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Vulnerabilidad e inestabilidad de las

economas latinoamericanas

Rafael Correa*

El paradigma de desarrollo y las reformas estructurales

A partir de los aos setenta, frente a los evidentes problemas de las estrate-
gias desarrollistas seguidas desde la post-guerra por la mayora de pases en
vas de desarrollo y, particularmente, por Amrica Latina, un gran sector de
la academia de los pases anglosajones y los organismos multilaterales de cr-
dito empezaron a abogar por una mayor participacin del sistema de pre-
cios y del mercado internacional en el proceso de desarrollo. Esta visin se
convirti en una opinin generalizada durante los aos ochenta, cuando la
crisis de la deuda puso en evidencia el agotamiento del modelo de industria-
lizacin sustitutiva de importaciones. De esta manera, desde finales de la d-
cada de los ochenta, y obedeciendo al llamado Consenso de Washington,1
los pases latinoamericanos comenzaron procesos de reformas estructurales
basadas en el aperturismo, fomento del mecanismo de mercado y disminu-
cin del rol del Estado en la economa.

* Economista.Ph.D.Universidad San Francisco de Quito.


1 Al nuevo consenso sobre la estrategia de desarrollo se lo llam el Consenso de Washington, de-
bido a que sus principales racionalizadores y promotores fueron los organismos financieros mul-
tilaterales con sede en Washington, as como el Departamento del Tesoro de USA. Ver William-
son, 1990.
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Utilizando el ndice de reforma estructural -SPI, por su sigla en ingls- del


Banco Interamericano de Desarrollo -BID- (ver Lora 1997), el Cuadro 1
muestra las rpidas y profundas reformas estructurales implementadas en
Amrica Latina durante 1985-1995, as como la trayectoria y clasificacin
de los distintos pases. El SPI es la media aritmtica de cinco ndices secto-
riales que representan el nivel de liberalizacin comercial (TRADE), de
neutralidad tributaria (TAX), de liberalizacin financiera (FIN), de privati-
zacin de empresas pblicas (PRIV) y de flexibilizacin laboral (LAB).2 En
2 A su vez, cada ndice sectorial es la media aritmtica de una o ms variables de poltica, cuyos valo-
res estn normalizados con respecto a la peor y la mejor observacin de esa variable en toda la mues-
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diez aos, el SPI promedio de la regin subi de 0.325 a 0.621. Los diagra-
mas Box-and-Whisker (Grfico 1) muestran el comportamiento de cada
rea de reforma. Las polticas ms liberales representadas en los diagramas
por medianas ms altas y menor dispersin se dan en el comercio exterior
(TRADE) y el sector financiero (FIN) latinoamericanos. Sin embargo, to-
das las reas de reforma muestran medianas substancialmente ms altas que
en 1985, aunque la privatizacin de empresas pblicas (PRIV) y la flexibi-
lizacin laboral (LAB) en 1995 todava exhiban niveles muy dispares entre
los diferentes pases.

Grfico 1
Diagrama Box-and-Wishker de las Reformas Estructurales

Fuente: Correa 2004

tra de pases y aos. En consecuencia, cada ndice puede moverse en un rango de valores de 0 a 1
de manera tal que mientras ms cercano est a 1, ms neutral ser la poltica econmica del pas.
De esta forma, el SPI y sus cinco componentes tratan de ser medidas del nivel de polticas de libre
mercado. Ver Lora (1997).
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La confusin de medios con fines

La estabilizacin de precios como fin ltimo


de la poltica econmica de corto plazo

Dada la inestabilidad de precios de los aos ochenta y los fundamentos de


la nueva estrategia de desarrollo, la poltica econmica de corto plazo se
orient a estabilizar los precios de la economa. De acuerdo al paradigma vi-
gente, dicha estabilizacin constitua la condicin necesaria que luego el
fundamentalismo la convirti en condicin prcticamente suficiente- para
lograr el desarrollo, a travs de una adecuada asignacin de recursos por me-
dio de los mercados nacionales e internacionales. Lamentablemente, este
nfasis en el control inflacionario produjo una confusin de medios con fi-
nes, puesto que la minimizacin de la inflacin se convirti en el objetivo
prioritario e incluso excluyente de la poltica econmica, postergando obje-
tivos tales como crecimiento y generacin de empleo, y muchas veces sacri-
ficando estos ltimos en funcin de la macro estabilizacin de precios. Por
ejemplo, en el caso de la poltica monetaria, en toda Amrica Latina se es-
tablecieron bancos centrales autnomos de los gobiernos centrales y orien-
tados exclusivamente al control de la inflacin.3 Sin embargo, no existe evi-
dencia fuerte que relacione mayor independencia del banco central con ma-
yores tasas de crecimiento. Por el contrario, bancos centrales dependientes
de los gobiernos centrales y comprometidos con polticas de crecimiento ju-
garon un rol fundamental en el desarrollo de pases como Japn y Corea.
Ms an, la prdida de gobernabilidad que produce un banco central total-
mente autnomo del gobierno central -factor extremadamente importante
en la realidad latinoamericana-, puede superar con creces, las supuestas ga-
nancias de su mayor independencia. Un buen ejemplo de aquello es la des-
coordinacin mostrada por el Banco Central y el Gobierno Central del
Ecuador para enfrentar la crisis financiera y monetaria de 1999.

3 Hasta los aos setenta, la misin fundamental de la Federal Reserve -FED-, el banco central de Es-
tados Unidos, fue velar por la generacin de empleo y crecimiento econmico. Frente a las presio-
nes inflacionarias vividas por la Guerra de Vietnam, y una vez superados los traumas de la Gran De-
presin, es solamente a partir de los aos setenta que se incluye como un segundo objetivo funda-
mental el velar por la estabilidad de precios.
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Por otro lado, la prioridad de la estabilizacin de precios tambin signi-


fic en la prctica, el abandono de una poltica fiscal orientada a mantener
el pleno empleo de los recursos en la economa. Ms an, la poltica fiscal
se convirti frecuentemente en pro-cclica, es decir que, en lugar de atenuar,
agrava los episodios de recesin y desempleo, debido a la bsqueda de altos
supervit fiscales, independientemente de la situacin del sector real de la
economa, con lo que se controla demanda agregada, inflacin, as como se
liberan recursos para servir la deuda pblica.4 Frecuentemente estas polticas
fiscales se presentan como disciplinadas y prudentes, virtudes que inducen a
pensar que solamente tienen beneficios, cuando, en realidad, representan al-
tos costos en cuanto a crecimiento y empleo. Por ejemplo, para el caso del
Ecuador, la OIT considera que liberando 400 millones de las cuentas fisca-
les, esto es, reduciendo el supervit primario -el resultado fiscal antes del ser-
vicio de la deuda- en alrededor de 1.5%, se podran generar de 40000 a
50000 empleos por ao (OIT, 2002:86).
Paradjicamente, estas polticas fiscales han sido impulsadas e incluso
impuestas por el Fondo Monetario Internacional, organismo creado en
1944 bajo la influencia de las ideas keynesianas y cuyo objetivo era precisa-
mente relajar la restriccin financiera de los gobiernos nacionales para po-
der realizar una poltica anti-cclica y mantener estabilizado el nivel de de-
manda agregada global.
Finalmente, estas polticas hooverianas -en referencia al Presidente Hoo-
ver, quien en los inicios de la gran depresin norteamericana de la dcada
de los treinta, profundiz el problema con esta clase de polticas- puede
agravar el problema fiscal en lugar de solucionarlo, ya que la contraccin de
la economa reduce ingresos fiscales, y, de esta forma, se generan dficit en-
dgenos, situacin que ocurri en Argentina (Rubini 2003, Keifman 2004)
y que aparentemente ya est ocurriendo en Ecuador.

4 De hecho, en toda Amrica Latina se impusieron las llamadas leyes de disciplina fiscal. En Ecuador,
dicha ley, llamada oficialmente Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal, es-
tablece un crecimiento mximo anual, en trminos reales, del 3.5% del gasto pblico primario, in-
dependientemente de la situacin de la economa y de las necesidades del pas.
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Efectos de las polticas de corto plazo sobre la inversin


y el crecimiento de largo plazo

Los efectos negativos de estas polticas contractivas no slo son de corto pla-
zo, sino que se mantienen en el tiempo. Por ejemplo, existe una asimetra
entre la facilidad con que se pueden destruir empresas por equivocadas po-
lticas, y la dificultad de crear nuevas empresas con las polticas acertadas.
La propia estrategia de las empresas para enfrentar un entorno econmico
adverso puede llevar a impactos de largo plazo, como por ejemplo, cuando
se sacrifica presupuesto para capacitacin e investigacin. Adems, con des-
truccin de empresas y trabajadores desempleados es muy difcil que se pro-
duzcan dinmicas fundamentales para la competitividad como ncleos in-
dustriales y los procesos de aprender-haciendo. El resultado es entonces una
menor productividad de los factores en el futuro, mayor incertidumbre co-
mo producto de la volatilidad del crecimiento, y, en consecuencia, menor
inversin (Stiglitz, 1998).

Por qu persiste el dogma de la estabilizacin?

En realidad, aunque detener una alta inflacin es necesario para el creci-


miento, la minimizacin de la inflacin no provee ms crecimiento. Bruno
y Easterly (1995) han estimado que inflaciones mayores al 40% afectan el
crecimiento econmico, mientras que por debajo de ese umbral, no existe
evidencia de que una menor inflacin est correlacionada con mayor creci-
miento. Independientemente de si el umbral estimado es el correcto, estos
resultados verifican la hiptesis de la asimetra, en cuanto a los impactos de
la inflacin.
Por otro lado, para popularizar la obsesin del control inflacionario, se
ha vendido mucho la idea de que se trata del peor impuesto para los pobres.
Esto puede ser cierto, siempre y cuando no haya las adecuadas compensaciones.
Sin embargo, si lo que se quiere es ayudar a los pobres, existen mecanismos
ms eficaces que polticas que destruyen el sector real de la economa y, fi-
nalmente, perjudican a esos mismos pobres que se dice defender. Para el ca-
so ecuatoriano, Len y Vos (2000) presentan evidencia de que la pobreza
aument durante perodos de alta inflacin y disminuy durante el perodo
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1991-1997 en que se redujo la inflacin. Sin embargo, durante dicho pero-


do la inflacin promedio del pas fue 36% y, como los mismos autores se-
alan, la reduccin de la pobreza obedeci a mejoras salariales que permi-
tieron recuperar el ingreso real de los trabajadores.

Los verdaderos beneficiarios del


dogma de la estabilizacin

En realidad, una inflacin baja y adecuadamente anticipada, ni terica ni


empricamente tiene grandes efectos sobre crecimiento o distribucin, ms
an si existen las adecuadas compensaciones, como por ejemplo, ajustes sa-
lariales. Entonces, a qu o quines responden estas clases de poltica? Para
contestar esta pregunta, es necesario sealar que existe solamente un costo
proveniente de la inflacin, que es prcticamente imposible de evitar, inclu-
so si se tiene una inflacin pequea y anticipada: la prdida de valor de los
activos lquidos.5 De esta forma, es bsicamente el sector financiero de la
economa, tenedor de activos lquidos en grandes cantidades, el que se des-
capitaliza con la inflacin, lo cual verifica nuevamente que la poltica eco-
nmica aplicada en Amrica Latina en las ltimas dcadas ha tenido como
condicin de partida, bsicamente proteger al capital financiero, indepen-
dientemente de los costos que esto cause en los dems agentes y en la eco-
noma en su conjunto.
Como parte del dogma de la estabilidad, encontramos la estigmatizacin
a todo aquel que disiente con sus postulados simplistas, de tal forma que so-
lamente existen dos categoras de economistas: o amantes de la estabilidad,
y, en consecuencia, supuestamente disciplinados y prudentes, o populistas,
difuso trmino que sirve para encasillar a todo aquel que no est con el pa-
radigma dominante. En realidad, cada vez existe ms evidencia sobre las cos-
tosas consecuencias de estas polticas en cuanto a empleo y crecimiento.
Por ejemplo, CEPAL seala claramente que los desalentadores resulta-
dos econmicos obtenidos en Amrica Latina se deben a las polticas de
gestin macroeconmica, basadas en un concepto de estabilidad restringido
al control de la inflacin y del dficit pblico, en las que se ignoran las im-

5 Estrictamente hablando constituye un costo para los tenedores de activos lquidos, pero no una pr-
dida neta para la sociedad, pues en realidad representa una transferencia de recursos hacia la auto-
ridad central, en lo que se conoce como el impuesto inflacionario.
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portantes repercusiones para el sector real de la economa. (CEPAL,


2002:46-47).
Finalmente, la versin ms extrema del dogma de la estabilidad, es, sin
duda, la dolarizacin ecuatoriana. Un tipo de cambio fijo irreversible, en
una economa abierta, pequea y de baja productividad, es claramente un
disparate tcnico, que seguramente algn da controlar la inflacin, pero
que terminar quebrando al sector real de la economa. Como acertadamen-
te manifiesta Stiglitz, la dolarizacin controla inflacin... y nada ms!.

Hacia una verdadera estabilidad econmica

Alcances de la verdadera estabilidad

Los pases latinoamericanos deben superar la simpleza del control de la in-


flacin como sinnimo de estabilidad econmica. El concepto de estabili-
dad en economa es mucho ms amplio, e incorpora, al menos, la estabili-
dad del crecimiento y del empleo. Adems, la verdadera estabilidad econ-
mica supone dos condiciones bsicas: que la situacin es deseable, y que la
situacin es sostenible. En realidad, la mayora de estabilizaciones realizadas
en Latinoamrica, no cumplen ninguna de estos dos requisitos, pues se ba-
san en la disminucin del crecimiento, destruccin de empleo y deterioro
de las condiciones sociales. Adems, frecuentemente, ni siquiera son soste-
nibles, entre otras cosas, porque las mismas reformas estructurales han de-
jado a las economas latinoamericanas, ms vulnerables a factores externos.
En palabras de CEPAL, existe una mayor vulnerabilidad macroecon-
mica de los pases en desarrollo ante los choques externos, que contrasta,
adems, con los menores y muy limitados instrumentos de que disponen
para hacerles frente (CEPAL 2002:91). Por ejemplo, en el caso ecuatoria-
no, se ha promovido como xito la poltica econmica por la reduccin de
la inflacin pese a que, adems de lo insostenible de la dolarizacin, el sec-
tor no petrolero del pas crece a un ritmo menor que el de la poblacin, y a
que la tasa de desempleo abierto, no obstante la inmensa emigracin de los
ltimos aos, es de dos dgitos.
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Las nuevas fuentes de inestabilidad

La inestabilidad econmica observada durante los aos ochenta fue fruto,


bsicamente, de los desequilibrios causados en el sector externo y sector fis-
cal por la mala implementacin de los procesos industrializadores, as como
por el servicio de la deuda externa, este ltimo exacerbado con la subida de
las tasas de inters en 1982. Hoy, estas fuentes de inestabilidad, aunque si-
guen vigentes, han sido fuertemente atenuadas. Sin embargo, durante los
noventa, han aparecido nuevas y graves fuentes de inestabilidad, las cuales
se han traducido en recurrentes crisis monetarias y de balanza de pagos, y
han afectado gravemente el crecimiento y la generacin de empleo de la re-
gin. En la raz de estos problemas se encuentra la estrategia de desarrollo
seguida, y, fundamentalmente, la liberalizacin financiera y la alta movili-
dad internacional de capitales que sta conlleva.
Solamente las transacciones cambiarias en el mundo alcanzan 1.2 billo-
nes de dlares por da, es decir, cerca de 40 veces la produccin anual de un
pas como Ecuador. Ante esta realidad, simplemente parece imposible para
pases pequeos y en desarrollo tener -o al menos garantizar- estabilidad de
precios, as como crecimiento o empleo, en un mundo de tan alta movili-
dad de capitales.

Uniones monetarias latinoamericanas y reduccin de vulnerabilidad

De hecho, la alta movilidad de capitales es una de las caractersticas ms cri-


ticada de la globalizacin econmica neoliberal, precisamente por la prdida
de las polticas nacionales, as como por los grandes destrozos que la especu-
lacin financiera internacional ha causado en los pases en desarrollo, crisis
que frecuentemente no son consecuencia de acciones directas de los pases
que las sufren, sino que son producto de lo que hacen o dejan de hacer los
dems pases, y hasta del humor de los inversionistas internacionales.
Ante esta situacin, bsicamente existen dos caminos. Si son deseables
polticas soberanas y objetivos nacionales, el primero es, obviamente, redu-
cir la movilidad de capitales.6 Por esta razn, muchos economistas, desde

6 Es necesario resaltar el hecho de si... son deseables, pues en los ltimos aos en Ecuador se ha im-
puesto el criterio de que mientras menos instrumentos y polticas se tengan, mejor. Aunque esta
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hace ya varios aos, vienen denunciando la necesidad de poner arena en los


ejes de la carreta de la globalizacin, es decir, determinadas barreras -tales co-
mo el impuesto Tobin7- para disminuir la movilidad de capitales. Por su-
puesto, dada la orientacin de la globalizacin neoliberal, donde el inters
que predomina no es el de los pases en desarrollo sino el del capital inter-
nacional, estas propuestas han sido largamente obviadas.
Un segundo -aunque de ninguna manera excluyente- camino es, enton-
ces, la necesidad de conformar bloques econmicos de mayor tamao que,
a diferencia de los procesos de integracin intentados anteriormente en La-
tinoamrica -los cuales ponan nfasis en lo comercial-, se caractericen so-
bre todo por ser uniones monetarias, para as disminuir la vulnerabilidad de
las economas nacionales frente a los embates del capital financiero especu-
lativo. El tener una moneda comn exige la coincidencia de los ciclos eco-
nmicos, o, en su defecto, una alta movilidad laboral al interior de la unin
monetaria, para que el ajuste a los episodios de desempleo o inflacin se rea-
lice, sin mayores costos por medio del sector real de la economa y, bsica-
mente, a travs del mercado laboral. En otras palabras, la renuncia a las mo-
nedas nacionales dentro de verdaderas uniones monetarias, debe ser com-
pensada con la movilidad laboral al interior de la regin, lo cual exige cier-
to grado de integracin poltica. De esta forma, los imperativos econmicos
y la necesidad de monedas y economas regionales, impondrn tambin en
un futuro no muy lejano el surgimiento de nuevas unidades geopolticas.

Conclusiones: hacia una nueva concepcin


y estrategia de desarrollo

No es correcto decir que Latinoamrica ha logrado la estabilizacin de las


economas. A lo sumo, ha logrado contener la inflacin. Una verdadera es-
tabilizacin econmica exige una poltica de corto plazo, tanto monetaria
cuanto fiscal, que recupere nuevamente el objetivo de estabilizar el creci-

posicin intelectual no resiste ningn anlisis serio, una de sus consecuencias directas ha sido la
dolarizacin oficial de la economa ecuatoriana.
7 James Tobin gan el Premio Nbel de Economa en 1981, y desde hace ms de 20 aos viene pro-
poniendo la necesidad de establecer un impuesto a los flujos internacionales de capitales. El impues-
to Tobin no solo tendra efectos en cuanto a disminuir la volatilidad de dichos flujos, sino que la
recaudacin generada podra servir para financiar proyectos de desarrollo.
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miento y mantener el pleno empleo de la economa, situando la macro es-


tabilizacin de precios como un medio para lograr objetivos deseables, y no
como un fin en s mismo. Sin embargo, tambin es imprescindible contro-
lar las nuevas fuentes de inestabilidad econmica, bsicamente la movilidad
de capitales, para lo cual, en el mediano y largo plazo ser ineludible la con-
formacin de bloques econmicos de mayor tamao que se caractericen so-
bre todo por ser uniones monetarias.
Es claro que todo esto implicara cambiar la estrategia y nocin del de-
sarrollo, pues se trata de recuperar polticas econmicas soberanas en fun-
cin de verdaderos proyectos nacionales, e impedir que las economas y el
bien comn estn sujetos al arbitrio de la entelequia del mercado.

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