Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Discrepanta Fiscala PDF
Discrepanta Fiscala PDF
invizibil
Autori:
2
Coninut:
INTRODUCERE .............................................................................................................................. 7
SUMAR EXECUTIV ........................................................................................................................ 8
1. PROFILUL ECONOMIEI NEOBSERVATE ......................................................................... 11
1.1. CLASIFICAREA COMPONENTELOR ECONOMIEI NEOBSERVATE ................................................ 11
1.2. DETERMINANII ECONOMIEI NEOBSERVATE .......................................................................... 13
1.3. RELAIA DINTRE ECONOMIA NEOBSERVAT I FINANELE PUBLICE ........................................ 14
1.4. CUANTIFICAREA DISCREPANEI FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA ......................................... 16
1.5. CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 19
2. MORALITATEA FISCAL .................................................................................................. 20
2.1. CONCEPTUL DE MORALITATE FISCAL.................................................................................. 20
2.2. CUANTIFICAREA MORALITII FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA ............................................ 21
2.3. MORALITATEA FISCAL I ECONOMIA NEOBSERVAT............................................................. 22
2.4. DETERMINANII MORALITII FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA ............................................. 23
2.5. CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 27
3. INSTITUIILE IMPLICATE N DIMINUAREA DISCREPANEI FISCALE .......................... 29
3.1. STRUCTURA VENITURILOR BUGETARE .................................................................................. 29
3.2. INSTITUIILE CU ATRIBUII DE ADMINISTRARE FISCAL .......................................................... 32
3.2.1. Legislaia fiscal ........................................................................................................ 32
3.2.2. Serviciul Fiscal de Stat ............................................................................................... 32
3.2.3. Organele Vamale ....................................................................................................... 35
3.2.4. Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale ................................................ 36
3.2.5. Alte instituii i interaciunea acestora cu SFS ............................................................ 36
3.3. INSTITUIILE RESPONSABILE I IMPLICATE N DIMINUAREA DISCREPANEI FISCALE .................. 41
3.4. CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 44
4. MUNCA LA NEGRU I REMUNERAREA N PLIC ...................................................... 46
4.1. OCUPAREA INFORMAL UN SPECIFIC AL ECONOMIEI MIORITICE ........................................... 46
4.2. OCUPAREA INFORMAL O COMPONENT SPECIFIC A ECONOMIEI NEOBSERVATE ................. 48
4.3. FENOMENUL REMUNERRII N PLIC PRIN PRISMA SONDAJULUI SOCIOLOGIC .......................... 50
4.4. FACTORII DETERMINANI AI MUNCII LA NEGRU I AI REMUNERRII N PLIC ........................... 51
4.5. CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 57
5. CONCLUZII I RECOMANDRI GENERALE .................................................................... 62
3
Lista de Figuri:
Figura 1. Dinamica componentelor economiei neobservate n Republica Moldova (% din PIB) .... 13
Figura 4. Evoluia discrepanei fiscale pe TVA n Republica Moldova (mln. lei) ............................. 17
Figura 11. Structura colectrii veniturilor BPN dup instituii, 2013, %........................................... 31
Figura 13. Distribuia ocuprii informale pe principalele sectoare economice, 2012, % ................. 47
Figura 14. Evoluia numrului de locuri informale, ponderea acestora n total ocupare i ponderea
n PIB a valorii adugate brute create n agricultur ...................................................................... 48
Figura 15. Evoluia ponderii ocuprii informale n total ocupare pe principalele sectoare economice,
% .................................................................................................................................................. 48
Figura 16. Raportul dintre salariul lunar mediu brut din firmele din sectorul privat la salariul pltit de
firmele din sectorul public .............................................................................................................. 50
Figura 17. Distribuia rspunsurilor la ntrebarea din sondaj Ct de des sunt rspndite plile
salariale neoficiale (n plic) n Republica Moldova? ...................................................................... 50
Figura 18. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
apreciaz serviciile publice drept prestate ru/foarte ru i bine/foarte bine, % ............................. 52
Figura 19. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
au mult/foarte mult ncredere i puin/foarte puin ncredere n sistemul de pensii, precum i n
total persoane care consider sistemul de pensii foarte/destul de echitabil i nu prea/deloc
echitabil, % ................................................................................................................................... 53
Figura 20. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
se gndesc rar/deloc i des la propria (viitoarea) pensie, % .......................................................... 53
Figura 21. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
au mult ncredere i puin ncredere n principalele instituii publice, % ..................................... 54
4
Figura 22. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd justificate n total
persoane care sunt informate bine i ru despre modul cum sunt cheltuii banii publici, % ........... 55
Figura 23. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd justificate n total
persoane cu o toleran/nclinaie nalt i joas pentru corupie sau eschivarea de a plti anumite
taxe sau impozite, % ..................................................................................................................... 56
Lista de Tabele:
Tabelul 7. Structura veniturilor colectate de SFS i SV, 2013, mil lei ............................................. 31
5
Abreviatori i Acronime
6
Introducere
De regul, termenul economie neobservat n societatea moldoveneasc este asociat cu un
fenomen negativ, chiar dac nu toate componentele acestui fenomen sunt negative. Acest lucru se
explic prin faptul c chiar atunci cnd e vorba de o component fr conotaii negative, de
exemplu producia pentru autoconsum, avnd o dimensiune considerabil din Produsul Intern Brut,
aceasta exprim n mod sintetic un rezultat al subdezvoltrii economice. Astfel, dac la cele
menionate aducem n discuie componentele legate de producia ilegal sau ascuns, atunci
aceast asociere pe deplin este justificat. n acelai timp, economia neobservat este acel
spaiu prin care veniturile fiscale nu ajung sau se scurg din Bugetul Public Naional.
Scopul acestui studiu este de a scoate n eviden cele mai importante caracteristici i fenomene
legate de discrepana fiscal n Republica Moldova. n acest scop studiul a fost axat pe cercetarea
a 4 subiecte majore, descrise n capitole separate: (i) elucidarea conceptului de economie
neobservat i estimarea discrepanei fiscale, (ii) aranjamentele instituionale pentru diminuarea
discrepanei fiscale, (iii) caracteristica moralitii fiscale n Moldova, i (iv) munca la negru i
plile n plic ca unul din cele mai importante fenomene care contribuie la discrepana fiscal. O
bun parte din analizele studiului se bazeaz pe rezultatele unui sondaj reprezentativ efectuat
special pentru scopurile acestui studiu.
Caracteristica i analiza moralitii fiscale n Republica Moldova a fost efectuat n capitol doi. Aici
este prezentat rolul moralitii fiscale n diminuarea discrepanei fiscale, sunt identificai principalii
determinani ai moralitii fiscale i estimat influena acestora pentru Republica Moldova. Pentru
identificarea influenelor cantitative asupra moralitii fiscale au fost testate mai multe variabile, n
baza unui model de tip probit ordonat.
n capitolul trei este prezentat structura veniturilor Bugetului Public Naional, iar pentru fiecare
grup de venituri fiscale sunt descrise instituiile i atribuiile acestora referitor la asigurarea
ncasrilor veniturilor respective la Bugetul Public Naional. De asemenea, este prezentat o
analiz sumar a principalelor instituii implicate n diminuarea discrepanei fiscale dup elemente
comportamentale de manifestare a acesteia.
7
Sumar executiv
Economia neobservat
Cunoaterea structurii economice este un factor critic pentru elaborarea i implementarea eficient
a politicelor de dezvoltare durabil. n acelai timp, nu toate procesele economice sunt observate
direct de autoritile publice, formnd o realitate economic paralel celei oficiale i fiind definit ca
economia neobservat. Aadar, neobservarea sau excluderea unor date statistice din calculul
principalelor indicatori economici va avea un impact n lan asupra traiectoriei de dezvoltare.
Anume, nivelul ridicat al proceselor neobservate poate distorsiona reacia economiei la politicile
implementate de guvern, precum i duce la pierderea unor poteniale ncasri fiscale.
Per ansamblu, economia neobservat este una heterogen i conine mai multe componente,
ponderea crora variaz n timp, n dependen de nivelul de dezvoltare economic. n Republica
Moldova, economia neobservat a crescut treptat n ultimii ani, atingnd n 2013 cifra de
aproximativ 28% din PIB (conform datelor pe primele 9 luni). Principala contribuie la creterea
proceselor neobservate a fost adus de ctre sectorul ascuns (echivalent cu evaziunea i
eschivarea fiscal), atingnd valori de 11-12% din PIB. Alt component important cu o tendin
ascendent a fost producia pentru autoconsum de ctre gospodrii, care recent a surclasat ca
pondere sectorul neformal.
Principalii factori determinani a economiei neobservate sunt povara fiscal i moralitatea fiscal.
Cumulativ, aceti factori determin circa 60% din influena tuturor factorilor explicativi. Astfel,
luarea n calcul a acestor factori, precum i perfecionarea datelor statistice privind economia
neobservat i a discrepanei fiscale este esenial pentru elaborarea i implementarea politicelor
de diminuare a proceselor respective. Eficiena politicelor respective,ns, va depinde extrem de
mult de gradul de conlucrarea a tuturor instituiilor implicate n diminuarea economiei neobservate.
Moralitatea fiscal
Moralitatea fiscal reflect motivaia intern de a plti impozitele. Conceptele clasice privind
comportamentul fiscal aveau drept punct de reper compararea beneficiilor aduse de evaziunea
fiscal cu costurile generate de achitarea penalizrilor aferente neplii impozitelor. ns, tratarea
conformrii fiscale doar pe dimensiunea economic, prin analiza cost/beneficiu nu oferea explicaii
satisfctoare. n acest context, s-a decis analizarea conformrii fiscal n funcie de anumite
motivaii interne, ce ar determina oamenii s plteasc impozitele. Astfel, analizarea conformrii
fiscale a devenit o sarcin mult mai complex, fiind necesar studierea unor aspecte sociale, sau
chiar psiho-sociale, pe lng dimensiunea pur economic, ns nelegerea acestui fenomen ar
oferi un set mai amplu de instrumente ce ar permite modelarea comportamentului fiscal.
Pentru cercetarea moralitii fiscale sunt utilizate multiple instrumente. Astfel, cuantificarea
moralitii fiscale se face prin efectuarea cercetrilor sociologice ce identific percepia persoanelor
fa de valori, instituii i fenomene social-economice i care conin ntrebri referitoare la opiunea
8
persoanei fa de declararea unor venituri mai mici pentru a nu achita impozite. Pe de alt parte,
pentru identificarea conexiunii dintre moralitatea fiscal i nivelul economiei neobservate, precum
i n scopul determinrii factorilor de influen ai moralitii sunt utilizate tehnici econometrice.
n cazul Republicii Moldova dei s-au nregistrat progrese, nivelul moralitii fiscale este mai redus
comparativ cu alte state din Europa de Est. Rezultatul modest al Republica Moldova la capitolul
moralitatea fiscal este determinat de funcionarea neeficient a instituiilor publice, nivelul nalt al
corupiei, precum i de nesoluionarea unor probleme economice importante, ce cauzeaz
nencrederea n sistemul de pensii i n administrarea bugetar. Astfel, att realizare msurilor de
modificare a nivelului fiscalitii, ct i mbuntirea administrrii vamale i fiscale va avea doar
influene pariale asupra sporirii conformitii fiscale. O cretere important a moralitii fiscale s-ar
putea realiza n contextul schimbrii semnificative a factorii fundamentali ce in funcionare a
statului. Aceste schimbri pot fi induse prin reformarea autentic a justiiei, combaterea corupiei,
eficientizarea funcionrii instituiilor statului att la nivel central ct i la nivel local. Totodat este
nevoie de a realiza ample reforme economice ce in de funcionarea sistemului de pensii i
gestionarea finanelor publice.
O alt categorie de constrngeri rezid din lipsa unor mecanisme eficace de colaborare dintre SFS
(sau Ministerul Finanelor) cu Ministere i Ageniile centrale i n special cu instituiile din afara
Guvernului. Analiza componentelor discrepanei fiscale dup comportament (fraude fiscale,
evaziunea fiscal, economia ascuns, eschivarea/ocolirea, interpretarea legislaiei, etc.) ne arat
c pentru rezolvarea sarcinilor din acest domeniu este necesar o activitate concertat practic a
tuturor instituiilor statului. Astfel, pentru a asigura un progres substanial n acest domeniu este
bine ca pe lng instituionalizarea unor grupuri de lucru ntre toate instituiile implicate (de altfel,
9
experiena n mai multe domenii demonstreaz o eficacitate proast a acestora), ministrul
finanelor s dein i postul de vice-prim-ministru.
Principalii factori care alimenteaz acest fenomen pot fi grupai n factori din partea ofertei
(motivaiile angajailor) i factori din partea cererii (motivaiile angajatorilor). Principalele motivaii
ale angajailor de a accepta salariilor n plic sau munca la negru deriv calitatea sczut a
bunurilor i serviciilor publice finanate din banii contribuabililor, care duce la denunarea
unilateral a contractului social cu statul. n special, aceasta ine de percepia negativ privind
sistemul de protecie social, confidena redus n durabilitatea sistemului de pensii, nivelul sczut
de ncredere n instituiile publice, nivelul sczut de transparen a utilizrii banilor publici. O
influen crucial are i cultura de neconformare i tolerana implicit a corupiei din partea
populaiei un specific al mentalitii locale. La rndul lor, companiile sunt motivate s solicite
salariilor n plic sau munca la negru deoarece costul de ocupare formal este relativ ridicat, n
timp ce costul de ocupare informal redus. Ali factori definitorii in de rigiditatea legislaiei muncii,
disponibilitatea banilor n numerar, povara cadrului regulator, precum i ineficiena cu care
opereaz majoritatea companiilor.
n vederea diminurii ocuprii informale ilegale, politicile trebuie s inteasc ambele seturi de
factori, pornind de la fiecare cauz n parte, menionat n acest studiu. Totui, accentul trebuie
pus n special pe motivaiile companiilor, deoarece studiul a demonstrat c ocuparea informal
este indus mai mult de factorii din partea cererii. n acest sens, principalele msuri trebuie s fie
orientate spre descurajarea plilor n numerar n paralel cu popularizarea plilor electronice i
prin intermediul cardurilor bancare, reechilibrarea unei pri din contribuiile de asigurri sociale de
la angajat la angajator, majorarea costurilor ocuprii informale i sporirea flexibilitii legislaiei
muncii. n acelai timp, pentru a atenua factorii din partea ofertei este necesar: de consolidat
reziliena i, respectiv ncrederea sistemului de pensii n baza unei reforme cuprinztoare; de sporit
nivelul de informare privind modul de funcionare a sistemului de asigurri sociale i riscurilor
ocuprii informale; de sporit transparena bugetar; de impulsionat activitatea antreprenorial n
vederea crerii mai multor oportuniti economice pentru populaie.
10
1. Profilul economiei neobservate
Capitolul dat face o introducere n conceptul economiei neobservate, menioneaz determinanii
acesteia i prezint o scurt descriere a dimensiunii economiei neobservate n Republica Moldova.
De asemenea, a este efectuat o estimare a discrepanei fiscale generale i aferent Taxei pe
Valoare Adugat n Moldova.
Pentru facilitarea cercetrilor i optimizrii procesului de prelucrare a datelor din domeniul dat, la
nivel internaional s-au depus eforturi de clasificare i abordare sistemic a componentei
neobservabile din economie. Astfel, n baza Sistemului de Conturi Naionale elaborate de ONU n
1993, a fost elaborat i pus n aplicare de ctre principalele organizaii internaionale o
clasificare a fenomenului dat.1 Majoritate autoritilor statistice din OCDE au transpus clasificarea
dat n metodologia sa, ea fiind implementat i de Biroul Naional de Statistic al Republicii
Moldova.2
Deci, conform clasificrii menionate, partea economiei naionale, care nu este direct nregistrat
statistic i administrativ de ctre organele responsabile, a fost definit ca economie neobservat.
La rndul su, economia neobservat include urmtoarele componente:
11
producerea unor bunuri i servicii legale de ctre ageni economici neautorizai (producia
buturilor alcoolice fr licen, braconajul, etc.), precum i celor care nu corespund
anumitor standarde sau sunt contrafcute (bunuri cu marc falsificat, discuri video
contrafcute, etc.).
Producia gospodriilor casnice pentru autoconsum cuprinde totalitatea bunurilor i
serviciilor produse i consumate de nsi gospodriile casnice producia agricol,
prelucrarea produselor agricole, construcia caselor individuale, chiria i serviciile
personalului angajat n aceste gospodrii. Calcularea acestei componente din economia
neobservat este recomandabil, n special, n cazurile cnd ea constituie o pondere
semnificativ din volumul total a produselor i serviciilor oferite la nivel de ar. Dei,
conform Hotrrii adoptate de Conferina a 15 Internaional a Statisticienilor Muncii
producia pentru autoconsum nu face parte din economia neobservat, n rile cu o
pondere semnificativ a acestei componente, o parte din produsele i serviciile iniial
destinate autoconsumului, pot fi destinate realizrii pe pia, respectiv ducnd la o anumit
suprapunere cu sectorul neformal.
Abordarea prin prisma pieei muncii (6) Discrepana dintre rata oficial i cea real de
participare a forei de munc;
Abordarea prin prisma consumului (7) Discrepanele dintre volumul de energie electric
de energie electric efectiv produs i oficial consumat la nivel
macroeconomic (alt model abordeaz doar
consumul gospodriilor).
Abordarea holistic. Modelul (8) Calcularea economiei neobservate are loc n baza
MIMIC/DYMIMIC considerrii mai multor factori, care influeneaz
direct i indirect asupra mrimii i dinamicii
sectorului dat.
Sursa: F. Schneider, D.H.Enste, The Shadow Economy: An International Survey, 2004.
..
3The Declaration of the Inter-secretariat Working Group on National Accounts Estimates of the unrecorded economy
and national accounts, January 2006.
12
Cum se vede din Figura 1, economia neobservat n Republica Moldova a suferit o dinamic
ascendent n ultimii ani, ajungnd la 27,7% din PIB, cu variaii diferite pe componentele sale. Se
evideniaz creterea ponderii economiei ascunse pn la 11% din PIB, fiind componenta
principal care a contribuit cel mai mult la creterea economiei neobservate n aceast perioad,
indicnd la amplificarea discrepanei fiscale.4 Componenta produciei gospodriilor casnice pentru
autoconsum constituie circa 9% din PIB i exprim nivelul jos de complexitate al economiei
moldoveneti, relevnd caracterul rudimentar, primitiv al acesteia. Creterea n ultimul timp a
acestei componente , scoate n eviden subutilizarea factorilor de producie ca rezultat al
eficacitii joase a reformelor structurale aplicate.
Este de menionat, c actual BNS nu calculeaz componenta ilegal, mai mult din considerente
metodologice. Un argument n acest sens, fiind caracterul experimental al metodologiei i numrul
mic de ri, care au implementat estimrile sectorului ilegal n conturile naionale. Acest aspect
metodologic, precum i lipsa interesului din partea instituiilor responsabile de combaterea
activitilor ilegale i neraportarea sistematic a informaiei relevante, submineaz eforturile BNS
de estimare a sectorului ilegal n Republica Moldova.
Povara fiscal se are n vedere, n primul rnd, structura sistemului fiscal, mrimea
taxelor i contribuiilor sociale. Un sistem prea complex, cu rate ridicate a taxelor contribuie
direct la creterea proceselor de evaziune fiscal.
..
4
Datele pentru anul 2013 sunt disponibile i prezentate doar pentru perioada ianuarie-septembrie. Analiza datelor
anterioare, ne arat c rezultatele anuale pot s difere semnificativ de cele aferente perioadei ianuarie septembrie.
13
Povara regulatorie este echivalent cu complexitatea legislativ i barierele
administrative din diferite domenii, care influeneaz procesul de deschidere, gestionare i
nchidere a unei afaceri. n cazul acesta, costurile de conformare fiind prea ridicate, mresc
probabilitatea de nerespectare a prevederilor respective.
Moralitatea fiscal este totalitate normelor sociale i morale, care modeleaz atitudinea
oamenilor fa de plata impozitelor. Aceste norme rezult din percepia cetenilor a calitii
instituiilor i serviciilor publice, echitii sistemului fiscal, nivelului corupiei, etc.
Chiar dac admitem c n cazul Republicii Moldova exist careva abateri de la valorile prezentate
n tabel, considerm aceste rezultate fiind relevante i pentru Moldova. Analiza influenei acestor
factori pentru Moldova are mare importan nu doar pentru a avea o imagine sintetic despre
structura economic, ci i pentru elaborarea unor politici sistemice privind sporirea veniturilor
bugetare.
14
Astfel, economia neobservat n cea mai mare parte este o consecin i o cauz a administrrii i
implementrii politicilor economice, n special a celor fiscale. Mrirea ponderii componentelor
acestei economii, duce la intensificarea proceselor de evaziune fiscal i nevalorificarea unor
resurse posibile de impozitare, crendu-se o discrepan fiscal.
n acest context termenul de Discrepana Fiscal este utilizat ca diferena dintre veniturile fiscale
poteniale i cele real colectate de autoritile responsabile6. Aceast diferen fiscal are o
structur neuniform i este legat de diferite componente ale economiei neobservate. Cum se
vede din Figura 2, sunt dou tipuri de discrepane de conformare i cea legat de structura
politicelor. Aceste dou componente sunt asimetrice, deoarece prima se calculeaz la structura de
politici existente, iar a doua exprim diferena dintre structura de politici ideale pentru colectarea
integral a veniturilor fiscale poteniale i structura actual, ambele rmnnd strns
interconectate.
Aadar, prin prisma economiei neobservate, componenta economiei ascunse face parte integral
din discrepana de conformare, n timp ce cea a economiei ilegale i sectorului neformal doar
parial. Totodat, componenta produciei pentru autoconsum, aproape n ntregime iar restul
componentelor parial, fac parte din discrepana de politici. Prin urmare, n primul caz BPN pierde
direct n urma nencasrilor taxelor actuale, pe cnd n al doilea caz din cauza unui cadru
administrativ/juridic suboptimal pentru colectarea veniturilor fiscale poteniale.
..
6 Measuring the VAT gap, Eric Huton, http://www.esrc.ac.uk/hmrc/images/6b-measuring-the-vat-gap_tcm19-29917.pdf
15
1.4. Cuantificarea discrepanei fiscale n Republica Moldova
Pentru implementarea eficient a politicii fiscale i ajustarea cadrului instituional/legislativ la
dinamica ncasrilor fiscale este necesar de cuantificat discrepana fiscal pe economie, precum i
pe fiecare tip de tax n parte. Totodat, exist dificulti metodologice privind calcularea mrimii
date i doar foarte puine autoriti fiscale (Marea Britanie, SUA, Suedia, Danemarca, Australia)
dispun de estimri a discrepanei fiscale. Majoritatea din aceste autoriti fac estimrile date n
baza chestionarelor reprezentative, excepie fcnd estimrile pentru TVA i accize.
Neavnd posibilitatea de estimare a tuturor categoriilor de taxe din Republica Moldova n baza
unei astfel de metodologii, noi am estimat doar cuantumul general al discrepanei fiscale n baza
metodei elaborate de Cobham7 i discrepana pentru TVA n baza metodei indirecte folosit de mai
multe ri i Comisia European, folosind datele agregate din Conturile Naionale. Discrepana
pentru accize nu a fost calculat, deoarece unele date prezente n metodologia elaborat de
autoritile fiscale, care deja au fcut astfel de estimri, nu sunt publicate de ctre BNS.
n Figura 3 este reprezentat dinamica ncasrilor fiscale i celor ipotetice, calculate dup
metodologia lui Cobham. Se observ o cretere a discrepanei fiscale n ultimii ani, ajungnd n
2013 la circa 9 mlrd. de lei (aproximativ la 9% din PIB).8 Aceste date sunt doar estimri
aproximative i depind n mare msur de veridicitatea estimrilor economiei neobservate,
calculele date fiind fcute n baza datelor prezentate de ctre BNS, deci fiind excluse datele ce in
de economia ilegal. Alte aspecte ale modelului dat sunt neluarea n calcul a proceselor externe
de evaziune fiscal (ex. preurile de transfer a corporaiilor transnaionale, exportul de capital n
zonele off-shore, etc), abstractizarea de la structura sistemului de taxare i invariabilitate modelului
de comportare a agenilor economici din acest sector. Este evident, c o extrapolare teoretic a
cadrului actual de impozitare asupra componentelor economiei neobservate o s stimuleze un set
de ajustri din partea acestor ageni de a rmne n afara vizorului organelor administrative,
precum i imposibilitatea de a valorifica n egal msur toate ramurile economiei neobservate.
16
Pentru implementarea eficient a politicilor anti-evaziune fiscal, este important de cunoscut pe
lng cuantumul general al discrepanei fiscale, structura necolectrilor pe fiecare tip de impozit.
ns metodologiile de estimare n acest domeniu sunt relativ noi i n curs de perfecionare, chiar i
n rile care au elaborat primele estimri i studii de acest gen. n prezent, doar pentru TVA este
posibil de estimat aproximativ cuantumul discrepanei i gradul de eficien a colectrii pentru
aceast tax.
n Figura 4 este prezentat dinamica discrepanei fiscale pentru TVA. Astfel, se observ o cretere
a evaziunii fiscale pe aceast tax n ultimii ani, atingnd cele mai mari valori n anul 2010, cnd
cuantumul evaziunii se estima la 4,18% din PIB sau 26,67% din colectrile poteniale de TVA, cu o
uoar redresare n ultimii ani. Din punct de vedere cantitativ al evaziunii pe TVA, Republica
Moldova se afl la un nivel cu Republica Slovac9 i Serbia10, unde discrepana pe TVA se
estimeaz n ultimii ani n jurul de 3-4% din PIB.
Eficiena colectrii TVA, calculat n baza indicelui C (vezi Boxa 2), de asemenea a suferit o
traiectorie descendent. Cum se vede din Tabelul 2, coeficientul de eficien a descrescut
semnificativ n ultima perioad, cel mai mic rezultat nregistrndu-se n 2010 i cu o puin
mbuntire a situaiei n anii ulteriori. Componentele coeficientului C au avut o dinamic diferit,
cel mai mult influennd asupra performanei proaste a eficienei indicele X (discrepana de
conformare), pe cnd indicele G (discrepana din structura de politici) a suferit modificri mai
minore. Cu alte cuvinte, creterea discrepanei de conformare pentru TVA a jucat rolul principal n
mrirea discrepanei fiscale pentru aceast tax, pe cnd structura de politici a contribuit
nesemnificativ la acest proces. Este de menionat c, att cuantumul estimat de neconformare pe
..
9V.Novysedlak, J.Palkovicova, The estimate of the value added tax revenue loss, EA 25, 2012, Institute for Financial
Policy/Ministry of Finance of Slovak Republic.
10 USAID Serbia, The Shadow Economy in Serbia: New Findings and Recommendations for Reform, 2013.
11
Not: Deoarece datele pe Conturile Naionale din 2013 nu au fost publicate complet de ctre BNS, calculele pentru
acest an au fost facute n baza unor estimri ale poziiilor respective din Conturile Naionale.
17
TVA, ct i evoluia indicelui de ineficien X au aproximativ aceeai dinamic ca i economia
ascuns calculat de BNS, avnd cu aceasta un coeficient de corelaie de 0,65.
Coeficientul de eficien C (Rata de venit a TVA), este calculat ca raportul dintre volumul real colectat a
TVA i volumul teoretic colectat, dac s-ar fi aplicat la rata standard asupra ntregului consum final. Astfel,
acest indice arat discrepana dintre situaia real i cea potenial, la un nivel de conformare de 100%.
Exactitatea estimrilor discrepanei fiscale, fcute n baza abordrii macroeconomice, depind ntru
totul de calitatea datelor din Conturile Naionale i ofer doar o privire de ansamblu asupra
cuantumului evaziunii fiscale pe o tax anumit, inclusiv i pentru TVA. Totui, pentru
implementarea eficient a unor politici de minimizare a discrepanei fiscale, sunt necesare un set
de date mai detaliate pe domenii i ageni economici, acestea putnd fi obinute doar n baza
estimrilor microeconomice (audit, chestionare). Deci, lund n considerare complexitatea
problemei, este necesar de combinat resursele informaionale a organelor responsabile de
managementul cadrului de impozitare cu cele ale Biroului Naional de Statistic, care are
..
12 OECD, Consumption Tax Trends 2008, 2008.
13 Bareix et al., Value added tax: Let it be, mimeo, Inter-American Development Bank, 2012.
18
experien n prelucrarea i analiza informaiei microeconomice, pentru a elabora i implementa o
metodologie de estimare a discrepanei fiscale.14
Rezultatul dinamicii progresive a economiei neobservate din ara noastr a fost erodarea bazei
fiscale i creterea nencasrilor la bugetele de toate nivelurile. Astfel, discrepan fiscal total n
2013 a atins valori la scar naional de circa 9% din PIB (fr sectorul ilegal). De asemenea,
discrepana fiscal pentru TVA a fost n ascenden i a atins valori de 3,3% din PIB n 2013.
Principala component care a determinat aceast situaie fiind neconformarea fiscal, componenta
legat de discrepana de politici avnd un rol mai puin important. innd cont c discrepana
fiscal pe TVA poate fi reprezentativ i pentru alte categorii de taxe, se poate face concluzia c i
la restul colectrilor fiscale situaia este similar.
Totodat, diminuarea discrepanei fiscale i creterea veniturilor la BPN pot fi atinse doar prin
abordarea sistemic, acionnd nu doar n direcia sporirii nivelului de conformare fiscal, ci i n
direcia diminurii discrepanei structurii de politici. Iar aceasta poate fi atins doar prin conlucrarea
strns a tuturor instituiilor i organelor de resort.
nsi estimarea anual a discrepanei fiscale este un element important n diminuarea acesteia.
Din acest punct de vedere se recomand ca Inspectoratul Fiscal Principal de Stat s efectueze
aceste estimri i s le dea publicitii. Totodat, este necesar de inut cont c metodologiile
existente de estimare a discrepanei fiscale nu sunt perfecte, astfel este necesar o utilizare
prudent a estimrilor obinute.
..
14
Conform Deciziei Comisiei UE 98/527/EC, toate statele membre sunt obligate s estimeze discrepana fiscal pe
TVA. n unele ri aceste calcule le fac organele fiscale, iar n altele autoritile statistice.
19
2. Moralitatea fiscal
n capitol se descrie conceptul de moralitate fiscal i relaia acesteia cu economia neobservat.
De asemenea, n baza sondajului sunt descrii principalii determinani ai moralitii fiscale n
Moldova i estimat influena acestora supra acesteia.
n practica internaional, cel mai des, pentru evaluarea moralitii fiscale se utilizeaz una dintre
ntrebrile prezente n Studiul Mondial al Valorilor - World Values Survey (WVS). WVS reprezint o
anchet, realizat n cadrul unui proiect de cercetare la nivel mondial, care exploreaz impactul
socio-politic al valorilor, credinelor i atitudinilor oamenilor i modul n care acestea se schimba in
timp. Aceast investigaie evalueaz valorile i credinele oamenilor din ntreaga lume i este
efectuat n 80 de state, care reprezentnd peste 80% din populaia lumii19. Setul mare de date,
bazat pe eantioane naionale reprezentative, permite compararea moralitii fiscale dintre diferite
state. Pentru a evalua nivelul moralitii fiscale se utilizeaz ntrebarea: - V rog s-mi spunei
pentru fiecare din urmtoarele afirmaii, dac credei c este ntotdeauna justificat, nejustificat, sau
ceva n ntre aceste 2 opiuni: s nelai despre nivelul taxelor, dac avei ans20. ntrebarea are
10 rspunsuri: de la nu este justificat, notat cu 1 pn la este justificat, cruia i se atribuie
valoarea 10. Cercettorii folosesc i alte anchete, n vederea evalurii moralitii fiscale, de
exemplu: Latinobarmetro o investigaie ce cuprinde 17 state din America Latin; (International
Social Survey Programme) un studiu ce cuprinde peste 30 de state, n mare parte din Europa
..
15Prin evaziune fiscal n acest capitol se subneleg formele de comportament ce determin discrepana fiscal ca:
evaziune fiscal, fraude fiscale, economia ascuns i evitare/ocolire (vezi capitolul 2)
16 Torgler Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial,
2011, p. 3
17 Recep Tekeli, The Determinants of Tax Morale: the Effects of Cultural Differences and Politics, Policy Research
2011, p. 7
20Ibidem, p. 7
20
sau Ancheta Opiniei Pltitorilor de Impozite (Taxpayer Opinion Survey) o cercetare efectuat pe
teritoriul SUA21.
Principalul avantaj al folosirii doar a unei singure ntrebri din WVS pentru evaluarea moralitii
fiscale ine de simplitatea realizrii acestui exerciiu. n acelai timp, construirea unui indice
complex, ce reflect moralitatea fiscal, la fel, ofer anumite avantaje. Moralitatea fiscal este o
categorie multidimensional, iar un indicator complex ar permite o mai bun captare a diverselor
aspecte aferente acestei noiuni. Din acest considerent moralitatea fiscal determinat doar n
baza WVS, trebuie de tratat cu precauie.
n acelai timp, chiar i acest progres menine Republica Moldova la un nivel sczut comparativ cu
alte state din regiune (vezi Figura 5). Aceast comparaie denot o situaie nefavorabil, astfel n
Republica Moldova este o motivare mai mic pentru plata impozitelor, fapt ce ar putea explica
dificulti sporite n realizarea colectrilor fiscale.
..
21Torgler Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial, 2011,
p. 8
21
Figura 5. Moralitatea fiscal, aspecte comparative
Utilizarea unei abordri similare pentru un eantion de state din Europa de Est i de Sud: Bulgaria,
Cipru, Federaia Rus, Polonia, Republica Moldova, Romnia, Serbia, Turcia, i Ucraina a relevat,
la fel, o relaie negativ dintre nivelul economiei neobservate i moralitatea fiscal. Informaia
privind moralitatea fiscal s-a bazat pe datele din VWS 2006, iar nivelul economiei neobservate s-a
bazat pe estimrile pentru anul 2006. Informaia pentru anul 2006 a fost selectat deoarece atunci
ultima dat a fost realizat WVS pentru un eantion mare de state, cea ce asigur comparabilitatea
datelor privind moralitatea fiscal dintre diferite ri. Economia neobservat a fost reprezentat n
..
22
Torgler Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial,
2011, p. 4
23Ibidem, p. 11
24 Ibidem, p. 11
25 Ibidem, p. 11
22
expresie procentual prin raportare la PIB, iar datele au fost preluate de la Schneider, Buehn i
Montenegro (2010)26. n lucrarea sa Schneider, Buehn i Montenegro au utilizat o metod unic de
estimare, iar acest fapt asigur o acuratee mai mare n compararea nivelului economiilor
neobservate ntre diferite state Estimrile denot c creterea moralitii fiscale cu o unitate (ce ar
fi echivalent cu reducerea scorului cu o unitate) ar determina reducere economiei neobservate cu
5,1 puncte procentuale27 (vezi Figura 6).
Totui, n prezent se denot un deficit de dovezi empirice cu privire la legtura dintre atitudinea i
comportamentul asociat respectrii obligaiilor fiscale. Aceast situaie se explic prin predilecia
statului pentru instrumente coercitive n vederea ameliorrii conformrii fiscale. n acest sens
informaiile privind efectele sporirii moralei fiscale au un caracter redus, iar n baza lor nu pot fi
realizate concluzii solide. Totui, rmne, acceptat presupunerea c utilizarea unor msuri cu
caracter necoercitiv, ce au drept scop consolidarea moralei fiscale ar avea efecte importante
asupra creterii conformrii fiscale.
n rezultatul mai multor studii, efectuate pe diferite eantioane de state, ns n care s-a utilizat
aceeai abordare cantitativ (regresii de tip probit) au fost identificai mai muli factori de influen.
Totui, se merit de menionat c, n pofida, diferenelor ce in de realizarea investigaiilor pe
..
26 Schneider Friedrich, Buehn Andreas, Claudio E. Montenegro, Shadow Economies All over the World. New Estimates
for 162 Countries from 1999 to 2007, Banca Mondial, 2010, p. 46
27 Concluzie bazat pe regresia Economia neobservat = 21,4+5,1*Moralitatea Fiscal. Regresia este caracterizat prin
urmtorii parametri: R2=0,66; criteriul T-Student asociat variabilei Moralitatea Fiscal are o valoare de 2,3.
23
diverse spaii geografice, exist mai muli determinani comuni pentru moralitatea fiscal (vezi
Tabelul 4). Printre aceti factori comuni trebuie de scos n eviden aspectele ce se refer la
funcionarea statului, precum: satisfacerea de lupta contra corupiei, ncrederea n sistemul legal
sau n democraie. Astfel un element crucial ce ar asigura o moralitate fiscal nalt i, implicit, o
mai bun conformare fiscal ine de activitatea eficient a instituiilor publice i a justiiei.
24
Persoanele ce au o atitudine negativ eschiva de la
Prerea despre sistemul de fa sistemul de guvernare au i o onorarea
- -1,6
guvernare predilecie mai mare pentru neachitarea obligaiunilor fiscale.
impozitelor
Not: * - Pentru determinarea bunstrii a fost acordat o ntrebare, ce avea 10 opiuni de rspuns. Opiunea 1 indica
asupra situaie financiare precare, n timp ce 10 denota un nivel nalt al bunstrii.
Sursa: estimrile EG
n cazul Republicii Moldova cea mai mare influen asupra moralitii fiscale o are variabila ce
reflect nivelul corupiei. Un efect mare asupra motivrii de a plti impozitele o are atitudinea fa
de sistemul de pensionare. Poziia a treia i a patra n ordinea influenei asupra moralitii fiscale o
au informarea populaiei despre utilizarea banilor publici i atitudinea fa de modul gestionrii
surselor publice. Un efect mai mic asupra motivrii de a achita impozitele o au ncrederea n primar
i situaia financiar a populaie. Cel mai redus impact asupra inteniei de a plti contribuiile fiscale
o are calitatea guvernrii.
Astfel, moralitatea fiscal are o corelaie robust cu nivelul corupiei. Predispunerea mai mare spre
acceptarea mitei coreleaz pozitiv cu intenia de a nu plti onest impozitele. Este puin probabil c
persoanele ce obin pli neoficiale, s declare valoarea adevrat a veniturilor sau a patrimoniilor
sale, n acest fel se diminueaz nivelul de conformare fiscal. Este alarmant situaia cnd o mare
parte din populaie este predispus s ofere mit: 10,7% din respondeni au declarat c ar fi de
acord s plteasc mit, pentru a soluiona urgent o problem, pe care nu o pot rezolva de sine
stttor, iar 36,1% din intervievai au afirmat c ar putea recurge la oferirea plii neoficiale, dac
nu ar avea alt soluie.
Dup cum a fost menionat, un factor important care determin nivelul moralei fiscale, ine de
atitudinea populaie fa de sistemul de pensionare. Actualul sistem de pensionare ofer pensii
neatractive, fapt ce cauzeaz reticena cetenilor fa de plata contribuiilor la bugetul asigurrilor
sociale i diminueaz motivaia fiscal a populaiei. n Republica Moldova, 30,5% din persoanele
intervievate nu sunt de acord s plteasc contribuii, lund n calcul valoarea viitoare a pensiilor,
iar 17,5% nu sunt decii n acest sens (vezi Figura 7).
n general, populaia rii are o percepie negativ vizavi de sistemul naional de pensionare. Astfel
60,1% din respondeni consider c nivelul actual al pensiilor nu permite supravieuirea. Valoarea
curent a pensiilor este tratat, de populaie n calitate de indicator anticipator a pensiilor viitoare. O
25
valoare mic a pensiei prezente i determina pe ceteni s cread c i nivelul viitor al pensiilor va
fi sczut, fapt care diminueaz considerabil predispunerea populaiei de a achita contribuiile
sociale. Pe de alt parte, majoritatea persoanelor intervievate cred c sistemul de pensii este
inechitabil (vezi Figura 8). Peste dou treimi din respondeni calific sistemul de pensionare ca fiind
parial (33,4% din intervievai) sau total inechitabil (35,4% participanii la sondaj).
Figura 8. Atitudinea populaiei fa de mrimea pensiilor i echitabilitatea
sistemului de pensii
Un alt factor care influeneaz nivelul moralitii fiscale este nivelul de informare a populaiei
despre utilizarea banilor publici (poziia trei n Tabelul 5). Cetenii sunt mai dispui s achite
impozitele n condiiile n care tiu exact, cum sunt utilizai banii publici. n Republica Moldova se
atest o informare insuficient a populaiei privind situaia finanelor publice. Astfel, 51,4% din
persoanele intervievate susin c sunt informate ntr-o msur foarte mic despre modul cum sunt
utilizai banii publici (vezi Figura 9).
De altfel, ntr-un context n care se cunoate c bani publici sunt utilizai eficient crete i
predispunerea populaiei fa de plata impozitelor. Utilizarea judicioas a banului public, la fel,
constituie o precondiie ce ar consolida morala fiscal a societii. Cea mai mare parte a
persoanelor, ce au participat la sondaj (45,5%) consider c echilibrarea bugetar ar trebui
realizat printr-o utilizare mai bun a resurselor existente.
26
ncrederea n administraia local, la fel, reprezint un factor ce determin predispunerea pentru
plata impozitelor. Oamenii asociaz direct bunstarea comunitii cu activitatea primarului. n
condiiile, n care este evident contribuia primarilor la dezvoltarea localitii, scade reticena
populaiei privind transferarea unei pri din bunstare personal ctre stat. Se prezum, c
cedarea unei pri din venituri, sub form de impozite, va fi compensat prin creterea bunstrii
comunitii - proces, care se va datora, inclusiv, i activitii primarului. Totui nivelul de ncredere
n primari este destul de sczut. Astfel, 25,7% din respondeni nu prea au ncredere n primari, iar
25,1% din intervievai nu au du deloc ncredere n conductorii localitilor.
Pentru, Republica Moldova, corelaia dintre nivelul veniturilor cetenilor i moralitatea fiscal este
una paradoxal. Astfel, populaiei bogate i este caracteristic un nivel redus al moralitii fiscale.
Acest raport poate fi explicat prin modalitatea de mbogire a populaie. Republica Moldova este o
economie caracterizat printr-o dezvoltare anemic, cu o justiie ineficient i un nivel nalt al
corupiei, i favoritismului - situaie n care mbogirea persoanelor s-a realizat i se realizeaz
ntr-un mod nu prea onest. Din pcate, aceast atitudine caracteristic mai multor persoane
mbogite contribuie la perpetuarea comportamentul neonest, inclusiv n relaia cu statul. n
rezultat, la mai multe persoane cu o bunstare sporit, nivelul moralitii fiscale este mai sczut, iar
neconformarea fiscal este mai mare.
27
justiiei i a instituiilor publice. Este important de inut cont c elemente minore de abuz asupra
intereselor publice i injustiie pot eroda considerabil moralitatea fiscal. Astfel, aplicarea msurilor
coercitive pentru contracararea acestor aciuni este esenial pentru sporirea moralitii fiecale.
Modul de gestionare a finanelor publice i informarea populaie privind situaia bugetului ar putea
consolida semnificativ moralitatea fiscal. Transparentizarea procesului bugetar i
responsabilizarea funcionarilor publici n vederea utilizrii nerisipitoare a banilor publici, ar
consolida ncrederea populaiei n instituiile statului, fapt ce ar stimula i creterea conformrii
fiscale. n acest sens, autoritile trebuie s pun mai mult accent pe deschiderea instituiilor,
acordarea unei atenii sporite comunicrii i implicrii cetenilor. Este un exemplu elocvent pentru
a demonstra c cheltuielile instituiilor pentru asigurarea transparenei i informrii adecvate a
cetenilor pot aduce beneficii directe bugetului public. Mecanismul actual, care nu permite
generarea pensiilor decente i care nu este sustenabil n timp, cauzeaz o atitudine rezervat din
partea populaie fa de sistemul naional de pensionare. La rndul su, nencrederea n sistemul
de pensii determin reticena fa de efectuarea plilor ctre bugetul public naional. n acest
context, fortificarea moralitii fiscale poate fi realizat doar n cazul reformrii profunde a
sistemului de pensii.
ncrederea redus n autoritile locale, la fel, diminueaz moralitatea fiscal. Sporirea ncrederii
populaiei n activitatea autoritilor locale ar avea efecte asupra conformrii fiscale. Pentru
augmentarea reputaiei primarilor e nevoie de a promova reforme ce ar spor att sursele
financiare, dar i competenele autoritilor locale. n acest sens este nevoie de a realiza reforme
ce ar ntri autonomia local i ar decupla finanarea localitilor de influenele politice.
Concomitent, e nevoie de a lucra n vederea responsabilizrii i transparentizrii activitii
autoritilor publice.
Corelaia negativ dintre bunstarea populaiei i a moralitii fiscale este ngrijortoare, care ar
putea fi interpretat c oamenii cu venituri mai mari din cauza perceperii poverii fiscale ca fiind
mare, vd una din sursele principale de venit neplata impozitelor. Pe de alt parte, acest rezultat
poate fi explicat i prin faptul c persoanele cu venituri mai mici nu achit, sau nu tiu c achit
impozite (cazul salariailor) astfel manifestnd o moralitate fiscal mai mare. Totodat, este
necesar de menionat c pentru studierea acestei relaii, la prima vedere paradoxal, sunt
necesare cercetri suplimentare.
28
3. Instituiile implicate n diminuarea discrepanei fiscale
Scopul capitolului este de a prezenta aranjamentele instituionale ce asigur colectarea impozitelor
i taxelor la Bugetul Public Naional. n acest sens au fost prezentate atribuiile principalelor
instituii n colectarea veniturilor fiscale, precum i instituiile responsabile i implicate n
diminuarea discrepanei fiscale.
29
n conformitate cu clasificaia bugetar, partea de venituri a BPN al Republicii Moldova este
format din 2 categorii principale28: Venituri curente i Granturi. La rndul su categoria de Venituri
Curente este format din 4 grupe de venituri, iar Granturile din dou (Tabelul 6). ncasrile din
grupa Venituri Fiscale asigur cea mai mare pondere a veniturilor BPN, circa 87% din veniturile
totale ale BPN.
Totodat, este bine de menionat c structura din Tabelul 6 este prezentat n baza Clasificaiei
bugetare n vigoare, care nu reflect n totalitate sensul strict al denumirilor elementelor acesteia.
Astfel, exist pli n buget care au aceiai natur, ns sunt atribuite la grupe diferite de venituri.
Cele mai frecvente cazuri se ntlnesc cu taxele locale, plile administrative i taxele pe resursele
naturale. n conformitate cu CF taxele locale i resursele naturale sunt pli ce fac parte din
sistemul fiscal al rii, ns o bun parte din acestea ( capitolul 122 grupele (27-30, 32, 34, 41, 46-
49, 66, 68, 69, i altele din Clasificaia Bugetar) sunt ncasate ca venituri nefiscale, n timp ce
altele de acelai tip la venituri fiscale.
De asemenea, dac reieim din definiia i descrierea sistemului fiscal din Republica Moldova
prezentate n Codul Fiscal (Capitolul I, CF), atunci nici din acest punct de vedere nu exist o
claritate privind veniturile fiscale. n Republica Moldova se percep impozite i taxe (i) de stat i (ii)
locale (Art 6,alin 4, CF). Astfel, n conformitate cu prevederile art. 6 alin (5) din CF sistemul
impozitelor i taxelor de stat include: a) impozitul pe venit; b) taxa pe valoarea adugat; c)
accizele; d) impozitul privat; e) taxa vamal; f) taxele rutiere, - iar cel local include 17 impozite i
taxe29. n sensul strict al CF, la capitolul ncasri fiscale trebuie s fie incluse doar aceste taxe i
impozite. Din acest punct de vedere Contribuiile sociale i medicale nu ar trebui s fac parte din
venituri fiscale.
Astfel, putem constata abateri substaniale ntre clasificaia bugetar existent i prevederile legale
n vigoare. Din aceast cauz nu se asigur o reflectare precis n ce privete structura ncasrilor
n BPN. n acest sens, este necesar o revizuire a Clasificaiei bugetare, astfel nct aceasta s
reflecte structura sistemului fiscal din Republica Moldova i n acelai timp s fie armonizat cu
cerinele internaionale30.
n colectarea veniturilor fiscale sunt implicate mai multe instituii: SFS, SV, CNAS, CNAM, alte
autoriti i instituii publice. Cele mai importante instituii n colectarea impozitelor i taxelor sunt
SFS i SV (Figura 11). La eliminarea fondurilor BASS i FAOAM ponderile acestora practic se
inverseaz. De asemenea, este bine de menionat c n repartiia veniturilor reprezentate, nu sunt
incluse veniturile din mijloacele speciale i a fondurilor speciale.
..
28
Conform datelor preliminare de executare a BPN pentru 2013, veniturile curente au constituit circa 94% din veniturile
BPN, http://mf.gov.md/files/reports/1.%20BPN_7.pdf
29 a) impozitul pe bunurile imobiliare; a1) impozitul privat; b) taxele pentru resursele naturale; c) taxa pentru amenajarea
teritoriului; d) taxa de organizare a licitaiilor i loteriilor pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale; e) taxa de plasare
(amplasare) a publicitii (reclamei); f) taxa de aplicare a simbolicii locale; g) taxa pentru unitile comerciale i/sau de
prestri servicii; h) taxa de pia; i) taxa pentru cazare; j) taxa balnear; k) taxa pentru prestarea serviciilor de transport
auto de cltori pe rutele municipale, oreneti i steti (comunale); l) taxa pentru parcare; m) taxa de la posesorii de
cini; p) taxa pentru parcaj; r) taxa pentru salubrizare; s) taxa pentru dispozitivele publicitare.
30Ministerul Finanelor a elaborat o nou clasificaie bugetar n conformitate cu practicile internaionale, care ncepnd
cu 01.01.2016, urmeaz a fi pus n aplicare
30
Figura 11. Structura colectrii veniturilor BPN dup instituii, 2013, %
Colectarea veniturilor n BASS i FAOAM este atribuit SFS, ns n realitate doar cele din FAOAM
n cea mai mare parte sunt colectate de SFS, iar colectarea veniturilor din BASS este mprit cu
CNAS. Fr a diminua rolul SV n colectarea veniturilor, este bine de menionat c SFS n afar de
operaiunea de ncasare a impozitelor i taxelor de fapt asigur gestiunea integral a acestora,
avnd un rol primordial n acest proces fa de SV.
n Tabelul 7 sunt prezentate veniturile ncasate de SV, SFS i Alte instituii dup principale tipuri de
venituri, n special pentru tipurile unde responsabilitatea de colectare este mprit ntre instituii.
Astfel se poate constat c de fapt, doar circa 9.4% din veniturile colectate n vam (sau 3.8% din
31
total venituri colectate) sunt taxe vamale i taxe pentru serviciile vamale (ultima n esen ne fiind
tax). Restul fiind alte impozite i taxe, n colectarea crora sunt implicate i alte instituii,
majoritatea absolut aparinnd SFS. Din cele prezentate, se poate observa c buna administrare
fiscal depinde n mare parte de nivelul de cooperare a SFS i SV.
Legislaia fiscal este format din Codul Fiscal (CF), legile de punere n aplicare a CF i alte acte
normative adoptate n conformitate cu CF, iar actele adoptate de ctre Guvern, administraiile
publice locale (APL), serviciul fiscal de stat (SFS), serviciul vamal (SV) i alte instituii, nu trebuie
s contravin CF31, sau/i s depeasc prevederile CF. Astfel, legislaia fiscal reglementeaz
doar impozitele i taxele menionate expres (6 de stat i 17 locale) n CF.
Raporturile ce apar n cadrul administrrii fiscale32 sunt reglementate de Titlul V al CF, care
stabilete c organele care exercit atribuii de administrare fiscal snt: (i) organele fiscale, (ii)
organele vamale, (iii) serviciile de colectare a impozitelor i taxelor locale din cadrul
primriilor i (iv) alte organe abilitate, conform legislaiei (Art 131). De asemenea, se stipuleaz
c Organele cu atribuii de administrare fiscal, n procesul exercitrii atribuiilor respective,
conlucreaz ntre ele i colaboreaz cu alte autoriti publice i pot organiza aciuni comune n
baza nelegerilor reciproce. Altfel spus, acestea sunt autonome i i construiesc activitatea pe
baz de colaborare voluntar.
Organele Fiscale sunt elementele principale ale Serviciului Fiscal de Stat, adic sunt autoritile
acestui sistem33: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat de pe lng Ministerul Finanelor,
Inspectoratele Fiscale de Stat Teritoriale (IFT) (i/sau Inspectoratele Fiscale de Stat Specializate)
aflate n subordonarea Inspectoratului Fiscal Principal de Stat. Toate organele fiscale au
personalitate juridic. Modul de organizare a activitii organelor fiscale este stabilit n
Regulamentul privind organizarea i funcionarea organelor Serviciului Fiscal de Stat aprobat prin
Hotrrea de Guvern (HG) nr 1736 din 31.12.2002 cu modificrile ulterioare. Efectivul limit a
organelor din Serviciului Fiscal este stabilit n numr de 1892 de uniti, dintre care pentru
Inspectoratul Fiscal Principal de Stat n numr de 245 de uniti. SFS este format din IFPS i 35 de
IFT n 32 de raioane, UTA Gagauzia, mun Bli i Chiinu.
..
31
Codul Fiscal, Art. 3, Titlul I
32
Administrarea fiscal reprezint activitatea organelor de stat mputernicite i responsabile de asigurarea colectrii
depline i la termen a impozitelor i taxelor, a penalitilor i amenzilor n bugetele de toate nivelurile, precum i de
efectuarea aciunilor de urmrire penal n caz de existen a unor circumstane ce atest comiterea infraciunilor fiscale.
(Art. 9, CF, Titlul I)
33
Serviciul Fiscal de Stat sistem centralizat de organe fiscale i activitatea funcionarilor fiscali care dein funcii n
aceste organe, orientat spre exercitarea atribuiilor de administrare fiscal, conform legislaiei fiscale. (CF, Titlul V, Art.
129)
32
Inspectoratul Fiscal Principal de Stat de pe lng Ministerul Finanelor (IFPS) are atribuii de
organizare a activitii Serviciului Fiscal, de control i supraveghere asupra activitii IFT,
normative, de promovare a conformitii fiscale, de control privind respectarea legislaiei fiscale n
activitatea organelor vamale i serviciilor de colectare a impozitelor i taxelor locale, de colaborare
extern, de raportare i informare (Art 133, alin (I), Cod Fiscal (CF)). De asemenea, IFPS are
practic toate atribuiile executive ale unui IFT, plus cteva atribuii speciale ce in de efectuarea
verificrii softurilor instalate n mainile de cas i de control i de repatriere a mijloacelor bneti,
a mrfurilor i serviciilor provenite din tranzaciile economice externe.
IFPS i exercit atribuiile pe ntreg teritoriul Republicii Moldova, iar IFT poate s-i exercite
atribuiile n afara teritoriului stabilit numai cu autorizarea conducerii Inspectoratului Fiscal Principal
de Stat (alin (3) art 133, CF). Raza de activitate a IFT i raza de deservire a contribuabililor,
precum i atribuiile de baz i raza de activitate ale inspectoratelor fiscale de stat specializate sunt
stabilite de asemenea de IFPS (alin (5), art 132, CF). Inspectoratul Fiscal Principal de Stat are
dreptul s instituie posturi fiscale altele dect cele instituite n conformitate cu actele legislative i
alte acte normative. (art 134).
Inspectoratul Fiscal de Stat Teritorial (IFT) sau Inspectoratul Fiscal Specializat (IFS,
deocamdat nu sunt instituite) are atribuii de executare nemijlocit a activitilor ce vin s asigure
calcularea corect i plata integral i la timp a obligaiilor fiscale de ctre contribuabilii din raza
stabilit. n acest sens IFT/IFS asigur evidena integral a contribuabililor i obligaiilor fiscale,
efectueaz controale, ntreprinde msuri pentru asigurarea stingerii obligaiilor fiscale, efectueaz
executarea silit a obligaiilor fiscale, sigileaz mainile de cas i de control ale contribuabililor,
ine evidena lor i efectueaz controale privind utilizarea acestora, examineaz contestaii i cereri
de la contribuabili, popularizeaz legislaia fiscal, distribuie formulate tipizate i elibereaz facturi
fiscale.
Atribuiile Organelor Fiscale sunt prevzute expres n art 133 (titlul V), din CF. Totodat, n lista de
atribuii stipulate pentru IFPS i IFT la art. 133, de asemenea exist i o stipulare generic
exercit alte atribuii prevzute de legislaie prin care se deschide posibilitatea introducerii i altor
atribuii n alte acte legale dect CF. Aceast prevedere practic a transformat organele fiscale n
instituii bune la toate, care sunt obligate s se ocupe de activiti care nu in de scopul de baz
pentru care acestea au fost create.
..
34 Raportul de activitate al SF pe 2013, http://www.fisc.md/rapoarte_informatii.aspx?file=3607
33
Evidena i monitorizarea ncasrilor n Fondurile de susinere social a populaiei (naional
i local). (Legea Fondului republican i a fondurilor locale de susinere social a populaiei
nr.827-XIV din 18 februarie 2000)
S suspende pe cale extrajudiciar operaiunile bancare, s sechestreze i s perceap n
mod incontestabil mijloacele datorate din conturile bancare ale acestor beneficiari de
mijloace din mprumuturi de stat i/sau de garanii de stat, conform procedurii stabilite de
legislaia n vigoare. (Legea nr. 419 din 22.12.2006 cu privire la datoria public, garaniile
de stat i recreditarea de stat)
Ofer informaii la cerinele administratorului/lichidatorului naintate n exercitarea
atribuiilor. (Legea nr. 149 din 29.06.2012 insolvabilitii)
Ofer informaii la cerinele executorilor judectoresc naintate n exercitarea atribuiilor.
(Codului de executare al Republicii Moldova nr. 443-XV din 24 decembrie 2004)
Exercit funcia de creditor, n cazul n care sumele se ncaseaz n beneficiul statului,
calitatea de creditor o exercit Ministerul Finanelorprin intermediul organelor fiscale
teritoriale. (Codului de executare al Republicii Moldova nr. 443-XV din 24 decembrie 2004)
Organele fiscale efectueaz controlul valutar (alturi de alte organe)( Controlul valutar
reprezint totalitatea msurilor aplicate de ctre organele i agenii controlului valutar n
scopul asigurrii respectrii de ctre rezideni i nerezideni a prevederilor legislaiei
valutare Art. 57), (Legea Nr. 62 din 21.03.2008 privind reglementarea valutar)
Totodat, din cele menionate mai sus (vezi legislaia fiscal) se observ c Codul Fiscal cuprinde
reglementarea la doar o parte din plile obligatorii n BPN, n timp ce este implicat n colectarea
aproape a tuturor veniturilor acestuia. Cele mai importante venituri BPN care nu sunt incluse n CF
sunt contribuiile sociale, primele pentru asigurrile obligatorii de asistenta medicala i plile n
fondurile speciale. Acestea sunt reglementate de legea privind sistemul public de asigurri
sociale35 i legea cu privire la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare
obligatorie de asisten medical.36 Totodat, legile menionate n partea de administrare a acestor
contribuii fac trimiteri la legislaia fiscal. Astfel, indirect unele aspecte ce in de administrarea
contribuiilor sociale i primelor pentru asigurarea medical sunt reglementate de CF.
34
Moldova, considerm oportun introducerea acestora n CF. n aceste condiii, administrarea
veniturilor n fondurile menionate ar deveni mai eficient i efectiv, fr a atinge ntr-un fel
independena administrrii acestor fonduri. De asemenea, prin includerea acestora n CF s-ar crea
mai multe oportuniti pentru mbuntirea regimului de reglementare a afacerilor.
Principalul scop al organelor vamale ce reiese din CF art 154, 155 este perceperea obligaiilor
fiscale ce in de trecerea i/sau plasarea mrfurilor n regimul vamal potrivit legislaiei. Codul
Vamal (CV) stabilete 4 tipuri de drepturi de import i export (taxa vamal, TVA, Accize, taxa
pentru proceduri vamale), 3 din care fac parte din sistemul de impozite i taxe stabilite de CF, iar
taxa pentru proceduri vamal este introdus de CV i nu este o tax fiscal, ci este o plat a unui
serviciu. Totodat, este necesar de menionat c SV are i alte atribuii ce nu in n mod direct de
perceperea drepturilor de import i export astfel ca lupta cu contrabanda, contribuie la asigurarea
securitii statului, statisticii, politicii economice, facilitarea comerului i transportului internaional,
reglementarea schimbului de mrfuri pe teritoriul vamal al Republicii Moldova.
Organele vamale snt organe de drept care constituie un sistem unic, format din Serviciul Vamal
(SV), birouri vamale i posturi vamale (Art 9, alin 2, CV). Serviciul Vamal este autoritatea public
de specialitate care exercit conducerea efectiv a activitii vamale n Republica Moldova (art 8,
CV). Unitile subordonate (birourile vamale i posturile vamale) sunt create, reorganizate i
lichidate de ctre Serviciul Vamal (Art 9, alin 4). Codul Vamal (art 9, alin 3) stabilete expres c
statutul, funciile i competena Serviciului Vamal sunt determinate de CV i de Guvern. n acelai
timp CF (art 154) stipuleaz c organele vamale exercit atribuii de administrare fiscal potrivit
CF, CV i altor acte normative adoptate n conformitate cu acestea. De asemenea, SFS are
atribuii de control privind respectarea legislaiei fiscale n activitatea organelor vamale (Art 133,
alin (I), CF), care sub nici o form nu se regsete n legislaia vamal.
35
3.2.4. Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale
Serviciul este creat de Consiliul Local respectiv i funcioneaz n baza unui regulament aprobat
de acesta i elaborat n baza unui regulament tip, aprobat de Guvern37. Aceast funcie n
primriile mici poate fi efectuat de ctre secretarul primriei. Chiar dac reprezentanii APL i a
IFPS nu au exprimat careva disfuncionaliti majore, totui este necesar de menionat c
Hotrrile Curii de Conturi privind administrarea patrimoniului public de ctre APL abund de
constatri privind nregistrarea incomplet a contribuabililor i colectarea parial a veniturilor la
nivel local. n acest context este bine de menionat c principala cauz a acestei situaii cost n
motivaiile slabe a APL privind colectarea veniturilor proprii. Odat cu modificarea legii privind
finanele publice locale, exist premize c situaia se va schimba, iar odat cu aceasta i
colaborarea dintre serviciile de colectare a impozitelor i taxelor locale din APL i organele SFS va
trece la un alt nivel.
Totodat, n afar de instituiile menionate mai sus n colectarea veniturilor la BPN sunt implicate
i alte instituii. Aceste instituii de regul lucreaz n interaciune cu organele cu atribuii de
administrare fiscal. Cele mai importante grupe de venituri, pentru administrarea crora sunt
implicate 2 sau mai multe instituii sunt:
Pentru administrarea acestor venituri sunt responsabile SFS i Casa Naional de Asigurri
Sociale (CNAS):
CNAS efectueaz evidena contribuiilor de asigurri sociale se face prin structurile teritoriale ale
Casei Naionale; calculeaz majorrile de ntrziere (art 28); controleaz veridicitatea drilor de
seam referitoare la bugetul asigurrilor sociale de stat, corectitudinea utilizrii mijloacelor virate la
..
37
Regulamentul-tip privind serviciul de colectare a impozitelor i taxelor locale din cadrul primriei,
aprobat prin HG nr. 998 din 20august 2003.
36
bugetul asigurrilor sociale de stat (prestaii de asigurri sociale i alte pli prevzute de
legislaie); asigur evidena la nivel naional a tuturor pltitorilor contribuiilor la BASS.
Forma de administrare a contribuiilor de asigurri sociale de stat obligatorii n care sunt implicate
organele fiscale i CNAS rezult din specificul acestor contribuii, necesitatea unor activiti ce in
de managementul plilor din fondurile sociale, care necesit i o eviden individual a fiecrui
asigurat, iar nivelul plilor n multe cazuri depind de nivelul de contribuii. Astfel, nlocuirea acestei
forme de administrare n care sunt implicate ambele instituii cu una singur nu o considerm
oportun.
Totodat, o perfecionare a acestor relaii este necesar, n special pentru sporirea eficienei
administrrii fiscale i micorarea costurilor de raportare a agenilor economici. Reglementarea
actual din L489 privind colectarea contribuiilor este neclar, fiindc nu conine o aciune explicit
ntru realizarea acesteia. Mai curnd funcia de colectare este exercitat de CNAS, fiindc aceasta
ncaseaz plile i primete rapoartele respective. n opinia noastr, n realitate SFS de fapt
realizeaz doar funciile de verificare a calculrii contribuiei, executrii datoriilor i de informare i
explicare. Astfel, principalele probleme ce apar n administrarea acestor contribuii rezid din faptul
c evidena i raportarea este la CNAS, iar executarea ncasrilor la SFS. Legislaia actual
opereaz cu noiuni precum administrarea fiscal, colectarea, evidena contribuiilor, e.t.c. fr a fi
definite n mod coerent. Pentru clarificarea situaiei este necesar o abordare unic, pornit de la
definirea comprehensiv a proceselor operaionale necesare pentru colectarea (n sensul de
scop final) veniturilor.
- Specificul instituiei este orientat mai mult spre protecia drepturilor angajailor dect
respectarea n general al legislaiei muncii, i n mod particular a celei fiscale. Astfel,
intervenia Inspectoratului de regul este bazat pe sesizarea angajailor. Evident n cazul
cnd angajatul i angajatorul ncalc legea de comun acord iniierea inspeciilor nu trebuie
de ateptat c va veni de la angajat.
- Inspectoratul are o gam prea larg de atribuii i obiective, astfel nereuitele n domeniul
n discuie nu sunt suficient de vizibile i nu conteaz n evaluarea performanei Instituiei.
Aceasta este o practic rspndit n Moldova, de regul instituiile cu mai multe obiective
i permit euarea realizrii anumitora din ele.
- Inspectoratul nu este echipat din punct de vedere legal, procedural, informaional i tehnic
n modul necesar pentru a face fa acestor sarcini.
Astfel, existena unei clariti asupr faptului care este instituia cu responsabilitatea final n lupta
cu fenomenele de angajare la negru i plata n plic a salariilor este foarte important pentru
sntatea finanelor publice. Acest lucru va contribui mult i la crearea unei platforme efective de
colaborare cu alte instituii fr de care va fi greu de obinut rezultatele dorite. innd cont de
situaia existent i de dificultile care mpiedic lupta cu acest fenomen SFS este instituia care
trebuie s preia integral leadershipul n soluionarea problemelor din acest domeniu.
37
n mod direct n administrarea primelor de asigurare medical sunt implicate Compania Naional
de Asigurri n Medicin i Serviciul Fiscal de Stat. n conformitate cu prevederile legale principale
atribuii ale acestora sunt:
38
inspectoratelor fiscale de stat teritoriale, i le transmite Avizul de plat a impozitului. fiecrui
subiect al impunerii.
Principalele probleme la acest capitol au fost legate mai curnd de domeniul politicilor dect de
administrarea propriu-zis. Exist semnale c APL-le au nceput sa manifeste un interes cu mult
mai mare dect anterior ce va permite mbuntirea ncasrilor din proprietate.
La administrarea acestor impozite sunt implicate n special SFS i SV. SFS este responsabil de
asigurarea colectrii depline i la termen a acestora, precum i a penalitilor i ntrzierilor
aferente n conformitate cu atribuiile descrise mai sus. SV este responsabil de perceperea i
evidena acestora la trecerea hotarului vamal (export, import, duty free, zone libere).
v. Taxe rutiere
39
- Organul abilitat al administraiei publice centrale (ANTA) calculeaz taxele n cazul
autovehiculelor nmatriculate n Moldova i verific in interiorul tarii corectitudinea calculrii
i achitrii taxelor, raporteaz la IFT (trimestrial)
- Politia verifica existenta i corectitudinea autorizaiei i calculeaz dac e cazul taxa
datorat, poate ntocmi PV
- IFT colecteaz rapoartele de AE i ANTA
e) taxa pentru folosirea zonei de protecie a drumurilor din afara perimetrului localitilor
pentru efectuarea lucrrilor de construcie i montaj;
- ANTA calculeaz i elibereaz autorizaii dup efectuarea plii, de asemenea prezint la
IFT (trimestrial) informaii privind sumele calculate i achitate
- IFT colecteaz Informaiile de la ANTA i drile de seam privind achitarea taxei de la AE
f) taxa pentru folosirea zonei de protecie a drumurilor din afara perimetrului localitilor
pentru amplasarea publicitii exterioare;
- ANTA calculeaz pentru primul an taxa, duce evidena subiecilor impunerii i prezint
trimestrial informaia la IFT
- Agenii Economici abilitai s exploateze sectoare ale drumurilor n a cror zon de
protecie sunt amplasate obiective de publicitate transmit la IFT o informaie privind fiecare
obiect i subiect al impunerii.
- IFT prin Informaiile prezentate de ANTA (trimestrial), a drilor de seam a subiecilor
impunerii, i a informaiilor (anuale) privind obiectivele impunerii prezentate de Agenii
Economici care exploateaz zonele de drumuri respective administreaz ncasarea taxelor.
g) taxa pentru folosirea zonei de protecie a drumurilor din afara perimetrului localitilor
pentru amplasarea obiectivelor de prestare a serviciilor rutiere;
- ANTA la eliberarea autorizaiei calculeaz taxa i trimestrial prezint o Informaie la IFT
privind subiecii impunerii i sumele calculate i achitate, precum i o Informaie privind
subiecii impunerii crora le-au fost retrase autorizaiile i care i-au retras obiectivele,
- Agenii Economici abilitai s exploateze sectoare ale drumurilor n a cror zon de
protecie sunt amplasate obiective de prestare a serviciilor transmit la IFT o informaie
privind fiecare obiect i subiect al impunerii.
- IFT prin colectarea Informaiilor de la ANTA, Agenii Economici care gestioneaz drumurile
i agenii de impunere administreaz ncasarea taxelor respective
Pentru administrarea taxelor rutiere sunt implicate SFS, ANTA, SV, Agenii economici cu anumite
activiti din domeniul transporturilor, Poliia i MTID. Este o grup de taxe care trebuie reformat.
Acest lucru este necesar n primul rnd pentru diminuarea poverii ageniilor economici cu
raportarea i efectuarea plilor acestor taxe. Nu este clar necesitatea prezentrii unor rapoarte,
atunci cnd obinerea permiselor este condiionat de efectuarea plilor. n acelai timp, este
necesar de menionat c transportul ca ramur joac un rol important n fenomenul de evaziune
fiscal i alte activiti care contribuie la formarea Discrepanei Fiscale.
40
e) taxa pentru folosirea spaiilor subterane n scopul construciei obiectivelor subterane,
altele dect cele destinate extraciei mineralelor utile;
f) taxa pentru exploatarea construciilor subterane n scopul desfurrii activitii de
ntreprinztor, altele dect cele destinate extraciei mineralelor utile;
g) taxa pentru lemnul eliberat pe picior.
IFT colecteaz drile de seama de la subiecii impunerii, verific corectitudinea calculrii i
ncasrii integrale a sumelor datorate.
a) Taxe locale
n conformitate cu CF (titlul VII) exist 14 taxe locale. Principalele atribuii n administrarea acestor
taxe revine APL i organelor executive ale acestora, inclusiv serviciilor de colectare a impozitelor i
taxelor locale:
Astfel, dup cum a fost prezentat anterior, n administrarea impozitelor i taxelor sunt implicate mai
multe instituii i autoriti administrative. Simplificarea procesului de administrare fiscal este un
subiect care se discut de mai mult vreme n societate i n Guvern, n special prin prisma
diminurii poverii businessului cu raportarea i plata a taxelor i foarte puin prin prisma reducerii
discrepanei fiscale. n aceast ordine de idei este bine de menionat faptul c ponderea veniturilor
n BPN din taxele locale, rutiere i altor impozite n administrarea crora particip mai multe
instituii nu au o pondere mare n veniturile totale. Cu toate c simplificarea administrrii acestora
ar contribui n primul rnd la diminuarea poverii cu administrarea fiscala asupra businessului, este
bine de inut cont c n anumite cazuri poate duce i la diminuarea discrepanei fiscale.
41
internaionale de a face afaceri, poziia geografic, structura economic etc. Toate aceste
elemente determin i influeneaz n anumit msur discrepana fiscal, ns sunt greu de
controlat i influenat de ctre Guvern, ne mai vorbind de autoritile fiscale. Cu alte cuvinte acetia
mai curnd sunt factori exogeni pentru organele responsabile de diminuarea decalajului fiscal.
Totodat exist un ir de factori care se afl sub un control mai puternic al autoritilor statului i
prin urmare pot fi influenai i controlai, astfel nct discrepana fiscal s fie diminuat i
controlat.
n general, discrepana fiscal poate fi detaliat dup tipul de impozite i taxe i dup tipul de
comportament prin care se realizeaz. n capitolul 1 a fost prezentat discrepana fiscal
general i pentru un singur impozit, pentru TVA. Cu prere de ru, cu mici excepii la moment n
Moldova nu se fac estimri (sau nu se public) privind discrepana fiscal. De fapt, n condiiile
Moldovei cu mult mai important este imaginea discrepanei fiscale dup comportament, care la fel
nu se estimeaz. n conformitate cu abordarea aplicat de autoritatea fiscal din Marea Britanie39,
discrepana fiscal dup comportament poate fi divizat n cteva componente, prezentate n
Tabelul 8:
..
39
Measuring tax gap, ediia 2013, (autoritatea fiscal a Marii Britaniei)
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/249537/131010_Measuring_Tax_Gaps_A
CCESS_2013.pdf
40
Firmele fantome n Republica Moldova sunt numite firmele constituite legal cu scopul splrii banilor pe perioade
scurte de timp dup care sunt lichidate legal
42
fiscale. Este o activitate legal, rezultant BNM
din diferena aplicrii legilor n spiritul lor
i respectrii buchii acestora.
Interpretar Ambiguitile legale. Gaura fiscal apare Deductibilitatea cheltuielilor SFS
ea cadrului n rezultatul interpretrii acestora n Stabilirea taxelor (rutiere, SV
legislativ favoarea pltitorului de taxe. locale, resurse naturale) APL
Stabilirea valorii n vam
Ne plata, Obligaiile fiscale au fost declarate, ns Lipsa de coordonare i SFS
taxelor i nepltite de regul din cauza reacionarea ntrziat a Procuratura
impozitelor insolvabilitii pltitorului. instituiilor
Eecul de Incapacitatea de a se conforma din ntreprinderile mici, SFS
conformar motive de lips de abiliti, indisciplin, Gospodriile rneti APL
e neglijen la nregistrarea tranzaciilor etc ntreprinderile Individuale M. Finanelor
M. Economiei
Erori Erori la calculul taxelor, completarea Nivelul jos de aplicare a IT SFS
formularelor, etc, n ciuda faptului c APL
contribuabilii avut grij s nu se ntmple.
Sursa: Componentele discrepanei fiscale i descrierea acestora dup Measuring tax gap publicat de autoritatea
fiscal a Marii Britanii, informaia referitor la Cile i Formele de manifestare i Instituiile implicate estimate de autori
innd cont de numrul mare de instituii de care depinde valoarea discrepanei fiscale, succesul
n diminuarea acesteia n mare parte depinde de coerena cadrului instituional i de existena unor
reglementri sau practici prin care acestea ar funciona concertat pentru diminuarea discrepanei
fiscale. n acest sens, cu referire la Republica Moldova se pot meniona cteva constrngeri legate
de funcionarea i interaciunea instituiilor.
Buna funcionare a CNA (sau Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei n
trecut) este crucial n diminuarea discrepanei fiscale, fr de care, practic orice aranjament
instituional nu va da rezultatele necesare. Cu o bun funcionare a CNA, chiar i cu aranjamentele
instituionale existente s-ar fi putut realiza cu mult mai multe n diminuarea discrepanei fiscale.
Astfel, msurarea rezultatelor CNA trebuie puse n direct legtur cu msurile luate de aceasta n
instituiile implicate n administrarea fiscal, inclusiv SFS. De asemenea, CNA ar putea juca un rol
mai important n suportul activitilor direciei care are ca scop lupta cu corupia n interiorul SFS i
SV. Fr dezvluirea actelor de corupie n organele fiscale i vamale CNA practic nu poate s-i
justifice existena.
Rolul SFS ca instituie lider n structura actual de instituii cu rol important n diminuarea
discrepanei fiscale, nu este suficient de puternic. Acesta este constrns de cadrul legal existent,
care n anumite privine de fapt definete SFS ca instrument n minile altor instituii, dect ca o
instituie lider, creia i aparine prima responsabilitate privind starea de lucruri privind discrepana
fiscal. Prevederea legal privind cooperarea voluntar nu este suficient n cazul practicilor
existente n activitatea autoritilor publice, nivelului actual de dezvoltare a societii i nivelului
sczut al culturii de cooperare ntre acestea. n acest sens este necesar ca rolul SFS s fie crescut
acolo unde e posibil prin prevederi legale, implementarea politicilor de consolidare a integritii
administrrii fiscale i cooperare i prin formarea formelor de colaborare prin acorduri de
colaborare. Reformarea de mai departe a SFS, SV, CNAM, CNAS i altor instituii implicate n
administrarea fiscal este necesar s fie efectuat cu tendina de a asigura o mai mare integrare a
activitii acestora n jurul SFS.
43
Curtea de Conturi, cnd la fel un numr mare de materiale transmise la organele de drept nu se
materializeaz n rezultate concrete. Motivul deseori invocat n susinerea acestei situaii precum
c argumentarea dovezilor este slab, nu poate fi acceptat, deoarece acest handicap ar fi posibil
de depit n timp. Astfel, se poate face concluzia c organele de drept au alte sarcini, mult mai
importante dect lupta cu infraciunile economice, chiar i n perioada cnd a existat Centrul de
Combatere a Crimelor Economice i Corupiei. n acest context, considerm c mputernicirea SFS
cu atribuii de investigaie ar fi o soluie de analizat. Forma i aria atribuiilor urmeaz a fi stabilite,
de exemplu prin limitarea nivelului prejudiciilor, funcionarea mpreun cu alte organe etc. O alt
cale ar fi formarea grupurilor comune de lucru, care de fapt sau dovedit a fi puin efective n cazuri
similare.
De-a lungul timpului SFS a beneficiat de asisten din partea a mai multor instituii internaionale,
care au ajutat la mbuntirea structurii SFS i au contribuit la sporirea capaciti instituiei n
realizarea obiectivelor de administrare fiscal. Astfel, se pot observa progrese substaniale n
implementarea strategiilor de management a riscurilor de conformare, dezvoltarea strategiilor de
comunicare, sporirea capacitii serviciilor de suport al contribuabililor, aplicarea TI, etc. ns, fr
relaxarea instituional a SFS beneficiile marginale dup implementarea acestor reforme se vor
diminua, fiindc cadrul instituional existent nu permite intrarea pe deplin a SFS i rezolvarea
principalelor probleme: activitatea firmelor fantome, angajarea la negru i plata salariilor n plic, i
a economiei tenebre.
De asemenea, cadrul legislativ actual care st la baza crerii i reglementrii activitii organelor
de administrare fiscal, promoveaz funcionarea autonom a acestora, iar colaborarea acestora
este voluntar. Provocrile care stau n faa Guvernului privind diminuarea discrepanei fiscale sunt
foarte complexe i practic nu pot fi depite de instituiile existente n mod individual. Diminuarea
evaziunii fiscale, economiei tenebre i a crimelor fiscale necesit o activitate concertat a tuturor
instituiilor cu atribuii de administrare fiscal. n acest sens, sunt necesare msuri integratoare a
activitii acestor instituii, n primul rnd nominalizarea unei instituii lider cu echiparea acesteia cu
44
toate prghiile instituionale i legale pentru a face fa acestor sarcini. Una din msurile necesare
n acest sens ar fi subordonarea Serviciul Vamal, fr a fi dizolvat, ctre Serviciul Fiscal de Stat.
Un alt nivel critic de colaborarea l constituie acela dintre organele fiscale i alte instituii cum ar fi
Banca Naional a Moldovei, Ministerul Economiei, CNA i alte instituii i administraii centrale. n
acest sens, pentru ca toate aceste instituii s poat fi antrenate n elaborarea i realizarea
politicilor iniiate de SFS privind diminuarea discrepanei fiscale, este necesar de creat un
mecanism de coordonare ntre aceste instituii. Ridicarea rangului Ministrului de Finane la rangul
de viceprim-ministru ar constitui platforma care ar facilita aceast colaborare.
Pentru asigurarea unei mai bune eficiene a activitii Serviciului Fiscal de Stat este necesar o
mai mare flexibilitate n alocarea resurselor materiale i umane n cadrul acestuia. Pentru
realizarea obiectivelor care stau n faa serviciului fiscal, acesta are nevoie s poat operativ s
implementeze diferite activiti n teritoriu. Acest lucru nu ntotdeauna este posibil n cadrul
normativ existent care nu permite alocarea resurselor n funcie de sarcini i eforturi n seciune
teritorial i prioriti. De asemenea, n politica apropierii de contribuabili promovat de Serviciul
Fiscalul, implicarea Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale este iminent. Astfel,
elaborarea unui mecanism de colaborare cu Serviciile de colectare a impozitelor i taxelor locale,
fr excluderea posibilitii de outsourcing de la acestea a unor servicii necesare Inspectoratului
Fiscal Principal de Stat sunt binevenite.
Inspectoratul Fiscal Principal de Stat astzi ndeplinete un ir de activiti care nu sunt ntocmai n
conformitate cu sarcina de baz a acestuia. Pentru sporirea eficacitii i eficienei activitii
organelor fiscale este necesar ca acestea s fie exonerate de activitile care sustrag instituia de
la realizarea scopului pentru care au fost create.
45
4. Munca la negru i remunerarea n plic
Acest capitol analizeaz fenomenul ocuprii informale n general i munca la negru i
remunerarea n plic n particular. Sunt analizai att factorii de cerere (din partea companiilor), ct
i factorii de ofert (din partea angajailor) de ocupare informal. n ambele cazuri, sunt explorate
motivaiile care determin, att angajatorii, ct i angajaii, s solicite/accepte munca la negru
sau salarii neoficiale.
46
Figura 12. Reprezentarea schematic a economiei informale
Patronul nu pltete
contribuiile sociale pentru
angajai;
ntreprinderi Angajaii nu beneficiaz de
n sectorul concediu anual pltit;
formal Angajaii beneficiaz, n caz
de boal, de concediu
medical pltit;
Ajutori familiali.
Persoanele ocupate cu
producerea de produse
agricole n gospodriile
Gospodrii casnice, n exclusivitate
casnice pentru consumul propriu,
cu o durat a sptmnii
de lucru de 20 de ore i mai
mult.
47
n perioada 2003-2009 ocuparea informal a urmat un trend descendent, stabilizndu-se din 2009
i pn n prezent (Figura 14). Astfel, n 2013, circa 30% din persoanele ocupate au muncit
informal (practic, n afara sistemului de asigurri sociale i medicale). Aceast dinamic a fost
determinat de lichidarea gradual a locurilor informale n majoritatea sectoarelor i, n special, de
comprimarea ponderii sectorului agricol n Produsul Intern Brut al rii.
Totui, componentele ocuprii informale menionate nu neaprat fac parte i din economia ilegal,
avnd n vedere statutul legal al acestora. Pentru a evidenia elementele de discrepan fiscal
asociate cu ocuparea informal este necesar s analizm munca salarial care face parte din
acest tip de ocupare, i anume munca la negru i remunerarea n plic. Dac celelalte forme de
ocupare informal (ex: munc din cont propriu sau n gospodriile rneti) nu intr n conflict cu
legea, ocuparea care implic eschivarea de la plata impozitelor (munca la negru sau
remunerarea n plic) este ilegal.
Datele disponibile nu permit separarea formelor de ocupare informal dup scopul efecturii
acesteia. Prin urmare, ponderea angajailor care lucreaz la negru sau a celor care primesc
salarii n plic poate fi doar aproximat. n baza datelor Anchetei forei de munc i a Cercetrii
asupra ntreprinderilor, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i a Familiei41 a estimat c, n 2010
circa 57% din populaia ocupat nu-i declara salariul real, ceea ce a constituit o pierdere la
bugetul public naional de cel puin 4,7 mld lei sau 6,5% din Produsul Intern Brut. Proporiile
acestei evaziuni fiscale sunt relevate i de diferenele dintre salariul mediu pltit de firmele din
sectorul privat i cel public. Astfel, dei de regul companiile private sunt mai productive i,
respectiv, capabile s ofere salarii mai atractive, conform datelor oficiale salariile sunt mai mari n
companiile publice (cu 7,8% n 2012). Aceste discrepane pot fi observate n majoritatea
sectoarelor economice, cu excepia tranzaciilor imobiliare, nchirieri i activiti de servicii prestate
ntreprinderilor, precum i energia electric i termic, gaze i apa (Figura 16).
..
41
Propunerea de politici publice Diminuarea fenomenului de ocupare informal a forei de munc, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale
i Familiei, decembrie, 2011
49
Figura 16. Raportul dintre salariul lunar mediu brut din firmele din sectorul
privat la salariul pltit de firmele din sectorul public
Conform sondajului, 51,5% din respondeni au afirmat c plile salariale neoficiale sunt
rspndite practic n fiecare companie (18%) i rspndite des (33,5%) (Figura 17). Aceast
cifr este similar cu estimrile Ministerului Muncii, Proteciei Sociale i a Familiei, potrivit crora
57% din populaia ocupat nu-i declara salariul real.
50
Percepia pentru fenomenul remunerrii n plic este mai pronunat n cazul brbailor (53,8%
fa de 49,7% n cazul femeilor), persoanelor mai tinere (57,9% pentru 18-29 ani; 53,3% pentru 30-
44 ani; 48,4% pentru 45-59 ani; i 45,1% pentru 60+ ani), persoanelor cu un nivel de studii i nivel
socio-economic mai nalt, precum i cei din mediul urban.
n acest context este interesant de analizat n ce msur fenomenul remunerrii n plic este
determinat de motivaia angajailor de a solicita asemenea pli cu scop de a obine un salariu net
mai mare, sau de puterea de negociere a angajatorilor interesai de optimizarea plilor fiscale.
Pentru a rspunde la aceast ntrebare vom corela rezultatele sondajului dintre ntrebarea Ct de
des sunt rspndite plile salariale neoficiale (n plic) n Republica Moldova? i A primi un salariu
mai mare, dar neoficial (n plic). Va rog s apreciai cu o not de la 1 la 10, unde 1 nseamn nu
este justificat, iar 10 nseamn mereu este justificat42. Astfel, din numrul celor care consider c
plile salariale n plic sunt rspndite n fiecare companie sau foarte des, doar 19,9% au apreciat
asemenea practici drept mai curnd justificate pentru a beneficia de un salariu mai mare. Prin
urmare, putem deduce c majoritatea celor care primesc salarii n plic nu consider asemenea
practici drept justificate, fiind mai curnd impuse de angajatori. Totui, concluzia respectiv trebuie
tratat cu precauie, avnd n vedere riscul erorilor de raportare, care ar putea supraestima
ponderea celor care consider salariile neoficiale drept nefiind justificate.
Factorii care alimenteaz ocuparea informal cu scop de evaziune fiscal pot fi grupai n 2
categorii majore: (i) factori din partea cererii (din partea angajatorilor), i (ii) factori din partea
ofertei (din partea angajailor).
Factorii din partea ofertei - Acest set de factori in de motivaia angajailor de a accepta sau chiar
de a solicita angajarea la negru sau remunerarea n plic.
Percepia negativ privind calitatea bunurilor i serviciilor publice. n linii generale, att
majoritatea angajatorilor, ct i a angajailor, tind s-i maximizeze beneficiile (salariul net
n cazul angajatului i profitul n cazul angajatorului) i s-i minimizeze costurile (taxele
aferente salariilor) n rezultatul semnrii unui contract de munc. Prin urmare, motivaia de
a recurge la optimizri fiscale (att legale, ct i ilegale) va fi mai mare pe msura
insatisfaciei privind calitatea bunurilor publice finanate din taxele pltite.
o Rezultatele sondajului relev faptul c aceast ipotez este valabil pentru drumuri,
serviciile de protecie social i organele publice n general. n aceste cazuri,
ponderile celor care consider remunerarea n plic mai curnd justificat n total
respondeni care au apreciat serviciile respective drept rele i foarte rele sunt mai
mari fa de ponderile respective n totalul celor care consider c aceste servicii
..
42
Considerm respondenii care au apreciat ntrebarea cu notele de la 6 la 10 drept cei care consider c plile salariale neoficiale (n
plic) sunt, mai curnd, justificate pentru a beneficia de un salariu mai mare.
51
sunt prestate bine i foarte bine (Figura 18). ns, corelarea nu este att de intuitiv
n cazul aprecierii calitii serviciilor de sntate i nvmnt. n ambele cazuri,
ponderea celor care consider c salariile n plic sunt justificate n numrul
respondenilor care apreciaz c serviciile respective sunt prestate ru i foarte ru
sunt mai mici fa de ponderile respective n numrul celor care consider aceste
servicii drept prestate bine i foarte bine. Prin urmare, concluzionm c anume
calitatea proast a drumurilor, proteciei sociale i a activitii organelor publice n
general sunt printre factorii majori care motiveaz angajaii s accepte/solicite
remunerri neoficiale.
Figura 18. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care apreciaz serviciile publice drept prestate ru/foarte ru i
bine/foarte bine, %
52
Figura 19. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care au mult/foarte mult ncredere i puin/foarte puin
ncredere n sistemul de pensii, precum i n total persoane care consider
sistemul de pensii foarte/destul de echitabil i nu prea/deloc echitabil, %
Figura 20. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care se gndesc rar/deloc i des la propria (viitoarea) pensie, %
53
Nivelul sczut de ncredere n instituiile publice. Dorina de a plti taxe i impozite este
direct proporional cu nivelul de ncredere din partea contribuabililor fa de instituiile
responsabile de oferirea bunurilor i serviciilor publice finanate din taxele i impozitele
respective. n cazul Republicii Moldova, nivelul sczut de ncredere n Parlament, Guvern,
Serviciul Fiscal etc. este un factor major care motiveaz populaia s accepte remunerarea
neoficial.
o Rezultatele sondajului confirm ipoteza doar parial. Astfel, probabilitatea de a
accepta remunerare neoficial este mai mare n rndul celor care nu prea au sau nu
au deloc ncredere n organele fiscale, Guvern i Parlament, comparativ cu
respondenii care au foarte mult sau oarecare ncredere n aceste instituii. Lipsa
de ncredere anume n aceste instituii motiveaz angajaii s solicite salarii n plic.
n acelai timp, n mod paradoxal, ponderea celor care consider salariile neoficiale
justificate este mai mic n rndul respondenilor cu o ncrederea sczut n alte
instituii publice (vama, organele raionale, poliia, primria i sistemul medical),
comparativ cu cei care au ncredere nalt n aceste instituii (Figura 21).
Figura 21. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care au mult ncredere i puin ncredere n principalele
instituii publice, %
54
probabilitatea acceptrii salariilor n plic este mai mare fa de respondenii care
sunt informai n mare i foarte mare msur (Figura 22).
Figura 22. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd
justificate n total persoane care sunt informate bine i ru despre modul cum
sunt cheltuii banii publici, %
Cultura de neconformare la fel poate influena motivaia populaiei de a accepta sau solicita
remunerare neoficial. Aceasta ine de tolerana intrinsec pentru fenomenul corupiei,
tendina de eschivare de la plata impozitelor sau de alte pli obligatorii (ex: taxa n
transportul public).
o Rezultatele sondajului confirm influena puternic a culturii de neconformare
asupra motivaiei de a accepta/solicita pli neformale. Astfel, doar 12,4% din cei
care au afirmat c nu ar fi de acord s plteasc mit pentru a rezolva anumite
probleme consider plile n plic drept mai curnd justificate, n timp ce ponderea
celor care consider plile respective drept justificate n total persoane care au
afirmat c nu sunt de acord s plteasc mit este de peste 2 ori mai mare (27,8%).
Ipoteza este confirmat i de faptul c peste o treime (67,4%) din cei care consider
mita pentru a beneficia de un serviciu drept mai curnd justificat au afirmat i faptul
c plile salariale neoficiale sunt mai curnd justificate. n acelai timp, ponderea
respectiv n numrul de oameni care consider mita drept nejustificat este de
doar 10,7%. Motivaia de a accepta salariile n plic coreleaz puternic i cu
tendina de eschivare de la plata taxelor n transportul public. Astfel, 62,1% din cei
care consider evitarea de a achita taxele respective drept mai curnd justificate
tind s accepte remunerarea neoficial, n timp ce ponderea respectiv este de
numai 15,1% din cei care consider mai curnd nejustificat eschivarea de a plti
taxele n transportul public. n plus, se pare c acceptarea salariilor n plic se
ncadreaz n tendina general de eschivare de la plata impozitelor. Conform
sondajului, peste o treime (67,2%) din cei care consider mai curnd justificat
declararea unui venit mai mic pentru a plti mai puine impozite percept i salariile
neoficiale drept mai curnd justificate, ponderea acestora fiind de doar 9,9% n
rndul celor care consider mai curnd nejustificat declararea intenionat a unor
venituri mai mici (Figura 23).
55
Figura 23. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd
justificate n total persoane cu o toleran/nclinaie nalt i joas43 pentru
corupie sau eschivarea de a plti anumite taxe sau impozite, %
Factorii din partea cererii - Acest set de factori in de motivaia companiilor de a solicita
angajarea la negru sau remunerarea n plic.
56
Legislaia rigid de protecie a muncii. De regul, condiiile mai stricte de angajare sau
disponibilizare, negocierea colectiv a contractelor de angajare sau prezena unui salariu
minim nalt descurajeaz ocuparea formal i motiveaz companiile s angajeze la negru.
Aceste constrngeri sunt deloc triviale n cazul Republicii Moldova, avnd n vedere
recentul raport privind Indicele libertii economice 2014 elaborat de The Heritage
Foundation. Potrivit raportului, piaa muncii n Moldova continu s fie una rigid, fapt ce
descurajeaz creterea dinamic a locurilor de munc. Totodat, sunt atestate restricii
stringente asupra orelor de lucru.
Povara cadrului regulator aferent activitii antreprenoriale implic mai multe bariere pentru
atragerea investiiilor i pentru facilitarea avansului tehnologic, dezvoltarea comerului i
crearea locurilor de munc formale. n Moldova, n pofida unui anumit progres nregistrat n
ultimii ani, constatm c mediul de afaceri rmne mai curnd o constrngere dect o
oportunitate pentru mediul antreprenorial. Astfel, economia moldoveneasc a fost plasat
pe locul 39 din 43 de ri Europene conform Indicelui libertii economice 2014 elaborat de
The Heritage Foundation. Totodat, conform Raportului Global al Competitivitii 2013-
2014, instabilitatea politicilor i birocraia ineficient au figurat pe locurile 2 i 4 n topul
celor mai problematici factori pentru dezvoltarea afacerilor.
Povara nalt a impozitelor aferente salariilor motiveaz companiile s recurg la angajare
la negru sau remunerri neoficiale pentru a optimiza cheltuielile fiscale. Acest factor este
unul relevant pentru Republica Moldova, n contextul n care ponderea contribuiilor de
asigurri sociale i medicale n total profituri comerciale este una relativ nalt (conform
raportului Doing Business 2014, aceasta a constituit 30,6%, n timp ce media n Europa i
Asia central a fost de 22,6%, iar n rile OCDE de 23,1%).
Ineficiena cu care opereaz majoritatea companiilor este un alt factor care limiteaz
capacitatea acestora de a crea locuri de munc formale. Paradoxul specific economiei
moldoveneti conform cruia povara impozitelor aferente salariilor este relativ nalt n timp
ce cuantumurile contribuiilor respective sunt relativ sczute, este determinat anume de
nivelul sczut al profitabilitii din sectorul real, determinat de eficiena sczut.
Pe cnd formele tradiionale de ocupare informal (ex: gospodriile casnice, ajutorii familiali) nu
aduc un prejudiciu direct statului, ocuparea informal cu scop de evaziune fiscal implic costuri
directe estimate anual la circa 6,5% din Produl Intern Brut. Aceste forme de ocupare implic, de
regul, plile n plic sau munca la negru, scopul final fiind de a diminua cheltuielile legate de
contribuiile de asigurri sociale, medicale i a impozitului pe venit.
57
garanteze un nivel al pensiei proporional cu mrimea contribuiilor. Un alt factor major ine i de
nivelul de preocupare a populaiei pentru mrimea pensiei viitoare: cu ct populaia se gndete
mai puin la mrimea viitoarei pensiei, cu att este mai mare probabilitatea de a accepta
remunerare neoficial. Aceasta relev i nivelul mai nalt de expunere a populaiei tinere la
fenomenul ocuprii informale cu scop de evaziune fiscal.
Nivelul sczut de ncredere n organele fiscale, Guvern i Parlament este un alt factor major care
alimenteaz motivaia de a accepta/solicita salariile n plic. Aceasta ine de percepia negativ a
populaiei privind modul cum sunt utilizate impozitele pltite, dar i de nivelul de transparen a
utilizrii banilor publici.
Cadrul instituional existent creeaz o serie de motivaii i pentru angajator de a solicita munca la
negru sau a utiliza practicile remunerri neoficiale. n linii generale, principalii factori in de
constrngerile care limiteaz activitatea ntreprinderilor i capacitatea acestora de a genera locuri
de munc formale. Acetia sunt: legislaia rigid de protecie a muncii, povara cadrului regulator
aferent activitii antreprenoriale, ineficiena cu care opereaz majoritatea companiilor i, respectiv,
povara nalt a impozitelor aferente salariilor.
Recomandri de politici:
58
iar statul ar putea subveniona ntreprinderile mici pentru achiziionarea utilajului
necesar; (ii) penalizarea drastic a practicilor companiilor de a ncuraja comprtorul s
achite n numerar n detrimentul plilor cu cardul (ex: reduceri doar pentru pli n
numerar sau neacceptarea principial a plilor cu cardul); (iii) efectuarea inspeciilor
inopinate la unitile comerciale de toate tipurile pentru a verifica dac companiile
asigur funcionarea normal a terminalelor de acceptare a cardurilor bancare i dac
nu sunt consumatorii nu sunt descurajai s plteasc cu cardul; (iv) promovarea
educaiei financiare, cu accept pe importana diminurii tranzaciilor n numerar n
favoarea plilor electronice/cu cardul; (v) ncurajarea consumatorilor s raporteze
autoritilor de resort cazuri cnd au fost descurajai de ctre companii s achite cu
cardul; (vi) obligarea tuturor companiilor s achite salariile prin intermediul transferului
bancar.
Costul nalt al ocuprii formale.
Intervenie de politici: Reechilibrarea contribuiilor de asigurri sociale. Aceasta
presupune divizarea cheltuielilor respective n mod egal ntre angajator i angajat.
Drept rezultat, va diminua costul de angajare formal pentru firme, fapt ce va reduce
din motivaiile acestora de a cuta opiuni de optimizare. n acelai timp, angajaii vor fi
determinai s acorde o atenie mai sporit contribuiilor de asigurri sociale pltite de
acetia, precum i mrimii pensiilor care depind de contribuiile respective, fapt ce va
crea i o presiune mai mare asupra firmelor din partea angajailor s asigure ocuparea
formal.
Costul sczut al ocuprii informale.
Intervenie de politici: (i) Majorarea drastic i imediat a amenzilor aplicate
companiilor care practic ocuparea informal. Totodat, este important ca amenda s
fie format din 2 componente eseniale: echivalentul a tuturor contribuiilor i impozitelor
care nu au fost pltite din cauza ocuprii informale, i penalizarea deciziei de a practica
ocuparea informal (penalizarea per angajat ar putea reprezenta 10 salarii medii lunare
pe economie); (ii) Consolidarea capacitilor instituionale ale Inspeciei Muncii, pentru a
extinde acoperirea i eficiena inspeciilor; (iii) Asigurarea transparenei, responsabilitii
i definirea criteriilor de performan pentru activitatea Inspeciei Muncii, n vederea
prevenirii eventualelor abuzuri n rezultatul implementrii msurilor (i) i (ii); (iv)
Eficientizarea colaborrii dintre Inspecia Muncii i alte instituii care trebuie s se
implice mai activ n procesul de prevenire i penalizare a ocuprii informale.
59
de mbtrnire a populaiei. Prin urmare, este necesar dezvoltarea pilonurilor 2 i 3 de
pensionare, care urmeaz s ofere un sprijin suplimentar sistemului public de
pensionare (pilonul 1). Pilonurile 2 (obligatoriu) i pilonul 3 (facultativ) de pensionare
difer principial de pilonul 1 prin faptul c contribuiile de pensii nu sunt redistribuite
automat actualilor pensionari, ci sunt acumulate n conturile individuale ale
contribuabililor i nvestite n instrumente financiare sigure (ex: obligaiuni de stat,
depozite bancare etc.). n vederea dezvoltrii sistemului de pensii multipilon sunt
necesare cel puin urmtoarele aciuni: (i) definirea i implementarea unui cadrului legal
i fiscal stimulatoriu pentru dezvoltarea pilonurilor 2 i 3, n baza bunelor practici
internaionale (contribuiile respective trebuie s beneficieze de acelai tratament fiscal
ca i contribuiile n pilonul 1); (ii) adaptarea infrastructurii pieei de capital pentru a
asigura o administrare eficient a portofoliilor investiionale ale fondurilor de pensii; (iii)
sporirea educaiei financiare a populaiei; (iv) sporirea nivelului de contientizare a
populaiei pe marginea importanei sistemului multipilon de pensii. Msurile respective
de politici trebuie implementate n paralel, pentru a asigura o sinergie ntre aciuni (ex:
echivalarea vrstei de pensionare dintre femei i brbai va disponibiliza resursele
necesare pentru dezvoltarea pilonului 2 de pensii). Totodat, este necesar o angajare
politic ferm i plenar din partea elitelor politice pentru implementarea reformei
respective.
Nivelul sczut de eficien i transparen a utilizrii banilor publici.
Intervenie de politici: (i) implementarea mecanismelor electronice prin care populaia
poate verifica periodic modul cum sunt cheltuii banii publici; (ii) implementarea
principiului ,,buget pentru ceteni - traducerea legilor anuale ale bugetelor publice i a
procesului bugetar pe nelesul non-experilor; (iii) consolidarea capacitilor Curii de
Conturi i eficientizarea colaborrii acesteia cu alte instituii relevante (Centrul Naional
Anticorupie, Procuratura, Serviciul de Informaii i Securitate); (iv) sporirea presiunii din
partea societii civile asupra autoritilor publice n vederea responsabilizrii acestora
n ceea ce privete utilizarea banilor publici; (v) transparentizarea procesului de achiziii
publice.
Nivelul sczut de educaie juridic a populaiei.
Intervenie de politici: Sporirea nivelului de informare privind modul de funcionare a
sistemului de asigurri sociale i riscurilor ocuprii informale. n acest sens, politicile de
informare trebuie s inteasc att actualii, ct i a potenialii angajai. Acestea pot avea
loc sub diverse forme: integrarea subiectelor respective n cursurile de orientare
profesional i cele legate de bazele juridice (ex: cursul Noi i Legea) din instituiile
educaionale; integrarea subiectelor respective i n instruirile efectuate de Agenia
Naional pentru Ocuparea Forei de Munc; implicarea activ a primriilor n
diseminarea informaiei respective sub form de buclete i alte materiale promoionale
relevante n localiti. Aciunile respective trebuie s inteasc n primul rnd populaia
din afara capitalei i n special n mediul rural, care este cel mai mult expus practicilor
de ocupare informal. Totodat, msura propus anterior privind obligarea companiilor
s achite salariile prin transfer bancar i, respectiv, interzicerea plilor n numerar,
urmeaz s aduc mai mult transparen i claritate n relaiile dintre angajator i
angajat (n special la capitolul remunerrii neoficiale).
Tolerarea lipsei de complian fiscal.
Intervenii de politici: Este necesar de intensificat campaniile de informare i educare
a populaiei de toate vrstele privind necesitatea respectrii legislaiei muncii i nu
numai. Totodat, recunoatem c problema nu poate fi soluionat rapid, un factor
60
crucial n modificarea acestei mentaliti fiind timpul.
Abilitatea sczut a sectorului privat de a crea locuri de munc decente. Pe lng
factorii descrii mai sus, o cauz fundamental a acceptrii de ctre angajai s fie
angajai/remunerai neoficial ine de insuficiena de oportuniti economice i de angajare.
Prin urmare, deseori populaia este nevoit s accepte condiiile impuse de companii,
pentru a putea, elementar, s supravieuiasc.
Intervenii de politici: ncurajarea activitii antreprenoriale, att prin politici pasive, ct
i prin politici active. Politici pasive pot include: (i) simplificarea procedurilor birocratice
de obinere a documentelor cu caracter permisiv i implementarea soluiilor TIC n acest
sens pentru a reduce nivelul de discreie al funcionarilor publici n raport cu sectorul
privat; (ii) asigurarea unei previzibiliti mai sporite a procesului legislativ, n special a
legislaiei fiscale; (iii) sporirea flexibilitii legislaiei muncii prin eliminarea prevederilor
excesiv de restrictive la capitolul concedierii angajailor. Politicile active ar putea
include: (i) creterea volumului, eficienei i transparenei subveniilor alocate n
activitile cu risc sporit (rezultate incerte) sau care implic perioade lungi de recuperare
a investiiilor: agricultur, eficiena energetic, start-up-uri inovative, transfer tehnologic
etc.; (ii) creterea investiiilor n modernizarea infrastructurii (drumuri, irigare, sisteme de
apeduct i canalizare etc.) care este critic pentru activitatea ntreprinderilor industriale.
61
5. Concluzii i recomandri generale
Economia neobservat este o parte component a oricrei economii. Evaluarea acesteia permite
autoritilor s lupte mai eficient cu componentele ce in de producia ascuns i cea ilegal,
precum i s urmreasc evoluia unor procese fundamentale n economie. n Republica Moldova,
economia neobservat este destul de mare, nregistrnd n 2013 circa 28%45 din PIB cu o evoluie
general de cretere. Cotele preponderente ale economiei neobservate aparin componentei
produciei ascunse cu circa 11% din PIB i celei de producie pentru autoconsum cu circa 9% din
PIB. Astfel, dimensiunea mare, structura i n special evoluia economiei neobservate confirm
nc odat c reformele de substan n Republica Moldova ntrzie foarte mult.
Evaluarea economiei neobservate i analiza acesteia este foarte important pentru elaborarea
politicilor fiscale. Dac definim discrepana fiscal ca diferena dintre veniturile fiscale poteniale pe
care o economie le poate genera la un anumit moment i cele real ncasate, putem constata c o
bun parte din fenomenele economiei neobservate de fapt coincid cu formele de manifestare i
realizare a discrepanei fiscale. Astfel, utiliznd inclusiv datele furnizate de BNS, privind economia
neobservat se poate estima o discrepan fiscal total n Moldova de circa 9% din PIB pentru
anul 2013, nregistrnd o evoluie de cretere n ultima perioad. Aceasta fiind estimat fr
componenta produciei ilegale, care lipsete n evalurile BNS.
Nivelul veniturilor fiscale colectate la Bugetul Public Naional depinde de o mulime de factori i nu
poate fi redus doar la aciuni coercitive din domeniul conformrii fiscale. Mai multe studii empirice,
demonstreaz c un determinat important al economiei neobservate este moralitatea fiscal. n
Republica Moldova cei mai importani factori ce influeneaz moralitatea fiscal sunt: nivelul de
acceptare a corupiei, valoare anticipat a pensiilor viitoare, percepia modului de utilizare a banilor
publici i informarea despre utilizarea acestora. mbuntirea acestor factori cu o unitate conduce
la sporirea moralitii fiscale cu probabilitatea de respectiv 13%, 10%, 6% i 8%. Astfel, pentru
sporirea moralitii fiscale autoritile n primul rnd trebuie s ntreprind msuri de diminuare a
corupiei, reformarea sistemului de pensii i s sporeasc eficiena utilizrii banilor publici i a
comunicrii cu publicul.
Crearea condiiilor prin care moralitatea fiscal ar crete, alturi de diminuarea poverii fiscale,
sporirea calitii funcionrii instituiilor publice va conduce la sporirea eficienei i eficacitii
msurilor coercitive privind conformarea fiscal, va diminua aria i formele de manifestare a
discrepanei fiscale. Din cele menionate, clar se observ c, fr o implicare a tuturor instituiilor
..
45
Rezultatele sunt calculate n baza datelor economiei ascunse preliminare pe perioada ianuarie septembrie 2013.
Rezultatele finale pot nregistra devieri pan 4 p.p.
62
statului practic nu se poate vorbi de obinerea unor rezultate bune n domeniul sporirii veniturilor la
Bugetul Public Naional.
Aceast concluzie rezult i din analiza atribuiilor cadrului instituional privind administrarea
fiscal. n procesul de combatere a fenomenelor i cailor de manifestare a discrepanei fiscale sunt
implicate o mulime de instituii, cele mai importante fiind Serviciul Fiscal de Stat, Serviciul Vamal,
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale, Ministerul Economiei, organele de drept, Banca Naional.
n acest context este necesar de menionat c principiul colaborrii voluntare ntre instituiile
menionate, pe anumite dimensiuni nu a dat rezultate, astfel fiind necesare modificri eseniale n
cadrul instituional responsabil de ncasarea veniturilor fiscale la buget. Pentru a combate cu
succes fenomenele ce erodeaz veniturile fiscale este absolut necesar existena unei instituii
lider puternice, bine echipate din punct de vedere instituional, legal i procedural.
n acest sens se recomand fortificarea Serviciului Fiscal de Stat din punct de instituional prin
sporirea capacitii de operare, acordarea unei mai mari flexibiliti n repartizarea resurselor n
plan teritorial i eliberarea acestuia de funcii improprii scopului acestuia. Se recomand atribuirea
Inspectoratului Fiscal Principal de Stat a competenelor de investigaie penal n domeniul
infraciunilor fiscale. Acestea pot fi competene integrale sau mprite cu alte organe de drept. De
asemenea, pentru sporirea eficienei operaiunilor de administrare fiscal se recomand includerea
n Codul Fiscal al contribuiilor sociale i medicale. De asemenea, este bine c n contextul
armonizrii i implementrii practicilor Uniunii Europene, la o eventual revizuire a relaiilor dintre
Serviciul Fiscal i cel Vamal s se ntreprind msuri de sporire a integrrii acestor instituii. Acest
lucru trebuie efectuat fr lichidarea Serviciului Vamal n s prin o form de subordonare a
acestuia la Serviciul Fiscal. Fr aceste reforme, n eventuala extindere a atribuiilor Serviciului
Fiscal sau implementarea mai insistent a msurilor de diminuare a discrepanei fiscale pe
componenta de fraude fiscale, evaziune fiscal i economie ascuns, n aranjamentele
instituionale existente acesta se va confrunta cu barierele instituionale ale serviciului vamal.
Ocuparea informal este un fenomen complex, care pe deplin este cuprins n economia
neobservat. Reducerea acestui fenomen (n 2013 peste 30% din total ocupai) capt o alt
perspectiv dac este analizat inclusiv i prin prisma economiei neobservate. Rspndirea larg a
acestui fenomen erodeaz substanial sistemul finanelor publice i n special al Bugetului
Asigurrilor Sociale de Stat i Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical. Angajarea la
negru i plata a salariilor n plic sunt principalele forme de evitare a plilor la buget. Pentru
reducerea acestui fenomen, este necesar de acionat pe toate dimensiunile specifice acestui
fenomen, reducerea motivaiilor, diminuarea accesului la numerar, sporirea controlului i a
pedepselor pentru nclcarea legislaiei. Totodat, aceste aciuni nu vor da rezultate fr aciuni
generale de diminuare a evaziunii fiscale, fraudelor fiscale, precum i fr reducerea corupiei n
sistemul organelor fiscale i justiie, i nregistrarea unui progres vizibil n domeniul sporirii
eficienei utilizrii banilor publici. La elaborarea msurilor i implementarea acestora trebuie de
inut cont de ambele pri implicate n acest fenomen, angajatori i angajai.
De asemenea, pentru a crea condiii mai bune pentru evaluarea fenomenelor legate de economia
neobservat i elaborarea politicilor de diminuarea a acesteia este bine ca Oficiul Naional de
Statistic, mpreun cu alte organe s efectueze evaluarea componentei produciei ilegale. De
asemenea, o alt constrngere tehnic ce este necesar de nlturat ine de clasificaia bugetar,
pentru depirea creia este necesar revizuirea acesteia pentru a fi compatibil cu standardele
internaionale.
63