras
O processo de ocupao pelos portugueses das terras brasileiras aps o

descobrimento, no perodo entre 1500 e 1530, fora marcado, fundamentalmente, pela
reproduo, no litoral americano, da mesma poltica de ocupao por feitorias no
litoral africano e no Oriente. Conforme Linhares e Teixeira3: Eram postos
avanados, normalmente pequenos fortins de madeira, com no mais de meia dzia
de homens ocupados em recolher pau tintorial para a prxima chegada de navios.
Arranhava-se o litoral, sem que verdadeiramente se ocupasse o interior ou se
criassem vilas e cidades (Gravuras 1, 2 e 3). O sistema de feitorias caracterizava-se
pelo predomnio dos interesses da burguesia mercantil e porturia lusa, cujas
atividades se circunscreviam aos limites da circulao de mercadorias, visando
apenas lucro de sua comercializao.
De acordo com Reis Filho (2000), a Coroa portugus correndo o risco de

perder as terras brasileiras para espanhis, franceses e holandeses, a partir de 1532,
iniciou a ocupao regular do territrio do Brasil, com o sistema das capitanias
hereditrias. Era uma tentativa de promover a colonizao por meio de capitais
3
LINHARES, Maria Yedda; TEIXEIRA, Francisco Carlos Os alimentos que fizeram o Brasil. In:
Terra e Alimento panorama dos 500 anos de agricultura no Brasil. Embrapa. 2003
11
privados, sem envolvimento da Coroa, de tal forma que o sistema era ao mesmo
tempo feudal e mercantil, pois delegava poderes da Coroa aos donatrios, mas os
objetivos eram de carter comercial. Aos donatrios cabia a criao de vilas, que
lhes pagassem tributos e a concesso de terras para atividades rurais. Todas as
atividades administrativas e de defesa deviam ser exercidas pelos representantes dos
donatrios, pelas cmaras das vilas e pelos senhores de terras.
GRAVURA 1 CARTA DO LIVRO DE TODO O UNIVERSO
Lzaro Luis, 1563

Fonte: Embrapa
12
GRAVURA 2 PARTE MERIDIONAL DA AMRICA DO SUL COM ROSA DOS VENTOS
Diogo Homem, 1560

Fonte: Embrapa
13
GRAVURA 3 : EXTRAO DE PAU-BRASIL
Lopo Homem Reinsis Atlas de 1519

Fonte: Embrapa
14
Paulo F. Santos, em seu livro Formao de Cidades no Brasil Colonial

(2001), identifica que as cidades do Brasil do sculo XVI ao XIX tiveram em sua
grande maioria a formao orientada por imperativos que assim podem ser
resumidos:
Cidades de afirmao de posse e defesa da costa e cidades do litoral em

geral, fundadas na maior parte nos dois primeiros sculos, do extremo
norte ao extremo sul, a maioria das quais tendo tido como base econmica
o acar, outras no passando de praas-fortes, cuja localizao dependeu
quase exclusivamente de convenincias estratgicas;
Cidades de conquista do interior, em que se incluem as do bandeirismo e

da minerao, com as quais se fez, do primeiro ao terceiro sculo, a
fixao do homem no serto;
Cidades de penetrao rumo s fronteiras oeste e sul, cuja fundao ou

desenvolvimento resultaram, no terceiro sculo, dos propsitos de conter
eventuais investidas dos castelhanos e dos trabalhos que se completaram
com os tratados de limites com a Espanha;
Cidades do caf, embora no se circunscrevam, pelo menos algumas das

mais importantes, ao Perodo Colonial, so j do quarto sculo, que se
desenvolveram, primeiro, na Regio Fluminense, ao longo do Vale do
Paraba, depois por So Paulo, Paran, etc;
Cidades da borracha, formadas ou desenvolvidas na Regio Amaznica,

em fins do sculo XIX e princpios do XX;
Cidades da indstria, formadas no sculo XX em regies de fcil acesso

s matrias primas Minas Gerais, So Paulo, Rio de Janeiro, etc.
Ressalta ainda em seu livro, que esta classificao no pretende ser genrica,
uma vez que muitas cidades tiveram sua fundao ligada a bases econmicas
distintas dessas destacadas. Lembra o exemplo de Braslia, centro administrativo, que
15
foi produto da determinao pura e simples de deslocamento da sede de Governo do

litoral para o interior, lembrando que foi numa ocasio em que nem mesmo razes
militares podiam induzir mudana. Outros exemplos citados so as colnias de
imigrantes, as quais eram previamente localizadas por convenincias demogrficas;
as cidades itinerantes, que se fundavam margem dos caminhos, em rotas ditadas
por objetivos de que elas no participavam; as cidades de comrcio, que decorriam
de afluxos populacionais ditados igualmente por objetivos a que ficavam estranhas;
as cidades localizadas nas proximidades de fontes de guas medicinais; as balnerias
e de veraneio, as tursticas em geral, etc. Afirma ainda que todas essas cidades no
se enquadram no esquema anterior, mas, pela sua significao no complexo
histrico, no o alteram, constituindo-se como fatores complementares da empresa
colonizadora e do povoamento, ou como exceo que se apresenta nitidamente com
esse carter. Salienta que algumas cidades se incluem em mais de um item da
classificao apresentada, exemplificando que havia cidades fundadas em razo da
descoberta de lavras aurferas, que, transmutaram-se, logo depois, em postos
avanados de vigilncia da fronteira, e, num terceiro estgio, quando os litgios com
os vizinhos se foram aplainados, em centros catalisadores da produo da regio, e j
sem nenhuma lembrana da sua origem. Outras, inicialmente criadas como praas-
fortes, transformaram-se com o tempo em metrpoles pacficas que j no guardam
vestgios da sua funo inicial.
Podemos incluir nesta lista de motivos que nortearam a criao de cidades no

Brasil, as ocorrncias nas ultimas dcadas do sculo passado, das cidades criadas
junto s obras das grandes hidroeltricas, inicialmente como canteiro de obras e base
da populao trabalhadora nestes empreendimentos, que posteriormente obtiveram
autonomia muncipe-administrativa, como exemplo destaca-se Ilha Solteira-SP,
dentre outras.
Tambm a partir de meados do sculo passado, temos as cidades criadas por

cooperativas ou empresas colonizadoras no processo de expanso das fronteiras
agrcolas em ocorrncia no Estado de Mato Grosso, e em seguida direcionando-se ao
norte nos sul dos estados da Amaznia Legal (Mapa 1). Exemplificando temos
16
Rondonpolis (50), Cceres (60) Alta Floresta (75), culminando em 1979 com a
criao de 19 municpios em Mato Grosso, oriundos da implantao de novas
cidades neste processo de expanso das fronteiras agrcolas no pas.
MAPA 1 BRASIL - EXPANSO DAS FRONTEIRAS AGRCOLAS
Fonte: Oliveira, Isabel Cristina Eiras Desenho Urbano II Cadernos Brasileiros de

Arquitetura , no. 13 pg 87.
2. A Origem do Municpio
Conforme Lauro Bastos Birkholz (1979), a palavra municpio provm de

duas palavras latinas: munia prerrogativas e capere conservar. Portanto, o
municpio como unidade administrativa local significa conservar as suas
prerrogativas.
O municpio, unidade poltico-administrativo nasceu na Repblica Romana

interessada em manter a dominao pacfica das cidades conquistadas. Deste modo,
os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, s imposies do Senado Romano,
17
mas, em troca de sua sujeio e fiel observncia das leis romanas, a Repblica lhes
concedia certas prerrogativas. Estas prerrogativas variavam desde a garantia de
simples direitos privados (jus connubii, jus commercii), at o privilgio de eleger os
seus governantes e dirigir a prpria cidade (jus suffragii) (BIRKHOLZ, 1979).
Outra citao importante sobre as cidades romanas, a origem dos municpios

e principalmente sua autonomia vm de Goitia apud Abiko (1995), onde cita: O
Imprio Romano era um agregado de cidades gregas, italianas e provinciais, estas
ltimas habitadas por naturais, mais ou menos helenizadas ou romanizadas, da
cidade correspondente. Cada cidade tinha uma rea rural mais ou menos extensa,
que era territrio seu. Era o territrio de uma antiga cidade-estado grega ou
romana. Cada cidade tinha o seu governo autnomo e a sua vida poltica.
Birkholz (1979), destaca: as comunidades que gozavam destas

prerrogativas eram consideradas Municpios (Municipium). Nestas cidades o
governo era eleito pelos homens livres, considerados cidados do Municpio (cives
muncipes), em contraste com os estrangeiros (incolae), que, por serem originrios
da regio dominada, eram tidos como peregrinos, sem direito a voto. O governo
destas cidades, eleito pelos cidados do Municpio, era constitudo por dois ou
quatro Magistrados, investidos do supremo poder local, encarregados principalmente
da administrao da Justia (duumviri juridicando ou quatuorviri juridicando).
Para as outras funes contavam os Municpios com os seguintes

funcionrios:
Aediles encarregados das funes administrativas e policiais;
Questor ou Exator encarregado da arrecadao;
Curator encarregado da fiscalizao dos negcios pblicos;
Defensor Civitatis encarregado da defesa da cidade;

18
Actuarii escrivo e notrios e,
Scribe escriturrios.
As Leis locais (Edictus) emanavam do Conselho Municipal (Cria ou Ordo

Decuriorrum), constitudo de elevado nmero de cidados do Municpio (Cives
uncipes), escolhidos periodicamente e com funes assemelhadas ao Senado
Romano (BIRKHOLZ, 1979).
O regime Municipal foi estendido a todas as colnias da Itlia no ano de 709,

por uma lei de Jlio Csar (Lex Julia Municipalis). Mais tarde o mesmo sistema de
governo foi adotado nas provncias conquistadas da Grcia, Glia e Pennsula
Ibrica. Assim, o regime Municipal chegou Frana, Espanha e Portugal e
paulatinamente foi se modificando sob a dominao brbara, que sucedeu romana.
Na Idade Mdia o Conselho dos Magistrados foi substitudo pelo Colgio dos
Homens Livres, com trplices funes administrativas, policiais e judiciais.
Nas comunas da Pennsula Ibrica, por influncia rabe, induziram-se

algumas modificaes, tais como: o pagamento de tributos pelos Muncipes
(Monera) e a criao de cargos de Alcaide (Governador), Alvaziz (Primeiro
Magistrado) e Almotacis (Provedores). Nestas condies, a comuna portuguesa,
como o Municpio romano, passou a desempenhar funes polticas, a editar suas
prprias leis e a exercer funes administrativas e judicantes que lhe eram
reconhecidas pelos senhores feudais.
Clson Ferrari (1972), destaca que, em Portugal, antes do descobrimento, o

Municpio (Municipium) era chamado Conselho (Concilium) por extenso de
conceito de Conselho, rgo local de governo. O Conselho era assim constitudo:
Um alcaide com funes administrativas e judiciais representando o

poder central.
Juzes escolhidos dentre os homens bons. Esses juzes deliberavam e

19
julgavam, juntamente com o alcaide.
Homens bons (bom-homines)- Estes constituam um rgo consultivo

do Conselho. Eram homens experientes, livres e idneos, radicados no
local.
Os almotacis (do rabe: al-muhtasib que significa: mestre de

aferio). Eles tinham a funo de policiamento: aferiam pesos e medidas,
policiavam ruas e estradas, cuidavam da conservao das vias, etc.
Almotaaria era um Tribunal, presidido por um almotacel, para dirimir
questes de tributos.
Procuradores dois homens bons que representavam o Conselho junto

Coroa, em Corte, que era uma espcie de Terceiro Estado. Em 1385 as
Cortes aclamaram rei ao mestre de Aviz (D. Joo I) e lhe impuseram
condies de um governo democrtico.
No sculo XIV apareceram os representantes da Coroa nos Conselhos e

faziam observar nos mesmos as Leis Gerais do Reino. Tais pessoas eram chamadas
de Juzes de Fora. Cada Conselho tinha um Juiz de Fora.
No sculo XV as Ordenaes Afonsinas criam a figura do vereador. Ele surge

com algumas funes dos almotacis e outras dos homens bons. Os juzes e
vereadores formavam a Cmara do Conselho a quem competia o governo econmico
das cidades e vilas. Os homens bons passam a escolher, pelo voto, os juzes e
vereadores. No princpio, cada homem bom era assessorado por trs vereadores.
3. A Origem do Municpio no Brasil
O Municpio portugus foi transplantado para o Brasil com a mesma

organizao e atribuies polticas, administrativas e judiciais que desempenhava no
Reino. Entretanto, ao transportar-se para o Brasil, sofreu algumas alteraes, o
20
territrio governado pelo Conselho passou a chamar Municpio, como visto

anteriormente, nome derivado das antigas comunas romanas e passando a ter a
seguinte formao:
Um alcaide
Juzes ordinrios
Vereadores (j reunidos em Cmaras)
Almotacis porm com funes executivas subalternas: almotacel da
limpeza pblica, almotacel da conservao de vias, almotacel-mor, etc.
Juiz de Fora
Procurador (advogado e representante do Municpio)
Homens bons
De 1521 at 1603 vigorou no Brasil o regime legal das Ordenaes

Manuelinas. Em 11/01/1603 foram promulgadas as Ordenaes Philipinas, cujo
Livro I, Ttulos 66 a 71 modificou profundamente a forma da organizao,
competncia, sistema eleitoral e atribuies das Cmaras Municipais. (FLEIUSS,
1923. In: CATAIA, 2001).
O termo Municpio ficou oficializado a partir da Lei de 28 de outubro de

1828, chamado Regimento das Cammaras Municipaes (Lei Orgnica dos
Municpios) onde aparece, pela primeira vez, constitucionalmente, a palavra
Municpio no Brasil. At ento a referncia era a cidades, villas e parochias.
(TAVARES, 1998. In: CATAIA, 2001).
A organizao municipal foi o ponto de apoio para o processo de colonizao.

Os Conselhos ou Cmaras dos municpios tinham um papel poltico fundamental, at
a segunda metade do sculo XVII. Sua independncia refletia a autonomia dos
colonos, no primeiro sculo de vida municipal (REIS FILHO, 2000).
21
Para Reis Filho (2000), o resultado do sistema de capitanias foi modesto,

tanto que para dar maior impulso ao processo de colonizao, o governo portugus
promoveu a criao de um Governo Geral e a fundao da cidade de Salvador em
1549, na Capitania da Bahia, como sede da nova administrao, de tal maneira que o
Governo Geral, instalado em Salvador, tinha poderes sobre as vilas, as capitanias e
seus donatrios. Destaca ainda essa iniciativa foi seguida em 1567 pela fundao de
uma segunda cidade, o Rio de Janeiro, para controle do litoral sul, como parte do
programa de expulso dos competidores franceses.
O sistema adotado forava a administrao indireta e descentralizado, em

nvel regional e local. Transferia aos donatrios e colonos as responsabilidades
militares e judicirias e mesmo fazendrias, ficando para a Coroa apenas os encargos
de fiscalizao. Outorgando aos donatrios direitos da Coroa, o sistema obrigava
ao estabelecimento de um esquema administrativo prprio, limitando-se a Metrpole
manuteno de um almoxarife ou feitor do rei, mas mesmo essas funes eram, s
vezes, atribudas aos respectivos capites (REIS FILHO, 2000).
As rendas municipais desta poca pertenciam aos donatrios das capitanias,

por isso havia em cada cidade ou vila um capito, sujeito ao capito-mor,
encarregado de controlar e dirigir a arrecadao dos tributos.
O papel poltico cabia vereana, constitudo de trs ou quatro vereadores,

cuja importncia do povoado determinava o nmero de vereadores eleitos. A eleio
do vereador, dos juzes ordinrios e do procurador era indireta e feita por um colgio
eleitoral de seis membros, escolhidos pelo povo. Os membros do colgio eleitoral e
os vereadores deveriam ser escolhidos dentre os homens bons, que no podiam ser
oficiais mecnicos, judeus, degredados e estrangeiros. Competia aos vereadores,
reunidos em Cmara, administrar as obras do Conselho, elaborar as posturas da
cidade ou vila, decretar a cobrana de taxas, etc.
Apresentamos a seguir, as Gravuras 4 e 5, onde destacamos o incio do

processo de colonizao do Brasil atravs das Capitanias Hereditrias, a primeira
22
com as divisas divididas conforme escala graduada, muito regular (1574) e a

segunda, de origem holandesa (1660) em que algumas divisas j apresentam algum
critrio mais tcnico-geogrfico como as divisas limitadas por rios ou contendo
bacias hidrogrficas.
GRAVURA 4 CARTA DAS CAPITANIAS HEREDITRIAS
Luis Teixeira, 1574

Fonte: Embrapa.
23
GRAVURA 5 MAPA HOLANDS COM A DIVISO DAS CAPITANIAS.
Nova et Accurata Brasiliae Torius Tabula de Ioanne Blaev I. F. 1660.

Embaixo, detalhe onde se v a Capitania de So Vicente.
Acervo da Biblioteca Mrio de Andrade.
In: IGC 1995
A Cmara de Vereadores se compunha dos juzes ordinrios e dos vereadores.

O Juiz de Fora era nomeado pelo monarca, se fosse importante o municpio, caso
contrrio o Juiz Ordinrio fazia-lhe s vezes. O alcaide um mero chefe de polcia,
subordinado aos juzes ordinrios. Era conhecida por Repblica e os vereadores por
repblicos ou republicanos. Eram eleitos para cuidar das res-publicae (coisas
pblicas) (FERRARI, 1972).
24
Os governos locais, de um modo geral, no tinham autonomia estando

sujeitos ao poder central. Em fins do sculo XVIII, os vereadores, em alguns
municpios, eram designados pelo monarca e, at mesmo, pelos vice-reis e
governadores provinciais (FERRARI, 1972).
Edmundo Zenha apud Reis Filho (2000), faz interessante citao a respeito da
implantao do sistema municipal no Brasil, As humildes vilas brasileiras (...)
tiveram seu nascedouro subordinado a um programa elaborado em Lisboa (...).
Todas ser erguiam debaixo da organizao municipal que desde o seu dia inicial
lhes presidia os movimentos e lhes marcava o futuro (...) aqui municpio surgiu
unicamente por disposio do Estado que, nos primeiros casos, no boju das naus,
mandava tudo para o deserto americano: a populao da vila, os animais
domsticos, as mudas das espcies cultivveis e a organizao municipal
encadernada no Livro I das Ordenaes.4
importante notar que o Municpio precedeu, no Brasil, o prprio Estado e

constitui o fundamento da nao at os dias atuais, lembrando que este modelo j no
existe em Portugal, conforme rege nossa atual Constituio, onde o Municpio
reconhecido como ente federativo, reforado em suas atribuies, prerrogativas e
autonomia.
Reis Filho (1996) destaca que a organizao territorial no Brasil sempre

esteve baseada em entidades poltico-administrativo de trs nveis ou escala: o geral
ou nacional, o estadual ou provincial (que sucedeu ao das capitanias) e o municipal,
compreendendo reas urbanas e rurais.
Os primeiros Municpios brasileiros possuam vastssimas reas e eram

consideradas verdadeiras sedes de governos regionais, a tal ponto que alguns
municpios chegaram a ter senados com funes poucos explicitas e talvez
executivas. Um exemplo desta extenso mostra que no sculo XVIII, Curitiba fazia
4
ZENHA, Edmundo O Municpio no Brasil: (1552-1700). So Paulo, Instituto Progresso Editorial,
1948, pg. 23 e 25. In: Reis Filho, Nestor Goulart Evoluo Urbana do Brasil 1500-1720. So
Paulo, Pini, 2000.
25
parte da Comarca de Itu-SP e que as populaes das duas vilas, somadas, no

alcanariam naquela poca 5.000 habitantes (REIS FILHO, 1996).
No perodo colonial a expanso municipalista foi restringida pela ao

centralizadora das Capitanias Hereditrias e dos Governadores Gerais. No entanto, as
municipalidades de ento tiveram inegvel influncia na organizao poltica que se
ensaiava no Brasil. Deste modo, nos povoados que se fundavam, as municipalidades
realizavam obras pblicas, estabeleciam posturas, fixavam taxas e distribuam a
justia (BIRKHOLZ, 1979).
Murilo Marx em seu livro Cidade no Brasil, Terra de Quem? (1991), relata o
processo inicial de posse de nossas terras, destacando: que a poro lusitana das
Amricas foi consignada Ordem de Cristo, ordem militar religiosa que passara a
ter o rei portugus como gro-mestre e que logo vai ter seus bens patrimoniais
confundidos com os da Coroa. Assim, o Brasil formalmente atravs de uma
confraria nasce como um bem do Estado portugus, cujo fundo ideal a linha de
Tordesilhas est curiosamente preestabelecido, fundo muito distante, vago ou
intangvel, de rinces incomensurveis, que sofrem as primeiras concesses e,
conseqentemente, as primeiras divises, com o sistema logo estabelecido das
capitanias hereditrias. Estipulado virtualmente o fundo, as laterais dessas
concesses vo ser tambm abstratamente delineadas em determinadas latitudes, a
partir do fracionamento em quinhes variveis da frente atlntica (...) esses
quinhes do litoral, onde a ocupao foi maior, foram precisados e balizados pelos
elementos da geografia j mais conhecidos. A atual conformao dos estados
nordestinos, no trecho do litoral que se volta para leste, mostra bem ainda, apesar
das inmeras alteraes havidas, tal tipo de primeira diviso estabelecida no
territrio nacional, e de forma de concesso. Pouco tempo depois este sistema foi
abolido, estabelecendo o Governo Geral sediado na Bahia, mas perdurou entre as
prerrogativas dos donatrios de capitanias aquela de conceder terras, partilhando
as que lhe haviam sido confiadas. Os critrios de concesso baseavam-se nas
Normas do Reino, nas Ordenaes do Reino, e nos instrumentos com que os capites
recebiam as donatrias ou se tornavam donatrios, as cartas de doao e os forais.
26
As capitanias eram institudas e concedidas por cartas de doao e

confirmadas e regulamentadas por forais. Seus beneficirios, os capites-mores, no
se tornavam proprietrios, mas delegados lusitanos com amplos poderes a serem
transmitidos hereditariamente e dos quais se destacam dois: o de conceder terras e o
de criar vilas. Dispunham tais concessionrios de prerrogativas considerveis nos
mbitos administrativos, econmicos e at mesmo judicirios, com certas limitaes,
entre as quais as geogrficas de suas vastas pores de um mundo novo.
A seguir apresentamos as gravuras e mapas, em que ilustram a evoluo da

diviso territorial do Brasil em diversas pocas. Inicialmente a Gravura 6 apresenta a
ocupao em Capitanias Hereditrias em trs momentos 1574, 1660 e 1763; na
Gravura 7 verificamos as divises do Brasil em Provncias, j no Perodo Imperial
(1822); abaixo, no incio do Perodo Republicano, a diviso em Estados (1889).
Nos Mapas 2, 3 e 4, apresentamos toda a seqncia da criao dos estados

brasileiros sendo o primeiro (alto a esquerda) mostrando a Origem da Diviso
Poltico-Administrativa ps trmino das Capitanias Hereditrias com a capitania de
origem e os originados da mesma capitania bem como as datas da criao. As demais
ilustraes apresentam a diviso do pas no Perodo Republicano mais recente, de
1940 aos dias atuais.
27
GRAVURA 6 DIVISO TERRITORIAL DO BRASIL COLNIA
Fonte: IBGE Atlas Geogrfico Escolar

28
GRAVURA 7 DIVISO TERRITORIAL BRASIL IMPRIO 1822 E REPBLICA 1889

29
MAPA 2 BRASIL - EVOLUO DA DIVISO POLTICO-ADMINISTRATIVO (AT 1950)

30
MAPA 3 BRASIL - EVOLUO DA DIVISO POLTICO-ADMINISTRATIVA (1960 A 2000)
Fonte : IBGE Atlas Geogrfico Escolar

31
MAPA 4 BRASIL DIVISO POLTICO-ADMINISTRATIVO ESTADOS (2000)
4. A Influncia da Igreja
O poder para conceder terras introduziu o sistema sesmarial, ou seja, o de

fracionamento e da cesso de glebas dentro da tradio e da legislao existentes no
reino, e leis j codificadas do reino portugus, glebas, s quais se chamava de
sesmarias ou sesmos. O poder de conced-las ficava expresso nas cartas de doao e
nos forais que os capites-mores recebiam, e tal concesso se fazia gratuitamente,
sob determinadas exigncias, uma delas a de explorar num prazo determinado as
glebas, sob o risco de perd-las ou de voltarem s mos do Estado para nova
distribuio, e com a obrigatoriedade de apenas um tributo, o dzimo dcima parte
da produo, devida formalmente no Coroa propriamente dito, porm a
corporao detentora das terras e sua concedente, a Ordem de Cristo.
32
Deve-se tambm observar a notria expresso conquistada pela Igreja

Catlica nas sociedades ocidentais, atravs do poder exercido sobre a administrao
local, em especial pela funo de destaque na gesto do territrio. Assim, logo que
fundado um povoado5, providenciam seus moradores o atendimento de uma
necessidade primordial a ereo de uma capela, sob a invocao de um santo, que
passa a ser o padroeiro daquela localidade. Toda capela necessita da assistncia de
um sacerdote. Quando os habitantes tm condies de manter este proco (cura) em
assistncia permanente, mediante pagamento da cngrua (penso) anual, aquela
recebe a denominao de capela curada, equivalente parquia (MARX, 1991).
Alm do significado espiritual, a parquia tambm absorve funes seculares,

integrando-se ao processo administrativo local. Segundo Murilo Marx (1991), a
tributao (dzimo) exigida aos fiis impe parquia a delimitao de seu territrio,
sendo a referida circunscrio eclesistica correspondente freguesia, tambm
utilizada pela administrao civil no se sabe ao certo a abrangncia territorial
de uma freguesia, mas est associada ao raio de influncia da parquia, que podia
alcanar at centenas de quilmetros de distncia.
O princpio da ocupao e colonizao do territrio brasileiro teve como base

institucional estreita ligao que existiu na poca do governo portugus com a
Igreja Catlica europia. Conforme relata Murilo Marx (1991), ...em conseqncia,
os reflexos dessa realidade institucionais no tm sido devidamente relacionado com
a organizao inicial, com a expanso ao longo de mais de quatrocentos anos e com
a consolidao da nossa rede de cidades. E, no entanto, no s o Estado, em
diferentes pocas, tomou a iniciativa de estabelecer novos assentamentos, como
tambm no o fez revelia de uma ateno devida e propugnada para com a Igreja.
Tambm a populao estabeleceu e procurou oficializar novos povoados, no s
acatando instrumentos normativos eclesisticos, como utilizando-os para garantir a
ampliar seu lugar ao sol.
5
A fundao de um povoado raramente ocorria por intermdio de diploma legal, mas, em geral, pela
ocupao de um determinado local. In: IGC, 1995).
33
5. Municpios Originrios
Em recentes trabalhos elaborados pelo IGC (Instituto Geogrfico e

Cartogrfico) sob os ttulos, Municpios e Distritos do Estado de So Paulo e
Quadro do Desmembramento Territorial-Administrativo dos Municpios Paulistas,
em 1995, o municpio considerado originrio vincula-se, no plano jurdico-
administrativo, legislao que estabelece categorias como freguesia6 e vila bem
como as condies necessrias para que a estes ncleos urbanos pudessem ser
conferidas uma ou outra destas categorias.
No levantamento histrico feito pelo IGC, est a afirmao de que toda

freguesia deve estar subordinada a uma vila, ou seja, seu territrio deve estar contido
no termo7 de uma vila, j que no possui autonomia poltico-administrativo. Da,
equiparar-se freguesia a distrito, designao esta que passa a vigorar a partir da
Repblica.
Assim, os primeiros municpios criados nos demais estados brasileiros,

aqueles que no se desmembraram de nenhum outro, tal qual So Vicente, primeiro
municpio no Brasil, tm recebido, segundo diferentes autores, denominaes
distintas.
Em trabalho sobre a genealogia municipal do Estado de Pernambuco (IBGE

1979), denomina-os municpios primitivos. Em obra de cunho semelhante, da
Fundao de Economia e Estatstica FEE (1986), do Rio Grande do Sul, os
mesmos so denominados iniciais. Conforme citao de Djalma Forjaz (1954)8,
Toledo Piza qualificou-os, no sculo XIX, de gerao espontnea (IGC, 1995).
na obra de Forjaz (1883-1962; In: IGC, 1995), porm, que se encontra a

designao que se considerou mais apropriada originais por exprimir este
6
Freguesia Circunscrio eclesistica que forma a parquia
7
Termo - corresponde ao territrio pertencente vila, tendo sua sede localizada nas vilas ou cidades
(IGC, 1995).
8
In: IGC, 1995.
34
vocbulo, de forma satisfatria, o que neste caso se quer representar (IGC, 1995).
Para receber prerrogativas de vila, a freguesia devia dispor de igreja, cmara e

cadeia, alm do pelourinho9, smbolo principal desta conquista (Gravura 8). A partir
de 1889, a denominao vila substituda por municpio. Para toda vila criada
estabelecida uma poro territorial, isto , o termo, cujos limites, devido
precariedade do sistema de medies e demarcao de divisas dos principais sculos
da colonizao, so poucos precisos.
GRAVURA 8 PELOURINHO
Fonte: Murilo Marx Cidade no Brasil Terra de Quem? pg 63
Assim como o termo, a vila deve ter rea definida ao uso pblico o rossio10
ao qual se atribui dois principais fins: a utilizao comunal, sobretudo para pasto
e obteno de lenha, e a reserva de terras para a expanso da vila (MARX, 1991).
9
Pelourinho - considerado o smbolo da autonomia municipal alcanada.
10
Rossio rea para uso da populao para pastagem de animais, coleta de lenha e expanso das
cidades.
35
Os limites do rossio, assim como os do termo, so bastante imprecisos. Sabe-

se, porm, que segundo normas lusitanas, deveria ter a forma de um quadrado de seis
lguas de cada lado.
Ainda pelo histrico do IGC, afirmam que se podem constatar casos de vilas
constitudas sem o conhecimento ou revelia do governo portugus, elegendo-se a
Cmara e implantando-se o smbolo de autoridade: o pelourinho. Por meio de alvar
ou tacitamente, a Metrpole acabava por referendar a deciso.
Este percurso, povoado freguesia vila, percorrido pela quase

totalidade dos municpios, no se aplica histria de algumas localidades, as quais
Djalma Forjaz designou municpios originrios.
Com os primeiros povoados inicia-se um gradual processo de ocupao das

capitanias. Alguns destes povoados surgem em territrio que se supe no vinculado
administrativamente a outro, devido precariedade de comunicaes. Nestes casos,
no ocorre a passagem para categoria de freguesia. Porm, no se deve inferir que
todo municpio que no tenha sido freguesia possa ser considerado originrio11. Esta
qualificao, deduzida a partir de documentao primria remanescente e de fontes
secundrias foi atribuda a posteriori.
Assim, so considerados originrios os municpios para os quais no h

qualquer tipo de documento ou anlise que estabelea ou evidencie relao de cunho
territorial ou administrativo entre o municpio criado e qualquer outro.
6. A Definio do Territrio Municipal
A criao de uma vila estava por certo condicionada ocupao anterior na

regio do novo municpio que a teria como sede. Segundo Marx (1991), importava
11
H casos de municpios que se ignora terem sido freguesia, mas se reconhece ser desmembrado a
partir de uma determinada vila (IGC 1995).
36
o nmero de vizinhos naquelas terras, o de moradores nos povoados existentes, a

distribuio das terras e das grandes glebas envolvidas, uma vez que interesses
preponderantes interfeririam diretamente sobre a determinao das novas fronteiras
municipais. A delimitao da rea do novo municpio, de seu termo, constitua uma
das providncias a serem tomadas, tendo em vista os interesses dos habitantes e dos
concessionrios de terra em toda a regio. Havia outros interesses tambm, como a
designao da sede do municpio, normalmente da povoao a ser elevado de
categoria, possivelmente o aglomerado que j se constitua a sede de uma
freguesia.
Muito freqentemente, a rea assistida pela igreja matriz, no apenas

espiritualmente, mas tambm de fins arrecadatrio, era extensa e contava com muitos
arraiais. Algumas parquias eram extensssimas, abrangendo sertes esparsamente
ocupados e atingindo partes de outras capitanias. Exemplificado, a de Nossa Senhora
da Conceio de Cabrob, em Pernambuco, alcanava rinces do Piau; Santo
Antnio do Anjos de Laguna, alm do litoral catarinense, avanava pelo Rio Grande
de So Pedro; a de Nossa Senhora de Rosrio de Meia Ponte, em Gois, abarcava
enorme extenso no centro-oeste (MARX, 1991).
Outras exigncias eram estabelecidas para tal feito, tais como a de se estipular
a localizao da Casa de Cmara e Cadeia, a do pelourinho, definindo-se geralmente
a partir deste, o termo municipal, e atravs das cartas rgias, alvars e autos de
ereo, as direes e as medidas da rea comum da vila, de seu logradouro pblico e
de seu rossio.
Esses patrimnios pblicos do Conselho, que competia Cmara zelar, era

uma tradio medieval regulamentada pelas Ordenaes Lusitanas. Como tantas
outras, foi para c transplantada com a aplicao das mesmas normas, que visava
constituir uma rea para usufruto comum dos moradores e servir s necessidades de
expanso da nova vila. No ato da autoridade superior, do prprio rei ou de algum alto
delegado seu, como o governador ou capito-mor, pelo que se criava a vila ou
cidade, dando nascimento a um novo municpio, determinava-se a extenso e o
37
contorno aproximados do rossio e se reiteravam as prerrogativas e a autonomia da

cmara em administr-lo (MARX, 1991).
Conforme consta da carta de doao feita a Duarte Coelho em 1534, outra

prerrogativa dos donatrios estava no direito de conceder terras, alm do poder de
partilhar o territrio, de distribuir sesmarias e de delinear a ocupao fundiria,
portanto os concessionrios das capitanias hereditrias obtinham o poder de
organizar o povoamento por meio de uma rede urbana. Outrosy me praz que o dito
capitam e governador e todos seus subesores posam per sy fazer villas todas e
quaesquer povoaes que nessa dita terra se fizerem e lhe a elles parecer que devem
ser as quaes de chamaram villas e teram termo e jurisdiam liberdades e insinjas de
villas segundo foro e costume de meus Reynos (MARX, 1991).
No processo de subdiviso dos Estados em municpios, conforme o IGC

(Quadro do Desmembramento Territorial-Administrativo dos Municpios Paulistas
1995), verificou-se que at 1835, vigoraram Leis Imperiais do Brasil, Leis Imperiais
do Reino Unido e Leis Imperiais Extravagantes em diferentes perodos na Colnia e
Reino Unido. A partir de 1835, quando da instalao das Assemblias Legislativas
Provinciais, at 1938, a legislao brasileira sistematizada, quando passam a ser
reunidos e publicados, em volumes anuais, todos os diplomas legais do perodo,
independentemente de seu objetivo (contratao de pessoal, aumento de salrio,
questes territoriais, etc), onde a seguir so destacados alguns destes assuntos:
Criao de capela curada, freguesia, vila, distrito de paz, distrito policial

(somente quando anterior criao do distrito de paz), estao
ferroviria, municpio, prefeitura sanitria e estao balneria;
Transferncia de freguesia (distrito), de uma vila (municpio) para

outra, isto desmembramento de territrio com respectiva anexao e
desanexao;
Transferncia de sede de freguesia (distrito) e vila (municpio);

38
Extino de freguesia (distrito) e vila (municpio) significando

reconduo categoria anterior ou mesmo inicial (povoado);
Elevao categoria de cidade;
Alteraes de denominao;
Revogaes de derrogaes.
7. Normas e Competncias do Municpio no Brasil Colnia
Verificamos que a evoluo do quadro poltico-administrativo do territrio

brasileiro, desde seus primrdios no Sculo XVI tem suas caractersticas conforme
normas de nossos colonizadores, que implantara na colnia sua forma de organizao
territorial.
Competiam aos municpios, s suas autoridades, aos vereadores e juzes

ordinrios, a gesto do termo, territrio municipal (antigo logradouro pblico), e os
seus fracionamentos ulteriores, que aconteceria posteriormente para a conformao
urbana a se delinear ao longo do tempo.
As Ordenaes do Reino apresentavam alguns respaldos para as questes

urbansticas, conforme descreve Murilo Marx (1991) ...de duas ordens, pode-se
dizer: umas, fundamentais, de ordem geral, consistindo em princpios que incidiam
sobre qualquer soluo: outras, especficas, que orientavam determinado tipo de
providncia. Aquelas muitas vagas para tais questes; estas muito parcas. Entre as
questes fundamentais consideradas pelas Ordenaes do Reino e que
indiretamente, mas de forma decisiva, interessavam conformao de nossos
aglomerados, estavam as que estabeleciam atribuies das municipalidades e as que
definiam os modos possveis de apropriao do solo urbano. Entre as ordenaes
especficas, que tratavam diretamente da disciplina citadina, embora de maneira
muito sucinta e difusa, encontravam-se as que resguardavam os direitos de
39
vizinhana e o fluxo livre das guas servidas e pluviais.
A gesto do territrio colonial d-se em funo de regulamentos estabelecidos

pela Metrpole, conforme Bandecchi (1983), vigoram aqui as Ordenaes do Reino:
Afonsinas, at 1521; Manuelinas de 1521 a 1603 e Filipinas, de 1603 at data
desconhecida, e legislao de carter geral at serem criadas as Leis Especiais j
nas primeiras dcadas da colonizao dirigidas exclusivamente ao Brasil, das quais
se destacam os Regimentos. Muitos desses regulamentos no tiveram aplicao aqui,
principalmente nos dois primeiros sculos da colonizao, devida no somente s
dificuldades materiais em faz-las cumprir, mas sua inadequao realidade do
territrio brasileiro: Esta terra, Senhor, para se conservar e ir avante, h mister
no se guardarem em algumas coisas, as Ordenaes, que foram feitas no havendo
12
respeito aos moradores daqui (BORGES apud BANDECCHI, 1983, pg.19, In:
IGC, 1995).
8. O Municpio nas Constituies do Brasil
At a Independncia, as nossas Municipalidades regeram-se no Brasil pelas

Ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas. Posteriormente passaram a ser
ordenado pelas Constituies iniciando-se pela Constituio Imperial de 1824, nas
Constituies Republicanas de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e na Emenda
Constitucional de 1969, e, atualmente pela Constituio Federal promulgada em
1988.
Em quase todas as constituies (exceto na carta de 1937) os municpios

foram definidos como organizaes polticas autnomas. Contudo, somente a
Constituio de 1988 atribuiu uma autonomia plena aos municpios, elevando-os de
fato ao status de ente federativo, com prerrogativas inviolveis por qualquer nvel
mais abrangente de governo.
12
Crtica de Pero Borges, primeiro Ouvidor Geral da Colnia justia no Brasil, dirigida ao ento
Rei de Portugal, atravs de carta datada de 07 de Janeiro de 1550. (IGC, 1995).
40
8.1. O Municpio na Constituio Imperial de 1824.
A Constituio Imperial de 25/3/1824 instituiu Cmaras Municipais em todas

as cidades e vilas, com carter eletivo, presidido pelo vereador mais votado. Essas
Cmaras exerciam todas as funes administrativas, legislativas e judicirias de
mbito local.
A lei regulamentar de 19/10/1828 separa o poder judicirio das Cmaras de

Vereadores instituindo-o separadamente e submete os atos das autoridades
municipais aprovao do Presidente da Provncia a que pertence.
As prerrogativas contidas na Constituio Imperial foram regulamentadas

pela Lei de 1/10/1829 que disciplinou as eleies de vereadores e juzes de paz,
estabeleceu as respectivas atribuies, eliminou a autonomia municipal e submeteu
as Cmaras Municipais poltica e administrativamente aos Presidentes das
Provncias. Durante a vigncia desta lei, destaca Birkholz (1979), as Cmaras
Municipais eram meras corporaes administrativas, sem autonomia na gesto de
seus interesses locais e sem influncia poltica. Para desfazer esta situao que
impopularizava o Imprio, foi baixado o Ato Adicional que reformou esta
Constituio, atravs da Lei no. 16 de 12/08/1834, onde se estabeleceu a
descentralizao administrativa, embora subordinando as municipalidades s
Assemblias Legislativas Provinciais, em questes de exclusivo interesse local.
Na organizao das municipalidades brasileiras no havia a figura do prefeito.

Esse cargo s foi criado na Provncia de So Paulo em 1835, por nomeao do
Presidente da Provncia. Esta inovao foi estendida aos outros municpios do pas,
por recomendao do governo central na poca da Regncia. (BIRKHOLZ, 1979).
8.2. O Municpio na Constituio de 1891.
Proclamada a Repblica, edita-se o Decreto 1 de 15/11/1889 declarando os

41
Estados-Membros soberanos, que na opinio de Birkholz (1979) deveria ter sido

escrito que eram autnomos, considerando assim uma impreciso tcnica. Justifica
que no regime federativo so autnomos os Estados e os Municpios, com apenas a
diferena que o Estado-Membro participa da soberania da Unio, porque a integra,
como elemento vital de sua organizao, ao passo que o Municpio desfruta de uma
autonomia local outorgada pela Constituio.
De acordo com o regime federativo, a Constituio da Repblica determinou

que os Estados se organizem de forma a assegurar a autonomia municipal em tudo
quanto respeite ao peculiar interesse. Esta liberdade permitiu que as Constituies
Estaduais modelassem os seus Municpios, de modo a assegurar a autonomia prevista
na Constituio Federal.
At 19 de janeiro de 1916, o regime municipal do perodo imperial se

conserva quase inalterado. O poder executivo independente criado e representado
pelo Prefeito, porm ligado de forma harmoniosa ao legislativo.
Conforme Clson Ferrari (1972), cada Estado-Membro da Federao passou a

interpretar a autonomia municipal a sua maneira. Assim que em 8 Estados o
Prefeito era eleito pelo voto popular e em 12 outros eram nomeados pelo Governador
ou Presidente do Estado (ao menos nos Municpios da Capital e das estncias
hidrominerais). De 1930 a 1935, durante o governo de Getlio Vargas, as Cmaras
so extintas e os Interventores escolhem os Prefeitos.
A Constituio de 16/7/1934 fortalece a autonomia municipal ao inscrever

como princpios constitucionais ...em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse, e especialmente a eletividade do Prefeito e dos Vereadores, a decretao
de impostos e a organizao de seus servios. Os vereadores so eleitos diretamente
pelo povo e os prefeitos podem ser eleitos de duas formas, pelo povo ou
42
indiretamente pelos vereadores. Os Municpios passam a ter competncia para

decretar impostos, arrecadar e aplicar suas receitas, alm de poderem organizar seus
prprios servios.
Com o golpe de Getlio Vargas em 10/11/1937, imps-se novo regime

poltico no Brasil. O Estado Novo caracterizou-se pela concentrao de poderes nas
mos do Ditador, seguindo-se um regime interventorial nos Estados e Municpios. O
Interventor era um preposto e os Prefeitos, prepostos do Interventor. As Cmaras so
extintas. Todas as atribuies municipais estavam restritas ao Prefeito, que acima
dele pairava soberano o Conselho Administrativo Estadual, rgo controlador de
toda atividade municipal.
A Constituio de 18/09/1946, votada aps a queda de Vargas, cria o sistema

federativo, o municipalismo ganha corpo sob os seguintes aspectos: poltico,
administrativo e econmico.
Conforme Birkholz (1979), os Constituintes promoveram a eqitativa

distribuio dos poderes, descentralizaram a administrao, repartindo-a entre a
Unio, os Estados-Membros e os Municpios. Idntico critrio foi adotado quanto
repartio das rendas pblicas, que foram discriminadas na Constituio para que o
legislador ordinrio no modificasse seu destino. No mbito poltico, integrou o
Municpio no sistema eleitoral do pas e disps os seus rgos (legislativo e
executivo) em simetria com os Poderes da Nao. Alm das rendas exclusivas do
Municpio, a Constituio de 1946 lhe deu participao em alguns tributos
arrecadados pelo Estado e pela Unio. A Constituio de 1946, na distribuio da
competncia administrativa, manteve o princpio dos poderes enumerados,
43
delineando o que compete e o que vedado Unio, ao Estado e ao Municpio na

rbita governamental.
8.6. O Municpio na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional

de 1969
A Constituio de 24 /01/1967 e sua Emenda Constitucional no. 1 de

17/11/1969, caracterizou-se pelo sentido centralizador de suas normas e pelo reforo
de poderes dado ao Executivo e intitulado de Constituio da Repblica Federativa
do Brasil.
Esta Constituio limitou as liberdades municipais nos aspectos poltico,

administrativo e financeiro. Da criao de municpios at as atividades rotineiras de
administrao local dependiam de legislao federal e se sujeitavam fiscalizao e
controle de rgos centrais da Unio e Estados, tais como Tribunal de Contas,
Ministrios e Secretarias.
A autonomia municipal foi mantida, entretanto tornou obrigatria a nomeao

dos Prefeitos das Capitais e dos Municpios declarados de interesse da Segurana
Nacional; sujeitou a remunerao dos vereadores aos limites e critrios estabelecidos
em Lei Complementar Federal; limitou o nmero de vereadores a 21, na proporo
do eleitorado local; ampliou os casos de interveno do Estado no Municpio; imps
a fiscalizao financeira e oramentria, mediante o controle interno da Prefeitura e o
controle externo da Cmara Municipal e limitou a criao de Tribunais de Contas aos
Municpios.
No campo financeiro, a Constituio atribuiu Lei Complementar Federal o

estabelecimento de normas gerais de Direito Tributrio e a regulamentao das
limitaes constitucionais ao poder de tributar de Estados e Municpios.
Nesta Constituio, os Estados-Membros, com exceo do Rio Grande do

Sul, passaram a organizar seus municpios atravs de suas Leis Orgnicas. Essas leis
44
tratavam, dentre outras coisas, da competncia do municpio, da organizao e

atribuies da Cmara de Vereadores (nmeros de vereadores, mesa, sesses,
deliberaes, suplentes, etc.), das atribuies do Prefeito, da administrao financeira
dos municpios, da criao de novos municpios, etc.
A Constituio Federal promulgada em 5 de 0utubro de 1988, tem como um

dos princpios fundamentais o destaque da Federao, a qual se constitui da unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, portanto transformando
o municpio em um ente federativo, o que no ocorria nas outras Cartas. Como
decorrncia do princpio ali afirmado, cabe aos Municpios, nas suas mltiplas
competncias um maior grau de autonomia em relao aos governos estadual e
federal.
Certo que se at ento muito pouco competia ao poder local, a nova

Constituio ao ampliar a competncia municipal, de certo modo dotou o Legislativo
e o Executivo municipais de maiores responsabilidades na resoluo dos problemas
bsicos dos habitantes da cidade.
A autonomia municipal, no dizer da Constituio Federal, total no que

concerne aos assuntos de interesse local, alargando sensivelmente a competncia
municipal. Ao lado de competncias privativas que o texto confere ao municpio, o
mesmo foi dotado de competncias em comum com a Unio e os Estados, para
aquelas matrias de grande relevncia e cuja defesa importa a toda a Federao.
Outra grande inovao apresentada a competncia municipal para

suplementar ou complementar a legislao federal e estadual, no que couber, isto ,
naquilo que diz respeito s suas particularidades locais.
O fato de o Municpio ser considerado pela Constituio como ente

45
federativo, trouxe como conseqncia o reconhecimento de sua capacidade de auto-

organizao, mediante o poder de elaborar sua Lei Orgnica Municipal (LOM),
consubstanciando assim sua maior competncia, com a liberao de controles que o
sistema anterior vigente lhe impunha, especialmente por Leis Orgnicas
estabelecidas pelos Estados.
No tocante ao Legislativo Municipal, conforme Jos Serra (1989), a

Constituio de 1988 resgatou o princpio da separao e harmonia dos poderes
presentes em todas as Constituies anteriores, afirmando: Esse princpio fora
amesquinhado pela Constituio de 1967 (emendada em 1969), que enfraqueceu o
Poder Legislativo, subtraindo-lhe competncias prprias e concentrou competncia
no mbito do Executivo e transformando-o num super poder.
Esta Constituio introduziu profundas modificaes no processo

oramentrio do setor pblico, ampliando significativamente a ordenao, a
transparncia e o controle, por parte da sociedade, da atuao do Estado. Tais
modificaes referem-se basicamente a maior racionalidade, vinculando-se
definitivamente o oramento publico ao processo de planejamento governamental;
maior abrangncia e transparncia, na medida em que todas as despesas, quer da
administrao direta, quer da indireta, passem pelo exame do Legislativo, e
finalmente, a participao desse poder que deixou de ter funo meramente formal,
de simples autenticador das aes do Executivo na rea oramentria, assumindo o
papel de co-responsvel na determinao de diretrizes e metas que nortearo a
poltica de dispndio do setor pblico.
A pouca autonomia dos municpios no tocante a matria tributria, reduzida a

apenas poucos tributos locais tais como ISS e IPTU, est no fato de que esta matria
est contida na Constituio Federal precisamente para proteger o indivduo do
Estado Fiscal pouco se permitindo aos legisladores das Constituies Estaduais e
Leis Orgnicas Municipais. Estas devem, ainda, se submeterem ao conjunto de
normas veiculadas por leis complementares, entre elas o Cdigo Tributrio Nacional.
46
Um tema bastante relevante e com maior destaque nesta Constituio trata-se

do Desenvolvimento Urbano e Proteo ao Meio Ambiente com a introduo de
importantes dispositivos nessa matria, como o recente projeto aprovado
estabelecendo o Estatuto das Cidades. Houve uma alterao significativa do
contedo do direto de propriedade, que atender a sua funo social, devendo
cumprir as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano
Diretor. Os Municpios que tiverem mais de 20.000 habitantes ou pertencerem
regio metropolitana devero aprovar, por lei, plano diretor, considerado como
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
A Constituio de 1988 estabeleceu mais prerrogativas aos Estados aos

Municpios nos assuntos de planejamento regional, ampliando suas competncias
expressas para legislar sobre direito urbanstico e meio ambiente, embora reservado
Unio o estabelecimento de normas gerais, possibilitando aos Estados a instituio
de organizao regional, podendo criar regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, criar e fundir municpios, etc. Aos Municpios ficou
estabelecido, dentre outras funes, a possibilidade de criar e eliminar distritos bem
como promover o adequado ordenamento do seu territrio, promover programa de
construo de moradias, combater as causas da pobreza, organizar e prestar direta ou
indiretamente os servios pblicos de interesse local.
8.8. A Criao dos Municpios nas Constituies Brasileiras de 67 e 88.
Conforme Diogo Lordello de Mello (s.i), a partir do governo militar de 1964 e

a promulgao da Constituio de 67, trs caractersticas essenciais ficaram
evidentes na Carta Magna que nortearam o modelo de governo: a) a centralizao,
atravs do fortalecimento dos poderes da Unio; b) a preocupao com a segurana
nacional; c) o fortalecimento do Poder Executivo tanto federal como estadual. Este
modelo no aboliu a estrutura federativa do pas, entretanto ficou bastante
enfraquecida em pontos vitais para a efetiva autonomia dos Estados, especialmente
no plano financeiro, estabelecendo assim a forte atuao do poder central procurando
47
estabelecer o equilbrio por todo o pas, os benefcios do progresso econmico-social

e tecnolgico, em nome da solidariedade nacional, e at mesmo para que se
mantenha ou assegure a unidade da nao. Destaca: o novo federalismo da
Constituio de 1967 remonta Carta de 1934. O fortalecimento do Poder
Executivo da Unio e dos Estados e o predomnio da Unio em matria econmica e
financeira j se insinuavam fortemente na Constituio de 1946 e se consolidaram
paulatinamente durante toda sua vigncia.
Ainda conforme Lordello de Mello, a Constituio de 67 dedica captulo

especial aos Estados e Municpios (Captulo III) em cujo Ttulo I se refere
organizao nacional, no que inova em relao s Constituies anteriores. Nesse
captulo, comea por limitar a competncia de auto-organizao dos Estados-
membros, ao explicitar os princpios constitucionais que os Estados devem observar
na sua organizao poltica, impondo dupla simetria: de um lado, entre a organizao
estadual e a organizao federal, em praticamente todos os pontos essenciais do
ordenamento poltico-constitucional e, de outro, em relao aos diferentes Estados
entre si.
Semelhante ao que ocorre com os Estados, o municpio teve a sua posio

enfraquecida na nova Carta, que no s consagrou a reduo das fontes tributrias
municipais estabelecidas na Emenda Constitucional no. 18, como introduziu outras
restries autonomia municipal, sobretudo em matria financeira e de
administrao de pessoal, trazendo o municpio mais para a rbita do Governo
Federal.
Lordello de Mello ainda destaca nesta Constituio, onde no art. 14, refere-se
s condies para a criao de Municpios estabelecendo os requisitos mnimos de
populao e de renda pblica, assim como a forma de consulta prvia s populaes
locais passou a ser objeto de lei complementar federal. Normas mais rigorosas
nortearam a criao de municpios brasileiros tendo em vista o seguinte destaque:
Diante dos numerosos abusos que vinham praticando alguns Estados da Federao
quanto criao de novos Municpios, o constituinte de 1967 no hesitou em adotar
48
a medida radical de retirar aos Estados a competncia para fixar aquelas condies
mnimas, deixando-lhes, apenas, a faculdade de complement-las, adaptando-as s
particularidades regionais. Desta feita foi editada a Lei Complementar no. 1, de 9
de novembro de 1967 em que se estabelecia no seu artigo 2 algumas regras, aqui
resumidas, para criao de municpios:
I Populao superior a 10.000 habitantes ou no inferior a 0,005 (cinco

milsimos) da existncia no Estado;
II Eleitorado igual ou superior a 10% (dez por cento) da populao;
III Centro Urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200

(duzentas);
IV Arrecadao no ltimo exerccio, de 0,005 (cinco milsimos) da receita

estadual de imposto.
No pargrafo 1o do artigo 2o, complementava-se a dificuldade para a criao de

novos municpios, assim expresso: No ser permitida a criao de Municpio,
desde que esta medida importe, para o Municpio ou Municpios de origem, na perda
dos requisitos exigidos nesta lei.
Este conjunto de regras dificultava em muito a emancipao de municpios,

principalmente em estados ricos com So Paulo, uma vez que para atender o item IV
Arrecadao, praticamente eliminava as aspiraes de todos os distritos que
atendiam os demais quesitos, muitos dos municpios existentes no atendiam estas
exigncias. Outro agravante da lei exigia que caso os municpios de origem ficassem
sem as condies mnimas exigidas pela lei, seria motivo tambm para o
impedimento de emancipaes. Estas regras tinham o flagrante interesse em que no
se criassem municpios muitos pequenos ou com pouca arrecadao ou mesmo que o
municpio de origem ficasse sem as condies exigidas para sua sobrevivncia.
A liberalidade na criao de novos municpios, promovida pela Constituio de

49
1988, foi largamente aplicada na rediviso territorial de algumas unidades da

Federao, aumentando consideravelmente o nmero de municpios brasileiros. O
fenmeno atingiu tais propores que o Congresso Nacional aprovou, no ano de
1996, a Emenda Constitucional No 15, que introduziu outros critrios mais rigorosos
para a formao de municpios, entre eles, o Estudo de Viabilidade Municipal.
Tramita na Cmara dos Deputados um projeto de Lei Complementar que visa
regulamentar o dispositivo constitucional. Como a matria ainda no est aprovada,
fica temporariamente estancado o processo de criao de novos municpios.
9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios
A histria do municipalismo brasileiro prdiga na criao de novos

municpios. Para se ter uma idia da magnitude desse processo, conforme Franois E.
J. de Bremaeker (1996), em 1940 existiam no Brasil 1.574 municpios13. Em 1950,
quando da realizao de um novo censo, j haviam sido criados mais 315 municpios,
totalizando 1.889 unidades. Entre 1950 e 1960, o nmero de municpios criados foi
de 877 unidades, fazendo com que o nmero total chegasse a 2.766 municpios. O
aumento relativo no nmero de municpios neste perodo chegou a 46,43%. A partir
de 1960, registrou-se um crescimento bastante acentuado no nmero de novos
municpios. Em 1o. de setembro de 1960, na poca da realizao do censo, existiam
2.766 municpios. Em 31 de dezembro de 1960 este nmero j ascendia para 2.855
municpios, ou seja, 89 unidades foram criadas em apenas quatro meses. No ano de
1961 foram criados mais 286 municpios, sendo que em 1962 o nmero de novos
municpios foi de 492 unidades. No ano de 1963 foram criados nada menos que 681
municpios, fazendo com que o seu nmero total chegasse a 4.314 unidades.
A partir de 1964, sob o regime militar, no apenas comeou-se a frear o

processo de criao, como tambm chegaram a ser extinto muito novo municpio
criado em anos anteriores. O saldo de municpios ao final de 1964 era de 4.115
13
Quadro dos Municpios Brasileiros Vigorantes no Qinqnio de 1o de janeiro de 1930 a 31 de dezembro de 1943, pg. 3
(Censo 1940), citado por Vitor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto, Eitora Alfa-mega , 2a edio, pg. 53. In
Conjuntura Urbana Criao de Novos Municpios - Secretaria de Poltica Urbana maro, 1998.
50
unidades. No ano de 1965 este nmero estava reduzido para 3.957 municpios. Em
1970, quando da realizao de um novo recenseamento, o nmero de municpios era
de 3.952 unidades. No perodo compreendido entre 1970 e 1980, ocorreu ainda a
extino de um municpio e foram criados outros 40 municpios, fazendo com que
em 1980 fosse registrada a existncia de 3.974 unidades.
No comeo da dcada de 80, teve incio o processo de distenso do regime

militar, reiniciando-se o processo de criao de novos municpios. Muito embora se
queira culpar o texto constitucional de 1988 como excessivamente permissionrio,
pois passava aos Estados a definio dos critrios para a criao, a incorporao, a
fuso e o desmembramento de municpios, nos anos que antecederam a promulgao
da Constituio, haviam sido criados e instalados 186 novos municpios, sendo que
247 outros municpios j haviam iniciado os seus processos de desmembramento,
vindo a concretiz-los apenas no ano de 1989. Em 1990, foram instalados outros 67
municpios. Dessa forma no perodo de 1980 e 1991, foram criados 517 novos
municpios. Entre 1991 a 1997 foram instaladas 1.016 novas administraes,
totalizando 5507, reconhecidas oficialmente pelo IBGE at o senso de 2000.
Posteriormente foram instaladas mais outras 55 unidades municipais, totalizando
5.562 municpios, sendo que ainda esto sujeitas s confirmaes sobre a legalidade
destas emancipaes dadas criao terem sido feitas aps a promulgao da
Emenda Constitucional no. 15 de 1996, portanto no atendendo aos requisitos
obrigatrios expresso neste dispositivo constitucional.
Em 50 anos, de 1940 a 1990 foram criados 2.400 municpios, enquanto que

entre 1991 a 1997 foram instaladas 1.533 novas administraes, e, aps 2000 mais
55 unidades municipais, provocando assim, em curto perodo de tempo, importantes
transformaes na geografia poltico-administrativo brasileira.
Na Tabela 1 a seguir, apresentamos o quadro da distribuio dos municpios

instalados no Brasil a partir de 1940 at o ano 2000.
51
TABELA 1 EVOLUO DA CRIAO DE MUNICPIOS BRASILEIROS DE 1940 A 2000

Anos Municpios Anos Municpios Anos Municpios Anos Municpios
1940 1.574 1970 3.952 1993 4.974 Aps 2000 5.562
1950 1.889 1980 3.974 1997 5.507
1960 2.766 1991 4.491 2000 5.507
Fonte: IBGE
Pelos nmeros apresentados, afirma Bremaeker (1996), v-se que a criao

de municpios no nenhuma novidade na tradio poltica brasileira, ocorrendo ao
longo do tempo com relativa naturalidade. Em verdade, esse processo somente veio
a ser bloqueado no perodo militar, reiniciando-se e intensificando-se medida que
a normalidade democrtica se reinstalava.
Vera Lcia Santos Ribeiro (1998), acrescenta que a recorrncia desta prtica
encontraria explicao, no passado, pela combinao de caractersticas de ocupao
do nosso territrio, citando: pas de povoamento recente e dimenses continentais,
o Brasil testemunhou como primeira forma de surgimento dos municpios a fixao
de comunidades em centros de intermediao comercial que abrigavam a
burocracia estatal de arrecadao tributria e de despacho aduaneiro, bem como os
demais servios relacionados s monoculturas que sucessivamente marcavam a
economia nacional: madeira e a cana de acar, dentre outras. De acordo com sua
prpria vocao econmica, estes municpios se situavam predominantemente em
uma estreita faixa ao longo do litoral.
Com o advento da explorao em larga escala da lavra de metais e pedras

preciosas, surgiu um novo padro de ocupao do territrio que incorporou a parte
interior do Pas atividade econmica e ao surgimento de cidades. Por meio da ao
das bandeiras, segmento da populao se deslocou para as reas de Minas Gerais e da
Regio Centro Oeste, onde se formaram vilas e povoados que davam suporte a essa
atividade e que foram as precursoras das cidades mais antigas da regio.
O processo de ocupao do interior brasileiro tomou novo impulso na dcada

de 50, com a expanso ainda incipiente da fronteira agro-pecuria e que teve na
transferncia da capital para Braslia, o corolrio urbano desse processo,
transformando-se em plo de integrao nacional, na medida que promoveu a
52
ligao, por via rodoviria, das Regies Centro-Oeste e Norte aos centros
desenvolvidos do litoral (Mapa 1, pg 16). Esse processo foi acelerado, nos anos 70,
quando agricultores de regies mais densamente povoadas e exploradas se fixaram
no grande vazio do norte e centro-oeste brasileiros, processos este acompanhado pelo
surgimento de novos estados na regio. O resultado deste processo foi, por outro
lado, a dinamizao da atividade econmica dessas regies e, por outro, um forte
fluxo migratrio que resultou na ocupao desses territrios e na criao de novas
cidades.
10. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros
Aps longo perodo sem criao de municpios, recentemente em 1991, 1993

e 1997 presenciamos a instalao de novas unidades assim distribudas por regio:
Norte 145 (1991), 100 (1993) e 51 (1997). Rondnia foi o Estado que
apresentou o maior crescimento relativo do nmero de municpios no pas. Este
crescimento pode ser atribudo expanso da fronteira agrcola, mas pode tambm
estar ligado a questes polticas. O Estado de Roraima no criou novos municpios
em 1993, mas sete novas administraes municipais foram instaladas em 1997, um
aumento de 87,50%. O Estado do Amazonas no criou nenhum municpio no
perodo;
Nordeste 134 (1991), 49 (1993) e 229 (1997). Piau foi o estado que mais
criou novos municpios, 30 em 1993 e 73 em 1997, seguido do Maranho (87);
Sudeste 22 (1991), 101 (1993) e 133 (1997). Minas Gerais, que j contava
com grande nmero de municpios em 1992 (723), aumentou o nmero de unidades
municipais para 853. Embora o crescimento relativo no seja expressivo (18%),
atualmente o estado brasileiro com maior nmero de municpios. No Rio de Janeiro
foram criados trs dos maiores municpios em 1993, todos desmembrados de Nova
Iguau. So eles Belford Roxo, com 399.319 habitantes; Queimados, com 108.522 e
Japer, com uma populao de 73.130 habitantes;
53
Sul 154 (1991), 185 (1993) e 101 (1997). Esta regio que j apresentava
um grande nmero de municpios em 1992, teve um expressivo crescimento. Ali, os
estados que mais criaram municpios no perodo foram Rio Grande do Sul e Santa
Catarina. Destaca Ribeiro (1998), que no primeiro caso os municpios se localizam
na regio mais desenvolvida do Estado (Metade Norte), o que poderia ser creditado
pelo desejo de comunidades com bom nvel de vida e renda gerirem seus prprios
recursos.
Centro-Oeste 62 (1991), 48 (1993) e 19 (1997). Mato Grosso foi o Estado

da Regio Centro-Oeste que mais criou municpios. Entretanto, apesar da extenso e
do dinamismo tpicos de uma rea de fronteira agrcola, o crescimento do nmero de
municpios na regio foi moderado.
A Tabela 2 e os Grficos 2, 3 e 4 mostram a evoluo do nmero de

municpios no Brasil, nas dcadas de 40, 50, 60, 70 e 80 alm do nmero das
recentes emancipaes ocorridas nos anos de 1991, 1993 e 1997.
54
TABELA 2 EVOLUO DO NMERO DE MUNICPIOS BRASILEIROS BRASIL,

REGIES E ESTADOS, 1940 A 1997
Estado/ Regio 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1993 1997
Acre 7 7 7 7 12 12 22 22
Amazonas 28 25 44 44 44 62 62 62
Amap - 4 5 5 5 9 15 16
105 128 143
Par 53 59 60 83 83 23 40 53
Rondnia - 2 2 2 7 8 - 15
Roraima - 2 2 2 2 79 123 139
Tocantins - - - - - - - -
Norte 88 99 120 143 153 298 398 449
Alagoas 33 37 69 94 94 97 100 101
Bahia 150 150 194 336 336 415 415 415
Cear 79 79 142 142 141 178 184 184
Maranho 65 72 91 130 130 136 136 217
Paraba 41 41 88 171 171 171 171 223
Pernambuco 85 91 103 165 165 168 177 185
Piau 47 49 71 114 114 118 148 221
Rio Grande do Norte 42 48 83 150 150 152 152 166
Sergipe 42 42 62 74 74 74 75 75
Nordeste 584 609 903 1.376 1.375 1.509 1.558 1.787
Esprito Santo 32 33 37 53 53 67 71 77
Minas Gerais 288 386 483 722 722 723 756 853
Rio de Janeiro 51 57 62 64 64 70 81 91
So Paulo 270 369 503 571 571 572 625 645
Sudeste 641 845 1.085 1.410 1.410 1.432 1.533 1.666
Paran 49 80 162 288 290 323 371 399
Rio Grande do Sul 88 92 150 232 232 333 427 467
Santa Catarina 44 52 102 197 197 217 260 293
Sul 181 224 414 717 719 873 1.058 1.159
Distrito Federal - - 1 1 1 1 1 1
Gois 52 77 179 221 223 211 232 242
Mato Grosso 52 35 64 84 38 95 117 126
Mato Grosso do Sul - - - - 55 72 77 77
Centro-Oeste 80 112 244 306 317 379 427 446
BRASIL 1574 1889 2766 3952 3974 4491 4974 5507

Fonte: IBGE
55
GRFICO 2 EVOLUO DO NMERO DE MUNICPIOS BRASILEIROS POR

REGIO GEOGRFICA, 1940 A 1997
2000 40
1500 50
60
1000
70
500 80
91
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro- 93
Oeste 97
GRFICO 3 BRASIL - REGIES GEOGRFICAS - MUNICPIOS CRIADOS: 92, 93 E 97
1600
1400
1200
1000
92
800
93
600
97
400
200
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
GRFICO 4 EVOLUAO DO NMERO DE MUNICPIOS BRASILEIROS POR REGIO

GEOGRFICA, PS CONSTIUIO DE 1988.
1800
1600
1400
1200
91
1000
800
93
600 97
400
200
0
Fonte: IBGE
56
Analisando estes dados, os 245 municpios criados na Regio Norte em 1991

e 1993 correspondem a 61,56% do total de municpios ali existentes at 96, e
configuram um desdobramento natural da ocupao demogrfica que essa Regio
vem experimentando nos ltimos anos. A relao entre sua populao e a rea que
ocupam desproporcional ao verificado no restante do pas. O tamanho mdio dos
municpios nessa regio de 7.770,40 Km2, contra 464,70 Km2 na Regio Sul, ou
567,50 Km2 da Regio Sudeste (Tabela 3).
Exemplo marcante deste aspecto da grande extenso de reas de alguns dos

municpios do norte brasileiro o caso de Altamira, no Estado do Par (Gravura 9),
considerado o maior municpio do Brasil cuja extenso de terras comparvel
somatria das reas de trs grandes pases da Europa: Portugal, Blgica e Holanda.
GRAVURA 9 MUNICPIO DE ALTAMIRA PA
Fonte: Revista Veja 24/11/1999 pg 132

57
Na Tabela 3, para efeito de comparao, apresentamos as reas dos

municpios brasileiros junto aos tamanhos mdios das regies e estados e pas.
TABELA 3 REA MDIA DOS MUNICPIOS DOS ESTADOS, REGIES E DO BRASIL,

1992, 93 E 97 (EM KM2)
rea do Tamanho Mdio Tamanho Mdio Tamanho Mdio

Estado
Estado dos Municpios (92) dos Municpios (93) dos Municpios (97)
Acre 153.149,9 12.762 6.961 6961

Amazonas 1.577.820,2 25.449 25.449 25.449
Amap 143.453,7 15.939 9.564 8.966
Rondnia 238.512,8 10.370 5.963 4.587
Roraima 225.116,1 28.140 28.140 15.008
Par 1.253.164,5 11.935 9.790 8.763
Tocantins 278.420,7 3.524 2.264 2.003
Norte 3.869.637,9 12.985 9.723 8.618
Alagoas 27.933,1 288 279 277
Bahia 567.295,3 1.367 1.367 1.367
Cear 149.325,7 839 812 812
Maranho 333.365,6 2.451 2.451 1.536
Paraba 56.584,6 331 331 254
Pernambuco 98.937,8 589 559 535
Piau 252.378,5 2.139 1.705 1.142
Rio Grande do Norte 53.306,8 351 351 321
Sergipe 22.050,4 298 294 294
Nordeste 1.561.177,8 1.035 1 002 874
Esprito Santo 46.184,1 689 650 600
Minas Gerais 588.383,6 814 778 690
Rio de Janeiro 43.909,7 627 542 483
So Paulo 248.808,8 435 398 386
Sudeste 927.286,2 648 605 557
Paran 199.709,1 618 538 501
Rio Grande do Sul 282.062,0 847 661 604
Santa Catarina 95.442,9 440 367 326
Sul 577.214,0 661 546 498
Gois 341.289,5 1.617 1.471 1.410
Mato Grosso 906.806,9 12.595 11.777 11.777
Mato Grosso do Sul 358.158,7 3.770 3.061 2.843
Distrito Federal 5.822,1 5.822 5.822 5.822
Centro Oeste 1.612.077,2 4.254 3775 3.615
Brasil 8.547.393,1 1 903 1 718 1.552
Fonte: IBGE
Diante do processo crescente da diviso territorial do Brasil em municpios,

instalados a partir de 1940 at 2000, conforme Tabela 1, apresentamos a seguir no
Mapa 5 a distribuio geogrfica destes municpios, destacando dois momentos,
1940 e 2000.
58
MAPA 5 - BRASIL - EVOLUO DA MALHA MUNICIPAL: 1940 2000

59
11. O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal As Funes do

Municpio Brasileiro
Atualmente, as funes polticas-administrativas dos municpios brasileiros,

destacadas pela atual Constituio, no se restringem apenas atuao nas cidades,
estende-se a todo o territrio urbano e rural e em tudo que afeta ao bem estar da sua
comunidade.
Segundo Birkholz (1979), o Municpio pode ser conceituado sob trs aspectos
distintos: o sociolgico, o poltico e o jurdico. Do ponto de vista sociolgico o
Municpio brasileiro, como qualquer outro, o agrupamento de pessoas de um
mesmo territrio, com interesses comuns e afetividades recprocas, que se unem em
sociedade para a satisfao de necessidades individuais e o desempenho de
atribuies coletivas de peculiar interesse local.
Sob o ponto de vista poltico o Municpio brasileiro uma entidade estatal de

terceiro grau na ordem federativa, com atribuies prprias e governos autnomos,
ligados ao Estado-Membro por laos constitucionais indestrutveis.
Na ordem legal o Municpio brasileiro pessoa jurdica de direito pblico

interno, prevista no Cdigo Civil, e como tal, dotado de capacidade civil plena para
exercer direitos e contrair obrigaes em seu prprio nome, respondendo por todos
os atos de seus agentes.
Como pessoa jurdica, o Municpio tem representante, domiclio e foro onde

pratica e responde por seus atos. Seu representante legal e poltico o Prefeito.
Nenhum outro rgo ou pessoa detm a representao municipal.
O domiclio do Municpio, diz a prpria lei, o lugar onde funciona a

administrao municipal, a sede do governo Municipal a Prefeitura. O foro do
Municpio o da Comarca a que pertencer o seu territrio, isso porque nem todo
Municpio sede judiciria.
60
Como entidade estatal, o Municpio brasileiro desfruta de autonomia poltico-

administrativo, no que diz respeito eleio de seus governantes e conduo dos
negcios de seu peculiar interesse, tais como:
Decretao e arrecadao de seus tributos;
Aplicao de suas rendas e,
Organizao de seus servios.
O Municpio brasileiro tem, pois, habilitao para agir em dois campos

distintos, sob normas diferentes e com conseqncias diversas: o do direito privado,
como pessoa jurdica de direito pblico interno e o do direito pblico, quando
entidade estatal (BIRKHOLZ, 1979).
O sistema brasileiro prev para o governo municipal funo dividida, cabendo

Cmara de Vereadores as legislativas e Prefeitura, as executivas, o que nem
sempre ocorrem nos demais Municpios do mundo (BIRKHOLZ, 1979).
O sistema de diviso de funes impede que o rgo de um poder exera as

funes de outro poder, de modo que a Prefeitura no pode legislar funo
especfica do Poder Legislativo, como tambm a Cmara no pode administrar
funo esta especfica do Poder Executivo.
Conseqentemente, a Prefeitura e a Cmara de Vereadores exercem suas

atribuies com plena independncia entre si e em relao aos poderes e rgos da
Unio e dos Estados-Membros. No h subordinao ou dependncia entre os dois
rgos da administrao local. Quanto aos poderes e rgos da Unio e dos Estados-
Membros, nenhuma interferncia pode ter no governo Municipal, desde que o
Prefeito e a Cmara se atenham nos limites de suas atribuies a atuem no mbito da
autonomia local.
Quanto ao Judicirio, os atos do Prefeito, da Cmara ou de qualquer de seus

rgos ou agentes estaro sempre sujeitos ao controle judicial. Assim o Judicirio
61
impe o cumprimento das leis aos demais poderes e a ele prprio, mas s o faz
quando solicitado e dentro das normas legais estabelecidas.
A Constituio vigente, como as anteriores desde a proclamao da

Repblica, adotou o sistema de competncias ou poderes reservados ou enumerados
para a Unio e para os Municpios, ficando os remanescentes com o Estado. So
reservados aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta
Constituio (Art. 25, 1o).
Poderes reservados so os enumerados na Constituio como pertencentes

Unio e aos Municpios. Poderes explcitos so os que esto literalmente expressos
na Constituio. Poderes implcitos so os que resultam como conseqncia lgica e
necessria de um poder explcito.
O fundamento da competncia administrativa do Municpio o Art. 30 da

Constituio da Repblica, que assegura a sua autonomia pela administrao prpria,
por legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e a
estadual no que couber, e, no que respeite ao seu peculiar interesse.
Sobre este assunto Hely Lopes Meirelles (1979), em seu livro Direito
Municipal Brasileiro, ao tratar da autonomia municipal, confrontando doutrinas e
julgados, concluiu que o peculiar interesse caracteriza-se pela predominncia (e
no pela exclusividade) do interesse para o Municpio, em relao ao Estado e
Unio. Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de interesse
estadual e nacional. A diferena apenas de grau e no de substncia.
Destacamos a seguir, os campos em que o municpio exerce suas aes

estatudas no Artigo 30:
Legislar sobre assunto de interesse local;
Suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
Instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar

62
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar

balancetes nos prazos fixados por lei;
Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou

permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial;
Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,

programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental;
Prestar, com a cooperao tcnica da Unio e do Estado, servios de

atendimento sade da populao;
Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;
Promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada

legislao fiscalizadora federal e estadual.
Conforme Jos Serra (1989), a competncia exclusiva dos municpios

estatuda nas Constituies Federal e do Estado de So Paulo, destaca atividades de
cunho administrativo e legislativo, dentre outras:
Proteger o patrimnio histrico-cultural local;
Elaborar o oramento, prevendo a receita e fixando a despesa, com base

em planejamento adequado;
Dispor sobre a administrao, utilizao e alienao de seus bens;
Adquirir bens, inclusive mediante desapropriao por necessidade ou

utilidade pblica ou por interesse social;
63
Elaborar o Plano Diretor conforme diretrizes gerais fixadas em lei;
Estabelecer normas de edificao, de loteamento, de zoneamento urbano,

bem como as limitaes urbansticas convenientes ordenao de seu
territrio;
Estabelecer servides administrativas necessrias aos seus servios;
Regulamentar a utilizao dos logradouros pblicos e, especialmente, no

permetro urbano;
Estabelecer e impor penalidades por infrao de suas leis e regulamentos;
Integrar consrcio com outros Municpios para soluo de problemas

comuns;
Conceder licena ou autorizao para abertura e funcionamento de

estabelecimentos industriais, comerciais e similares, conforme a lei de
zoneamento.
Das atribuies do Executivo Municipal, ainda sobre o Artigo 30 da

Constituio Federal, Witold Zmitrowicz (1998), ressalta a importncia da
competncia genrica de organizar e prestar os servios pblicos de interesses
locais, entendidos como aqueles que sejam de interesse predominantemente
municipal, em relao ao estado e Unio. Seguindo esse conceito, so obras e
servios da competncia municipal todos aqueles que se enquadrarem nas atividades
reconhecidas do municpio segundo critrio da predominncia de seu interesse, como
por exemplo, a limpeza pblica, o fornecimento de gua, a extenso de redes de
esgotos e de iluminao pblica, a prestao de servios de sade e de educao
fundamental, a assistncia social, a execuo de obras virias e de infra-estrutura e
todas as demais realizaes municipais cuja demanda acaba exigindo cada vez mais
constantes e novas atuaes.
O municpio brasileiro possui ainda, garantido pela Constituio de 1988, o

64
poder de editar sua prpria Lei Orgnica. Essa lei, tambm conhecida como Carta
Prpria, equivale a uma Constituio Municipal (MEIRELLES, 1997). Geralmente
constam da Lei Orgnica Municipal preceitos que determinam as regras para a
realizao das eleies municipais e composio da Cmara de Vereadores, as
remuneraes do executivo municipal, as proibies e incompatibilidades a que esto
sujeitas Prefeitos e Vereadores, a organizao municipal, as normas administrativas,
a administrao tributria e financeira do municpio, o planejamento municipal e
seus instrumentos, a participao popular e a adoo de polticas para o
desenvolvimento do municpio nos diversos setores. As Leis Orgnicas so, em
resumo, regulamentos que criam direitos e concedem poderes aos municpios, dentro
das prerrogativas que lhes foram outorgadas pela Carta de 1988 (ZMITROWICZ,
1998).
12. A Formao das Receitas Pblicas no Brasil Desempenho

Financeiro dos Municpios
As gestes pblicas da Unio, Estados e Municpios no Brasil, so financiadas

por recursos gerados nos municpios, que uma vez coletados pelos rgos pblicos
federais, estaduais e municipais formam um conjunto de recursos, que depois
partilhados, conforme apresentao a seguir, criam o sistema de financiamento do
estado brasileiro. Conforme Zmitrowicz (1998), para que a execuo dos servios
pblicos seja vivel, o municpio necessita de recursos pblicos. As principais
fontes de recursos financeiros de uma Prefeitura so:
A. Recursos de fontes prprias
B. Recursos de transferncias feitas pela Unio e pelo Estado
C. Recursos de emprstimos e financiamentos

65
A. Recursos de fontes prprias
1) Tributos: impostos, taxas e contribuies.
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS Imposto Sobre Servios
IVVC Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis

Lquidos e Gasosos
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
2) Preos: preos pblicos, tarifa, pedgio, preos semiprivados.
3) Receita Patrimonial
4) Dvida Ativa Tributria
B. Recursos de Transferncias feitas pela Unio e pelo Estado

Impostos partilhados
1) IR Imposto de Renda
2) ITR Imposto Territorial Rural
3) IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
4) ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias
5) IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
6) FPM Fundo de Participao dos Municpios
7) FPE Fundo de Participao dos Estados

66
C. Recursos de Emprstimos e Financiamentos
1) Emprstimos
2) Financiamentos
De acordo com Franois E. J. de Bremaeker (1993), do IBAM Instituto

Brasileiro de Administrao Municipal, foi na Constituio Federal de 1934 que o
municpio passou a tributar, atravs de impostos e licenas que constituem hoje
basicamente o IPTU e o ISS. Esta Constituio tambm institua o sistema de
transferncias de recursos entre as diferentes esferas de governo. Mas na
Constituio de 1946 que o esprito do atual Fundo de Participao dos Municpios
se fez presente, quando no 4. do art. 15, estabeleceu que a Unio dever entregar
aos Municpios, excetuados os das capitais, 10% da arrecadao do Imposto sobre a
Renda e Proventos de Qualquer Natureza. O mesmo pargrafo disps que a
distribuio dos recursos seria feita em partes iguais entre os municpios
aquinhoados. Portanto os municpios de menor populao obtinham uma receita per
capita muito mais elevada do que aquela recebida pelos municpios mais populosos.
Com a Emenda Constitucional no. 5 de 21 de novembro de 1961, foram

concedidos mais recursos aos Municpios. Foi ampliada de 10% para 15% a
participao no Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, bem como
cedida uma parcela equivalente a 10% do Imposto sobre Consumo de Mercadorias.
Conforme Bremaeker (1993): Isto representava um significativo aumento no
volume de recursos a serem repassados aos Municpios.
Em 1. de dezembro de 1965 era promulgada a Emenda Constitucional no. 18,

atravs da qual se institua um novo Sistema Tributrio Nacional, que alterava o
repasse de recursos para os Municpios: extinguem o Imposto Sobre Consumo de
Mercadorias e diminuem o percentual de incidncia sobre o Imposto de Renda, dos
15% para 10%.
67
A criao do FPM deu-se em 25 de outubro de 1966 quando da promulgao

da Lei no. 5.172, dispondo sobre o Sistema Tributrio Nacional. Com relao ao
fundo, eram mantidos os percentuais de distribuio conforme definido pela Emenda
Constitucional no. 18, entretanto, surgia um novo critrio para a distribuio.
Criavam-se coeficientes individuais de participao para os Municpios (art. 91),
que eram definidos segundo o nmero de habitantes que cada qual possua. Criou-se
ento a tabela de coeficientes. Agora os recursos no mais seriam divididos
igualmente entre todos os Municpios. A tabela de coeficientes individuais de
participao fazia com que os Municpios que tivessem maior nmero de habitantes
recebessem uma parcela de recursos maior do que a daqueles que possuam um
nmero de habitantes menor.
Destaca Bremaeker (1993): A tabela, entretanto, era construda de tal forma

que a receita per capita recebida pelos Municpios era maior para aqueles de
menor tamanho. Era uma forma de distribuir mais recursos para aqueles Municpios
de menor populao, que acabavam de perder uma substancial parcela de recursos,
em relao ao critrio anterior.
Aps sucessivas mudanas nesta tabela e nos critrios de tributao e

repasses, (Ato Complementar no. 35 de 28 de fevereiro de 1967; Ato Complementar
no. 40 de 30 de dezembro de 1968; Ato Institucional no. 6 de 1. de fevereiro de 1969;
Emenda Constitucional no. 1 de 17 de outubro de 1969; Decreto no. 69.680 de 3 de
dezembro de 1971; Emenda Constitucional no. 5 de 28 de junho de 1975; Emenda
Constitucional no. 17 de 2 de dezembro de 1980; Decreto Lei no. 1.881 de 27 de
agosto de 1981; Emenda Constitucional no. 23 de 1. De dezembro de 1983; Emenda
Constitucional no. 27 de 28 de novembro de 1985; Constituio Federal de 5 de
outubro de 1988; Lei Complementar no. 59 de 22 de dezembro de 1988; Lei
o. o.
Complementar n 62 de 28 de dezembro de 1989; Lei n 8.443 de 16 de junho de
1992; Lei Complementar no. 71 de 3 de setembro de 1992; Resoluo no. 2 de 24 de
dezembro de 1992 e Resoluo no. 6 de 12 de fevereiro de 1993, do Tribunal de
Contas da Unio; Lei Complementar no. 74 de 30 de abril de 1993; Resoluo no. 7
de 24 de maio de 1993 do Tribunal de Contas da Unio; Deciso Normativa no. 6/94
68
do Tribunal de Contas da Unio) ficaram institudos novos coeficientes de repasses

deste fundo.
Assim, o FPM ficou composto de 22,5% da arrecadao do Imposto de Renda

(IR) e de 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), dividido em trs
partes, conforme apresentado a seguir:
FPM Interior: composto por 86,4% dos recursos do FPM total e

distribudo para todos os municpios, exceto as capitais. O critrio para
sua distribuio varia de acordo com a participao do Estado ao qual o
municpio pertence e a sua populao. A Tabela 4 apresenta a
participao de cada Estado na apropriao do FPM.
TABELA 4 COEFICIENTE DE PARTICIPAO DOS ESTADOS NO TOTAL A

SER DISTRIBUDO PARA OS MUNICPIOS DO INTERIOR
(DECISO NORMATIVA TCU no. 6/94).
FPM Interior FPM Interior
Estado Estado
Participao Participao
Acre 0.2630 Esprito Santo 1.7595
Amazonas 1.2452 Minas Gerais 14.1846
Amap 0.1392 Rio de Janeiro 2.7379
Par 3.2948 So Paulo 14..2620
Rondnia 0.7464
Roraima 0.0851
Tocantins 1.2955
Paran 7.2857
Alagoas 2.0883 Rio Grande do Sul 7.3011
Bahia 9.2695 Santa Catarina 4.1997
Cear 4.5864
Maranho 3.9715
Paraba 3.1942
Pernambuco 4.7952 Distrito Federal -
Piau 2.4015 Gois 3.7318
Rio Grande do Norte 2.4324 Mato Grosso 1.8949
Sergipe 1.3342 Mato Grosso do Sul 1.5004
Fonte: SEPURB
Definida a parte que cabe ao conjunto dos municpios de cada Estado, o

critrio para a distribuio dos recursos para as administraes municipais definido
de acordo com algumas faixas de populao, conforme exposto na Tabela 5.
69
TABELA 5 COEFICIENTE DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS DO

INTERIOR (DECRETO-LEI no. 1.881/81)
FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTES

At 10.188 0.6
De 10.189 a 13.584 0,8
De 13.585 a 16.980 1,0
De 16.981 a 23.772 1,2
De 23.773 a 30.564 1,4
De 30.565 a 37.356 1,6
De 37.357 a 44.148 1,8
De 44.149 a 50.940 2,0
De 50.941 a 61.128 2,2
De 61.129 a 71. 316 2,4
De 71.317 a 81.504 2,6
De 81.505 a 91.692 2.8
De 91.693 a 101.880 3,0
De 101.881 a 115.464 3,2
De 115.465 a 126.048 3,4
De 126.049 a 142.632 3,6
De 142.633 a 156.216 3,8
Acima de 156.216 4,0
Fonte: SEPURB
FPM Decreto-Lei No 1.881/81: trata-se de um adicional, de 3,6% do

total do FPM, destinado aos municpios do interior com mais de 156.216
habitantes.
FPM Capitais: formado por 10% do total do FPM e distribudo para as

27 capitais brasileiras.
Dentre os vrios motivos que levaram os municpios a se emanciparem, talvez

o mais forte tenha sido a possibilidade do recebimento de receitas provenientes da
diviso do bolo tributrio brasileiro, em especial o do FPM, cuja distribuio
obedece a critrios de rateio objetivando a promoo do equilbrio scio-econmico
entre estados e municpios.
70
Conforme Ribeiro (1998), o critrio assim definido, um prmio

emancipao de municpios com pequenas populaes em detrimento de situao
financeira dos demais municpios. No caso hipottico de um municpio com
populao de 10.000 habitantes se dividir em dois, cada qual com 5.000 habitantes,
a transferncia per capita do FPM, para cada um deles dobraria. Para os demais
municpios do Estado, entretanto, o FPM ser recebido descontado dos recursos
destinados ao novo municpio, j que a participao deste Estado na distribuio do
FPM fixa e corresponde a cota estabelecida em legislao federal. Este fato pode
ser corroborado pelas Tabelas 6, 7 e 8, onde se observa a predominncia de
municpios com menos de 10.188 habitantes.
Conforme Gustavo Zimmermann, economista e tributarista da Unicamp, esta

afirmao estatisticamente correta para a maioria dos Estados brasileiros que
possuem mais de 100 unidades municipais como Minas Gerais (853) e So Paulo
(645), cujo impacto pouco significativo nos demais municpios, quando da
redistribuio dos recursos do fundo, ficando os novos e pequenos municpios com
praticamente os mesmos recursos dos de origem, conforme atribudos pelo
coeficiente de participao (0,6). J para Estados com poucas unidades, tais como
Roraima (15) e Amap (16), o desmembramento de um ou mais municpios
provocaria impacto percentual maior e mais significativo nas receitas dos
desmembrados e dos demais.
Confirmando as citaes anteriores, conforme apresenta a Tabela 6, os

municpios criados em 1993 apresentam como caractersticas dominantes seu
pequeno porte. Como pode ser visto, 95,86% possuem menos de 20.000 habitantes.
Destaca-se que apenas 7 destes municpios, correspondendo a 1,45% do total,
apresentam populaes superiores a 40.000 habitantes.
71
TABELA 6 MUNICPIOS CRIADOS ENTRE 1991 E 1996, INCIDNCIA POR FAIXAS

DE POPULAO
Freqncia Freqncia Freqncia Freqncia
Municpios % Acumulada Acumulada %
(A) (B) (C)=[A(t)+A(t-1)] (D)=[B(t)+B(t-1)]
com menos de 5.000
285 59,01% 285 59,01%
hab.
com mais de 5.000 e

178 36,85% 463 95,86%
menos de 20.000 hab.
com mais de 20.000 e

13 2,69% 476 98,55%
menos de 40.000 hab.
com mais de 40.000

7 1,45% 483 100,00%
hab.
Criados entre 91/96 483 100,00% 483

Fonte: IBGE, Censo de 1991 e Contagem da Populao 1996
72
TABELA 7 RELAO ENTRE OS NOVOS MUNICPIOS CRIADOS COM MENOS

DE 10.188 HAB. E O TOTAL DE MUNICPIOS CRIADOS, POR
ESTADOS DA FEDERAO.
Municpios com
Nmero de Participao
Menos de 10.188
Estado Municpios Criados
hab.
(A) (C) = (B/A)
(B)
Acre 10 10 100,00%
Amazonas - - -
Amap 6 6 100,00%
Rondnia 17 9 52,94%
Roraima - - -
Par 23 6 26,09%
Tocantins 44 44 100,00%
Norte 100 75 75,00%
Alagoas 3 2 66,67%
Bahia - - -
Cear 6 2 33,33%
Maranho - - -
Paraba
- - -
Pernambuco
Piau 9 2 22,22%
Sergipe 30 30 100,00%
Rio Grande do Norte 1 1 100,00%
Nordeste 49 37 75,51%
Esprito Santo 4 3 75,00%
Minas Gerais 33 28 84,85%
Rio de Janeiro 11 5 45,45%
So Paulo 53 44 83,02%
Sudeste 101 80 79,21%
Paran 48 41 85,42%
Rio Grande do Sul 94 91 96,81%
Santa Catarina 43 41 95,35%
Sul 185 173 93,51%
Gois 21 19 90,48%
Mato Grosso do Sul 5 4 80,00%
Mato Grosso 22 20 90,91%
Distrito Federal - - -
Centro Oeste 48 43 89,58%
Brasil 483 408 84,47%
Fonte: IBGE, Censo de 1991 e Contagem da Populao 1996
73
TABELA 8 PARTICIPAO DO NMERO DE MUNICPIOS CRIADOS E SUAS

POPULAES POR ESTADOS DA FEDERAO E REGIES
GEOGRFICAS SOBRE O TOTAL
Municpios Criados Total de Municpios Estado/Regio Relao Pop. Mdia
Nmero Populao Populao Nmero Populao Populao Mun. Criado/ Pop.
Estado/ Regio
Mdia Mdia Mdia do Total
(A) (B) (C)=(B/A) (D) (E) (F)=(E/D) de Municpios
Acre 10 58.655 5.866 22 483.726 21.988 12.13%
Amazonas - - 62 2.389.279 -
Amap 6 18.593 3.099 15 379.459 25.297 4,90%
Rondnia 17 163.796 9.635 40 5.510.849 137.771 2,97%
Roraima - - 8 1.231.007 -
Par 23 372.585 16.199 128 5510.849 43.054 6,76%
Tocantins 44 125.517 2.853 123 1048642 8.526 11,97%
Norte 100 739.148 7.391 398 11.290.093 28.367 6,55%

Alagoas 3 30.570 10.190 100 2.633.339 26.333 1.16%
Bahia - - - 415 12.541.745 -
Cear 6 77.271 12.879 184 6.809.794 37.010 1,13%
Maranho - - - 136 5.222.565 -
Paraba - - - 171 3.305.616 -
Pernambuco 9 99.532 11.059 177 7.399.131 41.803 1.35%
Piau 30 161.581 5.386 148 2.673.176 18.062 6,04%
Sergipe 1 5.730 5.730 152 2.558.660 16.833 0,22%
Rio Grande do Norte - - - 75 1.624175
Nordeste 49 374.684 7.647 1 558 44768201 28.734 0,84%

Esprito Santo 4 36.674 9169 71 2.802.707 39.475 1,31%
Minas Gerais 33 281.916 8.543 756 16.673.097 22.054 1,69%
Rio de Janeiro 11 694.675 63.152 81 13.406.381 165.511 5.18%
So Paulo 53 421.981 7.962 625 34120.886 54.593 1,24%
Sudeste 101 1.435.246 14210 1533 67.003.07 43.707 2,14%

Paran 48 388.365 8.091 371 9.003.804 24.269 4,31%
Rio Grande do Sul 94 3 41 744 3.636 427 9.637.682 22.571 3,55%
Santa Catarina 43 184.815 4.298 260 4.875.244 18.751 3,79%
Sul 185 914.924 4.946 1.058 23.516.730 22228 3,89%

Gois 21 102.427 4.877 232 1.821.946 7.853 5,62%
Mato Grosso do Sul 5 51.505 10..301 77 4.515.868 58.648 1,14%
Mato Grosso 22 111.761 5.080 117 2.235.832 19.110 5,00%
Distrito Federal - - - 1 1.927.834 -
Centro Oeste 48 265.693 5.535 427 10.501 480 24.594 2,53%

Brasil 483 3.729.693 7.722 4.974 157.079.575 21.580 2.37%
Fonte: IBGE, Censo de 1991 e Contagem da Populao
Conforme Gustavo Maria Gomes e Maria Cristina Mac Dowell (2000),

ambos do IPEA, dos 1045 municpios instalados no Brasil, de 1994 a 1997, afirmam:
nada menos de 1.329 (94,50%) tem menos de 20 mil habitantes, e so, portanto,
pequenos pela nossa nomenclatura adotada; 1.095 (78%) desses municpios
instalados so muito pequenos e 735 (52%) so micromunicpios. Esse movimento
alterou significativamente a estrutura municipal brasileira ou seja, a distribuio
74
dos municpios por tamanhos da populao (e regies). No momento presente, a

proporo dos municpios com menos de 5 mil habitantes no total de municpios do
Brasil de 25,40 %. Se tomarmos os municpios com at 10 mil habitantes, essa
mesma proporo se eleva para quase 50%; ampliando-se o grupo para os
municpios de at 20 mil habitantes, a proporo no total chega a 75% (IBGE).
A proliferao de pequenos municpios , dessa forma, muito acentuada, no

pas e em vrias regies. Na verdade, como pode ser estimado a partir de dados
publicados pelo IBGE, de 1940 a 1997 (Tabela 2), a proporo de municpios com
at 20 mil habitantes sobre o total de municpios existentes no Brasil saltou de 54,5%
para 74,8%. O crescimento foi ainda mais espetacular na classe dos pequenos
municpios, considerados isoladamente: seu nmero passou de 2% para 25% do total
de municpios brasileiros.
Sergio Prado (2001) tambm levanta esta questo do excesso de municpios

pequenos existentes no Brasil, colocando como problema na partio dos recursos
existentes na forma de transferncias da Unio (Grfico 5), destaca: Note-se que
apenas 3% da populao se distribuem em 25% dos municpios existentes, o que, em
boa parte, provavelmente, reflete o problema do milagre da repartio dos pes.
Para o conjunto do pas, a populao nas menores localidades tem maior
concentrao nos 842 municpios de 16.981 a 30.000 habitantes, decrescente para
localidades maiores, e apresenta uma fortssima concentrao nas localidades
acima de 156.000 habitantes e capitais.
75
GRFICO 5 BRASIL - DISTRIBUIO PERCENTUAL DO NMERO DE MUNICPIOS

E POPULAO POR FAIXA DE TAMANHO
Fonte: Sergio Prado
De acordo com Gomes e Mac Dowell (2000), uma conseqncia destacada da

descentralizao e do federalismo municipal tm sido o crescimento dos recursos
fiscais tornados disponveis para os municpios, especialmente em relao aos
recursos dos Estados e da Unio. Afirmam: Esse crescimento precede o final do
regime militar. Desde a segunda metade da dcada de 60, os municpios,
considerados em conjunto, vm tendo acesso a mais recursos fiscais, tanto em
termos absolutos quanto em relao ao PIB e s demais esferas de governo.
Conforme dados apresentados pela SEPURB, o conjunto de municpios por

eles analisados, apresentou no ano de 1995, em mdia, 41,14% do total dos seus
recursos oramentrios oriundos do FPM contra a mdia nacional de 19,59%. Afirma
Ribeiro (1998): Assim, a dependncia destes municpios em relao aos recursos do
FPM de 109,98% maior do que o conjunto das administraes municipais
brasileiras. Fica patente a importncia das transferncias federais, relativas ao
FPM, para a administrao fiscal destes municpios e refora a impresso de que o
76
desmembramento municipal brasileiro bastante influenciado pela perspectiva de

aumento do recebimento de transferncias federais.
Nos estudos da SEPURB e de outros a serem citados a seguir, abordamos

tambm a questo dos percentuais de dependncia das cotas parte e a distribuio por
habitantes destes recursos. Nas Tabelas 9 e 10 apresentamos estes dados mais bem
pormenorizados.
TABELA 9 RECEITA ORAMENTRIA DOS MUNICPIOS CRIADOS EM 1993

AGREGADOS POR REGIES GEOGRFICAS
Receita O ramentria Participao no Total - Populao dos Receita O ramentria
R egio
- R$ milhes % M unicpios M dia Per C apita
Norte 98,999,878,22 10,87% 752,790 131,51

Nordeste 48,75,542,59 5,31% 374,684 129,11
Sudeste 399,880,638,33 43,91% 1,435,246 278,61
Sul 292,607,272,92 32,13% 914,924 319,82
Centro-O este 70,821,129,00 7,78% 265,693 266,69
Brasil 910,684,461,06 100,00% 3,752,433 242,69
Fonte: SEP URB (Secretaria do Tesouro Nacional, Brasil, Receitas e Despesas dos M unicpios, 1993/1995
TABELA 10 RECEITA PRPRIA PER CAPiTA DOS MUNICPIOS CRIADOS EM

1993 AGREGADOS POR REGIES GEOGRFICAS
Receita Prpria
Participao Populao dos
Regio Receita Prpria Mdia
Total % Municpios
Per Capita
Norte 8.163.689,52 5,59% 752.790 10,84
Nordeste 8.664.166,45 2,51% 374.684 9,78
Sudeste 80.764.394,57 55,27% 1.435.246 56,27
Sul 45.752.293,71 32,00% 914.924 51,10
Centro Oeste 7.852.107,69 5,37% 265.693 29,55
Brasil 146.115.180,62 100.00% 3.752.433 38.94
Fonte: SEPURB (Secretaria do Tesouro Nacional, Brasil, Receitas e Despesas dos Municpios, 1993/96)
A comparao entre transferncias per capita aos municpios criados em

1993 e os demais municpios revela enorme vantagem para os primeiros. Enquanto
que, para o conjunto dos municpios brasileiros existentes antes de 1993, a
transferncia do FPM correspondia a R$ 46,38/habitante, para os novos municpios
esse valor passa para R$ 90,71/habitante, ou seja, 95,59% a mais para esses cidados.
77
A maior diferena recebida pela populao das cinco Regies do Pas se deu
no Sul. Se os cidados dos municpios mais antigos desta regio receberam R$ 53,30
per capita do FPM, os habitantes dos 185 municpios criados em 1993 receberam R$
133,20, uma diferena de 149,90 %. Dentre os Estados, a maior diferena observada
foi no Rio Grande do Sul, 254,02% (R$ 171,63 per capita para os habitantes dos
novos municpios e R$ 48,48 para os demais). H, no entanto, uma exceo entre os
vinte Estados onde houve a criao de municpios em 1993. No Estado de Rondnia,
os recursos per capita recebidos pela populao dos novos municpios foram 25,06%
menores do que os recebidos pela populao dos demais municpios rondonienses.
Para os demais Estados, segui-se a regra: os novos municpios receberam valores per
capita superiores aos dos demais municpios dos Estado (SEPURB, 1998).
A discrepncia entre os valores recebidos pelos cidados dos municpios

criados em 1993 e os que habitam os demais municpios, agregados pelas Regies do
Pas, pode ser mais bem visualizada na Tabela 11 e Grfico 6.
TABELA 11 VALORES DO FPM POR HABITANTE, POR REGIO GEOGRFICA EM

1993 (EM R$)
Regies Novos Municpios Demais Municpios

Norte 72,15 55,50
Nordeste 86,60 57,70
Sudeste 64,40 35,50
Sul 133,20 53,30
Centro-Oeste 128,70 62,10
Fonte: SEPURB
78
GRFICO 6 BRASIL - REGIES GEOGRFICAS - VALORES DO FPM RECEBIDOS

POR HABITANTES (R$)
140
120
100
80
60
40
20
0
Novos Municpios Demais Municpios
Conforme Ribeiro (1998), como h uma forte correlao entre a demanda

de servios e equipamentos urbanos e a populao municipal, pode-se inferir que os
novos municpios, em geral com populaes pequenas, podem aumentar essa oferta
de servios e bens pblicos e, portanto, melhorar a qualidade de vida de suas
populaes. Por outro lado, os recursos retirados dos municpios existentes
anteriormente podem ter afetado a capacidade de investimento de suas
administraes.
Dentre os municpios criados em 1993 possvel perceber, pelas Tabelas 12 e

13, diferenas importantes quanto dependncia do FPM. Dos que contavam com
populao de menos de 10.188 habitantes, apenas um tero, aproximadamente
apresentou dependncia de menos de 50%, ou seja, menos da metade de sua receita
oramentria eram provenientes dos recursos transferidos pelo Governo Federal. O
percentual de 47,33% do total de municpios, correspondendo a 177 municpios com
menos de 10.188 habitantes, tinham no FPM entre 50 e 75% de suas receitas
oramentrias.
79
No entanto, o que mais chama ateno so as 75 administraes municipais

que auferem de FPM mais de 75% de suas receitas oramentria. Para estes
municpios, 20,06% do total, as transferncias federais so responsveis, no mnimo,
por toda despesa oramentria excetuada a educao.
Dos 68 municpios que contavam com populao de mais de 10.188, cerca de

dois teros tinham nessa receita menos da metade dos seus recursos oramentrios.
Para um quarto desses municpios, o FPM representava entre metade e trs quartos
das receitas oramentrias enquanto que para menos de 9%, essa transferncia
significava mais de trs quartos.
TABELA 12 MUNICPIOS CRIADOS EM 1993, COM MENOS DE 10.188 HABITANTES

POR FAIXA DE DEPENDNCIA DO FPM
Faixas de Variao Nmero de Municpios Participao

< 50% 122 32,62%
> 50% < 75% 177 47,33%
> 75% < 90% 58 15,51%
> 90% 17 4,55%
Total 374 100,00%
Fonte: IBGE, Contagem da Populao, 1996 e Secretaria do Tesouro Nacional
TABELA 13 MUNICPIOS CRIADOS EM 1993, COM MAIS DE 10.188 HABITANTES

POR FAIXA DE DEPENDNCIA DO FPM
Faixas de Variao Nmero de Municpios Participao

<50% 45 66,18 %
> 50% < 75% 17 25,00 %
> 75% < 90% 5 7,35 %
> 90% 1 1,47 %
Total 68 100,00%
Fonte: IBGE, Contagem da Populao, 1996 e Secretaria do Tesouro Nacional
80
Segundo Ribeiro (1998), pode-se perceber, portanto, que o porte do

municpio est inversamente relacionado com a dependncia do FPM: municpios
com menos de 10.188 habitantes tm, em mdia, uma dependncia do FPM de
58,15%, enquanto que para aqueles com populaes acima desta faixa, o Fundo
representou, em 1995, 28,50% de suas receitas oramentrias. Pode-se explicar parte
da diferena do desempenho das duas faixas com os argumentos do maior
dinamismo econmico e impessoalidade na execuo tributria dos municpios com
escala mais elevada de populao que gerariam, por estes dois motivos, mais ICMS,
do qual 25% retornam na forma de Cota de Participao que alcana 25% do imposto
e, alm disso, de uma maior arrecadao de ISS, IPTU e ITBI.
Conforme Ribeiro (1998), estes dois argumentos no so capazes de

explicar a enorme diferena de 104,04% entre o primeiro e o segundo grupo de
municpios, quanto importncia do FPM nas suas receitas. Na verdade, visto que a
populao mdia dos municpios abaixo da faixa de cota mnima do FPM de 4.235
habitantes enquanto que para o demais esse nmero chega a apenas 25.664, nmero
este fortemente influenciado pela concentrao populacional em algumas cidades14,
no h diferenas demogrficas to significativas a ponto de justificar tamanha
discrepncia o que corrobora a hiptese de que a frmula de distribuio deste
fundo tornou-se um fator endgeno no processo e criao de municpios. A
possibilidade de aumentar as receitas per capita recebidas e, portanto, melhor
aparelhar as administraes locais para a realizao de suas funes, um fator
decisivo para o trabalho de convencimento popular necessrio a uma emancipao.
O clculo econmico da emancipao refora o instrumental poltico dos
partidrios da emancipao.
Uma alegao contrria, segundo Ribeiro (1998), criao de novos

municpios relativa a sua inviabilidade econmica. O argumento encontra eco no
perfil demogrfico destes municpios cujo padro de cidades de pequeno porte.
Como visto anteriormente sobre a diviso espacial e as caractersticas
14
Dos municpios emancipados em 1993, os de maior populao so os que se desmembraram de
Nova Iguau, no Rio de Janeiro: Belford Roxo, Queimados e Japeri, com populaes de 399.319,
108.522 e 73.130 habitantes, respectivamente.
81
populacionais dos novos municpios, 85,86% tm populaes menores que 20 mil

habitantes, sendo que 59,01% contam com populaes de menos de 5 mil habitantes
que no contariam com escala suficiente para o bom funcionamento dos seus
mercados, quer para a organizao da produo, quer do consumo. O fato se torna
mais grave se considerarmos apenas a populao urbana desses municpios.
Conforme Bremaeker (2000), por parte do governo Federal a principal

transferncia originria do Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
constitudo por 22,5% do Imposto de Renda (IR) e por 22,5% do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI). Estes dois tributos representam 22,1% da carga
tributria nacional, o que faz com que os municpios venham a receber atravs do
FPM o equivalente a 4,98% dos tributos do Pas.
No caso dos Governos Estaduais a principal transferncia originria da

redistribuio do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios de
Transporte e Comunicaes (ICMS). Este tributo dos Estados representa 22,11% da
carga tributria nacional, o que faz com que os municpios recebam atravs do ICMS
5,53% dos recursos correspondentes aos tributos do Pas. A sua repartio pelos
municpios obedece a dois critrios: 75,00% da parcela transferida em cada Estado
redistribuda aos municpios onde foi gerado o imposto; e os 25,00% restantes so
redistribudos segundo critrios definidos em cada Estado e aprovado em lei pelo
legislativo estadual (BREMAEKER, 2000).
H ainda uma segunda transferncia dos Governos Estaduais para os

municpios, representada por 50% do que arrecadado em cada municpio atravs do
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Este imposto
representa 1,63% da carga tributria nacional, o que faz com que ela acrescente s
finanas municipais o equivalente a 0,81% do montante dos tributos do Pas.
Em razo da estrutura fiscal vigente, os municpios conseguem arrecadar com

seus tributos, em mdia, apenas 21,70% dos seus recursos. As transferncias
constitucionais representam 61,60% dos recursos de que dispe os municpios,
82
enquanto que os restantes 16,7% dos recursos so provenientes de outras fontes.
O principal tributo municipal representado pelo Imposto sobre Servios

(ISS), que incide sobre as atividades do setor tercirio, cuja participao na carga
tributria nacional no passa de 2,00%, em razo da limitao constitucional na
aplicao de alquotas. O segundo tributo municipal corresponde ao Imposto sobre a
Propriedade Territorial Urbana (IPTU), cuja participao na carga tributria nacional
de 1,49% (BREMAEKER, 2000).
Srgio Prado (2001) faz uma anlise, apresentada a seguir, sobre o resultado
da partilha de recursos ao nvel de pas como um todo, por faixa de tamanho
populacional dos municpios, sem diferenciar estados ou regies. As Tabelas 14 e 15,
e os Grficos 7 e 8 apresentam os dados por ele considerados relevantes, sobre os
quais faz as seguintes afirmaes:
1) Para o pas em conjunto, o sistema privilegia as capitais, que tem 22,80%

da populao e recebem 33,20% dos recursos totais disponveis (Tabelas
14 e 15), e os 3% residentes nos municpios abaixo de 5.000 habitantes,
que recebem 3,60% dos recursos. Um pequeno ganho ainda ocorre para
os grupos 9 e 10. Os demais grupos, ou seja, aqueles situados na faixa
intermediria concentram 51% da populao e recebem 40%.
2) Os 45% da populao que habitam os grandes municpios (grupos 9 a

11) tem receita per capita no mnimo 20% superior aos municpios
menores, com exceo do grupo 1. No entanto, existe uma diferena to
grande entre os municpios dos grupos 9 e 10 (acima de 125.000 hab.) e
as capitais (aproximadamente R$ 110,00 per capita) do que a que existe
entre estes e a mdia dos pequenos. A receita per capita das capitais
80% mais alta que a enorme parcela da populao que reside nos
municpios intermedirios.
83
3) O lado esquerdo dos Grficos 7 e 8 evidencia uma forte distoro, sob a

forma de cerca de 1.500 municpios com menos de 5.000 hab. Recebendo
uma receita total per capita que s inferior das capitais.
Interessante notar que, ao contrrio da suposio implcita na lgica do
FPM, estes municpios, em conjunto, no tem receita prpria menor do
que a dos grupos at 75.000 hab., 1 a 6, ou seja, 45% da populao.
Note-se que o FPM o responsvel isolado por elevar a receita final
destas localidades ao nvel de R$ 366,00 per capita. Em suma: o
critrio populacional tal como atualmente aplicado leva criao de
mini-parasos fiscais com rendas finais injustificadamente mais altas que
a grande parcela da populao que reside em municpios intermedirios.
4) Aspecto muito importante a observar que o crescimento da receita

prpria nos grupos 7 a 10 no est associado ao crescimento da
arrecadao, mas decorre, em boa parte, da devoluo tributria e das
transferncias redistributivas fora FPM. Isto pode sugerir que estas
localidades poderiam padecer de uma certa lassido arrecadatria,
permitida pelos elevados aportes transferidos. Finalmente, a dotao de
recursos das capitais acentuadamente maior, basicamente devido ao
nvel relativamente elevado de arrecadao por elas obtida. As
transferncias, e particularmente o FPM, no so fator significativo de
aumento da progressividade na distribuio, no caso das capitais.
5) Se observarmos a curva da receita disponvel, que exclui o FPM,

constatamos j um efeito redistributivo importante, mas padecendo de um
possvel problema que seria um grau muito elevado de progressividade. A
populao das capitais contaria com receita per capita trs vezes maior
que os quase 50% da populao que vive nos municpios menores. Esta
seria a distoro que o FPM, em princpio, vizaria reduzir.
Desconsiderando agora, na curva receita final total, por um momento, os
grupos 1 e 2, que padecem da distoro acima apontada, o restante do
espectro apresentaria um perfil em certa medida progressivo, o que se
84
adequaria hiptese de maior demanda por servios quanto maior a

urbanizao. Teramos primeiro um perfil levemente progressivo entre os
grupos 3 e 8, depois dois patamares mais altos envolvendo os grupos 9 e
10, que incluem todos os casos relevantes das chamadas cidades
dormitrio15. Caso houvesse total homogeneidade entre os municpios,
este dado agregado indicaria uma performance bastante adequada do
sistema de partilha de recursos antes do FPM.
TABELA 14 RECEITAS DOS MUNICPIOS DO BRASIL POR FAIXA DE POPULAO

(VALORES PER CAPITA)
Fonte: Sergio Prado
15
Cidades dormitrio para Srgio Prado so as cidades mdias, em geral prximas das grandes
aglomeraes urbanas e as metrpoles. Considera que o maior nmero est nas cidades acima de 156
mil habitantes.
85
TABELA 15 RECEITAS DOS MUNICPIOS DO BRASIL POR FAIXA DE POPULAO -

RESUMO BRASIL POR FAIXA (COMPOSIO PERCENTUAL)
Fonte: Sergio Prado
GRFICO 7 RECEITAS MUNICIPAIS PER CAPITA DISTRIBUIO POR FAIXA DE

TAMANHO DO MUNICPIO (R$)
Fonte: Sergio Prado

86
GRFICO 8 COMPOSIO DO FINANCIAMENTO MUNICIPAL POR TIPO DE

RECURSO E FAIXA DE TAMANHO DO MUNICPIO.
Fonte: Sergio Prado
O Grfico 9 compara o mesmo perfil nacional apresentado no Grfico 7 com

os perfis da receita per capita por regies do pas. Vemos que o formato
aparentemente progressivo das receitas finais per capita por faixa de populao
semelhante a todo o pas. Constatam-se os dois desvios bsicos deste sistema de
partilhas, a elevada dotao de recursos per capita para os extremos (capitais e
pequenos municpios) e menor para a faixa intermediria.
87
GRFICO 9 RECEITAS MUNICIPAIS PER CAPITA DISTRIBUIO POR FAIXA DE

TAMANHO DOS MUNICPIOS (R$)
Fonte: Sergio Prado
Da anlise deste grfico, Srgio Prado (2001) faz algumas consideraes

interessantes: Em todos os casos, sem qualquer exceo relevante, as capitais
detm receita per capita final muito superior da quase totalidade da populao
restante dos estados e regies. Em alguns poucos casos, apenas, os micros parasos
fiscais (grifo nosso) conseguem superar suas prprias capitais.
Outra colocao relevante feita por Prado (2001) quanto capacidade de

arrecadao prpria dos mdios e grandes municpios, assim falando: A elevada
receita per capita das capitais determinada basicamente pela maior capacidade
de arrecadao per capita. J no caso dos grandes municpios, os dados sugerem
que a eficincia arrecadatria no acompanha o crescimento da urbanizao e do
nvel de atividade econmica.
88
Gomes e Mac Dowell (2000) tambm colocam esta relao de dependncia

dos municpios em relao s transferncias e pouca capacidade de arrecadao
prpria, conforme Tabela 16 a seguir, e afirma: Constatamos que apenas 9% da
receita corrente disponvel dos municpios de at 5 mil habitantes no Brasil era
prpria, no sentido de resultar de recursos arrecadados por eles prprios (1996). A
relao claramente positiva, em relao ao tamanho: ou seja, a participao das
receitas prprias na receita total corrente dos municpios aumenta continuamente
com o aumento de suas populaes, no Brasil como um todo e em cada uma das
regies. No intervalo de tamanho entre 10 mil e 20 mil habitantes, a proporo de
receitas prprias sobre receitas correntes totais era ainda muito baixa (12,30%, em
1996). Os municpios de mais de 1 milho de habitantes, em contraste, tinham
receitas prprias equivalentes a quase 56% de suas receitas correntes totais. Ou
seja: para custear suas despesas (inclusive, claro, as despesas com sua prpria
administrao), os pequenos municpios dependem fortemente das transferncias de
impostos, especialmente dos impostos federais, via o Fundo de Participao dos
Municpios.
TABELA 16 BRASIL E REGIES: RECEITA CORRENTE PRPRIA DOS MUNICPIOS COMO

PERCENTAGEM DA SUA RECEITA CORRENTE TOTAL, POR GRUPOS DE
MUNICPIOS, 1996.
Grupos de Municpios Centro-
Nordeste Norte Sul Sudeste Brasil
(Populao) Oeste
At 5.000 hab. 2.9 4.4 7.5 9.9 10.1 8.9
5.000 a 10.000 hab. 4.0 3.4 7.8 12.9 12.6 10.1
10.000 a 20.000 hab. 4.0 4.2 9.7 16.3 17.7 12.3
20.000 a 50.000 hab. 5.8 9.1 15.4 23.1 23.0 17.5
50.000 a 100.000 hab. 10.6 15.0 19.4 27.1 30.8 25.3
100.000 a 500.000 hab. 21.3 18.8 25.0 37.7 36.3 34.2
500.000 a 1.000.000 hab. 28.1 * 47.7 * 41.4 38.1
Mais de 1.000.000 hab. 43.6 32.2 43.4 52.5 60.2 55.9
Total 17.9 20.3 20.9 29.2 41.0 33.5
Fonte: Gomes e Mac Dowell
89
Ainda conforme Gomes e Mac Dowell, outra conseqncia importante da

descentralizao poltica e do federalismo municipal brasileiro que, dentro de suas
regies (exceto no Sudeste) e no Brasil como um todo, os municpios muitos
pequenos, especialmente os do grupo com at 5 mil habitantes , dispem de mais
recursos financeiros per capita do que quaisquer outros. Afirmam: Essa situao
no se explica nem pelo melhor desempenho arrecadador dos municpios pequenos
nem pelas transferncias de impostos estaduais (que so, muito aproximadamente,
feitas em proporo aos produtos internos dos municpios). So os recursos federais,
repassados pelo FPM, com forte vis favorvel aos micromunicpios, que
proporcionam a esses sua situao privilegiada.
Na Tabela 17 e Grfico 10 so mostradas as estimativas da receita corrente

total per capita dos municpios, por regies e por grupos de tamanhos da populao,
para o ano de 1996. Em praticamente todos os casos, os municpios de menos de 5
mil habitantes so os que tm (dentro de suas respectivas regies, mas tambm para
o Brasil como um todo) as maiores disponibilidades de recursos financeiros por
habitante. A nica exceo o Sudeste, onde os municpios de mais de 1 milho de
habitantes tm um pouco mais de recursos por habitantes do que os de at 5 mil
habitantes. A diferena , entretanto, mnima: R$ 489,90 para os grandes municpios;
R$ 470,70 para os pequenos municpios.
TABELA 17 BRASIL E REGIES RECEITA CORRENTE TOTAL PER

CAPITA DOS MUNICPIOS, POR GRUPOS DE MUNICPIOS
AGREGADOS SEGUNDO A POPULAO, 1996
Grupos de municpios Centro-
Nordeste Norte Sul Sudeste Brasil
(Populao) Oeste
At 5.000 hab. 295.0 288.6 429.9 468.2 470.7 431.3
5.000 a 10.000 hab. 199.3 187.5 311.6 303.4 303.1 269.4
10.000 a 20.000 hab. 153.0 135.9 269.4 274.0 282.4 220.2
20.000 a 50.000 hab. 139.0 123.2 211.8 246.5 290.4 208.3
50.000 a 100.000 hab. 124.3 204.1 203.8 247.8 298.7 225.0
100.000 a 500.000 hab. 158.2 152.4 184.2 253.6 333.1 271.4
500.000 a 1000.000 hab. 224.1 * 264.4 * 365.1 307.9
Mais de 1.000.000 hab. 232.9 262.5 271.9 387.1 489.9 405.8
Total 167.5 190.7 244.6 283.9 366.1 281.4
Fonte: Gomes e Mac Dowell
90
GRFICO 10 RECEITAS CORRENTES TOTAIS PER CAPITA DOS

MUNICPIOS POR REGIES E TAMANHOS, 1996
Fonte: Gomes & Mac Dowell
Em recente pesquisa do economista e consultor do Senado Marcos Mendes

(2002), destaca: O centro das distores nos repasses para os municpios que
favorecem pequenas cidades em detrimento das metrpoles est nas regras do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS). Adverte, entretanto que os valores do ICMS
possuem distores no repasse porque trs quartos do total distribudo aos
municpios vo para cidades onde foi gerada a riqueza, assim, pequenos municpios
que abrigam grandes indstrias ou atividades que impliquem alguma tributao de
ICMS, tais como cidades com atividades ligadas extrao de petrleo, ficam com
volume importante de recursos, conforme expresso na Tabela 18, a seguir:
TABELA 18 BRASIL - RECEITAS MUNICIPAIS ICMS E FPM

Faixas de populao Receita Total Municipal
ICMS FPM
habitantes (em milhares) per capita (US$)
At 3 614 126 363
3a5 397 100 209
5 a 10 286 77 135
10 a 20 230 61 104
20 a 50 215 69 76
50 a 100 229 81 53
100 a 300 268 103 40
Mais de 300 314 110 26
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Dados de 1996
91
Afirma em seu estudo o seguinte: Os dados permanecem atuais porque as

regras do jogo so basicamente as mesmas, mostra ainda em seu trabalho que as
cidades mais pobres no so as principais beneficiadas, a distribuio do dinheiro
entre as regies est longe de ser a ideal. O clculo dos repasses per capita mostra
em vez de as Regies Norte e Nordeste, as mais pobres serem as mais favorecidas,
so o Centro-Oeste, Sudeste e Sul que recebem mais recursos. Alm disso, FPM e
ICMS privilegiam municpios com at 5 mil habitantes. Cidadezinhas de at 3 mil
habitantes recebem, na prtica, valor per capita equivalente a quase o dobro do
que destinado s cidades com mais de 300 mil habitantes.
Complementando as informaes dos comentrios at aqui apresentados, nas

Tabelas 19, 20 e 21, apresentamos dados para cada uma das faixas de tamanho no
tocante a arrecadao, receita disponvel e receita final para cada unidade da
federao.
Tomando em considerao a arrecadao prpria dos municpios (Tabela 19),

constatamos que no Norte/Nordeste em geral, at 156.000 habitantes no se verifica
qualquer progressividade regular na arrecadao em funo do tamanho. enorme a
disparidade de arrecadao entre as faixas de tamanho. Constata-se, em todos os
casos, que apenas entre capitais e interior existe uma clara diferenciao, com as
capitais em geral apresentando arrecadao entre 5 e 10 vezes maior que a mdia
dos municpios. No Sul/Sudeste, ainda que se constate maior regularidade na relao
esperada entre tamanho e arrecadao per capita, ocorre o mesmo fenmeno
verificado no Norte/Nordeste: os municpios de maior porte no revelam
desempenho melhor que os pequenos. Apenas em Minas Gerais e So Paulo estas
localidades se destacam pela arrecadao e, ainda assim, note-se que em Minas o fato
mais explicito pela baixssima arrecadao per capita dos municpios pequenos.
Nos demais, verifica-se uma ntida segmentao entre capitais, com arrecadao per
capita bem mais elevada, e o restante dos municpios, bem abaixo e sem
diferenciao to ntida. Mais informaes particularizadas por estados sobre estes
nmeros podero ser consultadas nos Grficos A, B, C e D apresentados no Anexo.
92
TABELA 19 MUNICPIOS DO BRASIL 1997 ARRECADAO PRPRIA POR UF E

FAIXA DE POPULAO DO MUNICPIO
Fonte: Sergio Prado

93
TABELA 20 RECEITA DISPONVEL FORA FPM E FUNDEF POR UF E FAIXA DE

POPULAO DO MUNICPIO
Fonte: Sergio Prado

94
TABELA 21 RECEITA FINAL POR UF E FAIXA DE POPULAO DO MUNICPIO
Fonte: Sergio Prado
O Conselheiro Srgio Quintella (1998), do Tribunal de Contas do Estado do

Rio de Janeiro, um dos estados mais ricos da Unio, apresenta relatrio sobre a
situao da arrecadao tributria neste estado. Estudo feito pelo tribunal em 1996
aponta que os repasses so a principal fonte de receita de 90% das cidades
fluminenses. A dependncia de recursos externos to grande que em 13 dos 80
municpios existentes at 1996, os contribuintes pagaram menos de R$ 10,00 no ano
em impostos municipais e em Laje do Muria, Varre-Sai, So Sebastio do Alto,
Trajano de Moraes e Conceio de Macabu, menos de R$ 5,00 sendo que o Imposto
95
Predial e Territorial Urbano (IPTU) per capita neste municpio igual a zero.
Quintella avalia que, apesar das diferenas e capacidade de gerar receitas entre as
cidades fluminenses, nada justifica a disparidade entre uma carga tributria anual de
R$ 10,00 e uma de R$ 283,00, como no municpio do Rio de Janeiro.
Em recente pesquisa apresentada pelo BNDES, mostra que mais da metade

das cidades brasileiras tem recolhimento prprio per capita inferior a R$ 10,00 por
ano, apesar do aumento verificado desde 1988.
Os dados apresentados constam de um estudo sobre arrecadao e

administrao tributria nos municpios, feito pela Secretaria para Assuntos Fiscais e
das reas Sociais e de Planejamento do banco, sob a coordenao do economista da
instituio Jos Roberto Rodrigues Afonso.
O autor do estudo cita que em uma amostra de 4.629 municpios, 3440,

portanto mais da metade, apresentava em 1997 uma arrecadao prpria per capita
inferior a R$ 10,00 por ano. Em todo o Brasil, a arrecadao mdia por habitante era
de R$ 37,97. Constataram haver 46 municpios nos quais simplesmente no existiam
nenhum real de arrecadao prpria, alm de afirmarem a existncia de outras
situaes ainda mais extremas, por envolverem um nmero muito maior de
localidades. Consta deste texto que no Nordeste, por exemplo, 905 municpios com
at 20 mil residentes dispunham de uma arrecadao per capita de apenas R$ 2,40
por ano. Na regio Norte, 178 municipalidades do mesmo porte arrecadavam per
capita somente R$ 3,60 por ano.
Continuando afirma: a manuteno das disparidades de arrecadao entre

os municpios, mais significativa quando se observa que, globalmente, a
arrecadao prpria deles aumentou, e muito: em 1988, em valores atualizados, era
de R$ 4,7 bilhes ao ano, cifra que em 1997 j tinha crescido 190,1%, alcanando
R$ 13,7 bilhes. Foi um desempenho que deixou bem para trs a arrecadao da
Unio, cuja expanso no mesmo perodo foi de 44,2% e a dos Estados, nos quais a
elevao situou-se em 65,5%.
96
Concluindo destaca: O enorme aumento na arrecadao prpria dos

municpios brasileiros desde 1988 ainda no serviu para eliminar as tambm
enormes disparidades nos totais arrecadados entre eles, fundamentalmente para o
equilbrio das contas pblicas do pas mas, nem com todo incremento a participao
da receita prpria dos municpios no total arrecadado no Pas deixou de ter uma
posio acanhada, em relao de outros pases, o que mostra que ainda h nesse
campo muito dinheiro a obter. No Japo, melhor colocado nesse tipo de
comparao, 37,7 % da arrecadao tributria vem dos governos locais; Sucia so
35,2%; nos Estados Unidos, 16,3% e no Brasil, s 5,4%. Com esse percentual, o
Brasil perde da Bolvia, que obtm das municipalidades 10,9% da receita tributria
global do pas.
Aps diversas anlises elaboradas por especialistas em finanas pblicas,

apresentamos agora um estudo elaborado por Luiz Roque Klering, da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, em 1998, abordando sobre o desempenho econmico
dos municpios recentemente emancipados daquele estado.
Neste trabalho, Klering (1998) desenvolveu uma pesquisa sobre o

desempenho econmico dos municpios emancipados no Rio Grande do Sul, a partir
de 1982, em que foram criados 195 novos municpios no estado em trs perodos
sucessivos: 1982, 1988 e 1992. Neste estudo apresenta que o conjunto de doze
municpios emancipados em 1982 tinha naquele ano um PIB (Produto Interno Bruto)
municipal estimado em US$ 360,6 milhes, ou seja, 1,76% do Estado; doze anos
aps, em 1994, perfaziam um PIB de US$ 1.245,1 milhes, ou seja, 3,09% do total
do Estado. Cinco dos doze municpios conseguiram situar-se entre os quinze
municpios do RS mais progressistas nos ltimos treze anos (entre 1982 e 1994). Os
94 municpios emancipados em 1992 somavam, ento, um PIB de US$ 975.3
milhes (2,79% do RS); em 1994, alcanaram um PIB de US$ 1.229,9 (3,06% do
RS). O Grfico 11 a seguir, mostra a evoluo do PIB dos trs grupos de municpios
emancipados a partir da dcada de 80, desde as respectivas instalaes at o final de
1994.
97
GRFICO 11 EVOLUCO DO PIB DOS GRUPOS DE MUNICPIOS EMANCIPADOS

NO RS APS 1980 (Valores em milhes de US$)
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
GRUPO 82 GRUPO 88 GRUPO 92
PIB INICIAL PIB 1994
Fonte: Luiz Roque Klering
Finalizando este tema, Eduardo Giannetti da Fonseca, economista,

socilogo e professor do IBMEC (Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais),
coloca o grande entrave no processo que a questo do poder de arrecadar os
impostos, No Estado federativo, o poder de arrecadao tem de passar para os
Estados e municpios. O dinheiro no pode continuar sendo arrecadado pelo
governo central e depois distribudo de volta. Isso criou uma enorme
responsabilidade fiscal em Braslia e levou a um brutal aumento da carga tributria
no Pas. Passamos de uma carga tributria de 27% do PIB para 34% do PIB, ou
seja, um tero da renda nacional.
13. Anlise dos Municpios Brasileiros atravs do IDH-M
O critrio bsico implcito, at ento, utilizado na avaliao das dotaes por

governo, foi a equalizao da capacidade de gasto per capita, complementado pela
hiptese adicional de uma eventual necessidade de diferenciar as dotaes de acordo
com o tamanho. Conforme Prado (2001), estes critrios podem ser insatisfatrios,
principalmente devido elevada heterogeneidade nos nveis de renda entre
98
localidades e regies. As disparidades em desenvolvimento econmico podem tornar

necessria a diferenciao de dotaes entre localidades, pela maior dependncia
relativa dos servios pblicos local, assim como pela provvel maior participao
de famlias abaixo da linha de pobreza. Para avanar neste sentido, devemos tentar
avaliar at que ponto a distribuio de recursos fiscais adequada ao perfil
diferenciado de demandas sociais bsicas.
Prado (2001) ainda complementa: No h, efetivamente, indicadores simples

que apreendam o conjunto das necessidades bsicas, por estados ou regies
brasileiras, e muito menos por municpios. A considerao simultnea de mltiplos
indicadores setoriais envolve dificuldades empricas e metodolgicas. A nica
alternativa vivel a utilizao do IDH-M - ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal do IPEA. Este o nico instrumento que atribui a cada localidade um
ndice numrico que sintetiza um conjunto de indicadores sociais e pode, portanto,
atuar para ns como uma proxy imperfeita do perfil das demandas pelo gasto
pblico local.
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado no incio da dcada de

90 para o PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) pelo
conselheiro especial Mahbud ul Haq, objetiva medir o nvel de desenvolvimento
humano dos pases combinando trs componentes bsicos do desenvolvimento
humano: longevidade, educao e renda.
A metodologia de clculo do IDH envolve a transformao destas trs

dimenses em ndices de longevidade (IL), educao (IE) e renda (IR), que
variam entre 0 (pior) e 1 (melhor), e a combinao destes ndices em um nico
indicador sntese. Quanto mais prximo de 1 o valor deste indicador, maior ser o
nvel de desenvolvimento humano do pas ou regio.
Longevidade, que tambm reflete, entre outras coisas, as condies de sade

da populao, medida pela esperana de vida ao nascer;
99
Educao: medida por uma combinao da taxa de alfabetizao de adultos,

com peso 2/3, e da taxa combinada de matrcula nos trs nveis de ensino
(fundamental, mdio e superior) com peso 1/3;
Renda: medida pelo poder de compra da populao, baseado no PIB per

capita, expresso em dlar, ajustado ao custo de vida local para torn-lo
comparvel entre pases e regies, atravs da metodologia conhecida como
paridade do poder de compra (PPC).
A frmula geral para a construo desses ndices :
Valor observado valor mnimo

_________________________________________
ndice =
Valor mximo valor mnimo
Com base nestes valores e nos valores observados para os pases ou regio em
questo, calculam-se os ndices de longevidade, educao e renda.
ndice de Longevidade (IL)
O ndice de longevidade (ILi) do pas i, cuja esperana de vida ao nascer Vi,

obtido atravs da aplicao direta da frmula geral descrita acima, ou seja:
Vi 25
_________
ndice de Longevidade = ILi =
85 25
Para a aplicao da frmula bsica, adota-se como pior e melhor valores para
a esperana de vida, respectivamente, 25 e 85 anos.
100
ndice de Educao (IE)
Para obter o ndice de Educao (IEi) do pas i, cuja taxa de alfabetizao de

adultos Ai e cuja taxa combinada de matrcula Mi, primeiro so transformadas as
duas variveis em ndices usando a frmula geral acima, utilizando 0% e 100% como
valores limites:
Ai 0 Ai
ndice de Alfabetizao = IAi = __________ = ______
100 0 100
Mi 0 Mi
__________ = ______
ndice de Matrcula = IMi =
100 0 100
combinados os dois ndices, com os pesos referidos acima, temos:
2IAi + IMi
______________
ndice de Educao = IEi = 2/3 IAi + 1/3 IMi =
3
ndice de Renda (IR)
A construo do ndice de Renda (IRi) do pas i, cujo PIB per capita Yi,
parte da hiptese de que a contribuio da renda para o desenvolvimento humano
apresenta rendimento decrescentes. Essa hiptese incorporada ao clculo do IDH
atravs da funo logartmica, dada por:
ln(Yi) ln(100)
_________________________
ndice de Renda = IRi =
ln(40.000) ln(100)
onde o maior valor $40.000 PPC e o pior, $100 PPC. Todos os valores so em
dlar Paridade Poder de Compra, para garantir comparabilidade entre pases, sendo
que o valor da taxa de dlar PPC dado pelo Banco Mundial.
101
Desta forma o IDH do pas i, cujos ndices de longevidade, educao e renda

so, respectivamente, ILi, IEi e IRi, constitudo da mdia aritmtica simples dos
trs indicadores, dada pela frmula:
IDH = (1/3) (IE + IL + IR)
Como esses indicadores so expressos na escala de 0 (zero) a 1 (um), sua

mdia tambm est compreendida nesse intervalo. Os valores obtidos costumam ser
classificado em trs categorias, cujas faixas foram estabelecidas pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD.
0,0 < IDH < 0,5 Baixo Desenvolvimento Humano

0,5 < IDH < 0,8 Mdio Desenvolvimento Humano
0,8 < IDH < 1,0 - Alto Desenvolvimento Humano
De acordo com o PNUD, a medio do desenvolvimento humano atravs do

IDH identifica quanto se percorreu, quanto foi conseguido e quanto falta para
alcanar o desenvolvimento, ou seja: no uma medida de bem-estar, nem
tampouco de satisfao, mas uma medida de potncia. Quando se medem os
avanos, caminha-se na direo dos objetivos. O que importa, na realidade, so os
progressos alcanados e em que nveis foram atingidos. O que importa possibilitar
s populaes desamparadas o acesso ao desenvolvimento com maior rapidez.
No Brasil, o Escritrio Regional do PNUD patrocinou a elaborao de um

Relatrio Nacional de Desenvolvimento Humano, em 1996, e de um Atlas de
Desenvolvimento Humano, em 1998. Elaborado conjuntamente pelo IBGE e
Fundao Joo Pinheiro, o Atlas utiliza uma medida similar ao IDH, o IDH-M
(ndice de Desenvolvimento Humano Municipal), tendo a finalidade de reconstituir a
evoluo dos ndices de desenvolvimento humano em nvel municipal, no perodo de
1970 a 1991, tomando por base informaes levantadas pelos censos demogrficos.
Desde ento, o IDH-M passou a ser utilizado como referncia para o planejamento e
a avaliao de polticas e programa sociais no pas.
102
Para aferir o nvel de desenvolvimento humano de municpios as dimenses

utilizadas so as mesmas educao, longevidade e renda. Conforme o IPEA, alguns
dos indicadores usados so diferentes: Embora meam os mesmos fenmenos, os
indicadores levados em conta no IDH-M municipal so mais adequados para avaliar
as condies de ncleos sociais menores.
Conforme a Fundao Joo Pinheiro, uma utilizao adequada do IDH em

nvel municipal exige necessariamente que certas adaptaes sejam realizadas,
afirmando: A questo bsica que o IDH foi inicialmente idealizado para ser
calculado para uma sociedade razoavelmente fechada, tanto do ponto de vista
econmico (no sentido de que os membros da sociedade so os proprietrios de,
essencialmente, todos os fatores de produo) como ponto de vista demogrfico (no
sentido de que no h migrao temporria). Municpios, no entanto so espaos
geopolticos relativamente abertos e por este motivo foram realizadas algumas
adaptaes nos indicadores. Destas adaptaes promovidas define-se o IDH-M
(ndice de Desenvolvimento Humano Municipal).
Informa a referida fundao, que para adequao dos valores-limites da

frmula de obteno do IDH-Renda, os valores de $40.000 PPC e $100 PPC
estabelecidos pelo PNUD foram convertidos para os valores-limites de R$ 1.559,24 e
R$ 3,90, utilizando-se, para isso, a relao entre o PIB per capita em $PPC do Brasil
no ano de 2000 e a Renda Familiar per capita mdia mensal do Brasil, em reais,
apurada atravs do Censo Demogrfico 2000.
Para a avaliao da dimenso Educao, o clculo do IDH-M considera dois

indicadores, com pesos diferentes: taxa de alfabetizao de pessoas acima de 15 anos
de idade (com peso dois) e a taxa bruta de freqncia escola (com peso um). Para a
avaliao da dimenso Longevidade, o IDH-M considera o mesmo indicador do
IDH de pases: a esperana de vida ao nascer. Para a avaliao da dimenso Renda,
o critrio usado a renda municipal per capita, ou seja, a renda mdia de cada
residente no municpio.
103
Conforme o IPEA, o Brasil melhorou sua posio no ndice de

Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) nos ltimos 9 anos, passando de
0,709, em 1991, para 0,764, em 2000. A mudana demonstra avanos brasileiros nas
trs variveis que compem o IDH-M. Em comparao com 1991 (Mapa 6), o ndice
aumentou em todos os estados e em quase todos os municpios brasileiros. No ano
2000 (Mapa 7), do total de 5.507 municpios, 23 foram classificados de baixo
desenvolvimento, 4.910 de mdio e 574 de alto desenvolvimento humano. Na
classificao internacional, o Brasil continua sendo um pas de mdio
desenvolvimento humano.
Dos 5.507 municpios existentes no Brasil, 5.500, ou 99,87% aumentaram seu

IDH-M entre 1991 e 2000 (Mapas 8 e 9). A melhoria do IDH-M dos municpios que
em 1991 eram considerados de baixo desenvolvimento foi bastante alta: 97,7%
desses municpios, ou seja, 972 elevaram sua colocao e esto apresentando um
desenvolvimento mdio. A grande maioria tinha classificao mdia em 1991 e
assim permaneceu em 2000, apesar de seus ndices terem aumentado.
Enquanto em 1991, haviam 995 municpios considerados de baixo

desenvolvimento humano, em 2000, esse nmero caiu para 19. A quantidade de
municpios que passaram a ser classificados como de alto desenvolvimento tambm
foi grande: de 19, em 1991, esse nmero aumentou para 574, em 2000. Um dado que
chamou a ateno do IPEA nessa classificao que, em 1991, o municpio com
maior IDH-M, 0,847, no chegava ao ndice de pases como o Uruguai. J em 2000,
o municpio com maior IDH-M, So Caetano do Sul (SP) (0,919), equivale aos
pases de maior desenvolvimento humano, como Nova Zelndia.
Apesar dos importantes avanos, os dados mostram que ainda permanecem

imensas disparidades entre os piores e os melhores municpios. Em 1991, o maior e o
menor IDH-M eram, respectivamente 0,847 e 0,327. Em 2000, esses valores
melhoraram para 0,919 e 0,467.
104
MAPA 6 BRASIL, ESTADOS IDH-M (1991)
Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano
MAPA 7 BRASIL, ESTADOS IDH-M (2000)

105
MAPA 8 BRASIL, MUNICPIOS IDH-M (1991)
MAPA 9 BRASIL, MUNICPIOS IDH-M (2000)

106
14. Concluso
A. O Processo do Parcelamento do Territrio Brasileiro
Conforme visto no processo evolutivo da colonizao do Brasil, o municpio,

de origem romana e transportado para o Brasil pelos portugueses, foi sempre o ente
principal detentor das prerrogativas das gestes administrativas e prestadoras de
servios s comunidades aqui assentadas. Recentemente com a promulgao da
nova Constituio de 1998, o municpio saiu fortalecido como ente federativo,
adquirindo mais autonomia administrativa e novas atribuies na prestao de
servios comunidade.
Verificou-se que o parcelamento do territrio em municpios no um

movimento recente, aconteceu ao longo de toda a histria brasileira. Com os
governos militares, as Constituies de 64 e 67 estancaram este processo por longo
tempo ao estabelecer quesitos mais rigorosos para as emancipaes. Mais
recentemente na Constituio de 98 estes quesitos se tornaram mais flexveis
permitindo assim uma nova onde de criao de municpios at 1997. Paralisado
este processo em 1996, mediante dispositivo constitucional, aguarda nova
regulamentao pelo Congresso Nacional.
B. Demografia e Tamanho dos Municpios
Sob o ponto de vista demogrfico, chama a ateno o fato de a nova leva de

municpios criados a partir de 1993 apresentar populao mdia de 7.722 habitantes,
inferior, portanto, ao limite mximo da primeira faixa adotada para o clculo das
transferncias do FPM (10.188 habitantes). Na maioria dos estados essa mdia
ainda menor chegando, em alguns casos, a pouco mais de 3 mil habitantes (Amap e
Rio Grande do Sul). Isso evidencia que esto sendo criados municpios pequenos,
com potencial econmico varivel, haja vista, por exemplo, as diferenas de renda no
Amap e no Rio Grande do Sul.
107
Regionalmente, a maior incidncia de novos municpios criados ocorreu na

Regio Sul (185), seguida pelas Regies Sudeste e Norte (101 e 100,
respectivamente) conforme Tabela 2 e Tabela A do Anexo.
Nas Regies Sul e Sudeste, pelas caractersticas scio-econmica e cultural da

populao fica claro que as emancipaes foram motivadas principalmente pelo
interesse em gerir seus prprios destinos e se beneficiar do recebimento das parcelas
que lhes cabem oriundas das transferncias das unidades supra-nacionais,
independentes dos municpios de origem.
Nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, estes dois motivos foram de

muita importncia, mas a expanso das fronteiras agrcolas atravs do agronegcio, a
necessidade de encurtar distncias, estreitar relacionamentos entre o poder pblico e
a populao produtora com maior liberdade de gesto administrativa, tambm foi
motivao determinante de grande importncia. Desenvolver atividades
administrativas, prestar servios pblicos s comunidades em territrios
extremamente extensos, como o municpio de Altamira, certamente mais
dispendiosa e com maior dificuldade em garantir boa qualidade e eficincia.
C. Finanas Pblicas
Quanto ao aspecto das finanas pblicas dos municpios ficou claro que h
uma ntida vantagem dos pequenos municpios em relao aos mdios e grandes no
tocante renda per capita, uma vez que, por terem populao menor que 10.188
habitantes, recebem mais recursos proporcionais do FPM.
Srgio Prado (2001) bem como Gomes e Mac Dowell (2000) so muitos
contundentes neste aspecto ao afirmarem que os grandes beneficirios dos critrios
de repartio de recursos tributrios (especialmente federais) entre os municpios so
os de pequeno porte e, dentre estes, especialmente os de at 5 mil habitantes. Nos
ltimos anos, com a intensa criao de municpios e proliferao dos pequenos, tem
108
implicado uma transferncia de renda tributria cada vez maior para esses
municpios, pelo simples fato de que eles proliferam e de que h uma cota mnima,
por estado, para o recebimento do FPM pelos municpios.
Para uma melhor compreenso do impacto da criao de novos municpios

vale explicitar a equao usada para o clculo do valor da cota do municpio:
FPM Estado X Coeficiente Individual

Somatrio dos Coeficientes dos Municpios do Estado
Assim, o resultado da criao de novos municpios sobre os repasses de FPM

para os pr-existentes dado pelo aumento do denominador da equao, ou seja, a
um novo municpio reservado um percentual, dependendo da cota em que se
encaixe, do total dos recursos disponibilizados para o estado, em que, portanto,
aumenta o nmero de cotas que dividiro o volume determinado de recursos do FPM
do estado. Adicionalmente, o(s) municpio(s) sede(s) que cedeu(ram) territrio(s) e
populao perderiam, conseqentemente, recursos caso o nmero de habitantes cujo
domiclio passou a pertencer ao novo altere a sua cota do FPM.
No tocante ao assunto, capacidade de arrecadao, tanto no trabalho de

Gomes e Mac Dowell como no de Srgio Prado, ambos mostram que h graves
problemas no sistema de arrecadao de recursos prprios na maioria dos
municpios, principalmente nos intermedirios, e no somente nos pequenos
municpios. O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro constatou tambm
esta distoro de tributao na formao das receitas pblicas daquele estado.
Com a apresentao dos argumentos mostrados por estes especialistas, junto

ao da cientista poltica Aspsia Camargo da FGV, entendemos que falho o modelo
de arrecadao tributrio existente no Brasil, criando distores no recolhimento e
distribuio dentre seus membros federados, proporcionando as discusses sobre a
necessidade de se rever o federalismo nacional, ou seja, a repartio do bolo,
competncias federativas e diviso territorial.
109
D. Custos das Administraes Municipais
Alguns dos especialistas aqui citados, dentre eles Srgio Prado, Gomes &
Mac Dowell, Jos Eli da Veiga e Eduardo Gianetti da Fonseca, fazem crticas
negativas ao recente processo emancipatrio tendo em vista o crescente aumento dos
pequenos municpios aumentando custos das administraes pblicas com a criao
de novos cargos nos poderes executivos e, principalmente, dos legislativos
municipais.
Independente de ser ou no um ncleo urbano autnomo na condio de vila

ou distrito de municpio, servios de educao, transporte, sade e prestao de
servios pblicos como fornecimento de gua potvel, energia eltrica e iluminao
pblica, coleta e tratamento de esgoto, coleta e disposio de lixo, manuteno de
ruas e logradouros pblicos, so servios obrigatrios e dependem de mo de obra
comum e especializada que devem existir em qualquer local que tenha seres
humanos assentados. Para gerir estes servios h que se ter um grupo de dirigentes
ou administradores pblicos. Anteriormente eram administradas pelas equipes dos
executivos existentes nos municpios mes. Agora, obviamente, no novo municpio
criado, deve haver novos cargos para estes gestores.
Da mesma forma, quanto existncia do legislativo municipal,

evidentemente, com a criao de novos municpios haver o aumento de vereadores e
servidores de apoio ao funcionamento dessa casa, conseqentemente aumento de
servidores na folha de pagamento dos municpios.
A Constituio Federal e as Leis Orgnicas municipais vigentes conferem aos

municpios a autonomia para disciplinar o funcionamento dos legislativos
municipais, estabelecendo o nmero de servidores necessrios, sua remunerao e os
subsdios dos vereadores. Quanto determinao destes valores, a Constituio
Federal, no Artigo 29, Inciso IV regulamenta atualmente o nmero mnimo (9) e
mximo (55) de vereadores em funo do nmero da populao local, os limites de
custos dos legislativos municipais (de 5% a 8%), bem como os subsdios dos
110
vereadores. Ciente da existncia de distores e abusos, o Congresso Nacional j

procedeu a vrias alteraes neste dispositivo constitucional atravs das Emendas
Constitucionais no. 1 de 1992, no. 19 de 1998 e no. 25 de 2000, conforme reproduo
parcial nos anexos. Em recente promulgao de Resoluo do Tribunal Superior
Eleitoral (1/04/2004), conforme nova interpretao da Lei, estabeleceu nova
distribuio do nmero de vereadores para os municpios em funo das faixas
populacionais.
Portanto, j existe mecanismos disciplinadores destes parmetros e rgos

competentes para controle e fiscalizao do cumprimento destes dispositivos
constitucionais. Evidentemente que se as distores detectadas no foram
suficientemente corrigidas com as novas normas em vigor, outras correes devem
ser feitas e nos fruns adequados j existentes.
111

ATRAVS DOS INDICADORES IDH-M E IPRS
1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo 112

2. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IDH-M 124
3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IDH-M 126
4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS 139
5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IPRS 155
6. Anlise dos Novos Municpios Criados na Regio Administrativa
de Campinas atravs do IDH-M e IPRS 164
A. Engenheiro Coelho 178

B. Estiva-Gerbi 182
C. Holambra 185
D. Hortolndia 190
E. Saltinho 194
F. Tuiuti 197
G. Vargem 201
7. Concluso 205
112

ATRAVS DOS INDICADORES IDH-M E IPRS
Tendo como foco principal desta tese o estudo do processo de parcelamento

territorial do Estado de So Paulo, apresentaremos neste captulo, a ttulo de estudo
de caso, um detalhamento mais profundo dos municpios recentemente
desmembrados na Regio Administrativa de Campinas. A escolha desta regio se
justifica pelo fato de vivenciarmos o dia a dia do desenvolvimento de alguns destes
municpios tendo assim maior conhecimento dos mesmos, estarmos locados em
Campinas, portanto, maior proximidade e facilidade na obteno dos dados
necessrios para o estudo.
Destacamos nesta parte da tese a anlise dos municpios que deram origem e
aos municpios originados nas recentes emancipaes ocorridas no Estado e em
especial na Regio Administrativa. Utilizamos como indicadores para esta anlise o
IDH-M, j comentado no captulo anterior, e o IPRS (ndice Paulista de
Responsabilidade Social), desenvolvido pela Fundao SEADE especialmente para
aplicao no Estado de So Paulo.
1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo
No processo de subdiviso do territrio brasileiro destacamos o caso de So

Paulo; a capitania compreendia, no incio do sculo XVIII, os atuais territrios dos
Estados de So Paulo, Minas Gerais, Gois, Mato Grosso, Paran, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul, at a Colnia do Sacramento. Para atingir sua configurao
territorial atual, So Paulo passa, a partir de 1720, por constantes desmembramentos.
Primeiramente, para a formao da Capitania de Minas Gerais; em seguida, 1738
perde o territrio do atual Estado de Santa Catarina; 1742 Rio Grande do Sul; 1748
Mato Grosso, Gois e Tringulo Mineiro, que mesmo com a formao da Capitania
de Minas Gerais, continuou pertencente Capitania de So Paulo at esta data, e, por
ltimo, 1835 para a criao da Provncia do Paran, ficando em 1875 configurada
conforme Gravura 10. (IGC, 1995)
113
GRAVURA 10 PROVNCIA DE SO PAULO
Carta Ilustrada da Provncia de So Paulo

Dedicada a Sua Majestade o Imperador
Senhor D. Pedro II por Jules Martim 1875
Acervo da Biblioteca Mrio de Andrade. In: IGC 1995
Conforme o IGC (Instituto Geogrfico e Cartogrfico) (Gravura 10), para a

localizao dos municpios originrios do Estado de So Paulo, partiu-se daquelas
assim qualificados por Djalma Forjaz, que so: So Paulo, Guaratinguet, Taubat,
Iguape, So Vicente, Jundia, Mogi das Cruzes, Canania, Sorocaba e Ubatuba.
O IGC, aps estudos calcados em critrios metodolgicos, atravs de

pesquisas de dados a partir de fontes secundrias (bibliografia) e primrias
(legislao), esto sendo considerados originrios, no Estado de So Paulo, os
seguintes municpios (com as datas de criao entre parnteses): So Vicente (1532),
So Paulo (1560), Canania (1600), Mogi das Cruzes (1611), Ubatuba (1637) e
Taubat (1645) e Iguape (Sculo XVII), descartando, desta condio, os municpios
de Guaratinguet, Jundia e Sorocaba, tradicionalmente includos entre os
originrios.
Pode-se afirmar que, a partir destes sete municpios, se d o desmembramento

do Quadro Territorial Administrativo do Estado de So Paulo (IGC, 1995).
114
MAPA 10 ESTADO DE SO PAULO DIVISO MUNICIPAL - 1600
So Paulo, j em meados do sculo XX, apresentava um crescimento

acelerado, tanto em termos econmicos como populacionais. Este desenvolvimento
deveu-se expanso do caf, verificada a partir do ltimo quartel do sculo XIX,
associada imigrao estrangeira, instalando-se o complexo cafeeiro (ferrovias,
sistema bancrio, comrcio, etc.) fatores estes decisivos para o incio da ocupao
rural e urbana do Estado.
Consultando os Mapas 11, 12 e 13, constatamos que a Provncia de So Paulo

em 1700 possua 17 municpios. At 1870, So Paulo viu criarem-se 100 municpios
e nos ltimos vinte anos do sculo criaram-se mais 61, entrando So Paulo no sculo
XX com 161 municpios.
115

116
O processo de urbanizao e industrializao, que se iniciava, gerou a criao

de um grande nmero de municpios j nas primeiras dcadas do sculo XX. Em
1900 (Mapa 13), contava com 161 municpios, graas primeira expanso cafeeira,
que se estendeu de 1880 at por volta de 1910. Dos anos 10 at 1929, quando da
segunda expanso cafeeira, o Estado chegou a apresentar um total de 245 municpios
(Mapas 14, 15, 16 e 17). Esses desmembramentos refletiram a prpria expanso do
caf no territrio paulista e, por outro lado, a diversificao das atividades agrcolas,
em funo das crises cafeeiras.
O perodo 1930-1956, marcado pela expanso da indstria paulista, implicou

profundas alteraes nos movimentos populacionais e no processo de urbanizao. O
aumento no nmero de municpios foi expresso desse processo: criaram-se 180
municpios, totalizando 425 no Estado (Mapas 18, 19 e 20). Alm disso, formaram-
se grandes centros regionais e, no final dessa etapa, j se iniciava o processo de
concentrao na RMSP (FUNDAO SEADE, 1990).
117

118
MAPA 16 ESTADO DE SO PAULO - DIVISO MUNICIPAL - 1929
Carta Geral do Estado de So Paulo

Mostrando todos os trabalhos executados pela Commiso Geographica e Geolgica 1929
Acervo do Instituto Geogrfico e Cartogrfico

119

120
MAPA 20 ESTADO DE SO PAULO DIVISO ADMINISTRATIVA E JUDICIRIA -1950
Estado de So Paulo:
Diviso Administrativa e Judiciria de acordo com a Lei no. 233 de 24/12/1948-1950
Acervo do Instituto Geogrfico e Cartogrfico
A partir de 1960, inicia um perodo fortemente marcado pelo movimento de

grandes contingentes de migrantes interestaduais que se dirigiam, fundamentalmente,
cidade de So Paulo; alm disso, as novas formas de cultivo e produtividade
agrcola no Estado conduziram a um xodo rural do interior com destino capital.
As mudanas na estrutura produtiva do Estado, a partir de 1960, implicaram

para agricultura, uma modernizao nos padres de produo e, para a indstria, um
desenvolvimento mais acentuado, constituindo um parque produtor diversificado,
onde os ramos tradicionais foram perdendo peso relativo.
Os centros econmicos mais avanados do Estado foram beneficiados, j que

apresentavam condies para a instalao de indstrias e para a integrao do
mercado de trabalho rural e urbano, configurando ainda mais a inter-relao existente
entre as redes de cidades na estruturao do mercado regional. Neste perodo
121
criaram-se outros 147 municpios, completando assim 572 at 1980 (Mapas 21 e 22).
A Lei no 631/89 aprovou a criao de mais 11 municpios no interior paulista,
passando o Estado a contar com 583 municpios em 1990 (Fundao SEADE, 1990).
A partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal, e em 1989 com

a Constituio do Estado, onde se atriburam aos estados a responsabilidade de
disciplinar o processo emancipatrio dos municpios, muitos Distritos at ento
existentes fizeram suas emancipaes. A Lei no 7.664, de 30 de Dezembro de 1991,
criou mais 35 municpios no Estado de So Paulo, perfazendo o total de 618
unidades (Mapa 23). Posteriormente mais 27 municpios foram criados, sendo que
atualmente o Estado de So Paulo conta com o total de 645 municpios (Mapa 24).

122

123
A partir de novembro de 1938 a fevereiro de 1964 o processo de reviso do

quadro territorial e administrativo passa a ser sistematizado, vigorando a
periodicidade qinqenal, mediante estabelecimento de lei nica abrangendo os
distintos tipos de alteraes relativas a todos os municpios e distritos do Estado.
De fevereiro de 1964 a outubro de 1988 prevalece a Lei no. 8.092 de

28/02/1964, tendo sido criado apenas um municpio e vrios distritos em So Paulo,
atravs de leis estaduais isoladas, descaracterizando-se, a partir daquela data, a
periodicidade e a sistematizao do processo de reviso do quadro.
Em 1967, com a Lei Complementar Federal no. 1, de 9/11/67, confirmada pelo

Decreto-Lei Complementar no. 9, de 31/12/69, estas alteraes passam a ser
efetuadas quadrienalmente. Com a edio da Lei Complementar no. 521, de 23/10/87,
estas alteraes voltam a ter periodicidade anual.
A Constituio Federal de 1988 marca um perodo de alteraes profundas na

legislao de emancipaes. A periodicidade das alteraes passa a ser anual, delega-
124
se ao Estado, atravs de legislao prpria e especfica, a competncia para criar

municpios, outorgando a estes a atribuio de criar ou suprimir distritos, o que antes
era competncia dos Estados.
2. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IDH-M
Para iniciarmos anlise dos municpios no Estado de So Paulo atravs do

ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), apresentamos o quadro
resumo em que registramos a evoluo em percentual dos municpios e suas
populaes no perodo compreendido de 1991 a 2000, conforme expresso na Tabela
22 e nos Mapas 25 e 26.
TABELA 22 PARTICIPAO DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE IDH-M

1991 2000
IDH-M
Municpios Populao Municpios Populao
0,200 a 0,350 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0 %) 0 (0,0%)
0,350 a 0,500 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%)
0,500 a 0,650 34 (5,3%) 168.677 (0,5%) 3 (0,5%) 29.654 (0,1%)
0,650 a 0,800 598 (92,7%) 17.843.225 (56,5%) 467 (72,4%) 10.309.963 (27,8%)
0,800 a 1,000 13 (2,0%) 13.577.039 (43,0%) 175 (27,1%) 26.692.786 (72,1%)
Total 645 (100,%) 31.588.941 (100,%) 645 (100%) 37.032.403 (100,%)
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano
Dos 645 municpios do estado, 0 (0,0%) tinham valor entre 0,200 e 0,500; 34
(5,3%) tinham um valor entre 0,500 e 0,650; 598 (92,7%) tinham um valor entre
0,650 e 0,800 e 13 (2,0%) tinham um valor entre 0,800 e 1,000.
Em termos de populao, 0 (0,0%) pessoas viviam em municpios com um

IDH-M entre 0,200 e 0,500; 168.677 (0,5%) entre 0,500 e 0,650; 17.843.225 (56,5%)
entre 0,650 e 0,800 e 13.577.039 (43,0%) entre 0,800 e 1,000.
Em 1991 (Mapa 25), o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Mdio

do Estado era 0,778 (Tabelas 23 a 28). Dentre os municpios do Estado de So
Paulo, o municpio com o melhor ndice era guas de So Pedro, com um valor de
125
0,848, e o municpio com o pior era Ribeiro Branco, com um valor de 0,565.
Dos 645 municpios do estado, 0 (0,0%) tinham um valor entre 0,200 e 0,500;
3 tinham um valor entre 0,500 e 0,650; 467 (72,4%) tinham um valor entre 0,650 e
0,800 e 175 (27,1%) tinham um valor entre 0,800 e 1,000.
Em termos de populao, 0 (0,0%) pessoas viviam em municpios em um

IDH-M entre 0,200 e 0,500; 29.645 (0,1%) entre 0,500 e 0,650; 10.309.963 (27,8%)
entre 0,650 e 0,800 e 26.692.786 (72,1%) entre 0,800 e 1,000.
Em 2000 (Mapa 26), o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Mdio

do Estado era 0,820 (Tabelas 23 a 28). Dentre os municpios paulistas, o municpio
com o melhor ndice era So Caetano do Sul, com um valor de 0,919, e o municpio
com o pior era Itapirapu Paulista, com um valor 0,645.
MAPA 25 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS IDH-M (1991)

126
MAPA 26 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS IDH-M (2000)
3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo atravs do

IDH-M
As Tabelas 23 a 28, a seguir apresentadas representam todo o registro dos

indicadores dos municpios emancipados no Estado de So Paulo e dos municpios
de origem, a partir de 1990, nos parmetros analisados pelo IDH-M. Nestes quadros
esto apresentados os valores mdios e individualizados por cada indicador e
tambm os valores do Estado de So Paulo, assim como a posio relativa da
classificao no estado e no nvel nacional.
O Estado de So Paulo, nos perodos analisados 1991 e 2000, evoluiu

positivamente em todos os indicadores que compem o IDH-M registrando em
valores mdios crescimento que propiciou mudana de faixa classificatria de Mdio
Desenvolvimento (0,778) para Alto Desenvolvimento (0,820). Individualizando os
aspectos analisados, verificamos que em Renda (de 0,766 para 0,790) e Longevidade
127
(de 0,730 para 0,770), o estado ainda permanece na faixa de Mdio Desenvolvimento
Humano. No aspecto escolaridade o estado j pertencia ao nvel de Alto
Desenvolvimento em 1991 (0,837) subindo ainda mais em 2000 para 0,901.
Verificamos que pela coluna dos valores mdios todos os municpios,

rigorosamente, tiveram evoluo positiva em todos os indicadores, acompanhando o
que ocorreu com os valores do estado. Nas colunas onde se registram os valores
individualizados para cada indicador constatamos que na coluna Renda houve
alguma pequena queda em muito poucos municpios tanto nos de origem como nos
emancipados ou originados. A explicao para estes valores pode estar na ocorrncia
de crises conjunturais extemporneas localizadas em algum setor econmico bsico e
preponderante no municpio ou na regio dos mesmos. Os valores aferidos e suas
diferenas so extremamente pequenos e pouco representativos na evoluo do
municpio e na comparao com os da regio em que se inserem.
Dos indicadores que compem o IDH-M, o que mais nos chamou a ateno
no processo evolutivo dos municpios foi o da Escolaridade. Neste particular, o
resultado positivo se explica pelo fato de que o governo federal instituiu, neste
perodo, o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio), criado pela Emenda Constitucional no.
14 de 12/09/1996, programa este implantado a partir de 1998, que destinou valores
mensais regulares aos municpios a partir do nmero de alunos matriculados em suas
escolas da 1. 8. Srie, bem como recursos para a qualificao dos professores do
Ensino Fundamental. Dos recursos repassados para as prefeituras, apenas 1,5% do
total tem como origem a Unio, sendo que o restante 98,5% faz parte da arrecadao
dos Estados e Municpios, uma vez que, pela Constituio, devem aplicar em
educao 25% de suas receitas.
Quanto classificao dos municpios no ranking estadual, verificamos que

h um pequeno equilbrio entre os que caram e os que subiram, havendo muito
pouco que se mantiveram estveis. Deste pequeno equilbrio verificamos que houve
mais aumento de posio do que de perda, e estas variaes no foram muito
128
expressivas, salvo algumas excees. Alguns municpios se destacam positivamente

de todo o conjunto, tais como: Ilha Comprida (emancipado de Iguape e Canania),
passando de 310 para 147; So Roque (origem) de 191 para 59; guas de Santa
Brbara (origem) de 246 para 52; So Manuel (origem) 226 para 112; Torre de Pedra
(emancipado de Porangaba) de 596 para 336; Holambra (emancipado de Artur
Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina e Sto. Antonio de Posse) de 168 para 42; Saltinho
(emancipado de Piracicaba) de 36 para 9; Vargem (emancipado de Bragana
paulista) de 328 para 299; Paulistnia (emancipado de Agudos) de 596 para 366; Jos
Bonifcio (origem) de 177 para 75 e finalmente Ouroeste (emancipado de Guarani
dOeste) de 464 para 267.
No processo inverso, perdas de posies, destacam Guaratinguet (origem) de

18 para 72; Potim (emancipado de Guaratinguet) de 114 para 482; Tiet (origem) de
53 para 105; Jumirim (emancipado de Tiet) de 125 para 202; Artur Nogueira
(origem) de 100 para 193; Sumar (origem) de 141 para 169; Hortolndia
(emancipado de Sumar) de 191 para 240; Guatapar (emancipado de Ribeiro
Preto) de 130 para 346; Santa Cruz da Esperana (emancipado de Cajuru) de 120
para 209; Pedrinhas Paulista (emancipado de Cruzlia) de 12 para 66.
Quanto classificao no cenrio nacional verificamos que os municpios

paulistas (originrios e emancipados ou originados) perderam mais posies do que
ganharam. A explicao pode estar no fato de que os municpios de outros estados e
regies se desenvolveram proporcionalmente mais que os paulistas galgando
melhores posies no cenrio nacional o que muito bom e promissor que se tenha
havido ganhos de qualidade nas outras regies brasileira. Neste aspecto destacamos
alguns municpios paulistas que tiveram mudanas positivas e expressivas de
posio, so eles: Ilha Comprida (emancipado de Iguape e Canania) de 726 para
497; So Roque (origem) de 394 para 222; guas de Santa Brbara (origem) de 538
para 189; So Manuel (origem) de 488 para 385; Torre de Pedra (emancipado de
Porangaba) de 2080 para 1113; Holambra (emancipado de Artur Nogueira,
Cosmpolis, Jaguarina e Sto. Antonio de Posse) de 347 para 154; Saltinho
(emancipado de Piracicaba) de 61 para 25; Vargem (emancipado de Bragana
129
Paulista) de 2058 para 995; Paulistnia (emancipado Agudos) de 2080 para 1194;
Jos Bonifcio (origem) de 362 para 263 e finalmente Ouroeste (emancipado de
Guarani dOeste) de 1245 para 871.
Ainda sobre a classificao nacional, tivemos tambm municpios paulistas

que perderam muitas posies, e so nmeros muito expressivos. Destacamos:
Guaratinguet (origem) de 34 para 247; Potim (emancipado de Guaratinguet) de
246 para 1639; Tiet (origem) de 104 para 369; (Jumirim emancipado de Tiet) de
265 para 662; Artur Nogueira (origem) de 196 para 637; Sumar (origem) de 291
para 559; Hortolndia (emancipado de Sumar) de 394 para 792; Guatapar
(emancipado de Ribeiro Preto) de 275 para 1144; Santa Cruz da Esperana
(emancipado de Cajuru) de 257 para 689; Pedrinhas Paulista (emancipado de
Cruzlia) de 17 para 234.
Analisando as colunas que apresentam as classificaes dos municpios tanto

em So Paulo como no Brasil, constatamos uma grande variedade de movimentos
ascendente e descendente, ora os municpios (de origem e originados) crescem juntos
no estado e na unio, ora decrescem; em alguns casos o de origem cresce e o
originado decresce; e outros casos o originado cresce e o de origem decresce; em
casos de mais de um municpio originado de outro de origem o movimento
diferenciado, uns crescem outros decrescem e assim por diante. possvel verificar
que a maioria dos municpios que se destacaram positivamente no cenrio estadual
teve expressiva melhoria no nacional, e o oposto tambm verdadeiro, a maioria dos
municpios que tiveram expressiva piora na classificao estadual tiveram tambm
na nacional. Em alguns casos no houve relao com o municpio de origem,
ocorreram algumas coincidncias em que tanto os de origem como os originados
tiveram o mesmo comportamento.
130
TABELA 23 - ESTADO DE SO PAULO MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990: IDH-M

CLASSIFICAO CLASSIFICAO
MUNICPIOS DE MUNICPIOS MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE
REGIES ADMINISTRATIVAS UF BR
ORIGEM ORIGINADOS
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
BRASIL 0,709 0,764
Estado de So Paulo 0,778 0,820 0,766 0,790 0,730 0,770 0,837 0,901
R. Metropol. de So Paulo
Itapecerica da Serra 0,747 0,783 0,748 0,712 0,696 0,761 0,798 0,877 161 288 331 969
So Loureno da Serra 0,722 0,771 0,681 0,687 0,762 0,778 0,724 0,849 316 386 749 1285
01 Registro
Jacupiranga 0,714 0,76 0,650 0,706 0,695 0,743 0,797 0,830 364 468 914 1571
Cajati 0,700 0,751 0,605 0,631 0,773 0,814 0,723 0,807 464 529 1245 1838
Iguape 0,701 0,757 0,626 0,688 0,711 0,720 0,767 0,864 454 487 1219 1665
Ilha Comprida 0,723 0,803 0,666 0,736 0,680 0,787 0,824 0,886 310 147 726 497
02 Baixada Santista
Santos 0,838 0,871 0,825 0,873 0,775 0,788 0,913 0,952 3 3 3 5
Bertioga 0,739 0,792 0,721 0,744 0,717 0,749 0,780 0,882 211 220 452 741
03 So Jos dos Campos
Bananal 0,676 0,758 0,617 0,703 0,630 0,702 0,781 0,870 568 482 1770 1639
Arape 0,623 0,716 0,542 0,628 0,584 0,676 0,743 0,845 633 623 2812 2684
Lorena 0,767 0,807 0,720 0,740 0,713 0,761 0,868 0,921 56 126 121 422
Canas 0,700 0,753 0,582 0,640 0,735 0,761 0,784 0,857 464 521 1245 1782
Guaratinguet 0,791 0,818 0,769 0,773 0,734 0,761 0,870 0,920 18 72 34 247
Potim 0,755 0,758 0,756 0,642 0,712 0,761 0,798 0,870 114 482 246 1639
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero
131
TABELA 24 ESTADO DE SO PAULO MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990: IDH-M

REGIES MUNICPIOS DE MUNICPIOS MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE
UF BR
ADMINISTRATIVAS ORIGEM ORIGINADOS 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
BRASIL 0,709 0,764
04 Sorocaba
Itapetininga 0,739 0,786 0,704 0,738 0,688 0,748 0,825 0,872 211 272 452 896
Alambari 0,691 0,748 0,634 0,666 0,688 0,728 0,750 0,849 505 542 1434 1918
Mairinque 0,746 0,801 0,720 0,719 0,720 0,790 0,799 0,894 168 163 347 540
Alumnio 0,724 0,787 0,691 0,724 0,669 0,734 0,811 0,903 304 267 711 871
So Roque 0,743 0,820 0,721 0,783 0,697 0,783 0,812 0,893 191 59 394 222
Araariguama 0,694 0,770 0,644 0,708 0,674 0,734 0,763 0,868 494 397 1376 1315
Apia 0,664 0,716 0,615 0,631 0,626 0,673 0,750 0,845 593 623 2034 2684
Barra do Chapu 0,590 0,646 0,522 0,555 0,585 0,600 0,662 0,784 642 644 3285 3818
Itaca 0,577 0,650 0,511 0,554 0,585 0,600 0,634 0,797 643 642 3446 3768
Itapirapu Paulista 0,574 0,645 0,526 0,576 0,555 0,600 0,642 0,760 644 645 3479 3840
Itarar 0,684 0,732 0,638 0,677 0,639 0,671 0,775 0,849 542 603 1577 2367
Bom Sucesso de Itarar 0,594 0,693 0,540 0,603 0,550 0,670 0,692 0,805 641 638 3227 3107
Angatuba 0,701 0,762 0,663 0,695 0,690 0,741 0,751 0,850 454 453 1219 1523
Campina do Monte Alegre 0,689 0,742 0,636 0,660 0,687 0,728 0,743 0,839 512 569 1472 2089
guas de Santa Brbara 0,733 0,824 0,684 0,726 0,714 0,841 0,800 0,906 246 52 538 189
Iaras 0,687 0,742 0,618 0,661 0,672 0,716 0,770 0,849 528 569 1522 2089
Itapeva 0,688 0,745 0,656 0,692 0,639 0,692 0,770 0,852 519 557 1493 2005
Nova Campina 0,606 0,709 0,520 0,619 0,640 0,671 0,657 0,836 639 628 3048 2833
Taquariva 0,632 0,702 0,556 0,627 0,639 0,671 0,701 0,808 625 635 2667 2946
So Manuel 0,736 0,809 0,711 0,726 0,732 0,831 0,764 0,871 226 112 488 385
132
CONTINUAO DA TABELA 24
Pratnia 0,681 0,745 0,643 0,697 0,658 0,702 0,743 0,835 552 557 1639 2005
Tatu 0,730 0,794 0,702 0,742 0,675 0,774 0,813 0,865 263 209 589 689
Quadra 0,683 0,755 0,609 0,664 0,718 0,774 0,723 0,827 546 502 1603 1713
Porangaba 0,678 0,768 0,617 0,690 0,646 0,785 0,770 0,829 563 408 1717 1367
Torre de Pedra 0,662 0,777 0,604 0,659 0,646 0,774 0,735 0,899 596 336 2080 1113
Capo Bonito 0,663 0,716 0,640 0,644 0,602 0,673 0,748 0,830 594 623 2058 2684
Ribeiro Grande 0,608 0,705 0,512 0,622 0,644 0,688 0,669 0,805 638 633 3024 2899
Tiet 0,769 0,810 0,749 0,785 0,726 0,761 0,831 0,883 53 105 104 369
Jumirim 0,753 0,795 0,661 0,715 0,785 0,812 0,814 0,859 125 202 265 662
133

MUNICPIOS DE MUNICPIOS MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE
REGIES ADMINISTRATIVAS UF BR
ORIGEM ORIGINADOS
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
BRASIL 0,709 0,764
05 Campinas
Artur Nogueira 0,760 0,796 0,725 0,734 0,764 0,801 0,791 0,853 100 193 196 637
Engenheiro Coelho 0,734 0,792 0,677 0,724 0,777 0,793 0,749 0,858 236 220 518 741
Artur Nogueira 0,760 0,796 0,725 0,734 0,764 0,801 0,791 0,853 100 193 196 637
Cosmpolis 0,756 0,799 0,708 0,726 0,742 0,787 0,817 0,884 109 176 237 576
Jaguarina 0,764 0,829 0,753 0,772 0,742 0,839 0,797 0,877 73 34 151 136
Santo Antonio de Posse 0,763 0,843 0,714 0,735 0,721 0,793 0,763 0,843 246 240 538 792
Holambra 0,746 0,827 0,723 0,801 0,742 0,805 0,773 0,876 168 42 347 154
Sumar 0,751 0,800 0,689 0,720 0,759 0,805 0,806 0,874 141 169 291 559
Hortolndia 0,743 0,790 0,678 0,700 0,742 0,787 0,808 0,883 191 240 394 792
Mogi-Gua 0,762 0,813 0,717 0,752 0,740 0,800 0,830 0,886 86 92 174 316
Estiva-Gerbi 0,744 0,794 0,675 0,694 0,777 0,805 0,780 0,882 183 209 377 689
Piracicaba 0,789 0,836 0,760 0,795 0,750 0,799 0,857 0,913 22 22 42 88
Saltinho 0,781 0,851 0,742 0,776 0,767 0,872 0,835 0,906 36 9 61 25
Bragana Paulista 0,763 0,820 0,739 0,772 0,741 0,801 0,808 0,887 81 59 164 222
Tuiuti 0,686 0,763 0,611 0,686 0,741 0,792 0,706 0,811 533 445 1539 1498
Vargem 0,719 0,782 0,684 0,693 0,789 0,828 0,685 0,824 328 299 2058 995
06 Ribeiro Preto
Ribeiro Preto 0,822 0,855 0,798 0,823 0,800 0,823 0,869 0,918 4 6 6 19
Guatapar 0,752 0,776 0,735 0,684 0,749 0,792 0,772 0,851 130 346 275 1144
Cajuru 0,725 0,783 0,680 0,714 0,717 0,773 0,778 0,862 298 288 693 969
Santa Cruz da Esperana 0,754 0,794 0,670 0,686 0,811 0,831 0,781 0,865 120 209 257 689
Pitangueiras 0,709 0,764 0,687 0,690 0,717 0,746 0,722 0,855 401 437 1029 1469
Taquaral 0,714 0,765 0,715 0,681 0,717 0,771 0,709 0,842 364 431 914 1450
134
07 Bauru
Lenis Paulista 0,750 0,813 0,723 0,751 0,717 0,807 0,809 0,881 146 92 300 316
Borebi 0,698 0,746 0,627 0,664 0,717 0,763 0,749 0,812 478 552 1287 1977
Agudos 0,724 0,786 0,665 0,705 0,718 0,763 0,790 0,889 304 272 711 896
Paulistnia 0,662 0,774 0,585 0,667 0,725 0,856 0,676 0,800 596 366 2080 1194
135

MUNICPIOS DE MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE
REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS ORIGINADOS UF BR
ORIGEM
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
BRASIL 0,709 0,764

08 So Jos do Rio Preto

So Jos do Rio Preto 0,792 0,834 0,781 0,814 0,748 0,772 0,848 0,916 17 25 32 95
Ipigu 0,733 0,790 0,666 0,697 0,791 0,829 0,743 0,844 246 240 538 792
Urnia 0,732 0,765 0,652 0,689 0,739 0,761 0,804 0,844 255 431 556 1450
Aspsia 0,658 0,738 0,590 0,651 0,639 0,747 0,745 0,815 602 583 2172 2193
Santa Salete 0,717 0,772 0,598 0,650 0,776 0,824 0,777 0,842 342 378 845 1260
So Francisco 0,699 0,758 0,591 0,655 0,776 0,800 0,729 0,820 473 482 1270 1639
Dirce Reis 0,649 0,737 0,600 0,648 0,639 0,747 0,707 0,815 612 589 2355 2234
Catanduva 0,787 0,833 0,744 0,767 0,802 0,840 0,816 0,891 25 29 46 105
Elisirio 0,701 0,764 0,646 0,668 0,766 0,784 0,690 0,840 454 437 1219 1469
Itajob 0,739 0,798 0,667 0,695 0,785 0,855 0,766 0,843 211 179 452 597
Marapoama 0,718 0,780 0,620 0,673 0,785 0,849 0,748 0,817 335 313 823 1040
Paranapu 0,709 0,775 0,619 0,687 0,742 0,824 0,766 0,814 401 355 1029 1169
Mespolis 0,643 0,732 0,558 0,640 0,639 0,747 0,731 0,810 617 603 2473 2367
Trs Fronteiras 0,693 0,761 0,615 0,686 0,685 0,763 0,778 0,835 498 458 1394 1544
Nova Cana Paulista 0,635 0,726 0,547 0,634 0,639 0,747 0,719 0,796 623 616 2619 2499
Tabapu 0,727 0,771 0,699 0,693 0,735 0,775 0,747 0,846 282 386 648 1285
Novais 0,701 0,759 0,631 0,642 0,766 0,789 0,705 0,845 454 475 1219 1604
Votuporanga 0,766 0,817 0,704 0,779 0,769 0,782 0,824 0,890 60 75 126 263
Parisi 0,663 0,756 0,585 0,676 0,675 0,752 0,728 0,840 594 497 2058 1692
Jales 0,750 0,804 0,709 0,741 0,717 0,786 0,824 0,884 146 142 300 478
136
Pontalinda 0,649 0,731 0,590 0,626 0,639 0,747 0,718 0,819 612 605 2355 2394
Vitria Brasil 0,704 0,747 0,604 0,650 0,753 0,787 0,756 0,805 439 550 1145 1947
Jos Bonifcio 0,745 0,817 0,695 0,746 0,782 0,840 0,759 0,866 177 75 362 263
Ubarana 0,694 0,752 0,613 0,649 0,770 0,776 0,700 0,830 494 524 1376 1808
Planalto 0,707 0,744 0,635 0,683 0,728 0,737 0,758 0,812 416 562 1080 2038
Zacarias 0,708 0,777 0,613 0,653 0,769 0,850 0,742 0,829 406 336 1052 1113
Guarani DOeste 0,700 0,757 0,617 0,666 0,712 0,769 0,770 0,837 464 487 1245 1665
Ouroeste 0,700 0,787 0,649 0,695 0,681 0,784 0,769 0,883 464 267 1245 871
09 Araatuba
Araatuba 0,787 0,848 0,749 0,811 0,758 0,825 0,854 0,909 25 12 46 38
Santo Antonio do Aracangu 0,688 0,754 0,609 0,665 0,697 0,741 0,757 0,856 519 511 1493 1744
Coroados 0,731 0,802 0,655 0,692 0,796 0,835 0,741 0,880 261 153 572 516
Brejo Alegre 0,654 0,748 0,617 0,656 0,675 0,766 0,670 0,822 607 542 2259 1918
Turiba 0,737 0,800 0,667 0,689 0,796 0,849 0,747 0,862 222 169 479 559
Lourdes 0,677 0,737 0,639 0,657 0,675 0,717 0,716 0,837 566 589 1741 2234
General Salgado 0,733 0,762 0,697 0,704 0,705 0,727 0,798 0,855 246 453 538 1523
So Joo de Iracema 0,677 0,761 0,613 0,672 0,688 0,763 0,729 0,848 566 458 1741 1544
Nova Castilho 0,709 0,761 0,622 0,631 0,759 0,785 0,746 0,868 401 458 1029 1544
Pereira Barreto 0,747 0,788 0,685 0,699 0,768 0,795 0,787 0,871 161 256 331 838
Ilha Solteira 0,813 0,850 0,746 0,769 0,772 0,847 0,922 0,934 5 10 9 29
Suzanpolis 0,687 0,743 0,627 0,648 0,721 0,763 0,712 0,817 528 566 1522 2057
137

REGIES MUNICPIOS DE MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE
MUNICPIOS ORIGINADOS UF BR
ADMINISTRATIVAS ORIGEM
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
BRASIL 0,709 0,764
10 Presidente Prudente
Presidente Prudente 0,794 0,846 0,760 0,804 0,766 0,810 0,856 0,924 16 14 29 43
Emilianpolis 0,679 0,751 0,609 0,698 0,693 0,739 0,735 0,816 562 529 1694 1838
Teodoro Sampaio 0,705 0,757 0,657 0,696 0,695 0,739 0,763 0,836 430 487 1124 1665
Euclides da Cunha Paulista 0,683 0,738 0,578 0,603 0,741 0,783 0,730 0,827 546 583 1603 2193
Rosana 0,751 0,815 0,692 0,723 0,711 0,810 0,850 0,911 141 83 291 288
Luclia 0,727 0,782 0,657 0,701 0,746 0,767 0,778 0,878 282 299 648 995
Pracinha 0,662 0,744 0,567 0,620 0,744 0,818 0,676 0,795 596 562 2080 2038
Iep 0,697 0,750 0,632 0,679 0,698 0,719 0,761 0,853 482 533 1307 1864
Nantes 0,639 0,722 0,581 0,655 0,680 0,719 0,655 0,793 622 620 2547 2583
Santo Anastcio 0,730 0,792 0,672 0,702 0,722 0,810 0,796 0,865 263 220 589 741
Ribeiro dos ndios 0,708 0,754 0,634 0,633 0,752 0,783 0,738 0,845 406 511 1052 1744
11 R. A. Marlia
Tup 0,746 0,800 0,716 0,752 0,702 0,765 0,819 0,884 168 169 347 559
Arco-Iris 0,667 0,708 0,618 0,616 0,668 0,716 0,715 0,793 587 630 1967 2848
Chavantes 0,695 0,776 0,641 0,709 0,732 0,771 0,712 0,848 487 346 1353 1144
Canitar 0,643 0,738 0,559 0,637 0,702 0,763 0,668 0,815 617 583 2473 2193
Cruzlia 0,739 0,786 0,678 0,697 0,742 0,795 0,796 0,865 211 272 452 896
Pedrinhas Paulista 0,804 0,819 0,804 0,754 0,781 0,810 0,828 0,892 12 66 17 234
Santa Cruz do Rio Pardo 0,752 0,811 0,698 0,749 0,762 0,808 0,797 0,876 130 102 275 356
Esprito Santo do Turvo 0,680 0,755 0,640 0,666 0,667 0,763 0,734 0,835 558 502 1667 1713
Assis 0,774 0,829 0,727 0,773 0,742 0,810 0,853 0,905 48 34 84 136
Tarum 0,710 0,775 0,626 0,687 0,742 0,759 0,761 0,878 393 355 997 1169
Glia 0,655 0,745 0,607 0,679 0,662 0,748 0,695 0,808 606 557 2241 2005
Ferno 0,640 0,748 0,540 0,670 0,652 0,748 0,728 0,825 621 542 2533 1918
138
REGIES MUNICPIOS DE MUNICPIOS MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE CLASSIFICAO UF CLASSIFICAO BR

ADMINISTRATIVAS ORIGEM ORIGINADOS 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
BRASIL 0,709 0,764

12 Central
Araraquara 0,789 0,830 0,758 0,790 0,752 0,786 0,857 0,915 22 33 42 130
Motuca 0,716 0,761 0,687 0,681 0,750 0,772 0,711 0,831 349 458 863 1544
Gavio Peixoto 0,726 0,763 0,677 0,667 0,750 0,772 0,752 0,851 289 445 669 1498
Boa Esperana do Sul 0,692 0,755 0,658 0,688 0,668 0,754 0,749 0,822 502 502 1410 1713
Trabij 0,658 0,755 0,630 0,683 0,659 0,754 0,684 0,828 602 502 2172 1713
13 Barretos
Cajob 0,742 0,775 0,696 0,674 0,766 0,789 0,765 0,862 197 355 409 1169
Embaba 0,741 0,757 0,712 0,661 0,763 0,765 0,747 0,846 199 487 425 1665
139
4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS
O ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), criado pela Assemblia

Legislativa do Estado de So Paulo, um sistema de indicadores scio-econmicos
referidos a cada municpio do Estado de So Paulo tendo como objetivo apresentar
dados que permitam o acompanhamento da situao social e econmica desses
municpios e que subsidiem a formulao e a avaliao de polticas pblicas em
mbito municipal.
O IPRS compartilha com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),

concebido e divulgado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), o entendimento de que o desenvolvimento humano um processo
complexo que, ao lado dos aspectos econmicos, deve igualmente considerar as
dimenses relativas vida social e qualidade de vida dos indivduos. Assim, o
IPRS compe-se, tal como o IDH, das dimenses renda, longevidade e escolaridade e
foi proposto como um dilogo com o paradigma do desenvolvimento humano.
Conforme a Fundao SEADE, o projeto paulista, no entanto, alm de adaptar o IDH
s condies particulares do Estado de So Paulo, incorpora trs importantes
inovaes:
contm indicadores que buscam caracterizar variaes num prazo mais

curto,a cada dois anos, do que os componentes do IDH, dez anos;
evita a atribuio de pesos s trs dimenses e a construo de uma mdia

que as sintetize, mas considera grupos de municpios com caractersticas
comuns, o que possibilita a imediata identificao dos principais problemas
econmicos e sociais de um determinado municpio; e
adota uma estrutura de escalas compatvel com as caractersticas do Estado

de So Paulo, razo pela qual detecta e apresenta um quadro muito mais
complexo e detalhado da diversidade dos municpios paulistas do que o
revelado pelo IDH.
140
Complementando estes conceitos, acrescenta que o IPRS acompanha o

paradigma que sustenta o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), proposto pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A diferena entre
eles assim avaliada: A operacionalizao de ambos apresenta diferenas
substanciais, uma vez que o IPRS busca gerar indicadores de curto prazo e evitar os
inconvenientes de utilizar um ndice sinttico baseado numa mdia das dimenses
que o compem.
Um aspecto importante que levou a Assemblia Legislativa do Estado

desenvolver este indicador tem no fato de que considera a metodologia adotada para
o clculo do IDH-M possuir limitaes importantes que o IPRS busca superar, assim
expresso: Em primeiro lugar, devido s variveis utilizadas, originrias do Censo
Demogrfico, s se pode atualizar o IDH a cada dez anos, perodo excessivamente
longo para quem pretende acompanhar e subsidiar a formulao de polticas
pblicas. Em segundo lugar, a elaborao de um ranking por meio do clculo das
mdias dos indicadores das trs dimenses do IDH, se facilita a comunicao de
seus resultados, dificulta a avaliao da real situao do municpio em cada uma
daquelas dimenses. Para superar tais limitaes, o IPRS, preservando o paradigma
do desenvolvimento humano e as trs dimenses do IDH, buscou identificar fontes
alternativas de dados, em especial registros administrativos, que possibilitassem a
atualizao mais freqente do indicador e construiu, por meio de tcnicas
estatsticas multivariadas, agrupamentos de municpios em situaes
socioeconmicas, evitando o clculo de um valor mdio para cada municpio.
O IPRS constitudo ento das dimenses escolaridade, longevidade e

riqueza municipal. As variveis selecionadas que compem cada dimenso e a
estrutura de pesos adotada so descritas a seguir:
Escolaridade:
Porcentagem de matrculas de Ensino Fundamental oferecidas pela rede

municipal (3%)
Porcentagem de jovens de 15 a 19 anos que concluram o ensino
141
fundamental (26%)
Porcentagem de jovens de 20 a 24 anos que concluram o ensino mdio
(24%)
Porcentagem de crianas de 10 a 14 anos alfabetizadas (24%)
Porcentagem de jovens de 15 a 24 anos alfabetizados (23%)
Longevidade:
Mortalidade infantil (30%)

Mortalidade perinatal (30%)
Mortalidade de adultos de 15 a 39 anos (20%)
Mortalidade de adultos de 60 anos e mais (20%)
Riqueza Municipal:
Consumo de energia eltrica residencial por ligao (44%)

Consumo de energia eltrica no comrcio, agricultura e servios, por
ligao (23%)
Remunerao mdia dos trabalhadores com vnculo empregatcio formal
(19%)
Valor adicionado fiscal per capita (14%)
Os valores limites de corte para a definio da escala do IPRS so

considerados dentro de uma faixa de 0 a 100 pontos, conforme os seguintes
parmetros:
1997 2000
Riqueza Municipal:
Baixa: At 49 At 49
Alta: 50 e mais 50 e mais
Longevidade:
Baixa: At 59 At 64
Mdia: De 60 a 69 De 65 a 71
142
1997 2000
Escolaridade:
Baixa: At 59 At 78
Mdia: De 60 a 69 De 79 a 85
A Fundao SEADE ressalva que, em 2000, os limites de corte foram maiores

que os adotados em 1997, nos casos das dimenses longevidade e, principalmente,
escolaridade, que podia dificultar anlises comparativas entre os grupos, mas no
entre os municpios deveu-se ao fato que, nessas duas dimenses em especial
na de escolaridade, os progressos verificados em praticamente todos os municpios
paulistas foram to acentuados que os limites adotados em 1997 mostraram-se
incapazes de diferenciar aqueles grupos.
Nos Mapas 27, 28 e 29, apresentamos a evoluo dos municpios no Estado

de So Paulo, no perodo de 92 a 97, nos parmetros que compem este indicador.
Analisando os referidos mapas, verificamos que houve discreta melhoria na

avaliao dos municpios do Estado nos parmetros riqueza e longevidade; no
quesito educao, a melhoria muito significativa, provavelmente pelas mesmas
razes, implantao do Fundef, j comentadas anteriormente quando da anlise do
IDH-M.
143
MAPA 27 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS - IPRS: RIQUEZA 1992 1997
Fonte: Fundao SEADE

144
MAPA 28 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS - IPRS: LONGEVIDADE 1992 1997
Fonte: Fundao SEADE

145
MAPA 29 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS - IPRS: ESCOLARIDADE 1992 1997
Fonte: Fundao SEADE

146
De acordo com os critrios utilizados pela Fundao SEADE, do cruzamento

das dimenses e variveis consideradas, bem como os grupos escolares atingidos,
os municpios paulistas foram classificados em cinco grupos, conforme descrio
das caractersticas de cada grupo, a seguir apresentado e registrados nos Mapas 30,
31 e 32 de acordo com a evoluo nos anos de 1992, 1997 e 2000 respectivamente.
Grupo 1 Plos centro de atrao incorpora os municpios localizados

ao longo dos principais eixos rodovirios do Estado (Vias Anhanguera e
Presidente Dutra), que se interceptam no municpio de So Paulo.
Grupo 2 Economicamente Dinmicos e Baixo Desenvolvimento Social

correspondem aos municpios que, embora com nveis de riqueza elevados,
no so capazes de atingir bons indicadores sociais. So basicamente os
municpios situados nas reas metropolitanas do Estado e em seu entorno.
Grupo 3 Saudveis e de Baixo Desenvolvimento Econmico

caracteriza-se pela presena de municpios com nvel de riqueza baixo, mas
com bons indicadores nas demais dimenses. Abrange a maioria daqueles
localizados no norte e no oeste paulista.
Grupo 4 Baixo Desenvolvimento Econmico e em Transio Social

agrega os municpios com nvel de riqueza baixo, mas com nveis mdios de
longevidade e conhecimento. composto por vrios municpios dispersos no
oeste paulista e se concentra no centro e na fronteira nordeste do Estado, no
Vale do Paraba e no entorno do Vale do Ribeira.
Grupo 5 Baixo Desenvolvimento Econmico e Social composto pelos

municpios em pior situao no IPRS o grupo que possui os municpios
em pior situao. Est concentrado no Vale do Ribeira, mas inclui tambm
municpios localizados na zona serrana do Vale do Paraba e na regio central
do Estado.
147
MAPA 30 ESTADO DE SO PAULO - GRUPO DE MUNICPIOS: IPRS 1992
Fonte: Fundao SEADE
MAPA 31 ESTADO DE SO PAULO - GRUPO DE MUNICPIOS:IPRS 1997
Fonte: Fundao SEADE

148
MAPA 32 ESTADO DE SO PAULO - GRUPO DE MUNICPIOS: IPRS 2000
Fonte: Fundao SEADE
Conforme verificamos no Grfico 12, o Estado de So Paulo, em seu

conjunto, apresentou desempenho diferenciado segundo as dimenses do IPRS. No
caso da riqueza registrou-se aumento entre 1992 e 199716 e estabilidade no perodo
subseqente. A dimenso longevidade manteve trajetria de crescimento ao longo
dos dois perodos e a dimenso escolaridade elevou-se de forma expressiva tambm
nos dois perodos.
16
Conforme a Fundao SEADE, os anos que aparecem nos grficos, relacionam-se com os anos de referncia do IPRS.
Apenas na dimenso riqueza, esses anos coincidem com os anos de referncia das variveis originais. Na dimenso
longevidade, para o IPRS-97, as taxas de mortalidade referem-se mdia do perodo 1997-99 e, para o IPRS-2000, do perodo
1999-2001. Na dimenso escolaridade, os anos de referncia das variveis originais so 1996 e 2000, respectivamente s duas
edies do IPRS.
149
GRFICO 12 ESTADO DE SO PAULO - DIMENSO DO IPRS: 1992-2000
Fonte: Fundao SEADE
Apresentamos a seguir, a diviso do Estado de So Paulo em Regies

Administrativas (Mapa 33) seguido dos Grficos 13, 14 e 15, acompanhado dos
respectivos mapas do Estado (Mapas 34, 35, 36, 37, 38 e 39) representativos do
desempenho das diversas Regies Administrativas do Estado de So Paulo nas
dimenses que compem o IPRS paulista.
Verificamos que apenas as Regies Metropolitanas de So Paulo e da Baixada

Santista ampliaram seu escore de riqueza, enquanto as demais registraram reduo
ou estabilidade nesta dimenso.
Sob a perspectiva da longevidade, o conjunto do Estado de So Paulo

apresentou progressos importantes em todas as Regies Administrativas sem
nenhuma exceo, como pode ser observado, entre 1997 e 2000.
No que diz respeito dimenso escolaridade, os avanos registrados no

conjunto do Estado foram excepcionais. Consultando o Grfico 15, veremos que o
escore mdio desta dimenso passou de 53 em 1992 para 71 em 1997 e atingiu 87 em
2000.
150
MAPA 33 REGIES ADMINISTRATIVAS DO ESTADO DE SO PAULO
Fonte: Fundao SEADE Edison Favero
GRFICO 13 - ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: RIQUEZA 1997-2000
Fonte: Fundao SEADE

151
MAPA 34 ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: RIQUEZA 1992
Fonte: Fundao SEADE
MAPA 35 - ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: RIQUEZA 1997
Fonte: Fundao SEADE

152
GRFICO 14 - ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: LONGEVIDADE

1997-2000
Fonte: Fundao SEADE
MAPA 36 ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS:

LONGEVIDADE 1993
Fonte: Fundao SEADE

153
MAPA 37 ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS:

LONGEVIDADE 1997 - 1999
Fonte: Fundao SEADE
GRFICO 15 - ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: ESCOLARIDADE

1997-2000
Fonte: Fundao SEADE

154
MAPA 38 ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: ESCOLARIDADE

1991
Fonte: Fundao SEADE
MAPA 39 ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS: ESCOLARIDADE

1996
Fonte: Fundao SEADE

155
5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo atravs do

IPRS.
As Tabelas 29 a 35, representam todo o registro dos indicadores dos

municpios emancipados no Estado de So Paulo e dos respectivos municpios de
origem, nos parmetros analisados pelo IPRS bem como a posio relativa aos
grupos, a partir de 1990.
Individualizando a anlise para cada municpio (origem ou originados), no

parmetro Riqueza, verificamos que todos cresceram bem no primeiro perodo (de
1992 a 1997), havendo pequena queda no segundo perodo (1997 a 2000),
comportamento similar ao ocorrido no Estado e nas Regies Metropolitanas como
um todo, denotando que o motivo pode ter sido de conjuntura econmica estrutural
tanto a nvel estadual como nacional, no apenas local. Verifica-se que houve
crescimento em todos os municpios nos dois perodos de 1992 a 2000, a queda
verificada foi pequena e em poucos municpios e apenas no segundo perodo.
Registramos que para os municpios emancipados os dados existentes so de 1997 e
2000 no existindo no perodo registrado at 1992.
No parmetro Longevidade, a grande maioria dos municpios teve os valores

deste indicador aumentado nos perodos analisados sendo as maiores diferenas no
primeiro perodo e menores no segundo perodo. A maior incidncia de municpios
que tiveram diminuio deste parmetro esto localizados nas Regies
Metropolitanas de So Jos do Rio Preto, Araatuba, Presidente Prudente e Marlia,
todos na regio centro-oeste paulista.
Quanto Escolaridade, verificamos que praticamente todos os municpios

tiveram crescimento acentuado nos dois perodos analisados. Apenas dois municpios
tiveram redues nos valores apresentados no perodo de 96 a 2000, so eles Canas
(de 72 para 63) e Pracinha (de 74 para 66).
A anlise deste parmetro mostrou a existncia de uma grande

156
heterogeneidade de resultados dentre os valores de crescimento, registrando que os

municpios de origem foram avaliados em trs ocasies distintas (91, 96 e 2000),
enquanto os originados em apenas duas (96 e 2000).
Destes dados podemos constatar que a diversidade de crescimento, ocorrido

entre os perodos, ora acontecia mais entre os municpios de origem, ora entre os
originados. Em alguns casos os ndices maiores estavam entre os de origem, em
outros entre os originados. Constatamos na maioria das ocorrncias, que os
municpios de origem sempre tiveram indicadores mais altos que seus originados, e
que, no segundo perodo essas diferenas diminuram. Verificamos tambm, que
alguns municpios originados tinham valores maiores que os de sua origem. Tal
explicao pode estar relacionada ao fato de que, na subdiviso, unidades escolares
de forte impacto educacional foram responsveis por esta disparidade de nmeros,
tais como Ilha Solteira, e Engenheiro Coelho, recentemente emancipados, ficaram
com os campis universitrios da UNESP e UNASP, respectivamente.
157
TABELA 29 ESTADO DE SO PAULO - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990: IPRS

GRUPO RIQUEZA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE
REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS
92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
Estado de So Paulo 53 60 60 57 60 65 53 71 87
R. Metropolitana de So Paulo - - - 60 67 68 54 59 63 51 74 88
Itapecerica da Serra 2 2 2 56 67 69 41 48 55 39 60 74
So Loureno da Serra - 2 2 - 58 62 60 58 70 - 52 72
01 - Registro - - - 29 36 36 53 55 61 41 57 73
Jacupiranga 5 5 5 30 33 33 56 50 60 45 57 74
Cajat - 5 5 - 37 39 59 56 61 - 56 71
Iguape 5 4 4 23 31 31 54 61 58 47 54 81
Ilha Comprida - 4 3 - 34 29 60 59 65 - 63 86
02 - R. Metro. Baixada Santista - - - 48 54 55 47 52 56 58 70 85

Santos 1 1 1 56 66 70 50 57 63 80 90 94
Bertioga - 2 2 - 53 53 43 48 60 - 48 69
03 - So Jos dos Campos - - - 50 57 57 55 57 62 56 70 89

Bananal 4 4 4 23 29 31 78 82 83 33 50 71
Arape - 4 4 - 24 28 81 83 88 - 49 75
Lorena 5 4 4 40 48 48 50 46 48 59 73 91
Canas - 1 4 - 63 22 - 62 65 - 72 63
Guaratinguet 4 1 1 45 53 50 50 51 59 64 80 91
Potim - 5 4 - 36 36 51 37 50 - 58 79
Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero
158

92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
04 Sorocaba - - - 42 49 49 53 58 64 48 62 81
Itapetininga 5 4 5 38 45 44 48 54 60 53 66 78
Alambari - 4 5 - 33 38 58 66 60 - 56 71
Mairinque 2 2 2 51 57 58 42 51 55 54 60 82
Alumnio - 1 1 - 55 64 59 59 69 - 74 87
So Roque 2 2 2 50 60 57 55 55 63 47 62 80
Araariguama - 2 2 - 66 61 59 59 67 - 40 66
Apia 5 5 5 24 30 30 46 44 58 39 54 77
Barra do Chapu - 4 4 - 8 13 76 72 76 - 38 52
Itaca - 4 3 - 21 24 64 68 67 - 57 86
Itapirapu Paulista - 4 4 - 9 13 64 63 73 - 43 50
Itarar 5 5 5 24 31 33 27 41 48 44 59 75
Bom Sucesso de Itarar - 5 5 - 28 24 53 54 61 - 38 69
Angatuba 5 5 5 25 35 35 49 56 59 37 53 72
Campina do Monte Alegre - 4 5 - 28 32 65 62 59 - 50 59
guas de Santa Brbara 4 3 3 30 39 41 76 81 81 38 61 82
Iaras - 5 5 - 38 40 64 57 64 - 41 67
Itapeva 5 4 5 31 37 38 41 47 56 43 61 78
Nova Campina - 5 5 - 30 32 50 53 50 - 32 59
Taquariva - 5 5 - 28 34 45 38 53 - 46 52
So Manoel 4 5 4 39 46 43 61 58 68 47 56 76
Pratnia - 5 5 - 41 38 - 56 52 - 56 73
Tatu 4 4 4 39 47 47 60 59 63 56 65 79
Quadra - 4 4 - 33 41 - 59 60 - 68 80
Porangaba 3 3 5 21 35 34 64 61 61 60 62 69
Torre de Pedra - 4 5 - 28 31 59 56 61 - 66 78
Capo Bonito 5 5 5 28 32 33 44 44 57 37 52 67
Ribeiro Grande 5 5 5 9 19 25 28 25 43 20 26 47
Tiet 3 1 1 40 50 51 60 64 73 61 69 88
Jumirim 3 3 3 - 39 46 - 79 78 - 72 91
159

92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
05 - Campinas - - - 52 58 58 60 63 68 57 69 86
Artur Nogueira 4 3 4 42 46 44 61 61 74 48 60 76
Engenheiro Coelho - 1 1 - 51 52 59 63 76 - 62 82
Artur Nogueira 4 3 4 42 46 44 61 61 74 48 60 76
Jaguarina 2 1 1 57 66 69 66 69 76 56 66 92
Cosmpolis 2 2 2 50 52 51 63 65 68 51 59 77
Santo Antonio de Posse 5 4 5 39 49 49 54 62 64 43 54 64
Holambra - 4 4 - 45 45 66 69 70 - 52 75
Sumar 4 1 1 49 54 54 62 64 68 50 64 82
Hortolndia - 1 1 - 52 52 63 66 69 - 60 80
Mogi-Guau 5 1 1 45 50 51 59 62 67 58 72 92
Estiva-Gerbi - 2 1 - 51 50 39 68 78 - 56 78
Piracicaba 2 1 1 53 59 59 57 61 65 63 72 88
Saltinho - 1 1 - 56 51 72 72 69 - 81 95
Bragana Paulista 5 2 2 45 57 55 50 52 59 55 66 82
Tuiuti - 5 4 - 35 35 53 57 71 - 52 76
Vargem - 5 5 - 35 37 51 53 55 - 45 65
160

92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
06 Ribeiro Preto - - - 51 58 56 62 65 70 57 69 87
Ribeiro Preto 1 1 1 56 64 61 61 63 71 71 79 92
Guatapar - 3 4 - 45 44 81 72 70 - 61 75
Cajuru 4 4 4 31 40 39 62 67 71 45 58 75
Santa Cruz da Esperana - 3 3 - 34 35 - 71 81 - 61 93
Pitangueiras 5 4 4 41 46 45 56 74 75 36 51 72
Taquaral - 4 4 - 38 39 - 73 79 - 51 73
07 Bauru - - - 44 49 49 60 63 67 58 71 87
Lenis Paulista 3 1 1 46 52 50 65 67 70 60 70 90
Borebi - 4 3 - 48 42 58 60 72 - 58 80
Agudos 5 3 4 40 47 47 57 63 63 48 67 89
Paulistnia - 3 4 - 32 30 - 70 51 - 67 80
161
TABELA 33 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
08 - So Jos do Rio Preto - - - 40 47 47 65 69 72 59 74 93

So Jos do Rio Preto 1 1 1 51 60 58 62 67 72 69 80 93
Ipigu - 1 1 - 59 54 - 82 83 - 81 92
Urnia 4 3 3 23 33 33 67 62 66 56 77 87
Santa Salete - 3 3 - 28 29 - 80 99 - 77 93
Urnia 4 3 3 23 33 33 67 62 66 56 77 87
Santa F do Sul 4 3 4 34 42 42 53 64 63 72 78 89
Aspsia - 4 3 - 33 27 60 53 75 - 64 85
Catanduva 3 1 1 45 53 52 63 68 71 62 75 90
Elisirio - 4 3 - 40 40 90 83 89 - 56 90
Itajobi 4 3 4 34 43 44 71 72 60 56 62 83
Marapoama - 3 3 - 39 42 76 72 75 - 65 80
Paranapu 5 3 4 25 35 36 57 63 63 52 65 84
Mespolis - 3 3 - 29 31 91 85 82 - 67 92
Trs Fronteiras 3 3 3 21 29* 31 74 78 78 60 71 85
Nova Cana Paulista - 3 3 - 25 27 83 82 84 - 70 91
Tabapu 4 3 3 33 42 38 67 73 78 43 63 86
Novais - 4 4 - 42 40 78 77 78 - 55 73
Votuporanga 3 3 3 37 43 42 64 61 72 65 79 93
Parisi - 4 4 - 27 32 59 55 54 - 67 89
Jales 3 3 3 32 42 42 68 68 69 68 80 90
Pontalinda - 3 3 - 27 26 70 71 68 - 61 82
Vitria Brasil - 4 5 - 26 27 - 50 43 - 79 77
Jos Bonifcio 4 3 3 36 42 41 65 71 78 51 72 86
Ubarana - 4 5 - 38 39 61 62 57 - 49 75
Planalto 4 4 4 24 31 34 67 61 65 47 57 72
Zacarias - 3 3 - 31 29 79 72 79 - 71 83
Guarani D' Oeste 4 3 4 30 26 31 79 80 80 56 67 77
Ouroeste - 3 3 - 40 46 - 68 73 - 67 95

162
TABELA 34: ESTADO DE SO PAULO - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990: IPRS

92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
09 - Araatuba - - - 41 47 46 64 67 69 60 75 92
Araatuba 3 1 1 49 54 54 65 67 70 66 81 93
Santo Antonio do Aracangu - 3 3 - 48 44 74 69 73 - 67 94
Coroados 4 4 3 29 36 38 70 71 76 51 58 92
Brejo Alegre - 4 4 - 32 33 - 68 55 - 58 86
Turiba 4 3 3 24 30 32 75 72 76 57 74 93
Lourdes - 3 5 - 27 32 69 73 63 - 63 77
General Salgado 4 3 3 33 36 38 67 79 75 57 79 94
So Joo de Iracema - 3 3 - 29 31 87 83 76 - 72 89
Nova Castilho - 3 4 - 33 34 - 62 54 - 80 94
Pereira Barreto 4 4 3 44 47 47 50 57 65 63 72 80
Ilha Solteira - 1 1 - 62 61 78 76 71 - 89 94
Suzanpolis - 4 3 - 30 30 62 65 75 - 56 82
10 - Presidente Prudente - - - 37 43 43 63 66 68 60 75 92
Presidente Bernardes 3 3 3 29 37 38 71 73 70 66 81 93
Emilianpolis - 3 3 - 26 29 76 77 67 - 71 89
Teodoro Sampaio 5 3 4 38 39 37 55 67 62 44 62 79
Euclides da Cunha Paulista - 4 4 - 22 24 48 70 64 - 52 79
Rosana - 3 3 - 37 48 61 68 66 - 69 84
Luclia 4 4 4 31 41 40 56 57 55 65 76 87
Pracinha - 4 5 - 28 27 - 57 53 - 74 66
Iep 4 3 4 27 34 33 68 67 64 43 68 91
Nantes - 3 4 - 31 31 - 63 55 - 67 82
Santo Anastcio 3 3 3 31 35 37 64 65 70 67 79 92
Ribeiro dos ndios - 3 3 - 29 26 - 67 69 - 79 90
163

92 97 00 92 97 00 93/95 97/99 99/01 91 96 2000
11 - Marlia - - - 40 46 45 60 63 66 56 71 88
Tup 3 4 4 38 43 43 65 59 60 65 76 89
Arco-Iris - 4 4 - 37 24 - 52 39 - 76 89
Chavantes 5 2 5 45 50 48 47 61 58 30 54 73
Canitar - 4 5 - 39 37 66 64 58 - 40 65
Cruzlia 3 3 3 49 40 38 75 73 82 64 79 96
Pedrinhas Paulista - 1 1 - 54 56 78 71 80 - 85 95
Santa Cruz do Rio Pardo 4 3 3 36 44 43 61 63 65 48 66 79
Esprito Santo do Turvo - 4 4 - 34 31 72 68 68 - 56 68
Assis 3 3 3 40 47 46 61 68 71 65 79 93
Tarum - 1 3 - 50 48 73 69 76 - 61 79
Glia 5 5 5 24 30 30 49 46 47 33 56 72
Ferno - 5 5 - 22 26 - 42 33 - 56 72
12 - Central - - - 47 51 50 63 66 70 56 71 89
Araraquara 1 1 1 52 55 55 60 64 69 65 79 92
Motuca - 3 3 - 46 41 72 74 74 - 60 86
Gavio Peixoto - 3 4 - 47 38 - 71 74 - 79 72
Boa Esperana do Sul 5 4 4 36 39 39 55 61 68 37 53 70
Trabij - 5 5 - 42 41 - 52 41 - 55 69
13 - Barretos - - - 43 49 48 61 60 65 51 67 88
Cajob 4 3 3 31 36 34 67 69 78 46 65 80
Embaba - 4 4 - 30 34 61 57 64 - 62 85
164
6. Anlise dos Municpios Criados na Regio Administrativa de

Campinas atravs do IDH-M e IPRS
Destacaremos nesta parte do trabalho, estreitando o foco das anlises, dados a

respeito dos municpios recentemente emancipados na Regio Administrativa de
Campinas (Mapa 40 em destaque).
MAPA 40 - ESTADO DE SO PAULO - REGIES ADMINISTRATIVAS
A Regio Administrativa de Campinas contm sete Regies de Governo

compreendendo noventa municpios e abriga uma populao de aproximadamente 5
milhes de habitantes, cerca de 90% concentradas em reas urbanas, polarizadas
diretamente pela Regio Metropolitana de Campinas e por seu municpio-sede,
apresenta a mais expressiva concentrao industrial do interior de So Paulo e a que
tem observado a evoluo mais pronunciada nas ltimas dcadas. Acopla um
importante sistema universitrio e de institutos pblicos de pesquisa (USP,
UNICAMP, UNESP, CATI e ITAL), dois institutos governamentais de P&D, o
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrs e a Fundao Centro
165
Tecnolgico para a informtica. Tambm a agricultura regional reconhecida como

uma das mais modernas do estado, com participao expressiva na produo de
diversas culturas.
Na Regio Administrativa de Campinas (Mapa 41), contamos com alguns

municpios recentemente emancipados, sendo a maioria de pequeno porte, com
caractersticas econmicas predominantemente voltadas para a agricultura, onde
destacamos os Municpios de Engenheiro Coelho, Holambra, Saltinho, Tuiut e
Vargem; outros com base econmica nas atividades industriais tais como Estiva-
Gerbi e Hortolndia, este ltimo atualmente com populao acima de 150 mil
habitantes. Entendemos que esta diversidade nas caractersticas da formao destes
municpios poder conduzir a estudos sobre o quanto estas questes apresentadas
influenciaram nos seus atuais estados de desenvolvimento. Neste mapa,
identificamos os municpios da regio que sero destacados na anlise com maior
especificidade no prosseguimento desta pesquisa.
MAPA 41 - REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS

MUNICPIOS EMANCIPADOS A PARTIR DE 1991

166
Conforme o processo contnuo do parcelamento do territrio paulista, ao

longo dos tempos, apresentamos a evoluo dos desmembramentos dos municpios
que pertencem Regio Administrativa de Campinas, suas origens e datas de
emancipaes.
SO PAULO (1560)
Bragana Paulista (1797)
Vargem (1964) e (1991)
Tuiuti (1991)
Santana de Parnaba (1625)

Itu (1654)
Piracicaba (1821)
Saltinho (1991).
Jundia (1655)
Campinas (1797)
Sumar (1953)
Hortolndia (1991)
Mogi Mirim (1769)

Mogi-Gua (1877)
Estiva-Gerbi (1991)
Artur Nogueira (1948)

Engenheiro Coelho (1991)
Holambra (1991)
O Municpio de Holambra foi originrio do desmembramento de quatro municpios: Artur Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina
e Santo Antonio de Posse. de Artur Nogueira que se extraiu a maior parte do territrio para constituio do municpio.
Nos grficos a seguir, apresentaremos dados representativos dos valores do

IDH-M e do IPRS destes municpios e dos municpios de origem, obtidos nas
Tabelas 25 e 31 respectivamente, de forma que se permita fazer avaliaes mais
precisas da evoluo dos municpios atravs destes indicadores, comparando-os com
o Municpio de Campinas - sede regional, do Brasil e do Estado de So Paulo.
167
Na avaliao do IDH-M por estes Grficos (16, 17, 18 e 19), tendo por base
os dados da Tabela 25, verificaremos que em todos os parmetros apresentados todo
municpio, quer de origem, quer originado, tiveram evoluo positiva no perodo,
havendo destaque para alguns em detrimento de outros cuja causa deve ser objeto de
anlise mais detalhada oportunamente tendo em vista a diversidade das economias
locais de cada municpio que respondem diferentemente de acordo com o momento
por que passam o estado e o pas, neste aspecto ao longo dos tempos.
Na anlise do IDH-M Mdio (Grfico 16), verificamos que em 1991, todos

os municpios, exceto Tuiuti, tinham valores superiores ao do Brasil e valores
diversificados em relao ao Estado de So Paulo - apenas Campinas, Piracicaba e
Saltinho eram maiores; os demais estavam em patamares inferiores. Aps uma
dcada, nos dados do ano 2000, todos cresceram sendo que alguns tiveram
crescimentos mais destacados como Campinas, Piracicaba, Saltinho, que j eram
superiores ao estado, passam agora a ter a companhia de Mogi-Gua, Jaguarina,
Holambra e Bragana Paulista, todos com valores superiores ao estado. Constatamos
destas anlises, que os demais municpios cresceram diferentemente em relao ao
Brasil e ao Estado, embora apresentando resultados de crescimento mais uniforme e
aproximando-se aos valores estaduais e superando os valores do Brasil, incluindo
Tuiuti.
No parmetro Renda (Grfico 17), verifica-se que o processo de crescimento

semelhante ao do indicador mdio, mostrando que em 1991, todos os municpios
tinham valores inferiores ao Estado e ao municpio de Campinas. Vislumbramos em
2000, alguns municpios que tiveram picos maiores de crescimento em relao ao
Estado ao longo deste perodo, tais como: Holambra e Tuiuti, sendo que Holambra
ultrapassou os valores do Estado de So Paulo mas, ainda, todos ficaram em
patamares inferiores ao do municpio de Campinas, destacando que todos, sem
exceo de um s, deixaram de crescer neste perodo,
Quanto ao parmetro Longevidade (Grfico 18), constatamos que os valores

so bastante equilibrados, com pequenas variaes, tanto em relao ao Estado como
168
Campinas. Neste caso, onde vrios municpios possuam valores em 1991

superiores ao Estado e Campinas, destacamos Engenheiro Coelho, Estiva-Gerbi e
Vargem. Nos valores auferidos em 2000, constatamos que alguns municpios se
destacaram no crescimento deste parmetro com variao muito superior aos demais,
so eles Saltinho, Jaguarina, Santo Antonio de Posse, Holambra, Mogi-Gua e
Bragana Paulista.
No ltimo parmetro Escolaridade (Grfico 19), havia uma grande

disparidade nos valores medidos em 1991 comparativamente ao Estado de So Paulo
e entre os municpios, destacando os municpios de Tuiuti e Vargem que possuam
valores muito abaixo do Estado. Em 2000, os valores medidos neste quesito passam a
ter crescimento muito expressivo em todos os municpios, todos ultrapassando a
escala de 0,8, ou seja classificao de alta escolaridade, inclusive Tuiuti e Vargem
que foram um dos que mais cresceram junto a Saltinho, Jaguarina e Holambra,
recuperando-se dos valores anteriores, mas mesmo assim ficando nas ltimas
colocaes.
Finalizando esta avaliao, verificamos que todos os municpios da Regio de

Campinas cresceram significativamente nestes parmetros, quer em relao aos
valores do Brasil e do Estado de So Paulo, quer entre os municpios da regio.
Ressalta-se a heterogeneidade dos valores auferidos em cada um dos parmetros,
apresentando um ou outro com crescimento mais destacado, certamente em vista da
especificidade de cada municpio.
169
GRFICO 16 REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IDH-M: MDIO

0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
-
BRASIL ESTADO DE SO CAMPINAS (Munic.) PIRACICABA SALTINHO ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE HOLAMBRA ENGENHEIRO MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI SUMAR HORTOLNDIA BRAGANA TUIUTI VARGEM
PAULO POSSE COELHO PAULISTA
1991 2000
Fonte: Tabela 25 organizado por Edison Favero

170
GRFICO 17 - REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IDH-M: RENDA
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
-
ESTADO DE SO CAMPINAS (munic.) PIRACICABA SALTINHO ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE HOLAMBRA ENGENHEIRO MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI SUMAR HORTOLNDIA BRAGANA TUIUTI VARGEM
1991 2000

171
GRFICO 18- REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IDH-M: LONGEVIDADE
1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
1991 2000
Fonte: Tabela 25 - organizado por Edison Favero

172
GRFICO 19 - REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IDH-M: ESCOLARIDADE
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1991 2000

173
Quanto a anlise do indicador IPRS, atravs dos Grficos 20, 21 e 22,

construdos a partir dos dados da Tabela 31, segue o critrio adotado semelhante ao
IDH_M, onde buscamos reconhecer o processo de crescimento dos municpios
paulistas atravs dos parmetros Riqueza, Longevidade e Escolaridade,
estabelecendo comparativo destes valores auferidos com o do Estado de So Paulo
e o Municpio de Campinas. Este indicador recentemente implantado no Estado de
So Paulo carece de valores dos municpios emancipados a partir de 1993 nos
parmetros Riqueza e Escolaridade, tendo em vista que estavam englobados em seus
municpios de origem.
No parmetro Riqueza (Grfico 20), verifica-se um crescimento expressivo

no perodo de 92 para 97 em praticamente todos os municpios de origem, com
exceo a Cosmpolis que teve crescimento pequeno. Destaca-se neste perodo o
crescimento positivo dos municpios de Jaguarina, Santo Antonio de Posse, Mogi-
Gua, Piracicaba e Bragana Paulista. No perodo seguinte (97 a 2000), constata-se
uma diversidade de crescimento entre os municpios, agora incluindo os
emancipados; alguns municpios tiveram pouco ou quase nenhum crescimento tal
como o Estado de So Paulo, so eles: Campinas, Sumar, Hortolndia e Piracicaba,
municpios com predominncia de suas economias calcadas nas atividades
industriais; outros como Santo Antonio de Posse, Holambra e Tuiuti nas atividades
agrcolas; constatamos que alguns tiveram queda nos valores, tais como Artur
Nogueira, Cosmpolis e Saltinho, municpios com forte dependncia da cultura da
cana-de-acar e laranja e Estiva-Gerbi com economia dependente da indstria
cermica. O nico municpio que teve crescimento expressivo na regio foi
Jaguarina, certamente justificado pelo fato de que neste perodo, promoveu-se a
instalao de vrias indstrias produtoras de artigos de grande valor agregado tais
como a Compaq, Motorola e Cervejaria Antarctica Paulista, dentre outras.
Outro parmetro deste indicador, a Longevidade (Grfico 21), apresentou-se

de forma bastante satisfatria quanto aos valores registrados. Em praticamente todos
os municpios houve crescimento, exceto no municpio de Saltinho que no perodo de
93/95 a 97/99 no houve crescimento algum e no perodo 99/01 houve queda dos
174
valores. Os maiores destaques neste parmetro ficaram por conta dos municpios de
Artur Nogueira, Jaguarina, Engenheiro Coelho, Tuiuti e o municpio de Estiva-
Gerbi que apresentaram forte crescimento dos valores superando os patamares do
Estado e de Campinas. Os demais municpios tiveram crescimento progressivo
pequeno semelhante ao do Estado e de Campinas, permanecendo nos mesmos nveis.
O ltimo parmetro, a Escolaridade (Grfico 22), constata-se o forte

crescimento em todos os municpios. O destaque maior est no perodo de 96 a 2000
onde a diferena de valores foi maior que no perodo anterior. Esta constatao
certamente se justifica pelo fato da implantao, partir de 1996 do Fundef.
Constatamos trs municpios que se destacaram neste parmetro, Jaguarina, Mogi-
Gua, Piracicaba e Saltinho que ultrapassaram os valores do Estado e de Campinas.
Fica claro, por este indicador, que os valores registrados mostram o forte
crescimento que ocorreu em todos os municpios paulistas, em especial os da Regio
de Campinas, mesmo constatando que neste perodo analisado o Brasil e em especial
o Estado de So Paulo se ressentiu dos fortes impactos por que passou nossa
economia na dcada de 90, provocados pelo novo plano econmico e das crises
financeiras e beligerantes externas ao pas, ocorridas em pases do norte-europeu,
asiticos e centro-americano.
175
GRFICO 20 REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IPRS: RIQUEZA
80
70
60
50
40
30
20
10
0
So Paulo Campinas Artur Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio Holambra Engenheiro Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Tuiuti Vargem
(Estado) (Munic.) Nogueira de Posse Coelho Paulista
92 97 2000

176
GRFICO 21 REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IPRS: LONGEVIDADE
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
So Paulo Campinas Artur Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio Holambra Engenheiro Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Tuiuti Vargem
93/95 97/99 99/01

177
GRFICO 22 REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS MUNICPIOS DE ORIGEM E ORIGINADOS - IPRS: ESCOLARIDADE
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
SoPaulo Campinas Artur Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio Holambra Engenheiro Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Tuiuti Vargem
91 96 2000

178
Complementando esta parte da tese, apresentaremos separadamente um breve

histrico de cada municpio da Regio Administrativa de Campinas, recentemente
emancipados, acompanhados de dados locais e dos respectivos grficos do IDH-M e
do IPRS representativos do processo de evoluo destes municpios, possibilitando a
comparao com o Brasil, Estado de So Paulo, ao Municpio de Campinas e ao(s)
seu(s) municpio(s) de origem. Ao final desta parte apresentaremos o resultado de
nossa anlise.
A. ENGENHEIRO COELHO
Histrico: O atual municpio de Engenheiro Coelho, antigo povoado de

Guaiquica, fazia parte da fazenda do mesmo nome, de propriedade de Jlio Cardoso
de Moraes. Os primeiros imigrantes Thephilo e Pedro Hereman chegaram da
Blgica, em 1891, e instalaram-se no bairro dos Felipes, adquirindo a fazenda e
rebatizando de So Pedro em 1901. No ano de 1891, tambm foi instalada a Usina
Ester por iniciativa de Artur Nogueira e companhia. Para escoar a produo da usina
e dos produtos agrcolas ali gerados, foi implantada a Estrada de Ferro Funilense. Em
1912, para ver a produo de sua fazenda ser escoada, Pedro Hereman autorizou a
construo de uma estao e a superviso da obra foi entregue ao engenheiro Jos
Luiz Coelho, que influenciou a escolha do nome do povoado, Engenheiro Coelho.
Seu acelerado desenvolvimento permitiu transformar-se em Distrito pela Lei

no. 2.343 de 14/05/1980, com sede no bairro de mesmo nome, municpio de Artur
Nogueira, e territrio desmembrado deste municpio. Aps 11 anos, foi elevado
categoria de municpio pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991.
Caracterizao do Territrio:
rea: 110,10 Km2

Densidade Demogrfica: 91,10 hab/ Km2
Altitude da Sede: 655 m
Distncia Capital: 131,80 Km
Microrregio: Mogi Mirim
Mesorregio: Campinas
179
Demografia:
1991 2000
Populao total 6.501 10.033

Urbana 1.683 7.009
Rural 4.818 3.024
Taxa de urbanizao 25,89% 69,86%
No perodo 1991-2000, a populao de Engenheiro Coelho teve uma taxa

mdia de crescimento de 5,13%, passando de 6.501 em 1991 para 10.033 em 2000.
No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no
Estado de So Paulo de 1,55%.
A taxa de urbanizao cresceu 169,85%, passando de 25,89% em 1991 para

69,86% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao
seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em
1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de
urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.
GRFICO 23 ENGENHEIRO COELHO - IDH-M: MDIO
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) ARTUR NOGUEIRA ENGENHEIRO COELHO
1991 2000
180
GRFICO 24 - ENGENHEIRO COELHO - IDH-M: RENDA
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) ARTUR NOGUEIRA ENGENHEIRO COELHO
1991 2000
GRFICO 25 - ENGENHEIRO COELHO - IDHM: LONGEVIDADE
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (munic.) ARTUR NOGUEIRA ENGENHEIRO COELHO
1991 2000
GRFICO 26 ENGENHEIRO COELHO - IDH-M: ESCOLARIDADE
1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) ARTUR NOGUEIRA ENGENHEIRO COELHO
1991 2000
181
GRFICO 27 ENGENHEIRO COELHO - IPRS: RIQUEZA
60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Engenheiro Coelho
92 97 2000
GRFICO 28 ENGENHEIRO COELHO - IPRS: LONGEVIDADE
80
70
60
50
40
30
20
10
0
93/95 97/99 99/01
GRFICO 29 ENGENHEIRO COELHO - IPRS: ESCOLARIDADE
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91 96 2000
182
B. ESTIVA-GERBI
Histrico: Estiva-Gerbi passou categoria de Distrito pela Lei no. 3.198 de

23/12/1981, com sede no bairro da Estiva, municpio de Mogi-Gua, e
territrio do distrito sede deste municpio. Sua autonomia poltica foi
decretada pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, quando foi elevado a municpio.
rea: 73,90 Km2

Microrregio: Mogi Mirim
Demografia:
1991 2000

Urbana 5.656 7.642
Rural 1.006 1.214
No perodo 1991-2000, a populao de Estiva-Gerbi teve uma taxa mdia de

crescimento anual de 3,34%, passando de 6.662 em 1991 para 8.856 em 2000. No
Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado
de So Paulo de 1,55%.

183
GRFICO 30 ESTIVA-GERBI - IDH-M: MDIO
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI
1991 2000
GRFICO 31 - ESTIVA-GERBI IDH-M: RENDA
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI
1991 2000
GRFICO 32 - ESTIVA-GERBI IDH-M: LONGEVIDADE
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
SO PAULO (Est.) CAMPINAS munic.) MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI
1991 2000
184
GRFICO 33 - ESTIVA-GERBI IDH-M: ESCOLARIDADE
0,950
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI
1991 2000
GRFICO 34 ESTIVA-GERBI IPRS: RIQUEZA

60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Mogi-Guau Estiva-Gerbi
92 97 2000
GRFICO 35 ESTIVA-GERBI IPRS: LONGEVIDADE
80
70
60
50
40
30
20
10
0
93/95 97/99 99/01

185
GRFICO 36 ESTIVA-GERBI IPRS: ESCOLARIDADE
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91 96 2000
C. HOLAMBRA
Histrico: O atual municpio de Holambra comeou com a chegada dos

primeiros imigrantes holandeses em 5 de junho de 1948. A Associao dos
Lavradores e Horticultores Catlicos da Holambra promovia a imigrao dos
agricultores e enviou ao Brasil uma comisso para idealizar um projeto de fundao
de um ncleo de imigrao coletiva. Foi firmado, ento, um acordo entre a Holanda e
o Brasil e a parte brasileira se comprometia em conceder emprstimos para a
aquisio da terra onde seria instalada a colnia.
A Fazenda Ribeiro, que pertencia ao Frigorfico Armour, foi comprada e o

nome Holambra foi escolhido pelos imigrantes, representando a filosofia da unio
entre brasileiros e holandeses, Holanda-Amrica-Brasil, e objetivando a integrao
econmica, cultural e social do homem do campo.
A Holanda, por sua vez, enviou ao ncleo do Brasil gado, mquinas e outros
materiais necessrios para o empreendimento. Iniciou-se um trabalho rduo com a
construo de casas de pau-a-pique, abertura da mata e preparao da terra para os
pastos.
186
Nesse incio, as primeiras fontes econmicas advinham do gado leiteiro, mas

em pouco tempo vieram as doenas e o gado foi dizimado. As intenes voltaram-se,
ento, para a agricultura, mas houve problemas porque os holandeses desconheciam
as tcnicas de plantio locais, as condies do clima e do solo e, por conta da compra
do adubo importado a preos elevados, a situao financeira da colnia tornou-se
crtica. Nesse perodo, vrios colonos se desligaram da colnia e migraram para o sul
do pas.
Para melhorar a situao, os agricultores que ficaram elaboraram o Plano

Vinte Hectares, no qual se propunha a diviso da Fazenda Ribeiro em stios com
explorao diversificada. Com essa diversificao a colnia foi se estabilizando, uma
vez que a produo era processada e comercializada pela Cooperativa Agropecuria
Holambra, como a fabricao de toneladas de queijos, o abate de aves, a fabricao
de rao, de caf modo e outros, e o aprimoramento das tcnicas.
As sementes de gladolos chegaram entre 1958 e 1965 e, com elas, muitos

imigrantes holandeses com mais recursos que seus precursores. Todas as culturas em
Holambra tiveram seu perodo de glria, principalmente as culturas de flores e
plantas ornamentais, que proporcionaram comunidade um grande crescimento
econmico nesse segmento, principalmente entre 1966 e 1980.
Com esse desenvolvimento, Holambra finalmente tornou-se municpio pela

Lei no. 7.664 de 30/12/1991, com territrio desmembrado dos municpios de Artur
Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina e Santo Antnio de Posse.
rea: 64,40 Km2

Altitude da Sede: 650m
Microrregio: Campinas
187
Demografia:
1991 2000

Urbana 859 3.938
Rural 4.672 3.273
No perodo 1991-2000, a populao de Holambra teve uma taxa mdia de

de So Paulo de 1,55%

GRFICO 37 HOLAMBRA - IDH-M: MDIO
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
BRASIL SO PAULO CAMPINAS ARTUR COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO HOLAMBRA
(Est.) (Munic.) NOGUEIRA DE POSSE
1991 2000
188
GRFICO 38 HOLAMBRA - IDH-M: RENDA
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
SO PAULO (Est.) CAMPINAS ARTUR JAGUARINA COSMPOLIS STO. ANTONIO HOLAMBRA
(Munic.) NOGUEIRA DE POSSE
1991 2000
GRFICO 39 - HOLAMBRA - IDH-M: LONGEVIDADE

0,840
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
0,660
SO PAULO (Est.) CAMPINAS ARTUR COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO HOLAMBRA
(munic.) NOGUEIRA DE POSSE
1991 2000
GRFICO 40 - HOLAMBRA - IDH-M: ESCOLARIDADE

1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS ARTUR COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO HOLAMBRA
(Munic.) NOGUEIRA DE POSSE
1991 2000
189
GRFICO 41 HOLAMBRA - IPRS: RIQUEZA

70
60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Holambra
Posse
92 97 2000
GRFICO 42 HOLAMBRA - IPRS: LONGEVIDADE
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Posse
93/95 97/99 99/01
GRFICO 43 HOLAMBRA - IPRS: ESCOLARIDADE

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Posse
91 96 2000
190
D. HORTOLNDIA
Histrico: A histria das terras do hoje municpio de Hortolndia

encontra-se vinculada ao povoado de Jacuba, localizado no municpio de Sumar, e
data aproximadamente do fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX. A beleza do
local atraiu compradores para as terras vizinhas ao crrego do local. Os novos
moradores fixaram ali suas residncias e iniciaram o trato da terra para lavouras de
caf e de algodo, dando incio a um pequeno povoado que por volta de 1860
transformou-se no Bairro do Jacuba, do tupi-guarani, y-acub, gua quente.
Foi elevado a Distrito pela Lei no. 2.456 de 30/12/1953, com sede no povoado
de Jacuba, municpio de Sumar, e territrio desmembrado deste municpio. Em
1958, Jacuba teve seu nome alterado, em virtude da existncia de outra cidade com o
mesmo nome, para Hortolndia uma vez que encontrava prxima ao Horto Florestal
da antiga Ferrovia Paulista S.A. FEPASA. Passado quase 40 anos, teve sua
autonomia poltica decretada pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991.
rea: 62,40 Km2

Densidade Demogrfica: 2.430,60 hab/ Km2
Microrregio: Campinas
Demografia:
1991 2000

Urbana 89.318 152.523
Rural 251 0
191
No perodo 1991-2000, a populao de Hortolndia teve uma taxa mdia de

urbanizao anual de 6,33%, passando de 89.569 em 1991 para 152.523 em 2000.
No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no
Estado de So Paulo de 1,55%

GRFICO 44 HORTOLNDIA - IDH-M: MDIO
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) SUMAR HORTOLNDIA
1991 2000
192
GRFICO 45 HORTOLNDIA - IDH-M: RENDA
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) SUMAR HORTOLNDIA
1991 2000
GRFICO 46 HORTOLNDIA - IDH-M: LONGEVIDADE
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
1991 2000
GRFICO 47 HORTOLNDIA - IDH-M: ESCOLARIDADE
0,940
0,920
0,900
0,880
0,860
0,840
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
1991 2000
193
GRFICO 48 HORTOLNDIA - IPRS: RIQUEZA
60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Sumar Hortolndia
92 97 2000
GRFICO 49 HORTOLNDIA - IPRS: LONGEVIDADE
70
60
50
40
30
20
10
0
93/95 97/99 99/01
GRFICO 50 HORTOLNDIA - IPRS: ESCOLARIDADE
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91 96 2000
194
E. SALTINHO
Histrico: O atual municpio de Saltinho passou a Distrito pela Lei no.

1886 de 08/12/1922, com sede no povoado de mesmo nome, em terras do municpio
de Piracicaba. Em 1929, atravs da Lei no. 2.385 de 13/12/1929, foi transferido para
o municpio de Rio das Pedras. Em 1938, atravs do Decreto no. 9.775 de 30/11/1938
o mesmo distrito voltou a pertencer ao municpio de Piracicaba, permanecendo
nessa condio at 1991, quando pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, finalmente obteve
sua autonomia poltico-administrativo, tornando-se municpio.
rea: 99,20 Km2

Microrregio: Piracicaba
Mesorregio: Piracicaba
Demografia:
1992 2000

Urbana 3.747 4.813
Rural 1.191 986
No perodo 1991-2000, a populao de Saltinho teve uma taxa mdia de

de So Paulo de 1,55%

195

GRFICO 51 SALTINHO - IDH-M: MDIO
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) PIRACICABA SALTINHO
1991 2000
GRFICO 52 SALTINHO - IDH-M: RENDA
0,860
0,840
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) PIRACICABA SALTINHO
1991 2000
196
GRFICO 53 - SALTINHO - IDH-M: LONGEVIDADE
0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
1991 2000
GRFICO 54 - SALTINHO - IDH-M: ESCOLARIDADE
0,940
0,920
0,900
0,880
0,860
0,840
0,820
0,800
0,780
1991 2000
GRFICO 55 SALTINHO - IPRS: RIQUEZA

60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (munic.) Piracicaba Saltinho
92 97 2000
197
GRFICO 56 SALTINHO - IPRS: LONGEVIDADE

80
70
60
50
40
30
20
10
0
93/95 97/99 99/01
GRFICO 57 SALTINHO - IPRS: ESCOLARIDADE
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91 96 2000
F. TUIUTI
Histrico: Em 1902 foi criado o Distrito de Tuiuti atravs da Lei no. 858 de
05/12/1902, do municpio de Bragana (atual Bragana Paulista), que, no incio,
tinha o nome de povoado de Nossa Senhora da Conceio do Jaguari. Seus
primeiros habitantes foram os bandeirantes em busca do ouro, pedras e ndios para
escravizar, e os agricultores que buscavam o valor econmico da terra para
estabelecer um comrcio entre o serto e o litoral. Aps 89 anos como distrito,
atravs da Lei no. 7.664 de 30/12/1991, finalmente recebeu autonomia poltico-
administrativo, tornando-se municpio. A denominao de Tuiuti origina-se do tupi-
guarani, tuyu-ii, que quer dizer brejo branco.
198
rea: 126,80 Km2

Microrregio: Bragana Paulista
Mesorregio: Macro Metropolitano Paulista
Demografia:
1991 2000

Urbana 1.983 2.271
Rural 2.128 2.685
No perodo 1991-2000, a populao de Tuiuti teve uma taxa mdia de

A taxa de urbanizao diminuiu 5,00%, passando de 48,24% em 1991 para

199
GRFICO 58 TUIUTI - IDH-M: MDIO

0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
-
BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANA PAULISTA TUIUTI
1991 2000
GRFICO 59 - TUIUTI - IDH-M: RENDA
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANA PAULISTA TUIUTI
1991 2000
GRFICO 60 - TUIUTI - IDH-M: LONGEVIDADE
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANCA PAULISTA TUIUTI
1991 2000
200
GRFICO 61 - TUIUTI - IDH-M: ESCOLARIDADE
1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANA PAULISTA TUIUTI
1991 2000
GRFICO 62 TUIUTI - IPRS: RIQUEZA

60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Bragana Paulista Tuiuti
92 97 2000
GRFICO 63 TUIUTI - IPRS: LONGEVIDADE
80
70
60
50
40
30
20
10
0
93/95 97/99 99/01

201
GRFICO 64 TUIUTI - IPRS: ESCOLARIDADE
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91 96 2000
G. VARGEM
Histrico: O atual municpio de Vargem foi Distrito criado pela Lei no.
2.369 de 30/11/1929, e pertencia ao municpio de Bragana (atual Bragana
Paulista), que no incio era o antigo povoado de Nossa Senhora da Conceio do
Jaguari e seus habitantes eram bandeirantes, em busca de ouro, pedras e ndios para
escravizar, e ainda agricultores, que buscavam o valor econmico da terra, para
estabelecer um comrcio entre o serto e o litoral. Essas terras foram cedidas a Joo
Rodrigues Antunes, em 1778, e a Joo Francisco de Oliveira, em 1789. Em 1884,
houve a instalao da So Paulo Railway, companhia de estrada de ferro da regio
Bragantina. A estao de Vargem era a ltima estao do sistema. A ferrovia foi um
grande fator de integrao social, pois o maior movimento era de carga para a regio
sul de Minas Gerais. A pecuria se desenvolvia nesse eixo. Por algum tempo Minas
Gerais e So Paulo disputaram a posse do povoado, pois a divisa entre os estados era
uma ponte que cruzava as terras da regio. Em 1929, o povoado era considerado
grande centro de movimentao comercial e agrcola. Com a inaugurao da rodovia
Ferno Dias em 1959, houve a desativao da ferrovia, no incio da dcada de 60.
202
Esse fato, aliado queda da agricultura do caf, promoveu a estagnao do processo

de desenvolvimento econmico e seu conseqente declnio. O municpio foi criado
pela primeira vez pela Lei no. 8.092 de 28/12/1964, mas pelo Decreto-Lei no. 225 de
17/04/1970 foi reconduzido categoria de distrito, anexando-o ao municpio de
Bragana Paulista. Passado 21 anos nessa condio tiveram sua autonomia decretada
pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, criando novamente o municpio.
rea: 142,90 Km2

Microrregio: Bragana Paulista
Mesorregio: Macro Metropolitano Paulista
Demografia:
1991 2000

Urbana 1.815 2.610
Rural 3.180 4.365
No perodo 1991-2000, a populao de Vargem teve uma taxa mdia de


203
GRFICO 65 VARGEM - IDH-M: MDIO

0,900
0,850
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANA PAULISTA VARGEM
1991 2000
GRFICO 66 - VARGEM - IDH-M: RENDA
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANA PAULISTA VARGEM
1991 2000
GRFICO 67 - VARGEM - IDH-M: LONGEVIDADE
0,840
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANCA PAULISTA VARGEM
1991 2000
204
GRFICO 68 - VARGEM - IDH-M: ESCOLARIDADE
1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) BRAGANA PAULISTA VARGEM
1991 2000
GRFICO 69 VARGEM - IPRS: RIQUEZA
60
50
40
30
20
10
0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Bragana Paulista Vargem
92 97 2000
GRFICO 70 VARGEM - IPRS: LONGEVIDADE
70
60
50
40
30
20
10
0
93/95 97/99 99/01

205
GRFICO 71 VARGEM - IPRS: ESCOLARIDADE
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91 96 2000
7. Concluso
A. Demografia e Urbanizao
Verificando os dados apresentados sobre a demografia e taxa de urbanizao,

constatamos que o crescimento demogrfico destes municpios foi muito expressivo
neste perodo (1991 2000) comparado com as taxas ocorridas com o Brasil (1,4%)
e o Estado de So Paulo (1,55%). Neste aspecto a grande maioria dos municpios
teve ndices bem superiores - Engenheiro Coelho (5,13%), Estiva-Gerbi (3,34%),
Holambra (3,11%), Hortolndia (6,33%), Saltinho (1,87%), Tuiuti (2,18%) e Vargem
(3,93%).
Quanto taxa de urbanizao, enquanto no Estado de So Paulo verificou-se

o valor de 44,1% (1940), 80,3% (1970) e 93,1% (1996), nos municpios analisados,
nesta ltima dcada, encontramos valores surpreendentes: Engenheiro Coelho
cresceu 169,85%, passando de 25,89% em 1991 para 69,86% em 2000; Estiva-Gerbi
cresceu 1,64%, passando de 84,90% em 1991 para 86,29% em 2000; Holambra
cresceu 251,63%, passando de 15,53% em 1991 para 54,61% em 2000; Hortolndia
206
cresceu 0,28% passando de 99,72% em 1991 para 100,00% em 2000; Saltinho

cresceu 9,38%, passando de 75,88% em 1991 para 83,00% em 2000; Tuiuti diminuiu
5,00%, passando de 48,2% em 1991 para 45,82% em 2000; e, finalmente Vargem
cresceu 2,98%, passando de 36,34% em 1991 para 37,42% em 2000.
Constatamos que os municpios que tiveram maior crescimento populacional

so praticamente os mesmos que tiveram crescimento maior da taxa de urbanizao e
com suas economias voltadas para a agricultura, e que, tiveram melhor desempenho
nacional nestes ltimos anos, tais como cana-de-acar, laranja, fruticultura em geral
e flores. Nos municpios de menores crescimentos populacionais e taxa de
urbanizao, constatam que suas economias agrcolas estavam baseadas em produtos
com menor desempenho econmico nacional, exemplificando o caf; ou ento, so
muito industrializados, j com processo de urbanizao muito acentuado e em taxas
mais prximas do Estado.
B. ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)
A anlise elaborada dos municpios paulistas, tanto os de origem como os

originados nas recentes emancipaes, por este indicador, pode assim ser expresso:
Verificamos pela coluna das mdias que todos os municpios paulistas

cresceram nos diversos parmetros analisados, uns mais outros menos, mas
rigorosamente todos cresceram. Apenas no parmetro Renda houve uma pequena
incidncia de um ou outro municpio com crescimento negativo, mas em valores
muito pequenos, at certo ponto desprezvel, talvez por algum episdio conjuntural
especfico nas economias locais ou regionais que provocasse pequenas perdas de
renda familiar temporariamente.
Verificamos que em praticamente todos os municpios, salvo rarssimas

excees, todos os municpios de origem sempre tiveram indicadores muito mais
altos que os originados, mas que, ao longo do tempo, a diferena foi diminuindo cada
vez mais de forma que os nmeros tenderam ao equilbrio. Certamente este resultado
207
seja fruto da independncia poltico-administrativo obtida com a emancipao dos

municpios de origem. Esta diferena mais bem sentida nos indicadores de renda e
principalmente no de escolaridade.
No tocante classificao dos municpios em relao ao Estado e Unio,

verificamos uma grande heterogeneidade de comportamento (posio no ranking).
Considerando os critrios de avaliao do IDH-M, fica muito difcil estabelecer qual
ou quais fatores foram mais preponderantes neste processo de mudana de posies.
Mais difcil ainda se torna saber se um municpio de origem sofreu algum revs em
sua vida econmica e social em virtude de ter havido parcelamento de seu territrio
ou se o municpio originado foi beneficiado tambm por este motivo. A variao das
posies no ranking em relao ao pas pode mostrar tambm que as outras regies
brasileiras tiveram crescimento e desenvolvimento melhor em suas atividade
produtivas em relao aos do sul e sudeste, contribuindo para a melhoria das
condies de vida de suas populaes, o que de certa forma seria uma notcia muito
alvissareira, sabermos que est havendo mudanas positivas na reduo dos
desequilbrios regionais e nacionais entre os municpios.
C. ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS)
A anlise dos municpios paulistas por este indicador, mostra que no

parmetro Riqueza, a grande maioria cresceu principalmente no primeiro perodo, e
no segundo, mesmo com os reflexos das adversidades da economia por que passou
nosso pas, em especial o Estado de So Paulo, tambm cresceu, embora em ritmo
menos contundente. Verificamos que houve poucos municpios que tiveram
indicadores diminudos de um perodo para outro, em valores bem pouco
expressivos, demonstrando que sentiram um pouco os reflexos da conjuntura
econmica nacional e estadual.
No parmetro Longevidade, houve melhoria em praticamente todos os

municpios, alguns com resultados surpreendentes, tais como Itarar (origem) que de
27 passou para 48; Ribeiro Grande (originado) de 28 passou para 43; Estiva-Gerbi
208
(originado) de 39 para 78, alguns poucos at caram, mas em valores pouco

expressivos.
Os resultados do parmetro Escolaridade chamam mais a ateno pelos

nmeros positivos alcanados nesta anlise. Em todos os municpios houve
crescimento acentuado tanto no primeiro como no segundo perodo. Certamente foi
pelo fato da atual Constituio Federal e as Estaduais e as respectivas Leis Orgnicas
Municipais obrigarem as municipalidades a aplicarem recursos tributrios mnimos
de 25% de toda a receita municipal neste setor, e tambm que, a partir de 1996, com
a criao do Fundef, estas receitas tiveram como controle o nmero de alunos
matriculados no ensino bsico, o que despertou interesse dos administradores
municipais em aumentar o nmero de crianas na escola para poder auferir maiores
valores de transferncias deste fundo.
Ao finalizarmos a apresentao dos dados, comparando-os com dados do

Brasil, do Estado de So Paulo, do municpio de Campinas e com os dos municpios
originados, podemos destacar duas constataes:
1. Verificamos que em todos os parmetros que compe os indicadores do IDH-

M e do IPRS, os novos municpios, nos respectivos perodos analisados,
tiveram desempenho positivo de crescimento e desenvolvimento.
2. Os municpios de origem tambm tiveram crescimento positivo, neste

perodo analisado, em valores semelhantes ao Estado, a Campinas e, em
alguns casos, superiores a eles e aos municpios originados.
209
III. CONCLUSO FINAL 210
IV. CONSIDERAES FINAIS 219
V. ANEXOS 227

3. Tabelas 234
4. Grficos 236
5. Legislao 240
VI. BIBLIOGRAFIA 245
1. Referncias Bibliogrficas 245

2. Bibliografia Levantada 249
210
III. CONCLUSO FINAL
Concluindo o desenvolvimento das pesquisas a que nos propusemos

desenvolver nesta tese, apresentamos a seguir, as concluses finais a que chegamos
decorrente dos estudos e anlises feitas aos diversos enfoques que nortearam as
discusses do tema proposto.
Inicialmente apresentaremos quais as principais causas que detectamos e que

levaram ao mais recente processo de emancipaes no pas.
A instabilidade poltico-institucional registrada na histria recente do pas, a

constatao da enorme heterogeneidade de dimenses fsicas e distncias das
unidades estaduais e municipais, a diversidade da distribuio populacional na
ocupao do espao territorial, algumas muito, outras menos ocupadas, com
diferentes nveis de intensidade, o desequilbrio dos estamentos no desenvolvimento
financeiro, econmico e social encontrado nas Regies Geogrficas do Brasil, no
foram motivos suficientes, ao longo do tempo, de estancar a criao de municpios
no Brasil. A forma assumida para esse aumento do nmero de cidades foi a da
emancipao, quando um ncleo urbano ascende condio de cidade e ente poltico
federativo da nao.
A Constituio Federal de 1988 diminuiu as exigncias mnimas, flexibilizou

as normas devolvendo aos estados as prerrogativas para criao de municpios,
permitindo assim a partir desta data, a criao de uma quantidade de municpios
nunca antes presenciada.
Buscamos saber quais motivos levaram a tantas emancipaes municipais que

procuramos resumir a seguir:
1. Ocupao do territrio (reas virgens - florestas, cerrados e campos)

pertencentes a grandes municpios com pequenas populaes, por parte de
migrantes e imigrantes, num processo de expanso das fronteiras
agrcolas;
211
2. Municpios cujas reas geogrficas so muito grandes e que abrigam dois

ou mais centros habitados, distantes um(s) do(s) outros(s) com atividades
econmicas e sociais prprias e distintas que configurem unidades
urbanas autnomas;
3. Municpios com caractersticas urbanas tais que o conjunto de problemas

sociais exige o desmembramento como forma de garantir uma
administrao racional da oferta de equipamentos pblicos e servios
urbanos;
4. Municpios com mais de um distrito nos quais a sede, por motivos

polticos ou outros quaisquer, absorve a quase totalidade dos servios e
equipamentos pblicos municipais, gerando uma situao de injustia;
5. Municpios com mais de um distrito nos quais a atividade econmica

concentra-se em um distrito diferente da sede, mas que, a administrao
municipal, podendo gerir a totalidade dos recursos pblicos
(principalmente a receita proveniente do ICMS) o faz em funo dos
interesses da sede municipal;
6. Convenincias polticas prprias aos governadores de estado e interesses

polticos sub-regionais que incentivam (ou bloqueiam) a criao de novos
municpios;
7. Distritos que pretendem auferir das vantagens que a atual legislao do

FPM (Fundo de Participao dos Municpios) propicia para municpios
com menos de 10.188 habitantes com a anuncia, em certos casos, da sede
municipal que tambm se beneficia com o desmembramento17 .
Neste aspecto das motivaes das emancipaes municipais, Bremaeker
17
Decreto-Lei no 1.881/81
212
(1991), atravs de questionrios enviados aos municpios brasileiros instalados entre

1980 e 1990, identificou que os principais motivos, apontados pelos prefeitos da
poca, que levaram criao de novos municpios so o descaso da administrao
do municpio de origem, a existncia de forte atividade econmica local e a
grande extenso territorial do municpio de origem.
Rudolf de Noronha (1993), em pesquisa realizada exclusivamente em novos

municpios fluminenses, define que as motivaes podem ser administrativas -
quando se objetiva melhorar a oferta de servios pblicos populao (o que em
geral alegado como a verdadeira motivao do clamor popular pela
emancipao); econmicas por crescimento - quando a rea a ser emancipada tem
plenas condies econmicas para a constituio de um novo Poder local;
econmicas por estagnao - quando se pretende que a emancipao seja o fato
gerador do desenvolvimento local, ocorrendo nas reas economicamente estagnadas
e, por fim, as motivaes polticas - que sempre ocorrem em combinao com as
outras motivaes, onde determinados grupos, ou mesmo indivduos, pretendem
criar, atravs da emancipao, uma nova esfera de poder/influncia.
Ribeiro (1998) identifica que h fortes razes para a eleio da motivao

econmica (receitas do FPM e FPE) como a de maior relevncia para a onda de
emancipaes por que passam os municpios brasileiros, associada ao aspecto da
motivao poltica e social da liberdade de gerir seus prprios destinos, bem como
investir na oferta dos servios pblicos essenciais, muitas vezes preteridos pelas
sedes dos municpios de origem.
Constatamos que os argumentos favorveis e contrrios criao de

municpios se concentram basicamente em dois aspectos principais. A corrente
favorvel vislumbra as emancipaes como forma de promover melhor distribuio
de renda, atravs da obteno dos repasses de recursos tributrios da unio e estados,
chegando a um nmero maior de membros da populao, permitindo o fomento de
maior dinmica econmica local e, como conseqncia, o maior e melhor
investimento em obras e servios pblicos, diminuindo as desigualdades sociais e
213
entre reas urbanas distantes. A outra corrente formula crticas dinmica econmica
e administrativa dos novos municpios criados justificando que so muito pequenos,
pouco contribuem com a arrecadao prpria, ficando somente dependentes dos
recursos de transferncias constitucionais, obtendo assim renda per capita muito
superior aos demais municpios, em especial aos mdios, alm de contribuir com o
aumento dos custos pblicos.
Como posicionamento final deste processo, conclumos:
1. A enorme extenso territorial dos municpios existentes na Regio

Norte (Tabela 3), permite aventar a possibilidade de existncia de povoados cuja
distncia sede implica em fluxos econmicos e sociais independentes e cuja ligao
com a administrao municipal se d apenas na transferncia de renda na forma de
impostos. Exemplificamos com o caso do Municpio de Altamira no Par, cuja rea
total perfaz a somatria das reas de pases europeus como Holanda, Blgica e
Portugal juntos, em detrimento de conter apenas 75 mil habitantes face aos 35,7
milhes dos trs paises citados. A populao de Altamira no est concentrada em
uma nica sede urbana, administrar este contingente populacional distribudo ao
longo de seu territrio certamente tarefa no muito fcil. Fazer chegar as benesses
dos servios pblicos longnqua populao distribuda neste territrio
extremamente custoso e certamente impraticvel. Isto, em tese, justifica a
emancipao municipal, por envolver realidades urbanas funcionalmente
desintegradas em virtude das grandes distancias e excessivo tamanho de municpios.
2. Nas ltimas dcadas, em virtude de transformaes econmicas

mundiais, o Brasil retomou sua vocao de grande produtor agrcola e pastoril, dado
as potencialidades que este pas oferece em todo seu territrio. O desenvolvimento
tecnolgico aplicado a estas atividades, fez do agronegcio uma das atividades
produtivas de maior crescimento batendo recordes de produo e produtividade
superando pases historicamente superiores no passado tais como USA e CEE. Esta
atividade fez com que agricultores, em especial do sul e sudeste, buscassem maiores
extenso de terras para desenvolver estas atividades. Novas fronteiras agrcolas
214
foram abertas no Centro-Oeste e agora mais recentemente no Norte e nos cerrados

nordestinos.
Ano aps ano a rea plantada est aumentando, est havendo a substituio de
atividades produtivas menos rendosa, familiar, pela atividade extensiva moderna.
Novos campos esto sendo abertos, empregos esto sendo criados, pessoas esto
sendo atradas para estas regies. H a necessidade de se ocupar estes espaos de
forma ordenada, com a explorao agro-pastoril adequada e com respeito ao meio
ambiente. O poder pblico precisa estar presente para se fazer o controle destas
atividades de ocupao e a produo, servios pblicos precisam ser oferecidos
(escola, sade, lazer, saneamento bsico dentre outros) populao que se fixar na
rea. Este mais um motivo justo para a criao de cidades que com garantia de
dinamismo econmico e social se tornaro base de sustentao destas ocupaes.
3. Dos estudos apresentados sob o ponto de vista econmico e financeiro

(PIB e renda per capita) dos novos municpios, fazemos os seguintes destaques: de
Ribeiro (1998) da SEPURB, retiramos o seguinte comentrio: Como h uma forte
correlao entre a demanda de servios e equipamentos urbanos e a populao
municipal, pode-se inferir que os recursos retirados dos municpios existentes
devem ter afetado a oferta de bens e servios urbanos e, portanto a qualidade de
vida de sua populao. Por outro lado, os recursos retirados dos municpios
existentes anteriormente podem ter afetado a capacidade de investimento de suas
administraes.
A pesquisa elaborada por Klering (1998), mostra exatamente o contrrio,

conforme cita: na relao dos municpios melhor sucedidos, aparece
paradoxalmente o centenrio municpio de So Sebastio do Ca, que entrou numa
fase de excepcional crescimento aps a liberao de reas para a formao de
quase uma dezena de novos municpios. Assim conclui em seus estudos: Os dados
quantitativos e qualitativos levantados de comunidades que conquistaram autonomia
poltica e administrativa indicam que os reflexos do processo so, de modo geral,
altamente positivos. Desta forma, muitas iniciativas so viabilizadas, em vrios
215
campos de ao, na busca de melhores padres de vida. As novas administraes

municipais tm priorizado investimentos nas reas educacionais, da sade, social,
econmica e cultural dos cidados, contabilizando considerveis avanos
relativamente obteno de resultados, ainda que os recursos sejam limitados. Num
Estado com dificuldades para investir quantias percentuais pequenas, salutar e
previdente transferir novas responsabilidades a governos locais, que so mais
eficazes na gesto dos seus oramentos, tendo em vista que conhecem a realidade,
so pressionados a resolverem os problemas e a gastar pouco.
Klering (1998) conclui que se verificou, pelo menos do ponto de vista

quantitativo, que as emancipaes trouxeram, de modo geral, progresso econmico
aos municpios. Alguns municpios emancipados chegaram a multiplicar, em
poucos anos de existncia, por dezenas de vezes seu PIB (5); outros (poucos)
lograram insucessos, por razes especiais, como a do isolamento geogrfico e a do
fechamento de empreendimentos importantes. Cabe salientar que, no obstante tais
infortnios, as comunidades esto muito satisfeitas com os progressos obtidos, com
destaque para o campo social e os investimentos em infra-estrutura urbana.
Com os resultados apresentados pela pesquisa apresentada por Klering (1998

pg. 94 e 95) no Rio Grande do Sul, e pelos dados sobre renda, referente aos
municpios paulistas envolvidos em emancipaes (Tabelas 23 a 28 e 29 a 35), cai o
mito de que a diviso de municpios causaria a inviabilidade econmica e social no
crescimento e desenvolvimento das antigas sedes municipais. Isto comprovadamente
no ocorreu; tambm que com a diviso estar-se-ia distribuindo pobreza e no
riqueza entre as unidades e que os municpios de origem poderiam perder
significativamente a capacidade de manuteno de suas condies de
desenvolvimento com a diviso, isto tambm no ocorreu.
No tocante ao nvel da renda per capita auferida, em especial pelos pequenos

municpios, proveniente do sistema de partilha dos recursos pblicos atravs dos
repasses do FPM e FPE, apresentados pelos diversos pesquisadores, inegvel que
por este processo de partio de tributos os pequenos municpios tem levado
216
vantagem em relao aos demais, situao esta que no justo para os municpios
mais produtivos, nem deve permanecer por mais tempo.
Entretanto neste recente perodo ps emancipatrio (11 anos), certamente

estes recursos a mais destinados aos municpios, em especial aos recm
emancipados, podem ser de grande valia neste perodo ps-emancipao. De certa
forma, neste momento, justificaria temporariamente esta significativa transferncia
de renda de uns para os outros, em termos per capita, para fazer frente necessidade
de se investir recursos pblicos e suprir as carncias das infra-estruturas e servios
urbanos, normalmente deficitrios, para que possam atingir um padro de vida
adequado e satisfatrio semelhante ao das boas cidades, reforadas por esta
colocao de Klering (1998): As autonomias (ou emancipaes) se justificam,
portanto, enquanto existirem lacunas no meio social, originadas de demandas no
compreendidas, no valorizadas e no preenchidas com auxlio do Tesouro
Estadual. Quando comunidades novas se capacitam promoo de seus cidados,
no esto prestando favores a si mesmas. Movidas pelo desejo de progresso, buscam
liberdade para prosperarem, delinearem e implementarem seu futuro. Todavia,
como partes de um sistema, acabam gerando, com a melhoria das condies locais,
a elevao do padro de vida da prpria regio e do Estado a que pertencem.
Outro grande problema citado pela maioria dos estudiosos do assunto est no
fato de os municpios pequenos e mdios terem pequena arrecadao prpria de
recursos tributrios. No Brasil existe uma disparidade muito grande entre os
municpios, temos os que nada recolhem de seus muncipes at municpios
(normalmente os grandes) que tem em sua composio financeira mais da metade em
recursos prprios, exemplificando temos Rio de Janeiro 51%, So Paulo 57%,
Niteri 67%, dentre outros. Conforme o BNDES, os municpios brasileiros
arrecadam em mdia apenas 5,4% de suas receitas em recursos prprios. Certamente
esta situao tem conotaes tanto econmicas (grau de desenvolvimento e base
econmica do municpio), quanto polticas, peculiares a cada um deles, que para
melhor compreenso, h que se fazer estudos caso a caso.
217
Quanto ao aumento dos custos administrativos com a criao de novas

unidades municipais, conforme a Constituio Federal, suas Emendas
Constitucionais, apresentadas no Anexo e as Leis Orgnicas municipais, os custos
dos legislativos so claramente bem delimitados, mnimo 5% e mximo 8% das
receitas pblicas, portanto valores bem razoveis para o financiamento deste poder
local, tendo em vista as enormes vantagens apresentadas pela existncia de novas
unidades administrativas municipais, com maior proximidade dos gestores junto s
suas populaes e conseqente melhoria de oferta de servios pblicos. Tal alegao
no justifica o impedimento de se fazer as emancipaes.
4. Pelas anlises feitas aos municpios, de forma geral no Brasil e no

Estado de So Paulo, e mais a mide dos recentemente emancipados no estado e na
Regio Administrativa de Campinas, atravs dos indicadores IDH-M (Tabelas 23 a
28) e IPRS (Tabelas 29 a 35), ilustrados nos diversos grficos representativos do
desempenho destes municpios, podemos assegurar de fato que os municpios que
deram origem a outros no perderam a capacidade de investimento e
conseqentemente crescimento e desenvolvimento e, os municpios originados a
partir de suas emancipaes apresentaram evoluo muito significativa em seus
indicadores de crescimento em todos os parmetros analisados. Portanto, os dados
apresentados contrariam as alegaes, que se baseiam alguns especialistas aqui
citados, para justificar a no emancipao de municpios. Desta forma podemos
afirmar seguramente que as emancipaes fizeram bem a todos os municpios quer
de origem, quer originados.
Finalizando estas concluses, considerando a grande extenso territorial do

Brasil, a diversidade scio-cultural da populao brasileira, a heterogeneidade fsica
e geogrfica do pas, bem como as particularidades e especificidades econmicas
regionais, nos permitem afirmar que o processo de parcelamento do territrio
brasileiro, atravs das emancipaes, deve ser de responsabilidade conjunta das
esferas federal e estadual, tendo em vista que todos dependem de recursos gerados
nos municpios, normalizados, arrecadados e distribudos pela unio, estados e os
prprios municpios.
218
Entendemos que neste processo, deva haver flexibilizao das normas

mnimas para o parcelamento do territrio nacional, que contemple as peculiaridades
locais, regionais e estaduais bem como nas constantes adequabilidades dos
coeficientes de distribuio dos recursos pblicos aos entes federativos, de modo que
se possa fazer periodicamente ajustes necessrios que corrijam as provveis
distores, e que eliminem ou minimizem ao mximo as possveis injustias neste
processo.
Para ns ficou claro que este tema suficientemente complexo por envolver
aspectos que interferem nas atividades polticas, econmicas e financeiras
conjunturais de um pas to heterogneo como o Brasil. Entretanto, estancar
totalmente o processo de emancipaes, como est atualmente, sem que se estabelea
parmetros adequados e viveis que permitam localidades com potenciais para isso,
impedindo que suas coletividades tenham mais e melhor acesso ao crescimento e
desenvolvimento econmico e social, tambm um equvoco que deve ser evitado e,
portanto corrigido.
219
VII. CONSIDERAES FINAIS
De acordo com a anlise dos resultados apresentados nas pesquisas

coordenadas por Neide Patarra e outros (1997), so os pequenos municpios que mais
atraem migrantes nacionais e so estes municpios que possuem os maiores
indicadores de habitaes no servidas de servios pblicos de infra-estrutura urbana
e de inadequabilidade de suas construes. Nesta pesquisa ficou claro que nas
grandes cidades e nas regies metropolitanas este percentual menor em decorrncia
da proporo com a populao total destas cidades e tambm com a melhor estrutura
social instaladas nestes grandes centros urbanos. Portanto h que se ter uma viso
especial a estas pequenas comunidades, pelo fato de serem economicamente menos
desenvolvidas, com menor capacidade arrecadatria, o repasse maior de recursos
provenientes de transferncias supranacionais bem vindo e necessrio para melhor
aparelh-las e adequ-las s mnimas condies aceitveis de desenvolvimento
humano, de sorte que sejam investidos recursos na melhoria da qualidade de vida das
populaes nestas cidades, que certamente contribuiro em muito no menor desejo
das pessoas em dirigirem-se sempre para os grandes centros urbanos,
desconcentrando as grandes regies metropolitanas e aglomeraes urbanas j
existentes, estimulando a melhor distribuio do contingente populacional ao longo
do territrio nacional.
Pelos dados apresentados pelos diversos pesquisadores aqui citados,

inegvel que por este processo de partio de tributos os pequenos municpios tem
levado vantagem em relao aos demais. Entretanto neste recente perodo ps
emancipatrio (pouco mais de 11 anos), certamente estes recursos abundantes
destinados aos municpios, majoritariamente pequenos onde h baixa qualidade de
vida decorrente de enormes carncias de empregos e prestao de servios pblicos,
em especial os recm emancipados, esto sendo de grande valia, haja vista que, por
terem sido vilipendiados ao longo de tantos anos em detrimento dos ncleos sede, h
que se investir fortemente na infra-estrutura urbana, social e administrativa para
recuperar o tempo perdido e atingir no mnimo padres semelhantes aos dos
municpios de origem.
220
Fica claro dentre os estudos analisados, que entre os autores todos

reconhecem que os pequenos municpios tem sido favorecido por este sistema de
partilha, e que da maneira como est no a maneira mais justa de se fazer esta
distribuio de renda, entretanto no oferecem nenhum modelo para sanar o
problema. A melhor soluo para o equacionamento deste desequilbrio na
arrecadao e partilha dos tributos pblicos est, como afirmam vrios estudiosos do
assunto alguns aqui citados, na rediscusso do sistema federativo do pas
constituindo um sistema tributrio correto, eficaz, equnime e justo no que tange a
arrecadao e distribuio aos entes da federao.
O estudo de caso apresentado atravs dos municpios recm emancipados da

Regio Administrativa de Campinas, utilizando-se dos indicadores IDH-M e do
IPRS, mostra que todos os municpios de origem ou originados assistiram ao um
significativo progresso com crescimento demogrfico, econmico e social tanto em
relao ao Pas e ao Estado como aos municpios de sua origem. Certamente estes
bons resultados foram frutos dos recursos pblico federal e estadual a eles destinados
que fomentaram o dinamismo econmico e social por que passaram de tal ordem que
se constatou contnuo e duradouro neste perodo analisado.
No tocante aos custos administrativos, entendemos que somente a reduo dos

nmeros de vereadores no ser suficiente para a reduo das despesas dos
legislativos municipais, uma vez que as despesas destas Casas de Lei no esto
vinculadas somente ao nmero de vereadores e sim a um percentual estabelecido
pela constituio da receita total do municpio que repassado s Cmaras
Municipais (mximo de 5% a 8%) e tambm que os subsdios dos vereadores esto
vinculados a um percentual dos subsdios dos Deputados Estaduais, no podendo
ultrapassar o mximo de 20%, (ver Emendas Constitucionais no Anexo). Esta
pseudo-economia de gastos com a reduo do nmero de vereadores poder no se
concretizar, uma vez que dentro destes limites institudos pela Constituio Federal,
o restante dos recursos das Cmaras Municipais, aps pagamentos das despesas
fixas, poder ser repassada aos vereadores remanescentes aumentado
significativamente seus subsdios sem que se tenham diminudo os custos globais do
221
legislativo municipal. Cremos haver ainda mais possibilidades constitucionais para

regulamentar e disciplinar ainda esta matria - custos e remuneraes dos poderes
executivos e legislativos municipais no Brasil.
Outra forma que entendo ser positiva para disciplinar e controlar o excesso de
gastos com o executivo (Prefeito, Vice-Prefeito e cargos em confiana) e
principalmente o legislativo municipal, promover nova mudana constitucional, em
seu art. 29-A, visando estabelecer que a remunerao dos gestores e vereadores bem
como o custeio total do legislativo seja feito apenas com o conjunto das receitas
tributrias prprias, retirando deste conjunto os recursos oriundos das transferncias
da Unio e do Estado, como fonte de receitas para remunerao destes cargos. Que
reflexos esta medida poderia promover. Vejamos:
1. Em sendo baixo o volume arrecadado pelas receitas tributrias

prprias, a remunerao destes cargos no poder ser excessiva a ponto de destoar do
nvel de remunerao praticada na economia local;
2. Para que seja aumentada esta remunerao, os administradores

procuraro ser mais eficientes na sistemtica da arrecadao tributria local, evitando
evases, sonegaes e renncias fiscais, bem como promover uma tributao mais
justa perante as classes econmicas locais, ou seja, quem ganha mais paga mais
(ISS), quem tem imveis urbanos melhores, em lugares melhores com melhores
servios pblicos pagam mais proporcionalmente aos valores destes patrimnios
(IPTU);
3. Certamente se a remunerao dos vereadores no for exagerada,

poder haver um nmero menor de candidatos que almejem estes postos apenas pelo
valor do salrio, haver reduo de custos nas campanhas eleitorais, dever haver
uma maior e melhor seleo dos candidatos, haja vista que hoje, em muitas cidades,
este emprego pblico o que mais paga na comunidade local, gerando assim nova
classe de empregado;
222
4. No sendo atrativo o cargo de vereador apenas pelo salrio,

poderemos reeditar o interesse de pessoas da comunidade com melhor poder
aquisitivo e condies scio-culturais, que valorizem mais o ideal pblico que o
econmico, que se disponham a oferecer seus servios e conhecimentos em prol do
desenvolvimento local, certamente elevando em muito a qualidade das Cmaras
Municipais.
Urge, portanto, que as autoridades constitudas neste pas, tomem medidas

concretas e eficazes, algumas at sugeridas neste trabalho, para que se resolva de vez
por todas como faremos para ocupar os rinces deste pas gigante, com ideologia
positivista e desenvolvimentista, com responsabilidade e que promova e proporcione
bem estar e qualidade de vida nossa sociedade.
Nas Fotos 1 e 2 tiradas por satlite, onde aparecem pontos de luzes

significando a existncia de ncleos ou aglomeraes urbanas, podemos proceder a
anlise comparativa do grau de ocupao entre o Brasil e os Estados Unidos da
Amrica no tocante aos seus territrios. Infelizmente a imagem do Brasil no atingiu
toda a extenso territorial, podemos complementar esta interpretao com o Mapa
42, onde mostra que em cada um daqueles pontos, so localidades onde existe
assentamento humano. Na difcil verificar o quanto nosso pas pouco ocupado em
suas pores norte, central e oeste. A ocupao do nosso territrio precisa ser mais
bem distribuda, h muita concentrao na faixa litornea, mas deve ser feita com
muito rigor em respeito natureza e ao meio ambiente, mas com apoio s atividades
produtivas que ali se desenvolvem quer de trabalho, educao, sade e lazer, e isto s
ser possvel com um ncleo urbano adequadamente instalado que possa oferecer aos
moradores o mnimo de qualidade de vida que um ser humano merece.
Corroborando nossa afirmativa anterior e, analisando agora a foto de satlite

de todo os pases (Foto 3), podemos comparar a ocupao do nosso pas com os
Estados Unidos, a Europa e os pases orientais, veremos que onde h maior
adensamento popular e melhor distribuio populacional nos territrios,
coincidentemente onde se encontram os lugares com os povos mais desenvolvidos
da terra.
223
MAPA 42: BRASIL - POTENCIALIDADES DE EMANCIPAO DE MUNICPIOS
Fonte: IBGE-2000
224
FOTO 01 - BRASIL AO ANOITECER
Fonte: NASA
FOTO 2 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA AO ANOITECER
Fonte: NASA
225
FOTO 3 MUNDO NOITE
Fonte: NASA
226
Portanto, se quisermos minimizar os impactos sociais negativos e nocivos

proveniente da enorme concentrao populacional em nossas principais cidades,
cidades-capitais e regies metropolitanas, que via de regra esto concentradas na
faixa litornea, devemos promover o deslocamento da nossa populao para o
interior e para as regies menos ocupadas deste pas, com grandes potencialidades
econmicas em consonncia com a natureza e respeito ao meio ambiente, em
condies de sustentabilidade e equilbrio econmico e social da populao
brasileira.
Finalizando nosso trabalho, fica a mensagem do grande estadista paulista

Franco Montoro, que assim fala: Tudo o que puder ser decidido e realizado pelo
bairro, municpio, pela regio, no dever ser absorvido pelos rgos superiores da
administrao. A populao quem conhece melhor os seus problemas. Por isso
deve ser ouvida. Assim abriremos caminhos para a substituio dos mtodos
paternalistas e tecnocrticos pelas solues elaboradas com a participao
organizada da populao, de modo que cada cidado e cada comunidade sejam
agentes de seu prprio desenvolvimento. A democratizao das instituies, a
melhoria das condies de vida da populao, a justia social, ho de ser
alcanadas de baixo para cima, como condio essencial de viabiliz-las e evitar
que sejam desfiguradas. Ser esta a forma de tornar a democracia uma realidade
prtica nas decises do Governo do Estado. O Municpio ser a base insubstituvel
do verdadeiro desenvolvimento brasileiro.
227
V. ANEXOS
1. Glossrio Jurdico18
Assim como a terminologia aplicada ao quadro territorial e administrativo, o

Glossrio Jurdico tem pr finalidade o esclarecimento da terminologia ora
empregada, considerando a diversidade dos diplomas legais envolvidos neste traba-
lho, bem como suas atribuies sobre o processo de configurao do quadro territo-
rial e administrativo do estado.
Ato
No foram localizadas definies para este termo, bem como referncias a seu
eventual perodo de vigncia; a partir de fontes secundarias se colige corresponder a
documento ou declarao de carter oficial, expedido sem regularidade.
Alvar
Lei geral que tinha pr objeto fazer modificaes ou impor declaraes sobre
questes j estabelecidas (no que se diferia da carta de lei que vinha impor novas
regras ou estabelecimentos e que tinha valor permanente), tendo vigncia anual, se
outra condio no lhe fosse imposta; como no existia no Direito antigo a diviso de
poderes, considerava-se lei toda manifestao de vontade do Rei, destinada a
introduzir qualquer alterao na ordem jurdica. entre vrias espcies de leis, figura-
vam os alvars, que se contrapunham s leis propriamente ditas, cartas de lei ou
cartas patentes, quer na durao, visto que, segundo a Ordenao, eram leis as pro-
vidncias cujo efeito deveria durar mais de um ano, ao passo que as disposies do
alvar, em regra, deveriam se efetuar dentro do ano. Mas, tanto as diferenas de
forma como as relativas vigncia sofriam, na prtica, excees freqentes; com o
tempo, acabou adquirindo fora de lei; atualmente no tem sentido de lei transitria
ou anual; ordem escrita, emanada de uma autoridade judicial ou administrativa, para
que se possa praticar determinado ato.
18
Extrado do IGC (1995)
228
Carta-Rgia
Determinao imediata do soberano dirigida sobre algum direito singular pessoa.
Decreto
Ato administrativo privativo do chefe do executivo (atual); ordem, deciso que
emana da autoridade soberana; diplomas emanados do Poder executivo ou governo.
Decreto-Lei
Ato emanado do Poder Executivo quando, no seu fundo e na sua forma, se equipara
s prprias leis, emanadas do Poder Legislativo; figura jurdica que aparece no Brasil
pela primeira vez na Constituio Federal de 1937; deixa de existir em 1946 e volta
na Constituio de 1967; de 1937 a 1946 tinha equivalncia completa de lei; hoje
corresponde a um ato com fora de lei editado pelo Presidente da Repblica e
homologado pelo Congresso Nacional, somente em casos de urgncia ou de interesse
pblico relevante.
Lei
Norma votada pelo Legislativo, tendo na maior parte das vezes um carter geral;
norma jurdica escrita que revista os caracteres da realidade; preceito jurdico escrito,
emanado do poder estatal, abrangendo leis em sentido estrito, decretos,
regulamentos, resolues, portarias, etc.; todo o conjunto de regras institudas regu-
larmente, sem distines quanto autoridade que as elabora e promulga.
Ordem
No foram localizadas definies para este termo, bem como referncias a seu
eventual perodo de vigncia; a partir de fontes secundrias se colige corresponder a
uma espcie de lei, de determinao, de carter genrico.
Portaria
Atualmente, documento ou diploma oficial, assinado pr um ministro ou chefe de
estado.
229
Proviso
Decreto ou licena que o poder eclesistico passava a algum para ereo de capela
ou outros fins; prescrio, ordem, decreto, disposio; providncia para a realizao
de ato - notadamente no campo do direito administrativo (seja praticado na esfera do
executivo, do judicirio ou do legislativo).
Resoluo
Deliberao ou determinao; ato pelo qual a autoridade pblica ou o poder pblico
toma uma deciso, impe uma ordem ou estabelece uma medida; tem significao
genrica, pois que atinge espcie de deliberao ou de determinao, baixada para
ser obrigatoriamente cumprida ou geralmente acatada.
230
2. Glossrio Territorial e Administrativo19
Considerando a especificidade da terminologia aplicada ao quadro territorial e

administrativo e a importncia de sua compreenso para o correto entendimento
deste trabalho, so apresentados aqui alguns conceitos.
Aldeia
Pequena povoao que no dispe de jurisdio, dependendo administrativamente da
vila ou da cidade, a cujo termo ou comarca pertence; povoao constituda
exclusivamente de ndios; local em que se agrupavam ndios domesticados dos ser-
tes. Os portugueses chamavam de aldeias as tabas dos ndios, as povoaes ind-
genas e aquelas que os missionrios organizavam ou iam convertendo.
Arraial
Povoao de carter temporrio, geralmente formada em funo de certas atividades
extrativas, como a lavra de minrios ou metais raros, pesca; lugarejo provisrio;
aldeola de pescadores.
Bairro
Parte ou circunscrio em que se divide a cidade; forma, em regra, um distrito que
dispe, por vezes, no somente de autoridades policiais, como tambm municipais;
diviso antiga que pode ter surgido naturalmente, medida que, com a Diviso
Internacional do Trabalho, as pessoas que militavam no mesmo oficio congregavam-
se num s local.
Capela
Pequena igreja de um s altar, sem pastor prprio; pequeno templo erigido ou
fundado pelos nobres ou senhores nas terras de sua propriedade, muitas das quais se
converteram depois em parquias e igrejas principais, podendo ser pblica ou pri-
vada.
19
Extrado do IGC (1995)
231
Capela curada
Capelas ministradas, em carter permanente, por um proco ou cura; so igualadas s
parquias.
Capitania hereditria
Regime de diviso territorial aplicado por Portugal nas ilhas dos Aores e da
Madeira, antes de ser aplicado no Brasil; era definida segundo uma certa extenso de
costas, com profundidade que se estendia at o limite de direito de propriedade da
Coroa portuguesa - Linha de Tordesilhas; doada pelo Rei de Portugal atravs de
cartas de doao e forais quele que se tornava, assim, donatrio da capitania. O
donatrio no recebia exatamente a terra, mas sim o usufruto desta; no podia ser
alienada, mas transmitida por herana, ao filho varo mais velho, no podendo ser
dividida entre os demais herdeiros; sua subdiviso pelo donatrio era permitida,
dentro de determinados critrios, baseados nas normas do reino, e concedidas partes
do que recebiam a outros interessados; sistema vigente entre 1534 e 1548.
Cidade
Titulo honorfico concedido, at a Proclamao da Repblica, pela Casa Imperial, a
vilas e municpios, sem nada acrescentar sua autonomia; a partir da Constituio de
1891 este poder delegado aos Estados, que podem tornar cidade toda e qualquer
sede de municpio; nome reconhecido legalmente para as povoaes de determinada
importncia.
Distrito
Diviso territorial e administrativa em que certa autoridade administrativa, judicial
ou fiscal exerce sua jurisdio.
Estao
Ponto de parada de meios de conduo ou transporte de cargas ou de passageiros;
vocbulo incorporado denominao de algumas localidades em que a estao
ferroviria teve papel significativo na origem ou desenvolvimento do povoamento.
232
Freguesia
Circunscrio eclesistica que forma a parquia; sede de uma igreja paroquial, que
servia tambm, para a administrao civil; categoria oficial institucionalmente
reconhecida a que era elevado um povoado quando nele houvesse uma capela curada
ou parquia na qual pudesse manter um padre custa destes paroquianos, pagando a
ele a cngrua anual; frao territorial em que se dividem as dioceses; designao
portuguesa de parquia.
Municpio
Diviso administrativa de origem romana, levada pelos romanos para a Pennsula
Ibrica, e de Portugal trazida para o Brasil; equivalente a vila; menor unidade
territorial poltico-administrativa autnoma; entre os antigos romanos, cidade que
possua o direito de se administrar e governar por suas prprias leis; substitui
definitivamente o termo vila a partir da Repblica, tendo aparecido pela primeira
vez na legislao brasileira atravs da Carta Rgia de 29/10/1700.
Parquia
Termo proveniente do grego para-oikia, ou seja, aquilo que se encontra perto ou ao
redor da casa (supe-se do Senhor, ou seja, da Igreja); determinada comunidade de
fiis, constituda estavelmente na Igreja particular, cujo cuidado pastoral confiado
ao proco como a seu pastor prprio, sob a autoridade do Bispo diocesano; diviso
eclesistica governada por um proco ou cura; originria e essencialmente de
significado espiritual adquiriu, desde o incio, significado tambm material, tendo se
integrado ao processo administrativo, como pessoa moral de direito pblico; nasceu
da conjugao de dois fatores: um de carter espiritual, outro tributrio, que exigia a
delimitao territorial; equivalente a freguesia.
Povoado
Pequeno aglomerado rural ou urbano, sem autonomia administrativa; em geral,
centro da sede de um municpio; lugar ou stio no qual j se formou uma pequena
populao ou um pequeno ncleo de habitantes.
233
Sesmaria
Frao de terra da capitania concedida a terceiros, pelo donatrio desta, para
explorao econmica, sob pagamento de apenas um tributo, o dzimo - dcima parte
da produo; sistema portugus transplantado para o Brasil, previsto nas cartas de
doao e forais das capitanias hereditrias; extenso de terra definida, tendo por base
a lgua em quadra ou formas retangulares.
Subdistrito
Subdiviso do distrito-sede de um municpio; surge em 1944. em substituio s
zonas distritais; a partir da Lei Complementar n9 651 de 31/07/1990 equiparado a
distrito.
Termo
Territrio da vila, cujos limites so imprecisos; tinha sua sede nas vilas ou cidades
respectivas; era dividido em freguesias; limite, raia ou marco divisrio que extrema
uma rea circunscrita; regio ou territrio que se estende s abas da cidade, vila, etc;
distrito de uma administrao.
Vila
Sede do termo; unidade poltico-administrativa autnoma equivalente a municpio,
trazida de Portugal para o Brasil no incio da colonizao (a primeira vila criada no
Brasil foi So Vicente, em 22/01/1532), tendo perdurado at fins do sculo XIX; toda
vila deveria possuir cmara e cadeia, alm de um pelourinho - smbolo de autonomia;
termo empregado em substituio a municpio, pois este no podia ser empregado na
colnia, ou seja, em terras no emancipadas.
Zona distrital
Subdiviso do distrito sede de um municpio; surge em 1938, sendo substituda a
partir da Lei no. 14.334 de 30/11/1944 pelo subdistrito.
234
3. Tabelas
TABELA A - PARTICIPAO DO NMERO DE MUNICPIOS CRIADOS E SUAS

POPULAES POR ESTADO DA FEDERAO E REGIES
GEOGRFICAS SOBRE O TOTAL
Total de Municpios do Relao
Municpios Criados Pop. Mdia
Estado/Regio
Munic.
Criado /
Estado/ Regio Nmero Populao Populao Nmero Populao Populao Pop. Mdia
Mdia Mdia do Total
(A) (B) (C)=<B/A) (D) (E) (F)=(E/D) de
Municpios
Acre 10 58.655 5.866 22 483.726 21.988 12.13%

Amazonas - - - 62 2.389.279 -
Amap 6 18.593 3.099 15 379.459 25.297 4,90%
Rondnia 17 163.796 9.635 40 5.510.849 137.771 2,97%
Roraima - - - 8 1.231.007 -
Par 23 372585 16.199 128 5.510.849 43054 6,76%
Tocantins 44 125517 2853 123 1.048642 8.526 11,97%
Norte 100 739.148 7.391 398 11.290.093 28.367 6,55%
Alagoas 3 30.570 10.190 100 2.633.339 26.333 1.16%

Bahia - - - 415 12.541.745 - -
Cear 6 77.271 12.879 184 6.809.794 37010 1,13%
Marar~4o - - - 136 5.222.565 - -
Paraba - - 171 3.305.616 - -
Pernambuco 9 99.532 11.059 177 7.399.131 41.803 1.35%
Piau 30 161.581 5.386 148 2.673.176 18.062 6,04%
Sergipe 1 5.730 5.730 152 2.558.660 16.833 0,22%
Rio Grande do Norte - - - 75 1.624175 -
Nordeste 49374.684 7.647 1 558 44768201 28.734 0,84%
Esprito Sarno 4 36.674 9169 71 2.802.707 39.475 1,31%

Minas Gemia 33 281.916 8.543 756 16.673.097 22.054 1,69%
RiodeJeneiro 11 694.675 63.152 81 13.406.381 165.511 5.18%
So Paulo 53 421.981 7962 625 34120.886 54.593 1,24%
Sudeste 101 1.435.246 14210 1533 67003.07 43.707 2,14%
Paran 48 388.365 8.091 371 9.003.804 24.269 4,31%

Rio Grande do Sul 94 341 744 3.636 427 9.637.682 22.571 3,55%
Santa Catanna 43 184815 4298 260 4.875.244 18 751 3,79%
Sul 186 914.924 4946 1.058 23.516.730 22228 3,89%
Gois 21 102.427 4877 232 1.821.946 7.853 5,62%

Mato Groswdo Sul 5 51.505 10.301 77 4.515.868 58.648 1,14%
Mato Gro~ 22 111.761 5080 117 2.235.832 19.110 5,00%
Distrito Federal - - 1 1 927.834 - -
Centro Oeste 48 265.693 5.535 427 10..501 480 24594 2,53%
Brasil 2.37%
483 3.729.693 7.722 4.974 157.079.575 21.580
Fonte: IBGE. - Censo de 1991 e Contagem da Populao 1996

235
TABELA B - MUNICPIOS CRIADOS E O TOTAL DE MUNICPIOS POR ESTADOS DA

FEDERAO E REGIES GEOGRFICAS
Nmero de Nmero de Nmero de Crescimento Crescimento
Crescimento
Municpios Municpios Municpios (93/92) (97/92)
Acumulado
Estados existentes92 Criados (93) Criados (97) (D)=(B/A) (E)=(C/A
(A) (B) (C) )
Acre 12 10 - 83,33% 0,00% 83,33%
Amazonas 62 - - 0,00% 0,00% 0,00%
Amap 9 6 1 66,67% 11,11% 77,78%
Rondnia 23 17 12 73,91% 52,17% 126,09%
Roraima 8 - 7 0.00% 87,50% 87,50%
Par 105 23 15 2l,00% 14,29% 36.19%
Tocantins 79 44 16 55,70% 20,25% 75,95%
Norte 298 100 51 33,56% 17,11% 50,67%

Alagoas 97 3 1 3.09% 1.03% 4,12%
Bahia 415 - - 0.00% 0.00% 0,00%
Cear 178 6 - 3,37% 0.00% 3,37%
Maranho 136 - 81 0.00% 59.56% 59,56%
Paraba 171 - 52 0.00% 30.41% 30,41%
Pernambuco 168 9 8 5.36% 4.76% 10,12%
Piau 118 30 73 25.42% 61.86% 87,29%
Rio Grande do Norte 152 - 14 0.00% 9.21% 9,21%
Sergipe 74 1 - 1035% 0.00% 1,35%
Nordeste 1.509 49 229 3.25% 15.18% 18,42%

Esprito Santo 67 4 6 5,97% 8.96% 14,93%
Minas Gerais 723 33 97 4,56% 13.42% 17,98%
Rio de Janeiro 70 11 10 5.71% 14.29% 30,00%
So Paulo 572 53 20 9.27% 3.50% 12,76%
Sudeste 1.432 101 133 7.05% 9.29% 16,34%

Paran 323 48 28 14.86% 8.67% 23.53%
Rio Grande do Sul 333 94 40 28.23% 12.01% 40.24%
Santa Catarina 217 43 33 19.82% 15.21% 35.02%
Sul 873 185 101 21.19% 11.57% 32.76%

Gois 211 21 10 9.95% 4.74% 14.69%
Mato Grosso do Sul 72 5 - 6.94% 0.00% 6.94%
Mato Grosso 95 22 9 23.16% 9.47% 32.63%
Distrito Federal 1 - - 0.00% 0.00% 0.00%
Centro Oeste 379 48 19 12.66% 5.01% 17.68%

Brasil 4.491 483 533 10.75% 11.87 % 22,62%
Fonte: IBGE, censo de 1991 e Contagem da Populao 1996
236
4. Grficos
GRFICO A PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE POPULAO

- VALORES PER CAPITA
Fonte: Srgio Prado

237
GRFICO B PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE

POPULAO - VALORES PER CAPITA
Fonte: Srgio Prado

238
GRFICO C PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE POPULAO

Fonte: Srgio Prado

239
GRFICO D PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE POPULAO

Fonte: Srgio Prado

240
5. Legislao
Constituio da Repblica Federativa do Brasil
Art. 18.
4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios,
far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei
complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito,
s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, e aprovado por dois teros dos membros da
Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos
nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes
preceitos:
IV nmero de Vereadores proporcional populao do Municpio,

observados os seguintes limites:
b) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um

milho de habitantes;
c) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de

mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes;
d) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos Municpios

de mais de cinco milhes de habitantes.
V remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela

Cmara Municipal em cada legislatura, para a subseqente, observado o que
dispes os arts. 37, XI, 150, III e 153, 2., I;
Art. 37.
XI a lei fixar o limite mximo e a relao de valores entre a maior e a

menor remunerao dos servidores pblicos, observados, como limites
mximos e no mbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como
remunerao, em espcie, a qualquer ttulo, por membros do Congresso
Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e
seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territrios, e,
nos Municpios, os valores percebidos como remunerao, em espcie, pelo
Prefeito;
241
Emenda Constitucional no. 1 de 1992.
Dispe sobre a remunerao dos Deputados Estaduais e dos

Vereadores.
Art. 2. So acrescentados ao art. 29 da Constituio os seguintes incisos, VI

e VII, renumerando-se os demais:
Art. 29.
VI a remunerao dos Vereadores corresponder a, no mximo, setenta e

cinco por cento daquela estabelecida, em espcie, para os Deputados
Estaduais, ressalvado o que dispes o art. 37, XI;
VII - o total da despesa com a remunerao dos Vereadores no poder

ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Municpio;
242
Emenda Constitucional no. 19, de 1998.
Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da

Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de
despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do
distrito Federal, e d outras providncias.
Art. 27
2. O subsdio dos Deputados Estaduais ser fixado por lei de iniciativa da

Assemblia Legislativa, na razo de, no mximo, setenta e cinco por cento
daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Federais, observado o
que dispes os arts. 39, 4., 57, 7., 150, II, 153, III e 153, 2., I.
Art. 29
V subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais

fixados por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que dispes
os arts. 37, XI, 39, 4., 150, II, 153, III, e 153, 2. I;
VI subsdio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Cmara

Municipal, na razo de, no mximo, setenta e cinco por cento daquele
estabelecido, em espcie, para os Deputados Estaduais, observado o que
dispem os arts. 39, 4., 57, 7., 150, II, 153, III e 153, 2., I.
Art. 37.
XI a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes empregos

pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do distrito Federal e dos
Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos
e os proventos, penses ou outras espcies remuneratrias, percebidas
cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer
outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal;
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro

conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal integrado
por servidores designado pelos respectivos Poderes.
4. O membro do Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de

Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados
exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de
qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou
outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art.
37, X e XI.
243
Emenda Constitucional no. 25, de 2000.
Altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A Constituio

Federal, que dispem sobre limites de despesas com o Poder
Legislativo Municipal.
Art. 29.
VI o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras

Municipais em cada legislatura para a subseqente, observado o que dispe
esta Constituio, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei
Orgnica e os seguintes limites mximos:
a. em Municpios de at dez mil habitantes, o subsdio mximo dos

Vereadores corresponder a vinte por cento do subsdio dos
Deputados Estaduais;
b. em Municpios de dez mil e um a cinqenta mil habitantes, o subsdio

mximo dos Vereadores corresponder a trinta por cento do subsdio
dos Deputados Estaduais;
c. em Municpios de cinqenta mil e um a cem mil habitantes, o subsdio

mximo dos Vereadores corresponder a quarenta por cento do
subsdio dos Deputados Estaduais;
d. em Municpios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsdio

mximo dos Vereadores corresponder a cinqenta por cento do
subsdio dos Deputados Estaduais;
e. em Municpios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o

subsdio mximo dos Vereadores corresponder a sessenta por cento
do subsdio dos Deputados Estaduais;
f. em Municpios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsdio

mximo dos Vereadores corresponder a sessenta e cinco por cento
do subsdio dos Deputados Estaduais;
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os

subsdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos no poder
ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatrio da receita
tributria e das transferncias previstas no 5. do art. 153 e nos arts. 158 e
159, efetivamente realizado no exerccio anterior:
I oito por cento para Municpios com populao de at cem mil habitantes;
II sete por cento para Municpios com populao entre cem mil e um e
trezentos mil habitantes;
244
III seis por cento para Municpios com populao entre trezentos mil e um
e quinhentos mil habitantes;
IV cinco por cento para Municpios com populao acima de quinhentos

mil habitantes;
1. A Cmara Municipal no gastar mais de setenta por cento de sua

receita com folha de pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus
Vereadores.
2. Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
3. Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Cmara Municipal

o desrespeito ao 1. Deste artigo.
245
VII. BIBLIOGRAFIA
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DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL: O PROCESSO DE

Texto apresentado Escola Politcnica da

DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL: O PROCESSO DE

Tese apresentada Escola Politcnica da

So Paulo, .......... de dezembro de 2004.

Tese (Doutorado) - Escola Politcnica da Universidade

1.Cidades (Formao; Evoluo) - Brasil 2.Planejamento

MINHA ESPOSA SOLANGE,

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Pelo apoio, estmulo e incentivo nas horas mais

Ao meu orientador Prof. Dr. WITOLD

Aos meus colegas professores da Faculdade de

O tema Emancipaes Municipais tem ultimamente despertado vrias

The theme Municipal Emancipations has raised several discussions in the

I. FORMAO, CARACTERSTICAS ESPACIAIS, ADMINISTRATIVAS

1. A origem das cidades brasileiras 10

9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios 49

10. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros 52

11. O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal - As Funes do

14. Concluso 106

II. ANLISE DO DESEMPENHO DOS MUNICPIOS PAULISTAS

1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo 112

3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IDH-M 126

4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS 139

5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IPRS 155

6. Anlise dos Novos Municpios Criados na Regio Administrativa

A. Engenheiro Coelho 178

III. CONCLUSO FINAL 210

IV. CONSIDERAES FINAIS 219

1. Glossrio Jurdico 227

VI. BIBLIOGRAFIA 245

1. Referncias Bibliogrficas 245

Foto 1 - Brasil ao Anoitecer 224

Grfico 1 Razes para Migraes do Campo-Cidade 6

Grfico 2 Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiro por

Grfico 3 - Brasil - Regies Geogrficas - Municpios Criados: 92, 93 e 97 55

Grfico 4 - Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiros por

Grfico 5 - Brasil - Distribuio Percentual do Nmero de Municpios e

Grfico 6 - Brasil Regies Geogrficas -Valores do FPM Recebidos

Grfico 7 - Receitas Municipais Per Capita Distribuio por Faixa de

Grfico 8 - Composio do Financiamento Municipal por Tipo de

Grfico 9 - Receitas Municipais Per Capita Distribuio por Faixa de

Grfico 10 - Receitas Correntes Totais Per Capita dos Municpios por

Grfico 11 - Evoluo do PIB dos Grupos de Municpios Emancipados

Grfico 12 - Estado de So Paulo - Dimenso do IPRS: 1992-2000 149

Grfico 14 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas:

Grfico 15 - Estado de So Paulo - Regies Administrativas:

Grfico 16 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 17 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 18 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 19 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 20 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 21 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 22 - Regio Administrativa de Campinas Municpios de Origem e

Grfico 23 - Engenheiro Coelho - IDH-M: Mdio 179

Grfico 24 - Engenheiro Coelho - IDH-M: Renda 180

Grfico 25 - Engenheiro Coelho - IDHM: Longevidade 180

Grfico 26 - Engenheiro Coelho - IDH-M: Escolaridade 180

Grfico 27 - Engenheiro Coelho - IPRS: Riqueza 181

Grfico 28 - Engenheiro Coelho - IPRS: Longevidade 181

Grfico 29 - Engenheiro Coelho - IPRS: Escolaridade 181

Grfico 30 - Estiva-Gerbi - IDH-M: Mdio 183