Panorama Econmico de Amrica Latina

Mariano Rojas

1.INTRODUCCIN

Este captulo tiene por objetivo el presentar al lector un panorama econmico de Amrica Latina en los aos
recientes, as como tambin el ubicar la situacin actual de la regin dentro del contexto histrico y poltico
de la implementacin de estrategias para el desarrollo. De antemano se reconoce que es difcil lograr una
completa comprensin de los fenmenos sociales a partir de acercamientos disciplinariamente
compartimentalizados; sin embargo, este captulo se concentra en el estudio de reas consideradas como
de ndole econmica; tales como la produccin, el empleo, y la distribucin del ingreso. Se hacen tambin
algunas consideraciones sobre la situacin de bienestar en Amrica Latina. La gran extensin geogrfica
de la regin, el largo perodo que se desea incorporar, y la diversidad intra-regional necesariamente obligan
a utilizar trazos gruesos para presentar el panorama econmico; es imposible, dadas las limitaciones de
espacio, afinar el pincel y profundizar en lo que dentro de una panorama general pueden considerarse
como detalles regionales y temporales. Se reconoce, sin embargo, que cada uno de estos llamados detalles
puede constituir una vivencia completa para muchos y que, por lo tanto, son dignos de ser estudiados por
quienes se preocupan de los temas humanos.

El captulo muestra que el hallazgo de un sendero hacia el desarrollo es an una tarea inconclusa en
Amrica Latina. Por ello, no sorprende que en la regin convivan puntos de vista diversos con respecto a
cul es el camino que debe recorrerse y tambin, y quizs ms importante, con respecto a cul es la meta a
la que debe aspirarse. El origen de la diversidad de puntos de vista es un tema que merece ser estudiado,
as como las condiciones bajo las cuales esta convivencia puede generar en conflicto abierto.

El captulo se inicia con un recuento de la estrategia de industrializacin mediante la sustitucin de

importaciones, la cual se implement en la regin desde los aos de posguerra y hasta inicios de la dcada
de los ochenta. Se comenta acerca del sustento terico de la estrategia y acerca de sus fortalezas y
debilidades. El estudio de esta estrategia no constituye nicamente un repaso histrico; por el contrario, de
alguna manera u otra, la estrategia hacia adentro se encuentra presente en el debate actual sobre el rumbo
que los pases de la regin deben seguir. El captulo comenta tambin acerca de las crisis econmicas de
inicios de los aos ochenta, las cuales se presentaron en casi todos los pases de la regin. Estas crisis
econmicas de los aos ochenta dan fuerza al argumento de que los beneficios de la estrategia de
sustitucin de importaciones se haban agotado e incluso de que la estrategia era errnea. Por lo tanto,
durante la dcada de los ochenta se abre un amplio debate acerca de cul es la estrategia de desarrollo
apropiada para los pases latinoamericanos. Este debate no es ajeno a las condiciones polticas, acadmicas
y de poder en la regin y en el contexto internacional. Las circunstancias locales e internacionales permiten
que rpidamente prevalezca la idea de que la nueva estrategia de desarrollo debe basarse en la
profundizacin del mercado, la disminucin del alcance y tamao de la participacin estatal en la economa,
y la apertura econmica y financiera. Las reformas que en distinto grado se implementan durante los
ochenta y a inicios de los noventa en muchos pases de Amrica Latina responden al llamado Consenso de
Washington; sin embargo, el optimismo y las altas expectativas que acompaaron a la nueva estrategia
poco a poco se fueron disipando, producto de episodios de crisis econmicas y de la frustracin creciente
de enormes grupos de la poblacin.

Un vistazo a la situacin reciente en la regin muestra que no hay acuerdo con respecto a cual estrategia
de desarrollo debe seguirse, y ni siquiera puede hablarse de la existencia de un consenso generalizado en
la regin y dentro de cada pas- con respecto al xito o fracaso de la estrategia de desarrollo basada en el
Consenso de Washington. Mientras que en algunos pases la frustracin ha llevado al repudio de las
reformas y a la bsqueda de estrategias de desarrollo alternativas, en otros pases el apoyo a la estrategia
se mantiene, e incluso se argumenta que es necesario profundizar las reformas. La heterogeneidad de
opinin no se da solo entre pases; dentro de cada pas es posible encontrar, en diversos grados, grupos
sociales que apoyan la profundizacin de las reformas pro-mercado y grupos sociales que muestran
frustracin y claman por la instauracin de un modelo de desarrollo alternativo. Las posiciones encontradas
que se presentan en cada pas propician conflictos internos que dividen y polarizan a las sociedades
latinoamericanas. Por ello, la situacin actual requiere no solo de definir un camino a seguir y una meta a
aspirar sino tambin de desarrollar una institucionalidad poltica adecuada para dirimir las diferencias y
promover los consensos. El captulo concluye, de esta manera, planteando el debate actual que sobre el
modelo de desarrollo a seguir se presenta en la regin.

2. LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO HACIA ADENTRO Y SU DESENLACE

2.1 Adopcin de la estrategia de desarrollo hacia adentro

Durante la dcada de los 50s del siglo pasado se consolid en muchos pases latinoamericanos la aplicacin
de una estrategia de industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones (ISI), tambin llamada
estrategia de desarrollo hacia adentro(Bruton, 1998; Knight, 1996; Williamson y Bertola, 2003; Coatsworth
y Williamson, 2002). Cinco son las justificantes medulares de esta estrategia: Primero, un inters explcito
por la manufactura y por el cambio estructural. Segundo, el convencimiento de que la intervencin estatal
dentro de un sistema econmico de economa mixta puede promover el cambio deseado. Tercero, cierto
pesimismo con respecto a los beneficios del comercio internacional. Cuarto, la capacidad de delinear una
estrategia coherente basada en la sustitucin de importaciones y en la proteccin otorgada a la emergente
industria manufacturera local. Quinto, condiciones de economa poltica favorables.

a. El inters por la industrializacin tena varias justificantes. Primero, las comparaciones con aquellos
pases considerados como desarrollados claramente indicaban que la estructura productiva de esos pases
estaba relativamente concentrada en la manufactura, mientras que la estructura de los pases considerados
como subdesarrollados se concentraba en la agricultura. Segundo, la experiencia de los pases
desarrollados indicaba que haban pasado por un proceso histrico de industrializacin; un ejemplo claro de
esto es la referencia a la revolucin industrial en Inglaterra. Tercero, la industrializacin se asociaba a la
adopcin de modernas tecnologas productivas y de administracin; por ejemplo, la especializacin y la
divisin del trabajo son conceptos que se asocian tanto a un aumento de la productividad como a los
procesos manufactureros. Cuarto, al promover un proceso de urbanizacin la industrializacin permita una
reduccin en los costos de provisin de servicios tanto pblicos como privados economas de
aglomeracin- y un aumento en la cobertura de acceso a servicios de agua potable, electricidad, educacin,
salud, y muchos otros.

Cabe agregar que predominaba una visin pesimista con respecto al potencial del desarrollo agrcola. Este
pesimismo se sustenta en varias razones. Primero, el bajo encadenamiento hacia atrs- que hay en la
produccin de materias primas y de bienes agrcolas para la exportacin. Por ello, difcilmente estas
actividades generaran una demanda por insumos que estimulara la produccin local. Adems, dada la alta
concentracin de la propiedad de la tierra y la gran oferta de mano de obra no calificada, se consideraba
que cualquier apoyo a la agricultura se concentrara en los grandes terratenientes, con poco o ningn
impacto en los salarios de los trabajadores agrcolas; quienes debido a su baja calificacin y a su
abundancia relativa reciban salarios cercanos a la subsistencia. Por lo tanto, se crea que cualquier
expansin del sector primario solo beneficiaba a los hacendados latinoamericanos y a empresas de
extraccin en su mayora de propiedad fornea-, con poco o ningn impacto en los salarios de los
trabajadores (peones, jornaleros), y sin estimular la demanda de bienes locales aunque si las
importaciones de bienes de lujo-.

Adems, polticamente la agricultura y el sector de extraccin representaban a los sectores oligarcas y a los
enclaves extranjeros, los que estaban vinculados a las estructuras de poder internacional a travs del
comercio internacional, el acceso al crdito, y la inversin extranjera.

En consecuencia, la manufactura se asocia de manera directa con desarrollo, con la dinamizacin de la

economa domstica mediante el aprovechamiento de los encadenamientos, con una mejora de los
indicadores sociales al reducir los costos de provisin de los servicios pblicos y privados, y con la apertura
de nuevos espacios polticos y econmicos a ser aprovechados por grupos sociales emergentes.

b. Confianza en la capacidad y voluntad de los gobiernos para liderar la transformacin. La poca de

posguerra se caracteriz por un gran optimismo respecto a la capacidad de los gobiernos para guiar las
economas nacionales y respecto a su buena voluntad para hacerlo de la manera apropiada. Muchas
razones generan este optimismo: Primero, la experiencia de los pases de planificacin central luca
sumamente favorable; en particular, estos pases haban logrado industrializarse en un perodo de tiempo
relativamente corto gracias a la planificacin central.

Segundo, la experiencia de estos pases tambin gener instrumentos de planificacin tiles para el manejo
de las economas; por ejemplo: las matrices de insumo-producto y las matrices de objetivos-instrumentos.
Adems, el desarrollo de las tcnicas economtricas y de los mtodos cuantitativos contribuy a generar la
impresin de que los economistas posean el conocimiento suficiente para actuar como ingenieros sociales
en la construccin del desarrollo econmico.

Tercero, la experiencia de la gran recesin y el xito del New Deal mostr no solo que los gobiernos podan
jugar un papel clave para abatir el desempleo, sino tambin que los gobiernos deban intervenir en la
economa para promover el crecimiento econmico y el uso pleno de los recursos. Esta idea es reforzada
acadmicamente por un desplazamiento de la teora clsica tan reacia a la intervencin gubernamental en
la economa- por la teora Keynesiana.

Cuarto, los grupos polticos emergentes consideraban a los gobiernos nacionalistas como benevolentes;
esto es: se asuma que el objetivo principal de los lderes pblicos era la consecucin del bien comn y del
desarrollo de sus pases. Los grupos polticos emergentes desconfiaban de los gobiernos controlados por los
grupos polticos tradicionales estrechamente vinculados con la oligarqua y con fuertes nexos con el
exterior-. Sin embargo, los grupos emergentes asuman que los lderes de los gobiernos nacionalistas si
estaban comprometidos con el bienestar de sus pueblos.

c. Pesimismo respecto al papel del comercio internacional. El comercio internacional es considerado por
muchos economistas como motor del desarrollo; sin embargo, importantes grupos acadmicos de Amrica
Latina desconfiaban del comercio internacional. De igual forma, algunos empresarios locales de la
incipiente industria manufacturera vean en el comercio internacional una amenaza a la rentabilidad de sus
actividades econmicas.

La teora de la dependencia postulaba que el comercio internacional generaba relaciones de dependencia y

sumisin de los pases latinoamericanos para con las economas del centro. Se argumentaba que los pases
del centro utilizaban el comercio internacional, as como el predominio militar y el dominio poltico de los
organismos internacionales para generar un orden econmico que les permitiera extraer los excedentes de
las economas latinoamericanas. De esta forma, el intercambio era desigual y perjudicaba a los pases
latinoamericanos. An ms, la historia latinoamericana, abundante en eventos de colonialismo, de
invasiones, y de injerencias abiertas y encubiertas de poderes extranjeros en las decisiones nacionales,
cre un ambiente adecuado para que el comercio internacional y los arreglos polticos que ste conlleva-
fuera visto como un mecanismo ms de imposicin que utilizaran los poderes extranjeros para seguir
extrayendo altos beneficios, ya no a partir de invasiones y colonizacin, sino del comercio realizado bajo
condiciones de intercambio desfavorables.

Mientras la teora econmica argumentaba que el libre comercio es beneficioso para los pases, algunas
escuelas de pensamiento econmico con amplio arraigo en Amrica Latina y frica argumentaban acerca
de los peligros del libre comercio. Economistas de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
argumentaban que el libre comercio perjudicaba a los pases latinoamericanos debido a su papel de
proveedores de materia prima y de bienes agrcolas en el sistema econmico mundial. Economistas como
Ral Prebisch (y otros) planteaban que el intercambio internacional llevara al empobrecimiento de los
pases latinoamericanos al tener que dar cada vez ms bienes de exportacin (materia prima y bienes
agrcolas) por los mismos bienes de importacin (manufacturas). A este planteamiento se le conoce como el
de deterioro de los trminos de intercambio.

Se argumentaba tambin que el comercio internacional solo beneficiaba a la pequea minora latifundista,
as como a los propietarios de enclaves de extraccin de bienes primarios, sin ningn impacto favorable en
los obreros y jornaleros cuyos salarios, debido a una oferta amplia de mano de obra, seguiran siendo de
subsistencia.

Tambin se argumentaba que el asignar los recursos productivos con base en las ventajas comparativas
(estticas) condenaba a los pases latinoamericanos a especializarse en bienes con un sendero de
productividad de bajo crecimiento. De esta forma los pocos beneficios estticos del comercio se
desvanecan al considerar que los pases latinoamericanos caan en una trampa de largo plazo que los
condenaba a seguir produciendo bienes primarios. An ms, la especializacin en bienes primarios, se
aduca, generaba pocos encadenamientos hacia atrs (dada la naturaleza de su produccin) y hacia
adelante (dada la estructura de propiedad de las actividades)

d. La estrategia hacia adentro. Una economa mixta. Las condiciones histricas y polticas en Amrica Latina
no favorecan la instauracin de una estrategia basada en el control absoluto de la asignacin de los
recursos por parte de los gobiernos tal y como si suceda en las economas de planificacin central-, pero si
haba espacio suficiente para promover una mayor intervencin estatal dentro de un sistema de mercado.
Por ello, la estrategia para la industrializacin no poda basarse ni en la rentabilidad privada de mercado ni
en la asignacin dirigida de los gobiernos. La promocin de la industria deba basarse entonces en la
intervencin estatal para hacer artificialmente atractivas (rentables) las actividades industriales. Por la
naturaleza de economa mixta, solo surgiran y creceran aquellas actividades que son privadamente
rentables; por ello, la intervencin pblica buscara elevar la rentabilidad privada de la actividad
manufacturera con el fin de que empresarios privados estuvieran interesados en invertir y expandir el
sector manufacturero. De esta forma, las actividades se hacan privadamente rentables mediante la
intervencin pblica; se asuma adems que estas actividades eran socialmente rentables. La estrategia
seguida por Amrica Latina se bas, en consecuencia, en la provisin de estmulos pblicos para que los
empresarios privados tuvieran un incentivo a invertir en actividades industriales. Por ello, fue necesario
definir el conjunto de polticas que garantizaran atractivos beneficios al sector privado involucrado en
actividades industriales.[1] El paquete de polticas fue amplio, y se inspir principalmente en lo que se ha
llamado una estrategia de desarrollo hacia dentro, la cual se apoya en el mercado interno para promover
la industrializacin.

El deseo de basar la industrializacin en el mercado interno y no en las exportaciones (tal y como lo

estaban haciendo Japn y, posteriormente, los llamados tigres asiticos Taiwan, Corea, Singapur y Hong
Kong-) se debe principalmente al pesimismo que en Amrica Latina exista con respecto al papel del
comercio internacional. El pesimismo que prevaleca en Amrica Latina respecto al papel del comercio
internacional hizo que una estrategia de desarrollo hacia adentro, basada en el mercado local antes que en
el comercio con los pases del centro, fuera privilegiada.

La estrategia hizo del mercado local de cada pas -y en algunas ocasiones de mercados regionales- el
principal motor para la industrializacin. Dentro de las polticas utilizadas pueden mencionarse:

i. Uso de tarifas y de otras barreras a la importacin de bienes manufacturados. Esta estrategia eleva los
precios de las manufacturas importadas y, por lo tanto, hace ms atractiva la produccin local. Se genera
de esta forma un mercado local (mercado cautivo) para los bienes producidos por la industrial local, aun
cuando stos no sean de igual calidad o de menor costo que las manufacturas producidas en el resto del
mundo. La estrategia de mercados cautivos traslada gran parte de los costos de la industrializacin a los
consumidores locales, al elevarle los precios de los bienes manufacturados que consumen. La estrategia
tambin genera riesgos al basar el dinamismo de la industria manufacturera en un mercado relativamente
pequeo el local-. El vender en un mercado relativamente pequeo no permite aprovechar las economas
de escala, aunque da la certeza de que cualquier competencia extranjera puede ser suprimida mediante la
elevacin de las tarifas y la imposicin de otras barreras de importacin. Un peligro adicional de la
estrategia es que no hay un criterio definido para limitar la imposicin de tarifas; por lo tanto, stas podan
elevarse tanto como fuera necesario para proteger a la industria local; a lo cual hay que agregar que su
fijacin no era resultado nicamente de una consideracin tcnica, sino tambin del cabildeo poltico.

ii. Crdito barato para la industrializacin. La estrategia se apoy en programas de crdito subsidiado. Las
tasas de inters preferenciales y la asignacin de crdito para actividades manufactureras seleccionadas
apoyaron la industrializacin. Cabe recalcar que la industria requiere de grandes cantidades de capital (es
una actividad capital intensiva) y que la insuficiencia de ahorros domsticos constituy un cuello de botella
de la estrategia. Se hizo necesario complementar el ahorro local con la inversin y los crditos extranjeros
para poder financiar la industrializacin. Es un hecho paradjico el que la estrategia generara una mayor
dependencia del capital extranjero.

iii. La estrategia de industrializacin iba necesariamente acompaada de un proceso de urbanizacin. Por

ello, se hizo necesario invertir ms en infraestructura urbana. Los gobiernos debieron privilegiar la inversin
en infraestructura urbana y la provisin de servicios urbanos e.g.: acueductos, electricidad, escuelas,
hospitales, vas de comunicacin, transporte, vivienda- sobre la infraestructura rural. La provisin de todos
estos servicios por parte de los gobiernos o su subsidio en aquellos casos donde su provisin es privada-
constitua, de manera implcita, un apoyo al proceso de industrializacin al abaratar los costos de
produccin para las plantas industriales. En algunos pases tambin fue comn que el gobierno fijara los
precios agrcolas con el fin de abaratar el costo de la vida urbana; en algunos casos los gobiernos
resolvieron el conflicto que la fijacin de los precios agrcolas generaba a los agricultores otorgando
subsidios sobre el precio de produccin o sobre el precio de venta del producto; todo esto implic una
erogacin fiscal adicional.

iv. Exencin de impuestos. La industria goz tambin de condiciones tributarias favorables con el fin de
elevar su rentabilidad privada. La estrategia de exoneraciones fiscales, exitosa sin duda alguna para atraer
inversin extranjera y para promover la industrializacin, creaba problemas fiscales; ya que el gobierno
disminua su capacidad recaudadora en aquellas actividades en expansin y, por lo tanto, deba obtener su
recaudacin tributaria a partir de los sectores estancados, como la agricultura y actividades de exportacin
de bienes primarios.

e. Factores subyacentes de economa poltica. Es importante reconocer que la adopcin de ISI tambin se
origina en pugnas de poder entre grupos, y en condiciones histricas que la favorecen. As, la primera mitad
del siglo XX est dominada por las guerras mundiales y por la gran recesin de los aos 30s. Estos eventos
obligan a las potencias en guerra a destinar su aparato industrial a la produccin de armamento y
suministros para la guerra. En consecuencia, se abre la oportunidad para que, de manera espontnea, surja
en Amrica Latina una industria local para sustituir aquellos bienes manufacturados que ahora era
imposible importar. Surge, por lo tanto, un nuevo grupo de empresarios urbanos en Amrica Latina y, dadas
las condiciones mundiales, su actividad manufacturera se orienta al mercado interno. Este nuevo grupo de
empresarios va a aspirar a tener participacin poltica y a obtener un espacio de poder en un mbito
dominado por la oligarqua agro-exportadora vinculada a los mercados internacionales y por las empresas
transnacionales con enclaves locales. Los nuevos grupos van a estar interesados en una estrategia que
promueva sus intereses manufactureros y, por lo tanto, que apoye a la industria y a los sectores urbanos.
Su inters se vuelve una necesidad en el perodo inmediato a la postguerra, periodo en el cual la industria
manufacturera de las potencias vuelve a reclamar su rol de proveedor mundial de bienes manufacturados,
lo cual amenaza con liquidar a la incipiente industria local. Por lo tanto, estos grupos manufactureros
urbanos son los ms interesados en una estrategia que proteja a la industria y apoye el desarrollo urbano.
Este nuevo grupo claramente preferir la manufactura sobre la agricultura, la intervencin estatal sobre el
libre mercado, y el mercado local sobre el comercio internacional.

2.2 Problemas intrnsecos de la estrategia

La ISI tuvo muchos resultados econmicos y polticos favorables, los cuales se comentan ms adelante. En
esta seccin se discuten algunos de los problemas o debilidades intrnsecas de la estrategia.

Primero, la naturaleza de la demanda de factores. La industria es una actividad altamente intensiva en

capital, mientras que la agricultura latinoamericana era intensiva en mano de obra no calificada. Por ello, la
estrategia de promocin industrial genera un cuello de botella para la satisfaccin de la alta demanda de
capital del sector manufacturero en expansin. La baja tasa de ahorro local, explicada en gran parte por los
bajos ingresos de la mayora de la poblacin, hacen imposible que el ahorro local sea suficiente para
financiar las necesidades de capital de la industria; por ello, se hace necesario recurrir al endeudamiento
externo y, sobre todo, a la inversin extranjera para poder desarrollar el sector industrial. En consecuencia,
la estrategia no logra reducir la dependencia extranjera, y muchos de los apoyos para la industria terminan,
paradjicamente, apoyando a grandes empresas transnacionales.

Segundo, el sesgo pro-urbano es tambin un sesgo anti-rural. Los apoyos a la industria mediante la
provisin de infraestructura urbana, el ofrecimiento de crdito barato para actividades industriales, y el
abaratamiento de la divisa para la importacin de materia prima y de bienes de capital para la industria es
tambin, de manera implcita, una penalizacin para las actividades agrcolas y para las reas rurales. La
actividad agrcola dispone, como producto de la ISI, de un menor apoyo por parte del gasto pblico, de un
racionamiento de crdito, de bajas tasas de inters para los ahorros generados en la actividad, y de
exportaciones hechas a un tipo de cambio con una moneda local sobrevaluada. Todo ello penaliza al sector
agrcola y exportador y promueve el cambio estructural a favor de la manufactura y en contra de la
agricultura y la extraccin.
La menor participacin agrcola libera mano de obra no calificada, por lo general- que al no tener buenas
oportunidades en la zona rural se ve forzada a migrar a las zonas urbanas, donde las oportunidades
parecen ser ms amplias. Sin embargo, la industria no est en capacidad de absorber toda la mano de obra
que migra del campo a la ciudad, en parte porque no es intensiva en el uso de mano de obra y en parte
porque sus requerimientos son de mano de obra semi-calificada. En consecuencia, la estrategia tiende a
favorecer la migracin campo-ciudad y el desempleo urbano. El primero de estos fenmenos est asociado
a la rpida expansin de las ciudades latinoamericanas y al surgimiento de los llamados cinturones de
miseria. El segundo de estos fenmenos favorece el que los salarios urbanos se mantengan deprimidos, el
que surja un gran sector informal que poco a poco ir adquiriendo su propia dinmica, el que se haga
necesario dar educacin tcnica a migrantes rurales y a sus hijos- para que puedan ser empleados por el
sector industrial, y el que se genere una gran presin sobre el sector pblico para que absorba el excedente
de mano de obra urbana. Por su parte, el abandono relativo del campo contribuye a aumentar la pobreza
rural.

Tercero, dficit pblico. La exoneracin de impuestos al sector en expansin compromete significativamente

las fuentes de ingresos tributarios. La estructura tributaria debe basarse, en consecuencia, en impuestos a
la exportacin (muchas veces se recurri incluso a la nacionalizacin de los principales productos de
exportacin, como en el caso de la minera) y en altos impuestos a la importacin de bienes finales (que
tenan el objetivo de obstaculizar la importacin para promover la industrial local y que, por lo tanto, tenan
una capacidad recaudadora limitada). Por su parte, el crecimiento de la poblacin urbana, y su mayor
capacidad de influencia poltica (capacidad de accin colectiva y mayor participacin electoral) genera
mayores demandas sociales y presiona al alza el gasto pblico urbano (infraestructura urbana, subsidios
alimenticios y de transporte, escuelas y hospitales, vivienda urbana). Proveer ms y mejores servicios
pblicos es deseable; sin embargo, el problema se presenta cuando los recursos tributarios no son
suficientes para hacerlo.

Adems, la incapacidad de la industria para absorber el empleo no capacitado que liberaba el campo no
solo contribuye a aumentar los problemas sociales urbanos (asociados a los anillos de miseria y
marginacin, y al surgimiento de un amplio sector informal), sino que tambin genera una presin adicional
sobre el sector pblico para que este se convierta en un empleador de ltima instancia. Por lo tanto, la
estrategia presiona a un dficit fiscal creciente; cuya forma de financiamiento (impuesto inflacionario,
deuda pblica, nacionalizacin, y expropiacin) constituye un tema constante de debate poltico y
acadmico.

Cuarto. Mercados limitados y escaso aprovechamiento de economas de escala. Se ha comentado que el

proceso de industrializacin a partir de la sustitucin de importaciones tiene tres etapas, una primera etapa
surge casi de manera espontnea y corresponde a la produccin local de aquellas manufacturas donde el
pas tiene ventajas comparativas. Una segunda etapa es la llamada de sustitucin fcil, y corresponde a la
produccin de aquellas manufacturas donde, dada la dotacin de recursos del pas, los costos de
produccin local, si bien mayores, no se alejan mucho de los costos de produccin internacional. Por lo
tanto, la promocin de una industrial local que sustituya la importacin de estas manufacturas es
relativamente barata (pocos subsidios, tarifas no muy elevadas, etc.) Los costos de promover este tipo de
industria no son muy elevados y proveen un primer impulso industrializador y urbanizador. La tercera etapa
es la considerada como difcil, e involucra incursionar en la produccin de aquellos bienes manufacturados
(algunos bienes duraderos y muchos bienes de capital) cuyas caractersticas (requerimientos tecnolgicos y
de capital, precisin y controles de calidad, economas de escala) se alejan sustancialmente de la dotacin
de recursos de los pases. Por lo tanto, para lograr la tercera etapa de industrializacin se requiere de una
alta proteccin (altos subsidios para cuyo financiamiento no hay recursos, altas tarifas que afectan las
aspiraciones de los grupos de ingresos medios, elevados precios de bienes de capital que afectan los costos
de produccin de muchas otras industrias, etc.) Es en la consecucin de esta tercera etapa donde la
estrategia muestra una debilidad evidente. Los altos costos de la tercera etapa, y la poca disponibilidad de
capitales privados para involucrarse en estas actividades altamente intensivas en capital generaron un
inters de los gobiernos por participar directamente en la gestacin y direccin de algunas industrias. Cabe
agregar tambin que el problema del tamao pequeo de mercado en muchos pases implica que no se
pueda aprovechar al mximo las economas de escala y que esto eleve sustancialmente los costos de
produccin. Una forma de reducir el problema de las economas de escala consisti en buscar una
expansin de los mercados, al pasar de mercados nacionales a mercados regionales (e.g.: Mercosur, MCCA,
Comunidad Andina). La estrategia fue parcialmente til; an as, la estrategia tiene la debilidad inherente
de basar la industrializacin en mercados locales cuya demanda es pequea.

Quinto. Una estrategia basada en el otorgamiento de proteccin a sectores seleccionados involucra muchas
decisiones discrecionales de parte de tcnicos, funcionarios pblicos, y lderes polticos. Deben resolverse
temas como el tipo de apoyo (crdito, arancel, subsidio, exoneracin de impuesto), el tamao del apoyo
(monto de tarifas, tasas de inters preferenciales, monto de la exoneracin) y la duracin del apoyo
(perodo de vigencia, condiciones de renovacin, condiciones de graduacin), as como la seleccin de las
actividades a proteger (cules actividades dentro del sector manufacturero, cules son los lmites de la
actividad manufacturera, cules actividades fuera del sector manufacturero, con qu criterios se
seleccionan las actividades, quin decide, cmo medir el impacto social de cada proyecto, criterios tcnicos
de evaluacin social, estimacin y prediccin de la rentabilidad social y privada de la actividad en el futuro,
etc.) Estas decisiones discrecionales pueden enfrentar muchos problemas, entre ellos:

i. Problemas de capacidad: Es posible que los funcionarios pblicos no tengan la capacidad administrativa y
el conocimiento para tomar las decisiones apropiadas. Hay problemas de informacin, de conocimiento
econmico y tcnico, y de prediccin.

ii. Problemas de motivacin: La discrecionalidad da poder al funcionario y al poltico, y genera un sistema de

incentivos que favorece la corrupcin, el clientelismo, y el favoritismo.

iii. Problemas de conflicto de intereses: Los polticos tienen un inters en involucrarse en la actividad
protegida, convirtindose en polticos empresarios y en empresarios polticos. Por ello, se favorece la
privatizacin de las ganancias y la socializacin de las prdidas.

iv. Problemas de incentivos perversos: El esquema de proteccin favorece a los empresarios cabilderos y
promueve las destrezas para el cabildeo, de forma tal que los empresarios dedican parte de sus esfuerzos a
obtener proteccin que les permita seguir obteniendo altas rentabilidades privadas y no tanto a aumentar
la productividad de sus empresas. Por ello, el sistema de incentivos no necesariamente promueve los
esfuerzos para aumentar la competitividad internacional de las empresas.

2.3 El impacto de la estrategia de sustitucin de importaciones

La ISI no se aplic de forma idntica ni con la misma profundidad en todos los pases de la regin. Por ello,
el estudio de los resultados de la estrategia a partir de los indicadores de los pases debe hacerse con
cuidado. Este captulo no aspira a proveer un detalle a nivel de cada pas; sin embargo, puede afirmarse
que, en general, la estrategia tuvo tanto resultados favorables y como costos elevados.

El cambio estructural. Latinoamrica experiment un importante cambio estructural durante las tres
dcadas de postguerra. Mientras el sector industrial se consolid, la agricultura mostr una reduccin
importante en su participacin. La estrategia tambin gener cambios en la estructura ocupacional y en
muchos pases se observa un aument de la participacin de las importaciones en el PIB (Cuadro 1)

El crecimiento econmico. Los aos 60s y 70s fueron aos de rpido crecimiento econmico; el producto
interno bruto per cpita (PIBpc) muestra un crecimiento significativo durante estos aos. El Cuadro 2
presenta cifras de PIBpc para distintos aos del periodo.

Pases como Brasil, Panam, Mxico, Ecuador, Repblica Dominicana y Costa Rica ms que duplican su
PIBpc durante las dcadas de 1950 a 1980. Destaca el rpido crecimiento de Brasil. Tambin es relevante
mencionar que este desempeo econmico sobresaliente se presenta en los dos pases ms populosos de
la regin: Brasil y Mxico.

Bolivia y Honduras no solo son casos donde el PIBpc es bajo, sino tambin donde el crecimiento durante el
perodo es muy reducido. Chile tambin muestra un crecimiento relativamente pequeo, sobre todo durante
la complicada dcada de los setenta; sin embargo, su PIBpc es mucho ms elevado; Argentina presenta una
situacin muy similar a Chile. Los conflictos armados explican el bajo crecimiento en El Salvador y en
Nicaragua durante la dcada de los setenta.
La urbanizacin. El proceso de industrializacin en Amrica Latina va acompaado de un rpido proceso de
urbanizacin; durante el periodo se presentan grandes flujos migratorios del campo a las ciudades y surgen
las grandes urbes latinoamericanas. La urbanizacin favorece el aprovechamiento de las economas de
aglomeracin. Sin duda alguna, la aglomeracin de la poblacin es un factor que favorece la prestacin de
servicios pblicos y privados al reducir sus costos de provisin. Se abarata, por lo tanto, la provisin de
educacin primaria y secundaria, as como la atencin mdica, e incluso el suministro de agua potable,
electricidad e infraestructura urbana como el drenaje. Todo ello repercute en una mejora significativa en los
indicadores sociales bsicos de salud y educacin (tasa de alfabetismo, desercin escolar, expectativa de
vida, mortalidad infantil) e incluso de los indicadores de cobertura de servicios pblicos.

En este sentido, ISI fue muy exitosa en mejorar los indicadores sociales, y es difcil imaginar una mejora tan
significativa con base en una economa agrcola y con la poblacin geogrficamente dispersa. Sin embargo,
el hecho de que la mejora de los indicadores sociales obedezca principalmente al proceso de urbanizacin
que acompaa a la industrializacin y a que la estrategia de industrializacin tuviera un sesgo anti-agrcola
implica tambin que la mayor proporcin de las mejoras sociales se d en las zonas urbanas,
ensanchndose de esta forma la brecha rural-urbano.

El Cuadro 3 presenta algunos indicadores sociales para los pases latinoamericanos en los aos 1960 y
1980.

Se observa en el Cuadro 3 que el promedio simple pas para el porcentaje de poblacin urbana en Amrica
Latina pasa de 46 por ciento en 1960 a 58 por ciento en 1980, un aumento de 12 puntos porcentuales.
Destaca el crecimiento de la poblacin urbana en pases de gran poblacin, como Brasil (23 puntos
porcentuales de aumento), Venezuela, Per, Mxico (16 puntos porcentuales de aumento) y Colombia. El
porcentaje de poblacin urbana ya superaba el 80 por ciento en 1980 en Uruguay, Argentina y Chile.

Se observa tambin una cada sustancial en la mortalidad infantil un indicador estrechamente

correlacionado a muchos de los indicadores de salud-; el promedio pas para la tasa de mortalidad infantil
pasa de 99 a 59 por mil nacidos vivos. La cada es sustancial en Chile, Per, Honduras y Costa Rica. Cuba y
Costa Rica presentan tasas de mortalidad infantil inferiores a 30 por mil nacidos vivos en 1980; mientras
que Bolivia, Guatemala, Per, El Salvador y Nicaragua presentan tasas superiores a 80. La tasa de
mortalidad cae de 115 a 70 en Brasil, y de 93 a 58 en Mxico. Adicionalmente, se ganan ms de 10 aos de
esperanza de vida en ocho pases de la regin (Honduras, Chile, Per, Guatemala, Costa Rica, Nicaragua,
Bolivia, y Repblica Dominicana); para 1980 la esperanza de vida en Costa Rica, Uruguay, Chile y Panam
superaba el umbral de 70 aos.

La escolaridad, medida por el indicador de porcentaje de la poblacin de 15 aos o ms sin educacin

formal, tambin muestra una tendencia favorable durante el perodo.

mbito y tamao del sector pblico. La participacin directa de los gobiernos en la promocin de la
industrializacin implic un cambio en el mbito y tamao del sector pblico. La participacin pblica en las
actividades tradicionales como la educacin, la salud y la provisin de infraestructura aument como
consecuencia de las mayores demandas sociales de los sectores urbanos. Tambin, el mbito de accin del
sector pblico se expandi como consecuencia de la necesidad de administrar todos los esquemas de
incentivos utilizados por la estrategia, desde el otorgamiento de crdito a tasas preferenciales hasta la
fijacin de precios de bienes agrcolas y de transporte urbano. En algunos pases el sector pblico particip
directamente en la creacin y administracin de empresas productivas; surgieron as las empresas estatales
que participaban en actividades consideradas como de tradicin privada. Cabe agregar que el cuello de
botella del empleo, originado por la relativamente baja capacidad de absorcin laboral de la industria,
gener presiones adicionales sobre el sector pblico para que ste actuara como empleador de ltima
instancia.

Cambio en la estructura de vinculacin con el resto del mundo. La alta vinculacin con los pases del centro
en el esquema agro-exportador, y el hecho de que este vnculo fuera nocivo para los pases de la periferia,
fue una de las principales razones que los tericos de la dependencia dieron para justificar la necesidad de
una estrategia hacia adentro. El esquema agro-exportador se basaba en la exportacin de bienes
primarios (agrcolas y de extraccin) y en la importacin de bienes manufacturados finales. Uno de los
objetivos de ISI consista en reducir la dependencia, al importar menos bienes manufacturados finales. En
este sentido, puede afirmarse que la estrategia fue exitosa y que las importaciones de manufacturas finales
se redujeron; sin embargo, la produccin industrial requera de bienes manufacturados intermedios y, sobre
todo, de bienes de capital. Por ello, al expandirse la industria local aument tambin la importacin de
bienes intermedios y de capital; los cuales difcilmente podan ser producidos por la industria local. De esta
forma, la estrategia de sustitucin de importaciones implic una sustitucin de importaciones de bienes
manufacturados finales por bienes intermedios y de capital para la industria.

3. LA CRISIS ECONMICA DE INICIOS DE LOS OCHENTA Y EL CONSENSO DE WASHINGTON

3.1 La crisis econmica de los ochenta

Los aos finales de la dcada de los setenta y, en especial, el primer quinquenio de la dcada de los
ochenta constituyen una poca de turbulencia econmica en Amrica Latina. Como se observa en el Cuadro
4, entre los aos 1980 y 1990 el PIB per cpita cae en la mayora de los pases de la regin (cae en 11 de
los 18 pases bajo estudio). La cada acumulada en el PIB per cpita es sustancial en Per (30 por ciento),
Nicaragua (26 por ciento), Argentina (25 por ciento), Venezuela (17 por ciento), y Bolivia (16 por ciento).
Solamente Colombia muestra un crecimiento superior al 10 por ciento para toda la dcada de los ochenta.
El promedio simple pas del PIB per cpita pas de US$5800 en 1980 a US$5300 en 1990; lo que representa
una cada de 7 por ciento durante la dcada.

La cada en el producto por habitante est acompaada, en la mayora de los casos, de altas tasas
inflacionarias, devaluaciones incontrolables, y cada de los salarios reales. La situacin no puede ser
considerada ms que como una, y quizs la peor, pesadilla econmica imaginable para los pases
latinoamericanos.

3.2 El manejo de la crisis

La crisis generalizada de los ochenta oblig a la mayora de los pases latinoamericanos a tomar decisiones
tanto de carcter coyuntural como estructural.

A nivel coyuntural adquiri relevancia el tema de la estabilizacin econmica, con el fin de reducir las altas
tasas de inflacin. El tema de la estabilizacin se plantea a manera de disyuntiva: Debe aplicarse una
poltica econmica (fiscal y monetaria) contractiva que permita reducir la inflacin an a costas de un
menor crecimiento, o se debe optar por una poltica expansiva para estimular el crecimiento an cuando se
sacrifique la estabilidad de precios? Se impuso el criterio de que la disciplina fiscal y monetaria tena
prioridad; se argument que era necesario tener estabilidad para poder crecer y que la inflacin tena altos
costos para las personas de menores recursos econmicos e ingresos nominales fijos, as como para los
empresarios, a quienes la inflacin les generaba incertidumbre y desincentivaba sus inversiones. Adems,
nuevos desarrollos en la teora econmica (economa del lado de la oferta, expectativas racionales)
sugeran que la disyuntiva entre inflacin y crecimiento no exista, y que cualquier intento por estimular la
produccin solo generara mayor inflacin sin ningn impacto en la produccin y el empleo. Por lo tanto, la
estabilizacin tuvo prioridad al crecimiento.

Otro de los debates de poltica econmica durante la dcada de los ochenta gir en torno a la supuesta
disyuntiva entre crecimiento y equidad. El argumento se plante en trminos de que el dar preferencia a la
equidad durante la poca de crisis -mediante la expansin de los programas sociales- pondra en riesgo el
cambio estructural que era necesario para promover el crecimiento econmico. De esta forma, la
preferencia por la equidad implicaba el riesgo de caer en un crculo vicioso, donde el bajo crecimiento
econmico hara que solo pudiera distribuirse la pobreza. La alternativa consista en enfocarse al
crecimiento econmico, an a costas de la igualdad. Se argument que el gasto en infraestructura fsica
antes que en programas sociales, y el permitir que aquellas actividades poco productivas fueran destruidas,
tendran sus costos sociales en el presente, pero ello permitira obtener un mayor crecimiento econmico
en el futuro cercano. Solo con ingresos ms altos, se argument, se tendra la capacidad, en el futuro, para
implementar polticas distributivas y de combate a la pobreza. Por lo tanto el crecimiento tuvo prioridad a la
equidad.
Se impone de esta manera un ordenamiento cronolgico de objetivos para la poltica pblica durante la
poca de crisis econmica: Primero debe lograrse la estabilidad, luego debe buscarse el crecimiento, y por
ltimo puede pensarse en la equidad.

3.3 Explicando la crisis de los ochenta: El fin de ISI

La severidad de la crisis econmica requiri que los esfuerzos se concentraran en su administracin y en los
debates de poltica econmica sobre cmo lograr la estabilidad; sin embargo, un debate de mayores
implicaciones era subyacente a esta discusin: Surga la crisis econmica como consecuencia de la ISI?
Haba llegado a su fin la ISI? (Ya sea por agotamiento o por evidencia de su fracaso) Una respuesta positiva
a ambas preguntas obligara a los pases de Amrica Latina a plantearse una pregunta adicional: Cul
estrategia de desarrollo alternativa es adecuada para los pases de la regin?

Muchas son las razones que se han esgrimido para explicar la crisis generalizada en la regin. Es claro que
aunque hay factores especficos a nivel pas, las causas de una crisis econmica generalizada deben
buscarse en factores comunes a la regin antes que en especificidades de la poltica econmica de cada
pas.[2] Durante la dcada de los ochenta, los economistas se dedicaron a la revisin de los factores que
generaron la crisis econmica y, aunque sin unanimidad, se lleg a un amplio consenso con respecto a un
listado de factores causales:

a. Factores internos. Una crisis de deuda. Durante la dcada de los setenta las naciones
latinoamericanas aumentaron sustancialmente su endeudamiento externo. Las razones para este mayor
endeudamiento se ubican tanto en condiciones internas como en factores internacionales. A nivel local, los
recursos financieros obtenidos se utilizaron para financiar un dficit comercial creciente que se sostena
debido a la poltica de rgimen cambiario fijo. Las naciones se resistan a devaluar sus monedas para no
afectar las importaciones de materia prima y de bienes de capital para la industria. El endeudamiento
tambin se utiliz para financiar la expansin del Estado y su incursin en el desarrollo y administracin de
empresas pblicas (estado empresario). El endeudamiento permiti que el dficit fiscal, producto de la
expansin del tamao y mbito del Estado, no se reflejara ni en altas tasas inflacionarias ni en
devaluaciones significativas. El endeudamiento tambin se origin en el bajo ahorro interno producto de
los bajos ingresos de la regin y de polticas de crdito barato que obligaban a los bancos a pagar bajas
tasas de inters pasivas-. Cabe agregar que muchos de estos recursos obtenidos mediante deuda se
invertan en actividades de productividad y rentabilidad cuestionable. A estos factores internos debe
agregarse el hecho de que las condiciones de liquidez en los mercados internacionales eran sumamente
favorables para el endeudamiento; las entidades financieras privadas disponan de muchos recursos
financieros (producto de los altos precios del petrleo) y mostraban una actitud laxa en el otorgamiento de
crditos.

De acuerdo a cifras de CEPAL (2009), la deuda externa total como porcentaje del ingreso nacional bruto
pas de 19 a 36 por ciento en Argentina, de 20 a 31 por ciento en Mxico, de 14 a 32 por ciento en Brasil, y
de 11 a 44 por ciento en Venezuela.

b. Factores externos desfavorables. Trminos de intercambio y tasas de inters. La dcada de los

ochenta inicia con una recesin en los pases industrializados. La recesin tiene un impacto directo sobre
las exportaciones de los pases latinoamericanos y, en especial, sobre los precios de los productos de
exportacin. Amrica Latina vive entonces un proceso de deterioro de sus trminos de intercambio, lo cual
repercute en un dficit comercial y presiona al alza al tipo de cambio. An ms, los bancos centrales de los
pases industrializados respondieron a la recesin con una poltica monetaria contractiva con el fin de evitar
un problema inflacionario. Esta poltica contractiva eleva las tasas de inters en los mercados
internacionales, lo que aumenta el monto de servicio de la deuda para Amrica Latina y fomenta la salida
de capitales.

El colapso del financiamiento externo hace que la estrategia de industrializacin a travs de la sustitucin
de importaciones entre en crisis. La estrategia dependa de recursos externos para financiar los altos
requerimientos de capital de la industria, para mantener la moneda sobrevaluada con el fin de hacer
importaciones de bienes intermedios y de bienes de capital a costos bajos, para financiar algunos proyectos
de empresas estatales, y para financiar la expansin del sector pblico.
c. Factores estructurales. El agotamiento de ISI. La crisis de los ochenta, al ser generalizada en la
regin, sugiri causas comunes a todos los pases. Se argument que si bien factores coyunturales -como el
aumento de las tasas de inters- haban precipitado la crisis, tambin existan factores estructurales que
haban aumentado la exposicin de los pases latinoamericanos a estos factores coyunturales. El
planteamiento se centr en la relacin entre el excesivo crecimiento de la deuda externa y la estrategia ISI,
y se argument que la crisis econmica mostraba el agotamiento de la estrategia, e incluso, para algunos,
que ISI haba sido una estrategia errada. Dentro de los muchos argumentos utilizados para justificar el fin
de la estrategia se mencionan:

ISI era una estrategia inconsistente con la dotacin de los recursos de la mayora de los pases
latinoamericanos. Mientras los pases latinoamericanos son trabajo-abundantes y capital-escasos, la ISI
basaba el crecimiento en una actividad que es capital-intensiva. El bajo ahorro local resulta insuficiente
para financiar las necesidades de capital de la industria, debindose recurrir al endeudamiento externo y a
la inversin extranjera. Por su parte, la abundancia de mano de obra no es completamente absorbida por la
industria, generndose presiones al desempleo, la informalidad y los bajos salarios. Lo cual presiona a los
gobiernos a convertirse en empleadores de ltima instancia.

La ISI crea un sesgo anti-agrcola. El apoyo dado por la estrategia al desarrollo industrial tiene un costo para
los sectores agrcola y de extraccin, que son los sectores que directa o indirectamente terminan
financiando los costos de la estrategia (menores tasas de inters por los ahorros, exportaciones realizadas a
tipos de cambio bajo, pago de impuestos, etc.)

Una dependencia ms severa. Se manifiesta que la ISI genera un aumento en la dependencia por
importaciones de bienes de capital y materia prima para la industria; el detener las importaciones de estos
bienes generara un problema para todo el sector manufacturero; por lo tanto, la dependencia es mayor con
respecto en la situacin previa donde se importaban bienes finales.

d. Otros factores en juego en la interpretacin de las causas de la crisis. Cabe agregar tambin que la
discusin sobre el fin de la estrategia de ISI se da dentro de un contexto terico y poltico particular. A nivel
terico, ya se vena dando la puja acadmica de las teoras monetarista y neoliberal por desplazar a la
teora keynesiana; as, los acadmicos de los ochenta tienen una mayor disposicin a abandonar
estrategias basadas en una amplia participacin estatal. A nivel poltico, la dcada de los ochenta marca el
surgimiento del movimiento conservador, con Reagan en EEUU y Thatcher en Inglaterra. El movimiento
conservador no esconde su preferencia por el sistema de mercado y por la reduccin del mbito y tamao
de la participacin estatal. Para Reagan el Estado es parte del problema y no de la solucin. A estos factores
polticos y acadmicos hay que agregar el xito evidente de aquellos pases asiticos que optaron por una
estrategia de desarrollo hacia afuera (Corea, Taiwan, Singapur, Hong Kong, y previamente Japn), aunque la
naturaleza de esta estrategia y, sobre todo, el papel jugado por el Estado an es motivo de discusin.

Cabe agregar que si bien la intervencin estatal contribuy al surgimiento de nuevos sectores
empresariales, esto se hizo a costas de otros sectores empresariales que miraban con recelo la intervencin
estatal. An ms, la expansin de la intervencin estatal mediante el control directo de empresas genera
desconfianza an dentro de los mismos grupos empresariales que apoyaban la ISI. Por ello, muchos grupos
empresariales empiezan a cuestionarse las bondades de tener una mayor injerencia estatal en la economa
y ven en la crisis econmica de los 80 una oportunidad para limitar sustancialmente la intervencin
econmica del Estado.

Por lo tanto, las condiciones acadmicas, de poltica internacional, y de coyuntura econmica favorecen la
visin de que la ISI es una estrategia errnea o, al menos, una estrategia agotada. En consecuencia, la
conclusin de que la ISI estaba agotada y de que muy probablemente fue una estrategia errnea- y de que
era necesario instaurar una estrategia de desarrollo diferente es un producto tanto de la crisis econmica
de los ochenta como de los debates y pugnas nacionales e internacionales.

3.4 La bsqueda de una nueva estrategia de desarrollo

Se lleg a un consenso casi generalizado de que la ISI se haba agotado y de que era necesario repensar la
estrategia de desarrollo econmico. Quienes haban sido los promotores de la ISI defendieron las bondades
y resultados de la estrategia, pero aceptaron que quizs la estrategia ya estaba agotada. Quienes haba
sido crticos de la estrategia manifestaron que esta siempre fue inapropiada y que la crisis econmica lo
haca evidente. En ambos casos, los esfuerzos se concentraron en definir los elementos de la nueva
estrategia de desarrollo.

Como se ha manifestado anteriormente, el momento histrico favoreca un cambio radical de estrategia.

Primero, los pases del sudeste asitico mostraban un desempeo econmico muy favorable an bajo
condiciones internacionales de altas tasas de inters. Estos pases haban seguido una estrategia de
desarrollo muy distinta, basada en la vinculacin al resto del mundo y desarrollando un sector industrial
capaz de competir internacionalmente. La experiencia de estos pases justific la necesidad de basar la
nueva estrategia de desarrollo en la vinculacin al resto del mundo; por ello, el comercio internacional es
visto como un motor de desarrollo en vez de cmo un obstculo. La vinculacin al resto del mundo permite
acceder a un mercado de mayor tamao y crea incentivos benficos para que los empresarios locales
busquen una mayor productividad y competitividad internacional. Se introduce adems la disciplina de
mercado en el sistema productivo. Sin embargo, la nueva estrategia no consiste en vincularse al resto del
mundo a travs de la exportacin de los productos agrcolas y de extraccin tradicional; por el contrario, la
estrategia busca sostener la produccin industrial. Muchos pases implementan estrategias de reconversin
industrial y de promocin de exportaciones, otorgando incentivos fiscales a las empresas exportadoras.

La insuficiencia de capital local justifica la atraccin de inversin extranjera. De esta forma, los pases
otorgan incentivos para la atraccin de capital extranjero e incluso para atraer empresas de maquila. La
inversin extranjera es vista como una fuente de empleo, de divisas y de capital; por ello, es necesario
crear un marco institucional que favorezca y de certeza a la inversin extranjera.

El mbito y tamao de la actividad gubernamental tambin es tema de discusin. En un entorno

internacional dominado por el conservadurismo poltico, en donde los lderes polticos creen que el
gobierno es parte del problema y no la solucin (Reagan), los gobiernos latinoamericanos empiezan a ser
vistos como demasiado grandes, demasiado ineficientes, e involucrados en actividades que podran ser
mejor administradas por el sector privado. Adems, el mundo acadmico de los ochenta est dominado por
economistas conservadores quienes, a diferencia de los economistas keynesianos, creen que el gobierno
debe tener un papel subsidiario en la economa y que el sistema de mercado es superior para asignar
recursos y garantizar la eficiencia productiva (economistas neoliberales). Este movimiento conservador en
el mbito poltico y econmico se refleja en las directrices y recomendaciones de organismos financieros
internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos organismos se
involucraron en la definicin de la nueva estrategia de desarrollo de los pases latinoamericanos a travs de
su influencia en la asignacin del crdito internacional, de la implementacin de los programas de ajuste
estructural, e incluso de la ayuda internacional (AID). Todo ello, ms la accin de grupos de inters locales,
genera las condiciones para impulsar una estrategia de desarrollo econmico donde el gobierno tenga una
menor participacin y donde el mercado sea el encargado de regir la asignacin de los recursos y la
distribucin del producto.

Cabe agregar que el surgimiento de la nueva economa poltica y, en especial, de la teora de la eleccin
pblica en la dcada de los sesenta vino a cuestionar la visin de gobiernos benevolentes y a sustituirla por
una visin donde aquellos que trabajan en el gobierno a todos los niveles- no buscan maximizar el bien
pblico sino su propio beneficio. Surge as una literatura que enfatiza las fallas de gobierno y que refuerza
la idea de que el sistema de mercado es superior para dirigir la asignacin de recursos en los pases. An
ms, el movimiento conservador considera que el mercado genera una distribucin de la riqueza que puede
considerarse como justa. Por ello, se considera que los gobiernos deben tener una funcin subsidiaria,
bsicamente garantizando la normativa que permita el funcionamiento de los mercados y que garantice el
libre intercambio de bienes. Se recomienda entonces una estrategia de desarrollo donde el tamao y
mbito de intervencin de los gobiernos sea muy pequeo; se recomienda tambin la privatizacin de
muchas empresas y de actividades de produccin y provisin que estaban bajo el control gubernamental.

3.5 Un nueva estrategia: Hacia afuera y profundizacin del mercado

Para fines de la dcada de los ochenta es claro que la mayora de los pases latinoamericanos haban
tomado la decisin de seguir una estrategia de desarrollo muy distinta a ISI. Con el apoyo de los organismos
financieros internacionales, de agencias de ayuda internacional, y con un acuerdo interno, la estrategia se
bas en una mayor apertura comercial y financiera y en la profundizacin del sistema de mercado, lo que
tambin conllevaba una reduccin significativa en el mbito y tamao de la actividad pblica.

Los organismos internacionales sugieren un conjunto de reformas (llamadas generalmente las reformas
necesarias) para promover el crecimiento econmico. La implementacin de este conjunto de reformas, se
afirma, garantiza que sea posible llegar al desarrollo en poco tiempo.

La estrategia se basa en:

a. Apertura comercial. Libre comercio e incluso promocin de exportaciones. Las ventajas del libre
comercio ocupan un lugar especial en la teora econmica; desde Adam Smith y David Ricardo la teora
econmica sostiene que el comercio es beneficioso para los pases (ganancias estticas del comercio) y que
adems crea incentivos benficos para el crecimiento al fomentar la productividad (ganancias dinmicas
del comercio). El libre comercio permite una especializacin beneficiosa en aquellas actividades donde los
pases tienen ventajas comparativas debido a su dotacin de factores y patrones de consumo. Al producir
las empresas para un mercado mundial, el libre comercio tambin permite un mayor aprovechamiento de
las economas de escala. Se instaura tambin la disciplina de mercado, de forma tal que las firmas no
competitivas son desplazadas por aquellas ms productivas. Prolifera entonces en Amrica Latina el fervor
por el libre comercio; y esto se refleja en una abundancia de tratados de libre comercio, incluyendo el
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN).

Los pases latinoamericanos han experimentado un acelerado proceso de apertura comercial entre 1990 y
2007. Con excepcin de Repblica Dominicana y Venezuela, todos los dems pases bajo estudio han
incrementado su apertura comercial, medida por el indicador de exportaciones ms importaciones como
porcentaje del PIB. Brasil pasa de 14.1 a 26.6, y Mxico pasa de 34.9 a 58.4 entre 1990 y 2007.

b. Apertura de la cuenta de capitales y poltica cambiaria. Se abandona el rgimen de cambio fijo a

favor de regmenes flexibles o intervenidos. Se eliminan los controles a la movilidad del capital porque
desincentivan el ingreso de capitales. Se ve en la inversin extranjera una fuente de divisas y de capital
necesario para impulsar el sector industrial; as como un mecanismo para traer conocimiento tecnolgico
de punta a los pases latinoamericanos. La apertura de la cuenta de capitales y la aplicacin de polticas
para la atraccin de inversiones favorece la expansin de las compaas multinacionales, ya sea mediante
el establecimiento de sus propias empresas o mediante la compra de empresas locales.

c. Reduccin del mbito y tamao del sector pblico. La nueva estrategia parte de que la intervencin
estatal presenta fallas tanto por motivacin como por capacidad (fallas de gobierno, literatura de eleccin
pblica). Tambin se asume que el sistema de mercado es un mejor mecanismo para coordinar la
asignacin de los recursos, definir las actividades que se expandirn y contraern, determinar los pagos a
factores, y distribuir el producto. Por ello, se recomienda una reduccin significativa de las actividades
econmicas del gobierno, en especial en todas aquellas reas donde el estado se haba convertido en
empresario. Se recomienda as la privatizacin de muchas actividades (e.g.: construccin y administracin
de carreteras; produccin y provisin de electricidad y agua; manejo del sistema financiero, los seguros y
pensiones; construccin de vivienda; provisin de telefona; control de actividades productivas como minas,
empresas agrcolas, e industriales; etc.)

RECUADRO 1

Las privatizaciones en la argentina. Una experiencia traumtica en uno de los mejores y ms aplicados
alumnos de la escuela neoliberal

Uno de los pilares fundamentales del intento refundacional neoconservador de las gestiones
gubernamentales del Dr. Menem (1989/1995 y 1995/1999) fue, sin duda, el desarrollo de un muy vasto y
acelerado programa de privatizacin de empresas pblicas. Al margen de las economas del ex-bloque
sovitico, no existe experiencia internacional alguna en la que se haya privatizado tanto patrimonio, y
transferido tanto poder econmico, en tan poco tiempo. As, durante el decenio de los aos noventa (en
particular, en sus primeros aos) pasaron al capital privado: la mayor empresa del pas (la petrolera YPF),
mltiples reas centrales y secundarias de explotacin hidrocarburfera, la generacin, transmisin y
distribucin de energa elctrica, el transporte y la distribucin de gas natural, buena parte de la
infraestructura vial (rutas nacionales y redes de acceso a las grandes ciudades), el dragado y balizamiento
de la hidrova Santa F-Ocano Atlntico, el servicio postal, el sistema nacional de aeropuertos, los
ferrocarriles de pasajeros y de carga, el servicio de telefona, el espacio radioelctrico, las principales
terminales portuarias, el sistema de agua y saneamiento (en el rea Metropolitana de Buenos Aires el
mayor sistema integrado a escala mundial y en diversas provincias), las empresas siderrgicas y
petroqumicas, astilleros navales, la fbrica militar de aviones, el sistema de previsin y seguridad social,
radios y canales de televisin, etctera.

Las traumticas privatizaciones locales, junto a la no menos acelerada apertura externa en los mercados de
bienes y servicios con marcadas asimetras, asociadas al poder de lobbying de determinados e influyentes
actores, la desregulacin de diversos mercados re-regulacin, en muchos casos y, nuevamente, con
disimilitudes manifiestas, y la flexibilizacin y precarizacin laboral, convirtieron a la experiencia argentina
en un ejemplo casi pionero por su adhesin plena a los postulados neoliberales ms preciados:
privatizacin, desregulacin, apertura y subordinacin creciente del trabajo al capital (en rigor, a sus
fracciones ms concentradas). Todo ello deriv en la consolidacin de ciertos procesos impuestos a sangre
y fuego por la dictadura militar de mediados de los aos setenta: profundizacin de la concentracin y
centralizacin del capital, la distribucin regresiva del ingreso, la precariedad laboral, y una intensa
desindustrializacin de la economa con su lgico correlato en la expulsin de amplias capas de la mano de
obra fabril.

Uno de los principales rasgos distintivos de las privatizaciones en la Argentina fue la celeridad y lo
abarcativo de sus realizaciones; y la consiguiente seal poltica que emanaba de esa premura
privatizadora. Al respecto, cabe retrotraerse al escenario que ofreca el pas hacia fines de los aos ochenta.
En ese entonces, la Argentina se encontraba en una profunda crisis econmico-social, expresin de un
agudo enfrentamiento entre las distintas fracciones integrantes del bloque dominante que, en lo sustantivo,
se estructuraba en torno a su respectiva participacin en la apropiacin y distribucin del excedente
econmico (acreedores externos versus grandes grupos econmicos locales); claro est, con un
denominador comn: la cada de los ingresos de los trabajadores y de los sectores populares.

En medio de ese conflictivo juego de intereses que, incluso, desencaden el proceso hiperinflacionario el
llamado golpe de mercado de 1989 que derroc al presidente Alfonsn (del Partido Radical) y llev a la
asuncin anticipada de Menem, la gobernabilidad del pas se vea seriamente cuestionada. Ms an
cuando, por lo que histricamente signific el justicialismo en la Argentina, la percepcin de la comunidad
de negocios del nuevo gobierno no pareca proclive a reconocer en el salariazo y la revolucin
productiva (consignas bsicas de las propuestas eleccionarias de Menem) las claves para dilucidar sus
contradicciones internas, bajo una forma superadora y funcional a sus respectivos intereses.

Sin embargo, el gobierno justicialista interpret que la mejor alternativa para consolidar el programa
econmico neoliberal que decidi impulsar deba estructurarse a partir del slido apoyo de los grandes
grupos econmicos locales (nacionales y extranjeros) y, a la vez, de los acreedores externos (y sus
representantes institucionales, esencialmente el Banco Mundial y el F.M.I.). Para ello, y para lograr un
cambio radical de la imagen del gobierno, la opcin poltico-estratgica fue la de entregar parte sustantiva
del Estado o, ms precisamente, su porcin ms rica, por las potencialidades que ofreca en cuanto a la
apropiacin de beneficios privados como eran las empresas pblicas.

As, a poco de asumir el presidente Menem elev al Congreso y logr la aprobacin legislativa
prcticamente, sin oposicin alguna de un muy ambicioso programa de privatizaciones. Con la
promulgacin de la Ley de Reforma del Estado (agosto de 1989) quedaron sujetas a privatizacin todas las
empresas pblicas, inicindose un proceso de subrogacin y desguace del Estado a partir de la
conformacin de nuevos mbitos de privilegio para la actividad privada (proteccin y consolidacin de
reas beneficiadas con rentas extraordinarias, reservas de mercado y nulo riesgo empresario).
Lo que lograron las privatizaciones fue una transformacin sustantiva en la visin de la comunidad de
negocios, nacional e internacional, respecto al gobierno justicialista que asumiera en plena crisis
hiperinflacionaria. Tanto para la banca acreedora como para los grandes grupos econmicos nacionales y
extranjeros quedaban saludablemente resueltas sus disputas por el excedente.

Ello slo se poda y se pudo conseguir con un programa de privatizaciones como el que se desarroll: con
mltiples deficiencias en lo estrictamente econmico pero muy exitoso en lo poltico, en trminos de la
consecucin de los objetivos perseguidos. En cuanto a lo primero, basta hacer referencia a la generalizada
subvaluacin de los activos, la despreocupacin por el saneamiento previo de las empresas (salvo por la
transferencia de sus pasivos al Estado y por la purga laboral) as como por difundir las tenencias
accionarias de las mismas, deficiencias e insuficiencias regulatorias y normativas, desatencin de la
defensa de la competencia, distorsiones en la estructura de precios y rentabilidades relativas de la
economa, etc. A la vez, el mismo contribuy de manera decisiva a afianzar la confianza de la comunidad
de negocios, favoreciendo, en especial en el primer quinquenio de la dcada, el ingreso de capitales, el
crecimiento del consumo domstico, la renegociacin de la deuda externa y, fundamentalmente, la
consolidacin de nuevas bases y condiciones refundacionales del desenvolvimiento econmico y socio-
poltico del pas.

No resulta casual que, a diferencia de otras experiencias como la britnica, el desarrollo de dicho programa
no haya comenzado por aquellas empresas o sectores de menor significacin econmica y/o que se
insertaban en entornos competitivos o, por lo menos, donde la condicin de monopolios naturales podra
verse erosionada. Por el contrario, en el ejemplo argentino, el programa de privatizaciones se inici por dos
de las ms importantes y emblemticas empresas pblicas: Aerolneas Argentinas y ENTel. Los costos del
aprendizaje privatizador poco o nada interesaron a la administracin gubernamental, ante sus urgencias
poltico-institucionales frente a los grandes grupos econmicos locales, la banca acreedora y los organismos
multilaterales de crdito.

En realidad, el programa de privatizaciones constituy una prenda de paz por partida doble. Por un lado,
permiti saldar de forma superadora el conflicto existente entre las fracciones predominantes del capital
(interno y externo). Por otro, como consecuencia de ello, garantiz al gobierno de Menem el contar con un
slido apoyo econmico y poltico, sobre el cual sustentar su consolidacin en el poder. Esta confluencia
constituy el trasfondo socio-poltico o, en otros trminos, la condicin de posibilidad desde un punto de
vista extra-econmico del vasto programa de reformas estructurales instrumentado por la
Administracin Menem.

As, en la casi totalidad de los procesos, el propio llamado a licitacin favoreci la presencia de pocos
oferentes; lo que se reforz, en la generalidad de los casos, por la coordinacin y el lobbying empresario en
torno a sus respectivas ofertas. Es ms, se fijaron muy elevados patrimonios mnimos como requisito para
poder participar de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales patrimonios fueron una de las
variables principales a considerar al momento de la precalificacin y/o adjudicacin. En otras palabras, la
capacidad patrimonial de los potenciales interesados se constituy en una de las principales barreras de
ingreso al mercado privilegiado de las privatizaciones.

De all que no resulte casual que en casi todos los consorcios adjudicatarios de las distintas empresas
pblicas transferidas al sector privado se haya verificado una suerte de triple alianza, que incluy a:

* los ms importantes grupos econmicos locales, que fundamentalmente aportaron capacidad de lobbying
domstico y su conocimiento de la infraestructura econmica en su condicin de miembros prominentes de
la denominada patria contratista Macri, Prez Companc, Soldati y Techint que, a partir de una peculiar
vinculacin con el Estado durante la dictadura militar y el primer gobierno de la reconquista de la
democracia, recibieron cuantiosos subsidios estatales que derivaron en la quiebra del Estado de fines de
los ochenta;

* un nmero considerable de bancos extranjeros y/o locales (la mayora de los cuales se encontraba entre
los principales acreedores del pas) que, adems de ver restablecido el pago de los servicios de la deuda
externa incluyendo los intereses cados en el perodo 1988/1990, capitalizaron a valor nominal buena
parte de los ttulos de la deuda pblica argentina externa y/o interna. Con ello se le demostraba a la
banca acreedora externa la muy buena voluntad oficial en permitirle recuperar parte sustantiva de ttulos
cuyo valor de mercado resultaba marginal (en el orden del 15% del nominal) al capitalizarlo en activos
fsicos que, a la vez, le garantizaron rentas adicionales de privilegio. Tal capitalizacin (cerca de 14 mil
millones de dlares en un muy corto lapso de tiempo) coadyuv a revalorizar tales ttulos y,
fundamentalmente, asumi un papel protagnico en la renegociacin de la deuda externa argentina en el
marco del Plan Brady; y

* algunas empresas transnacionales, que aportaron capacidad y experiencia tecnolgica y de gestin (se
trat, por lo general, de operadoras internacionales de los servicios pblicos privatizados en varios casos,
de propiedad estatal en sus respectivos pases de origen), atradas por las exorbitantes tasas de
rentabilidad que se le ofrecan en el pas.

Esos rendimientos extraordinarios no slo fueron una resultante previsible del plexo normativo y regulatorio
original sino que, en una amplia gama de ejemplos, se vieron consolidados o acrecentados en opacas y
recurrentes renegociaciones contractuales que casi siempre se centraron en modificaciones alzas en las
tarifas de los distintos servicios, en sus respectivas clusulas de ajuste peridico, en los compromisos de
inversin comprometidos y generalmente, incumplidos por las empresas y/o en los plazos de concesin
de los servicios. En ltima instancia, todas ellas tendieron a garantizar a las empresas prestadoras de los
distintos servicios un nulo grado de exposicin a cambios en las condiciones de contexto y/o a preservar
(cuando no, a acrecentar) sus ganancias extraordinarias de privilegio.

3.6 La implementacin de las reformas econmicas: La nueva estrategia de desarrollo

Los ltimos aos de la dcada de los ochenta y toda la dcada de los noventa constituyen, en general, aos
de reforma econmica caracterizados por la privatizacin de muchas actividades que estuvieron bajo
control estatal, la reforma del estado (pensiones, seguros, salud, educacin, laboral), la desregulacin de la
actividad privada, la apertura comercial y de capitales, la atraccin de inversin extranjera, y la
profundizacin del mercado. Durante estos aos surge un nuevo tipo de poltica social, la cual aspira a que
las polticas redistributivas no afecten la organizacin del sistema econmico (asignacin de recursos,
distribucin del producto) con base en el sistema de mercado.

Si bien ha habido crecimiento econmico durante el perodo de aplicacin de la estrategia de desarrollo

basada en la apertura y las reformas pro-mercado, pareciera que este crecimiento ha estado muy por
debajo de las expectativas generadas durante la dcada de los ochenta, cuando la estrategia fue
presentada como un camino rpido hacia el crecimiento econmico. Muchos estudios se han realizado para
evaluar el impacto de las reformas pro-mercado; sin embargo, an no est claramente explicado por qu se
ha generado un clima de frustracin e incluso de rechazo para con la estrategia en muchos pases de la
regin. Sin duda alguna la explicacin debe buscarse en una lectura diferente de las ventajas y desventajas
del crecimiento econmico y en la inclusin de nuevas variables que aproximen la apreciacin del bienestar
de la poblacin. Cabe agregar que aunque la estrategia de desarrollo surgi como consecuencia de la
severa crisis que afect a la mayora de los pases latinoamericanos en los aos ochenta, esta estrategia no
ha estado ausente de dramticos episodios de crisis econmica en algunos de los pases ms grandes de
Amrica Latina.

A fines de 1994 la economa de Mxico sufri una severa crisis cambiaria y financiera; el pas experiment
una sustancial y sbita devaluacin de su moneda, se present una masiva fuga de capitales, y las tasas de
inters se elevaron estrepitosamente, generando un incremento de la morosidad que oblig al gobierno a
implementar costosas medidas de rescate bancario. La produccin per cpita del pas cay
significativamente en 1995. En 1999 le correspondi a la economa de Brasil enfrentar una crisis
econmica de gran magnitud; debe agregarse que la economa de Brasil estaba prcticamente estancada
desde mediados de la dcada de los ochenta. La crisis brasilea repercuti tambin en las economas de la
regin, en especial en Bolivia, Ecuador, y Uruguay.

Luego de varios aos de recesin econmica (desde 1998), la economa de Argentina experiment una
severa crisis a fines del ao 2001, pasando a la depresin econmica.

Es claro que episodios de severa crisis econmica minan la confianza que se tiene en la estrategia de
desarrollo.
4. RESQUEBRAJAMIENTO DEL CONSENSO

4.1 Resquebrajamiento y dudas

A casi un cuarto de siglo del abandono de la ISI y de la adopcin de una nueva estrategia de desarrollo por
parte de la mayora de los pases latinoamericanos se observa un desgaste de la estrategia, el cual se
manifiesta en el llamado giro a la izquierda que ha ocurrido en muchos pases latinoamericanos (Venezuela,
Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, El Salvador) y el fortalecimiento de partidos
polticos y movimientos de izquierda en pases como Per, y Mxico.

Durante la ltima dcada ha crecido el rechazo a las reformas pro-mercado en muchos de los pases
latinoamericanos, y se han instaurado gobiernos que proponen una mayor participacin del gobierno en la
economa. El espectro de opciones es muy amplio: desde gobiernos que han vuelto a nacionalizar la banca
y a ejercer como estado empresario hasta gobiernos de corte ms heterodoxo que intentan combinar una
economa de mercado con una expansin de los programas sociales orientados a combatir la pobreza y la
desigualdad.

4.2 Origen del resquebrajamiento

En los aos recientes los gobiernos de Chvez en Venezuela, Correa en Ecuador y Morales en Bolivia han
roto de manera explcita con la estrategia pro-mercado, y han planteado la necesidad de realizar un giro de
180 grados en la estrategia a seguir. Los gobiernos de Lula en Brasil, Fernndez y Kirchner en Argentina,
Lugo en Paraguay, Vzquez en Uruguay, Ortega en Nicaragua, Colom en Guatemala, y Zelaya en Honduras
tambin se han alejado de la estrategia pro-mercado y han apelado por una mayor intervencin estatal en
la actividad econmica. En general, los gobiernos de Bachelet (Chile), Uribe (Colombia), Caldern (Mxico),
Garca (Per) y Arias (Costa Rica) han sido reacios a abandonar la estrategia de desarrollo basada en la
regencia del mercado y, en algunos casos, han tratado de profundizarla.

5. CONSIDERACIONES FINALES

Luego de ms de cinco dcadas, el debate sobre la estrategia apropiada para alcanzar el desarrollo
econmico en Amrica Latina an no est resuelto. Pareciera que Amrica Latina se ha extraviado y an no
encuentra el camino que lleve al desarrollo. En su libro Los Laberintos del Desarrollo Ugo Pipitone se refiere
a esta desorientacin de la siguiente forma: Los laberintos son lugares donde lo normal es extraviarse.
Lugares cargados de falsas indicaciones, de signos ambiguos y de seas indescifrables. Y esto,
exactamente, es el desarrollo . . . Es comn en los laberintos experimentar sbitos entusiasmos por haber
encontrado la ruta de salida para caer, poco despus, en la frustracin frente al descubrimiento que el
camino no conduca en realidad a ningn lado. Lo mismo ocurre a menudo con el desarrollo.

El debate actual sigue dominado por dualidades y oposiciones antes que por proposiciones. Por ejemplo,
sigue prevaleciendo una dualidad en cuanto al papel del comercio internacional, mientras algunos grupos
son optimistas con respecto a la apertura comercial y los tratados de libre comercio, otros grupos
consideran al comercio internacional como un detente para el desarrollo y desconfan de sus beneficios. La
misma dualidad se presenta al juzgar el papel del Estado en la organizacin econmica; algunos grupos
creen que el Estado es un instrumento para el desarrollo y que su intervencin en la economa es necesaria
para el crecimiento econmico y la distribucin del ingreso. Sin embargo, otros grupos desconfan de la
capacidad y de la voluntad de los gobernantes y funcionarios pblicos, y siguen viendo al Estado como
parte del problema antes que como parte de la solucin.

La alta polarizacin que prevalece en Latinoamrica en cuanto a la estrategia de desarrollo a seguir hace
cada vez ms necesario el desarrollar la capacidad institucional para dirimir conflictos y buscar acuerdos.
La capacidad institucional debe facilitar el logro de acuerdos sociales incluyentes antes que de soluciones
excluyentes, y debe basarse en la idea de que todas las partes comparten un destino comn. La idea de un
destino compartido promueve el que los conflictos sociales se diriman mediante acuerdos sociales
cooperativos y no mediante la imposicin; la idea de un destino comn expande el horizonte del juego
social y hace ver a los grupos sociales que el seguir jugando en el largo plazo es ms importante que la
imposicin de sus intereses en el presente.

La experiencia de la regin en la bsqueda del desarrollo es densa y larga, y mucho se pude aprender de
ella. Es evidente que al definir una estrategia de desarrollo es necesario ir ms all del mbito econmico.
Pero esto no solo es cierto para la definicin de la estrategia, sino que tambin es de gran relevancia para
la definicin del objetivo final al que las sociedades latinoamericanas aspiran. El debate sobre las
estrategias de desarrollo ha sido amplio, pero la falta de discusin sobre cules son los objetivos sociales
ltimos encierra varios peligros. Primero, se corre el peligro de asumir que el desarrollo de los pases
latinoamericanos debe medirse con base en los objetivos sociales de los pases europeos o de Estados
Unidos. Si bien esto ltimo no es necesariamente malo, si conviene que haya una discusin en la regin
sobre cules son los objetivos sociales ltimos, esta discusin permitira dar contenido a palabras como
progreso y bienestar. Segundo, se corre el peligro de confundir el desarrollo con el crecimiento econmico;
lo cual olvida que el crecimiento econmico no es ms que un instrumento para alcanzar los objetivos
finales. Por ello, el debate no solo permitira poner el crecimiento econmico en su debido lugar de
instrumento dentro de una estrategia de desarrollo, sino que tambin permitira incursionar en el tema de
qu tipo de crecimiento es ms favorable para alcanzar los fines sociales. Tercero, se corre el peligro de que
la discusin pblica se centre en el espacio de los instrumentos antes que en el espacio de los fines. Son los
expertos quienes estn en mejor capacidad de evaluar la efectividad de los diversos instrumentos para
alcanzar fines ltimos, y el debate de temas tcnicos puede ser confuso si se plantea en la esfera de la
discusin pblica. Cuarto, se corre el peligro de que los expertos definan el espacio de los fines sociales.
Cules son los fines sociales es un asunto para la participacin pblica, y si bien es cierto que los expertos
pueden contribuir al debate, debe evitarse que sean ellos quienes definan los objetivos finales de una
sociedad.

La academia latinoamericana enfrenta dos grandes retos. La academia latinoamericana puede contribuir a
la discusin pblica sobre cules son los objetivos finales para las sociedades latinoamericanas mediante la
definicin y discusin de conceptos tales como equidad, exclusin, cohesin social, calidad de vida,
florecimiento humano, progreso, y bienestar. Una vez definido el espacio de los objetivos finales, la labor
acadmica se enfrenta al gran reto de esbozar una estrategia de desarrollo coherente que favorezca el
alcance de los objetivos finales.