ADMINISTRAO PBLICA

Conceito de Direito Administrativo no pode

deturpar sua finalidade
16 de junho de 2015, 6h17

Por Reinaldo de Souza Couto Filho

Precisar o surgimento do Direito Administrativo tarefa impossvel, pois a Cincia do

Direito analisa objeto cultural baseada na imputao e no subjetivismo humano. No h
relao de causalidade, existe sim a atribuio de consequncias e valores aos fatos
individuais e sociais relevantes.
O aparecimento de um fenmeno estudado pelas cincias naturais pode ocorrer em um
preciso e exato momento. Por exemplo, os terremotos acontecem em data exata, no sendo
necessria grande atividade intelectual para precisar a manifestao de tal fenmeno na
natureza.
O Direito Administrativo , segundo a tica subjetiva, um conjunto de normas que regem as
relaes endgenas da Administrao Pblica e as relaes exgenas que so travadas entre
ela e os administrados.
J o conceito objetivo leva em conta no os atores da relao, mas, sim, como o prprio
nome diz, o objeto da relao jurdica travada.
Sob a tica objetiva, o Direito Administrativo o conjunto de normas que regulamentam e
regulam a atividade da Administrao Pblica de atendimento ao interesse pblico.
Ramn Mateo e Juan Snchez[1] definem o Direito Administrativo da seguinte forma: El
Derecho Administrativo sera pues, aquel Derecho que disciplina un conjunto de
actividades eficazmente dirigidas al atendimento de los intereses pblicos y para las cuales
el ordenamento concede potestades sigulares[2].
Para Lombard, o Direito Administrativo atual definido como um conjunto de regras
aplicveis Administrao Pblica cuja inobservncia pode ser sancionada por julgadores
independentes [3].
O conceito de Lombard remete tripartio de Poderes encetada formalmente por
Montesquieu[4], com a ideia subliminar de limites ao Poder Absoluto. Lombard mostra
claramente que divide a histria do Direito Administrativo em duas fases, quais sejam, a
moderna e a antiga.
O seu conceito pode ser sotoposto fase moderna, que dispersa o Poder entre mais de um
rgo, e que tem como expresso de maior importncia a seguinte: Estado de Direito.
O aparecimento do Estado no se confunde, porm, com o surgimento do Estado de Direito,
e o Direito Administrativo, ainda que qualificado como antigo, surgiu com o aparecimento
do Estado.
Limitar o conceito com a exigncia de rgos independentes para assegurar a sua
observncia significa limitar o seu perodo de existncia e terminar por limitar o seu estudo
existncia de um Estado Constitucional Moderno.
No havia Administrao Pblica na Frana pr-constitucional?
claro que havia, pois existia um poder estatal central que estava dividido em rgos e que
travava relaes contratuais ou estatutrias com os administrados.
Tanto nas relaes internas quanto nas relaes externas existia desproporo, como h no
atual Estado de Direito: um dos atores sobrepunha-se aos demais.
A Administrao Pblica sempre ser onipotente, e o administrado, ou os seus elementos
internos, ser sempre hipossuficiente, pois, para atingir a finalidade pblica, a
Administrao deve ser dotada de poderes e recursos extraordinrios.
No Direito Administrativo antigo, tais poderes no sofriam as limitaes do atual Estado de
Direito.
O Estado representa a sociedade poltica dotada de certa organizao, devendo ficar bem
claras as formas de aquisio, exerccio, manuteno, perda do Poder e de fixao das
normas de convivncia entre os seus membros.
H trs posies fundamentais sobre o surgimento do Estado[5], so elas:
a primeira considera o Estado como a prpria sociedade, confundindo-se com a
organizao social dotada de poder para regulamentar o comportamento de todo o grupo;
a segunda considera que pode existir sociedade sem a existncia de um Estado ainda que
durante determinado perodo de tempo, sendo que depois, a depender do nvel de evoluo
da sociedade e das suas necessidades, pode surgir um Estado;
a terceira somente considera criado o Estado se presentes certas caractersticas muito
claras e especficas. Os adeptos desta teoria afirmam, inclusive, que podem precisar com
grau de certeza a data do surgimento de um determinado Estado.
As afirmaes de Dallari[6] mostram que as duas primeiras teorias sobre o surgimento do
Estado so compatveis com a classificao bipartite de Estado (antigo e moderno). A
terceira mostra que pode haver um marco temporal exato para o surgimento do Estado,
consubstanciado em um fato histrico preciso.
A terceira teoria desconsidera o Direito como um objeto em plena evoluo de acordo com
os valores escolhidos pela sociedade da poca, fixando marcos estticos para o surgimento
de ideias, algo impensvel no campo das cincias sociais.
Fato que o Estado surge com a sociedade organizada para a satisfao do bem comum ou
geral, sendo certo que no h como precisar o momento exato de organizao da sociedade.
lgico que, para a sua existncia, indispensvel um conjunto mnimo de regras
consolidado e cognoscvel aos seus membros.
O conceito de Direito Administrativo enceta tambm como elemento prprio um regime
jurdico diferenciado, pois, em regra, as relaes travadas pela Administrao Pblica
ilustram claro desequilbrio entre as partes.
As relaes estatutrias, ou seja, baseadas somente nas normas gerais, implicam
impossibilidade de alterao do contedo da relao jurdica, sendo facultada, normalmente,
apenas a adeso. As relaes contratuais so firmadas com clusula geral de poderes
exorbitantes para a Administrao Pblica, pois, em alguns casos, podem ser alteradas ou
pode ser rescindido o contrato administrativo unilateralmente.
A finalidade deste regime jurdico diferenciado, mitigador da relao equitativa entre as
pessoas envolvidas, a satisfao do interesse pblico, sendo certo que, para o Poder
Constituinte Originrio, tal interesse valor to caro que pode afastar o Princpio
Constitucional da igualdade insculpido no caput do artigo 5 da CF/88.
O conceito menos impreciso de Direito Administrativo o seguinte: conjunto de normas,
regras e princpios, que regem as relaes endgenas da Administrao Pblica e as
relaes exgenas que so travadas entre ela e os administrados, sob um regime jurdico
diferenciado, para a satisfao do interesse pblico.
O Direito pode ser conceituado, sob a tica sociolgica moderna, como conjunto de normas,
regras e princpios, formado por expectativas de comportamentos humanos que o seu
criador tem convico de que no sero atendidas.
A frustrao ilustra contradio aparente, pois representa um problema para o Direito e, ao
mesmo tempo, nada mais do que a sua razo de existir.
A convico do atendimento das expectativas de comportamentos humanos torna
desnecessrio e intil o conjunto normativo. Se os criadores das normas regulassem
condutas pautadas na inexistncia de opo contrria, a norma no seria cumprida em
virtude da vontade do indivduo, mas por no haver outra conduta possvel.
Deve ficar claro que o no atendimento s expectativas esperado pelo criador do Direito
deve sempre ser planejado como exceo, pois se fosse regra a norma gerada careceria de
consensualismo e de heteronomia e a conduta contrria norma seria desejo da sociedade.
Todavia, os desejos da maioria da sociedade no so absolutos. Caso contrrio nada
impediria a maioria de exterminar a minoria. No se deve confundir democracia com
ditadura da maioria, pois os direitos fundamentais mostram-se limitadores claros e
consistentes dos desejos da sociedade. O mais caro valor fundamental no Estado
Democrtico de Direito substancial o direito de existncia da minoria.
Hipoteticamente, pode ser dado como exemplo, para ilustrar a ausncia de opo, norma
jurdica que determinasse a todos os seres humanos a adoo da respirao como prtica
para sua sobrevivncia.
H como ser diferente?
claro que no, pois existiria como objeto da norma uma descrio causal que no se
processa de outra maneira, no havendo opo. Assim, deve haver, ao menos, a
potencialidade real de frustrao da expectativa do criador da norma, a fim de que seja
vislumbrada a sua necessidade e a sua utilidade, vide Curso de Direito Administrativo, 2
ed., Saraiva: 2015, Reinaldo Couto.
Observe-se, porm, que os conceitos variam de acordo com o seu autor e de acordo com as
referncias que so usadas na sua elaborao. No h conceito correto ou conceito incorreto
dentro do consensualismo mnimo.
Fernando Correia[7], professor da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra,
afirma que o Direito Administrativo o sistema de normas jurdicas, distintas das do direito
privado, que regulam a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica e, bem
assim, a funo ou atividade materialmente administrativa dos rgos administrativos.
sistema de normas jurdicas, pois apresenta-se como conjunto de normas dotadas de
lgica interna, inspirado por princpios comuns e que constituem algo de homogneo e
especfico.
distinto do Direito Privado por tratar-se, nas palavras de Correia, de corpo de normas de
Direito Pblico, cujos princpios, conceitos e institutos afastam-se do Direito Privado, sendo
que as especificidades das normas de Direito Administrativo manifestam-se no
reconhecimento Administrao Pblica de prerrogativas sem equivalente nas relaes
jurdico-privadas e na imposio, em virtude do princpio da legalidade, de limitaes de
atuao mais estritas do que as que atingem os negcios particulares.
O Direito Administrativo busca o equilbrio entre as exigncias da ao administrativa na
persecuo do interesse pblico e as exigncias de respeito aos direitos e interesses
legtimos dos administrados.
As normas que formam o Direito Administrativo disciplinam a organizao e o
funcionamento da Administrao Pblica, definindo os entes e as entidades pblicas que a
compem e as suas atribuies, os respectivos rgos e competncias e a estrutura dos
servios pblicos, bem como o seu modo de agir especfico, e regulam a funo ou a
atividade materialmente administrativa.
Correia entende que somente com o surgimento do Estado de Direito e com o acolhimento
do princpio da separao dos poderes que se pode falar em Direito Administrativo.
Outro conceito de Direito Administrativo qualifica-o como o ramo do Direito Pblico que
tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a
Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se
utiliza para a consecuo de seus fins de natureza pblica.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello[8] afirma, com preciso, em seu conceito analtico, que
o Direito Administrativo juridicamente ordena a atividade do Estado, quanto organizao,
ou seja, quanto aos modos e aos meios da sua ao, e quanto forma da sua prpria ao,
ou seja, legislativa e executiva, por meio de atos jurdicos normativos ou concretos, na
consecuo do seu fim de criao de utilidade pblica, em que participa, de maneira direta e
imediata, bem como das pessoas de direito que faam as vezes do Estado.
Tais atos jurdicos envolvem a ao na disciplina, na fiscalizao, na garantia e na
publicidade dos atos jurdicos dos particulares; no fomento das atividades livres dos
particulares; nas limitaes liberdade, igualdade e propriedade deles em favor do bem
comum; na execuo de obras pblicas e na efetivao de servios pblicos de oferecimento
de comodidades de coisas e prestaes; e na exigncia de encargos anlogos aos
particulares, para atender ao interesse do todo social.
A busca por um conceito completo de Direito Administrativo no recente, pois Albert
Dicey[9] afirmava que droit administratif, or administrative law, has been defined by
French authorities in general terms as the body of rules which regulate the relations of the
administration or of the administrative authority towards private citizens[10].
Dicey apresentava um conceito subjetivista baseado nos atores das relaes tratadas pelo
Direito Administrativo, deixando de considerar os elementos regime jurdico diferenciado e
satisfao do interesse pblico.
A Administrao Pblica deve, entretanto, buscar a satisfao do interesse pblico como
um todo, pois a sua natureza somente resta preservada quando deixa de existir como fim em
si mesmo para existir como instrumento de realizao do bem comum, independentemente
do conceito de Direito Administrativo escolhido.

[1] Manual de Derecho Administrativo. 26. ed. Navarra: Thomson Aranzadi, 2007.
[2] O Direito Administrativo seria aquele Direito que disciplina um conjunto de atividades
eficazmente dirigidas ao atendimento dos interesses pblicos e para as quais o ordenamento
concede potestades singulares.
[3] Martine Lombard. Droit Administratif. 4. ed., Paris: Dalloz, 2001.
[4] O esprito das leis 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
[5] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 26. ed. So Paulo:
Saraiva, 2007.
[6] Op. cit.
[7] Alguns Conceitos de Direito Administrativo. 2.ed., Coimbra: Almedina, 2001.
[8] Princpios Gerais de Direito Administrativo. 2.ed., Rio de Janeiro: Forense, 1979.
[9] Introduction to the study of The Law of the Constitution. 8 th. ed., London: Macmillan,
1915.
[10] Direito Administrativo, ou leis administrativas, tem sido definido pelas autoridades
francesas, em termos gerais, como o corpo de normas que regula as relaes da
administrao ou das autoridades administrativas com os cidados.

Reinaldo de Souza Couto Filho professor de Direito da Universidade do Estado da Bahia.

Revista Consultor Jurdico, 16 de junho de 2015, 6h17