A ANLISE DAS

POLTICAS PBLICAS
UNIVERSIDADE CATLICA DE PELOTAS
UCPEL

Chanceler
D. Jayme Henrique Chemello

Reitor
Alencar Mello Proena

Vice-Reitor
Cludio Manoel da Cunha Duarte

Pr-Reitor de Graduao
Gilberto de Lima Garcias

Pr-Reitor de Ps-Graduao, Pesquisa e Extenso

William Peres

Pr-Reitor Administrativo
Carlos Ricardo Gass Sinnott

EDUCAT - EDITORA DA UCPel

Editor
Wallney Joelmir Hammes

CONSELHO EDITORIAL
Adenauer Corra Yamin
Alex Fernando Teixeira Primo
Antnio Angenor Porto Gomes
Bernardo Lessa Horta
Carmen Lcia M. Hernandorena
Erli Soares Massa
Elizabeth Pereira Zerwes
Francisco Paulo de A. Lobo
Jos da Costa Fres
Oscar Jos E. Magalhes
Osmar M. Schaefer - Presidente
Paulo D. M. Caruso
Ricardo Andrade Cava
Wallney Joelmir Hammes
William Peres

EDUCAT
Editora da Universidade Catlica de Pelotas - UCPel
Rua Flix da Cunha, 412
Fone (0-XX-532) 84.8297 - FAX (0-XX-532) 25.3105 - Pelotas - RS - Brasil

2
 Pierre Muller
Yves Surel

A ANLISE DAS
POLTICAS PBLICAS

Traduo de
Agemir Bavaresco e Alceu R. Ferraro

Coleo Desenvolvimento Social

3

Pelotas, 2002
EDUCAT

3
 Obra originalmente publicada sob o ttulo
L'analyse des politiques publiques
1998, Editions Montchrestien, E.J.A.
I.S.B.N. 2-7076-0668-5

2002 Agemir Bavaresco e Alceu R. Ferraro

Direitos desta edio reservados

Editora da Universidade Catlica de Pelotas
Rua Flix da Cunha, 412
Fone (0-XX-532) 84.0000 - Fax (0-XX-532)25.3105
Pelotas - RS Brasil
E-mail:educat@phoenix.ucpel.tche.br

PROJETO EDITORIAL
EDUCAT

EDITORAO ELETRNICA
Ana Gertrudes G. Cardoso

CAPA
Luis Fernando Giusti

ISBN 85-

M958a Muller, Pierre

A Anlise das Polticas Pblicas / Pierre Muller, Yves
Surel; [traduzido por] Agemir Bavaresco, Alceu R.
Ferraro. - Pelotas: Educat, 2002.
156p.

1. Polticas pblicas I. Surel, Yves II. Bavaresco,

Agemir III. Ferraro, Alceu IV Ttulo

CDD 361.61

Ficha catalogrfica elaborada pela bibliotecria Cristiane de Freitas Chim

CRB 10/1233

4
 SUMRIO

INTRODUO ............................................................................. 7
O QUE UMA POLTICA PBLICA? .................................... 10
UMA POLTICA PBLICA UM CONSTRUCTO SOCIAL E UM
CONSTRUCTO DE PESQUISA .......................................................... 11
Uma poltica pblica constri um quadro normativo de ao 13
Uma poltica pblica como expresso do poder pblico ........ 17
Uma poltica pblica constitui uma ordem local .................... 19
OS PROBLEMAS POSTOS PELA ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS .20
O sentido de uma poltica pblica pode ser "explcito" ou
"implcito" ............................................................................... 21
Deciso e no deciso ............................................................ 22
Poltica pblica e gasto pblico ............................................. 23
PARA ALM DA ABORDAGEM SEQENCIAL .................................. 25
TEORIAS DA AO PBLICA: NOVAS ABORDAGENS ... 30
DUAS CONCEPES TRADICIONAIS DO ESTADO ........................... 31
A abordagem estatal ou a sociedade produzida pelo Estado . 31
A abordagem pluralista ou o Estado produzido pela
sociedade ................................................................................ 35
As duas dimenses da ao do Estado.................................... 37
O NEO-INSTITUCIONALISMO ........................................................ 38
Os elementos fundamentais do neo-institucionalismo ............ 39
Os trs neo-institucionalismos ................................................ 41
A ABORDAGEM COGNITIVA DAS POLTICAS PBLICAS ................. 44
Paradigma, sistemas de crena, referenciais ......................... 45
A produo das identidades .................................................... 47
As lgicas de poder ................................................................. 48
A GNESE DA AO PBLICA .............................................. 51
A PROBLEMATIZAO DOS FENMENOS SOCIAIS ......................... 53
A busca das causas ................................................................. 53
A construo de narraes ..................................................... 56
A INSCRIO NA AGENDA ............................................................ 64
Os prismas institucionais ........................................................ 64
A transformao pblica do problema ............................... 67
JANELAS POLTICAS ..................................................................... 70

5
ATORES E REDES DE POLTICAS PBLICAS .................... 77
O PAPEL DOS ATORES NA PRODUO DAS POLTICAS PBLICAS ... 77
Os repertrios da ao e as fontes dos atores ........................ 79
Grupos de interesse e matrizes cognitivas .............................. 83
O papel especfico da mdia .................................................... 85
REDES DE AO PBLICA E GOVERNANA ................................... 87
As policy networks .................................................................. 88
O conceito de governana ...................................................... 92
A UNIO EUROPIA: UM NOVO CONTEXTO DA AO PBLICA .... 95
RACIONALIDADE E IRRACIONALIDADE DA AO
PBLICA ........................................................................................ 99
DECISO INENCONTRVEL99
A indeterminao da deciso .................................................. 101
A deciso como processo ........................................................ 101
OS CONSTRANGIMENTOS DA DECISO ......................................... 104
O peso das regras ................................................................... 104
A deciso como desafio de poder ............................................ 106
O prisma burocrtico.............................................................. 108
UMA RACIONALIDADE IMPROVVEL ........................................... 110
O modelo da deciso racional ................................................ 110
As crticas do modelo da racionalidade absoluta ................... 113
A DECISO COMO PROCESSO COGNITIVO ..................................... 117
A MUDANA DA AO PBLICA .......................................... 120
Incrementalismo e aprendizagem ........................................... 121
O incrementalismo .................................................................. 121
A aprendizagem ...................................................................... 124
O PESO DO PASSADO .................................................................... 129
A herana ................................................................................ 129
Os processos de path dependence ........................................... 131
CONJUNTURAS CRTICAS E MUDANAS DE PARADIGMAS ............. 137
Mudanas de paradigmas e mudanas de polticas ................ 137
As variveis polticas e a abertura de janelas de
oportunidade ........................................................................... 143
BIBLIOGRAFIA ........................................................................... 147

6
 INTRODUO

O Estado , sem dvida, o fenmeno poltico dominante

do sculo XX, o resultado de um lento movimento de ampliao
das estruturas e das prerrogativas estatais iniciadas com a
passagem do feudalismo em direo modernidade (Tilly, 1975;
Bendix, 1977). Reivindicando, pouco a pouco, com sucesso uma
gama mais e mais ampliada de funes sociais, o Estado
constituiu-se assim numa forma de lei do monoplio (Elias,
1975) em torno de um aparelho burocrtico encarregado de
misses mais e mais complexas de regulao social. ltima e
maior fase desta dinmica, o perodo contemporneo (depois do
fim do segundo conflito mundial) viu a ecloso, depois a
generalizao, do Estado-providncia, cujas misses de proteo
social e de redistribuio das rendas pareceram inaugurar uma
nova forma de cidadania (Marshall 1950, Ewald 1986). O lugar
do Estado tornou-se, assim, determinante, sendo sua evoluo
simbolicamente ritmada pela variao da taxa dos impostos
obrigatrios no PIB das naes.
Portanto, alm deste processo de difuso, o objeto
Estado transformou-se tambm profundamente, a partir das
anlises cannicas de Hegel, Marx ou Max Weber. Antes
encarnao da razo na Histria, brao armado da burguesia,
ou detentor do monoplio da violncia legtima, o Estado
hoje percebido no essencial atravs de sua ao, seja esta
considerada como positiva ou negativa. Por isso mesmo, estudar
a ao pblica no consiste mais verdadeiramente (ver-se-
mesmo se esta questo no perdeu todo seu sentido) em refletir
sobre o lugar e sobre a legitimidade do Estado, enquanto forma
poltica abstrata, mas em compreender as lgicas implementadas
nestas diferentes formas de interveno sobre a sociedade, em
identificar os modos de relao existentes entre atores pblicos e
privados e em compreender como a ao pblica recobre as
dinmicas imprecisas e evolutivas da fronteira entre Estado e
sociedade.

7
 O descentramento do questionamento sobre o Estado
traduziu-se tambm, depois de uma vintena de anos, por uma
evoluo de modos de compreender a ao pblica. Enquanto
que, at ento, (pelo menos na Europa), as abordagens
dominantes privilegiavam a dimenso puramente institucional e
administrativa, [da em diante] apareceram, progressivamente,
outras perspectivas, outros mtodos e instrumentos. Sadas de
horizontes disciplinares diferentes, nas fronteiras da sociologia e
da cincia poltica, essas novas vises se reagruparam hoje, no
essencial, ao redor da anlise das polticas pblicas.
Originalmente formulada nos Estados Unidos, como um conjunto
de dispositivos de pesquisa, que tinha por ambio fornecer as
receitas do bom governo, a policy analysis distanciou-se
progressivamente de sua orientao operacional para tornar-se
uma disciplina por inteiro da Cincia Poltica, progressivamente
autonomizada nas estruturas de ensino e de pesquisa.
Alimentando pouco a pouco um outro olhar sobre o Estado, a
anlise das polticas pblicas contribuiu desde ento para mostrar
que o Estado no (no mais?) esta forma social absoluta na
histria.
Enquanto que o movimento da formao do Estado
esteve indissoluvelmente ligado constituio de centros
polticos, definidos sobre uma base nacional, que tiraram
progressivamente as periferias de uma grande parte de sua
autonomia (de modo especial pela monopolizao da fiscalizao
e do poder de deciso), o enfraquecimento destes centros
constitui uma das dinmicas mais importantes do perodo
contemporneo. Os Estados-Naes, na Europa em especial,
esto assim submetidos, hoje, na maior parte, a uma dupla
presso da organizao europia e da autonomizao crescente
das comunidades polticas locais. Por isso, a prpria forma do
Estado parece ultrapassada pelas lgicas econmicas (a
globalizao), sociais e polticas, que no se restringem mais
ao quadro da nao, o que pe em definitivo o problema da
adequao entre o Estado e o espao pblico.
A fim de compreender essas evolues e de identificar as
lgicas de funcionamento do Estado, a ambio desta obra ,
essencialmente, propor ao leitor um guia de reflexo sobre o

8
Estado moderno em torno de um certo nmero de questes. Por
que intervm o Estado? Como a ao pblica decidida e
implementada? As decises so o fruto de processos racionais?
Pode-se verdadeiramente medir a eficcia e o sentido da ao
pblica? Quais tipos de trocas foram, pouco a pouco, instauradas
com os atores envolvidos? Enfim, em qual medida a ao pblica
evolutiva, quais so as regras que regem as transformaes e a
mudana?
Para tentar responder a essas questes buscar-se-, de
incio, apresentar as grandes tendncias da pesquisa em polticas
pblicas e examinar as principais questes da disciplina (a
agenda, a deciso, a mudana...), valorizando uma abordagem
particular, a abordagem cognitiva das polticas pblicas.
Considerando o tamanho da obra, no ser possvel, aqui, tratar
em detalhes os campos de anlise especficos, como as polticas
locais ou as polticas europias (cf. Mabileau, 1991; Quermonne,
1994). Em termos mais gerais, experimentar-se- mostrar que a
ao do Estado pode ser considerada como o lugar privilegiado
em que as sociedades modernas, enquanto sociedades complexas,
vo colocar o problema crucial de sua relao com o mundo
atravs da construo de paradigmas ou de referenciais, sendo
que este conjunto de matrizes cognitivas e normativas
intelectuais determina, ao mesmo tempo, os instrumentos graas
aos quais as sociedades agem sobre elas mesmas e os espaos de
sentido no interior das quais os grupos sociais vo interagir 1.

1
. Esta obra foi realizada no projeto do Centro Robert Schuman do
Instituto universitrio europeu de Florena. Os autores agradecem
vivamente o senhor Yves Mny, diretor do Centro, assim como o corpo
de funcionrios pela acolhida e as excelentes condies de trabalho de
que os autores se beneficiaram.

9
 O QUE UMA POLTICA PBLICA?

A primeira dificuldade com a qual se defronta a anlise

das polticas pblicas o carter polissmico do termo poltica.
As coisas so mais simples para os autores de lngua inglesa, pois
eles dispem de termos diferentes para designar o que o francs
rene sob a noo de poltica. Com efeito, este termo cobre, ao
mesmo tempo, a esfera da poltica (polity), a atividade poltica
(politics) e a ao pblica (policies). A primeira faz a distino
entre o mundo da poltica e a sociedade civil, podendo a fronteira
entre os dois, sempre fluida, variar segundo os lugares e as
pocas; a segunda designa a atividade poltica em geral (a
competio pela obteno dos cargos polticos, o debate
partidrio, as diversas formas de mobilizao...); a terceira
acepo, enfim, designa o processo pelo qual so elaborados e
implementados programas de ao pblica, isto , dispositivos
poltico-administrativos coordenados em princpio em torno de
objetivos explcitos.
Estudar a ao pblica situar-se principalmente no
quadro da terceira acepo, a das polticas. O que no quer dizer,
evidentemente, que as outras dimenses devero ser ignoradas e,
em particular, a dimenso da competio poltica. Colocar apenas
a nfase na ao pblica, antes que na competio poltica,
constitui um ngulo de abordagem diferente do enfoque
politolgico clssico, porque, nesse caso, a atividade poltica
primeiro analisada do ponto de vista dos outcomes, ao invs de
privilegiar seus inputs (Lacasse, Thoenig, 1996).
Por isso mesmo, a anlise das polticas pblicas no
procede, propriamente falando, de um recorte da esfera poltica,
privilegiando certas atividades e deixando outras de lado.
prprio da anlise das polticas, lanar um olhar diferente sobre a
ao pblica em seu conjunto, colocando-se do ponto de vista
daquilo que se tornou centro de gravidade da esfera poltica, a
saber, a implementao das polticas pblicas. O exemplo da

10
deciso tomada, na primavera de 1995, pelo Presidente da
Repblica Jacques Chirac, de retomar os testes nucleares no
Pacfico, pode ilustrar, sob esse ponto de vista, a ambigidade
das fronteiras, da mesma forma que a especificidade da anlise
das polticas pblicas. Com efeito, como duvidar que tal deciso,
emblemtica da monarquia nuclear, , por essncia, poltica?
Mas, ao contrrio, como no enxergar a extrema complexidade
tcnica de uma tal deciso? O desafio da anlise das polticas
pblicas vai, portanto, muito alm da compreenso dos
resultados de decises do Estado. Trata-se, definitivamente, de
interrogar-se sobre o funcionamento da democracia, a partir do
momento em que a dimenso tcnica (no sentido mais amplo do
termo) da ao pblica aumenta fortemente, a tal ponto que
termina por colocar-se o problema da reintegrao do cidado na
rede da deciso[boucle de la dcision].
Antes de apresentar os conceitos fundamentais da anlise
das polticas, tentaremos avanar um pouco rumo identificao
deste objeto particular que so as polticas pblicas. Perceber-se-
, ento, que uma poltica , ao mesmo tempo, um constructo
social e um constructo de pesquisa, a qual, por isso coloca
problemas difceis de identificao e de interpretao, e que,
enfim, o desafio atual da pesquisa o da constituio de um
quadro de anlise sistmica da ao pblica, que possa
ultrapassar os limites da abordagem seqencial.

Uma poltica pblica um constructo social

e um constructo de pesquisa

Todos ns temos idia, de modo intuitivo, do que pode

ser uma poltica pblica. Por exemplo, se buscamos definir os
contornos da poltica ambiental, poderemos comear pelo
levantamento do conjunto dos textos legislativos e reguladores
que dizem respeito ao setor. Contudo, descobriremos logo que a
ao do Ministrio do Meio Ambiente no se limita produo
de textos e que uma simples declarao do ministro,
questionando, por exemplo, tal ou qual categoria de poluente,

11
constitui um ato de fora, que pode ter um impacto poltico e
social nada desprezvel. Ao mesmo tempo, podem existir
polticas mesmo na ausncia de uma estrutura ministerial
especializada: as polticas de meio ambiente existiam antes da
criao do ministrio ficando posta a questo de sua
denominao. Principalmente, quando um ministrio existe,
percebe-se logo que a ao do mesmo no cobre a totalidade do
domnio pelo qual ele responsvel: assim, a maioria das
administraes, num momento ou noutro, pem em execuo
aes que dizem respeito, s vezes muito diretamente, ao campo
do meio ambiente.
Tudo isso mostra que, contrrio s aparncias, a operao
que consiste em delimitar as fronteiras de uma poltica pblica
sempre um tanto aleatria, no devendo os contornos de uma
poltica ser considerados como um dado. Ao contrrio, eles so
sempre suscetveis de serem postos em questo, atravs de um
processo constante de redefinio da estrutura e, portanto, dos
limites dos campos polticos. No entanto, se imperativo ter
conscincia do carter construtivo e evolutivo das polticas
pblicas, no se deve fazer dessa questo da localizao das
mesmas o nico desafio da pesquisa, como se tende a fazer com
freqncia, quando se comea o estudo de um domnio da ao
pblica. Assim, provavelmente intil perguntar-se
indefinidamente se a poltica ambiental ou a poltica agrcola
existem e quais so as sua fronteiras: melhor tomar um
objeto de pesquisa mais modesto, que permita, se for o caso,
interrogar-se sobre os mecanismos de construo da ao pblica
nesses setores.
este o problema que Jones enfatiza quando afirma que
uma poltica simplesmente uma categoria analtica: ela o
produto tanto do trabalho de construo do seu objeto pelo
pesquisador, quanto da ao dos atores polticos (Jones, 1970).
Isto significa que a anlise dever levar em conta o fato de que a
existncia ou no da poltica constitui um desafio para os atores
que, de acordo com a sua posio, tendero a sobrevalorizar a
racionalidade da prpria ao ou, ao contrrio, a colocar em
causa a coerncia, at a existncia, da ao governamental.

12
 Segue-se da que no preciso espantar-se com a
dificuldade que se tem para definir o que seja uma poltica
pblica. Na literatura especializada, as definies vo desde a
qualificao mnima, tudo o que o governo decide fazer ou no
fazer (Howllet, Ramesh, 1995, p.4), at definies mais
completas, em que a poltica pblica se apresenta como um
programa de ao governamental num setor da sociedade ou num
espao geogrfico: a sade, a seguridade, os trabalhadores
imigrados, a cidade de Paris, a Comunidade europia, o oceano
Pacfico etc. (Mny, Thoenig, 1989, p.130-131). Esse tipo de
definio apresenta a vantagem de colocar em foco a dimenso
pragmtica da anlise das polticas pblicas: toda ao pblica,
em qualquer nvel que seja, e qualquer que seja o domnio a que
se refere, entra no campo da anlise das polticas pblicas. O
inconveniente dessas definies a contrapartida desta
vantagem: se esta recobre a totalidade da ao pblica, qual o
interesse heurstico do conceito de poltica pblica?
Na tentativa de ir mais longe, a maioria dos autores
propem elementos que permitam especificar um pouco a noo
de poltica pblica. Pode-se agrupar esses elementos sob trs
grandes rubricas: uma poltica pblica constitui um quadro
normativo de ao; ela combina elementos de fora pblica e
elementos de competncia [expertise]; ela tende a constituir uma
ordem local.

Uma poltica pblica constri um quadro normativo de ao

Uma poltica pblica formada, inicialmente, por um

conjunto de medidas concretas que constituem a substncia
visvel da poltica. Esta substncia pode ser constituda de
recursos: financeiros (os crditos atribudos aos ministrios),
intelectuais (a competncia que os atores das polticas so
capazes de mobilizar), reguladores (o fato de elaborar uma nova
regulamentao constitui um recurso novo para os tomadores de
deciso), materiais. Ela tambm constituda de produtos, isto
, de outputs reguladores (normativos), financeiros, fsicos.
Tomemos, como exemplo, o conjunto das decises, medidas e
aes do Estado em matria de segurana rodoviria, que

13
constitui um verdadeiro inventrio para a Prvert. Esta comporta,
de fato, uma multido de textos reguladores em matria de
circulao rodoviria (obrigao do uso do cinto de segurana,
criao da licena com base em pontuao...), a ao cotidiana
das foras da polcia e da gendarmaria para fazer respeitar o
cdigo rodovirio, programas especficos voltados para a luta
contra o alcoolismo no volante, aes de informao nas escolas,
trabalhos de engenharia civil (programa de auto-estradas,
eliminao dos pontos pretos, melhoramento de
entroncamentos...).
Como se v, todas essas decises e aes constituem um
conjunto extremamente heterclito que pe em jogo numerosos
atores pertencentes a mltiplas organizaes, pblicas ou
privadas, e que intervm em diversos nveis. A questo que se
coloca, ento, a da coerncia destes diferentes elementos. Com
efeito, se quase certo que uma medida isolada no constitui
uma poltica pblica, o que acontece quando se est diante de um
conjunto de medidas sem ligao aparente entre elas?
Encontram-se na literatura diversas maneiras de corte
possveis. Os primeiros trabalhos da anlise das polticas
pblicas apoiaram-se, inicialmente, sobre as divises cannicas
herdadas do direito e da cincia administrativa. Nessa
perspectiva tradicional, as polticas pblicas se encontravam
delimitadas, segundo sua inscrio num territrio dado e/ou um
setor scio-econmico, tornando-se esta ltima noo, pouco a
pouco, o principal modo de distino. Ela mostrava, com efeito,
o interesse de estabelecer uma correspondncia entre as divises
ministeriais da ao do Estado e o tratamento de problemas
caractersticos de espaos sociais diferenciados por suas
atividades prprias, herdadas da diviso progressiva do trabalho
social descrita por Durkheim. A anlise das polticas pblicas
levava, desde ento, ao estudo da ao pblica nas distintas
esferas: industriais, sociais, culturais... De natureza
essencialmente descritiva, esse recorte, contudo, deixava de lado
alguns problemas importantes. Assim, esse modo de
diferenciao no permitia questionar a natureza evolutiva dos
vnculos entre os atores pblicos e privados (Baraize, 1996), ou

14
ainda, o problema da coerncia da ao do Estado num quadro
que no fosse pr-constitudo.
Para remediar esses problemas, que diziam respeito
igualmente s divises com base no modelo territorial (Smith,
1996; Faure, 1997; Le Gals, 1998), foram aplicados outros
critrios de diferenciao, mais consentneos com o modo de
proceder sociolgico. De modo especial a noo de sistema de
ao, tirada do arsenal conceptual da sociologia das
organizaes, que repousa sobre a identificao de um espao de
trocas, finalizado entre atores, constitutivo de relaes de poder
em funo dos recursos mobilizados (Crozier, Friedberg, 1977;
Zan, Ferrante, 1996). Retomada por Sabatier, esta perspectiva
geral permite distinguir subsistemas de polticas pblicas, isto ,
o grupo de pessoas e/ou de organizaes que interagem de
maneira regular, em perodos superiores ou iguais a uma dcada,
com o objetivo de influenciar a formao e implementao de
polticas pblicas dentro de um domnio dado (Sabatier, 1997,
p. 15). Mesmo que o critrio de definio no seja mais
verdadeiramente pr-constitudo, ainda assim uma tal noo
deixa demasiado lugar para o dado e no permite que se
questione os determinantes e os princpios de constituio e de
evoluo desses espaos de trocas onde se forma a ao do
Estado.
Para que se esteja na presena de uma poltica,
necessrio que seja igualmente definido, pelo menos como
tendncia, um quadro geral de ao. Richard Rose prope que,
para tal fim, se utilize a noo de programa de ao
governamental (Rose, 1985), definida como uma combinao
especfica de leis, de atribuies de crditos, de administraes e
de pessoal voltados para a realizao de um conjunto de
objetivos mais ou menos claramente definidos (Rose, Davies,
1994, p.54). O problema que esta noo incontornvel levanta
dificuldades considerveis. Se evidente que uma poltica mais
do que uma coleo de decises e de aes, fcil constatar-se
que as inumerveis declaraes governamentais sobre a
necessidade de reduzir o desemprego, por exemplo, da mesma
forma que as decises que as acompanham, no resultam
necessariamente na implantao de polticas de emprego.

15
 Isto significa que, para que uma poltica pblica exista,
preciso que as diferentes declaraes e/ou decises sejam
reunidas por um quadro geral de ao que funcione como uma
estrutura de sentido, ou seja, que mobilize elementos de valor e
de conhecimento, assim como instrumentos de ao particulares,
com o fim de realizar objetivos construdos pelas trocas entre os
atores pblicos e privados. Uma tal proposio, que pode parecer
trivial, levanta na realidade enormes dificuldades. Ela implica,
primeiramente, em tomar conscincia do carter normativo de
todo programa de ao pblica. Isto significa que toda poltica
governamental se definir, antes de tudo, como um conjunto de
fins a se atingir, como por exemplo melhorar os rendimentos
dos agricultores, reduzir o desemprego dos jovens, elevar a
capacidade de ataque das foras armadas... Tais fins, ou
objetivos, podero estar mais ou menos explcitos nos textos e
nas decises do governo (o prembulo de uma lei, por exemplo),
detalhando os objetivos estabelecidos pelo governo no setor em
questo. s vezes, pelo contrrio, os fins governamentais
permanecero fluidos, at ambguos. Isto significa que, tambm
l, os objetivos da ao pblica no so dados, mas devem
constituir o objeto de um trabalho de identificao e reconstruo
pelo pesquisador, atravs, por exemplo, do estudo das reunies
interministeriais preparatrias deciso ou dos debates
parlamentares.
Alm do mais - segunda dificuldade - coloca-se a
questo de saber quem define as normas da ao pblica: o
governo, os partidos, os eleitores ou... o pesquisador que,
fazendo o estudo de uma poltica, vai, de modo mais ou menos
consciente, reconstruir a estrutura normativa do programa
governamental que ele observa? Qualquer que seja a resposta,
est claro, em todos os casos, que analisar a ao do Estado no
consiste, simplesmente, em se estud-lo como aparelho poltico-
administrativo.
Em fim, terceira dificuldade, isto no quer dizer que,
para que haja poltica pblica, todas as medidas em questo
devem ser reunidas num quadro normativo e cognitivo
perfeitamente coerente. Se tal fosse o caso, isto significaria dizer
que, sem dvida, no existiria jamais verdadeira poltica

16
pblica. Pelo contrrio, uma vez quer se queira compreender os
resultados da ao pblica, indispensvel tomar-se conscincia
do carter intrinsecamente contraditrio de toda poltica. Quando
se examinam as polticas de sade, por vezes se encontram, por
exemplo, aes que encorajam o acompanhamento mdico das
mulheres grvidas e, de forma paralela, medidas destinadas a
limitar as despesas mdicas.
Evidentemente, pode-se mostrar que a contradio,
flagrante em determinado nvel, supervel em outro (por
exemplo, ao esclarecer-se que o aumento das consultas mdicas
para as mulheres grvidas permite diminuir a mortalidade
perinatal). Mas no menos verdade que toda poltica pblica se
caracteriza por contradies, at incoerncias, que devem ser
levadas em conta, mas sem impedir que se defina o sentido das
condutas governamentais. Simplesmente, este sentido no de
forma alguma unvoco, porque a realidade do mundo , ela
mesma, contraditria, o que significa que os tomadores de
deciso so condenados a perseguir objetivos em si mesmos
contraditrios: promover a rentabilidade de certa empresa
pblica e manter a paz social; freiar a inflao e reativar o
consumo...
O analista deve, portanto, manter-se distncia entre
duas posies extremas que constituem dois impasses para a
compreenso da ao pblica. O primeiro consiste em considerar
que somente se est na presena de uma poltica pblica a partir
do momento em que as aes e as decises estudadas formam um
todo coerente, o que no acontece jamais. O segundo impasse
terico e metodolgico consiste em negar qualquer racionalidade
da ao pblica, em vista das mltiplas incoerncias que ela
manifesta. Para sair dessa dificuldade, o trabalho de anlise deve
esforar-se para colocar luz as lgicas de ao e em ao as
lgicas de sentido no processo de elaborao e de implementao
das polticas.

Uma poltica pblica como expresso do poder pblico

O problema aqui colocado repousa sobre a identificao

dos elementos que fundamentam a especificidade da ao do

17
Estado. Tradicionalmente, a resposta mais simples consiste em
colocar em destaque o fato de que uma poltica governamental
compreende elementos de deciso ou de alocao de recursos de
natureza mais ou menos autoritria ou coercitiva. Encontra-se
aqui a concepo weberiana do Estado como detentor de um
monoplio da violncia fsica legtima. Bem entendido, essa
dimenso autoritria no aparece sempre em primeiro plano. Ao
lado de polticas que mobilizam de forma explcita elementos de
coero fsica (defesa, segurana interna), em outras polticas,
como as polticas reguladoras, o uso da coero no mais que
potencial. Mais sutil, mesmo quando o uso da coero no est
previsto, como no caso das polticas redistributivas por exemplo,
a ao governamental tende a constituir detentores de direito,
definindo critrios de renda para a obteno de uma ajuda social.
Nisso as polticas governamentais estabelecem relaes
dissimtricas entre o Estado, que modifica o ambiente jurdico
dos indivduos, e os cidados, sejam estes ltimos beneficirios
ou vtimas das regulamentaes.
Na realidade, como sempre, as coisas no so to
simples. Para comear, por causa da extenso contnua das
funes estatais ao longo da segunda metade do sculo XX,
pode-se perguntar at que ponto a dimenso coercitiva ou
autoritria das polticas pblicas sempre um critrio
discriminante. Por exemplo, qual a parte de coero nas
escolhas pblicas em matria de ajuda pesquisa cientfica ou na
deciso de financiar um novo programa espacial?
Alm do mais - a anlise das polticas pblicas
contribuiu muito para demonstr-lo - afirmar a especificidade da
ao do Estado no deve desembocar numa reificao do poder
pblico em um bloco homogneo e autnomo. Mesmo se,
enquanto ato isolado, uma deciso uma expresso do poder
pblico, permanece, em cada caso concreto, o problema da
identificao da fronteira entre espao pblico e privado
(Habermas, 1987), bem como a demonstrao das interaes que
concorrem para a expresso do poder pblico. O prisma analtico
das polticas pblicas deve, desse ponto de vista, tornar-se a
ocasio de uma interrogao constante sobre a natureza evolutiva
do Estado e das relaes entre espao pblico e privado.

18
Uma poltica pblica constitui uma ordem local

Se uma poltica pblica no deve ser simplesmente

considerada como um conjunto de decises, porque sua anlise
permanece ligada ao estudo dos indivduos e/ou grupos, que so
os atores, homens polticos, funcionrios de todos os nveis,
grupos de interesse... Toda poltica pblica assume, de fato, a
forma de um espao de relaes interorganizacionais que
ultrapassa a viso estritamente jurdica que se poderia ter a
respeito: uma poltica pblica constitui uma ordem local, isto
, um constructo poltico relativamente autnomo que opera, em
seu nvel, a regulao dos conflitos entre os interessados, e
assegura entre eles a articulao e a harmonizao de seus
interesses e seus fins individuais, assim como dos interesses e
fins coletivos (Friedberg, 1993).
Para estudar uma poltica pblica, preciso, portanto,
levar em conta o conjunto dos indivduos, grupos ou
organizaes cuja posio afetada pela ao do Estado num
espao dado, aquilo que Cobb e Elder puderam chamar o
pblico de uma poltica (Cobb, Elder, 1983). Retomemos o
exemplo da segurana rodoviria: esta poltica concerne
evidentemente aos automobilistas (cujo estatuto de grupo
questionvel), mas tambm aos fabricantes de automveis, aos
mecnicos, s empresas de transporte de carga ou de pessoas. A
esses atores preciso do mesmo modo acrescentar as empresas
de engenharia civil, que se beneficiam dos programas de obras
pblicas, assim como, numa certa medida, o sistema hospitalar,
que afetado de forma direta pelo problema da insegurana
rodoviria, como o mostram com regularidade as tomadas de
posio do corpo mdico em prol do reforo de tal ou qual
dispositivo do cdigo de trnsito.
Por isso mesmo, claro que a noo de pblico
remete, na realidade, a situaes muito diferentes, que
representam modalidades de participao peculiares aos
"beneficirios" de uma poltica, seja o conjunto dos atores
envolvidos pela elaborao ou a implementao de uma
poltica. Sob esse aspecto, colocam-se dois problemas que dizem

19
respeito ao grau de implicao desses beneficirios na ao
pblica.
1. O modo e a intensidade dessa participao podem ser
muito variveis de um espao de ao a outro e/ou de um perodo
a outro. Com efeito, no h termo de comparao entre a
capacidade de influncia dos fabricantes de automveis e aquela
dos automobilistas, da mesma forma que a profisso agrcola
dispor de meios de influncia bem superiores queles de que
dispem os habitantes do mundo rural.
2. De maneira conexa, coloca-se a questo de saber quais
so os fatores que determinam essa capacidade de influncia.
Esses fatores podem ser estruturais, quando dizem respeito
posio do ator na diviso do trabalho prpria ao setor. Eles
podem tambm depender da capacidade do grupo para constituir-
se ator coletivo e mobilizar recursos pertinentes. A aptido de um
ator coletivo, para influir no contedo ou na implementao de
uma poltica pblica, pode, com efeito, variar fortemente em
funo do grau de mobilizao que capaz de suscitar, como o
mostram os exemplos das coordenaes e associaes de "sem
moradia" ou de "sem documentos" (Fillieule, Pchu, 1993).
Um dos desafios da anlise da ao do Estado ser,
assim, o de constituir e de construir o continuum dos modos de
ao dos grupos sociais no quadro das polticas pblicas,
partindo dos grupos mais difusos, dos menos organizados, que
intervm, eventualmente, no campo de certas polticas (e podem
at desaparecer por completo uma vez satisfeita a sua
reivindicao), at os grupos os mais estveis que, semelhana
dos agricultores, so capazes de colocar em prtica relaes de
tipo corporativista com as administraes competentes.

Os problemas postos pela anlise

das polticas pblicas

Alm desta complexidade prpria ao objeto poltica

pblica, quase que inevitavelmente aparecem outros problemas
quando se quer estudar uma poltica.

20
O sentido de uma poltica pblica pode ser "explcito" ou
"implcito"

A questo aqui posta a de saber se o sentido de uma

poltica pblica necessariamente explicitado pelos tomadores
de deciso governamentais ou se outros atores intervm na sua
determinao. Tal questo se coloca antes de tudo em virtude da
distncia inevitvel entre os objetivos de uma poltica tais quais
so definidos pelos tomadores de deciso e os resultados
constatados no momento da implementao. Por exemplo,
quando da guerra do Golfo, o fim oficial (explcito) da guerra era
por fim ocupao do Kuwait pelo Iraque, mas era este o fim
efetivo? Uma coisa certa: o resultado da guerra foi um
enfraquecimento durvel do Iraque: era este o objetivo
procurado? O problema aqui posto o do grau de elaborao dos
objetivos implcitos prprios a toda poltica. sempre muito
difcil responder a esse tipo de questo, porque, quando
interrogamos os atores de uma poltica, sempre nos confrontamos
com fenmenos de reconstruo a posteriori: de um lado, os
atores so evidentemente incapazes de prever todas as
conseqncias de sua ao; de outro lado, o sentido de uma ao
se modifica na medida de sua implementao, e os atores
modificam de modo retrospectivo os seus fins em funo dos
resultados da prpria ao que esto em condies de observar e
avaliar.
por isso que, sem dvida, til distinguir, para a
anlise, o sentido explcito de uma poltica, o qual definido
atravs dos objetivos proclamados pelos tomadores de deciso
(quando eles existem) do sentido latente, que se revela
progressivamente ao longo de sua implementao: qual o
sentido da privatizao parcial da Air France posta em prtica
pelo Governo Jospin em 1997? Preservar a companhia nacional
de uma privatizao total ou preparar de fato uma futura
privatizao julgada inevitvel por numerosos observadores?
O trabalho do analista deve, portanto, levar em conta, ao
mesmo tempo, as intenes dos tomadores de deciso, mesmo se
estas so confusas, e os processos de construo do sentido na
prtica ao longo da fase de desenvolvimento da ao pblica. No

21
entanto, em todos os casos o pesquisador dever cuidar para no
tomar o lugar dos atores da poltica na determinao do sentido
da poltica.

Deciso e no deciso

Esta questo clssica na anlise das polticas pblicas

depois dos trabalhos de Bachrach e Baratz nos anos 60
(Bachrach, Baratz, 1963). Formulada grosseiramente, a
seguinte: pode uma poltica consistir em no fazer nada? Por
exemplo, sabe-se que existiu durante muito tempo, na Frana, um
problema recorrente de alcoolismo ao volante (La, in CRESAL,
1993), mas a falta, durante um longo perodo, de medidas
destinadas a lutar contra esse flagelo pode ser considerada uma
poltica? Se o no agir acarreta, com freqncia, efeitos polticos
e sociais to visveis quanto uma ao em boa e devida forma,
no se deve, por isso, evidentemente, considerar que se est
diante de uma poltica toda vez que um governo no faz nada!
Quando se tenta sistematizar esta anlise, pode-se
distinguir trs casos possveis em que a noo de no deciso
pode revelar-se til para a compreenso da ao pblica.
1. A no deciso intencional corresponde a uma situao
em que possvel mostrar que com certeza houve vontade da
parte dos atores poltico-administrativos de no decidir. O
exemplo da "deciso" tomada pelo governo francs em 1983 de
no sair do sistema monetrio europeu caracterstico deste
ponto de vista (Favier, Martin-Rolland, 1990). Analis-lo pode
permitir a reconstruo da racionalidade de uma no deciso da
mesma forma que sua histria concreta, essencialmente atravs
de narrativas que os atores fazem das tomadas de posio a favor
ou contra a sustentao da moeda, dos encontros ou das reunies
em que o problema foi debatido. Este exemplo mostra tambm
at que ponto uma no deciso pode ter imensas conseqncias
polticas e econmicas, sendo que esta marcou, na ocasio, uma
inflexo fundamental das polticas econmicas na Frana, com a
aceitao, depois jamais questionada, da coao europia e do
referencial de mercado e a implementao de uma poltica do
"franco forte".

22
 2. A no deciso controvertida corresponde a uma
situao em que o problema em causa objeto de controvrsia
pblica muito viva, para que possa gerar as condies de
produo e/ou de legitimidade de uma ao pblica. Pode tratar-
se de uma reivindicao sindical no satisfeita, ou ainda de um
problema no resolvido (a questo dos sem documentos) ou de
caractersticas cognitivas e normativas ambguas (o alcoolismo
ao volante, a AIDS). Assim, quando se compara, como o tem
feito Michel Setbon, a emergncia das polticas de luta contra a
AIDS na Europa (Setbon, 1993), v-se que os elementos de no
deciso so centrais na anlise que se pode fazer dos processos
que conduziram os diferentes pases a levar em conta essa nova
doena, encontrando-se a ao do Estado por longo tempo
inibida, de fato, por conhecimentos cientficos fracamente
estabelecidos e por investimentos conflitantes junto aos atores
envolvidos.
3. A no execuo corresponde a um caso no qual uma
poltica, decidida num certo nvel, deve ser objeto de decises
especficas tomadas por um ou mais nveis poltico-
administrativos diferentes. O caso em questo banal em todos
os Estados federados, nos quais o governo federal depende de
decises tomadas (ou no tomadas) em nvel regional ou
provincial (Pressman, Wildavsky, 1973). Mas este caso conheceu
novas aplicaes com o desenvolvimento das polticas da Unio
europia, onde a implementao dessas polticas supe,
geralmente, que as medidas sejam adotadas pelos Estados-
membros (Lequesne, 1993; Quermonne, 1994; Hritier, 1997).

Poltica pblica e gasto pblico

Quando se procura avaliar a ao do Estado num setor

determinado, somos tentados a nos ater a um indicador
oramentrio e, particularmente, a considerar que uma poltica
ser tanto mais importante - ou tanto mais eficaz - quanto mais
elevados forem os crditos que lhe so destinados. Ora, as
caractersticas da ao do Estado vo alm dos indicadores
oramentrios, o que deve deixar de sobreaviso todo analista das
polticas pblicas contra alguns erros freqentemente cometidos:

23
 1. O impacto de uma poltica no necessariamente
proporcional s despesas que ela ocasiona. Sabe-se, por
exemplo, que o estado sanitrio de uma populao no
diretamente proporcional s despesas de sade, e que certos atos
mdicos ou cirrgicos so de um custo desproporcional em
relao ao nmero de vidas que eles permitem salvar (salvo, bem
entendido, para aqueles que so os beneficirios). Tudo vai
depender, aqui, dos critrios utilizados para medir a eficcia de
uma poltica. Mas se constata que os especialistas ou os
profissionais de um setor (mdicos, engenheiros, professores...)
tendero com freqncia a substituir os indicadores de meios por
indicadores de resultados, porque sua capacidade de influncia
est diretamente ligada dimenso desses meios.
2. Dentro da mesma ordem de idias, no porque uma
poltica custa pouco que seu impacto fraco. o caso,
particularmente, de todas as polticas de tipo regulador, que tm
por objeto modificar o quadro jurdico das diferentes atividades
sociais. Assim, por exemplo, a definio de uma nova forma
jurdica do empreendimento suscetvel de ter efeitos
considerveis a um custo insignificante. O mesmo se verifica
com uma medida como a legislao da contracepo, cujo
impacto imenso, sem proporo com o custo que ela possa ter
representado. enfim o caso das polticas institucionais, que
fixam os quadros da atividade poltica e administrativa, como a
poltica de descentralizao.
3. Enfim, qualquer que seja a natureza da poltica pblica
estudada, necessrio levar em conta a sua dimenso simblica
(Edelman, 1976). Encontrar-se-, mais adiante, a importncia
desta dimenso simblica das polticas pblicas, cujo impacto
passa tambm pela construo de imagens do mundo que
modificam a representao que os atores fazem do seu ambiente.
Assim, ningum sabe exatamente que impacto real sobre a
populao pode ter a primeira experincia de circulao alternada
experimentada em Paris em outubro de 1997. Em contrapartida,
mesmo que seja muito difcil medir com preciso, certo que
essa deciso teve um impacto sobre a percepo do problema da
poluio do ar da parte dos parisienses.

24
 Para alm da abordagem seqencial

Uma vez que se tenha tomado conscincia desta

complexidade da ao pblica, resta definir um quadro de anlise
capaz de responder s exigncias da pesquisa. A maior parte dos
estudos de polticas pblicas foram, durante muito tempo,
estruturados pela abordagem seqencial (Jones, 1970), que
permanece, alis, um conjunto pertinente de meios heursticos.
No essencial, ela consiste em separar as polticas em uma srie
de seqncias de ao, que correspondem ao mesmo tempo a
uma descrio da realidade e criao de um tipo ideal de ao
pblica. Estas seqncias, geralmente em nmero de cinco ou
seis, permitem acompanhar o desenvolvimento de uma poltica,
atravs de um certo nmero de etapas (stagist approach). Ao
longo de cada uma dessas fases, tudo se passa como se os atores
participantes do processo poltico devessem resolver enigmas
sucessivos, sabendo que as respostas vo definir pouco a pouco
os contornos da poltica pblica.
1. A colocao na agenda (agenda setting) leva os atores
a identificar e/ou a definir e/ou a construir o problema a tratar.
Ela marca as condies de gnese da ao pblica e segue uma
multido de caminhos possveis, de acordo com o input inicial
(catstrofe natural, motim, revelao dos nmeros do
desemprego... ).
2. A produo das solues ou alternativas compreende a
procura de objetivos desejveis e/ou adaptados ao problema
percebido (policy formulation).
3. A deciso no sentido prprio vem em seguida. Trata-
se, sem dvida, da seqncia em princpio a mais visvel, mas na
realidade muito difcil isol-la com preciso, na medida em que
ela ultrapassa o estrito quadro institucional.
4. A implementao (implementation) diz respeito
execuo (ou no execuo) prtica das decises elaboradas e
formalmente adotadas nas etapas anteriores.
5. A avaliao (policy evaluation) consiste em interrogar-
se, de diferentes modos, sobre o impacto do programa. "Quais
tm sido os efeitos da poltica decidida e implementada?" "Estes
efeitos correspondem aos efeitos esperados?" " preciso

25
modificar a poltica, na sua concepo ou na sua
implementao?" So questes que balizam esta fase particular.
6. A concluso do programa (program termination)
constitui uma seqncia muito controvertida entre os prprios
defensores da abordagem seqencial, cobrindo de maneira
ambgua a questo da "extino de uma poltica" e/ou da
realizao dos objetivos fixados.
Nesse quadro geral, a abordagem seqencial apresenta,
ao mesmo tempo, vantagens incontestveis e inconvenientes
considerveis. Seu primeiro trunfo , sem dvida, o fato de
propor um quadro simples de anlise da ao pblica, que
introduz um mnimo de ordem na complexidade das aes e
decises que constituem uma poltica pblica, complexidade esta
que pode aparecer no incio como uma confuso indecifrvel
para o observador. Assim como proposto, este quadro , com
efeito, ao mesmo tempo, suficientemente geral para dar conta de
toda poltica pblica e permite formular questes pertinentes, que
levam a uma melhor compreenso daquilo que faz com que uma
poltica pblica exista (ou no exista) como programa, ou seja,
como um "objeto" poltico, que tem um lgica prpria,
identificvel e suscetvel de ser analisado.
A segunda vantagem da abordagem seqencial, de um
modo particular na Frana, consiste em romper com as
representaes da ao pblica, construdas pelas elites
dirigentes, na medida em que ela permite substituir por uma
abordagem sociolgica as representaes jurdicas que
permanecem dominantes no universo de pensamento dos altos
responsveis franceses. Esta sociologizao do olhar sobre a ao
do Estado se encontra em diversos nveis: primiero, porque a
deciso, longe de ser apresentada como um ato individual que se
explica somente pela existncia de competncias em direito,
analisada como um processo cujas determinaes, ao menos em
parte, devem ser pesquisadas alm da esfera de competncia
jurdica dos tomadores pblicos de deciso; a seguir, porque o
jogo dos atores nas diferentes fases no divide as clivagens que
estruturam a representao das elites administrativas e, em
especial, a clivagem deciso/execuo.

26
 Tudo isto mostra que a abordagem seqencial menos
limitada do que deixam pensar as crticas que s vezes lhe so
feitas. Em particular, esta perspectiva, mesmo se ela leva a uma
representao simplificada do real (o que, alis, no prprio
desde tipo de esquema), faz justia diversidade e
complexidade das diferentes prticas que constituem uma
poltica pblica, e por isso mesmo, diversidade dos atores que
participam da ao pblica.
Apesar dessas reais contribuies, permanece o fato de
que a abordagem seqencial das polticas pblicas apresenta
limites importantes que devem ser sublinhados. Os
inconvenientes mais evidentes desta abordagem dizem respeito
viso por demais linear da ao pblica que ela prope. Ela pode
conduzir o analista pouco atento a subestimar o carter muitas
vezes catico das polticas pblicas. Assim, no raro que se
tenha que estudar um processo de deciso no momento em que a
fase de identificao do problema sequer teve lugar. Com
freqncia, indivduos ou grupos so detentores de uma
"soluo" a priori e procuram a ocasio para torn-la aceita. A
deciso tomada pelo governo francs em 1973, na seqncia do
primeiro choque do petrleo, de acelerar de forma considervel o
ritmo de construo de centrais nucleares corresponde
exatamente a este caso exemplar.
Se determinadas etapas podem ser inexistentes ou sua
ordem invertida (quando, por exemplo, a "definio" do
problema ocorre aps a deciso), o seu encadeamento pode
tambm ser problemtico. Com efeito, o processo de produo
do problema e a "escolha" das solues no pra com a tomada
de deciso e a implementao. Ao contrrio, cada deciso, cada
tomada de posio, cada elemento de interpretao na fase de
implementao provoca uma modificao do olhar dos atores
sobre o problema em causa. Na mesma ordem de idias, a noo
de "concluso" de uma poltica, mesmo acompanhada das
precaues de costume, permanece sobre um postulado
racionalista, segundo o qual uma poltica permite, mais ou
menos, a "resoluo" do problema.
Desemboca-se, ento, numa crtica mais ampla que, para
alm da grade seqencial propriamente dita, coloca o problema

27
da postura terica da anlise das polticas pblicas sob este
ngulo. O que caracteriza esta abordagem cannica , com efeito,
sua orientao problem solving: o conjunto dos mecanismos
sociopolticos que se tenta descrever e cujo funcionamento se
procura compreender, so analisados pelo pesquisador em torno
da idia de que o objeto das polticas a soluo de problemas,
devendo a poltica agrcola por exemplo resolver os problemas
dos camponeses, a poltica social enfrentar o problema da
pobreza etc. Esta postura tem duas conseqncias principais.
A primeira a supervalorizao da funo de deciso das
polticas. Na perspectiva cannica, fazer uma poltica ,
inicialmente, de fato tomar decises (boas se possvel) e
implement-las. Ora, com o risco de chocar o senso comum,
necessrio partir, ao contrrio, da idia segundo a qual as
polticas pblicas no servem para "resolver" os problemas. Isto
no significa que os problemas so insolveis, mas apenas que o
processo de "resoluo" muito mais complexo do que o faz
supor a abordagem seqencial. Na realidade, os problemas so
"resolvidos" pelos prprios atores sociais atravs da
implementao de suas estratgias, a gesto de seus conflitos e,
sobretudo, atravs dos processos de aprendizagem que marcam
todo processo de ao pblica. Nesse quadro, as polticas
pblicas tm como caracterstica fundamental construir e
transformar os espaos de sentido, no interior do quais os atores
vo colocar e (re-)definir os "seus" problemas, e "testar" em
definitivo as solues que eles apiam. Fazer uma poltica
pblica no , pois, "resolver" um problema, mas, sim, construir
uma nova representao dos problemas que implementam as
condies sociopolticas de seu tratamento pela sociedade e
estrutura, dessa mesma forma, a ao do Estado.
Chega-se, ento, segunda conseqncia implicada pela
supervalorizao da funo do problem solving: as polticas
pblicas no so somente espaos de confrontao entre decision
makers, mas constituem uma dimenso inteiramente parte da
funo poltica na sociedade. De um lado, como se viu, uma
poltica pblica constitui uma ordem local, isto , um sistema
concreto de ao no interior do qual os atores vo mobilizar
recursos diversos (tcnicos, organizacionais...) a servio de

28
estratgias complexas de poder, que visam a realizar os objetivos
mais ou menos explcitos e mais ou menos construdos.
Mas uma poltica pblica , tambm, fazer "poltica" por
outros meios, constituindo as polticas os elementos de um
processo mais global que corresponde a uma combinao de
regulao poltica e de legitimao na sociedade. Com efeito,
ater-se, como se far aqui, aos processos de construo do
sentido, no possvel reduzir uma poltica a um conjunto de
estratgias organizacionais, mesmo se a anlise dessas estratgias
indispensvel para compreender as formas concretas, os
mecanismos pelos quais o sentido "fabricado". Ao contrrio,
necessrio ultrapassar esse quadro restrito para mostrar que as
polticas pblicas so, sem dvida, um elemento de participao
poltica (Cobb, Elder, 1983) que completa, concorre e/ou
interage com os modos tradicionalmente consagrados que so o
voto ou a militncia. Uma tal perspectiva permite, assim,
vincular as polticas, no sentido de policies, s dinmicas e aos
atores que caracterizam a poltica (politics) e aos processos e s
interaes que concorrem para a formao e a evoluo da polity.

29
 TEORIAS DA AO PBLICA:
NOVAS ABORDAGENS

A anlise das polticas pblicas mantm relaes

complexas com a teoria e a sociologia do Estado (Badie,
Birnbaum, 1979). Se numerosos trabalhos se caracterizam, com
efeito, por um certo pragmatismo muito distante das teorizaes
tradicionais, acompanhado de uma tendncia formulao de
proposies normativas, a anlise das polticas pblicas , talvez,
um dos domnios da cincia poltica que mais tem contribudo,
ao longo dos ltimos anos, para introduzir novas questes. isso
que explica, sem dvida, em parte, a ambivalncia de seu
estatuto, enquanto disciplina, na cincia poltica hoje,
especialmente na Frana: logo acolhida como um domnio de
pesquisa em crescimento ao qual de bom tom referir-se, ela
permanece, ao mesmo tempo, com freqncia percebida como
uma disciplina parte, mantendo ligaes pouco claras com a
ao, colocando em ao mtodos bizarros e desenvolvendo
conceitos exticos. Se no for possvel, no quadro restrito desta
obra, passar em revista, com pormenores, uma literatura cada vez
mais abundante, poder-se-, entretanto, propor um certo nmero
de hipteses sobre as principais contribuies da anlise das
polticas pblicas teoria e sociologia do Estado.
Pode-se, de incio, constatar que, at os anos de 1970,
duas grandes tradies cientficas partilharam o campo da anlise
do Estado, as abordagens estatal e pluralista. Produzidas por uma
longa histria intelectual, ambas se fundavam sobre olhares
diferentes, sobre o Estado, mobilizando questionamentos e
instrumentos de anlise distintos. As crticas que lhes foram
dirigidas, mais ou menos ligadas s anlises que reivindicavam o
enfraquecimento progressivo do Estado, pareceram, em seguida,
relegar este objeto central da cincia poltica ao esquecimento da
histria, em especial no seio da literatura anglo-saxnica. Como
o constatava Stephen Krasner, os politiclogos escreviam sobre

30
o governo, o desenvolvimento poltico, os grupos de interesse, o
voto [...], mais ou menos tudo menos o Estado (Krasner,
1984, p. 223).
Portanto, depois de uma vintena de anos, a questo do
Estado voltou, essencialmente pelo vis da anlise das polticas
pblicas. Essa renovao parece tanto mais surpreendente porque
ela se situa num contexto global marcado pelo questionamento
do papel do Estado e de suas formas de interveno tradicionais,
de modo especial no campo econmico (desregulamentao) e no
campo social (crise do Estado-providncia). Apesar disso, esta
redescoberta do Estado, ligada em particular a certos trabalhos
iniciais de Theda Skocpol ou Charles Tilly (Skocpol, in Evans,
Rueschmeyer, Skocpol, 1985; Tilly, 1975), conduziu, desde
ento, emergncia de novos instrumentos conceituais, entre os
quais sero apresentados de forma breve, aqui, o neo-
institucionalismo e a abordagem cognitiva das polticas pblicas.
De inspiraes diversas, essas novas abordagens comeam com
efeito a desenhar os programas de pesquisa que, se eles no
fazem a unanimidade dos pesquisadores, longe disto, so
estimulantes o suficiente para suscitar debates e controvrsias.

Duas concepes tradicionais do Estado

Mesmo se as distines operadas aqui no so sem

dvida to claras como parece, ao ponto de suscitar s vezes
cortes transversais, pode-se, entretanto, considerar que duas
grandes perspectivas tm, tradicionalmente, partilhado o campo
da teoria do Estado, a abordagem estatal e a abordagem
pluralista. A partir de perspectivas tericas mltiplas, cada uma
dentre elas desenha, com efeito, modos de estruturao e de
hierarquizao opostas, concernindo as relaes entre a
sociedade e o Estado (Birnbaum, 1985).

A abordagem estatal ou a sociedade produzida pelo Estado

Sem dvida, porque as concepes tericas so, em

parte, determinadas pelos objetos aos quais elas se aplicam, a

31
abordagem estatal aparece no essencial como uma tradio
europia, mesmo se autores americanos (Wright Mills por
exemplo, Mills, 1956) puderam a se encontrar. A origem
principal destas teorizaes data do sculo XIX com a difuso
progressiva do Estado-nao e a extenso progressiva de
aparelhos poltico-administrativos, dispondo de poderes e de
competncias sempre mais amplos (Rosanvallon, 1990). Elas
buscam suas fontes principais na filosofia alem e no marxismo-
leninismo, antes de adquirirem uma orientao mais sociolgica
com os trabalhos de Durkheim e de Weber. Tentar-se- resumir,
de forma esquemtica, esta viso de Estado atravs de alguns
problemas centrais postos por esta abordagem.
Em primeiro lugar, a interrogao inicial sobre as
condies de produo do Estado leva a maior parte dos autores
que se inscrevem nesta abordagem a postular que este ltimo o
resultado de uma relao dialtica com a sociedade. Produzido
por ela, ele participa tambm na sua produo: a sociedade
moderna no existe sem Estado. Esta perspectiva acha o
essencial de sua fonte no pensamento hegeliano que v o Estado
como a realizao da sociedade civil na sua unidade, tornando-se
o Estado o lugar da previdncia universal sem o qual a
sociedade no existe. Principal conseqncia desta centralidade
adquirida pelo Estado, [ que] as lgicas em ao no mesmo no
podem ser deduzidas das diferentes lgicas sociais. Como diz
Hegel com vigor, a ao do Estado transcende os mltiplos
interesses particulares da sociedade civil, para colaborar na
definio de um interesse comum, do qual se encontra a imagem
na noo francesa de interesse geral.
Depois de Hegel, Marx vai aparentemente inverter a
perspectiva da relao Estado-sociedade, estabelecendo que a
luta de classes que explica o Estado e seu aparelho de represso.
Na teoria marxista, , portanto, a apario das classes e suas lutas
constantes que explicam a gnese e a evoluo do Estado, o que
significa que - como o escreve Lenin - o desaparecimento das
classes deve levar automaticamente a extino do Estado. A
questo da autonomia do Estado parece, portanto, no se colocar,
de modo especial entre os exegetas da obra de Marx, os quais
vero, no essencial, o Estado como o simples instrumento da

32
classe dominante. Portanto, o pensamento do prprio Marx,
assim como certos escritos de Engels, atestam uma possvel
autonomia do Estado, fundada sobre a constituio de recursos
prprios que sustentam principalmente a formao de um amplo
aparelho burocrtico. Sobretudo, a prtica dos revolucionrios
que se indentificam com o pensamento marxista, que vai fazer do
Estado, no mais o produto da sociedade, mas o vetor de sua
transformao, pela criao de uma ordem totalitria.
Fica, ento, posta a questo da funo do Estado, como
rgo separado, na e para a sociedade. Se esta funo consiste
no essencial em assegurar a dominao de classe no esquema
marxista ortodoxo, esta problemtica no se torna, sem dvida,
pela primeira vez, um objeto de questionamento sociolgico,
seno com os trabalhos de Durkheim. Numa perspectiva geral
marcada pela diviso crescente do trabalho social, o Estado
adquire ento um estatuto e uma natureza diretamente indexados
evoluo social. Assim, para Durkheim, mais as sociedades se
desenvolvem, mais o Estado se desenvolve; suas funes tornam-
se mais numerosas, penetram mais todas as outras funes
sociais que ele concentra e por isso mesmo unifica (Durkheim,
1975, p. 170). Progressivamente autonomizado pelo efeito da
produo de regras e de rgos separados, o Estado preenche
ento uma funo essencial assemelhada, numa perspectiva
orgnica, ao papel desempenhado pelo crebro num indivduo.
rgo centralizado e racional por excelncia, ele , com efeito, o
nico que assegura a coerncia e a coordenao das funes
sociais para o exerccio de um pensamento meditado.
Este pensamento do Estado autnomo encontra sua plena
aplicao com a obra de Weber, que coloca no centro de uma
anlise focalizada sobre os objetos polticos o problema da
dominao. Estabelecendo uma tipologia da dominao que
distingue trs tipos ideais (carismtico, tradicional, racional),
Weber conduzido a definir o Estado, numa perspectiva
evolucionista, como a forma do modo de dominao racional. A
apario e a evoluo do Estado so, com efeito, concebidos por
referncia a um processo de racionalizao essencialmente
marcado pela formao progressiva de um aparelho burocrtico.
Nesta acepo, o Estado ento definido como uma empresa

33
poltica de carter institucional, logo que e na medida em que sua
direo administrativa reivindica com sucesso, na aplicao dos
regulamentos, o monoplio da fora fsica legtima (Weber,
1971, p. 57).
O conjunto destas abordagens forma o pedestal da maior
parte das teorias que valorizam o papel central do Estado nas
relaes sociais. Sem entrar nos detalhes de uma longa histria
da sociologia do Estado (Badie, Birnbaum, 1979), contentar-nos-
emos em mostrar que uma tal perspectiva pde alimentar uma
corrente de anlise particular quanto natureza da intermediao
contempornea entre Estado e grupos de interesse na produo
da ao pblica, aquela do neo-corporativismo. Considerando a
centralidade do Estado e de sua natureza monopolstica quanto
ao exerccio da dominao, os defensores da abordagem neo-
corporativista ultrapassam entretanto o quadro institucional do
aparelho poltico-administrativo, para descrever a ao do Estado
como o produto de uma relao institucionalizada entre um
nmero limitado de atores pblicos e privados (Schmitter, 1974;
Lehmbruch, Schmitter, 1979).
Como colocou Philippe Schmitter, o corporativismo
pode, ento, ser definido como um sistema de representao em
que as unidades constitutivas so organizadas num nmero
limitado de categorias singulares, obrigatrias, no competitivas,
hierarquizadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou
autorizadas (se no criadas) pelo Estado e que se vem
asseguradas de um monoplio deliberado de representao no
interior de suas respectivas categorias em troca do exerccio de
certos controles sobre a seleo de seus lderes e sobre a
articulao das reivindicaes e dos apoios (Schmitter, 1974,
pp. 93-94). Aplicado, inicialmente, num nvel macro-social, para
dar conta de certos tipos de organizao poltico-institucional,
fundada sobre a relao tripartida entre o Estado, os sindicatos e
o patronato na regulao social e a produo de polticas
pblicas, esta noo pde ser, em seguida, utilizada de modo
mais sistemtico num nvel de anlise mais restrita
(Hassenteufel, 1990). Centrada ento na atualizao das lgicas
corporativistas sectoriais (Jobert, Muller, 1987), a anlise nem se
quer respeitava a abordagem estatal que mostra o papel eminente

34
das instncias estatais no reconhecimento, e at na produo de
representantes dos interesses sociais, e em definitivo, na
produo mesma das polticas pblicas. Ela mostrava, assim,
como a institucionalizao das relaes entre atores pblicos e
privados, numa troca mais ou menos equilibrada, era constitutiva
da regulao do setor (Cf. para a agricultura na Frana, Muller,
1984).

A abordagem pluralista ou o Estado produzido pela sociedade

A abordagem pluralista permanece fortemente ligada aos

trabalhos americanos, centrados na anlise dos processos de
deciso (Dahl, 1961). Ao contrrio da abordagem estatal, ela
tende a se organizar ao redor da idia, segundo a qual o Estado
o resultado de processos sociais irredutveis. Longe de modelar a
sociedade, o Estado , pois, o produto da interao entre os
grupos livremente formados, e constitui uma forma de vu
totalmente permevel aos interesses e competio dos grupos
que caracterizam as lgicas sociais. Mesmo se os defensores da
abordagem pluralista tm progressivamente afinado seu modelo
(Mc Farland, 1987), reconhecendo, por exemplo, a possibilidade
de uma desigualdade estrutural entre os grupos de interesse, ou
aceitando a idia de que a ao administrativa podia contribuir
para reinterpretar, e at modificar o contedo das demandas
dirigidas ao Estado pelos grupos, o corao da abordagem
pluralista constitui sempre a referncia dominante de uma
maioria de trabalhos americanos.
Esta perspectiva conduz, evidentemente, a conseqncias
importantes do ponto de vista da anlise da ao pblica. Para os
defensores do paradigma pluralista, o contedo de uma poltica
ser o resultado das diferentes presses exercidas pelos grupos de
interesse envolvidos. Por exemplo, uma poltica favorecendo um
tipo de combustvel, com o fim de lutar contra a poluio, ser a
resultante das presses contraditrias de diferentes grupos de
interesses: construtores automoblisticos, ecologistas, usurios de
transportes pblicos etc. O sentido desta poltica ser, portanto,
buscar na capacidade dos grupos envolvidos mobilizar recursos,

35
exercer presses ou impor sua viso do mundo, convertendo, por
fim, suas aes em decises pblicas.
Isso significa, da mesma forma, que os grupos de
interesse em questo existem independente de sua relao com
o Estado. Eles so o produto da concorrncia que se exerce entre
os diferentes candidatos representao das mltiplas
comunidades de pertena, que constituem a sociedade:
associaes de defesa do meio ambiente, grupos feministas,
sindicatos, interesses econmicos, coalizes de causa ou
grupos de interesses se constituem livremente, confrontam-se
sobre um mercado da representao, entram em relao com o
Estado, seja por intermdio de seus representantes, seja por
intermdio de lobistas profissionais, para fazer valer seu ponto de
vista e traduzir seus interesses na legislao. Quanto
burocracia, longe de representar uma fora de previdncia
universal, ela explode em grupos concorrentes que vo
confrontar-se mais ou menos abertamente, para fazer valer o
ponto de vista e os interesses dos diferentes servios no processo
de deciso.
Numa tal perspectiva, a noo de interesse geral no tem
grande sentido, na medida em que a ao do Estado no mais
que o resultado aleatrio do livre afrontamento dos interesses
particulares. Uma tal abordagem alimenta, por isso mesmo, por
parte das anlises inspiradas na sociologia de interesse e da
escola da escolha racional e do Public Choice (Downs, 1975;
Buchanan, Tullock, 1962; Riker, Ordershook, 1973). Num tal
esquema, os indivduos so postulados a buscar a maximizao
de seus interesses pela mobilizao de fontes que podem
conduzir (mas no necessariamente) ao coletiva (Olson,
1978). Nesta acepo geral, a ao pblica , no melhor dos
casos, difcil em razo da concorrncia dos interesses, e at
negativa, quando ela interdita o livre funcionamento do mercado
poltico e a expresso das preferncias dos atores.
Para alm destas posies, s vezes at extremas, que
tm conduzido a reivindicar o desaparecimento do Estado, pode-
se sublinhar a proximidade intelectual inegvel, que existe entre
a abordagem pluralista e os fundamentos da anlise das polticas
pblicas, tal qual ela foi definida pelos fundadores americanos

36
desta disciplina. Sobre diversos aspectos, com efeito, a anlise
das polticas pblicas pode tornar-se o oposto das abordagens
clssicas do Estado, mencionadas antes, alimentando-se da
abordagem pluralista. Ela o tem feito, inicialmente, abrindo a
caixa preta do aparelho poltico-administrativo. Na medida em
que o olhar que faz a anlise das polticas pblicas sobre o
Estado se aplica aos atores das polticas pblicas e s estratgias
postas em ao, ele tem alimentado uma forma de
desconstruo do Estado, fazendo aparecer isso que as anlises
europias haviam tendido a ocultar: a existncia de uma
multiplicidade de racionalidades concorrentes no interior do
Estado, sustentadas por atores, cujos interesses no coincidem
necessariamente e, sobretudo, so distintos daquilo que poderia
ser o interesse geral.
A anlise das polticas pblicas tem, por isso mesmo,
introduzido uma ruptura com a concepo weberiana do Estado
(o Estado no mais uma mquina a servio do Prncipe, que
aplica sine ira et studio as vontades dos governantes), como com
a tradio marxista ortodoxa que fazia do Estado um instrumento
a servio da classe dirigente (mesmo se pudssemos sustentar
que a abordagem marxista possui, s vezes, elementos
paradoxalmente prximos das anlises pluralistas). A bem da
verdade, para o analista das polticas, o Estado no existe, na
verdade, enquanto entidade global suscetvel de um tratamento
especfico. Somente sua ao objeto da ateno do pesquisador
e se compreende nestas condies que uma das contribuies da
anlise das polticas pblicas seja o colocar em evidncia os
mltiplos contatos que o Estado mantm com seu contexto.

As duas dimenses da ao do Estado

Se tentamos agora fazer a sntese dessas duas grandes

abordagens, percebemos que elas colocam o acento sobre duas
dimenses particulares do Estado que, se procurarmos pens-las
de modo conjunto, permitem medir o carter contraditrio da
ao pblica. A abordagem estatal conduz, assim, inicialmente, a
considerar o Estado na sua unidade e seu carter irredutvel
ao dos atores que participam nas polticas pblicas. Ela

37
permite, por isso mesmo, pensar o carter global do Estado como
entidade que, de um modo ou de outro, exprime uma forma de
unidade da sociedade. Em todo caso, o Estado, nas sociedades
modernas, permanece o lugar onde construda a
representao que a sociedade faz de si mesma, isto a
representao de sua prpria existncia, enquanto sociedade
espacial e historicamente situada, e de sua relao com o mundo.
A abordagem pluralista, ao contrrio, coloca o acento sobre o
carter inelutavelmente societrio do Estado, sobre a imerso das
polticas pblicas na complexidade das relaes sociais e,
sobretudo, sobre o carter inelutavelmente contraditrio da ao
pblica que, submetida a uma multiplicidade de exigncias
antagnicas, parece no ser seno o resultado improvvel de uma
ausncia de direo homognea.
Isso significa que as duas abordagens exprimem, cada
uma a sua maneira, uma certa verdade do Estado e de sua ao,
porque o Estado exprime, ao mesmo tempo, a unidade e a
diversidade da sociedade, sua existncia enquanto totalidade
pensada e sua tendncia inevitvel exploso. Por esta razo, o
estudo da ao do Estado , de certa maneira, condenado a abrir
um caminho difcil entre estas duas vias extremas, assim como o
tentaram duas novas abordagens forjadas ao longo dos anos
1980, testemunhando dois movimentos simtricos que permitem
sem dvida melhor levar em conta a complexidade da ao
pblica.

O neo-institucionalismo

Iniciado por um artigo de James March e Johan Olsen

(March, Olsen, 1984, depois 1989), o neo-institucionalismo foi
formulado com a inteno explcita de romper com as
abordagens behavioristas considerando as instituies como um
fator de ordem essencial, que definem os quadros onde se
desenvolvem os comportamentos individuais, a ao coletiva ou
as polticas pblicas. Atenta tambm para no recair nos defeitos
descritivos do institucionalismo tradicional, centrado sobre o
estudo dos rgos poltico-administrativos, a perspectiva neo-

38
institucionalista posta como uma tentativa de relativiza[r] a
dependncia do sistema poltico em relao sociedade a favor
de uma interdependncia entre as instituies sociais e polticas
relativamente autnomas (March, Olsen, 1984, p. 738). Por isso
mesmo, as instituies no so somente concebidas como um
espelho da sociedade ou o simples produto das lgicas
individuais, ainda mais que elas no so um fator exgeno ao
jogo dos atores, da seleo dos lderes e da distribuio dos
recursos. Elas formam ao contrrio o quadro evolutivo dessas
interaes, cujas formas e modalidades mudam de modo
progressivo pelo efeito mesmo destas interaes.

Os elementos fundamentais do neo-institucionalismo

De modo mais preciso, o neo-institucionalismo leva a

colocar o acento sobre duas dimenses importantes da ao
pblica nas sociedades complexas.
1. As instituies como fator de ordem. As regras, as
rotinas e os modos operatrios estandardizados so um fator de
ordem na atividade poltica, reduzindo o carter catico da
competio. Essas regras so em extremo variadas: regras
procedimentais, especificando o caminho a seguir, segundo as
circunstncias; regras decisrias, determinando como os inputs
devem ser convertidos em outputs; regras de avaliao,
determinando segundo quais critrios devem ser medidos os
resultados; regras fixando a alocao da autoridade e das
responsabilidades, o recolhimento e a utilizao de informaes,
o acesso s diversas instituies e arenas polticas, a organizao
da temporalidade da ao assim como a mudana das prprias
regras. Como afirmam March e Olsen, a existncia de uma tal
multido de regras no significa, entretanto, que a ao poltica
completamente determinada, nem que os indivduos estejam
presos nas rotinas (assim como a ausncia de racionalidade nas
decises no significa que os indivduos tem um comportamento
irracional). Alis, a existncia de rotinas institucionalizadas no
produz necessariamente comportamentos rotineiros, porque as
regras so mltiplas (e freqentemente contraditrias),
oferecendo assim aos atores numerosas ocasies de escolha.

39
 2. A poltica como interpretao do mundo. As regras
no so, portanto, somente rotinas, procedimentos, convenes,
papis, estratgias, formas organizacionais e tecnologias em
torno das quais a atividade poltica construda, mas tambm
as crenas, paradigmas, cdigos, culturas e saberes que rodeiam,
sustentam, elaboram e contradizem esses papis e essas rotinas
(March, Olsen, 1989, p. 22). Se as instituies so um fator de
ordem, elas contribuem igualmente para colocar em forma o
sentido que os atores do sua ao. De fato, uma tal abordagem
repousa assim sobre a idia segundo a qual a poltica (e portanto,
as polticas) pode ser considerada como uma interpretao da
vida.
A propsito, a abordagem institucional participa da
colocao em questo da idia segundo a qual as polticas devem
ser desde o incio analisadas a partir de seus resultados
(outcomes). Para March e Olsen, a poltica considerada como
uma forma de educao, um lugar de descoberta, de elaborao e
de expresso do sentido, estabelecendo concepes partilhadas
(ou opostas) da experincia, dos valores e da natureza da
existncia. Ela simblica, no no sentido recente dos smbolos,
como meios que permitem aos poderosos manipular os fracos,
mas antes, no sentido dos smbolos, como instrumento de uma
ordem interpretativa (March, Olsen, 1989, p. 48). por isso
que, para os defensores da abordagem neo-institucional, a
poltica no somente fundada sobre a escolha (abordagem pela
escolha racional), mas tambm sobre os mecanismos de
construo e de interpretao do mundo, isolveis nos processos,
mais que nos resultados das polticas pblicas, e que determinam
cartas mentais, operando como os quadros da experincia e dos
redutores de incerteza (North, 1990).
Nesta abordagem neo-institucionalista aparece, assim,
uma dupla crtica das abordagens cannicas do paradigma
pluralista. A primeira concerne relao entre os processos
sados da sociedade civil (estratgias individuais ou micro-
sociais, grupos de interesse, setores...) e os processos estatais
(gnese das instituies e das polticas pblicas): para os neo-
institucionalistas, as instituies no se deduzem dos
comportamentos e das estratgias individuais, mas repousam

40
sobre as lgicas prprias que preciso analisar e compreender. A
segunda crtica concerne questo do sentido: o sentido da ao
humana no mais produzido, de modo autnomo e
decentralizado, pelos atores da sociedade civil, porque as
instituies (portanto o Estado e suas polticas) participam do
trabalho de interpretao e de explicao do mundo, sem o qual a
ao dos indivduos desprovida de sentido.
Simetricamente, a abordagem neo-institucionalista
recusa toda autonomia do Estado a respeito dos grupos sociais,
deslocando o olhar das estruturas poltico-administrativas para as
instituies (na acepo ampliada dada por March e Olsen)
como objeto pertinente de anlise. So, portanto, as condies de
produo e de evoluo das instituies (regras procedimentais,
dispositivos particulares, representao...) que formam os
questionamentos fundamentais, permitindo pensar em definitivo
o Estado em interao (Hassenteufel, 1995).

Os trs neo-institucionalismos

Partindo desta orientao geral relativamente

homognea, cuja gnese permanece ligada na essncia s
caractersticas da sociologia americana, a corrente neo-
institucionalista deu lugar a diversos modos de declinao
possveis, que conduziram certos autores a falar de trs neo-
institucionalismos (Hall, Taylor, 1996; ver igualmente Stone,
1992).
1. O institucionalismo histrico. Esta abordagem est
essencialmente centrada na necessidade de apreender o Estado
em interao numa perspectiva de longo termo e pelo vis de
anlises comparadas, permitindo estas duas orientaes traar as
trajetrias nacionais particulares (Steinmo, Thelen, Longstreth,
1992). Sobretudo, ultrapassando a tica sincrnica caracterstica
da sociologia estrutural-funcionalista, os analistas que se
apresentam como sendo dessa corrente, querem alm do mais
colocar o Estado no centro da anlise (Evans, Rueschemeyer,
Skocpol, 1985).
Resumindo os principais elementos constitutivos desta
abordagem, Hall e Taylor consideram que os institucionalistas

41
histricos tendem, inicialmente, a conceptualizar a relao entre
as instituies e o comportamento individual em termos
relativamente abrangentes. Eles insistem, em segundo lugar,
sobre as assimetrias do poder, que decorrem da ao e do
desenvolvimento das instituies. Eles tendem, alis, a ter uma
percepo do desenvolvimento institucional, que enfatiza a
dependncia de caminho (path dependence) e das conseqncias
inesperadas. Eles esto, enfim, mais particularmente interessados
em associar a anlise institucional influncia que outros tipos
de fatores, como as idias, podem ter sobre os processos
polticos (Hall, Taylor, 1996, p. 938).
Um dos principais conceitos, sados desta abordagem
particular do neo-institucionalismo, assim, como veremos mais
adiante, aquele da dependncia de caminho (path dependence),
que descreve os caminhos evolutivos da ao pblica em ligao
com os processos adaptativos que caracterizam a sociedade em
geral, assim como a natureza das trocas entre o Estado e os
grupos de interesse (Pierson, 1997). Seus principais terrenos de
pesquisa foram aplicados anlise das condies de produo e
dos quadros de evoluo de polticas sociais, numa perspectiva
comparada (Immergut, 1992; Pierson, 1994), assim como s
polticas macro-econmicas (Hall, 1986, 1989, 1993).
2. O institucionalismo da escolha racional. Trata-se aqui
no essencial de uma declinao da perspectiva neo-
institucionalista, que busca integrar na escola da escolha racional
uma dimenso suplementar, centrada no papel das instituies
como redutoras de incerteza e fator determinante de produo e
de expresso das preferncias dos atores sociais (Shepsle, 1989).
Inicialmente consagrada ao estudo das modalidades da deciso
no interior de rgos poltico-administrativos precisos no
contexto americano, especialmente para o Congresso, esta
orientao da corrente neo-institucionalista se ampliou
progressivamente para outros objetos, como os Parlamentos na
Europa (Dring, 1995).
L ainda, Hall e Taylor distinguem quatro traos
caractersticos deste gnero de abordagem, que tm relao, ao
mesmo tempo, com os comportamentos dos atores pertinentes,
com a essncia mesma do vnculo poltico, com o papel

42
fundamental das interaes estratgicas e, enfim, com as
condies de gnese das instituies. Sobre o primeiro ponto, os
institucionalistas da escolha racional consideram com efeito que
os atores interessados tm um conjunto determinado de
preferncias e de gostos [...], comportam-se de maneira
totalmente instrumental a fim de maximizar as chances de
realizao destas preferncias, e o fazem de uma maneira muito
estratgica que pressupe clculos aprofundados (Hall, Taylor,
1996, p. 944-945). Este postulado, tpico da abordagem racional
clssica, corresponde igualmente a uma viso do vnculo poltico,
que faz dele um problema de ao coletiva a resolver pelos atores
atravs de seus interesses e preferncias.
Mas, a estas orientaes gerais, os defensores desta
corrente do neo-institucionalismo juntam a necessidade de
apreender as interaes estratgicas dos atores (os clculos dos
atores se superpem s antecipaes adaptativas e estratgicas
definidas na interao), assim como a convico de que as
instituies nascem atravs do valor que lhes do os atores. A
permanncia de instituies se fundamenta, pois, sobre a afeio
que lhes do os atores, especialmente porque elas so redutoras
de incerteza e conferem aos atores interessados satisfaes
durveis, que neutralizam a concorrncia no campo em questo.
3. O institucionalismo sociolgico. ltima corrente,
enfim, aquela do institucionalismo sociolgico, que se aplica na
essncia a renovar, graas abordagem neo-institucionalista,
certas orientaes e concluses da sociologia das organizaes
(Powell, DiMaggio, 1991). Para Hall e Taylor, uma das
particularidades desta abordagem est no fato de ter-se
distanciado do postulado racionalista da sociologia das
organizaes (as organizaes aparecem para preencher as
funes de modo eficaz), para postular, ao contrrio, que a
maior parte destas formas e procedimentos poderiam ser vistos
como prticas particulares de um ponto de vista cultural,
semelhantes aos mitos e s cerimnias inventadas em numerosas
sociedades (Hall, Taylor, 1996).
Por isso, a anlise das organizaes integra uma
dimenso que h muito tempo parecia constituir um dos pontos
fracos, a saber, a anlise das variveis culturais na apreenso das

43
condies de formao e de funcionamento das unidades
sociolgicas que so as organizaes. Disso decorre uma
perspectiva muito ampliada, que tende a ver os prprios fatores
culturais como instituies, o que valoriza a anlise dos
elementos cognitivos que pesam sobre os comportamentos
individuais e determinam a legitimidade das organizaes.
Atravs desta extrema diversidade, pode-se, pois,
interrogar sobre a unidade efetiva da corrente neo-
institucionalista. Mais que uma perspectiva terica autnoma,
essa ltima parece, com efeito, constituir um ngulo de anlise
especfico, centrado sobre os objetos na aparncia limitados, as
instituies, mas cujo sentido na prtica de tal forma ampliado,
que ele termina, s vezes, por englobar o conjunto das variveis
sociolgicas tradicionais. Seu uso numa perspectiva de pesquisa
chama, portanto, prudncia e a especificaes precisas, a
vontade de pensar o Estado em interao numa perspectiva
histrica e geogrfica comparada, constituindo deste ponto de
vista, sem dvida, uma das orientaes da pesquisa dentre as
mais promissoras (Hassenteufel, 1995).

A abordagem cognitiva das polticas pblicas

Depois de uma dezena de anos, desenvolveu-se uma

corrente de anlise, s vezes qualificada de abordagem cognitiva,
que se esfora por apreender as polticas pblicas como matrizes
cognitivas e normativas, constituindo sistemas de interpretao
do real, no interior dos quais os diferentes atores pblicos e
privados podero inscrever sua ao. Apesar de certas diferenas,
tais pesquisas, que colocam o acento sobre o peso de idias, de
preceitos gerais e de representaes sobre a evoluo social,
possuem, portanto, um ponto comum essencial, que o de
estabelecer a importncia das dinmicas de construo social da
realidade na determinao dos quadros e das prticas socialmente
legtimas num instante preciso (Berger, Luckmann, 1986).
Ligada ao pressuposto do peso dos valores e da dimenso
simblica em poltica, um tal ngulo de abordagem pode
alimentar um nmero crescente de trabalhos que estudam os

44
modos de ao do Estado. De maneira precoce, Murray Edelman
pode, assim, estabelecer a importncia dos elementos simblicos
e retricos na determinao das polticas e dos usos da poltica
(Edelman, 1976). Outros autores, principalmente Giandomenico
Majone, interessam-se tambm pelas dinmicas intrnsecas de
argumentao e de trocas simblicas a respeito de prticas
estatais (Majone, 1989). De modo conexo, diversos trabalhos
resultaram na atualizao de dinmicas cognitivas de
aprendizagem na determinao da extenso e da evoluo de
dispositivos da ao pblica (Heclo, 1974; Wildavsky, 1979;
Rose, 1990,1991).
Trs abordagens podem de modo especial ser isoladas
nesta corrente geral, marcada pela importncia concedida aos
valores, s idias e s representaes no estudo das polticas
pblicas. Formuladas em separado ao longo dos anos 1980, em
funo de lgicas de posicionamento alis diferentes, esses
modelos conceptuais repousam sobre as noes de paradigma
(Hall, 1993), de advocacy coalition (Sabatier, Jenkins-Smith,
1993), ou ainda sobre a noo de referencial (Jobert, Muller,
1987; Faure, Pollet, Warin, 1995).

Paradigma, sistemas de crena, referenciais

Apesar das diferenas, s vezes importantes, essas

conceptualizaes apresentam a vantagem e o ponto comum de
incluir um questionamento em nvel macro, que visa esclarecer a
influncia exercida pelas normas sociais globais sobre os
comportamentos sociais e sobre as polticas pblicas. Com efeito,
os trs modelos repousam, fundamentalmente, sobre o papel
essencial desempenhado por aquilo que se qualificar aqui como
matrizes cognitivas e normativas, expresso genrica que integra
os paradigmas (Hall), os sistemas de crenas (Sabatier) e os
referenciais (Jobert, Muller). As trs noes recobrem elementos
anlogos, ainda que eles se prestem a diferentes recortes.
De modo muito simplificado, os diferentes modelos
propostos repousam, antes de tudo, sobre a convico de que
existem valores e princpios gerais que definem isso que se
poderia chamar, na falta de melhor, uma viso de mundo

45
particular. Trata-se, no caso, de princpios abstratos, que definem
o campo dos possveis e do dizvel numa sociedade dada,
identificando e justificando a existncia de diferenas entre
indivduos e/ou grupos, hierarquizando um certo nmero de
dinmicas sociais... No seu estudo de polticas macro-
econmicas, desenvolvidas na Inglaterra nos anos 1970 e 1980,
Peter Hall tinha assim identificado uma oscilao entre princpios
de inspirao keynesiana e princpios qualificados de
monetaristas. De maneira implcita, pode-se considerar que
funcionava em plano de fundo uma viso de mundo cada vez
diferente, colocando o indivduo racional e responsvel em
primeiro plano no segundo modelo, associado a uma forma de
darwinismo social simplista (os melhores vencero pelo efeito
benfico do mercado e realizaro, assim, a prosperidade da
comunidade inteira), reconhecendo, ao contrrio, o paradigma
keynesiano, o dever da coletividade na correo dos males
inerentes s sociedades modernas, a partir de uma viso das
dinmicas econmicas, recusando o carter necessrio e benfico
dos livres ajustamentos do mercado.
Estas matrizes cognitivas comportam, em segundo lugar,
os princpios especficos, que declinam, de modo varivel, os
princpios mais gerais. Por analogia com o esquema analtico
proposto por Kuhn (Kuhn, 1983), esta segunda camada cognitiva
e normativa permite, assim, operacionalizar os valores gerais,
num domnio e/ou numa poltica precisa e/ou num subsistema.
Ela levanta eixos de ao desejveis, que determinam por parte,
em interao com o jogo dos interesses e o peso das instituies,
as estratgias dos atores. De modo complementar, a noo de
referencial setorial (Jobert, Muller, 1987) acrescenta a esta
dinmica uma dimenso espacial, mostrando que a declinao
dos princpios gerais podem, igualmente, aplicar-se a definir
uma imagem do setor, da disciplina ou da profisso (Muller,
1994 a, p. 48).
O conjunto desses elementos cognitivos e normativos
determina tambm consideraes prticas sobre os mtodos e os
meios mais apropriados para realizar os valores e os objetivos
definidos. Peter Hall, sobre o mesmo exemplo das polticas
macroeconmicas, mostra que as tcnicas empregadas variam

46
fortemente segundo o paradigma adotado, sendo que os
dispositivos de reativao do consumo pelo vis de uma poltica
oramentria expansionista, caractersticos das orientaes
keynesianas, opem-se, por exemplo, aos controles das taxas e ao
uso geral da poltica monetria no quadro monetarista. A
mobilizao de um certo nmero de instrumentos no se faz,
portanto, de maneira neutra, mas responde, ao contrrio, a certos
imperativos normativos e prticos desenhados/definidos pelos
elementos precedentes.
ltimo nvel enfim, o conjunto da matriz implica a
escolha de especificaes instrumentais, que visa a animar os
instrumentos escolhidos numa direo precisa e coerente com as
indicaes deduzidas dos outros elementos. Analisando o papel
dos aspectos secundrios no interior dos sistemas de crena,
caractersticos de uma coalizo de causa, Paul Sabatier inclui
a, por exemplo, as decises menores que podem apoiar-se, no
interior de um programa particular, sobre as alocaes
oramentrias, as regras administrativas, as interpretaes
estatutrias.
Portanto, numa palavra, o conjunto dos elementos que
fazem sistema, que levanta assim mapas mentais particulares. O
interesse heurstico de distinguir estes diferentes componentes
repousa, essencialmente, sobre o fato de que eles permitem
isolar, analiticamente, os processos pelos quais so produzidas e
legitimadas as representaes, as crenas, os comportamentos,
principalmente sob a forma de polticas pblicas particulares no
caso do Estado.

A produo das identidades

Uma das principais implicaes da existncia de uma

matriz cognitiva e normativa, partilhada por um certo nmero de
atores, , sem dvida, a de alimentar junto a eles uma
conscincia coletiva, dito de outro modo, um sentimento
subjetivo de pertena, produtor de uma identidade especfica.
Atrs de um paradigma ou um referencial se encontra sempre,
com efeito, a gesto do vnculo entre os princpios gerais e os
princpios especficos, cuja articulao conseguida produtora de

47
identidade. Realizando a adequao entre o imperativo global de
modernizao e os princpios de funcionamento do setor
agrcola, os jovens agricultores, promotores da lei de 1960,
geraram e se apoiaram sobre uma imagem renovada de
agricultor, construo social que repousa, no caso, sobre a
produo de uma identidade de substituio para os indivduos,
constitutiva de novos modos de definio do grupo na sociedade
(Muller, 1984).
A existncia de uma matriz cognitiva e normativa , por
isso mesmo, fonte de fronteiras, que constituem um grupo e/ou
uma organizao e/ou um sub-sistema em si, mas ela est
igualmente na origem dos modos de articulao e de passagem
destas clausuras, que permitem aos defensores do paradigma
ou do referencial pensar em relao a um conjunto mais vasto. A
configurao da profisso mdica, sob este aspecto, caracteriza-
se, exatamente, pela colocao de normas e de princpios de
constituio, que definem os limites legtimos do meio
profissional, assim como a natureza das relaes com os outros
atores, pacientes, Estados, organismos de Seguridade social...
(Hassenteufel, 1997).
De modo emblemtico, podem ser vistos mecanismos de
mobilizao e/ou regenerao destes esquemas identitrios
constitutivos de uma matriz cognitiva e normativa dada, em caso
de crise do paradigma determinante da poltica pblica. O
exemplo da valorizao progressiva das polticas do livro, em
detrimento das polticas da leitura dos anos 1980, caracterstico
deste ponto de vista. A crise econmica, que atingiu o campo
editorial nos anos 1970, tornou com efeito as polticas da leitura
parcialmente inadaptadas em relao s novas reivindicaes
elaboradas pelos editores, reivindicaes estas construdas em
referncia representao tradicionalmente legtima do setor e
percebida, ento, como ameaada, segundo a qual o livro no
um produto como os outros (Surel, 1997 a).

As lgicas de poder

Num processo de construo de um paradigma ou de um

referencial, pode-se, alm do mais, observar lgicas de poder.

48
Assim, logo que se examina a elaborao de uma poltica
pblica, percebe-se com freqncia que o(s) representante(s) de
um grupo (os agricultores modernizados, as associaes
ecologistas) instaura(m) da mesma forma uma relao de
leadership no setor, diretamente indexada elaborao e/ou
mobilizao de uma matriz cognitiva e normativa particular.
O processo de construo de uma matriz cognitiva , por
isso mesmo, um processo de poder pelo qual um ator faz valer e
afirma seus prprios interesses. Uma relao circular existe com
efeito entre lgicas de sentido e lgicas de poder, atravs da qual
o ator constri o sentido que toma o leadership do setor que
afirma a sua hegemonia, tornando-se legitimo o referencial ou o
paradigma em conseqncia desta estabilizao das relaes de
fora. A produo de uma matriz cognitiva no , portanto, um
simples processo discursivo, mas uma dinmica intimamente
ligada s interaes e s relaes de fora que se cristalizam
pouco a pouco num setor e/ou num sub-sistema dado.
Ela alimenta, ao mesmo tempo, um processo de tomada
de palavra (produo do sentido) e um processo de tomada de
poder (estruturao de um campo de foras).
Assim a introduo da poltica de modernizao da
agricultura, no incio dos anos sessenta, permitiu a uma nova
gerao de agricultores assumir a direo das organizaes
agrcolas, da mesma forma que o pequeno ncleo dos
engenheiros da Indstria Airbus tomou o leadership do conjunto
do sistema Airbus, porque eles se tornaram os intrpretes do
mercado. Do mesmo modo, confrontados com uma grave crise
econmica que se acrescentava transformao progressiva das
lgicas de funcionamento do mercado do livro, que ilustrava a
chegada de novos atores, certos editores franceses foram fonte
de um paradigma de exceo do livro (o livro no um produto
como os outros), gerando as tenses alimentadas pela
valorizao das lgicas comerciais, preconizando o
reconhecimento das particularidades de seu setor, mas
assegurando tambm a manuteno de seu prprio estatuto no
setor do livro (Surel, 1997 a, 1997 b).
O leadership adquirido por um grupo de atores ou por
uma coalizo de causa precisa no significa, portanto, que as

49
trocas no interior do subsistema so neutralizadas, mas voltam a
colocar o acento sobre a existncia de um quadro cognitivo no
interior do qual vo afrontar-se face a face os atores. Desse ponto
de vista, o debate acerca da globalizao inteiramente
emblemtico: ao longo do debate, implementa-se um conjunto de
imagens (a competio internacional, os riscos da
imigrao), de princpios de ao (a baixa do imposto
necessria para manter a competitividade internacional), de
normas ( preciso aliviar o peso dos sistemas de proteo social)
ou de valores (o esprito de empresa, os valores do privado
face queles do pblico) que vai enquadrar o debate pblico e
constituir uma matriz cognitiva e normativa no interior da qual
vo se afrontar os atores.
Em definitivo, a abordagem cognitiva, como a
abordagem neo-institucionalista, busca ultrapassar o dilema do
determinismo e do voluntarismo, propondo uma grade de anlise
que combina uma certa forma de determinismo estrutural (os
atores polticos no so totalmente livres de suas escolhas) e uma
certa forma de voluntarismo (as escolhas polticas no so
totalmente determinadas pelas suas estruturas). Enquanto as
diferentes correntes do neo-institucionalismo tentam tomar a
ao pblica pelo prisma das instituies (no sentido amplo) que
determinam o funcionamento e a evoluo, a abordagem
cognitiva, de seu lado, repousa sobre a idia que uma poltica
pblica opera como um vasto processo de interpretao do
mundo, ao longo do qual, pouco a pouco, uma viso do mundo
vai impor-se, vai ser aceita, depois reconhecida como
verdadeira pela maioria dos atores do setor, porque ela permite
aos atores compreender as transformaes de seu contexto,
oferecendo-lhes um conjunto de relaes e de interpretaes
causais que lhes permitem decodificar, decifrar os
acontecimentos com os quais eles so confrontados.

50
 A GNESE DA AO PBLICA
Um dos postulados dentre os mais bem estabelecidos das
cincias sociais repousa, sem dvida, sobre a convico que todo
fenmeno possui uma srie de determinantes, cuja identificao e
explicao so necessrias para a boa compreenso do fato
social. Para esclarecer esta dinmica, a anlise das polticas
pblicas apoia-se em trs noes fundamentais ligadas por uma
seqncia bsica: fenmenos sociais aparecem; eles se tornam
problemas dignos de ateno; sua resoluo atribuda ao
Estado. Enquanto os fenmenos sociais surgem mais
freqentemente de modo catico e imprevisvel, a noo de
problema cobre uma realidade mais complexa e mais
estritamente definida, dependente das percepes cognitivas e
normativas ligadas a uma situao, constituindo a agenda o
conjunto dos problemas que chamam, em um instante (t), a
ateno e/ou a interveno de um ou de diversos atores pblicos
(Padioleau, 1982).
As primeiras obras especificamente consagradas aos
processos de colocao na agenda insistiam essencialemente
sobre o papel dos atores, no quadro de uma interrogao geral
relacionada com as dimenses da participao poltica nos
regimes democrticos (Cobb, Elder, 1972). Outras anlises
focalizaram em paralelo os determinantes objetivos dos
problemas pblicos, entre os quais se tem podido classificar as
catstrofes naturais ou os ciclos econmicos. Como a maior parte
das teses deterministas, esta apreenso das dinmicas sociais foi,
entretanto, objeto de crticas fundadas sobre o carter no linear
dos processos econmicos e polticos, encontrando-se esta viso
unificante confrontada alm do mais com a variedade das formas
prticas de fenmenos supostos semelhantes, como a reviravolta
liberal (Jobert, 1994).
Retomando e juntando tais abordagens, a maior parte das
pesquisas atuais esto por conseguinte de bom grado orientadas

51
para a identificao e a explicao de uma pluralidade de modos
possveis de gnese dos problemas pblicos. Ao invs de apoiar-
se sobre o postulado de uma causa dominante, os trabalhos
recentes insistem com efeito sobre a complexidade e a
multiplicidade das relaes causais que podem ser a fonte dos
problemas pblicos. Howlett e Ramesh propem assim chamar
de abordagem funnel of causality (Howlett, Ramesh, 1995), os
trabalhos que pem como premissa a necessria conjuno de
diferentes variveis, incluindo, ao mesmo tempo, as variaes do
contexto econmico e fsico (as causas objetivas tradicionais),
a configurao das alianas como relaes de foras num instante
dado, as matrizes cognitivas e normativas dominantes, as
caractersticas institucionais dos atores pblicos envolvidos...
Nesta perspectiva, cada problema torna-se o resultado de um
processo sempre especfico na trama destas variveis
fundamentais.
No interior deste conjunto, uma dimenso parece,
entretanto, mais e mais valorizada e tende a integrar as outras
determinantes, a saber, o estudo das narraes ou das
explicaes que os atores formulam a respeito dos fenmenos
sociais, a partir de seus prprios esquemas cognitivos e
normativos. A maior parte dos trabalhos contemporneos
dedicam-se, assim, a revelar e a desconstruir a maneira como
atores elaboram as argumentaes concorrentes, que visam a
definir um problema numa linguagem que corresponda a seus
valores, suas crenas, suas posies, seus interesses, as
caractersticas de sua organizao... Neste quadro geral, a gnese
da ao pblica , ento, dividida em trs processos ideais, sob o
aspecto analtico distintos, que tratam respectivamente da
problematizao dos fenmenos sociais, da inscrio formal na
agenda e da influncia eventual das janelas polticas.

52
 A problematizao dos
fenmenos sociais

Todo fenmeno social aparece de maneira mais ou

menos aleatria e catica, no podendo nenhuma regra precisa
determinar as condies e os processos de sua emergncia. Disto
decorrem duas proposies complementares: (1) a
impossibilidade que existe de antecipar, at mesmo de classificar,
todos os fenmenos sociais, explica que no existe nada que seja,
por natureza, excludo de toda possibilidade de inscrio na
agenda poltica; (2) para tornar-se um problema capaz de
provocar a interveno de um ator pblico, os fenmenos sociais
passam por uma srie de prismas, agindo como tantos processos
de seleo, que modificam a natureza, a audincia, o sentido dos
fenmenos percebidos e contribuem para torn-los objetos
legtimos da ao pblica. O conjunto destes primas corresponde
a uma fase de problematizao, ao longo da qual um certo
nmero de atores vo ser levados a perceber uma situao como
anormal (Os atores percebem uma separao entre o que , o
que poderia ser ou o que deveria ser: Padioleau, 1982, p. 25) e
vo qualific-la de uma maneira particular, que pode ser
suscetvel de chamar a ateno de um ator pblico.

A busca das causas

A percepo de um problema est ligada essencialmente

busca, pelos atores, das causas possveis da situao vivida
como problemtica. Sejam eles pblicos ou privados, os
indivduos ou os grupos colocados diante de um fenmeno que
pe em jogo sua seguridade, seus interesses, seus valores... vo
com efeito buscar as razes que os levaram a uma tal situao. A
maior parte destas explicaes mobilizam trs tipos ideais de
causalidade (figura 1).

53
 Figura 1: Trs modelos de causalidade

Modelo n 1: causalidade mltipla e simultnea

X1

X2 Y

Xn

Modelo n 2: causalidade seqencial

X1 X2 Xn Y

Modelo n 3: causalidade intrincada

X1 Y

X2 Y

Fonte: esquema inspirado em Rochefort D., Cobb R., 1994.

O modelo n 1 aplica-se conjuno de fatores mltiplos

(X1, X2... Xn) que agem de maneira simultnea para produzir
um fenmeno Y. A esta causalidade sincrnica se junta um
segundo modelo possvel, diacrnico desta vez, onde o
encadeamento de uma srie de fatores chega seqencialmente a
Y (modelo n 2). Enfim, outra causalidade eventual, o
intrincamento de dois ou de diversos fatores na gnese do
fenmeno Y (modelo n 3).
Esses tipos-ideais constituem trs dinmicas
fundamentais, que escondem, na prtica, diferentes modos de
articulao. Uma catstrofe natural parece assim intuitivamente

54
ligada ao modelo n 1. Trata-se de um acontecimento sbito, cujo
desenvolvimento se explica com mais freqncia a posteriori
pelo papel de diversos fatores conjugados. A inundao de
Vaison-la-Romaine, que aconteceu em 1992, pode ser assim
descrita como o resultado de uma conjuno de diversos
elementos: as excepcionais intempries, uma previso
insuficiente da gravidade das tempestades, a construo do
camping devastado sobre uma zona declarada h muito tempo
como sendo passvel de inundao... Mas, em seguida, a
apresentao pelos atores envolvidos de elementos indiretos
mobilizou igualmente raciocnios derivados do modelo n 3. A
busca das causas da catstrofe colocou assim luz, pouco a
pouco, os elementos mais gerais, como a maneira pela qual
foram estabelecidos e controlados os planos de ocupao dos
solos ou, ainda, os problemas induzidos pela multiplicidade
crescente dos centros de deciso.
A maior parte dos fenmenos sociais que vo ser
percebidos como problemticos resultam, assim, para os atores,
de lgicas simultneas, cujo desenvolvimento no tempo tem
podido contribuir para a gravidade da situao, e que reenviam,
de maneira mais ou menos explcita, a diferentes nveis possveis
de explicao. O problema da violncia urbana vai, por exemplo,
eclodir por ocasio de um motim numa cidade, provocado pela
priso de um adolescente, pela mobilizao seguida de um grupo
particularmente vingativo e pela reao inadequada das foras da
polcia (modelo n 1). Depois, muito rpido, outros tipos de
fatores vo ser colocados para explicar, como a lenta degradao
do habitat, que tem provocado a guetizao do bairro junto de
uma comunidade scio-econmica e/ou estrangeira particular
(modelo n 2). Enfim, diferentes elementos subjacentes vo ser
levantados numa situao concreta, como a persistncia do
desemprego, o racismo reinante, a crise do modelo de integrao
republicana... (modelo n 3).
No existe, pois, univocidade na busca das causas, mas
uma busca de sentido levada pelos atores e/ou os analistas, que
mobiliza e seleciona alternadamente os diferentes registros de
inteligibilidade, a fim de conferir uma significao e/ou de dar
uma explicao a uma realidade catica. Esta busca de causas

55
implica um trabalho cognitivo e normativo de seleo dos dados
pertinentes a partir de uma simplificao mais ou menos grande
dos componentes do fenmeno considerado, operao esta
determinada pelas grades de leitura particulares aos diferentes
atores.
Por isso mesmo, a extrema complexidade dos fenmenos
a interpretar explica que exista a competio dos atores para
conferir a um fenmeno uma causalidade que parea coerente
com seus interesses, seus valores, suas vises de mundo... E esta
competio toma, com maior freqncia, a forma de uma luta
sobre as narraes explicativas concorrentes propostas para um
mesmo fenmeno, luta no interior da qual os grupos e/ou os
indivduos vo engajar seus recursos, iniciar aproximaes em
funo das relaes de foras, e tentar, enfim, obter acesso
agenda poltica efetiva.

A construo de narraes

Numa obra j clssica, John Kingdon, depois de ter

proposto reunir todas as operaes sociais que contribuem para a
definio dos problemas num mesmo conjunto (problems
stream), estima que trs tipos de processos, eventualmente
cumulativos, permitem conferir a certos fenmenos uma
visibilidade que vai iniciar sua transformao em problema
pblico: a evoluo de um indicador dado (taxa de desemprego,
por exemplo), a ecloso de um acontecimento inesperado (uma
catstrofe natural) ou a resposta a uma iniciativa pblica
anterior (Kingdon, 1984). Entretanto, com freqncia, esses
elementos desencadeadores no fazem mais que tornar pblico
um problema mais ou menos latente e permanecem dependentes
da recepo e do uso que vo fazer os atores envolvidos, sejam
eles pblicos ou privados.
As percepes dos atores mais ou menos diretamente
envolvidos por um fenmeno especfico vo, com efeito,
(re)definir esses elementos iniciais pela elaborao de diferentes
modos de explicao e pela formulao das narraes. Deborah
Stone, interrogando-se sobre os meios fundamentais da
colocao na agenda, prope assim considerar as histrias

56
causais produzidas pelos atores acerca de um mesmo fenmeno
como uma das variveis essenciais dos processos sociais que
conduzem a emergncia de um problema (Stone, 1989). Se
retomado o exemplo das violncias urbanas j citado, poder-se-
a descobrir uma variedade de narraes produzidas pelos
diferentes atores envolvidos, que vo qualificar o fenmeno num
sentido preciso, dito de outro modo, problematiz-lo sob uma
forma sempre especfica. Se considerada, por exemplo, a posio
emitida pelo prefeito, tratar-se-, sem nenhuma dvida, para ele,
de um problema de ordem pblica, provocado pelos
comportamentos manifestamente delinqentes, amplificado pela
ausncia de reforos policiais suficientes. O prefeito da cidade
denunciar com vigor a urbanizao excessiva e a criao de
cidades dormitrios, pedindo ao Estado que intervenha atravs de
uma poltica urbana efetiva. Tomado por um representante de
associao de bairro, o acontecimento torna-se a manifestao de
problemas endmicos, como aquele do desemprego, que alimenta
um sentimento de excluso das comunidades estrangeiras. Ao
inverso, o presidente de um partido de extrema direita,
interessado em conferir ao problema uma significao nacional,
vai sublinhar a presena de imigrantes entre os amotinadores e
pedir um reforo das leis contra a imigrao.
A produo de discursos concorrentes sobre um mesmo
fenmeno implica por isso mesmo uma competio sobre a
qualificao do problema sob um ngulo particular, que implica a
seleo das causas consideradas pertinentes, a formulao de
uma explicao conforme s vises de mundo dos atores
envolvidos e, enfim, a elaborao de propostas de resoluo do
problema.
Ao mesmo tempo, cada narrao determina uma
identidade e um papel particular aos diferentes atores envolvidos,
imputando uma responsabilidade direta ou indireta a um ou
diversos atores pblicos. No caso dos motins urbanos j citado, o
representante da associao de bairro insistir sobre o peso dos
problemas sociais, argumento que permite, ao mesmo tempo,
exonerar parcialmente os indivduos na origem das agitaes e
imputar a responsabilidade efetiva a outros atores. Ao inverso, o
presidente do partido de extrema direita, utilizando termos

57
conotados negativamente como decadncia, inverter a
perspectiva estimando que a vitima a nao toda, ameaada
pela intruso dos indivduos de origem estrangeira. A aposta
implcita desta concorrncia entre as diferentes narraes de
estruturar o campo das relaes, de constituir alianas e de
elaborar objetivos estratgicos, que levem em conta a relao de
foras, da mesma forma que percepes dominantes
determinadas por um feixe de fatores de carter cognitivo (a),
retrico (b) ou normativo(c).

a) Os fatores cognitivos
Na constituio das narraes, existe, com efeito, uma
multiplicidade de dinmicas cognitivas que alimentam de
maneira sempre imperfeita as percepes dos atores. De uma
maneira geral, a importncia da informao e dos instrumentos
mobilizados pelos atores pblicos e privados no conhecimento
dos fenmenos sociais freqentemente assinalada como uma
varivel essencial na definio do quadro, da natureza, e tambm
do momento da ao pblica. Sublinha-se assim, bem seguido,
o papel, ao mesmo tempo ambivalente e determinante na
definio dos problemas, ocupado pelas estatsticas. Estas tm,
com efeito, uma funo essencial de identificao e de medida
atravs da quantificao de um fenmeno construdo segundo
critrios dados, mas tambm uma funo de vigilncia, situao
esta que pode tornar-se problemtica logo que um limiar preciso
seja ultrapassado (Kingdon, 1984). Depois de alguns anos, a vida
pblica assim como as obrigaes determinadas ao Estado so, a
esse respeito, ritmadas pela evoluo das cifras do desemprego
ou, mais recentemente, pela medida da poluio.
Para alm da quantificao do fenmeno, a funo de
vigilncia pode determinar processos de emergncia que Pierre
Favre qualificou de automticos, no sentido em que na ausncia
de uma vontade de tomada do campo poltico por aqueles que
so confrontados com um problema, este aqui no penetra nisso
nem mesmo por um mecanismo autnomo de transmisso
(Favre, 1992, p. 8). A revelao de uma cota de alerta, atingida
pela poluio atmosfrica nas principais cidades da Frana,
conduz assim hoje emergncia automtica do problema, sem

58
mobilizao necessria dos atores envolvidos. Tal dinmica
apresenta ainda a caracterstica suplementar de desembocar o
mais freqentemente numa automaticidade na tomada de deciso,
provocando a emergncia do problema, de maneira simultnea,
uma resposta dos atores pblicos envolvidos. No caso da
poluio do ar, a revelao da ultrapassagem dos nveis de
poluio desemboca, assim, numa srie de medidas
predeterminadas, tais como a limitao da velocidade de
circulao, a gratuidade provisria dos transportes coletivos, a
multiplicao dos controles dos veculos...
O conhecimento de um fenmeno igualmente
dependente de outros fatores, como a transmisso da informao
pela mdia, a capacidade de recepo destes dados pelos
indivduos ou pelos grupos potencialmente envolvidos, a aptido
que tm certos atores pblicos ou privados para controlar os
fluxos de informao... Neste sentido, o prisma cognitivo
menos uma etapa inicial na problematizao de um fenmeno
dado do que a parte mais imediatamente identificvel das
diferentes operaes que contribuem para marcar o problema
num sentido particular.

b) Os instrumentos retricos
A definio do problema depende tambm de outros
fatores fundados sobre as condies de uso e de recepo das
figuras e instrumentos retricos mobilizados pelos atores
envolvidos. Numerosos trabalhos revelaram, sob esse aspecto
preciso, at que ponto a linguagem utilizada constitua uma
dimenso importante da emergncia, tanto na forma retrica,
quanto na substncia da mensagem (Edelman, 1977; Stone,
1988; Majone, 1989). Interessando-se pelas formas de linguagem
mais comumente usadas pelos atores, Deborah Stone podia
distinguir, por exemplo, quatro modalidades essenciais de
argumentos: (1) a produo de histrias, que se apoia sobre as
narraes puramente explicativas; (2) as sindoques que
consistem em tomar a parte pelo todo, um modo til quando se
trata de generalizar os interesses particulares (por exemplo, logo
que os editores descrevem seus problemas como aqueles do
livro em geral); (3) as metforas, que desenvolvem as

59
similitudes supostas entre diferentes elementos (a AIDS foi num
momento definida como um cncer homossexual); (4) as
ambigidades, pelas quais diferentes significaes so evocadas
de modo simultneo. Essas diferentes figuras retricas tm por
funo conotar de forma mais ou menos consciente um
fenmeno de uma maneira particular, estabelecendo
principalmente conexes sugestivas, que vo definir um espao
de sentido.
Mas, alm da forma, a prpria substncia dos termos
empregados pode, da mesma maneira, preencher uma funo de
etiquetagem, sendo certos tipos de registros discursivos nesse
sentido mais e mais valorizados. Certos trabalhos, por exemplo,
insistiram sobre o espao ampliado da retrica tcnica e do
discurso de competncia na definio dos problemas, no interior
de um quadro geral aceitvel e legtimo para o maiorb nmero de
atores possveis (Restier-Melleray, 1990). [H] outro tipo de
registro discursivo com freqncia mobilizado pelos atores, o
que se poderia denominar discurso de exceo, pelo qual os
indivduos ou os grupos tendem a colocar antes a especificidade
de seus problemas (nossa situao no como as outras) e a
necessria ao corretiva ou protetora que deve decorrer da parte
dos atores pblicos. A colocao em destaque pelo governo
francs de uma exceo cultural, quando das negociaes do
GATT, justificando a insero de disposies derrogatrias no
novo tratado, que instituia a Organizao mundial do comrcio
(OMC), resultava de uma tal lgica de distino um poderoso
instrumento federativo neste tipo de competio sobre a natureza
e o campo da ao pblica.
Generalizando tais anlises, certos trabalhos puderam
identificar a existncia de smbolos avaliados em particular por
sua capacidade de gerar a adeso e de facilitar o acesso dos
problemas na agenda poltica, como, por exemplo, certas
temticas intemporais (priorizar a liberdade) ou quaisquer
smbolos mais recentes e/ou efmeros (promover o Estado de
direito).

60
c) A dimenso normativa

O conjunto destes elementos no esgota entretanto os

diferentes processos que determinam a construo das narraes.
Alm da dimenso cognitiva e dos instrumentos retricos
mobilizveis, o papel dos valores, dito de outro modo, das
camadas mais abstratas das matrizes paradigmticas existentes,
fundamental na problematizao dos fenmenos sociais. Alis, a
maior parte dos elementos evocados so com mais freqncia
enquadrados, selecionados e determinados pelos efeitos de
etiquetagem e de (re-)definio que produzem os valores dos
atores envolvidos, valores que se poderia definir como as
representaes mais fundamentais [...] sobre o que bom ou
mau, desejvel ou a rejeitar (Muller, in Faure, Pollet, Warin,
1995, p. 158).
A apario da AIDS no incio dos anos 1980, doena
desconhecida at l, caracterstica, desse ponto de vista, dos
processos de construo social de um fenmeno preciso,
determinados, em parte, tambm pelo desenvolvimento dos
conhecimentos cientficos (Favre, 1992; Setbon, 1993). Num
clima de relativo desconhecimento inicial, a AIDS pde, assim,
ser qualificada de cncer gay, antes que a descoberta do vrus
abrisse uma fase de redefinio da doena graas identificao
de seus modos de transmisso, sendo a AIDS desde ento
comumente designada como uma pandemia transmissvel por via
sangnea ou sexual.
Esta identificao do fenmeno na linguagem cientfica
no devia, entretanto, impedir a produo de discursos
concorrentes, dependentes dos valores prprios aos atores mais
ou menos diretamente envolvidos. Mesmo aps a descoberta do
vrus, alguns puderam assim qualific-lo de castigo divino ou
de sndrome reveladora da permissividade das sociedades
contemporneas. Longe de ser cristalizada pelos conhecimentos
cientficos, a AIDS ficava assim sujeita a transformaes e (re-)
qualificaes determinadas por valores diferentes, mas
igualmente pelos recursos dos atores envolvidos e pela natureza
das relaes de foras nos diferentes campos implicados. A

61
posio da Frente Nacional a respeito da AIDS, fundada sobre a
demonstrao da existncia de patologias sociais, era, assim,
em parte, o resultado de estratgias desenvolvidas pelo partido de
extrema direita no campo poltico, a produo de um discurso
aberrante, que pode at chegar inveno de um vocabulrio
concorrente (aidtico...), visando a conservar a situao singular
da FN [Frente Nacional] no campo poltico (Mathiot, in Favre
(dir.), 1992).
Mas este exemplo da AIDS permite, do mesmo modo,
observar a emergncia progressiva, com a definio do prprio
problema, de novos atores sociais e/ou de novos valores
dominantes. A apario da doena, depois sua emergncia como
problema pblico, forneceram com efeito a certos atores a
ocasio de eles mesmos se constiturem volta desta situao
particular que representa a epidemia. Ao longo dos anos 1980, e
particularmente na Frana onde se observava uma ausncia
relativa de associaes e/ou de movimentos sociais encarregados
da defesa das minorias sexuais pde-se ver, assim, formarem-se
grupos de interesse especializados. Inicialmente mobilizados pela
doena, certos atores e grupos sociais tenderam, especialmente, a
ultrapassar esse quadro restrito, para tentar valorizar de forma
mais geral a imagem das comunidades homossexuais nas
representaes sociais.
Conseqncia induzida destes diferentes processos, as
mobilizaes destes (novos) atores, as tomadas de posio
emitidas por representantes de grupos associativos, de instncias
religiosas ou de partidos polticos, assim como as primeiras
respostas parciais emitidas pelo Estado (campanha de
informao, ajudas a pesquisa...), contriburam igualmente para
modificar os valores socialmente dominantes em matria de
comportamentos sexuais (fidelidade nas relaes amorosas). Ao
invs de ser o simples produto de paradigmas existentes, que
conferem um significado particular a um fenmeno dado, a AIDS
foi, assim, a ocasio de uma transformao em cadeia dos
princpios, das crenas e dos valores ligados a um conjunto de
prticas sociais.
Tais processos provam a que ponto importante analisar
a emergncia de um problema e as condies de sua

62
problematizao sobre um longo perodo. De problema marginal,
limitado a certas situaes particulares ou a certos atores
mobilizados, o contexto tornou-se assim, por exemplo, num
espao de trinta anos, um dos assuntos mais duravelmente
presentes na agenda. Esta ruptura ligada a um feixe intrincado
de elementos explicativos: a transformao dos valores sociais
dominantes, que seriam no momento marcados por uma forma de
ps-materialismo (Inglehart, 1977), a mobilizao de novos
grupos de interesses ou de indivduos empreendedores
(associaes ecolgicas...), a existncia de pblicos mobilizveis
(a elevao mdia da instruo que facilita a sensibilizao frente
a um conjunto mais largo de problemas)...
Estas mudanas podem ento determinar interpretaes
diferenciadas no tempo de fenmenos que apresentam certas
similaridades. Num estudo recente, Cobb e Rochefort fazem um
paralelo entre as conseqncias diametralmente opostas de dois
acontecimentos similares, a priso forada de uma pessoa de
cor nos Estados Unidos: enquanto que o espancamento de um
soldado negro por um policial branco provoca apenas um
motim em 1943, ao contrrio, o controle da polcia efetuado
contra Rodney King resultou por conseqncia num verdadeiro
incndio na cidade de Los Angeles em 1992, por ocasio de um
processo favorvel aos policiais o qual relanou o debate sobre o
lugar das minorias tnicas na sociedade americana (Rochefort,
Cobb, 1994).
Essas diferenas isolveis no tempo podem alis ser
todas tambm legitimamente buscadas no espao, conforme a
perspectiva comparativa clssica. Os tratamentos particulares
aplicados s conseqncias do acidente da central nuclear de
Tchernobyl, se forem medidas, por exemplo, as diferenas de
percepo que tm caracterizado a recepo do problema na
Alemanha e na Frana, no se explicam unicamente pelo efeito
da maior proximidade geogrfica da Alemanha em relao ao
foco da catstrofe. As valorizaes opostas do meio em geral e
da energia nuclear em particular levantaram na oportunidade
quadros mentais especficos, conferindo nuvem de
Tchernobyl um significado particular.

63
 Mas, em definitivo, um dos elementos essenciais destas
operaes de construo social dos fenmenos sociais reside na
colocao em jogo da responsabilidade presumida dos atores
polticos. Para tornar-se efetiva e praticamente um problema
pblico, um fenmeno dado deve ser submetido a um trabalho de
imputao, que associe busca da causalidade, a identificao
dos atores pblicos responsveis, seno do prprio problema,
pelo menos de sua resoluo. A obrigao atribuda ao Estado de
intervir no tem portanto nenhum carter objetivo, mas ela
prpria o resultado do estado das interaes entre os atores
pblicos ou privados envolvidos, do espao do pensvel e dos
possveis, definido por um contexto scio-histrico preciso,
assim como da natureza anterior das aes pblicas sobre
problemas anlogos.

A inscrio na agenda

A diferena entre problematizao e inscrio na agenda

recobre no essencial, no esquema de anlise de Cobb e Elder, a
passagem da agenda sistmica, a qual rene todos os problemas
sociais relacionados de perto ou de longe aos atores pblicos,
agenda institucional, na qual os problemas constituem o objeto
de um primeiro verdadeiro tratamento pela busca de solues e
de alternativas de escolha (um conjunto mais ou menos coerente
de solues possveis) para o problema percebido e construdo
pelos atores envolvidos. Nesse quadro, o processo de
problematizao v-se prolongado e modificado pelos prismas
institucionais e cognitivos, que marcam a entrada dos fenmenos
percebidos no espao de deciso.

Os prismas institucionais

Para ser inscrito na agenda, um problema deve estar

integrado de fato s formas e s lgicas de funcionamento do
aparelho poltico-administrativo, por vezes ao preo de
requalificaes mais ou menos substanciais. Diferentes fatores
pesam sobre esta traduo/traio dos problemas sociais,

64
essencialmente as formas institucionais no sentido estrito, que
recobrem tanto as caractersticas constitucionais dos atores
poltico-administrativos como a importncia de certos registros
particulares, especialmente jurdicos.
O fator mais imediato que suscetvel de pesar sobre a
colocao na agenda reside na influncia das formas
institucionais prprias aos atores poltico-administrativos
envolvidos. No indiferente, com efeito, para as dinmicas de
colocao na agenda, que a problematizao se dirija ao
presidente, ao primeiro ministro, a um ministro, ao parlamento, a
uma coletividade local... Essas diferenas, que derivam das
divises institucionais das competncias, das relaes
hierrquicas estabelecidas no interior do Estado, dos mecanismos
de controle definidos pelos textos constitucionais e
regulamentares, refletem-se nas especificidades de cada agenda
institucional.
Se certos assuntos importantes, tais como o desemprego
ou a reforma da Seguridade social, desde alguns anos, figuram
assim regular e simultaneamente nas agendas de diversas
instituies, outros problemas mais pontuais ou que tocam um
nmero mais limitado de pessoas, podem ser inscritos na agenda
de uma instituio particular, sem por isso suscitar a ateno ou a
interferncia de outros atores pblicos. Assim, a agenda do
Senado, ao lado de problemas igualmente presentes nas agendas
das instncias executivas e da Assemblia nacional, comporta
uma srie de assuntos com um carter local mais acentuado,
constituindo os senadores uma via de transmisso privilegiada
para certos grupos de interesse locais.
A isso se juntam tambm mecanismos de seleo
mtuos, que podem determinar ritmos e modos de passagem de
um problema de uma instituio a outra (Dring, 1995). A
configurao institucional francesa, marcada por uma
predominncia do executivo sobre as instncias legislativas,
explica, assim, que a passagem prvia de um problema nas
instncias governamentais, determina, freqentemente, uma
inscrio na agenda parlamentar, quando a alternativa escolhida
necessita da adoo de um projeto de lei. O inverso no sempre
verdadeiro, na medida em que a mobilizao conseguida de um

65
ou de diversos parlamentares, pode no ser suficiente para
alar ainda um pouco mais o problema at os nveis de deciso.
Esta adequao das problematizaes s configuraes
poltico-institucionais toma uma forma particular com a
importncia do direito e da qualificao jurdica dos problemas.
Para que uma alternativa seja efetivamente posta, preciso o
mais freqentemente, com efeito, que ela tenha uma forma
jurdica aceitvel, constituindo o direito um instrumento
privilegiado de ao e de regulao disposio do Estado.
Tendo as regras e os ritmos de funcionamento dos processos
jurdicos suas lgicas prprias, acontece, em particular, que a
problematizao seja submetida a um caminho especfico. A
regulao jurdica, em especial pelo vis da evoluo da
jurisprudncia, provoca, com efeito, a produo autnoma de
alternativas freqentemente alvejadas, que ganham em seguida
um destaque particular logo que o problema emerge por fim na
agenda poltica. Um estudo feito sobre a evoluo do problema
do assdio sexual nos Estados Unidos mostra, assim, que esse
fenmeno torna-se um problema pblico no fim dos anos 1990,
precisamente quando a evoluo da legislao tinha j
ultrapassado certas reivindicaes dos atores (Paul, in Rochefort,
Cobb, 1994).
Em termos mais gerais, as caractersticas prprias aos
atores poltico-administrativos, em especial s lgicas
particulares que regem suas aes, podem ter um impacto
singular sobre a inscrio de problemas na agenda poltica,
quando se produz um fenmeno de captao de um problema
pelos atores pblicos que, a, vem um recurso suplementar e um
vetor de legitimao. Foi esse o caso, por exemplo, do ministro
da Agricultura Edgar Pisani, quando da elaborao da lei sobre a
modernizao da agricultura em 1962 (Muller, 1984); o caso do
professor Debr, quando da reforma dos hospitais nos anos 1960
(Jamous, 1969); ou ainda, o caso de Michle Barzach com o
problema da AIDS em 1987 (Favre, 1992). Da mesma maneira
que certos atores sociais sustentam uma problematizao
particular, esses indivduos ou esses grupos sustentam por sua
vez uma alternativa dada no interior do aparelho poltico-

66
administrativo, determinando assim diretamente as dinmicas de
inscrio na agenda institucional.
Como caso extremo desse tipo de processo descrito por
Pierre Favre, pode produzir-se um fenmeno de imergncia
caracterizado por uma inverso das dinmicas seqenciais
tradicionais. O problema aqui integralmente construdo e
sustentado por atores poltico-administrativos, sem que aparea
qualquer reivindicao, nem qualquer mobilizao dos atores
sociais envolvidos (Favre, 1992). O exemplo da problematizao
de uma alternativa especfica, o tratado de Maastricht e, de uma
maneira geral, a prpria construo europia so casos
emblemticos de solues em busca de problema: no caso, a
inscrio desta alternativa na agenda institucional precede toda
forma de problematizao na agenda sistmica.
Estes prismas institucionais so tanto mais interessantes
de se considerar que parece assistir-se, hoje, a uma modificao
de sua configurao, com um duplo movimento de localizao e
de europeizao das polticas pblicas (Muller, 1992). Essas
evolues tomam duas formas essenciais: (1) a apario de novas
agendas institucionais, agendas locais e europia, que tornam
ainda um pouco mais complexos e concorrentes os processos de
inscrio na agenda; (2) uma hierarquizao e modos de seleo
diferentes, que estabelecem novas passarelas de um nvel
institucional a outro. Assim, a Europa aparece [...] mais e mais
como o lugar do debate, isto o lugar estratgico, onde so
formulados os problemas e onde definido o conjunto de
solues que constitui o objeto mesmo do debate poltico
(Muller, 1994 b, p. 67).

A transformao pblica do problema

Alm destes elementos jurdicos e constitucionais, o

ajustamento da agenda sistmica e da agenda institucional faz-se
igualmente na dimenso cognitiva e normativa. Coloca-se, de
uma certa forma, o problema de uma formulao das
problematizaes sob uma forma inteligvel para o aparelho
poltico-administrativo. Com efeito, no suficiente que a
problematizao seja endereada aos atores pblicos

67
competentes, que ela respeite as hierarquias e, em certos casos,
os cnones da forma jurdica, na medida em que ela deve
igualmente satisfazer aos prismas cognitivos e normativos
caractersticos dos modos de funcionamento do espao poltico.
A abordagem do socilogo alemo Niklas Luhmann, que
coloca em evidncia a existncia de cdigos peculiares a cada
subsistema social, esclarecedora desse ponto de vista, enquanto
mostra como a diferenciao funcional acrescida das sociedades
contemporneas pode suscitar a constituio, no interior de cada
subsistema social, de verdadeiras grades de interpretao, as
quais tm por funo simplificar a complexidade do mundo todo,
regrando o funcionamento interno do subsistema (Luhmann,
1982). Nesta acepo, o subsistema poltico creditado por
Luhmann de especificidades ligadas sua funo principal de
regulador dos outros sistemas sociais, funcionando aqui os
cdigos em torno de quaisquer oposies binrias essenciais
(progressista/conservador, governo/oposio, legal/ilegal...).
Pode-se, pois, emitir a hiptese, para a inscrio na agenda, que
toda problematizao deve poder ser (re-)codificada pelo
subsistema poltico, para poder dar lugar produo de uma
alternativa verdadeira.
Apesar de seus limites (Papadopoulos, 1995), esta
conceptualizao ilustra as especificidades e as variaes de
percepo e de compreenso do mundo que caracterizam os
diferentes espaos sociais. Cada ator e cada espao de interao
funcionam, de fato, segundo as lgicas cognitivas e normativas
que lhe so prprias, mas que so tambm mais ou menos fluidas
e mais ou menos permeveis s influncias exteriores. Se
quisermos apreender os fenmenos de modo dinmico,
associando lgicas horizontais e verticais, poder-se-ia dizer que
se trata assim, para cada espao de trocas (setorializado ou no),
de gerar uma relao global/setorial evolutiva, que toma, hoje,
especialmente a forma de uma gesto da adaptao norma de
mercado (Jobert, Muller, 1987; Muller, 1994a). A inscrio de
um problema na agenda poltica torna-se, ento, um jogo
complexo de lgicas cognitivas e normativas, associado s
modalidades de trocas entre os atores sociais, o qual visa, em
particular, a gerar essa relao global/setorial, integrando mais

68
ou menos perfeitamente os elementos de cdigo caractersticos
do campo poltico.
Por isso mesmo, a insero de um problema na agenda,
pelo fato de supor a integrao de uma dose mnima destes
cdigos polticos, suscetvel de modificar a substncia
mesma da problematizao formulada antes. Como nota Pierre
Favre, o campo poltico apresenta-se com efeito como um
transmutador de problemas, na medida em que ele tende a
mudar a substncia na operao mesma em que ele os toma sob
sua responsabilidade (Favre, 1992, p. 33). Esta transmutao,
que permite assim esclarecer a natureza destes cdigos, opera-
se o mais seguido por um efeito de generalizao dos casos
particulares, pela integrao dos valores ou das lgicas
diferentes, fundadas de modo especial sobre as exigncias da
competio poltica, mas da mesma forma sobre os efeitos de
concorrncia e de parasitismo que podem aparecer com a coluso
de outros problemas suscetveis de incluso na agenda. Esta
transformao, ou mais exatamente, esta traduo do
problema, quando de sua integrao na agenda poltica, pode
exercer-se em diferentes nveis da matriz cognitiva e normativa
anteriormente formulada. Um ator pblico pode assim
perfeitamente admitir a legitimidade dos valores que esto no
princpio da identificao do problema, sem [por isso] admitir ou
poder aceitar outros aspectos. As reformas recentes das polticas
de imigrao puderam entrar de acordo com um certo nmero de
princpios, com freqncia circunscritos a uma concepo
republicana dos imigrados, sem que fossem aceitas as
alternativas propostas por certos atores envolvidos, como, por
exemplo, a ambio de chegar a uma abertura total das fronteiras.
Esse problema de inteligibilidade explica,
igualmente, que seja, s vezes, impossvel ao campo
poltico considerar, num momento dado, um problema
como dependente de sua ao. O caso da AIDS apresenta,
a esse respeito, traos caractersticos de um problema
surgido, ao menos numa primeira fase, de maneira
inesperada e inadaptada s coaes institucionais e
normativas do aparelho poltico-administrativo (Favre,

69
1992; Setbon, 1993). As coaes cognitivas e
organizacionais, assim como a incapacidade de identificar
numa etapa inicial as caractersticas da doena, podem, com
efeito, explicar as modalidades de emergncia e de
inscrio relativamente tardia do problema na agenda. Logo
que os primeiros casos de AIDS apareceram, as estruturas
do ministrio da Sade, que tinham visto desaparecer os
servios especializados em matria de epidemiologia com a
extino das ltimas grandes epidemias, foram com efeito
incapazes de produzir as alternativas que, examinadas de
longe, parecem necessrias: controle da transfuso,
campanhas sistemticas de informao...

Janelas polticas

Para alm desta variedade de fatores institucionais e

cognitivos prprios do espao das policies, certos autores
puderam colocar em evidncia a importncia dos ciclos
propriamente polticos e principalmente dos ciclos eleitorais, nos
processos de inscrio na agenda. Estando a par dos problemas e
das polcies, que renem as trocas e operaes que concorrem na
definio das problematizaes e das alternativas, junta-se assim,
segundo Kingdon, uma corrente poltica (political stream),
definida como um conjunto de elementos que compreende
variaes do estado de esprito nacional, alternncias
parlamentares ou de administrao e campanhas de presso de
grupos de interesse, elementos estes que transformam mais ou
menos substancialmente a natureza ou os atores do jogo poltico
(Kingdon, 1984, p. 21).
Para Kingdon, essas trs correntes seguem, de ordinrio,
desenvolvimentos e dinmicas autnomas: Os problemas so
identificados e definidos segundo motivaes e critrios de
seleo prprios a essa corrente, existam ou no solues para os
problemas e sejam ou no esses problemas sensveis a
consideraes polticas. Os acontecimentos polticos evoluem,

70
quanto a eles, segundo seu prprio calendrio, em funo de
regras que lhe so prprias, estejam elas ligadas ou no a
problemas e a proposies (Kingdon, 1984, p. 210). Nesta
perspectiva, os problemas surgem de maneira relativamente
catica, dependendo dos acontecimentos e das mobilizaes
aleatrias dos atores, enquanto as alternativas so o fruto de um
jogo complexo que une, de maneira varivel, atores pblicos e
privados na busca de programas de ao pblica, que podem ser
(no necessariamente) solues. Do mesmo modo, a autonomia
crescente das dinmicas polticas (Gaxie, 1993) explica que a
competio eleitoral tenha suas prprias regras de funcionamento
e uma temporalidade especfica, sem conexo sistemtica com o
funcionamento de rotina da administrao ou as aes dos
resultados envolvidos.
A estes modos ordinrios de funcionamento do Estado
no concreto e de seu ambiente podem, entretanto, opor-se
condies extraordinrias (Keeler, 1993). Estas se produzem
de modo esquemtico, logo que essas trs correntes se renem
por ocasio da abertura de uma janela poltica, remetendo
especialmente esta ltima expresso, segundo Kingdon, a uma
mudana brusca na opinio pblica e/ou a uma alternncia
eleitoral. Qualquer que seja a causa, estas janelas se
caracterizam em todos os casos pela abertura de um perodo de
maior receptividade da parte dos atores polticos. Kingdon
observa a este respeito que a apario de uma tal janela
representa uma oportunidade para os atores mobilizados de
promover suas solues preferidas ou de fazer voltar a ateno
sobre os problemas particulares (Kingdon, 1984, p. 212). Por
isso mesmo, uma tal situao marcada pela reunio de trs
correntes que, segundo Kingdon, estruturam os processos de
colocao na agenda, facilitam a emergncia de
problematizaes especficas, assim como a produo ou a
retomada de alternativas particulares. Ela encurta ou ultrapassa,
por conseguinte, as dinmicas ligadas aos diferentes prismas
tradicionais pelos quais um problema suposto passar antes de
ser inscrito na agenda.
Num trabalho comparativo ulterior, concentrado desta
vez nos ciclos eleitorais, John Keeler pode propor o aumento de

71
algumas variveis suplementares, para precisar o contedo da
noo de janela, indexando especialmente a amplitude da
vitria eleitoral e a natureza de certos dados contextuais
margem de manobra (o tamanho da janela), que deve
logicamente ser til ao governo recm eleito ou reeleito (cf. uma
apresentao mais detalhada no captulo 6). Se as duas variveis
(mandato conferido ao governo e contexto de crise) se conjugam,
supe-se que a janela merea ser considerada, autorizando a
colocao na agenda de uma grande srie de problemas e de
alternativas. Ao inverso, uma cumplicidade fraca destas duas
dinmicas, ou a ausncia dos dois elementos, limitam as
possibilidades de acesso agenda como, depois, a capacidade de
ao dos governos. Qualificada por Keeler de janela muito
grande, a alternncia poltica de 1981, na Frana, apresenta o
exemplo de uma situao marcada de modo preciso pelo
aprofundamento da crise econmica e por uma dupla vitria
eleitoral (eleies presidenciais e legislativas) dos socialistas.
Durante algumas semanas, a agenda governamental encontrou-se
desde ento submergida pelas problematizaes e alternativas,
mais ou menos recentes e mais ou menos associadas, que
iniciaram uma srie de decises importantes.
O ciclo eleitoral no , entretanto, o nico determinante
possvel para a abertura da janela. Uma crise particularmente
grave, no conectada a um processo eleitoral, pode tambm
produzir de fato a abertura de uma janela de oportunidade. A
apario de um conflito militar produz assim efeitos
ambivalentes para os governantes no poder, da mesma forma que
para os grupos de interesse, conferindo com freqncia uma
margem de manobra considervel aos governantes, mas sobre um
nmero limitado de problemas. Pudemos notar, quando da guerra
do Golfo, fenmenos de suspenso de um certo nmero de
mobilizaes, no se prestando o contexto poltico ateno
sustentada dos atores poltico-administrativos para as questes
que no dependiam direto do conflito.
Resumindo sua abordagem da colocao na agenda,
Cobb e Elder propuseram o seguinte esquema ideal,
caracterstico da progresso de um problema at agenda
institucional.

72
 Caractersticas
Iniciador do problema

Amplificao
Problematizao meditica Aumento Filtros
inicial do pblico instituc.

Fator Mobilizao dos

desencadeador smbolos

Fonte: esquema adapatado de Cobb, Elder, 1972.

De maneira muito simplificada, a emergncia de um

problema e sua colocao eventual na agenda depende, assim, de
uma interao inicial entre um ou diversos atores tomados de um
fenmeno dado (cf. captulo seguinte sobre o papel dos atores),
s vezes por ocasio de um acontecimento desencadeador,
chegando esta dinmica a uma primeira problematizao. As
caractersticas cognitivas e normativas do problema assim posto,
da mesma forma como o modo como certos smbolos vo ser
utilizados pelos atores envolvidos, determinam, em seguida, as
condies de sua recepo junto aos pblicos mais ou menos
amplos. A configurao de atores que se estruturou ao redor de
uma narrao particular, intimamente ligada s fontes cognitivas
e normativas mobilizveis, chega assim cristalizao provisria
de um espao de trocas e de um espao dos possveis, que se
estreitam ainda e/ou se encontram redefinidos por ocasio da
passagem de um certo nmero de prismas institucionais,
marcados pela produo de alternativas. Ultrapassado este ltimo
obstculo, a problematizao e seus atores envolvidos, sem
dvida esgotados por este crculo infernal, acedem enfim ao
santurio tanto desejado, a agenda.
A anlise da emergncia e da inscrio na agenda tem
sido com freqncia criticada, a exemplo do conjunto da anlise
seqencial (Jones, 1970), por supor um modelo de exposio e de
explicao muito linear e determinista. Lembramos que as
seqncias isoladas so o mais seguido simples instrumentos
analticos, um esquema ideal-tpico de valor heurstico, junto ao

73
qual se pode e deve reaproximar, para adquirir um incio de
inteligibilidade e de explicao, os casos concretos estudados.
Por isso mesmo, pode-se compreender que existam exemplos
onde a produo de alternativas tenha podido preceder toda
forma de problematizao (assdio sexual nos Estados Unidos),
ou ainda, que o esquema ideal de Cobb e Elder possa dar lugar a
um encadeamento de seqncias mais complexo que a sntese
final de sua obra. No caso do problema da AIDS, por exemplo,
os prismas institucionais intervm muito mais cedo, coagindo a
colocao na agenda em razo da inadequao da
problematizao existente nas estruturas poltico-administrativas.
De um ponto de vista mais ambrangente, claro que os
limites intrnsecos de toda apresentao seqencial justificam
uma certa prudncia: a emergncia de um problema no assegura
necessariamente o tratamento efetivo do mesmo pelos atores
pblicos. Segundo Pierre Favre, por exemplo, a emergncia pode
revelar-se simplesmente artificial, situao na qual o campo
poltico reage no seu conjunto com fora, mas desaparecendo
logo toda referncia situao inicial (Favre, 1992, p. 12). Num
tal caso, se houve problematizao e produo de alternativas,
nenhuma deciso foi depois tomada. Mais ainda, no sempre
unvoca a relao entre deciso e emergncia, na medida em que
a produo de uma alternativa pode conduzir a uma deciso sem
urgncia. De maneira inversa, se a interveno do Estado
efetiva, o carter de urgncia pode s vezes condicionar o campo
dos possveis e determinar, ao menos parcialmente, a natureza da
deciso.

74
75
76
 ATORES E REDES DE POLTICAS
PBLICAS

A construo das polticas pblicas no um processo

abstrato. Ela , ao contrrio, indissocivel da ao dos indivduos
ou dos grupos envolvidos, de sua capacidade de produzir
discursos concorrentes, de seus modos de mobilizao. Ela
depende, tambm, da estrutura mais ou menos flutuante de suas
relaes e das estratgias elaboradas nos contextos de ao
definidos em especial pelas estruturas institucionais, no interior
das quais tomam lugar as polticas pblicas. Analisar a ao
pblica conduz, portanto, necessariamente a uma reflexo sobre
as caractersticas evolutivas do espao pblico e das dinmicas
da ao coletiva.

O papel dos atores na produo

das polticas pblicas

As primeiras anlises gerais dos processos de emergncia

das polticas pblicas foram muito influenciadas pelo estudo do
lugar dos grupos e/ou dos indivduos na formalizao de
reivindicaes submetidas ateno dos poderes pblicos.
(Schattschneider, 1960; Cobb, Elder, 1972). A obra de
Schattschneider em especial, The Semi-Sovereign People,
constituiu um ponto de partida que influenciou bastante as
pesquisas ulteriores insistindo sobre o papel que representaria um
nmero limitado de atores - essencialmente os principais grupos
de interesse - na formao, no desenvolvimento e na soluo
eventual dos conflitos sociais.
No interior desta perspectiva geral, a maior parte dos
trabalhos se inclinaram desde logo sobre as modalidades de
participao dos atores envolvidos na emergncia de um
problema e na estruturao dos modos de tratamento possveis
deste mesmo problema pelos atores poltico-administrativos.

77
Cobb e Elder, por exemplo, colocaram em evidncia dois
processos essenciais: (1) a escolha de um fenmeno preciso por
um ou diversos indivduo(s) e/ou grupo(s), que confere ao
problema uma primeira qualificao (problematizao inicial) e
uma primeira visibilidade; (2) um trabalho de mobilizao,
fundado sobre a estruturao dos atores envolvidos, sobre a
busca de alianas pelo(s) iniciador(es) junto de pblicos mais
amplos e sobre a vontade de suscitar uma reao do Estado,
todos fatores que transformam, pouco a pouco, a
problematizao inicial em um problema preciso, aceitvel e
justificvel de um tratamento pelos atores poltico-
administrativos.
As aes empreendidas de longa data pelo Abade Pierre
em favor dos sem teto constituem, deste ponto de vista, um
exemplo caracterstico de tais processos ideais. Na oportunidade,
por ocasio de um inverno em particular duro (acontecimento
desencadeador), um indivduo valeu-se desde 1954, de um
fenmeno preciso, a existncia de famlias alojadas em
verdadeiros casebres, para problematizar a questo sob o ngulo
do escndalo (Cf. o repertrio de escandalizao analisado por
Offerl, 1998). Organizando, pouco a pouco, sua reivindicao,
especialmente sob a forma de uma associao especializada
sobre este desafio preciso, Emas, o Abade Pierre buscou a partir
da alianas com atores polticos, com outras organizaes no
governamentais e pblicos ampliados, tendo esta estratgia
modificado, pouco a pouco, a definio do problema (aumento
das reivindicaes, generalizao do problema sob o ngulo de
um direito a moradia....), que pode permitir o ressurgimento
recorrente do problema na agenda poltica.
Segundo Cobb e Elder, h quatro conjuntos de fatores
suscetveis de determinar um acesso privilegiado dos grupos
envolvidos na agenda dos atores poltico-administrativos: (1) um
ator encarregado da deciso pode ser devedor a um grupo
particular ou identificar-se inteiramente como membro deste
grupo (um deputado exercendo antes uma atividade profissional
particular, por exemplo); (2) certos grupos tm fontes materiais,
simblicas, organizacionais... superiores quelas dos outros, o
que facilita a mobilizao dos apoios junto dos atores pblicos e

78
privados (Cf. o papel dos grandes construtores nos programas de
equipamento); (3) outros grupos so colocados numa posio
estratgica, que facilita a divulgao de seus problemas (caso dos
industriais ou dos agricultores por exemplo); (4) outros grupos
so socialmente valorizados nas representaes e crenas
dominantes, o que legitima suas reivindicaes junto a pblicos
vastos e variados (agricultores, mdicos...). Esse esquema geral,
fundado sobre o postulado de uma desigualdade de recursos entre
os indivduos e/ou os grupos, significa, por isso mesmo, que
possa a haver uma chance desigual de acesso de um problema
agenda, no somente em funo de suas propriedades intrnsecas
(conhecimento efetivo dos dados pertinentes, problema que
resulta de um espao dos possveis determinado pelos valores
dominantes....), mas da mesma forma em funo da natureza dos
iniciadores da problematizao e/ou dos pblicos mobilizados.

Os repertrios da ao e as fontes dos atores

possvel distinguir diversos elementos nas

caractersticas dos atores que so suscetveis de influenciar a
produo das polticas pblicas. Pode-se discernir dois tipos de
fatores essenciais: os recursos e os repertrios de ao dos atores
envolvidos.
Os recursos podem ser definidos como as caractersticas
que conferem aos atores uma capacidade de agir, ou mais exato,
que lhes garantem um poder, contanto que esta ltima noo seja
entendida como um tipo particular de relao (classicamente, a
capacidade de A coagir B a fazer uma ao que B no teria feito
sem a interveno de A). A natureza destes recursos varia de um
pas a outro, de uma poca a outra, at mesmo de uma esfera
social a outra, no podendo com efeito os recursos dos atores
aumentar seno nas relaes que os engajam e nos contextos nos
quais eles operam. No por menos que certos elementos se
encontram, por vezes, na qualificao dos recursos de um grupo
dado, em especial o grau e o modo de organizao do grupo, a
natureza de suas elites, o grau de institucionalizao do grupo no
interior do aparelho poltico-administrativo, a capacidade de
definir de maneira mais ou menos autnoma seu prprio

79
interesse, caracterstica esta dependente de uma variedade de
elementos histricos, situacionais, individuais, conjunturais...
prprios ao grupo de interesse.
Ao se pensar nos agricultores na Frana, pode
considerar-se como recursos caractersticos deste grupo uma
posio estratgica nas dinmicas de produo (os agricultores
chamam rivalidade sua funo de pais adotivos da
sociedade), uma valorizao social ligada fora das
comunidades rurais e marca durvel que elas deixaram tanto
nas instituies (Senado, Cmaras da agricultura...) como no
imaginrio coletivo (fantasma recorrente do viver na
campanha), uma organizao dos interesses sobre uma base
sindical relativamente homognea junto Federao nacional
dos sindicatos dos empreendedores agrcolas (FNSEA), o que
torna difcil toda penetrao de atores dissidentes no sistema de
representao institucionalizado...
Quaisquer que sejam, os recursos so ao mesmo tempo
mobilizados no interior e no exterior, podendo as duas
lgicas combinarem-se, cumularem-se ou oporem-se, com o
especial objetivo de fazer reconhecer e avalisar a existncia
continuada do grupo, sua boa apresentao (crescer em
generalidade, evitar a desclassificao da causa em puro
interesse) e sua boa representao por seus porta-vozes (Offerl,
1998, p.76). Com efeito, o grupo deve com freqncia dar prova
de sua legitimidade e de sua capacidade de representar
realmente os interesses de seus membros, em especial pela sua
capacidade de fazer emergir realmente os problemas na agenda
e de garantir a efetividade das decises tomadas quando da
implementao. Quanto mais um grupo assegurar assim a
divulgao regular, at continua, dos problemas percebidos como
importantes por seus membros, tanto mais sua legitimidade
resultar reforada. Ao contrrio, quando as organizaes
consagradas se mostrarem incapazes de assumir os problemas
dos grupos que eles representam na agenda, elas tero toda
chance de ser ameaadas por movimentos dissidentes mais ou
menos estruturados. O exemplo das coordenaes, agregaes
fluidas e efmeras de interesses (Hassenteufel, 1991), pode a esse
respeito ser percebido como o sinal de uma tenso aumentada

80
entre as lgicas internas/externas, tenso identificvel, em
particular, pela multiplicao dos grupos participantes nos
processos de colocao na agenda.
A mobilizao destes diferentes recursos, quaisquer que
seja o grupo considerado, alimentar o mais seguido as aes
coletivas encarregadas de constituir o grupo na sua relao aos
outros atores sociais, e especialmente na sua relao com o
Estado. Tais modos de ao puderam ser reunidos sob o termo
genrico de repertrios da ao, dito de outro modo, o conjunto
dos meios implementados para exercer um poder, em geral sob a
forma de uma influncia junto aos tomadores de decises
pblicas. Segundo Charles Tilly, trata-se, sem dvida, de uma
metfora, mais que de um conceito, mas o termo repertrio no
permite nem mesmo construir com prudncia (recusando toda
forma de postulado relativo regularidade ou ao carter
necessrio e durvel de um repertrio dado...) um modelo ou a
experincia acumulada de atores que se entrecruza com as
estratgias de autoridades, tornando um conjunto de meios
limitados de ao mais prtico, mais atrativo e mais freqente
que muitos outros meios que poderiam, em princpio, servir aos
mesmos interesses (Tilly, 1984, p. 99). Um dos exemplos mais
estudados destes repertrios dominantes da ao coletiva est nas
diferentes formas de manifestao, nesses desfiles coletivos,
pacficos e organizados, que conferem a um (dos) grupo(s) e/ou
um (dos) problema(s), uma realidade e uma visibilidade que
alimentam a interpelao dos poderes pblicos (Favre, 1990;
Fillieule, 1997).
Esta mobilizao dos recursos e repertrios da ao tem,
com freqncia, por objetivo, aumentar o pblico interessado
num problema e/ou numa reivindicao precisa. Com efeito,
Cobb e Elder puderam distinguir diversos tipos de pblicos
possveis, alm dos participantes diretos nas dinmicas de
elevao dos problemas e na implementao, pblicos entre
os quais os participantes vo poder mobilizar seus apoios. Esta
distino, fundada sobre o grau de interesse e/ou de participao
ativa dos pblicos nesses diferentes processos de ao coletiva,
permite desenvolver quatro categorias principais: (1) os grupos
de identificao, capazes de associar seus prprios interesses, de

81
maneira estvel e durvel, aos atores os mais diretamente
envolvidos; (2) os grupos de ateno, cuja participao est mais
diretamente indexada ao problema preciso, antes de ser o fruto de
uma empatia durvel como no caso precedente; (3) o pblico
atento, capaz de se mobilizar em intervalos regulares em funo
de um interesse sustentado por diferentes problemas sociais; (4)
o pblico geral, o mais difcil de mobilizar, porque menos
informado e menos interessado nos problemas sociais.
Esta tipologia levanta certos esquemas possveis daquilo
que os mesmos autores chamam de expanso do problema, ligada
ao aumento do pblico mobilizado. Reunir o mximo de apoios
possveis, dito de outro modo, fazer nmero, no somente
junto dos atores mais diretamente envolvidos, mas tambm junto
a categorias mais amplas da populao, permite assim conferir
uma visibilidade e uma fora aumentadas ao problema em
questo, se comparada aos outros fenmenos sociais, suscetveis
de chamar a ateno e/ou a interveno dos atores pblicos. No
caso dos problemas do livro, interessante constatar por
exemplo, que a mobilizao empreendida pela franja mediana da
profisso, prxima da imagem ideal do livro e de seus atores
legtimos (editores literrios e pequenos livreiros tradicionais
no essencial) buscou inicialmente mobilizar os participantes
potenciais voltando-se para os editores, os livreiros e os
escritores. Uma vez que a estruturao do movimento se tornou
efetiva pela criao de uma associao a favor do preo nico do
livro e do engajamento progressivo dos sindicatos profissionais,
esses mesmos atores buscaram, ento, apoios junto aos pblicos
potenciais (leitores, partidos polticos...), para apoiar suas
reivindicaes junto dos atores poltico-administrativos.
Todavia, alm da promoo de um problema dado, certos
trabalhos se ligaram, da mesma forma, anlise da influncia de
certos veto grupos (Suleiman, 1987; Pierson, 1993; Hassenteufel,
1997). Antes de colocar um problema na agenda, certos atores
podem ao contrrio fixar-se na rejeio de toda forma de
emergncia de uma problematizao dada, em especial quando
esta ltima suscetvel de modificar sua situao. O estudo de
Ezra Suleiman sobre os escrives pblicos na Frana mostra o
quanto esse grupo, por razes histricas precisas que

82
desembocaram numa estrutura particular e numa
institucionalizao especfica, capaz de evitar toda emergncia
de problematizaes potencialmente ameaadoras para seus
interesses. Formulando a propsito de tais atores a expresso
inibidores da emergncia, Pierre Favre mostra o quanto certos
grupos (mdicos especializados sobre a doena e associaes
homossexuais) puderam tender, num perodo inicial, a se
apropriar do problema da AIDS, sendo assim impedida toda
forma de generalizao e de emergncia verdadeiras (Favre,
1992).

Grupos de interesse e matrizes cognitivas

Para alm destes diferentes elementos, a abordagem

cognitiva das polticas pblicas pode colocar em evidncia os
vnculos estreitos existentes entre as configuraes de atores e as
matrizes paradigmticas concorrentes que gravitam ao redor de
um problema dado. Pode-se considerar, com efeito, que a fase de
colocao na agenda forma a etapa inicial, que no , alis,
necessariamente coroada de sucesso, de uma problematizao
suscetvel de resultar na formao de um paradigma de poltica
pblica. nesta fase de constituio do problema, que determina,
ao mesmo tempo, em parte, a configurao dos atores, dito de
outro modo, seus recursos, seus modos de estruturao e de ao,
assim como a natureza de suas relaes, que se formam e/ou se
operacionalizam, com efeito, os valores, as representaes e as
crenas que fundam uma matriz paradigmtica particular. Alm
disso, esta complexidade entre lgicas cognitivas e agregao
dos interesses da mesma forma visvel na fase de
implementao de uma poltica pblica, cuja cristalizao de um
paradigma parece dependente das confrontaes e alianas que
caracterizam o sistema de ao pblica quando colocada em
prtica uma dada deciso (Surel, 1997b).
Uma conceptualizao destes mecanismos de
complexidade entre matriz cognitiva e sistema de ao foi
proposta por Michel Callon numa sociologia da traduo
inspirada de uma anlise scio-epistemolgica (Callon, 1986;
Callon, Latour, 1991), que distingue quatro fases essenciais no

83
interior destes processos aleatrios de cristalizao conjunta das
configuraes de atores e de paradigmas dominantes. A primeira
etapa qualificada de problematizao, no sentido que se
forma um sistema de alianas, ns dizemos de associaes,
entre entidades, das quais ela define tanto a identidade como os
problemas que se interpem entre elas e o que elas querem
(Callon, 1986, p. 176). A construo do problema elaborada por
um ator particular d com efeito, segundo ele, uma identidade
aos outros participantes, circunscrevendo ao mesmo tempo um
espao cognitivo e normativo determinado. A vontade de
estabilizar esta dupla configurao chega, ento,
implementao de dispositivos de estimulao (segunda fase),
pelos quais o(s) ator(es) na origem de uma problematizao dada
busca(m) alianas, que na hiptese em que elas so aceitas (os
atores se situam em relao identidade e aos valores
circunscritos pela problematizao original), abrem uma terceira
fase dita de recrutamento. Quando este conjunto de relaes e
de representaes, se encontra estabilizado, o processo global de
traduo conclui-se pela mobilizao dos atores e da matriz
paradigmtica assim fixada, comeando o paradigma a estruturar
e a legitimar efetivamente as relaes e as aes dos atores
envolvidos. O conjunto das dinmicas que concorreram para a
emergncia progressiva da AIDS como problema pblico pode,
desde ento, ser lido pelo vis deste modelo explicativo, como a
dupla ecloso, iniciada por atores precisos (mdicos, associaes
homossexuais...), por configuraes sociais e normativas
particulares.
Resta, entretanto, que uma das crticas oposta ao modelo
proposto por Callon se apia na ateno centrada num paradigma
dominante em formao, que diminui a amplido dos conflitos e
das lutas que precedem cristalizao aleatria e efmera de uma
matriz particular, conflitos que so tambm orientados para a
busca do poder no sentido weberiano. Para evitar este
obstculo , desde logo, tambm desejvel identificar,
especialmente pela anlise das narrativas produzidas sobre um
fenmeno dado, quais so as matrizes cognitivas e normativas
concorrentes, sustentadas pelos atores, que visam impor uma
problematizao particular. Tomando-se o caso da interrupo

84
voluntria da gravidez (Padioleau, 1982), poder-se- assim
constatar a que ponto os discursos feitos pelos diferentes atores
sobre este desafio particular resultam de matrizes paradigmticas
opostas. Neste caso, as explicaes causais propostas so
fortemente determinadas, da parte de uns, pela defesa da
liberdade de escolha, essencialmente em referncia a uma
imagem da mulher fundada sobre princpios igualitrios,
adaptados a um processo social de libertao, enquanto que, da
parte de outros atores, que recusam a liberdade de escolha em
nome da preservao da vida, poder-se- encontrar uma imagem
oposta da mulher, que se poderia qualificar de tradicional.
A interdependncia entre configurao de atores e
matrizes paradigmticas pode, igualmente, explicar como grupos,
dispondo de poucos recursos, tenham dificuldade de sustentar
suas reivindicaes no interior do aparelho poltico-
administrativo. Na sua anlise das polticas da leitura pblica na
Frana, Marine de Lassalle pode assim descrever as aes das
bibliotecrias como resultantes de uma forma de impotncia,
ligada aos recursos limitados das bibliotecrias como grupo de
interesse, assim como incapacidade de articularem suas
reivindicaes (construdas por referncia noo de servio
pblico) com a extenso progressiva das normas de mercado,
includo a no interior do aparelho poltico-administrativo (de
Lassalle, 1996). Por isso mesmo, quanto mais um grupo capaz
de alimentar a adeso a um paradigma do qual ele o portador,
ou o produtor, tanto mais ele ser capaz de introduzir seus
problemas na esfera pblica. Simetricamente, sua tarefa ser
tanto mais facilitada quanto mais sua prpria viso de mundo
estiver prxima e/ou consiguir transformar os valores e as
crenas mais amplamente aceitas.

O papel especfico da mdia

Neste quadro geral, uma categoria de atores, a mdia,

representa um papel particular, que apenas comea a ser
verdadeiramente apreendido na anlise das polticas pblicas
(Iyengar, 1991; Baumgartner, Jones, 1993). A natureza de sua
participao na emergncia de um problema na agenda pode ser

85
apreciada em diferentes nveis. Poder-se- inicialmente
considerar que a mdia faz um trabalho de seleo dos assuntos
pertinentes a seus olhos, isto , aceitveis em funo de suas
prprias lgicas. Esta dinmica talvez facilite o acesso de um
problema na agenda poltica, acelerando a difuso de uma
problematizao particular. Alis, a maior parte dos atores
individuais ou coletivos compreenderam muito bem que o acesso
mdia pode tornar-se o prembulo necessrio para a emergncia
de um problema na agenda.
Em decorrncia disso, a maior parte das causas que
aparecem tem tanto mais chances de obter uma certa audincia e
ateno dos atores poltico-administrativos, quanto mais elas se
apoiam sobre indivduos miditicos, tais como o Abade Pierre,
o comandante Cousteau ou ainda Irm Emanuela. Neste quadro,
a mdia age, portanto, como amplificadora e difusora dos
conflitos, das reivindicaes, das representaes... produzidas ao
redor de um problema dado. Inversamente, a mdia pode
permanecer fechada a toda divulgao de um problema preciso, e
agir, ento, como verdadeira inibidora da emergncia,
conduzindo o trabalho de seleo das informaes pertinentes
rejeio dos fatos menos espetaculares, dos menos carregados de
representaes conformes aos valores dominantes...
Esta inibio pode tambm se mover numa traio de
um problema preciso, em razo dos fenmenos de parasitismo
dos conflitos sociais produzidos pelas lgicas prprias mdia.
Esse parasitismo pode tomar, por exemplo, a forma de uma
imposio de assuntos, de uma simplificao de discursos, de
uma confuso de dados pertinentes... Os problemas so
construdos pelo prisma da mdia, tanto que eles aproveitam de
uma midiatizao como agente de amplificao de sua audincia.
A midiatizao progressiva da AIDS o exemplo de um caso
particularmente emblemtico das ambigidades que esconde esse
prisma da mdia. Para esse problema preciso, a produo de
informao tem sido no incio precoce, especialmente a iniciativa
dos mdicos especializados, preocupados em chamar a ateno
sobre as dificuldades de seu prprio trabalho e sobre as
caractersticas da doena. O tratamento da AIDS pela imprensa
tem sido, assim, relativamente estendido, facilitado em particular

86
pelo carter sensacional, at escandaloso, que o assunto podia
revelar (descrio dos grupos de risco, revelao das
personalidades atingidas...). Mas, antes de ser o vetor neutro das
informaes produzidas pelos mdicos, s vezes contraditrias,
verdade, no comeo do fenmeno, as mdias tm, s vezes,
alimentado uma confuso no conhecimento da doena. Assim,
mesmo depois que um dos especialistas tivesse esclarecido,
quando de uma emisso televisionada, desde 1985, quais eram os
modos exclusivos de transmisso da doena (sangue, esperma,
gravidez...), diversos jornais continuaram a interrogar-se sobre a
existncia eventual de outros caminhos de transmisso (Mercier,
in Favre, 1992).
A instrumentalizao, ou a simples passagem pela mdia,
ficam entretanto sempre ambivalentes, pois no se trata mais de
um prisma neutro, nem de uma caixa de ressonncia, nem de um
precursor, nem de um espao cnico. A mdia contribui para
expandir e complexificar os processos de construo social da
realidade, e torna por isso mesmo ainda mais aleatria toda
constituio eventual de uma matriz paradigmtica. Poder-se-
igualmente observar que, no estado atual da pesquisa sobre o
papel da mdia, a ateno dirige-se mais para os modos de
produo da informao, a partir de anlises de contedo dos
suportes escritos ou audiovisuais, negligenciando todo
questionamento verdadeiro sobre as condies e as modalidades
de recepo e de uso dessas informaes (Gerstl, 1992).

Redes de ao pblica e governana

Alm destes diferentes fatores, os processos que

determinam a ao do Estado so igualmente dependentes das
estruturas de intermediao institucionalizadas, que vo filtrar
por sua vez problematizaes e alternativas. Um tal ngulo de
anlise estabelece um vinculo entre a anlise das polticas
pblicas e a sociologia das elites, orientada em direo
compreenso dos modos de funcionamento do Estado a partir de
uma anlise morfolgica de seus membros. Uma das obras
pioneiras sobre esse ponto, The Power Elite de C. W. Mills, pde

87
assim emitir a hiptese de uma influncia maior do complexo
militar-industrial americano no domnio dos assuntos legtimos
ao longo dos anos de 1950, controle esse sobre a agenda que
determina por isso mesmo tanto a natureza como as modalidades
da deciso (Mills, 1956). Todavia, os debates principais que
estruturaram a maior parte das pesquisas posteriores foram de
preferncia orientados pela controvrsia j evocada entre
pluralismo e neo-corporativismo, que implica especialmente as
vises diferenciadas dos processos de inscrio na agenda e de
implementao das polticas pblicas.
As crticas emitidas a seguir contra o paradigma
neocorporativista, em parte ligadas crise dos regimes poltico-
insititucionais que pareciam caracterizar o modelo (ustria
especialmente, Hassenteufel, 1991), terminaram na constituio
de uma corrente de pesquisa mais recente, ao redor da noo de
redes de poltica pblica (Le Gals, Thatcher, 1995). Se a noo
de rede clssica na sociologia, no domnio da anlise da ao
pblica ela tomou mais e mais importncia ao longo dos anos
oitenta, at representar um dos domnios mais dinmicos da
disciplina. Hoje, ela se integra numa reflexo mais ampla sobre a
noo de governana.

As policy networks

A irrupo deste modo de conceptualizao resulta, em

parte, do fato que os instrumentos tradicionais pareciam dar
menos e menos conta de um certo nmero de transformaes,
que afetaram recentemente as relaes Estado/sociedade.
Segundo Kenis e Schneider, diversos elementos conjugados tm
agido neste sentido, especialmente o aumento do nmero e da
importncia das coletividades organizadas, a intensificao da
setorializao e da diferenciao das polticas e das
administraes, a interveno de um nmero sempre maior de
atores polticos no processo das polticas pblicas (overcrowded
policy making, Richardson, Jordan, 1979), a extenso da empresa
e a amplido do campo das polticas pblicas, a decentralizao
e/ou a fragmentao do Estado, o enfraquecimento das fronteiras
entre o pblico e o privado, a multiplicao de formas de

88
governo privado que participam nas polticas pblicas ou
assumem funes de ordem pblica, a transnacionalizao
da poltica nacional e, enfim, a interdependncia e a
complexidade crescentes das questes polticas e sociais, que
pem de maneira crucial a questo do acesso informao e da
produo de competncia (Kenis, Schneider, in Marin, Mayntz,
1991).
Segundo eles, a noo de rede constitui desde ento uma
resposta (mesmo parcial) a essas questes, porque ela prope um
esquema de interpretao das relaes Estado-sociedade que
coloca o acento sobre o carter horizontal e no hierrquico
destas relaes, o carter relativamente informal das trocas entre
os atores da rede, a ausncia de fechamento que autoriza a
multiplicao das trocas perifricas e a combinao de recursos
tcnicos (ligados competncia dos atores) e de recursos
polticos (ligados posio dos atores no sistema poltico).
A noo de rede, que Rhodes e Marsh definem como
um grupo ou um complexo de organizaes, ligadas umas s
outras por dependncias em termos de recursos, e que se
distingue dos outros grupos e complexos por diferenas na
estrutura desta dependncia (Rhodes, Marsch, in Le Gals,
Thatcher, 1995, p. 43), sugere, assim, uma imagem das relaes
entre os grupos sociais e o Estado que toma suas distncias em
relao s duas grandes abordagens evocadas precedentemente.
Contrria viso estatista, a noo de policy network conduz a
relativizar a fronteira Estado-sociedade civil; ela coloca o acento
sobre a diversidade dos atores que participam na construo da
ao pblica e sobre o carter relativamente fluido dos grupos
assim constitudos. Simetricamente, em relao abordagem
pluralista, a noo de rede introduz uma certa estabilidade nas
relaes e oferece diferentes instrumentos analticos para
compreender como so construdos esses espaos de encontro
entre atores pblicos e privados.
Na realidade (isto ao mesmo tempo seu interesse e sua
principal dificuldade), a noo de rede leva a configuraes
muito diferentes que compreendem a totalidade das formas de
articulao entre os grupos sociais e o Estado. Assim, Rhodes e

89
Marsh (in Le Gals, Thatcher, 1995, p. 44) distinguem cinco
tipos de redes, do mais aberto ao mais fechado:
- a rede temtica (issue network) (cf. igualmente Heclo,
1978) reagrupa atores em torno de um problema ou de uma
reivindicao, como a defesa de um projeto de lei relativo ao
meio ambiente. Os participantes da rede podem ser numerosos,
sua identidade varivel (membros podem se retirar, outros
entrar na rede) e a interdependncia entre os participantes
limitada ao tema em questo;
- a rede de produtores organizada ao redor de um
interesse econmico particular que leva a relaes de
interdependncia relativamente limitadas;
- a rede intergovernamental designa o reagrupamento,
sobre o plano horizontal, de autoridades locais ou territoriais;
- a rede profissional (ou setorial) refere-se existncia de
profissionais organizados no plano vertical e fortemente unidos
ao redor de uma competncia especfica que valoriza o corte em
relao s outras redes;
- a comunidade de polticas pblicas (policy community),
enfim, designa uma configurao estvel, no interior da qual os
membros selecionados e interdependentes, ao mesmo tempo no
plano horizontal e no plano vertical, partilham um nmero
importante de recursos comuns e contribuem para a produo de
um output comum.
Os limites de uma tal tipologia aparecem logo: sua
extenso tal, que ela acaba considerando como rede no
importa que forma de organizao humana ligada, de perto ou de
longe, deciso poltica e, por isso, seu carter discriminante
corre o risco de se enfraquecer consideravelmente. Alm do
mais, como o sublinham Rhodes e Marsh, a passagem de uma
categoria outra no evidente. por isso que se pode seguir
esses dois autores, quando eles propem focalizar a anlise nas
duas extremidades da tipologia, isto , considerar que as redes se
situaro em algum lugar entre a comunidade de poltica
pblica e a rede temtica, o que junta ento de novo a oposio
cannica entre pluralismo e neo-corporativismo (Hassenteufel, in
Le Gals, Thatcher, 1995).

90
 Apesar de seus limites, a noo de rede apresenta um
interesse heurstico tanto do ponto de vista da reflexo geral
sobre o Estado, como para a prtica da prpria pesquisa. Sobre o
plano geral, esta noo de rede permite, inicialmente, colocar a
nfase sobre a diluio das fronteiras entre Estado e sociedade
civil. Ela mostra, no prolongamento da abordagem institucional,
que a ao pblica no se desenvolve num meio social todo
fluido, sendo que as estruturas das configuraes de atores no se
sobrepem mais necessariamente s organizaes pblicas (os
ministrios) ou privadas (as empresas, os sindicatos) que balizam
o campo. No plano da prtica da pesquisa, isso significa tambm
que uma das primeiras tarefas da anlise de uma poltica pblica
ser de identificar os contornos da ou das redes que constituem o
campo estudado, de situar os atores (e prioritariamente os que
participam nas diversas redes), de analisar os princpios de
constituio dos agrupamentos e das lgicas de recorte do setor.
A este respeito, a utilizao eficaz do conceito de rede
repousa sobre a considerao de diferentes fatores suplementares,
relacionados em especial multiposio [multipositionnalit] dos
atores. Um ator dado, por exemplo um alto funcionrio, um
responsvel de empresa ou um responsvel sindical, poder
participar com efeito em diversas redes diferentes, operando, s
vezes, como um rbitro ou um intermedirio (cf. a noo de
policy broker em Sabatier). Na confluncia das lgicas de
interesse e das lgicas cognitivas que caracterizam um
subsistema dado, esses atores so, por isso mesmo, capazes de
transgredir as fronteiras admitidas entre os diferentes campos
e/ou os diferentes grupos envolvidos, de traduzir assim as
reivindicaes dos atores em alternativa confivel de poltica
pblica e de controlar, enfim, a aplicao efetiva. Esses atores,
verdadeiros empreendedores de polticas pblicas, podem ter
surgido tanto da sociedade civil (cf. o caso do professor
Montanier para a AIDS) quanto do aparelho poltico-
administrativo (cf. o exemplo de Jack Lang para as polticas
culturais).
Mas esta interconexo entre redes diferentes pode ser
substituda por uma situao em que, no interior de uma mesma
rede, coexistem diversas lgicas, mais ou menos concorrentes,

91
que podem ser ativadas alternadamente. O sistema Airbus,
agrupa atores diferentes: os Estados, ou antes os diferentes
servios e ministrios que participam na gesto de programas, os
industriais construtores dos subconjuntos, e o grupo de interesse
econmico Airbus Industrie que encarregado da coordenao
do sistema e da comercializao dos avies. O conjunto forma
uma configurao estvel de atores que tornam possvel
universos de sentidos diferentes (que so animados por lgicas
de ao heterogneas), mas que tm em comum a gesto de um
desafio partilhado. Contudo, surpreendente constatar que essa
rede (ou esta comunidade) muda de aspecto, conforme a entrada
que se escolhe para analisar o funcionamento: comunidade de
poltica pblica responsvel da poltica aeronutica civil, rede de
produtores partilhando uma joint venture ou empresa comercial
intervindo no mercado concorrente. Conforme o ngulo sob o
qual se observa essa rede/comunidade, o lugar respectivo dos
atores e as lgicas de funcionamento que os animam se
modificam por conseguinte sensivelmente, e a imagem desta
forma social polimorfa varia com elas.
Enfim, como j se viu no caso da abordagem neo-
institucionalista, as redes de ao pblica produzem sentido. Esta
idia se encontra explicitamente no conceito - vizinho daquele de
rede - de comunidade epistmica que Peter Haas define como
uma rede de profissionais dispondo de uma competncia
reconhecida no domnio particular (...). Os membros da
comunidade partilham: 1) de uma mesma crena num conjunto
de normas e de princpios que permitem definir uma base
racional de valores (...), 2) das mesmas crenas causais que
decorrem de sua observao das prticas (...), 3) das mesmas
noes de validade, (...) para medir o peso e a validade de um
conhecimento no seu domnio de competncia (...) (Haas, 1992,
p. 3). Como o mostra Jeremy Richardson (Richardson, in Le
Gals, Thatcher, 1995), esta abordagem une especialmente as de
Kingdon e de Sabatier, para colocar em destaque as dimenses
cognitivas e normativas de ao nas redes de polticas pblicas.

O conceito de governana

92
 Na literatura recente a evoluo das formas da ao
pblica, das quais o desenvolvimento das redes constitui a
manifestao mais visvel, tende com freqncia a ser resumida
em torno do conceito de governana. O termo relativamente
antigo e, em ingls, ele permaneceu por longo tempo sinnimo
de governo, termo que, na literatura inglesa, utilizado de
preferncia ao conceito de Estado, para designar o conjunto dos
rgos da ao pblica. Depois que os economistas das
instituies o recolocaram em moda, designando, especialmente,
por esse termo, as diferentes formas de interveno das firmas no
seu espao scio-econmico, diversos autores utilizaram o
conceito de governana para interpretar as mudanas que se
percebe hoje, de maneira mais ou menos confusa, nas formas da
ao pblica (Mayntz, 1993; Jessop, 1995).
Patrick Le Gals resume assim essas interrogaes,
insistindo sobre o efeito de obscurecimento provocado pelas
transformaes das formas de interao entre atores das polticas
pblicas. Para ele, com efeito, reencontra-se na governana as
idias de conduta, de pilotagem, de direo, mas sem o primado
atribudo ao Estado soberano. Colocar a questo da governana
sugere compreender a articulao dos diferentes tipos de
regulao sobre um territrio, ao mesmo tempo em termos de
integrao poltica e social e em termos de capacidade de ao
(...). Colocar esta questo implica reexaminar as inter-relaes
entre sociedade civil, Estado, mercado e as recomposies entre
essas diferentes esferas cujas fronteiras se obscurecem.
Nesta perspectiva mais global, e seguindo os trabalhos de
Renate Mayntz, Jean Leca parte da constatao segundo a qual o
exerccio das funes governamentais mais e mais difcil,
porque a tarefa que consiste em agregar as demandas sociais
contraditrias no contexto de uma sociedade pluralista tornou-se
quase insupervel. A traduo desta dificuldade toma, ento, a
forma de um dilema entre a representatividade dos dirigentes e a
eficcia das polticas pblicas: tudo se passa como se a
capacidade de ao do governo entrasse em contradio com a
necessidade de prestar conta aos eleitores cujas demandas so
sempre mais numerosas, contraditrias e dificilmente legveis
(Leca, 1996).

93
 A temtica da governana, que Patrick Le Gals define
como um processo de coordenao de atores, de grupos sociais,
de instituies para atingir os fins prprios discutidos e definidos
coletivamente nos meios fragmentados, incertos (Le Gals,
1998), designa, portanto, um triplo problema que afeta hoje a
ao pblica:
1. A densidade tcnica e a complexidade da ao pblica
crescem: as escolhas pblicas necessitam levar em conta dados
que salientam universos cientficos, tcnicos, econmicos,
sociais ou polticos mais e mais heterogneos. A integrao pelos
atores polticos destes diferentes universos de sentido cada vez
mais problemtica.
2. O meio scio-organizacional da ao pblica cada
vez mais mvel, fluido, incerto: cada deciso coloca, frente a
frente, atores de diversos estatutos cuja integrao mistura a
fronteira pblico/privado. Alm do mais, num contexto em que
se v combinarem-se elementos de descentralizao e fatores de
concentrao das decises, toda poltica pblica toma a forma de
uma multi-level governance [governana multinvel] (Hooghe,
1996), que enfraquece a capacidade de agir de um ator tomado
isoladamente.
3. A articulao entre os processos que salientam a
poltica eleitoral, isto , os modos de seleo das elites
polticas, as formas do debate pblico, as condies da
competio para os postos de poder e a representao dos
cidados, de uma parte, e os processos que salientam a poltica
dos problemas - formulao dos problemas pblicos e de suas
solues, representao dos grupos de interesse, processos de
implementao da ao pblica - de outra parte (sobre esta
distino, cf. Leca, 1996, p. 345), cada vez mais problemtica.
Constata-se, em particular, que a relao sempre mais frouxa
entre as exigncias da competio eleitoral e as necessidades da
implementao das polticas pblicas.
Nestas condies, a governana aparece como um modo
de governo (esse ltimo termo sendo entendido no sentido
amplo), no qual a implementao da coerncia da ao pblica
(construo dos problemas pblicos, das solues consideradas e
das formas de sua implementao) no passa mais pela ao de

94
uma elite poltico-administrativa, relativamente homognea e
centralizada (que tende a perder, de fato, seu relativo monoplio
na construo das matrizes cognitivas e normativas das polticas
pblicas), mas pela implementao de formas de coordenao
multinveis e multiatores cujo resultado, sempre incerto, depende
da capacidade dos atores pblicos e privados em definir um
espao de sentido comum, em mobilizar competncias de origens
diversas e em implementar formas de responsabilizao e de
legitimao das decises, ao mesmo tempo no universo da
poltica eleitoral e no universo da poltica de problemas.
Considerando esta definio, ningum se surpreender que a
Unio europia aparea como um dos lugares privilegiados onde
se desenvolvem essas novas formas de ao pblica (Marks,
Scharpf, Streeck, Schmitter, 1996).

A Unio europia: um novo

contexto da ao pblica

Se a influncia da construo europia sobre as polticas

pblicas nacionais tinha permanecido grande parte subterrnea
at estes ltimos anos, suas conseqncias aparecem, de hoje em
diante, mais e mais claramente, medida que elas modificam de
modo profundo o comportamento dos atores das polticas
pblicas. Eles tomam conscincia, com efeito, que nenhum
domnio da poltica pblica pode na verdade ficar isolado em
relao ao processo europeu que constitui, de hoje em diante,
uma passagem obrigatria na estratgia dos funcionrios, atores
polticos ou representantes de grupos de interesse, e que contribui
deste ponto de vista para sobredeterminar as dinmicas
tradicionais de mobilizao em torno das polticas pblicas
(Muller, 1992).
Isso significa que se assiste emergncia progressiva de
um feixe de normas de ao comuns e de formas de ao pblica
cuja produo escapa aos atores nacionais e que, portanto, vo
orientar de maneira decisiva as percepes e as condutas dos
atores das polticas pblicas, em especial nas fases de mudana.

95
A referncia crescente a um espao europeu de polticas pblicas
constitui, portanto, um desafio permanente para os sistemas
polticos nacionais que se vem confrontados com a necessidade
de se adaptar a um ambiente normativo e estratgico que eles no
dominam seno em parte. Esta modificao intervm
particularmente em dois nveis: v-se emergir novos lugares de
produo de matrizes cognitivas de referncia; constata-se uma
evoluo das relaes entre a esfera poltica e a esfera das
polticas pblicas.
At o presente, os atores nacionais das polticas pblicas
(polticos, funcionrios, grupos de interesse...) possuam
globalmente o domnio da formulao dos problemas, e
sobretudo de sua codificao: era no nvel nacional que cada pas
definia quais eram os problemas a tratar, e sob qual forma esse
tratamento iria ter lugar. Hoje evidente que, em nmero de
domnios sempre maior, esse processo de definio dos
problemas, objeto de uma interveno pblica, transferido e/ou
completado em nvel europeu. no contexto da governana
europia que vo ser formulados os termos e as condies da
ao pblica, assim como as mobilizaes dos beneficirios
envolvidos (Wallace, 1996; Richardson, 1996).
Assim, no que se refere ao sistema do preo nico do
livro, instaurado pela lei de 10 de agosto de 1981, pode-se notar
que as dificuldades da implementao tem suscitado uma re-
emergncia do problema na agenda comunitria ao longo do anos
1980, implicando o risco de desequilibrar o sistema de atores e o
paradigma da exceo do livro. Sendo os regimes de preo
diferentes de um pas a outro, certos atores se haviam
aproveitado de lacunas do texto para contornar as disposies,
tendo a FNAC especialmente lanado em 1984 uma operao
batizada Preos europeus. Aproveitando-se do fato de que a lei
Lang no tinha previsto integrar as importaes no seu
mecanismo, para comprar livros na Frana antes de export-los
para a Blgica e de reimport-los, a FNAC tinha podido fixar,
por este meio, preos inferiores ao desconto autorizado de -5%
sobre o preo definido pelos editores. Um tal exemplo mostra,
assim, que a dimenso europia aparecia como um novo recurso

96
para os atores envolvidos, alargando o quadro como o contedo
dos repertrios da ao coletiva.
Mas estas novas possibilidades abertas pelo espao
comunitrio implicam tambm o alargamento e a superposio
de configuraes institucionais distintas. Sempre a respeito desse
mesmo exemplo da legislao sobre os preos do livro, certos
atores como os Centros Leclerc, descontentes com uma
regulamentao que interditava fazer do livro um produto de
demanda, recorreram Corte de justia das Comunidades
europias, alegando no respeito livre concorrncia no nvel
comunitrio, uma vez que o sistema do preo nico institua
coaes suplementares para os distribuidores franceses. A
sobrevida da lei se deu ento no interior das instituies
europias, incitando especialmente Lang a multiplicar as aes
de lobbyng junto aos governos estrangeiros.
Esta extenso da agenda comunitria e dos sistemas de
ao pblica no significa, contudo que exista um consenso sobre
o tratamento dos problemas. Isso que no verdadeiro em nvel
nacional, menos ainda em nvel comunitrio. Simplesmente, a
Europa parece ser de hoje em diante, mais e mais, o lugar do
debate, isto , o lugar onde so formuladas e onde se afrontam as
diferentes qualificaes dos problemas e onde definido o
conjunto das solues sobre as quais os diferentes atores vo
entrar em conflito ou em negociao. A Europa, de forma cada
vez mais clara, fixa assim os quadros intelectuais e normativos,
que determinam as grandes orientaes das polticas pblicas
(Jobert, 1994; Muller, 1994b) e modificam, pouco a pouco, um
certo nmero de polticas setoriais: polticas da concorrncia
(Dumez, Jeunematre, 1995), polticas industriais (Cohen, 1992),
pesquisa (Jourdain, 1995), polticas de desenvolvimento local
(Smith, 1996).
A questo que se coloca , ento, saber se esta situao
provisria, ou se vamos assistir a uma transformao progressiva
das regras do jogo nacional por imitao do mtodo
comunitrio. Sem que, no momento, se possa falar de uma
verdadeira colocao em causa das formas de representao
corporativas nacionais, parece que o desenvolvimento de formas
de representaes comunitrias mais competitivas e mais abertas

97
tende pouco a pouco a mudar as regras do jogo do dilogo entre
o Estado e os grupos, [jogo este] implicado nas negociaes
nacionais. Pode-se especialmente perguntar se, em nvel
nacional, no se multiplicam as situaes onde os modos de
deciso tradicionais, fundados sobre a interface estabilizada entre
uma administrao e representantes setoriais bem definidos,
cedem o lugar a formas de troca mais complexas, mais vagas,
mais competitivas, portanto mais instveis, qualificadas como
patchwork por Adrienne Hritier (Hritier, 1997).
Para alm das aleatoriedades conjunturais, ver-se-ia
assim em definitivo implementar-se um novo contexto de ao
pblica, onde se definiriam as normas fundamentais em torno das
quais nossas sociedades vo pensar sua relao com o mundo. Se
esta hiptese fosse verificada, ela significaria que o sistema de
deciso/representao tal qual funciona no quadro das
instituies europias no faz seno exprimir, de maneira mais
clara em razo da especificidade da Europa como processo
poltico, as transformaes das formas de representao nas
sociedades complexas e em particular a tendncia separao
entre a esfera das polticas pblicas (isto da produo de
competncia legtima) e a esfera da representao poltica (isto ,
da constituio de um vnculo social de pertena entre o
indivduo e a sociedade).
Nestas circunstncias, provvel que as condies de
interveno dos grupos de interesse nos sistemas de deciso
pblica vo modificar-se. Pode-se pensar, em particular, que os
modos de representao de tipo corporativista (fundados sobre
uma interface estabilizada num espao setorial entre uma
administrao e um grupo que dispe de um monoplio de
representao) correm o risco de ser mais e mais colocados em
causa, o que introduzir, como se v em Bruxelas, ao mesmo
tempo mais leveza, mais abertura, mas tambm mais incerteza e
mais opacidade nos sistemas de representao dos interesses e,
portanto, nas modalidades da mudana de poltica (Muller, 1996;
Muller, Rouault, 1997).

98
 RACIONALIDADE E IRRACIONALIDADE
DA AO PBLICA

O momento da deciso sempre fascinou os analistas da

ao pblica. Quando se analisa um processo de deciso, no se
pode deixar de ter o sentimento de que se penetra no corao da
atividade poltica, de que se vai colocar em evidncia os
mecanismos mais fundamentais da ao do Estado. De fato,
certos estudos mais conhecidos no campo da anlise das polticas
pblicas, especialmente a obra de Allison sobre a crise dos
msseis de Cuba, intitulado significativamente Essence of
Decision (Allison, 1972), buscam penetrar nos mistrios da
deciso. Esta fascinao dos pesquisadores explica-se,
essencialmente, pelo fato de que o momento de deciso introduz
sempre, de um modo ou de outro, uma descontinuidade
simultaneamente no tempo e no espao: ruptura temporal, porque
a deciso aparece muitas vezes como o momento em que o
sistema de ao pblica balana de uma lgica a outra, como
uma tipo de linha de diviso das guas que define um antes e
um depois; descontinuidade no espao, porque esta ruptura
temporal acompanhada sempre de uma reorganizao do
sistema da ao pblica: certos atores ganham, outros
perdem, outros ainda deixam a cena ou, ao contrrio, nela
irrompem. Nesta perspectiva, a ambio do pesquisador de
reconstituir as lgicas em ao no processo de deciso de modo a
identificar as variveis que permitem explicar por que e como
tm sido efetuados tais ou quais escolhas pblicas.

Deciso Inencontrvel

Contrariamente viso racional, que supe a existncia

de um tomador de deciso individual que tenha as informaes
necessrias e seja capaz de identificar as alternativas disponveis

99
num instante t, na realidade no existem nem o momento nem
os quadros ideais da deciso. No possvel situar com preciso
de fato as fases e as dinmicas, pelas quais o sistema oscila.
Assim, impossvel determinar, por exemplo, em qual
momento o programa Airbus foi lanado. As primeiras
decises foram tomadas a partir de 1967, mas somente em
1971 o grupo de interesse econmico Airbus Industrie foi
oficialmente criado. preciso ainda colocar-se de acordo sobre o
que se entende por lanamento do programa. O que tinha sido
decidido, entre 1967 e 1971, foi a colocao no mercado de um
avio franco-alemo de 250 lugares, que se chamou Airbus,
porque se tratava do primeiro correio de mdio porte, grande
carregador. Entretanto, os atores envolvidos de forma mais ou
menos direta no tinham jamais decidido criar, na poca,
aquilo que iria tornar-se o segundo construtor mundial de avies
civis, dispondo de uma gama que cobria o conjunto de
necessidades das companhias areas: esta deciso no existe
seno a posteriori, quando as condies de desenvolvimento do
programa conduziram ao sucesso que hoje se conhece. Se
verdade que no fim dos anos 1970, dez anos depois de seu
comeo, a idia, segundo a qual a Airbus Industrie teria tido
vocao para tornar-se um construtor de avies generalista, era
fortemente contestada por certos atores da indstria aeronutica
europia (Muller, 1989).
Poder-se-ia, assim, multiplicar os exemplos: John
Kennedy decidiu comear a guerra do Vietn? Quando a
guerra da Algria comeou? Os negociadores que, por ocasio da
negociao da reviso dos acordos do GATT, resolveram incluir
as questes agrcolas na negociao tinham uma idia da
importncia da deciso? Tais exemplos ilustram, sucessivamente,
o fato de que, se os atores tm, em certos casos, o sentimento de
fazer histria, em geral eles no tm, na realidade, conscincia
(ou s parcialmente) das lgicas causais que vo desencadear-se
a partir de suas decises, porque o sentido destas ltimas no
aparece seno mais tarde.
Estes diferentes elementos necessitam, por isso mesmo,
levar em conta duas dimenses conexas essenciais para a anlise

100
desta fase particular da ao pblica, quais sejam, a
indeterminao fundamental da deciso e seu carter dinmico.

A indeterminao da deciso

Mesmo se as lgicas que operam na deciso no

apaream seno a posteriori, no preciso analisar o processo
decisrio como um processo teleolgico, cujo fim estaria contido
nas premissas. Ao contrrio, a deciso um processo cujo
resultado no inevitvel e nem sempre intencional. Quando o
processo de deciso est em andamento, abre-se uma fase de
indeterminao quanto ao resultado final. Alis, trata-se ali, do
ponto de vista da postura de pesquisa, de uma diferena essencial
entre o analista das polticas pblicas e o historiador; este se
recusa, em geral, a examinar seqncias histricas que no foram
produzidas.
Se o futuro no escrito no momento da deciso, isso
significa tambm que o processo que se analisa no seno
muito parcialmente intencional. Em outros termos, os atores da
deciso no desejam necessariamente o resultado que eles
produzem atravs de sua ao. Ao contrrio, como se mostrar
mais adiante, sua viso do problema e das solues buscadas
muito parcial e fragmentria, e s excepcionalmente o resultado
corresponder a suas expectativas, sabendo-se que estas tambm
esto sujeitas a reconstrues a posteriori em funo do
resultado efetivamente perceptvel do processo decisrio.

A deciso como processo

Esta indeterminao fundamental explica igualmente que

no se deve considerar a deciso como um ato isolado. Ao
contrrio, todos os exemplos evocados mostram que a deciso
toma a forma de um fluxo contnuo de decises e de arranjos
pontuais, tomados em diferentes nveis do sistema de ao, que
preciso analisar como um conjunto de processos decisrios. O
tipo de questionamento se transforma assim: no se trata mais,
com efeito, de partir busca de uma deciso fundadora, nem de
se interrogar, de maneira ilusria, sobre a questo de saber quem

101
tomou a deciso e por que, mas de se perguntar como a anlise
das lgicas em operao nos mltiplos fluxos decisrios permite
reconstruir, depois do fato, o encadeamento que conduz ao
resultado observado.
Nessas condies, compreende-se que, se certas grades
seqenciais isolam a deciso como uma fase identificvel, outras,
como aquela de Jones, desagregam a fase decisria numa srie de
etapas distintas que destacam a dificuldade de perceber o
momento da deciso. Assim, para Jones, a etapa de
desenvolvimento do programa, que a mais prxima da acepo
tradicionalmente ligada noo de deciso, decompe-se em
duas grandes fases: a formulao e a legitimao (Jones, 1970).
A formulao designa, inicialmente, a atividade de
escolha das respostas dadas a uma questo poltica. Por exemplo,
num contexto de crise dos sistemas de aposentadoria, poder-se-
descrever o processo pelo qual as autoridades governamentais
vo tentar dar uma resposta ao problema. De forma concreta, este
esforo poder ser traduzido por numerosas atividades
diferenciadas: estudos econmicos, relatrios de comisses ad
hoc, encontros informais, mesas redondas com os parceiros
sociais, contatos confidenciais... Todas as atividades devem
permitir aos tomadores de deciso sopesar as diferentes solues
desejadas e avaliar-lhes os efeitos polticos, tcnicos ou
financeiros.
Um dos aspectos mais importantes deste trabalho de
anlise e de formulao das opes concerne articulao entre
dimenso das politics e a dimenso das policies. Com efeito, uma
poltica pblica pode parecer plausvel, at desejvel, sob um
plano tcnico e completamente irrealizvel do ponto de vista da
poltica eleitoral. Uma das dimenses do trabalho de formulao
, portanto, precisamente, fazer face a esta situao de super-
escolha que caracteriza a deciso poltica, isto , a necessidade
de integrar variveis heterogneas como as presses tcnicas, os
dados polticos, os aspectos diplomticos ou militares etc.
Esta fase de seleo das opes gera, por isso mesmo,
muito seguido, uma extrema tenso junto aos tomadores de
deciso, sobretudo, evidentemente, se os desafios so percebidos
como vitais, como o caso em perodo de crise, at de conflito

102
armado. Pode-se lembrar, aqui, a extraordinria tenso que
acompanhou as decises tomadas pelo general de Gaulle, no
momento e na seqncia do movimento de maio de 1968. Ocorre
o mesmo para o que concerne ao perodo 1982-83 e deciso
tomada de no sair do SME. evidente, as fases de deciso no
so todas to dramticas. Mas elas no correspondem jamais
imagem polida e linear, freqentemente oferecida pelos atores
(quando eles querem mostrar a racionalidade de sua ao) ou
certos analistas (na perspectiva seqencial pura). Como o
escrevem cruamente Yves Mny e Jean-Claude Thoenig, as
autoridades pblicas se agitam muito, mas elas nem sempre
sabem, no comeo, por que elas correm, qual o problema que
est em questo. Freqentemente, no fim de sua correria elas,
finalmente, se do conta de que esto de fato correndo (Mny,
Thoenig, 1989, p. 201).
A fase de legitimao recobre, de sua parte, os
mecanismos que vo tornar aceitveis as escolhas operadas pelo
governo. Com maior freqncia ela est intimamente ligada ao
processo decisrio, a tal ponto que muitas vezes difcil, na
realidade, distingui-la da fase de formulao. A legitimidade de
uma deciso governamental chega, assim, por exemplo, sua
conformidade ao Estado de direito (ao menos para os Estados
que integram esta necessidade), o que significa que ela deve ter
sido tomada respeitando os procedimentos constitucionais e que
ela no deve transgredir a ordem jurdica existente. Mas o carter
legtimo de uma deciso remete, tambm, sua percepo pelos
interessados, deciso esta que deve ser percebida como aceitvel,
seno justa. H mltiplos exemplos de decises que no sofreram
nenhuma contestao no plano jurdico, mas que acabaram
postas em questo, porque sua legitimidade era insuficiente na
opinio. Assim, a lei votada em 1984, que visava reforma das
escolas privadas, era perfeitamente legtima de um ponto de vista
institucional (respeito ao procedimento legislativo por um
governo democraticamente eleito), mas se viu confrontada com
uma viva reao de uma parte da opinio.

103
 Os constrangimentos da deciso

As caractersticas intrnsecas da deciso contradizem, por

isso mesmo, a imagem que os tomadores de deciso gostam de
dar deles mesmos, mostrando o peso dos mltiplos
constrangimentos que pesam sobre a escolha e afetam a
racionalidade suposta da ao pblica. Trs tipos de
constrangimentos essenciais se exercem sobre o tomador de
deciso de maneira mais ou menos cumulativa: as regras de
organizao, as estratgias de poder e as rotinas burocrticas
(Mny, Thoenig, 1989, p. 214, e s.; Sfez, 1992).

O peso das regras

Se o respeito dos procedimentos, especialmente

constitucionais, representa uma fonte importante de legitimao,
esses mesmos procedimentos constituem igualmente um freio
importante autonomia dos tomadores de deciso. Com efeito,
contrariamente ao que crem com muita freqncia os dirigentes
polticos apenas eleitos, as decises que eles tm que tomar no
se desenvolvem num espao virgem, mas so, ao contrrio,
estreitamente balizadas por um conjunto coercitivo de regras
formais e informais. As primeiras concernem aos procedimentos
que organizam as relaes entre o legislativo e o executivo:
organizao e datas de sesses parlamentares, regulamentao da
iniciativa em matria legislativa... No caso francs, a adoo da
constituio de 1958, reforando o lugar do executivo, provocou,
por exemplo, uma verdadeira reconfigurao dos circuitos de
deciso em proveito do Presidente da Repblica e do Primeiro
ministro (Quermonne, Chagnollaud, 1996). O papel dos grupos
de presso, centrados no Parlamento, ficou bem diminudo, em
proveito de novas formas de contato com os servios dos
ministrios, situao radicalmente diferente daquela que
prevalece nos Estados Unidos, onde o Congresso um ator
indispensvel da deciso.
Alis, nos sistemas federais, a questo da repartio das
competncias entre o nvel federal e o nvel dos Estados

104
federados exerce uma coero muito forte sobre a ao dos
tomadores de deciso, sendo que esse tipo de problema comea a
ser encontrado no interior da Unio europia. O que se chama, s
vezes, de querelas de procedimento no deve portanto ser
considerado como uma dimenso menor da ao pblica, pois
elas podem ter uma influncia decisiva sobre o timing de uma
reforma ou de uma poltica, levando com freqncia os atores
polticos a ultrapassarem o tempo que eles se deram para
implementar uma poltica e, por isso, a perder uma parte dos
benefcios polticos que esperavam.
Mas o mundo dos procedimentos no concerne somente
s regras formais de exerccio do poder. Ele diz respeito,
tambm, ao conjunto dos modos operatrios da deciso:
funcionamento dos gabinetes, organizao do trabalho entre os
diferentes ministrios competentes sobre um mesmo dossi. Os
tomadores de deciso vem-se assim confrontados com
numerosos obstculos: uma falta de coordenao entre os
servios fragilizar o controle poltico das autoridades
legitimamente eleitas; inversamente, um excesso de controle (de
modo especial da parte dos gabinetes) arriscar paralisar o
processo de deciso, produzindo decises fracas no plano
tcnico. Sobretudo, esta questo dos procedimentos diz respeito
tanto realidade do trabalho governamental (circulao das
informaes, repartio das competncias...) quanto imagem
que a opinio reter. Ora, nesta funo de dar sentido s
polticas, esse problema de percepo crucial: todo governo
busca dar de si mesmo a imagem de uma mquina bem
lubrificada, funcionando sem dificuldade e respondendo s
expectativas dos cidados. Infelizmente, raros so os governos
que, num momento ou no outro, no so confrontados com estas
mancadas que vm lembrar a extraordinria complexidade da
funo poltica. Ora as prprias vitimas so elas mesmas os
responsveis polticos que vem sua cota de popularidade se
afundar. Ora as conseqncias so dramticas para os cidados,
como no caso do sangue contaminado.
Mas, em todos os casos, compreende-se, com freqncia
cada vez maior, que os governos buscaro mostrar seu mtodo,
suposto conciliar eficcia e vontade poltica ao servio dos

105
cidados. Na realidade, preciso, sobretudo, esclarecer que os
procedimentos de deciso constituem, queira-se ou no, um
mecanismo de pr-enquadramento da deciso, que tende a limitar
fortemente a autonomia do tomador de deciso e a reforar os
riscos de corte entre os crculos de deciso e o eleitorado.

A deciso como desafio de poder

Todo o processo de deciso constitui um desafio em

torno do qual vo afrontar-se atores que desenvolvem estratgias
de poder mais ou menos antagnicas. A deciso, deste ponto
de vista, no se assemelha em nada ao resultado da reflexo
solitria de um indivduo, mas a um verdadeiro campo de foras
compreendendo atores que obedecem a lgicas diferentes: atores
emergidos do campo poltico no sentido estrito (partidos, at
correntes e fraes internas aos partidos, eleitos locais...), atores
administrativos (gabinetes, direes, escritrios, nveis
territoriais), grupos sados da sociedade civil (empresas, grupos
de presso, sindicatos ou movimentos desorganizados), campo
de foras que delimita o espao da poltica burocrtica
(Allison, 1972).
As dinmicas internas deste espao particular de ao
pblica tm diferentes efeitos sobre a deciso. O primeiro, dentre
eles, o de constituir a deciso um desafio coletivo, tomando o
processo de escolha a forma de um afrontamento, mais ou
menos vivo, entre os atores que vo desenvolver lgicas de ao
concorrentes. Por isso, as diferentes opes consideradas vo, de
certo modo, ser marcadas pelas estratgias dos diferentes
protagonistas da deciso. A escolha finalmente retida no ser
mais, no limite, definida por suas caractersticas tcnicas, mas
pelo fato de que ela era defendida por tal ministrio, tal servio
ou tal grupo de interesse, correspondendo a deciso final de uma
certa maneira vitria deste ator. No caso da crise dos msseis
de Cuba, Allison pode assim mostrar o afrontamento dos
diferentes protagonistas da deciso (especialmente o US Navy e
o US Air Force) no processo que devia desembocar, por fim, na
escolha do bloco naval.

106
 Poder-se-ia assim multiplicar os exemplos: uma deciso
de implantao de um equipamento nuclear ir colocar face a
face os representantes do produtor de eletricidade, as autoridades
polticas locais e nacionais, as administraes encarregadas da
segurana nuclear, os servios encarregados do desenvolvimento
econmico e, seguramente, os grupos de presso antinucleares.
Cada um destes grupos vai construir uma lgica argumentativa,
visando orientar a deciso num sentido ou no outro. Mas
evidente que um tal debate no um debate tcnico no sentido
estrito, mesmo se argumentos tcnicos so trocados
permanentemente pelos diferentes protagonistas (Lascoumes,
1994), o que obriga o analista a identificar os diferentes
participantes no jogo do poder, a fim de colocar em evidncia as
lgicas de ao das quais so elaboradores.
Por isso mesmo, a deciso tender com freqncia a
parecer um compromisso trabalhoso, obtido depois de uma longa
negociao, mesmo sobre assuntos aparentemente tcnicos.
Assim, a deciso de vender armamentos a um pas como Taiwan,
por exemplo, ser o resultado de um compromisso difcil entre
diferentes administraes: o ministrio das Relaes estrangeiras
(preocupado em manter boas relaes com a China) e o
ministrio da Defesa (desejoso de sustentar a indstria de
armamento). Da mesma forma, no caso da crise dos msseis de
Cuba, o processo de deciso pde ser apresentado como uma
forma de compromisso entre os protagonistas da deciso.
A partir desta constatao, so considerados dois grandes
exemplos tericos, que correspondem a duas modalidades de
organizao da negociao: a deciso autoritria e a deciso
negociada. O primeiro modelo caracterstico do sistema
francs: para tentar libertar-se das presses que fazem pesar
sobre ela os diferentes grupos interessados na deciso, a
autoridade governamental tenta impor as modalidades como
sendo o contedo da deciso. Depois de ter feito preparar, de
modo secreto, se possvel, as decises desejveis, estas ltimas
sero, por exemplo, apresentadas ao conjunto dos atores
envolvidos como sendo para pegar ou largar. Neste caso, o fim
dos tomadores de deciso , mais uma vez, livrar-se dos efeitos
julgados perversos da poltica burocrtica e retomar a pureza

107
da deciso no negociada. O modelo inverso, ao contrrio,
remete idia da mesa redonda ou do frum, no interior do
qual o conjunto dos atores interessados (seja em razo de sua
competncia, seja porque a deciso toca seus interesses) so
convidados a dar sua opinio, sendo a deciso final apresentada
como uma sntese do conjunto das posies (Gaudin, 1996).
Esses dois modelos no existem, entretanto, seno em
teoria, remetendo a dois tipos ideais de deciso. Na realidade,
toda deciso tem, com efeito, sua parte de negociao, de
manipulao e de tomada de posio autoritria. Raros so os
casos de deciso autoritria, que no terminam in fine numa
negociao, sendo que o inesperado da primeira fase leva com
muita freqncia os atores a mudar suas percepes dos desafios.
Inversamente, numerosos so os processos negociados que, na
falta de acordo, acabam, por fim, numa deciso autoritria (a
menos que eles no terminem numa ausncia de deciso).
certo, em todo caso, que os jogos do poder conduzem sempre a
um resultado diferente daquele previsto, no comeo, por aqueles
que iniciaram o processo de deciso. O carter de
indecidibilidade [indcidabilit] do processo poltico, cujo
resultado nunca est contido nas premissas, precisa uma vez
mais reconstituir o encadeamento das lgicas entrecruzadas para
compreender as transformaes de um processo de deciso que
no tem mais nada de linear.

O prisma burocrtico

Entre os atores da deciso, as diferentes burocracias,

encarregadas de preparar e depois de implementar a deciso,
desempenham, alm disso, um papel particular, que pde
especialmente alimentar as anlises crticas da escola do Public
Choice (Buchanan, Tullock, 1962). Em ligao com a
emergncia progressiva do problema na agenda, cada
administrao vai construir com efeito uma representao do
problema que lhe especfica, em funo de sua histria, de seu
lugar na diviso do trabalho poltico-administrativo, de sua
competncia especfica, das rivalidades tradicionais mantidas
com outros servios... De um modo ou de outro, os diferentes

108
servios que participam na deciso tendero a integrar a defesa
de seus prprios interesses (enquanto segmento burocrtico)
viso que eles vo ser levados a construir do problema em
debate. Por isso mesmo, as administraes tm tendncia a
esquecer as finalidades externas da ao pblica (os fins
proclamados em benefcio da coletividade: vencer o desemprego,
encorajar a indstria nacional, proteger o meio ambiente, ganhar
a guerra...) em proveito de finalidades internas, ligadas aos
interesses prprios da burocracia (multiplicar os inspetores do
trabalho, aumentar o peso do ministrio da Indstria em relao
ao ministrio das Finanas, reforar o lugar das direes
regionais do Meio Ambiente, dar um lugar proeminente a tal
arma na resoluo do conflito...) De uma certa maneira, os
jogos burocrticos vo operar assim como um prisma que vai
contribuir para pr-codificar a deciso.
At uma data recente, o Exrcito francs tinha assim
conseguido participar na dissuaso nuclear pela implementao
de um mssil ttico, o Pluton, que devia ser substitudo por um
mssil mais competitivo, o Hades. O desmoronamento do bloco
comunista, que conduziu a uma reviso completa da conduta da
batalha aeroterrestre no teatro centro-Europeu, entretanto
conduziu a um questionamento do desenvolvimento deste mssil,
excluindo de fato o Exrcito do jogo da deciso nuclear. Um
pouco mais tarde, a Fora erea viu-se igualmente privada de
uma parte da componente ar da fora de dissuaso depois do
desmantelamento dos msseis estratgicos do planalto de Albion.
Somente a Marinha nacional pde preservar sua frota de
submarinos nucleares lanadores de msseis. Um tal
redesdobramento das foras nucleares no se faz sem debates no
interior das foras armadas, sendo que as decises finais tomadas
procedem tanto de uma anlise neutra do novo dado
estratgico, como do afrontamento entre as trs foras armadas,
para preservar ao mximo sua participao no que percebido
como o corao do aparelho de defesa.
A anlise do processo de deciso passa por uma dupla
tentativa de pesquisa. preciso proceder inicialmente a uma
cartografia dos diferentes fruns e arenas no interior dos quais se
desenvolvem os jogos de poder ligados a esse processo. Mas

109
necessrio tambm proceder a um tipo de desconstruo das
estratgias dos diferentes participantes no jogo da deciso, de
modo a identificar, para cada ator, as diferentes lgicas em ao
que permitem compreender as posies adotadas, as estratgias
argumentativas, as diferentes alianas etc. esta tentativa que
ilustrada, na Frana, pelos trabalhos clssicos de Jamous (1969),
Catherine Grmion (1979), Padioleau (1981) ou Thoenig (1987).
Uma tal desconstruo leva ento, inevitavelmente, a colocar o
problema da racionalidade da ao pblica.

Uma racionalidade improvvel

A anlise crtica da racionalidade da deciso ,

provavelmente, uma das contribuies mais importantes da
anlise das polticas pblicas para a compreenso da ao do
Estado, situando-se esta, em qualquer parte, entre o modelo da
racionalidade absoluta e a incoerncia que ela parece, s vezes,
demonstrar. So os trabalhos criados por Herbert Simon que
abriram o caminho crtica dos modelos clssicos da deciso,
colocando em questo, de maneira decisiva, as hipteses sobre as
quais repousava o modelo da deciso racional (Simon, 1957;
March, Simon, 1964; Cyert, March, 1976; March, 1991), abrindo
assim outros campos e perspectivas de pesquisa.

O modelo da deciso racional

A racionalidade do tomador de deciso repousa

classicamente sobre diversas hipteses conjuntas (Cf. Mny,
Thoenig, 1989, p. 205 e s.; Parsons, 1995, p. 271 e s.):
a) possvel isolar um s ator responsvel pela deciso,
o tomador de deciso;
b) Este ator capaz de definir, clara e duravelmente, as
preferncias explicitas e hierarquizadas, que definem os objetivos
de ao desejveis;
c) Ele capaz de rejeitar o conjunto do espectro das
solues possveis, de avaliar as conseqncias em termos de
ganho e de perdas;

110
 d) Enfim, ele est em condies de escolher s uma
soluo, a partir de um conjunto de critrios objetivos e
hierarquizados, que repousam, em definitivo, sobre um critrio
de escolha nico e legtimo (reconhecido como justo). Alis, o
tomador de deciso no modifica sua grade de avaliao ao longo
do processo de deciso.
O enunciado destas hipteses leva, evidentemente, a pr
em dvida sua validade e, por isso, no to difcil colocar em
evidncia as aporias s quais conduz o modelo da racionalidade
absoluta.
Como temos visto diversas vezes, a idia de um tomador
de deciso nico , antes de tudo, um mito facilmente
falsificvel. Mesmo se os responsveis polticos possam tentar
fazer funcionar (eu decidi que...), a anlise concreta dos
processos de deciso mostra, com efeito, que esses processos
funcionam de maneira sistmica, sendo que uma pluralidade de
tomadores de deciso interagem permanentemente para um
resultado geralmente diferente daquele esperado.
Todos os estudos mostram que as preferncias dos atores
no so jamais completamente explcitas, no sabendo os atores
das polticas pblicas precisamente o que eles querem ou, mais
exatamente, desejando, com muita freqncia, alcanar diversas
coisas ao mesmo tempo. Um ator poltico desejar, assim, por
exemplo, fazer ao mesmo tempo a poltica que ele cr justa e
aquela que lhe dar mais chances de ser reeleito. Alm do mais,
as preferncias dos atores no so estveis, evoluindo ao longo
de todo o processo de elaborao e de implementao da poltica.
Tudo se passa, ento, como se os atores descobrissem, ao
menos em parte, o sentido de sua ao, durante esta mesma ao.
Sabe-se, por exemplo, que o problema da excluso mudou de
sentido, na medida da implementao de instrumentos de ao
pblica em favor dos grupos percebidos como desfavorecidos.
Centrados no comeo sobre pblicos em dificuldade devido a
limitaes pessoais, esses instrumentos foram em seguida
maciamente reorientados no sentido de uma luta contra o
desemprego e suas conseqncias, em particular o desemprego
de longa durao e o desemprego dos jovens.

111
 Enfim, nenhum ator poltico est em condies de
rejeitar o conjunto do campo de informao, por razes que se
apiam, ao mesmo tempo, nas suas capacidades cognitivas e na
estrutura do sistema de informao. Os atores das polticas
pblicas se confrontam, de fato, com um fluxo contnuo de
informaes de toda ordem que reenvia a universos de sentido
muito diferentes. Assim, pde-se ver, em dezembro de 1997 e
janeiro de 1998, o Primeiro ministro e seus colaboradores, todos
ocupados em preparar o dossi das 35 horas, bruscamente
confrontados com um fluxo de informaes contraditrias:
ocupaes de servios pblicos pelo desemprego, reaes
caticas da maioria plural, um choque de mdio prazo (a luta
contra o desemprego) e de curto prazo (uma crise a gerir)... Os
problemas encontrados pelo governo nessa ocasio so
sintomticos de uma dificuldade de selecionar as boas
informaes no bom momento. Mais impressionante ainda a
extraordinria paralisia que parece tomar conta da presidncia da
Repblica francesa no momento da queda do muro de Berlim.
Neste caso, v-se claro que as matrizes cognitivas que permitiam
selecionar e decodificar o fluxo de informaes no mais
funcionavam, num contexto marcado pelo desaparecimento do
clima de guerra fria. Esta abundncia pode, ento, facilmente (e o
paradoxo somente aparente) transformar-se em raridade:
sepultados sob um grande nmero de informaes, os atores no
sabem quais so as boas informaes, aquelas que permitem dar
sentido situao com a qual se defrontam.
V-se bem, nestas condies, que a informao, ou antes
a capacidade de obter as boas informaes, est ligada ao
tempo: quanto mais rpida a deciso, tanto mais difcil ser
testar o sistema de informao de que se dispe. ento que
arriscam aparecer os fenmenos clssicos de dissonncia
cognitiva (Festinger, 1957), em que os tomadores de deciso
(como todo ser humano) tendem a no ver seno as
informaes que correspondem a sua prpria viso do mundo e
que vm, portanto, confortar suas certezas. O que verdadeiro
para os indivduos, tambm para as organizaes: os diferentes
servios que participam na deciso contribuem para filtrar e at
para construir a informao em benefcio do tomador de deciso

112
poltica, o qual dever, necessariamente, trabalhar a partir de
vises parciais, truncadas, at contraditrias, do problema que se
lhe apresenta.

As crticas do modelo da racionalidade absoluta

Compreende-se, nestas condies, que a realidade dos

processos de deciso esteja muito distanciada do modelo de
deciso racional. Como o mostra Simon, os tomadores de deciso
no afastam de fato seno um nmero restrito de hipteses,
analisando-as [as restantes] de maneira seqencial: eles so
incapazes de implementar a racionalidade sinptica que
consistiria em avaliar, ao mesmo tempo, os diferentes exemplos.
Ao contrrio, eles param no primeiro caso que satisfaz, o que
quer dizer que eles no vo buscar a soluo tima (como
definir um optimum, se as preferncias so imprecisas, os
critrios contestados e as informaes contraditrias?) mas uma
soluo satisfatria. Por isso mesmo, os tomadores de deciso
vo seguidamente se fixar sobre uma soluo piv (Mny,
Thoenig, 1989, p. 311) e construir sua estratgia ao redor desta
posio.
Compreende-se, assim, por que os trabalhos de Simon
puderam dar um golpe definitivo concepo tradicional da
racionalidade absoluta, introduzindo o conceito de racionalidade
limitada: eles no pretendem que os tomadores de deciso sejam
irracionais (eles no fazem no importa o qu), mas a
racionalidade de sua ao no seno parcial, fragmentria,
limitada (todavia esta teoria da racionalidade limitada no coloca
em questo as abordagens fundadas sobre a hiptese da escolha
racional, que podem adaptar-se uma concepo flexvel de
racionalidade).
De uma certa maneira, o sucesso do modelo da
racionalidade limitada colocou em seguida os analistas da
deciso num embarao (Urfalino, 1996). Do momento em que
no mais possvel explicar a deciso a partir de estratgias
relativamente simples de descrever, em funo de quais variveis
poder-se- dar conta dos processos de tomada de deciso?
necessrio considerar que a sociologia da deciso destruiu seu

113
objeto, diluindo-o numa tomada de conscincia da
complexidade dos processos em ao?
Este , por vezes, o sentimento que se pode ter, quando
se examinam os modelos que se propem ultrapassar a
abordagem fundada sobre a escolha racional. o caso no que
concerne aos trabalhos de Lindblom (Lindblom, 1959, 1979) a
respeito da noo de incrementalismo disjuntivo. Esta
abordagem (descrita mais em detalhe no captulo seguinte) toma
a contrapartida do processo ideal, tal qual ele transparece, por
exemplo, na abordagem seqencial. A idia base considera,
inicialmente, o processo de deciso uma forma de negociao e
de arranjo mtuo entre os atores. Isso significa que o
compromisso est no corao mesmo do processo, contrrio
idia segundo a qual as decises seriam para pegar ou largar. A
noo de incrementalismo busca, assim, descrever um processo
passo a passo, no qual o tomador de deciso, longe de buscar
apressar as coisas, numa sorte de lgica de ruptura, vai tentar
modificar, progressivamente e de maneira contnua, o sistema
sobre o qual quer intervir. Uma tal abordagem termina num
modelo de ao sensivelmente diferente, no qual o tomador de
deciso, longe de afirmar objetivos fixados uma vez por todas,
aceitar modificar seus objetivos em funo das resistncias que
ele encontra. Ele no hesitar, portanto, em fazer concesses, em
multiplicar as alianas, ao preo de revisar suas ambies, de
jogar com o tempo, o que supe ser paciente. Seguidamente,
privilegiar-se-o os procedimentos em detrimento dos objetivos,
da mesma forma que as solues no sero buscadas seno em
funo dos meios disponveis.
Em relao s concepes fundadas sobre a deciso
racional, esta abordagem se aplica bem a um ambiente de tipo
pluralista, no qual o acesso aos circuitos da deciso
(relativamente) aberto e pouco hierarquizado. A este respeito, ele
corresponde melhor situao americana, ou da Unio
europia, do que ao caso francs em que a capacidade de
participar na deciso fica ainda muito dependente de cadeias de
tipo corporativista mais ou menos institucionalisadas. Mais
geralmente, a contribuio das concepes de Lindblom
colocar o acento sobre as caractersticas da deciso num

114
ambiente hipercomplexo: antes que tentar dominar todas as
variveis ( impossvel), melhor adotar uma postura mais
modesta e reconhecer que a deciso no possvel seno no
limite. Reencontra-se a essa questo do mtodo de governo
que ressurge, na Frana, a cada mudana de Primeiro Ministro:
entre a necessidade de afirmar uma vontade poltica (fundada
sobre uma certa viso do interesse geral), que uma
especificidade muito francesa, e os inevitveis compromissos
para os quais so sempre pressionados, in fine, os tomadores de
deciso, difcil encontrar a justa medida, como o mostram os
avatares do Plano Jupp ou, num contexto diferente, a impossvel
fuso entre os construtores de avies Dassault e Aroespatiale.
Esta constatao no exclui a existncia de situaes de
escolhas trgicas (Urfalino, 1996) que vem o tomador de
deciso (no singular neste caso) assumir os riscos de uma deciso
freqentemente impopular: Jacques Chirac decidindo a
retomada das experincias nucleares ou Helmut Kohl decidindo
manter a paridade entre as moedas das duas Alemanhas no
momento da reunificao. Mas estes exemplos, nos quais a viso
de um indivduo contribui para simplificar a complexidade do
real, no correspondem seno a situaes excepcionais.
A complexidade e a fluidez da maior parte das
conjunturas de deciso, e, portanto, a incerteza que acompanha
todo processo de tomada de deciso, so ainda melhor
sublinhadas por uma outra abordagem da deciso: o modelo da
lixeira (garbage can model), proposto por Cohen, March e
Olsen, constitui com efeito o ponto de chegada do processo de
desconstruo do modelo da deciso racional. O modelo
aplicado por estes atores s situaes de anarquia organizada
que correspondem a organizaes caraterizadas por preferncias
incertas, uma tecnologia leve e uma participao flutuante
(March, 1988, p. 163). As modalidades da tomada de deciso, em
tais organizaes, seguem um desenvolvimento catico definido,
por analogia com uma lixeira, pelo fato que os diferentes
elementos que constituem a deciso (problemas, solues, atores,
ocasies de escolha) parecem jogados pelos participantes na
medida da sua apario (Ibid., p. 166). assim que se vai
encontrar, na desordem, problemas de toda ordem (coletivos ou

115
pessoais, gerais ou especficos) colocados ateno dos atores
envolvidos, solues que no tm necessidade de problema para
serem propostas, participantes que vo e vm e ocasies de
escolha.
O exemplo mais freqentemente citado o dos sistemas
educativos (Musselin, 1997), mas pode-se, igualmente, aplic-lo
sem dificuldade a sistemas relativamente fludos como o GATT,
a Unio europia ou o consrcio Airbus Industrie. O grande
interesse do modelo o de colocar a questo do encadeamento
dos elementos que compem o sistema (a lixeira). Cohen,
March e Olsen mostram em particular, de modo convincente, que
no necessrio que um problema seja colocado para que os
atores avancem uma soluo que eles iro tentar colocar na
ocasio da emergncia de um problema.
A questo que se prope ento saber como possvel
decidir em contextos to flutuantes. Se levada em conta a
provocao qual os atores do modelo da lixeira no resistiram
de modo completo, dois elementos podem ser antecipados aqui.
Pode-se inicialmente mostrar que a deciso intervm a partir do
momento em que um ator (ou uma coalizo de atores) se revela
capaz de dominar, mesmo parcial e provisoriamente, os
determinantes da escolha, o que Kingdon mostrou, explicando
que uma poltica podia nascer da reunificao de trs correntes
at aqui separadas (Kingdon, 1984). No nvel de um programa
preciso, um tal tipo de processo est em ao, por exemplo, no
caso do consrcio Airbus: cada novo programa nasce, com
efeito, depois de uma fase de intensa incerteza em que se
entrecruzam lgicas polticas, industriais e comerciais, problemas
em diferentes nveis, atores animados por lgicas contraditrias
(Estados, indstrias, companhias clientes.....). Tem-se assim o
sentimento, em cada etapa, que o sistema de atores pode explodir
sob o peso destas contradies, de tal maneira as lgicas em ao
parecem incompatveis. Mas, sempre, um ator chega a colher
uma oportunidade para reatar os fios da deciso.

116
 A deciso como processo cognitivo

Para alm de sua contribuio, que no mais contestada

em suas grandes linhas, o problema destas abordagens crticas da
racionalidade apia-se no fato de que, se elas previnem
eficazmente contra as aporias s quais conduz o modelo da
deciso racional, elas no permitem (ou muito dificilmente)
explicar por que tal deciso tomada finalmente. alis por esta
razo que as abordagens fundadas sobre o ator racional - mesmo
corrigidas luz das crticas de Simon -, encontram sempre tanto
sucesso junto aos pesquisadores. Tudo ocorre como se se tivesse
que escolher entre um modelo que repousa sobre hipteses
contestveis, a escolha racional, mas que d resultados, porque
funciona a partir de variveis mais ou menos observveis, e um
modelo que corresponde melhor realidade, mas de difcil
implementao, porque repousa sobre relaes causais muito
complexas de analisar.
Um dos atrativos principais das novas abordagens da
anlise das polticas pblicas consiste, ento, sob este ponto
preciso da deciso, em deslocar o questionamento sobre os
determinantes cognitivos, normativos e institucionais da escolha.
A abordagem cognitiva vai por exemplo alm da tomada em
conta dos mecanismos de percepo da realidade prprios aos
indivduos que participam no processo de deciso (Parsons,
1995, p. 357), na medida em que ela busca levar em conta os
mecanismos globais de formao dos sistemas de sentido que
determinam a percepo dos atores, articulando, assim, a
abordagem pelos atores a uma abordagem pelas estruturas
cognitivas. Do mesmo modo, antes de se focar sobre os
determinantes intrnsecos da deciso, o neo-institucionalismo se
aplicar a considerar as diferentes variveis (reunidas sob o
termo genrico de instituies) que enquadram e determinam as
escolhas.
Para a abordagem cognitiva, o processo decisrio vai
assim aparecer, antes de tudo, como um processo de construo
progressiva de uma representao do problema, das solues e de
suas conseqncias. No caso da deciso (ou no deciso) de no

117
sair do SME tomada em 1983, o afrontamento entre os diferentes
atores que participaram desta crise terminou assim numa certa
representao do que era possvel fazer ou no fazer. Duas
vises principais se opunham ento: a maioria dos interlocutores
do Presidente e do Primeiro Ministro tendiam a valorizar a
autonomia da Frana na escolha de sua poltica econmica e
monetria. A minoria, ao contrrio (ao redor de Michel Rocard e
Jacques Delors), dava-se conta de que, se a Frana quisesse
manter seu lugar no novo contexto internacional, precisava
aceitar os novos princpios das polticas oramentrias, centrados
na luta contra a inflao, a defesa da moeda e a limitao dos
dficits.
Atrs destas duas teses, v-se bem que se alinhavam dois
paradigmas econmicos diferentes. Os primeiros se situavam
claramente num paradigma de inspirao keynesiana, que
valorizava a capacidade dos Estados de regular as flutuaes
econmicas graas a polticas anticclicas. Ao contrrio, seus
oponentes viam, no fracasso da retomada de 1981, a prova do
carter ultrapassado do paradigma keynesiano, encontrando-se a
Frana forada no seu ponto de vista a adotar as novas normas de
poltica econmica ligadas ao paradigma neoliberal. O
afrontamento no se apoiava, portanto, somente sobre medidas
concretas, mas tambm sobre vises globais do mundo, sendo
cada uma delas portadora de uma concepo diferente do papel
do Estado, de sua relao com o mercado. De acordo com o
paradigma que se tivesse por referncia, uma mesma medida de
poltica econmica podia aparecer como justa, adequada, ou, ao
contrrio, como completamente defasada e ineficaz.
Compreende-se melhor, ento, a violncia dos debates ao
longo deste perodo crtico. O que estava em questo era bem
mais que uma escolha de poltica econmica, uma vez que se
tratava igualmente de fazer triunfar uma viso da sociedade e,
portanto, uma viso do papel que os diferentes atores pblicos
deviam a jogar. O que era posto em causa era, em definitivo, a
carta cognitiva que estruturava a ao dos atores da deciso,
lembrando esse debate que se produzira 25 anos antes, quando os
modernizadores, impregnados do paradigma keynesiano e
partidrios de uma interveno vigorosa do Estado no sentido da

118
modernizao da sociedade, se opunham s elites conservadoras
que defendiam uma viso mais tradicional da sociedade francesa
(Dulong, 1997).
Para alm de uma estrita abordagem racional, que levaria
a considerar, no caso, que Franois Mitterand sacrificou a
autonomia da Frana, no domnio econmico e monetrio, sua
vontade de apoiar a construo da Europa, a abordagem
cognitiva permite assim abraar um feixe de fatores muito mais
amplo. Considerando as variveis evolutivas que pesaram sobre
essa escolha precisa, pode-se com efeito perguntar se o elemento
determinante no resultou na cristalizao progressiva, no
interior da sociedade francesa e do Estado, do paradigma neo-
liberal, conseqncia especialmente das anomalias da poltica
de reativao adotada em 1981, que tinha provocado a queda
do paradigma keynesiano.
Uma tal anlise no significa, portanto, que uma deciso
como aquela de 1983 se imps sozinha sem um verdadeiro
trabalho sobre o sentido realizado por um certo nmero de atores
do poder. Ao contrrio, importante considerar, ainda uma vez,
o emaranhado entre lgicas de poder e lgicas de sentido, para
compreender como esse trabalho de (re-)construo social da
realidade pde ter, por efeito, a modificao progressiva do
ambiente cognitivo dos atores e sua conduo, pouco a pouco, a
religarem-se (at converterem-se) s novas matrizes cognitivas e
normativas. Nesta perspectiva, analisar uma deciso pblica quer
dizer, portanto, em definitivo, compreender como - num contexto
de presses (tcnicas, econmicas, sociais, polticas...) das quais
no se conhece os limites (no momento da deciso) - um certo
nmero de atores vo construir e fazer aceitar uma matriz de
interpretao do real que, dando oportunidade aos diferentes
participantes de estabilizar sua relao com o mundo, vai
permitir fazer emergir e legitimar uma escolha pblica.

119
 A MUDANA DA AO PBLICA
As caractersticas da ao do Estado descritas antes
provam a que ponto as polticas so determinadas por um feixe
muito largo de elementos. A multiplicidade de sistemas de ao,
que variam em funo dos setores, do momento e das seqncias
distintas da ao pblica, o peso dos interesses, dos recursos e
dos valores engajados pelos atores pblicos e privados, na
definio dos quadros, da extenso e das modalidades das
intervenes estatais, so, com efeito, tantos fatores que
conferem ao pblica um carter eminentemente complexo.
Face a essas presses potenciais, o leviat estatal foi desde ento
com freqncia apresentado como um conjunto monoltico mais
ou menos fechado sobre si mesmo, integrado a um jogo
complicado de inter-relaes, que dominam imperfeitamente seu
ambiente, o que autoriza, no total, poucas modificaes da ao
pblica.
Apesar de tais concluses, considerar as evolues
possveis da ao pblica aparece como uma das pistas atuais
mais frutferas das pesquisas neste domnio. Com efeito,
interrogar-se sobre as capacidades adaptativas dos dispositivos
de ao pblica obriga a deslocar o interesse para assuntos um
tanto negligenciados at ento, em especial o peso do passado na
determinao tanto dos quadros como das modalidades das
polticas atuais. Alm da estabilidade aparente dos dispositivos
institucionais, um tal ngulo de abordagem necessita igualmente
integrar outras variveis na anlise, especialmente os valores, as
representaes e as imagens prprias a um setor preciso, e
considerar a evoluo das relaes de fora entre atores, no
interior de um subsistema dado. Para isso necessrio, por
conseqncia considerar um leque muito largo de elementos e de
variveis, que justificam que um tal objeto, a mudana, seja, sem
dvida, uma das categorias que engloba tudo dentre as mais

120
acolhedoras de que dispe a cincia poltica (Dobry, 1992, p.
15).
Compreender e construir as lgicas de mudana,
entendido no sentido de ruptura, no interior de um subsistema de
ao pblica dado, na distribuio dos recursos, nas relaes de
foras provadas, nas instituies tradicionais ou nos esquemas
cognitivos legtimos, constitui uma das orientaes maiores das
pesquisas sobre a ao pblica. Do incrementalismo s
abordagens centradas sobre as mudanas de paradigma,
diferentes modos de apreenso do problema da mudana foram
construdos pela anlise das polticas pblicas, atestando a
pluralidade das formas de variao da ao do Estado.

Incrementalismo e aprendizagem

Nas primeiras anlises da ao pblica, a questo da

mudana ficava indexada s caractersticas da prpria deciso,
seqncia esta que parecia poder sintetizar o contedo e as
evolues da ao pblica. Apoiando-se sobre as teses
desenvolvidas por Herbert Simon a respeito da racionalidade
limitada dos indivduos e das organizaes (Simon, 1957), os
trabalhos de Lindblom sobre os fundamentos da deciso foram
assim fonte da noo de incrementalismo (Lindblom, 1959). O
balano crtico endereado a tais anlises conduziu, entretanto, a
desenvolver, em seguida, abordagens um pouco mais otimistas
que descrevem as faculdades variveis de aprendizagem dos
atores implicados na ao pblica.

O incrementalismo

Levando em conta as presses que pesam sobre a escolha

(falta e custo da informao, domnio imperfeito do ambiente e
das solues disponveis), j mostradas pelas teorias da
racionalidade limitada, Lindblom sustentou, com efeito, que as
decises, quaisquer que sejam, provocam transformaes

121
puramente marginais (icrementais) das polticas, em razo,
especialmente, das exigncias de negociaes e de mercancia,
que marcam as trocas sociais, em particular nos regimes
democrticos tradicionais.
Num artigo que estabelece o balano de seu modelo
(Lindblom, 1979), Lindblom lembrou e precisou quais eram as
modalidades de escolha para os atores encarregados da deciso
na tica desenhada pelo incrementalismo disjuntivo:
a) As alternativas de escolha so limitadas, na prtica, s
solues que parecem as mais familiares e, por isso mesmo, as
mais prximas do statu quo;
b) Produz-se um emaranhado entre os objetivos e/ou os
valores e/ou os dispositivos instrumentais que esto disponveis.
A deciso no se faz, portanto, pela elaborao de uma estratgia
apoiada sobre os objetivos desejveis, que resultaria depois na
adoo dos instrumentos adaptados. Ao contrrio deste esquema
racionalista, os diferentes determinantes da deciso esto
consubstancialmente ligados uns aos outros, de tal sorte que as
possibilidades prticas parasitam os elementos normativos ou
cognitivos que podem pesar sobre a deciso;
c) Uma maior ateno dispensada aos desequilbrios a
resolver antes que aos fins positivos;
d) A deciso se caracteriza, essencialmente, por um
encadeamento de seqncias ensaio/erro, antes de chegar
deciso final;
e) A anlise se limita apenas a considerar um nmero
limitado de alternativas possveis;
f) A deciso fracionada entre uma multiplicidade de
atores, que partilham entre si as tarefas, no dispondo nenhum
ator do domnio do conjunto da cadeia, contrrio aos postulados
da abordagem racional.
Em razo destes diferentes fatores, Lindblom estima, por
conseqncia, que os atores se arranjam (muddle through),
procedem seqencialmente, e chegam, em definitivo, a uma
deciso minimalista, que no modifica, seno marginalmente, as
polticas envolvidas.
Esta orientao geral constituiu, h muito tempo, um dos
traos caractersticos da anlise das polticas pblicas. Ela deu

122
lugar a diversos trabalhos tornados clebres, atestando a
resistncia dos dispositivos da ao pblica a toda a forma de
mudana. Assim, as pesquisas de Aaron Wildavsky sobre o
processo oramentrio puderam mostrar que as variaes da ao
pblica, em termos s financeiros, so extremamente limitadas
(Wildavsky, 1975). A maior parte dos itens oramentrios so
com efeito reconduzidos sem a menor discusso cada ano,
enquanto que as novas destinaes ou os crditos suplementares
no representam seno uma parte nfima nas sucessivas leis de
finanas. Aplicando tais hipteses ao estudo comparativo das
evolues oramentrias durante os anos 1960, Aaron Wildavsky
mostrava assim, no caso da Inglaterra e dos Estados Unidos, que
mais de 2/3 dos itens oramentrios conheciam variaes
inferiores a +/- 10 % em relao ao ano precedente (69,8 % para
a Inglaterra e 67,1 % para os Estados Unidos).
A fraqueza de uma tal demonstrao est entretanto no
seu grau muito elevado de generalizao. Faz, com efeito, pouco
sentido fundar a anlise sobre agregados to amplos como
ndices oramentrios, no reduzindo-se alm do mais a ao
pblica apenas aos recursos financeiros mobilizados pelos atores
poltico-administrativos. Assim, as polticas reguladoras, para
retomar a tipologia proposta por Lowi, centradas no
enquadramento jurdico de um certo nmero de atividades e de
comportamentos (Lowi, 1964), podem variar de forma
considervel, sem que as destinaes oramentrias sejam,
portanto, modificadas. No caso da lei Lang sobre o preo nico
do livro, por exemplo, a introduo de uma regulamentao dos
preos no teve seno poucas incidncias sobre a evoluo do
oramento da direo do Livro e da Leitura, mas ela no
modificou menos profundamente a percepo do lugar legtimo
do Estado nesse setor particular (Surel, 1997 b).
O incrementalismo aplica-se, sem dvida, com maior
pertinncia no nvel da implementao das polticas pblicas
num espao restrito. Quando se considera a evoluo de
programas pontuais, geralmente confiados a atores pouco
numerosos, poder-se- constatar a existncia conjugada da maior
parte dos fatores de coero que explicam os arranjos
incrementais. Fraqueza das informaes, domnio imperfeito do

123
ambiente, necessidade permanente de negociaes.... so
facilmente identificveis em nvel de programas ou de
instituies particulares. As noes de racionalidade limitada e
de incrementalismo tendem igualmente a ser utilizadas, com
mais pertinncia, para a anlise dos subsistemas complexos,
marcados pela interpenetrao de diferentes nveis de governo,
como o caso para as polticas europias. A Unio europia, por
exemplo, no comporta instituies polticas centralizadas,
dispondo de um monoplio efetivo de coero legtima como na
acepo tradicional do Estado definido por Weber. A
indeterminao das estruturas e dos fluxos scio-polticos, tanto
do ponto de vista institucional como no quadro dos valores ou
dos interesses, desenha por conseqncia sistemas de ao
pblica complexos, em que o incrementalismo parece a nica
maneira possvel de fazer as polticas.

A aprendizagem

Retomando o postulado da imobilidade relativa ao

pblica, mas numa verso mais otimista, diversos autores
puderam, na seqncia, desenvolver a noo de aprendizagem
(Heclo, 1974). Nesta acepo, se o Estado est sempre
confrontado com uma srie complexa de fatores que entravam
sua ao ou, ao menos, o enquadram num feixe limitado de
possibilidades, no menos verdade que a ao pblica evolui
progressivamente graas a mecanismos de aprendizagem. Estes
se aplicam tanto ao conhecimento dos problemas a tratar, quanto
ao domnio dos instrumentos mobilizados, at mesmo
aprendizagem da natureza dos vnculos e das relaes de fora
que caracterizam um subsistema dado.
Segundo Hall (Hall, 1993), a anlise da ao pblica sob
o ngulo da aprendizagem gira ao redor de trs premissas:
1. O que determina com maior certeza uma poltica no
instante t, a poltica em t-1. Os atores das polticas pblicas se
fundamentam, com efeito, de modo privilegiado, sobre as lies
tiradas de suas experincias passadas. Funcionando sobre o modo

124
ensaio/erro, a ao pblica se modifica em funo dos resultados
e das apreciaes relativas aos esquemas em vigor.
2. A aprendizagem supe, alm do mais, valorizar os
mecanismos de conhecimento no sentido estrito, o que tende a
salientar o papel dos peritos no interior e fora do governo. A
ateno da pesquisa est, portanto, centrada aqui sobre os
processos de constituio e de construo de uma percia pelos
atores pblicos, de preferncia a toda outra varivel (interesse,
valores...).
3. Por isso mesmo, ltimo postulado, as abordagens em
termos de aprendizagem repousam sobre a idia de uma
autonomia relativa do Estado em relao s presses exteriores.
Elas descrevem com efeito um modo de funcionamento da ao
pblica em recipiente fechado, ao menos relativamente, que
autoriza por conseqncia a aprendizagem num contexto mais ou
menos estvel.
Em torno desta grade geral, Bennett e Howlett puderam
isolar trs tipos de aprendizagem na literatura, aplicando-se cada
uma destas formas a objetos e a processos particulares (Bennett,
Howlett, 1992):
a) government learning: Trata-se aqui da aprendizagem
no sentido mais clssico do termo, que se aplica anlise dos
mecanismos adaptativos internos a uma instituio ou a um
segmento poltico-administrativo dado. O ajustamento dos
dispositivos instrumentais que caracterizam um programa preciso
constitui a ilustrao clssica deste tipo de aprendizagem, por
exemplo quando novas sanes so adotadas para sobrecarregar
um dispositivo repressivo, ou quando certas taxas so elevadas,
para preencher certos dficits (cf. a evoluo recente dos
levantamentos visando saldar a dvida social).
b) lesson-drawing: esse tipo de processo, analisado
especialmente por Richard Rose (Rose, 1991), aplica-se s
modificaes mais vastas dos programas de governo. No se trata
mais de mero ajustamento tcnico, mas de uma reforma parcial
da apreenso do problema, assim como da natureza dos
dispositivos adotados.
c) social learning: ltima acepo enfim, a
aprendizagem social, que abraa uma categoria mais ampla de

125
atores (estrangeiros privados interessados e no mais somente
atores poltico-administrativos) e variveis negligenciadas nos
outros tipos de anlise (idias, valores...). A aprendizagem une
aqui a descrio em termos de mudana de paradigma, que
convida a interrogar-se sobre as reavaliaes normativas e
cognitivas que podem intervir num subsistema dado.
Mesmo se esta tipologia til, a ltima acepo nos
parece constituir um caso limite da noo de aprendizagem. Ela
remete com efeito, como se ver mais adiante, a dinmicas de
transformao da ao pblica que escapam amplamente s
lgicas incrementais ou aos processos de aprendizagem no
sentido estrito. Pelo contrrio, as duas primeiras resumem melhor
os postulados e os campos de anlise das abordagens centradas
na aprendizagem. Elas recortam o que Peter Hall chamou de
mudanas de primeira e de segunda ordem (Hall, 1993), que se
aplicam, no essencial, s modificaes dos instrumentos e dos
mtodos da ao pblica. Por isso mesmo, tais processos de
mudana so concebidos de maneira positiva como
melhoramentos da ao pblica com o objetivo de atingir fins
precisos. A constituio de uma competncia progressiva , de
maneira especial, percebida como um meio de melhor apreender
os problemas a tratar, de identificar de modo mais estrito os alvos
privilegiados da ao, assim como de definir de forma correta os
instrumentos adaptados (legislao, subveno, campanhas de
preveno). As evolues sucessivas da renda mnima de
insero (RMI) atestam, por exemplo, tais dinmicas, sendo que
uma srie de pesquisas permitiu avaliar os efeitos prticos deste
programa preciso, preldio de uma melhor focalizao das
populaes envolvidas, da adjuno de dispositivos de
acompanhamento com o objetivo de facilitar a reinsero.
Por isso, as abordagens no sentido de aprendizagem
esto com freqncia ligadas aos objetivos e aos dispositivos
tradicionais da avaliao (Monnier, 1992; Spenlehauer, 1995).
Esta , com efeito, tradicionalmente definida como a atividade
de recolha, de anlise e de interpretao da informao que
envolve a implementao e o impacto da medida que visa agir
sobre uma situao social, assim como a preparao de medidas
novas (Leca, 1993, p. 165). O efeito esperado repousa, portanto,

126
sobre a apreciao dos erros da ao pblica, tendo como
vontade subjacente remediar estes disfuncionamentos ou estas
apreenses inadequadas do problema, para chegar a um melhor
resultado.
De acordo com estas concepes originais, tanto a
avaliao, como a aprendizagem que se presume decorrer da
mesma ultrapassaram, entretanto, o nico quadro institucional da
ao pblica para mostrar que tais dinmicas adaptativas no se
exercem somente em termos de competncia e de conhecimentos
tcnicos, mas podem recobrir tambm modificaes prticas e
comportamentos dos estrangeiros envolvidos.
Uma tal vontade de alargamento sublinha, por isso
mesmo, alguns dos limites principais da aprendizagem. Por longo
tempo construdas por referncia a uma impermeabilidade,
mesmo relativa, das instncias poltico-administrativas, as
abordagens em termos de aprendizagem tendem cada vez mais a
integrar conceptualizaes mais adaptadas complexidade e s
caractersticas do jogo poltico. Noes tais como as de redes,
de arenas, de fruns ou ainda de coligaes introduzem,
por exemplo, um grau de anlise suplementar mostrando o
intrincado de um grande nmero de atores e de variveis no
estudo dos processos de mudana da ao pblica. Mais que uma
simples adaptao incremental, o mais das vezes limitada aos
instrumentos caractersticos de um subsistema dado, a
aprendizagem torna-se, ento, sinnimo de novos espaos de
ao a encontrar, de redes a tecer, de recursos a valorizar,
levando em conta, em especial, o peso do passado sobre a ao
pblica presente.

127
128
 O PESO DO PASSADO
Durante muito tempo orientada pela pesquisa de
explicaes causais, puramente sincrnicas, a sociologia tende
hoje a integrar uma dimenso histrica cada vez mais importante.
Na linha dos trabalhos de Norbert Elias, de Charles Tilly ou de
Theda Skocpol especialmente, uma nova corrente parece com
efeito se desenvolver sob o termo genrico de sociologia
histrica (Dloye, 1996), que visa, ao mesmo tempo, ultrapassar
as clivagens disciplinares consagradas e alimentar um olhar
diferente sobre os objetos e as abordagens tradicionais da
sociologia. Sem ser to original quanto pode a parecer
inicialmente (o caminho inverso, da histria sociologia, foi
empreendido de longa data pela corrente historiogrfica iniciada
pela cole des Annales), este processo apresenta, contudo, o
interesse, para nosso propsito, de ter alimentado perspectivas de
pesquisa centradas sobre o processo de formao e de evoluo
dos objetos pblicos, e em especial das polticas pblicas. Ela
convida, especialmente, a um corte do objeto a analisar
(instituies, programas, atores...), que necessita apreender o
desenvolvimento de uma poltica sobre um lapso de tempo
relativamente longo (Sabatier prope assim que se fixe, como
limite, um decnio ao menos. Sabatier, Jenkins-Smith, 1993).

A herana

Um certo nmero de anlises, que integram esta

dimenso histrica, insistem, acima de tudo, sobre o peso das
polticas anteriores e as possibilidades de escolha oferecidas aos
atores pblicos. Mais que o domnio imperfeito do ambiente e
das informaes teis ou que a complexidade das relaes
particulares num subsistema dado (fatores de coero que no
so por isso negligenciados), ento a herana deixada pelos
governos precedentes que aparece como o fator determinante
para as mudanas possveis da ao pblica (Cf. a noo de

129
herana - inheritance, Rose, 1990, Rose, Davies, 1994, ou a
noo de legado - legacy, Collier, Collier, 1991).
Analisando a evoluo dos programas do Estado
britnico depois da guerra de 1945, Rose mostra quanto as
possibilidades de escolha so limitadas para as polticas
anteriores. Tomando o exemplo das diferentes legislaes em
vigor no momento da tomada de poder de Margaret Thatcher em
1979, Rose mostra que mais da metade das leis (56,6 %) foram
votadas antes de 1945, sendo que s o perodo que compreende o
reino da rainha Vitria (1837-1901) viu que 26 % das leis ento
elaboradas permaneciam efetivas 80 anos mais tarde (Rose,
1990, p. 266).
A principal razo desta impermeabilidade relativa
mudana da ao pblica repousa, segundo Rose, sobre o peso
acumulado das coeres, especialmente de origem institucional,
que caracterizam os programas pblicos e pesam sobre os atores
poltico-administrativos. Para ele, com efeito, os engajamentos
tomados pelo passado no podem ser evitados pelo governo do
momento, uma vez que eles so encaixados no direito pblico e
nas instituies e executados pelos funcionrios (Rose, Davies,
1994, p. 12). Alis, a maior parte dos programas, uma vez
implementados, seguem um desenvolvimento autnomo que
constitui, em si mesmo, um obstculo a toda reavaliao
posterior. Assim, os dispositivos de proteo social continuaram
a funcionar por muito tempo, segundo os mesmos princpios e as
mesmas modalidades da poca de sua criao, precisamente
quando o nmero de beneficirios tinha aumentado
consideravelmente, e o ambiente scio-econmico tinha evoludo
muito. A mudana da ao pblica tem, portanto, o mais
freqentemente, nesta acepo, um carter mecnico,
impulsionado pela lgica inerente aos prprios programas.
Uma das crticas que se pode fazer ao modelo e
tentativa de Rose de se concentrar nos programas de governo e
de sustentar, implicitamente, uma viso restritiva do problema
que rene as concluses tradicionais do incrementalismo. Da
resultam anlises centradas, essencialmente, nas condies de
escolha em detrimento de objetos mais vastos, incluindo

130
especialmente o papel dos estrangeiros envolvidos, dos valores e
representaes legtimas num momento dado.

Os processos de path dependence

No estudo da ao pblica, a dimenso histrica gerou

igualmente, como se viu, uma corrente particular do neo-
institucionalismo, chamada institucionalismo histrico, orientada
principalmente pelo estudo da sciognese dos dispositivos de
ao pblica, assim como dos princpios, dos valores, dos modos
de ao e das relao de fora que os caracterizam. No interior
desta orientao geral, a noo mais conhecida , sem dvida,
aquela de dependncia do caminho (path dependence), que
descreve a existncia de movimentos cumulativos que
cristalizam os sistemas de ao e as configuraes institucionais
prprias a um sistema dado e que determinam um caminho
preciso de ao pblica. Integrando na anlise do poltico uma
conceptualizao tirada da economia e aplicada antes a outros
terrenos polticos (Collier, Collier, 1991), Paul Pierson
especialmente (Pierson, 1993, 1996, 1997) desenvolveu anlises
para caracterizar os elementos pelos quais a dimenso temporal
influencia a ao pblica, encontrando, na mesma ocasio, uma
tradio sociolgica fundada sobre o estudo de cadeias causais
que apontam para uma dimenso temporal (Stinchcombe, 1968).
Na origem, a path dependence inspira-se na noo
econmica de rendimentos crescentes (increasing returns),
conjunto de mecanismos que alimentam uma dinmica
cumulativa caracterizada por quatro elementos principais:
1. A impredicabilidade: se os acontecimentos fundadores
tm um grande impacto, permanece de fato impossvel predizer
os estados finais do processo engajado.
2. A inflexibilidade: quanto mais se avana num processo
dado, tanto mais difcil escolher as novas opes. No se pode
mudar de caminho (path).
3. A no-ergodicidade [non-ergodicit]: esta noo
implica que os acidentes de percurso, que aparecem ao longo de
um processo, no podem ser ignorados. Tornam-se ao contrrio

131
marcas, que modificam de maneira varivel a dinmica engajada.
Por isso mesmo esta no pode reencontrar uma situao j
conhecida. Ela segue uma evoluo e no um ciclo.
4. A ineficincia potencial do caminho tomado: uma vez
iniciado um processo, nada garante que um optimum, ou ao
menos uma soluo eficaz, sero encontrados. A alternativa
escolhida no , sistematicamente, aquela que teria introduzido
os melhores resultados.
No domnio econmico, uma tal teorizao pde explicar
a desigualdade persistente do desenvolvimento econmico
segundo as zonas geogrficas pelo efeito da vantagem
comparativa da qual ainda se beneficiam os pases que se
lanaram de maneira precoce na revoluo industrial. Outro
exemplo: os trabalhos feitos nos Estados Unidos por economistas
como Sabel, buscaram mostrar que o enraizamento do fordismo,
modo de organizao da economia que se tornou
progressivamente dominante no campo da produo de massa, da
especializao das tarefas..., devia-se mais estrutura de
distribuio do capital nos Estados Unidos e na Inglaterra, do que
a seu suposto carter de avano tcnico (Piore, Sabel, 1984).
Todo caminho tomado tende, por conseqncia, a se cristalizar
e a tornar-se cada vez mais coercitivo na medida de seu
desenvolvimento.
Segundo Pierson, algumas condies parecem favorveis
ecloso de um processo cumulativo deste tipo. Existem, antes
de tudo, processos de rotinizao, pelos quais os atores se
habituam a trabalhar num quadro preciso, fixando-se em modos
de fazer ou de pensar. A evoluo progressiva das prticas num
eixo determinado constitui por isso mesmo uma represso brutal
a todo questionamento, mas tambm um meio de melhorar o que
imperfeitamente dominado na origem. Alis, os efeitos de
coordenao, igualmente qualificados pelo vocbulo
externalidades de rede, tocam os atores que gravitam em torno
do Estado, grupos de interesse, partidos polticos, sindicatos,
mdia..., e que esto intimamente ligados s dinmicas
estabelecidas. Enfim, acrescentam-se a esses dois fatores
antecipaes adaptativas junto aos atores perifricos. Em torno
de um processo dado, ningum quer ficar marginalizado, mas

132
orienta-se, ao contrrio, em direo ao caminho que parece o
mais produtivo ou o mais seguido.
Consciente de que a integrao de uma conceptualizao
procedente da economia pe problemas de operacionalizao em
cincia poltica, Pierson mostra tambm que as caractersticas
prprias ao poltico reforam a pertinncia de tais modos de
anlise (Pierson, 1997, p. 23 e s.). Diversos fatores justificam,
com efeito, segundo ele, que os processos de path dependence
sejam ainda mais aplicveis aos objetos polticos que s
dinmicas econmicas.
1. O campo poltico caracteriza-se, antes de tudo, por
uma extrema densidade institucional, que decorre de uma
multiplicidade de regras de procedimento, de legislaes
complexas nos diferentes campos sociais, constituindo alm do
mais os dispositivos de ao pblica constrangimentos ao e
aos comportamentos dos atores.
2. Retomando uma das primcias do incrementalismo
postas por Lindblom, Pierson insiste sobre a natureza
eminentemente coletiva do campo poltico. A ttulo de exemplo,
a maior parte dos bens pblicos produzidos pelo Estado so de
essncia coletiva, no se prestando portanto a uma consumao
individual. Por isso mesmo, no espao poltico, mais ainda que
alhures, os atores devem sempre adaptar seu comportamento,
antecipando a maneira como se prev que os atores iro
comportar-se (Pierson, 1997, p. 27). Esta caracterstica torna
ento todo processo poltico dependente de regateios,
ajustamentos recprocos e outros compromissos.
3. Enfim, Pierson insiste sobre a complexidade e a
opacidade inerentes ao poltico. Reencontrando ainda uma vez
algumas das expectativas do incrementalismo e da racionalidade
limitada, mas numa perspectiva ao mesmo tempo ampliada e
centrada numa definio bastante estrita das instituies, ele
mostra, com efeito, at que ponto a fraqueza da informao til, a
dificuldade de definir objetivos unvocos, ou ainda, o horizonte
de curto prazo, com freqncia indexado sobre os ritmos
eleitorais, so fatores de coao. Para o que concerne, por
exemplo, aos objetivos da ao pblica, o intricado dos
interesses, a pluralidade dos princpios e dos valores assumidos

133
pelos atores constituem obstculos a toda verdadeira
racionalidade.
Levando em conta essas diferentes caractersticas,
Pierson mostra em definitivo que a sedimentao progressiva das
polticas pblicas exercidas por um aparelho burocrtico cada
vez mais ampliado e heterogneo, constitui o modo de evoluo
mais provvel da ao pblica, introduzindo por isso mesmo
obstculos a toda forma de mudana de envergadura. Inseridos
num espao de ao complexo, os atores esto intimamente
ligados aos processos estabelecidos, que servem seus interesses
e/ou satisfazem algumas de suas expectativas e/ou enquadram e
justificam seus comportamentos num espao restrito, operando
assim esses processos tambm como redutores de incerteza. Mais
que ser definitivamente descartada, a hiptese de mudana da
ao pblica deve, ento, ser pensada em relao a este feixe
intrincado de elementos, tomando a evoluo da ao pblica
com mais freqncia uma forma diretamente indexada ao peso
das diferentes variveis sedimentadas e institucionalizadas pelo
vis destes processos de path dependence.
Uma tal teorizao pde ser aplicada por Pierson ao
estudo das reformas dos Estados-providncia na Inglaterra e nos
Estados Unidos (Pierson, 1994). Estudando o efeito potencial
devastador dos programas conservadores ultra-liberais sobre os
quais Thatcher e Reagan se elegeram em 1979 e 1980, Pierson
mostra que as reformas efetivamente assumidas tiveram, em
definitivo, repercusses muito menos importantes que o previsto.
Longe de chegar a um desmantelamento dos Estados-providncia
nos dois pases, os programas adotados pelos governos
conservadores tiveram que se confrontar com um conjunto
bastante complexo de coaes e de prismas, que os despojaram
em grande parte de seu impacto deletreo. No exemplo dos
Estados Unidos, Pierson sublinha assim a conjuno de
elementos institucionais no sentido amplo, que serviram de
contrapeso s orientaes proclamadas: as relaes conflituais
entre o Congresso e o Presidente, o papel das administraes
envolvidas ou ainda as presses exercidas pelos estrangeiros
envolvidos (sindicatos, associaes de aposentados).

134
 De modo conexo, Pierson sublinha igualmente, no
interior dos processos de path dependence, o papel essencial
desempenhado pelas cartas mentais dos atores, inspirando-se
nos trabalhos de Douglas North (North, 1990), eles mesmos
ligados a certas pesquisas clssicas da psicologia cognitiva ou da
antropologia (Andler, 1992; Geertz, 1964). Para alm dos
dispositivos apenas institucionais, os processos cumulativos
descritos antes determinam, com efeito, estruturas cognitivas
especficas, que ajudam na compreenso do real e facilitam assim
toda forma de ao. Na medida em que participam de
mecanismos de construo social da realidade, as matrizes
cognitivas e normativas dominantes num momento dado num
sub-sistema de ao pblica mantm ento uma certa
estabilidade, ao menos no seu perodo normal (cf. infra).
Definindo as fronteiras legtimas da ao pblica, valorizando
certos atores poltico-administrativos e certas categorias de
estrangeiros envolvidos, os referenciais e outros paradigmas
funcionam como redutores de incerteza e determinam certos
eixos de evoluo para as polticas pblicas.
Um tal esquema de anlise permite, do mesmo modo,
descrever e analisar os vnculos existentes entre essas ancoragens
institucionais cumuladas e o enraizamento de trocas particulares
entre o Estado e os estrangeiros envolvidos. Patrick Hassenteufel
pde especialmente mostrar a esse respeito em que medida a
maneira como se constitui o Estado em interao
(Hassenteufel, 1995) suscetvel de influir na evoluo da ao
pblica. Analisando conjuntamente os programas empreendidos
por diferentes governos para remediar os dficits constantes dos
dispositivos de proteo social, ele pde chegar assim a
demonstrar quanto as diferenas existente entre a Frana, a
Alemanha e a Inglaterra so indexadas natureza de trocas
pouco a pouco formalizadas entre os mdicos e os atores
poltico-administrativos em cada um destes pases (Hassenteufel,
1997).
Nesta perspectiva geral, traada pela noo de path
dependence, poder-se- igualmente compreender como um
elemento novo, que perturbe o funcionamento tradicional das
administraes e mesmo do sistema de ao existente entre

135
atores pblicos e privados, pode conduzir a uma verdadeira
cegueira da ao pblica. Fortemente dependentes dos hbitos
enraizados, das estruturas e princpios pouco a pouco
cristalizados e das relaes de fora institucionalizadas, os atores
de um subsistema dado da ao pblica podero, com efeito,
verem-se confrontados, s vezes, com fenmenos que eles no
compreendem e/ou no sabem tratar. Visceralmente fixados
aos princpios e aos instrumentos deduzidos do keynesianismo na
conduta das polticas macro-econmicas, certos governos
produziram por exemplo respostas errneas crise econmica
dos anos 1970 (Hall, in Steinmo, Thelen, Longstreth, 1992).

136
 CONJUNTURAS CRTICAS E
MUDANAS DE PARADIGMAS

Entretanto, a evoluo de uma poltica no se faz

unicamente de maneira linear. Contrariamente ao que a noo de
path dependence pode deixar supor na sua concepo restritiva, a
ao pblica no segue com efeito um continuum cumulativo
mecnico, mas parece, ao contrrio, marcada por uma alternncia
de fases relativamente estveis e de perodos de mudanas mais
conseqentes. Inspirando-se em teorias formuladas na biologia,
Stephen Drasner propunha, assim, empregar a noo de
punctuated equilibrium (Krasner, 1984), que se poderia traduzir
pela expresso equilbrio pontual ou equilbrio pontuado,
para descrever esta sucesso aleatria de seqncias estveis e de
conjunturas crticas (Collier, Collier, 1991; Dobry, 1992).
Um certo nmero de conceptualizaes se fixam, ento,
na anlise dos processos de mudana no incrementados. ,
especialmente, o caso do esquema desenvolvido por Peter Hall,
que se inspira nos trabalhos de epistemologia histrica de Kuhn,
que coloca a nfase sobre duas noes conexas, as crises da ao
pblica (ou crises de polticas) e as mudanas de paradigmas, e
permite descrever e compreender essa sucesso de fases de
rupturas e de equilbrios efmeros.

Mudanas de paradigmas e
mudanas de polticas

Poder-se- considerar que h crise de polticas (Muller,

Surel, 1996), quando as matrizes cognitivas e normativas
legtimas e/ou a configurao institucional e/ou o equilbrio das
relaes de foras at a experimentadas so postas em questo
pela acumulao de anomalias no subsistema de poltica pblica
considerado. Por anomalia, retomando nisso a noo
desenvolvida por Kuhn, entender-se-o os problemas surgidos no

137
subsistema, que no chegam a ser interpretados e tratados pelas
configuraes cognitivas e normativas e pelo sistema de ao
estabelecidos.
As anomalias podem ser de diversos tipos. Assim, a
evoluo do desemprego suscitou, por exemplo, a irrupo de
uma categoria de pessoas que difcil de integrar no interior dos
dispositivos existentes. O aumento do desemprego de longa
durao criou especialmente os desempregados em fim de
direitos, de reinsero cada vez mais difcil no mercado do
trabalho. A evoluo scio-econmica tornou ento inoperantes
os dispositivos clssicos de identificao e de tratamento das
pessoas atingidas por uma no atividade durvel.
Qualquer que seja a forma ou a origem, uma anomalia
se apresenta, entretanto, sempre como um fenmeno ou uma
srie de fenmenos percebidos como sendo problemticos pelos
atores envolvidos, pblicos e/ou privados, no interior de um
subsistema particular. Ela necessita por conseqncia de
ajustamentos mais ou menos substanciais da matriz cognitiva e
normativa legtima que determina os quadros e as modalidades
da ao pblica, assim como dos equilbrios institucionais e da
natureza das trocas sociais.
Inspirando-se nos trabalhos de Peter Hall, Howlett e
Ramesh estimam que as mudanas de paradigmas seguem,
freqentemente, a seqncia seguinte:

Etapas Caractersticas do processo

138
1. Perodo Fase de estabilidade da matriz institucionalizada,
normal em que os ajustamentos tem um carter
incremental (mudanas de primeira e de segunda
ordem), geralmente por iniciativa de grupos
restritos de peritos e de funcionrios.
2. Acumulao As evolues isolveis no mundo real no
das anomalias chegam a ser antecipadas nem mesmo explicadas
pela matriz cognitiva e normativa dominante e
legtima. Esta seqncia marca os incios da crise
de paradigma ou a crise de polticas.
3. Experimentaes Tentativas foram feitas para melhorar o
paradigma em vigor, a fim de levar em conta as
anomalias encontradas.
4. Fragmentao A configurao dos atores, ligada ao paradigma
da autoridade at a legtimo, encontra-se desacreditada e
enfraquecida no interior do subsistema afetado.
5. Contestao Produzidas e/ou encorajadas pela crise do
paradigma anterior, matrizes cognitivas e
normativas concorrentes, assumidas por
configuraes de atores distintas, alimentam o
debate pblico.
6. Depois de um perodo mais ou menos longo,
Institucionalizao com maior freqncia caracterizado por uma
do novo paradigma cristalizao progressiva do novo paradigma
seguindo um processo de path dependence, a
coalizo de atores tornada dominante assegura
progressivamente seu poder, o que se traduz por
uma modificao substancial da ao pblica
(mudana de terceira ordem).
Fontes: inspirado de Howlett, Ramesh, 1995, p. 191. Cf.
igualmente Kuhn, 1983; Hall, 1993; Mercier in CRESH, 1993;
Surel, in Faure, Pollet, Warin, 1995.

Esta sucesso de fases permite construir analiticamente

as dinmicas isoladas por Krasner e dar um contedo noo de
mudana. Esta pde ser utilizada nos diversos casos precisos,
em particular para o exame das transformaes da ao pblica,
produzidas nos anos 1980, com a adoo de princpios
monetaristas. Analisando, por diversas vezes, a evoluo das

139
polticas macro-econmicas durante este perodo, Peter Hall
mostrou assim que os princpios e os valores que determinam
tanto o campo como as modalidades de ao do Estado em
matria econmica se viram profundamente modificados com a
irrupo do novo paradigma (Hall, 1989, 1993). Quando os
preceitos de inspirao keynesiana (intervencionismo econmico,
polticas anticclicas por pilotagem oramentria, sustentao da
demanda, proteo social) haviam determinado em grande parte
as lgicas de ao do Estado desde 1945, a crise econmica
resultante dos dois choques do petrleo produziu um certo
nmero de anomalias que precipitaram a crise do paradigma
keynesiano.
Examinando, por exemplo, as primeiras respostas
adotadas na Inglaterra para remediar as conseqncias do
primeiro choque do petrleo, Hall mostra em particular que a
vinculao visceral dos principais atores poltico-administrativos
s representaes e aos preceitos assumidos pelo keynesianismo,
esteve na origem de respostas mecnicas que terminaram por
fracassar. A acumulao das anomalias acelerou por isso
mesmo a dupla cristalizao de um paradigma concorrente e de
uma configurao de atores, que devia, pouco a pouco, consagrar
a opo monetarista. Com a chegada dos governos conservadores
britnico e americano, no comeo dos anos 1980, formaram-se,
com efeito, outras vises da economia, marcadas pela
consagrao das lgicas de mercado, que provocaram, pouco a
pouco, a redefinio das fronteiras legtimas da ao estatal, a
valorizao de um certo nmero de atores sociais (yuppies,
empreendedores) e o uso obrigatrio de outros instrumentos de
interveno (manipulao das taxas de juros para controlar a
massa monetria e a inflao, desregulamentao dos mercados,
encorajamento liberao das trocas internacionais...).
Tornado dominante, o paradigma monetarista ou
referencial de mercado levaria ento a modificar, aos poucos a
maior parte dos subsistemas da ao pblica, somatrios de um
certo modo de se posicionar em relao a estas novas normas de
ao consagradas pela ao governamental. Assim, para o que
concerne s polticas do livro na Frana, pode-se constatar a
formalizao progressiva de uma matriz cognitiva e normativa

140
adaptada a esse campo de polticas precisas, que decorria em
parte do crescimento das lgicas de mercado no setor da edio.
Preocupados em assegurar ao livro um estatuto social particular,
um certo nmero de autores se mobilizaram em torno de uma
crena especfica, o livro no um produto como os outros,
que seguia as normas de mercado de uma maneira adaptada s
estruturas, s representaes tradicionais dos autores do livro.
Mesmo reconhecendo o carter comercial e industrial de sua
atividade (o livro um produto...), esses autores e essa matriz
operacionalizaram o paradigma global sob a forma de uma
exceo do livro (... no como os outros), consagrada em 1981
pela adoo da lei Lang sobre o preo nico do livro (Surel,
1997a, 1997b). A apresentao pelos pases europeus, quando
das negociaes do GATT, da exceo cultural, constitui um
outro exemplo desta adaptao de um subsistema particular s
transformaes dos princpios e valores globais.
s vezes criticada pelo seu carter a priori determinista,
a noo de paradigma coloca, portanto, em evidncia o carter
conflitivo e aleatrio da gestao e da evoluo das matrizes
cognitivas e normativas. Longe de ser hegemnica, uma matriz
cognitiva e normativa evolui, com efeito, o mais freqentemente,
num subsistema de ao marcado por uma forma de pluralismo
das coalizes dos atores e dos esquemas cognitivos e normativos.
J presente junto a Kuhn, esta perspectiva foi retomada numa
grande medida por Paul Sabatier no seu modelo de advocacy
coalition (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993; Sabatier, 1997;
Bergeron, Surel, Valluy, 1998). Postulando que as coalizes dos
atores pertencentes a um subsistema dado esto fundadas
precisamente sobre a partilha pelos atores de sistemas de crenas,
Sabatier mostra que cada espao de ao pblica atravessado
pela competio de diferentes coalizes de causa ligadas a
diferentes sistemas de crenas. A ttulo de exemplo, a ao
pblica em matria de ambiente parece ter-se recentemente
caracterizado pela confrontao entre uma coalizao
econmica e uma coalizao ambiental, portadoras de
valores diferentes e de princpios de ao estatal concorrentes.
Certas questes, mesmo assim, permanecem sem
resposta, pelo menos no imediato, essencialmente para o que

141
concerne gnese, forma e aos vetores do paradigma
dominante. A matriz cognitiva e normativa que determina a ao
pblica num instante preciso , assim, um compromisso
encontrado entre matrizes concorrentes ou torna-se dominante
uma dentre elas, e com ela, a coalizao de atores que a assume e
a defende? Como so produzidos e veiculados esses esquemas
cognitivos e normativos que fazem sistema e determinam sejam
as representaes, sejam as aes dos atores de um subsistema
dado? Que ligaes pode-se estabelecer entre idias, interesses e
instituies na produo e na mudana da ao pblica?
Um certo nmero de trabalhos recentes tentaram
melhorar ou modificar as abordagens cognitivas e normativas,
mostrando, por exemplo, o peso das interaes prprias num
subsistema dado. Na sua anlise das polticas fiscais em nvel
europeu, Claudio Radaelli sustenta, assim, que a modificao da
estrutura dos esquemas cognitivos e normativos se opera o mais
freqentemente na prpria operao em que eles so mobilizados
e/ou definidos e/ou instrumentalizados pelos atores (Radaelli,
1998). Longe de serem elementos exteriores s trocas
conflitantes entre atores envolvidos, as matrizes cognitivas e
normativas so, ao contrrio, marcadas por usos e declinaes
extremamente variveis de um subsistema a outro e de um
momento a outro. Intuio confirmada pelos trabalhos de Jobert,
ou de Baumgartner e Jones (Jobert, 1994; Baumgartner, Jones,
1993), que insistem sobre as arenas, fruns e pontos de
encontro, dito de outro modo os lugares de mobilizao das
matrizes cognitivas e normativas.
De maneira conexa a esta reinsero dos usos sociais,
intimamente ligados aos mecanismos de construo social da
realidade, certas hipteses complementares so concebveis no
contedo e na formalizao das matrizes cognitivas e normativas.
Longe de fazer tbua rasa do passado, um paradigma ou um
referencial recompe, assim, s vezes, elementos antigos de um
outro modo, buscando no repertrio particular a um subsistema
preciso. Alis, um paradigma ou um referencial no se instaura
de maneira sbita e unvoca. Mais do que reformar
imediatamente o subsistema e os esquemas normativos e
cognitivos legtimos, ele baliza com efeito os conflitos e as aes

142
pblicas vindouras. De um certo modo, e reencontra-se aqui a
conceptualizao proposta por Pierson, o enraizamento
progressivo do paradigma constitui, ento, um processo de path
dependence, no fazendo o paradigma mais do que fornecer as
indicaes iniciais na orientao e as fronteiras do caminho
tomado pela ao pblica. Esse movimento de path dependence
modifica, por sua vez, a substncia mesma da matriz cognitiva e
normativa, na medida em que esta se encontra confrontada com
os prismas institucionais prprios a cada subsistema considerado
e s mobilizaes conflitantes dos atores pertinentes.
Uma tal inverso da acepo original da noo de path
dependence permite especialmente chegar a uma
problematizao diferente dos mecanismos de implementao da
ao pblica. claro depois de muito tempo que a
implementao uma fase problemtica, na medida em que ela
constitui a busca da deciso e das aes coletivas com outros
meios, at de outros atores (Padioleau, 1982). Mas, se
apreendida em relao s dinmicas de uma mudana de
paradigma, poder-se- formular a hiptese suplementar que se
trata de uma fase privilegiada, relativamente isolvel de um
ponto de vista analtico, de cristalizao progressiva da matriz
cognitiva e normativa, tornada formalmente legtima, quando da
deciso. Para que esse paradigma se torne realmente dominante,
preciso com efeito que ele no seja somente a justificao
explcita ou prtica da deciso, mas que ele determine
efetivamente no fim das contas a ao pblica e os
comportamentos dos atores envolvidos nas suas dimenses mais
concretas.

As variveis polticas e a abertura de

janelas de oportunidade

Esses processos de mudana no-incrementais parecem,

todavia, dependentes de condies particulares que determinam
um funcionamento extraordinrio do campo poltico (Keeler,
1993). A noo mais til desse ponto de vista, para se pensar

143
essas fases de suspenso das condies ordinrias da ao do
Estado, continua a ser, sem dvida, a conceptualizao proposta
por John Kingdon (apresentada no captulo 3), que descreve a
abertura aleatria de janelas polticas (Kingdon, 1984). O
interesse principal do modelo de Kingdon reside com efeito na
apresentao das fases de juno das dinmicas prprias a cada
uma das correntes que, criando uma janela poltica, suspendem
o funcionamento ordinrio das instituies e dos atores polticos
e tornam possveis mudanas de polticas pblicas especficas.
Esta noo levanta, assim, as condies favorveis abertura de
um perodo mais ou menos longo em que as capacidades de ao
dos atores poltico-administrativos e dos estrangeiros envolvidos
se encontram temporariamente ampliados, permitindo
refundies mais ou menos substanciais das polticas pblicas.
Prolongando o esquema de anlise de Kingdon, Keeler
pde em seguida tentar identificar mais precisamente os critrios
favorveis abertura de uma janela poltica (Keeler, 1993).
Segundo ele, duas sries de variveis parecem essenciais, a saber,
o tamanho do mandato conferido ao governo e/ou uma crise,
definida como um descontentamento da opinio pblica, um
sentimento de medo, de importantes perturbaes sociais ou das
ameaas seguridade da nao. Essas duas categorias de fatores
alimentam dois tipos de mecanismo distintos, suscetveis de
deixar uma certa margem de manobra ao governo:
1. Os mecanismos de mandato (madate mechanisms),
que repousam sobre a conjuno de dinmicas poltico-
institucionais favorveis aos (novos) titulares dos postos de
poder, e que se dividem em diversos processos desigualmente
presentes em cada caso concreto: um mecanismo de autorizao
(o governo dispe de uma legitimidade mais ou menos durvel
que o autoriza a agir), um mecanismo de tomada de poder dos
postos institucionais, geralmente pelo vis de um sucesso
eleitoral, e enfim, um mecanismo de presso partidria, pelo qual
o partido majoritrio tende a exercer uma presso sobre os atores
do executivo sado de suas prprias fileiras para realizar o
programa previsto.
2. Mecanismos de crise (crises mechanisms), que
favorecem iniciativas reformistas importantes. Uma

144
desvalorizao importante dos governantes no poder,
considerados como sendo incapazes de resolver a crise, at tidos
como diretamente responsveis, conduz, por exemplo, a
transferir as expectativas do eleitorado em direo oposio
e/ou a novas idias. Keeler nota, em seguida, que a crise alimenta
um mecanismo de urgncia, que incita os atores a responder o
mais rapidamente possvel aos problemas percebidos. Enfim, um
mecanismo de medo pode do mesmo modo operar,
independentemente ou em ligao com os atores dinmicos,
sendo, em geral, este medo ressentido o fruto de mobilizaes,
s vezes violentas, engendradas pela crise.
Esta anlise permite ento, efetivamente, reintroduzir
variveis polticas, no sentido de politics, na anlise das polticas
pblicas. Longe de ser um espao separado, em que as dinmicas
de produo e de reproduo da ao pblica seguiam eixos de
desenvolvimento puramente endgenos e mecnicos, o Estado se
encontra com efeito, por esse vis, reinvestido de uma dimenso
poltica que tinha s vezes desaparecido. Longe de defender o
ressurgimento de qualquer voluntarismo, tais anlises tm por
isso mesmo como interesse principal mostrar que os processos
propriamente polticos podem determinar variaes substanciais
da ao pblica.
Esta grade de anlise permite ilustrar as dinmicas em
ao, quando da alternncia poltica de 1981, que tinha
conduzido adoo de um nmero extraordinariamente
elevado de reformas. Keeler mostra que se tratava, no caso, do
mandato mais elevado confiado a um governo sob a V
Repblica. Dispondo de alavancas institucionais, os novos
governantes ascederam ainda ao poder num contexto de crise
econmica vivamente percebido pela opinio pblica e que tinha
contribudo, em grande parte, para o descrdito do governo
precedente. Enfim, o governo socialista dispunha de um
programa reformista muito amplo, fruto de mais ou menos 30
anos de oposio e da recomposio progressiva da esquerda.
Todos os elementos estavam desde ento conjugados para que se
produzissem mudanas polticas, que testemunham em certos
setores verdadeiras mudanas de paradigma (pena de morte,
nacionalizao, descentralizao...), at que a janela no se

145
feche, pouco a pouco, sob o efeito conjugado do aprofundamento
da crise, do fracasso das primeiras medidas de desenvolvimento
adotadas em 1981 e das transformaes prprias do governo
socialista.
A pluralidade das abordagens que existe no interior da
anlise das polticas pblicas para o estudo dos modos de
mudana da ao do Estado, convida assim, em definitivo, a
defender um uso o mais freqentemente conjugado dessas
dinmicas descritas pelas noes de incrementalismo, de
aprendizagem ou de mudanas de paradigma. A ao do Estado
no segue, com efeito, uma evoluo linear, tanto mais que ela
no se caracteriza por reparaes peridicas. Ela segue, ao
contrrio, ritmos variveis, resultantes de uma sucesso aleatria
de fases normais, marcadas por uma estabilidade relativa, e de
momentos de ruptura mais ou menos substanciais e mais ou
menos durveis. Pensar a mudana da ao pblica requer ainda
que se considere uma variedade extrema de elementos
desigualmente pertinentes em cada caso concreto. A criao de
uma nova instituio poltico-administativa e/ou a modificao
de uma legislao e/ou a transformao das destinaes
oramentrias prprias a um subsistema dado da ao pblica,
necessitam considerar ao mesmo tempo a evoluo e a
configurao das interaes entre atores pblicos e privados, a
influncia dos fatores institucionais (no sentido mais tradicional),
os modos de mobilizao dos estrangeiros envolvidos, o impacto
de matrizes cognitivas e normativas concorrentes, ou ainda o
peso de dinmicas propriamente polticas. Pensar a mudana
significa pois, no fundo, estudar a ao do Estado de uma
maneira diferente em relao s abordagens tradicionais da
anlise das polticas pblicas.

146
 BIBLIOGRAFIA

ALLISON G.T., The Essence of Decision: Explaining the Cuban

Missile Crisis, Boston, Little Brown, 1972.
ANDLER D. (dir.), Introduction aux sciences cognitives, Paris,
Gallimard, 1992.
BACHRACH P.S., BARATZ, M.S., Decisions and Non-Decisions:
An Analytical Framework, American Political Science Review, 57,
1963, pp. 641-51.
BADIE B., BIRNBAUM P., Sociologie de I'tat, Paris, Grusset, 1979.
BARAIZE F., La notion de secteur est-elle encore centrale ?, Ple
Sud, 1996, n. 4, pp. 107-122.
BAUMGARTNER F.R., JONES B.D., Agendas and Instability in
American Politics, Chicago, University of Chi- cago Press, 1993.
BENDIX R., Nation-Building and Citizenship. Studies of our Changing
Social Order, Berkeley, University of California Press, 1977.
BENNET C., HOWLETT M., The Lessons of Learning. Reconciling
Theories of Policy Learning and Policy Change, Policy Sciences, 25,
3, 1992, pp. 275-294.
BERGER P., LUCKMANN T., La construction sociale de Ia ralit,
Paris, Mridiens-Klincksieck, 1986.
BERGERON H., SUREL Y., VALLUY J., Ladvocacy coalition
framework. Une contribution au renouvellement des tudes de
politiques publiques?, Politix, 1998, paratre.
BIRBAUM P., Laction de ltat. Diffrenciation et
ddiffrenciation, in GRAWITZ M., LECA J. (dir.), Trait de science
politique, vol. III, Paris, PUF, 1985, pp. 643-682.
BUCHANAN J.M., TULLOCK G., The Calculus of Consent, Ann
Arbor, University of Michigan Press, 1962.
CALLON M., Elments pour une sociologie de la traduction,
L'Anne sociologique, 36, 1986, pp. 169-208.
CALLON M., LATOUR B. (dir.), La science telle qu'elle se fait, Paris,
La Dcouverte, 1991.
COBB R.W., ELDER C.D., Participation in American Politics: The
Dynamics of Agenda-Building, Baltimore, Johns Hopkins University
Press, 1972.
COBB R.W., ELDER C.D., The Political Uses of Symbols, New York,
Longman, 1983.

147
COHEN E., Dirigisme, politique industrielle et rhtorique
industrialiste, Revue franaise de science politique, vol. 42, 1992, n.
2, pp. 197- 218.
COLLIER D., COLLIER R., Shaping the Political Arena, Princeton,
Princeton University Press, 1991.
CRESAL, Raisons de l'action publique, Paris, LHarmattan, 1993.
CROZIER M., FRIEDBERG E., L'acteur et le systme, Paris, Seuil,
1977.
CYERT R., MARCH J., Les processus de dcision dans 1'entreprise,
Paris, Dunod, 1976.
DAHL R., Who Governs ? Democracy and Power in an American City,
New Haven, Yale University Press, 1961.
DE LASSALE M., Limpuissance publique. La politique de la lecture
publique en France (1945-1993), Thse de science politique, Universit
de Paris I, 1996.
DLOYE Y, Sociologie historique du politique, Paris, La Dcouverte,
1996.
DOBRY M., Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de Ia
Fondation nationale des sciences politiques, 1992.
DRING H. (dir.), Parliaments and Majority Rule in Westem Europe,
Francfort/New York, Campus Verlag/St. Martin's Press, 1995.
DOWNS A., An Economic Theory of Democracy, New York, Harper,
1957.
DULONG D., Moderniser la politique. Aux origines de la Ve
Rpublique, Paris, LHarmattan, 1997.
DUMEZ H., JEUNEMATRE A., La convergence des politiques de
concurrence en Europe, in MNY Y., MULLER P., QUERMONNE
J.-L. (dir.), Politiques publiques en Europe, Paris, LHartmattan, 1995,
pp. 241-255.
DURKHEIM E., Textes, Minuit, 1975.
EDELMAN M., The Symbolic Uses of Politics, Urbana, University of
Illinois Press, 1976.
EDELMAN M., Political Language. Words that succeed and Policies
that fail, New York, Academic Press, 1977.
ELIAS N., La dynamique de l'Occident, Paris, Calmann-Lvy, 1975.
EVANS P.B., RUESCHMEYER D., SKOCPOL T. (dir.), Bringing the
State back in, Cambridge, Cambridge Unniversity Press, 1985.
EWALD F., L'tat-provdence, Paris, Grasset, 1986.
FAURE A., Les apprentissages du mtier d'lu local, Ple Sud, 1997,
n. 7, pp. 72-79.

148
FAURE A., POLLET G., WARIN P. (dir.), La construction du sens
dans les politiques publiques, Paris, LHarmattan, 1995.
FAVIER P., MARTIN-ROLLAND M., La dcennie Mitterrand, Paris,
Seuil, 1990.
FAVRE P. (dir.), La manifestation, Paris, Presses de la Fondation
nationale des sciences politiques, 1990.
FAVRE P. (dir.), Sida et politique, Paris, LHarmattan, 1992.
FESTINGER L., A Theory of Cognitive Dissonance, Evanston, Row,
Peterson, 1957.
FILLIEULE O., Stratgies de la rue. Les manifestations en France,
Paris, Presses de Sciences Po, 1997.
FILLIEULE O., PCHU C., Lutter ensemble. Les thories de l'action
collective, Paris, LHarmattan, 1993.
FRIEDBERG E., Le pouvoir et la rgle, Paris, Seuil, 1993.
GAUDIN J.-P. (dir.), La ngociation des politiques contractuelles,
Paris, LHarmattan, 1996.
GAXIE D., La dmocratie reprsentative, Paris, Montchrestien, coll.
Clefs, 1993.
GEERTZ C., Ideology as a Cultural System, in APTER D.E. (dir.),
Ideology and Discontent, New York, The Free Press, 1964, pp. 11, 47,
76.
GERSTL J., La communication politique, Paris, PUF, 1992.
GRMION C., Profession : Dcideurs. Pouvoir des hauts
fonctionnaires et rforme de I'tat, Paris, Gauthier-Villars, 1979.
HAAS P., Introduction. Epistemic Communities and International
Policy Co-ordination,, International Organization, vol. 49, 1992, n.
1, pp. 1-35.
HABERMAS J., Thorie de l'agir communicationnel, Paris, Fayard,
1987.
HALL P., Governing the Economy: The Politics of State Intervention in
Britain and France, Cambridge, Polity Press, 1986.
HALL P. (dir.), The Politic Power of economic Ideas, Princeton,
Princeton University Press, 1989.
HALL P., Policy Paradigm, Social Leaning and the State,
Comparative Politics, vol. 25, 1993, n. 3, pp. 275-296.
HALL P., TAYLOR R., Political Science and the Three New
Institutionalisms, Political Studies, XLIV, 1996, pp. 936-957.
HASSENTEUFEL P., O en est le paradigme corporatiste ?, Politix,
1990, n. 12, pp. 75-81.

149
HASSENTEUFEL P., Pratiques reprsentatives et construction
identitaire : une approche des coordinations, Revue franaise de
science politique, vol. 41, 1991, n. 1, pp. 5- 27.
HASSENTEUFEL P., Les groupes d'intrt dans l'action publique:
l'tat en interaction, Pouvoirs, 74, 1995, pp. 155-168.

HASSENTEUFEL P., Les mdecins face l'tat, Paris, Presses de

Sciences Po, 1997.
HECLO H., Modern Social Politics in Britain and Sweden, New
Haven, Yale University Press, 1974.
HECLO H., Issue Networks and the Executive Establishment, in
KING A. (dir.), The New American Political System, Washington,
American Enterprise Institute, 1978.
HRITIER A., The Accomodation of Diversity in European Policy-
Making and its Outcomes : Regulatory Policy as a Patchwork, Journal
of European Public Policy, vol. 3, 1996, n. 2, pp. 149-167.
HRITIER A., Policy-Making by Subterfuge: Interest Accomodation,
Innovation and Substitute Democratic Legitimation in Europe -
Perspectives from Distinctive Policy Areas, Journal of European
Public Policy, vol. 4, 1997, n. 2, pp. 171-189.
HOOGHE L. (dir.), Cohesion Policy and European Integration.
Building Multi-Level Governance, Oxford, Oxford University Press,
1996.
HOWLETT M.C., RAMESH M., Studying Public Policy : Policy Cycle
and Policy subsystems, Oxford University Press, 1995.
IMMERGUT E., Health Politics Interest and Institutions in Western
Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.
INGLEHART R., The Silent Revolution. Changing Values and Political
Styles among Western Publics, Princeton, Princeton University Press,
1977.
IYENGAR S., Is Anyone Responsible? How Television frames Political
Issues, Chicago, University of Chicago Press, 1991.
JAMOUS H., Sociologie de la dcision, Paris, CNRS, 1969.
JESSOP B., The Regulation Approach, Governance and Post-Fordism:
Alternative Perspectives on Economic and Political Change, Economy
and Society, vol. 24, 1995, n.3.
JOBERT B. (dir.), Le tournant nolibral en Europe, Paris,
LHarmattan, 1994.
JOBERT B., MULLER P., L'tat en action, Paris, PUF, 1987.
JONES C.O., An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont,
Duxbury Press, 1970.

150
JOURDAIN L., Recherche scientifique et construction europenne.
Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire, Paris,
LHarmattan, 1995.
KEELER J., Opening the Window for Reform, Comparative Political
Studies, vol. 25, 1993, n. 4, pp. 433- 486.
KINGDON J., Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, Little
Brown, 1984.
KRASNER S.D., Approaches to the State: Altematives, Conceptions
and Historical Dynamics, Comparative Politics, 16, 1984, 2, pp. 223-
246.
KUHN T.S., Structure des rvolutions scientifiques, Paris, Flammarion,
1983.
LACASSE F., THOENIG J.-C. (dir.), L'action publique, Paris,
LHarmattan, 1996.
LASCOUMES P., L'co-pouvoir. Environnement et politiques, Paris,La
Dcouverte, 1994.
LE GALS P., Rgulation, gouvernance et territoire, in
COMMAILLE J., JOBERT B. (dir.), La rgulation politique, paratre,
1998.
LE GALS P., THATCHER M. (dir.), Les rseaux de politique
publique, Paris, LHarmattan, 1995.
LECA J., Lvaluation dans la modernisation de l'tat, Politiques et
management publics, vol. 11, 1993, n. 2.
LECA J., La 'gouvernance' de la France sous Ia Cinquime
Rpublique. Une perspective de sociologie comparative, in d'ARCY
F., ROUBAN L. (dir.), De la Ve Rpublique l'Eu- rope, Paris, Presses
de Sciences Po, 1996.
LEHMBRUCH G., SCHMITTER P. (dir.), Trends toward Corporatist
Intermediation, London, Sage, 1979.
LEQUESNE C., Paris-Bruxelles. Comment se fait la politique
europenne de la France, Paris, Presses de Sciences Po, 1993.
LINDBLOM C., The Science of Muddling-Through, Public
Administration Review, 19, 1959, pp. 79-83.
LINDBLOM C., Still Muddling, not yet Through, Public
Administration Review, vol. 39, 1979, n. 6, pp. 517-526.
LOWI T., American Business, Public Policy, Case Studies and
Political Theory, World Politics, 1964, 16.
LUHMANN N., The Differentiation of Society, New York, Columbia
University Press, 1982.
MABILEAU A., Le systme local en France, Paris, Montchrestien,
1991.

151
MAJONE G., Evidence, Argument and Persuasion in the Policy
Process, New Haven, Yale University Press, 1989.
MARCH J., Dcisions et organisations, Paris, Les Editions
d'organisation, 1988.
MARCH J., OLSEN J., The New Institufionalism. Organisational
Factors in Political Life, American Political Science Review, 78, 1984,
pp. 734-749.
MARCH J., OLSEN J., Rediscovering Institutions. The Organizational
Basis of Politics, New York, Free Press, 1989.
MARCH J., SIMON H., Les organisations, Paris, Dunod, 1964.
MARIN B., MAYNTZ R. (dir.), Policy Network. Empirical Evidence
and Theoretical Considerations, Boulder, Westview Press, 1991.
MARKS G., SCHARPF F., STREECK W., SCHMITTER P.,
Governance in the European Union, London, Sage, 1996.
MARSHALL T., Citizenship and Social Class and other Essays,
Cambridge, Cambridge University Press, 1950.
MAYNTZ R., Governing Failure and the Problem of Governability.
Some Comments on a Theoretical Paradigm, in KOOIMAN J. (dir.),
Modern Governance. New Government-Society Interactions, London,
Sage, 1993.
McFARLAND A., Interest Groups and Theories of Power in
America, British Joumal of Political Science, 17, 1987, 2, pp. 129-147,
MNY Y., THOENIG J.-C., Politiques publiques, Paris, PUF, 1989.
MILLS C.W., The Power Elite, London, Oxford University Press,
1956.
MONNIER E., valuation de laction des pouvoirs publics, Paris,
Economica, 1992.
MULLER P., Le technocrate et le paysan, Paris, conomie et
Humanisme, 1984.
MULLER P., Entre le local et l'Europe, la crise du modle franais de
politiques publiques, Revue franaise de science politique, vol. 42,
1992, n.2, pp. 275-297.
MULLER P., Les politiques publiques, Paris, PUF, 1994, (1994a).
MULLER P., La mutation des politiques europennes, Pouvoirs, 69,
1994, pp. 63-75 (1994b).
MULLER P., La mise oeuvre des politiques de l'Union europenne,
in dARCY F., ROUBAN L. (dir.), De la Ve Rpublique l'Europe,
Paris, Presses de Sciences Po, 1996.
MULLER P., SUREL Y., Crises de Politiques et rgulations
cognitives, Ple Sud, n.4, 1996, pp. 92-106.

152
MUSSELIN C., Les universits sont-elles des anarchies organises?,
in CHEVALLIER J. (dir.), Dsordre(s), Paris, PUF, 1997, pp. 291-
308.
NORTH D., Institutions, Institutional Change and Economic
Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
OFFERL M., Sociologie des groupes dintrt, Paris, Montchrestien,
1998.
OLSON M., Logique de l'action collective, Paris, PUF, 1978.
PADIOLEAU J.-G., Quand la France senferre. La politique
sidrurgique de Ia France depuis 1945, Paris, PUF, 1981.
PADIOLEAU J.-G., L'tat au concret, Paris, PUF, 1982.
PAPADOPOULOS Y., Complexit sociale et politiques publiques,
Paris, Montchrestien, 1995.
PARSONS W., Public Policy, Aldershot, Edward Elgar, 1995.
PIERSON P., When Effect becomes Cause. Policy Feedback and
Political Change, World Politics, 45, 1993, pp. 595-628.
PIERSON P., Dismantling the Welfare States? Reagan, Thatcher and
the Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press,
1994.
PIERSON P., The Path to European Integration. A Historical
Institutionalist Analysis, Comparative Political Studies, vol. 29, 1996,
n. 2, pp. 123-163.
PIERSON P., Increasing Returns, Path Dependence and the Study of
Politics, EUI/RSC, Jean Monnet Chair Paper, n. 44, 1997.
PIORE M., SABEL C., The Second Industrial Divide. Possibilities for
Prosperity, New York, Basic Books, 1984.
POWELL W., DIMAGGIO P., The New Institutionalism in
Organisational Analysis, Chicago, University of Chicago Press, 1991.
PRESSMAN J.L., WILDAWSKY A., Implementation. How Great
Expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley,
University of California Press, 1973.
QUERMONE J.-L., Le systme politique de l'Union europenne, Paris,
Montchrestien, 1994.
QUERMONE J.-L., CHAGNOLLAUD D., Le gouvernement de la
France sous la Ve Rpublique, Paris, Fayard, 1996.
RADAELLI C., The Politics of Corporate Taxation in the European
Union, London, Routledge, 1998.
RESTIER-MELLERAY C., Experts et expertise scientifique. Le cas
de Ia France, Revue franaise de science politique, vol. 40, 1990, n.4.
RICHARDSON J., European Union. Power and Policy-Making,
London, Routledge, 1996.

153
RICHARDSON J., JORDAN A., Governing under Pressure.- The
Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy, Oxford, Martin
Robertson, 1979.
RIKER W., ORDERSHOOK M., An introduction to Positive Political
Theory, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1973.
ROCHEFORT D., COBB R. (dir.), The Politics of Problem Definition,
Lawrence, University Press of Kansas, 1994.
ROSANVALLON P., Ltat. France de 1789 nos jours, Paris, Seuil,
1990.
ROSE R., The Program Approach to the Growth of Government,
British Journal of Political Science, vol. 15, 1985, n. 1, pp. 1-28.
ROSE R., Inheritance before Choice in Public Policy. Joumal of
Theoretical Politics, vol. 2, 1990, n. 3, pp. 263-291.
ROSE R., What is Lesson-Drawing?, Journal of Public Policy, vol.
11, 1991, n- 1, pp. 3-30.
ROSE R., DAVIES P., Inheritance in Public Policy, New Haven, Yale
University Press, 1994.
SABATIER P., The Advocacy Coalition Framework: Revisions and
Relevance for Europe, EUI/Centre Robert Schuman, Jean Monnet
Chair Lecture, Florence (Italie), 1997.
SABATIER P., JENKING-SMITH H. (dir.), Policy Change and
Learning, Boulder, Westview Press, 1993.
SCHATTSCHNEIDER E.E., The Semi-Sovereign People. A Realists
View of Democracy in America, New York, Holt, Rinehart and
Winston, 1960.
SCHIMITTER P. , Still the Century of Corporatism?, Review of
Politics, 1974, 36, pp. 85-131.
SETBON M., Pouvoirs contre sida, Paris, Seuil, 1993.
SFEZ L., Critique de la dcision, Paris, Presses de la Fondation
nationale des sciences politiques, 1992.
SHEPSLE K., Studying Institutions. Some Lessons from the Rational
Choice Approach, Joumal of Theoretical Politics, vol. 1,1989, n. 2,
pp. 131-147.
SIMON H., Administrative Behavior. A Study of Decision-Making
Processes in Administrative Organization, New York, Free Press, 1957.
SMITH A., LEurope politique au miroir du local, Paris, LHarmattan,
1996.
SPENLEHAUER V., Lvaluation des politiques publiques, usages
sociaux, Paris, LHarmattan, 1995.

154
STEINMO S., THELEN K., LONGSTRETH F. (dir.), Structuring
Politics. Historical Institutionalism in Comparative Analysis,
Cambridge, Cambridge University Press, 1992.
STINCHCOMBE A., Constructing Social Theories, New York,
Harcourt, Brace & World, 1968.
STONE A., Le no-institutionnalisme. Dfis conceptuels et
mthodologiques, Politix, 1992, n.20, pp. 156-168.
STONE D., Policy Paradox and Political Reason, Glenview, Scott,
Foresman, 1988.
STONE D., Causal Stories and the Formation of Policy Agendas,
Political Science Quarterly, 104, 1989, 2, p. 281-300.
SULEMAN E., Les notaires, Paris, Fayard, 1987.
SUREL Y., L'tat et le livre, Paris, LHarmattan, 1997 (1997a).
SUREL Y., Quand la politique change les politiques. La loi Lang du
10 aot 1981 et les politiques du livre, Revue franaise de science
politique, vol. 47, 1997, n- 2, pp. 147-172 (1997b).
THOENIG J.-C., Lre des technocrates, Paris, LHarmattan, 1987.
TILLY C. (dir.), The Formation of National States in Western Europe,
Princeton, Princeton University Press, 1975.
TILLY C., Les origines du rpertoire de laction collective
contemporaine en France et en Grande-Bretagne, XXe Sicle, 1984, n.
4, pp. 89-108,
URFALINO P., L dcision est-elle so1uble dans l'action?, Document
de travail, Paris, Centre de Sociologie des Organisations, 1996, 17 p.
WALLACE H., Policy-Making in the European Union, Oxford, Oxford
University Press, 1996.
WEBER M., conomie et Socit, Paris, Plon, 1971.
WILDAVSKY A., Budgeting. A Comparative Theory of budgetary
Process, Boston, Little Brown, 1975.
WILDAVSKY A., Speaking Truth to Power. The Art and Craft of
Policy Analisys, Boston, Little Brown, 1979.
ZAN S., FERRANTE M., Le phnomne organisationnel, Paris,
LHarmattan, 1996.

155
 IMPRESSO
UCPel - Tecnologia Digital DocuTech Xerox do Brasil

156