24 VP A Savoir

Maro 2014
Os desafios do desenvolvimento
na Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas e polticas pblicas 24
Os desafios A SAVOIR
Alm da diversidade das situaes, os pases da Amrica Latina apresentam

traos comuns: a maioria realizou considerveis avanos durante a ltima
do desenvolvimento
dcada, mas ainda precisa enfrentar os desafios do seu desenvolvimento.
certo que o aprimoramento da gesto macroeconmica, aliado a uma
conjuntura favorvel, possibilitou o vigoroso crescimento da dcada de 2000,
e em seguida a boa resistncia frente crise internacional. Alm disso, esse
na Amrica Latina
dinamismo econmico foi frequentemente acoplado a novas polticas sociais Dinmicas socioeconmicas
e reduo da pobreza. Entretanto, apesar dessas evolues positivas, alguns e polticas pblicas
obstculos ainda necessitam ser superados para instalar um crescimento
Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

duradouro e assegurar um desenvolvimento sustentvel. Os desafios so
enormes: reduzir as desigualdades sociais e regionais, dinamizar a gesto
das cidades, e preservar seu meio ambiente, robustecer a poupana e o
investimento, promover ganhos de produtividade, aprimorar a qualidade
da educao e da formao, estruturar a proteo social
Esses desafios constituem tantos motivos a mais para a atuao e a colabo-
rao de uma instituio de desenvolvimento como a AFD que pela sua
presena nessa parte do mundo pretende contribuir da melhor maneira
para a intensificao das relaes entre a Amrica Latina e a Frana. Nesse Institut des Amriques
contexto, a segunda edio desta obra, atualizada e enriquecida, vem renovar
o olhar atento sobre as realidades econmicas e sociopolticas de uma regio Segunda edio atualizada e enriquecida
em plena mutao, com a qual ainda h muito que compartilhar.
ORGANIZADO POR COORDENADOR

Carlos QUENAN Eric JOURCIN
Economista, professor IHEAL Departamento Amrica Latina e Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
Gegrafo, professor IHEAL
A SAVOIR 24 A SAVOIR
Os desafios
do desenvolvimento
na Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas
e polticas pblicas
Institut des Amriques
Segunda edio atualizada e enriquecida
ORGANIZADO POR
Carlos QUENAN
Economista, professor IHEAL
Sbastien VELUT
COORDENADOR
Eric JOURCIN
Departamento Amrica Latina e Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Savoir
Criada em 2010 pelo departamento de Pesquisa da AFD, a coleo Savoir rene
revises da literatura ou estados do conhecimento em questes que apresentam
um interesse operacional.
Alimentadas pelos trabalhos de pesquisa e a experincia dos pesquisadores
e operadores de campo da AFD e de seus parceiros, as obras dessa coleo so
pensadas enquanto instrumentos de trabalho. Destinam-se a um pblico de
profissionais, especialistas do tema ou da regio em pauta.
Veja todas as nossas publicaes em: http://recherche.afd.fr

Publicaes anteriores da coleo (ver pgina 353).
Essa obra est disponvel para download gratuito no site: www.afd.fr/A-Savoir
Esse estudo foi realizado em 2013 pelo Institut des Amriques (IdA), por solicitao do
Departamento "Amrica Latina e Caribes" (ALC) da AFD. Foi organizado por Carlos
Quenan e Sbastien Velut. Pela AFD, os trabalhos foram acompanhados por Marion
Douchin e Eric Jourcin (ALC), com o apoio de Cline About (Publicaes).
[ Advertncia ]
As anlises e concluses deste documento so de responsabilidade dos autores.
Elas no refletem necessariamente o ponto de vista da AFD ou de suas instituies.parceiras.
Diretora de publicao
Anne PAUGAM
Diretor de redao
Alain HENRY
Traduo: Manuel GIRARD, Pascal RUBIO e Cludia SCHILLING / Reviso: Cely CURADO e Patrick WUILLAUME.
Concepo e realizao: Ferrari / Corporate tel.: +55 01 42 96 05 50 J. Rouy/ Coquelicot.

Impresso na Frana por: STIN
Prefcio
Esta segunda edio dos Desafios do Desenvolvimento na Amrica Latina
apresentada em um contexto novo, muito distinto do cenrio existente quando
da publicao da primeira edio, em 2010.
quela poca, a Agence Franaise de Dveloppement acabara de ser autorizada a

atuar no Mxico e na Colmbia, e sua atividade incipiente no Brasil ainda no regis-
trara os avanos que marcaram o perodo recente. A Agncia sentiu a necessidade
de conhecer mais a fundo uma regio ainda nova para ela. Para tanto, resolveu lanar
a primeira edio deste estudo sobre os desafios do desenvolvimento na Amrica
Latina. As anlises dos especialistas do Institut des Amriques (IdA) pesquisadores,
acadmicos e financistas revelaram uma regio emergente muito envolvida nas
transformaes do mundo, mas tambm, enfrentando importantes desafios. Apesar
do seu dinamismo, a Amrica Latina esbarra em obstculos no seu caminho para o
desenvolvimento, a comear pelas desigualdades sociais e regionais, pela carncia de
infraestruturas e pela baixa produtividade.
Um segundo elemento de evoluo diz respeito ao contexto das relaes da Frana

com a Amrica Latina e o Caribe. Tais relaes vivenciam hoje uma nova dinmica,
como demonstram as numerosas visitas de chefes de Estado e Ministros, o volume
muito significativo do investimento francs nessa regio do mundo, como tambm
o crescente interesse das empresas latino-americanas pela Europa, ou ainda os fluxos
de pessoas universitrios, turistas, etc. nos dois sentidos.
O mandato que o governo francs outorgou AFD nos pases emergentes em

geral visa apoiar um crescimento verde e solidrio. Na Amrica Latina, tal mandato
atendeu a uma dupla demanda: o controle sobre os desafios da urbanizao e do
desenvolvimento territorial, de um lado, e o acompanhamento das polticas de luta
contra as mudanas climticas e a proteo da diversidade biolgica, do outro, sendo
as duas temticas estreitamente correlatas. precisamente o caso da mobilidade
urbana, que integra as problemticas econmicas, sociais e ambientais da cidade
sustentvel.
Assim, desde 2009, a AFD colocou cerca de um bilho de euros ao ano a servio do
desenvolvimento sustentvel na Amrica Latina e no Caribe. Os financiamentos
contratados com Estados, governos locais, empresas pblicas, instituies financeiras
Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [3]

A SAVOIR
pblicas e ONGs foram, na maioria dos casos, acompanhados de programas de

cooperao e expertise tcnica, propiciando reais parcerias operacionais entre
instituies francesas e latino-americanas e promovendo a troca de experincias
e know-how. Muitos desses financiamentos e programas receberam o apoio de
grandes atores do fomento do desenvolvimento na Amrica Latina: o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporacin Andina de Fomento (CAF)
e a Unio Europeia, esta por intermdio, especialmente, da Facilidade de Investimento
para a Amrica Latina (LAIF).
O desenvolvimento da ao da AFD na Amrica Latina alcana seu sentido pleno na

perspectiva do fortalecimento da relao de seus pases com a Europa, mais espe-
cificamente com a Frana. Essa relao tem suas razes histricas nos laos culturais,
intelectuais, econmicos e polticos. Em um momento em que est se desenhando um
mundo multipolar, a crise internacional revela o potencial latino-americano e reala as
razes para considerar essa regio como um parceiro estratgico, notadamente frente
aos desafios de uma globalizao que precisa conciliar a sustentabilidade ambiental
com a incluso social. Nesse sentido, as atividades da AFD pretendem consolidar as
colaboraes entre atores franceses e latino-americanos, quer sejam instituies,
governos locais, empresas ou estabelecimentos pblicos, ao mesmo tempo que apoiam
polticas consistentes com os desafios do desenvolvimento sustentvel. Desta forma,
fazem a sua parte no sentido de criar, ampliar e adensar as relaes entre as mulheres e os
homens de ambos os continentes, que tanto tm para compartilhar, seja do passado
como do futuro.
Nessa caminhada, a AFD mantm intacto o desejo de aprofundar a sua compreenso

das caractersticas socioeconmicas e das polticas pblicas na Amrica Latina. Essas
realidades vivas registraram marcadas evolues nos ltimos anos e seguem em
movimento. Por isso, preciso se atualizar constantemente, complementando
conhecimentos, imagens e dados. Essa a proposta desta segunda edio do livro
Desafios do desenvolvimento na Amrica Latina, dando continuidade nossa par-
ceria com o Institut des Amriques. Esta obra lana um novo olhar sobre o cenrio
latino-americano, alm de abordar aspectos pouco tratados na edio original, como
o regionalismo, a educao e a formao profissional, ou ainda a insegurana urbana.
Visando um melhor compartilhamento, est sendo publicada desta vez em francs,
espanhol e portugus.
Anne PAUGAM
Diretora Geral
Agence Franaise de Dveloppement
[ 4 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

Apresentao dos autores
Coordenadores da obra:
Carlos QUENAN
Professor de Economia, Universidade Paris 3 La Sorbonne Nouvelle, IHEAL,
vice-presidente do IdA e presidente do CEISAL
Sbastien VELUT
Professor de Geografia, Universidade Paris 3 La Sorbonne Nouvelle,
diretor do IHEAL e do CREDA.
Jean-Michel BLANQUER: Professor de Direito Pblico, presidente do Institut des

Amriques (IdA) e diretor geral do grupo ESSEC.
Klaus BODEMER: Senior Research Fellow, Instituto dos Estudos da Amrica Latina
do German Institute of Global and Areas Studies (GIGA-Hamburgo).
lodie BRUN: Pesquisadora convidada, Universidade de So Paulo, Instituto

de Relaes Internacionais (IRI-USP), doutora associada, Centro de Estudos e
Pesquisas Internacionais (CERI).
Marco CEBALLOS: Professeur de sociologie, Universidad Andres Bello (Via del

Mar, Chile), Ecole de sociologie de la Facult de Sciences sociales.
Jean-Franois CLAVERIE: Socilogo, professor do IHEAL, responsvel pela cooperao

no Observatrio das Mudanas na Amrica Latina (LOCAL).
Mara Eugenia COSIO-ZAVALA: Professora emrita de Demografia, Universidade

Paris 3 La Sorbonne Nouvelle IHEAL-CREDA, pesquisadora convidada, Colgio de
Mxico (2010-2014).
Olivier DABENE: Professor de Cincia Poltica, Instituto de Estudos Polticos de Paris,

presidente do Observatrio Poltico da Amrica Latina e do Caribe (OPALC).
Diana GOMES: Chefe de projetos no Observatrio das Mudanas na Amrica Latina

(LOCAL).
Bruno LAUTIER : Professor de Sociologia, Universidade Paris 1 Panthon Sorbonne,

Instituto de Estudo do Desenvolvimento Econmico e Social (IEDES).

Apresentao dos autores
A SAVOIR
Jean-Louis MARTIN: Economista, responsvel pelos estudos macroeconmicos no

banco Crdit Agricole.
Catherine PAQUETTE: Urbanista, encarregada de pesquisa, Instituto de Pesquisa

para o Desenvolvimento (IRD).
Yves SUREL: Professor de Cincia Poltica, Universidade Paris 2 (Panthon-Assas),

Centro de Estudos e de Pesquisas em Cincias Administrativas e Polticas (CERSA).
Franois-Michel LE TOURNEAU: Gegrafo, diretor de pesquisa no CNRS/CREDA.

Laurence WHITEHEAD: Senior Research Fellow, Nuffield College, Oxford University,
presidente do Conselho Cientfico do Institut des Amriques.

Introduo
Amrica Latina: trunfos, fragilidades e desafios aps uma dcada de prosperidade 9
1. Dinmicas econmicas, insero internacional

e transformaes sociais 25
Sumrio
1.1. A Amrica Latina e a crise econmica internacional 25

1.2. A quarta onda de regionalismo 64
1.3. Perspectivas em mdio prazo dos emergentes latino-americanos 96
1.4. Demografia, pobreza e desigualdades 138
2. Estado e polticas pblicas 167

2.1. A evoluo das polticas pblicas na Amrica Latina 167
2.2. Desafios do desenvolvimento urbano 184
2.2.1. Polticas de investimento urbano 184
2.2.2. As trs dimenses da descentralizao 211
2.2.3. Violncia e insegurana cidad na Amrica Latina e as estratgias
para combat-las 241
2.3. Foco nas polticas sociais e ambientais 265
2.3.1. A situao da educao superior na Amrica Latina:
entre democratizao e mundializao 265
2.3.2. Os Conditional Cash Transfer Programs na Amrica Latina 283
2.3.3. Meio ambiente e desenvolvimento 305
Concluses
O desenvolvimento da Amrica Latina: slidos alicerces? 335
Lista das siglas 345

Introduo
Amrica Latina: trunfos, fragilidades
e desafios aps uma dcada de prosperidade
Carlos QUENAN e Sbastien VELUT
A Amrica Latina acaba de viver uma dcada de avanos econmicos e sociais. Os

sucessos econmicos acumulados pelos principais pases da regio, uma vez superada
a grave crise argentina de 2001-2002, caminharam em paralelo reduo tanto da
pobreza quanto, em menor medida, das desigualdades. A boa resistncia que a Amrica
Latina ofereceu crise econmica internacional deflagrada em 2007 confirmou que,
diferentemente dos outros perodos de expanso registrados por aquela regio no
passado, o ciclo de crescimento iniciado em 2003 foi aproveitado para diminuir seu
grau de vulnerabilidade financeira. Ao mesmo tempo, esse perodo de crescimento
indissocivel de um cenrio internacional favorvel, muito especialmente graas ao
bom comportamento dos preos das matrias-primas exportadas pelos pases latino-
americanos, induziu transformaes s vezes contraditrias que, em alguns casos,
fortaleceram tendncias preexistentes e, em outros, provocaram inflexes, ou at
mesmo, rupturas. O resultado um continente em movimento que, alm da diversi-
dade das situaes nacionais, carrega em si processos sociais inovadores, e emerge
no cenrio internacional com um dinamismo tanto econmico quanto poltico. Esse
continente no est, porm, isento de fragilidades e debilidades e precisa enfrentar
enormes desafios, em um contexto internacional arriscado e incerto.
Dinamismo econmico: entre reprimarizao

e degradao moderada dos "fundamentos"
O ciclo de forte crescimento econmico registrado pela Amrica Latina nos ltimos
anos, depois do desempenho medocre e das decepes dos anos 1980 e 1990,
contribui para gerar uma onda de otimismo. Os avanos no plano da modernizao
econmica da maioria dos pases da regio, em especial nos setores que puxaram o
crescimento econmico, caminharam em paralelo com o considervel aprimoramento
da capacidade de gesto macroeconmica, que propiciou uma boa resistncia frente

Introduo
A SAVOIR
crise econmica internacional. A despeito da grande diversidade de trajetrias

econmicas nacionais, a recente fase de prosperidade depende em grande medida
do crescimento da exportao dos produtos bsicos, o que deu combustvel para as
controvrsias sobre a beno ou a maldio das matrias-primas.
Obviamente, a explorao dessas matrias-primas constitui para muitos pases da

regio o principal vetor do crescimento econmico. A Amrica Latina possui abundantes
recursos naturais, em contraposio sua populao relativamente reduzida apenas
600 milhes de pessoas o que possibilita a gerao de excedentes para a exportao,
tanto de recursos renovveis quanto de recursos no renovveis. A disponibilidade
de espao um desses recursos, o que permite a expanso das reas cultivadas e
agricultveis, em condies satisfatrias de abastecimento de gua. Segundo a
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura ( Food and
Agriculture Organization, FAO), a Amrica Latina ainda possuiria 4 milhes de km de
terras agricultveis sem dificuldades notveis no plano tcnico. Os pampas argentinos
tm o mesmo tamanho da Frana, e o cultivo da soja est se ampliando graas aos
progressos na agronomia. A regio do cerrado brasileiro est sendo rapidamente
conquistada pela cana-de-acar e pela soja, que avanam em direo Amaznia.
Na Colmbia, as savanas orientais ainda so pouqussimo valorizadas, principalmente
por razes de segurana, mas possuem grande potencial. A construo de grandes
infraestruturas rodovirias e o melhoramento das vias navegveis tambm ensejam
a abertura de novas terras agricultura. A soja j est sendo transportada de balsa
a partir do Paraguai e do interior do Brasil at os portos de Buenos Aires e de Rosrio.
A explorao dos recursos minerais tambm est sendo incrementada. A Amrica
Latina dispe de recursos considerveis. O Chile, por exemplo, conta com as maiores
reservas mundiais de cobre e de ltio, o Brasil tem as terceiras maiores reservas mundiais
de bauxita e estanho, ficando em quinto lugar no que diz respeito ao ferro. s j
conhecidas jazidas dos pases produtores de petrleo e gs (Bolvia, Equador e, prin-
cipalmente, Venezuela), somam-se as considerveis reservas de gs de xisto da Argentina.
Por sua vez, o Brasil, que parece dispor de todos os recursos naturais utilizveis no
continente, ser beneficiado com a explorao das reservas submarinas, em especial
as jazidas de petrleo do Pr-sal, ao largo da sua costa, de Santa Catarina at o
Esprito Santo.
Contudo, nos ltimos anos, o bom comportamento dos preos das matrias-primas
e os ingressos de capitais trouxeram uma forte valorizao das moedas da maioria
dos pases da regio, alm da apario de sintomas de reprimarizao das estruturas
produtivas, especialmente no caso do Brasil e de outros pases da Amrica do Sul. Esse
tipo de especializao produtiva, que pode levar a um crescimento desequilibrado

Introduo
e menos dinmico, em funo do retrocesso que induz no plano da diversificao

econmica, torna-se fonte de alta vulnerabilidade, j que exacerba a dependncia
com relao s variaes nos volumes exportados e nos preos internacionais das
commodities.
De fato, uma conjuntura menos favorvel, como a que est se perfilando na atualidade,
face ao baixo dinamismo da economia mundial e do fim programado da poltica
monetria expansiva instituda pelos Estados Unidos nos ltimos anos, j est se
traduzindo pelo aumento da volatilidade das moedas latino-americanas e pela
desacelerao, e at mesmo a atonia, das exportaes. Tal situao traz o risco no
s de enfraquecer o crescimento, como tambm de recriar uma presso externa, j
que determinados fundamentos (por exemplo, os saldos das balanas correntes),
sob o efeito, principalmente, da crise econmica internacional, vm se degradando
paulatinamente desde 2008. Mesmo que a situao evolua dessa forma, isso no
trar somente consequncias negativas, j que taxas de cmbio menos valorizadas
poderiam ser mais favorveis para a atividade econmica, mas esta, embora ainda
dependa da competitividade, precisaria se apoiar bem mais na diversificao da pro-
duo e nas fontes internas de dinamismo. No mdio prazo, os pases da regio tm
um potencial de acelerao do crescimento que, entretanto, ficar estreitamente
atrelado evoluo de fatores estruturais tais como a contribuio do fator trabalho,
o aumento da poupana e do investimento nacionais e, claro, o desempenho da
produtividade onde, a longo prazo, a educao tem papel decisivo. O desempenho
da Amrica Latina como um todo, depender em grande medida da trajetria das
economias do Brasil e do Mxico que, sozinhas, representam cerca de dois teros
do PIB regional. Durante a ltima dcada, estas apresentaram um crescimento inferior
ao da maioria das economias de porte mdio, que exibiram um dinamismo superior
mdia regional.
A insero internacional cada vez mais orientada

para o Pacfico exerce uma influncia crescente sobre
os processos de integrao regional
Indiscutivelmente, no decurso dos ltimos dez anos, a Amrica Latina voltou-se para
a sia. Esse movimento, entretanto, no foi unnime, nem teve a mesma intensidade
em todos os pases. Depois de uma fase marcada por intercmbios preferenciais com
a Europa, iniciada no sculo 16 e que prosseguiu at o incio do sculo 20, e de uma
fase de intenso comrcio com a Amrica do Norte, principalmente para os pases
vizinhos dos Estados Unidos (Mxico, Amrica Central e Caribe), o continente est
Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 11 ]

Introduo
A SAVOIR
hoje olhando para a sia, para vender-lhe principalmente produtos primrios, com-
modities pouco ou no beneficiadas, ao passo que a China est exportando bens
industriais para a Amrica Latina. Isso lembra, embora com notveis diferenas, a
insero centro-periferia na qual esteve envolvida a regio latino-americana durante
as ltimas dcadas do sculo 19 e a primeira metade do sculo 20.
Os pases lindeiros do oceano Pacfico esto levando em conta essas evolues.

Alguns, como o Peru, o Chile e o Mxico fazem parte da Cooperao Econmica da
sia e do Pacfico (Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) e planejam grandes
investimentos porturios e de logstica para poder enviar do outro lado do oceano
as mercadorias destinadas aos clientes asiticos, a comear pela China. Alm disso,
buscando ao mesmo tempo a otimizao das suas relaes econmicas com os pases
asiticos e o fortalecimento dos laos entre si, o Chile, a Colmbia, o Mxico e o Peru
constituram em 2011 um novo grupo de integrao regional, a Aliana do Pacfico,
que se concretizou no incio do ano de 2013 atravs da assinatura de um acordo de
livre comrcio entre os pases membros.
Almejando incrementar a sua competitividade, atravs do aprimoramento das

infraestruturas regionais, os pases da Amrica do Sul lanaram, no incio dos anos 2000,
o programa IIRSA (Iniciativa de Integrao Regional Sul-Americana) que pretende
criar grandes corredores internacionais de trnsito, do Atlntico ao Pacfico. Essa
viso rompe com os habituais esquemas de planejamento e de trnsito limitados s
fronteiras nacionais, j que prope elementos de estruturao na escala do subconti-
nente, vencendo ao mesmo tempo os maiores obstculos como a Cordilheira dos
Andes. Trata-se menos de facilitar as circulaes entre pases embora isso acabe
acontecendo do que de abrir o continente ao comrcio internacional. Assim, o
corredor do Capricrnio, que segue o Trpico entre So Paulo, no Brasil, e os portos
do Norte do Chile, permite encaminhar para o Paraguai e a Argentina no apenas
bens manufaturados mas tambm turistas, atravessando planaltos de mais de 4.000 m
de altitude. Da mesma, forma o grande eixo hidrovirio do Paran, que se pretende
transformar em uma das maiores hidrovias do Cone Sul, drena at os portos argen-
tinos a soja produzida a montante da bacia hidrogrfica, apesar das dificuldades da
navegao devido falta de obras (dragagem e equipamentos) naquele grande rio.
Enquanto os processos de integrao regional se caracterizam cada vez mais pelo

pragmatismo, essas dinmicas de integrao de facto enfraquecem os projetos
histricos institucionais. bem verdade que a integrao na Amrica Central (atravs
do Mercado Comum da Amrica Central [MCCA] e do Sistema de Integrao Centro-
americano [SICA]), bastante dinmica, mas a Comunidade Andina das Naes (CAN)

Introduo
est dividida e em crise h vrios anos, e o Mercosul encontra-se em um beco sem

sada, sem avanos dignos de nota no tratamento das assimetrias entre pases membros
e com tenses comerciais persistentes entre a Argentina e o Brasil. J a Unio das
Naes Sul-Americanas (UNASUL) que, impulsionada principalmente pelo Brasil,
rene todos os pases da Amrica do Sul e se concentra na cooperao nas reas
no comerciais como a defesa conjunta ou as infraestruturas regionais, por meio
da sua articulao com a IIRSA encontrou seu espao no complexo contexto da
integrao regional. Por sua vez, a Comunidade dos Estados da Amrica Latina e do
Caribe (CELAC), criada em dezembro de 2010 e que rene todos os pases latino-
americanos e do Caribe, do Mxico at a Argentina, um mecanismo de dilogo que,
apesar da diversidade de interesses e orientaes de cada pas, poderia permitir regio
falar em unssono no cenrio internacional, pelo menos no tocante a alguns temas.
O fato de que nem os Estados Unidos nem o Canad pertenam a essa nova instncia,
que tem Cuba entre seus membros, a CELAC simboliza, portanto, sobejamente a
crescente autonomia da Amrica Latina em relao ao seu grande vizinho do norte.
Mas autonomia no significa indiferena: todas as instncias de integrao regional

da Amrica Latina e do Caribe devero acompanhar de perto as implicaes, para a
regio, das negociaes entre a Unio Europeia e os Estados Unidos, iniciadas em
julho de 2013, visando a instaurao de uma Parceria Transatlntica de Comrcio e
Investimento (T ransatlantic Trade and Investment Partnership [TTIP]).
As transformaes da sociedade:
o desafio da classe mdia e a reduo da pobreza
A constituio, ou a reconstituio, de uma classe mdia um dos indicadores mais
notveis da emergncia da Amrica Latina ao longo da ltima dcada, pois ela no
decorre apenas da elevao da renda mdia, mas tambm da integrao de uma
parcela crescente da populao em dispositivos formais de acesso moradia, sade,
ao crdito, educao e ao consumo. Portanto, trata-se tambm de uma transfor-
mao poltica, pois essas populaes carregam novas demandas. Somente levando
em conta essas evolues que poderemos tentar entender a natureza e o alcance
do movimento de protesto que eclodiu no Brasil em junho de 2013.
No se deve, entretanto, superestimar essa ascenso da classe mdia, inserida que

est em histrias sociais nacionais muito diversas e que se revela difcil de quantificar
com preciso, j que as categorias dos censos no so comparveis. A Amrica Latina
exibe recordes mundiais de desigualdades, em especial no Brasil e no Chile, mas
tambm no Peru e no Equador, com uma acentuada polarizao da sociedade entre

Introduo
A SAVOIR
classes abastadas e classes populares que deixava pouco espao para a classe mdia.
Ao contrrio, outros pases tm tradio mais igualitria, especialmente o Uruguai e
a Argentina, onde a classe mdia foi mais associada ao emprego na administrao
pblica e nos servios (que requer formao universitria), do que na indstria.
Na dcada de 60, a classe mdia era identificada a grupos urbanos com formao
superior, emprego estvel, e que podiam esperar para os seus filhos uma situao pelo
menos melhor que a deles. Essas ambies foram varridas pelas crises econmicas que
abalaram a Amrica Latina a partir dos anos 1980 e redundaram na adoo do modelo
de orientao liberal, mais uma vez com modalidades e temporalidades diversas de
um pas para outro. A reduo dos empregos pblicos, as privatizaes de estatais, a
desindustrializao solaparam os alicerces da classe mdia. A degradao das univer-
sidades pblicas, onde elas existiam, tambm prejudicou a reproduo social da classe
mdia, bem como a mobilidade ascendente das camadas populares.
A atual reconstituio da classe mdia se sustenta, portanto, em novos mecanismos

e novos anseios. As fontes de emprego encontram-se hoje mais no setor privado do
que no pblico, sendo que este j nem garante mais o emprego vitalcio. O cresci-
mento das atividades vinculadas explorao dos recursos naturais proporcionou a
criao de empregos, especialmente de cargos de chefia intermedirios, com boa
formao tcnica (contadores, administradores, mas tambm tcnicos de laboratrio
ou agentes de turismo). As metrpoles tambm se beneficiam com a instalao
de sedes sociais e de executivos estrangeiros que requerem servios de qualidade,
formando um vasto conjunto de empregos, cobrindo desde os servios s empresas
(propaganda, comunicao, assessoria) aos servios pessoa (restaurantes, hotelaria,
comrcio).
A nova classe mdia , portanto, muito diferente daquela que alimenta alguns mitos
nacionais. O universo dos empregos que ocupa diversificou-se, mas a estabilidade
est longe de ser assegurada: no Chile, estudos mostram, por exemplo, uma forte
demanda por segurana por parte dessas novas classes mdias, mais do que a mul-
tiplicao das oportunidades enfatizada nos discursos oficiais enquanto vetores
de promoo social. Assim mesmo, programas pblicos e privados visam inserir essas
famlias nos mecanismos de crdito para o consumo e habitacional. As grandes cadeias
de distribuio oferecem com frequncia possibilidades de compra parcelada que
facilitam a aquisio de bens de consumo (televiso, computador) ou de carro. Os
grandes programas habitacionais idealizados para resolver os problemas da moradia
precria ou informal, em especial no Brasil, no Chile e no Mxico, so vinculados a
um forte componente financeiro, pois os beneficirios precisam poupar geralmente

Introduo
durante vrios anos para ter acesso casa prpria, que acabam reembolsando em
longussimos prazos (vinte ou trinta anos). Com isso, o mercado imobilirio dispe
de uma oferta muito segmentada, de acordo com os nveis de renda, desde a casa
pequena entregue sem acabamento para as classes populares, at os condomnios
de luxo com servios coletivos para a classe mdia alta. Todos tm em comum o
fato de serem associados a mecanismos de financiarizao e, portanto, de bancari-
zao. Alm dos problemas especficos desses programas, marcados por um dficit
de urbanidade, essa generalizao do crdito alimenta as preocupaes da classe
mdia. Sente-se ameaada pelo risco da perda do emprego, mas tambm pelos
problemas de sade que podem acarretar gastos considerveis, e pela questo do
custo da formao dos jovens.
De fato, uma das mudanas mais marcadas desses ltimos dez anos foi a ampliao
do acesso ao ensino superior, onde o nmero de estudantes universitrios duplicou,
entre 1995 e 2005, alcanando 15 milhes em 2005 e mais de 20 milhes em 2012. Esse
assombroso crescimento se processou ao preo da elevao das tenses para o
sistema universitrio existente, planejado para elites j bem formadas que ingressavam,
gerao aps gerao, no ensino superior. De agora em diante, parte significativa
dos jovens entra na universidade, enquanto seus pais haviam cessado os estudos no
segundo grau. Trata-se de um considervel impulsor de mudana social e de um
recurso para a consolidao do desenvolvimento econmico como um todo, embora
o incio dessa massificao tambm provoque tenses. A multiplicao dos cursos
ocorreu, s vezes, de forma extremamente desordenada: um pequeno pas como
Costa Rica (4,5 milhes de habitantes), que tinha apenas uma universidade pblica
(Universidad de Costa Rica), conta hoje com cerca de quarenta instituies privadas
de ensino superior que se auto-outorgam, sem qualquer escrpulo, o ttulo de
universidade. A este problema da qualidade dos cursos vem se agregar o do seu
financiamento, que excede as capacidades dos oramentos pblicos. Cada pas
implantou solues diferentes, que vo do controle total pelo Estado e as univer-
sidades pblicas (Cuba) at sistemas quase que por inteiro privatizados (o Chile e a
Colmbia, por exemplo), onde subsistem algumas universidades pblicas muitas
vezes antigas e prestigiosas.
portanto um sistema de ensino heterogneo que alimenta nos jovens e nas suas
famlias a esperana de uma ascenso social, s vezes ao custo de pesados sacrifcios
financeiros ou de um endividamento que o universitrio precisar reembolsar uma
vez formado. Essa situao foi profundamente questionada pelos protestos estu-
dantis de 2011 no Chile, contra o custo exorbitante dos estudos e as dificuldades de
insero profissional dos formados embora o sistema universitrio chileno descarte

Introduo
A SAVOIR
todos os cursos que no sejam estritamente rentveis, isto , que no conduzam

a empregos remunerados o suficiente para pagar os emprstimos contratados para
financiar os estudos. Esses protestos tambm mostraram um dos efeitos previsveis
da formao dos jovens: a sua capacidade de expressar com fora novas reivindicaes
polticas.
A emergncia das classes mdias tampouco acabou com a pobreza que, embora
tenha diminudo desde 2003, est desigualmente distribuda entre os pases. Esta
alcana recordes na Amrica Central (Nicargua, Honduras, Guatemala), onde ultra-
passa os 50% da populao, e a menor no Uruguai e no Chile (da ordem de 12%).
A evoluo da pobreza extremamente sensvel s flutuaes econmicas, mas
enquanto apenas um ano de recesso provoca o aumento imediato da pobreza, por
um efeito cascata, so precisos vrios anos para reduzi-la. Na Argentina, o ndice de
pobreza, que era de 20% em 1999, alcanou cerca de 50% em 2002, para voltar aos
20% em 2006, reduziu-se para 11% em 2009 e estaria abaixo de 6% em 2013. Sua
evoluo tambm est relacionada situao demogrfica: altas taxas de natalidade
e uma transio demogrfica inacabada pesam sobre a redistribuio da renda
disponvel.
Ora, a Amrica Latina registrou, sob este aspecto, uma evoluo favorvel, com a queda
das taxas de crescimento demogrfico, facilitando a redistribuio postergando,
entretanto, o problema do envelhecimento da populao para o mdio prazo. A
reduo da pobreza observada desde o incio da dcada sustenta-se, portanto, em
dois elementos favorveis: a economia e a demografia. Foi o que permitiu que a
Amrica Latina se aproximasse dos Objetivos do Milnio de reduo da pobreza e
da indigncia. Essa reduo, contudo, permanece frgil: mesmo que uma parte das
famlias pobres tenha sem dvida atingido o status de classe mdia baixa, esse status
est longe de ser sedimentado.
Por outro lado, a pobreza afeta de maneira desigual os grupos sociais e as regies.
Os ndices de pobreza so, de forma geral, mais elevados entre os grupos indgenas e
no interior: , por exemplo, o caso no sul do Mxico, o que tambm explica os conflitos
sociais ali ocorridos e o descontentamento com o governo mexicano evidenciado
pela ecloso da guerrilha zapatista, uma situao que alimenta ainda mais o xodo
rural. Contudo, na cidade que os pobres esto em maior nmero e que as formas
de segregao socioespacial so mais visveis, na escala das metrpoles e dos bairros.
s desigualdades de renda somam-se ento a maior exposio aos riscos industriais
e ambientais, a precariedade das condies habitacionais, os problemas de transporte
para ter acesso ao emprego, e a falta de servios e de reas verdes. Esses diversos fatores

Introduo
dificultam sobremaneira a sada da pobreza, mesmo em um contexto econmico

de crescimento, devido falta de acesso educao e sade. , consequentemente,
nos bairros pobres que esto enraizadas as economias paralelas, os grupos crimino-
sos, o narcotrfico, que ali encontram facilmente uma mo de obra disposta a tudo por
no ter nada a perder. A estigmatizao que da resulta, a associao inconsciente entre
pobreza e criminalidade, o medo da classe mdia so tabus profundamente arraigados.
A violncia est muito presente e suas primeiras vtimas esto nos bairros pobres.
Explorao dos recursos naturais e desenvolvimento:

um equilbrio difcil de encontrar
A explorao dos recursos naturais , como j salientamos, um ingrediente chave
das estratgias de desenvolvimento. No entanto, suas limitaes so bem conhecidas.
Alm da dependncia das cotaes internacionais das matrias-primas, coloca-se a
questo do esgotamento dos recursos no renovveis. Na agricultura, essa explorao
acompanhada pela concentrao das terras em detrimento dos pequenos produtores.
As consequncias ambientais tambm so srias: uniformizao das paisagens pela
monocultura, desmatamento, movimentos de terreno, e acima de tudo, uma imode-
rada utilizao da gua.
No entanto, vrios pases latino-americanos assumem hoje sem qualquer complexo

esse modo de desenvolvimento, que lhes parece, por enquanto, a melhor opo
possvel. especificamente o caso do Peru, cujo rpido crescimento econmico
escora-se na expanso da minerao. Outros, como a Venezuela, esto procurando
financiar, a partir da sua renda petroleira, o desenvolvimento de outros setores
econmicos, mas isto permanece sem efeito, pois as importaes ficam periodica-
mente mais competitivas que os produtos fabricados localmente. A questo que se
coloca , ao mesmo tempo, a da diversificao econmica, meta difcil de alcanar,
mas tambm a das modalidades de redistribuio da renda. Ora, como a presso
fiscal geralmente baixa, os mecanismos de redistribuio permanecem insuficientes.
Com isso, os grandes projetos de minerao so muitas vezes recebidos negativamente

pelas comunidades locais que os combatem com violncia e reivindicam a preser-
vao de suas condies de vida, ou at a proteo dos biomas de interesse mundial
ou, como tambm so chamados dos bens pblicos mundiais. Multiplicaram-se os
conflitos socioambientais nos ltimos dez anos, e neles se enfrentam, via de regra,
grandes companhias, apoiadas pelas autoridades polticas locais ou nacionais, e comu-
nidades que querem preservar suas condies de vida. Esses conflitos tornaram-se
uns dos importantes palcos de expresso poltica, em especial diante da perda de

Introduo
A SAVOIR
interesse de que padece a vida poltica tradicional. Nascidos de problemas concretos

as transformaes dos territrios que provocam a mobilizao local, eles reper-
cutem problemticas globais de proteo do meio ambiente, levantadas pelas redes
nacionais internacionais ativas em especial as grandes ONG ambientais como o
Greenpeace ou a Conservation International.
Esses conflitos geraram tenses, por exemplo, entre o Uruguai e a Argentina, a

respeito da instalao de uma fbrica de celulose nas margens do Rio Uruguai, que
foi considerada perigosa pelos Argentinos da outra margem. A violncia dos pro-
testos provocou vrias interrupes do trnsito na ponte entre os dois pases e os
levou Corte Internacional de Justia de Haia. Na maioria das vezes, entretanto, tais
conflitos ficam restringidos a um pas, o que no impede que sejam violentos. No
Peru, a oposio s grandes minas (Yanacocha, Conga) provocou enfrentamentos
entre foras de polcia e a populao, resultando em vrias vtimas. Os opositores
exigem a preservao do lugar onde vivem e temem, muito especialmente, perder
o acesso gua, da qual as minas so vidas consumidoras. no Chile que a situao
a mais tensa, pois o cdigo da gua adotado durante a ditadura do General Pinochet
favorece as grandes empresas que monopolizaram os direitos de uso da gua em
detrimento dos pequenos agricultores.
H tambm a questo da redistribuio dos royalties da minerao aos entes locais

e em benefcio das comunidades. Embora haja consenso sobre o princpio de um
pagamento pela explorao dos recursos naturais, no existe soluo satisfatria
para determinar o valor e as modalidades de redistribuio. O caso mais frequente
o pagamento de tributos aos governos locais (Argentina, Colmbia, Peru), mas
estes nem sempre tm condies de fazer o melhor uso dos recursos arrecadados,
por falta de competncias locais ou de projetos a financiar. Alm disso, as reformas
promovidas no sentido de uma melhor distribuio territorial dos royalties (na
Colmbia, por exemplo) enfrentam s vezes fortes resistncias locais ( o caso do Brasil).
J a centralizao dos pagamentos (no Chile) alimenta o descontentamento dos
entes subnacionais que enfrentam diretamente s contestaes sociais relacionadas
com a minerao.
O desenvolvimento escorado na explorao dos recursos naturais no deixa de ter

problemas ou vulnerabilidades. O esgotamento das jazidas no , certamente, o
principal desafio, pois os preos elevados incitam os produtores a explor-las ainda
mais e a desenvolver novas tecnologias para conseguir novos recursos. Contudo, a
manuteno de preos altos para as matrias-primas depende da demanda mundial,
sobre a qual os produtores latino-americanos no tm qualquer controle. Por outro

Introduo
lado, os modos de explorao tm consequncias socioambientais s vezes profundas,

que as sociedades civis toleram cada vez menos ou que reativam focos de conflitos
de oposio ao Governo e voracidade dos grandes proprietrios e das empresas.
Os conflitos socioambientais surgem, portanto, como uma nova manifestao dos

anseios das sociedades latino-americanas pela preservao de seu ambiente de vida,
mas tambm do grau de incerteza com relao aos reais impactos dos grandes
projetos. Tais conflitos so o reflexo do desejo de participao de vastos setores da
sociedade na vida pblica e da dificuldade dos governos em atender essas demandas
sociais.
O Retorno do Estado:
avanos e limites das polticas pblicas
Ao longo da ltima dcada, em vrios pases da regio, buscou-se um novo equilbrio
entre crescimento e equidade, numa abordagem direcionada para um papel mais
ativo do Estado. Esse retorno da presena do Estado, alardeado em oposio aos
excessos do liberalismo, das privatizaes e da desregulao dos anos 1990, assume
modalidades diversas conforme os pases. Enquanto determinados pases, como a
Colmbia, caracterizados h muito pelo baixo grau de interveno estatal na vida
econmica e social, no sofreram mudanas radicais, outros, como a Venezuela
que, por motivos histricos se destaca pela forte presena do Estado na gesto da
economia e da sociedade atravs da captao e da alocao da renda do petrleo
tm reforado este trao aps as transformaes realizadas com a ascenso ao
poder do ex-presidente Chvez, no fim dos anos 1990. Outros pases, como a Argentina,
onde o encolhimento do Estado foi drstico na dcada de 1990, vivenciaram um
espetacular movimento pendular, com o retorno macio do poder pblico regulao
geral, depois da grave crise econmica e sociopoltica de 2001-2002.
Mas, alm da diversidade das trajetrias nacionais na Amrica Latina como um todo,
o incremento da presena estatal vigente na dcada de 2000, gerou a necessidade,
em todos os pases, de repensar a ao pblica e a forma pela qual o Governo atua
na sociedade. No tocante ao pblica, as condies e modalidades da sua imple-
mentao ilustram as especificidades dos diversos pases latino-americanos, marcados
em especial, pelas hibridaes de suas polticas entre prticas tradicionais, presses
internacionais e vontade reformadora mais ou menos persistente. Mas, quando nos
debruamos sobre a maneira como atua o Estado, fica patente que, nos ltimos anos,
ele perdeu parte de seus recursos. As grandes empresas nacionais j haviam sido
privatizadas na dcada anterior, salvo notveis excees (Petrobrs, Codelco, Pemex,

Introduo
A SAVOIR
PDVSA), e a presso fiscal demasiadamente baixa com exceo do Brasil e da

Argentina para oferecer aos Estados meios efetivos de atuao. Mesmo que em alguns
casos as receitas fiscais tenham aumentado, com os tributos sobre as exportaes
de matrias-primas e o retorno do crescimento, o fato que foram criados novos
mecanismos, mais assentados na negociao com os atores, nos incentivos em
lugar de barreiras, no apelo participao, na descentralizao para buscar maior
legitimidade e eficincia, e nos ajustes com as organizaes privadas, como as igrejas,
por exemplo. Ou seja, o Estado procurou, em vrios casos, apoiar-se na sociedade
organizada para instaurar uma nova relao com os agentes econmicos e sociais.
Falta muito para estabilizar essa relao, e diferentes frmulas esto sendo desen-
volvidas para contemplar as dificuldades especficas e as preferncias polticas. Um
exemplo das modalidades de atuao realizadas nessa perspectiva a construo
de infraestruturas, que recorre a diversas formas de parcerias pblico-privado, de
modo a concentrar a despesa pblica nas realizaes avaliadas como no lucrativas,
mas prioritrias ou politicamente estratgicas, enquanto so dadas em concesso as
infraestruturas mais fceis de rentabilizar.
Desafios nacionais e demandas sociais justificam o retorno do Estado, como com-

provam as demandas prioritrias de proteo ou de regulao, a comear pelo desafio
que representa a segurana dos bens e das pessoas que cobram um Estado protetor.
Esse anseio est muito presente em vrios pases: este o caso do Mxico, em espe-
cial, onde a incapacidade do Estado de controlar a violncia ligada ao narcotrfico
constitui um dos maiores problemas do continente latino-americano. Este, alis, no
o nico caso de infiltrao do Estado por mfias que tm um efeito deletrio sobre
as instituies e a organizao do poder pblico.
De todo modo, neste contexto de retomada do protagonismo do Estado, as polticas

pblicas passaram por profundas mudanas. o caso, j bem conhecido, das polticas
sociais, uma rea que concentrou inovaes implementadas pelos governos. Os
programas de combate pobreza generalizaram modalidades de transferncias
monetrias condicionais, isto , pagamentos atrelados a exigncias de acompanha-
mento mdico e assiduidade escolar, ou de dispositivos de insero profissional.
Esses programas, idealizados para lutar contra a excluso social, credenciaram a ideia
de que o combate pobreza deveria ser o objetivo central do desenvolvimento.
Apesar das premissas comuns e das semelhanas, no se pode afirmar que obedeam
a um modelo nico. A comparao entre os programas lanados em diversos pases
da regio reala diferenas importantes no que diz respeito s modalidades das
transferncias monetrias, s contrapartidas exigidas, aos pblicos beneficiados e

Introduo
dinmica poltica que embasou a sua implantao. Ao mesmo tempo, embora no

se possa negar os resultados positivos desses programas, o objetivo de reduo
substancial da pobreza no poder ser alcanado se o mercado de trabalho no
for capaz de oferecer empregos. Ora, caso a atividade econmica torne-se menos
dinmica na prxima dcada, a criao de empregos poder ser afetada.
As polticas ambientais, por sua vez, dispem de um considervel potencial de

aprimoramento. Enquanto o modelo de desenvolvimento econmico se sustenta
principalmente nas transformaes dos recursos naturais, os conflitos em torno do
acesso a esses recursos, bem como as consequncias das transformaes ambientais
para as comunidades, em termos de sade e de riscos, levantam a questo do me-
lhoramento das polticas pblicas nesta rea.
Contudo, poucos avanos so dignos de nota neste quesito. Os ndices de desempenho

ambiental exibem avanos bastante limitados em alguns casos e tendem mais para
a degradao em muitos pases nos ltimos anos. A deteriorao do meio ambiente,
resultado das deficincias da regulao e da fiscalizao frente aos projetos produtivos,
do crescimento urbano e do aumento do consumo durante a ltima dcada, deveria
provocar uma reao em matria de polticas pblicas, reao esta, que est demo-
rando em acontecer. Alm do mais, as solues alternativas que exigem o desenvol-
vimento de modos de produo menos destrutivos so at agora tmidas. Assim,
resta muito a fazer para que a Amrica Latina passe a trilhar a via de um crescimento
verde, mesmo se os Estados sofrem a presso das opinies pblicas nacionais e
internacionais sempre muito atentas e exigentes, no que tange preservao da
natureza.
J as polticas da cidade evoluram de forma bem mais alvissareira. De fato a Amrica

Latina rica em iniciativas e inovaes na rea das polticas urbanas. A ao pblica
nas cidades passou por uma renovao em trs principais setores: o desenvolvi-
mento da mobilidade intraurbana com alguns estrondosos xitos no transporte
coletivo, os programas de investimento na rea habitacional, embora o assunto
esteja longe de ser esgotado, as polticas e as intervenes de revitalizao urbana
que contemplam no s os centros histricos, como tambm as reas centrais de
vrias cidades grandes.
Mas ainda resta muito a fazer para melhorar a articulao entre os diferentes agentes
e superar as lgicas setoriais. Uma abordagem integral poderia ensejar que se leve
em considerao, na concepo e na execuo das polticas de investimento urbano, a
dimenso, por exemplo, do desenvolvimento sustentvel ou das questes de segu-
rana. As experincias regionais bem-sucedidas nesta ltima rea demonstram o

Introduo
A SAVOIR
lugar decisivo das polticas de planejamento urbano e dos programas de segurana

dos municpios, embora, claro, a coordenao com os poderes regionais e nacionais,
o papel da polcia e da justia e a importncia das medidas de preveno, no sentido
amplo, tambm constituam fatores chaves para a reduo da violncia e da insegu-
rana urbanas. Na rea ambiental, as questes dos resduos slidos, da qualidade do
ar e da gua, do acesso s reas verdes e da energia ainda precisam melhorar em
uma perspectiva de justia ambiental.
A potencializao da ao pblica em muitas cidades, que se tornaram espaos

privilegiados de atuao, de participao e de fortalecimento da cidadania, no est
sem relao com o desenvolvimento dos programas e das polticas de descentrali-
zao. Essas polticas contriburam para estabilizar a democracia em um continente
onde ela se enraizou, mas precisa ser reforada, para melhor contemplar os anseios
das populaes e a diversidade das problemticas.
Este , na verdade, o significado dos processos de descentralizao amplamente

instaurados em toda a Amrica Latina, que precisavam ao mesmo tempo consolidar
a democracia local, criar contrapoderes mais prximos dos cidados frente a um
Estado muitas vezes distante e ineficaz e fornecer solues pragmticas para pro-
blemas locais. Esse discurso foi, s vezes, acompanhado por reformas constitucionais
visando dar mais peso aos governos locais como na Colmbia e na Venezuela
porm o impulso comum acabou trazendo resultados diferenciados. Nem todos os
pases aderiram descentralizao com a mesma convico, alguns foram reticentes
ou apenas fizeram de conta. Outros, inteiramente engajados, voltaram atrs. Apesar
de tudo, este movimento no deixou de alterar a administrao local e de conferir
maior legitimidade s instituies locais, embora que abrindo as portas a possveis
desvios, quando essas instituies caem nas mos de determinados grupos de
interesse ou promovem o clientelismo. Apesar da variedade das experincias que
dificulta generalizaes, a descentralizao enfrenta problemas comuns, tal como a
debilidade das finanas locais, que impacta a qualidade das polticas pblicas.
Outra rea na qual a ao pblica enfrenta reptos considerveis, at porque se trata

de um dos desafios chaves do sculo 21, a do ensino superior. Herdeiros de um
perodo durante o qual a democratizao e a modernizao da vida universitria
caminharam paralelamente ao incio de uma massificao geradora de tenses, os
sistemas de ensino superior esto cada vez mais tomando em conta os desafios da
insero internacional.

Introduo
Assim, os poderes pblicos precisam, em um contexto de acelerao do progresso

cientfico e de profundas mudanas no plano tecnolgico, preocupar-se com o
desenvolvimento da pesquisa, com o incremento da qualidade do ensino e com a
elaborao de padres, em um cenrio de crescentes desigualdades nos sistemas
universitrios. A exemplo de outras regies do mundo e como revelam os rankings
internacionais sem prejuzo de todas as crticas que lhes possam ser endereadas
est ocorrendo na Amrica Latina um desacoplamento entre uma elite de instituies
universitrias que integra a competio mundial e o resto dos estabelecimentos.
Diante de tal situao, os Estados se veem obrigados a adotar uma regulao que
permita distribuir com eficincia os recursos pblicos, de forma a manter a excelncia
pedaggica e cientfica. Em paralelo, precisam focar seu apoio em segmentos do
sistema universitrio que atendam a critrios de qualidade definidos nacionalmente
e que cumpram uma funo na formao, inclusive dos setores mais frgeis da juventude
para os quais o ensino tcnico fundamental, para garantir a sua empregabilidade.
Os pases latino-americanos desigualmente aparelhados para enfrentar esses desafios

precisam, portanto, colocar-se em uma perspectiva no s de regulao, mas tambm
de impulso, de avaliao e de garantia, a fim de promover a divulgao e os avanos
dos atores mais internacionalizados, bem como a consolidao de um sistema uni-
versitrio com uma robusta ancoragem nacional e regional. uma condio sine qua
non para avanar rumo a um desenvolvimento nacional balanceado, tanto do ponto
de vista econmico quanto social.
As reas da ao pblica analisadas nesta obra, poro prova as capacidades dos

pases da regio de se dotar de um Estado estrategista, capaz de consolidar os
avanos e progressos atingidos nos ltimos anos. De fato, parece mesmo que
somente o prosseguimento do processo de reconstruo do Estado e do aprimo-
ramento das aes pblicas ter condies de sedimentar as conquistas de uma
dcada de prosperidade, de superar as inevitveis turbulncias macroeconmicas e
de sobrepujar os obstculos que travam a realizao dos anseios das populaes
latino-americanas.

1. Dinmicas econmicas,
insero internacional
e transformaes sociais
1.1. A Amrica Latina e a crise econmica internacional
Carlos QUENAN
Introduo
Embora conhecida nos anos 1980 e 1990 pelo carter medocre e voltil de sua
atividade econmica, a Amrica Latina conheceu um crescimento muito mais
dinmico a partir dos anos 2000, principalmente entre 2003 e 2008. Em um contexto
internacional favorvel, que se traduziu por uma melhoria sensvel dos termos de
troca e um acesso facilitado a financiamentos internacionais, a regio lanou mo
de polticas macroeconmicas rigorosas e reduziu sua vulnerabilidade financeira, o que
lhe permitiu resistir melhor crise econmica mundial desencadeada em 2007-2008.
De fato, os pases latino-americanos [ 1 ] puderam enfrentar as turbulncias interna-

cionais e os choques desfavorveis que delas decorreram, principalmente na esteira
da falncia da Lehman Brothers em 2008-2009 e da agravao da crise da zona euro
em 2011-2012. Em um primeiro momento, a regio latino-americana sofreu uma
recesso bastante moderada, se comparada com a das outras regies do mundo,
registrando, em um segundo momento, uma diminuio do crescimento, sem
sofrer no entanto crises monetrias ou financeiras devastadoras. Mesmo tendo se
enfraquecido entre 2009 e 2012, o crescimento mostrou uma grande resilincia,
graas s polticas pblicas de apoio atividade inclusive polticas sociais inovadoras
que permitiram a incluso no mercado interno de parte dos setores desfavorecidos
e graas dinmica favorvel da demanda interna criada pela progresso, desde
[1 ] Neste trabalho, as anlises sero elaboradas principalmente com base nas sete grandes e mdias economias
da regio, ou seja: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Peru eVenezuela. Entretanto, pases como Bolvia,
Equador, Paraguai e Uruguai, assim como pases da Amrica Central e do Caribe insular, tambm sero contem-
plados em funo da temtica abordada.

1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR
2003, dos salrios reais, do emprego e do acesso ao crdito, o que contribuiu para
a expanso das classes mdias em vrios pases da regio.
Passados os choques externos negativos associados s fases mais agudas da crise

global, a regio deveria evoluir, a curto e mdio prazo, em um contexto internacional
desfavorvel (OCDE/CEPAL, 2012 e Powell, 2013). Ao quadro recessivo predominante
na Unio Europeia se somam a fraqueza da atividade econmica nos Estados Unidos
e a ameaa de um arrefecimento prolongado do crescimento nos grandes pases
emergentes [ 2 ], o que poderia afetar negativamente as exportaes da regio latino-
americana. Paralelamente, a perspectiva do abandono progressivo das polticas
monetrias expansivas implementadas nos ltimos anos pelos bancos centrais dos
pases desenvolvidos, principalmente nos Estados Unidos, poderia produzir uma
diminuio, ou at mesmo uma inverso, dos fluxos de capitais em direo aos pases
em desenvolvimento e emergentes, entre os quais os pases da Amrica Latina.
Posto em perspectiva o perodo de forte crescimento dos pases latino-americanos

que ocorreu antes da crise econmica global, analisaremos os efeitos das turbuln-
cias internacionais sobre os fluxos econmicos externos da Amrica Latina.
Examinaremos a seguir a maneira como a crise internacional afetou o desempenho
econmico da regio, especialmente no que tange aos principais fatores macroe-
conmicos essenciais [ 3 ]. Por fim, frisaremos os riscos e os desafios que os pases
da regio podem ter de enfrentar caso se deparem, a curto ou mdio prazo, com o
reaparecimento da dependncia externa.
[2] Segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o crescimento mundial dever permanecer moderado a curto
prazo (menos de 3% em 2013), devido, em grande medida, a uma demanda interna muito fraca e a um crescimen-
to lento em vrios grandes pases emergentes, bem como a uma recesso prolongada na zona euro. Para os pases
avanados, o crescimento econmico deve atingir 1,2 % em 2013 e 2,1 % em 2014 (dados do FMI, julho de 2013).
Ver http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/.
[3] Neste trabalho, focalizamos o desempenho do crescimento e os principais saldos macrofinanceiros (saldo fiscal,
saldo em conta corrente) luz da evoluo das relaes econmicas externas da regio durante a ltima dcada.

1.1.1. O crescimento econmico da Amrica Latina:

a evoluo recente em uma perspectiva histrica
Beneficiando-se de um contexto internacional favorvel, a Amrica Latina conheceu,
nos dez ltimos anos, mais particularmente entre 2003 e 2008, uma fase de forte
crescimento econmico, comparvel que vivenciou aps a Segunda Guerra Mundial,
o que contribuiu para gerar uma onda de otimismo quanto s perspectivas da regio [ 4 ].
Na poca ps-guerra, a Amrica Latina desfrutou de um perodo de expanso

sustentada que correspondia implementao de estratgias de industrializao
por substituio das importaes (ISI) e uma forte interveno do Estado na atividade
econmica. Esse modo de desenvolvimento, impulsionado pela industrializao e
pelo desenvolvimento do mercado interno, substituiu a estratgia de crescimento
baseado em uma forte insero na economia mundial por meio da exportao de
produtos primrios minerais e agrcolas para os grandes centros desenvolvidos
de ento a primeira globalizao do fim do sculo 19 e das primeiras dcadas do
sculo 20, tornada obsoleta com o surgimento da grande crise econmica dos anos
1930 (Bulmer-Thomas et al., 2006; Brtola e Ocampo, 2010).
Embora a Amrica Latina tenha experimentado um crescimento muito dinmico

entre 1950 e 1980 (pouco acima de 5% em mdia anual), o perodo se caracteriza
pela ausncia de recuperao em termos globais. O PIB per capita da regio progride
cerca de 3%, num ritmo um pouco inferior ao do grupo dos pases mais desenvolvidos,
representado por aqueles que hoje constituem o G7 [ 5 ], os quais tambm registraram
uma progresso sustentada da atividade econmica durante as Trinta Gloriosas.
Observa-se no entanto uma grande diversidade de trajetrias nacionais, e alguns
pases, como o Mxico, mas sobretudo o Brasil economias cujo tamanho favorece
a expanso do mercado interno e a industrializao recuperaram algum atraso
durante essa fase (Tabela 1).
[ 4] O perodo recente chegou a ser chamado de Dcada da Amrica Latina e do Caribe (Moreno, 2011).
[ 5] Alemanha, Gr-Bretanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Japo e Itlia.

A SAVOIR
Tabela 1 Crescimento do PIB per capita e recuperao do atraso econmico
PIB por habitante Diferenas em relao aos pases

taxa de crescimento anual mdia (%) do G7
1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012
Argentina 1,5 -2,6 0,8 7,5 4,2 -2,3 -4,6 -0,6 6,3 4,6
Bolvia 0,9 -2,0 1,3 2,6 2,8 -2,8 -4,1 -0,2 1,4 3,2
Brasil 4,4 -0,5 0,9 3,1 1,8 0,6 -2,5 -0,5 1,9 2,1
Chile 1,4 0,7 4,2 3,6 3,0 -2,4 -1,4 2,8 2,4 3,4
Colmbia 2,3 1,2 0,8 3,6 2,6 -1,4 -0,8 -0,6 2,4 3,0
Costa Rica 3,2 -0,3 2,2 4,2 1,8 -0,6 -2,4 0,8 3,0 2,2
Cuba 0,9 0,9 -1,3 7,0 2,3 -2,9 -1,1 -2,8 5,8 2,7
Equador 2,3 0,4 0,6 3,3 2,5 -1,5 -1,6 -0,8 2,2 2,9
El Salvador 1,2 -3,1 2,3 1,1 -1,0 -2,6 -5,2 0,9 0,0 -0,6
Guatemala 2,4 -0,5 2,9 3,6 2,1 -1,4 -2,5 1,5 2,4 2,4
Haiti -0,2 -3,1 -2,4 -1,6 -1,1 -3,9 -5,1 -3,8 -2,8 -0,8
Honduras 2,4 0,2 1,3 4,1 0,7 -1,4 -1,9 -0,1 2,9 1,1
Jamaica 1,5 -0,5 -1,4 -0,4 -3,0 -2,3 -2,6 -2,9 -1,6 -2,7
Mxico 5,1 0,8 2,0 3,0 0,7 1,3 -1,3 0,6 1,8 1,0
Nicargua 1,0 -3,3 1,5 2,9 1,7 -2,7 -5,4 0,0 1,7 2,1
Panam 2,9 -1,0 2,4 6,9 6,7 -0,9 -3,1 1,0 5,7 7,1
Paraguai 2,6 0,9 -0,2 2,7 1,3 -1,1 -1,2 -1,6 1,5 1,7
Peru 2,2 -3,9 1,5 5,0 3,8 -1,5 -6,0 0,0 3,8 4,2
Repblica
Dominicana 3,0 0,1 3,9 4,5 3,7 -0,7 -2,0 2,5 3,3 4,1
Trinidad
e Tobago 4,1 -3,6 4,1 7,8 -1,6 0,4 -5,6 2,7 6,6 -1,2
Uruguai 1,3 -0,1 0,7 6,9 5,1 -2,4 -2,2 -0,8 5,7 5,4
Venezuela 2,2 -2,1 -0,8 5,3 -0,4 -1,5 -4,1 -2,3 4,1 -0,1
Amrica
Latina 2,8 -0,4 1,1 3,4 1,8 -0,9 -2,4 -0,3 2,9 2,2
e Caribe
Estados
Unidos 2,3 2,2 1,8 1,5 -0,1 -1,4 0,2 0,4 0,3 0,3
China 2,9 5,8 7,0 8,2 8,8 -0,8 3,7 5,6 7,0 9,1
G-7 3,7 2,0 1,4 1,2 -0,4
Fontes: CEPAL, Banco Central do Brasil e Groningen Growth and Development Centre.

O modo de desenvolvimento ligado a uma industrializao sustentada pelo Estado

e a um crescimento introvertido, que permitira muitos anos de forte crescimento,
comeou a dar sinais de esgotamento no fim dos anos 1970. A inflao crnica em
vrios pases da regio, os desequilbrios fiscais e o endividamento externo crescentes
mostraram que esse modelo no era capaz de assegurar uma prosperidade duradoura.
A crise da dvida externa desencadeada em agosto de 1982 pelas dificuldades do
Mxico em honrar seus compromissos externos contagiou rapidamente a maioria
dos pases da regio, precipitando mudanas importantes de poltica econmica.
Em uma situao internacional caracterizada por profundas mutaes precursoras do

processo de globalizao, a maior parte dos pases latino-americanos, marginalizados
pelos mercados internacionais de capitais e pelo peso das restries financeiras
consecutivas crise da dvida externa, foi obrigada a adotar medidas de austeridade
durante os anos 1980. Paralelamente, tais pases liberalizaram o funcionamento de
suas economias, ao adotarem a abordagem preconizada pelas Instituies Financeiras
Internacionais (IFIs), em um contexto de renovao das controvrsias tericas a
respeito do crescimento e do desenvolvimento.
Com o intuito de implementar economias sujeitas s leis da concorrncia, mais aber-

tas e competitivas, generalizaram-se as polticas de ajuste e as reformas estruturais.
Segundo aquela tese, o investimento privado e as exportaes se tornariam loco-
motivas do crescimento e favoreceriam a volta de certa viabilidade financeira exter-
na. Por meio de privatizaes e retirada do Estado, desregulao da economia
principalmente a liberalizao financeira interna e externa e abertura para as tro-
cas internacionais, visava-se estabelecer um novo contexto institucional e uma ampla
reestruturao da oferta.
Em um quadro de austeridade, de restrio financeira externa e de incio de processo

de reformas estruturais, os anos 1980 foram, portanto, uma dcada perdida para o
desenvolvimento: o PIB per capita recuou 0,4% por ano em mdia, o que, obviamente,
agravou a diferena em relao renda por habitante dos pases desenvolvidos,
enquanto os pases emergentes da sia, especialmente a China, iniciavam um processo
de convergncia rpida que prosseguiria durante os anos 1990 e 2000 (ver Tabela 1).
Em larga medida, essa situao no mudou nos anos 1990, durante os quais os pases
latino-americanos registraram um crescimento que pode ser qualificado como medocre.
verdade que os pases da regio tornaram a ter acesso aos mercados internacionais
de capitais. Por um lado, devido volta da confiana dos investidores internacionais
suscitada pelas reformas de cunho liberal implementadas na maioria dos pases e,
por outro, s mudanas ocorridas na conjuntura financeira internacional no incio

A SAVOIR
dos anos 1990, principalmente as taxas de juros baixas em vigor nos Estados Unidos,
que tornavam mais atrativos os rendimentos oferecidos pelas economias latino-
americanas. A entrada macia de capitais estrangeiros induziu uma nova dinmica
macroeconmica e uma retomada do crescimento, mas, ao mesmo tempo, teve efeitos
perversos. De fato, em um contexto de liberalizao financeira e de progressivo
abandono das restries de convertibilidade, a crise mexicana de dezembro de 1994
a chamada crise tequila revelou os riscos corridos pelos pases, riscos estes
caracterizados por uma abertura financeira total, um sistema bancrio pouco slido,
uma forte valorizao da taxa de cmbio real e um descontrole do dficit da conta
de transaes correntes. Na sequncia, o efeito contagioso dessa crise mexicana foi
agravado pelo impacto negativo (choques comerciais e financeiros desfavorveis)
das crises asitica e russa de 1997-1998 sobre todas as economias emergentes, prin-
cipalmente as da Amrica Latina. Novas crises monetrias e/ou financeiras abalaram
os pases da regio (Brasil em 1999, Equador em 2000, Argentina em 2001 e Uruguai
em 2002) e afetaram profundamente o crescimento no fim dos anos 1990 e no incio
dos anos 2000, a tal ponto que se falou da meia-dcada perdida de 1998-2002
(CEPAL, 2002).
Resumindo, em um quadro de instabilidade financeira crescente, os anos 1990 consti-

tuem um prolongamento dos anos 1980 em termos de desempenho do crescimento.
A regio passou por duas dcadas em que conheceu, mais do que uma ausncia de
convergncia, uma acentuao da distncia que a separava das zonas mais desenvol-
vidas. Apenas algumas pequenas economias, como as da Bolvia, de Trinidad e Tobago
e da Repblica Dominicana, nos anos 1990, e sobretudo o Chile, que registrou um ciclo
de forte crescimento j na metade dos anos 1980, escaparam da mediocridade que
caracterizou a regio durante esse perodo.
A fraqueza e a instabilidade do crescimento, alm das graves crises monetrias e

financeiras, desferiram um golpe mortal no consenso forjado nos anos 1990 sobre
a fundamentao das reformas estruturais de abertura e de liberalizao financeira,
isto , nas propostas do Consenso de Washington [ 6 ]. Paralelamente, nesse incio
de milnio, o contexto internacional foi mais favorvel para a maior parte dos pases
[6] A expresso Consenso de Washington, utilizada pela primeira vez em 1990 pelo economista John Williamson
(Williamson, 1990), remete ao processo de convergncia intelectual baseada nas ideias preconizadas pela
administrao estadunidense (principalmente o Tesouro) e pela tecnocracia das instituies multilaterais (FMI
e Banco Mundial) sobre a necessidade de adotar, na sequncia da crise da dvida, polticas rigorosas de gesto
macroeconmica e de liberalizao. Esse consenso se desdobra em cerca de dez recomendaes (disciplina
fiscal, liberalizao comercial, segurana jurdica). Alm do trabalho de Williamson, ver as anlises crticas de
Adelman (2001), Boyer (2002) e Ffrench-Davis (2005).

da regio, sendo caracterizado por um melhor acesso s fontes do financiamento

externo e, sobretudo, por uma melhoria dos termos de troca, especialmente para
os pases da Amrica do Sul exportadores lquidos de matrias-primas, que se bene-
ficiaram do boom das importaes de commodities [ 7 ] dos pases asiticos, princi-
palmente da China. Com isso, a Amrica Latina encontrou novamente uma taxa de
crescimento da ordem de 5%, vivenciando, pela primeira vez desde os anos 1970, um
ritmo semelhante quele registrado no perodo ps-guerra (Grfico 1), acompanhado
por uma fase de convergncia da renda per capita (Tabela 1). Certamente, o desem-
penho dessa regio, constituda principalmente por pases de renda intermediria
com desenvolvimento humano mdio [ 8 ] (Tabela 2), envolve uma grande diversidade
de situaes nacionais. Enquanto os dois maiores pases da regio, Brasil e Mxico,
registram uma progresso do PIB per capita inferior regional, outros conhecem
uma progresso do PIB per capita superior mdia regional, como a Argentina e a
Venezuela, que alcanam uma recuperao considervel em relao ao perodo
anterior. Por fim, o Chile, a Repblica Dominicana e Trinidad e Tobago apresentam
um desempenho notvel desde a dcada de 1990.
[ 7] Commodities designa os produtos bsicos ou de consumo corrente.

[ 8] O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) um ndice estatstico compsito (sade e longevidade, educao
e nvel de vida), criado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, em 1990, com vistas a avaliar
o nvel de desenvolvimento humano dos diferentes pases. Os valores do ndice vo de 0 (o mais baixo) a 1 (o mais
alto nvel de desenvolvimento humano).

A SAVOIR
Grfico 1 PIB real Amrica Latina e Caribe

10 10
9 1961-70
mdia de
8 2009-12
5,1% 8
mdia de
7 2,9%
1981-90
6 mdia de 6
5 1,8%
4 4
3
1971-80
2 mdia de 2
1 5,8%
0 1991-2002 0
mdia de
-1
2,7%
-2 2003-08 -2
mdia de
-3 4,6%
-4 -4
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Fonte: CEPAL.
Sob o efeito da crise econmica internacional desencadeada em 2007 nos Estados

Unidos pela Crise das Subprimes , agravada a partir de setembro de 2008 pela
falncia da Lehman Brothers, o crescimento latino-americano parece entrar em uma
nova fase. No perodo 2009-2012, a regio aguentou firmemente, como veremos,
os choques desfavorveis provocados pelo contexto de crise. Mas,com o enfraque-
cimento da conjuntura internacional, a Amrica Latina sofreu um arrefecimento de
sua atividade (crescimento anual mdio do PIB regional de 2,9%), o que, obviamente,
redundou em uma menor progresso da renda per capita. No entanto, a convergncia
da renda per capita em relao s economias mais avanadas continuou, devido ao
recuo da atividade nos pases avanados, que constituem o epicentro da crise mundial.

Tabela 2 PIB per capita e desenvolvimento humano (2012)
Indicador de Ranking PIB Ranking

Desenvolvimento entre por hab. entre
humano 186 pases USD 186 pases

Desenvolvimento humano muito alto
Chile 0,819 40 15 410 45
Argentina 0,811 45 11 576 60
Desenvolvimento humano alto
Uruguai 0,792 51 14 614 46
Cuba 0,780 59 n.i. n.i.
Panam 0,780 59 9 919 65
Mxico 0,775 61 10 247 64
Costa Rica 0,773 62 9 673 66
Trinidad e Tobago 0,760 67 19 018 40
Venezuela 0,748 71 12 956 52
Peru 0,741 77 6 530 81
Brasil 0,730 85 12 079 57
Jamaica 0,730 86 5 541 92
Equador 0,724 89 5 311 93
Colmbia 0,719 91 7 855 70
Desenvolvimento humano mdio
Repblica Dominicana 0,702 96 5 763 88
El Salvador 0,680 107 3 823 105
Bolvia 0,675 108 2 532 125
Paraguai 0,669 111 3 903 103
Honduras 0,632 120 2 242 127
Nicargua 0,599 129 1 757 131
Guatemala 0,581 133 3 302 115
Desenvolvimento humano baixo
Haiti 0,456 161 759 159
Fontes: ONU e FMI WEO (abril de 2013).

A SAVOIR
1.1.2. O perodo 2009-2012: os efeitos da crise econmica

internacional sobre o comrcio e os fluxos financeiros
As economias latino-americanas foram afetadas de forma desigual pela crise
econmica internacional que eclodiu no fim de 2008. Distinguimos trs etapas
que marcaram a economia mundial desde ento. A primeira corresponde grande
recesso sofrida pelos pases desenvolvidos em 2008-2009 e aos choques externos
desfavorveis consecutivos falncia da Lehman Brothers em setembro de 2008,
que se traduziram por uma queda do preo das matrias-primas e uma violenta
contrao dos fluxos financeiros internacionais. Durante a segunda etapa, a recupera-
o da atividade econmica nos Estados Unidos e nos pases desenvolvidos em 2010,
na esteira das polticas contracclicas que foram empregadas, foi acompanhada
por uma retomada do comrcio internacional e uma recuperao das cotaes das
matrias-primas, parcialmente fortalecida pela abundncia de liquidez provocada
pelas polticas monetrias expansionistas aplicadas a partir de 2008. A terceira etapa,
que se estende do segundo semestre de 2011 a boa parte do ano 2012, associada
deflagrao da crise da dvida soberana na zona euro.
As relaes econmicas externas da Amrica Latina refletiram essas evolues: de

setembro de 2008 a maro de 2009, assistimos a um aumento generalizado dos
prmios de risco das obrigaes soberanas, desvalorizao das taxas cambiais e a
uma queda violenta dos ndices das bolsas de valores. Mas os efeitos negativos da
primeira fase da crise internacional atingiram principalmente o canal comercial [ 9 ]:
os volumes exportados caram cerca de 10% em 2009 com o desmoronamento da
demanda internacional (principalmente a dos pases industrializados). Foi o caso, em
especial, dos pases exportadores de bens manufaturados (Mxico, Amrica Central),
de quem os Estados Unidos, epicentro inicial da crise, so o principal cliente. Pelo
lado dos pases exportadores de commodities , a queda do volume exportado foi
menor, principalmente graas manuteno da demanda chinesa. Em termos de
valores, esse comrcio s foi afetado no fim de 2008/incio de 2009, pela brutal
queda dos preos das matrias-primas. Juntos, esses choques levaram contrao
da atividade econmica, especialmente no primeiro trimestre de 2009, quando o
PIB e a produo industrial da regio recuaram 3% e 10%, respectivamente, em ritmo
anual. O Mxico mostrou-se singularmente sensvel a esses choques, devido a inten-
sidade de seus laos econmicos com os Estados Unidos e foi o pas mais atingido
pela crise, o PIB mexicano caiu 6,2% em 2009.
[9] Ver Ocampo (2009) e Quenan e Torija-Zane (2011).

A instabilidade financeira associada ao refluxo dos movimentos de capitais no incio

da crise foi de curta durao. Graas a uma liquidez global abundante, os mercados
latino-americanos atraram novamente os investimentos dos no residentes aps
a contrao violenta do fim de 2008 (Grfico 2). Paralelamente retomada dos
indicadores financeiros, a partir do incio de 2009, o preo das principais matrias-
primas voltou a subir, em consequncia do aumento da demanda internacional,
dinamizada pelo vasto programa de retomada chins. O aumento das cotaes foi
uma retomada de flego para os pases exportadores de matrias-primas que tm
acesso restrito aos mercados de capitais internacionais (Argentina, Venezuela), bem
como para os pases cujas finanas pblicas dependem estreitamente desses produtos
(Mxico e Equador, por exemplo). Na sequncia da melhoria do contexto interna-
cional, a Amrica Latina encontrou novamente o crescimento econmico, com uma
forte progresso em 2010. Mas a alta dos preos das matrias-primas e, sobretudo, a
volta dos capitais estrangeiros produziram tambm efeitos indesejados. As autoridades
locais comearam a temer as consequncias das entradas de capitais de curto prazo
em termos de valorizao das moedas nacionais e vrios pases da regio introduziram
limites para essas entradas.
Grfico 2 Amrica Latina e Caribe

Fluxos de investimentos estrangeiros
(Fluxos trimestrais em bilhes de dlares)
IDE Investimentos de portfolio Outros investimentos
60
40
20
-20
-40
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fonte: CEPAL

A SAVOIR
A conjuntura da regio foi novamente contrariada em razo da propagao da crise

internacional para a Europa. certo que a recesso e a agravao da crise das finanas
pblicas na zona euro a partir de meados de 2011 tiveram um efeito limitado sobre
a regio, pois a Unio Europeia representa apenas 13% das trocas comerciais da
Amrica Latina. Mas isso, combinado a novas tenses nos mercados financeiros e
aos efeitos indiretos da recesso na Europa sobre o comrcio mundial e sobre a
atividade na outras grandes zonas da economia mundial entre outros, a China ,
se traduziu em uma nova desacelerao dos volumes exportados e uma estagnao
dos preos das exportaes da regio. Consequentemente, a taxa de crescimento
das exportaes latino-americanas para seus principais parceiros comerciais baixou
em 2012 em comparao ao ano anterior: -5% para as exportaes para a UE e -1%
para aquelas destinadas China (CEPAL, 2012). Esses resultados no foram de todo
compensados pelo bom comportamento das exportaes latino-americanas para
os Estados Unidos, pas que conheceu um crescimento moderado em 2012. O baixo
desempenho das exportaes decorreu de sua fraca progresso em valor (1,5% em
2012, contra 22% em 2011), tendo as cotaes das matrias-primas exportadas pelos
pases da regio conhecido evolues diferenciadas.
Enfim, a quase estagnao das exportaes contribuiu para uma leve deteriorao
da balana comercial regional: o supervit das trocas de bens, que segue uma tendncia
decrescente desde o incio da crise internacional, caiu para seu nvel relativo mais baixo
desde 2001: 0,8% do PIB regional (Grfico 3).

Grfico 3 Rubricas da balana de transaes correntes

(% do PIB)
Balana do bens Balana dos servios reais Balana da renda
Balana dos transferncias correntes
8
-2
-4
-6
-8
80 85 90 95 00 05 10
Fonte: CEPAL.
A balana das transferncias correntes da regio latino-americana tambm sofreu

o impacto negativo da crise ocorrida entre 2008 e 2012 (ver Grfico 3 e Tabela 3).
Afetados principalmente pela diminuio das remessas dos imigrados latino-
americanos vindas dos Estados-Unidos e da Europa, esses fluxos, que aumentaram
continuamente at 2008, sofreram com a degradao do mercado de trabalho dos
pases desenvolvidos. Aps o pico histrico de 65 bilhes de dlares em 2008, as
transferncias dos trabalhadores imigrados caram 15% em 2009 e se estabilizaram
em cerca de 61 bilhes de dlares em 2011 e 2012 (BID, 2013). Embora os sinais de
melhoria do mercado de trabalho nos Estados Unidos favoream a recuperao
desses fluxos to importantes para pases como o Equador e a Repblica Dominicana
ou os pases da Amrica Central, a retomada global das remessas foi prejudicada
pela queda dos fluxos provenientes da Espanha, devido taxa de desemprego ainda
muito elevada nesse pas [ 10 ].
[10] Ver uma anlise detalhada sobre a crise da zona euro e seus efeitos sobre os fluxos econmicos Europa/
Amrica Latina em Quenan (2013).

A SAVOIR
Tabela 3 Amrica Latina: transferncias dos trabalhadores migrantes

(em bilhes de USD)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 2,0 2,5 2,5 2,9 2,8 2,9 2,2 2,2 2,1 1,5
Colmbia 3,1 3,2 3,3 3,9 4,5 4,8 4,1 4,0 4,2 2,0
Costa Rica 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,2
Equador 0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 3,1 2,7 2,6 2,7 1,2
El Salvador 2,1 2,5 3,0 3,5 3,7 3,7 3,4 3,4 3,6 2,9
Guatemala 2,1 2,6 3,0 3,6 4,1 4,3 3,9 4,1 4,4 3,6
Honduras 0,8 1,1 1,8 2,3 2,6 2,8 2,5 2,5 2,8 1,4
Jamaica 0,0 1,5 1,6 1,8 2,0 2,0 1,8 1,9 2,0 1,5
Mxico 15,1 18,3 21,7 25,6 26,1 25,1 21,3 21,3 22,8 17,3
Nicargua 0,4 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,7
Repblica
Dominicana 2,1 2,2 2,4 2,7 3,0 3,2 3,0 3,0 3,2 1,5
Amrica
Latina 33,7 40,6 48,7 57,5 64,3 64,9 56,5 57,6 60,9 61,3
e Caribe
Fonte: CEPAL, BID com base nas estimativas do FUMIN.
Para concluir, durante o perodo 2008-2012, as relaes econmicas internacionais

da regio sofreram mudanas importantes. Por um lado, o supervit corrente que
caracterizou a regio entre 2003 e 2007 [ 11 ] se transformou em um dficit que se
acentua, mesmo que de forma moderada (-1,9 % em 2012). Por outro lado, o perodo
2008-2012 viu a confirmao do aumento de volatilidade das entradas de capitais
(Grfico 4). Entramos, portanto, em uma etapa na qual a dependncia externa pode
reaparecer, muito embora a regio latino-americana continue atraindo montantes
considerveis de investimentos diretos estrangeiros, e de forma mais estvel que as
outras fontes de financiamento externo (Grfico 2). A crise econmica internacional
perturbou o ciclo de expanso iniciado em 2003, ainda que o crescimento tenha sido
relativamente pouco afetado, em comparao a outras partes do mundo. Nesse
contexto, os fatores econmicos essenciais da regio conheceram uma degradao
moderada.
[11] Antes, quando o crescimento da regio disparava, a progresso resultante das importaes se traduzia por
uma degradao dos saldos comercial e corrente. Durante o perodo 2003-2007, os saldos exteriores perma-
neceram superavitrios, pois as exportaes conheceram um forte aumento, devido, em grande parte, alta
persistente dos preos das matrias-primas exportadas pela regio.

Grfico 4 Amrica Latina e Caribe: saldo em conta corrente

e entradas lquidas de capitais (% do PIB)
Saldo corrente Saldo financeiro
8
-2
-4
-6
80 85 90 95 00 05 10
Fonte: CEPAL.
1.1.3. Os fatores econmicos fundamentais:

ainda slidos, porm afetados pela crise internacional
Tanto durante a grande recesso de 2008-2009, quando os choques externos foram
de porte comparvel aos que a Amrica Latina sofreu durante a crise da dvida
externa no incio dos anos 1980(OCDE, 2009), quanto no momento da agravao
da crise da dvida soberana na zona do euro, em 2011-2012, a regio mostrou uma
grande resilincia, no apenas em termos de crescimento, como tambm no plano
financeiro. A Amrica Latina evitou uma recesso mais profunda e pde enfrentar
as turbulncias internacionais sem sofrer como no passado crises monetrias ou
financeiras desestabilizadoras. Essa capacidade de resistncia crise resulta de vrios
fatores convergentes de diminuio da vulnerabilidade financeira.
Ao contrrio do ocorrido nos anos 1970, quando uma abundante liquidez prove-
niente da reciclagem internacional dos petrodlares veio financiar o aumento do
endividamento externo pblico e privado (a dvida externa dos pases da Amrica
Latina e do Caribe passou de 32 bilhes para 223 bilhes de dlares entre 1970 e 1980,
o que resultou na crise da dvida do incio dos anos 1980), a maior parte dos pases da
regio registrou entre 2003 e 2008 uma reduo do seu endividamento externo. De
fato, esse perodo de farta liquidez internacional est associado a um fortalecimento

A SAVOIR
da posio financeira externa, graas obteno de supervits correntes (Grfico 5).

Mesmo quando o crescimento foi acompanhado por uma necessidade de financia-
mento externo lquido, como o caso desde 2009, as entradas de capitais estrangeiros
se concentraram sob a forma de investimentos diretos (Grfico 2), de tal maneira que
o aumento do endividamento externo permaneceu moderado e inferior ao cresci-
mento do PIB. Por isso, observa-se na dcada de 2000 uma consequente diminuio
dos ndices de endividamento externo, paralelamente a um aumento considervel
das reservas cambiais dos bancos centrais (Tabela 4).
Tabela 4 Indicadores de sustentabilidade financeira externa
1990-2002 2003-2008 2009-2012
Argentina Dvida externa % das exportaes 548,5 328,0 190,5

% do PIB 51,3 72,8 33,4
Reservas % da Dvida externa 13,9 23,9 34,3
internacionais % do M2 * 64,2 69,6 53,8
Bolvia Dvida externa % das exportaes 483,8 246,4 87,9
% do PIB 72,3 65,6 28,7
internacionais % do M2 80,3 130,1 128,8
Brasil Dvida externa % das exportaes 383,8 165,1 124,5
% do PIB 41,5 21,8 12,4
Chile Dvida externa % das exportaes 193,6 118,0 129,8
% do PIB 44,7 39,7 40,0
internacionais % du M2 47,3 30,4 27,4
Colmbia Dvida externa % das exportaes 285,5 192,0 147,3
% do PIB 34,7 27,5 22,2
Equador Dvida externa % das exportaes 339,7 168,7 77,0
% do PIB 73,4 39,7 19,9
internacionais % do M2 n.d n.d. n.d.

1990-2002 2003-2008 2009-2012
Mxico Dvida externa % das exportaes 169,8 58,0 64,2

% do PIB 29,0 14,7 18,6
Paraguai Dvida externa % das exportaes 235,9 138,6 54,9
% do PIB 30,8 33,9 18,9
Peru Dvida externa % das exportaes 575,4 180,7 118,7
% do PIB 62,0 36,5 27,5
Uruguai Dvida externa % das exportaes 283,5 326,1 212,3
% do PIB 33,5 64,6 37,8
internacionais % du M2 77,3 167,9 152,2
Venezuela Dvida externa % das exportaes 196,0 99,4 114,9
% do PIB 51,4 30,7 26,7
* M2: agregado monetrio que inclui M1 (total das moedas e cdulas em circulao e dos depsitos bancrios a vista
ou em contas correntes) e o crdito de curto prazo.
Fontes: FMI, CEPAL.
O crescimento econmico, principalmente entre 2003 e 2008, e a possibilidade de

os Estados arrecadarem parte da renda obtida pela alta das matrias-primas por
meio de impostos sobre o comrcio exterior e de outras formas de captao de
renda tambm contriburam para o fortalecimento das finanas pblicas. Nessa
perspectiva, apesar do aumento do peso das despesas pblicas no PIB, observa-se
uma diminuio quase generalizada dos ndices de endividamento pblico, ao contrrio
da tendncia observada nas economias desenvolvidas (Tabela 5). Consequentemente,
os governos dos diversos pases da Amrica Latina puderam lanar mo de medidas
de retomada anticclicas, no intuito de fortalecer a demanda domstica e amenizar
as tenses recessionistas provenientes dos choques comerciais associados crise
internacional. A rpida implementao de estmulos fiscais, mesmo que de menor porte
que as dos pases desenvolvidos [ 12 ] e frequentemente acompanhadas de polticas
[12] Apenas o Chile e o Peru implementaram planos de retomada relevantes, da ordem de 3% do PIB em 2009.

A SAVOIR
monetrias expansionistas, foi decisiva para apoiar a atividade e relanar a economia

em tempos de crise. Embora a degradao moderada dos saldos fiscais que resultou
dessa interveno possa reduzir as margens de manobra para futuras polticas de
apoio demanda interna, a Amrica Latina no faz parte, a curto prazo, das zonas e dos
pases que podem conhecer crises graves associadas ao descontrole do endivida-
mento pblico.
Tabela 5 Dvida pblica e resultado fiscal da Administrao Pblica

(% do PIB)
Despesa pblica Saldo oramentrio Dvida pblica
% do PIB % do PIB % do PIB
1998-2002 2003-2008 2009-2012 1998-2002 2003-2008 2009-2012 1998-2002 2003-2008 2009-2012
Argentina 30,2 32,0 40,5 -1,9 1,0 -1,2 69,2 92,7 49,4
Bolvia 30,8 32,6 34,6 -5,7 -1,0 1,1 65,3 62,8 36,6
Brasil 38,9 38,0 39,2 -2,3 -2,6 -2,5 72,2 68,4 66,4
Chile 23,1 20,5 23,8 -0,8 4,3 -0,9 13,6 7,3 9,2
Colmbia 27,3 27,2 29,0 -3,8 -0,8 -3,3 36,6 37,9 35,3
Equador 21,4 24,0 40,5 -1,1 1,3 -2,9 56,8 32,9 19,3
Mxico 22,3 22,9 27,0 -4,2 -1,4 -2,5 44,4 41,0 43,7
Paraguai 20,4 17,2 20,0 n.d. n.d. -0,2 38,6 29,6 13,3
Peru 20,0 18,6 20,0 -2,4 0,3 0,1 42,4 36,3 23,7
Uruguai 32,6 31,8 33,4 -5,5 -2,9 -1,6 79,0 78,5 58,0
Venezuela 29,2 34,6 37,7 -1,1 -0,2 -4,1 37,2 38,3 37,1
Fontes: FMI, CEPAL.
Da mesma forma, o endividamento interno no atingiu nveis capazes de desestabilizar

os sistemas financeiros locais. verdade que o crdito bancrio aumentou de forma
significativa em vrias economias (Grfico 5), o que traduz uma melhoria do acesso
aos circuitos de financiamento, mas tambm um aumento da fragilidade financeira.
No entanto, a alta do endividamento bancrio domstico continua moderada numa
perspectiva internacional (especialmente em comparao com a experincia dos pases
perifricos da Europa). Paralelamente, alguns pases da Amrica Latina conseguiram
reduzir significativamente o grau de dolarizao nos anos 2000 [ 13 ]. Os exemplos mais
[13 ] chamado de dolarizao o fenmeno associado ao uso em larga escala de uma moeda estrangeira
geralmente, o dlar americano como referncia nos contratos financeiros e como suporte da poupana de
uma economia. A dolarizao protege os contratos contra o risco de desvalorizao da moeda nacional, mas
reduz significativamente a eficcia da poltica monetria nacional.

marcantes so a Bolvia, o Paraguai e o Peru, nos quais a proporo de depsitos em

moeda estrangeira caiu, respectivamente, de 93% para 53%;de 66% para 38%, e de
76 para 56% entre 2001 e 2009 [ 14 ]. Essa tendncia para a desdolarizao traduz uma
preferncia crescente pela moeda nacional que pode ser vinculada a um aumento da
confiana, devido reduo da inflao observada a partir dos anos 2000 (Grfico 6).
A diminuio da dolarizao reduz os riscos de solvncia que resultam de um dese-
quilbrio entre ativos e passivos em moeda estrangeira, bem como os efeitos potenciais
de fortes desvalorizaes da moeda nacional para os agentes expostos a um risco
de cmbio.
Grfico 5 Crdito bancrio para o setor privado (% do PIB)

Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru
80
70
60
50
40
30
20
10
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fonte: FMI.
[14] Na Argentina, a dolarizao foi reduzida para quase zero pela poltica de pesificao, no incio da dcada,
embora tenha voltado a subir na sequncia. A proporo de depsitos em moeda estrangeira, que era de 6%
em 2012, atingiu 70% em 2001.

A SAVOIR
Grfico 6 Preos ao consumidor (inflao, %)

100
89,2
90
78,4
80
70
58,9
60
51,7
50
40
30
22,4
20 13,3
9,4 8,5 9,7 9,7 10,1
10 6,9 6,1 8,2 7,5 6,3 6,2 6,2 6,5 5,0 5,1
4,1 5,0
0
91 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013
19 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Fonte: CEPAL.
O crescimento relativamente moderado dos sistemas bancrios, sua pouca exposio

s atividades internacionais mais afetadas pela crise (hipotecas subprime e outras
inovaes financeiras) e sua dependncia reduzida de financiamentos externos
contriburam para que os bancos latino-americanos atravessassem as turbulncias
de 2008-2012 sem maiores dificuldades em termos de carteira de crdito e com
nveis historicamente baixos de emprstimos no realizveis.
Isto posto, os fatores favorveis reduo da vulnerabilidade financeira dos pases da

Amrica Latina presentes em 2003-2008 no se encontram mais na conjuntura nascida
em 2009. De fato, a evoluo das variveis macroeconmicas chave (crescimento
econmico, balana das transaes correntes, saldo oramentrio) revela que os
fatores fundamentais da regio esto se degradando (Tabela 6). Se a fraqueza do
crescimento mundial persistir e se traduzir em uma deteriorao adicional das contas
externas, a volatilidade intrnseca aos fluxos de capitais continuar sendo um fator
de risco inegvel.

Tabela 6 Variveis macroeconmicas chave: 2003-2008 vs 2009-2012
Crescimento do PIB (mdia, em %)
2003-2008 2009-2012 Diferena (p.p)

Argentina 8,5 5,2 -3,3
Bolvia 4,5 4,5 0,0
Brasil 4,2 2,7 -1,5
Chile 5,1 4,1 -1,0
Colmbia 5,2 4,1 -1,1
Equador 4,9 4,3 -0,5
Mxico 3,0 1,8 -1,2
Paraguai 4,5 3,1 -1,4
Peru 7,0 5,7 -1,3
Uruguai 5,3 5,2 -0,1
Venezuela 7,5 1,3 -6,2
Amrica Latina e Caribe 4,7 3,0 -1,7
Saldo de transaes correntes (mdia, em % do PIB)
2003-2008 2009-2012 Diferena (p.p)

Argentina 3,1 0,7 -2,4
Bolvia 7,5 4,7 -2,8
Brasil 0,6 -2,0 -2,6
Chile 1,4 -0,3 -1,8
Colmbia -1,8 -2,9 -1,1
Equador 1,5 -0,7 -2,2
Mxico -1,0 -0,6 0,4
Paraguai 0,8 -1,4 -2,2
Peru 0,1 -2,1 -2,2
Uruguai -1,5 -2,3 -0,8
Venezuela 12,8 3,4 -9,4
Amrica Latina e Caribe 0,6 -1,2 -1,9

A SAVOIR
Saldo oramentrio (mdia, em % do PIB)
2003-2008 2009-2012 Diferena (p.p)

Argentina 1,0 -1,2 -2,2
Bolvia -1,0 1,1 2,1
Brasil -2,6 -2,5 0,1
Chile 4,3 -0,9 -5,2
Colmbia -0,8 -3,3 -2,5
Equador 1,3 -2,9 -4,3
Mxico -1,4 -2,5 -1,1
Paraguai -1,2 -0,2 1,0
Peru 0,3 0,1 -0,2
Uruguai -2,9 -1,6 1,3
Venezuela -0,2 -4,1 -3,9
Amrica Latina e Caribe -1,8 -3,2 -1,4
p.p. : pontos percentuais

Fonte: CEPAL.
1.1.4. Crescimento e insero internacional:

riscos e desafios de curto e mdio prazo
Como constatamos, o crescimento da regio foi muito dinmico entre 2003 e 2008
e resistiu bem entre 2009 e 2012, quando a crise econmica voltou a ganhar fora.
No entanto, o dinamismo do crescimento latino-americano durante a ltima dcada
teve duas consequncias estreitamente ligadas entre si: por um lado, a emergncia
de relaes do tipo centro-periferia com a China, parceiro comercial e financeiro
cada vez mais importante para a Amrica Latina; por outro lado, o surgimento de
sintomas de reprimarizao das economias da regio.
As relaes entre a China e a Amrica Latina se desenvolveram consideravelmente
desde o incio dos anos 2000, segundo um esquema bastante simples. Os pases da
Amrica Latina, principalmente os da Amrica do Sul, fornecem matrias-primas
(produtos agrcolas, minerais e energticos) China, cujas necessidades aumentam
continuamente para alimentar sua populao e abastecer suas fbricas. Paralelamente,
os pases da Amrica do Sul conheceram uma forte progresso das importaes
provenientes da China, que se tornou a oficina do mundo, principalmente para os bens
manufaturados de baixo custo, o que pode prejudicar o desenvolvimento industrial
na Amrica Latina.

Essa progresso das trocas sino-latino-americanas tende a consolidar a posio da

China como segundo parceiro comercial da Amrica Latina, em detrimento da Unio
Europeia. Alm disso, a China se aproxima cada vez mais dos Estados Unidos que
ainda so o primeiro parceiro da regio , e o investimento direto chins, praticamente
inexistente no incio dos anos 2000, progrediu muito durante a primeira dcada do
sculo 21 (CEPAL, 2011; Rosales e Kuwayama, 2012). O peso crescente da China no
plano comercial (Grficos 7a/b) converteu sua economia em principal mercado para
vrios pases da regio latino-americana: o caso, por exemplo, do Chile, do Peru e,
mais recentemente, do Brasil. Para quase todos os pases, a maior parte das exportaes
para a China de 70% a 95% do total constituda por produtos primrios ou
semimanufaturados, ou ainda por produtos manufaturados intensivos em recursos
naturais (manufaturas de base) (Tabela 7).

A SAVOIR
Grfico 7 Parte da China nas exportaes de bens (%)
(a) Argentina Brasil Chile Peru Uruguai

30
25
20
15
10
0
70 75 80 85 90 95 00 05 10
(b) Bolvia Colmbia Equador Mxico Venezuela

30
25
20
15
10
0
70 75 80 85 90 95 00 05 10
Fonte: CHELEM.

Tabela 7 Exportaes para a China por tipo de produto (em %)
Produtos Manu- Bens Bens Produtos Bens Outros Produtos

primrios faturados interme- de mistos de primrios
bsicos dirios capital consumo e manu-
faturados
bsicos
(% do total)
Bolvia 74,3 22,4 0,3 0,0 2,7 0,3 0,0 96,7

Colmbia 81,4 14,4 0,4 0,1 3,4 0,2 0,2 95,8
Chile 31,3 60,5 5,3 0,1 2,1 0,6 0,0 91,8
Brasil 83,2 2,4 4,0 2,2 7,5 0,7 0,1 85,5
Argentina 82,2 0,7 1,3 0,1 14,5 1,2 0,0 82,9
Peru 70,3 11,5 0,2 0,0 16,2 1,8 0,0 81,8
Equador 79,1 0,4 5,1 0,2 14,4 0,8 0,0 79,5
Uruguai 75,9 0,1 13,5 0,0 9,7 0,1 0,6 76,1
Venezuela 70,2 1,3 0,0 0,0 28,5 0,0 0,0 71,5
Mxico 44,3 6,6 17,8 17,4 3,5 10,5 0,0 50,9
Paraguai 42,3 0,0 1,5 0,3 54,8 1,2 0,0 42,3
Produtos primrios: minrios de ferro, minrios no ferrosos, minerais brutos, carvo mineral, petrleo bruto, gs natural,
cereais, outros produtos agrcolas (inclusive animais vivos) e produtos agrcolas no comestveis.
Manufaturados bsicos: cimento, cermica, vidro, ferro e ao, metalurgia no ferrosa
(formas primrias e produtos da primeira transformao), qumica mineral bsica, (inclusive plvoras e explosivos),
qumica orgnica bsica, coque e derivados do carvo e do linhito.
Fonte: CHELEM.
A intensificao dos laos entre a regio latino-americana e a China suscitou muitos

debates e anlises [ 15 ]. Uma das principais preocupaes est no fato que de as relaes
atadas com a China na ltima dcada reproduzem o padro centro-periferia em
vigor nas ltimas dcadas do sculo 20. Segundo a escola estruturalista, nascida em
torno dos trabalhos de Raul Prebisch (Prebisch, 1981), consolidou-se naquela poca
na Amrica Latina um capitalismo perifrico, que resultava de uma articulao
subordinada dinmica do sistema capitalista mundial, caracterizada pela exportao
de matrias-primas e a importao de bens industriais. No plano interno, esse tipo de
insero se traduzia por uma acumulao insuficiente, por obstculos ao desenvolvi-
[15] Muitos trabalhos analisaram essa intensificao dos laos entre a China e a Amrica Latina. Para uma sntese
recente, ver CEPAL (2011) e Rosales e Kuwayama (2012).

A SAVOIR
mento de um setor industrial de bens de capital e pela ausncia de uma capacidade

autnoma de inovao tecnolgica, assim como pela m alocao dos recursos e uma
diviso extremamente desigual do produto gerado.
A maioria das economias latino-americanas se diversificou no decorrer das ltimas

dcadas, e uma reproduo idntica das configuraes que prevaleciam na primeira
metade do sculo passado seria inimaginvel. No entanto, inegvel o surgimento
de sintomas da doena holandesa (ver Box 1) e de reprimarizao das economias
da regio, associadas ao rpido aumento das exportaes de matrias-primas para
a China.
Box 1 A doena holandesa
Quando um pas obtm uma renda importante graas alta dos preos dos recur-
sos naturais exportados (petrleo, gs, outras matrias-primas), ele corre o risco de ser
acometido pela doena holandesa [ 16 ]. Isso significa que a renda obtida da exportao
dos recursos naturais aumenta a demanda tanto de bens no exportveis (servios,
principalmente) quanto de produtos exportveis (especialmente bens industriais). O
preo dos produtos industriais determinado no plano internacional e no varia,
mas o preo dos servios aumenta. Segue-se uma valorizao da taxa de cmbio real,
isto , da razo entre o preo dos bens no mercado domstico e o preo deles nos
mercados internacionais.
A alta da renda (e a valorizao do cmbio real) pode resultar tambm dos fluxos de
capitais abundantes que fazem subir os preos dos ativos financeiros e incentivam o
consumo de bens e servios por meio de um efeito de riqueza. Com a alta da
demanda, o emprego e os salrios sobem, inclusive na indstria. Considerando que
os preos da indstria so fixados em nvel mundial, h alta do salrio real e queda da
rentabilidade da indstria, o que desvia os investimentos da indstria para os setores
tradicionais (matrias-primas), levando a uma desindustrializao do pas, que se
v forado a importar mais para satisfazer a demanda interna.
[16] Sobre as origens tericas dessa noo, ver Corden (1981 e 1984).

De fato, no decorrer da ltima dcada, boa parte dos pases latino-americanos

se beneficiou da alta dos preos das matrias-primas exportadas e da situao de
abundncia das entradas de capitais estrangeiros. Mesmo que a Amrica Latina,
em seu conjunto, tenha registrado uma evoluo favorvel dos termos de troca, a
situao varia segundo a sub-regio considerada. Os perdedores, isto , os impor-
tadores lquidos de matrias-primas esto concentrados na sub-regio do Caribe
que conhece uma grande volatilidade e nos pases da Amrica Central, que exibe
um recuo pronunciado. Em contrapartida, os pases da Amrica do Sul foram os
grandes vencedores, com uma progresso dos termos de troca de cerca de 50%
na ltima dcada (Grfico 8). Alguns deles, como o Brasil e a Colmbia, sofreram
uma valorizao muito pronunciada da taxa de cmbio real efetiva (Grfico 9).
Grfico 8 Termos de troca (ndice 2005=100)

Mxico Amrica do Sul Amrica Central Pases do Caribe
200
180
160
140
120
100
80
60
40
80 85 90 95 00 05 10
Fonte: CEPAL

A SAVOIR
Grfico 9 Taxa de cmbio real (ndice 2003=100)
Brasil Chile Colmbia Mxico Peru Uruguai

200
180
160
140
120
100
80
03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fonte: CEPAL
Os sintomas da reprimarizao se observam pelo peso crescente das atividades

ligadas extrao, produo e primeira transformao dos recursos naturais no
PIB e nas exportaes totais. Mais uma vez, eles no afetam todos os pases da mesma
maneira. A relao entre o PIB agrcola e mineral e o PIB manufatureiro (Grfico 10a/b),
bastante variada segundo a estrutura produtiva de cada pas, mostra no entanto a
existncia de uma clara tendncia ascendente do peso das atividades primrias,
exceto no Peru e, em menor medida, na Argentina. Entre os pases que conhecem uma
alta dessa razo, cabe distinguir aqueles onde a progresso foi muito pronunciada
durante a fase de crescimento mais forte at 2008: trata-se, em diversos graus, da
Venezuela, Equador, Chile e Bolvia (embora neste ltimo caso, a alta da razo se
mantenha desde 2009). Outros pases conheceram a reprimarizao a partir de
2007-2009, como o caso do Brasil, da Colmbia e do Uruguai. Caracterizado pelo
aparelho produtivo mais diversificado da regio, o Brasil registra uma forte alta dessa
relao a partir de 2009, aps quase uma dcada de estabilidade.

Grfico 10 Relao entre o PIB agrcola e mineral

e o PIB manufatureiro (%)
(a) Bolvia Colmbia Chile Equador Venezuela
300
250
200
150
100
50
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
(b) Argentina Brasil Mxico Peru Uruguai

120
100
80
60
40
20
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fonte: estatsticas oficiais provenientes da contabilidade nacional.
No que tange evoluo da estrutura das exportaes, ao examinar a proporo

do valor exportado dos produtos manufaturados no valor exportado total (Tabela 8),
observa-se tambm uma perda relativa da importncia da indstria na maioria dos
pases. O caso do Brasil paradigmtico: a proporo das exportaes industriais caiu
fortemente desde o pico dos anos 1990 (mais de 50%) e representa apenas pouco

A SAVOIR
mais de um tero durante os ltimos anos. Isto posto, a fora dos produtos manu-
faturados brasileiros nas exportaes permanece bem superior quele observado nos
pases andinos, como a Bolvia, o Chile, o Equador e o Peru, onde tambm se observa
uma diminuio da importncia relativa da indstria. A alta do peso dos produtos
manufaturados nas exportaes dos pases da Amrica Central (principalmente
devido ao desenvolvimento das maquiladoras ) no basta para compensar a tendncia
geral da dcada de 2000.
Tabela 8 Exportaes de produtos manufaturados,

inclusive daqueles provenientes de maquiladoras
(percentual do valor total das exportaes FOB)
1970-1979 1980-1989 1990-2002 2003-2008 2009-2011
Argentina 22,0 24,4 31,4 30,2 31,9

Barbados 41,0 68,9 52,6 46,5 59,0
Belize 25,6 16,6 16,8 10,2 1,4
Bolvia 2,6 2,4 18,2 10,9 6,3
Brasil 23,7 44,2 54,5 50,1 36,4
Chile 8,0 8,7 15,1 12,8 11,0
Colmbia 19,5 20,4 33,0 35,4 22,3
Costa Rica 22,2 25,4 42,6 63,9 60,7
Equador 2,2 2,1 7,7 9,7 9,0
El Salvador 28,2 29,8 45,5 56,7 57,9
Guatemala 24,5 23,9 31,2 38,7 33,6
Guiana 7,7 4,6 12,9 19,0 8,3
Honduras 8,4 7,6 19,5 32,2 22,9
Jamaica 53,8 58,2 69,4 64,0 47,8
Mxico 33,7 25,9 75,1 77,0 73,5
Nicargua 16,7 10,9 13,7 10,2 6,8
Panam 6,2 13,7 17,7 9,9 9,3
Paraguai 19,8 8,6 15,8 13,0 10,7
Peru 5,2 15,3 16,5 14,4 11,3
Rep. Dominicana 18,1 34,2 54,9 76,5 69,0
Trinidad e Tobago 8,4 18,4 35,4 28,8 26,1
Uruguai 28,2 35,9 39,3 31,3 25,5
Venezuela 1,3 5,5 12,6 10,3 5,5
Total 16,2 25,5 50,7 49,8 41,9
Fonte: CEPAL.

A tendncia de reprimarizao com a qual boa parte dos pases latino-americanos

sofreu durante o perodo recente induz, com o tempo, um crescimento desequili-
brado e globalmente menos dinmico, devido ao recuo da diversificao produtiva.
Ao mesmo tempo, no curto prazo, a reprimarizao aumenta a vulnerabilidade
externa dos pases mais atingidos por essa tendncia. Com uma economia mundial
caracterizada por um crescimento medocre e uma desacelerao do crescimento na
China e em outros pases emergentes, de se esperar uma conjuntura muito menos
dinmica do que no passado recente no plano dos preos e dos volumes exportados
das matrias-primas. Considerando a estreita associao existente entre as duas
variveis, o arrefecimento do crescimento latino-americano ser provavelmente
acompanhado por uma estagnao, ou at um recuo dos termos de troca (Grfico 11).
Paralelamente, durante o perodo 2013-2015 e provavelmente para alm dele

deveremos assistir a uma volta da presso financeira externa. De fato, a perspectiva
de uma retrao progressiva das polticas monetrias expansivas dos Estados Unidos
poderia induzir uma diminuio da liquidez abundante que se dirige para os pases
emergentes e, portanto, uma reduo dos fluxos de entrada de capitais. Isso poderia
afetar os pases mais dependentes das diversas fontes de financiamento externo.
Uma configurao de crescimento mais moderado acarreta riscos bastante conhe-

cidos. Em termos gerais, um crescimento enfraquecido pode desencadear processos
negativos autoalimentados por exemplo, uma fragilizao da situao financeira
das empresas e das famlias que degrada a carteira dos bancos e afeta o crdito,
contribuindo para o enfraquecimento da atividade e reduzir as margens de manobra
da poltica econmica para enfrentar choques desfavorveis.

A SAVOIR
Grfico 11 Amrica Latina e Caribe. Crescimento do PIB

real e variaes dos termos de troca (%)
PIB real Termos da troca (variao)
10
-5
-10
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Fonte: CEPAL.
No entanto, devido diversidade das trajetrias econmicas que caracteriza os pases

da regio [ 17 ] , os riscos e os desafios que decorrem disso em curto e mdio prazo se
desdobram de forma diferente segundo as situaes nacionais. o que resulta da
comparao da situao das duas principais economias da Amrica Latina, a do Brasil
e a do Mxico, que representam cerca de dois teros do PIB regional.
No caso do Brasil, uma evoluo menos favorvel dos termos de troca pode contribuir
para interromper a tendncia para a reprimarizao, que, como j mencionamos,
afetou fortemente o pas. Primeiramente, o Brasil deve resolver problemas de com-
petitividade que atingem toda a economia, mas principalmente a indstria. Esta se
revelou incapaz, nos ltimos anos, de acompanhar a progresso da demanda
domstica, que cada vez mais satisfeita pelas importaes (Grfico 12). A acentuao
do dficit corrente poderia solapar tanto a boa reputao do pas frente aos mercados
financeiros internacionais, forjada nos anos 2000 com o aumento das reservas cambiais,
quanto o controle dos dficits fiscais e a reduo dos ndices de endividamento, que
haviam permitido diminuir os prmios de risco das obrigaes soberanas, ou seja, os
[17] Para alm das caractersticas comuns da regio, essa diversidade corresponde existncia de uma variedade
de regimes de crescimento e de configuraes socioinstitucionais. A esse respeito, ver Miotti, Quenan e Torija-
Zane (2012).

custos de financiamento. Uma reestruturao da oferta se impe portanto ao Brasil

para evitar a deteriorao de sua posio financeira externa e enfrentar problemas
de competitividade que resultam principalmente alm da valorizao cambial e
do aumento dos salrios reais da fraca progresso da produtividade, da ausncia
de modernizao das infraestruturas e da insuficincia do investimento.
Grfico 12 Brasil. Produo industrial, vendas de varejo e

importaes (ndice janeiro de 2009=100)
Importaes ndice de produo industrial Vendas no varejo
220
200
175
150
125
100
75
09 10 11 12 13
Fonte: IBGE.
O caso do Mxico, por sua vez, apresenta uma configurao bastante diferente. O
crescimento moderado da economia dos Estados Unidos e o bom desempenho de
sua demanda domstica permitiram que o pas atingisse uma taxa de crescimento
honrvel em 2011 e 2012. Um ambiente menos favorvel em termos de evoluo do
preo internacional do petrleo (as diversas projees dos preos do leo bruto no
esto para a alta [ 18 ] ) poderia acentuar os desafios com que o Mxico se depara.
[18] A cotao mdia do petrleo, que era de 105 dlares por barril em 2012, estimada em 100,1 dlares por barril
em 2013 e em 95,4 dlares em 2014, segundo o FMI (previses de julho de 2013).
Ver http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/

A SAVOIR
De fato, graas ao comportamento firme dos preos do petrleo durante a dcada

de 2000, as receitas e as despesas fiscais aumentaram consideravelmente, o que
permitiu dinamizar o crescimento do mercado interno. Mas a produo do setor
petrolfero desacelerou em volume desde 2004, ano em que atingiu seu mximo
histrico (3,383 milhes de barris por dia), situando-se em 2,55 milhes no fim de 2012.
Essa evoluo traz tona, simultaneamente, a questo das reformas necessrias da

tributao e a do setor energtico. O Mxico possui um sistema tributrio muito
dependente das receitas do petrleo, que representam em mdia 34% das receitas
tributrias totais, enquanto a presso tributria no pas (9 % do PIB em 2012 [ 19 ] ) muito
aqum da mdia da OCDE (18,6 % do PIB), organizao da qual o pas membro desde
os anos 1990 [ 20 ] . Um aumento das receitas fiscais poderia liberar recursos para os
investimentos em prospeco e explorao da PEMEX, a empresa de petrleo pblica,
e esses recursos tambm poderiam ser fortalecidos se o setor privado fosse autori-
zado a atuar no setor petroleiro. O principal desafio do governo atual , portanto, o
de ter xito nessas reformas estruturais.
A questo da especializao produtiva tambm constitui um desafio importante. A

economia mexicana permanece muito dependente do ciclo econmico dos Estados
Unidos (para os quais se destinam 75% do total das exportaes), devido ao desen-
volvimento das indstrias montadoras integradas ao aparelho produtivo desse pas,
no mbito do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (ALCAN), em vigor
desde 1994. O Mxico tambm foi afetado, principalmente durante a primeira dcada
do sculo 21, pela concorrncia chinesa no seu prprio mercado e no mercado ame-
ricano, causada principalmente pela pauta de suas exportaes (essencialmente
produtos manufaturados). Embora nos ltimos anos a diferena entre os custos salariais
mexicanos e chineses tenda a diminuir, a presso sobre a competitividade de custo
continuar sendo importante.
Por fim, as outras economias da regio, que, em termos gerais, conheceram durante
a ltima dcada taxas de crescimento mais elevadas que o Brasil e o Mxico, tambm
sero afetadas por um ambiente internacional menos favorvel. Mas, como no caso
desses dois pases, os riscos e os desafios com que tero de se deparar podem tam-
bm constituir oportunidades.
[19] Soma das receitas provenientes do IVA, do imposto de renda e do imposto sobre as empresas (exceto receitas
da seguridade social e impostos especficos sobre bens e servios).
[20 ] Excludas as receitas da seguridade social e as taxas especiais sobre bens e servios, a presso tributria no
Mxico tambm inferior mdia latino-americana, que de 14%, segundo a OCDE (2011).

No caso do Chile, uma das economias mais dinmicas das ltimas dcadas, uma
conjuntura como a que se anuncia durante a qual o preo do cobre deve se situar
abaixo do nvel dos anos recentes talvez tenha um efeito negativo sobre o cresci-
mento, mas pode tambm evidenciar a necessidade de polticas de diversificao do
aparelho produtivo e de incorporao de maior valor agregado nas exportaes de
matrias-primas.
Tendo o mercado chins se tornado o principal destinatrio das exportaes chilenas,

um desafio considervel para o Chile ser adaptar a estrutura produtiva nacional s
mudanas que devero ocorrer nos prximos anos na China. As transformaes do
modelo de crescimento chins devero se traduzir, nos prximos anos, em um ree-
quilbrio dos diferentes componentes da demanda. Por um lado, a desacelerao
previsvel do investimento na China dever afetar suas necessidades de matrias-
primas, principalmente quanto aos produtos de minerao, como o cobre. Por outro
lado, o desenvolvimento de um consumo chins mais sofisticado por prova a
estratgia de nichos do Chile e poder oferecer novas oportunidades para setores
j consolidados como a indstria do vinho e, de forma mais geral, para setores
emergentes na rea do agronegcio.
Concluses
Apoiada por condies de financiamento favorveis e preos elevados dos produtos
bsicos, a Amrica Latina viveu, nos ltimos dez anos mais especialmente durante
o perodo 2003-2008 , uma fase de forte crescimento econmico, comparvel com
aquele que conheceu aps a Segunda Guerra Mundial. Fatores internos, principal-
mente a implementao de polticas de apoio demanda domstica, permitiram
consolidar uma dinmica de expanso da atividade econmica.
Em um contexto mundial de crise, a regio mostrou uma grande resilincia, em termos

no apenas de crescimento, como tambm de situao financeira. Dessa forma, a
Amrica Latina evitou uma recesso mais profunda e pde enfrentar as turbulncias
internacionais sem sofrer como j ocorreu no passado crises monetrias ou
financeiras desestabilizadoras, graas diminuio das fontes de vulnerabilidade
durante a fase de crescimento iniciada em 2003. Embora a crise econmica mundial
tenha perturbado esse ciclo de expanso, o crescimento da regio foi relativamente
pouco impactado, em comparao com outras zonas do mundo. Alm disso, a
Amrica Latina atravessou a crise sem que o endividamento pblico ou privado
disparasse e sem que os dficits fiscais escapassem do controle, ao contrrio do que
foi observado em muitos pases da OCDE.

A SAVOIR
No entanto, os choques externos desfavorveis provocados pela crise econmica inter-

nacional afetaram os fluxos econmicos internacionais da regio latino-americana.
O supervit corrente que caracterizou a regio entre 2003 e 2007 se transformou
em um dficit que se acentua, ainda que se mantenha moderado. Ainda assim, o
perodo 2008-2012 conheceu um aumento da volatilidade das entradas de capitais.
preciso levar em considerao a importncia crescente da China nos ltimos dez

anos para entender a dinmica recente das economias latino-americanas. O processo
de deslocamento progressivo do centro de gravidade da economia mundial para o
leste (principalmente para a China) redundou em uma forte expanso do comrcio
dos pases latino-americanos com essa parte do mundo. Para os pases da Amrica
do Sul exportadores lquidos de produtos primrios, a emergncia do parceiro
chins constitui um fator explicativo fundamental da progresso de sua atividade.
O surgimento de relaes do tipo centro-periferia com a China e de sintomas de
reprimarizao das estruturas produtivas da regio exacerbou a dependncia da
evoluo dos preos internacionais das matrias-primas. Esse tipo de especializao
produtiva, que pode induzir um crescimento desequilibrado e menos dinmico,
devido ao recuo da diversificao produtiva, torna-se fonte de vulnerabilidade
importante a curto prazo.
Prefiguradas pela evoluo da situao internacional no perodo 2009-2012, as

perspectivas de curto e mdio prazo ficaram mais sombrias. Aos riscos conhecidos
se somam novos fatores de inquietao e incerteza. O crescimento medocre ou
nulo dos principais polos da economia mundial (Estados Unidos e Unio Europeia)
est sendo acompanhado por uma desacelerao da atividade na China e nos outros
grandes emergentes inclusive no Brasil. Por isso, de se esperar uma conjuntura
muito menos dinmica do que no passado recente em termos de preos e volumes
exportados das matrias-primas. Alm disso, a perspectiva de uma retrao das
polticas monetrias expansivas nos Estados Unidos poderia induzir uma diminuio
da liquidez abundante que se dirige para os pases emergentes e, consequentemente,
uma reduo das entradas de capitais.
Os pases da regio enfrentam, portanto, um duplo risco. Por um lado, um risco de

enfraquecimento do crescimento. Na esteira do desempenho constatado depois de
2009, o cenrio central para a regio o de um crescimento de 2% a 3%, muito
inferior aos 4,5% - 5% do perodo 2003-2008.
Por outro lado, surge o risco da volta da presso financeira externa, ainda mais
porque se constata um dficit crescente na balana das transaes correntes, isto
, necessidades crescentes de financiamentos externos. verdade que esses dficits

se mantm moderados, os fluxos de investimentos diretos continuam consequentes

e os nveis das reservas cambiais, elevados, enquanto as margens de manobra das
polticas pblicas ainda so considerveis, mesmo que nos ltimos anos os saldos
fiscais tenham se deteriorado na maior parte dos pases da regio.
Nesse mbito, so muitos os desafios a serem superados. Em curtssimo prazo, as

autoridades nacionais devero vigiar atentamente suas fontes de vulnerabilidade
especficas. Em todos os casos, a gesto da poltica econmica que progrediu
inegavelmente na maioria dos pases latino-americanos dever empenhar esforos
para prevenir, e se necessrio amortecer, eventuais choques desfavorveis. Uma
questo fundamental a da evoluo do setor financeiro: em um contexto de
crescimento enfraquecido, a vigilncia estreita do surgimento de vulnerabilidades
constitui um elemento-chave da resistncia a choques eventuais, principalmente em
pases que experimentaram um recente e rpido aumento do crdito.
Em curto e mdio prazo, todas as economias da regio devero enfrentar o desafio

da diversificao produtiva, do fortalecimento das fontes internas do crescimento
e da melhoria da competitividade. Embora, como descrevemos, esses desafios se
traduzam de formas diferentes em funo das respectivas situaes nacionais,
todos os pases da regio devem orientar mais suas polticas macroeconmicas e
de desenvolvimento para os fatores cujo desempenho recente est longe de ser
satisfatrio, e cuja natureza seria aumentar o crescimento a longo prazo, isto , o
aumento da produtividade, o fortalecimento da inovao, a modernizao das
infraestruturas e o aumento da poupana e dos investimentos nacionais [ 21 ]. Uma
dificuldade adicional est no fato de que, ao que tudo indica, devero faz-lo em
um ambiente internacional degradado.
[21] Ver, a esse respeito, Quenan e Torija-Zane (2011) e o captulo de J.L. Martin nesta obra.

A SAVOIR
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A SAVOIR
1.2. A quarta onda de regionalismo

Olivier DABNE
introduo
H meio sculo, o panorama do regionalismo na Amrica Latina est em constante
evoluo. Diferentemente da Europa, onde o processo de integrao ocorre por
ondas sucessivas de ampliao, a Amrica Latina passa, periodicamente, por ondas
de criao de agrupamentos regionais. Superpondo-se e emaranhando-se, esses
processos vo tecendo um patchwork complexo. Aos acordos sub-regionais histricos,
firmados na Amrica Central e nas zonas andina e do Caribe nos anos 1960-1970, vieram
se acrescentar, em 1991, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e, mais recentemente,
a Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA), a Unio das Naes Sul-Americanas
(Unasul), a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) e a
Aliana do Pacfico (AP). Todas essas organizaes de integrao regional [ 22 ] totalizam
mais de 30 iniciativas lanadas ou relanadas nos ltimos 60 anos. Por que tal prolife-
rao de processos de integrao? Estaro os acordos firmados nos anos 2000-2010
levando a Amrica Latina a enveredar por caminhos diferentes? Tais so as questes
levantadas neste captulo. Para responder, comearemos por descrever sucintamente
as quatro ondas de regionalismo do continente, antes de fazer o balano dos principais
processos de integrao. Por fim, nos debruaremos de forma mais delongada sobre
o caso da Unasul. [ 23 ]
1.2.1. As ondas de regionalismo

Se entendermos por onda uma sequncia histrica em que diversas regies conhecem
evolues paralelas, ento a Amrica Latina conheceu quatro ondas de regionalismo
(Tabela 1), que contriburam para construir uma geografia fragmentada (Mapa 1).
Essas ondas devem ser recolocadas em seu contexto histrico. Sua ativao se explica
por uma conscientizao, em um grupo de pases, da utilidade de enfrentar coleti-
vamente uma srie de desafios comuns. Uma convergncia de interesses e ideias
formata ento o contedo do projeto de integrao. Aps um perodo mais ou
menos longo, o esgotamento do processo, ligado a uma renovao paradigmtica,
anuncia uma nova onda.
[22] Utilizamos, neste captulo, uma concepo de integrao regional que inclui as dimenses polticas e econmicas
(Dabne, 2009).
[23 ] Ver o site do Observatrio Poltico da Amrica Latina e do Caribe (OPALC) para acessar dados e fontes primrias
sobre a integrao regional no continente (www.sciencespo.fr/opalc).

Tabela 1 Ondas de integrao regional da Amrica Latina*
Ondas Anos Acordos Siglas Antecedentes
O1 1951 Organizao dos Estados Centro-Americanos ODECA

1960 Mercado Comum Centro-Americano MCCA
1960 Associao Latino-Americana de Livre Comrcio ALALC
1964 Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana CECLA
1965 Associao de Livre Comrcio Caribenha CARIFTA
1967 Mercado Comum do Caribe Oriental MCCO
1969 Grupo andino GRAN
1969 Tratado da Bacia do Prata
1973 Comunidade Caribenha CARICOM CARIFTA
1975 Sistema Econmico Latino-Americano SELA CECLA
1978 Pacto da Amaznia
O2 1980 Associao Latino-Americana de Integrao ALADI ALALC
1981 Organizao dos Estados do Caribe Oriental OECS MCCA
1986 Grupo do Rio
1991 Mercado Comum do Sul MERCOSUR
1991 Sistema de Integrao Centro-Americano SICA ODECA
1994 Associao dos Estados Caribenhos ACS
O3 1995 Grupo dos Trs (Colmbia, Mxico, Venezuela) G3
1996 Comunidade Andina CAN GRAN
2000 Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana IIRSA
2001 Plan Puebla Panam PPP
O4** 2004 Aliana Bolivariana para as Amricas ALBA
2004 Comunidade das Naes Sul-Americanas CASA
2008 Unio das Naes Sul-Americanas UNASUR CASA
2011 Arco do Pacfico
2011 Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos CELAC Grupo do Rio
2012 Aliana do Pacfico AP
* A tabela no inclui os acordos bilaterais nem os acordos firmados com os Estados Unidos ou a Unio Europeia.
** A quarta onda heterognea, com um acordo comercial (AP, que pertence O3) e acordos ps-comerciais
(que excluem de sua agenda a liberalizao comercial).
Fonte: autor.

A SAVOIR
A primeira onda (O1) nasce no contexto do ps-guerra, quando a Amrica Latina

participa da construo do sistema interamericano e pensa em novas estratgias de
desenvolvimento.
No plano poltico, a O1 comea marcada pela tentativa dos centro-americanos de

dar nova vida a um projeto federal abandonado desde 1838. Um Pacto da Unio
Confederada dos Estados da Amrica Central assinado em 1947 em San Salvador,
sem no entanto ser concretizado. Em 1951, a Organizao dos Estados Centro-
Americanos menos ambiciosa, mas se depara com as divises polticas da poca e
no resiste interveno militar estadunidense na Guatemala em 1954. Mais tarde,
a dcada de 1960 marcada pelas expectativas geradas pela Aliana pelo Progresso,
de Kennedy. Decepcionados pelas promessas no cumpridas, os latino-americanos criam
uma Comisso Especial de Coordenao (CECLA), que forja um latino-americanismo
destinado a transcender as clivagens polticas para chegar a um entendimento sobre
uma plataforma de reivindicaes (Consenso de Via del Mar, 1969). mesma poca,
a vontade de proteger seus recursos hdricos motiva a assinatura de um tratado
entre os pases que dividem a bacia do Rio da Prata. [ 24 ]
No plano econmico, o emblemtico primeiro secretrio-geral da Comisso

Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPALC), Ral Prebish, expe em um
texto intitulado O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais
problemas sua teoria das trocas desiguais. Ele no convence, em um momento em
que a guerra da Coreia provoca uma disparada das commodities exportadas pela
Amrica Latina. Mas, assim que os termos da troca se degradam novamente, os pases
acordam quanto necessidade de seguir a recomendao de Prebish sobre uma
industrializao de substituio das importaes (ISI), numa base regional. O modelo
cepaliano baseia-se na complementaridade industrial e na liberalizao do comrcio
por meio de unies aduaneiras. Essa concepo planificadora, desenvolvimentista e
protecionista se ope ao modelo de livre comrcio defendido pelos Estados Unidos.
Os acordos firmados em 1958-1960 na Amrica Central (Mercado Comum Centro-
Americano, MCCA) levam a marca dessas influncias concorrentes. Promissora no incio,
a experincia centro-americana paralisada pela guerra de 1969 entre Honduras
e El Salvador. Retrospectivamente, a integrao centro-americana tem algo de
desequilibrado: ela marginaliza os mais fracos (principalmente Honduras) e favorece a
entrada de capitais estrangeiros (sem efeito sobre o nvel de industrializao da regio).
[24] Tratado assinado em 1969 pela Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai.

Da mesma forma, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) [ 25 ]

tem resultados decepcionantes. A modesta dinamizao do comrcio intrarregional
favorece os pases mais desenvolvidos (Mxico, Brasil e Argentina) e acentua as assimetrias
de desenvolvimento. Em reao, os pases andinos lanam, em 1969, um processo de
integrao sub-regional que ultrapassa, em muito, o simples livre comrcio. Dotado
de instituies complexas inspiradas pela Europa, o Grupo Andino (GRAN) prev um
regime comum de investimentos e um planejamento industrial audaz. Rapidamente,
porm, o processo estagna.
A segunda onda de integrao (O2) foi taxada de revisionista (Rosenthal, 1991). Ela
se nutre da decepo causada pela etapa anterior, sem ser inspirada pela adoo de
um novo paradigma. As ambies so revisadas para menos. A ALALC substituda
pela Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), com o mesmo objetivo
de longo prazo de criar uma zona de livre comrcio latino-americana, mas com maior
flexibilidade de implementao. A ALADI autoriza, por exemplo, a concluso de
acordos parciais. Muitos acordos bilaterais ou regionais so assinados nesse mbito
(Tabela 2).
Tabela 2 Tipos de acordo de integrao regional na Amrica Latina

registrados na ALADI entre 1980 e 2012
Nvel Tipo Nmero
Regional Abertura de mercados 3
Preferncia alfandegria 1
Cooperao cientfica e tecnolgica 1
Cooperao e intercmbio de bens culturais 1
Eliminao de obstculos tcnicos ao comrcio 11
Sub-regional Complementaridade econmica 34
Renegociaes de acordos histricos 2
Agrcola 3
Promoo comercial 15
Cooperao cientfica e tcnica, turismo, meio ambiente 16
Acordos com a Amrica Central e o Caribe 18
Fonte: ALADI.
[25] Firmado inicialmente pela: Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. Aderiram em seguida
a Colmbia e o Equador, e finalmente a Venezuela em 1965.

A SAVOIR
Essa segunda onda, que prossegue at o fim da dcada de 1980, marcada por uma
crise do modelo ISI, por sua vez exacerbada pela crise da dvida. O Chile, que saiu do
GRAN em 1976 e adotou uma estratgia de promoo de suas exportaes, constitui
a nova referncia. Paralelamente, os regimes autoritrios esto pouco dispostos a
prosseguir na via do aprofundamento da integrao que pode redundar em partilhas
ou abandonos de soberania , embora demonstrem muito talento na montagem de
uma poltica regional de represso (operao Condor).
No fim dos anos 1980, a Amrica Latina adere em massa ao neoliberalismo, o que
desencadeia uma terceira onda de regionalismo (O3), encarnada no Mercosul. Os
Estados Unidos assinam um acordo de livre comrcio com o Mxico e o Canad
(NAFTA, 1992) e propem ampli-lo para o resto do continente, com a rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA). So renegociados os acordos histricos na Amrica
Central, no Caribe e na regio andina, na linha do regionalismo aberto ento
apregoada pela CEPALC.
A poca que se segue animadora. O fim da guerra fria v uma Amrica Latina
(quase) toda redemocratizada reatar os laos do dilogo poltico. O crescimento
econmico incrementado por uma dinamizao das trocas comerciais intrarre-
gionais. A abertura rpida e substancial, com direitos alfandegrios que passam,
em mdia, de 100% no incio dos anos 1980 para 30% na dcada seguinte e 10% no
incio dos anos 2000. No mbito do Mercosul, o comrcio intrarregional explode, com
25,2% do total em 1998, contra apenas 8,9% em 1990. No entanto, os progressos
so interrompidos brutalmente pelas crises financeiras do fim da dcada: a desvalo-
rizao da moeda brasileira em 1999 e sobretudo a crise argentina de 2001 fazem
despencar as trocas para o nvel verificado no incio dos anos 1990.
A virada esquerda da Amrica Latina, que se inicia com a eleio de Hugo Chavez
na Venezuela em 1998, pe fim ao perodo neoliberal. A esquerda traz consigo um
projeto de retomada do regionalismo que ressuscita o estruturalismo [ 26 ] da CEPALC,
sem romper totalmente com o regionalismo aberto, em um contexto de boom das
exportaes de matrias-primas a partir de 2003.
A O4 marcada por uma rivalidade entre o Brasil e a Venezuela quando da criao
da Unasul e formaliza um dilogo latino-americano no mbito da CELAC.
[26] A corrente estruturalista, nascida nos anos 1940 e 1950, notadamente na Amrica Latina, com os trabalhos
da CEPALC e de Ral Prebisch, se diferencia da corrente neoclssica ao questionar o modelo de equilbrio geral
e sua capacidade de garantir uma alocao coerente dos recursos produtivos.
Influenciada pelo keynesianismo, a corrente estruturalista defende a ideia de uma interveno do Estado na
regulao da economia e na correo das imperfeies do mercado.

Chavez, por seu lado, defende uma viso ps-liberal da integrao, concebida inicial-
mente como alternativa rea de Livre Comrcio das Amricas proposta pelos
Estados Unidos. Essa alternativa se transforma em Aliana Bolivariana das Amricas
(ALBA), uma vez enterrada a ALCA. A proposta se baseia na disponibilizao da
riqueza petrolfera venezuelana em condies financeiras vantajosas e na criao de
mecanismos inovadores de cooperao internacional, segundo o modelo das
misses, que constituem a ponta de lana da revoluo bolivariana. A dimenso
comercial no de todo ausente, mas posta a servio do interesse comum. O
acordo de livre comrcio para os povos, assinado pela Venezuela, Bolvia e Cuba
em 2006 serve como modelo. Empresas pblicas so associadas em consrcios
( empresas grannacionales ) para produzir bens de consumo (alimentos, por exemplo),
ou fornecer bens pblicos regionais (educao, sade etc.). Os objetivos sociais tm
total primazia.
No decorrer do tempo, a ALBA se consolida como um clube poltico em volta da

Venezuela chavista. Sua politizao a impede de atrair os grandes pases governados
pela esquerda, tais como o Brasil, a Argentina ou, mais recentemente, o Peru [ 27 ].
O desaparecimento de Hugo Chavez em 2013 deixa certa dvida quanto ao futuro
desse grupo, mas preciso lhe reconhecer certa influncia na consolidao da Unasul
e da CELAC. Hugo Chavez sempre foi o fervente defensor de uma profunda integrao
do continente. Ele atuou para que a Unasul zelasse por temticas sociais, mas tambm
energticas e de defesa, e fosse dotada de instituies slidas. Embora tenha se
defrontado com o pragmatismo prudente dos brasileiros, indiscutvel que a quarta
onda do regionalismo deve muito aos seus esforos.
Transcendendo a polarizao poltica do continente, todos os pases se encontram

na Unasul, cuja agenda original, como veremos a seguir, fruto do compromisso e de
respostas a crises.
A CELAC, por sua vez, considerada por muitos como uma OEA -2+1. Organizao
continental sem os Estados Unidos e o Canad, mas com Cuba, que, em 2013, assume
sua presidncia, a CELAC simboliza a crescente desconexo entre os Estados Unidos
e o resto da Amrica Latina. Resta saber como a CELAC ajustar sua agenda de
trabalho com as dos outros processos de integrao regional, com vistas a evitar as
redundncias e as superposies.
[27] Membro da ALBA: Antgua e Barbuda, Bolvia, Cuba, Domnica, Equador, Nicargua, So Vicente e Granadinas,
Venezuela.

A SAVOIR
Convm notar, por fim, que a O4 no elimina totalmente a opo clssica do livre
comrcio. Alm do fato de que muitos pases firmam acordos bilaterais com os Estados
Unidos [ 28 ], as naes que dividem a costa pacfica se organizam para dinamizar sua
insero na zona sia-Pacfico ao criarem a Aliana do Pacfico (Chile, Peru, Colmbia,
Mxico) [ 29 ]. A AP nasce como uma forma de anti-Mercosul. Enquanto o Brasil e
sobretudo a Argentina rivalizam com medidas protecionistas e esto reticentes
frente a novos acordos de livre comrcio, os membros da AP se engajam em uma
dinmica de abertura comercial desenfreada.
A Amrica Latina parece dividida, portanto, ao longo de um eixo leste-oeste no que

tange estratgia de desenvolvimento econmico e de abertura comercial, mas sabe
fazer mostra de maturidade para dialogar no plano poltico e de pragmatismo ao
abordar coletivamente assuntos at ento deixados de lado, tais como as infraestru-
turas e a defesa.
1.2.2. Panorama dos acordos histricos

Nesta parte se faz o balano da evoluo dos trs grandes acordos sub-regionais:
Amrica Central, Zona Andina e Mercosul. Focalizamos a agenda, o grau de institu-
cionalizao e as trocas comerciais.
A Amrica Central
O istmo centro-americano possui a peculiaridade de ter sido unido no mbito de
uma Federao logo depois das independncias. A experincia foi de curta durao
(1825-1839), mas nesses pases, mais do que nos outros (mesmo aqueles marcados
pela gesta bolivariana), a busca da unidade ficou gravada no imaginrio coletivo. No
entanto, as iniciativas polticas sempre fracassaram, embora nos anos 1960 a construo
de um mercado comum (MCCA) tenha sido considerada como um xito durante
certo tempo. As dcadas de 1970 e, mais ainda, de 1980 (crise econmica, guerras civis)
so fatais para a integrao regional.
As iniciativas destinadas a resolver os conflitos (Cpula de Esquipulas em 1986, Plano de

paz Arias em 1987) criam uma dinmica de cooperao que permite lanar novamente
a integrao regional. Em 1991, os centro-americanos instituem um Sistema de
[28] Chile, Peru, Colmbia, Amrica Central, Repblica Dominicana.

[29 ] Por ocasio da cpula da AP em Cli, em 23 de maio de 2013, a Costa Rica se tornou o quinto membro, e
nove pases obtiveram o estatuto de observadores (Equador, El Salvador, Frana, Honduras, Paraguai, Portugal
e Repblica Dominicana).

Integrao (SICA) concebido para sintonizar a ao da grande diversidade de orga-

nizaes regionais nascidas em diferentes pocas. Na dcada de 1990, a agenda da
integrao centro-americana se enriquece com novos temas e com a assinatura de
tratados inovadores, tais como a Aliana para o Desenvolvimento Sustentvel (1994),
o Tratado de Integrao Social (1995) e o Tratado de Segurana Democrtica (1995).
A constatao de uma burocratizao excessiva (com, por exemplo, sete secretarias
localizadas em diversos pases) e da ausncia de hierarquizao das prioridades leva os
presidentes a encomendar um estudo de avaliao e de formulao de recomendaes
ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e CEPAL (1997). O relatrio BID-
CEPAL desencadeia uma importante reforma, lanada em 1997, mas ainda inacabada.
A reunificao das secretarias em uma nica secretaria-geral com sede em San Salvador
ainda encontra resistncia por parte de alguns pases. A Secretaria de Integrao
Econmica (SIECA), por exemplo, que por muito tempo foi o principal rgo de
integrao da regio, ainda est sediada na Guatemala.
A passagem do furaco Mitch, em 1998, faz surgir outra evoluo importante: o papel
crescente da cooperao internacional, principalmente da Unio Europeia, que financia
as instituies regionais, no momento em que os Estados-membros do SICA esto
negociando um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos (2003-2004).
O SICA possui hoje uma estrutura institucional complexa, com oito rgos permanentes,
dez secretarias e 26 organizaes especializadas (Tabela 3). Sua agenda de trabalho
muito diversificada, porm cada vez mais dependente de recursos exteriores.
No que tange s trocas comerciais, a integrao centro-americana constitui uma

exceo na Amrica Latina. A poro das exportaes centro-americanas destinadas
a essa regio ultrapassa 25% j no fim dos anos 1960. Na sequncia, as trocas sofrem
crises, mas desde a dcada de 1990 elas aumentam muito rapidamente e a Amrica
Central volta a taxas parecidas com as dos anos 1970. Nenhum outro processo de
integrao na Amrica Latina conheceu tal xito (Grfico 1).

A SAVOIR
Tabela 3 SICA: as instituies
rgos do SICA Secretarias

Reunio dos Presidentes Coordenao educacional e cultural
Conselho dos Ministros Integrao econmica
Comit executivo Conselho monetrio
Secretaria-geral Conselho dos Ministros da Economia e da Fazenda
Reunio dos Vice-presidentes Integrao turstica
Parlamento Integrao social
Corte de justia Conselho dos Ministros da Sade
Comit consultivo Conselho dos Ministros da Mulher
Meio ambiente e desenvolvimento
Agricultura
Fonte: autor, com base em dados oficiais.
Grfico 1 SICA: as trocas

Valor das exportaes intrarregionais Poro das exportaes intrarregionais
7 000 30 %
6 000 25 %
5 000
20 %
$ Milhes
4 000
15 %
3 000
10 %
2 000
5%
1 000
0 0%
1960 1970 1980 1990 2000 2010

A comunidade andina (CAN)

O GRAN composto de cinco membros em 1969: Chile, Peru, Equador, Bolvia e
Colmbia. Por discordar do regime dos investimentos, a Venezuela abandona
temporariamente as negociaes e adere, finalmente, apenas em 1973. Por sua vez,
o Chile se retira em 1976. O modelo de abertura e de promoo das exportaes
implementado pelos Chicago Boys que assessoram o general Pinochet incompatvel
com o regionalismo protecionista e desenvolvimentista do GRAN.
Os primrdios do GRAN so difceis. Muitas crises salpicam sua histria, em funo

das numerosas mudanas polticas que ocorrem na regio na dcada de 1970 e da
crise econmica dos anos 1980. No entanto, o GRAN ambiciona se tornar uma unio
aduaneira e adota instituies complexas, notadamente uma Junta (secretaria) com
feies supranacionais. A agenda se amplia com convnios nas reas da sade e da
educao.
Em 1996, o Protocolo de Trujillo, que cria a Comunidade Andina (CAN), lana nova-
mente a integrao andina, com novas bases. No plano institucional, o processo se
presidencializa e perde seu carter supranacional. O GRAN se torna CAN e opera uma
importante mudana paradigmtica. O grupo d as costas ao modelo estruturalista de
substituio das importaes para aderir ao regionalismo aberto. A agenda continua
se ampliando, com temas sociais, culturais, energticos ou migratrios.
Nos anos 2000, a polarizao poltica da zona afeta seriamente o processo de inte-
grao. Aps o fracasso do projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA),
a Colmbia e o Peru assinam um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos,
quebrando a disciplina coletiva necessria manuteno de uma unio alfandegria.
Em consequncia, a Venezuela decide deixar o grupo em 2006. Em 2008, o bom-
bardeio pela Colmbia de uma base das FARC localizada em territrio equatoriano
provoca uma crise diplomtica que a CAN incapaz de gerir. Em 2012-2013, a CAN
se encontra esquartejada entre os progressos da convergncia com o Mercosul no
mbito da Unasul e o nascimento de um projeto concorrente, a Aliana do Pacfico,
que v dois pases andinos, a Colmbia e o Peru, se associarem ao Chile e ao Mxico.
Dessa forma, a CAN atravessada por uma clivagem que separa o grupo dos pases
favorveis ao livre comrcio (Colmbia, Peru) daqueles que privilegiam uma agenda
de integrao ps-comercial (Bolvia, Equador).
Como a Amrica Latina, a CAN um grupo dotado de uma estrutura institucional

abundante, com trs organizaes intergovernamentais, sete organismos comunitrios
e seis instncias de participao da sociedade civil (Tabela 4).

A SAVOIR
As trocas comerciais no mbito da CAN sempre foram mnimas, sem passar de 7%

aps 40 anos de integrao. Aumentaram muito, no entanto, em volume e em valor,
com a abertura das economias nos anos 1990-2000. A atonia do comrcio intrazona
explica a falta de entusiasmo poltico dos andinos na hora de aperfeioar sua unio
alfandegria. Ela tambm permite entender por que os membros do grupo se dirigem
para outros parceiros estratgicos, tais como os Estados Unidos (Colmbia, Peru) e
o Mercosul (Bolvia, Equador) (Grfico 2).
Tabela 4 CAN: as instituies rgos do Sistema Andino de Integrao
Organizaes intergovernamentais Conselho Presidencial

Conselho dos Ministros das Relaes Exteriores
Comisso
Organismos comunitrios Secretaria-geral
Parlamento
Tribunal de Justia
Banco de Desenvolvimento (CAF)
Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR)
Organismo Andino de Sade
Universidade Simon Bolvar
Instncias de participao da sociedade civil Conselho consultivo patronal
Conselho consultivo sindical
Conselho consultivo dos povos indgenas
Conselho consultivo dos municpios
Instncia de defesa dos direitos do consumidor
Instncia do povo afrodescendente

Grfico 2 CAN: as trocas

12 000 8%
7%
10 000
6%
8 000
5%
$ Milhes
6 000 4%
3%
4 000
2%
2 000
1%
0 0%
1969 1979 1989 1999 2009 2012
O Mercado Comum do Sul (Mercosul)

O Mercosul nasce de uma vontade de aproximao poltica entre a Argentina e o
Brasil, com vistas a defender coletivamente a democracia renascida em meados
da dcada de 1980. No entanto, essas intenes polticas so deixadas de lado
rapidamente pelos presidentes neoliberais do incio dos anos 1990 (Carlos Menem,
Fernando Collor, Luis Alberto Lacalle). O Tratado de Asuncin assinado em 1991 pela
Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai ambicioso, tanto no nvel de integrao
almejado (mercado comum) quanto no espao geogrfico pretendido (o sul).
As trocas comerciais progridem muito rapidamente nos anos 1990, antes de serem
interrompidas bruscamente pelas crises financeiras que assolam o Brasil (desvalo-
rizao de 1999) e, mais ainda, a Argentina (2001). No plano poltico e institucional,
o Mercosul se desenvolve muito pouco. Os membros esto preocupados em evitar
a excessiva institucionalizao que caracteriza a CAN ou o SICA. O Protocolo de Ouro
Preto (1994) prev um nmero bastante limitado de rgos. Aos poucos, no entanto,
o Mercosul cria muitas organizaes regionais e instala sua secretaria-geral em
Montevidu. O Conselho do Mercosul (CMC) passa a organizar muitas reunies
ministeriais e grupos de reflexo, enquanto aparecem, no mbito do rgo executivo,
o Grupo do Mercosul (GMC), muitos subgrupos de trabalho, reunies especia-

A SAVOIR
lizadas ou grupos a d hoc, focalizados em temas que adentram progressivamente na

agenda do Mercosul (comunicaes, transportes, meio ambiente, sade, energia etc.)
(Tabela 5).
O Mercosul se caracteriza por uma profunda assimetria econmica e poltica entre

o Brasil e os outros Estados-membros. Aps a crise de 2001, seguida pela chegada
ao poder de Lula, o Brasil tende a se desinteressar pelo Mercosul, enquanto a
Argentina recorre a medidas protecionistas para frear sua desindustrializao. O
Mercosul sacudido por crises recorrentes e no reencontra a dinmica econmica
dos anos 1990 (Grfico 3). Em 2006, o Mercosul acolhe a Venezuela. A adeso
adiada por muito tempo pelo Paraguai, at que este seja suspenso do Mercosul em
aplicao da clusula democrtica para sancionar o golpe de Estado de 2012 contra
o Presidente Lugo. Outros pases andinos tencionam se unir ao Mercosul (Bolvia,
Equador), o que contribui, nos fatos, para a convergncia entre a CAN e o Mercosul
no mbito da Unasul.
Tabela 5 Mercosul: as instituies
rgos Composio
Conselho do Mercado Comum 15 reunies de ministros, 8 grupos, Alto Representante
(CMC) do Mercosul, Comisso de representantes permanentes,
Instituto de Formao, Observatrio da Democracia,
Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais,
Frum de Consulta Poltica, Reunio de Autoridades
dos Direitos Humanos
Grupo do Mercado Comum 5 grupos, 17 subgrupos de trabalho, 15 reunies especializadas,
(GMC) 11 grupos ad hoc, Observatrio do mercado do trabalho,
Frum consultivo dos entes subnacionais,
Conselho de Administrao do Fundo de Convergncia,
Comisso social e do trabalho, Comit Automotivo
Comisso do Comrcio 8 comits tcnicos
Parlamento 10 comisses
Frum consultivo
econmico e social 4 sees nacionais
Secretaria
Tribunal permanente de reviso 5 rbitros titulares
Tribunal administrativo e trabalhista
Centro de Promoo do Estado
de Direito

Grfico 3 Mercosul: as trocas

50 30 %
25 %
40
20 %
30
$ Bilhes
15 %
20
10 %
10
5%
0 0%
1991 1994 1998 2002 2006 2010
Balano dos acordos histricos

O balano de meio sculo de integrao regional na Amrica Latina deixa transparecer
seis grandes fraquezas.
1. Instabilidade e crises frequentes. Existem razes tericas para se pensar que os
processos de integrao costumam progredir por sobressaltos ou por ciclos
(Corbey, 1995; Dabne 2012). A Amrica Latina no exceo. Mas as crises
podem ser muito profundas, ao ponto de levar os atores a duvidar da prpria
sobrevida do seu processo de integrao. Os responsveis polticos nunca se
pronunciam favoravelmente dissoluo de um acordo e costumam optar
por uma total indiferena. Dessa forma, a Comunidade Andina foi sepultada
de dez em dez anos desde 1970. O Mercosul cuidadosamente evitou comemorar
seu dcimo aniversrio, uma vez que a crise argentina parecia conden-lo. No
entanto, invariavelmente, essas crises so seguidas por retomadas, mais ou
menos vigorosas. A integrao na Amrica Latina resiliente, apesar das crises, e
consistente, apesar de sua instabilidade (Dabne, 2009).
2. Baixa interdependncia comercial. A integrao econmica latino-americana
, em grande parte, a crnica de um fracasso. Isso pode ser explicado por razes
estruturais ligadas a seu modelo de desenvolvimento. O projeto cepaliano

A SAVOIR
tentou romper, nos anos 1960, com a dependncia do continente em relao a

suas exportaes. Ele fracassou, sem nunca ter sido implementado na sua tota-
lidade. A lgica extrovertida do livre comrcio que se imps condena a
Amrica Latina a amargas desiluses no tocante integrao, pois as trocas
intrazonas pouco progridem.
3. Assimetrias crescentes. A integrao regional na Amrica Latina aprofundou
as desigualdades entre Estados. Mais uma vez, o modelo cepaliano da comple-
mentaridade industrial pretendia erguer os pases de menor desenvolvimento
relativo at o nvel dos seus parceiros. Ele no foi aplicado, ou o foi muito par-
cialmente apenas, na Amrica Latina. Da guerra entre El Salvador e Honduras,
em 1969, at o mau humor recorrente do Uruguai e do Paraguai no mbito do
Mercosul, a problemtica da distribuio desigual dos ganhos do livre comrcio
est no mago das crises da integrao. O Fundo de Convergncia Estrutural
do Mercosul (FOCEM) representa uma louvvel, embora tmida, tentativa para
apoiar as regies mais pobres da zona.
4. Baixa institucionalizao. Os processos de integrao na Amrica Latina
adotaram uma agenda de trabalho muito ampla, mas suas capacidades insti-
tucionais so fracas. O SICA, a CAN e o Mercosul possuem muitos rgos, mas
seus recursos so irrisrios e, sobretudo, sua capacidade decisria quase nula.
Os processos permanecem intergovernamentais, deixando pouca margem de
manobra para os rgos comunitrios. Janelas de oportunidade podem se
abrir, todavia, por ocasio do surgimento de configuraes polticas regionais
especficas, que podem ser exploradas pelas instituies ou atores dos siste-
mas de integrao. Foi assim que, na Amrica Central dos anos 2000, algumas
secretarias se tornaram empreendedoras de integrao, apoiadas pela coope-
rao internacional (Parthenay, 2013).
5. Geometria varivel. O nmero e os tipos de acordo se multiplicaram na Amrica
Latina, provocando superposies e emaranhados complexos (Tabelas 2 e 6).
Desde a dcada de 1990, a ALADI tenta fazer convergir os diversos acordos
(Dabne, 1998), com pouqussimo xito no geral. As superposies institucionais
provocam incoerncias que atrapalham a governana regional. No plano
comercial, o famoso spaghetti bowl, inerente lgica do regionalismo aberto,
agravado pela instabilidade dos compromissos em matria de abertura
comercial.

Tabela 6 Os nveis de acordos de integrao regional na Amrica Latina
Nveis Exemplos
Bilateral Brasil/Mxico
Bi-multilateral Mercosul/Mxico
Trilateral Uruguai-Paraguai-Bolvia (Urupabol)
Regional Mercosul, CAN, SICA, Caricom, ALBA
Transregional Aliana do Pacfico (Mxico, Colmbia, Peru, Chile)
Megarregional Unasul, CELAC
Inter-regional CELAC Unio Europeia
Fonte: autor.
6. Influncias/dependncia exterior. Nos anos 1950-1960, a CEPAL e seu Secretrio-

geral Ral Prebisch estiveram na origem de uma teoria que influenciou uma
gerao inteira de acordos de integrao no mundo em desenvolvimento. No
entanto, desde o incio o modelo cepaliano teve que enfrentar a concorrncia
da concepo norte-americana baseada no livre comrcio. A rivalidade entre
os paradigmas estruturalista e neoclssico explica, em grande parte, o carter
hbrido dos acordos firmados nos anos 1960 (MCCA, ALALC). Na dcada de
1970, a Europa comeou a exportar seu modelo de integrao, na sua vertente
tanto econmica (unio alfandegria) quanto poltica (forte institucionalizao
com traos supranacionais). Quando a Amrica Latina se converteu ao regiona-
lismo aberto, ela adotou os princpios da ortodoxia, mas continuou submetida
s influncias cruzadas e no raro concorrentes da Europa e dos Estados Unidos.
A Europa financia as instituies comunitrias da Amrica Central, dos Andes
e do Mercosul, enquanto os Estados Unidos tentam impor a agenda e o nvel
de disciplina da ALCAN no mbito da ALCA. Essas influncias externas tendem
a desonerar os Estados-membros de sua responsabilidade em matria de com-
promisso coletivo.
No que tange s fraquezas indicadas acima, a quarta onda de integrao parece se

diferenciar das trs anteriores. Ao adotarem uma agenda de trabalho ps-comercial,
a ALBA, a Unasul e a CELAC no se expem aos fracassos dos acordos histricos.
Por seu lado, os pases que defendem a opo livre-comercialista resolvem se voltar
para o exterior, ao assinarem acordos de livre comrcio com os Estados Unidos ou
formarem uma Aliana Pacfica destinada a aprofundar a insero de suas economias
na zona sia-Pacfico.

A SAVOIR
O pragmatismo que se imps no continente permite considerar a geometria varivel

no como o produto de compromissos coletivos desrespeitados, mas como a res-
posta a uma vontade de estabelecer cooperaes reforadas, ao modo europeu.
Essa flexibilidade acompanhada por uma agenda inovadora, concebida no intuito
de proteger os bens pblicos regionais (infraestruturas, segurana, energia etc.). As
iniciativas traduzem tambm uma clara vontade de autonomia da Amrica Latina,
que lembra o latino-americanismo dos anos 1960. Apesar das cpulas inter-regionais
peridicas, a Amrica Latina est cada vez mais desconectada dos Estados Unidos e
da Europa. Convm, portanto, avaliar as mudanas luz do contexto muito peculiar
dos anos 2000-2010. A Unasul, especialmente, o produto de esforos que visavam
resolver as crises.
A UNASUL: o peso do contexto

Entre a primeira cpula sul-americana de Braslia em 2000, a cpula de 2004 que criou
a Comunidade Sul-Americana das Naes (CSN) e o Tratado da Unasul assinado
em 2008 na capital brasileira, a agenda de integrao evoluiu substancialmente
(Tabela 7).
De fato, o comrcio foi abandonado, por exemplo, enquanto a defesa foi priorizada,
embora tardiamente. Tal evoluo no pode se explicar seno por referncia ao
contexto. Seguem trs ilustraes, a respeito do comrcio, da democracia e da defesa.

Tabela 7 Temas da agenda de trs cpulas sul-americanas [30]
Agenda 2000 2004 2008 Conselhos da Unasul
Democracia X X X Conselho Eleitoral (CE, 2012)

Comrcio X X
Infraestrutura X X X Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN, 2009)
Drogas
X X Conselho para o Problema Mundial das Drogas
(CSPMD, 2010)
Cincia
Educao, Cincia, Tecnologia e Inovao
(COCECCTI, 2009)
X X X
Diviso, em 2012, em trs conselhos: Educao (CSE),
Cultura (CSC) Cincia, Tecnologia e Inovao (CSCTI)
Energia X X Energia (CES, 2007)
Desenvolvimento
social X Desenvolvimento Social (CSDS, 2009)
Economia/
Finanas X Economia e Finanas (CESF, 2010)
Defesa X Defesa (CDS, 2008)
Sade X Sade (CSS, 2008)
Segurana X Segurana cidad, justia e coordenao da ao
contra a criminalidade transnacional organizada (CES, 2012)
Fonte: autor, a partir das declaraes finais e dos planos de ao.
A UNASUL e o comrcio
Como frisamos acima, o comrcio sempre foi o motor principal (e a principal
fraqueza) da CAN e do Mercosul. O objetivo de criar uma unio alfandegria foi
reiterado vrias vezes. No entanto, a proposta dos Estados Unidos de uma rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA), em 1994, mudou os termos da discusso. A
Amrica Latina se v obrigada a preparar uma delicada negociao. A regio no
est pronta (Hufbauer, Schott, 1994), e os ajustes necessrios sero dolorosos.
[30] O Tratado da Unasul de 2008 prev muitas outras reas de cooperao. Mencionamos apenas aquelas que
foram objeto da criao de um conselho ministerial.

A SAVOIR
J em 1992, por ocasio da VI Cpula do Grupo do Rio [ 31 ] , a Amrica Latina se

congratula pela concluso da negociao da NAFTA e prope a acelerao da
convergncia de seus acordos de integrao. No ano seguinte, durante a stima
cpula, o Presidente brasileiro Itamar Franco lana a ideia de uma rea de Livre
Comrcio Sul-Americana (ALCSA).
Entre 1996 e 1998, iniciam-se negociaes que levaro assinatura de um acordo-

quadro entre a CAN e o Mercosul. Apesar disso, a ALCSA continua sendo um horizonte
longnquo. Paralelamente, as negociaes da ALCA tambm esto emperradas.
Em campanha eleitoral, o candidato americano George W. Bush anuncia que, em

caso de vitria, conseguiria obter um mandato para negociar a ALCA (fast track ).
Alguns dias depois, em 3 de agosto de 2000, o Presidente brasileiro Fernando
Henrique Cardoso recebe seus colegas sul-americanos numa cpula histrica para
comunicar-lhes a necessidade de apressar a criao da ALCSA.
As divises polticas do continente, que se afirmam medida que a virada esquerda

se fortalece, e as tergiversaes dos debates parlamentares nos Estados Unidos
explicam um certo atolamento do processo. Sero necessrios dois anos para o
Congresso americano votar duas leis importantes: a Farm bill e a Trade act. A primeira
fixa o valor dos subsdios agrcolas em um nvel jamais visto, e a segunda probe o
governo americano de consentir diminuies de taxas aduaneiras para produtos
sensveis (laticnios, frutas, verduras, carne, vinho, algodo etc.). Os exportadores
latino-americanos, notadamente os do Brasil, perdem ento qualquer interesse em
continuar a negociao da ALCA. No entanto, em 2002, a Amrica Latina no capaz
de fornecer uma resposta poltica coletiva a essa virada. O Brasil est em campanha
eleitoral, a Venezuela est s pressas com as consequncias do golpe de Estado que
afastou Hugo Chavez do poder por dois dias, a Argentina est se recuperando, com
dificuldade, da crise de 2001 com um presidente, Eduardo Duhalde, a quem cabe
terminar o mandato de Fernando de la Ra. Apenas o Presidente peruano, Alejandro
Toledo, se mostra ativo em matria de integrao regional.
[31 ] O Mecanismo Permanente de Consulta e Concertao Poltica, tambm chamado de Grupo do Rio, foi
formado em 1986 a partir da fuso do Grupo de Contadora (Colmbia, Mxico, Panam, Venezuela) e do
Grupo de Apoio a Contadora (Argentina, Brasil, Peru, Uruguai). Esses grupos haviam sido constitudos para
oferecer uma mediao no conflito centro-americano dos anos 1980. Em seguida, o Grupo do Rio se ampliou
para toda a Amrica Latina.

Reunidos na Cpula de Guayaquil, os presidentes sul-americanos criticam o prote-

cionismo dos Estados Unidos e da Unio Europeia e acordam quanto necessidade
de concluir as negociaes CAN-Mercosul. Por seu lado, os Estados Unidos assinam
um acordo de livre comrcio com o Chile, em uma demonstrao da sua vontade
de estender o modelo NAFTA numa base bilateral.
Em 2003, o novo Presidente brasileiro, Lula, lana uma srie de iniciativas de escala
mundial. O tema comercial est em boa posio entre suas prioridades. Lula declara
guerra aos subsdios agrcolas dos pases ricos e faz fracassar a Cpula de Cancun da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Ele procura, ento, novos parceiros,
principalmente na frica e no mundo rabe. Na Amrica do Sul, ele d sequncia
poltica do seu predecessor Cardoso ao apoiar o desenvolvimento de infraestruturas.
Um acordo assinado entre a CAN e o Mercosul, enquanto as negociaes da ALCA
so paralisadas. Os Estados Unidos passam ento a negociar acordos bilaterais com
o Equador, a Colmbia e o Peru, em maio de 2004.
Por ocasio da Cpula Sul-Americana de Cusco (dezembro de 2004), em que
criada a CSN, e da primeira cpula da CSN (Braslia, setembro de 2005), os presidentes
estabelecem ainda o objetivo da criao de uma rea de livre comrcio. Surge, no
entanto, uma divergncia sobre a agenda e a institucionalizao da CSN. A Venezuela
quer instituies fortes e uma agenda ampliada para assuntos sociais, enquanto o
Chile exige um cronograma apertado de negociaes comerciais. O Brasil, como de
costume, faz as vezes de agregador.
A Cpula das Amricas, em Mar del Plata (novembro de 2005), sepulta o projeto de
ALCA e deixa a Amrica do Sul dividida. Um ms depois, a CSN cria uma Comisso
de Reflexo Estratgica (CRS), que elabora um documento intitulado Um novo
modelo de integrao. Para a Unio Sul-Americana das Naes. Examinado durante
a Cpula de Cochabamba (dezembro de 2006), tal documento lana as bases de uma
mudana de paradigma ao afirmar que o novo modelo de integrao no pode se
basear unicamente nas relaes comerciais. O novo modelo, todavia, ainda tenciona
construir uma rea de livre comrcio, embora insistindo na cooperao nas reas
cultural, social e poltica.
A onda de eleies de 2005-2006 se traduz por uma polarizao poltica acentuada,
o que no facilita a convergncia Mercosul-CAN. Chavez e Lula so reeleitos sem
dificuldade e Rafael Correa faz o Equador entrar no clube dos pases governados
pela esquerda. No Peru, todavia, Alan Garca se impe frente a Ollanta Humala, o
candidato apoiado por Chavez. O Peru no participa da cpula da CSN em Margarita
(abril de 2007) e, em setembro do mesmo ano, Alan Garca prope a criao de um

A SAVOIR
Arco do Pacfico para facilitar a insero na zona sia-Pacfico dos pases favorveis
ao livre comrcio.
Como veremos a seguir, um clima de guerra fria paira nos Andes durante o ano de
2008. O Brasil insiste para que o tratado de criao da Unasul seja assinado. Esta no
inclui a ALCSA entre os seus objetivos, o que levou muitos analistas a caracteriz-la
como ps-comercial. Mas o carter ps-comercial da Unasul no seno circuns-
tancial. A ALCSA deixara de ser necessria para a Amrica do Sul assim que a ALCA
atolou. O grupo dos pases favorveis ao livre comrcio, por seu lado, dispe de uma
alternativa mais atrativa (acordo de livre comrcio com os Estados Unidos e o Arco
do Pacfico), o que o persuade de assinar o tratado da Unasul. Alm disso, a opo
da convergncia CAN-Mercosul permanece aberta. Em outros termos, a agenda no
comercial da Unasul se deve mais ao contexto do que a uma opo ideolgica imposta
pela esquerda radical.
A UNASUL e a defesa
O Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR, ou Tratado do Rio, 1947)
e a dominao poltica exercida pelos Estados Unidos sobre o continente durante o
perodo da guerra fria em muito limitaram as margens de manobra da Amrica Latina
em matria de defesa. O subcontinente contentou-se com declaraes importantes,
alis , tais como o Tratado de Tlatelolco, de 1967, que tornou a Amrica Latina uma
rea desnuclearizada. Nos anos 1990, a Amrica Latina adota um Tratado de Segurana
Democrtica (1995), e o Mercosul, seguido pela CAN, se ergue como zona de paz.
No entanto, a Amrica do Sul democrtica nunca participou da cooperao militar
internacional antes de se engajar na Misso da ONU para a Estabilizao no Haiti a
partir de 2004. [ 32 ]
No incio dos anos 2000, a participao dos Estados Unidos na militarizao do com-
bate droga na Colmbia provoca uma ruptura. O Presidente Bill Clinton promulga
o Plano Colmbia em 22 de agosto de 2000 e vai para Bogot em 30 de agosto para
reafirmar seu compromisso. No dia seguinte, a primeira Cpula Sul-Americana de
Braslia se diz preocupada com a possvel militarizao do continente.
Aps os atentados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, o Presidente

George Bush redefine sua poltica de apoio Colmbia em matria de combate ao
terrorismo. Em 2002, o governo americano prev, pela primeira vez, uma ajuda militar
[32 ] Da qual participam a Argentina, a Bolvia, o Brasil, o Chile, o Equador, a Guatemala, o Paraguai, o Peru e o Uruguai.

Colmbia desconectada de qualquer preocupao de combate ao narcotrfico, o

que transforma esse pas em posto avanado da guerra contra o terrorismo na
Amrica do Sul. Seus vizinhos se preocupam, ainda mais porque o golpe de Estado
contra Chavez em 2002 no condenado pelos Estados Unidos. O pas da revoluo
bolivariana levanta o espectro de uma agresso militar orquestrada pelos Estados
Unidos, e o Brasil denuncia possveis violaes de sua soberania na regio amaznica.
Em reao, a segunda cpula sul-americana (julho de 2002) declara a Amrica do Sul
zona de paz.
Em 2003, o novo Presidente brasileiro, Lula, cria um Conselho Estratgico, que publi-
ca, no ano seguinte, importantes documentos sobre a defesa do Pas. A reflexo
prospectiva considera a possibilidade de criar uma defesa coletiva na Amrica do
Sul para enfrentar novas ameaas contra a segurana. O Brasil inicia ento um dilo-
go com seus vizinhos, o primeiro no mbito do Mercosul, no qual prope a criao
de uma Secretaria de Assuntos Militares. Em 2006, a Organizao de Cooperao
Amaznica [ 33 ] organiza sua primeira reunio de Ministros da Defesa, com vistas a
refletir sobre estratgias coordenadas frente ao crime organizado. O Brasil disponi-
biliza para seus parceiros seu sistema de vigilncia da selva. Ao inaugurar seu segundo
mandato, Lula d mais um passo para frente ao evocar a necessidade de um Conselho
de Defesa Sul-Americano.
Nesse contexto, o bombardeio, pelo exrcito colombiano, de um campo das FARC

em territrio equatoriano, em 1 de maro de 2008, constitui uma nova virada na
situao. Uma concertao sobre as questes de defesa parece urgente, e o Brasil
empenha todos os esforos para conseguir a aprovao do seu projeto. O Ministro
da Defesa, Nelson Jobim, faz uma apresentao perante o Conselho Interamericano
de Defesa em 22 de maro e visita todos os pases da Amrica do Sul. Apenas a
Colmbia se mostra reticente, reclamando como premissa para qualquer cooperao
militar que seus vizinhos qualifiquem as FARC como grupo terrorista. Os colombianos
pretendem legitimar o ataque do 1 de maro, considerando-o como uma ao
preventiva no mbito da guerra contra o terrorismo intentada pelo governo Bush.
Em abril de 2008 os Estados Unidos reativam sua Quarta Frota, destinada a operar ao
longo das costas das Amricas Central e do Sul, o que provoca reaes de indignao
e de ira. Ao assinarem o Tratado da Unasul em 28 de maio em Braslia, os sul-americanos
criam um grupo de trabalho sobre questes militares.
[33] O Tratado de Cooperao Amaznica foi assinado em 1978 pela Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana,
Peru, Suriname e Venezuela, com vistas a proteger os recursos naturais da regio. A Organizao do Tratado
(OCTA) foi criada em 1998.

A SAVOIR
Nos meses seguintes, um debate ope os defensores da linha dura contra os Estados
Unidos (Venezuela e Bolvia) e os pases mais conciliantes (Brasil e Chile). O contedo
da cooperao militar fixado em dezembro, com a criao do Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS), encarregado de refletir uma identidade sul-americana de
defesa. O Plano de Ao, adotado em maro de 2009, inclui quatro grandes temas:
polticas de defesa e cooperao militar, assistncia humanitria e misses de manu-
teno da paz, indstria e tecnologia militar, educao e capacitao.
Esse novo esprito de cooperao imediatamente submetido a uma prova, quando

a imprensa revela um acordo militar entre a Colmbia e os Estados-Unidos para a
instalao de bases areas em territrio colombiano. A violenta oposio entre Hugo
Chavez e Alvaro Uribe obriga o CDS a modificar seu programa de trabalho para
focalizar a confiana mtua, as compras de armas e os acordos de cooperao com
potncias extrarregionais. A calma volta regio em 2010, quando a Corte Consti-
tucional colombiana invalida o acordo militar com os Estados Unidos. A eleio de Juan
Manuel Santos presidncia permite reatar o dilogo com a Venezuela.
Foi sem dvida por iniciativa do Brasil desejoso de cooperar com seus vizinhos para
enfrentar as ameaas e assentar sua liderana que o tema da defesa foi acrescentado
agenda das discusses na Amrica do Sul. O Brasil provavelmente teria conseguido
convencer seus parceiros da importncia de criar um organismo sul-americano
de defesa, mas a crise colombiana e o papel nela desempenhado pelos Estados
Unidos aceleraram a criao do CDS e afetaram seu programa de trabalho. O CDS
adotou cinco sries de medidas suscetveis de gerar um clima de confiana na regio
(Tabela 8).
Por fim, a reticncia de alguns militares em ver suas tropas envolvidas em operaes de
combate ao narcotrfico leva a Unasul a separar os temas da defesa e da segurana.
No fim de 2012, um Conselho Ministerial criado para as questes de segurana.

Tabela 8 As medidas adotadas pelo CDS
Troca de informaes e transparncia Sistemas de defesa

Oramentos da defesa
Atividades intra e extrarregionais
Mecanismos de notificao de manobras, desdobramentos,
exerccios
Mecanismo de notificao de exerccios com pases regionais
ou extrarregionais
Convite a observadores
Mecanismo de comunicao entre Foras Armadas
Medidas na rea da segurana Troca de informaes
Medidas de preveno da presena ou da ao
de grupos armados
Medidas de preveno, combate e sano de atos
de terrorismo
Garantias Proscrio do uso, ou da ameaa do uso da fora
Garantia da preservao da Amrica do Sul como zona
desnuclearizada
Clusula sobre a implementao de acordos de cooperao
na rea da defesa
Garantia de no utilizao dos acordos de cooperao
contra a soberania
Implementao e verificao Mecanismo voluntrio de visitas de instalaes militares
Programas de contatos e cooperao militar
Monitoramento da situao nas zonas fronteirias
Fonte: Unasul-CDS.
A UNASUL e a democracia
Como j frisamos, a defesa da democracia esteve na origem da aproximao entre
a Argentina e o Brasil, em meados da dcada de 1980. O tema foi deixado de lado
pelos redatores do Tratado de Asuncin de 1991 que criou o Mercosul , mas
voltou s memrias quando da tentativa de golpe no Paraguai em 1996. Dois anos
depois, uma clusula democrtica adotada pelo Mercosul, prevendo a suspenso
de um Estado-membro vtima de um golpe de Estado. A CAN adota uma clusula
similar pouco tempo depois.

A SAVOIR
Nos meses que antecedem a realizao da primeira Cpula Sul-Americana, em 2000,

a estabilidade e a democracia so motivos de preocupao. Em 21 de janeiro, o
Presidente equatoriano Jamil Mahuad destitudo. Algumas semanas depois, Alberto
Fujimori eleito pela terceira vez no Peru em eleies manchadas por fraudes. Ele
acaba renunciando em setembro. Na Bolvia, as autoridades declaram estado de stio
para enfrentar as revoltas sociais, enquanto o Presidente paraguaio Luis Gonzlez
Macchi sobrevive a uma tentativa de golpe.
A defesa da democracia, portanto, um dos temas prioritrios da cpula de 2000. Os

Chefes de Estado decidem convidar, nas futuras cpulas, apenas os pases democrticos,
e os diplomatas brasileiros no poupam esforos para estender a todo o continente
a clusula democrtica do Mercosul.
Mais uma vez, os eventos polticos precipitam e afetam a agenda e o contedo das
negociaes. No fim de 2001, a Argentina entra em crise. Trs presidentes se sucedem
em poucos dias. Em 12 de abril de 2002, Chavez afastado do poder, antes de retomar
triunfalmente suas funes. Por consequncia, as segunda e terceira cpulas sul-
americanas (2002 e 2004) do grande importncia democracia. No entanto, os
Estados-membros no adotam a clusula democrtica. Nos anos 2005-2008, o tema
chega a sumir dos planos de ao, embora o Presidente equatoriano Lucio Gutirrez
tenha sido destitudo em abril de 2005. O Tratado da Unasul, de 2008, no possui
uma clusula democrtica.
Duas novas crises provocam a evoluo da agenda. Alguns meses aps a assinatura do
Tratado da Unasul, as tenses secessionistas na Bolvia redundam em confrontos e
levam ao massacre de camponeses em 11 de setembro. O Chile, presidente temporrio
da Unasul, convoca uma cpula de urgncia que culmina com uma declarao vigorosa
em defesa do Presidente Evo Morales. A Unasul resolve no reconhecer uma situao
que implica um golpe de Estado ou uma ruptura da ordem institucional. Dois anos
depois, durante sua presidncia da Unasul, Rafael Correa confrontado com um
motim da polcia. A Unasul reage mais uma vez na urgncia (Cpula de Buenos Aires)
e ameaa sancionar todos os autores potenciais de golpes de Estado. Na sequncia,
a Cpula de Georgetown, em novembro de 2010, adota um Protocolo Adicional
ao Tratado da Unasul sobre o Compromisso Democrtico. Seu campo de aplicao
inclui no apenas os casos de ruptura da ordem democrtica, como tambm os
de violao da ordem constitucional e de qualquer situao que ameace o legtimo
exerccio do poder e os valores e princpios da democracia. Alm disso, as sanes
previstas vo alm da suspenso: a Unasul pode aplicar sanes econmicas e at
fechar fronteiras.

Tal severidade se explica por uma curiosa convergncia entre a direita latino-americana
(especialmente no Senado chileno) que imagina poder utilizar um dia essa clusula
contra a Venezuela de Chavez e a esquerda radical (principalmente na Venezuela e
no Equador), que busca se defender contra tentativas de desestabilizao.
No demora muito para ser testada a determinao da Unasul em matria de defesa

da democracia. Em junho de 2012, um golpe de Estado derruba o Presidente paraguaio
Fernando Lugo. A reao do Mercosul e da Unasul rpida. O Paraguai suspenso
de ambos os grupos, mas nenhuma sano aplicada, e o pas se faz de surdo a todas
as injunes de volta rpida democracia.
A defesa da democracia um tema recorrente da integrao regional na Amrica

Latina desde os anos 1990. No entanto, como no caso da cooperao militar, eventos
polticos imprevistos suscitam uma reao da Unasul. Sua capacidade de resolver as
crises afeta o contedo de sua agenda.
Um primeiro balano da UNASUL

No de surpreender a incapacidade da Unasul em restabelecer a democracia no
Paraguai em 2012. Honduras havia criado um precedente em 2009. Excludo da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e do SICA depois da derrubada do
Presidente Manuel Zelaya, Honduras resistiu a todas as presses internacionais. A
eleio presidencial de novembro de 2009 havia normalizado a situao. No
Paraguai, em 2012, a Unasul no aplicou as sanes previstas pelo seu protocolo, por
falta de um acordo unnime sobre a questo. E, como em Honduras, as eleies de
abril de 2013 normalizaram a situao. De fato, no fcil defender a democracia
com instrumentos internacionais.
Por outro lado, a Unasul faz mostra de muito mais eficcia em outras reas, sendo
que a das infraestruturas merece uma meno particular.
Durante a primeira cpula sul-americana, em 2000, o Presidente Fernando Henrique

Cardoso mostra ser pragmtico. Para conseguir avanos concretos em termos de
integrao, ele sugere o lanamento de uma vasta iniciativa na rea de infraestrutu-
ras, no intuito de facilitar o comrcio e, incidentemente, favorecer os interesses das
grandes empresas brasileiras. Em poucos anos, o IIRSA acumula realizaes nos
setores de transporte, energia e comunicaes. Dez grandes eixos transversais so
identificados para abrir vias comerciais at ento subexploradas. Em 2011, a IIRSA
incorporada na Unasul como frum tcnico do Conselho de Planejamento
(COSIPLAN). O Brasil est no centro de uma rede complexa de realizaes que

A SAVOIR
dinamiza a economia de muitas regies ilhadas (Mapa 2), mas que tambm gera
resistncia por parte de organizaes de defesa do meio ambiente.
A IIRSA conseguiu desenvolver seus projetos em um contexto institucional bastante

despojado. Resta saber se sua incorporao na Unasul afetar seu funcionamento.
No plano institucional, a Unasul possui apenas quatro rgos [ 34 ] (Tabela 9), o que
reflete a vontade de evitar uma burocratizao excessiva. Foram criados 12 conselhos
ministeriais (Tabela 7), e outros esto em projeto (especialmente sobre os direitos
humanos). Cada um desses conselhos pode criar instituies, o que no futuro aproxi-
mar a Unasul da experincia do Mercosul j descrita. De fato, o Conselho de Sade,
criado em 2008, j possui, trs anos mais tarde, um Comit Coordenador, uma Secretaria
pro tempore, cinco grupos tcnicos, cinco redes e um Instituto Sul-Americano de
Governana da Sade, este sediado no Rio de Janeiro. [ 35 ]
Dirigido por uma presidncia pro tempore de um ano de durao, assistida por uma
secretaria-geral sediada em Quito (Tabela 10), o processo submetido aos aconteci-
mentos polticos errticos do continente. A relao entre a secretaria e a presidncia
suscetvel de afetar a dinmica do processo. A Unasul teve dificuldades para escolher
seu primeiro secretrio-geral. O ex-Presidente equatoriano, Rodrigo Borja, nomeado
secretrio-geral da CSN durante a cpula de 2007, se demite antes do Tratado da
Unasul em 2008, pelo motivo de que essa organizao no substitui o Mercosul e a
CAN, mas se superpe aos acordos existentes. Sero necessrios dois anos para
escolher um novo titular, tendo o Uruguai bloqueado durante muito tempo a
nomeao de Nestor Kirchner. A Unasul enfrenta novas dificuldades para designar
o sucessor de Kirchner, falecido em outubro de 2010. A vacncia da secretaria-geral
em 2011 corresponde presidncia da Guiana, que dispe de recursos humanos
limitados para animar todos os Conselhos. Nos fatos, o Brasil apoia amplamente esse
pas e aumenta dessa forma sua influncia sobre o processo de integrao.
A frmula escolhida no final, a de uma secretria-geral colombiana seguida por um

venezuelano, ambos com mandato de um ano, pouco contribui para a consolidao
da Secretaria-Geral.
[34] O Tratado de 2008 prev tambm a criao de um Parlamento, cuja sede ser provavelmente em Cochabamba
(Bolvia), e um mecanismo de participao cidad.
[35] Secretara general de UNASUR, Proceso de consolidacin UNASUR. Memoria anual 2011-2012.

Tabela 9 UNASUL: as instituies
rgos Funes
Conselho de Chefes de Estado e de Governo Fixar os principais objetivos polticos

Criar conselhos ministeriais
Tomar decises com base nas propostas do Conselho
de Ministros das Relaes Exteriores
Conselho dos Ministros das Relaes Adotar resolues para implementar as decises
Exteriores
Propor projetos de decises
Coordenar posies
Desenvolver o dilogo poltico
Monitorar e avaliar o processo
Adotar o programa anual de atividades
Adotar o oramento
Criar grupos de trabalho
Conselho dos Delegados Implementar decises e resolues
Elaborar projetos de decises e resolues
Coordenar as atividades da Unasul com as dos outros
processos de integrao
Secretaria-Geral Propor iniciativas
Preparar e apresentar o relatrio anual
Preparar o projeto de oramento
Preservar e aprofundar a dimenso poltica da Unasul
Fortalecer a identidade da Unasul em suas relaes
exteriores
Apoiar a presidncia na elaborao da agenda
Fonte: Tratado (2008) e Regimento geral (2012) da Unasul.

A SAVOIR
Tabela 10 UNASUL: Presidncia e Secretaria
Presidncia Secretrios-Gerais
Chile: maio de 2008 agosto de 2009
Equador: agosto de 2009 novembro de 2010 Nestor Kirchner (Argentina): maio a outubro de 2010
Guiana: novembro de 2010 outubro de 2011
Paraguai: outubro de 2011 junho de 2012 Maria Emma Meja (Colmbia): maio de 2011
junho de 2012
Peru: junho de 2012 junho de 2013 Ali Rodrguez (Venezuela) : junho de 2012
dezembro de 2013
Seguintes: Suriname, Uruguai, Venezuela, Seguintes: mandato de dois anos,
Argentina, Bolvia, Brasil renovvel uma vez
Fonte: autor.
Concluso
Globalmente, em seus cinco primeiros anos de existncia, a Unasul seguiu a via traada
pela diplomacia brasileira. Embora seja excessivo falar de hegemonismo brasileiro na
Amrica Latina, a Unasul sem dvida segue a estratgia de projeo de potncia no
plano internacional lanada por Lula em 2003.
A Unasul emblemtica de uma nova poca. A quarta onda de integrao se diferencia

por seu pragmatismo. notria a capacidade da regio de manter um dilogo
poltico frutfero apesar de suas divises. A agenda de trabalho inegavelmente
inovadora, e a metodologia, eficaz. O equilbrio entre a vontade de planejar o desen-
volvimento da regio e a necessidade de reatividade contra as crises permitiu que a
integrao desse um novo passo. Paira uma dvida, todavia, sobre a capacidade da
regio de respeitar seus compromissos e se mobilizar fora dos perodos de crise.
Alm disso, a consolidao da CELAC como vetor de insero internacional da regio

Amrica Latina e Caribe tambm suscita algumas dvidas. As assimetrias de potncia,
os diferenciais de crescimento e a heterogeneidade poltica que caracterizam o
continente em nada facilitam seu posicionamento frente aos Estados Unidos,
Europa ou sia.

Bibliografia
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Santiago.
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politique du changement (1991-2012) , Tese de doutorado em Cincias Polticas,
IEP de Paris.
R osenthal , G. (1991), "Un Informe Crtico a 30 aos de Integracin en Amrica Latina",

Nueva Sociedad, No. 113, Maio-Junho: pp.60-65.

A SAVOIR
Mapa 1 Geografia dos acordos de integrao em 2012
CANAD
ESTADOS UNIDOS
MXICO BAHAMAS
BELIZE
CUBA REP. DOMINICANA
J.
HONDURAS DOMINICANA
GUATEMALA NICARGUA
T.
SALVADOR GUIANA
VENEZUELA SURINAME
COSTA RICA COLMBIA
PANAM
EQUADOR
1960 PERU BRASIL

MCCA: Mercado Comum
da Amrica Central, BOLVIA
hoje SICA
1969
PARAGUAI
GRAN: Grupo Andino, hoje CAN CHILE
1972
CARICOM: Comunidade Caribenha
1991 URUGUAI
MERCOSUR: Mercado comum do Sul
ARGENTINA
Membros associados do Mercosul
1992
NAFTA: Acordo de livre comrcio
da Amrica do Norte
2001
ALBA: Aliana Bolivariana das Amricas
2008
Unio das Naes Sul-Americanas
Acordo de Livre Comrcio com
os Estados Unidos
2011
Comunidade dos Estados Latino-Americanos
e Caribenhos
* Ressalvada a ratificao pelo Paraguai
J. Jamaica
T. Trinidad e Tobago
Fonte: Dabne, Atlas de lAmrique latine, 2012.

Mapa 2 O Brasil e as infraestruturaes na UNASUL
Rodovia
Caracas Boa Vista-Georgetown
Georgetown
Recuperao da rodovia
Acesso noroeste Boa Vista Caracas-Manaus
ao Rio Amazonas
Manaus
Liaison routire
Corredor Porto Velho Rio Branco
Costa Peruana
Porto Velho Caracas Boa Vista-Georgetown
Liaison routire
Georgetown
Nasca La Paz
Melhoramento da malha Corumb
Rhabilitation de la liai
rodoviria central
Accs nord-oriental Campo Grande Georgetown Boa Vista
routire Caracas-Mana
au fleuve Amazone Rhabilitation de la liaison
Antofagasta Liaison routire
Accs nord-oriental Boa Vista Foz do Iguau routire Caracas-Manaus
Corredor ferrovirio
au fleuve Amazone
bi-ocenico Rodovia Foz do Iguau
Paranagu Ciudad del Este-Assuno
Georgetown Manaus
Melhoramento da navegabilidade
Manaus
dos rios da bacia do Prata Porto Alegre
Rhabilitation de la liaison
Accs nord-oriental Boa Vista routire Caracas-Manaus
Liaison
au fleuve
Liaison Porto
Velho Velho
PortoAmazone Rio Branco Rio Branco
Porto Velho
Porto Velho Ponte Jaguaro-Rio Branco
ctecte pruvienne
pruvienne Buenos Aires
Montevidu
Manaus
Nasca La Paz
Nasca La Paz
Liaison Porto
Amlioration de laVelho
liaison Rio Branco
Porto Velho
Corumba
cte pruvienne
routire centrale
Amlioration de la liaison Campo Grande Corumba
routire centrale Antofagasta
Eixos de integrao Projetos prioritrios
Nasca La Pazdo COSIPLAN * Foz do Iguau Campo Grande do
de integrao
Corridor ferrovire
bi-ocanique
Amlioration de la liaison envolvendo o Brasil:
Corumba COSIPLAN:
Liaison routire Faz de Iguau
Paranagu Ciudad del Este-Asuncin
routire centrale Antofagasta
Liaison routire Liaison routire os dez projetos
Amlioration deferrovire
la navigabilit Caracas Foz do Iguau
Corridor doCampo
EixoBoa
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Grande
Amazonas
Vista-Georgetown envolvendo o Brasil
des fleuves du bassin de la Plata Porto Alegre
bi-ocanique Antofagasta Eixo Andino Liaison rout
Foz do Iguau
Infraestruturas Paranagu
Corridor ferrovire Georgetown Georgetown Pont Jaguaro-Rio
viriasBranco Ciudad del E
bi-ocanique BuenosEixo
Aires do Capricrnio Liaison routire Faz de Iguau
Amlioration de la navigabilit Rhabilitation de laParanagu
liaison

Montevideo Rhabilitation deCiudad
Ferrovias del Este-Asuncin
la liaison
Accs nord-oriental
Accsdes fleuvesdedu
Amlioration
nord-oriental bassin de laBoaPlata
la navigabilit Vista Eixo do routire
Boa Vista
Escudo Caracas-Manaus
das Guianas
routire Caracas-Manaus Porto Alegre
au fleuve Amazone des fleuves
au fleuve Amazonedu bassin de la Plata
Porto Alegre Hidrovias
Eixo da hidrovia
Paraguai-Paran Infraestruturas Pont Jaguaro-Rio Bran
Pont Jaguaro-Rio Branco
de transporte
Manaus Buenos
Eixo interocenicoBuenos Aires
Aires
Manaus
Montevideo multimodal
Montevideo
central
Liaison Porto Velho Rio Branco Ponte
Liaison Porto Velho Rio Branco
Porto Velho Eixo Mercosul-Chile
cte pruviennecte pruvienne Porto Velho
Detalhe dos projetos
Eixo Peru-Brasil-Bolvia
Nasca La Paz
Nasca La Paz
* Conselho de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL (Unio das Naes sul-americans).
Corumba
Amlioration deAmlioration
la liaison de la liaison Corumba
Atua
routire no mbito
centrale do projeto
routire centrale
IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana).
Campo Grande Campo Grande
Antofagasta Antofagasta
Fonte:
Corridor Dabne e Louault, Atlas do Brasil, 2013.
ferrovire
Foz do Iguau Foz do Iguau
Corridor ferrovire
bi-ocanique bi-ocanique Liaison routire Faz de Iguau
Paranagu Liaison routire Faz de Iguau
Ciudad del Este-Asuncin
Paranagu Ciudad del Este-Asuncin
Amlioration deAmlioration
la navigabilitde la navigabilit
[ 95 ]
Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD

Pont Jaguaro-Rio Branco
Buenos Aires Pont Jaguaro-Rio Branco
Buenos Aires
Montevideo Montevideo
A SAVOIR
1.3. Perspectivas em mdio prazo dos emergentes

latino-americanos
Jean-Louis MARTIN
Introduo
O crescimento das economias latino-americanas ficou em 4% ao longo do perodo
2003-2012, versus 2,6% e 1,6% durante os perodos 1990-2002 e 1980-1989 [ 36 ],
respectivamente. Se excluirmos as duas maiores economias, Brasil e Mxico, a
evoluo ainda mais espetacular, com taxas de crescimento nos trs perodos
sucessivos de 0,6%, 3% e 5,6%. Isso gerou um crescimento mdio, em volume, do
Produto Interno Bruto (PIB) per capita de 2,8% ao ano, ao longo dos ltimos dez anos,
ao passo que durante os 12 anos anteriores permanecera estagnado em 1%, sendo
que este mesmo PIB per capita havia diminudo 0,5% por ano na dcada de 1980.
Grfico 1 Crescimento do PIB real (em %)

Crescimento a.a Crescimento mdio
8
-2
-4
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fonte: FMI.
[36] Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI), World Economic Outlook (WEO).

Em Paridade de Poder Aquisitivo (PPA), o PIB per capita mdio da regio aumentou
de 7.610 dlares em 2002 para 12.330 dlares em 2012, passando de 20,6% para
24,7% do PIB per capita dos Estados Unidos. A acelerao do crescimento propiciou
no s o incremento do PIB per capita mdio, como tambm a reduo da pobreza
e da indigncia ( i.e. da pobreza extrema) em quase todos os pases da regio. Na
Amrica Latina, a taxa de pobreza caiu de 43,8% em 1999, para 29,4% em 2011 [ 37 ].
Em alguns casos (Colmbia, Peru, Venezuela), a queda da taxa de pobreza superou
os 20 pontos percentuais. Da mesma forma, a taxa de indigncia passou de 18,6% para
11,5% no mesmo perodo (cabe frisar, no entanto, que a diminuio da pobreza foi muito
pequena na Amrica Central ou na Repblica Dominicana, e se manteve acanhada
no Mxico). Embora a Amrica Latina como um todo continue a ser a regio com
maior desigualdade do mundo, o crescimento e a gerao de empregos que a acom-
panhou tambm levaram reduo das desigualdades de renda medidas pelo coe-
ficiente de Gini [ 38 ] na maioria dos pases.
Grfico 2 Coeficiente de Gini em alguns pases

1999* 2011**
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
bia
r
ala
as
ico
ai
ru
ca p.
Ve uai
ela
a
ina
ia
il
ile
do
as
gu
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lva
Bo
ra
nd
Fr
ge
ne
M
Ur
Pa
at
Pa
Sa
Co
Ho
Ar
Gu
El
m
Do
* Guatemala, Panam: 2002 ** Guatemala: 2009; Salvador, Honduras, Mxico: 2010; Colmbia: 2012
Fontes: CEPAL, Banco mundial.
[37] Fonte: CEPAL (2013); idem para a taxa de indigncia.

[38] Medidas pelo coeficiente de Gini expressa, claro, uma ressalva. Os Gini no so homogneos de um pas
para outro, sendo muitas vezes apurados de modo indireto (por exemplo, a partir de dados sobre o consumo
e no sobre a renda), e equacionam muito mal a renda dos empresrios individuais e a renda do capital, se
comparado renda salarial. Alm disso, no consideram (no o seu objeto) as desigualdades de riqueza, em
um perodo em que o preo dos ativos aumentou mais rpido que o ndice dos preos e dos salrios em quase
todos os pases.

A SAVOIR
Extrapolando os resultados do ltimo perodo at o ano de 2020, o PIB per capita

mdio alcanaria naquela data, em PPA, 15.430 dlares (em dlares constantes de
2012), e bem mais nos pases mais avanados: 25.210 dlares no Chile e 19.400 dlares
no Mxico. No caso do Chile, isso representa 82,5% do PIB per capita mdio da
Espanha em 2012.
Mas ser razovel tal extrapolao? Em um famoso artigo, Rodrik (2011) ressalta que
a convergncia ( i.e. as economias menos avanadas compensando o atraso com
relao s economias desenvolvidas) est longe de ser automtica, pelo menos para
as economias como um todo (ele admite que possa haver convergncia incondi-
cional em alguns setores). No caso da Amrica Latina, no longo prazo, verifica-se
at uma divergncia: o PIB per capita (em PPA) da Amrica Latina representava
45% do PIB mdio dos pases desenvolvidos em 1950, contra apenas 30% hoje.
Embora desde 2004 se verifique uma inverso dessa tendncia, ainda falta muito
para compensar o atraso relativo da regio ao longo dos 55 anos anteriores. Alm disso,
a Amrica Latina j registrou momentos de convergncia com os pases desenvolvidos
(no final dos anos 1950 e, acima de tudo, nos anos 1970), porm seguidos de acelerada
degradao, em especial na dcada de 1980.
Uma anlise mais apurada, por pas, permite verificar que a divergncia apontada
por Rodrik ( ibid. ) deve-se principalmente ao colapso da renda relativa da Venezuela
naquele perodo, alm da brutal queda da Argentina e, em menor medida, do Mxico.
No entanto, bem verdade que o Brasil tambm recuou ligeiramente desde 1980 e
que, at para os pases com melhor desempenho (Colmbia, Chile, Peru), muito
morosa essa convergncia.

Grfico 3 Evoluo da renda na Amrica Latina,

em % do PIB per capita dos Estados Unidos (PPA)
Amrica Latina Brasil Mxico Argentina Colmbia Venezuela
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Fontes: Banco mundial (WDI), FMI (WEO).
Por outro lado, os autores de um recente Working Paper do Fundo Monetrio

Internacional (FMI) [ 39 ] expressam srias dvidas: avaliam que a acelerao do cres-
cimento durante a ltima dcada se deve, acima de tudo, ao aumento da fora de
trabalho que participa da vida econmica, resultado da reduo da taxa de depen-
dncia demogrfica, da maior participao das mulheres no mercado de trabalho e
da diminuio da taxa de desemprego. A segunda contribuio para o crescimento
o aumento do estoque de capital, ele prprio consequncia da melhoria (muitas vezes
modesta) da taxa de investimento na maioria dos pases. Por fim, a Produtividade
Total dos Fatores ( Total Factor Productivity [TFP], que aqui chamaremos simples-
mente de "produtividade") contribuiu, via de regra, de forma positiva, porm limi-
tada, na maioria dos pases. As suas concluses no so muito alvissareiras: a fora
de trabalho empregada seguir aumentando, porm mais lentamente do que no
passado recente, o estoque de capital tambm aumentar com mais vagar [ 40 ], e os
[39] Cf. Sosa et al. (2013). Os dados contemplam a Amrica Latina e o Caribe. Os autores frisam que, por motivo
de dados limitados, a Argentina, a Guatemala e as pequenas ilhas do Caribe ficaram fora da amostra.
[40] Neste particular, so escassos os argumentos dos autores: mencionam a normalizao das condies hoje
favorveis do financiamento externo e a estabilizao dos preos das matrias-primas, sem mencionar o
impacto das polticas econmicas domsticas sobre as taxas de poupana e investimento.

A SAVOIR
autores no so muito otimistas quanto possibilidade de sustentao do aumento

da produtividade no mesmo patamar dos ltimos anos. Tudo isso os leva a antecipar,
para o perodo 2013-2017, um crescimento em volume em torno de 3,25% para a
regio.
Os recursos economtricos aqui usados so mais modestos, mas tambm nos

debruaremos, nas trs primeiras sees, sobre os trs fatores de crescimento:
trabalho, capital e produtividade. Mais do que procurar quantific-los com preciso
(em especial o terceiro), tentaremos identificar os elementos suscetveis de influenci-
los. Examinaremos ainda o impacto de um fator que, definitivamente, atuou sobre
o desempenho dos ltimos anos: as matrias-primas. Por fim, na quarta seo,
analisaremos os elementos capazes de degradar os cenrios de crescimento na
regio. O horizonte da nossa anlise vai um pouco alm do estudo de Sosa et al .
( ibid. ): estabelecemo-lo em 2020.
1.3.1. O recurso de capital humano

No resta dvida de que o fator trabalho participou de modo muito significativo na
acelerao do crescimento da Amrica Latina, com a reduo da taxa de dependncia
(razo entre a populao abaixo de 15 anos e acima de 64 anos e a populao entre
15 e 64 anos), o aumento da participao feminina no mercado de trabalho e uma
queda geral do desemprego, at um quase pleno emprego em alguns pases. Esse
contexto favorvel ao crescimento permaneceria at o fim da dcada, mas a melhora
seria nitidamente mais modesta do que nos ltimos dez anos. No se trata certamente
de obstculo insupervel: o crescimento econmico acelerou nos ltimos dez anos,
ao passo que o crescimento do recurso em trabalho j desacelerava nesse perodo.
Perspectivas demogrficas favorveis, porm menos do que no passado

At 2020, as taxas de dependncia diminuiro em todos os pases da regio, com
exceo do Chile: conforme a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a taxa mdia na
regio est hoje (2013) em 51% e voltar para 48,6% em 2020 (estaremos ento
muito perto do mnimo, que ser alcanado por volta de 2022-2023); depois, o
envelhecimento da populao elevar paulatinamente a taxa de dependncia. Em
2030, esta ser de 49,4%, com evolues divergentes: em alta no Brasil, no Chile e
no Uruguai, estvel na maioria dos outros grandes pases, e ainda em queda sensvel
no Peru, na Amrica Central (salvo na Costa Rica) e no Caribe. A Amrica Latina
estar, at o fim da dcada, em uma situao tima, do ponto de vista demogrfico.
[100 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

No entanto, diminuir a contribuio do aumento populacional para o crescimento

da economia: enquanto a populao ativa aumentava 1,7% por ano, entre 2000 e
2010, s est aumentando 1,26% ao ano na presente dcada.
Estes nmeros precisam ser corrigidos luz de outro fator: a crescente participao
das mulheres no mercado de trabalho. A populao ativa real significativamente
inferior ao nmero de pessoas em idade ativa ( i.e. entre 15 e 64 anos), pois parte
da populao feminina no est no mercado de trabalho. No Mxico, por exemplo,
em 2009, apenas 54,5% das mulheres eram consideradas ativas ( i.e. empregadas
ou procurando emprego). No entanto, a taxa de participao feminina est aumen-
tando, em especial na Amrica Latina [ 41 ].
Tabela 1 Taxa de atividade da populao ativa:

razo mulheres/homens
1980 2000 2009 2020p 2030p

Brasil 0,450 0,667 0,740 0,755 0,765
Mxico 0,391 0,470 0,545 0,595 0,620
Argentina 0,504 0,589 0,670 0,705 0,720
Colmbia 0,298 0,462 0,530 0,575 0,600
Venezuela 0,346 0,560 0,650 0,690 0,705
Chile 0,393 0,480 0,570 0,615 0,640
Peru 0,609 0,715 0,770 0,785 0,790
Equador 0,358 0,530 0,610 0,665 0,700
Rep. Dominicana 0,473 0,577 0,635 0,680 0,700
Uruguai 0,582 0,656 0,713 0,745 0,760
Guatemala 0,464 0,487 0,547 0,585 0,600
Costa Rica 0,349 0,449 0,570 0,610 0,625
Fontes: PNUD (1980 a 2009), Crdit Agricole SA (2020, 2030).
[41] Neste particular, a situao da Amrica Latina no deixa de ser peculiar. Registrou-se esse mesmo aumento da
participao feminina na Europa meridional e ocidental (com um caso extremo, a Irlanda), mas no na Europa do
Norte e oriental, na sia Central (onde essa participao est em um patamar elevado, porm estagnada ou
mesmo decadente), na sia (onde est se estabilizando em patamares diversos, baixo na ndia, alto na China), na
frica subsaariana (em geral em um patamar elevado desde 1980), nem obviamente no Oriente Mdio (onde s
vezes avana, mas a partir de nveis sempre baixssimos).

A SAVOIR
Isso mostra que a contribuio do fator trabalho para o crescimento econmico

mais elevada do que indica a simples evoluo da pirmide etria: no perodo 2000-
2010, a populao ativa real, tendo em conta at a menor atividade das mulheres,
bem como o crescimento de sua taxa de atividade, progrediu 2,16% por ano, versus
1,7% desconsiderando-se este fator. Com isso, a diferena de 0,46% em toda a regio,
e muito mais em pases onde a taxa de atividade feminina aumenta mais rpido: por
exemplo, atinge 0,81% na Costa Rica, e 0,61% no Chile [ 42 ].
Infelizmente, o impacto positivo dessa correo no potencial de crescimento deve

provavelmente esmorecer. No passado (1980-2009), a inclinao da curva que repre-
senta a relao mulheres/homens na populao ativa era decrescente. As perspectivas
demogrficas e os cenrios apresentados na Tabela 1 levam a um crescimento
anual da populao ativa que seria de apenas 1,46% no perodo 2010-2020 ( versus
2,16% para a dcada anterior). O aporte de crescimento da participao feminina
ampliada no mercado de trabalho fica s em 0,19% na regio, e apenas 0,09% no
Brasil ou no Peru.
[42 ] Outra consequncia dessa participao feminina inferior, porm crescente, participao masculina que a taxa
de dependncia real mais alta do que aponta a pirmide etria, mas diminuiu mais rpido. No Mxico, por
exemplo, a taxa de dependncia bruta passou de 62,5% em 2000 para 54,9% em 2010, e ser de 50% em
2020; incluindo-se a evoluo da menor participao feminina, nos mesmos anos, ela fica em 122,3%, 101,8%, e
88,8%, respectivamente.

Grfico 4 Crescimento anual da populao ativa,

com e sem ajuste para a menor atividade feminina
(em %)
Mxico, real Mxico, sem ajuste
Colmbia, real Colmbia, sem ajuste
Chile, real Chile, sem ajuste
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 p* 2020-2030 p*
*p: previses
Fontes: PNUD, Crdit Agricole SA.
A queda generalizada das taxas de desemprego pode continuar?

H dez anos a taxa de desemprego vem diminuindo em todos os grandes pases latino-
americanos. A inflexo mais forte foi registrada no Brasil, onde passou de 12% em
2002-2003, para menos de 6% hoje. Mas essa queda tambm sensvel no Peru, na
Colmbia e no Chile (contudo, neste ltimo houve um forte aumento em 2009 [ 43 ].
[43] Exclumos os trs pases cujas estatsticas sobre o desemprego so mais problemticas: a Argentina (onde, no
entanto, est em franca queda, em especial com relao ao perodo ps-crise de 2002-2003), a Venezuela e
o Mxico. No Mxico a taxa oficial de desemprego (5% em maro de 2013) muito inferior de toda a regio,
apesar do baixo crescimento. consequncia de uma definio mais ampla da populao ocupada. Segundo
os nmeros oficiais mexicanos, seis em cada dez empregos so informais.

A SAVOIR
Grfico 5 Taxa de desemprego

(mdias mveis de 6 meses, em %)
Brasil Colmbia Chile Peru
18
16
14
12
10
0
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE, Colmbia), Instituto Nacional de Estadstica (INE, Chile), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI, Peru).
A queda da taxa de desemprego contribuiu para o aumento da fora de trabalho

efetivamente ativa e, portanto, para o crescimento econmico. Contudo, parece-nos
difcil afirmar que se trata de um elemento impulsionador do crescimento. Em uma
regio onde esto altos o desemprego e, acima de tudo, o subemprego (patente no
campo, mas tambm muito real em zona urbana), no h raridade quantitativa do
fator trabalho. A relao de causalidade entre crescimento e emprego , portanto,
invertida: houve reduo da taxa de desemprego porque houve acelerao do
crescimento, e no acelerao do crescimento porque a queda do desemprego fez
aumentar a disponibilidade do fator trabalho. E embora a forte alta da participao
feminina no mercado de trabalho se deva, em primeiro lugar, a evolues sociolgicas
na regio, ela tambm foi beneficiada pelo crescimento, em especial, no setor de
servios. Portanto, na busca de uma explicao para a acelerao do crescimento,
preferimos levar em considerao a evoluo do recurso de capital humano dispon-
vel ( i.e. populao em idade ativa, aps ajuste por conta da alta da taxa de atividade
das mulheres) em vez de considerar a populao efetivamente empregada.

Emigrao: um desfalque no crescimento

Por ocasio do censo de 2010, os Estados Unidos registravam 50,5 milhes de
hispnicos [ 44 ], sendo 31,8 milhes destes de origem mexicana: cidados mexicanos
(estimados em cerca de 12 milhes), ou cidados dos Estados Unidos. O Mxico tinha
ento 112,3 milhes de habitantes; os residentes de origem mexicana nos Estados
Unidos representavam, portanto, 28,3% desse total e, de certo, uma proporo ainda
maior da populao ativa. O desfalque na populao mexicana muito significativo.
Esse quociente tambm supera os 22% de El Salvador (1,6 milho nos Estados Unidos,
versus 7,2 milhes de habitantes no pas).
Trata-se tambm de um desfalque no potencial de crescimento. De fato, se a maioria

dos emigrantes mexicanos (de longe o maior contingente) vem dos estados pobres
do sul e do centro do pas, e 70% deles no concluram o segundo grau, estes esto
geralmente entre os elementos mais dinmicos das suas comunidades. E embora as
remessas para suas famlias (22,4 bilhes de dlares em 2012) tenham um impacto
social positivo inegvel, a maior parte consumida ou investida em habitao e pouco
contribui para o crescimento do Mxico. Alm disso, outros pases fornecem aos
Estados Unidos trabalhadores muito mais qualificados: 80% dos peruanos e 72%
dos colombianos emigrados nos Estados Unidos completaram o segundo grau ou
tm formao superior (OCDE, 2009).
Quais as perspectivas para a emigrao? Ela estava em queda nos ltimos anos (no
perodo 2008-2010 com relao a 2005-2007): -4% para os imigrantes latino-ameri-
canos legais nos Estados Unidos. Segundo a OEA, a queda ainda maior entre os
ilegais: -38% na Espanha [ 45 ]. Vrios motivos explicam essa tendncia: a desacelerao
econmica nos Estados Unidos, uma poltica de imigrao mais restritiva e vrios anos
de crescimento elevado na Amrica Latina (onde a crise de 2009 durou apenas
um ano). Nos prximos anos, o diferencial de crescimento entre a Amrica Latina e
os Estados Unidos continuar positivo, mas pode diminuir, e a poltica de imigrao
deve afrouxar. Portanto, a emigrao ainda ter uma contribuio (pouco) negativa
para o crescimento. Ao contrrio, as medocres perspectivas econmicas na Europa
podem reinaugurar um fluxo de emigrao qualificada em direo a determinados
pases latino-americanos, o que seria oportuno para o Brasil, onde o mercado de
mo-de-obra qualificada permanece sob forte presso.
[44] A definio de hispnicos no corresponde Amrica Latina: inclui os porto-riquenhos (embora cidados
dos Estados Unidos) e os espanhis (!), mas no os brasileiros (cerca de 200 mil nos EUA).
[45] Fonte: Organizao dos Estados Americanos (OEA), citada por Infolatam, 13 de janeiro de 2013.

A SAVOIR
1.3.2. Capital produtivo

A Amrica Latina caracterizada por baixas taxas de poupana e de investimento,
muito abaixo das taxas asiticas, em especial, que registram rpido crescimento. No
entanto, essas taxas melhoraram em alguns pases, principalmente graas a polticas
econmicas estabilizadas: a recuperao da confiana das empresas e das famlias nos
parece ser o primeiro ingrediente do progresso da poupana interna e do suplemento
de recursos trazido pelos Investimentos Estrangeiros Diretos (IED). As necessidades
de investimento tambm variam muito de um pas para outro: alguns, que j dispem
de infraestruturas adequadas, podem direcion-lo para os equipamentos diretamente
produtivos; outros devero encontrar recursos adicionais para adequar o seu sistema
de transporte ou a sua gerao de energia. A experincia de outras partes do mundo
mostra que a Amrica Latina pode incrementar drasticamente as suas taxas de pou-
pana e investimento e, assim, sustentar o crescimento. Para tanto, as opes de
poltica econmica desempenharo papel decisivo.
Taxas de poupana e investimento ainda muito baixas

Verifica-se, em primeiro lugar, que as taxas [ 46 ] de poupana (21,3% do PIB, no perodo
2003-2012) e investimento (21,4%) so menores na Amrica Latina do que nas demais
regies em desenvolvimento, com exceo da frica subsaariana (21%). A taxa de
investimento latino-americana fica muito abaixo da taxa do sudeste asitico, esta
com crescimento acelerado. Por outro lado, essa situao pouco melhorou no perodo
recente, com relao ao perodo 1990-2002 (diferentemente da frica subsaariana,
onde ntido o salto). O avano foi um pouco mais sensvel na taxa de poupana,
que representava apenas 18,5% do PIB, entre 1990 e 2002: o patamar quase estvel
do investimento foi menos financiado pela poupana externa do que antes.
[46] Lembrando que existe uma correlao entre ambas as taxas. O equilbrio recursos-empregos PIB + M
(importaes) = C (consumo) + I (investimento) + X (exportaes) leva a I = S (poupana) + (M X). A taxa
de investimento igual taxa de poupana acrescida do dficit corrente da balana de pagamentos. Este dficit
igual ao aporte de poupana externa, na forma de investimento ou dvida, acrescido da puno sobre as
reservas em divisas a reserva de poupana do pas.

Grfico 6 Taxa de investimento
1980-1989 1990-2002 2003-2012 Taxa de crescimento mdio (escala direita)

35 7
30 6
25 5
20 4
% do PIB
%
15 3
10 2
5 1
0 0
Amrica Latina Oriente Md. Eur. Central ASEAN* fr. SS Desenvolvidos
*ASEAN: Associao de Naes do Sudeste Asitico
Fonte: FMI.
O quadro bastante surpreendente. Nos ltimos anos, o poupador latino-americano

foi beneficiado por um cenrio mais favorvel: a inflao recuou em quase todos os
pases (com as notveis excees da Argentina e da Venezuela) [ 47 ], a crescente auto-
nomia dos bancos centrais possibilitou tornar a estrutura das taxas (a comear pela
taxa bsica de juros) mais compatvel com o nvel de inflao e o leque de produtos
acessveis aos poupadores foi ampliado. Por fim, e talvez acima de tudo, a confiana
dos agentes econmicos privados na sustentabilidade das polticas pblicas aumentou:
essa maior previsibilidade contribuiu para estabilizar as previses, um desdobra-
mento obviamente favorvel para a poupana e para o investimento.
Na verdade, o agregado regional ficou prejudicado pelo peso do Brasil, que ainda,
entre os grandes pases da regio, aquele em que as taxas de poupana e investi-
mento so mais baixas (17,6% e 18% do PIB, respectivamente, no perodo 2003-2012),
e melhoram vagarosamente. Nos demais pases, essas taxas, ao mesmo tempo, so mais
altas e aumentam mais significativamente. A taxa de poupana mdia, no mesmo
[47] A hidra no morreu (tenses inflacionrias persistem, em especial no Brasil), mas seu controle se tornou objetivo
prioritrio da poltica econmica de quase todos os pases.

A SAVOIR
perodo, foi de 24,1% no Mxico, 23% no Chile e 21,5% no Peru. Alm disso, fica claro
que o ambiente desempenha um papel relevante. Os casos do Peru e da Colmbia
so exemplares. No Peru, a taxa de poupana cara para 12% em 1992; com o aumento
da segurana pblica e com as reformas implementadas por Alberto Fujimori, voltou
a subir para 18,4%, j em 1997. Na Colmbia, a taxa de poupana era tradicionalmente
um pouco mais alta do que no resto do continente (excluindo o Chile); isso, com
certeza, tinha a ver com a grande estabilidade da poltica econmica colombiana
(inclusive nos anos 1980). No entanto, essa taxa desmoronou, entre 1997 e 2002,
at ficar abaixo dos 15%; l tambm, a progressiva recuperao de um mnimo de
segurana permitiu lev-la de volta acima dos 20% [ 48 ]. No Equador, a estabilidade e
a visibilidade proporcionadas pela dolarizao e a chegada ao poder de Rafael Correa,
aps dez anos de confuso poltica, fizeram a taxa de poupana aumentar mais de
dez pontos percentuais.
Grfico 7 Taxa de poupana (em % do PIB)

Brasil Mxico Colmbia Peru
30
25
20
15
10
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fonte: FMI.
[48] J a deteriorao da ordem pblica no Mxico no parece, at o momento, ter impacto notvel sobre a
poupana e o investimento (talvez um sinal confirmando de que, apesar da realidade do problema, o Mxico
ainda est longe de uma colombianizao da ordem pblica).

Alm disso, argumenta-se com frequncia que uma melhor governana contribui
para o crescimento: as instituies contam (North, 1991). Porm, os indicadores-padro
de governana (os World Governance Indicators do Banco Mundial) s registram
discretssimos avanos na Amrica Latina: na Colmbia desde 2002 (apesar da dete-
riorao do indicador Controle da Corrupo durante a segunda administrao
Uribe), no Uruguai desde 2004, no Peru desde 2005, e no Brasil desde 2007. No total,
os avanos so muito limitados e verifica-se at um claro retrocesso em determinados
pases (Venezuela, Argentina).
Grfico 8 Evoluo da governana na Amrica Latina:

mdia dos World Governance Indicators 3 a 6
(eficincia do governo, qualidade da regulao,
observncia da lei, controle da corrupo)
Argentina Venezuela Brasil Chile
Colmbia Uruguai Mxico Peru
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
1996 2000 2004 2008
Fonte: Banco mundial.
Os poupadores e investidores latino-americanos so, portanto, pouco exigentes:

parece que bastou restabelecer a ordem pblica, a qual estava seriamente debilitada,
e remediar os desequilbrios econmicos mais gritantes (por exemplo, a hiperinflao)
para lhes devolver a confiana. Portanto, a boa governana que contribui para o
crescimento no estaria alicerada na observncia das prescries de um manual de
Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [109 ]

A SAVOIR
ortodoxia econmica (por exemplo, o Consenso de Washington [ 49 ] ). Correndo o risco

de incorrer em uma tautologia, considera-se hoje que a caracterstica fundamental
de uma boa governana a sua capacidade de gerar e manter nos operadores eco-
nmicos certa confiana no futuro: trata-se de convenc-los de que a sua poupana
no ser engolida pela inflao e de que os frutos dos seus eventuais investimentos
no sero destrudos durante distrbios nem devorados por um imposto arbitrrio
ou um confisco, ou reduzidos a nada por uma brutal recesso provocada pelo estouro
de uma bolha ou pela correo de desequilbrios insuportveis. Sem dvida, foi isso
que mudou em muitos pases latino-americanos desde 1995.
Sero ainda possveis, na Amrica Latina, avanos capazes de levar as taxas de pou-
pana e investimento ao patamar, por exemplo, do sudeste asitico? A resposta
sim, embora sejam reais os obstculos estruturais [ 50 ]. Primeiro, a qualidade da
governana ainda pode melhorar consideravelmente, como mostram os World
Governance Indicators: para os quatro indicadores pertinentes poltica econmica
e ao marco legal. Apenas o Chile, o Uruguai e a Costa Rica ficam muito acima da mdia,
na qual encostam o Brasil, o Panam, a Colmbia e Trinidad, situando-se os demais
pases abaixo dela [ 51 ].
Os indicadores Doing Business [ 52 ] do Banco Mundial proporcionam dados mais

precisos sobre os freios ao investimento, mostrando os pases latino-americanos
geralmente mal classificados. No indicador geral, o Chile, pas mais bem posicionado, est
no 37 lugar, entre 185 pases, e apenas outros trs (Peru, Colmbia e Mxico) constam
entre os 50 primeiros. Alguns esto no final do ranking, sem surpresa: a Bolvia, o Haiti,
a Venezuela (180) e tambm o Brasil (130). Nos dez indicadores, os piores resultados
so registrados no pagamento de impostos, no tanto por causa do seu peso, mas
[49] A emergncia da Coreia e, mais ainda, a asceno da China foram claramente aceleradas pelo protecionismo
comercial e financeiro e pelo intervencionismo estatal sem disfarce e em completa contradio com os preceitos
do Consenso de Washington. Pelo contrrio, foram decepcionantes os resultados de pases que, como o Mxico,
implementaram com mais afinco as suas recomendaes.
[50 ] Neste particular, divergimos de Sosa et al. (2013) quando admitem que "improvements in the baseline scenario
cannot be ruled out if the performance of TFP and capital stock surprise on the upside", preferem concluir
"in the light of the likely stabilization of the capital contribution to the output growth".
[51 ] J nos dois primeiros indicadores, mais polticos (expresso democrtica e estabilidade e ausncia de
violncia), a Amrica Latina est muito mais bem posicionada que as demais regies emergentes.
[52] So dez indicadores considerados aptos a avaliar a facilidade dos negcios em cada pas. Trata-se, muitas vezes,
de um catlogo das boas prticas do liberalismo sem limitaes (menos impostos, menos leis sociais) e alguns
nmeros so contestveis (as taxas de imposio parecem ser taxas nominais, antes de qualquer iseno), mas
os dados elementares fornecem informaes concretas sobre o ambiente de negcios. Alguns resultados
surpreendem: para o indicador execuo dos contratos, o nico pas latino-americano entre os 50 primeiros
a Argentina.

pela complexidade e demora do processo. Apenas o sistema tributrio chileno est

acima da mdia. Para a emisso de licena de construo, apenas a Colmbia e o Mxico
esto entre os 50 primeiros. Nos dez indicadores, s em dois casos se encontram
latino-americanos entre os dez primeiros: a Colmbia para a proteo do investidor
(6) o Panam para a facilidade do comrcio internacional (9). No total, em toda
a Amrica Latina, regulamentaes inadequadas e a morosidade das burocracias (no
Brasil, o chamado custo Brasil ) prejudicam hoje o investimento e o crescimento. Em
muitos casos, parece fcil eliminar alguns desses entraves.
Grfico 9 Doing Business: classificao 2013 (185 pases)
Venezuela
Haiti
Bolvia
Equador
ndia
Brasil
Honduras
Argentina
Nicargua
Rep. Dominicana
El Salvador
Rssia
Costa Rica
Paraguai
Guatemala
China
Jamaica
Uruguai
Trinidad e Tobago
Panam
Mxico
Colmbia
Peru
Chile
Cingapura
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Fonte: Banco Mundial (Doing Business 2013).

A SAVOIR
A magnitude das desigualdades na Amrica Latina outro obstculo para a pou-

pana. De fato, a maior parte da populao pertence classe mdia. Apesar da rea-
lidade da emergncia de tal classe mdia na regio, o nvel mais elevado do coefi-
ciente de Gini ( cf. grfico 2) traduz o fato de que seu peso menor do que na sia,
para um grau de desenvolvimento comparvel. A Amrica Latina ainda possui mui-
tos pobres, cuja capacidade de poupana extremamente limitada, ao passo que os
mais ricos ainda tm forte propenso a manter sua poupana fora de seu pas [ 53 ].
Apesar dos esforos (limitados) envidados por alguns pases para diminuir as desi-
gualdades, esta situao deve perdurar, em geral. Alm disso, tal esforo redundar,
muitas vezes, em um aumento da carga tributria sobre os mais ricos e as empresas,
podendo ainda atiar a tentao da evaso fiscal.
Portanto, em mdio prazo vivel, mas no lquido e certo, um aumento da taxa de

poupana de trs a cinco pontos (levando a maioria dos pases a um ndice em torno
de 25% do PIB). Trs elementos nos parecem fundamentais:
a ordem pblica um pr-requisito, como mostram as experincias peruana e
colombiana; deve ser preservada ou restabelecida onde estiver ameaada;
a confiana dos poupadores e investidores o principal determinante;
construda em longo prazo, por intermdio da melhoria na governana (em
especial, com a efetiva instaurao de um Estado de direito, que inclui o
fortalecimento do combate corrupo) e no ambiente empresarial (em
especial com a diminuio da burocracia); ainda estamos muito longe disso:
segundo o relatrio Latinobarmetro 2011, apenas 35% dos latino-americanos
consideram que seu pas governado para o bem de todos [ 54 ] ;
a poupana especialmente baixa no Brasil [ 55 ], inclusive com relao aos padres
regionais; o seu aumento ser ainda mais complexo do que nos outros pases,
pois exigir opes polticas difceis (enxugamento da mquina administrativa,
menor intervencionismo do Estado). especialmente aguda a necessidade
de impulsionar o investimento, com infraestruturas insuficientes e um parque
produtivo envelhecido em alguns setores.
[53 ] Recentemente, o instituto de estatsticas argentino (Instituto Nacional de Estadstica y Censos, INDEC) avaliou
que os residentes argentinos (famlias e empresas) tinham 180 bilhes de dlares (cerca de 50% do PIB) em
poupana no exterior.
[54] Esse percentual especialmente baixo na Amrica Central (Honduras: 7%, Guatemala: 8%, Costa Rica: 18%)
e no Mxico (22%). Latinobarmetro uma ONG chilena.
[55 ] Caiu para 14,1% do PIB no 1 trimestre de 2013, mesmo nvel de 1996 a 2002.

Recorrendo poupana externa: investimentos diretos e de portflio

Afora a Venezuela, estruturalmente superavitria por conta de suas reservas petrol-
feras (o pas s registrou um dficit corrente sete vezes entre 1980 e 2012, sendo a
ltima em 1998), todos os pases latino-americanos exibem dficits correntes crnicos.
O ltimo supervit corrente da balana de pagamentos mexicana foi em 1987, e em
2000 para a Colmbia. Mas tais dficits desapareceram (salvo na Colmbia, Mxico
e Uruguai) durante o perodo 2003-2007, antes de ressurgirem (no Brasil, Chile e
Peru) mais recentemente. Os dficits desses ltimos anos so facilmente financiados:
na maioria dos casos, s os IED superam o dficit corrente, antes mesmo de se consi-
derarem os investimentos de portflio.
Grfico 10 Saldos correntes das balanas de pagamentos

(em % do PIB)
1980-1989 1990-2002 2003-2007 2008-2012
6
13,4%
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
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Ch
m
x
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ug
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M
ne
Ur
Eq
Co
Ar
Ve
Fonte: FMI.
Daqui at o fim da dcada, que nvel de dficit corrente (ou de uso da poupana
externa) podem se permitir os pases latino-americanos sem cair na ciranda do endi-
vidamento? Com certeza, no aquele do fim dos anos 1970 nem o do incio dos anos
1980, que era muito excessivo (no perodo 1980-1982: 9,5% do PIB no Chile, 8,1% no

A SAVOIR
Brasil, 7,8% no Peru) e contribuiu para precipitar uma onda de defaults . Contudo, a
regio vai permanecer atraente. Mesmo no considerando o setor de minerao,
no qual a alta da cotao dos metais fez crescer drasticamente a rentabilidade dos
investimentos (estrangeiros e locais), a partir de 2004 [ 56 ], a soma dos IED aumentou
ao longo da dcada. Para os cinco grandes pases abertos da regio (portanto,
excluindo a Argentina e a Venezuela), os IED representaram, no perodo 2003-2012,
entre 1,5% (Mxico) ou 1,6% (Brasil) e 4,2% (Peru) do PIB. Acrescentando os inves-
timentos de portflio, atinge-se o mnimo de 2,9% do PIB no Brasil e at 7% no Chile.
Grfico 11 Investimentos externos, mdia 2003-2012

(em % do PIB)
Investimentos externos de portflio, lquidos Investimentos externos diretos, lquidos
8
0
Brasil Chile Colmbia Mxico Peru
Fonte: FMI, fontes locais.
Tambm existe uma margem de manobra no recurso dvida externa. No fim de 2012,
os grandes pases latino-americanos [ 57] registravam uma relao dvida externa/PIB
inferior a 30%, salvo Argentina (31%) e Chile (40%), sendo que a mediana dos pases
com ranking Baa pelo Moody's ficava em 53% e 39% para os pases com nota A ou
melhor. Esse percentual estava especialmente baixo no Equador (19,3%), Brasil (19,6%)
[56] Isso se traduziu tambm em um forte aumento das transferncias de dividendos, at patamares s vezes
muito elevados: no Peru, 8,4% do PIB em 2011 e 7,0% em 2012.
[57] Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Peru, Uruguai, Venezuela.

e Colmbia (21,3%). Existe um limite, contudo: sendo os pases latino-americanos,

em geral, pouco abertos, a razo dvida externa/receita corrente em divisas estava
mais prxima da mdia dos pases com nota Baa (102%), e at mesmo acima, na
Argentina, no Brasil e na Venezuela. No total, os principais pases da regio podem
esperar, at o fim da dcada, um aporte de poupana externa de pelo menos 3% do
PIB, somado poupana interna.
Contedo do investimento: bens de capital, infraestrutura, imobilirio

No tocante ao investimento, cabe lembrar a relevncia do seu contedo. Decerto,
o impacto do investimento em bens de capital sobre o crescimento diferente do
impacto da construo civil residencial: o primeiro aumentar a capacidade de
produo, mas poder no ter efeito instantneo sobre a atividade (em especial se
os equipamentos forem importados), enquanto a construo civil gerar valor
agregado de imediato, alm de emprego, mas no aumentar a capacidade de
produo. Por outro lado, embora na Amrica Latina estejam generalizadas as
insuficincias das infraestruturas, isso ocorre em graus muito diversos de um pas
para outro: para os transportes, por exemplo, muito mais no Brasil ou na Colmbia,
do que no Mxico ou no Uruguai.
No Mxico, a taxa de investimento permanece medocre, apesar dos avanos durante

a ltima dcada. Em 2012, era de 20,7%, uma das mais baixas da regio [ 58 ]. Contudo,
a anlise da evoluo do investimento nos ltimos dez anos aponta para uma
caracterstica original: embora o investimento total tenha aumentado 46% em volume,
desde 2003, o da construo civil s subiu 29% (45% no setor no residencial e
apenas 8% no residencial), ao passo que os investimentos em material de transporte
aumentaram 60% e 85% para bens de capital (fora o material de transporte). A parte
do investimento que mais cresceu, com grande margem, aquela que permite a
ampliao ou a melhoria das capacidades de produo. Esse esforo de investimento
em bens de capital proporcionou, de fato, a evoluo do parque industrial mexicano,
com um rpido desenvolvimento, por exemplo, da construo de material de trans-
porte, do setor automotivo (e de seus fornecedores), bem como o ferrovirio e, mais
recentemente, o aeronutico.
[58] Os dados mexicanos sobre investimento so mais detalhados do que nos demais pases. No entanto, apontam
para um grande problema: a magnitude da conta variao dos estoques (no includos nos 20,7% de 2012),
sistematicamente positiva em termos de valor (mas nem sempre de volume): 4,5% do PIB em mdia, no perodo
2003-2012.

A SAVOIR
Grfico 12 Mxico: evoluo do investimento

e de seus componentes
Investimento total Construo residencial
Construo, no residencial Material de transporte
Bens de capital, salvo material de transporte FBCF/PIB (escala direita)
Mdias mveis de 1 ano, em preos constantes, 2003 = 2010
200 23
180 22
160 21
140 20
%
120 19
100 18
80 17
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).
As contabilidades nacionais publicadas pelos outros pases da regio raramente

permitem essa anlise, mas esclarecedora a comparao da evoluo dos PIB da
indstria manufatureira e da construo civil. O crescimento peruano , por certo,
mais rpido que o mexicano, mas constatamos tambm que impulsionado, desde
2004, pelo setor da construo civil. A diferena entre os setores manufatureiros de
ambos os pases muito menor, e a taxa de investimento do Peru, muito superior do
Mxico (26,9% do PIB em 2012), possui um contedo muito maior de construo civil.

Grfico 13 Peru, Mxico:

evoluo de alguns componentes do PIB
Peru: indstria manufatureira Peru: construo civil
Mxico: indstria manufatureira Mxico: construo, residencial
Mxico: construo, no residencial civil
mdias mveis de 1 ano, em preos constantes, 1994 = 100
350
300
250
200
150
100
50
1995 2000 2005 2010
Fontes: INEI e INEGI.
1.3.3. Produtividade
Por definio, o crescimento da produtividade um resduo: representa a parte
do crescimento do PIB que no explicada pela evoluo nem do recurso de capital
humano, nem do estoque de capital. Logo, a avaliao da sua evoluo passada
muito fragilizada pelas incertezas sobre as evolues do PIB, do trabalho e do capital.
Mas possvel identificar elementos que poderiam contribuir para incrementar a
produtividade: sistemas educativos mais eficientes, um esforo nacional de Pesquisa
e Desenvolvimento (P&D) em determinados setores (pensamos, em especial, na
agricultura) e, acima de tudo, uma evoluo da estrutura da atividade para setores
com maior produtividade.
Educao: desempenho medocre sem exceo na regio

O analfabetismo est em vias de extino na Amrica Latina e no Caribe. Em todos os
grandes pases, a taxa de alfabetizao dos adultos superior a 90% (PNUD, 2013), e
prxima dos 100% no Cone Sul, em Cuba, ou em Trinidad. Restam algumas excees:

A SAVOIR
Haiti (48,7%) e parte da Amrica Central (Guatemala, Nicargua). Mas alguns pases
(Bolvia, Honduras) progrediram rapidamente nos ltimos anos.
Contudo, o desempenho dos diversos sistemas educativos permanece geralmente

medocre. Nos testes do Program for International Student Assessment (PISA) da
Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), que avaliam
as competncias em leitura, matemtica e cincias de estudantes de 15 anos de idade,
todos os pases latino-americanos esto longe do nvel mdio da OCDE, no qual se
situa, por exemplo, a Polnia. Os mais bem classificados da regio (Chile e Uruguai)
ficam levemente atrs da Turquia. O Mxico superado pela Tailndia, enquanto o
Brasil, a Colmbia e a Argentina so apenas melhores do que a Indonsia. Est claro
o balano: em nvel de desenvolvimento comparvel, o ensino de segundo grau
latino-americano muito menos eficiente do que nos pases emergentes com forte
crescimento. Um dado mais positivo: em todos os pases onde so realizados os
mesmo testes desde o ano 2000, os avanos so ntidos (salvo no Uruguai), e at
espetaculares no Peru (partindo, no entanto, de um nvel baixssimo).
Grfico 14 Resultados nos testes PISA

(mdia em leitura, matemtica e cincias)
2000 2003 2006 2009
550
500
450
400
350
300
250
200
ia
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ini
Tr
Fonte: OCDE.

O acesso ao ensino superior varia muito entre os pases: baixssimo na Amrica

Central (exceto no Panam), medocre no Mxico (27%), no Brasil (36%) [ 59 ] e nos
pases andinos (Colmbia, Equador, Peru: entre 35% e 40%), ele supera s vezes
amplamente os 50% no Cone Sul (71% na Argentina), na Venezuela (78%) e no Panam
(PNUD, 2013). A sua qualidade tambm desigual e, segundo classificao recm-
publicada, nenhuma universidade latino-americana est entre as 100 primeiras do
mundo [ 60 ].
No entanto, muitos pases da regio possuem oramentos de educao relativa-

mente altos, equiparados mdia dos pases com alto ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH). Ao menos nove pases gastam acima de 4% do PIB nessa rea:
Cuba [ 61 ], Costa Rica, Bolvia, Argentina, Brasil, Mxico, Colmbia, Chile e Paraguai.
Porm, no raro, essas despesas so ineficientes e s vezes socialmente regressivas,
como o exemplifica o caso do Brasil. Em um grupo de oito grandes emergentes
com estruturas demogrficas comparveis [ 62 ], o Brasil o que dedica ao ensino
fundamental a menor parte do oramento da educao (40%, versus, por exemplo,
50% no Mxico e 58% na Indonsia). Ao passo que as classes mdias e altas se dirigem
para o ensino privado, de melhor qualidade, os mais pobres s tm acesso ao
medocre ensino fundamental pblico e, portanto, mais tarde sero prejudicados na
hora de ingressar no ensino superior pblico gratuito (muitas vezes de qualidade), mas
seletivo. In fine, os estudantes das classes abastadas so os primeiros beneficiados pelos
financiamentos pblicos para a universidade. As dificuldades de acesso universidade
no s so um entrave para a formao da populao como tambm podem vir a
ser um fermento para as frustraes sociais, alm de um risco poltico, por serem
vistas como um obstculo mobilidade social. nessa perspectiva que podem ser
interpretados os distrbios nas universidades e colgios chilenos em 2011.
[59] Os dois grandes pases latino-americanos esto atrs da Tailndia (47%), Turquia (46%), Ir (43%) ou ainda
Colmbia (39%), e at, no caso do Mxico, atrs do Egito (30%).
[60] Quacquarelli Symonds, World Universities Ranking 2013. Esses rankings so discutveis, naturalmente. A
universidade mais bem posicionada da regio a USP Universidade de So Paulo, no 139 lugar.
[61] Cuba muito atpica na Amrica Latina em matria educacional, com gastos muito superiores a qualquer
outro pas (em % do PIB) e indicadores de desempenho muito acima de todos eles.
[62] Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Indonsia, Mxico, Tailndia, Turquia.

A SAVOIR
Grfico 15 Despesas com educao (em % do PIB, 2010)
Pases com IDH Alto

Frana
Finlndia
Coria
Polnia
Tailndia
Indonsia
Turquia
Rssia
ndia
Panam
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Paraguai
Bolvia
Uruguai
Rep. Dominicana
Cuba
Peru
Chile
Venezuela
Colmbia
Argentina
Mxico
Brasil
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0
Fonte: PNUD (Relatrio sobre o desenvolvimento humano 2013).
claro que se pode inferir uma concluso positiva da atual situao: existe uma
considervel margem de progresso, e a produtividade poderia, em mdio prazo, se
beneficiar significativamente da melhoria dos sistemas educativos. Isso talvez acontea,
mas essa melhoria no ser espontnea. Os avanos exigiro, s vezes, um incremento
nos oramentos (Uruguai, Peru, Amrica Central), uma reviso das prioridades e uma
maior preocupao com a justia social (Brasil, Chile) e, em todos os pases, uma
profunda reorganizao do funcionamento do setor educativo. Alguns j tomaram
iniciativas. O Presidente mexicano Enrique Pea Nieto aprovou no Congresso, apenas
poucos dias aps sua posse, em dezembro de 2012, uma ambiciosa reforma, com
trs principais vertentes: (i) censo geral das escolas, dos professores (o absentesmo
enorme) e dos estudantes; (ii) criao de 40 mil escolas adicionais e certa autonomia

na gesto das escolas e colgios; (iii) fortalecimento da avaliao do setor educativo

e do desempenho das escolas, dos professores e dos estudantes. Esse ltimo ponto
enfrentou forte hostilidade do poderoso sindicato dos professores, que tem a sua
bancada no parlamento e coadministra o setor h muito tempo. A implementao
ser difcil: a melhoria da formao dos professores muitas vezes fraca levar anos,
e a administrao atual do setor corre o risco de se tornar mais um freio do que um
impulsionador.
O nosso prognstico que o desempenho dos sistemas educativos deve melhorar

paulatinamente at 2020 e, portanto, deve contribuir para o incremento da produ-
tividade do trabalho. Porm, permanecer abaixo do desempenho dos pases com
graus de desenvolvimento comparveis da sia ou da Europa central e oriental.
P&D: um esforo at agora muito modesto

baixssimo o esforo em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) dos pases latino-
americanos, qualquer que seja o indicador considerado (PNUD, 2013). Enquanto a parte
do PIB dedicada pesquisa varia geralmente entre 2% e 3% nos pases desenvolvidos
e entre 1% e 1,5% nos pases emergentes mais dinmicos (China: 1,5%; Rssia: 1,3%;
frica do Sul: 0,9%), na Amrica Latina, apenas o Brasil entra nessa categoria, com
1,1%. Todos os demais pases esto muito longe: 0,5% na Argentina, 0,4% no Mxico,
0,2% na Colmbia. O Brasil , portanto, a nica exceo na regio, que soube desen-
volver, por exemplo, uma pesquisa avanada no setor agronmico, combinando
esforos pblicos (com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agronmica EMBRAPA)
e privados.

A SAVOIR
Grfico 16 Indicadores de P&D

50
Formados em cincia e engenharia (% total)
45 IRN
40
35 MAR
30
25 MEX
COL SER
20 CHL TUR
PAN
15 ARG
EQU URU
C-R BRE
10
0
0 200 400 600 800 1 000 1 200
Nmero de pesquisadores (por milho de habitantes)
Fonte: PNUD (Relatrio sobre o desenvolvimento humano 2013).
A modstia do empenho se reflete no fato de que, proporcionalmente, existem duas

vezes menos pesquisadores no Mxico do que no Marrocos, e quatro vezes menos
na Colmbia. A falta de interesse pblico e privado pela cincia tambm se verifica na
baixa proporo de estudantes que optam por cursos cientficos ou de engenharia:
25% nos melhores dos casos (Mxico, Colmbia), menos de 15% na maioria dos demais
pases da regio.
Mais uma vez, o baixssimo nvel inicial permite se esperar por uma melhora em mdio
prazo. Em alguns pases, o contedo do crescimento desses ltimos anos no qual a
minerao e o setor petroleiro tiveram papel decisivo (salvo no Mxico, onde a indstria
desempenhou esse papel) renovou o interesse dos jovens pela engenharia. Mas
os avanos sero lentos e s tero impacto, no melhor dos casos, aps o perodo
considerado: na rea fiscal, so estreitas as margens de manobra; as instituies
pblicas de pesquisa so fracas e muitos universitrios sofrem com o baixo nvel em
matemtica adquirido no ensino mdio.

Migraes setoriais:
o principal manancial de melhora da produtividade
Rodrik (2011, pp. 24-25) mostrou com clareza que no existe convergncia ( i.e. um
crescimento mais rpido dos pases menos avanados) automtica: um pas que
parte de um baixo nvel de produtividade no mais nem menos suscetvel de v-lo
se elevar do que um pas que parte de uma produtividade alta. Easterly (2005) tam-
bm demonstrou [ 63 ] que essa convergncia nem mesmo pode ser estimulada na
escala de um pas por ajustes na poltica econmica. Mas Rodrik aponta para uma
oportunidade de melhora da produtividade, ao frisar que nos pases emergentes a
sua disperso entre setores (e, num mesmo setor, entre empresas) muito maior do
que nos pases ricos. O exemplo mais bvio e pleno de consequncias dessa dualidade
a China, onde a transferncia de centenas de milhes de camponeses pouco
produtivos para a indstria foi um dos fatores mais relevantes para a acelerao do
crescimento.
Na Amrica Latina no existem tamanhos mananciais de produtividade: com exceo

da Amrica Central, a participao da agricultura no emprego j modesta (15,3%
no Brasil, 13,3% no Mxico, 17,7% na Colmbia). verdade que parte do salto de
crescimento da ltima dcada pode ser atribuda ao desenvolvimento dos setores
exportadores, da minerao (Chile, Peru) ou da agropecuria (Brasil, Argentina, Uruguai).
O impacto direto , no entanto, restrito: esses setores so vitais para as contas externas
e para as finanas pblicas, mas s representam uma parte, muitas vezes mnima, da
atividade e do emprego.
Porm, Rodrik ( ibid. ) mostra que, dentro de um mesmo setor industrial, existe, sim,
uma tendncia automtica da produtividade em convergir para aquela do mesmo
setor nos pases mais avanados. Exemplificando: a indstria mexicana de autopeas
est se aproximando, em termos de produtividade e capacidade de inovao, da dos
Estados Unidos. Encontram-se exemplos at na agricultura, como na floricultura da
Colmbia e do Equador.
O problema que, como escreve Rodrik, as atividades que so boas para absorver
novas tecnologias no so necessariamente boas para absorver o trabalho. A conver-
gncia intrassetorial (chamada de interna pelo autor) no se traduz necessariamente
em convergncia da produtividade no nvel de uma economia inteira, pois o peso
[63] Easterly mostra que a correlao entre crescimento e diversas variveis de poltica econmica desaparece se
no forem levadas em considerao as observaes a respeito das polticas econmicas extremamente
ruins (por exemplo, com dficit fiscal superior a 12% do PIB).

A SAVOIR
das atividades mais produtivas no emprego total pode diminuir (evoluo estrutural).
o que se verifica na Amrica Latina. Diferentemente da China, onde os camponeses
pouco produtivos foram absorvidos por um setor industrial no qual a sua produo
era mais valorizada (j que em grande parte exportada) ou pela construo civil,
em que eram, pelo menos, assalariados [ 64 ] os camponeses latino-americanos que
deixaram o campo para a cidade, mal ou bem, foram absorvidos em servios pouco
produtivos, pois muitas vezes informais. A participao do emprego na indstria, o
setor mais suscetvel de convergncia de produtividade, manteve-se at 1990, com
algumas excees, e at aumentou em alguns casos, como no Brasil, Mxico e Peru.
As excees so a Argentina e o Uruguai, onde a queda comeou j nos anos 1970,
e a Venezuela, onde o auge foi alcanado em 1980. Mas, em todos os pases, a par-
ticipao da indstria no emprego diminuiu brutalmente nos anos 1990. O cenrio
fica ainda mais dramtico se compararmos o emprego industrial ao emprego nos
servios: o primeiro representa hoje um tero do segundo (salvo no Mxico: 40%),
quando superava os 50%, em todos os pases, em 1970. Contudo, verifica-se uma
leve recuperao do emprego industrial desde 2000 (exceto no Chile).
Grfico 17 Evoluo do emprego industrial

(em % do emprego nos servios)
1970 1980 1990 2000 2005 2011
90
80
70
60
50
40
30
20
10
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Ar
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Fonte: CEPAL.
[64] No se trata aqui de fazer a apologia da maneira como a indstria e a construo civil chinesa absorveram
esses migrantes rurais, mantidos numa situao discriminatria pelo sistema dos hukou (autorizao de residncia
que no conseguiam no seu local de trabalho).

Essa evoluo desfavorvel da participao da indstria no emprego explica por que,

apesar de o crescimento da produtividade interna de cada setor [ 65 ] ser superior a
2%, no perodo 1990-2005, na Amrica Latina, o crescimento da produtividade como
um todo s foi de 1,3% no perodo, isto , 2,5% a menos do que na sia.
Grfico 18 Decomposio do crescimento da produtividade

(mdia anual em %, 1990-2005)
Estrutural Interna Produtividade total
5
-1
-2
Amrica Latina frica sia Pases avanados
Fonte: Rodrik (2011).
Quais so as perspectivas para 2020? No tocante convergncia interna, no h

nenhum motivo para imaginar que os progressos vo parar; pelo contrrio, alguns
fatores podero sustent-los. Assim, o IED nos setores industriais latino-americanos
deve seguir avanando, e pode vir a substituir em parte o esforo local de investimento
em P&D: o investidor aporta capital, mas tambm avanos tecnolgicos. A (lenta)
melhoria dos sistemas educativos tambm ter um impacto positivo. Avanos tambm
so possveis nos setores agroindustriais, em especial na Colmbia, Argentina e Paraguai,
como j aconteceu no Brasil (mas este um setor que vai continuar perdendo empre-
gos). Por fim, a baixa produtividade dos servios no generalizada. De fato, alguns
trazem alto valor agregado, com real potencial de desenvolvimento: o turismo (em
toda a regio, mas em especial no Mxico, desde que melhore a situao da segu-
rana pblica), os servios financeiros (a regio subequipada, em termos de bancos)
[65] Rodrik divide a economia em nove setores.

A SAVOIR
e alguns servios pessoais de alto valor agregado (por exemplo, servios mdicos no
Mxico e na Colmbia). Uma estabilizao da parte do emprego industrial (tal como
se verifica h dez anos) e aumentos de produtividade na agroindstria e em alguns
servios j devem limitar o impacto negativo das migraes setoriais observadas
por Rodrik ( ibid. ).
Empregos formais e informais: um impacto sobre a produtividade?

Outra questo merece considerao: o impacto da chamada formalizao do emprego.
Uma maior formalizao tenderia a aumentar a produtividade do trabalhador?
A ideia de que a origem da informalidade est no desejo do empregador de evitar
certos custos ligados formalizao (encargos sociais e at tributos, em se tratando
de trabalhadores informais independentes) poderia levar a resposta para o lado
negativo: a informalidade s alteraria a diviso do valor agregado entre trabalhador,
empregador e Estado, mas, a priori, no o nvel desse valor agregado. Contudo, tem
efeitos indiretos negativos, por exemplo, ao deixar o trabalhador vulnervel a acidentes
de sade, o que ter bvio impacto sobre sua produtividade.
No entanto (afora qualquer cinismo), este ltimo mecanismo de segunda ordem.

Apesar dos esforos dos governos para formalizar o emprego ( uma das grandes
prioridades dos Ministrios do Trabalho em todos os pases da regio), por motivos
sociais e tributrios, certamente o crescimento econmico que traz a formalizao,
e a formalizao muito pouco contribui para o crescimento. Uma ilustrao: a
proporo da populao ativa sem acesso a servios de sade por intermdio da
atividade profissional (o que pode ser considerado como uma boa definio da
informalidade) diminua progressivamente no Mxico entre 2000 e 2008 (de 64,5%
para 63,2%; muito mais entre os homens do que entre as mulheres, para as quais no
diminua), mas voltou brutalmente para 64,4% em 2009, quando o Mxico mergulhou
na recesso (Cardero e Espinosa, 2012).
At o fim da dcada e se o crescimento no desmoronar os governos latino-

americanos certamente conseguiro reduzir um pouco a informalidade. socialmente
oportuno. Mas no se deve esperar disso um adicional de produtividade ou cres-
cimento.

Quadro 1 Recursos naturais: sorte ou desgraa?
A maioria dos pases latino-americanos est cada vez mais dependente das matrias-
primas. Em todos eles, com exceo dos centro-americanos, a participao destas
na pauta de exportaes aumentou. Em toda a regio, passou de 42% para 61% [ 66 ]
entre 2000 e 2010. Em alguns pases, no entanto, o aumento foi ainda maior; o
caso do Brasil, onde passou de 42% para 66%. Nos pases mais dependentes, ela se
aproxima ou supera os 90%: na Venezuela, naturalmente, mas tambm no Chile, no
Peru, na Bolvia, no Equador e na Colmbia.
Grfico 19
Participao das matrias-primas nas exportaes
(em % das exportaes totais)
Brasil Mxico Argentina Colmbia
Chile Peru Venezuela Amrica Latina
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fonte: CEPAL.
[66] Fonte: CEPAL (2013). A exceo argentina s aparente: considerando-se como commodities os produtos
transformados (s vezes apenas um pouco) da soja, essa participao tambm aumenta muito.

A SAVOIR
Trata-se, acima de tudo, de um efeito de preo, com a alta dos valores de muitas
commodities: entre 2004 e 2011, o ndice dos preos das matrias-primas exportadas
pela regio subiu 128%. O volume dessas exportaes aumentou muito menos (com
algumas excees, como o petrleo na Colmbia e os produtos da agropecuria no
Uruguai).
Grfico 20
Termos de troca e comrcio exterior: evolues 2000-2012
(em %)
Exportaes (vol.) Importaes (vol.) Termos de troca
250
200
150
100
50
-50
Brasil Mxico Argentina Colmbia Venezuela Chile Peru
Fontes: contabilidades nacionais locais.
Durante a dcada passada, essa bonana teve profundo impacto sobre as economias.
Primeiro, afrouxou consideravelmente a presso externa, que era forte, salvo na
Venezuela. Isso certamente contribuiu para facilitar o acesso dos pases (mais bem
notados) e das empresas da regio aos mercados financeiros, que, com isso, puderam
aumentar os seus investimentos. Essa nova prosperidade tambm possibilitou ampliar
maciamente as importaes de bens de consumo, com a consequente melhoria do
padro de vida (por meio da possibilidade de se conseguir produtos mais baratos e
muitas vezes de melhor qualidade) da parte da populao que tem acesso aos impor-
tados. Contudo, isso tambm contribuiu para enfraquecer as indstrias nacionais,
raramente em condies de resistir concorrncia dos pases avanados ou da
China, at porque o aumento da receita das exportaes, combinado com um fluxo
entrante de capitais (investimentos diretos nos setores produtores de matrias-
primas e investimentos de portflio atrados pelos juros altos e pela diminuio do
risco percebido), provocou a valorizao, se no contnua (houve breves perodos
de ajuste), pelo menos robusta das divisas sul-americanas e, s vezes (como no Brasil),
at um patamar obviamente insustentvel.

, portanto, patente o risco de doena holandesa: valorizao da taxa de cmbio,

esgotamento dos setores produtivos fora das atividades rentistas, maior vulnera-
bilidade conjuntura mundial Alguns pases, como o Chile, conseguiram controlar
bastante bem tais efeitos negativos. Mas a regio tambm registra casos consuma-
dos, at mesmo terminais (Venezuela), e outros pases esto ameaados: a Colmbia,
a Argentina e, claro, o Brasil.
Essa ameaa, no entanto, talvez pertena ao passado. As previses dos analistas
apontam para uma provvel queda dos preos das commodities minerais (energia e
metais) e agrcolas at 2020. Essas previses sero certamente postas prova, porm
mais que provvel que o aumento macio, h mais de dez anos, dos preos das matrias-
primas exportadas pela regio no possa ser extrapolado. Por outro lado, perspectivas
de crescimento significativo dos volumes exportados se limitam a determinados
pases: Venezuela, onde a produo de petrleo pode se recuperar; Brasil, com o pr-
sal; e Argentina e Brasil (alm, certamente, do Paraguai) com os produtos agrcolas.
As presses financeiras (externas e fiscais) far-se-o mais prementes, mas o risco de
reprimarizao das economias latino-americanas ser mitigado (sendo a Venezuela
uma exceo).
Tabela 2 Previses de preos de commodities
Junho-13 2018-2022 2018-2022

(spot) (nominal) (real)
Petrleo (WTI) USD/bbl 97,8 110,8 96,3

Carvo mineral (coque) USD/t 171,8 182,5 158,7
Minrio de ferro (Brasil) USD/t 118,8 105,0 91,3
7 021
Cobre USD/t 6 845 5 952
1 385
Ouro USD/oz 1 323 1 150
Prata USD/oz 21,8 22,4 19,5
Soja USD/t 540 515 448
Acar USD/t 41,0 36,5 31,7
Caf (arbica) USD/t 335 355 309
Fontes: Energy & Metals Consensus Forecasts (energia e metais), Banco Mundial (prod. agrcolas)
e Crdit Agricole SA.

A SAVOIR
1.3.4. Riscos de descontrole

As evolues descritas abaixo constituem um cenrio central. No entanto, acidentes
poderiam perturbar algumas variveis: a fora de trabalho, muito pouco (embora o
crescimento da participao feminina no mercado de trabalho seja em parte condi-
cionado pelo ritmo de crescimento econmico), muito mais as taxas de poupana
e investimento e a evoluo da produtividade. Analisaremos dois desses fatores
perturbadores: o primeiro, externo, uma desacelerao econmica global (e em especial
nos Estados Unidos e na China), o outro, interno, a materializao do risco poltico.
Risco de desacelerao global

Uma crise econmica duradoura nos pases desenvolvidos afetaria quase certamente
os pases latino-americanos. Em 2009, o PIB regional recuou 1,5% em volume, tendo
antes avanado, em mdia, 5,3% ao ano, nos cinco anos anteriores. Est claro que
essa queda se deveu em grande medida ao Mxico, cujo PIB caiu 6%, tendo os demais
pases da regio resistido muito melhor.
V-se que, se uma crise dessas propores durasse, o choque, dessa vez, seria mais
violento na Amrica Latina. No h descolamento entre a conjuntura regional e o
seu contexto global, nem o Brasil desempenha para a regio (salvo, em certa medida,
para a Argentina e para o Uruguai) o papel de motor, dotado de certa autonomia,
como faz a China na sia oriental. Esse contgio de uma eventual crise chegaria por
dois canais. De um lado, pelo comrcio exterior: embora a sua participao nas
exportaes esteja diminuindo em todos os pases da regio, os Estados Unidos
permanecem sendo, de longe, o maior cliente do Mxico (78% das exportaes
mexicanas em 2012), da Colmbia e da Venezuela, alm de todos os pases da
Amrica Central e do Caribe (exceto Cuba). Por outro lado, pelo canal financeiro:
uma duradoura desacelerao nos pases avanados se traduziria (paradoxalmente)
no aumento da averso ao risco emergente, pelo menos em um primeiro momento
(foi o que se registrou em 2009). O ingresso de investimentos diretos seria certamente
pouco afetado: pode-se imaginar at que, aps uma fase inicial em compasso de
espera, as empresas estrangeiras voltariam para os pases emergentes e para a
Amrica Latina em especial em busca de crescimento. Contudo, os investimentos
de portflio e os financiamentos bancrios poderiam estancar de forma mais dura-
doura, em razo da provvel deteriorao dos balanos dos investidores institucionais
e dos bancos dos pases desenvolvidos. Uma forte reduo ou, pior, uma inverso
desses fluxos financeiros teria, na Amrica Latina, um impacto mais forte do que em
qualquer outro lugar, pois quase todos os pases j enfrentam uma situao de dficit
dos pagamentos correntes.

At porque, em muitos casos, esse dficit tenderia a se aprofundar, j que uma desa-
celerao global certamente teria um impacto negativo no preo das commodities
exportadas pela Amrica Latina. Para alguns pases (principalmente andinos Peru,
Colmbia, Chile, Venezuela, Equador, Bolvia mas tambm o Brasil), isso redundaria
em uma deteriorao dos termos de troca. O Mxico seria pouco sensvel, contudo,
e o impacto seria favorvel para os pequenos pases da Amrica Central e do Caribe
(exceto Trinidad). A Argentina e o Uruguai, exportadores principalmente de produtos
agrcolas, seriam menos atingidos do que os produtores de metais, petrleo e gs.
Grfico 21 O destino das exportaes latino-americanas

(em %)
China Estados Unidos Unio Europeia Amrica Latina Outros
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
00
12
00
12
00
12
00
12
00
12
00
12
00
12
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Brasil Mxico Argentina Colmbia Venezuela Chile Peru
Fonte: FMI (Direction of Trade).
Outro evento teria semelhante impacto sobre a regio: uma significativa desacelerao
do crescimento chins. A participao chinesa nas exportaes latino-americanas
vem aumentando para todos os pases, h dez anos. Embora permanea insignificante
no Mxico (os dois pases podem mais facilmente ser considerados concorrentes) e
modesta na Colmbia e na Argentina, ultrapassa os 20% no Chile e no Peru, e se
aproxima disso no Brasil. Com crescimento de apenas 5% ou menos, a China reduziria
drasticamente o seu consumo de matrias-primas (menos metais e menor aumento
do consumo de energia), cujos preos no poderiam deixar de cair.

A SAVOIR
Para os pases da regio, as consequncias seriam mltiplas, e quase todas negativas:

aperto da presso externa devido contrao do volume (menor demanda) e do
valor (queda dos termos de troca) das exportaes, acesso dificultado e mais caro
aos capitais, devido ao aumento da averso ao risco e provvel inverso das anteci-
paes dos mercados e, in fine, demorada desacelerao do crescimento. Isso iria
exacerbar as tenses sociais latentes na maioria dos pases e poderia levar alguns
governos tentao de experimentar polticas econmicas alternativas ou radicais.
Uma queda no preo das commodities teria, contudo, alguns efeitos positivos, no
s para os pases que no as possuem e que devem importar a sua energia (pases da
Amrica Central, Repblica Dominicana, Cuba e Haiti), mas tambm para os prprios
exportadores: uma queda iria frear ou acabaria com a deriva para o modelo vene-
zuelano observada hoje em vrios pases. O fim da valorizao das divisas resgataria
a competitividade, alm de trazer perspectivas de crescimento para as indstrias
locais, que so, como vimos, mais do que a minerao ou o setor petroleiro expor-
tadores pouco geradores de emprego, a chave da convergncia, em longo prazo,
da regio com os pases avanados.
Risco poltico
Num continente em que muitos pases tiveram, nas ltimas dcadas, regimes fortes,
at ditaduras militares, e democracias parlamentares, no possvel concluir pela
superioridade de uns ou outros em matria de desempenho de crescimento. Os
melhores anos do Brasil se confundem amplamente com a ditadura militar (1964-
1985), e (qualquer considerao moral parte) no se pode negar que as reformas
econmicas implementadas, muitas vezes por via violenta, pelos governos de
Pinochet, assentaram os alicerces do crescimento rpido da economia chilena. J
os resultados econmicos dos militares argentinos ou centro-americanos foram
pssimos, salvo exceo.
De todo modo, no h mais na Amrica Latina generais Alcazar ou Tapioca [ 67 ]:

a maioria dos governos atuais chegou ao poder por meio de eleies razoavelmente
livres e abertas. No Democracy Index 2012 da Economist Intelligence Unit (EIU), 16
dos 24 pases que formam o ranking da regio (que inclui o Caribe) receberam, no
indicador processo eleitoral e pluralismo, nota superior a oito. A imagem da Amrica
Latina terra de revolues , portanto, ultrapassada.
[67] Referncia aos personagens de histrias em quadrinho: A Orelha Quebrada (1937) e Tintim e os Pcaros (1976).

Grfico 22 "Democracy index" 2012 da EIU
Noruega
Mdia da Europa Ocidental
Uruguai
Costa Rica
Chile
Jamaica
Brasil
Panam
Trinidad eTobago
Mxico
Argentina
Suriname
Colmbia
Rep. Dominicana
El Salvador
Peru
Mdia da A. Lat. e Caribe
Paraguai
Guiana
Guatemala
Bolvia
Honduras
Equador
Nicargua
Mdia sia
Md. da Europa Central e sia C.
Venezuela
Mdia da frica Subsaariana
Haiti
Mdia do Oriente Mdio,
frica do Norte
Cuba
Coria do Norte
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fonte: EIU (2013).
O risco poltico est em outro lugar. A natureza do regime poltico por si s no

atrasa o crescimento e o desenvolvimento de um pas, mas as aes das autoridades
polticas podem consegui-lo. Elas podem, por exemplo, iniciar uma poltica econmica
aventureira que acabar em crise e que levar vrios anos para ser superada (como
a crise da dvida de 1982), ou podem aplicar uma poltica econmica aparentemente
ortodoxa, porm mal planejada ou mal executada (como a liberalizao do setor
financeiro, que gerou a crise mexicana de 1995). Podem ainda pecar pela inao,
deixando a economia derivar para a monoexportao de commodities e para a

A SAVOIR
doena holandesa (o Venezuela, em longo prazo), ou mantendo estruturas eco-

nmicas ineficientes (por exemplo, monoplios pblicos ou privados em setores nos
quais seria saudvel haver concorrncia) ou estruturas sociais arcaicas (alguns pases
da Amrica Central), ou descuidando alm do tolervel da qualidade dos servios
pblicos (o Chile do inverno de 2011, ou o Brasil de junho de 2013). As lides polticas
podem tambm impedir ou atrasar de modo duradouro reformas que teriam um
impacto positivo sobre o crescimento, como no setor petrolfero (no Mxico) ou
no sistema tributrio (no Brasil).
Mais raramente, conflitos de natureza poltica prejudicam diretamente projetos ou

setores. , por exemplo, o caso de diversos projetos de minerao no Peru, travados
ou atrasados pela oposio de comunidades indgenas, ou a guerra da soja entre
o governo argentino e parte do mundo rural em abril-maio de 2008. No de
surpreender que tais conflitos surjam nos setores rentistas [ 68 ]. Em alguns casos,
as tenses polticas evoluram em verdadeiras guerras civis, que perturbaram
gravemente a atividade econmica dos pases envolvidos: na Colmbia, por um
perodo muito longo, no Peru, nos anos 1980 e na Amrica Central.
No est excluda a possibilidade de que, at o fim da dcada, esse tipo de risco

poltico se materialize em um ou mais pases da regio e freie o seu crescimento, quer
afetando o potencial de crescimento (por exemplo, ao desestimular a poupana e o
investimento), quer precipitando uma crise aguda. Tal risco no pode ser descartado,
pois os fatores que o alimentam (desigualdades, rentismo, corrupo, descrdito dos
polticos etc.) ainda estaro presentes, apesar de, no entanto, em declnio. Os conflitos
mais violentos foram de fato aplacados (Amrica Central, Peru) ou esto sendo
resolvidos (Colmbia). A existncia, em quase todos os pases, de instituies e
processos democrticos (que funcionam em graus diversos, verdade) melhora
a possibilidade de resoluo negociada de eventuais conflitos. At nos pases cujas
polticas econmicas parecem hoje as mais ineficientes e que, em longo prazo,
prejudicaram o crescimento mdio da regio (Venezuela e Argentina) mais
provvel que se adotem, nos prximos anos, polticas mais sustentveis, que propor-
cionem um crescimento sem tantos solavancos. Em outros termos: parece-nos muito
pouco provvel a volta do General Alcazar em todos os grandes pases da regio.
[68] Os conflitos em torno da distribuio de rendas (petroleira, mineira, agrcola inclusive a produo
e o comrcio de maconha e cocana) so um dos principais fatores de risco poltico na Amrica Latina. Ver
Martin (2012a).

Concluso
No fim das contas, que prognstico podemos fazer? Os 4% de crescimento regis-
trados desde 2003 podem ser sustentados at 2020?
Impe-se uma primeira observao, meramente aritmtica: o desempenho geral da
regio depender amplamente dos dois gigantes, Brasil e Mxico, que sozinhos repre-
sentam 62% (41% e 21%) do PIB regional, e que durante a ltima dcada registraram
um crescimento mais baixo do que o restante da Amrica Latina (3,9% e 2,6%, versus
5,9%). Ambos tm potencial para acelerao do crescimento, mas podemos ter dvi-
das quanto probabilidade de o Brasil concretiz-lo.
Voltando aos trs componentes do crescimento analisados neste captulo, podemos
tirar as seguintes concluses:
a contribuio do fator trabalho ser um pouco menos favorvel que na
ltima dcada. A populao em idade ativa seguir crescendo, porm mais
vagarosamente, e o avano da participao feminina no mercado de trabalho
tambm seguir aumentando, porm com menor intensidade na maioria dos
pases. No entanto, no acreditamos na existncia de presso sobre o fator
trabalho: uma parte importante do ativo subempregada, e a experincia
passada mostrou que o crescimento econmico pode acelerar mesmo que o
aumento do recurso em trabalho mingue. Uma ltima observao: neste quesito
do fator trabalho, no h diferena muito significativa entre os pases da regio,
com raras excees (Haiti).
a poupana e o investimento podem aumentar de modo significativo na maioria
dos pases, desde que o ambiente econmico se mantenha estvel (assume-se
aqui a no ocorrncia de acidente poltico gravssimo, como por exemplo uma
guerra civil) e previsvel. Insistimos sobre o ingrediente decisivo para estimular
a poupana e o investimento: a confiana. Esta parece se fortalecer nos grandes
pases do litoral pacfico (Chile, Peru, Colmbia, Mxico; neste ltimo, na hip-
tese de que a segurana, no pior dos cenrios, se mantenha no nvel atual) e no
Uruguai. Nos casos da Argentina e da Venezuela, uma viso imparcial leva
concluso de que existe muito mais potencial de melhoria do que de dete-
riorao. Resta o Brasil, com relao ao qual a incerteza forte: o necessrio
incremento da poupana e do investimento exigir um ajuste mais do que
apenas marginal da poltica econmica e de sua execuo A presso em prol
dessa evoluo ainda parece ser insuficiente [ 69 ].
[69 ] Os acontecimentos de junho de 2013 poderiam, no entanto, acelerar o processo.

A SAVOIR
avanos ainda so possveis na produtividade, com duas condies:

- de um lado, uma significativa melhoria do funcionamento dos sistemas educati-
vos. Neste quesito, o problema no tanto financeiro (embora sejam bem-vindos
esforos nesse sentido) quanto de management do setor: opes oramentrias
(o ensino mdio parece-nos ser uma prioridade [ 70 ]), formao de professores,
avaliao dos resultados Embora a Amrica Latina esteja longe dos demais pases
emergentes com nvel de renda compatvel, como a Turquia, a Europa oriental
e o sudeste asitico, cabe frisar a existncia de elementos alentadores, como a
ambiciosa reforma do setor recm-votada no Mxico;
- de outro lado, uma preservao dos setores industriais. Rodrik (2011) demons-
tra, de modo convincente, que se trata do setor no qual a convergncia (com os
pases avanados) da produtividade pode ser mais rpida (talvez se esquea
demais da agricultura e de alguns servios), mas que os setores industriais
perderam peso relativo em todos os pases da regio (menos no Mxico do
que nos demais), comprometendo a convergncia em escala macroeconmica.
Se o termo preservao no significar, claro, fechamento e protecionismo, os
pases que dispem de base industrial (Brasil, Mxico, Argentina, Colmbia, e
em menor medida Chile, Peru e at Venezuela) devero, no entanto, encontrar
os recursos (poltica industrial, tributria, de cmbio) que permitiro que seu
setor manufatureiro se desenvolva.
Por fim, cabe lembrar que a bonana das matrias-primas que beneficiou a regio nos
ltimos dez anos no extrapolvel, o que com certeza se traduzir em um aperto
da presso externa, mas tambm em taxas de cmbio mais favorveis para o cresci-
mento. Alm disso, a regio est longe de ser autnoma: uma crise prolongada nos
pases avanados ter um custo para ela, em termos de crescimento.
Portanto, a resposta sim: o ritmo de crescimento mdio registrado desde 2003

sustentvel at o fim da dcada. Os pases andinos podem continuarcrescendo
entre 4,5% e 5,5%; a Argentina e a Venezuela, aps um ajuste certamente dolorido,
dispem de recursos para manter um crescimento alto e o Mxico pode restabelecer-
se. A maior incerteza est relacionada ao Brasil, que tanto pode atingir um ritmo
de cruzeiro de 5% como encolher para 1,5%-2%.
[70] Lembramos a nossa total falta de conhecimento pessoal na rea educacional.

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A SAVOIR
1.4. Demografia, pobreza e desigualdades

Mara EUGENIA COSO-ZAVALA
Resumo
Depois de ter sido historicamente despovoada com a chegada dos europeus a partir
de 1492, devido s epidemias e s guerras, a Amrica Latina acolheu fluxos de migrao
muito importantes no sculo 19. Ela conheceu ento uma exploso demogrfica
consecutiva queda da mortalidade, a partir de 1930. A diminuio da fecundidade
observada na segunda metade do sculo 20, por sua vez, permitiu reduzir as taxas
de crescimento populacional anuais para 1,15% (2005-2010).
No h uma, e sim vrias transies demogrficas que colocam as populaes em
situaes muito diferentes, desde pases como a Argentina, Cuba e o Uruguai, cujo
crescimento fraco, at pases como a Bolvia (3,5 filhos por mulher) ou a Guatemala
(4,2 filhos por mulher), ainda em pleno crescimento demogrfico. Por conseguinte, o
bem-estar social e a pobreza afetam essas populaes de forma muito diferenciada.
Os pases de baixo crescimento e baixa fecundidade conhecem o envelhecimento
de sua populao; os de forte crescimento e forte fecundidade ainda esto na fase
de rejuvenescimento de sua populao.
A razo de dependncia, aps ter aumentado durante a fase de queda da mortalidade
(rejuvenescimento da populao), passou a diminuir rapidamente durante a fase de
reduo da fecundidade (envelhecimento). Fala-se, a esse respeito, de dividendo
demogrfico, ou seja, de um perodo de durao limitada durante o qual as popu-
laes dependentes diminuem em relao s populaes em idade ativa. Essa razo,
entretanto, aumentar a partir de 2030, durante a fase final de envelhecimento.
As transies demogrficas tm, portanto, uma grande importncia em termos de
crescimento e de estrutura da populao. Trata-se de um fenmeno universal e
inelutvel com fortes consequncias econmicas e sociais, mesmo que os pases
latino-americanos se caracterizem por uma forte heterogeneidade de situaes
demogrficas.
A Amrica Latina o continente com maiores desigualdades do mundo, com
167 milhes de pobres e 66 milhes de indigentes em 2012. No entanto, as taxas de
pobreza e de indigncia diminuram desde 2002, para se fixarem em 29,4% e 11,5%,
respectivamente, em 2012. Essas melhorias se devem a um crescimento econmico
sustentado durante o perodo 2002-2012 interrompido apenas em 2009 e aos
progressos verificados na distribuio das riquezas. O aumento da oferta de emprego

a partir de 2002, assim como as medidas de combate pobreza, deram seus frutos,
portanto. Todavia, a distribuio da renda permanece profundamente desigual e
a maioria da populao pertence a classes mdias situadas acima da linha de
pobreza [ 71 ], porm ainda muito frgeis, como mostrou a triste experincia da crise
econmica dos anos 1980, com o crescimento sensvel da proporo de pobres.
Isso mais verdadeiro ainda para os grupos da populao mais vulnerveis, como
indgenas e afrodescendentes.
Ao fazer o balano das polticas demogrficas na Amrica Latina, constata-se que a

diminuio da fecundidade ocorreu em um tempo muito curto e com um ritmo
excepcional. Ela gerou o dividendo demogrfico que permitiu reduzir as taxas de
pobreza. Desse ponto de vista, portanto, essas polticas so um sucesso, mesmo que
outros fatores tenham contribudo para o fenmeno. Aps a conferncia do Cairo [ 72 ]
(1994), as polticas demogrficas foram redefinidas para focalizar o bem-estar da
populao, a igualdade de gneros e os direitos humanos. de se esperar que a
importncia das questes demogrficas seja enfim plenamente reconhecida e que
elas sejam integradas ao desenvolvimento econmico e social.
1.4.1. O passado histrico da populao:

despovoamento e fluxo de imigrao
Os ndios da Amrica, originrios da sia, se instalaram progressivamente em
todo o continente, particularmente nos planaltos andinos e nos da Amrica Central,
h mais de 11 mil anos. Grandes civilizaes agrrias se desenvolveram, com um
povoamento relativamente importante. No entanto, impossvel saber qual era o
efetivo da populao americana em 1492, no momento da chegada de Cristvo
Colombo, por falta de fontes de dados. Esse assunto extremamente polmico,
pois as estimativas variam de 13 milhes para Rosenblat (1954) a 100 milhes segundo
Cook e Borah (1960) [ 73 ]. De qualquer forma, a queda demogrfica a partir da
colonizao foi terrvel, mesmo que no possamos quantific-la com preciso. A
populao dos ndios foi fortemente reduzida devido a doenas, guerras e trabalhos
forados, sendo necessrio esperar o sculo 17 para que o crescimento demogrfico
natural voltasse a ser positivo [ 74 ].
[71 ] A linha de pobreza monetria, na moeda de cada pas, calculada pela CEPAL com base no custo de uma cesta
de bens e servios necessrios sobrevivncia das famlias.
[72] III Conferncia Internacional sobre a Populao e o Desenvolvimento, organizada pela ONU em 1994 no Cairo
(Egito).
[73] Para maiores informaes, ver Cosio-Zavala (1998). Ver tambm o livro de Livi-Bacci (2006).
[74] O crescimento natural a diferena entre os nascimentos e os falecimentos.

A SAVOIR
Em 1570, a populao da Amrica Latina atingia 11 milhes de habitantes. Para suprir a

falta de populao, cerca de 15 milhes de escravos africanos foram trazidos entre o
fim do sculo 16 e o fim do sculo 19. Em 1825, Alexander von Humboldt [ 75 ] contava
23 milhes de habitantes na Amrica Latina, em sua maioria negros, mestios, mulatos
e crioulos [ 76 ]. Na poca, uma minoria da populao (36%) ainda era chamada de ndios.
Para preencher o vazio populacional, houve tambm, no sculo 19, grandes fluxos de imi-
grao europeia: de 1800 a 1957, 30 milhes de imigrantes vindos da Europa se instalaram
sobretudo na Argentina, no Brasil e em Cuba, e 52 milhes, na Amrica do Norte [ 77 ]. Em
1900, a populao da Amrica Latina atingia 63 milhes de habitantes, nmero inferior
populao dos Estados Unidos (76 milhes), embora houvesse sido superior no
sculo anterior (23 milhes e 11 milhes, respectivamente). Seria preciso esperar o ano
de 1950 para que a populao latino-americana ultrapassasse novamente a dos Estados
Unidos (com 166 milhes e 158 milhes, respectivamente), numa inverso definitiva
dos equilbrios demogrficos.
Durante o perodo colonial, o povoamento se concentrou no litoral, perto dos portos,

das plantaes, das minas, ou nas capitais administrativas, muitas vezes antigas cidades
pr-coloniais. Essas modalidades de povoamento ainda prevalecem hoje: as zonas
mais povoadas costumam ser as litorneas ou as das antigas capitais (ver Mapa 1).
[75] Alexander von Humboldt, explorador alemo, percorreu as Amricas, de sul a norte, durante cinco anos a partir
de 1799. Suas observaes cientficas incluam estimativas demogrficas dos pases visitados, que so as
primeiras contagens do incio do sculo 19.
[76] Os mestios so descendentes de pais ndios e europeus; os mulatos, de pais negros e europeus. Os crioulos, por
sua vez, so de ascendncia europeia nascidos em solo americano
[77] Todas essas evolues so pormenorizadas em Cosio-Zavala (ibid.). Ver tambm Sanchez-Albornoz (1994).

Mapa 1 Densidades populacionais
Mais de 500 hab/km2

De 50 a 500 hab/km2
De 5 a 50 hab/km2
Menos de 5 hab/km2
Fonte: Velut (2005) a partir de www.sedac.ciesin.columbia.edu/plue/gpw
Ao contrrio da antiga ideia de uma Amrica Latina vazia, o sculo 20 conheceu um

crescimento acelerado da populao e uma urbanizao que acentuaram os dese-
quilbrios do povoamento e as desigualdades socioeconmicas.

A SAVOIR
1.4.2. As mudanas demogrficas

A partir de 1950, a populao latino-americana aumentou muito: de 63 milhes de
habitantes em 1900, ela atingiu 565 milhes em 2013 (Tabela 1), ou seja, nove vezes
mais. Se em 1930 a proporo da populao latino-americana na populao mundial
era de 3%, ela representava 6,5% em 1950 e 8,5% em 2010, registrando, portanto,
um crescimento demogrfico mais elevado que a mdia global (Coso-Zavala, 1998;
Naes Unidas, 2011).
A Amrica Latina inclui pases muito povoados (como o Brasil), mas tambm registra
populaes muito reduzidas, especialmente na Amrica Central (como a de Belize)
e no Caribe. Cerca de trs quartos (72%) da populao do subcontinente latino-
americano esto concentrados em quatro pases: Argentina, Brasil, Colmbia e
Mxico, sendo que 87% da populao da Amrica do Sul (que no inclui o Mxico,
pas da Amrica do Norte) esto em cinco pases: Argentina, Brasil, Colmbia, Peru
e Venezuela (Tabela 1).

Tabela 1 Amrica Latina: populao e renda per capita em 2013,

e densidade populacional em 2010
Indicadores
Populao (x mil) Renda nacional bruta Densidade mdia

por habitante p.p.a* (hab./km2)
Argentina 41 480 14 090 15

Belize 331 5 990 14
Bolvia 10 412 4 250 9
Brasil 199 953 10 160 23
Chile 17 563 13 420 23
Colmbia 48 153 8 600 41
Costa Rica 4 854 10 930 91
Equador 15 058 8 100 51
El Salvador 6 313 6 420 294
Guatemala 15 531 4 570 132
Honduras 8 075 3 710 68
Mxico 117 431 14 020 58
Nicargua 6 047 2 540 45
Panam 3 677 12 180 47
Paraguai 6 797 4 430 16
Peru 30 100 8 120 23
Uruguai 3 405 12 900 19
Venezuela 30 330 12 220 32
Total 565 510 - 29
* PPA: em paridade de poder aquisitivo.
Fontes: INED (2011) e Naes Unidas (2011).
As transies demogrficas
J no fim do sculo 19, sobretudo a comear de 1930, a mortalidade comeou a
diminuir em todos os pases. A partir de 1970, foi a fecundidade que diminuiu muito
rpido. No entanto, no subcontinente latino-americano, grande a diversidade de
situaes demogrficas, em ligao estreita com as condies socioeconmicas. De
forma geral, embora em perodos diferentes, as transies demogrficas so ao mesmo
tempo tardias e extremamente rpidas em todos os pases. Graas aos progressos
mdicos e sanitrios, j no incio do sculo 20, a mortalidade diminuiu precocemente

A SAVOIR
na Argentina, em Cuba e no Uruguai, pases de forte imigrao europeia. Na sequncia,

a partir de 1930, a mortalidade caiu no resto da Amrica Latina. Por consequncia,
o crescimento demogrfico se acelerou durante trs ou quatro dcadas, antes que
a fecundidade casse tambm a partir dos anos 1960 (Coso-Zavala, 1998).
As modalidades das transies da mortalidade separam os pases latino-americanos

em quatro grupos:
o primeiro grupo (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba e Uruguai) possui uma
esperana de vida de cerca de 80 anos ao nascer (2005-2010) entre as mulheres.
o grupo das transies avanadas;
o segundo (Brasil, Colmbia, Equador, Mxico, Nicargua, Panam, Peru, Repblica
Dominicana, Salvador e Venezuela), com mais de 75 anos de esperana de vida
entre as mulheres (2005-2010), o das transies mdias;
com cerca de 74 anos de esperana de vida (2005-2010) entre as mulheres, o
terceiro grupo (Guatemala, Honduras, Paraguai) o das transies em via de
acelerao;
por fim, Haiti e Bolvia, com menos de 70 anos de esperana de vida feminina
(2005-2010), comearam a ver sua mortalidade diminuir. A mortalidade infantil,
no entanto, permanece bastante elevada [ 78 ] (Tabela 2).
[78] Com 63 mortes de crianas menores de um ano para 1.000 nascimentos no Haiti e 46 na Bolvia (Tabela 2).

Tabela 2 Esperana de vida ao nascer e taxa de mortalidade infantil,

2005-2010
Juntos Homens Mulheres Mortalidade infantil *
Amrica Latina 73,4 70,2 76,7 21,7

Argentina 75,3 71,5 79,1 13,4
Bolvia 65,6 63,4 67,7 45,6
Brasil 72,2 68,7 75,9 23,5
Chile 78,6 75,5 81,7 7,2
Colmbia 72,9 69,2 76,7 19,1
Costa Rica 78,9 76,5 81,4 9,9
Cuba 78,5 76,6 80,5 5,1
Equador 75,0 72,1 78,1 21,1
El Salvador 71,4 66,6 76,1 21,5
Guatemala 70,3 66,7 73,8 30,1
Haiti 61,0 59,9 62,0 63,1
Honduras 72,1 69,7 74,5 28,1
Mxico 76,2 73,7 78,6 16,7
Nicargua 73,0 69,9 76,1 21,5
Panam 75,5 73,0 78,2 18,2
Paraguai 71,7 69,7 73,9 32,0
Peru 73,2 70,6 75,9 21,2
Rep. Dominicana 72,5 69,9 75,4 29,6
Uruguai 76,4 72,7 79,9 13,1
Venezuela 73,7 70,8 76,8 17,0
* Falecimentos de crianas menores de um ano por 1.000 nascidos vivos.
Fonte: Naes Unidas (2011).
Aps trs quartos de sculo de queda da mortalidade, as diferenas regionais se

cristalizaram em funo dos ritmos de diminuio da fecundidade. No Cone Sul
(Argentina e Uruguai) e em Cuba, a fecundidade j era baixa no fim do sculo 19. No
fim da dcada de 50, os mtodos modernos de regulao dos nascimentos foram
amplamente difundidos no continente, a comear pelo Chile e pela Costa Rica. Entre
1960 e 1985, a fecundidade baixou rapidamente na maioria dos pases da regio:
Brasil, Colmbia, Mxico, Panam, Peru, Repblica Dominicana, El Salvador e
Venezuela. Todavia, alguns pases da Amrica Central (Guatemala, Honduras,
Nicargua), bem como a Bolvia, o Haiti e o Paraguai, registraram na mesma poca
apenas uma pequena diminuio da fecundidade (Tabela 3).

A SAVOIR
No perodo 2005-2010, a fecundidade total estimada em 2,3 filhos por mulher para
todo o subcontinente sul-americano [ 79 ]. Apenas quatro pases, entre os mais pobres,
mantm taxas de fecundidade total superiores a 3,0 filhos por mulher: Honduras
(3,3), Haiti e Bolvia (3,5) e Guatemala (4,2) (Tabela 3).
Tabela 3 Taxa de fecundidade total, 1960-2010

1960-1965 1970-1975 1985-1990 1995-2000 2000-2005 2005-2010 Baisse
1960-1985
em %
Pases andinos
Bolvia 6,6 6,5 5,0 4,3 4,0 3,5 24,2
Colmbia 6,8 5,0 3,2 2,8 2,6 2,5 52,9
Chile 5,4 3,6 2,7 2,2 2,0 1,9 50,0
Equador 6,7 6,0 4,0 3,1 2,8 2,6 40,2
Peru 6,9 6,0 4,1 3,2 2,9 2,6 40,5
Venezuela 6,7 4,9 3,6 2,9 2,7 2,5 46,3
Pases atlnticos
Argentina 3,1 3,1 3,0 2,6 2,4 2,3 3,2
Brasil 6,2 4,7 3,1 2,5 2,3 1,9 50,0
Paraguai 6,6 5,7 4,9 4,2 3,8 3,1 25,8
Uruguai 2,9 3,0 2,5 2,4 2,3 2,1 13,8
Amrica Central
Costa Rica 7,2 4,3 3,4 2,6 2,3 1,9 52,8
El Salvador 6,8 6,1 3,9 3,2 2,9 2,3 42,6
Guatemala 6,5 6,2 5,7 5,0 4,6 4,2 12,3
Honduras 7,4 7,1 5,4 4,3 3,7 3,3 27,0
Nicargua 7,3 6,8 5,2 3,9 3,3 2,8 28,8
Panam 5,9 4,9 3,2 2,8 2,7 2,6 45,8
Mxico e Caribe
Cuba 4,7 3,5 1,8 1,6 1,6 1,5 61,7
Haiti 6,3 5,8 5,9 4,4 4,0 3,5 6,3
Mxico 6,8 6,5 3,6 2,8 2,5 2,4 47,0
Rep. Dominicana 7,3 5,6 3,6 2,9 2,7 2,7 50,7
[79 ] Trata-se de toda a Amrica Latina e do Caribe, no sentido da CEPALC.

Cinco modelos de transies da fecundidade dividem a Amrica Latina (Schkolnik,

2004):
uma transio muito avanada em Cuba (1,5 crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio avanada na Argentina, no Brasil, no Chile, na Costa Rica e no
Uruguai (entre 1,9 e 2,3 crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio em plena evoluo o modelo majoritrio na Colmbia, no
Equador, no Mxico, no Panam, no Peru, na Repblica Dominicana, em El
Salvador e na Venezuela (entre 2,3 e 2,6 crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio moderada em Honduras, na Nicargua e no Paraguai (de 2,8 a 3,3
crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio principiante na Bolvia, na Guatemala e no Haiti (entre 3,5 e 4,2
crianas por mulher em 2005-2010).
A plula, o DIU e, sobretudo, a esterilizao feminina so os principais mtodos de

contracepo utilizados. Embora ilegal em quase todos os pases salvo em Cuba
desde 1965 e no Uruguai desde 2012 [ 80 ] , o aborto amplamente praticado [ 81 ].
Alm disso, o apoio oficial s aes de planejamento familiar na maioria dos pases
favoreceu o desenvolvimento e o uso de mtodos contraceptivos modernos em cate-
gorias sociais que no limitariam seus nascimentos se os programas no existissem
(Coso-Zavala, 1998, p. 70).
A Tabela 4 apresenta uma classificao dos pases segundo os grupos de transio

da mortalidade e de transio da fecundidade. Observa-se uma forte correlao
entre as duas classificaes..
[80] O Uruguai votou uma lei em 2012 para legalizar o aborto. Em junho de 2013, uma iniciativa submetida a voto
para organizar um referendo contra a lei no foi validada por falta de votos.
[81] Na ausncia de nmeros exatos, estima-se que, todos os anos, cerca de 4 milhes de mulheres abortem na
regio (OMS, 2004).

A SAVOIR
Tabela 4 Pases da Amrica Latina classificados segundo as situaes

das transies da mortalidade e da fecundidade
Transies Transies da fecundidade

da Mortalidade
Muito avanada Avanada Majoritria Moderada Principiante
Avanada Cuba Argentina

Chile
Costa Rica
Uruguai
Mdia Brasil Colmbia Nicargua
Equador
Mxico
Panam
Peru
Rep. Dominicana
El Salvador
Venezuela
Em curso Honduras Guatemala
Paraguai
Inicial Haiti
Bolvia
Fonte: Estimativas do autor com base nas Tabelas 2 e 3.
Os cinco grupos de transies da fecundidade esto em forte sintonia com as situaes

socioeconmicas nacionais, notadamente com os nveis de pobreza e as desi-
gualdades sociais. Dessa forma, as transies avanadas foram precoces nos pases
de imigrao europeia e de forte crescimento econmico; as transies mdias
ocorreram em pases que conheceram um forte crescimento, tanto demogrfico
como econmico, no decorrer do sculo 20; e as transies moderadas e princi-
piantes foram registradas nos pases mais pobres.
Observam-se ainda, dentro de cada pas, diferena entre as transies demogrficas

avanadas das categorias sociais mais favorecidas, mais escolarizadas, mais urbanizadas,
e as transies atrasadas das categorias mais pobres, especialmente das populaes
indgenas. Lembremo-nos que, de 1960 a 1975, a correlao entre o crescimento
econmico e o crescimento demogrfico era positiva, tornando-se negativa a partir

dos anos 1975-1980 (Blanchet, 1999). Por conseguinte, nos pases em que certos grupos
sociais conservaram uma fecundidade elevada depois desse perodo e onde houve
um forte crescimento demogrfico, o aumento rpido da populao teve conse-
quncias negativas sobre suas condies socioeconmicas, aprofundando a diferena
entre os grupos sociais que limitaram sua fecundidade e os que no o fizeram.
No apenas entre pases, portanto, que vrios modelos demogrficos podem ser
identificados, mas tambm entre as camadas das sociedades. As diferenas entre os
ritmos das transies demogrficas separaram as populaes e grupos diferenciados,
o que tem consequncias sobre sua evoluo atual e sobre seus efetivos (crescimento
demogrfico, mortalidade, fecundidade), como tambm sobre suas tendncias
demogrficas futuras, especialmente no que tange ao envelhecimento.
O envelhecimento da populao e o dividendo demogrfico

As transies demogrficas na Amrica Latina tiveram repercusses importantes
na diviso da populao em classes etrias. Em um primeiro momento, a queda da
mortalidade provocou o aumento do grupo de menores de 15 anos, rejuvenes-
cendo a populao. Na sequncia, a queda da fecundidade fez diminuir rapidamente
a proporo de 0/14 anos. Como o percentual de idosos ainda reduzido (menos
de 10%, nvel que s ser atingido em 2025), a proporo de adultos entre 15 e 59 anos
foi a que mais aumentou. No entanto, em 2010, j so mais de 40 milhes os latino-
americanos maiores de 65 anos; esse nmero quase dobrou em 20 anos (21 milhes
em 1990), e dever dobrar novamente at 2030 (86 milhes). As previses para 2050
so de 150 milhes de pessoas de mais de 65 anos de idade, ou seja, quase um quinto
da populao (Naes Unidas, 2011).

A SAVOIR
Grfico 1 Razo de dependncia

A razo de dependncia a razo entre o efetivo da populao dependente
(isto , de jovens menores de 15 anos e idosos maiores de 60 anos) e o efetivo da populao em idade ativa (15-59 anos).
Amrica Central Amrica do Sul

120
100
80
60
40
20
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
A razo de dependncia, depois de ter aumentado durante a fase de queda da

mortalidade (rejuvenescimento da populao), diminuiu rapidamente durante a fase
de reduo da fecundidade (Grfico 1). Fala-se, a esse respeito, de dividendo demo-
grfico: um perodo de durao limitada durante o qual as populaes dependentes
diminuem em relao s populaes ativas. Essa razo aumentar de forma definitiva
a partir de 2030, durante a fase final de envelhecimento.
A Tabela 5 mostra o tempo necessrio para que a razo de dependncia passe do
mximo ao mnimo: de 76 anos no Paraguai a 17 anos em Cuba. Alguns pases j
encerraram esse perodo de dividendo demogrfico (Cuba, desde 1991), outros
demoraro vrias dcadas (como a Guatemala, em 2050). De qualquer forma, o
dividendo demogrfico contribuiu para a reduo da pobreza, especialmente nos
anos 1990-2002, perodo no qual a renda familiar proveniente do trabalho aumentou
regularmente, devido diminuio das razes de dependncia, reduo do tamanho
mdio das famlias e diminuio da fecundidade.

Os efeitos do dividendo demogrfico so menos significativos em 2002-2008, quando

a fecundidade no mais diminuiu tanto. Consequentemente, as taxas de pobreza
so cada vez mais influenciadas pelas taxas de emprego e pela renda das pessoas
ativas nas famlias. O dividendo demogrfico, que a CEPAL menciona como um dos
motores de combate pobreza (com o crescimento econmico e os gastos sociais,
ver CEPAL, 2009), se esvanece na medida do envelhecimento inelutvel da populao
latino-americana, passando a proporo de pessoas com mais de 60 anos de 6% entre
1950 e 1975 a 8% em 2000, a 10% em 2010 e a 25% em 2050 (Naes Unidas, 2011).
Tabela 5 Anos de incio e fim da reduo das razes de dependncia
Ano de valor mximo Ano de valor mnimo

Argentina 1989 2032
Bolvia 1974 2041
Brasil 1964 2007
Chile 1966 2011
Colmbia 1965 2017
Costa Rica 1965 2014
Cuba 1974 1991
El Salvador 1968 2028
Guatemala 1988 2050
Haiti 1970 2039
Honduras 1972 2040
Mxico 1966 2022
Nicargua 1965 2035
Panam 1968 2020
Paraguai 1962 2038
Peru 1967 2017
Repblica Dominicana 1965 2027
Venezuela 1966 2020
Fonte: Centro Latino-Americano de Demografia CELADE (2007).

A SAVOIR
1.4.3. A pobreza e as desigualdades

A Amrica Latina o continente com maiores desigualdades socioeconmicas do
mundo, como mostraram as comparaes efetuadas desde 1985 com os ndices de
Gini da sia, da frica Subsaariana e do Norte, da Europa Central e Oriental, da
Comunidade de Estados Independentes e do Oriente Mdio (FMI, 2007). Em 2008,
a taxa de pobreza [ 82 ] atingia 33%, ou seja, 11 pontos percentuais a menos do que em
2002. A alta do preo dos alimentos, pelo contrrio, fez aumentar a taxa de indigentes,
em 2008, at 12,9% (contra 12,6% em 2007), embora ela tivesse diminudo em um
tero em relao a 2002 (19,3%). Em 2012, as taxas de pobreza e de indigncia se
estabeleceram, respectivamente, em 28,8% e 11,4% (CEPAL, 2012).
As melhorias constatadas no perodo 2002-2008 resultam do crescimento econmico

sustentado durante esse perodo e dos progressos realizados na distribuio das
riquezas. Essa tendncia se manteve entre 2008 e 2012, apesar do arrefecimento do
crescimento em 2009. O nmero de pobres e indigentes na Amrica Latina era
estimado, em 2012, em 167 milhes e 66 milhes, respectivamente, ou seja, 34 e 31
milhes a menos do que em 2002. Essa evoluo para baixo marca uma ruptura com
as dcadas anteriores: no perodo 1980-2002, os efetivos de pobres e indigentes
somente aumentavam. As medidas de luta contra a pobreza deram frutos, e no
foram postas em questo pela crise econmica recente (CEPAL, ibid. ).
Tabela 6 Indicadores de pobreza e de indigncia

(em % da populao) em 2002, 2008 e 2011
Percentual de pobres Percentual de indigentes
Amrica Latina Total Urbano Rural Total Urbano Rural

2002 43,9 38,3 62,4 19,3 13,4 38,4
2008 33,5 27,7 55,0 12,9 8,1 31,0
2011 29,4 24,2 49,8 11,5 7,2 28,8
Variao 2002-2011
(em %) 33 37 20 40 46 25
Fonte: CEPAL (2012).
[82] A taxa de pobreza a proporo de pessoas abaixo da linha de pobreza, ou seja, abaixo da renda necessria
para satisfazer as necessidades essenciais. A taxa de indigncia considera apenas a satisfao das necessidades
alimentares.

Em 2011, a pobreza nas zonas rurais (49,8%) representava mais que o dobro da
pobreza urbana (24,2%) e a indigncia na rea rural apresentava-se quatro vezes
maior (28,8%) que a indigncia nas cidades (7,2%). Portanto, so as populaes rurais
que mais sofrem de pobreza extrema. Todavia, considerando a urbanizao elevada
da populao latino-americana, 66% dos pobres vivem na cidade, enquanto antes de
1980 a populao pobre era essencialmente rural. No entanto, a pobreza rural diminui
mais lentamente que a das cidades, com uma queda de 20% e 37%, respectivamente,
entre 2002 e 2011, para as taxas de pobreza rural e urbana, e uma reduo de 25%
e 46%, respectivamente, para as taxas de indigncia rural e urbana (Tabela 6).
Os pases latino-americanos so afetados de forma diferente pela pobreza e pela

indigncia, portanto. Os nveis mais baixos so registrados no Chile e no Uruguai,
seguidos pela Argentina, o Brasil, a Costa Rica, o Panam, o Peru e a Venezuela, com
taxas inferiores ou iguais mdia do subcontinente. A Bolvia, a Colmbia, o Equador,
o Mxico, a Repblica Dominicana e El Salvador registram taxas de pobreza em
valores entre 34% e 46%. a Guatemala, Honduras, a Nicargua e o Paraguai esto
em 50% ou mais de pobreza e em mais de 28% de indigncia (Tabela 7).

A SAVOIR
Tabela 7 Indicadores de pobreza e de indigncia

(em % da populao) em 2011
Indicadores de pobreza (%) Indicadores de indigncia (%)

Amrica Latina 29,4 11,5
Argentina* 21,0 7,2
Bolvia** 42,4 22,4
Brasil 20,9 6,1
Chile 11,0 3,1
Colmbia 34,2 10,6
Costa Rica 18,8 7,3
Equador 35,4 13,9
El Salvador*** 46,6 16,7
Guatemala**** 54,8 29,1
Honduras*** 67,4 42,8
Mxico*** 36,3 13,3
Nicargua** 58,3 29,5
Panam 25,3 12,4
Peru 27,8 6,3
Paraguai 49,6 28
Repblica Dominicana 42,2 20,3
Uruguai 6,5 1,1
Venezuela 29,5 11,5
Anos: * 2006, ** 2009, *** 2010, **** 2005

Entre 2010 e 2011, progressos significativos foram observados em sete pases: no

Paraguai (-5,2 pontos), no Equador (-3,7 pontos), no Peru (-3,5 pontos), na Colmbia
(-3,1 pontos), na Argentina (-2,9 pontos), no Brasil (-2,0 pontos por ano entre 2009
e 2011) e no Uruguai (-1,9 ponto). A reduo da indigncia tambm notvel nesses
pases. Na Venezuela, entretanto, as taxas de pobreza e de indigncia aumentaram
1,7 e 1,0 pontos, respectivamente, e no houve mudanas significativas no Chile, na
Costa Rica, no Panam e na Repblica Dominicana (CEPAL, ibid., p. 19).

De forma geral, em 2012 a Amrica Latina progrediu bastante na via do primeiro dos
Objetivos do Milnio para o Desenvolvimento (OMD) a reduo da pobreza
extrema pela metade entre 1990 e 2015 , sendo que a taxa de 11,4% est a 0,1% do
objetivo fixado (11,3%). O Brasil e o Chile ultrapassaram o objetivo h vrios anos, assim
como o Peru, em 2008. A Costa Rica, o Equador e o Mxico, por seu lado, progrediram
mais rpido que a mdia, enquanto os esforos permanecem insuficientes em todos
os outros pases.
Apesar dos progressos, a distribuio da renda continua profundamente desigual:

40% das famlias mais pobres recebem 15% da renda total, enquanto os 10% mais
ricos possuem, em mdia, 32% da renda total (CEPAL, 2012). Entre esses dois extremos,
a maioria da populao situada em classes mdias muito heterogneas em termos
de condies de vida: embora recebam rendas que os situam acima da linha de
pobreza, eles esto muito longe dos dois decis mais elevados. Essa vulnerabilidade
das classes mdias pde ser observada luz da crise dos anos 1980: as taxas de
pobreza subiram oito pontos em toda a Amrica Latina (passando de 40,5% em
1980 para 48,3% em 1990, no auge da crise) e s 25 anos mais tarde, em 2005, reen-
contraram seu nvel de 1980. Da mesma forma, foram necessrios 14 anos para que
o PIB per capita voltasse ao nvel de 1980, em 1994 (CELADE, 2010).
A partir de 2002, graas ao perodo de forte crescimento econmico, os ndices de

Gini registraram, em mdia, uma reduo de pelo menos 1% por ano at 2011, o que
significa uma diminuio das desigualdades da distribuio de renda. Os pases que
conheceram as diminuies mais importantes, com taxas de reduo do ndice de Gini
superiores a 2%, so a Argentina, a Bolvia, a Nicargua e a Venezuela. O Brasil, a
Colmbia, a Guatemala, Honduras, a Repblica Dominicana e o Paraguai so os pases
com maiores desigualdades; a Venezuela e o Uruguai, os com menores desigualdades
(Tabela 8).

A SAVOIR
Tabela 8 ndices de Gini (2002 e 2011)

O ano das pesquisas varia segundo os pases. 2002 corresponde data mais prxima
entre 2000 e 2002; 2011 a data mais prxima entre 2005 e 2011.
ndices de Gini
2002 2011

Argentina 0,578 0,492
Bolvia* 0,614 0,580
Brasil 0,639 0,559
Colmbia 0,569 0,545
Chile 0,564 0,516
Costa Rica 0,488 0,503
El Salvador** 0,525 0,454
Equador 0,513 0,434
Guatemala*** 0,542 0,585
Honduras** 0,588 0,567
Mxico** 0,514 0,481
Nicargua**** 0,579 0,478
Panam 0,567 0,531
Paraguai 0,570 0,546
Peru 0,525 0,452
Repblica Dominicana 0,537 0,558
Uruguai 0,455 0,402
Venezuela 0,500 0,397
Anos: * 2009, ** 2010, *** 2006, **** 2005


Entre os grupos mais vulnerveis foram identificados as crianas menores de 15 anos,

as mulheres e os grupos tnicos minoritrios (indgenas, afrodescendentes). Os
menores de 17 anos representam quase a metade dos pobres: 51% dos indigentes e
45% dos pobres no indigentes. Da mesma forma, os grupos tnicos (indgenas e
afrodescendentes) so de 1,2 a 3,4 vezes mais pobres que o resto da populao, e
essa proporo aumenta em todos os pases, menos no Brasil (CEPAL, 2009).
Os censos realizados pelo CELADE no ano 2000 de forma coordenada em 15 pases

permitiram estimar os efetivos dos grupos indgenas, que atingem, no total, cerca
de 30 milhes de indivduos (Tabela 9) e so, de maneira geral, os mais pobres e os
mais excludos. As perguntas introduzidas na rodada de censos de 2000 sobre a
autodefinio tnica [ 83 ] do estimativas mais elevadas do que o critrio de lngua
falada utilizado antes como critrio nico.
Os censos de 2010 do nmeros mais recentes sobre a populao indgena, que

ainda no esto disponveis a no ser em alguns pases [ 84 ], como na Argentina
(955.032) [ 85 ], no Brasil (817.000), no Chile (1.369.533), no Equador (1.100.000) e no
Mxico (15.703.474 ) [ 86 ]. O aumento considervel de alguns nmeros entre os censos
de 2000 e 2010 (no Brasil, no Chile e no Mxico, especialmente) se explica, ao mesmo
tempo, por taxas de crescimento natural elevadas (forte fecundidade dos indgenas)
e por modificaes na forma de cont-los, muito diferente entre os dois censos,
no intuito de obter contagens mais amplas e precisas mas que ainda objeto de
discusses e no consensual (CELADE, 2011 ; Mikkelsen, 2013).
[83] Ao responder s perguntas do censo, a pessoa se identifica ela mesma como indgena ou no indgena.
[84] Dados (exceto para a Argentina) extrados da obra de Mikkelsen (2013), que uma compilao internacional.
[85] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-197566-2012-06-30.html. Consultado em 06.08.2013.
[86] Esse nmero obtido pela soma dos 6.695.228 indgenas maiores de 5 anos que falam uma lngua indgena e das
crianas de 0 a 4 anos que vivem nas 9.008.246 famlias cujo chefe de famlia fala uma lngua indgena.

A SAVOIR
Tabela 9 Efetivo e percentual da populao indgena

Censos nacionais dos anos 2000
Efetivo Percentual

Peru 8500000 32,0
Mxico 6101632 6,5
Bolvia 5008997 62,2
Guatemala 4610440 41,0
Colmbia 892631 2,0
Equador 830418 6,8
Brasil 734128 0,4
Chile 692192 4,6
Venezuela 506341 2,3
Nicargua 443847 8,6
Honduras 427943 7,0
Argentina 402921 1,1
Panam 285229 10,1
Paraguai 88529 1,7
Costa Rica 63876 1,7
Juntos 29589124 -
Fonte: CELADE (2013) com base nos censos populacionais, segundo o critrio de autodefinio tnica.
1.4.4. As polticas demogrficas

A implementao de polticas demogrficas foi proposta aos governos no mbito do
Plano de Ao Mundial sobre a Populao, durante a conferncia de Bucareste, em
1974 (Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre a Populao). Essa conferncia
se inspirava nas reflexes dos economistas malthusianos sobre as relaes negativas
entre populao e desenvolvimento, as quais eram refutadas pelos natalistas e pelos
otimistas. Ela permitiu abrir debates acalorados, em um perodo em que nem todos os
pases haviam aderido ao Plano de Ao Mundial, que encontrava uma forte oposio
na Amrica Latina [ 87 ].
[87] Por uma apresentao completa desses debates, ver Coso-Zavala (1994).

A segunda Conferncia das Naes Unidas sobre a Populao, no Mxico (1984),

mostrou a evoluo da atitude dos governos latino-americanos frente a um cresci-
mento demogrfico muito rpido, que comeava a preocup-los. A aceitao do
Plano de Ao Mundial passou a ser majoritria. Tornara-se bvio que um forte
crescimento demogrfico agravava os problemas econmicos e sociais em todos
os nveis. Polticas demogrficas foram implementadas na maioria dos pases, com
propostas de programas de planejamento familiar, de IEC (informao, educao,
comunicao) em matria de populao e de promoo dos direitos da mulher,
conforme as recomendaes internacionais. Tratava-se de integrar o planejamento
demogrfico ao planejamento nacional de desenvolvimento. Alm disso, alguns
pases procuraram garantir institucionalmente os direitos humanos, no esprito
das Naes Unidas, como o Mxico, com a modificao da Constituio mexicana
(artigo 4) para reconhecer o direito de todos os cidados de decidirem livremente
o nmero e o espaamento entre o nascimento dos seus filhos. Entre todos os pases
latino-americanos, apenas a Argentina ainda procurava aumentar sua populao [ 88 ].
Foram criadas instituies, tais como os Conselhos Nacionais de Populao (CONAPO),

ou ainda organismos de promoo dos programas de difuso dos mtodos contra-
ceptivos frente s instituies de sade. Os primeiros pases a procederem dessa
forma foram Chile e Honduras (1965), Colmbia (1967), Costa Rica e vrias ilhas do
Caribe entre 1965 e 1970 (Jamaica, Repblica Dominicana, Porto Rico). O Brasil no
adotou uma poltica demogrfica oficial; instituies privadas, como a organizao no
governamental BEMFAM, ofereceram servios eficazes de limitao dos nascimentos.
Ao fazer o balano das polticas demogrficas na Amrica Latina at os anos 2010,

constata-se que a queda da fecundidade se produziu em um tempo recorde e com
um ritmo excepcional (Tabela 3). Ela produziu o dividendo demogrfico que permitiu
reduzir as taxas de pobreza. Desse ponto de vista, as polticas foram um xito. No
plano institucional, observa-se uma grande variedade de formas de interveno e
de organizao, desde polticas com objetivos demogrficos muito explcitos, como
no Mxico a contar da lei de 1973 [ 89 ] , at polticas de laisser-faire, adotadas no Brasil,
em especial. Os resultados, em termos de diminuio da fecundidade, foram muito
semelhantes nesses dois pases, pois a difuso dos mtodos mdicos modernos de
contracepo e as aes das instituies sanitrias foram decisivas, com ou sem
intervenes governamentais. As camadas sociais pouco escolarizadas e pobres
[88] Ver Coso-Zavala (1994 e 1998).

[89] O objetivo de uma taxa de crescimento de1% no ano 2000 foi adotado em 1976. Ora, em 2000, essa taxa era
de 1,8%.

A SAVOIR
foram o alvo dos programas de distribuio de mtodos contraceptivos modernos,

como a plula, o DIU e a esterilizao feminina (um mtodo amplamente utilizado
pelas latino-americanas). Portanto, a fecundidade diminuiu muito no subcontinente,
exceto em pases onde essa queda comeou apenas recentemente, como na Bolvia,
na Guatemala e no Haiti (Tabela 3).
A terceira Conferncia Internacional sobre a Populao e o Desenvolvimento, de
1994, no Cairo, redefiniu por completo o Programa de Ao Mundial sobre a
Populao. Ela foi inovadora ao interessar-se por novas temticas, como a sade da
reproduo que inclui todas as questes relativas maternidade, vida sexual e
ao HIV/Aids para mulheres e homens , e ao propor que os governos protejam os
direitos reprodutivos e sexuais, combatam a violncia e melhorem o estatuto das
mulheres, das minorias vulnerveis e das populaes pobres em suas condies de
vida, de educao e de sade.
Tendo sido inserida a luta contra a pobreza e as desigualdades sociais no programa
do Cairo, os programas de planejamento familiar perderam sua especificidade e
foram includos em programas sociais integrados. A Igreja catlica, apoiada pela
Argentina, manifestou no Cairo sua oposio ferrenha ao aborto. No entanto, apesar
de seu desacordo doutrinal em relao aos programas de limitao dos nascimentos,
ela no se ops frontalmente aos governos por esses programas implementados
havia 30 anos, e promoveu programas de paternidade responsvel baseados em
mtodos de abstinncia peridica (Bolvia, Peru).
O bem-estar da populao e os direitos humanos esto no mago dos dispositivos
criados pelo Plano Mundial do Cairo. Trata-se tambm de um questionamento do
papel do Estado, que foi primordial na implementao das polticas demogrficas
dos anos 1970-1990, mas sempre fortemente apoiado por iniciativas privadas (como
o BENFAM, no Brasil). Os governos se comprometeram, no entanto, a fazer respeitar
os princpios e garantias do Plano Mundial e a monitorar os resultados dos objetivos
do Cairo at 2014, tarefa esta coordenada pelo CELADE, integrado CEPAL, das
Naes Unidas.
Podemos constatar, porm, que as polticas demogrficas no tiveram efeitos
notveis sobre a reduo das desigualdade sociais, nem sobre a melhoria das condi-
es de vida na Amrica Latina. Os grupos sociais mais vulnerveis continuam tendo
o crescimento mais rpido e a fecundidade mais elevada (mesmo que esta esteja muito
aqum da fecundidade natural [ 90 ] ). Observa-se tambm uma forte fecundidade
[ 90] A fecundidade natural, no sentido de L. Henry, a que resulta de uma ausncia completa de controle dos
nascimentos pelos casais. Ela estimada em oito crianas por mulher.

entre as adolescentes, em aumento em certos pases, prova de um dos fracassos

dessas polticas (Guzman et al., 2006).
Alm disso, enquanto na Amrica Latina as populaes ainda sofrem com as conse-
quncias do fortssimo crescimento demogrfico das ltimas cinco dcadas que
se traduz por uma falta gritante de infraestruturas bsicas nos setores de educao,
de sade, de habitao, de emprego , novos desafios j surgiram, estes ligados ao
envelhecimento da populao, cujos efeitos sero importantes sobre os sistemas de
sade e de previdncia. Em um contexto abalado pela instabilidade do crescimento
econmico, as escolhas polticas so complexas. No se pode deixar de levar em
considerao as tendncias demogrficas de longo prazo, o que muitas vezes no
o caso, mas se deve sobretudo aproveitar o dividendo demogrfico em curso (que
oferece um perodo relativamente longo nos pases menos avanados) para investir
nas geraes futuras, os jovens e as crianas de hoje.
Era de se esperar que as questes demogrficas fossem finalmente plenamente

integradas ao desenvolvimento econmico e social. Os polticos deveriam prioriz-las
nos prximos 30 anos, pois os desafios demogrficos vo piorar seriamente, e no
mais ajudaro a melhorar o bem-estar da populao, contrariamente ao perodo
precedente, quando o dividendo demogrfico participava de forma significativa da
reduo da pobreza.

A SAVOIR
Concluso
A transio demogrfica, a diminuio da fecundidade, o dividendo demogrfico e
as polticas populacionais contriburam, juntos, para o combate pobreza na Amrica
Latina, ao fortalecerem os efeitos do crescimento econmico e dos investimentos
sociais pblicos. Mas o perodo favorvel de reduo dos encargos, consecutivo
diminuio da proporo de crianas na populao, est praticamente acabado, e o
envelhecimento da populao portador de novos desafios para as populaes
latino-americanas. Os fatores demogrficos pesaro negativamente, no futuro, sobre
o crescimento econmico e social. As dinmicas econmicas, as polticas pblicas e o
Estado devero, portanto, ajudar as famlias a arcar com o encargo crescente induzido
pelo aumento das populaes idosas, que acontecer mais cedo ou mais tarde em
todos os pases latino-americanos, a depender do seu ritmo de transio demogrfica.
Para as populaes mais pobres, o dividendo demogrfico ainda trar benefcios por
um perodo limitado. Conviria, portanto, tirar proveito dele, aumentando os inves-
timentos sociais e criando empregos

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Anexos estatsticos
Tabela 10 Taxa de crescimento da populao mundial (em %)

por regio; 1950-2010
Continente Taxas de crescimento anuais mdias (por cento)

ou regio
1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2009-2010
Mundo 1,83 1,85 2,07 1,96 1,77 1,76 1,74 1,52 1,34 1,22 1,16
Pases mais
desenvolvidos 1,16 1,08 0,86 0,78 0,66 0,58 0,56 0,43 0,33 0,37 0,41
Europa 0,97 0,96 0,69 0,61 0,49 0,40 0,38 0,19 -0,02 0,11 0,20
Amrica
do Norte 1,78 1,41 1,07 0,94 0,97 0,97 1,03 1,01 1,15 0,99 0,91
Oceania 2,15 2,06 2,19 1,94 1,33 1,61 1,60 1,48 1,39 1,49 1,75
Pases menos
desenvolvidos 2,12 2,17 2,54 2,38 2,14 2,13 2,08 1,81 1,59 1,42 1,33
sia 1,95 1,99 2,48 2,28 1,95 1,94 1,92 1,63 1,38 1,18 1,08
frica 2,31 2,44 2,56 2,65 2,77 2,80 2,69 2,53 2,36 2,33 2,30
Amrica 2,76 2,76 2,51 2,41 2,29 2,10 1,92 1,71 1,55 1,32 1,15
Latina

A SAVOIR
Grfico 2 Taxas anuais de crescimento natural por continentes;

1950-2010 (em %)
Europa Amrica do Norte Oceania sia
frica Amrica Latina
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
0
0
65
95
90
85
70
80
60
75
00
01
00
-19
-19
-19
-19
-19
-19
-19
-19
-2
-2
-2
05
60
70
80
90
00
65
85
75
55
95
20
19
19
19
19
19
19
19
19
20
19

2. Estado e polticas
pblicas
2.1. A evoluo das polticas pblicas na Amrica Latina
Yves SUREL
Introduo
A anlise das polticas pblicas na Amrica Latina ainda pouco desenvolvida, se
julgarmos pelos estudos de caso provenientes da Cincia Poltica. Isso se deve tanto
ao objeto de pesquisa as polticas pblicas quanto forma de se examinar a ao
pblica nos pases latino-americanos. Em primeiro lugar, o dficit de conhecimentos
ligado ao estado do objeto, na medida em que a fraqueza e/ou a politizao muitas
vezes constatadas nas estruturas administrativas tornam difceis a coleta de dados
e a identificao do objeto da anlise. Costuma ser difcil aceder aos arquivos ou
at aos atores competentes. Alguns pesquisadores se deparam com a ausncia de
classificao dos documentos oficiais, com a incessante rotatividade dos servidores,
ou ainda com a extino das prprias estruturas que pretendiam estudar. Realizar
entrevistas tambm pode ser trabalhoso, embora este seja um mtodo privilegiado
para analisar polticas pblicas. Os atores entrevistados tendem a disfarar as infor-
maes ou os dados teis, por razes pessoais e/ou polticas, sendo suas narraes
muitas vezes normativas e, por consequncia, imprprias para serem utilizadas para
os trabalhos de pesquisa. Por fim, os dados, especialmente as estatsticas, raramente
so homogneos, apesar das publicaes das organizaes internacionais, o que torna
complexa a compreenso das evolues histricas e a sua comparao.
Mais profundamente e ao contrrio do que acontece em outras geografias , a

anlise de polticas pblicas permanece indissocivel de interrogaes e anlises sobre
a formao e a evoluo do Estado e do regime poltico (Collier e Collier, 1991). A
ausncia de maturao do aparelho administrativo deixa inclume a questo do
Estado, no apenas do ponto de vista normativo (qual deve ser o lugar do Estado na
sociedade), mas tambm do ponto de vista prtico (qual deve ser a forma e a inten-
sidade da ao pblica). Em funo disso, tais polticas nem sempre so analisadas
por si mesmas, e sim como manifestao de uma evoluo importante do Estado e
do aparelho administrativo (Bezs, 2007).

2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR
Apesar disso, os contextos latino-americanos constituem casos fascinantes para

a anlise de polticas pblicas. Os problemas sociais com que se defrontam os
responsveis poltico-administrativos so de uma intensidade muito maior do que
nos contextos ocidentais. As relaes sociais e polticas so ao mesmo tempo mais
densas e menos formalizadas no plano institucional e organizacional. Sobretudo, no
plano das polticas pblicas, a originalidade das opes escolhidas e dos processos
decisrios adotados pode nos levar a consider-los como modelos. O processo parti-
cipativo implementado para a elaborao dos oramentos pblicos o exemplo mais
evidente desse fenmeno, mas poderamos citar alguns programas de ao pblica na
rea social (como o Bolsa Famlia no Brasil) ou educacional (como os planos inspirados
no programa Ceibal implementado no Paraguai).
Por isso, os trabalhos existentes geralmente ligados sociologia e economia ,

as publicaes das organizaes internacionais ou dos atores mobilizados, bem como
vrias teses recm-defendidas ou em curso (na Frana principalmente) sobre diversos
setores de interveno pblica permitem estabelecer um rpido panorama dos
desafios e das caractersticas atuais das polticas pblicas nos pases da regio.
Focalizaremos trs elementos principais: (1) primeiro, frisaremos o fato de os problemas
pblicos com que se deparam esses pases apresentarem especificidades, em termos
tanto de intensidade quanto de temtica; (2) mostraremos que os processos decisrios
so marcados pelo peso de atores externos s instituies polticas nacionais e pela
permanncia de lgicas polticas e sociais dominadas pelo clientelismo e pela insta-
bilidade institucional; (3) por fim, exporemos diagnsticos frequentemente encon-
trados, que insistem na fraqueza administrativa e na ausncia de controle dos atores
burocrticos sobre a implementao das polticas pblicas..
2.1.1. Problemas pblicos e lgicas de agenda

Embora a ideia possa ser considerada como simplista e esquemtica, a anlise das
polticas pblicas se baseia geralmente na hiptese de que os atores poltico-adminis-
trativos so acionados por eventos, mobilizaes e/ou presses alimentadas por atores
pblicos e privados situados em diversos nveis de governo. Em funo das capacidades
de ao e das oportunidades polticas, os atores governamentais operam em seguida
uma forma de filtragem entre essas dinmicas de emergncia para incluir na agenda
governamental os problemas que iro determinar o contedo da ao pblica.
Em relao a essa dupla dinmica de emergncia e incluso na agenda, os pases

latino-americanos apresentam vrias especificidades, ligadas aos desafios socio-
econmicos objetivos com que se deparam. Vrios indicadores podem ser citados a

ttulo de exemplo, notadamente aqueles relativos aos limiares de desenvolvimento

tradicionalmente associados a essas sociedades. De acordo com o relatrio anual do
PNUD de 2013, os pases dessa regio que apresentam o melhor ndice de desenvol-
vimento humano so Chile, Argentina, Uruguai e Cuba, que chegam, respectivamente,
aos 40, 45, 51 e 59 lugares do ndice [ 91 ]. Como se sabe, esse ndice permite
acrescentar medio tradicional do desenvolvimento, essencialmente focalizada
no PIB, fatores adicionais relacionados com a sade, a educao e a durao de vida.
Para alm desses dados brutos, as situaes relativas revelam evolues significativas.
No mesmo relatrio, os autores ressaltam que os ltimos anos foram caracterizados
por um rpido crescimento do sul, em funo da melhoria das condies de vida,
medidas por esse tipo de indicadores, em pases como o Brasil.
Essa sensao deve ser matizada por outros indicadores ou dados. Nesse sentido, o
ndice de Gini, que mede a desigualdade social em um nico pas e muitas vezes
citado pelos responsveis poltico-administrativos e pelos especialistas, permite mostrar
que em muitos pases da regio as taxas de desigualdade permanecem extremamente
elevadas. Embora os dados no sejam homogneos nem estejam sempre disponveis,
vrios pases como a Bolvia (56,3 em 2008), a Colmbia (55,9 em 2010) ou o Brasil
(54,7 em 2009) ainda apresentam desigualdades de renda e de condies de vida que
parecem at contraditrias com suas evolues econmicas favorveis [ 92 ]. Os
recentes protestos no Brasil, mesmo que tenham se cristalizado sobre o custo dos
futuros grandes eventos desportivos, so tambm o reflexo e a consequncia de
uma crescente exasperao.
Embora contestados por alguns, e embora forneam uma imagem parcial do desen-
volvimento das sociedades, esses ndices foram adquirindo uma real legitimidade, graas
s comparaes que permitem estabelecer e sua focalizao em alguns desafios
considerados prioritrios pelos Estados concernidos. De fato, essas constataes
repetidas, quer sejam fruto de pesquisas ou de relatrios elaborados por organizaes
internacionais, quer provenham diretamente dos atores poltico-administrativos
domsticos, alimentaram a agenda dos governos latino-americanos nos ltimos anos.
Podemos ver na crescente divulgao de problemas ligados sade e s estruturas
sanitrias o efeito mais ou menos direto desses indicadores internacionais que frisam
as insuficincias ou os atrasos dos pases envolvidos. No Mxico e no Brasil, por
exemplo, programas como o PROGRESA-Oportunidades ou o Bolsa Famlia incen-
[91 ] Os dados podem ser acessados online: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2013_FR.pdf.

Para informaes mais gerais, ver Relatrio do Desenvolvimento Humano, PNUD, 2013.
[92 ] Dados do Banco Mundial: http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/SI.POV.GINI.

A SAVOIR
tivaram a implementao de polticas de transferncias financeiras condicionais

destinadas a combater a pobreza e garantir uma renda de sobrevivncia s famlias
mais pobres. A pobreza, os problemas de sade ligados desnutrio e a baixa esco-
larizao so, nessa perspectiva, desafios cujos laos puderam ser evidenciados por
esses ndices internacionais, desafios esses que os citados dispositivos de transferncias
procuram tratar em seu conjunto. Tais desafios tambm so tratados de forma
transversal para escapar compartimentao setorial clssica da ao pblica, no raro
por meio de estruturas ad hoc que permitem contornar as polticas ou as instituies
administrativas tradicionais, consideradas como ineficazes e/ou ilegtimas.
Alm disso, alm da publicidade de que so objeto, esses dados e essas estatsticas
so pinados pelos atores mobilizados para levantar reinvindicaes ou justificar
intervenes diretas no campo. Dessa forma, as fraquezas endmicas do sistema
escolar brasileiro, muitas vezes ressaltadas pelos relatrios internacionais (o Brasil
est no 85 lugar de 186 pases no que tange taxa de alfabetizao dos adultos
no mencionado relatrio do PNUD), foram tornadas pblicas por fundaes ou
associaes nacionais e internacionais, que puderam, assim, justificar sua interveno
direta no campo, em complementao s estruturas poltico-adminstrativas tra-
dicionais (Trindade, 2006). Como os programas sociais, e at mais do que eles, os
programas educacionais se caracterizam por uma real inventividade, baseada na
elaborao e na difuso de instrumentos originais de ao pblica. Em obra recente
(Larrouqu, 2012), Damien Larrouqu examina o plano Ceibal implementado no
Uruguai a partir de 2007, que visava fornecer computadores aos alunos de diversos
nveis do sistema escolar. A justificativa desse programa era uma melhor focalizao dos
dispositivos e um princpio geral de fortalecimento do capital social dos indivduos.
Seu xito, pelo menos em um primeiro momento, tanto no plano da implementao
quanto no grau de aceitao social, explica por que esses programas foram multipli-
cados: vrios pases, como o Peru e a Argentina, se inspiraram no programa Ceibal, com
intensidade e eficcia variveis, para torn-lo um quadro possvel de interpretao
e de ao na rea educacional.
Outros problemas pblicos alimentam a agenda governamental dos pases latino-

americanos em torno da temtica do desenvolvimento. Muitos governos perceberam
que o que tanto freava um desenvolvimento perene era a fraqueza, a ausncia at, de
infraestruturas adaptadas. Esses problemas comeam na escala continental, de tanto
assim que as relaes intra e interestados parecem afetadas e entravadas pela ausncia
ou m qualidade das infraestruturas. No de se estranhar o fato de alguns programas
recentes, movidos por lgicas de integrao regional, terem tentado remediar essa
fraqueza continental. Em sua tese a ser publicada sobre a IIRSA (Iniciativa para

a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana), Anne-Lucie Jarrier mostra

que o interesse comum de vrios Estados, encabeados pelo Brasil, esteve na origem
de iniciativas comuns em matria de transporte (Jarrier, 2011).
Essas problemticas estruturais existem h muito tempo, e com peculiar agudez, nas
cidades e megalpoles da regio. O continente possui vrias cidades entre as maiores
do mundo: Mxico, com mais de 23 milhes de habitantes, So Paulo, com cerca de
21 milhes. Essa urbanizao se acelerou muito nos ltimos anos: Bogot, cuja
populao era estimada em 3 milhes de habitantes no incio da dcada de 1970,
possui mais de 7 milhes de moradores segundo as ltimas estimativas. Esse cresci-
mento rpido da populao urbana agrava os problemas de infraestrutura, tanto no
plano dos transportes quanto no plano da moradia, alm de ser identificado como um
fator de aumento da criminalidade, com a guerra civil e a intensificao do narco-
trfico. Assim, nos anos 2000, a taxa de homicdios atingiu 81,2 por cem mil habitantes,
o que tornou Bogot uma das cidades mais perigosas do mundo (Velasquez, 2007).
Os problemas de engarrafamento do trnsito, de poluio e de insegurana moti-

varam iniciativas marcantes, que visavam reordenar o espao urbano e a circulao
nas cidades. Foi o caso de Bogot, j nos anos 1990, com a reforma dos transportes
pblicos lanada pelo ento prefeito, Antanas Mockus, incluindo a criao de uma
rede de nibus, o TransMilenio, que transformou profundamente a geografia
urbana da capital colombiana. O interessante nesse caso que a iniciativa foi conce-
bida como parte de um projeto mais amplo de resoluo dos problemas urbanos,
especialmente os da violncia e da criminalidade. O surgimento dessas questes na
agenda foi de fato indissocivel da produo de novos diagnsticos e novas solues,
que tiveram efeitos duradouros sobre as polticas pblicas em Bogot e, por difuso,
em outros pases latino-americanos. Ao apresentar a violncia como uma patologia
social, Mockus conseguiu convencer os atores envolvidos da necessidade de desen-
volver aes profilticas (prevenir os comportamentos violentos com a limitao do
porte de armas, o fechamento dos bares aps determinada hora etc.) e curativas
(aumento dos recursos da polcia, regulao do trnsito etc.). Segundo a chamada
abordagem cognitiva e normativa das polticas pblicas, que insiste sobre o peso
das crenas e dos valores na evoluo da ao pblica, a emergncia desses problemas
pblicos contribuiu para estruturar e trazer tona um novo paradigma de ao
pblica, ou seja, um conjunto de valores, princpios e imagens que determinam os
comportamentos dos atores poltico-administrativos e suscitam reorientaes
significativas de vrias polticas pblicas (Hall, 1993; Surel, 2000; ver tambm Tomazini
e Rocha, 2013, para uma aplicao desse marco analtico ao caso brasileiro).

A SAVOIR
Outra questo de infraestrutura presente na maioria das agendas governamentais:

as redes de distribuio de determinados bens ou servios pblicos, principalmente
as da gua. Bem pblico fundamental, como mostrou Elinor Ostrom com sua teoria
dos Comuns (Ostrom, 1990), a gua foi objeto de mobilizaes sociais e reformas
importantes nos anos 1990 para resolver problemas de urbanizao e para permitir, em
alguns casos, uma racionalizao da gesto dos recursos necessrios ao desenvol-
vimento das culturas agrcolas. Reformado nos anos 2000 com o intuito de privatizar
os servios de gua, principalmente sob a influncia do Consenso de Washington,
essa rea da ao pblica alimentou embates bastante agressivos que levaram os Estados
e os governos locais a inserirem essas questes na agenda de forma duradoura. Em
2000, protestos violentos na cidade de Cochabamba redundaram em um longo
conflito, s vezes chamado de guerra da gua. Essa contestao foi um vetor de
polarizao das clivagens sociopolticas, antes de justificar a volta do Estado gesto
dessa indstria de rede. De forma mais geral, essa questo da gua ilustra bem a
diversidade das escolhas polticas e dos eixos de desenvolvimento das polticas
pblicas: alguns pases adotaram uma postura de inspirao liberal, enquanto outros
optaram por aes controladas pelos poderes pblicos para fins de redistribuio
(Mayaux, 2012).
Seria possvel prolongar infinitamente a lista dessas temticas, que hoje esto no mago
da forma com que os governantes concebem suas tarefas de gesto e regulao.
Mas o que chama a ateno, mais uma vez, a intensidade e a gravidade dos problemas
com os quais esses pases se confrontam. Quer se trate de desenvolvimento, meio
ambiente, urbanismo, educao, pobreza, quer se trate de outra questo, os problemas
estruturalmente gravados na agenda dos governos, muitas vezes compartilhados por
todos os Estados, pesam sobre qualquer ao poltica. Ao observarmos certas din-
micas de emergncia, notamos tambm que os atores sociais (empresas, associaes,
organizaes humanitrias) no so necessariamente os principais vetores de ativao
da agenda. A fraqueza dos atores representativos tradicionais, principalmente os
sindicatos, deixa o jogo bastante aberto para outros grupos de interesses, particu-
larmente as firmas e as organizaes no governamentais. O exemplo mais caricato
sem dvida o da influncia duradoura exercida sobre as elites latino-americanas pelo
Consenso de Washington (ver abaixo). Embora os efeitos concretos desse conjunto
de orientaes de ao sejam objeto de avaliaes prudentes considerando que
o impacto que tiveram sobre as estruturas administrativas e as polticas pblicas foi
menos importante que o antecipado , poucos duvidam que essas propostas tiveram
um efeito importante sobre o debate pblico e a agenda governamental. De fato,
elas levaram valorizao de vrias reformas nas reas da tributao, da liberalizao

dos mercados e das privatizaes. Tambm facilitaram o acesso ao poder dos partidos
e/ou polticos que se apresentavam como promotores de uma modernizao socio-
poltica baseada em uma maior abertura para o exterior.
Para resumir esta primeira parte, poderamos lembrar vrias caractersticas da agenda
dos problemas pblicos na regio: a relevncia dos desafios ligados ao nvel relativo
de desenvolvimento, ao meio ambiente, aos fenmenos de urbanizao ou crimi-
nalidade; as lgicas de emergncia que veem a sociedade civil desempenhar um papel
desigual de ativao e mobilizao; as presses exgenas e, s vezes, uma permea-
bilidade importante das agendas governamentais latino-americanas para as presses
exercidas por organizaes internacionais governamentais e no governamentais e
por pases estrangeiros (principalmente os Estados Unidos); e tambm uma real aptido
dos atores poltico-administrativos a enfrentarem de forma original problemas pblicos
h muito combatidos.
2.1.2. Quem governa a ao pblica na Amrica Latina?

A questo dos atores e das formas de governo um dos focos centrais da Cincia
Poltica e, especialmente, da anlise das polticas pblicas. Em sua obra clssica Quem
governa?, o cientista poltico americano Robert Dahl tentou mostrar que as lgicas
inerentes a qualquer processo decisrio tornavam pluralistas os governos das socie-
dades, principalmente nos regimes polticos que tivessem consagrado os princpios
democrticos (Dahl, 1961). Mais ainda, nos ltimos anos, muitas pesquisas mostraram
que as formas contemporneas de governo continuaram se diversificando. Alis, o
termo genrico governana, habitualmente associado a essas transformaes, inclui
ao mesmo tempo um processo de desterritorializao da ao pblica (as polticas so
definidas de forma mais ou menos coordenada entre vrias esferas governamentais),
de desmonopolizao (o Estado no seno um dos atores de um jogo complexo de
compromissos e de trocas) e de despolitizao (a deciso recai cada vez mais nas mos
de atores e instituies legitimadas por sua expertise e pelo efeito de um mecanismo
poltico de delegao). Dinmicas to complexas e difceis de separar quanto a glo-
balizao, a descentralizao e a integrao regional costumam ser identificadas
como os fatores explicativos desses movimentos, que afetam os Estados e as polticas
pblicas no perodo contemporneo.
Neste particular, a Amrica Latina constitui um laboratrio excepcional para interrogar

e melhor caracterizar essas lgicas de governana. Primeiro, por uma razo histrica
essencial: na regio, o Estado costuma ser considerado como inacabado, e s vezes
como pouco legtimo, o que redundou em sua longa incapacidade de implementar um

A SAVOIR
monoplio tributrio que lhe permita dispor dos recursos financeiros necessrios
para sua ao. Em seguida, porque muitas vezes a Amrica Latina considerada a rea
geogrfica onde a dupla dependncia perante uma grande potncia, os Estados
Unidos, e organizaes internacionais foi mais extrema. O que melhor sintetiza esses
elementos o famoso Consenso de Washington, uma srie de princpios de ao
elaborada nos anos 1990 por economistas como Williamson e por organizaes,
como o Banco Mundial ou o FMI, e apoiada pelos Estados Unidos. Esquematizando,
esse consenso se fundamentava em vrios eixos julgados decisivos para as polticas
pblicas da Amrica Latina, todas influenciadas pela ideia da ortodoxia financeira e
fiscal a nica capaz de resguardar o livre funcionamento do mercado e a autoridade
do Estado regulador. Essas prescries pesaram por muitos anos sobre os pases
latino-americanos, provocando uma forte reduo das despesas pblicas, com o
risco de desencadear crises polticas e sociais de extrema intensidade.
Essa porosidade dos atores e das instituies polticas domsticas atenuou-se nos
ltimos anos, devido principalmente a reformas institucionais e alternncias polticas,
que alimentaram uma reorientao s vezes substancial das polticas pblicas. Em
muitos pases, como a Colmbia e a Bolvia, revises constitucionais, associadas com
polticas de descentralizao, modificaram a hierarquia das competncias e reorien-
taram o processo decisrio em matria de ao pblica (Grindle, 2009). Embora a
organizao dos poderes permanea assimtrica em muitos pases, a governana
multinvel est sendo implementada com a valorizao dos prefeitos das grandes
cidades e a crescente participao das instituies e dos atores locais. Ela bastante
antiga em alguns casos, como mostra Tulia Falleti quando fala a respeito das polticas
de descentralizao na Argentina e no Brasil, vrias das quais datam do perodo
dominado por regimes autoritrios (Falleti, 2007).
Outra mudana poltico-institucional importante associada com a presidenciali-

zao dos processos decisrios. O fenmeno em si no nada novo: afinal, a figura
do Caudilho continua sendo uma caracterstica da Amrica Latina, tanto na prtica
poltica quanto na expresso artstica, principalmente na literatura. Mais original a
codificao institucional e jurdica desse papel, que atribui hoje s eleies presidenciais
um lugar determinante na definio dos marcos e das orientaes das polticas pblicas.
tambm forte o engajamento de vrios presidentes em exerccio em prol de algumas
reformas de porte, como foi o caso, entre outros exemplos, de Lula no Brasil com o
Bolsa Famlia , de Uribe na Colmbia com as questes de segurana e as relaes
entre o governo e a guerrilha , e ainda de Chavez na Venezuela em vrias reas
afetadas por sua revoluo bolivariana. Cada um desses presidentes engajou parte
de seu capital poltico nessas reformas, garantindo a aplicao da medida para alm do

processo decisrio em si. Poderamos estender esses exemplos at o nvel local, com
as reformas de Mockus em Bogot, e mesmo considerar que alguns altos funcionrios
garantiram a continuidade e a legitimidade da estrutura ou do departamento que
chefiavam, como no caso de Manuel Estela no Peru com a Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria , a SUNAT (ver abaixo).
Essa personalizao dos processos decisrios e das estruturas administrativas, embo-

ra no seja indita, no deixa de ser excepcional pela sua amplido, pela eleio
simultnea de personalidades carismticas oriundas da esquerda e pelo peso que ela
parece ter sobre as polticas pblicas. De fato, em muitos casos, o sucesso ou o fra-
casso das referidas polticas dependem da permanncia no poder dos atores polti-
cos que as iniciaram. O plano Ceibal no Uruguai no teria sido implementado sem o
investimento feito pelo ento presidente uruguaio, Tabar Vazquez. Nesse sentido,
o processo decisrio parece extremamente politizado, pois depende de atores pol-
ticos que foram eleitos ou que obtm legitimidade de sua proximidade com uma
personalidade poltica (caso de Estela com Fujimori). Esse processo tambm parece
segmentado e sujeito a efeitos cclicos, ritmados pela sucesso das eleies e\ou pela
alternncia no poder. Por fim, tais politizao e personalizao do processo decisrio
traduzem a estabilidade e a influncia muito variveis dos atores burocrticos sobre
as orientaes da ao governamental.
Em complementao a esses elementos estruturais, cabe frisar que a chegada

concomitante de governos de esquerda embora esse termo esconda muitas
diferenas se concretizou por novas polticas (valorizao do combate pobreza,
nacionalizao dos recursos naturais, desenvolvimento das infraestruturas). De forma
mais ou menos explcita e sistemtica segundo os pases, essas alternncias simul-
tneas foram a ocasio de criticar os efeitos das polticas inspiradas no Consenso de
Washington e reafirmar a soberania dos Estados latino-americanos sobre suas prprias
escolhas polticas. O endurecimento ocasional das relaes entre os pases da regio
e os Estados Unidos foi alimentado por uma crtica da hegemonia americana sobre a
zona. Um dos pases mais emblemticos dessa reviravolta a Venezuela de Hugo Chavez,
onde as polticas muito dependentes da varivel pessoal foram justificadas
pela vontade de se livrar da tutela dos Estados Unidos por meio da nacionalizao
dos setores energticos e da gesto dos recursos naturais. Essa afirmao de uma
independncia relativa tambm pode se exercer em relao comunidade interna-
cional. o caso da poltica brasileira sobre as patentes de remdios, especialmente na
rea do combate aids, que constituiu ao mesmo tempo uma resposta s estratgias
comerciais dos grandes grupos farmacuticos e um vetor de desenvolvimento de
uma certa independncia sanitria do pas.

A SAVOIR
Por fim, apesar de limitada e decepcionante, a integrao regional facilitou as trocas

de ideias e de expertise e levou adoo de reformas semelhantes em vrios pases.
verdade que os processos de integrao da Amrica Latina so limitados pela
fraqueza das instituies comuns, por reticncias arraigadas contra a transferncia
supranacional de competncias em vrias reas de ao pblica e por uma grande
fragmentao das iniciativas (Dabne, 2009). No entanto, do ponto de vista das
polticas pblicas, de forma algo parecida com a da integrao europeia, as trocas
alimentadas por essas lgicas de integrao contriburam para compartilhar os
diagnsticos e as solues e para aliar as elites poltico-administrativas s mesmas
orientaes. Dessa forma, nos ltimos anos, no Brasil e no Mxico, foram desenvolvidos
programas sociais de assistncia, para tentar encontrar uma soluo contra a pobreza
de algumas camadas da populao, graas a trocas constantes de informao
e difuso das boas prticas. Mais ainda, os dispositivos originais adotados em uma
base formal ou informal conseguiram inverter os canais habituais de difuso dos
objetivos e dos instrumentos de ao pblica. Desse modo, os programas sociais de
combate pobreza por meio de transferncias financeiras condicionais implementados
na regio foram utilizados explicitamente como referncia por alguns atores polticos
ocidentais. O prefeito de Nova York, Michael Bloomberg, ao lanar em 2007 o
programa Opportunity NYC: Family Rewards, mencionou claramente que o Bolsa
Famlia e o Oportunidades haviam sido suas fontes de inspirao.
Apesar dessas evolues, persistem algumas prticas e relaes sociopolticas mais
tradicionais. De fato, ainda subsistem formas de captura do processo decisrio
ligadas s relaes clientelistas no raro consideradas como determinantes nesses
pases , ao peso de grandes empresas ou de determinadas elites sociais, ou ainda
influncia de certas instituies sociais, tais como igrejas ou comunidades indgenas.
Em muitos casos, essa a contrapartida do processo de politizao e/ou de persona-
lizao j mencionado. A deciso continua influenciada, elaborada e financiada por
redes restritas de atores, prximas de algumas organizaes polticas ou de agentes
econmicos. Tomando de emprstimo um termo muito utilizado na anlise das
polticas pblicas, alguns atores se comportam como veto-players e conseguem
bloquear por muito tempo algumas iniciativas ou impedir a implementao de
reformas de porte. Esses atores podem ser empresas, governos locais ou ainda
organizaes religiosas ou comunitrias. Dessa forma, na Bolvia, o aparelho do Estado
se revelou bastante permevel a instituies sociais ou grupos externos ao marco
burocrtico stricto sensu. Com a eleio de Evo Morales, a chegada do MAS
( Movimiento al Socialismo ) ao poder contribuiu para o questionamento das redes
de ao pblica, globalmente dominadas por empresas e grupos de interesse da
regio de Santa Cruz, e para a criao de outras redes, estas estruturadas em torno
do partido presidencial.

2.1.3. Burocracias e implementao das polticas pblicas

A esses limites, muitas vezes realados, das instituies e dos atores polticos tradicionais,
vm se acrescentar as fraquezas estruturais das burocracias, das capacidades admi-
nistrativas e dos procedimentos de implementao das polticas pblicas. Este no
um apangio dos pases latino-americanos, sendo a implementao uma fase crucial,
muitas vezes conflitual, e mal dominada da ao do Estado. Ela costuma ser descrita
como uma diluio da deciso nas condies locais de exerccio da ao pblica.
Pressman e Wildavsky, em uma obra incontornvel nesse campo de estudos, mos-
traram que, nos Estados Unidos, as polticas decididas em Washington desaparecem
em Oakland (Pressman, Wildavsky, 1973). Ao contrrio de uma viso convencional e
redutora, a compreenso das polticas pblicas no se resume anlise da deciso. Ela
deve incorporar tambm o estudo das condies e das modalidades de sua implemen-
tao no campo. Acontece que esses fatores locais se caracterizam geralmente por
recursos objetivos no condizentes com os alvos fixados na hora da deciso, ou ainda
por uma resistncia inesperada das clientelas focalizadas pela ao pblica. Utilizando
uma expresso de Mny e Thoenig, a implementao uma continuao da luta,
que acontece em outro momento e com outros recursos (Mny, Thoenig, 1987).
Mais uma vez, os pases latino-americanos se distinguem mais pela forma e pela
intensidade dos problemas do que por uma verdadeira originalidade. O que vrios
estudos observaram, de fato, foi a incapacidade dos atores de campo, sejam eles
administrativos ou privados, de tornarem efetivas as decises tomadas na esfera
central. Consequentemente, muitas reformas lanadas pelo centro se diluem na
realidade de contextos locais pouco controlados pelo aparelho burocrtico ou no
confronto com mobilizaes sociais fortes.
Para descrever e tentar resolver esses problemas, os analistas dos Estados da Amrica
Latina e das organizaes internacionais utilizam a noo de fortalecimento de
capacidades (capacity-building) ou de fortalecimento da governana (State capacity).
Em seus trabalhos comparativos sobre os regimes desses Estados, baseados princi-
palmente nas reformas administrativas, Barbara Geddes mostrou, j em 1994, que um
dos problemas cruciais da ao poltica e das polticas pblicas est na incapacidade
dos atores polticos de apoiarem suas decises em instituies e competncias
burocrticas reais (Geddes, 1994). Um dos indicadores mais citados a esse respeito
a capacidade dos governos da regio de coletar impostos. Sucessivos estudos da
OCDE mostram que muito desigual a capacidade das burocracias de tributar para
financiar suas aes. Em 2010, por exemplo, a razo entre as receitas tributrias e o
PIB estava muito menor na Amrica Latina do que nos pases da OCDE: 19,4% para os
15 pases da Amrica Latina e do Caribe estudados, contra 33,8%, em mdia, para os

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da OCDE [ 93 ]. Excetuando os casos brasileiro e chileno (sendo este citado por muitos,
principalmente pelo BID, como exemplo de administrao eficaz), e apesar de vrias
tentativas recentes de reformas da tributao, os pases latino-americanos parecem
penar para encontrar, por meios burocrticos clssicos, os recursos financeiros
necessrios para sua ao pblica.
Para alm da questo tributria, so muitos os exemplos de programas pblicos que,

uma vez elaborados, se esvaem na hora de sua implementao, por falta de meios e
de competncias na maioria das administraes locais. No Brasil, por exemplo, as
polticas educacionais foram denunciadas repetidamente por sua incapacidade de
lutar com eficcia contra as baixas taxas de alfabetizao em determinados locais e/
ou relativamente a certas populaes. Em vrios pases, algumas administraes
essenciais, tais como a tributria, so gangrenadas pela corrupo, pelo clientelismo
e pela falta de capacitao de seus recursos humanos. Por fim, as iniciativas regionais
emperram frente ausncia de recursos administrativos regionais, o que contrasta,
muitas vezes, com a capacidade de mobilizao de que fazem mostra os atores locais
(Jarrier, 2011). Esses exemplos dispersos foram objeto de alguns estudos transversais
que auguraram a implementao de reformas administrativas importantes. H alguns
anos, as pesquisas de Merilee Grindle, entre outras, se orientaram para o estudo das
burocracias latino-americanas (Grindle, 2000). Entre os diagnsticos formulados pela
pesquisadora esto a denncia da manuteno de vnculos clientelistas e a recorrente
crtica forte politizao dos servidores pblicos. Com base em um estudo realizado
por Iacovello e Zuvanic (Iacovello, Zuvanic, 2006, citado in Grindle, 2010), Grindle
estabelece que a proporo de cargos do servio pblico submetidos a consideraes
polticas muito elevada em certos pases: 9% dos servidores na Bolvia, 9,52% no
Brasil e at 17,76% na Guatemala so indicaes polticas. Outros pases, pelo menos
formalmente, conseguiram limitar esses desvios (taxas de 0,26% na Argentina, de
1,34% no Chile e de 1,08% na Colmbia). A despeito de reformas recentes, Grindle
conclui que os estudos de casos indicam que, dos administradores de nvel mdio at
os assessores de primeiro escalo, muitos continuam sendo nomeados e demitidos
de forma arbitrria (Grindle, 2010, p. 21). Ela estabelece uma tabela comparativa
dos desempenhos relativos das administraes latino-americanas em funo de
trs dimenses principais: a eficincia, a proporo de nomeaes pelo mrito e o
reconhecimento da competncia dos servidores em suas funes. O Brasil e o Chile
aparecem nesse estudo com resultados bastante positivos, o que indica um funcio-
namento relativamente satisfatrio de suas administraes. No caso do Brasil, a
[93] http://www.oecd.org/fr/ctp/fiscalite-internationale/ameriqueLatinalesrecettesfiscalesaugmententmaisleur
montantrestefaibleetlesdisparitesnationalesmarquees.htm

proporo de nomeaes pelo mrito de 87%, e seus resultados nas dimenses de

eficincia e competncia esto entre os mais elevados. Inversamente, o Equador, o
Peru e El Salvador se distinguem por resultados muito fracos nas trs dimenses citadas.
Diante da acumulao desses diagnsticos, feitos s vezes pelas organizaes inter-

nacionais [ 94 ], e em face da constatao dos limites da burocracia tradicional, vrias
solues foram experimentadas. Primeiro, a criao de administraes novas, inspi-
radas no mundo empresarial, incentivadas pelas organizaes internacionais e/ou
defendidas por novas coalizes governamentais. Diante do problema da cobrana
do imposto no Peru, por exemplo, o governo Fujimori tentou instaurar uma nova
administrao tributria, a Superintendencia, composta por jovens economistas, no
raro recrutados no exterior e remunerados em uma base bem superior dos servidores
clssicos. A ideia subjacente era dotar o Estado peruano de uma estrutura adaptada
busca de um melhor desempenho tributrio graas competncia tcnica dos seus
altos funcionrios, como tambm proteger os servidores recrutados contra qualquer
tentao corrupo, por meio de salrios elevados e carreiras mais valorizadas
(Cuvi, 2009).
Outra tentativa de soluo consistiu em privatizar determinadas atividades para

entreg-las a empresas julgadas mais competentes e menos suscetveis de ceder aos
arranjos tradicionais. Foi o caso de vrias indstrias de transporte e de servios bsi-
cos. A privatizao total ou parcial da gesto da gua, do transporte coletivo e da
coleta e tratamento dos resduos foi a oportunidade para criar parcerias pblico-
privadas consideradas como garantidoras de maior eficincia nesses setores, tidos
como cruciais.
Por fim, as fraquezas endmicas das burocracias clssicas incentivaram as iniciativas

provenientes de empresas, como tambm de associaes e organizaes no gover-
namentais, que se encarregam de polticas insuficientemente asseguradas pelo
Estado. o caso do Brasil, onde os limites estruturais das polticas de educao deram
a oportunidade a fundaes e associaes de criarem suas prprias estruturas
de ensino para completar ou at mesmo substituir o sistema educacional clssico.
Da mesma forma, as polticas de preservao do meio ambiente s vezes so
preemptadas por associaes e/ou organizaes no governamentais nacionais e
internacionais, que tentam contornar os bloqueios exercidos por interesses locais,
sejam pblicos ou privados.
[94] Ver o site criado pelo BID sobre essas questes:

http://www.iadb.org/idbamerica/sectorhomepage.cfm?thisid=6&lanid=4.

A SAVOIR
Esses ajustes exigidos pelas disfunes constatadas em matria de implementao

nem sempre so perenes e geram, por sua vez, problemas adicionais. Por exemplo,
a criao de comisses ad hoc, muito especializadas e muito fiis ao poltico ou ao
administrador que as criou, no garante a continuidade e a institucionalizao dura-
doura de estruturas e procedimentos administrativos legtimos. No caso peruano
mencionado acima, cabe constatar que essa Superintendencia se mostrou muito
dependente das evolues da conjuntura poltica e da permanncia ou no das
pessoas que a haviam criado. Outro exemplo: as novas estruturas de gesto das
carreiras pblicas no Mxico, o Servicio Professional de Carrera, foram criadas muito
rapidamente e de forma por demais parcial para permitir uma verdadeira renovao
da gesto da carreira dos servidores pblicos.
Alm disso, a privatizao das polticas pblicas cada vez menos popular, em um
contexto marcado mais uma vez pelo questionamento do Consenso de Washington.
A carestia dos servios e o sentimento de traio de prticas ou interesses locais
so alguns problemas que costumam ser associados a essas transferncias e acabaram
justificando a volta dessas polticas ao colo do Estado. Dessa forma, a gesto dos
recursos hdricos ficou novamente a cargo dos municpios, no Brasil, ou at do
Estado, como na Bolvia, com vistas a fornecer um servio pblico mais prximo dos
cidados e mais ajustado s necessidades expressas pelos grupos sociais e pelas
empresas envolvidas (Mayaux, 2012).
imagem das outras dinmicas da ao pblica, as condies e modalidades da

implementao ilustram as especificidades dos contextos latino-americanos, marcados
pela hibridao de suas polticas entre prticas tradicionais, presses internacionais
e vontade reformadora mais ou menos duradoura. Philippe Bezs descreve esse
fenmeno de forma muito clara em seu artigo j citado e insiste sobre os elementos
de continuidade e as evolues parciais que caracterizam as reformas burocrticas
recentes. Segundo ele, os modos de funcionamento e de organizao das adminis-
traes dos regimes anteriores no democrticos sedimentaram uma distribuio
do poder, favoreceram divises sociais, legitimaram e disseminaram representaes
coletivas, estruturaram interesses, apoios, incentivos e recursos, desenvolveram formas
de lealdade baseadas no clientelismo e informaram as prticas de grupos sociais ao
desenvolverem formas de responder sociedade e aos oponentes (Bezs, 2007, p. 27).
Por essas razes, as reformas administrativas vo contra marcos institucionais ante-
riores, cuja inrcia intrnseca fortalecida por mobilizaes destinadas a defender
interesses adquiridos. Melina Rocha mostra, em uma tese recente, que as sucessivas
reformas tributrias, apesar de mudanas polticas anunciadas como definitivas,
sempre encontraram a oposio dos entes federados, bem como a de atores

econmicos, que impediram ao mesmo tempo a recentralizao das receitas

pblicas e a implementao de uma tributao menos regressiva (Rocha, 2013).
As tenses e as evolues que esto no mago das polticas pblicas e do funciona-

mento das burocracias na Amrica Latina so fundamentais para quem quiser analisar
os fenmenos de consolidao dos regimes democrticos e do Estado nessas mesmas
sociedades. E, desse ponto de vista, parece que a consolidao dos regimes polticos
est longe de ter alimentado totalmente uma consolidao paralela dos aparelhos
administrativos e uma normalizao da ao pblica.

A SAVOIR
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A SAVOIR
2.2. Desafios do desenvolvimento urbano
2.2.1. Polticas de investimento urbano na Amrica Latina

Catherine PAQUETTE
Com a colaborao de Jean-Marc Fournier, no tema acesso gua potvel, e de
Marie Nolle Carr, no tema resduos slidos urbanos.
Resumo
A Amrica Latina vista hoje como uma regio rica em iniciativas e inovaes no
setor urbano. A dcada de 2000 foi marcada pela renovao e por um significativo
incremento da ao pblica e dos investimentos nas cidades, especialmente em
trs grandes campos de ao. No primeiro campo, a mobilidade urbana tornou-se
verdadeira prioridade para os governos locais. Influenciados por alguns xitos
emblemticos, multiplicaram-se os projetos de novos transportes coletivos, desen-
volvidos tanto por grandes metrpoles como por cidades de menor porte. Entre
eles, predominam amplamente os nibus de alta capacidade que trafegam em faixas
exclusivas ( Bus Rapid Transit, BRT), mas so muitos os projetos de expanso de
metrs existentes e foram tambm implementados alguns recentes avanos na
mobilidade no motorizada.
O segundo grande campo de investimento continua sendo a moradia e o habitat no

sentido amplo, com uma demanda ainda enorme, apesar de um cenrio de transio
urbana bastante avanada e da clara diminuio da migrao para as cidades na
maioria dos pases. A magnitude das necessidades deve-se ao grande aumento do
nmero de famlias, alm do estoque acumulado de habitaes informais, que precisa
de benfeitorias. As polticas habitacionais foram amplamente renovadas em torno
do princpio da produo nova massiva a cargo do setor imobilirio privado, respon-
sabilizando-se as instituies pblicas pelo financiamento da demanda por meio da
concesso de crdito e de subsdios s famlias adquirentes de casa prpria. Existem
muitos tipos de programas de melhoria habitacional e de urbanizao de favelas, e
a regularizao fundiria continua ocupando um espao relevante. Por fim, nos pases
onde foram implementadas polticas de produo massiva de habitao de interesse
social, as reformas necessrias nos grandes conjuntos habitacionais j comeam a
ocasionar programas de ao.

As polticas e intervenes de reconquista urbana constituem o terceiro grande

campo de interesse das cidades, embora este ainda esteja para ser desenvolvido. Nos
centros histricos, reas esvaziadas e degradadas, e tambm nos bairros centrais em
geral apesar dos mltiplos planos e programas de revitalizao elaborados tudo,
ou quase tudo, ainda est por fazer. As tentativas de readensamento em algumas
cidades surtiram, infelizmente, resultados dbios. Contudo, no se deve abdicar da
ideia de readensar as regies metropolitanas e reconstru-las sobre si mesmas. As
cidades latino-americanas s tero condies de enfrentar o desafio do desenvol-
vimento sustentvel (e o da luta contra as mudanas climticas) se se empenharem
firmemente nos processos de reciclagem do tecido urbano existente, em especial
por intermdio de grandes operaes de revitalizao urbana. Estas ainda so
poucas, o que muitas vezes se explica pela complexidade da sua estruturao tcnica
e financeira.
Naturalmente, a questo dos servios vem completar esse panorama de investimentos

urbanos, da mesma forma que as infraestruturas regionais, muito deficitrias, das quais
depende diretamente a competitividade das cidades. Os grandes programas recm-
lanados nessa rea por alguns pases devem contribuir para melhorar a situao,
embora as necessidades continuem considerveis.
Hoje, em um cenrio de multiplicao dos investimentos, a articulao e a sinergia

entre os diversos projetos e programas constitui, sem sombra de dvida, o principal
desafio a ser enfrentado na Amrica Latina urbana, que, para otimizar os recursos
disponveis e mobilizveis em prol da cidade, precisa fugir das tradicionais lgicas
setoriais. Qualquer novo investimento deve ser pensado e avaliado sob o prisma
dessa importante premissa.
Introduo
Em toda a Amrica Latina, a dcada de 2000 foi marcada pela renovao da ao
pblica urbana e pelo notvel incremento dos investimentos pblicos nas cidades.
Tal evoluo se deve conjuno de diversos fatores: de um lado, a continuao e
a consolidao dos processos de descentralizao e democratizao, em especial pela
afirmao da figura do prefeito em toda a regio; de outro, a globalizao e o novo
papel das cidades nesse contexto (bem como a nova competio que se instalou
entre elas); por fim, a penetrao e a incorporao dos desafios do desenvolvimento
sustentvel e das mudanas climticas, colocando a cidade no mago das pro-
blemticas ambientais globais e contribuindo fortemente para estimular a reflexo e

A SAVOIR
a inovao na rea da interveno urbana, em uma regio que se constitui na mais

urbana das regies do sul. Essa tendncia ao aumento dos investimentos urbanos,
hoje solidamente instalada, deveria prosseguir, inclusive por ser fortalecida pelas
estratgias desenvolvidas por alguns pases para sustentar o crescimento: planos
muito ambiciosos de produo massiva de habitao de interesse social e construo
de grandes infraestruturas, entre as quais muitas so urbanas ou contribuem para
melhorar a competitividade das cidades.
As polticas de investimento urbano que vm sendo executadas na Amrica Latina

envolvem principalmente trs grandes reas:
mobilidade urbana e, especificamente, transporte pblico, que ao longo dos
anos 2000 tornou-se prioridade para os governos locais;
moradia e habitat no sentido amplo, que permanecem como campo-mor de
investimento, com uma inflexo bastante clara das polticas rumo ao modelo da
produo nova massiva a cargo do setor imobilirio privado, atendendo ao
duplo objetivo de eliminar o enorme dficit acumulado e sustentar o crescimento
econmico;
polticas e intervenes de reconquista urbana, primeiro focalizadas nos
centros histricos e depois ampliadas para as reas centrais, at mesmo para
grandes vazios porturios ou industriais. Essas intervenes sobre o existente
devem se desenvolver na prxima dcada, desde que se consiga resolver a
questo da estruturao tcnica e financeira, por enquanto um obstculo de
peso.
A essas trs reas, j objeto de investimento, somam-se dois desafios da maior

relevncia para as cidades: os servios urbanos, especialmente nos quesitos gua e
resduos slidos urbanos, e as grandes infraestruturas regionais, hoje obsoletas e
insuficientes, que precisam ser desenvolvidas, sob pena de restringir a competiti-
vidade no s dos pases, mas tambm das metrpoles, centros nevrlgicos para o
crescimento econmico.

Quadro 1 Expanso urbana, impossvel governana e fragmentao:

trs males atuais fundamentais das metrpoles latino-americanas
As maiores cidades latino-americanas so caracterizadas pela persistncia de uma

expanso urbana sustentada, alimentada hoje principalmente por movimentos
internos da populao, dentro das prprias metrpoles. Embora algumas cidades
envidem esforos para conter essa expanso espacial extensiva pouco compatvel
com os objetivos de um desenvolvimento urbano mais sustentvel, estes permanecem
amplamente infrutferos, e as metrpoles latino-americanas continuam se expan-
dindo rapidamente, s vezes consumindo riqussimas terras agrcolas e normalmente
gerando um custo generalizado elevado para os governos locais, bem como para as
famlias (equipamentos, transportes, infraestruturas). Essa dinmica urbana centrfuga
contribui para tornar sempre mais complexa, e at mesmo impossvel, a imple-
mentao de uma gesto urbana na escala da metrpole como um todo. As maiores
metrpoles latino-americanas so fragmentadas na esfera poltica entre: de um lado,
a cidade-centro (no confundir com o centro da cidade), que corresponde aos seus
limites administrativos iniciais (o Distrito Federal, na Cidade do Mxico; o Distrito
Capital, em Bogot etc.) ou a determinado nmero de municpios bem consolidados;
e, do outro, uma crescente quantidade de municpios perifricos alcanados pela
urbanizao. Hoje, menos da metade dos 20 milhes de habitantes da metrpole
mexicana residem de fato dentro do Distrito Federal. Na falta de mecanismos eficazes
e efetivos de cooperao intermunicipal, as metrpoles funcionam cada vez mais em
duas velocidades. Nas cidades-centros, as autoridades polticas esto retomando o
controle graas drstica desacelerao do crescimento demogrfico, que finalmente
autoriza enfrentar desafios alm do emergencial. Nas periferias, a realidade muito
diferente: municpios ainda amplamente rurais enfrentam, sem recursos, a presso
que se move para seu territrio, notadamente no que diz respeito moradia, por
conta do elevado custo da terra na cidade-centro. Hoje, a questo em matria de
novas infraestruturas e polticas urbanas em geral reside mesmo na superao
dessa clivagem territorial e na implantao de solues pensadas globalmente, na
escala da metrpole como um todo.
Politicamente fragmentadas, as maiores cidades latino-americanas tambm o so
socialmente, com a convivncia em um cenrio de segregao socioespacial cada
vez mais sutil e complexa (Sabatini, 2006) de universos urbanos radicalmente dife-
rentes, que raramente se encontram. A metrpole latino-americana desenvolvida,
que muitas vezes nada tem a dever ao seu equivalente nos pases do norte, surge
hoje como um espao urbano muito americanizado, tanto no seu modo de desen-
volvimento e organizao quanto nas suas paisagens. Multiplicaram-se os grandes
shopping centers, gerando novas centralidades, que estruturam a cidade e as prticas

A SAVOIR
dos seus habitantes. Em cidades descritas e percebidas sempre como mais violentas,
esses novos espaos pblicos so mais seguros e adequados s expectativas da classe
mdia e das famlias abastadas, que, por eles, abandonam os espaos urbanos tradi-
cionais. Os condomnios residenciais fechados e seguros so outra manifestao visvel
do que se costuma chamar de fechamento da cidade. A cidade latino-americana
moderna e globalizada hoje cada vez mais formada por ilhas de prosperidade e
segurana interconectadas entre si, que se sobrepem a uma outra realidade, esta
substancialmente majoritria: a da cidade tradicional, popular, se no pobre, do comr-
cio de rua e do transporte pblico, cujos centros histricos se constituem, muitas
vezes, no seu centro nevrlgico. Combater essa crescente fragmentao e promover
um modelo de cidade mais inclusiva um dos grandes desafios atuais para as
autoridades, principalmente no intuito de reduzir os ndices de violncia que tendem
a restringir a competitividade das metrpoles (Sabatini, 2006).
Mobilidade urbana: consolidao e difuso de uma nova prioridade

em toda a regio
Desde o incio dos anos 2000, as cidades da Amrica Latina incorporaram firmemente
os desafios da mobilidade urbana, a ponto de torn-los, em alguns casos, lemas pro-
pagandsticos [ 95 ]. O investimento na rea no fez seno se intensificar, em especial
no que tange a novas infraestruturas de transporte pblico. Estas foram multiplicadas,
com claro incremento a partir de 2005, no apenas em metrpoles e capitais nacionais,
mas tambm em cidades de menor porte (CAF, 2011). Esse salto do investimento deve
ser enaltecido como muito positivo, em uma regio onde a desregulamentao do
setor do transporte pblico, ocorrida na dcada de 1980, gerou o desenvolvimento
anrquico da oferta de transporte de mdia e baixa capacidade operada por
pequenas empresas privadas, com desastrosas consequncias para a cidade, para o
meio ambiente e para os usurios (Figueroa, 2005).
A supremacia dos BRT

O aumento do investimento na mobilidade marcado pela ntida prevalncia dos
BRTs, nibus de grande capacidade que trafegam em faixas exclusivas. Embora no
se trate do primeiro sistema de transporte desse tipo na Amrica Latina (existe em
[95] Ciudad de Mexico, capital en movimiento era o lema da capital mexicana durante a administrao Marcelo
Ebrard (2006-2012). Em Santiago do Chile, Movilidad es riqueza foi o bordo que acompanhou a realizao do
plano de vias expressas urbanas concedidas.

Curitiba desde a dcada de 1970, e Quito, Equador, implantou o seu trolebus eltrico,
que circula em calha prpria, j em 1996), o Transmilenio, de Bogot, inaugurado em
2000, teve um papel decisivo na divulgao do BRT na Amrica Latina. a referncia-
mor e foi reproduzido com maior ou menor fidelidade em muitas cidades. Em 2013,
nada menos que 11 pases da Amrica Latina j possuem BRTs e 53 cidades da regio
o adotaram (entre as 156 que desenvolveram esse tipo de transporte no mundo).
Sozinho, o Brasil tem mais metrpoles equipadas com ele do que todo o continente
asitico (31 versus 30). Algumas cidades possuem uma ou mais linhas, mas no h
integrao intermodal nem tarifria com o restante das redes de transporte existente
(exemplo do Metrobs, da Cidade do Mxico-DF, hoje com quatro linhas, e do
Metropolitano, de Lima, com uma linha). Em outras, o BRT recebe linhas de nibus
alimentadoras integradas ao novo sistema, que atendem os bairros perifricos (inte-
grao tarifria e intermodal; o caso do Transmilenio, de Bogot). Por fim, temos um
exemplo de linhas de BRT totalmente integradas numa rede de transporte pblico
reorganizado e reformulado por inteiro: o Transantiago, em Santiago do Chile, a
reforma mais profunda e geral do transporte pblico urbano da Amrica Latina,
embora no seja o caso mais divulgado e tenha sido muito criticado (Mardones, 2008).
Essa preferncia pelo BRT com relao a outras opes de transporte coletivo explica-
se, em primeiro lugar, por sua alta capacidade, prxima de um metr, porm por
um custo 10 a 20 vezes menor. A relativa agilidade e flexibilidade na operacionalizao
outro fator relevante. Alm disso, a existncia de um intenso lobby a favor desse
tipo de transporte coletivo, somada a uma forte propenso, na regio, adoo de
modelos experimentados com sucesso, tambm explica essa rpida expanso, at
mesmo a generalizao de um modal, embora nem sempre seja o mais adequado
aos desafios urbanos existentes: enquanto as necessidades variam muito de um
contexto para outro, tende-se a aplicar uma soluo nica, baseada em uma opo
tcnica realizada a priori, o BRT, que pode no ser necessariamente a melhor. A linha
4 do Metrobs da Cidade do Mxico, que cruza o centro histrico de ponta a ponta,
um bom exemplo de inadequao do BRT a determinadas reas: gerou forte opo-
sio da populao, especialmente por causa das dificuldades de interao dessa
infraestrutura em um tecido urbano sensvel e j por demais fragilizado. J a soluo
do VLT, inicialmente cogitada, apresentava vrias vantagens, em especial a de se
evitar o efeito de barreira urbana hoje provocado pela linha 4.

A SAVOIR
Investimentos tambm no metr e nos Veculos Leves sobre Trilhos

Apesar do domnio do BRT, vale frisar a presena de investimentos em metrs sub-
terrneos ou de superfcie, bem como em trens leves. Santiago do Chile, em especial,
mais que duplicou a sua rede de metrs desde o incio dos anos 2000, sempre dentro
de uma intermodalidade, agora reformulada por completo ( Transantiago ). Em
So Paulo, foram realizadas obras de expanso da rede e a cidade vai construir
uma 6. linha. Desde 2010, a cidade conta com o primeiro metr inteiramente
automtico da Amrica Latina. A Cidade do Mxico, que passou dcadas sem investir
nesse modal, construiu uma nova linha por ocasio das comemoraes do bicentenrio
da independncia, linha esta que vai ganhar uma extenso. Um ramal ferrovirio
suburbano foi inaugurado em 2008, ligando o centro s periferias ao norte da metr-
pole. Em Medelln, a rede de metr de superfcie foi expandida, ao incorporar, por
exemplo, o Metrocable, um metr do tipo telefrico, interessante inovao, pois
atende um bairro popular, numa rea ngreme onde, alm disso, o espao pblico
recebeu intervenes significativas (ver quadro 2).

Quadro 2 O Metrocable: soluo inovadora para a mobilidade

e para o desenvolvimento sociall
O Metrocable um sistema de telefrico urbano (tambm chamado de tramway

areo) e uma excelente ilustrao da capacidade de inovao da regio na rea do
investimento urbano. Trata-se de um modal de transporte coletivo urbano adequado
s topografias complicadas de algumas cidades, destinado mais especificamente aos
bairros populares isolados e quase inacessveis com modais tradicionais. O primeiro
projeto de Metrocable nasceu na cidade colombiana de Medelln, em 2004, com uma
linha (construda pela empresa francesa Poma) totalmente integrada rede de metr
de superfcie. O Metrocable foi desde o incio planejado no como um simples projeto
de transporte, mas como um investimento social, incluindo uma forte vertente de revi-
talizao do bairro (reurbanizao do espao pblico ao longo da linha, construo
de escolas, centros culturais etc.). O sucesso dessa primeira experincia em especial
a sua apropriao pelos moradores e os resultados conseguidos em termos de
reduo da criminalidade na rea atendida levaram sua ampliao.
A exemplo do que ocorreu com os BRTs aps o Transmilenio, o Metrocable comeou
a ser reproduzido na Amrica Latina, e outras cidades j o adotaram. Assim, Caracas
inaugurou, no incio de 2010, o Metrocable de San Agustn. O projeto, muito criticado
devido ao custo elevado, possui caractersticas muito semelhantes ao de Medelln:
est integrado rede de metr existente e atende um bairro muito popular, onde a
sua chegada foi acompanhada por pesado investimento no desenvolvimento social.
O Rio de Janeiro tambm criou o seu prprio sistema, em 2011: uma infraestrutura
construda pelo Programa de Acelerao do Crescimento, a qual atende um com-
plexo de cerca de 12 favelas no bairro do Morro do Alemo.
O M etrocable, que confirma o carter pioneiro da Colmbia em matria de infra-
estrutura de mobilidade, projetado em uma perspectiva urbana integral e com
alta rentabilidade social, sem dvida, tem um futuro promissor nas cidades latino-
americanas. De todo modo, j vem contribuindo para a diversificao das opes
no transporte coletivo.
Mobilidade no motorizada:
novo desafio para o investimento nas grandes cidades latino-americanas
A regio latino-americana, pioneira com o BRT, est bastante atrasada com relao
mobilidade no motorizada (ONU-Habitat, 2012). Esse cenrio est em paulatina
evoluo, com o surgimento de vrios projetos. Primeiro, as ciclovias se desenvol-
veram muito nos ltimos anos: Bogot hoje conta com 354 km; Rio de Janeiro, Braslia,
Curitiba, alm de Cidade do Mxico, Lima, So Paulo e Buenos Aires, tambm as

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possuem. Nos ltimos cinco anos, foram implantados projetos de aluguel de bicicletas,
aumentando progressivamente a participao modal da mobilidade no motorizada
nos deslocamentos dirios: Cidade do Mxico, Guadalajara, Quito, Bogot, Medelln,
Rio de Janeiro, So Paulo, Buenos Aires e Santiago do Chile j desenvolveram sistemas
desse tipo e outras cidades j tm projetos com essa finalidade. Esses investimentos
so complementados por aes ainda modestas, verdade que visam restringir o
uso do carro particular, como a promoo dos dias sem carro, semanal ou mensalmente
(em Bogot, Cidade do Mxico, So Paulo). Solues como a carona, ou sistemas de
aluguel de carros (nos moldes do aluguel de bicicleta), j so objeto de iniciativas da
sociedade civil ou do setor privado.
Infraestruturas virias urbanas:

investimentos oriundos do setor privado antes de tudo
As cidades latino-americanas registraram, desde o incio dos anos 2000, altos inves-
timentos na rea de infraestruturas virias urbanas, realizados por intermdio de
parcerias pblico-privadas. Tais iniciativas contriburam para transformar e melhorar
substancialmente a mobilidade individual motorizada [ 96 ], relativizando com isso os
esforos envidados no transporte pblico e na mobilidade no motorizada (tor-
nando-os porm ainda mais necessrios em termos de equidade social e de direito
mobilidade para todos).
Tais projetos no so propriamente fruto de polticas pblicas de investimento

urbano, por se tratarem de vias pedageadas, cujas construo e operao so, via de
regra, assumidas por capitais privados. Santiago do Chile , sem dvida, a metrpole
latino-americana mais marcada por esse tipo de infraestrutura: foram construdas
novas autoestradas urbanas pedageadas, como a Costanera Norte, que ocupa parte
da calha do rio Mapocho e liga diretamente ao aeroporto os bairros ricos no nordeste
da cidade. Por outro lado, as vias existentes mais importantes para o atendimento
intraurbano foram concedidas a empresas privadas, como o trecho da rodovia pan-
americana que cruza a cidade, ou ainda o anel perifrico Amrico Vespcio. Na
Cidade do Mxico, para sanar o dficit acumulado, o governo do Distrito Federal
investiu muito, inicialmente, entre 2000 e 2006, em novas vias gratuitas (construo
do controverso elevado por cima de um trecho do anel perifrico). No incio da
dcada de 2010, surgiram as autoestradas de pedgio concedidas ao setor privado,
com a abertura do Viaducto Bicentenario, na parte da cidade que pertence ao estado
[96] O desenvolvimento desse tipo de infraestrutura est estreitamente relacionado com o dos condomnios
residenciais fechados, um produto imobilirio em alta na regio.

do Mxico, alm de um importante sistema de autoestradas urbanas que atende

hoje o oeste e o sudoeste do Distrito Federal.
De modo geral, os projetos de autoestradas ou vias expressas pedageadas, j presentes
em vrias metrpoles, tendem a se multiplicar na regio. Embora sua realizao nem
sempre seja fcil, trata-se de uma tendncia que, sem dvida, se fortalecer nos
prximos anos.
Aes em prol da moradia e do habitat:

investimentos sempre altos para enfrentar enormes necessidades
Necessidades enormes, no s em unidades novas,
mas tambm na melhoria do estoque existente
As necessidades habitacionais em zonas urbanas permanecem considerveis em todos
os pases da Amrica Latina, sem exceo, embora sejam muito diversas as situaes
locais (ONU-Habitat, 2012). Tais necessidades tm a ver, em primeiro lugar, com os
dficits, muitas vezes colossais, acumulados ao longo das ltimas dcadas, os quais
precisam ser sanados. Deve-se atender tambm demanda oriunda das muitas novas
famlias que se formam a cada ano [ 97 ]. Apesar da forte desacelerao no ritmo de
crescimento da populao urbana, devido em grande parte aos efeitos da transio
demogrfica, a demanda habitacional est longe de arrefecer, pois a proporo de
adultos no para de aumentar, enfatizando os aspectos desfavorveis do dividendo
demogrfico. O ritmo de crescimento do nmero de famlias est se acelerando
porque estimulado por algumas evolues demogrficas e sociais claramente
observveis na regio, tais como o aumento de divrcios e separaes, a sada mais
precoce e frequente da casa dos pais e o brutal encolhimento do tamanho das famlias.
Embora a produo de unidades novas sempre represente o desafio-mor para todos

os pases da Amrica Latina, o principal componente atual do dficit habitacional
no predominantemente quantitativo, mas sim qualitativo, como se costuma dizer:
o nmero de unidades em condies de habitabilidade avaliadas como inadequadas,
por causa das carncias no acesso aos servios bsicos ou dos tipos de materiais de
construo utilizados, muito superior ao nmero necessrio de novas unidades.
Na Colmbia, 2,5 milhes de casas precisam de melhorias, versus 1,3 milho a serem
construdas; no Brasil, so 12 milhes versus 7,9 milhes; no Mxico, 3,2 milhes
versus 2,3 milhes. A importncia da habitao informal na regio como um todo
explica esse cenrio (ver quadro 3).
[97] 600 000 no Mxico; 260 000 nas treze principais aglomeraes da Colmbia.

A SAVOIR
Quadro 3 Bairros precrios e subnormais:

a problemtica das favelas na Amrica Latina
Pode-se estimar que, em 2010, cerca de 31% da populao urbana latino-americana

vivia em bairros do tipo favela: assentamentos de origem espontnea, oriundos de
invases (como as muitas registradas na Amrica Latina na segunda metade do
sculo 20), ou que surgiram por meio de loteamentos clandestinos, segunda grande
modalidade de acesso ao fundirio para as famlias pobres nas cidades da regio, como
tambm cortios nos centros das cidades e conjuntos habitacionais degradados.
Embora a participao desses bairros precrios e informais seja menor na Amrica
Latina do que nas cidades africanas, por exemplo, ou na ndia, o volume de populao
que eles abrigam exemplifica a magnitude do desafio a ser enfrentado: cerca de 138
milhes de pessoas, podendo alcanar os 164 milhes at 2020. Esses dados gerais
escondem brutais disparidades entre os pases da regio: o Brasil, sozinho, contaria
com mais de 53 milhes de pessoas morando em bairros desse tipo; na regio andina,
seriam cerca de 24 milhes (sendo mais de 17 milhes no Peru, onde representam mais
de dois teros da populao urbana e continuam aumentando de modo significativo,
diferentemente do que ocorre na maioria dos demais pases); no Mxico, mais de 15
milhes; cerca de 13 milhes na Argentina e quase 11 milhes na Venezuela.
Hoje, as carncias desses bairros so consideradas at menos prementes do que as
dos seus equivalentes em outras regies do sul, em grande parte porque, uma vez
encerrada a fase de crescimento rpido das favelas, a consolidao avanou. No
Mxico e no Brasil, a taxa de crescimento anual das favelas, por exemplo, j inferior a
0,5%; permanece alta, no entanto, em alguns pases como Argentina e, principalmente,
Peru. Ao longo das ltimas duas dcadas, houve grandes esforos em quase todos os
pases para consolidar e melhorar esses bairros, sendo a soluo da remoo ou do
remanejamento reservada, especialmente, s situaes de risco.
Nas cidades da Amrica Latina, o acesso energia est hoje universalizado, com uma
taxa de cobertura urbana superior a 95% na maioria dos pases, com exceo do
Peru, da Guatemala e de El Salvador. Segundo os dados globais existentes, a situao
quase a mesma no tocante gua potvel, com notveis avanos desde o incio dos
anos 2000 em vrios pases. Cabe, porm, muita cautela quanto a esses dados (ver o
item 4, sobre servios urbanos). As carncias no acesso s redes de esgoto, bem
como a superlotao das unidades e a m qualidade dos materiais de construo so
outros problemas tradicionais desses aglomerados subnormais, aos quais se somam
a falta de equipamentos e as dificuldades de acesso ao transporte pblico e mobi-
lidade, uma dimenso raramente levada em considerao. Mais que a raridade do
transporte, o problema na Amrica Latina , de uma maneira geral, seu custo eleva-
do. Em algumas cidades, como Lima, os moradores dos bairros informais das perife-
rias se veem, por exemplo, obrigados a caminhar longas distncias ou a desenvolver
diversas estratgias para limitar seus deslocamentos (Avellaneda, 2008).

Novas polticas de habitao de interesse social: produo massiva pelo setor

privado e subvenes da demanda pelos rgos pblicos
Na maioria dos pases latino-americanos, as polticas habitacionais nacionais vm
sofrendo, nos ltimos 20 anos, marcada inflexo, ao abandonar o princpio dos
rgos pblicos construtores e/ou administradores de habitao de interesse social
que prevaleceu at ento e orientar-se para o estrito financiamento da demanda. Um
novo modelo operacional instalou-se progressivamente: a construo de conjuntos
habitacionais (quase sempre na modalidade de acesso propriedade na Amrica Latina,
com exceo do Mxico e do Chile, durante breve perodo) est hoje sob inteira
responsabilidade do setor imobilirio privado, com base em termos de referncia
bastante variveis conforme os pases (tamanho e custo mximo da unidade), ao passo
que rgos pblicos e entidades financeiras so responsveis pela concesso dos
financiamentos aos muturios, geralmente acompanhados de subvenes mais ou
menos volumosas e, s vezes, condicionadas existncia de uma poupana prvia.
Esse tipo de resposta institucional demanda habitacional tende a se espalhar na

regio, no tanto a partir do exemplo chileno, embora seja o mais antigo (anos 1980
e 1990), mas sim com base na experincia recente do Mxico e seus espantosos feitos
quantitativos: desde o incio dos anos 2000, foram construdas mais de 7 milhes de
unidades no pas, por construtoras privadas, na forma de gigantescos loteamentos
nas periferias das cidades, que contam, s vezes, com vrias dezenas de milhares de
unidades idnticas e muito pequenas. Na rea das polticas habitacionais, como na
da mobilidade, a circulao dos especialistas desempenha um papel relevante na
divulgao dos modelos de ao na escala regional, e esse xito mexicano quantitativo
inspirou diretamente o Brasil na elaborao do seu programa Minha Casa Minha Vida
(MCMV), lanado em 2009, e do seu sucessor, o MCMV 2, cuja meta a construo
de 2,4 milhes de unidades at 2014. Outros pases tambm adotaram esse tipo de
produo massiva ao longo dos anos 2000: o caso da Colmbia, que pretende construir
1 milho de unidades novas at 2014, das quais, em especial, 650 mil de interesse
social, por intermdio dos Macroproyectos de Inters Social Nacional (MISN), operaes
de urbanizao de grande porte. A Venezuela tambm est trilhando a via da pro-
duo massiva, embora os mecanismos de financiamento e o papel desempenhado
pelo setor privado sejam muito diferentes do que se v no Brasil, na Colmbia e no
Mxico. O programa Gran Misin Vivienda, lanado em 2011, prev a construo de
nada menos que 2 milhes de casas at 2017. Para os pases que optaram por esse
tipo de poltica habitacional, no se trata apenas de dar uma resposta institucional
demanda por moradia: o objetivo tambm, e acima de tudo, sustentar o cresci-
mento econmico ao estimular o setor da construo. No Mxico, em 2008, as 3

A SAVOIR
mil empresas de construo residencial representavam cerca de 2,4% do PIB total

e 61,3% do PIB da construo civil (versus 0,6% e 16%, dez anos antes) e o setor da
construo residencial fornecia emprego direto para 1,4 milho de mexicanos. No
Brasil, estima-se que a construo de 1 milho de unidades pode gerar a criao de
1,5 milho de empregos diretos e indiretos, e representar quase 2% do PIB.
Embora as novas polticas habitacionais recebam larga aprovao (principalmente

poltica) por conta de seu desempenho quantitativo, suas carncias e impactos
negativos as tornam, ao mesmo tempo e cada vez mais, alvos de crticas (Paquette
e Yescas, 2009; ONU-Habitat, 2012).Tais polticas no poderiam ser aladas ao
status de resposta universal demanda habitacional: esta, como vimos, possui impor-
tantssima dimenso qualitativa, e o desafio da Amrica Latina urbana hoje, no
mnimo, tanto melhorar as unidades existentes, principalmente dando acesso aos
servios bsicos, quanto produzir novas unidades. Alm disso, a oferta da moradia
social s acessvel a famlias adimplentes e capazes de reembolsar os financiamentos
contratados, o que exclui enorme parte da demanda, constituda por populaes consi-
deradas pobres, ou at mesmo muito pobres. Por fim, mesmo que essa produo
habitacional tenda hoje a se inserir no mbito da busca por um desenvolvimento
mais sustentvel [ 98 ], seus impactos ambientais, urbanos e at mesmo sociais so
maiores: expanso urbana, consumo de terras agrcolas, consequncias em termos
de mobilidade pendular, necessidade de gua, dificuldade para as famlias em morar
em bairros-dormitrios to grandes e em unidades to pequenas (s vezes menos
de 35m 2), sendo impossvel adequ-las s suas necessidades futuras, tenses sociais
geradas por bairros vistos como guetos. No Chile, onde foi concluda a fase de pro-
duo massiva de habitao de interesse social (nos anos 1980 e 1990), j hora de
implementar aes de renovao urbana nos grandes conjuntos habitacionais que
foram construdos na poca. Um programa-piloto lanado no fim de 2012 preconiza,
em alguns casos crticos, realizar demolies-reconstrues. No Mxico, as questes
da renovao j invadiram o debate pblico, especificamente por causa do altssimo
ndice de abandono das unidades sociais construdas desde o incio dos anos 2000,
estimado em cerca de 20% desse estoque (Negrete e Paquette, 2011).
[98] Hoje, no Mxico, todas as novas unidades de interesse social possuem ecotecnologias. No Brasil, a produo
massiva de habitao social tambm se insere na perspectiva do desenvolvimento sustentvel: as unidades
tero energia solar, conforme o plano nacional de luta contra os efeitos das mudanas climticas.

Programas tradicionais sempre atuais:

moradia progressiva, melhorias, regularizao fundiria
Paralelamente a essas polticas de produo massiva que vm se impondo, so muitos,
e bastante diversificados, os programas de moradia e mais amplamente de habitat
na Amrica Latina. Envolvem autoconstruo de casas novas (em especial progressivas),
melhoria das casas, dos servios e dos bairros, como tambm a constituio de reservas
fundirias, dentro de estratgias de preveno contra o desenvolvimento da habi-
tao informal (cf. Metrovivienda, na Colmbia). As aes de regularizao fundiria
so sempre muito presentes.
Os programas de interveno nos aglomerados subnormais privilegiam progres-

sivamente uma abordagem mais integrada, que leva em considerao, por exemplo, os
espaos pblicos, as condies de integrao na cidade e a questo do fortalecimento
dos instrumentos locais de planejamento e de gesto urbana (programa Habitat, no
Mxico). Tendem ainda a envolver diversos atores, as comunidades e os beneficirios,
alm das ONGs (Quentin, 2005) e prefeituras, como o caso do programa chileno
Fondo Solidario de Vivienda ou do Programa de Mejoramiento de la Comunidad,
no Paraguai (CEPAL, 2006). H muito tempo, o Banco Interamericano de Desenvol-
vimento desempenha um papel relevante no financiamento desse universo de aes
diversas: ao longo dos ltimos 25 anos, financiou 37 programas, por um valor superior
a 5 bilhes de dlares (Rojas, 2010).
No Brasil, o Governo Federal, com a participao de estados e prefeituras, e apoiado numa

densa rede de ONGs, investe muito nas favelas, em vrias frentes e com diversos programas:
regularizao fundiria, construo de infraestruturas para integrar os bairros na cidade e
prov-los de equipamentos pblicos (atravs do Programa de Acelerao do Crescimento),
produo de casas novas (que no se restringem a novos conjuntos na periferia, como no
Mxico, mas atuam tambm no tecido urbano existente), melhoria das casas, equipamentos
de sade etc. O programa Favela Bairro, criado em 1994, que tem forte apoio do BID, sem
dvida o mais emblemtico, embora no seja o nico (Son, 2008). As favelas brasileiras so
hoje um campo de inovao, em que o investimento oriundo de todos os atores pblicos
importante e especialmente visvel, embora nada seja perfeito e existam tambm severas
crticas ao que foi realizado.
O Chile, por sua vez, oferece um interessantssimo exemplo, sobretudo porque

conseguiu adequar o dispositivo de financiamento ao longo do tempo: inicialmente
focado na produo massiva de casas novas, em prol de uma ampla diversificao,
deixou aos poucos de subsidiar apenas a demanda de entrega de casas de interesse
social, para desenvolver, a partir do final dos anos 1990, todo um leque de linhas de

A SAVOIR
financiamento, abrangendo a moradia progressiva, as benfeitorias, o adensamento

de lotes, o leasing habitacional. Um dos avanos chilenos significativos foi o fato
recente de considerar-se as condies urbanas de insero das casas, avaliadas
por meio do conceito inovador de dficit urbano e no mais apenas o de dficit
habitacional (MINVU, 2009).
Na rea habitacional, embora o Mxico seja hoje referncia, em virtude de seus

recordes de produo de unidades de interesse social, o ativismo e a inovao devem
ser buscados no Brasil e no Chile, onde a problemtica abordada em frentes mltiplas
e contemplada por muitos programas diversificados.
Revitalizao urbana e intervenes sobre a cidade existente:

uma tendncia que est avanando, mas que ainda est, em grande
parte, por ser desenvolvida
O interesse pelas intervenes sobre o tecido urbano existente recente na Amrica
Latina, onde a cultura urbanstica dominante at agora deu preferncia s novas
urbanizaes. Durante a segunda metade do sculo 20, as grandes operaes que
marcaram profundamente vrias cidades no foram promovidas com um objetivo
de revitalizao urbana, mas no mbito de programas de renovao bastante radicais,
a partir da construo de grandes conjuntos habitacionais ( San Borja, em Santiago
do Chile, e Ttlatelcolco, na Cidade do Mxico, so alguns exemplos) ou da realizao
de grandes obras virias (como a construo dos ejes viales na Cidade do Mxico).
A redescoberta do potencial das cidades existentes, tal como so, ocorreu verda-
deiramente a partir do incio dos anos 1990, no prprio corao das metrpoles, em
especial em torno da questo da reabilitao dos centros histricos.
A revitalizao dos centros histricos:

uma pauta j antiga, mas sobre a qual ainda resta muito a fazer
A inscrio de vrios centros histricos latino-americanos na lista do patrimnio
mundial da UNESCO, nos anos 1980, teve papel relevante nesse interesse renovado
pela cidade antiga. No incio estritamente atuante sob a tica do patrimnio, a
abordagem desses espaos rapidamente se tornou, a partir dos anos 1990, mais
integrada, reconhecendo-se a necessidade de atuar no mais apenas nos prdios e
monumentos histricos, mas tambm nas reas residenciais (novas e antigas) e no
espao pblico, bem como nas questes de desenvolvimento econmico (em especial
pelo turismo). Importantes no discurso e tambm no papel (foram elaborados muitos
programas de revitalizao na Amrica Latina nos anos 1990 e 2000), esses mpetos de
interveno nos centros histricos geraram poucas transformaes urbanas realmente

significativas alm da liberao dos espaos pblicos com o remanejamento dos

vendedores ambulantes, que algumas metrpoles, como Quito, Lima ou a Cidade
do Mxico, conseguiram levar a cabo (Stamm, 2008). Tal liberao um desafio
muito complexo para as autoridades, e no deve ser desprezado, pois constitui um
pr-requisito imprescindvel para qualquer outra interveno urbana nesses espaos.
Os centros histricos latino-americanos, especificamente nas maiores metrpoles,

ainda hoje so reas degradadas, carentes, onde muito resta a fazer. muito difcil
mudar os tipos de populao que os frequentam ou neles moram, embora isso
parea ser cada vez mais necessrio para os processos de revitalizao deslancharem:
a gentrificao, que alguns governos locais tanto desejam, ainda est longe de se
tornar realidade, e at mesmo as tentativas de investimento pesado nesse sentido,
pelo setor privado como as do bilionrio mexicano Carlos Slim, na Cidade do Mxico,
entre 2002 e 2006 no deram certo (Paquette, 2006). Apesar de duas dcadas de
reflexo e propostas, a revitalizao dos centros histricos ainda permanece como
um dos grandes desafios dos anos 2010 nas metrpoles latino-americanas. Alm das
aes desenvolvidas em matria de proteo e valorizao do patrimnio histrico,
so necessrias importantes aes em muitas reas: habitao, espaos pblicos,
transporte, redes A tarefa, contudo, complexa, pois envolve muitos atores e
interesses, e tambm porque no est claro o conceito de matrise douvrage *, bem
como ainda falta elaborar mecanismos de financiamento perenes. A montagem
institucional, financeira e tcnica usada na recuperao do centro histrico de Quito,
considerada um xito, fornece um exemplo no qual caberia se inspirar (Rojas, 2004) [ 99].
Por sua vez, as reflexes sobre a reorganizao da mobilidade nos centros histricos,
e em especial sobre a possibilidade de introduzir o VLT no corao de algumas
metrpoles latino-americanas, poderiam contribuir para a renovao da abordagem
da reabilitao desses espaos, ao propor uma perspectiva inovadora no tratamento
da questo.
* NdT: chamada de matrise d'ouvrage (em ingls Project Owner) a entidade que define as necessidades, os
objetivos, o seu cronograma e o oramento do projeto. Essa entidade dona da obra determina as premissas
do projeto, representando com isso, os usurios finais a quem destinado o equipamento. A matrise d'ouvrage
, portanto, responsvel pela expresso funcional das necessidades, mas no possui necessariamente as com-
petncias tcnicas para a realizao da obra. No setor pblico, o dono do projeto pode ser um governo
nacional ou local. No setor privado, pode ser uma pessoa fsica, uma empresa, uma ONG, etc.
[99 ] A Empresa Centro Histrico, sociedade de economia mista, criada ad hoc para executar o programa de
reabilitao, desempenhou papel decisivo na recuperao dessa rea.

A SAVOIR
Dos centros histricos, em sentido estrito, s reas centrais,

em sentido muito mais amplo: promovendo o readensamento
A partir do incio dos anos 2000, o interesse pelo tecido urbano existente, de incio
estritamente limitado aos permetros histricos, foi se estendendo s reas centrais
como um todo e ao centro da cidade ampliado (chamado de pericentro em
algumas cidades da Amrica Latina), com objetivos especficos de readensamento
e repovoamento: em todas as metrpoles da regio latino-americana, essas reas vm
registrando, h pelo menos 30 ou 40 anos, uma diminuio importante e contnua de
sua populao residente, mudanas de uso do solo e uma generalizada e preocupante
degradao. Impulsionada pelas injunes em prol do desenvolvimento sustentvel
e dos imperativos de controle da expanso urbana perifrica, a ideia de se reconstruir
a cidade sobre si prpria e de otimizar os equipamentos e servios existentes foi
ganhando adeses e hoje j desperta o interesse crescente de mais e mais cidades
(Santiago do Chile, Cidade do Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot, Montevidu).
Contudo, os dois programas at agora executados surtiram resultados dbios. Em
Santiago do Chile, cidade pioneira, foi lanado em 1990 um plano muito ambicioso
de repovoamento do centro. Com subsdios para a compra de casa prpria muito
atraentes para as famlias, a estratgia fez a construo nova disparar, com forte vis
especulativo, mas, quanto ao repovoamento, seus resultados decepcionaram (Paquette,
2005). A poltica de readensamento dos quatro bairros do centro do Distrito Federal,
implementada entre 2001 e 2006, gerou resultados semelhantes (a populao residente
no aumentou) e foi duramente questionada, especificamente porque a construo
de milhares de novas unidades residenciais no foi acompanhada por medidas de
atenuao dos possveis impactos negativos, em termos de qualidade de vida e
mobilidade (Paquette e Yescas, 2009). Ambas as experincias foram inegveis sucessos
do ponto de vista do mercado imobilirio, mas seus resultados no plano urbano foram
muito criticveis: os preos da terra dispararam e as reservas fundirias existentes
praticamente desapareceram. Mas nem por isso o princpio do readensamento pode
ser descartado pelas cidades: numa Amrica Latina caracterizada por um modelo de
desenvolvimento urbano firmemente voltado para a expanso, a reconstruo da cidade
sobre si mesma um imperativo incontornvel na busca de um desenvolvimento
mais sustentvel. No cabe dvida de que essa uma das orientaes que os governos
locais devem seguir, extraindo todos os ensinamentos possveis das duas experincias
j levadas a cabo na regio. No basta se ater a criar apenas mecanismos que estimulem
a produo de unidades novas e a compra de casa prpria. preciso inventar instru-
mentos de controle da alta dos preos da terra, garantir espao para a habitao
popular, trabalhar na questo do transporte coletivo e da melhoria dos espaos
[200] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

pblicos Alm disso, deve ser aprofundada a ideia da realizao de grandes operaes
urbanas estratgicas verdadeiramente capazes de deflagrar processos de revitalizao
urbana.
Grandes operaes de revitalizao urbana: uma pauta a ser explorada

Apesar da existncia de um significativo potencial de reciclagem urbana e da urgncia
em readensar a cidade, esse tipo de interveno de grande porte ainda pouco
difundido na Amrica Latina. Permanecem raros os exemplos de desenvolvimento
de brownfields ou assemelhados: reabilitao de alguns espaos centrais, com a
criao de grandes parques (Parque de los Reyes em Santiago do Chile; Parque Tercer
Milenio em plena Bogot); recuperao de grandes lixes na Cidade do Mxico
(bairro empresarial de Santa Fe; Parque Bicentenario ); reciclagem de antigas reas
industriais ( Paseo Santa Lucia em Monterrey, Mxico) ou aeroporturias (Projeto
Ciudad Parque Bicentenario no antigo aeroporto Cerrillos em Santiago do Chile),
porturias ( Puerto Madero em Buenos Aires; P orto Maravilha no Rio de Janeiro). De
modo geral, embora sejam muitos no papel, so poucos os grandes projetos urbanos,
de todas as categorias, que esto sendo executados (fora a realizao, pelo setor
imobilirio privado, de condomnios residenciais fechados ou de grandes shopping
centers ). O prprio conceito de grande projeto urbano ainda confuso, usado
indiscriminadamente para falar de grandes operaes, da realizao de novas infraes-
truturas de transporte (por exemplo, a criao de uma linha de BRT considerada
um grande projeto urbano) ou, ainda, de programas de ao para a reabilitao
dos centros histricos (Lungo, 2005). A carncia de instrumentos, tanto financeiros
quanto tcnicos, autorizando a realizao de grandes operaes de urbanismo em
parceria com o setor privado, com um real matrise douvrage pblica, explica em
parte essa situao. Devem ser envidados esforos no sentido de se desenvolver uma
cultura pblica de grandes projetos, bem como de instrumentos que possibilitem a
ao. As cidades latino-americanas s tero condies de enfrentar os desafios do
desenvolvimento sustentvel e do combate s mudanas climticas se desenvolverem
processos de revitalizao urbana planejados e conduzidos pelas autoridades.

A SAVOIR
Servios urbanos: uma rea que precisa de pesados investimentos.

O exemplo da gua potvel e dos resduos slidos urbanos [100 ]
Hoje, a melhoria dos servios urbanos, em especial no que tange ao acesso rede de
gua e ao gerenciamento dos resduos slidos, ainda um dos grandes desafios em
muitas cidades da regio. uma pauta que a regio ter de enfrentar nos prximos anos.
O acesso rede de gua tratada nas cidades

Embora, nos ltimos 30 anos, possam ser exibidos importantes avanos no acesso
s redes de gua tratada, essa questo permanece sendo uma grande e recorrente
preocupao na Amrica Latina urbana. Os indicadores de ligao rede de abasteci-
mento de gua nas cidades parecem altos se comparados com outros continentes:
estariam acima de 90% para dois teros dos pases da regio, sendo a Argentina, o
Chile e a Costa Rica mais bem equipados, ao passo que o Peru teria a menor cobertura,
pouco acima dos 80% (ONU-Habitat, 2012). Cabe, contudo, grande cautela quanto a
esses dados: a existncia de redes no garante o abastecimento contnuo e suficiente;
longe disso. Em muitas cidades latino-americanas, as infra-estruturas esto em mau
estado de conservao e a qualidade do servio, como a da manuteno, pode ser
avaliada, via de regra, como medocre (Jordan e Martinez, 2009; CAF, 2012). Em 2006,
estimava-se que cerca de cem milhes de pessoas no tinham acesso gua na regio
(BID, 2006). De um pas para outro, de uma cidade para outra, os cenrios so muito
heterogneos: existe um servio quase que universal e autofinanciado em Santiago
do Chile (servio pblico, no incio, tardiamente privatizado), enquanto na Cidade do
Mxico a perspectiva do acesso para todos de longo prazo [ 101 ].
A volta do clera na regio, em 1991, incentivou muitos governos a investirem no

setor. No entanto, o conceito de servio universal nem sempre prioridade institu-
cional e poltica. Para as camadas mais carentes da populao, faltam mecanismos
de financiamento e subvenes viveis e de longo prazo. Em geral, so necessrios
pesados investimentos, com os quais os governos locais no tm condies de arcar
sozinhos. Por sua vez, ao dar mais autonomia s esferas locais, a descentralizao gerou
conflitos de interesses entre as esferas nacionais, regionais e municipais. No incio
[100] Esta parte, sobre servios urbanos, foi redigida a partir das contribuies de Jean-Marc Fournier (professor da
Universidade de Caen), na questo do acesso rede de abastecimento de gua potvel, e Marie Nolle Carr
(doutoranda no Instituto de Estudos Superiores sobre a Amrica Latina IHEAL, Universidade Paris III), na questo
dos resduos slidos urbanos.
[101] A respeito das guas servidas, os ndices de ligao s redes de esgotamento sanitrio tambm so muito hete-
rogneas, de 55% na Bolvia at 97% no Chile (Jordan e Martinez, 2009). Mas essas guas raramente tm
tratamento adequado e as incidncias sobre a sade dos habitantes so graves.

dos anos 1990, o entusiasmo em torno do modelo da parceria pblico-privada

conseguiu convencer alguns de que existia uma frmula de gesto aplicvel a toda
a Amrica Latina, tendo como meta alcanar o equilbrio financeiro para empresas
com viabilidade econmica, com tarifas que cobriam os custos, enquanto subsidiavam
as famlias de baixa renda. Vinte anos depois da aplicao desse modelo, o balano
dbio. Vale lembrar que, na Amrica Latina, a gesto da gua pelo setor privado
diz repeito a uma pequena minoria (ONU, 2009) e que, nesse quesito, so bastante
frequentes as interferncias entre posies cientficas e ideolgicas. Boa parte da
opinio pblica, dos polticos, dos acadmicos e dos ativistas de ONGs tem denunciado
o fracasso dessas privatizaes, elencando as suas causas: tarifas excessivas, prticas
de corrupo, abuso de poder por parte dos grupos privados, negligncia com as
populaes carentes, demisses em massa etc. J outros pesquisadores, bem como
o Banco Mundial (Chong, 2008), frisam a predominncia dos aspectos positivos nessas
mudanas: melhor lucratividade financeira, aumento da produtividade, melhora na
qualidade dos servios. Afinal de contas, se o processo de privatizao teve ou no
efeitos positivos sobre o acesso gua para todos e, mais amplamente, sobre as
condies de vida e o bem-estar das populaes mais carentes, no ponto pacfico.
certo que a privatizao no parece ser um fator de mudana fundamental: solu-
es tcnicas, combinadas com uma governana pblica adequada, tambm podem
melhorar os servios de gua para as categorias mais pobres, dentro de uma poltica
pro-poor (Laurie, 2007). Para enfrentar o desafio do acesso sustentvel gua
potvel para a maioria e realizar os pesados investimentos necessrios para tanto, as
cidades da Amrica Latina devero, sem dvida, mobilizar sua capacidade de inovao
e tentar conciliar as abordagens de economistas e engenheiros, de um lado, e as
prticas e representaes da sociedade, de outro, procurando tambm superar os
debates e clivagens ideolgicas que se cristalizaram nessa questo em especial
sobre os modelos de gesto e a privatizao , exacerbados por alguns casos tornados
emblemticos.
A gesto integrada dos resduos slidos urbanos

A exemplo do acesso gua, a gesto dos resduos slidos urbanos, em especial do lixo
domstico, tambm uma questo sensvel nas cidades latino-americanas, notada-
mente em termos ambientais e de sade pblica. Para enfrentar o seu crescimento
acelerado (devido intensidade e rapidez da urbanizao), a soluo de processa-
mento escolhida em quase todas elas foi a mais simples e mais barata: o aterro. Mas,
se 60% dos resduos slidos das grandes metrpoles so encaminhados para aterros
sanitrios, 44% do lixo de cidades de porte mdio e cerca de 59% do lixo das cidades
pequenas vo para lixes pouco ou nada controlados. Os lixes predominam nos

A SAVOIR
pases de maior populao da regio (Brasil, Mxico) e nos mais pobres, especialmente
na Amrica Central (Organizao Pan-Americana da Sade, 2005).
Desde o incio dos anos 1980, com base nas recomendaes das grandes organizaes
internacionais (entre as quais o BID), as metrpoles da regio dotaram-se de aterros
sanitrios administrados por entidades metropolitanas ou empresas privadas. A
quantidade de resduos slidos produzidos por seus habitantes viabiliza tais equipa-
mentos, j que, geralmente, os municpios pagam por tonelada de resduos slidos
urbanos processada (15 mil toneladas por dia em Buenos Aires, 21 mil toneladas na
Cidade do Mxico, 36 mil toneladas em So Paulo). No entanto, os aterros sanitrios
ficaram cercados pela urbanizao ao longo dos anos 1990 e a maioria chegou ao
fim da vida til no incio dos anos 2000, rapidamente saturados pelo aumento da
produo de resduos slidos (exemplo do Bordo Poniente, na Cidade do Mxico,
que acabou sendo fechado no fim de 2011). Essas instalaes geraram conflitos com
a vizinhana, que reclama da m qualidade do gerenciamento e da segurana.
Desde o fim dos anos 1990, com a adoo generalizada de legislaes ambientais, os
resduos slidos so cada vez mais objeto de polticas pblicas de gerenciamento
integrado recomendadas e, muitas vezes, apoiadas financeiramente pela cooperao
internacional (GTZ, OPAS-OMS, BID, Banco Mundial), bem como por ONGs ambien-
talistas. A gesto integrada, divulgada sob a sigla 3R (Reduzir, Reciclar, Reutilizar),
consiste em promover a responsabilidade ambiental dos governos locais com relao
produo e processamento de seus resduos slidos, alm da gesto participativa.
Trata-se de limitar o aterramento indiscriminado dos resduos slidos, de promover
a coleta seletiva em domiclio e a sua posterior valorizao por meio da reciclagem
ou da gerao de energia. A integrao dos milhares de catadores urbanos que j
praticam coleta informal dos materiais reciclveis amplamente incentivada por
esses novos programas. A diminuio da produo de embalagens representa outro
objetivo. Mas tais iniciativas tropeam na fragmentao poltico-administrativa dos
territrios e no carter especfico e isolado das experincias locais.
A valorizao energtica dos resduos slidos urbanos representa hoje um novo eixo
das polticas pblicas de gesto desses resduos. Escora-se em acordos de cooperao
desenvolvidos em nvel internacional que permitem aos pases industrializados aplicar
o Protocolo de Kyoto sobre a limitao das emisses de gases de efeito estufa. Mas,
para os pases latino-americanos envolvidos, isso requer financiar tecnologias de
custo elevado, tais como a incinerao e a operao do biogs. Esta ltima tecnolo-
gia envolve principalmente a recuperao de energia a partir do metano gerado pela
decomposio dos resduos slidos nos aterros sanitrios. J foi implementada no
Mxico, Chile, Brasil e Argentina.

Alm do urbano: investir nas grandes infraestruturas regionais,

outro grande desafio da Amrica Latina
Uma regio atrasada
Se, de um lado, a Amrica Latina investe agora cada vez mais nas suas cidades, de
outro, ela acusa significativo atraso nas grandes infraestruturas regionais, em especial
na rea de transporte, ficando em um patamar muito inferior ao do sudeste asitico.
A regio apresenta grave escassez de grandes vetores de comunicao terrestre:
no h, por exemplo, ligao de qualidade entre a Colmbia e o Panam, ou entre o
Brasil e o Peru. A densidade de estradas asfaltadas diminuiu na Amrica Latina desde
1980 e, na maioria dos pases onde existem dados, menos de um tero da rede viria
nacional pode ser considerado em bom estado. O transporte ferrovirio, em especial
para o frete, quase inexistente. At hoje, a regio no tem nenhuma ferrovia de trem
de alta velocidade para o transporte de passageiros (existem projetos no Brasil e no
Mxico). As infraestruturas porturias, insuficientes, esto saturadas Em relatrio
publicado em 2006, o Banco Mundial alertava para a premente necessidade de
aumentar os oramentos nacionais dedicados s infraestruturas, sob pena de ficar
para trs, longe da China e demais pases asiticos, estes em plena ascenso eco-
nmica. As empresas latino-americanas estariam perdendo competitividade por
causa da obsolescncia das infraestruturas e de suas carncias, e a regio teria menos
condies de gerar emprego e, consequentemente, de combater a pobreza (Fay e
Morrison, 2007).
Ao longo dos ltimos anos, vrios pases da regio resolveram lanar ambiciosos
planos nessa rea. Tal o caso do Mxico, com o Programa Nacional de Infraestruturas
(2007-2012 e 2013-2018), e tambm do Brasil, com os Programas de Acelerao do
Crescimento (PAC 1 e PAC 2, prevendo 660 bilhes de euros de investimento em
6 anos), bem como da Argentina, Chile e Colmbia (plano de melhoria e expanso de
3.450 km de ferrovias). Mas, na regio como um todo, a magnitude das necessidades
seria tamanha que, segundo alguns especialistas, esses planos ainda so insuficientes
para enfrentar o desafio que se apresenta aos pases latino-americanos. Estima-se
que a regio precisaria investir entre 4% e 6% do PIB nas infraestruturas, ao longo de
20 anos, para conseguir chegar ao patamar de um pas como a Coreia do Sul (Fay e
Morrison, 2007).

A SAVOIR
Uma abordagem setorial que pouco considera os desafios de planejamento

territorial, inclusive para a competitividade da regio em longo prazo
Um dos problemas enfatizados por essas polticas de investimento nas infraestruturas
tem a ver com o fato de que elas so elaboradas, sem dvida, antes para apoiar o
crescimento ou para voltar a ele do que para compensar o atraso nessa rea, conforme
uma lgica de longo prazo orientada para o necessrio reequilbrio dos territrios.
No entanto, as desigualdades regionais, em termos econmicos ou sociais, so muito
profundas na Amrica Latina (peso esmagador das capitais, desequilbrios urbano/
rural, fortes disparidades regionais). Hoje, a ideia de aproveitar esses investimentos
numa perspectiva de desenvolvimento regional para no falar em planejamento
territorial no sentido francs tradicional da expresso [ 102 ] , na verdade, pouco
promovida na Amrica Latina, at mesmo em um pas como o Brasil, que possui grande
tradio no planejamento regional (DGCID, 2006). Nesse contexto, os investimentos
se encaixam em lgicas setoriais isoladas (grandes operaes ou equipamentos
pontuais), que beneficiam determinadas reas do territrio inseridas nos circuitos da
economia globalizada, com uma crescente tendncia competio entre os territrios,
sem poltica de correo dos desequilbrios preexistentes, o que s aprofunda as
desigualdades. Com os governos latino-americanos apostando, principalmente, no
setor privado para compensar o atraso na infraestrutura, o risco de agravao das
disparidades alto em toda a Amrica Latina, pois no s as regies de um mesmo
pas, como tambm as diversas naes do subcontinente, possuem capacidades
diferenciadas para atrair investidores.
A execuo de grandes programas de infraestruturas sem orientaes estratgicas

claras no tocante ao planejamento territorial constitui, de certa forma, uma opor-
tunidade duplamente perdida para a regio: a de promover maior coeso territorial
(uma proposta na qual os governos no tm necessariamente interesse, embora dela
acabe dependendo, em longo prazo, a competitividade da regio), e a de se conseguir
recursos adicionais para combater a expanso territorial do narcotrfico, um problema
crescente na Amrica Latina. A no ocupao de determinadas reas, a sua perma-
nncia no isolamento, alm da falta de oportunidades para as populaes, so outros
fatores a favorecer o desenvolvimento do domnio dos cartis da droga sobre muitos
territrios. Uma poltica consistente de investimentos nas infraestruturas poderia
ter forte impacto nessa questo.
[102] Isto , no mbito de uma poltica que busca explicitamente sanar os desequilbrios regionais (entre urbano e
rural, entre regies de desenvolvimento muito desigual).

Concluso: promover a diversidade de opes em matria

de investimento urbano e articular as diversas aes,
duas portas para o futuro
Em matria de polticas de investimento urbano, a Amrica Latina , em muitos
planos, um territrio rico em inovaes, em que, com a ajuda do idioma comum e
dos especialistas, as ideias novas circulam e so divulgadas com rapidez. Demonstra,
ainda, ser uma regio gil na adoo de determinados modelos de atuao e ter uma
forma de pensamento nico, o que leva, paradoxalmente, a minorar os benefcios
da inovao. Esse fenmeno especialmente visvel no que diz respeito s polticas
de mobilidade urbana. Em uma regio onde as grandes agncias de financiamento
(Banco Mundial, BID, CAF) tendem, s vezes, a fortalecer esses modelos por intermdio
de seus financiamentos, importante zelar para que os governos nacionais, regionais
ou locais conquistem condies de analisar toda a diversidade das opes possveis
e no adotem de imediato solues prontas, mesmo que endgenas. As opes
tcnicas no devem ser colocadas a priori, mas resultar do diagnstico apurado das
problemticas e de uma reflexo aprofundada quanto s metas que se deseja
alcanar. Estas, por sua vez, levantam a importante questo do lugar do planeja-
mento urbano (mas tambm regional, para ir alm da cidade) em mdio e longo
prazo, que deve ser resgatado na Amrica Latina. Em nome de um planejamento
estratgico s vezes mal entendido, imps-se, em muitos lugares, uma cultura do
improviso e da oportunidade, na qual o espao e o papel do setor privado, sem dvida,
mereceriam ser reavaliados e reformulados. A relevncia do setor pblico na rea
de infraestrutura vem sendo enfatizada at pelo Banco Mundial e a forte participao
do setor privado no pode diminuir sua presena nos aspectos de planejamento e
regulao, bem como para garantir objetivos de equidade.
O segundo desafio para as polticas de investimento urbano, no incio dos anos 2010,
a articulao entre as diversas aes e intervenes, muitas vezes insuficiente, ou
at mesmo inexistente, devido predominncia de lgicas setoriais muito marcadas.
As reas do transporte pblico e da mobilidade, da habitao, bem como o desa-
fio da revitalizao urbana, no so universos isolados, que funcionam de modo
independente. Pelo contrrio, esto totalmente interligados, e avanos rumo a um
desenvolvimento mais sustentvel s sero conseguidos se os investimentos forem
entendidos de modo integrado e articulado. Qualquer novo investimento deve ser
considerado e avaliado na perspectiva desse importante princpio.

A SAVOIR
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2.2.2. As trs dimenses da descentralizao

Jean-Franois CLAVERIE
Sbastien VELUT
Com a participao de Diana Gomes
A descentralizao na Amrica Latina floresceu a partir dos anos 1980, com o advento
das redemocratizaes. Mas foi tambm tendo a crise econmica como pano de
fundo que ela ganhou seus contornos, ao ensaiar seus primeiros passos juntamente
com a dcada perdida" que se seguiu crise da dvida externa de 1982 (Claverie,
2011). O prprio termo descentralizao foi amplamente divulgado e repetido em
diversos pases, tanto unitrios como federativos, e ostentou significados distintos que
no deixam, entretanto, de gerar ambiguidades. Essa impreciso contribuiu para a
continuidade de um processo que assumiu feies bastante diversas. A descentrali-
zao foi associada a reformas polticas e institucionais que hoje j mudaram de
contedo. Alm das evolues estritamente polticas e do incremento da autonomia
local, aparecem principalmente as questes de ordenamento dos territrios, de
prestao de servios, e de desenvolvimento, que pem prova a capacidade dos
governos locais de se articularem entre si e com outras esferas de governo.
Alm da diferenciao clssica que existe entre desconcentrao do Estado e des-

centralizao, esta ltima contempla trs dimenses. A primeira a da transferncia
de atribuies do Estado central aos governos locais, ou de competncias emergentes
como por exemplo o desenvolvimento ou a proteo do meio ambiente local.
Para isto, torna-se necessrio adequar a arquitetura do Estado, nas suas diversas
esferas, evoluo de suas misses e objetivos. A descentralizao tambm abrange
a capacidade dos entes locais de se transformarem em verdadeiros governos locais
autnomos, de definir seus prprios modos de funcionamento, de eleger suas auto-
ridades, e at mesmo de definir suas prprias instituies. Essa viso poltica tinha
como justificativa a preocupao de firmar a democracia na esfera local, abrindo
possibilidades de experimentao e adaptao. E, finalmente, aparece a questo do
financiamento dos governos locais, envolvendo o sistema tributrio local, os repasses
e os mecanismos de controle oramentrio.
Nesses trs planos, a situao na Amrica Latina apresenta muitos contrastes. Como
tem sido bastante enfatizado, os pases latino-americanos so estruturados e capazes
de orientar as evolues sociais, mas so ao mesmo tempo pouco eficientes,
excessivamente burocrticos e carentes de recursos financeiros e humanos aptos

A SAVOIR
e competentes. A prtica da descentralizao tanto pode moderniz-los como

enfraquec-los. Ela tanto pode trazer inovaes e facilitar as adaptaes, como
suscitar a disperso das aes e das verbas pblicas.
No plano poltico, convivem hoje lado a lado na Amrica Latina, tradies de centra-
lismo e de autoritarismo com fortes expresses das identidades e das autonomias
regionais, profundamente arraigadas na histria, muito especialmente nos grandes
pases federativos. Nesses ltimos, a prpria dimenso dos territrios, as diferenas
entre as regies, os modos de desenvolvimento, a existncia de sociedades civis
locais detentoras de robustas identidades e de elites bem implantadas alimentam
as reivindicaes de autonomia justificando assim a adoo de um tratamento
diferenciado para as diversas regies. Em alguns Estados centralizados, as reformas
constitucionais trouxeram a ocasio de transformar a descentralizao em prioridade:
isso justificou por si s a incluso neste captulo de dois quadros sobre os processos
de descentralizao no Peru e no Equador. Alm disso, os sistemas tributrios so
reconhecidamente frgeis, o que, antes de mais nada, levanta a questo das fontes
de financiamento apropriadas esfera local e, especialmente hoje, da tributao dos
recursos naturais. Se nos grandes pases federativos como a Argentina e o Brasil, as
despesas dos governos locais equivalem metade das despesas do governo federal,
essa proporo cai para menos de 5% nas prefeituras da Amrica Central (Faletti, 2010).
O aumento dessas despesas requer o fortalecimento das capacidades de gesto
e de controle oramentrio.
Alm disso, a descentralizao levanta de maneira transversal a questo dos recortes

territoriais pertinentes. A maioria dos pases possui pelo menos duas esferas de governo,
uma local e uma regional, sobre as quais a descentralizao pode se escorar, mas que
ela tambm pode alterar. Via de regra, os pases latino-americanos apresentam
dois nveis principais de gesto: um nvel municipal ( tambm chamado de municipio,
partido, parroquia ) e um nvel regional (chamado de estado, provincia, departamento,
etc.). Usaremos neste texto os termos de municpios e de regies ao falar sobre esses
dois nveis, exceto quando nos referirmos a um pas especfico, lanando mo, nesse
caso, da denominao oficial em uso no pas em pauta. Alguns pases possuem um
terceiro nvel institucional, intermedirio entre o municpio e a regio, esse tambm
com denominaes diversas. A descentralizao questiona a adequao desses
recortes aos desafios de gesto enfrentados pelos entes locais e pelas populaes
e, de forma mais geral, a capacidade das instituies de constituir novas esferas de
ao ou de projetos, o que requer superar os particularismos, e o que poderamos
chamar de egosmos locais.

A eleio democrtica dos 16.000 governos locais da Amrica Latina constitui um

avano considervel no processo de descentralizao poltica, da mesma forma como
os dispositivos de participao abertos s mulheres, s populaes indgenas, s
comunidades carentes e aos grupos sociais anteriormente excludos. Cabe entretanto
avaliar detidamente se estes dispositivos conseguiram realmente modificar os pro-
cessos de deciso poltica na escala local.
O aspecto mais positivo, e o mais notvel, est no aprimoramento da gesto municipal.
Embora a situao dos municpios seja heterognea, estes aperfeioaram nitidamente
seu modo de gesto e o seu funcionamento, abrindo-o participao e fiscalizao
cidad. So muitos os casos de sucesso de gesto municipal ou de boas prticas em
quase todos os pases. Hoje na Amrica Latina, muitas prefeituras atuam como verda-
deiros governos locais, superando, atravs das polticas pblicas que implantam, as
limitaes impostas pela legislao, pelas culturas institucionais e administrativas e
pelos controles do Estado.
Muitos desses governos locais se modernizaram, e em especial os maiores municpios.
Mas este no sempre o caso. A distncia, o isolamento, a carncia de recursos
financeiros e humanos e os esquemas de corrupo impediram alguns governos
locais de atuar com eficincia e de forma democrtica. A autonomia local tambm
vista como suscetvel de reforar o clientelismo e a corrupo. A falta de prerro-
gativas e de recursos nas instncias locais de fiscalizao, frente a poderes regionais
ou municipais estruturados, faz da esfera local um elo facilmente infiltrvel pelo
crime organizado, ou simplesmente vulnervel s ms prticas de gesto. Os Estados
centrais exigem, portanto, que esses municpios comprovem suas capacidades de
gesto antes de transferirem competncias e recursos. Contudo, o alcance desse
controle pode ser limitado, notadamente nos regimes federativos que preservam
os governos regionais das intervenes diretas do poder central.
Os governos, as agncias internacionais de financiamento e as instituies de fomento
do desenvolvimento tambm exigem dos municpios que aprimorem a governana
local e a eficincia da gesto, tanto no plano da democratizao dos processos,
quanto da qualidade da prestao de servios. Isso tem como consequncia a valori-
zao do governo local como instituio que articula os atores locais, empresas e
prestadoras de servios pblicos.
Por outro lado, as associaes nacionais ou continentais de governos locais, como a
Mercocidades, que rene municpios urbanos dos pases membros e associados do
Mercosul [ 103 ], conseguiram ser reconhecidas como interlocutoras legtimas junto s
[103] Isto , Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela, alm da Bolvia, Chile e Equador.

A SAVOIR
autoridades nacionais e regionais. As prefeituras se tornaram um grupo de presso

poltica junto aos poderes centrais para defender a autonomia municipal, no intuito
de ampliar a descentralizao poltica e tributria, impulsionar polticas de desen-
volvimento local, entendido como a expanso e o aprimoramento dos servios
pblicos bsicos, e apoiar o desenvolvimento econmico endgeno para a gerao
de empregos visando reduzir, ou at mesmo erradicar a pobreza.
A descentralizao pode ser analisada pelo prisma das trs dimenses complemen-
tares, objeto das trs partes do presente estudo. A primeira a evoluo institucional
que define as competncias e o grau de autonomia dos governos locais. Aqui, pode-se
verificar uma tendncia geral descentralizao, mas abrangendo grande variedade
de situaes, e at, em alguns pases, o bloqueio ou o retorno a uma certa centralizao.
Em outras palavras, a descentralizao no um movimento inelutvel: est inserida
em um momento histrico, depende das mudanas polticas e sensvel conjuntura
econmica. Isto coloca os governos locais diante de novas responsabilidades. O modo
como eles as enfrentam constituir a segunda dimenso da anlise. Embora seja
arriscado generalizar para todo o continente, j que alguns casos vm contrariar fatos
estilizados, podemos, no entanto, salientar o aprendizado realizado pelos governos
locais no sentido de aprimorar seu funcionamento e os servios prestados ao cidado
em diversas reas, bem como sua capacidade de abraar novos campos de ao. Assim
mesmo, esse avano grandemente limitado pela questo oramentria que no se
resume aos sistemas de financiamento dos governos locais, mas que tambm tolhe
sua capacidade de gesto, atrelada que est s oscilaes macroeconmicas sobre
as quais os poderes locais no tm qualquer controle.
Tempos e formas da descentralizao

So diversos os formatos dos Estados da Amrica Latina. Assim, constata-se uma
grande heterogeneidade nas 106 unidades federativas dos 4 pases federais
(Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela), nas 251 regies e departamentos das naes
unitrias e nos mais de 16.000 municpios, distritos ou cantes. Os pases de maior
extenso, Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela, possuem um sistema federativo
com pelo menos duas esferas subnacionais, mas sem nvel intermedirio. Via de regra,
os pases unitrios tambm so dotados de duas esferas de governo (ver tabela 1).
As tenses entre o poder central e os poderes locais esto presentes na Amrica

Latina desde a poca colonial, com a oposio entre a autoridade imperial e a auto-
nomia relativa das colnias, em especial das cidades. As independncias tambm
constituram uma fase de duelos entre as autonomias locais, sob a autoridade dos

caciques, e as foras centralizadoras. Essas lutas levaram ao desmembramento do

imprio espanhol, alimentando o ideal da integrao continental, enquanto o Brasil
mantinha a unidade graas presena do imperador.
Ao longo do sculo 20, os Estados reforaram a centralizao, enfraquecendo para

tanto os entes intermedirios e tolhendo a autonomia local. Depois da Segunda
Guerra Mundial, o planejamento nacional e as polticas de substituio das importa-
es sedimentaram a centralizao, com o fortalecimento dos Estados centrais,
favorecendo, ao mesmo tempo, alianas polticas entre as oligarquias nacionais e
locais. As crises polticas e econmicas dos anos 1970 enfraqueceram os Estados,
sem por isso devolver autonomia aos governos locais que, pelo contrrio, foram
postos sob tutela pelos governos autoritrios, preocupados em controlar todos os
espaos potenciais de participao poltica.
Um imperativo compartilhado
Embora a ideia da descentralizao j no fosse uma novidade, ela foi se instalando
junto com as transies democrticas em vrios pases a partir do fim dos anos 1980.
O fortalecimento dos poderes locais e da sua autonomia era enxergado como uma
maneira de se enraizar a democracia no nvel local, de abrir aos cidados espaos de
participao, mas tambm de modernizar a administrao pblica ao livr-la de tanta
burocracia e autoritarismo. Ela foi tomando corpo nas reformas constitucionais
adotadas por vrios pases (em especial, o Brasil em 1988, a Argentina em 1994 e o
Chile, em vrias etapas aps a volta da democracia) que alteraram o estatuto dos
entes subnacionais, ou reafirmaram a autonomia dos entes existentes. A Colmbia
e a Venezuela introduziram as reformas constitucionais mais significativas em
direo descentralizao. A Constituio Colombiana de 1991 estatui, por exemplo,
que a Colmbia um Estado social de direito, organizado na forma de Repblica
unitria, descentralizada, cujos entes territoriais so autnomos.
A descentralizao surgiu ento como um ingrediente imprescindvel da reforma

do Estado. Tal viso, divulgada pelos rgos multilaterais, escorava-se nos exemplos
europeus, com destaque para a Frana e a Espanha, que acabavam de vencer as
grandes etapas descentralizadoras das Leis Deferre no caso da primeira, e das auto-
nomias regionais no caso da segunda. Essas experincias serviram muitas vezes de
modelo para as reformas promovidas na Amrica Latina a descentralizao chilena,
por exemplo, internalizou parte dos instrumentos e do vocabulrio da descentra-
lizao francesa, sem, no entanto, concluir o processo de autonomia poltica das
regies. A descentralizao latino-americana, portanto, no foi apenas o resgate

A SAVOIR
da autonomia dos governos locais, colocados sob tutela pelos regimes autoritrios:
tambm foi uma descentralizao importada, principalmente do Sul Europeu, nas
suas premissas, instrumentos e nas competncias mobilizadas.
Essa reflexo poltica foi acompanhada, na dcada de 1990, por um exame crtico das
modalidades de financiamento dos governos locais, visando levar em considerao
as disparidades de potencial tributrio e das necessidades diferenciadas dos diversos
entes. O federalismo tributrio, no sentido amplo, isto , as modalidades de redistri-
buio da renda e das despesas entre esferas de governo, constitua um desafio
compartilhado pelos pases, no intuito de tornar os sistemas de financiamento dos
entes locais, no s mais eficientes, como tambm mais equitativos. Esperava-se
tambm da descentralizao um melhor foco nas despesas, nas necessidades das
unidades territoriais e o aperfeioamento, in fine, da eficincia das polticas pblicas
como um todo. Estava articulada a um discurso sobre o desenvolvimento local ampla-
mente divulgado pelos rgos de planejamento e pelos consultores especializados.
As experincias de descentralizao no validaram necessariamente esses diferentes

argumentos. O processo de descentralizao em determinados casos proporcionou
melhoras na gesto pblica, mas tambm levou a situaes subtimas em outros.
Esse debate, entretanto, contribuiu para introduzir a descentralizao na agenda
poltica, para reforar o discurso que preconizava mais autonomia e mais responsa-
bilidades locais e para explorar diferentes modalidades de descentralizao.
Modalidades diferenciadas
Na dcada de 1980, o cenrio de crise da dvida e de alta inflao alta justificava
formas de descentralizao que buscassem diminuir o tamanho da administrao
central, reduzir o dficit fiscal e promover o mercado. Com isso, vrios pases priva-
tizaram servios pblicos, no intuito de aliviar as contas do Estado e dos municpios.
Essas reformas, desenvolvidas na Argentina e no Chile, em contextos muito diferentes,
produziram resultados diversos. Tambm suscitaram fortes movimentos sociais de
repdio atuao do setor privado, como na Bolvia com o episdio da chamada
guerra da gua em Cochabamba, em 2000, contra a firma americana Bechtel que
comprara a empresa pblica de distribuio de gua.
Em um segundo momento, agregou-se aos debates sobre servios pblicos uma

reflexo em torno da democracia local e da participao. Esta visava o aprimoramento
dos processos de deciso e a responsabilizao dos polticos por suas aes perante
os cidados e eleitores. Desde o incio deste sculo, a questo da democratizao
no tem se restringido apenas aos dispositivos de governana ou de construo do

consenso: ela se abriu mais para a diversidade das populaes e s suas expectativas
com relao ao governo local. Aqui se coloca no s a questo das populaes ind-
genas como tambm de outros grupos com representao insuficiente nos sistemas
usuais de poder, por exemplo, as populaes carentes, os jovens, as mulheres.
Quanto s suas formas, a democratizao de fato progrediu: enquanto em 1980

apenas alguns pases tinham prefeitos e vereadores eleitos, hoje todos os elegem
pelo sufrgio universal (ver tabela 1). Mas nem sempre o caso nas regies. A pro-
fundidade das reformas e seu impacto tm variado consideravelmente de um pas
para outro. A Argentina, o Brasil e o Mxico fortaleceram as instituies estaduais.
Os pases unitrios ampliaram as competncias dos municpios, embora vrios deles
criassem governos intermedirios eleitos: regies ou departamentos.
Os Estados tambm incrementaram a malha administrativa, criando novos entes

subnacionais. As diversas legislaes preveem geralmente critrios para a criao de
novos municpios, os quais precisam alcanar determinado patamar populacional e
dispor de recursos potenciais suficientes para emancipar-se. Com isso, o Brasil criou
cerca de 1.500 novos municpios na dcada de 1990, atingindo um total de 5 400. A
Constituio facilitou esse processo de criao, justificado pela necessidade de
adequar as divises territoriais distribuio da populao e de subdividir municpios
demasiadamente extensos alguns com a dimenso da Blgica. Por outro lado, ao
longo da sua histria, o Brasil fundou vrios novos Estados a partir dos grandes
territrios federais da Amaznia, que foram pouco a pouco subdivididos. Alguns
movimentos, alis, reivindicam ainda hoje a criao de um novo Estado, a ser chamado
de Carajs, que seria cindido do estado do Par. Essas criaes de municpios esto
hoje em ponto morto em razo de seu custo elevado, j que os novos entes passam a
ter oramentos para seu funcionamento. Outros pases tambm modificaram a sua
malha administrativa, como o Chile que instituiu duas novas regies e novas provncias.
Em todos os pases se coloca hoje a questo da administrao das metrpoles. As

capitais nacionais beneficiam frequentemente de um estatuto especial, embora hoje
em dia a tendncia seja adotar regimes municipais comuns. Por outro lado, a questo
da coordenao entre prefeituras para administrar as reas metropolitanas nem
sempre resolvida de forma satisfatria, principalmente quando rivalidades polticas
entre autoridades locais vm complicar as relaes institucionais entre os municpios.
Em alguns casos, existem instncias de dilogo e participao, como em Buenos Aires.
Em outros, como no Chile, o governo regional apoiado pelo governo nacional quem
assume as temticas metropolitanas. Na Colmbia, as grandes cidades (Bogot,
Barranquilla, Cartagena de ndias, Santa Marta e Buenaventura) constituem distritos
especiais que permitem uma gesto territorial coordenada. Na Amrica Central,

A SAVOIR
tambm existem algumas instituies de coordenao como a Corporao da rea

Metropolitana de San Salvador (COAMSS) e a Federao Metropolitana dos
Municpios de San Jos na Costa-Rica (FEMETROM). Suas finalidades limitam-se ao
ordenamento do territrio e ao planejamento.
A profundidade das reformas descentralizadoras varia de um pas para outro. O

Brasil, a Bolvia, a Colmbia, o Equador e o Peru avanaram muito nesse particular;
a Argentina e o Uruguai esto em situao intermediria. Os pases da Amrica
Central e a Repblica Dominicana iniciaram apenas recentemente seu processo de
descentralizao. O Mxico e aVenezuela so casos parte: os governos locais ficaram
enfraquecidos na Venezuela em razo das decises de um governo centralizador;
no Mxico, a maior relevncia conferida aos estados com relao aos municpios
gerou um desequilbrio. Na Argentina, no Brasil, na Bolvia, no Chile, na Colmbia e
no Equador, os recursos e as competncias so redistribudos em benefcio dos
governos subnacionais. Na Venezuela, a descentralizao dos anos 1990 foi corri-
gida por reformas que podero afetar as instituies locais ao priv-las dos recursos
atrelados sua autonomia. No Uruguai foram criados e escolhidos democraticamente
oitenta e nove novos municpios, sem oramento nem poder efetivos, enquanto no
Paraguai, a descentralizao est apenas engatinhando.
Por sua vez, os pases da Amrica Central esto evoluindo lentamente. A Guatemala
e a Nicargua aprovaram leis de descentralizao, enquanto Honduras e El Salvador
ampliaram os repasses financeiros aos municpios. Na Costa Rica, a eleio dos
prefeitos foi instituda em 2002, mas sem repasses financeiros aos municpios. No
Panam, a descentralizao foi introduzida na Constituio, mas no foi efetivamente
traduzida na legislao. Na Repblica Dominicana, a descentralizao faz parte da
agenda poltica dos governos e a lei autoriza o aumento dos oramentos municipais.
Entretanto, o processo lento e est demorando para ser efetivado. Cuba permanece
centralizada, embora estejam sendo cogitadas modestas tentativas na agenda das
reformas.
A tabela 1 resume as principais caractersticas dos governos locais na Amrica Latina.

Observamos que a populao mdia por municpio elevada, situando-se, de modo
geral acima de 20.000 habitantes, um porte sem dvida suficiente para permitir
economias de escala, mas que tambm reflete o fato de que existem municpios
rurais muito extensos que precisam administrar, no sem dificuldades, uma populao
esparsa. A maioria dos pases possui pelo menos duas esferas de gesto, s vezes trs
(Chile, Colmbia). Com exceo de Cuba, todos praticam a eleio democrtica das
autoridades municipais.

Tabela 1 Governos locais na Amrica Latina
Populao Populao Estado Municpios Eleies

(milhares de mdia por Provncias, municipais
habitantes municpio Regies, depois dos
2010) Departamentos perodos
autoritrios
Brasil 195 498 34 169 27 5 564 1986

Mxico 110 675 42 902 32 2 454 1977
Colmbia 46 299 40 253 32 1 102 1986
Argentina 40 738 18 804 23 2 223 1983
Peru 29 495 15 544 26 1 834 1981
Venezuela 29 043 82 038 24 335 1992
Chile 17 133 48 220 15 345 1992
Cuba 11 203 67 456 14 169 -
Equador 13 773 60 370 22 221 1935
Guatemala 14 376 40 101 22 333 1986
Bolvia 10 031 29 126 9 327 1987
Rp. Dominicana 9 899 63 314 32 155 1978
Honduras 7 621 24 074 18 298 1982
El Salvador 6 192 23 308 14 262 1984
Paraguai 6 460 29 989 17 231 1991
Nicargua 5 822 38 052 15 et 2 153 1990
Costa Rica 4639 55046 7 81 1948
Panam 3 508 44 577 9 75 1996
Uruguai 3 372 37 349 19 89 1985
Total 565 777 33 616 357 16 451 -
Fonte: Relatrios Mundiais GOLD 1 (2008) e 2 (2011) da CGLU.

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Quadro 1 Descentralizao e democracia no Peru
O princpio da descentralizao foi inscrito na Constituio de 1979 que estabelece

que o Peru possui um governo unitrio representativo e descentralizado. Na dcada
de 1980, essa descentralizao foi idealizada como um processo de regionalizao,
na tradio do planejamento e do desenvolvimento regional. No plano poltico, ela
s foi posta em prtica a partir de 2002 com a Lei de Base da Descentralizao (17
de julho de 2002), a Lei Orgnica de Governos Locais (19 de novembro de 2002) e a
primeira eleio popular dos governos regionais no dia 20 de novembro de 2002.
Mas esse processo de descentralizao foi interrompido pelo presidente Fujimori
(1990-2000), cujo governo se tornou cada vez mais autoritrio a partir de seu auto-
golpe de Estado de 1992, e a deciso de mobilizar todas as foras do Estado na luta
contra o Sendero Luminoso. Esse perodo de guerra civil e de endurecimento do poder
central era pouco favorvel descentralizao institucional, j que o prprio Estado
peruano no conseguia manter o controle e a segurana em todo o seu territrio.
O presidente Toledo (2000-2005) relanou o processo, continuado por Alan Garcia,
apesar do resultado negativo do referendo de 2005 sobre a descentralizao. Alan
Garcia iniciou em 2006 o que chamou de choque descentralizador, visando acelerar
as transferncias de competncias para os governos locais.
O Peru est atualmente dividido em 25 governos regionais (que correspondem aos
24 departamentos do Peru e Provncia Constitucional do Callao). Estes governos
locais so pessoas jurdicas de direito pblico que gozam de autonomia poltica,
econmica e administrativa nas reas de sua competncia. Cada governo regional
formado por um Conselho Regional (rgo normativo e tributrio), por um Presidente
(rgo executivo) e por um Conselho de coordenao regional (rgo consultivo e
de coordenao com os municpios, formado pelos prefeitos das maiores cidades
municipios provinciales e dos representantes da sociedade civil).
O Presidente e o Vice-presidente regionais, bem como os membros do Conselho
regional so eleitos por sufrgio universal direto para um mandato de quatro anos
renovvel.
Existem atualmente 1.848 governos locais no Peru, entre os quais municipios pro-
vinciales e distritos, alm dos centros habitados (Municipios de centros poblados)
que representam o menor ente de governo local. Os municpios gozam de autonomia
poltica, econmica e administrativa nas reas de sua competncia. Da mesma forma
que os governos regionais, os municpios so dirigidos por um Conselho Municipal
(rgo normativo e tributrio) e a Prefeitura (Alcalda) como rgo executivo. Tanto o
prefeito como os membros do Conselho municipal so eleitos pelo sufrgio universal

direto para um mandato de quatro anos renovvel [104]. De acordo com o artigo 195 da
Constituio Poltica do Peru, os municpios do pas possuem competncias exclusivas
que abrangem os servios bsicos, bem como o planejamento nas reas urbanas e
rurais. As competncias nas reas de educao e de sade pblica, em especial, so
partilhadas com os governos regionais dos quais dependem os municpios.
Tabela 2 Competncias dos governos locais no Peru
Competncias dos governos regionais Competncias dos municpios

Planejamento e promoo do desenvolvimento Servios bsicos (abastecimento
econmico, social e ambiental de gua tratada e esgoto sanitrio,
Infraestruturas regionais (vias de comunicao, feiras, abatedouros, iluminao
energia, servios bsicos) pblica, bibliotecas, cemitrios, etc.)
Meio ambiente (uso sustentvel dos recursos Planejamento (desenvolvimento
florestais e da biodiversidade) ordenamento)
Competncias compartilhadas pelas duas esferas de governo

Educao
Sade pblica
Regulao das atividades econmicas (agricultura, pesca, indstria, comrcio, turismo, energia,
hidrocarbonetos, minas, transporte, comunicaes e meio ambiente)
Meio ambiente (gesto sustentvel, qualidade ambiental, reservas e reas de preservao)
Cultura e turismo
Promoo da participao cidad
Elaborado por Diana Gomes com base na Lei Orgnica dos Governos Regionais.
[104 ] Constitucin Poltica del Per de 1993. Ttulo IV De la estructura del Estado. Capitulo XIV De la descen-
tralizacin. Artculo 194.

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O funcionamento dos governos locais

Os governos locais dos diferentes nveis enfrentam dois tipos de desafios: de um
lado, garantir o aprimoramento dos processos democrticos na escala local e no
marco legislativo existente, e do outro, assegurar um determinado patamar de
desempenho no fornecimento de servios pblicos populao e mais amplamente
na realizao de suas misses bsicas. Em ambos os casos, suas prerrogativas so
estabelecidas pelos textos legislativos que definem seus estatutos, as formas de
eleio e de deciso e elencam suas misses bsicas.
O desafio democrtico
A descentralizao faz dos entes subnacionais espaos de exerccio e de aprendizado
da democracia. Alm da eleio direta das autoridades, um princpio generalizado a
todos os municpios (mas no s regies em todos os pases), o aprofundamento da
democracia local reverte em diferentes experincias e enfrenta vrias tenses, nota-
damente os riscos de captao da autoridade por grupos de poder, os sistemas
clientelistas escorados na corrupo ou que facilitam a ao das redes criminosas.
A proibio da reeleio das autoridades locais, decretada em alguns pases, como o

Mxico, pretende limitar o risco de instalao no poder de um lder nico, ao promo-
ver a rotao das autoridades. Tem como contrapartida negativa a falta de continuidade
nas polticas locais, j que as equipes, em sua grande maioria, so remanejadas a cada
eleio e que no existe funcionalismo pblico local permanente.
Por outro lado, os espaos de democracia local estimularam experimentos inova-

dores e variados de dispositivos de participao cidad, como o plano estratgico
participativo, os oramentos participativos, e diversos outros projetos idealizados
e executados graas ao aporte das sociedades civis. Foram experimentados outros
mtodos de participao, como as assembleias abertas, os referendos ou as consultas
diretas. Tambm foram institucionalizadas formas de fiscalizao, como os comits
de vigilncia e o processo de impeachment de polticos eleitos. Em alguns pases,
esses dispositivos de participao, dentro de estruturas descentralizadas, assumiram
tamanha relevncia que permitiram que setores historicamente marginalizados e
at mesmo excludos, se integrassem, participassem e governassem. Foi o caso nos
pases andinos: na Bolvia, a descentralizao de 1994 fortaleceu os municpios rurais
e promoveu a incluso das comunidades camponesas indgenas.
Os espaos de participao democrtica nos entes locais, em especial nos municpios,

possibilitou o aprimoramento das polticas sociais e a incluso das populaes mar-
ginalizadas na pauta dos governos. Nessa categoria, as polticas concernentes s

mulheres merecem especial ateno, pois serviram de vetor para a sua maior parti-
cipao. Em vrios pases, o nmero de vereadoras e tambm de prefeitas aumentou
consideravelment, e foram criadas redes e associaes de mulheres que ocupam cargos
eletivos.
Ao mesmo tempo, muitas grandes cidades deflagraram processos de descentralizao

interna, com a criao de conselhos de bairros ou de subprefeituras, para se aproximar
da populao. Foi o caso em Buenos Aires, Rosrio e Montevidu. Os grandes distritos
urbanos da Colmbia tambm so subdivididos em bairros que contam com um
prefeito eleito. Em outras grandes cidades, como Santiago, so muitas as prefeituras,
o que propicia maior proximidade com os habitantes, em detrimento de uma viso de
conjunto. Tais polticas de descentralizao interna das grandes metrpoles precisaram
desenvolver solues jurdicas adequadas, nem sempre previstas nos textos funda-
dores. Foram implementadas com prudncia, pois embora os prefeitos e suas equipes
percebessem a necessidade de uma aproximao com a populao e embora os
moradores valorizassem o acesso facilitado s autoridades municipais nos bairros,
uma descentralizao demasiadamente profunda poderia levar o prefeito a perder
parte de seu poder, ou a entregar bairros inteiros a concorrentes polticos.
O oramento participativo foi posto em prtica em Porto Alegre no fim dos anos
1980 como uma resposta possvel demanda por democratizao das instncias
locais. O processo era baseado na discusso das prioridades oramentrias bairro por
bairro, em diversos fruns. A experincia foi exaustivamente apresentada, discutida
e imitada em toda a Amrica Latina e amplamente copiada pelos municpios, ou
generalizada nas suas premissas, como na Venezuela, antes de ser replicada por
prefeituras europeias. Sem dvida, esta a rea na qual a Amrica Latina trouxe uma
verdadeira inovao na gesto municipal e uma ferramenta que foi consideravelmente
divulgada, embora muitos estudos tenham apontado suas limitaes: a parte do
oramento sujeita ao processo participativo restrita, a prpria participao est longe
de envolver toda a populao e a legalidade das decises requer a validao pelos
processos clssicos de votao do oramento. Esse instrumento, entretanto, ajudou
a melhor direcionar o investimento municipal para as expectativas dos habitantes.

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Quadro 2 A descentralizao no Equador
A descentralizao no Equador foi impulsionada a partir de 2008 pelo presidente

Rafael Correa que aprovou uma nova Constituio, atribuindo grande prioridade
descentralizao. Mas trata-se ainda de uma descentralizao no papel, estando
ainda por ser implementada.
A Constituio de 2008 fez da promoo da igualdade entre os territrios, um
objetivo a ser alcanado por meio da descentralizao, expressa em um Cdigo
Orgnico, o COOTAD (Cdigo Orgnico de Organizao Territorial, Autonomia e
Descentralizao). Este estipula que as transferncias de competncias devem ser
acompanhadas por transferncias de recursos. O Conselho Nacional de Competncias
(CNC), responsvel pela organizao dessas transferncias, publicou em 2012 um
primeiro documento, o Plano Nacional de Descentralizao 2012-2015, que delineia
as grandes diretrizes: a subsidiariedade, a solidariedade territorial, isto , uma com-
pensao nacional das desigualdades, a justia econmica, a equidade e o direito das
nacionalidades. A descentralizao prope reequilibrar as funes entre as trs esfe-
ras de governo: provncias, cantes e freguesias. Os objetivos so a transferncia e o
financiamento, at 2015, das competncias exclusivas definidas pela Constituio.
Em 2012, foram promovidos debates sobre a descentralizao em cada provncia,
reunindo os entes subnacionais, representantes do governo nacional e da sociedade
civil. A proposta era estabelecer prioridades, compartilhar questionamentos a respeito
da governana local e, na medida do possvel, fornecer respostas. As concluses dessa
conferncia serviram de base para a elaborao do Plano Nacional de Descentralizao.
Entre as grandes questes, algumas no foram resolvidas, como os conflitos regionais,
especialmente os ambientais. Os conflitos polticos locais tampouco foram sanados.
Solucion-los ser um dos grandes desafios da descentralizao.
A descentralizao no Equador tem como objetivo maior aproximar os cidados do
seu governo e promover a participao. Assim, o excepcional ndice de confiana dos
equatorianos no seu governo (62 %, o maior ndice da Amrica Latina) leva a acreditar
no sucesso do processo. Entretanto, essa confiana est depositada principalmente
no Governo central, e pouco nos poderes locais, fragmentados e clientelistas.

O desafio da eficincia
A descentralizao colocou os governos locais frente a responsabilidades maiores,
que eles nem sempre tm condies de assumir, enquanto se observa uma tendncia
geral ao incremento das competncias transferidas aos entes locais, envolvendo no
apenas os servios pblicos usuais como tambm as novas demandas (meio ambiente,
direitos das minorias). Enquanto os municpios urbanos de grande porte, onde vive
a maior parte da populao, dispem de modo geral de expressivos recursos humanos
e financeiros, a grande maioria dos municpios rurais se ressente de forma dramtica
da falta desses recursos.
A gesto dos servios pblicos suscita muitas discusses entre a opo por servios
inteiramente concedidos a empresas privadas ( o caso do Chile) ou, ao contrrio,
executados por empresas vinculadas ao poder pblico local. Aps os acalorados
debates do incio dos anos 2000 e as fortes crticas s privatizaes que os acom-
panharam, os governos locais parecem estar caminhando em direo a um maior
pragmatismo, ao buscar instituir sistemas adequados, com uma real fiscalizao das
prestadoras de servio privadas e, no caso de empresas pblicas, com maior exigncia
de eficincia. Assim mesmo, restaram algumas reas obscuras. Ao contrrio de servios
fundamentais, politicamente muito sensveis, como a gua, outros como o forneci-
mento de energia, a iluminao pblica, o processamento dos resduos domiciliares
atraram menos ateno crtica ou mobilizaram menos a populao.
De uma forma geral, cabe s esferas locais exercer as funes de ordenamento do

territrio local e de planejamento, mas estas permanecem s vezes sob a tutela de
servios centrais (Chile), ou no tm competncias suficientemente amplas para
planejar de forma integral o desenvolvimento de seu territrio. No vocabulrio
latino-americano, alis, fala-se mais frequentemente de planejamento territorial
que se refere regulao do uso do solo do que de ordenamento territorial no
sentido amplo e inclusivo que essa expresso pode ter em outros contextos. Ora,
os governos locais nem sempre possuem as competncias e a autonomia necessrias
para regular os usos do solo, pela falta de instrumentos de controle fundirio, de viso
prospectiva e, acima de tudo, de capacidade de impor a empreendimentos privados
princpios de interesse geral. Essa carncia se faz sentir tanto nas reas rurais quanto
nas zonas urbanas: as primeiras so muito pouco reguladas pelos governos locais, as
segundas, em princpio mais reguladas mas sem eficincia. Frente a essa proposta de
planejamento, impe-se aquela dos projetos que reestruturam profundamente a
cidade em nome do desenvolvimento.

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De fato a partir dos anos 1990 disseminou-se um discurso que valorizava o desen-
volvimento local e insistia na responsabilidade dos governos locais chamados a se
tornarem atores desse desenvolvimento. A ideia foi amplamente divulgada no Cone
Sul onde a descentralizao foi vinculada ideia de que as autoridades locais que
tinham melhores condies para impulsionar o desenvolvimento, e at mesmo o
desenvolvimento sustentvel, no seu territrio, graas maior mobilizao dos atores
locais, elaborao de projetos territoriais compartilhados, valorizao das vantagens
comparativas locais, criao de interfaces entre setores para promover a inovao
e a criao de empresas. Podem ser mencionados alguns casos exemplares onde
existem verdadeiras coalizes locais de crescimento, inclusive em cidades de porte
mdio, como Campina Grande no Brasil, Rafaela na Argentina ou Valdvia no Chile
ao lado da consolidao das metrpoles que possuem o maior potencial inovador.
Essa viso justificou o recurso ao planejamento estratgico amplamente divulgado

a partir da experincia de Barcelona, como o evidenciam os exemplos de Rosrio na
Argentina, Cuenca no Equador ou Medelln na Colmbia. Tambm foi geralmente
entendido como uma ferramenta de gesto local, que possibilita definir grandes
objetivos para um determinado territrio por exemplo, uma cidade grande ou
uma regio mas tambm conduzir um projeto especfico como a reurbanizao
de um bairro. A elaborao de documentos de objetivos, redigidos atravs de um
processo de consulta a vrios agentes locais, e validados em reunies pblicas, estava
no mago da proposta, e permitiria estabelecer grandes eixos de atuao. Embora
possamos, a posteriori, constatar que esses documentos reeditam muitas vezes uma
srie de premissas nada originais inspirados na vulgata do desenvolvimento sustentvel,
estes tiveram, entretanto, o mrito de propiciar debates e reflexes na escala local.
O planejamento estratgico , portanto, aproveitado tanto pelos efeitos estruturantes
sobre os agentes sociais (e sobre a capacidade de alterar a imagem que eles tm do
prprio territrio ou que esse territrio veicula para fora) quanto para finalidades
imediatamente concretas. Contudo, parece que o grande entusiasmo dos municpios
latino-americanos pelo planejamento estratgico, que teve seu auge no incio dos
anos 2000, est hoje perdendo flego.
Os entes locais tambm trabalharam pelo fortalecimento das identidades locais, na

perspectiva de aumentar o sentimento de pertencimento dos habitantes ao lugar,
de forma a encontrar mais facilmente solues compartilhadas ou superar conflitos.
Alm disso, com relao a regies que passam por uma evoluo rpida, o fortale-
cimento das identidades era visto como uma forma de acompanhar as mudanas,
mas resguardando os equilbrios locais, individuais e coletivos. Assim, o patrimnio
foi um tema de trabalho central e levou a solicitar o tombamento pela UNESCO de

algumas regies, obrigando os municpios a assumir maior responsabilidade no que

tange proteo dos stios e monumentos. Podemos mencionar os bairros por-
turios de Valparaso (2003), as paisagens do caf na Colmbia (2011), a catedral de
Len na Nicargua (2011), as paisagens do Rio de Janeiro (2012). Embora o processo
seja necessariamente canalizado por instncias nacionais, ele geralmente nasce de
iniciativas locais capazes de mobilizar a esfera central, ou de se articular com a mesma.
O fato de integrar componentes do patrimnio mundial, um trao compartilhado
com elementos do patrimnio cultural, como o tango, reconhecido pela UNESCO em
2009, ajuda naturalmente a fortalecer as identidades locais, ao oferecer aos governos
locais a oportunidade de ampliar sua presena, de se modernizar assumindo novas
funes, alm de participar de redes internacionais.
A capacidade de instaurar um bom governo crucial para o prosseguimento da

descentralizao, embora esse termo possa ter interpretaes diversas. O fortaleci-
mento das capacidades das administraes locais, que passa pela capacitao, algo
fundamental. Por outro lado, frente a situaes problemticas, novas modalidades
centralizadoras emergem, que reduzem a autonomia local e exigem a validao pelo
governo nacional das capacidades dos entes locais como condio para transferir
competncias e recursos financeiros. Na Costa Rica, esse mtodo acabou travando
a descentralizao.
O movimento municipal
O movimento associativo municipal, nacional e internacional, representa um grupo
de presso, que se dedica a apoiar o fortalecimento institucional e as capacidades de
gesto dos municpios mais pobres. Em muitos pases (Colmbia, Mxico, Equador),
essas associaes de municpios conseguiram implantar servios de assessoria tcnica
e de treinamento para atender as necessidades, suprindo assim a carncia em recursos
humanos locais.
Existem associaes nacionais e internacionais de entes subnacionais (ver tabela 3) que

tambm participam de redes mundiais (CGLU, Cidades unidas). Da mesma maneira,
foram criadas nos ltimos anos, associaes que abrigam as esferas intermedirias
(provncias, departamentos) atuando como grupos de presso sobre o Estado
nacional. Alm disso, a FLACMA agremia os municpios da Amrica Latina e filiada
CGLU. A j mencionada associao Mercocidades ostenta grande dinamismo, que
se reflete no funcionamento regular de grupos de trabalho que agregam municpios
em torno de determinadas problemticas (planejamento, participao, reas verdes
etc.), a fim de promover as trocas de experincias e a divulgao de boas prticas.

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Essas associaes esto vinculadas a outras instncias supranacionais, como por

exemplo as assembleias regionais de parlamentares.
Os congressos nacionais dos governos locais, as reunies tcnicas, as oficinas de

capacitao, as diversas sesses (entre 2010 e 2012) da cpula mundial das autoridades
locais e dos lderes regionais na Cidade do Mxico, os comits e escritrios da FLACMA
na Repblica Dominicana, em Porto Rico e na Costa Rica, o Frum Ibero-Americano
dos Prefeitos de Asuncin e a reunio dos prefeitos em Milagro (Equador) redundaram
na identificao dos campos de interesse e das prioridades desse movimento des-
centralizador.
Essas prioridades articulam-se em torno da defesa da autonomia local, visando atender

melhor s preocupaes e as expectativas dos cidados. Presume-se que a descen-
tralizao poltica, administrativa e tributria, capaz de aprofundar a democracia
e o Estado de direito, proporcionar melhor incluso social e avanos nas condies
de vida da populao. Os temas do combate pobreza, da igualdade dos sexos,
das etnias, da igualdade cultural, poltica e religiosa, da responsabilidade ambiental, dos
direitos de migrao e de mobilidade permanecem prioridades proclamadas. Esses
movimentos salientam, por outro lado, que iro lutar contra as tendncias centrali-
zadoras que ressurgem em perodo de crise e tendem a transformar os governos
locais em bodes expiatrios dos governos nacionais.

Tabela 3 Associaes de municpios na Amrica Latina
Pas/regio Nome da associao Sigla Ano de criao
Associaes regionais:
Amrica Latina Federao Latino-Americana de Cidades,
Municpios e Associaes de Governos Locais FLACMA 2000

Associaes sub-regionais:
Amrica Federacin de Municipios del Istmo FEMICA 1991
Central Centroamericano
MERCOSUR MERCOCIUDADES 1995
Amrica Latina Federao de Mulheres Municipalistas da Amrica
Latina e do Caribe FEMUM-ALC 1998

Associaes nacionais:
Argentina Federacin Argentina de Municipios FAM 1997
Bolvia Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999
Brasil Associao Brasileira de Municpios ABM 1946
Confederao Nacional de Municpios CNM 1980
Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001
Colmbia Federacin Colombiana de Municipios FCM 1989
Costa Rica Unin Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977
Chile Asociacin Chilena de Municipalidades ACHM 1993
Equador Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940
El Salvador Corporacin Municipal da Repblica
de El Salvador COMURES 1941
Guatemala Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960
Honduras Asociacin de Municipios de Honduras AMHON 1962
Mxico Asociacin de Autoridades Locales de Mxico AALMAC 1997
Asociacin Mexicana de Municipios AMMAC 1994
Federacin Nacional de Municipios de Mxico FENAMM 1997
Nicargua Asociacin de Municipios de Nicargua AMUNIC 1993
Panam Asociacin de Municipios de Panam AMUPA 1995
Paraguai Organizacin Paraguaia de Cooperacin
Intermunicipal OPACI 1964
Peru Asociacin de Municipalidades del Per AMPE 1982
Asociacin Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003
Red de Municipios Rurales del Per REMURPE 1997
Rep. Dominicana Federacin Dominicana de Municipios FEDOMU 2001
Uruguai Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959
Venezuela Asociacin de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996
Asociacin de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE
Fonte La dcentralisation et la dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD , CGLU, 2008.

A SAVOIR
O movimento municipal tambm promove a aproximao e a cooperao entre

municpios de um mesmo pas. Congregar municpios parece ser necessrio para
tratar de determinados assuntos, no s as questes metropolitanas, como tambm
a gesto de stios tursticos e de problemas ambientais. Porm, nem todos os pases
dispem de uma legislao que facilite tais aproximaes: estes so temas sobre os
quais as associaes municipais podem se mobilizar, bem como a no menos estratgica
questo das finanas locais.
Finanas locais
O financiamento dos entes subnacionais e o controle de suas despesas ainda consti-
tuem uma questo de maior relevncia na perspectiva de uma descentralizao
efetiva. Muitas vezes, a legislao descentralizadora imprecisa neste quesito, que
fundamental para a sua implementao. Hoje, a questo do financiamento est dire-
tamente relacionada explorao dos recursos naturais e distribuio da renda da
minerao. Como a gesto local pode ser afetada pelo clientelismo e a distribuio de
favores, os governos nacionais resistem geralmente ideia de aumentar os oramentos
locais sem receber garantias sobre o uso dos recursos. Contudo, difcil corrigir o fato
de que o emprego pblico local nem sempre imprescindvel serve para suavizar
uma situao de crise ou para absorver parte da mo de obra nas regies carentes.
Na prtica, trata-se de um dos recursos usuais do poder poltico e de um mecanismo
de correo das desigualdades regionais.
No mais na Amrica Latina do que em outras partes do mundo, as finanas locais

correspondem a uma otimizao da gesto das funes, das competncias e dos
repasses tributrios. So equilbrios em constante evoluo, resultando de processos
histricos complexos e refletindo as tenses existentes entre governos centrais e locais.
A questo do financiamento
Em uma regio onde a presso fiscal geralmente reduzida, no de se estranhar
que muitas vezes faltem recursos para que os governos locais possam assumir todas
as suas misses. A fiscalidade local o elo fraco da descentralizao, j que insufi-
cincia das bases tributrias se somam as deficincias dos sistemas de arrecadao
e as desigualdades entre reas diversamente providas. No entanto, nos pases fede-
rativos, as regies possuem oramentos bem expressivos. Em 2012, por exemplo, o
Estado de So Paulo executou 150 bilhes de reais (50 bilhes de euros) de despesas,
ou seja, dez vezes mais que a regio francesa da le-de-France. O Chiapas, embora
considerado um dos estados pobres do Mxico, gastou 47 bilhes de pesos em 2012,
isto , cerca de 2,8 bilhes de euros.

A evoluo dos processos de descentralizao observada com nitidez na progresso

das despesas dos governos locais, percebvel em quase todos os pases (tabela 4). Se
em 1980 a mdia do investimento dos entes subnacionais era de 11,6 % dos gastos
totais do governo central, esse ndice hoje de 20 %. A situao de cada pas
especfica, com condies peculiares que permitem classificar a descentralizao
como alta, mdia. baixa ou nula. No Brasil e na Argentina, pases federativos, as
despesas dos estados e das provncias representam 50 % dos gastos do Governo
Federal.
As fontes de recursos dos governos locais so diversificadas. Via de regra, os munic-

pios arrecadam tributos fundirios e taxam os servios fornecidos aos moradores,
os veculos ou determinadas atividades. Entretanto, os desequilbrios horizontais
entre entes territoriais existem e so potencializados pelas considerveis desigual-
dades de renda entre as regies, alm da capacidade desigual dos servios fiscais
locais de coletar os impostos, de manter atualizadas as bases tributrias, de efetuar
reavaliaes fundirias e de processar, caso necessrio, os contribuintes. Apenas os
estados brasileiros e as provncias argentinas arrecadam impostos significativos:
trata-se para os primeiros do ICMS (Imposto sobre a circulao das mercadorias) e
para as segundas de um imposto sobre o faturamento das empresas. Nos outros pases,
inclusive federais, as regies dependem de repasses financeiros do governo central.
Isso apresenta a vantagem de concentrar a arrecadao do imposto, o que garante
maior eficincia e bases tributrias mais amplas, mas traz consigo o inconveniente
de desresponsabilizar as esferas subnacionais, que devem o seu financiamento muito
mais sua capacidade de negociao com o governo central do que boa sade da
prpria economia.
Os governos locais recebem, alm disso, outros repasses das esferas superiores de
gesto, quer de modo incondicional, quer atravs de programas especficos. O valor
desses repasses e seus modos de apurao so muito variados. Podem ser regula-
mentados por dispositivos nacionais, como tambm podem existir mecanismos de
distribuio dentro das prprias regies, que ficam fora da alada da fiscalizao
do governo central. Assim, na Argentina e no Mxico, os municpios dependem do
financiamento das provncias e dos estados que possuem seus prprios sistemas de
distribuio oramentria.
A tendncia atual o desenvolvimento de financiamentos por projeto, por meio de

fundos especficos criados em nvel nacional. Pode se tratar ou de mecanismos de
desconcentrao dos gastos, cuja administrao delegada s autoridades locais,
mas com regras precisas, ou de recursos que os governos locais podem pleitear com

A SAVOIR
base em projetos. Esse sistema foi especialmente desenvolvido no Chile, sob a gide
do Ministrio do Interior, que financia as iniciativas regionais e municipais colocando
em concorrncia os projetos apresentados. Dispositivos como esses garantem o
direcionamento dos recursos e, no caso de concurso, a seleo dos melhores projetos
e um trabalho aprofundado na elaborao das propostas o que traz o risco de criar
efeitos de competio entre os governos locais, em prejuzo da cooperao.
Por fim, o acesso dos governos locais ao crdito , geralmente, muito controlado,
no intuito de conter a dvida pblica como um todo. Na Argentina e no Brasil, a
dvida dos governos locais significativa: da ordem de 10 a 15% do PIB, mas em todos
os demais pases muito inferior. O peso da dvida dos governos locais foi um agravante
para a crise argentina de 2002, quando as provncias precisaram enfrentar reembolsos,
ao passo que suas receitas entravam em colapso. Os governos centrais procuram
portanto cercear o endividamento local, o que pode levar utilizao de subterfgios
por parte dos governos locais, tais como emprstimos dos bancos das provncias ou
dos municpios ou, como na Argentina, a emisso de ttulos provinciais que circulam
como uma quase-moeda. Na Colmbia, os municpios podem se endividar para
realizar investimentos, desde que os reembolsos no superem 40 % do resultado
operacional. Em outros pases (Chile, Equador, Repblica Dominicana), os governos locais
no podem contrair dvidas: somente o governo central pode faz-lo, eventualmente
para financiar programas destinados aos governos locais.
Alm disso, o modelo de reprimarizao das economias, isto , o crescente peso dos
setores primrios no valor agregado e nas exportaes, que caracteriza vrios pases
da Amrica Latina desde a dcada de 2000, realou a questo da tributao dos
recursos naturais, e em especial, da minerao. Neste particular, existe uma tendncia
de repassar aos governos locais parte da renda tributria oriunda dessas atividades.
Esse sistema foi posto em prtica na Bolvia, na Colmbia, no Peru e na Argentina,
onde a reforma constitucional de 1994 reconheceu o direito das provncias sobre os
recursos de seu subsolo, o que as autoriza a estabelecer o valor dos royalties da
minerao. Em outros pases, como o Chile, o Mxico e a Venezuela, embora a extrao
do petrleo e dos minrios tenha um peso considervel, a renda tributria direta
centralizada.
A redistribuio da renda das atividades de minerao em benefcio dos governos

locais e das comunidades diretamente atingidas pela explorao foi posta em prtica
no Peru, aps rduas negociaes entre o Governo nacional, as companhias e as
populaes locais que se opunham aos grandes projetos de minerao. Implantados
em regies carentes, esses projetos vm reestruturar por completo esses territrios

e o acesso aos recursos de que dispem as comunidades. O repasse de uma parte dos
tributos sobre a minerao representa uma forma de compensao. Tambm visto
como um instrumento para modernizar as regies envolvidas, para diversificar suas
economias, no intuito de prepar-las para a situao de ps-minerao.
Isso, entretanto, traz tona vrias questes, em especial a do permetro de distribuio.

No Peru, o imposto sobre a minerao redistribudo em diversas esferas locais,
desde as comunidades e os municpios em cujas terras esto localizadas as minas, at
os departamentos. Na Colmbia, a renda da minerao e do petrleo redistribuda
para todas as regies, inclusive aquelas que no possuem minas no seu territrio.
Com isso, alguns entes locais se beneficiaram de altssima renda, sem ter sempre a
capacidade de administr-la, nem de executar programas de despesas altura de
tamanhos recursos. Os Estados, de um modo geral, restringiram o uso desses recursos
a projetos de desenvolvimento estratgicos: investimento na infraestrutura, educao
e pesquisa, principalmente. Porm, em regies carentes, mal providas e subequipadas
em instituies de ensino superior, elaborar e realizar um verdadeiro plano de desen-
volvimento representa um grande desafio. Ao contrrio, na Argentina, as provncias
usam livremente esses recursos, e algumas chegam a desenvolver servios sociais de
qualidade, em especial, na rea da sade. Tal opo oferece vantagens imediatas para
as populaes e uma fonte de legitimao poltica para os governadores, mas no
promove o desenvolvimento de outras atividades produtivas.
Gesto
A qualidade da gesto oramentria local altamente variada. Melhor do que elencar
regras gerais, salientaremos aqui alguns pontos de reflexo que indicam que a
descentralizao evolutiva e reflete as caractersticas das sociedades.
Os processos oramentrios so desigualmente aprimorados. Para os municpios de

pequeno porte, estabelecer um oramento uma operao muito complexa. Para
os grandes estados uma necessidade e existe um verdadeiro processo oramentrio
sancionado pelas assembleias estaduais. Mesmo nesses casos, os governos locais
latino-americanos, de uma maneira geral, no possuem oramentos analticos, mas sim,
na maioria dos casos, despesas por setores de governo. Os dispositivos de oramento
participativo, diversamente utilizados, s cobrem uma pequena parte do oramento
total, via de regra, a do investimento em infraestruturas de interesse social. Constituem
real inovao, mas no poderiam substituir por completo as prticas usuais de plane-
jamento oramentrio.

A SAVOIR
A distribuio entre salrios e investimentos muito varivel. Em alguns pases

(Bolvia, Colmbia, Mxico e Paraguai), os salrios representam mais de 60% dos
gastos, at mesmo 80% no Mxico. Ao contrrio, no Chile, na Guatemala e no Peru,
os investimentos que constituem a maior parte das despesas, s vezes acima de
50%. A Argentina e o Brasil apresentam distribuies mais equilibradas entre os tipos
de gastos. Tais discrepncias, relacionadas repartio das funes entre esferas
de governo, tambm conduzem a limitaes oramentrias diferenciadas.
Os procedimentos oramentrios esto em plena evoluo. As grandes cidades da

Colmbia so as que exibem os oramentos mais transparentes, com rgos de
fiscalizao dos distritos ( contralora e veedura ) e a publicao anual de um balano
das atividades realizadas, dos empenhos oramentrios e dos contratos firmados.
Esses documentos apresentam ao mesmo tempo as realizaes polticas e as execues
oramentrias. No Brasil, um Tribunal de Contas em cada estado emite, cada ano,
um parecer sobre a execuo oramentria. Na Argentina e no Mxico, os rgos
existem, mas seus trabalhos no so to diretamente acessveis quanto no Brasil, os
documentos disponibilizados para o pblico so escassos e a eficincia da fiscalizao
desigual. No Chile, dentro de uma dinmica centralizada, os rgos centrais que
auditam as contas das regies.

Tabela 4 Evoluo da distribuio das despesas dos governos locais
Evoluo da descentralizao na Amrica Latina: 1980-2009

% de gastos dos governos intermedirios e locais nas despesas do governo central
Brasil 1980 32,4 Brasil 2008 55,0

Colmbia 1982 26,3 Argentina 2006 50,8
Argentina 1980 22,2 Peru 2007 34,0
Mxico 1980 22,0 Colmbia 2006 33,0
Equador 1980 18,3 Mxico 2007 31,8
Bolvia 1986 14,8 Bolvia 2008 27,0
Equador 2004 22,1
Mdia na Amrica Latina 11,6
Mdia na Amrica Latina 18,9
Peru 1990 9,1
Uruguai 1980 8,6 Chile 2007 14,0
El Salvador 1978 5,8 Uruguai 2005 13,2
Paraguai 1980 5,5 Venezuela 2007 8,0
Guatemala 1980 4,5 El Salvador 2007 7,0
Costa Rica 1980 4,0 Paraguai 2007 6,5
Chile 1980 3,7 Rep. Dominicana 2006 5,3
Rep. Dominicana 1980 3,5 Guatemala 2009 4,4
Nicargua 1988 3,4 Costa Rica 2007 3,7
Venezuela 1979 2,4 Nicargua 2006 3,8
Panam 1980 2,0 Panam 2005 1,7
Fonte: La dcentralisation et la dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD CGLU 2008.

A SAVOIR
Concluso
Apesar dos efetivos avanos da descentralizao, a Amrica Latina ainda uma regio
marcada pela alta centralizao poltica, territorial e econmica, bem como por um
fenmeno exacerbado de concentrao urbana e de imensas disparidades sociais e
territoriais. Muitos governos locais da Amrica Latina se modernizaram procurando
oferecer resposta para as demandas da sociedade atual. A distncia, o isolamento e
a falta de recursos humanos, tcnicos e financeiros impedem a maioria dos municpios
de implantar uma gesto mais eficiente. O desafio dos governos centrais continua
sendo o de aprofundar a descentralizao poltica e tributria, para apoiar e fortalecer
esses municpios.
Os ltimos anos registraram a emergncia de uma sociedade civil exigente na esfera

local. Paralelamente, a globalizao redundou na ampliao do leque das responsa-
bilidades e das demandas endereadas aos governos locais, as quais incluem, cada vez
mais, temas de interesse global, como o aquecimento planetrio, e no apenas misses
de interesse local.
Nesse contexto, a agenda poltica proposta pelo movimento municipalista e alguns

governos locais se adequa, em geral, dinmica de um mundo em constante evoluo.
Segundo esse movimento, mais do que administraes municipais reguladas e
fiscalizadas por uma administrao central, so necessrios, acima de tudo, governos
locais eficientes, que ofeream melhores servios aos cidados e os incentivem a
participar ainda mais.
Os entes locais introduziram novas tecnologias de gesto e de informao, dando

maior ateno aos efeitos colaterais centralizadores que estas podem gerar quan-
do implantadas pelos governos centrais. As TICs (Tecnologias de Informao e
Comunicao) no resolvem todos os problemas, mas podem diminuir as falhas de
informao e facilitar a divulgao da cultura e da educao nas reas mais carentes
e mais extensas.
Entretanto, a descentralizao no uma tendncia inelutvel. Avana em velocidades

e conforme modalidades muito diferentes de um pas para outro. Embora exista uma
relativa concordncia sobre a necessidade de administrar determinadas questes
mais perto do cidado, nem sempre simples transferir responsabilidades e recursos
a governos locais que, nem sempre esto preparados para assumi-las, mas que tam-
bm podem gerar problemas polticos no seu relacionamento com as autoridades
centrais. A descentralizao precisa ser entendida ao mesmo tempo como a busca

pragmtica por um equilbrio entre esferas de deciso e como uma racionalizao

da distribuio das misses. Alis, pode-se verificar que sob o mesmo vocbulo, os
pases latino-americanos instituram um amplo leque de dispositivos.
Se existe consenso, sobre a necessidade, de um lado, de profissionalizar mais a

gesto local, mesmo com o risco de torn-la mais tecnocrtica, e de outro lado, de
contemplar da melhor maneira possvel as especificidades locais, em especial em
regies predominantemente indgenas, com o perigo de transgredir o princpio
republicano de igualdade perante a lei. Essa questo de extrema relevncia nos
pases multinacionais como a Bolvia e o Equador.
Alm disso, a descentralizao no tem como oferecer respostas a todas as mazelas

que os latino-americanos enfrentam. Algumas decorrem das grandes tendncias
mundiais, como o preo das commodities , de atores transnacionais poderosos ou
das condies macroeconmicas. Esperar, por exemplo, que a descentralizao traga
uma soluo ao problema das desigualdades , sem sombra de dvida, ilusrio j que
a questo da distribuio de renda depende, antes de mais nada, de estruturas de
propriedade e de poder instauradas de longa data na escala das naes. Da mesma
forma, se no estiverem reunidas as condies de um desenvolvimento nacional poder
existir desenvolvimento local? Ele s pode ser entendido como uma maneira de
aproveitar ao mximo uma situao nacional favorvel ou de garantir maior incluso
social em determinado contexto.
Por fim, no plano operacional, a descentralizao traz cada vez mais tona a questo
das formas de articulao entre as esferas de governos. Ao invs de conceber os
diversos territrios de gesto como unidades distintas que devem, cada uma, assumir
de modo exclusivo tarefas muito precisas, agremiaes de municpios e de regies
poderiam tratar conjuntamente dos futuros desafios, j que se trata de questes
comuns que ultrapassam as fronteiras administrativas. Essa descentralizao coo-
perativa, que vai de encontro s tradies polticas bem arraigadas e s rivalidades
entre polticos, , provavelmente, a nica maneira de sobrepujar alguns dos obstculos
atual descentralizao.

A SAVOIR
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W orld D evelopment I ndicators .

2.2.3. Violncia e insegurana cidad na Amrica Latina

e as estratgias para combat-las
Klaus BODEMER
Anotaes introdutrias
At 1980, a questo da criminalidade e da segurana pblica no recebeu nenhuma
ateno dos governos da regio. Nessa poca, os regimes autoritrios da Amrica
Latina caracterizavam-se por uma violncia de tipo poltico, a segurana pblica
estava subordinada segurana nacional e as instituies encarregadas de combater
a insegurana serviam como defensores mais do Estado que dos diversos setores
que compunham a sociedade. Com a retirada dos militares aos seus quartis e de
forma paralela ao processo de transio democrtica , surgiu um novo tipo de
violncia, denominada violncia social (BID, CEPAL), cujo principal indicador o
aumento da taxa de homicdios por cada mil habitantes. A partir dessa poca, sobre-
tudo desde o final do sculo passado, os latino-americanos passaram a ter motivos
para se sentirem cada vez mais preocupados com o aumento da insegurana cidad
em grande parte da regio, pois o ndice de criminalidade (e a violncia a ele associada)
aumentou regularmente em anos recentes e em alguns pases superou amplamente
o ndice normal de criminalidade que, segundo a Organizao Pan-Americana da
Sade, situa-se entre 0 e 5 homicdios por ano por cada cem mil habitantes. Algumas
grandes cidades latino-americanas, como Ciudad Jurez, no Mxico, San Pedro Sula
e Tegucigalpa em Honduras e Caracas na Venezuela, so as mais afetadas pelos
ndices de criminalidade e pelas taxas de vitimizao, que causam um grave impacto
sobre a convivncia cidad. Ao mesmo tempo, a distino entre o crime local e o crime
organizado transnacional tornou-se difusa ou at mesmo desapareceu. Assim, as
gangues dos bairros baixos de San Salvador seguem as diretrizes de Los Angeles e os
avies das favelas de So Paulo coordenam suas atividades com os cartis colom-
bianos da droga, tudo isso por intermdio do celular. A violncia e a insegurana
pessoal geradas por esse fenmeno afetam a confiana dos cidados no sistema
democrtico, um elemento-chave da coeso social que torna a democracia possvel.
A insegurana tambm mina a confiana que requer toda atividade econmica e
desperdia recursos do Estado que passam a faltar em outros lugares. Portanto, a
violncia continua sendo um leitmotiv do Mxico Tierra del Fuego (Imbusch et al.
2011).

A SAVOIR
Segurana/insegurana um conceito multifacetado

e as dificuldades para defini-lo de maneira exata
No debate poltico atual, a segurana uma questo central. A partir de 11 de setembro
de 2001, a segurana externa e interna tornou-se uma das tarefas mais destacadas
do Estado e de suas instituies polticas. No entanto, to antigo quanto a funo da
Constituio ou da manuteno da segurana pelo Estado o medo dos cidados desse
poder, porque essa manuteno tem seu preo. Para ter segurana, renunciamos a uma
parte da nossa liberdade e nos submetemos mais ou menos de forma voluntria
a um conjunto de regras, prescries e restries, esperando assim ganhar como
compensao uma parcela de segurana.
A essa ambiguidade acrescentaram-se recentemente outros fenmenos: o monoplio

do poder e da regulao do Estado cada vez mais ameaado a partir de cima (inter-
nacionalizao e transnacionalizao) e de baixo (privatizao), sem que seja possvel
identificar o que substitui esse monoplio estatal. Um segundo fenmeno a intima
relao que ocorre com frequncia entre o Estado e as organizaes ilegais. Exemplos
desse fato so as regies fronteirias entre o Mxico e os Estados Unidos, a Guatemala
e o Mxico, ou as zonas de influncia dos paramilitares na Colmbia. Nessas regies,
as organizaes criminosas podem substituir a ao estatal ou competir com ela, ou
seja, as organizaes ilegais esto intimamente ligadas ao seu contexto (Helmke,
Levitsky 2003:14). A luta contra o crime organizado tambm dificultada pelo fato de
este ltimo oferecer aos mercados produtos e servios tanto legais quanto ilegais e
estar com frequncia, de jure o de facto, protegido por rgos estatais (Jordan 1999:71).
O termo segurana pblica inclui parcialmente a proteo contra catstrofes naturais,

acidentes de trnsito, danos ambientais. Segurana cidad refere-se quase sempre
a riscos de segurana causados por aes intencionais de certos atores. Seu ncleo
a proteo do cidado diante de atos criminosos.
Segundo um estudo pioneiro do BID sobre a violncia na Amrica Latina, de 1999

(Buvinic et al . 1999), pode-se categorizar a violncia de acordo com diversas variveis:
indivduos que sofrem a violncia (mulheres, crianas, homens, jovens, idosos, pessoas
com deficincia), agentes de violncia (gangues, narcotraficantes, jovens, multides),
natureza da agresso (psicolgica, fsica ou sexual), motivo (poltico, racial, econmico,
instrumental, emocional etc.), relao entre a pessoa que sofre a violncia e aquela
que a comete (parentes, amigos, conhecidos ou desconhecidos) (Buvenic et al . 1999).
Em nosso contexto nos concentramos apenas na violncia social, isto , em atos
agressivos entre indivduos fora do domiclio, na rua ou em locais pblicos.

Mudanas no panorama da segurana na Amrica Latina

Aps a retirada dos militares, em parte devido ao seu fracasso e em parte graas a
negociaes, a situao da segurana na Amrica Latina e no Caribe mudou sensi-
velmente. Partindo da denominada Doutrina de Segurana Nacional, que estabeleceu
uma colaborao entre os regimes ditatoriais e os Estados Unidos na luta contra a
subverso interna, a Amrica Latina e o Caribe, desde meados dos anos 80, passaram
paulatinamente segundo as palavras dos Ministros da Defesa em reunio em
Santiago do Chile em novembro de 2002 a um complexo sistema de segurana
formado por uma rede de antigas e novas instituies, bem como de regimes de
segurana, tanto coletivos como cooperativos, de alcance hemisfrico, regional,
sub-regional e bilateral, que comearam a formar na prtica uma nova arquitetura
flexvel de segurana. Isto proporcionou regio um nvel crescente de estabilidade
e governabilidade no mbito da segurana e da defesa, para enfrentar tanto ameaas
tradicionais quanto o conjunto de riscos e ameaas que emergiram durante o pro-
cesso de globalizao (Declarao de Santiago do Chile, V Conferncia de Ministros
da Defesa das Amricas, p. 5).
O final da Guerra Fria significou para a Amrica Latina o desaparecimento de inimigos

externos facilmente identificveis, reforando a tendncia ao desarmamento e
subordinao dos militares ao poder civil. Esse fator, junto com a soluo dos conflitos
territoriais e fronteirios interestatais, em uma regio considerada tradicionalmente
uma das menos blicas do mundo, iniciou um novo captulo na poltica de segurana
latino-americana. Os receios entre determinados pases foram substitudos pela
cooperao e integrao e, sobretudo no Cone Sul, pela criao de medidas de
confiana mtua a fim de prevenir futuros conflitos. Da mesma forma, a instaurao
da democracia liberal em quase todos os pases da regio provocou um reordena-
mento das relaes cvico-militares. Apesar disso, diante dos crescentes desnveis de
desenvolvimento entre os diferentes pases e sub-regies, um panorama de segurana
nico em nvel latino-americano cada vez menos evidente.
No perodo recente pode-se dizer que o panorama da segurana latino-americano

se caracteriza por duas tendncias bastante contraditrias: por um lado, a restaura-
o da democracia e os projetos de integrao contriburam para pacificar a regio,
criar medidas de confiana mtua e subordinar cada vez mais as Foras Armadas ao
poder civil [ 105 ] ; por outro, observa-se na maioria dos pases da regio um aumento
espetacular da violncia e da insegurana pblica, que se concentra, em primeiro
[105] Segundo o 2013 Global Peace Index, Uruguai, Chile e Brasil so os pases mais pacficos da Amrica Latina
(www.infolatam.com; 12 de junho de 2013).

A SAVOIR
lugar, nas grandes aglomeraes de populao. Deve-se acrescentar a esses fenmenos,

a partir de 11 de setembro de 2001, a luta (a guerra) antiterrorista, promulgada e
liderada pelo governo dos Estados Unidos. Essa luta tem provocado uma militarizao
tanto do discurso poltico quanto da poltica em geral no mbito internacional e
nacional. Contudo, apesar dessas novas ameaas de carcter intermstico [ 106 ],
o sentimento de insegurana dos cidados latino-americanos provm mais das
preocupaes da vida diria que do medo de um acontecimento mundial ou de um
ataque a partir do exterior.
Podemos ento nos perguntar: esse sentimento coincide com a realidade?
O que nos dizem as estatsticas sobre a violncia na Amrica Latina

As cifras sobre o aumento da violncia, do crime organizado e no organizado e,
portanto, da deteriorao da segurana pblica so alarmantes e significam, como o BID
o denominou em um relatrio de 2000 sobre o tema, um assalto ao desenvolvimento
(Londonio et al. Eds. 2000):
Com 16 assassinatos por ano por cem mil habitantes, a Amrica Latina , depois
da frica subsaariana, a regio com o mais alto ndice de assassinatos (Imbusch
et al. 2011:97). Em nvel mundial, Honduras ocupa o primeiro lugar, com 82 assas-
sinatos por cem mil habitantes (UNODC 2012).
Entre os 14 Estados com mais mortes violentas por ano aparecem seis pases
da Amrica Ibrica, segundo um informe da Secretaria da Declarao de Genebra
sobre Violncia Armada e Desenvolvimento [ 107 ], uma iniciativa diplomtica criada
em 2006 por instncias do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD).
Se for levada em conta a populao total, em El Salvador, entre 2004 e 2009,
morreram mais pessoas de forma violenta do que no Iraque.
Dos participantes em atos criminosos, 80% so jovens. Costumam agir em
gangues e comeam a cometer seus delitos de forma cada vez mais precoce.
Existe uma estreita relao entre o crime comum e o crime organizado, sobre-
tudo com relao ao narcotrfico, roubo de veculos, trfico de armas de fogo,
[106] Entende-se por "intermstico" um problema externo ou uma deciso na rea da poltica externa que tem o
potencial de alterar o equilbrio poltico ou econmico interno e de afetar interesses particulares no interior
da sociedade de um pas.
[107] Secretaria da Declarao de Genebra sobre Violncia Armada e Desenvolvimento:
http://www.infolatam.com/go.php?http://www.genevadeclaration.org/

entrada ilegal de imigrantes e lavagem de dinheiro; um alarmante aumento da

violncia no mbito de conflitos domsticos e locais; um aumento indito da
populao encarcerada na maioria dos sistemas penitencirios da regio
(Espinosa Grimald 2008: 7).
Os custos econmicos da crescente violncia so enormes. O BID afirma que
o custo da violncia, em porcentagem do PIB, situa-se entre 5% e 25%, de
acordo com os diversos pases, e que as repercusses da violncia domstica
afetam esses pases em uma mdia de 1,6% a 2% do PIB. Conforme um estudo
do PNUD, El Salvador perde a cada ano 1.700 milhes de USD devido violncia
endmica nesse pas, o que corresponde a 11,5% de seu PIB (PNUD 2005).
A contrapartida do aumento dos delitos a grande porcentagem de crimes no
sancionados. Calcula-se que, de cada mil crimes, 994 no so julgados (Financial
Times, 4 de junho 2003).
Essas cifras significam como destaca o BID que a violncia, medida por qualquer
um desses indicadores, cinco vezes mais alta nessa regio que no resto do mundo.
Diante desses dados no surpreende que a violncia endmica e as questes relati-
vas segurana pblica tenham se transformado progressivamente em assuntos
politicamente relevantes, que hoje em dia se situam entre as principais denncias
sociais dos cidados latino-americanos, junto com o desemprego, e que o aumento
da violncia cotidiana tenha se transformado em um dos problemas principais da
governabilidade democrtica na regio. Este ltimo fato reflete a grande debilidade
das instituies representativas e do prprio funcionamento democrtico naqueles
regimes que o cientista social Guillermo O D onnell caracterizou como democracias
dessecativas" e democracias de baixa intensidade (ODonnell 1994).
Embora esses problemas afetem toda a Amrica Latina, existem diferenas e espe-
cificidades sub-regionais importantes. O narcotrfico, por exemplo, durante anos
representou um problema, principalmente nos pases andinos. Entretanto, desde o
incio do sculo 21, disseminou-se para o istmo centro-americano e para os pases
do Cone Sul, fazendo com que pases como a Argentina e o Uruguai (sem falar do
Brasil), alm de serem pases de trnsito, tenham se transformado cada vez mais em
pases de produo e consumo de drogas, fenmenos que impactam fortemente a
situao de segurana. Pases de produo como a Bolvia ampliaram suas atividades
a todas as etapas da cadeia, da produo e refino at a distribuio e o consumo.
Portanto, desde o final da Guerra Fria o combate ao narcotrfico transformou-se
em uma das questes prioritrias na agenda poltica interamericana. No final dos
anos 1980 o narcotrfico era o inimigo nmero um dos Estados Unidos. A resposta

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deste pas uma reduo da oferta de drogas, enquanto a questo da demanda s

includa em nvel das consequncias (por exemplo, a criminalidade dos usurios de
drogas) e no como uma das causas do aumento da produo e do trfico.
Quais so os fatores de risco?

Com relao aos fatores de risco, podem ser diferenciados quatro nveis: 1.) o contexto
socioeconmico; 2.) os fenmenos da violncia e da prpria criminalidade (com a
problemtica das estatsticas); 3.) a percepo na sociedade (verificada por pesquisas);
4.) as reaes/estratgias polticas.
O contexto socioeconmico de violncia e insegurana pblica

Aps meia dcada de recesso (1998-2003), a Amrica Latina vive uma fase de cres-
cimento relativamente estvel. Com um crescimento mdio de 4,7%, o mais alto dos
ltimos 30 anos, os pases da regio atingiram uma cifra recorde, possvel graas a
um equilbrio macroeconmico, a reservas de divisas acumuladas de nvel respeitvel,
aos altos preos dos recursos naturais e minerais no mercado mundial, a uma balana
comercial positiva, a juros baixos e altas remessas enviadas pelos migrantes dos
pases do Norte. No entanto, como mostram claramente as estatsticas de pobreza
e distribuio, o efeito de difuso a partir do nvel superior, isto , da macroeconomia,
para a microeconomia no aconteceu, apesar das previses dos tericos neoliberais.
O ndice de pobreza, que em 1980 era de 40,5%, em 2007 ainda correspondia a 31%
da populao latino-americana. Os progressos de incluso de algumas camadas da
sociedade contrastaram com os processos de excluso de outras, o que se faz visvel
pela pobreza, informalidade, turbulncias polticas, criminalidade, falta de acesso a
servios de sade, educao etc. Tudo isso restringiu as oportunidades de desenvol-
vimento para grandes segmentos da populao e estimulou experimentos populistas
que ameaam minar as instituies econmicas e polticas (ILPES, BID 2008). A
persistncia da excluso social e das desigualdades explica os altos ndices de pobreza
apesar das elevadas taxas de crescimento. Assim, na Amrica Latina a desigualdade
e a pobreza no so fenmenos paralelos, como se argumenta frequentemente. A
pobreza a consequncia dos altos ndices de desigualdade.
O nvel da percepo: mitos, verdades parciais e realidade

O primeiro mito: a f nas estatsticas e sua equivalncia com a realidade
Para fundamentar julgamentos e preconceitos com relao ao aumento da violncia
e da insegurana pblica, cidados, polticos e especialistas em geral se referem s
estatsticas oficiais ou semioficiais. Entretanto, por vrias causas, sua confiabilidade
restrita. Um primeiro fenmeno o elevado nmero de crimes que no so denuncia-

dos. Por exemplo: na Argentina calcula-se que apenas 30% dos crimes so denunciados
e na Guatemala estima-se que isso s acontece com 9% dos atos criminosos contra
as mulheres (Kliksberg 2007). A principal responsvel por essas baixas cifras, assim
como pelas zonas cinzentas do fenmeno, a pouca confiana que se tem, nesses e em
outros pases, na instituio policial. Em alguns pases, esta dispe de elevada auto-
nomia e pouco controlada pelo governo. Seu baixo nvel profissional, a escassa
remunerao, as poucas oportunidades de promoo e formao so notrias em
muitos pases. Com frequncia as tarefas de segurana se encontram, pelo menos
parcialmente, nas mos dos militares. Devido baixa remunerao, alguns policiais
trabalham paralelamente na zona cinzenta dos servios de segurana privados, que
em cada pas esto organizados de maneira diferente. Finalmente, a confiana nos
corpos de segurana tende a zero nos locais onde eles esto envolvidos em negcios
criminosos, como na Grande Buenos Aires, onde so ligados ao roubo e ao trfico de
automveis, ou no Mxico, onde so ligados ao trfico de drogas. Instncias oficiais,
inclusive a polcia, com frequncia manipulam os dados estatsticos disponveis para
reduzir seu fracasso na luta contra o crime ou para melhorar sua taxa de xitos.
O segundo mito: todas as formas de violncia so equivalentes

Outro julgamento errneo que leva a um comportamento inadequado e acentua a
problemtica da violncia equiparar todas as formas de violncia. Entretanto, na
Amrica Latina (assim como em outras latitudes) coexistem formas muito variadas
de violncia que exigem respostas diferenciadas, mas que muitas vezes so tratadas
conforme o lema violncia violncia. Com relao a esse aspecto, a escala abrange
da criminalidade cotidiana (roubos, assaltos, homicdio, criminalidade amadora) e
variantes do crime organizado (trfico de drogas, armas, rgos e seres humanos,
lavagem de dinheiro, terrorismo) a quadrilhas criminosas e sequestros. Os atos
criminosos dos meninos de rua no so a mesma coisa que as guerras mortais entre
quadrilhas de narcotraficantes rivais. Como demonstram as pesquisas do socilogo
argentino Gabriel Kessler, baseando-se em exemplos de jovens delinquentes argen-
tinos, errneo, contraproducente e politicamente grave equiparar a criminalidade
organizada e a criminalidade amadora. Este ltimo caso trata de jovens que cometem
delitos de propriedade com uso de violncia. Segundo Kessler, esses jovens delinquentes
no mostram nenhuma das caractersticas que, por exemplo, distinguem as gangues
nos Estados Unidos ou as maras na Amrica Central: uma densa coeso interna que
constitui identidade, enraizamento territorial, lderes fortes, uma estrutura hierrquica
severa e ritos especficos de entrada e sada. A concluso de Kessler a seguinte:
pode-se enfrentar o fenmeno da criminalidade amadora de forma construtiva com
medidas polticas focadas que levem em conta a porosidade das fronteiras entre as
aes legais e ilegais desses grupos (Kessler, 2004 e 2008).

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O terceiro mito: o problema da violncia e da segurana cidad responsabilidade

da polcia e a soluo uma poltica de mo dura
Grande parte das respostas polticas crescente insegurana pblica e violncia
baseia-se no pressuposto de que a polcia a instncia reconhecida como legtima
pelo legislador para implantar o monoplio estatal da fora e de que a estratgia
adequada a represso, isto , a mo dura. Tal pressuposto (limitado) tem levado
uma srie de pases latino-americanos a implantar amplas medidas de reforma no
setor policial. Estas incluem reformas legislativas para favorecer a margem de ao
da polcia, como, por exemplo, uma maior presena no espao pblico, assim como
incentivos para melhorar as estatsticas de xito na luta contra o crime.
A poltica de mo dura fundamenta-se em princpios empiricamente no sustentveis,
como a teoria das janelas quebradas, que implica sancionar at mesmo os menores
delitos com duras multas, pois com frequncia eles representam uma etapa que leva
a crimes mais graves. Polticas correspondentes a essa linha dura, sob o lema da
tolerncia zero, apontam em primeiro lugar para os mendigos, sem-teto, pessoas
barulhentas e menores delinquentes, isto , para as camadas pobres da populao.
Essa estratgia deixa de fora crimes relacionados ao meio ambiente (entre outros)
e se assemelha a uma estratgia de tolerncia seletiva (Crawford 1999). Sua aplicao
na Amrica Latina, ou seja, em um contexto socioeconmico no qual milhes de
cidados fazem parte de segmentos estigmatizados da populao, no s levaria
criminalidade de uma grande parte da populao, mas tambm ao colapso da polcia
e da justia.
A poltica de mo dura e de mo super-dura como em El Salvador , alm de ser

insustentvel teoricamente, tem xitos concretos praticamente nulos. Uma pesquisa
da USAID, publicada em 2006, sobre o aumento endmico das quadrilhas juvenis
(maras) em El Salvador, Honduras e Nicargua, conclui que a poltica repressiva
praticada nesses pases tem gerado um aumento no nmero de presos, assim como
no de assassinados (USAID, 2006). A poltica de mo dura fracassa porque no
distingue entre crime organizado e no-organizado e porque no leva em consi-
derao que na Amrica Latina uma quarta parte dos jovens no tem acesso ao
sistema de capacitao e ao mercado de trabalho, e por isso se encontra em um
estado de maior vulnerabilidade (Kliksberg 2007: 16).
Um impacto adicional da estratgia de tolerncia zero a superpopulao das
cadeias, o que em alguns casos tem levado a rebelies e massacres.

Um quarto mito: os xitos da luta contra a violncia e o crime em pases do Norte

baseiam-se na estratgia da mo dura
Esta hiptese tambm no tem base emprica. A Finlndia, um dos pases mais bem
colocados no Human Development Report e no Global Competitiveness Report, tem
apenas 2,2 assassinatos por cem mil habitantes, possui a menor quantidade de policiais
per capita e conseguiu reduzir drasticamente o nmero de presos. A situao em outros
Estados benfeitores similar. Em todos esses pases, a cadeia a ltima soluo.
Um quinto mito:
as causas da criminalidade e da insegurana cidads so conhecidas
Para defender a estratgia da mo dura, privilegiando solues em curto prazo,
seus simpatizantes argumentam com frequncia que seu fracasso no foi verificado
e que o sucesso de estratgias alternativas no foi demonstrado empiricamente.
Ambas as suposies carecem de uma base slida. Um crescente nmero de estratgias
alternativas foi implantado, avaliado e documentado em anos recentes. Chegou-
se ento a um consenso sobre a correlao direta que existe entre a gravidade da
criminalidade, a situao social, o desemprego dos delinquentes jovens e seu nvel
de educao e formao. A consequncia a seguinte: as respostas polticas devem
partir dessa ligao. Tambm h consenso sobre considerar que a excluso social e
suas diferentes expresses representam uma verdadeira violncia e ameaam se
tornar um explosivo social.
Respostas da poltica e da sociedade ao aumento da violncia

e da insegurana cidads
Um ambiente mutante
Os governos latino-americanos parecem carecer de uma estratgia integrada, bem
como dos meios necessrios para enfrentar o aumento da violncia. As respostas
limitam-se em grande parte a uma legislao penal mais dura em muitos pases
discute-se o restabelecimento da pena de morte e a um aumento do oramento
das foras de segurana. Em muitos casos as Foras Armadas foram enviadas s ruas
para combater a delinquncia. Isto deve ser questionado por razes no s estruturais,
mas tambm constitucionais, pois a manuteno da ordem pblica no uma tarefa
militar, mas um dever policial.
O problema da falta de uma resposta democrtica insegurana complica-se porque

em muitos locais as foras estatais da ordem esto envolvidas, em parte, na criminalidade
e na violncia. Levando em conta essa situao, o socilogo alemo Peter Waldmann

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criou o termo Estado sem lei ou Estado anmico (Waldmann, 2003). Nos ltimos
anos, as mudanas econmicas e a democratizao poltica no permitiram o esta-
belecimento de um monoplio da coero, garantido juridicamente e controlado
democraticamente pelo Estado latino-americano. Apesar do debate neoliberal em prol
da reduo do Estado, no foram questionadas suas funes bsicas, como a garantia
de um nvel mnimo de segurana pblica e o estabelecimento de um sistema judicial
que pelo menos permita a perseguio penal de crimes graves. Estas duas ltimas
reas tambm passam por um processo de privatizao.
A falta de resposta estatal uma das causas primordiais do aumento macio de

empresas privadas de segurana, bem como de formas privadas e ilegais de justia,
cuja expresso mais cruel o linchamento. Isso acontece em vrios pases, especial-
mente nos locais em que os ndices de desenvolvimento humano so desfavorveis.
Assim, foram informados linchamentos na Guatemala, no Mxico, no Peru, no Equador,
no Haiti e no Brasil, alm de algumas tentativas em Buenos Aires e Santiago. Cada
vez mais, a segurana tem se transformado em um bem que se compra. Enquanto
os ricos se entrincheiram por trs de muros cada vez mais altos, nas ruas reina a lei do
mais forte. A falta de respeito Constituio e as falhas do sistema judicial que se
traduzem, entre outros fenmenos, na alta impunidade de crimes graves contribuem
para o aumento dos casos de justia por conta prpria e tambm para o aumento
da violncia cotidiana. Alm de deslegitimar os governos e a democracia como
sistema de governo, tal fato tambm promove, segundo as palavras do cientista
poltico argentino Guillermo ODonnell, a formao ou existncia de democracias
com direitos cvicos de baixa intensidade (ODonnell 1994).
Nos ltimos anos, vrias organizaes internacionais, como o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), comearam a refletir sobre o novo papel
do Estado, para alm de reduzir o aparelho estatal e privatizar empresas ou servios
estatais. Nos anos 1990, os novos tpicos foram governabilidade e eficincia,
dando-se simplesmente como certa a existncia de um monoplio estatal da coer-
o. A realidade da maioria dos pases latino-americanos outra: diferentes atores
de coero competem entre si. Em grande parte, os governos transferem para o
nvel regional suas buscas de soluo. Fazem-no tanto no mbito da OEA como no
das cpulas presidenciais, como na Cpula Hemisfrica realizada em Quebec em
abril de 2001 (e nas cpulas seguintes), em que foram discutidos esses problemas.
No entanto, essa regionalizao at agora tem produzido resultados modestos e as
estratgias predominantes continuam sendo nacionais e bilaterais. Com a transfe-
rncia do problema para outros pases por exemplo, para pases de trnsito de
drogas, de armas e/ou de migrantes a criao de mecanismos de coordenao

para os governos nacionais transforma-se apenas em uma segunda opo. Diante

desse comportamento, o reconhecimento de uma responsabilidade compartilhada
poderia representar um primeiro passo rumo a estratgias partilhadas e amplas
(Maihold, 2013a). Embora seja verdade que a violncia e a criminalidade, especialmente
a organizada, no se detm perante fronteiras nacionais, o Estado nacional continua
sendo a estrutura organizativa bsica do sistema internacional, e por este motivo
no pode nem deve abdicar de sua responsabilidade precisamente nas reas de
segurana pblica e do estado de direito.
A multiplicao de atores de violncia

As foras estatais de segurana: Foras Armadas e Polcia
Teoricamente, a manuteno da segurana interna e externa , em um sistema
democrtico, a tarefa central do Estado, que dispe do monoplio legtimo de coer-
o democraticamente controlado. Enquanto a tarefa central das Foras Armadas
costuma ser a proteo das fronteiras externas a segurana externa , a manuteno
da ordem pblica responsabilidade da polcia e do sistema judicial. Estes trs atores
tiveram de enfrentar mudanas profundas nos ltimos anos em quase todos os pases
da Amrica Latina. A democratizao e o fim das guerras internas na Amrica Central
afetaram o tamanho e a definio das tarefas das Foras Armadas. Em praticamente
toda a regio se pode notar uma reduo significativa do nmero de soldados. As
excees so os pases da regio andina e o Mxico, onde persiste a ameaa de uma
insurgncia armada ou onde o combate contra o narcotrfico realizado por meios
militares. No Cone Sul e na Amrica Central, a reduo deve-se tanto abolio do
servio militar obrigatrio quanto s restries oramentrias. S em alguns pases
como a Argentina a reduo quantitativa ocorreu ao mesmo tempo que uma
reforma estrutural das Foras Armadas.
Apesar das mudanas mencionadas, a democratizao e a pacificao tiveram pouca

influncia na percepo que as Foras Armadas tm de si prprias. Os militares, tanto
na Amrica do Sul como na Amrica Central, no se consideram vencidos, embora
poucos tenham sado dos palcios de governo com as palavras de misso cumprida,
como Augusto Pinochet no Chile. Contudo, desacreditados pelas violaes macias
dos direitos humanos, os militares tiveram de enfrentar a necessidade de legitimar
sua existncia. Em muitos pases houve discusses sobre a abolio do servio militar
obrigatrio ou at da prpria instituio castrense.
Na Amrica Central, o fim dos conflitos armados permitiu uma profunda reconstru-
o da polcia. A alterao mais significativa foi a desmilitarizao da polcia e sua

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subordinao a um ministrio civil o de segurana pblica (caso de El Salvador) ou o

do interior. Apesar dessas mudanas importantes, o aumento da violncia prejudica
as reformas e hoje em dia vemos em todo o istmo centro-americano um retorno
do autoritarismo (Argueta; Huhn; Kurtenbach, 2011). Sendo a insegurana cotidiana
um dos problemas mais importantes para a populao, os governos mandam de
novo e muitas vezes em contradio com a prpria Constituio os exrcitos para
a rua. Aps as inovaes legislativas, faltam reformas profundas na administrao e
na execuo das tarefas policiais. A comunidade internacional e as atividades de
cooperao podem desempenhar um papel importante nesse processo.
Uma empreitada importante dos governos em toda a regio a construo de um

consenso nacional sobre as tarefas dos organismos estatais de segurana. Quais
devem ser as responsabilidades das Foras Armadas? Quais as da polcia ou de outros
rgos estatais? De que forma e como deve ser organizado o controle civil na rea
das polticas de segurana?
A guerrilha e o terrorismo
Com a democratizao do subcontinente e a finalizao das guerras na Amrica
Central em meados dos anos 1990, a questo da oposio armada e da guerra pareceu
ter sido superada na maioria dos pases latino-americanos, sendo a Colmbia uma
exceo regra. No Peru, o governo autoritrio de Alberto Fujimori venceu a guerrilha
maosta do Sendero Luminoso e dizimou o Movimento Revolucionrio Tupac Amaru
(MRTA). No entanto, no Mxico, o levantamento do Exrcito Zapatista de Libertao
Nacional (EZLN) em 1. de janeiro de 1994 demonstrou que a tomada das armas
continua sendo possvel na Amrica Latina, embora o enfrentamento armado tenha
sido curto e bastante simblico. Nos anos seguintes ressurgiram grupos de guerrilha
em outras regies do Mxico, como em Guerrero. Hoje em dia, os cartis de droga
e sua luta cruel para aumentar sua parcela de mercado esto no centro da ateno
poltica e cidad, e levaram algumas regies do pas beira da no governabilidade.
Tanto no Mxico como na Guatemala algumas regies se encontram completamente
nas mos dos narcotraficantes.
Seja como for, o retorno velha forma de guerra de guerrilhas parece pouco provvel
em todo o continente.
Apesar disso, no se pode descartar totalmente a possibilidade de que surjam novas

formas de protesto ou de resistncia violenta, pois sem dvida as causas estruturais
que motivaram as guerras de guerrilhas nas ltimas dcadas a injustia e a desigual-
dade social, bem como a marginalizao de grandes setores da sociedade (sobretudo

os grupos indgenas e a rea rural em seu conjunto) continuam em vigor e esto

muito longe de ser resolvidas. O terrorismo como uma nova forma de guerrilha
tambm no representa uma ameaa real nos pases ao sul do rio Bravo, apesar da
retrica blica do Presidente Bush Jr. depois do 11 de setembro (ver sobre a questo:
Bodemer 2003 e Bodemer, Rojas Aravena, 2005).
Os grupos paramilitares e privados

Embora a existncia de grupos paramilitares e privados no represente algo novo na
histria da Amrica Latina, a privatizao da violncia tem adquirido uma dimenso
nova nos ltimos anos. A maioria deles serviu no passado como substituto do Estado
central a servio das oligarquias regionais e locais ou de grupos econmicos. Na
poca das ditaduras militares e dos regimes autoritrios existiu um controle mais ou
menos direto desses grupos por parte das Foras Armadas. Hoje em dia, em muitos
casos por exemplo, na Colmbia , continuam existindo vnculos entre ambos os
grupos, ainda que os paramilitares e os grupos privados gozem de uma crescente
autonomia.
Tambm ocorreu uma importante mudana nas metas de violncia desses atores.
Enquanto no passado a destruio da oposio poltica armada ou civil era seu
objetivo central, hoje em dia seus fins so mais difusos e se estendem para aes de
limpeza social contra delinquentes, ladres e crianas de rua. Os financiadores
desses grupos legitimam essas formas de justia privada por meio do aumento da
violncia e da criminalidade. No entanto, esse tipo de luta se reduz aos sintomas,
ignorando suas causas fundamentais.
O crime organizado
Uma tendncia alarmante com repercusses importantes sobre as polticas de
segurana em todo o continente o aumento do crime organizado, muitas vezes
estreitamente ligado ao aparelho estatal. A produo e o trfico de drogas ilcitas e
a lavagem dos lucros adquiridos com estas atividades so os setores mais importantes
porm no os nicos do crime organizado. O contrabando (sobretudo de carros
de alto nvel) e o trfico de crianas, mulheres e rgos so outras formas de enrique-
cimento ilcito. A importncia da narcoeconomia dentro do crime organizado resulta
sobretudo de sua dimenso internacional.
Existem diferentes dimenses na luta antidrogas. Nos pases andinos, a questo central
a erradicao dos cultivos e a destruio dos centros de produo, enquanto em
outros pases da regio (na Amrica Central, no Caribe e at no Cone Sul) predomina

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a lavagem de dinheiro e o crescente consumo local, sobretudo pela gerao jovem.

Para as Foras Armadas de alguns pases, a cooperao com os Estados Unidos na
luta contra as drogas se transformou na parte da ajuda militar que lhes d mais lucro.
No entanto, entre o rio Bravo e a Terra do Fogo existe consenso em reconhecer que
a luta contra as drogas, proclamada dcadas atrs pelo Presidente Richard Nixon,
fracassou. Alguns pases, como o Uruguai e a Guatemala, propem por isso uma
liberao controlada. Para alm dos cartis, porm, tambm existem fortes interesses
no norte do continente que continuam rejeitando esse experimento. A explicao
muito simples: o enorme lucro do trfico de drogas nutre no s a mfia, mas
tambm uma grande parte da indstria qumica, bem como um gigantesco aparelho
de segurana e de luta antidrogas. Portanto, a nica esperana que a crescente
prosperidade econmica na Amrica Latina seja acompanhada em mdio prazo por
certo esgotamento das energias criminosas, isto , que os cartis abandonem a eco-
nomia paralela e invistam na economia formal, por exemplo, no turismo, no petrleo,
na cirurgia plstica ou no setor imobilirio. Essa tendncia j realidade.
Que sabemos sobre a insegurana cidad? [ 108 ]

H duas dcadas, os vereadores das cidades e os criminologistas consideravam a
problemtica da segurana urbana quase exclusivamente por meio das taxas de
crimes das estatsticas policiais. Hoje em dia, qualquer vereador citadino bem infor-
mado reconhece que a delinquncia parte importante desse cenrio, sabendo
porm que outros fenmenos associados, como o comportamento antissocial, os
problemas da desordem e o medo do crime incidem gravemente na qualidade de
vida urbana dos cidados. Essa a diferena entre o conceito antigo de preveno
dos delitos e o conceito mais atualizado de segurana cidad. Se hoje se reconhece
que a problemtica mais ampla, isto se deve ao fato de que a delinquncia, por
mais histeria que possa existir, afeta apenas uma pequena parte da populao. Por
outro lado, o comportamento antissocial, os problemas da desordem e o medo afetam
uma proporo maior dos habitantes urbanos. A percepo subjetiva do crime o
medo dele gera retraimento e at evacuao de determinadas zonas das cidades.
Boas polticas de segurana urbana incluem formas de reduzir o medo. Pressups-se

sempre que o medo do crime tinha relao direta com nveis e experincias objetivos
de crime ou vitimizao. Nos anos 1970, com as primeiras investigaes, o medo do
crime se transformou em um fenmeno prprio, pois esses trabalhos demonstravam
[108] Esta parte baseia-se em grande parte em Barbaret (2004).

que a relao entre o medo e a delinquncia era muito mais complicada. Por exemplo,
ter medo do crime no implica necessariamente uma probabilidade mais alta de ser
vtima. Desde ento, examina-se o medo do crime como um fenmeno separado
da prpria delinquncia.
Na reduo do medo, a polcia desempenha um papel importante. Experimentos

policiais demonstraram que certas atuaes policiais, prprias de uma polcia de
proximidade, podem reduzir o medo do crime. O patrulhamento de carro ou a p ou
de bicicleta reconfortante para a populao e reduz o medo do crime. A preveno
nos bairros, a reestruturao das ruas e a iluminao pblica tambm so eficazes.
A atuao policial faz parte da preveno da criminalidade. Hoje predominam trs

modelos de atuao policial:
(1) o modelo tradicional ou mecnico de atuao policial baseado em uma
polcia repressiva com um patrulhamento aleatrio, na mera presena de efe-
tivos policiais, na resposta rpida e no atendimento de incidentes individuais.
Este no necessariamente um modelo de direita. Alguns argumentam que
o formato mais democrtico porque funciona respondendo aos chamados ou
demandas da maioria dos cidados. O modelo tradicional, porm, questionado
pela sua incapacidade de resolver problemas delituosos e pela distncia social
que existe entre os cidados e essa polcia. Ele questionado cientificamente por
pesquisas realizadas nos anos 1970, que sugerem que o patrulhamento aleatrio
e a resposta rpida no so eficazes na preveno e deteco da delinquncia.
Essas pesquisas sugerem modos alternativos de atuao policial, que so basi-
camente a polcia de proximidade e a polcia de resoluo de problemas.
(2) a polcia de proximidade um modelo descentralizado que tenta aproximar a
polcia dos cidados mediante programas de bairro (patrulhamento a p, policiais
locais) ou trabalhos de preveno da criminalidade. A avaliao cientfica sugere
que este modelo eficaz na reduo do medo e na deteco e preveno da
pequena delinquncia e problemas de desordem nas ruas. Tambm um modelo
que restaura a confiana do pblico na polcia e, indiretamente, no Estado. No
entanto, no muito eficaz na luta contra a criminalidade grave.
(3) o modelo mais eficaz na luta contra a criminalidade grave o de resoluo
de problemas, baseado no trabalho interdisciplinar, em um processo quase
cientfico que comea com a constatao de problemas delituosos. Depois da
identificao de uma srie de problemas delituosos (por exemplo, trfico de
drogas em um parque pblico; violncia domstica; vandalismo nas regies
prximas de um colgio pblico) decide-se analis-los em profundidade com

A SAVOIR
dados disponveis ou coletados no momento. Aps o processo de anlise pla-

neja-se uma estratgia, ou mltiplas estratgias de interveno, envolvendo
diversos rgos locais: polcia, escolas, urbanismo, associaes de mulheres etc.
As estratgias alternativas foram bem-sucedidas em cidades europeias, como
Barcelona, Londres e Munique, e tambm na Amrica Latina, como em Guarulhos,
Medelln e Bogot, Santiago do Chile, Belo Horizonte, Crdoba e Rosario.
Entre as experincias prticas bem-sucedidas em nvel local podem ser mencionados
dois exemplos, um deles na Amrica Latina e outro na Europa. Sobre estes (e outros)
casos foi realizada uma conferncia em 2004 em Londres com o ttulo Figthing Urban
Crime: Citizen Security in Latin America and Europe (ver em detalhe em Bodemer, 2004).
O caso de Bogot
A experincia de Bogot desenvolveu-se no decorrer de diferentes administraes
locais na primeira dcada deste sculo, com base em trs componentes complemen-
tares: o primeiro foi o reordenamento da administrao local da cidade; o segundo,
a instalao de uma cultura cidad, marcada fortemente pela participao da comu-
nidade; e o terceiro foi a interveno nos espaos fsicos da cidade. O problema
de segurana da cidade de Bogot foi concebido pelos governos locais como um
problema de origem multicausal, que envolve toda a cidade, a qual deve participar
plenamente para resolv-lo. Todos os atores so relevantes e por isso devem ser
considerados agentes de mudana nas estratgias desenvolvidas para resolver os
problemas de segurana da capital colombiana. O foco da estratgia foi a realizao
de um trabalho de preveno integral, que abordou o conjunto de fatores que geram
violncia e insegurana. Tratava-se de um trabalho multissetorial para coproduzir
segurana cidad, envolvendo tanto os cidados quanto a polcia, o governo e as
autoridades civis. A preveno foi complementada com um forte controle de alguns
fatores de risco presentes na populao, especialmente o porte de armas e o consumo
de lcool. Portanto, um dos programas no mbito das estratgias antidelituosas de
Mockus, primeiro prefeito que teve de enfrentar o problema de insegurana, consistiu
em comprar as armas em poder dos civis. Esse programa ilustra o valor da colaborao
entre o setor pblico e a sociedade civil (por exemplo, a Igreja) na realizao de uma
campanha exitosa. Tambm demonstra a importncia de mensagens simblicas para
mudar a cultura da violncia, como o recolhimento das armas e sua transformao
em colheres para crianas (Buvinic et al. 1999). Em Cali, outra cidade com altssima
violncia durante o reinado do rei das drogas, Pablo Escobar, foi proibido o transporte
de armas durante certos fins de semana de alto risco, uma medida que provavelmente
contribuiu parcialmente para a reduo da taxa de homicdios na cidade (Guerrero
Rodrigo, 1997).

Conforme Mockus, as reaes diante da violncia, do terror e da insegurana esto

ligadas a fatores psicolgicos e educativos, ao medo, valorizao da vida humana
e importncia da cultura e da moral como recursos para a ao coletiva. De acordo
com as experincias na capital colombiana, o mais importante foi, ainda segundo ele,
sensibilizar os cidados com relao a seus direitos e obrigaes, harmonizar a lei com
a vida cotidiana e a moral, assumir riscos e responder por eles, educar para a ao cvica,
resistir contra o crime e a corresponsabilidade e, finalmente, promover institucional-
mente solues pacficas para resolver os conflitos. Os valores bsicos que sustentam
tudo isso so, de acordo com Mockus, a confiana e o autocontrole (Bodemer, 2008).
As polticas de segurana implantadas em Bogot durante a gesto do prefeito

Mockus e seu sucessor Garzn evidenciaram que hoje em dia os cidados dessa
capital respeitam mais a lei e so mais otimistas quanto ao futuro de sua cidade do
que em anos anteriores, que a legitimidade e o anticlientelismo se fortaleceram e
que as decises comunitrias so baseadas em amplos debates e estritos controles
pblicos. Segundo Mockus, para o xito da poltica antiterrorista em Bogot contribuiu
muito o fato de que as sanes legais esto enraizadas em um contexto pedaggico
e que foi aplicado um conceito epidemiolgico, isto , as aes tiveram um foco pre-
ciso e foram objeto de uma avaliao cientfica em todas as fases. Contudo, s ser
possvel esperar xitos duradouros na luta contra o terrorismo e a criminalidade se a
maioria dos cidados compartilhar a convico de que todos estamos inter-relaciona-
dos e somos corresponsveis, conscientizando-se de que a cultura cotidiana, a moral
e o rule of law condicionam-se mutuamente.
O caso de Londres
Um segundo exemplo de luta contra a insegurana em nvel local, desta vez na
Europa, o caso de Londres. Sendo sede do governo e de numerosas embaixadas,
e visitado por milhes de turistas, Westminster uma rea de grandes contrastes
sociais que deve responder cotidianamente a altas demandas de segurana. O controle
direto sobre a polcia est nas mos do governo, porm as autoridades locais tm
um alto grau de corresponsabilidade. O governo favoreceu a colaborao entre
as autoridades locais o Westminster City Council , a polcia, os cidados e o setor
privado, conforme o lema take it at the next level: civil watch . Os fatores de xito
da poltica de segurana foram, em primeiro lugar, os encontros cotidianos do City
Council, a complementariedade entre a polcia e os City Guardian Wardens, reaes
rpidas, confiana mtua, responsabilidade compartilhada, ownership, uma coope-
rao ativa do setor privado e da mdia (CCTV Center) e, finalmente, uma avaliao
independente, apoiada pelo Home Office. Essa estratgia integral e participativa foi

A SAVOIR
incrivelmente bem-sucedida: a criminalidade diminuiu 33%, em certas reas at 46%;

os roubos, 23%; a violncia contra as pessoas, 12%. Alm disso, houve a recuperao
do espao pblico, expressada pela reduo de aes como a mendicncia agressiva,
a bebida nas ruas, o comportamento de dormir e urinar ao ar livre e a deteriorao do
meio ambiente. O objetivo central de longo prazo reduzir a criminalidade ao
mnimo possvel, diminuir toda forma de comportamento antissocial e aumentar
a qualidade de vida para todos no bairro.
Luzes e sombras na luta contra a violncia e a insegurana cidad

um balano
Este ltimo pargrafo apresenta um balano das tendncias da violncia e da
segurana cidad na Amrica Latina e de seu tratamento cientfico e poltico-
estratgico:
(1) So poucos os estudos que focam a percepo de insegurana como um
construtor social. A maioria deles so orientados pelas estatsticas disponveis,
apesar de seus limites.
(2) O ponto de partida para uma anlise do problema da violncia e para a elabo-
rao de recomendaes polticas construtivas deve ser uma compreenso da
(in-)segurana e da violncia como um construto social. A segurana sempre
social. As respostas polticas devem levar a srio a percepo do estado de
segurana pelos cidados e orientar suas aes nesse sentido.
(3) Uma maioria de polticos e cidados latino-americanos considera que o governo,
a legislao, o sistema de justia e a polcia so praticamente os nicos res-
ponsveis pelo problema da alta insegurana. Essas instncias revelam, sem
nenhuma dvida, notveis dficits. Desencanto poltico, notas baixas para a
jurisdio e desconfiana com relao polcia so expresses eloquentes da
distncia que existe entre os cidados e estas instituies. Na maioria dos casos
a polcia considerada como parte do problema de segurana, em vez de ser
vista como uma ajuda, e a justia considerada como incompetente e corrupta
em vez de protetora e vigilante perante o comportamento policial. De acordo
com pesquisas de opinio, menos de 30% dos cidados latino-americanos ainda
confiam no sistema judicial (na OCDE so mais de 40%). Tal delegao de res-
ponsabilidade para cima no leva em conta que a manuteno da segurana
precisa do envolvimento ativo dos cidados. Por isso, no por acaso que a luta
contra a insegurana e a violncia obtenha sucesso de forma quase exclusiva
nos casos em que ela implantada como uma tarefa conjunta da poltica, da
jurisdio, da polcia e da sociedade civil.

(4) Nas grandes aglomeraes urbanas com altos ndices de criminalidade, o com-
portamento ilegal da polcia pode ser amplamente aceito pelos cidados. Do
mesmo modo, a pena de morte pode receber a aprovao da maioria, embora
muitas constituies latino-americanas a probam.
(5) Esperanas inflacionrias de parte dos cidados com relao s reformas da
justia (como soluo para todos os problemas), como foi possvel observar
em anos recentes, podem prejudicar o sucesso das reformas.
(6) Para lutar contra a violncia e a insegurana so necessrias abordagens
holsticas, sobretudo na rea da justia. As reformas da justia devem considerar
ao mesmo tempo as reformas da polcia. Alm do mais, as experincias nos mos-
tram que as mudanas que prometem ser exitosas extrapolam os limites das
reformas de direito penal e da polcia. Nos dois mbitos no se pode esperar
sucessos em curto prazo.
(7) O enfoque das reformas deve se centrar na preveno e na ressocializao.
(8) No adequado responder de forma desmedida a tipos de violncia muito
diferentes em grau e qualidade. Considerar a tatuagem um ato criminoso
passvel de cadeia como ocorreu em El Salvador na luta contra as maras
uma medida que resulta de clculos de custo-benefcio totalmente inade-
quados em um Estado de direito, questionvel e contraproducente com relao
ressocializao.
(9) O ponto de partida da luta contra a violncia e a insegurana deve ser as causas
verdadeiras da percepo de insegurana dos cidados, tanto a desorganizao,
a corrupo e a ineficincia, quanto o contexto em que surgem crimes, excluso
social, desemprego e pobreza.
(10) As reformas podem fracassar porque se baseiam em suposies errneas, so
elaboradas ou implantadas superficialmente, so atacadas por um discurso
pblico (sobretudo na mdia), no so compreendidas pelos cidados ou ainda
porque se considera que essas reformas podem impedir a ao da polcia. ()
(11) Futuramente ter-se- que contar com a resistncia de fraes conservadoras
e da prpria polcia. Para progredir nessa rea ser necessrio contar com mais
avaliaes srias, com a participao de especialistas externos e de sua docu-
mentao.
(12) O balano das experincias na luta contra a violncia e a insegurana pblica
na Amrica Latina nos oferece um resultado ambivalente. Em alguns pases,
a violncia tem aumentado em anos recentes, como em algumas partes do

A SAVOIR
Mxico, nos pases centro-americanos, na Venezuela, no Brasil, bem como em

pases como o Uruguai e a Costa Rica, que tinham a fama de serem pases muito
tranquilos e seguros. Entretanto, h tambm exemplos animadores. At pouco
tempo atrs, a manuteno da segurana era principalmente uma tarefa policial,
mas atualmente em muitas cidades os governos locais dispem de programas
de segurana mais amplos. Deve-se acrescentar a isso programas preventivos
elaborados por redes acadmicas (por exemplo, em Minas Gerais). Sem dvida,
os ndices de delinquncia de cidades como Bogot, Guarulhos e Belo Horizonte
diminuram durante a ltima dcada graas aos audazes programas de alguns
prefeitos, com resultados to positivos como a transformao da instituio
policial na Colmbia e El Salvador e, finalmente, a reforma processual no Chile.
Este pas tambm exemplo de uma crescente profissionalizao na investi-
gao policial e na coordenao de atividades entre os municpios, o governo
central e a polcia.
(13) As abordagens e modelos tericos disponveis e as experincias recentes de
sua (ainda rudimentar) aplicao, tanto na Europa como em alguns pases latino-
americanos, mostram claramente que as estratgias de preveno e seus
referenciais tericos (a teoria das oportunidades/teoria situacional, a teoria
de desorganizao social e o conceito de soluo de problemas) apresentam
evidentes vantagens em comparao com as respostas repressivas tradicionais
e seu conceito bsico, a teoria da dissuaso. Essas estratgias alternativas foram
as que deram os melhores resultados at agora.
(14) Precisa-se de uma poltica integral de segurana cidad, cujas bases essenciais
sejam a igualdade de acesso ao sistema judicirio para todos os cidados, um
equilbrio entre as demandas legtimas de proteo social e o respeito das
garantias fundamentais para todos os cidados, includos os condenados; a
incorporao da perspectiva das vtimas no tratamento das questes penais; a
educao legal popular, o fortalecimento da participao da sociedade civil e
a vinculao da segurana cidad a uma estratgia de desenvolvimento social.
Estratgias desse tipo certamente provocaro resistncias provenientes tanto
da polcia e do setor judicirio, assim como do mbito poltico e tero de
enfrentar o fato de que na maioria dos pases da regio a sociedade civil no
est preparada para confrontar a questo e costuma demandar panaceias
universais. Finalmente, preciso advertir sobre o perigo de transferir modelos
e esquemas forneos sem ter um conhecimento cabal de sua justificao e
pressuposies bsicas, suas condies de aplicabilidade e as avaliaes de seus
alcances.

(15) As experincias na Amrica Latina e na Europa destacam a ntima relao entre

segurana, desenvolvimento e democracia e a necessidade da cooperao
internacional nesta rea. Um informe do BID com o chamativo ttulo de A
poltica importa (BID, 2006) ressalta a importncia das instituies democr-
ticas e dos atores que atuam em seu nome. O que conta o comportamento
cotidiano, as regras formais e informais que esto enraizadas profundamente na
cultura poltica de um pas e que dirigem o comportamento de seus polticos
e cidados. O interesse deve se centrar no cumprimento das leis, no estudo
dos mercados como construes institucionais, na formao do capital social e
naquelas corporaes que bloqueiam a mudana institucional (Bodemer, 2004).
(16) Uma das agncias internacionais que tem se ocupado desde os anos 1980
da problemtica da violncia e da insegurana pblica o BID. Este organismo
luta por uma estratgia incrementalista com o seguinte lema: Como se come
um elefante? Em pedaos pequenos. Diante do fato de a segurana repre-
sentar a preocupao prioritria dos cidados nas urbes latino-americanas, o BID
investigou as causas e os custos da violncia urbana e apoiou um levantamento
de experincias bem-sucedidas na luta contra o crime. Alm disso, ofereceu
crditos a um grande nmero de instituies envolvidas na luta contra o crime
e a insegurana pblica. Metodologicamente, partiu-se da hiptese de que a
violncia era uma perda de valores morais. Atac-la implica incluir a todos:
escolas, famlias, sociedade civil etc. Para obter sucesso, preciso realizar uma
tipificao dos problemas, a identificao dos fatores de risco e a busca de
solues bem focadas e no pr-fabricadas. Como as experincias em nvel
comunitrio mostram, as medidas de preveno so, por um lado, mais caras
que as de controle, mas, por outro, tm mais xito.
(17) A cooperao internacional necessria, mas, cuidado: pode significar um
enfraquecimento do Estado e dessa forma ser contraproducente no caso de
financiamento de instituies e/ou atores que venham a competir com o Estado
(o que sucedeu, por exemplo, com a cooperao europeia na Nicargua). Outro
perigo que, sob o lema da manuteno da segurana, ocorra uma transforma-
o das instituies para alm do setor da segurana e ento o poder central
seja reforado sem uma participao adequada dos parlamentos e instituies
regionais e locais. Uma problemtica similar a transferncia de conceitos de
um mbito para outro (por exemplo, rule of law ). Finalmente, parece perigoso o
surgimento de uma ditadura de oferta, de agncias tanto internacionais como
privadas, da qual os governos no possam ou no queiram escapar (Maihold,
2013). As diretrizes de toda cooperao devem ser: devolver o monoplio de
sano ao Estado, no violar a coeso social e manter a coeso territorial.

A SAVOIR
(18) Olhando para o futuro pode-se concluir que a situao de segurana cidad na
Amrica Latina permanece ambivalente. Por um lado, o processo de democra-
tizao da Amrica Latina continua, apesar dos problemas de legitimidade no
resolvidos. Por outro, h motivos para certo ceticismo, e inclusive pessimismo,
porque uma grande parte dos pases latino-americanos ainda no dispe de
capacidades suficientes para responder s demandas acumuladas a partir de
baixo, carecem do necessrio output econmico e social, e em sua maioria
continuam praticando polticas pblicas muito voluntaristas, aumentando assim
a desigualdade. Certas excees como o Brasil no governo de Lula da Silva e o
Uruguai durante os governos de Tabar Vzquez e Jos Mujica, confirmam a
regra. O que faz falta na Amrica Latina outra poltica e uma cidadania que
exija uma poltica representativa. Outra vez: Politics Matters . O que tambm
falta so instituies fortes, compreendidas como um sistema de regras formais
e informais (Nino, 1992 e Garzn Valds, 1988), em que os agentes que ajam em
nome dessas instituies tenham internalizado tais regras (Hart, 1961).
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2.3. Foco nas polticas sociais e ambientais

2.3.1. A situao da educao superior na Amrica Latina:
entre democratizao e mundializao
Jean-Michel BLANQUER
A situao da educao e do ensino superior em um pas ou em uma regio muito
representativa do desenvolvimento do territrio em questo. um indicador do nvel
de excelncia da economia, de sua capacidade em inovar e renovar-se permanen-
temente. tambm um indicador da situao social, do ponto de vista da natureza das
desigualdades e da situao da mobilidade. Essas duas dimenses, econmica e social,
podem estar disjuntas, mas, obviamente, interferem e convergem para uma dimenso
poltica e cultural que , ao mesmo tempo, o incio e o resultado do desempenho
do sistema escolar e universitrio.
Para entender a situao atual na Amrica Latina, cabe efetuar um desvio pela Histria,
que moldou os modelos atuais e ainda condiciona sua articulao com o resto do
mundo.
muito forte a tradio universitria latino-americana, pois se apresenta em sua

origem como um prolongamento natural das primeiras instituies universitrias
europeias da Idade Mdia. A primeira universidade do continente foi criada em 1539
em So Domingos, um sculo antes de Harvard (1636), e levou o nome de So Tom
de Aquino. O substrato acadmico latino-americano muito parecido com o europeu,
principalmente o da Europa catlica e latina. Sua trajetria permeada pela questo
da secularizao, com evolues muito variadas de um pas para outro. Durante o
perodo colonial, as universidades eram ao mesmo tempo catlicas e pblicas, j que
a Igreja e o Estado se confundiam menos no caso do Brasil, que ingressou no sculo
19 sem instituio universitria, o que o levou a trilhar seu prprio caminho, muito
inspirado no sistema francs ps-revolucionrio e imperial.
A secularizao que se seguiu independncia traduziu-se de forma distinta segundo

os pases. Muitas vezes, ela levou a uma distino entre instituies religiosas e setor
pblico, como no Chile, com universidades catlicas que mantiveram um grande
prestgio, como no Peru e na Colmbia. Levou ainda ao nascimento de um setor
privado no confessional, com fins lucrativos ou no, que concorre com os dois outros.
Existem, portanto, quatro grandes categorias que se afirmaram com o tempo: a pri-
vada no confessional lucrativa; a privada no confessional no lucrativa; a privada
confessional no lucrativa; e a pblica. As questes de qualidade e de sustentabilidade

A SAVOIR
dos modelos nacionais dependem estreitamente das propores relativas dessas

diversas categorias e da natureza do financiamento pblico.
O modelo universitrio pblico, tal como se desenvolve a partir do sculo 19, leva a
uma abordagem muito mais orientada para o ensino do que para a pesquisa (Ribeiro
Durham, 1996). As universidades se desenvolvem pela agremiao de faculdades de
fins profissionalizantes: Medicina, Direito, Engenharia, principalmente. Alm disso,
as universidades desempenham um papel mais poltico do que cientfico em suas
sociedades respectivas: elas so o lar de elites desejosas de promover a mudana
social pela mobilizao da juventude. Com isso, a politizao da vida acadmica pode
atingir nveis elevados.
A situao geral das universidades na Amrica Latina pode ser comparada, portanto,
dos regimes polticos nacionais: diferenas profundas, mas com ar de famlia. Tanto
para as universidades como para os regimes polticos, a inspirao nas influncias
estrangeiras constante em todas as pocas: Espanha, Inglaterra, Alemanha, Estados
Unidos, principalmente. Mas, aps dcadas de reformas e evolues, alguns modelos
especficos foram aparecendo: no plano da educao superior, as polticas pblicas
parecem consistir em verses diferentes para cada pas, mas a partir do mesmo
repertrio de alternativas ( ibid p. 10).
Se quisermos resumir a trajetria histrica da regio no tema, a anlise leva a distinguir

trs grandes perodos da questo universitria latino-americana desde as indepen-
dncias. Cada um desses perodos corresponde a um grande paradigma possvel
de se identificar , o qual deixa uma marca notvel que permite distinguir os pases
em funo de sua relao com ele.
O primeiro perodo corresponde, em sua essncia, ao sculo 19. O principal desafio da

poca , como vimos, o da secularizao, e a paisagem universitria evolui diferen-
temente de um pas para outro segundo o tratamento dessa questo. Em uma ponta
do espectro esto pases como a Colmbia, que teve de esperar o ano de 1935 para
assistir ao nascimento de sua primeira universidade laica, ou o Chile, onde se institu-
cionaliza um sistema dual com financiamento pblico das universidades catlicas. Na
outra ponta do espectro esto pases como o Mxico e a Argentina, onde se assistiu
ao quase sumio da universidade catlica tal como concebida durante o perodo
colonial. Nesses casos, o paradigma o da secularizao/republicanizao.

O segundo perodo comea em 1918 com o apelo de Crdoba [ 109 ] que teve impacto
em toda a regio e fixou os grandes princpios da modernizao democrtica
reclamada pelos alunos durante esse grande protesto universitrio argentino:
acessibilidade, cientificidade, democratizao das instncias. Esse perodo, corres-
pondente maior parte do sculo 20, caracteriza-se pela predominncia do paradigma
democrtico, que inclui a questo da abertura social e as temticas da governana
das universidades, assim como sua participao na modernizao. O paradigma domi-
nante nessa segunda fase o da democratizao/modernizao.
Um terceiro perodo, iniciado nos anos 1990, corresponde aos grandes desafios do
sculo 21. Nos anos 1980 e 1990, na esteira da volta democracia dos pases da regio,
surge uma onda de reformas que do o ltimo toque ao segundo perodo e abrem
o caminho para uma nova era. De fato, essas reformas consagram a democratizao
universitria na medida em que validam a abertura que estava acontecendo h vrias
dcadas, tanto no setor pblico quanto no privado. Mas, sobretudo, elas comeam
a levar em considerao os desafios da insero internacional e suas consequncias,
que se traduzem por um impulso necessrio dado pesquisa (geralmente por meio
de agncias), a garantia da qualidade e a elaborao de padres. Um dos principais
desafios desse novo perodo o da regulao pela avaliao nacional e internacional.
O paradigma dominante o da regulao/internacionalizao.
[109 ] Em 1918, os alunos da Universidade Nacional de Crdoba, no corao de uma Argentina em plena transio
democrtica, convocaram uma greve estudantil para exigir reformas universitrias importantes. Esse movi-
mento reformista se alastrou muito rapidamente no resto do pas e em outros pases da regio.

A SAVOIR
Tabela 1 Distribuio das matrculas por nveis e setores,

na reas urbanas de 12 pases latino-americanos, 2006
Nvel inicial Nvel primrio Nvel secundrio Subtotal bsico Nvel superior /
universitrio
Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado
Argentina 67 33 75 25 77,1 22,9 76 24 77,2 22,8

Bolvia 82,7 17,3 86,3 13,7 84,8 15,2 85,6 14,4 64,8 35,2
Brasil 85,7 14,3 84,5 15,5 84,9 15,1 25,8 74,2
Colmbia 62,3 37,7 74,1 25,9 71,4 28,6 72,7 27,3 34,9 65,1
Chile 51,3 48,7 47,3 52,7 48,1 51,9 47,8 52,2 0 100
Equador 61,4 38,6 67,1 32,9 68,1 31,9 67,6 32,4 56,7 43,3
El Salvador 65,8 34,2 74,7 25,3 70,9 29,1 73,2 26,8 36,6 63,4
Guatemala 58,7 41,3 75,6 24,4 40,2 59,8 62,9 37,1 53,4 46,6
Honduras 79,1 20,9 86,2 13,8 73,7 26,3 80,8 19,2 75,5 24,5
Mxico 82,6 17,4 90,4 9,6 85,8 14,2 88,4 11,6 70,3 29,7
Nicargua 74,9 25,1 82,9 17,1 69,4 30,6 77,1 22,9 33,6 66,4
Paraguai 76,3 23,7 74,5 25,5 71,3 28,7 73,1 26,9 41,2 58,8
Total 71,8 28,2 82,9 17,1 80,7 19,3 81,7 18,3 45,4 54,6
Fonte: Ana Pereyra, La fragmentacin de la oferta educativa: la educacin pblica vs. la educacin privada, SITEAL, 2006, p. 5.
Ns nos debruaremos agora sobre essa nova configurao, levando em conta as duas
idades anteriores para entender as grandes tendncias em operao e as diferenas
entre os pases.
Para avaliar a situao, podemos partir dos rankings internacionais e analisar os grandes
fatores que condicionam a vida das universidades contemporneas (organizao,
finanas, qualidade) (I). Mas cabe tambm examinar determinantes mais profundos
a montante (o sistema escolar) e a jusante (a internacionalizao) para avaliar a
medida com que as universidades latino-americanas so capazes de corresponder
ao novo status mundial da regio.

A qualidade do ensino frente ao desafio da democratizao

A leitura bruta dos rankings internacionais d uma viso bastante negativa do
desempenho das universidades latino-americanas. A chamada classificao de
Shangai ( Academic ranking of world universities ) traz apenas dez universidades
latino-americanas entre as quinhentas melhores do mundo e nenhuma entre as cem
melhores, em 2012 e em 2013 (Malamud, 2013). Apenas trs universidades esto
entre as duzentas melhores em 2013 (Universidade de So Paulo USP, Universidade
Autnoma do Mxico UNAM e Universidade de Buenos Aires UBA), e as sete outras
presentes entre as trezentas seguintes so brasileiras ou chilenas. A viso dada pelos
" Time Higher Education World University Rankings " no melhor: para 2012-2013,
apenas duas universidades latino-americanas esto entre as trezentas primeiras da
classificao (ambas brasileiras), estando uma colombiana e uma mexicana entre as
duzentas seguintes.
Grfico 1 Taxa bruta de escolarizao no ensino superior

por regio geogrfica, 2000 e 2007
2000 2007
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
do
na
te
es
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Obs.: esses dados incluem todos os estudantes do ps-ensino mdio (CITE 4.5 e 6).
Fonte: Philip G. Altbach, Liz Reusberg e Laura E. Rumbley, volutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Relatrio de orientao para a Conferncia Mundial sobre Educao Superior,
UNESCO, 2009, p. 8.

A SAVOIR
Obviamente, os critrios utilizados para estabelecer essas classificaes podem ser

criticados e postos em perspectiva (UNAM, 2012). As universidades latino-americanas
frisam que os rankings so concebidos segundo o modelo anglo-saxo, privilegiam as
publicaes em ingls, do poucas garantias de objetividade (quanto ao peso relativo
dos diferentes critrios, principalmente) e no podem traduzir a complexidade da
realidade universitria e da utilidade social concreta de uma universidade, que no
pode ser medida em elementos simples. Embora essas crticas tenham fundamento,
as classificaes no deixam de indicar, pelo menos parcialmente, o nvel de qualidade
cientfica e de integrao internacional das universidades, e mostram que os pases da
Amrica Latina esto sendo rebaixados por outros pases emergentes (especialmente
asiticos).
Alm disso, tais classificaes permitem identificar vrios grupos de pases dentro
da Amrica Latina, em funo do grau de insero internacional de seu sistema
universitrio. Cinco pases emergem claramente em todos os rankings : a Argentina,
o Brasil, o Chile, a Colmbia e o Mxico.
As vinte e duas primeiras universidades latino-americanas na classificao QS [ 110 ]
pertencem a um desses cinco pases. Os critrios utilizados nesse ranking so: a
pesquisa, o ensino, a inovao, o impacto sobre o territrio, o acesso social. Apesar
dos muitos vieses, incontornvel a concluso de que existem pelo menos duas
Amricas Latinas no que tange insero na mundializao.
Considerando a importncia dada pesquisa por essas classificaes, podemos
deduzir que os pases citados so os que mais contriburam para o fortalecimento
da presena latino-americana na vida cientfica mundial dos quinze ltimos anos. De
fato, a Amrica Latina a regio do mundo que conheceu a mais forte progresso
de sua presena nas publicaes cientficas no perodo [ 111 ]. Entre 1995 e 2009, o
nmero de artigos publicados nas revistas cientficas foi multiplicado por 3,6 para o
Brasil e por 3,8 para a Colmbia. Esse nmero dobrou no Chile e no Mxico.
Portanto, a regio no est acumulando atraso. Na perspectiva da pesquisa, alis, ela
est numa situao de melhoria relativa de sua posio. Mas isso representa um
pequeno grupo de pases e de universidades.
[110] A empresa britnica Quacquarelli Symonds (QS), especializada em educao superior e em programas de
estudos no exterior, publica todos os anos um ranking das universidades QS.
http://www.topuniversities.com/university-rankings
[111] Simon Marginson, Global University Rankings: The Strategic Issues , Conferncia pronunciada no colquio
Las Universidades Latinoamericanas ante los Rankings Internacionales: Impactos, Alcances y Lmites ,
Universidade National Autnoma do Mxico, Mxico, 18 de maio de 2012, 17 p.
http://www.encuentro-rankings.unam.mx/Documentos/ConferenciaMagistralMarginsontexto.pdf

O fenmeno no de surpreender e acontece em outras regies do mundo. As

classificaes revelam (e produzem) um desacoplamento entre uma elite de uni-
versidades que participam da competio mundial e o resto das instituies de
educao superior. Estas, no entanto, no raro mantm a excelncia pedaggica e
cientfica. H tambm um fenmeno de diviso dentro desse segundo grupo, entre
aqueles que respondem a critrios de qualidade definidos no plano nacional e os
outros estabelecimentos do setor pblico em via de pauperizao, ou instituies
privadas que agarram a oportunidade do aumento da demanda sem nenhuma
preocupao com a qualidade da resposta , que no o fazem. Como se v, o trem
das universidades latino-americanos oferece trs classes: uma primeira classe, inter-
nacionalizada, em que h pesquisa de alto nvel; uma segunda classe, que responde
a critrios nacionais de qualidade e desempenha um papel essencial de formao; e
uma terceira classe, que escapa de uma verdadeira regulao e reflete os riscos de
degradao da qualidade em tempos de massificao da educao superior.
O desafio dos Estados , portanto, o de conseguir criar campees nacionais capazes
de entrar na primeira categoria e o de regular o sistema para que a segunda categoria
seja mais importante que a terceira. Isso remete a questes de mobilizao de recursos
pblicos e privados para apoiar o crescimento da pesquisa e do ensino superior, bem
como de desenvolvimento de mecanismos de regulao que permitam canalizar a
iniciativa privada e garantir a qualidade do setor pblico.
Grfico 2 Distribuio dos alunos do ensino superior/universitrio

segundo o setor de gesto de sua instituio.
Zonas urbanas na Amrica Latina, 15 pases, circa 2009
Setor privado Setor pblico
0,155
0,268 0,296 0,769 0,517 0,551 1 0,577 0,633 0,384 0,364 0,352 0,664 0,665 0,606
0,732 0,704 0,231 0,483 0,449 0,423 0,367 0,616 0,636 0,648 0,336 0,315 0,394 0,845
0
ina
ia
il
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Do
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p.
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Fonte: SITEAL Sistema de informacin de tendencias educativas en Amrica Latina (pesquisas domiciliares),
Cobertura relativa de la educacin publica y privada en Amrica Latina, Relatrio, setembro de 2011.

A SAVOIR
Tabela 2 Taxa de escolarizao nas instituies privadas
0-10% > 10< 35% >35<60% >35<60%

Pases Cuba, Egito, ndia, Brasil,
em desenvolvimento frica do Sul Qunia Malsia Indonsia
Pases Alemanha, Hungria, (nenhum) Japo,
desenvolvidos Nova Zelndia Estados Unidos Repblica
da Coreia
Fonte: Philip G. Altbach, Liz Reusberg e Laura E. Rumbley, volutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Relatrio de orientao para a Conferncia Mundial sobre Educao Superior,
UNESCO, 2009.
Os sistemas universitrios latino-americanos devem gerir simultaneamente vrios

parmetros provenientes dos desafios da democratizao/modernizao e da
regulao/internacionalizao. Com a massificao do ensino, o nmero de alunos
passou de 270 mil em 1950 para cerca de 10 milhes hoje. Esse fenmeno pe em
questionamento o funcionamento das instituies universitrias organizadas nos
antigos moldes da fase de secularizao/republicanizao, em um contexto no qual
os Estados no podem assumir sozinhos os recursos financeiros necessrios para tal
crescimento. O desafio ao mesmo tempo de ordem organizacional, de ordem
financeira, e de qualidade cientfica e pedaggica.
No plano organizacional, muitas reformas foram adotadas para modificar a estrutura

dos sistemas universitrios e introduzir os novos critrios de gerenciamento pblico,
bem como modelos estrangeiros mais eficientes. Nos anos 1990, novos mtodos de
alocao de recursos surgiram e permitiram passar de um sistema de alocao
automtica para um sistema de alocao condicionada, por um mecanismo de
contratos com o Estado ou de licitaes (Guadilla, 1996). Essa evoluo metodolgica
no aconteceu em toda a regio e os dispositivos antigos ainda se mantm em
vrios pases, como na Argentina. Em alguns casos, houve at uma consagrao
constitucional dos grandes princpios de organizao do ensino superior, como no
Brasil com o artigo 206 da Constituio de 1988, que obriga o Estado a garantir
padres de qualidade (Costa, 2011). Esses dispositivos constitucionais costumam ser
disciplinados por uma lei: no Brasil, a lei sobre a Educao, de 1996, dispe que
dever do Estado zelar pela existncia de um sistema de avaliao das instituies
de ensino superior, em ligao com os Estados federados. Na maioria dos pases, a
lei atribui ao poder pblico um papel de avaliao e de regulao. Isso se traduz pela
existncia de instituies responsveis pela avaliao (como a Coordenao de

Aperfeioamento do Pessoal de Nvel Superior CAPES, no Brasil), bem como de

agncias de fomento da pesquisa em funo de prioridades definidas em nvel
nacional (como o Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa do Mxico CONACYT).
Tabela 3 Etapas da educao superior na Amrica Latina
Modelo de educao Modelo poltico Objetivos polticos Instrumento

superior
Primeira reforma: Lgica pblica Busca de recursos Lutas polticas

Autonomia Luta pela financeiros Alianas com
e co-governana autonomia Estado educador os alunos
Modelo e os partidos polticos
monopolstico
Segunda reforma: Diversificao Concorrncia Competitividade

pelos alunos baseada na
Mercantilizao Lgica privada
Modelo binrio Liberdade propaganda e
Luta pela liberdade diferenciao
pblico-privado de ensino
de mercado qualidade-preo
Restries contra
a educao pblica
Terceira reforma: Lgica nacional Busca de regulaes Alianas

defensiva pblicas nacionais internacionais
Internalizao
e internacionais Educao
Modelo ternrio Sistemas
de vigilncia Aumento transfronteiria
pblico-privado / da qualidade das matrculas Estudos de
international)
Associaes A educao ps-graduao
de reitorias como bem pblico Nova competio
internacional internacional
Novo papel
do Estado
Fonte: UNESCO/ IESALC, Informe sobre la Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005,
La metamorfosis de la educacin superior, 2006, p. 12.
Esse papel se torna ainda mais importante considerando que, no plano financeiro, o
Estado no consegue mais arcar sozinho com o aumento dos custos gerados por uma
educao superior de massas. A Amrica Latina tem dificuldades para acompanhar
a corrida internacional nesse setor. O Chile consegue alocar 2,5% de seu PIB ao ensino
superior (os Estados Unidos, 2,6%), mas o Mxico e a Argentina, por exemplo, no

A SAVOIR
passam de 1,4%. Para compensar esse problema, alguns pases optaram por um
crescimento muito forte do setor privado, que recebe at 50% dos alunos, como
no Brasil, no Chile, na Colmbia ou na Repblica Dominicana. Os novos custos so
absorvidos pelas empresas, no que tange pesquisa, e pelas famlias, no que tange
ao ensino, por meio de mensalidades elevadas, associadas a sistemas de bolsas e de
emprstimos, nos moldes estadunidenses. A viabilidade desse modelo questionvel
(inclusive nos Estados Unidos), ainda mais em tempos de crise econmica. Parte dos
protestos da populao brasileira em 2013 pode ser explicada pela inquietao das
novas classes mdias frente a esse modelo e suas consequncias sobre as capacidades
financeiras dos jovens. Da mesma forma, os protestos estudantis no Chile encontraram
uma causa importante no aumento das taxas de matrcula, inclusive no setor pblico.
A busca de novos fundos, para alm do errio pblico, apelando para os recursos das
famlias e das empresas, uma tendncia mundial que parece se impor progressi-
vamente a parte da Amrica Latina. O caso da Venezuela, com vultosos investimentos
pblicos, no muito convincente, visto que veio acompanhado por uma polarizao
poltica da vida universitria que no foi sinnima de progresso qualitativo para o
sistema no seu conjunto. A consagrao da autonomia das universidades pela
Constituio foi pouco respeitada, tanto no esprito quanto na letra. No entanto, os
programas de bolsas no exterior, na Venezuela e no Brasil, correspondem a investi-
mentos em longo prazo que comeam a produzir resultados (aumento da proporo
de professores doutores, aumento do nmero de publicaes, desenvolvimento de
parcerias). Alm disso, a dificuldade das finanas pblicas em custear o crescimento
da educao superior no deve ocultar o fato de que, simetricamente, esse setor,
considerado do ponto de vista econmico, um dos que conheceram a mais forte
expanso (devido ao crescimento do nmero de alunos). Dessa forma, no Brasil, em 2012,
o ensino superior um dos setores econmicos mais dinmicos pelo crescimento[ 112 ].
Como se v, a paisagem financeira muito contrastante: dificuldade de certos

Estados para responder ao desenvolvimento do setor, mas capacidade de outros de
realizar esforos financeiros macios, principalmente graas a recursos provenientes
da exportao de matrias-primas; impecuniosidade pblica em certos casos, ligada,
porm, ao desenvolvimento de um setor privado lucrativo do ensino superior em
outros.
[ 112] O que pode ser constatado tanto pelo desenvolvimento do nmero de alunos quanto pela multiplicao das
instituies: aumento do nmero de instituies de cerca de 300% em 20 anos. So mais de 2.500 univer-
sidades pblicas e privadas, metade das quais na regio Sudeste (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Esprito
Santo).

Atrs dessas questes est o problema da equidade: est comprovado que a alocao
indiscriminada dos recursos produz desigualdades, na medida em que beneficia
primeiro as categorias mais altas da sociedade (Carlson, 1992). Da mesma forma, as
grandes escolhas institucionais podem provocar consequncias paradoxais. No Brasil,
por exemplo, o ensino fundamental privado goza de mais prestgio do que o ensino
pblico, enquanto a situao inversa no que tange ao ensino superior, devido alta
seletividade das instituies pblicas mais reputadas. Os filhos das categorias abastadas
costumam frequentar colgios privados, o que lhes permite serem os principais
beneficirios dos recursos pblicos investidos nas universidades que frequentam
(Blanquer et Trindade, 2000).
Por fim, a questo qualitativa est na encruzilhada das questes organizacional e

financeira. Os sistemas de credenciamento garantem, supostamente, um padro
bsico, e as polticas pblicas incentivam uma melhoria geral da qualidade. Mas esses
sistemas foram elaborados na pressa e com dificuldades. No Chile, desde 2006, cabe
Comisso Nacional de Credenciamento (CNA), organismo pblico e autnomo,
verificar a qualidade das instituies e dos currculos. Organismos desse tipo so
necessrios em uma lgica de regulao, mas no so isentos de disfuncionamentos
(ver, por exemplo, os casos de corrupo ocorridos no Chile [ 113 ] ). O Brasil soube pre-
servar certa qualidade nas universidades pblicas mais prestigiosas ao praticar uma
estrita seleo dos alunos e alocar recursos importantes para essas instituies. Por
seu lado, as gigantescas universidades pblicas mexicanas e argentinas, que absorveram
as ondas de abertura para novos pblicos, veem coexistir fenmenos negativos
(repetidas crises de governana, qualidade cientfica muito heterognea) e positivos
(presena da UNAM e da UBA nos segundo e terceiro lugares latino-americanos
do ranking de Shangai, massa crtica suficiente para uma pesquisa de qualidade com
visibilidade internacional). Por fim, at pases pequenos foram capazes de desenvolver
grandes universidades pblicas que tiveram xito em sua modernizao e insero
internacional, como no caso da Universidade da Costa Rica (UCR) ou da Universidade
da Repblica no Uruguai.
Por fim, a questo qualitativa pode levar a polticas pblicas destinadas a aumentar
o nvel geral dos docentes. Os casos mais ilustrativos so os j mencionados programas
de bolsas no exterior do Brasil e da Venezuela, mas tambm do Peru e do Equador,
[113] Beyer llama a corregir ley tras conocerse investigacin por asesoras incompatibles de la CNA , La Tercera,
25 juillet 2012.
http://www.latercera.com/noticia/educacion/2012/07/657-474106-9-ministro-beyer-pide-corregir-
ley-tras-conocerse-asesorias-incompatibles-en-la.shtml

A SAVOIR
que aproveitaram a conjuntura econmica favorvel dos anos 2000. De forma mais
geral, essas polticas tambm definem padres de nvel de estudos e de qualificao
dos professores nas instituies credenciadas.
Os Estados esto, portanto, em busca dos melhores caminhos de mobilizao de

recursos, tanto pblicos como privados, e de mecanismos de regulao que garantam
a qualidade das instituies e respondam a objetivos estratgicos claramente definidos.
Os resultados dessa busca variam de um pas para outro. Alm disso, esses parmetros
no so suficientes. preciso pensar novamente toda a estrutura do ecossistema
acadmico, no contexto da mundializao, para conseguir uma melhoria geral do nvel
de estudos da populao e da capacidade de pesquisa dos pases.
A democratizao frente ao desafio da internacionalizao

Um sistema escolar vetor de desigualdades
Um dos fatores importantes de desenvolvimento do sistema universitrio a qua-
lidade do sistema de ensino bsico que lhe serve de substrato. Alis, o sistema escolar
e o sistema universitrio esto em interao, principalmente em funo do papel
desempenhado pelas universidades na formao dos professores e, de forma geral,
na divulgao dos conhecimentos. Em certos pases, como o Mxico, a universidade
pode ter uma responsabilidade local em relao ao ensino secundrio do seu territrio.
A problemtica da desigualdade territorial se reflete, na Amrica Latina e em muitos

lugares, na desigualdade escolar. Os profundos contrastes sociais entre bairros se
traduzem por diferenas de nvel entre as escolas de uma mesma cidade, e entre as
escolas urbanas e as rurais [ 114 ]. Como no sistema universitrio, a questo escolar
remete ao papel desempenhado pela Igreja nos diversos pases e aos processos de
secularizao. Alm da Igreja, desenvolveu-se em tempos recentes um mercado do
ensino bsico que pode prejudicar o desdobramento das polticas pblicas. O caso
do Haiti emblemtico de uma situao em que o Estado mal consegue implementar
uma poltica escolar, diante da multiplicidade de atores privados de qualidade muito
diversa. No outro extremo, o caso do Brasil significativo de uma situao em que o
ensino escolar privado parece oferecer mais garantias de qualidade.
[114] Ver a tabela da pgina 3 de Jesus Duarte, Maria Soledad Bos, Martin Moreno, Ensean mejor las escuelas
privadas en Amrica latina? - Estudio comparativo usando los resultados del SERCE, Nota tcnica #5, Banco
Interamericano de Desenvolvimento, fevereiro de 2010.

Segundo as concluses de um recente relatrio do Banco Mundial Raising Student

Learning in Latin America: The Challenge of the 21st Century (Elevar o nvel da educao
bsica na Amrica Latina: o desafio do sculo 21) , a qualidade da educao nos pases
da Amrica Latina e do Caribe poderia ter uma influncia maior sobre o desenvolvi-
mento econmico do que o nmero de anos de escolarizao. Por isso, a melhoria dos
mtodos de aprendizagem constitui o principal desafio regio no plano educacional.
O relatrio frisa tambm que, em sua busca pela universalizao da educao, muitos
pases da regio negligenciaram outros objetivos, tais como a qualidade do ensino. Alm
disso, eles obtm os piores resultados nas avaliaes internacionais das competncias
escolares, com grande proporo de alunos abaixo do nvel mnimo em todas as matrias.
Um dos principais desafios para esses pases constituir um corpo docente que
tenha. Um dos principais desafios para esses pases constituir um corpo docente
que tenha as competncias tcnicas e ticas necessrias. No Proyecto Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe (PRELAC), em 2002, os ministros da Educao
afirmaram que os professores constituem o fator essencial da organizao e da
proposta de servios educacionais. As polticas pblicas a serem implementadas
devem garantir condies de exerccio que permitam aos docentes trabalharem
de maneira satisfatria (UNESCO/OREALC, 2007). Essa questo no depende apenas
do governo central, mas tambm das universidades no mbito da formao de
formadores.
Em muitos pases, os professores constituem uma categoria de profissionais que se

concebem como executores de programas e de reformas definidos por especialistas.
Focalizados na transmisso de conhecimentos em sala de aula, eles se sentem estranhos
aos principais lugares em que so tomadas as decises sobre a vida escolar e as polticas
educacionais. Consequentemente, no se consideram responsveis pelas propostas
de reforma e seus eventuais impactos sobre a qualidade das escolas e da formao
dos alunos (Campos, 2007).
Nos ltimos anos, a evoluo da educao de segundo grau levou a um acesso mais
generalizado educao superior (ver o sucesso dos programas de incentivo social,
como no Brasil e no Peru). A fraqueza das reformas do ensino bsico no limitou o
aumento do nmero de pessoas aptas a se matricularem na universidade, mas teve
um impacto sobre a dimenso qualitativa. No h compartimentao entre os desa-
fios do ensino bsico e os do ensino superior, como mostrou o exemplo do Brasil.
As questes de democratizao e de qualidade se colocam em termos no raro
comparveis, com efeitos de interdependncia. Portanto, importante, tanto para
os Estados quanto para as organizaes internacionais, ter uma viso global dessas
questes, que inclua os desafios do ensino tcnico e profissionalizante.

A SAVOIR
Paralelamente, assistiu-se ao desenvolvimento, nas ltimas dcadas, de sistemas

institucionalizados destinados aos setores mais frgeis da juventude, para garantir
sua empregabilidade. A abordagem do ensino tcnico difere de um pas para outro.
Nota-se, no entanto, uma heterogeneidade elevada e uma baixa eficincia, por falta
de uma poltica pblica de longo prazo, na maioria dos pases (CEMCA, 2013). Um
problema comum maior o da pouqussima articulao do ensino tcnico com a
educao bsica em geral.
Os desafios da internacionalizao
A internacionalizao no concerne apenas questo da insero das universi-
dades latino-americanas na mundializao. Ela remete tambm s capacidades
de internacionalizao dos atores e especialmente s capacidades de projeo das
universidades. Poderemos ter certeza de que a Amrica Latina no se encontrar
em uma situao de neodependncia se algumas de suas universidades forem
capazes de ter polticas internacionais. Em outras palavras, a regio no deve se
manter apenas em uma situao de recepo, mas criar uma situao de interao
com o resto do mundo.
O caso do Tec de Monterrey interessante nessa perspectiva (Zepeda Bustos

e Rojas Martne, 2011). Em 1998, foi criada uma Vice-Presidncia de Assuntos
Internacionais (algumas grandes universidades dos Estados Unidos, como Stanford,
tambm esperaram at tempos recentes para criar um departamento de relaes
internacionais). Esse departamento visa cumprir diversas funes: definir normas e
polticas para a internacionalizao, tomar iniciativas na rea da cooperao inter-
nacional, elaborar alianas estratgicas, negociar e gerir acordos internacionais,
contribuir para a captao de recursos internacionais, promover a universidade para
seus parceiros e para seus futuros alunos, promover intercmbios entre professores
etc. Consideradas como secundrias at o fim da segunda idade, todas essas
funes se tornaram centrais e estratgicas no perodo atual. Todas as grandes
universidades fortaleceram essa capacidade, cujo objetivo, entre outros, atrair os
melhores alunos internacionais em um mercado que se tornou mundial.
Alm disso, a internacionalizao aciona a capacidade dos Estados latino-americanos

de desenvolverem estratgias internacionais a servio de suas universidades, imagem
dos progressos realizados na Europa com o processo de Bolonha e programas do tipo
Erasmus. A esse respeito, as universidades esto diante de uma verdadeira fronteira,
no plano regional e mundial.

No plano regional, poderamos pensar que as origens comuns e as semelhanas das

universidades da regio atuariam a favor de uma integrao fcil. Mas a tradio de
autonomia das universidades levou a uma perda de poder dos Estados sobre os
aspectos mais estratgicos de sua evoluo nessa matria. Alm disso, o contexto
geral de integrao est muito mais aprofundado na Europa do que na Amrica
Latina, apesar das crises europeias e dos avanos latino-americanos. De fato, os esfor-
os de integrao acadmica da Amrica Latina no passaram da promoo de coor-
denaes e encontros, apesar do carter essencial de temticas como a convergn-
cia de diplomas (como o 3-5-8 europeu), a definio de crditos comuns para os
currculos (ECTS na Europa) ou a capacidade de definir padres de qualidade comuns.
Alguns esforos foram empenhados, principalmente no mbito do Mercosul [ 115 ], e
foram constitudas grandes alianas, como o Grupo de Montevidu, por exemplo [ 116 ].
Mas tudo isso resta limitado e no leva de forma alguma criao de grandes polticas
pblicas regionais, imagem do programa Erasmus na Europa.
O potencial de integrao da educao superior e da pesquisa na Amrica Latina
considervel, no entanto, tendo em vista as tradies comuns e a fluidez das trocas
culturais e humanas entre os pases. Ele no foi realizado at hoje, o que contribui para
a relativa (porm no fatal) periferizao do ensino superior e da pesquisa da regio.
Nessa perspectiva, as relaes da Amrica Latina e do Caribe com a Unio Europeia
podem desempenhar um papel estimulante. O sucesso de alguns programas de
cooperao no passado, como o ALFA [ 117 ], contribuiu para a fertilizao de reas
de excelncia na pesquisa. Mas, sobretudo, os principais elementos de uma certa
convergncia mundial (convergncia e reconhecimento dos diplomas, padres
comuns de qualidade, desenvolvimento de mecanismos internacionais de controle
de qualidade etc.) beneficiariam-se com o fortalecimento do eixo Unio Europeia/
Amrica Latina-Caribe.
Esse desafio foi frisado na primeira cpula de chefes de Estado e de governo entre
Unio Europeia e Amrica Latina-Caribe, realizado no Rio de Janeiro em 1999, que
conclamava para a criao de um espao universitrio comum Unio Europeia
Amrica Latina Caribe. O chamado foi reiterado na Declarao de Paris de 2000,
[115 ] Como o programa Universitrios Mercosul, que favorece a mobilidade, incentivado pela UE.
http://www.universitariosmercosur.org/sitio/index.php
[116] A Associao das Universidades do Grupo de Montevidu (AUGM) foi criada em 1991 entre universidades
da Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai. Ela promove a cooperao de seus membros nas reas
de pesquisa, formao e administrao. http://www.grupomontevideo.edu.uy/
[117] Financiado pela Unio Europeia, o programa ALFA passou por trs fases, e visa contribuir para a integrao
latino-americana ao apoiar projetos entre vrias universidades da Amrica Latina e da Europa.

A SAVOIR
bem como na cpula UE-CELAC (Comunidade dos Estados Latino-Americanos e

Caribenhos) de Santiago do Chile, em janeiro de 2013, que foi acompanhada em
paralelo por uma cpula acadmica destinada a identificar os principais pontos da
proposta. Em cerca de dez anos, a percepo poltica desse desafio cresceu bastante.
Todos os Estados da regio colocaram a questo da inovao e da formao no
mago de seus desafios de desenvolvimento e de crescimento. Paralelamente, a
relao entre as duas regies se tornou mais equilibrada, o que leva a trocas mais
simtricas entre seus sistemas universitrios.
O novo lugar da Amrica Latina na mundializao supe um nvel mais elevado da

regio na rea da educao superior e da pesquisa, sendo interdependentes o
crescimento econmico e o crescimento desse setor.
Os problemas gerados pela mudana de paradigma so fadados a durar: os Estados

da Amrica Latina devero continuar conciliando objetivos quantitativos de acesso
educao superior relacionados ao progresso econmico e social e objetivos
qualitativos relacionados com o progresso econmico e cientfico. No se trata de
uma contradio, e sim de uma tenso dialtica que obriga os Estados a entrarem
em uma lgica de regulao para repartir de forma eficiente os recursos pblicos e
acompanhar o dinamismo do setor privado sem deixar de garantir a qualidade. O
Estado est em uma posio de impulso, regulao, avaliao e garantia.
Sua capacidade de desempenhar esses quatro papis necessria, porm no

suficiente. De fato, o Estado no deve trabalhar apenas nesses parmetros em curto,
mdio e longo prazo, mas tambm contribuir para a evoluo estrutural em longo
prazo do ecossistema acadmico. Essa abordagem estrutural tem uma dimenso
nacional, que inclui a participao dos atores econmicos, junto com os desafios do
ensino bsico. Mas ela tambm possui uma dimenso internacional que pressupe
uma viso poltica da integrao regional em prol do conhecimento e da justia social,
alm de uma ambio de insero mundial da Amrica Latina, para a qual o meio
acadmico pode trazer uma contribuio essencial.

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2.3.2. Os Conditional Cash Transfer Programs na Amrica Latina

Entre modelizao internacional e conjunturas polticas
nacionais [ 118 ]
Marco CEBALLOS e Bruno LAUTIER
Desde as primeiras experincias locais (no Brasil, em meados dos anos 1990) e o
primeiro programa de porte nacional em meio rural (PROGRESA, no Mxico, em
1997), a popularidade dos Conditional Cash Transfer Programs (CCTP [ 119 ] ) s cresceu.
Hoje, podemos ver sua multiplicao e expanso geogrfica: existem mais de 50 deles
em toda a Amrica Latina, no sul da sia e na frica oriental. So aclamados pelos
governos nacionais que os implementam, por muitos pesquisadores que os avaliam
e pelas instituies financeiras internacionais (IFIs) que os financiam em parte: o
Banco Mundial, em primeiro lugar, e tambm o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
O progresso da ideia do combate pobreza como objetivo central do desenvol-

vimento gerou a imbricao das diversas instncias e instituies que, at ento,
atuavam separadamente: instituies acadmicas, IFIs (entre as quais rgos nacionais
de cooperao e bancos privados), ONGs (muitas vezes se prevalecendo de seu
rtulo de sociedade civil), consultorias. Foi se constituindo, durante a segunda metade
dos anos 1990, o que chamamos de campo imbricado da governana internacional,
para onde convergem os recursos financeiros, a pesquisa e a experimentao. Essa
convergncia dupla: por um lado, o carter multidimensional da pobreza fez com
que reas de atuao at ento separadas agora estejam vinculadas (alimentao,
sade, crdito, educao etc.); por outro, essas instituies, de naturezas diversas,
contribuem para a elaborao e avaliao de programas de luta contra a pobreza,
em nome de um consenso (Lautier, 2011) que implica a excluso de qualquer crtica
que no a tcnica. Os CCTPs, j no fim dos anos 1990, possibilitaram a formalizao e
a popularizao desse consenso a respeito das polticas de luta contra a pobreza. Vrios
elementos, que analisaremos a seguir, contribuem para firmar essa imagem de sucesso.
Entretanto, outros aspectos, estes menos abordados pela literatura, nos impelem a
colocar em dvida tal clich. A popularidade dos CCTPs parece desproporcional
quando confrontados com seus resultados tangveis. A hiptese que formularemos
a de que essa popularidade no se deve tanto eficincia dos programas (a qual,
[118] Verso reduzida do artigo publicado na Revue Tiers Monde, n214, 2/2013 (p.219-245). Edio por lodie Brun.
[119] Os Programas de Transferncia Condicionada de Renda so conhecidos mundialmente pelo acrnimo
ingls CCTP.

A SAVOIR
alis, nunca definida) quanto aos efeitos do processo de constituio de um campo

imbricado da governana internacional, sob a hegemonia de uma nova coalizo de
interesses. Com isso, os CCTPs no seriam apenas mais um instrumento de luta
contra a pobreza, mas a base de um processo de rearticulao de todas as polticas
sociais e de reformulao de sua base ideolgica nos pases do sul da Amrica Latina.
Uma anlise detalhada desses programas em quatro pases, entre os primeiros a
implement-los e os mais importantes mostra a sua heterogeneidade estrutural
e leva a questionar a existncia de um nico modelo emergente. Apesar das
semelhanas, os programas brasileiros, mexicanos, chilenos e argentinos so muito
diferentes no que diz respeito aos pblicos atingidos, s modalidades das transfe-
rncias monetrias, s contrapartidas e, principalmente, dinmica poltica que
orientou a sua implantao. Tanto o legado dos programas restritos com base no
qual so construdos os programas quanto as conjunturas polticas e econmicas
(crises internacionais, transformaes sociais, at mesmo desastres naturais)
determinam mais a arquitetura dos CCTPs especficos de cada pas do que a adeso
a um modelo propagado pelas instituies internacionais. O selo genrico de CCTP
esconde variados arranjos institucionais, discursivos e contextuais que lembram, em
outra escala, a multiplicao de programas sociais extremamente focalizados dos
anos 1980 e 1990.
A popularidade dos CCTPs

Desde o seu nascimento, os CCTPs foram muito populares, no sentido de que no s
os governos nacionais faziam a sua propaganda, como, e muito cedo, o faziam tambm
as instituies internacionais, lideradas pelo Banco Mundial. Este desempenhou, j a
partir de 2002, papel relevante na popularizao do Programa de Educao, Sade
e Alimentao (PROGRESA) mexicano, ao divulgar as avaliaes realizadas pelo
International Food Policy Research Institute (IFPRI, 2002). significativo que o Banco
Mundial tenha reconstrudo uma genealogia dos CCTPs, fazendo de determinados
programas, em especial os brasileiros (como o Bolsa Escola , implantado em alguns
municpios e estados do Brasil), os seus antepassados, apesar de, quando de sua
criao, t-los criticado com veemncia [ 120 ], provavelmente por serem bandeiras de
partidos (especificamente o PT Partido dos Trabalhadores), que ento tachava de
antidemocrticos.
[120] disputada a paternidade na gnese dos CCTPs, especialmente em torno das experincias brasileiras chamadas
de Bolsa Escola. Ao que parece, a primeira teria sido desenvolvida em Campinas, em 1994 (o Prefeito era do
Partido da Social Democracia Brasileira PSDB , que elegeu Fernando Henrique Cardoso Presidncia no
mesmo ano). Em 1995, o Distrito Federal, ento governado por Cristovam Buarque, do PT, partido de Lula,
implantou um programa do mesmo tipo, seguido no mesmo ano por Marta Suplicy, Prefeita de So Paulo, ela
tambm membro do PT.

O ascenso dos CCTPs

O PROGRESA foi criado no Mxico em 1997. Consistia em transferir recursos
monetrios diretamente s famlias rurais mais carentes, sob a condio de que esco-
larizassem seus filhos e frequentassem periodicamente a rede de ateno bsica de
sade. Tratava-se de enfrentar os impactos da crise de 1994 (o efeito Tequila) e
de acompanhar a implementao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte
(NAFTA), mas tambm de integrar as reas rurais mais pobres (e majoritariamente
habitadas por comunidades indgenas).
Em 2000, foram publicadas as primeiras avaliaes do programa, realizadas desde
1998, e em 2002 iniciou-se uma avalanche de publicaes internacionais afirmando o
seu sucesso em termos de acumulao de capital humano (aumento da escolarizao
das crianas [ 121 ] e melhoria na sade bsica) e de credibilidade terica (por convocar
todo um leque de conceitos extrados da teoria das capabilities de Amartya Sen),
alm de xito administrativo e financeiro (pois se traduz em significativas transfe-
rncias monetrias para as famlias pobres por um baixo custo total no oramento
social). O corpus tcnico e terico convencional que estava tomando forma
(Valencia Lomel, 2008) serviu de plataforma para a ampliao do programa s reas
urbanas, j em 2002, respondendo ao nome de Oportunidades, alm de numerosos
programas semelhantes em outros pases. Em 2010, Oportunidades j abrangia
5,5 milhes de famlias beneficirias (isto , mais de 20% da populao).
No Brasil, o governo Lula desistiu, j no fim do primeiro ano de mandato, de continuar
desenvolvendo o programa que foi destaque de sua campanha, o Fome Zero, e criou
no lugar o Bolsa Famlia, que reunia vrias medidas focalizadas de transferncias
monetrias condicionadas, a maioria datando dos anos 1990 [ 122 ] da poca do Plano
Real de estabilizao da moeda. Essa deciso de agrupar e ampliar vrios programas
foi fruto de uma negociao entre o governo e o Banco Mundial: este resolveu apoiar
um mecanismo massivo de distribuio de auxlios sociais aos pobres, com a condio
de que o governo mantivesse a poltica de austeridade fiscal qual, desde o incio
da campanha eleitoral de Lula, o Banco Mundial duvidava que este aderisse. O Bolsa
Famlia resultou, portanto, de um meio-termo entre as promessas de redistribuio
de renda de Lula e a presso financeira internacional. Em 2010, ele alcanava 13 milhes
de famlias beneficirias (isto , mais de um quarto da populao).
[121] A teoria do capital humano supe o prazo de pelo menos uma gerao para que se possa avaliar de modo
emprico um aumento de renda provocado pela educao. Alardear o sucesso de uma poltica educacional
aps poucos anos , no mnimo, prematuro.
[122] O Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e o Auxlio Gs.

A SAVOIR
Em 2002, no meio da crise social, econmica e poltica que explodiu na Argentina,

o governo interino lanou um programa de emergncia que existe at hoje, o Programa
Jefes y Jefas de Hogar Desocupados PJJHD (Programa Homens e Mulheres Chefes
de Famlias Desempregados). Inicialmente financiado pelo redirecionamento de
emprstimos do BID alocados a uma srie de medidas especficas em meados dos
anos 1990, o programa consiste em uma transferncia monetria mensal destinada
a famlias carentes com crianas, com portadores de deficincia ou com grvidas, e
cujo chefe esteja desempregado; condicionada assiduidade escolar dos filhos e
sua frequncia rede de sade. Em 2003, o diretor geral do FMI, Horst Khler, declarou
imprensa, durante uma visita Argentina, ser o autor intelectual do PJJHD (tica,
2003). No mesmo ano, o PJJHD comeou a ser beneficiado por financiamentos do
Banco Mundial, passando a abranger 2,3 milhes de famlias beneficirias (mais de
um quarto das famlias pobres e mais de 17% da populao da Argentina). Em 2004,
nasceu um programa complementar, Familias, cujo objetivo era absorver os bene-
ficirios do PJJHD considerados inempregveis (em especial as donas de casa com
filhos e os idosos sem renda). Desde 2004, a transferncia de beneficirios do PJJHD
para o Familias tem sido contnua, em parte por causa da melhora na situao do
emprego, mas tambm, e pelo contrrio, devido pauperizao dos idosos (em 2009,
o PJJHD registrava 620 mil beneficirios, contra 3,12 milhes, no fim do mesmo ano,
no Familias , isto , 39% da populao pobre). Em novembro de 2009, foi lanado o
programa Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH). Esse plano de
distribuio de bolsas s famlias com filhos veio complementar o Familias, e apresen-
tava o mesmo tipo de condicionalidades do Bolsa Famlia, embora oferecesse bene-
fcios fixos mais elevados (94 dlares mensais por famlia). No lanamento do AUH,
o governo estimava uma diminuio de 60% da indigncia com esse novo subsdio.
No Chile, surgiu em 2002 o programa Chile Solidario, como complemento ao plano

Puente. Este fora criado em 2001 para facilitar o acesso a programas direcionados,
a maioria lanado nos anos 1980, para as pessoas em situao de pobreza extrema
que no tinham condies de acesso s polticas sociais. O surgimento desse pro-
grama est relacionado crise asitica de 1997-1998, que se traduziu pelo aumento
da taxa de pobreza extrema e travou a diminuio da taxa de pobreza simples, a
qual se reduzia constantemente desde 1990. O Puente-Chile Solidario o nico entre
os que aqui analisamos a impor um prazo mximo de cinco anos para receber o
benefcio atingia em 2008 uma cobertura acumulada de 333 mil famlias (isto ,
6,8% da populao) e uma mdia anual de 200 mil famlias beneficirias.

O baixo custo dos CCTPs

Na rea das polticas sociais, as reformas e ajustes estruturais implantados a partir da
dcada de 1980 (no Chile e no Mxico) e de 1990 (na Argentina e no Brasil) redun-
daram em privatizaes totais ou parciais da previdncia social (aposentadorias e
seguros), e em reorientao da ao pblica, com a focalizao nos pobres e nos
extremamente pobres. Isso explica, em parte, a queda relativa do gasto social na regio,
na dcada de 1980, e o seu lento aumento na dcada de 1990 (Lautier, 2012 b ) [ 123 ].
As reformas das polticas sociais de cunho liberal na Amrica Latina durante a dcada
de 1980 e o incio dos anos 1990 sustentavam-se, alm da conclamao em seguir
a exemplaridade do caso chileno, em dois argumentos ideolgicos: de um lado, uma
viso fantasmtica da escalada das polticas sociais, caracterstica do Estado com-
prometido com o desenvolvimentismo latino-americano; do outro, a produo do
espantalho da suposta dependncia econmica dos beneficirios com relao ao
seguro social, que seria a causa da crise do Estado social europeu. Partindo dessas
duas ideias simplistas a respeito da crise poltica do fim dos anos 1960 na Amrica
Latina e da crise financeira da Previdncia na Europa, as polticas sociais na regio
foram rearticuladas em torno dos CCTPs, sendo seu principal desafio o de ampliar
sua cobertura, rompendo com o carter focalizado das polticas dos anos 1990 que
se mostraram ineficientes sem que isso gerasse um aumento muito forte do gasto
social pblico. Os CCTPs tampouco poderiam ficar no cerne de controvrsias polticas.
O programa mexicano Oportunidades mostrou, na verdade, a possibilidade de

planejar programas de grande escala no universais, mas prximos do conceito de
focalizao ampla ou de universalizao restrita (Ceballos e Lautier, 2007), com baixo
custo total. O fato de se dar preferncia s transferncias monetrias diretas ao
invs do desenvolvimento de servios sociais reduz o custeio, os investimentos
em infraestruturas [ 124 ] e a mquina burocrtica, sendo a maior parte dos recursos
dedicada s bolsas. Alis, o nvel destas era baixo, para que no se constitussem em
uma renda de substituio, mas sim em um complemento, de modo a no prejudicar
o mercado de trabalho. Isso tornava os programas compatveis com a dinmica
de mercado, como frisavam os criadores do PROGRESA (Levy e Rodrguez, 2005,
citados em: Valencia Lomel, 2008, p. 503). Pretendia-se, assim, impedir a politizao
do social, ao limitar a sua funo redistributiva e estabelecer o nvel dos benefcios
com base em normas tcnicas, imunes a reivindicaes de categorias.
[123] Para dados harmonizados sobre despesas sociais na Amrica Latina, ver as publicaes anuais do Panorama
Social de Amrica Latina da CEPAL, disponveis em: http://www.eclac.cl/publicaciones/.
[124 ] O que embasaria as primeiras (e raras) crticas ao programa, j em 2005-2006, denunciando as filas de espera
nos postos de sade mal equipados, a superlotao das salas de aula etc.

A SAVOIR
As transferncias do Bolsa Famlia esto entre as mais altas entre os CCTPs aqui
estudados, e tambm as que registraram os reajustes mais significativos e cujas condi-
cionalidades so as mais flexveis. Em 2011, uma famlia brasileira pobre, somando as
transferncias bsicas e variveis, conforme o nmero de filhos, podia fazer jus a um
benefcio mensal de no mximo 73 dlares, enquanto uma famlia em situao de
pobreza extrema podia receber um benefcio de 111 dlares. Na outra ponta, o Chile
Solidario o CCTP que paga os benefcios mais baixos e cujos reajustes so menos
significativos. Em 2010, essas transferncias monetrias diretas, decrescentes
conforme o prazo de participao no programa, variavam de 28 a 14 dlares mensais.
O PROGRESA- Oportunidades o programa cujas condicionalidades so as mais
rigorosas. A cada seis meses, os chefes das famlias beneficirias devem registrar nas
agncias do programa certides emitidas pelas instituies de sade e pelas escolas
atestando o acompanhamento mdico e a assiduidade escolar dos filhos. So vrias as
transferncias do PROGRESA- Oportunidades (bolsas escolares, compra de material
escolar, auxlio para despesa de energia e alimentao, auxlio para idosos e para
crianas pequenas) e so limitadas a 66 dlares mensais para as famlias com filhos
escolarizados no ensino fundamental e a 106 dlares mensais para as famlias
com filhos escolarizados no ensino mdio. Na Argentina, as transferncias do PJJHD
so iguais para todas as famlias beneficirias (41 dlares mensais em 2010), ao passo
que as transferncias do programa Familias podem variar conforme o nmero de
filhos, sendo limitadas a 130 dlares mensais.
No total, entre 2008 e 2009, esses programas representaram um gasto social pblico
de 0,21% a 0,56% do PIB: 0,39% do PIB para o Bolsa Famlia, 0,54% para o PJJHD, 0,38%
para o argentino Familias, 0,21% para o Chile Solidario e 0,56% para o PROGRESA-
Oportunidades. Comparando esses valores com o gasto social pblico total nesses
pases, o qual varia de 25% (Argentina e Brasil) a 13% do PIB (Chile e Mxico), muito
marginal o impacto dos CCTPs sobre a despesa social, e a sua popularidade interna-
cional , portanto, muito desproporcional: representam uma forma de poltica social
com abrangncia massiva que no altera significativamente a estrutura do gasto
social dos pases.

Boa focalizao e gesto

As avaliaes desses programas indicaram que uma de suas principais caractersticas
a eficincia da sua focalizao nas populaes carentes. Um relatrio amplamente
divulgado pelo Banco Mundial salientou, por exemplo, que o Bolsa Famlia um
programa extremamente bem focalizado (Lindert e t al., 2007, p. 46), chamando a
ateno, por exemplo, para o fato de que o quartil de mais baixa renda recebe 80%
dos auxlios, e que 85% dos 20% pagos indevidamente ( the leakages ) vo para o
quartil seguinte. O outro lado da m focalizao, isto , da proporo de famlias
pobres que no recebem o Bolsa Famlia, s tratado em quatro linhas ( ibid., p. 47).
A caa aos falsos pobres domina as preocupaes, embora seja dito que nem
todos os leakages se devem a fraude ( ibid., nota 78), sendo as fraudes intencionais
estimadas em 7% do total dos beneficirios ( ibid., p. 74).
A implantao de sistemas informatizados de cadastro dos beneficirios, os chamados

Sistemas de Dados Sociais (SDS), desenvolvidos na maioria dos casos por meio de
financiamento e apoio tcnico do Banco Mundial, foi o que possibilitou tais resultados.
Os SDS unificaram as bases de dados dos beneficirios geradas pelas administraes
locais, de modo a manter um estrito controle sobre os beneficirios e a identificar
aqueles que acumulam os repasses de diversos programas incompatveis entre si. Em
alguns casos, tal controle uma condio imposta pelos IFIs para continuar recebendo
emprstimos destinados ao financiamento desses programas. Neste particular,
emblemtico o caso do Brasil, onde, em menos de dois anos, foi implantado o Cadastro
nico, para identificar os destinatrios potenciais do Bolsa Famlia. Esse cadastro
um argumento tcnico utilizado por aqueles que hoje defendem a fuso do Bolsa
Famlia com o salrio mnimo legal ( Benefcio de Prestao Continuada BPC), que
garantiria a eliminao do acmulo de benefcios [ 125 ].
A popularidade dos CCTPs tambm se sustenta na seguinte caracterstica: sua

tendncia, mais ou menos bem sucedida, a centralizar a gesto da informao sobre
os beneficirios sociais, bem como sobre a atribuio dos benefcios. Em princpio,
isso deve impedir o clientelismo na concesso dos benefcios e o repasse de
recursos a falsos pobres. Existe, contudo, uma tendncia presidencializao dos
CCTPs. Nas eleies, os programas so identificados aos Presidentes que os criaram
e desenvolveram.
[125] Os principais obstculos so de ordem poltica. Com efeito, o BPC (Benefcio de Prestao Continuada) oferece
aos idosos sem renda e aos portadores de deficincia benefcios (um salrio mnimo por pessoa) muito
maiores do que o Bolsa Famlia. Mas difcil reform-lo, pois a lei que o criou em 1993 tem status constitucional.
No final de 2010, o custo do BPC representava 0,46% do PIB, atingindo 3,3 milhes de pessoas, contra 0,37%
para o Bolsa Famlia, que atingia ento 11 milhes de pessoas.

A SAVOIR
Reduo da pobreza
J nos primeiros anos, o Banco Mundial afirmou que os CCTPs ocasionaram a reduo
da pobreza observada na regio a partir dos anos 2002 e 2003 (Banco Mundial, 2005).
Est certo que a correlao se verifica. Porm, ainda resta determinar o sentido da
causalidade: sero os programas o que explica a queda da pobreza, ou a melhoria
da conjuntura econmica, que autorizou ao mesmo tempo o surgimento desses
programas e a queda da pobreza?
As avaliaes dos CCTPs disponveis enfatizam o impacto imediato desses programas

sobre a renda das famlias beneficirias e sobre o seu consumo (Fiszbein e Schady,
2009). No entanto, outros estudos relativizam tais afirmaes (Damon et al., 2009).
Um deles compara, no Brasil, no Chile e no Mxico, o impacto das transferncias
monetrias sobre a distribuio de renda. Mostra que o trabalho a principal fonte
de renda das famlias (entre 73% e 86% da renda vem dele), ao passo que as trans-
ferncias monetrias so a fonte menos expressiva (entre 0,01% e 0,55% da renda)
em 2004. O estudo mostra ainda que o ndice de Gini sobre a desigualdade da renda
diminuiu significativamente no Brasil e no Mxico (menos 0,027 pontos) e pouqussimo
no Chile (menos 0,001 ponto) entre meados dos anos 1990 e o incio dos anos 2000.
Frisa ainda, neste particular, que a queda do ndice de Gini no Brasil e no Mxico se
deve a vrios outros motivos que no as transferncias (Soares et al., 2007; ver
tambm Medeiros et al., 2008), embora esses programas respondam por um quinto
a um quarto da reduo das desigualdades no Brasil entre 1995 e 2004 (Soares, 2006).
No Brasil, desde o incio dos anos 2000, foi evidenciado que os fatores macroe-
conmicos e demogrficos explicam a maior parte da diminuio da pobreza e da
pobreza extrema, e que os programas sociais redistributivos tm um impacto
marginal na diminuio da pobreza simples, mas real no que diz respeito pobreza
extrema (Barros et al., 2001). Tal relativizao do impacto dos CCTPs foi reforada
no fim dos anos 2000, quando a queda da taxa de pobreza foi provocada em primeiro
lugar pelo aumento do salrio mnimo e do emprego formal (Lautier, 2011). E, embora
os programas tenham como efeito diminuir as desigualdades de modo geral, essa
diminuio foi mnima [ 126 ].
[126] Segundo Rocha (2011), o impacto das transferncias monetrias das quais o Bolsa Famlia representa cerca
de metade sobre o ndice de Gini de apenas 0,3%. Isso se deve principalmente ao baixo peso dessas trans-
ferncias na renda total (1,7%). Contudo, esse papel de diminuio das desigualdades mais sensvel (mais ou
menos o dobro) nas reas rurais e no Nordeste.

Explica-se a popularidade dos CCTPs mais pelo contexto no qual foram aplicados
do que por seu impacto direto sobre as desigualdades e a pobreza. A reduo destas
nas dcadas de 1990 e 2000, relacionada a fatores macroeconmicos (com exceo
do perodo de recesso econmica gerada pela crise asitica entre 1998 e 2002),
propiciou sua legitimao e promoveu sua massificao e multiplicao.
Capital humano e condicionalidades

Situa-se o impacto inegvel dos CCTPs em outra rea: a dos compromissos e
obrigaes dos beneficirios quanto utilizao dos servios sociais bsicos. As
transferncias monetrias so condicionadas, diversamente conforme os pases,
frequncia regular das crianas escola e aos postos da rede bsica de sade. A
obrigao de consultas mdicas tambm se estende s mulheres grvidas ou no
perodo ps-parto. Em alguns pases, como no Chile, existem ainda mais contrapar-
tidas, e so ainda mais detalhadas: trabalhadores sociais lotados nas agncias de
apoio famlia das prefeituras visitam periodicamente [ 127 ] as famlias beneficirias.
A recusa de visita pelos beneficirios motivo de excluso do plano Puente-Chile
Solidario. elaborado um plano de trabalho, elencando condies mnimas de
qualidade de vida (59 no incio, 80 hoje) [ 128 ], que o chefe de famlia se compromete
por contrato a alcanar em dois anos. Os trabalhadores sociais no avaliam a reali-
zao das condies, mas sim os esforos envidados nesse sentido. As condies,
ou pelo menos a avaliao da sua realizao, so extremamente invasivas para a
privacidade; algumas envolvem o acompanhamento das condies de higiene das
famlias, da alimentao, dos gastos, das relaes me/filho, marido/mulher etc.
O programa mexicano Oportunidades apresenta uma grande diferena em relao

aos demais programas: a observncia das contrapartidas atua como condicionalidade
estrita para a manuteno dos beneficirios no programa e inclui por exemplo, no
que diz respeito s consultas mdicas no s as crianas e mulheres grvidas, mas
todos os membros das famlias, os homens adultos, idosos etc.
Como mencionamos acima, o objetivo declarado promover o acmulo de capital

humano entre os pobres (por intermdio das melhorias na educao, na sade e na
alimentao), que, supostamente, deve ajud-los a sair do crculo vicioso da pobreza
em at uma gerao. Todos os programas afirmam que, se os pobres melhorarem
[127 ] Semanalmente, no incio do programa. Depois a periodicidade vai diminuindo at uma visita trimestral no
fim de um programa com dois anos de durao.
[128] Estas envolvem muitas reas da vida: sade, regularizao de estado civil, educao, habitabilidade da casa,
qualidade da vida familiar, busca ativa de emprego etc.

A SAVOIR
o desempenho nessas reas, se adequaro melhor s exigncias do mercado de

trabalho e podero at se tornar microempresrios; mas ningum conseguiu
demonstr-lo at agora. Isso no significa que esse discurso seja apenas retrica vazia.
A participao nesses programas pode deflagrar, em curto/mdio prazo, uma trans-
formao de determinados comportamentos: adaptao a normas administrativas,
aprendizado de regras sanitrias e alimentares etc. [ 129 ]. Em outras palavras, embora
sejam muito hipotticos os efeitos em termos de capital humano stricto sensu
(isto , o aumento da produtividade e da renda), so provveis, contudo, algumas
melhorias em termos de bem-estar.
Os CCTPs tm um impacto comprovado sobre a demanda, em alta, de servios
sociais e de consumo das famlias extremamente pobres, mas isso no se traduz
automaticamente por uma melhora na oferta social pblica, em termos de qualidade
da educao, de aprendizado escolar, de aquisio pelas mes de conhecimentos
nas reas da sade e da reproduo. s vezes, como o caso em algumas reas rurais
do Mxico, pode ocorrer uma degradao qualitativa: salas de aula superlotadas,
interminveis filas de espera na porta dos centros de sade (Valencia Lomel, 2008).
Em sntese, a popularidade dos CCTPs est baseada em sua compatibilidade com
as polticas de austeridade fiscal, em sua conformidade com modelos eficazes de
gesto administrativa e pressupostos afirmados mas no comprovados, e at mesmo
totalmente improvveis, no que tange a seu suposto impacto sobre a reduo da
pobreza e sobre o acmulo de capitais humanos como mecanismos de autonomi-
zao econmica dos pobres. Trs outras dimenses do impacto desses programas,
que abordaremos agora rapidamente, so minimizados pela literatura.
1. Efeitos de excluso
Apesar da massificao da cobertura dos CCTPs, muitos pobres no tm acesso a eles.

O caso do PJJHD argentino emblemtico nesse sentido. Esse programa proclama
sua universalizao no intuito de garantir renda mnima mensal a todas as famlias
argentinas (Governo Nacional da Repblica Argentina, 2002). Apresenta-se mais como
instaurador de um direito social do que como dispositivo assistencialista. Porm, muitas
famlias ficaram excludas: as dos desempregados sem filhos, as dos dependentes que
no se cadastraram durante o breve perodo de recadastramento, as dos dependentes
[129 ] Embora este aspecto seja pouco estudado, como aponta Glassman et al. (2007), as avaliaes sobre o impacto
dos CCTPs fornecem provas inequvocas do incentivo dos componentes financeiros ao aumento do uso
dos servios chaves por parte dos pobres, [mas] os estudos no do suficiente ateno ao seu impacto sobre
os comportamentos, as atitudes e tomadas de deciso dos ncleos familiares a respeito da sade ou a forma
como os fatores contribuem para gerar um impacto sobre os resultados (p. 1).

recusados sem explicao, dos que perderam o emprego posteriormente ao encer-

ramento das matrculas, bem como as famlias dos trabalhadores pobres (Ceballos,
2009). Esses casos de excluso so difceis de quantificar (provavelmente algumas
centenas de milhares). No se aproveitou a implantao do programa Familias, que
substituiu o PJJHD para os chamados beneficirios inempregveis, para um reca-
dastramento (s houve a transferncia de beneficirios de um programa para outro),
o que s prolonga as restries de cobertura.
Um fenmeno parecido ocorreu no Mxico: o programa Oportunidades focaliza as
populaes de risco, isto , as famlias com filhos e idosos, e, com isso, exclui os
adultos pobres sem encargos familiares. Por outro lado, o programa requer, para o
seu funcionamento, que os municpios onde est implantado disponham de servios
de ateno bsica sade e escolas, para que as condicionalidades possam ser
observadas. Com isso, algumas comunidades rurais que no possuem tais servios no
podem aderir ao programa [ 130 ]. Por fim, os mecanismos de extenso da cobertura do
programa Oportunidades, baseados em uma tcnica de mapeamento social que atua
seletivamente, tendem a excluir, na zona urbana onde a pobreza mais difusa do
que na rea rural , as famlias pobres e extremamente pobres que moram em bairros
onde residem populaes de classe mdia (Fiszbein e Schady, 2009).
J no Brasil, a universalidade restrita do Bolsa Famlia muito mais real do que em
qualquer outro lugar: o programa cobre de fato, em todo o territrio nacional, as
famlias com renda per capita mensal inferior a 80 dlares (valores de 2011), sendo
este o nico critrio de seleo considerado. Pouqussimos pobres das reas ricas
recebem o Bolsa Famlia. Isso no resulta de um fenmeno de excluso, mas do fato
de que, com a existncia de 24 diferentes linhas de pobreza, conforme os estados
e as zonas rurais/urbanas, um pobre de So Paulo, por exemplo, tem muitas
chances de ficar acima do piso de 80 dlares [ 131 ].
No outro extremo, o Puente-Chile Solidario o mais restrito dos programas, cobrindo
apenas a populao considerada extremamente pobre, conforme critrios bastante
variveis no tempo: na primeira fase (entre 2002 e 2008), considerava a renda total
das famlias (inclusive as diversas transferncias monetrias a que faziam jus); mais
tarde, a determinao dos beneficirios passou a se basear num clculo complexo,
que combina um amplo leque de variveis envolvendo a vulnerabilidade das famlias
(renda, mas tambm encargos sociais, composio da famlia, caractersticas da
[130] Essa dupla penalidade um tanto paradoxal, se lembrarmos que o objetivo inicial do PROGRESA era
a integrao das reas mais pobres e mais apartadas das polticas pblicas.
[131] Isso tem como consequncia o fato de o Bolsa Famlia ter um efeito real em matria de diminuio das
disparidades de renda regionais (Rocha, 2011).

A SAVOIR
moradia etc.). muito grande a opacidade desses critrios de atribuio (salvo, talvez,
para os especialistas em estatsticas do Ministrio competente), De fato, o acesso ou
no ao programa , para os beneficirios, questo de sorte ou azar (Rojas, 2012).
2. Donas de casa
Os CCTPs se apoiam nas donas de casa, que recebem os recursos destinados s

famlias. Trata-se de promover uma perspectiva de gnero em torno da ideia de
empoderamento social ( social empowerment ) da mulher. Serem as destinatrias das
transferncias monetrias as ajuda a ganhar autonomia, ao disporem de oramento
prprio. Reconhecendo a responsabilidade da mulher na administrao das economias
domsticas e seu pendor para dar preferncia s necessidades dos filhos e s despe-
sas de alimentao para a famlia (isto , seu condicionamento cultural e histrico
aos assuntos do oikos ), os programas procuram, por meio das condicionalidades e
contrapartidas, lev-las a atuar na transformao do funcionamento das economias
familiares e na promoo da escolarizao dos filhos e do seu acesso s redes de aten-
o bsica sade. Com isso, as mulheres se tornam responsveis pela observncia
das condicionalidades impostas s famlias. As mes, avs, tias ou sogras responsveis
pelas crianas so as agentes das transformaes da racionalidade das decises nas
famlias pobres beneficiadas pelos CCTPs [ 132 ] ; so responsabilizadas pela observncia
das contrapartidas pelos membros da famlia e pela boa administrao dos recursos.
Essa correspondncia entre o papel atribudo mulher, e a retrica e as modalidades

prticas dessas polticas foi evidenciada e denunciada repetidas vezes (Molyneux,
2007). As mulheres, mais do que os homens, teriam capacidade para fazer clculos
racionais em termos de acumulao de capital humano. As famlias pobres, em especial
as mes, poderiam assim colher os benefcios sociais e econmicos, em mdio e longo
prazo, de uma acumulao de capital humano pelos seus filhos, alm de interiorizar
uma racionalidade de investimento progressivo que superasse a imediatez da
observncia das condicionalidades. Mas a perspectiva de gnero desses programas
requer muita cautela. Em vez de promover a emancipao feminina, por exemplo,
ao facilitar o acesso da mulher ao mercado de trabalho, os CCTPs fortalecem seu
papel de dona de casa [ 133 ], s vezes de maneira explcita, como no caso dos programas
argentinos PJJHD-Familias, que consideram as mulheres pobres com trs filhos como
inempregveis e as desobrigam de buscar emprego.
[132] mesmo a mulher, na sua essncia, e no apenas a me, que revestida dessas qualidades intrnsecas.
[133] H pouco tempo, a CEPAL denunciou, ela tambm, o fato de que os CCTPs reforam o papel de cuidadora
da mulher e aumentam seu tempo de trabalho no remunerado (CEPAL, 2013, pp. 62-63).

3. Falta de autonomizao econmica

Os idealizadores dos programas enfrentam o problema da porta de sada: como
fazer para que as famlias beneficirias dos CCTPs no se tornem dependentes das
transferncias monetrias, mas se apoiem nelas para ativar mecanismos de autono-
mizao econmica? A resposta deveria supostamente estar na sua integrao no
mercado de trabalho. Mas, paradoxalmente, tais programas no tm impacto algum
no emprego nem na empregabilidade dos beneficirios, e os pases que os implantam
so caracterizados pela informalidade do trabalho, dificultando ainda mais a operao,
pelos empregadores, de mecanismos em prol do emprego das pessoas menos
competitivas (em termos de formao, em especial). Alguns programas, como o
Puente-Chile Solidario, sem resolver a questo, limitam a priori a participao no
programa pelo prazo de cinco anos, no prorrogveis, independentemente dos
resultados alcanados. Foram criados programas de microcrditos produtivos, mas
eles s se destinam a uma parcela muito pequena dos beneficirios que saem
diplomados do Chile Solidario, e os resultados so muito decepcionantes no que
diz respeito capacidade empreendedora dos pobres. Na outra ponta, o Bolsa
Famlia no determina prazo limite a priori e a prorrogao no est vinculada
obteno de emprego por parte dos membros das famlias (alis, a maioria das
famlias beneficirias incluem pelo menos um adulto com trabalho remunerado),
estando condicionada apenas ao teto de recursos de renda familiar per capita .
Pouqussimas famlias experimentam uma mobilidade socioeconmica que lhes per-
mita superar o teto de recursos e sair do programa. O PROGRESA- Oportunidades
mexicano no define prazo fixo para o programa, mas exclui as famlias cujos filhos
alcanam a maioridade ou encerram a escolaridade. Na Argentina, os beneficirios
do PJJHD deixam de receber o benefcio quando o adulto chefe de famlia encontra
um emprego; o mesmo no vale para o programa Familias, que define seus beneficirios
pela sua inempregabilidade.
Portanto, esses programas no conseguem gerar processos contnuos de promoo

econmica dos pobres, porque no transformam as condies estruturais que
explicam a pobreza. No entanto, no Brasil, verifica-se que a regularidade das trans-
ferncias e o prazo indeterminado permitem que as famlias tenham acesso a
certas formas de crdito: o comrcio enxerga nos beneficirios do Bolsa Famlia
consumidores com uma capacidade real de endividamento. Por outro lado, a banca-
rizao das transferncias (na Argentina, no Brasil e no Mxico, os pagamentos so
feitos por meio de cartes bancrios com chip ) lhes proporciona documentos que
atestam a regularidade da renda oriunda dos CCTPs, necessria para a obteno de
crdito ou para comprar a prazo. No existem estudos relacionando o acesso ao
crdito, de diversas naturezas, a uma melhora duradoura das condies econmicas

A SAVOIR
de pessoas pobres. Portanto, no podemos concluir que os CCTPs levem autono-

mizao econmica dos pobres, mas podemos pensar que acarretam, no mximo,
uma melhora pontual de seu consumo, especificamente para determinados bens
durveis comprados a prestao.
A heterogeneidade dos programas

A caracterizao sumria dos CCTPs de quatro pases da Amrica Latina, que acabamos
de realizar acima, nos deixa perceber o quanto tais programas, apesar do rtulo
comum, so heterogneos, embora paream semelhantes nas grandes diretrizes.
Cada programa define o seu pblico-alvo de um modo diferente, bem como seus
critrios de seleo, o prazo de participao, os valores dos benefcios, a natureza das
condicionalidades ou das contrapartidas, as portas de sada, a populao abrangida
e as modalidades de ampliao, os benefcios complementares etc. E cada um tem
a sua dinmica prpria.
Dois tipos de fatores so subjacentes a essa diferenciao. De um lado, so muito

diversificados os processos nacionais de construo e de transformao institucional,
que explicam as instituies sociais em cada pas e geram CCTPs heterogneos.
De outro lado, as conjunturas econmicas e sociais so diversas e tm abordagens
diferentes. Consequentemente, cada pas ter dispositivos sociais especficos.
Legado institucional
A inovao na rea de poltica social no pode ser compreendida como um fenmeno
que acaba com as instituies e com os dispositivos preexistentes. Cada pas constri
seus programas de transferncia monetria condicionada com base em um legado
institucional diferente, e as caractersticas de cada programa tm estreita relao
com esses legados.
No Brasil, o Bolsa Famlia resulta da federalizao de programas focalizados de
transferncia monetria com alta condicionalidade, em especial no que tange esco-
larizao das crianas, desenvolvidos na dcada de 1990. Por outro lado, deveria ter
sido tambm uma etapa na instaurao do direito do cidado a uma renda mnima [ 134 ].
[134] Em 15 de dezembro de 2003, o Congresso Nacional brasileiro votou uma lei que instituiu a Renda Bsica de
Cidadania (promulgada em 8 de janeiro de 2004): todo cidado brasileiro (ou residente estrangeiro h mais
de cinco anos), qualquer que seja a sua condio socioeconmica, tem direito a uma renda bsica. O Senador
Suplicy, autor de vrios projetos nesse sentido desde 1991, comemorou repetidas vezes o fato de o Brasil ser
o primeiro pas do mundo a instaurar tal renda de cidadania. O Bolsa Famlia, criado cinco meses antes, fora
apresentado como uma etapa no desenvolvimento da Renda Bsica de Cidadania. As referncias a ela foram
desaparecendo aos poucos.

Alm disso, no fim de 1993, o Brasil criou uma renda no condicional (o BPC), indexada
no salrio mnimo legal, destinada aos idosos e aos portadores de deficincia que
no fazem jus a um benefcio contributivo da Previdncia Social, complementando
assim o alinhamento sobre o salrio mnimo das aposentadorias no-contributivas
dos trabalhadores rurais, decidido em 1991. A pobreza dos velhos se avizinha esta-
tisticamente a zero, tirando-os do alcance dos CCTPs.
Outra consequncia desse dispositivo institucional o papel central desempenhado
pelo salrio mnimo. Ele determina o piso de acesso ao Bolsa Famlia, e tambm o valor
das aposentadorias rurais e do BPC. Uma forte alta do salrio mnimo (tal como ocorreu
no segundo mandato do Presidente Lula) tem, alm dos impactos sobre o mercado
de trabalho, uma fortssima incidncia sobre o volume das transferncias sociais.
Na Argentina, o PJJHD, criado em 2002, almejava atingir as famlias cujo chefe
estivesse desempregado, no contexto da profunda crise econmica que explodiu
em 2001 e se traduziu no excepcional aumento do desemprego e da pobreza. Esse
programa substituiu, em uma escala mais ampla, os planos de emprego que se
sucediam desde a volta da democracia, no governo Alfonsn, na segunda metade dos
anos 1980, e ao longo dos dois governos de Menem (os planos A trabajar, Ao trabalho).
Exemplo de continuidade desses planos: a distribuio dos empregos criados ocorre
mediante o dilogo com os sindicatos e, no contexto das transformaes ocorridas
em 2001, os representantes dos piqueteros (os membros dos piquetes de greve)
tambm participam da conversa. O PJJHD o nico, entre os CCTPs aqui comparados,
a funcionar sob a batuta do Ministrio do Trabalho.
O programa mexicano finca as razes em dois programas mistos desenvolvidos j no

fim dos anos 1980, o PRONASOL e o PROCAMPO, que atribuam benefcios e auxlios-
alimentao e monetrios s comunidades rurais atingidas pela contrarreforma
agrria do Presidente Salinas de Gortari. O cenrio ficou bem mais complexo no incio
dos anos 1990: com a entrada do Mxico no NAFTA, as suas pequena e mdia agri-
cultura sofreram a poderosa concorrncia das agriculturas do Canad e dos Estados
Unidos. A crise de 1994, que se estendeu por todo o pas, foi muito profunda. O pas
tambm assistiu emergncia de uma rebelio armada nas regies indgenas, as mais
pobres, em especial no Chiapas, no incio de 1994. Foi esse conjunto de acontecimen-
tos que acarretou a criao do PROGRESA em 1997, destinado s famlias rurais
pobres (e no s comunidades agrrias).
O programa Puente-Chile Solidario, apesar do baixssimo valor do seu componente

monetrio e da rede de acompanhamento familiar que o implanta, por intermdio
das Prefeituras, considerado a porta de entrada para o sistema de proteo

A SAVOIR
social para os pobres. O cadastramento no programa d s famlias acesso a outros

subsdios e benefcios por diversos motivos, benefcios esses focados nos pobres e
criados durante a ditadura militar para compensar os efeitos sociais das reformas
estruturais e do desmantelamento do Estado social chileno. Os mais antigos datam do
fim dos anos 1970: as penses de assistncia social para os idosos e para os deficientes
fsicos (chamadas de Penses Assistenciais PASIS at 2008, e de Penses Bsicas
Solidrias PBS mais tarde), a bolsa para o saneamento bsico (acesso gua
tratada e ao esgoto sanitrio SAP), a bolsa para as famlias com filhos (Subsdio nico
Familiar SUF). O programa coordena o acesso de seus beneficirios a uma oferta
assistencial diversificada, porm muito restrita.
Cada pas construiu, a partir de uma arquitetura institucional nacional e conforme

as representaes coletivas do social que prevalecem por causa da sua histria,
programas de CCTP diferentes. Na Argentina, so o registro do trabalho formal e o
corporativismo do Estado que explicam as modalidades de funcionamento do PJJHD.
No Brasil, o Bolsa Famlia pretende ser um projeto de cidadania social, baseado em uma
renda complementar para as famlias, complementando uma srie de outros benefcios
monetrios. No Mxico, o plano Oportunidades mantm uma proposta de pro-
moo alimentar, escolar e sanitria. E, no Chile, o Chile Solidario entendido como
o lugar da articulao de uma oferta subsidiria, almejando grupos especficos. As
conjunturas e as opes feitas para enfrent-las tambm explicam esses programas.
Conjunturas polticas e econmicas

O programa argentino no pode ser compreendido se no se levar em conta o contexto,
em 2002, de recomposio dos apoios polticos, relacionado com as negociaes
internas sobre os oramentos dos Estados, com a negociao da dvida externa
como pano de fundo. A conteno social era um objetivo de primeira ordem e as
IFIs incentivavam o governo a desenvolver um programa que evitasse as administraes
estaduais, permitindo manter a fiscalizao da despesa pblica.
O Brasil implementou as primeiras experincias de CCTP na desvalorizao do

Cruzeiro (e na criao do Real ) em 1994, pensadas como polticas de antecipao
dos efeitos sociais esperados dessa desvalorizao. Na poca, as justificativas davam
muita nfase questo do trabalho infantil e aos riscos de aumento desse trabalho,
com a recesso econmica como pano de fundo. Da por que o primeiro programa
de CCTP brasileiro, o Bolsa Escola, deu o lugar central assiduidade escolar das
crianas, entre as suas condicionalidades.

No Chile, o contexto ps-crise asitica de 1998 e o aumento da pobreza extrema

levaram o governo a rever sua estratgia de reduo da pobreza e a criar um CCTP
focalizado nos extremamente pobres. Inicialmente, o Chile Solidario deveria durar
cinco anos, at 2007, o tempo julgado necessrio para erradicar a pobreza extrema.
O programa foi prorrogado por prazo indeterminado e serviu, durante a crise de
2008, para distribuir vales anuais aos 40% de famlias mais pobres do pas, para aju-
d-las a enfrentar a recesso econmica. Aps o terremoto de 2010, o programa foi
novamente utilizado. Da mesma forma, no Mxico, o PROGRESA- Oportunidades
criou novos benefcios, a partir de 2007, para enfrentar a alta mundial dos preos
da energia e dos alimentos. Somaram-se aos benefcios existentes.
Apesar do selo comum de CCTP, esses programas so muito diferentes entre si, por
causa dos legados institucionais e das conjunturas que enfrentam. Todos herdaram
programas preexistentes, adaptados a contextos crticos especficos. A questo que
se coloca ento a de saber como essa diversidade passou para segundo plano e
como foi dado destaque a esse selo comum, associado ideia de best practices.
A difuso de modelos internacionais

Por trs dessa anlise do papel determinante do campo imbricado da governana
internacional na implantao de um tipo de poltica social nos pases em desenvol-
vimento existe o risco importante de perder de vista as dinmicas nacionais. O
que mostra a extrema heterogeneidade dos CCTPs analisados anteriormente
que o fato de se impor esse selo genrico para tentar dar conta de uma diversidade
de experincias nacionais resulta antes de uma relao de foras e pelo menos nos
dois casos dados como exemplares, o PROGRESA e o Bolsa Famlia de uma apro-
priao-imposio pelas IFIs do que de uma difuso espontnea que se deveria
apenas s virtudes da exemplaridade. Fica ento a dupla pergunta que evocaremos
em concluso a este artigo: ser que os pases adotaram um modelo de poltica social
progressivamente reconhecido pelo selo de CCTP, ou ser que o uso extensivo desse
selo, para dar conta de experincias nacionais diversas, fundamentou sua capacidade
de generalizao e levou a comunidade epistmica a chancelar com ele um conjunto
heterogneo de programas sociais?
Referenciais perdidos
O que mostram nossos estudos, antes de tudo, so profundas diferenas entre os
programas, as quais se devem s suas trajetrias institucionais diferenciadas, bem como
s dinmicas conjunturais que lhes do forma (Ceballos, 2012). Alm disso, a pesquisa
de campo desenvolvida nos quatro pases aqui comparados evidencia a falta de

A SAVOIR
consenso entre os gestores de polticas pblicas, tanto entre os altos funcionrios

da administrao pblica quanto entre os dos escales intermedirios.
Por diversos caminhos, o que uma poltica pblica proclama ser, quanto aos referenciais
ou aos metarrelatos, afasta-se consideravelmente do que ela se torna na prtica e
do significado que adquire para os servidores responsveis pela sua execuo. O uso
amplo, at mesmo indiscriminado, do selo CCTP para qualificar um conjunto varivel
de programas sociais representa, bem mais do que um exerccio descritivo e com-
preensivo de classificao, um esforo a priori para apresentar uma evoluo conjunta
e combinada em matria de poltica social, na qual teriam se arrolado os pases da
Amrica Latina e, extensivamente, os pases em desenvolvimento. Entre as ideias
abstratas, teorizadas e transformadas em relatos transferveis de um pas para outro,
e os dispositivos concretos criados nos pases, existe um abismo gerado pela falta
de compartilhamento dos referenciais globais entre a sua produo transnacional e
sua implementao nacional. Isso pe em dvida prpria capacidade do selo CCTP
de dar unidade a tais experincias.
Casos de sucesso ou best practices

Cabe ento a dvida quanto existncia de um real consenso em torno dos CCTPs.
Pode-se falar em consenso quando as modalidades de implementao dos programas
diferem profundamente e, principalmente, quando os gestores da administrao
pblica evidenciam a incapacidade dos programas em fundamentar propostas
generalizveis, at mesmo novos referenciais? A anlise comparativa dos CCTPs
na literatura tende a enfatizar determinados programas e a salientar entre as suas
caractersticas aquelas que permitem exibir uma aparente homogeneidade e resultados
positivos. Para tanto, essas anlises deixam de lado, latino-americanamente, os seus
aspectos crticos e sonegam comparaes sobre as experincias consideradas como
fracassos pelas normas divulgadas pelas teorias convencionais.
Esse o caso, especificamente, do PJJHD argentino, visto como m prtica, ao

passo que os programas brasileiro, mexicano e chileno so apresentados no cenrio
transnacional como modelos a serem seguidos. Os programas so vistos como casos
exemplares, na medida em que so capazes de fundamentar uma ao pblica
consistente com as normas da boa governana, nas quais so fulcrais a austeridade
fiscal e a despolitizao do social. O PJJHD se afasta dessas duas caractersticas basilares.
Por um lado, esse programa representou, no seu lanamento, uma despesa social
pblica crescente e superou amplamente os patamares observados pelos demais
planos (alcanou um gasto superior a 1,5% do PIB em 2003). Por outro lado, ele se
tornou o eixo de um jogo poltico de recomposio dos vnculos do clientelismo

entre o governo federal e as organizaes sindicais e as dos piqueteros . De modo

que, na Argentina, esse CCTP visto por importantes organizaes de base, e por
boa parte da opinio pblica, como a reafirmao de uma politizao do social, que
serve para alimentar a subjetividade poltica dos pobres em vez de consolidar um
imaginrio despolitizado do social. As best practices representam um exerccio publi-
citrio, at mesmo ideolgico, usado para divulgar uma imagem de homogeneidade
e de sucesso que no condiz com os debates nacionais sobre o social, os quais vo
muito alm das pretenses normativas das IFIs neste particular.
Concluso
A multiplicao de CCTPs na Amrica Latina demonstra o esforo de transferncia de
um modelo internacional de poltica social. O modo de implementar o social no pde
ser homogeneizado. No entanto, podemos enxergar a uma tentativa de enquadrar
um conjunto de programas, com histrias institucionais e dinmicas polticas diversas,
sob o mesmo selo sem dar conta das peculiaridades desses dispositivos. Embora
sejam inegveis alguns processos de difuso e de modelizao no campo da expertise ,
os CCTPs e os conceitos tcnicos e referenciais que veiculam esto longe de repre-
sentar aquilo que estrutura e orienta os debates e as instituies da rea social na
Amrica Latina. Por um lado, cada pas desenvolve dispositivos de assistncia social
multiformes que atacam (ou pelo menos pretendem faz-lo) problemas e conjunturas
abordados de modos diferentes. Por outro, o social, pensado como espao de um
debate legtimo sobre a incluso social, revela tanto nas representaes dos agentes
dos programas estudados quanto nos debates nacionais possuir uma extenso
muito mais ampla e mais problemtica do que os termos restritos utilizados pelos
modelos de governana propostos pelas IFIs. Os CCTPs j se tornaram uma questo
de vocabulrio compartilhado, bem mais do que uma questo de modelos de ao
pblica. As IFIs no conduzem tanto assim a configurao da poltica social na Amrica
Latina, e tampouco so neutras. O campo de produo do social um espao de litgio
que nenhum ator pode controlar ou determinar sozinho. Os pases desenvolvem
programas que, na verso proposta no cenrio pblico internacional, aderem ao
modelo do CCTP, mas que, nos fatos, so muito mais determinados por outros
processos (as arquiteturas herdadas dos anos 1980 e 1990 e o clima poltico interno,
alm das tenses sociais que os governos devem enfrentar). No h nisso qualquer
estratagema por parte dos governos nacionais que fariam de conta que esto
observando as preconizaes das instituies internacionais para implementar, na
prtica, outra poltica. H apenas o fato de que o sonho de despolitizao do social
que parece mover os promotores dos CCTP , justamente, apenas um sonho.

A SAVOIR
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2.3.3. Meio ambiente e desenvolvimento

Franois Michel Le TOURNEAU e Sbastien VELUT
A perspectiva de um crescimento sustentvel e equitativo nos impele a abordar o

tema do meio ambiente na Amrica Latina sob dois pontos de vista complementares.
O primeiro o de seu uso para subsidiar o crescimento econmico, ou seja, a explo-
rao dos recursos naturais na sua diversidade, mas tambm nas suas fragilidades, bem
como os impactos relacionados a essa explorao e ao modelo de desenvolvimento
a ela atrelado. O segundo o dos desafios sociais dos modos de explorao do meio
ambiente, desde os conflitos para o acesso aos recursos naturais at as consequncias
das transformaes ambientais para as populaes, em termos de sade, de riscos,
at mesmo de justia ambiental. Isso nos leva temtica das polticas ambientais e,
mais amplamente, da politizao dessas questes, abraadas pelas sociedades latino-
americanas.
Desde o incio do sculo 20, o modelo de desenvolvimento econmico est alicerado

principalmente nas transformaes dos recursos naturais, renovveis ou no, que
levaram ampliao das fronteiras da explorao, quer por meio do uso de novas
tecnologias, quer pelo uso de novos espaos inclusive martimos. Essa a mola mestra
do crescimento econmico, que tambm acarreta maior consumo de bens materiais
logo, maior gerao de resduos a transformao dos usos do solo notadamente
por meio da urbanizao e maior consumo de energia, geralmente fssil.
Em face desse modelo, as formas de regulao do meio ambiente, que avanaram a

partir da cpula da Terra, a Rio-92, e os efetivos progressos na constituio de reas
de preservao no parecem ser suficientes para limitar os impactos ambientais das
atividades humanas. Assim, embora tenha sido amplamente instituda, a governana
do meio ambiente preconizada pelas instituies internacionais no proporciona
necessariamente uma proteo eficaz dos meios naturais e das populaes, em especial
daquelas j socialmente vulnerveis. Apesar dos protestos, muitas vezes veementes,
da sociedade civil organizada, os grandes projetos de explorao acabam por acon-
tecer, s vezes com adequaes insignificantes, at porque a atual desacelerao do
crescimento relegou para segundo plano as preocupaes ambientais.

A SAVOIR
Uma transformao ambiental recente

Um continente rico e diversificado, preservado durante um longo tempo
O subcontinente latino-americano possui um meio ambiente notvel pela diversidade
e riqueza biolgicas, ilustrado pela presena de uma paleta quase completa de meios
naturais, das plancies litorneas com manguezais aos glaciares de alta montanha,
passando pelos planaltos andinos e pela Floresta Amaznica. Os processos de adap-
tao das formaes vegetais e da fauna a essa diversidade, bem como as flutuaes
relativas destas ao longo do Quaternrio, proporcionaram Amrica Latina uma
riqueza biolgica sem igual no mundo inteiro. Sozinha, ela rene seis dos 17 pases
megadiversos do mundo (Brasil, Colmbia, Equador, Mxico, Peru e Venezuela),
segundo o programa das Naes Unidas para o meio ambiente (PNUMA), e possui
grande parte da diversidade biolgica mundial. Na escala regional, vrias reas da
Amrica Latina apresentam ao mesmo tempo altas taxas de endemismo e um rpido
desaparecimento das espcies, que lhes renderam a classificao de hotspots da
biodiversidade pela ONG Conservation International [ 135 ]: cerrado e Mata Atlntica
do Brasil, floresta temperada mida do Chile e complexo Tumbes-Choc-Magdalena
(que abrange o Panam, a Colmbia, o Equador e o Peru), na Amrica do Sul; florestas
de pinheiros e carvalhos do Mxico e da Mesoamrica, na Amrica Central. Por fim, o
continente rico em stios extremamente emblemticos da biodiversidade mundial,
como as ilhas Galpagos (Equador).
Essa riqueza patente na Amaznia, a qual sabemos possuir 20% das espcies de
pssaros e de peixes registradas no mundo, mas no se restringe quela imensa
regio. O Mxico tambm foco de biodiversidade e abriga o maior nmero de
espcies de rpteis do mundo, e o segundo em quantidade de espcies de mam-
feros. Alm de sua biodiversidade e de sua riqueza em meios naturais, a Amrica
Latina um continente estratgico para a gua: representa cerca de um tero das
guas continentais do mundo em apenas 14% das terras emersas.
Essa riqueza foi apenas tocada at a colonizao europeia. Afora nos Andes e na
Amrica Central, as civilizaes amerndias pouco diminuram a cobertura vegetal,
ao contrrio do modelo europeu, baseado no desmatamento e no cultivo de amplos
espaos. Isso no significa que essas civilizaes no tenham transformado o meio
natural. Existem vestgios que apontam para ocupaes em longo prazo em deter-
[135] Um hotspot caracterizado pela grande diversidade de plantas endmicas (acima de 1.500 espcies) e pela
forte presso humana (mais de 70% da rea original desapareceu). Ver em http://www.biodiversityhotspots.org.

minados locais e para a existncia ali de complexos sistemas de irrigao e de cultivos

em terraos. Esses modos tradicionais de valorizao do meio ambiente logravam
muitas vezes respeitar esses delicados equilbrios: aprimorados sistemas de cultivo
e de irrigao em alta montanha, uso extrativista dos recursos florestais etc. Tidos
como arcaicos por muito tempo, esto sendo hoje reconsiderados, pois sua menor
rentabilidade em curto prazo pode se revelar muito melhor em mdio ou longo
prazo, pois propiciam maior perenidade das capacidades de produo da terra, alm
de maior estabilidade dos ecossistemas, em sentido amplo. Conhec-los melhor ajuda
a entender como aprimorar os mtodos atuais de explorao.
Uma transformao acelerada desde a segunda metade do sculo 19

O meio natural da Amrica Latina foi profundamente transformado a partir da colo-
nizao europeia. Em um primeiro momento, essas transformaes se restringiram
s regies litorneas ou ao entorno imediato das reas habitadas ou exploradas.
Consistiam na transformao da cobertura vegetal para instalar produes agrcolas
em grande escala (em especial plantaes de cana-de-acar, e depois de cacau)
ou na destruio dos meios naturais ou de determinadas espcies provocada pela
intensidade extrativista (o caso do pau-brasil, por exemplo).
A partir da segunda metade do sculo 19, as alteraes se tornaram mais avassaladoras.

Assumiram a forma de frentes agrcolas pioneiras que expandiram grandes mono-
culturas por reas enormes: caf no sul do Brasil, trigo na Argentina. Essas frentes se
intensificaram no incio do sculo 20, gerando grandes movimentos migratrios
entre a Europa e a Amrica Latina.
Depois da Segunda Guerra Mundial, o movimento de transformao dos espaos

naturais em territrios agrcolas produtivos acelerou-se ainda mais com o cresci-
mento demogrfico. Atingiu o interior do continente: o cerrado no Brasil central, a
Amaznia, e tambm, mais recentemente, o norte da Argentina, o cerrado do sul da
Bolvia, entre outros. O desmatamento ou a mudana radical de cobertura vegetal
, muitas vezes, a marca mais clara desse processo. mais bem mapeado na Amaznia
do que nas demais regies, o que pode levar a subestimar o impacto nos outros
meios naturais. O resultado, na atualidade, que biomas inteiros foram perdidos ou
reduzidos ao mnimo, como a Mata Atlntica no Brasil, ou ainda profundamente
alterados, como os Pampas Argentinos.

A SAVOIR
Tabela 1 Evoluo do uso do solo na Amrica Latina (1990-2010)
1990 2000 2010
Km2 % Km2 % Km2 %

rea dedicada
agricultura 6 735 620 29,96 6 997 750 31,12 7 293 417 32,44
Pasto
permanente 5 302 630 23,59 5 452 400 24,25 5 482 757 24,39
Florestas 10 424 620 46,37 9 930 530 44,17 9 446 662 42,02
Total 22 482 770 99,91 22 482 770 99,55 22 482 770 98,84
Fonte: FAOSTAT; o total das porcentagens levemente inferior a 100 por conta dos arredondamentos e das reas inutilizveis.
Esse recuo das reas de vegetao natural ocorre principalmente sob o efeito da
presso da agricultura, mas tambm em virtude da atividade madeireira, ilegal ou no,
que muitas vezes privilegia a extrao de espcies altamente lucrativas, acarretando
uma degradao considervel das florestas mesmo com um volume extrado muito
baixo.
O desmatamento, que a evidncia mais tangvel da transformao dos meios naturais

latino-americanos, parece estar marcando passo nos ltimos cinco anos, especial-
mente na Amaznia e no Mxico. Podemos enxergar a o resultado do incremento
da fiscalizao pelos governos ou da divulgao de melhores prticas. Mas essa pausa
tambm pode ser relacionada crise econmica que abala o mundo desde 2008.
O reflorestamento observado no continente no compensa a extrao. De fato, os

ganhos florestais registrados em alguns pases correspondem geralmente expanso
da silvicultura industrial, que aproveita espcies alctones (eucaliptos ou pinheiros)
de crescimento rpido para a fabricao de celulose ou de madeira de construo.
, por exemplo, o caso do Uruguai, onde o aumento das reas de floresta est rela-
cionado ao desenvolvimento das grandes usinas de celulose. As florestas ganhas
no so seno imensos campos de rvores e no desempenham em nada as funes
que se esperam dos meios florestais nos grandes equilbrios ambientais.
Por outro lado, est ocorrendo um avano da desertificao, ou seja, a degradao

dos solos que leva sua esterilizao e ao desaparecimento da vegetao. O processo
inteiro relativamente mal documentado, apesar da existncia de estudos nacionais.

As mais ameaadas so, em prioridade, as terras das regies semiridas (Chaco,

planaltos andinos e cerrados). Isso se deve ao cultivo sem cuidados especiais de solos
inadequados ou pouco profundos, ou ainda expostos eroso hdrica e elica. Muitas
vezes abandonados aps as primeiras safras, pela baixa produtividade por causa da
perda de fertilidade, esses solos so muito frgeis. Existem, em geral, incentivos
ao reflorestamento, mas, como mencionamos, estes apoiam, na maioria dos casos,
projetos de expanso de reas de silvicultura, o que no exatamente um avano.
Uma importante perda de biodiversidade natural e cultivada

forte a presso humana sobre o patrimnio biolgico. Algumas espcies simblicas
(condor, anta) esto ameaadas. Segundo o PNUMA, em 2006, 26 espcies animais
e vegetais haviam desaparecido por causa do desmatamento da Amaznia, e outras
64 ingressaram na lista de espcies ameaadas. O desaparecimento provocado
pela perda do habitat, causada pelo desmatamento e pelo recuo das zonas midas
litorneas e continentais. A situao meridiana do continente faz dele uma via migratria
norte-sul para os pssaros: o desaparecimento de reas de descanso gera um grave
problema de conservao.
Por outro lado, com a padronizao dos cultivos e a seleo gentica de espcies
comerciais, pairam ameaas sobre a diversidade das plantas cultivadas. A Amrica
Latina o foco originrio de vrias espcies muito difundidas, que desempenham
um papel fundamental na alimentao mundial (milho, batata, feijo, tomate, quinoa,
mandioca) e com isso constituem um reservatrio capital de diversidade gentica para
essas espcies. No rio Negro, estudos mostram que se cultivam de 8 a 35 diferentes
variedades de mandioca. No Mxico, a pequena agricultura comunitria o reserva-
trio das variedades de milho.
A expanso dos circuitos alimentares comerciais faz concorrncia aos cultivos locais,
acarretando o empobrecimento ou at mesmo o desaparecimento dessa diversidade
gentica, embora institutos estejam trabalhando especificamente para garantir sua
preservao. Contudo, alguns mecanismos especficos ou nichos de mercado ajudam
a conter o fenmeno. Nos Andes, nota-se uma volta do cultivo da quinoa, graas
demanda especfica dos pases desenvolvidos por esse produto, promovendo a
revalorizao do patrimnio agrcola existente.

A SAVOIR
Fatores de degradao do meio ambiente

Um dos primeiros motivadores da degradao do meio ambiente na Amrica
Latina, como no resto do mundo, o crescimento demogrfico, tendo a populao
duplicado entre 1975 (300 milhes de habitantes) e 2010 (600 milhes de habitantes),
e a urbanizao. No mesmo perodo, a taxa de urbanizao passou de 60% para 80%,
ou seja, em valor absoluto, de cerca de 180 milhes para cerca de 465 milhes de
habitantes nas cidades. Segundo as Naes Unidas, ser de 500 milhes a populao
urbana na Amrica Latina em 2015 (Naes Unidas, 2012).
Tal crescimento traduz-se mecanicamente pela necessidade de produzir mais para
alimentar essa populao ou seja, uma presso ainda maior sobre as terras bem
como pela expanso das cidades e pelo maior consumo de bens materiais. No
entanto, as densidades mdias so geralmente baixas com relao ao tamanho dos
pases, salvo excees (Haiti, Guatemala). A Amrica Latina dispe de muitas reservas
de terras, embora os principais fatores de transformao do meio ambiente devam
ser atribudos ao desenvolvimento de atividades exportadoras.
Expanso agrcola
O perodo contemporneo destaca-se pela acelerao do processo de consumo
de reas naturais para fins de expanso da produo agrcola, em especial no Brasil
e na Argentina. Essa expanso agrria no est relacionada apenas ao crescimento
demogrfico: o desafio no mais a alimentao nacional, mas a produo comercial
para o mercado mundial. Com isso, d-se preferncia s flex crops, cultivos de usos
mltiplos que maximizam os ganhos em funo das demandas do mercado. A soja, por
exemplo, pode ser transformada em farelo para rao animal e em leo, quer como
alimento, quer como base para a fabricao do biodiesel, conforme sua cotao.
Brasil e Argentina esto entre os primeiros produtores e exportadores mundiais de
soja e de produtos derivados (leo e farelo). So tambm grandes produtores e
exportadores de outros cereais, de carne bovina, de frutas ctricas etc. avassalador
o impacto dessas produes na mudana de uso das reas naturais. Por exemplo, as
reas cultivadas com soja passaram de cerca de 22 milhes para mais de 40 milhes
de hectares entre o incio e o fim dos anos 2000 em toda a Amrica Latina. As
modalidades dessa valorizao tambm geram fortes impactos, por se tratar geral-
mente de grandes ou mdias propriedades altamente mecanizadas, que usam
agrotxicos em grande escala em especial o glifosato (round up) alm de sementes
transgnicas (OGM).

A Amrica Latina possui dois dos trs maiores usurios de sementes transgnicas do
mundo: a Argentina (21 milhes de hectares cultivados) e o Brasil (15,8 milhes),
ambos, contudo, muito atrs dos Estados Unidos (62,5 milhes). Tal extenso fonte
de muitos conflitos sociais em torno do acesso terra, e observa-se um movimento
de concentrao, no mais nas mos de grandes latifundirios, mas nas de empresas
multinacionais (na maioria dos casos originrias da prpria regio), que se assemelha
a um tipo de land grabbing. Independentemente desses investimentos, as dinmicas
demogrficas e a vitalidade dos agricultores brasileiros os levam a transpor as
fronteiras: a parte oriental do Paraguai est amplamente ocupada e explorada por
fazendeiros brasileiros (os chamados brasiguaios) que estendem suas proprie-
dades, acarretando o desmatamento. Fenmenos semelhantes ocorrem no norte
do Uruguai e na Bolvia, provocando, s vezes, reaes violentas e xenofbicas das
populaes locais e dos governos.
Frequentemente mencionado, por causa de sua relevncia nas transaes de com-

modities agrcolas, o Brasil est longe de ser um caso isolado. Assim, a estratgia
chilena de exportaes alimentares envolve uma alta tecnificao e o uso macio
de tratamentos qumicos, alm de fortes presses sobre os recursos hdricos. No sul
do pas, a expanso da salmonicultura provocou uma grave crise sanitria no ano de
2009. No Equador, a criao de camaro responsvel pela devastao do mangue
no Golfo de Guayaquil, mas o primeiro produto agrcola de exportao do pas,
frente da banana.
Se a produo agropecuria globalmente responsvel pelas mudanas no uso dos

solos e pela retrao dos meios naturais, uma produo parece ter mais importncia
do que as demais: a da carne bovina. As reas agrcolas da Amrica do Sul continuam
predominantemente dedicadas criao extensiva de gado bovino, que, impulsionada
pelo aumento da demanda, notadamente por parte da China, parece ser o estmulo
de degradao ambiental mais poderoso e mais amplamente difundido. A abundncia
de grandes reas e o temor de epidemias relacionadas s prticas mais intensivas de
criao (como a doena da vaca louca na Europa) explica o diminuto uso da criao
em confinamento no subcontinente. A rentabilidade dessas criaes faz com que a
Amrica Latina produza, segundo a FAO, cerca de 23% da carne bovina do mundo,
com 13% da rea mundial.

A SAVOIR
Infraestruturas de transporte
Do ponto de vista da valorizao econmica, as infraestruturas de transporte
continuam insuficientes na Amrica Latina, mas a construo de novos eixos gera
problemas ambientais, quando afetam meios naturais frgeis e pouco povoados. A
rodovia transamaznica, construda pelo Brasil no incio dos anos 1970 para adentrar
a Amaznia de leste a oeste emblemtica das grandes penetrantes que facilitaram
a ocupao e provocaram uma grande onda de desmatamento.
Durante a dcada de 1980, as redes rodovirias melhoraram, estradas foram pavi-

mentadas, muitas vezes com financiamento dos grandes rgos internacionais de
fomento. s vezes, tais rgos enxergam a uma oportunidade para comear a impor
a observncia de normas ambientais, como ocorreu com a rodovia Cuiab-Porto Velho
(BR-364) no Brasil, cuja pavimentao foi financiada pelo Banco Mundial, em troca de
avanos na proteo do meio ambiente e dos povos indgenas. A realizao sistemtica
de estudos de impacto e a implementao de medidas de acompanhamento so
hoje exigncias das financiadoras internacionais para a realizao de novas infraes-
truturas, embora isso no impea conflitos.
A partir dos anos 1990, as estradas se tornaram instrumentos da integrao conti-

nental. Desempenharam um papel fundamental no rpido desenvolvimento do
comrcio regional. A rodovia Pan-Americana, praticamente concluda, permite a
travessia de norte a sul ao longo do litoral do Pacfico com exceo de um trecho
no istmo do Panam.

Mapa 1 reas dos projetos da iniciativa IIRSA
1 EIXO ANDINO DO NORTE

Caracas
10 EIXO DO ESCUDO DAS GUIANAS
Georgetown
Bogot Paramaribo
Caiena
9 EIXO DO AMAZONAS
Quito
Lima
La Paz Braslia
2 EIXO 8 EIXO INTEROCENICO

PERU-BRASIL-BOLVIA CENTRAL
Asuncin 7 EIXO MERCOSUL-CHILE
3 EIXO DA HIDROVIA
PARAGUAI-PARAN
Santiago
4 EIXO DE CAPRICRNIO
Buenos Aires Montevidu
6 EIXO DO SUL
5 EIXO ANDINO DO SUL
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A IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana),

lanada em 2000 em Braslia, visa articular os esforos nacionais e incentivar o desen-
volvimento das infraestruturas. Dividida em dez reas (ver mapa 1), ela se props a
completar as ligaes terrestres entre o Pacfico e o Atlntico por vrios itinerrios
e foi encampada pela UNASUL e pelo BID, como projeto central.

A SAVOIR
Alguns dos projetos avanaram, em especial a pavimentao de estradas existentes

e a melhoria dos pontos de passagem de fronteiras. Outros eixos, como o norte
andino, ainda no saram do papel, at porque, em 2010, os governos acordaram
uma lista restrita de projetos prioritrios. De qualquer modo, essas infraestruturas
atravessam reas ecologicamente sensveis.
Na Amrica Central, a iniciativa de integrao Puebla Panam, que vai do sul do

Mxico at o Canal do Panam e rene todos os pequenos pases da Amrica Central,
levantou muitas oposies, por motivos tanto ecolgicos quanto geopolticos.
Sucedeu-lhe o corredor ecolgico mesoamericano, projeto transnacional que visa
proteger o meio ambiente com a anuncia das comunidades locais, porm sempre
avanando no sentido da integrao. Trata-se de um projeto que prioriza objetivos de
conservao dos meios naturais, mas tambm almeja uma maior integrao territorial
entre o sul do Mxico e o Panam.
So diversos os impactos dessas infraestruturas de transporte sobre o meio ambiente.

Envolvem primeiramente, claro, perturbaes diretas em milhares de quilmetros:
fragmentao dos espaos ecolgicos, alterao da hidrologia. Mas tambm geram
consequncias indiretas. De fato, a presena de estradas em reas at ento inacessveis
tende a promover a explorao macia e no sustentvel dos recursos naturais que ali
se encontram, em especial a madeira. Provoca ainda ondas migratrias de campo-
neses em busca de terras, bem como de grandes latifundirios e de empresas de
minerao.
Por fim, a construo de estradas refora o modelo de transporte dominante na

Amrica Latina, onde o automvel e o caminho reinam quase absolutos. Essa opo
tecnolgica, decidida na dcada de 1950 sob a influncia americana, tem um impacto
ecolgico sensvel por causa das emisses de CO 2 , bem como de poluentes diversos
e de material particulado, que acarretam situaes crticas do ponto de vista da sade
pblica nas grandes metrpoles como So Paulo, Cidade do Mxico ou Santiago do
Chile. Considerando as longussimas distncias do subcontinente, outras opes de
transporte seriam mais eficientes, em especial a ferroviria.
No Brasil, est sendo estudada h vrios anos a construo de uma ligao ferroviria
de alta velocidade entre o Rio de Janeiro e So Paulo (o corredor areo mais
frequentado do pas). O projeto da Ferrovia Norte-Sul, que, grosso modo, duplicaria
a estrada Belm-Braslia, tambm voltou tona no Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e vem sendo construdo por trechos, embora a sua qualidade seja
discutvel. Por fim, foi criada uma nova empresa pblica (Empresa de Planejamento
e Logstica EPL) para coordenar os projetos de infraestruturas terrestres. Na

Argentina, a renovao das ferrovias de longa distncia, exclusivas para o transporte

de carga, um tema recorrente, mas os projetos de trem de alta velocidade no
prosperaram.
A construo de grandes hidreltricas demanda grandes linhas de transmisso, cujos

impactos podem no ser menos problemticos, j que requerem a abertura de
corredores que formam vias de penetrao. O Brasil est construindo uma linha de
transmisso que atravessa o rio Amazonas, para conectar as hidreltricas da Amaznia
ao sistema interligado, entre Manaus e Belm.
Sistemas de energia
Os sistemas de energia esto entre os fatores relevantes das transformaes
ambientais, no s pelos efeitos dos combustveis fsseis sobre o clima, mas tambm
pelos impactos diretos nas regies de produo. O consumo de energia aumentou
drasticamente na Amrica Latina, em especial nos pases emergentes, alicerado
principalmente no uso de recursos fsseis. A oferta de energia primria passou de
600 bilhes para 800 bilhes de toneladas equivalentes de petrleo entre 2000
e 2010.
Petrleo e gs so as principais fontes de energia, podendo representar at dois

teros da energia primria, com consequncias sobre as emisses de CO 2. A energia
hidrulica tem um peso significativo no Brasil. As demais energias renovveis ainda
tm pouca relevncia, com exceo da contribuio dos combustveis de origem
agrcola para as necessidades brasileiras.
Sem querer elencar todos os fatores que explicam esse peso dos hidrocarbonetos,
cabe salientar que difcil diminu-lo. Com exceo do Chile, das Guianas e do
Uruguai, os pases da Amrica Latina so produtores de combustveis fsseis, sendo
que alguns (Brasil, Colmbia, Equador, Peru) descobriram expressivas reservas nos
ltimos anos. Com isso, no existem maiores entraves para o abastecimento. J a
produo nas reservas descobertas em reas novas levanta muitos questionamentos,
seja pela produo de petrleo na Amaznia (at ento quase exclusivamente nos
pases andinos, mas poderia se desenvolver brutalmente no Brasil aps o leilo de
muitos blocos de prospeco em 2013), seja pelo desenvolvimento do offshore em
guas profundas ao largo da costa brasileira. Mais recentemente, a descoberta de
gs no convencional na Argentina alimenta o debate sobre a pertinncia de sua
explorao.

A SAVOIR
Outro vetor de crescimento da produo de petrleo, as taxas de motorizao e o

equipamento das famlias no param de crescer com o fortalecimento da classe
mdia, esta proprietria de casa na periferia das cidades ou de um carro popular. As
formas do crescimento urbano e os grandes programas habitacionais desconsideram
esses efeitos induzidos.
Com isso, quaisquer que sejam os esforos envidados com relao a mudanas de
padro de abastecimento energtico, permanece alta a dependncia dos combustveis
lquidos. Por enquanto, apenas o Brasil, com o etanol, ofereceu uma resposta original,
embora apenas parcial e criticvel. A Argentina est tentando acompanhar com o
desenvolvimento da produo de biodiesel a partir de leos vegetais. Mas esses
agrocombustveis levantam duas grandes questes: quanto ao aporte energtico como
substitutos dos combustveis fsseis e quanto s consequncias socioambientais da
sua produo. Na primeira, a produo de etanol a partir da cana-de-acar oferece
um alto rendimento, sempre aprimorado pelos agricultores e industriais brasileiros.
A transformao do leo de soja em biodiesel apresenta menor interesse energtico.
J as consequncias ambientais do cultivo da cana-de-acar so mais problemticas,
e esforos foram envidados para diminuir seus impactos (por exemplo, com o apro-
veitamento dos subprodutos e a cogerao de calor e eletricidade com o bagao).
Alm disso, a construo de hidreltricas ganhou novo impulso: projetos no rio Baker
(Patagnia chilena), os projetos Condor Cliff (Patagnia argentina) e Garabi (no rio
Uruguai), e trs usinas, estas na Amaznia brasileira, na Colmbia e no Peru. Com
capacidade instalada de 11.000MW, a hidreltrica de Belo Monte, no Brasil, sobre o
rio Xingu (um afluente importante do rio Amazonas), teria o porte da usina de Itaipu,
ao sul do pas. O projeto chamou muita ateno, mas vale frisar que apenas um
elemento, embora de grande vulto, de um vasto plano de desenvolvimento da
hidroeletricidade a envolver toda a Amaznia, em especial o rio Tapajs, onde esto
previstas no menos que seis usinas.
Ao lado desses grandes empreendimentos, ainda muito modesto o desenvolvimento

das energias renovveis no convencionais. Essa opo tecnolgica pode parecer
estranha, j que a taxa de insolao deixa algumas regies latino-americanas em
posio privilegiada para testar usinas solares. O potencial elico tampouco muito
explorado, embora estejam aumentando os investimentos na rea, especialmente
no litoral brasileiro.

Uma economia mineradora em pleno desenvolvimento

As dcadas de 1990-2000 registraram um avano sem precedentes do setor da
minerao nas economias da Amrica Latina. Esse movimento est claramente
relacionado tendncia mundial de aumento da demanda, devido, principalmente,
ao crescimento da China e das indstrias eltricas e eletrnicas consumidoras de
determinados metais como o cobre ou o ltio, dos quais a Amrica Latina grande
produtora (48% da produo mundial de cobre e mais de 50% de ltio), alm de
possuir as maiores reservas do mundo.
A especificidade do subcontinente latino-americano nessa rea dupla. Em primeiro

lugar, em razo da quantidade de recursos naturais disponveis mas tambm em
virtude da estabilidade do ambiente institucional a Amrica Latina atraiu grande
parte dos investimentos mundiais no setor. As estimativas variam entre 25% e 30%
do total mundial, o que a coloca muito frente das demais regies do mundo. Em
segundo lugar, a alta das cotaes dos minerais extrados conjuga-se aos novos
investimentos e ao seu corolrio, o aumento da produo. Isso valoriza automatica-
mente a participao do setor nas balanas comerciais.
O entusiasmo atual em torno dos recursos da minerao se verifica com a explorao

do ouro. A cotao do ouro foi multiplicada por quatro entre 2006 e 2013, quebrando
recordes. Consequentemente, est ocorrendo uma verdadeira corrida ao ouro em
todo o continente, com a abertura de dezenas de milhares de pequenos garimpos,
a maior parte clandestinos (na Colmbia, na Guiana francesa, no Peru, no Suriname
etc.), mas tambm de grandes minas industrializadas.
Essa corrida aos recursos de minerao, amplamente incentivada pelos governos,

acarreta profundas consequncias para o meio ambiente. Primeiramente, as insta-
laes clandestinas no respeitam regra alguma. A sua exigncia de rentabilidade
rpida as torna especialmente destrutivas para o seu entorno imediato. E embora a
escala de produo seja pequena, algumas contaminaes, como as provocadas pelo
mercrio usado no garimpo de ouro, podem poluir grandes bacias hidrogrficas.
Paralelamente, outros fenmenos so prejudiciais para a fauna e a flora, como a
liberao de grandes quantidades de material sedimentar, que aumenta a turbidez
das guas e altera brutalmente as condies de habitat.
Os grandes empreendimentos de minerao so cada vez mais minas a cu aberto,

que provocam movimentao no solo e transformaes paisagsticas muito mais
brutais do que as minas subterrneas. Recorre-se a tratamentos qumicos para

A SAVOIR
separar os minerais em rochas de baixssimo teor e, consequentemente, usam-se

grandes quantidades de gua e de produtos qumicos que podem ser lanados no
meio ambiente.
Tais consequncias, reais ou temidas, geram muitos conflitos entre as comunidades

locais que querem preservar o meio ambiente do qual s vezes dependem e as
mineradoras. As iniciativas de minerao so hoje objeto de fortes mobilizaes de
oponentes.
Crescimento urbano
O crescimento urbano tem efeitos diretos sobre o meio ambiente: transformao
dos usos do solo, produo de resduos slidos e de guas servidas, consumo de
recursos naturais para o funcionamento das cidades. A degradao do meio ambiente
urbano manifesta-se pela poluio atmosfrica nas grandes metrpoles devido ao
aumento do trnsito de automveis pela contaminao das guas de superfcie e
dos solos provocada pela atividade das grandes indstrias, em especial qumicas, e
pela captao dos recursos pelas zonas urbanas (por exemplo, para o abastecimento
de gua) em territrios cada vez maiores em detrimento das zonas rurais prximas.
A Cidade do Mxico se destaca pela degradao do ar e das guas, ultrapassando

com frequncia os limites crticos para a sade humana. Em 2008, a taxa de oznio
superou os valores legais em mais de um dia a cada dois. Paralelamente, os lana-
mentos de guas servidas degradaram a bacia do rio Tula e os lagos do vale central
e contaminaram os lenis subterrneos. Todos os corpos dgua urbanos sofrem os
mesmos tipos de problemas, em graus diversos. Na Argentina, o Riachuelo, pequeno
rio costeiro que cruza os bairros do sul de Buenos Aires, est gravemente poludo,
com consequncias negativas para a sade das comunidades. Nem os vrios programas
de saneamento melhoraram a situao.
A exposio aos riscos de origem natural, tais como enchentes, erupes vulcnicas,
terremotos e deslizamentos de terra, constitui um exemplo das consequncias sociais
da degradao do meio ambiente. A construo de habitaes em ladeiras muito
ngremes e instveis piora os efeitos das chuvas e prenuncia desastres. Multiplicam-
se os eventos dramticos, causando vrias centenas de mortes, como ocorre no
Brasil, a cada estao das chuvas. Na Venezuela, na tragdia de Vargas, em 1999,
as chuvas torrenciais provocaram rios de lama, arrancando casas construdas nas
ladeiras e fazendo milhares de vtimas. Embora os riscos ssmicos no tenham origem
antrpica, as questes da previso, da preveno e do aumento da resilincia, estas
sim, esto relacionadas s sociedades.

A extenso dos problemas a serem tratados e a sua interconexo tornam os esforos

dos governos locais, federais ou nacionais pouco eficientes, apesar da ajuda interna-
cional que s vezes recebem. No Brasil, o programa de despoluio da baa da
Guanabara, no Rio de Janeiro, um fracasso retumbante.
Avanos da governana ambiental

O surgimento da temtica ambiental na Amrica Latina
O termo meio ambiente (environnement, em francs; medio ambiente, em espanhol)
s se firmou h pouco tempo como categoria de anlise cientfica, de organizao
poltica e de ao coletiva. Podemos considerar que, embora tenha se sedimentado
paulatinamente ao longo da dcada de 1980, foi a partir de 1992 que se instituciona-
lizou verdadeiramente, com a conferncia das Naes Unidas sobre o meio ambiente,
no Rio de Janeiro.
O termo, agora amplamente divulgado, rene em um mesmo conjunto fenmenos

que eram considerados separadamente ou em categorias distintas, como por exemplo,
as poluies de origem industrial ou urbana, a proteo das paisagens e das espcies
da fauna e da flora, a qualidade das guas e do ar, o manejo dos recursos renovveis
ou no, at mesmo a preveno dos desastres de origem natural. Contudo, dentro
desse conjunto, alguns temas chamaram mais ateno do que outros, como o des-
matamento na Amaznia, ou ainda a degradao da qualidade das guas de plantas
industriais. Em um segundo momento, a afirmao da temtica das mudanas climticas
acrescentou mais uma dimenso questo ambiental, ao introduzir uma abordagem
explicitamente planetria e de longo prazo nos debates.
Essa histria e a confuso que dela resulta relativamente banal. Na Amrica

Latina, est inserida em um contexto especfico, de sociedades pouco preocupadas
com sustentabilidade em longo prazo, sociedades com mentalidade de colonos e
de valorizao rpida dos recursos, com desigualdades sociais como pano de fundo.
Retomando a palavra cunhada pela gegrafa Martine Droulers, a Amrica Latina um
continente gefago, onde muitas questes (sociais, ambientais) no so resolvidas,
apenas so contornadas por meio do consumo do espao.
Em segundo lugar, a afirmao ambiental coincidiu, em vrios casos relevantes

(Argentina, Brasil, Chile), com fases de transio democrtica. O meio ambiente foi,
portanto, um terreno privilegiado de recomposio da ao coletiva, com alta carga
poltica. Esse cenrio menos atual, visto que as esquerdas que prevalecem na Amrica
Latina preferem hoje o discurso produtivista ao discurso ambiental, levando os seus
detratores a cham-las de esquerdas marrons.

A SAVOIR
Por fim, as questes ambientais latino-americanas possuem, na maioria dos casos,

uma dimenso internacional, tanto pelos atores envolvidos entre os quais vrias
ONGs e instituies internacionais quanto pelo fato de que so os grandes
acordos internacionais que estruturam amplamente os debates. A questo ambiental
tambm est relacionada aos processos de integrao, por exemplo, para o Mxico,
que desenvolve aes conjuntas com os Estados Unidos nessa rea, bem como para
os pases da Amrica do Sul que pretendem organizar uma governana ambiental
coletiva. Essa necessidade de gerenciamento compartilhado bvia, j que os grandes
biomas transpassam as fronteiras nacionais e o manejo eficiente dos meios naturais
dos Andes, da bacia hidrogrfica do Paran, dos cerrados e da Amaznia requer
necessariamente uma coordenao entre os pases.
Uma temtica incorporada pelos pases

A legislao ambiental est em vias de constituio na Amrica Latina. Vrios pases
esto avanando para a institucionalizao de ministrios ou secretarias do meio
ambiente, com prerrogativas mais ou menos extensas. Dito isso, a temtica nem
sempre tratada exaustivamente e a superposio das estruturas de governana
(em especial no caso de entes federativos) no simplifica a gesto. Os estados
de uma federao podem produzir legislao prpria sobre o assunto e, quando
so responsveis pela aplicao de lei federal, nem sempre possuem os recursos
necessrios (alm de serem mais vulnerveis corrupo). No entanto, a descentra-
lizao das competncias ambientais pode constituir um avano, como no caso das
agncias de bacias hidrogrficas, criadas no Brasil e reproduzidas aos poucos em
outros pases.
Alm disso, os ministrios do meio ambiente so periodicamente acusados de serem

entraves ao crescimento econmico quando bloqueiam projetos de investimento.
O Brasil promoveu uma grande reforma no seu Ministrio do Meio Ambiente para
dar fluidez emisso de licenas ambientais, isto , na prtica, para afrouxar a presso
que essa administrao exercia nos grandes projetos de hidreltricas da Amaznia.
Muitas vezes esses ministrios no possuem todas as competncias: com isso,
parques nacionais podem continuar sob a administrao de rgos independentes.
Alm disso, a maioria dos pases implantou processos de estudos de impacto prvios
realizao de grandes projetos. O processo pode ser mais ou menos complexo e
exigente para o empreendedor. Mas esses estudos de impacto no parecem ser
instrumentos suficientes para garantir a proteo do meio ambiente, em especial
por conta da falta de instncias capazes de avali-los e de zelar para que as medidas
compensatrias que propem sejam realmente implementadas. A temtica das

mudanas climticas tambm impulsionou avanos legislativos, especialmente no

Mxico, que votou em 2012 uma lei das mudanas climticas. Porm, de modo geral,
desde 2010, poucas novas iniciativas foram lanadas e mal se percebem os efeitos
concretos das que foram implementadas.
Se, por um lado, a questo ambiental na Amrica Latina hoje dispe de instituies
para avanar, por outro ela ainda em grande parte sujeita vontade flutuante dos
governos quanto fiscalizao da aplicao das leis vigentes. Verifica-se, nos ltimos
anos, um ntido retrocesso poltico desse ponto de vista, com o engavetamento de
projetos simblicos ou, ao contrrio, a aprovao forada de alguns grandes projetos,
como o da hidreltrica de Belo Monte no Brasil, para o qual o governo no poupou
esforos para conseguir finalmente a autorizao de incio das obras. A bem da verdade,
a posio dos governos s reflete a das opinies pblicas, que parecem menos mobi-
lizadas nesse campo do que durante a dcada de 1990.
Contudo, vale lembrar as inovaes das quais a Amrica Latina continua sendo capaz,
em especial com novas iniciativas baseadas em acordos e no mais em coero, as quais
podem levar a normas ambientais mais rgidas ou a cdigos de conduta setoriais. No
Brasil, por exemplo, os produtores de soja chegaram a aceitar a moratria sobre a
expanso das reas cultivadas na Amaznia, prorrogada vrias vezes e ainda vigente.
Por sua vez, as distribuidoras de carne aceitaram um cdigo de boa conduta que as
obriga a fiscalizar com todo rigor as condies de produo de suas mercadorias.
Essas duas iniciativas, sem dvida, tm um peso importantssimo na espetacular queda
do desmatamento nos ltimos cinco anos. Em ambos os casos, ONGs de renome
foram associadas s discusses e solicitadas a avaliar os resultados.
A multiplicao das reas de preservao, resultado mais tangvel

das polticas ambientais
Uma das polticas de proteo do meio ambiente que parece ter melhor prosperado
na Amrica Latina a criao de reas de preservao. A proporo destas duplicou
ente 1990 e 2010, passando de 10% a 20% da rea de todo o subcontinente.
Tal proteo natureza in situ comeou muito cedo na regio, com o Parque
Nacional dos Glaciares na Argentina (em torno da geleira de Perito Moreno), o lago
Nahuel Huapi, ainda na Argentina (1903), e o Parque Nacional Tolhuaca no Chile (1907).
Contudo, o movimento arrefeceu rapidamente e foi preciso esperar a dcada de 1990
e a conscientizao provocada pela conferncia Rio-92 (e as presses das financiadoras
internacionais) para que fosse retomado.

A SAVOIR
Inicialmente restritas s regies pouco exploradas ou fronteirias, as unidades de

conservao espraiam-se hoje de modo a cobrir meios naturais mais variados.
Tornaram-se tambm focos de atrao para um turismo internacional em forte
expanso, bem como redutos de resistncia s mudanas de uso do solo.
Durante as ltimas dcadas, os pases trataram de aumentar as reas de preservao,

abrangendo mais biomas. Essa expanso ocorre mais facilmente em regies pouco
habitadas, onde no h conflito com as expectativas das populaes locais. De fato,
as unidades de conservao aumentaram muito em toda a Amaznia e na Patagnia,
com limites, contudo, quanto efetividade dessa proteo. A criao de novas reas
de preservao sem aumento dos recursos efetivos leva multiplicao dos parques
de papel, que no tm qualquer efeito concreto.
Alm disso, os estatutos dessas unidades de conservao so extremamente variados,

embora os pases latino-americanos declarem sua adeso Conveno de Washington
(1940), que estabelece as bases de uma tipologia das unidades de conservao. Com
isso, a Argentina possui, por exemplo, unidades de conservao que dependem do
governo nacional, das provncias ou dos municpios, j que cada provncia possui sua
prpria legislao de proteo do meio ambiente. Vrios pases reformularam a
legislao de proteo natureza, adotando (ou no) categorias internacionais. A
maioria procurou instaurar sistemas nacionais de conservao consistentes, baseados
em um leque diversificado de tipos de unidades de conservao, o que o Brasil realizou
em 2000 com uma lei geral do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC), tendo o Mxico feito o mesmo j em 1998.
Na rea da gesto, apresentam-se vrios desafios. O primeiro o das condies

materiais, mas existe tambm a questo do relacionamento com as populaes locais
e indgenas, durante muito tempo excludas dos processos de deciso e de gesto
das unidades de conservao. Apesar dos discursos oficiais, as administraes dos
parques nacionais ainda resistem ao dilogo e se contentam com aberturas limitadas.
As comunidades locais, por sua vez, nem sempre aderem aos objetivos de conser-
vao da natureza. Com isso, os territrios atribudos aos indgenas, via de regra
assemelhados a unidades de conservao, podem parecer ambguos, j que tm como
objetivo-mor a proteo de grupos tnicos, e no a proteo do meio ambiente.
Esto sendo testadas solues institucionais inovadoras, com resultados variados.

, por exemplo, o caso das reservas de biosfera, que oferecem instrumentos com-
plementares s unidades de conservao existentes, ao tentar enraizar a ideia de
mosaicos de reas com funes diversificadas. De modo geral, d-se preferncia
hoje s unidades de conservao que possibilitam um uso sustentvel dos recursos,

em detrimento das unidades de conservao integral, cuja aceitao pelas sociedades

locais muito mais difcil. Nesse sentido, as novas unidades so reas de experimenta-
o para atividades agrcolas de baixo impacto ambiental, para o turismo alternativo
ou para a valorizao dos patrimnios.
A criao e a gesto de unidades de conservao tambm so focos de cooperao

entre pases, como ocorre na Amaznia, onde se comea a construir uma viso de
conjunto amplo para essas reas. Mais localmente, parques e corredores ecolgicos
transfronteirios esto nascendo, como, por exemplo, o corredor do Huemul entre
a Argentina e o Chile ou a Cordilheira do Condor entre o Peru e o Equador. Alm deles,
h o corredor mesoamericano apoiado pelo PNUMA h quase 20 anos.
Meio ambiente e sociedade

As sociedades latino-americanas ficaram mais sensveis s questes ambientais nas
dcadas de 1980-1990. Sem dvida, isso est relacionado com o fortalecimento do
papel social e poltico da classe mdia urbana, em especial na Argentina, no Brasil, no
Chile e, em menor medida, no Mxico. A criao da Agenda 21 (Cpula da Terra
Rio-92) e de seus desdobramentos locais forneceu a oportunidade para reforar
essa conscientizao. O meio ambiente foi introduzido na educao. Nasceu no Brasil
uma corrente de reflexo chamada de socioambiental, associando a preservao
dos meios naturais e dos modos de vida tradicionais, em especial indgenas.
No entanto, a ecologia ainda no encontrou seu espao no cenrio poltico.

Diferentes foras polticas inovadoras, como o Partido Verde da Colmbia, assumem
preferencialmente as ideias da ecologia, mas estes, muitas vezes, do mais destaque a
temticas conexas, como a renovao da cidadania, do que s questes propriamente
ambientais. Os partidos de governo, por sua vez, e via de regra, no incorporaram a
agenda ambiental a seu pensamento poltico. Permanecem ligados a lobbies ou a
elites oriundas do agronegcio, da indstria pesada ou da indstria de energia, que
defendem posies muito conservadoras. A guinada esquerda de vrios pases
no incio dos anos 2000 no alterou o jogo, para espanto dos ecologistas. Pelo
contrrio, at contribuiu para recolocar no centro do cenrio poltico a agenda
desenvolvimentista dos anos 1970, uma espcie de retrocesso com relao
evoluo registrada na dcada de 1990.
A conferncia Rio+20 foi um momento muito revelador dessa inflexo. Muito

menos na ponta do que em outras conferncias da ONU (em especial a Conferncia
de Copenhague sobre o clima), os pases latino-americanos, com o Brasil frente,
privilegiaram o tema da economia verde, que permite continuar avanando com

A SAVOIR
uma agenda de desenvolvimento associada estreitamente questo da reduo da

pobreza, esta no cerne das preocupaes clssicas da esquerda no poder. Nesse
discurso, como no discurso econmico clssico, o meio ambiente no um valor em
si, e considerado apenas pelo prisma de sua utilidade para as sociedades.
No entanto, a temtica ambiental, maciamente divulgada pela mdia, um motivo

de preocupao e de mobilizao para as classes mdias urbanas. Mas, diferentemente
dos anos 1990, quando era forte a mobilizao em torno das evolues nacionais,
percebe-se hoje a progresso do comportamento chamado de NIMB [ 136 ]: a mobi-
lizao tende a ser forte em torno de projetos locais e muito mais difusa, at mesmo
inexistente, em torno de projetos mais longnquos. Alm disso, as populaes pobres,
embora sejam as mais afetadas pelos problemas ambientais, tm dificuldades nessa
rea, como em outras, para serem ouvidas sobre a melhora de sua situao, por no
disporem, geralmente, de contatos polticos eficazes. Alm disso, nem sempre colocam
o meio ambiente no centro de suas lutas.
O crescimento da temtica ambiental durante a dcada de 1990 foi acompanhado

pela expanso de uma galxia de ONGs focadas nessa questo (uma mirade de ONGs
locais, mas tambm um nmero mais restrito de grandes ONGs internacionais bem
implantadas em todo o continente, especificamente a Conservation International, a
The Nature Conservancy, o Greenpeace e a WWF). Capazes de adquirir grandes exten-
ses de terras e de captar recursos considerveis, de fazer o papel de broker entre as
partes em causa, ou de fiscal de determinados acordos, essas ONGs continuam
exercendo uma forte influncia nos territrios onde esto presentes, bem como nos
debates nacionais sobre a preservao do meio ambiente, embora tendam a enfatizar
as questes relacionadas com a conservao de recursos biolgicos naturais e com a
preservao dos modos de vida tradicionais, em vez dos problemas ambientais mais
imediatos que castigam as populaes urbanas da Amrica Latina. Sua audincia e
capacidade de mobilizao parecem, no entanto, menores do que dez anos atrs. De
certa maneira, pode-se considerar que se banalizaram.
Contudo, um aspecto poderia alterar novamente o jogo. Como consequncia da

conferncia Rio+20, 12 pases da Amrica Latina (entre os quais o Brasil e o Mxico)
se comprometeram a implantar o princpio 10 da conferncia Rio-92, chamado de
[136] Acrnimo da expresso not in my backyard (no no meu quintal), que foca o comportamento daqueles
que se mobilizam em torno de questes ambientais que os envolvem diretamente (geralmente, para recusar
a construo de novas infraestruturas rodovirias, energticas, aeroporturias etc.) e ao mesmo tempo apoiam
o mesmo tipo de projeto quando deve ser implantando numa rea que no lhes diz respeito. Da a expresso:
Aceito, sim, o aeroporto, a estrada, o trem etc., mas no no meu quintal.

democracia ambiental, que prev que os cidados sejam consultados sobre pro-
jetos que tm impactos sobre o meio ambiente. Uma conferncia foi organizada em
abril de 2013 em Guadalajara (Mxico), reunindo os 12 pases mais frente nessa
questo, para propor um plano de ao em dois anos a fim de que esse princpio se
torne realidade. Para tanto, uma das condicionantes a melhoria na informao ao
pblico sobre os projetos em andamento ou previstos, o que poderia no s reativar
a mobilizao das sociedades nesse quesito, mas tambm dar um novo brilho s
ONGs engajadas nesse campo.
Desafios para o futuro

Um subcontinente vulnervel s mudanas climticas
A Amrica Latina no tem uma contribuio muito alta nas emisses de GEE, compa-
rada com os pases do norte, mas sua participao est crescendo por causa do
aumento do consumo energtico. So modestas as emisses por habitante: trs
toneladas Eq-CO 2 por habitante em 2004, contra sete toneladas na Frana. As
mudanas de uso dos solos tm um peso especial nas emisses latino-americanas,
muito frente dos demais setores no subcontinente. J os perfis por pas so muito
diferenciados, por exemplo, entre a Argentina, que tem perfil de pas industrializado,
o Chile, com perfil de economia de servios, e o Brasil ou o Mxico, onde a agricultura,
em sentido amplo (considerando no s as emisses diretamente vinculadas sua
produo, mas tambm aquelas relacionadas com as mudanas de uso dos solos),
desempenha um papel determinante nas emisses. Contudo, faltam estatsticas
recentes contemplando todas as fontes de emisso e todos os pases da regio.
provvel que a forte diminuio do desmatamento na Amaznia altere conside-
ravelmente o cenrio nas prximas atualizaes.
Os pases latino-americanos evoluram muito quando se trata da questo climtica.

De modo geral, antes da Conferncia de Copenhague em 2009, a maioria deles se
recusava a se comprometer sobre metas de reduo de suas emisses, invocando
quer o direito de se desenvolver, reivindicado pela maioria dos pases do sul, quer, no
caso do Brasil, um dogma diplomtico que considerava esse tipo de compromisso
internacional uma afronta soberania nacional [ 137 ].
[137] Na medida em que as emisses de GEE do Brasil so principalmente relacionadas com o desmatamento,
aceitar as metas de reduo seria o mesmo que aceitar uma poltica de preservao estrita na Amaznia, o
que o Brasil recusava, por julgar que isso contrariava sua soberania sobre essa rea.

A SAVOIR
A situao bastante diferente hoje. verdade que a maioria dos pases adere e
defende a linha dita de responsabilidades comuns porm diferenciadas, que lhes
possibilita reivindicar obrigaes diferentes dos pases desenvolvidos. No entanto,
cada vez mais Estados da Amrica Latina aceitam assumir compromissos de reduo
de suas emisses de GEE. o caso do Brasil, do Chile e do Mxico, entre outros.
Essas posies voluntaristas tm cunho estratgico. Primeiro, visam melhorar a imagem

geral dos pases em questo, muitas vezes censurados pela degradao de seu meio
ambiente. Ao demonstrar boa vontade nesse campo, esperam conseguir acesso aos
recursos disponibilizados para apoiar a transio em direo a economias de baixo
carbono e tornar-se preferenciais no mbito dos mecanismos REDD+ criados em
Cancun. Estes visam valorizar o desmatamento evitado. Considerando, por exemplo,
o porte da reduo do desmatamento na Amaznia, so bilhes de dlares que o
Brasil espera conseguir no futuro com esses projetos. Alias, j criou o Fundo Amaznia
para atrair financiadores, tendo a Noruega prometido em 2009 1 bilho de dlares.
Contudo, os limites desses projetos ficam claros com o fracasso da Iniciativa Yasuni
no Equador. Em 2007, o pas ofereceu vedar a explorao de reservas petrolferas,
para preservar a floresta amaznica, se financiadoras voluntrias aportassem metade
do que ganharia com a venda desse petrleo, isto , 3,6 bilhes de dlares. No vero
de 2013, depois de conseguir apenas 13 milhes, o governo Corra desistiu do
projeto. Apenas presumir a generosidade internacional no pode servir de poltica
ambiental em longo prazo.
Por sua vez, a Costa Rica tem fama de pas frente nesse campo, graas criao
h mais de dez anos de um mecanismo de pagamento por servios ambientais, finan-
ciado por tributos locais (lembrando que a Costa Rica props em meados da dca-
da de 1990 uma iniciativa dos pases de floresta tropical prxima da atual proposta
do dispositivo REDD, abandonada por causa da oposio do Brasil). Apesar de alguns
efeitos perversos (concentrao da renda entre os grandes proprietrios), o sistema
ajudou a manter a cobertura florestal do pas.
Paralelamente, tambm na Amrica Latina que a contestao dos mecanismos

internacionais adotados sobre a questo climtica tem suas razes. Considerando
que estes no do ateno suficiente s opinies pblicas e aos pases pobres em geral,
o presidente boliviano Evo Morales promoveu uma contracpula em Cochabamba
em 2010. Ela produziu um apelo aos pases ricos para diminurem drasticamente as
suas emisses, sugerindo que um tribunal internacional fosse responsvel por proces-
sar os governantes que no respeitassem os compromissos de reduo. Essa cpula
procurou, principalmente, divulgar o conceito de dvida ambiental dos pases ricos,

que compensaria a dvida monetria dos pases pobres e deveria ser reembolsada
na forma de apoio s comunidades locais. Essa reivindicao integra obviamente o
marco mais amplo de sua ferrenha oposio aos Estados Unidos e de sua contestao
da economia global.
Mas, embora vrios pases da Amrica Latina tenham acordado propostas fortes
durante as cpulas de Copenhague e de Cancun, a posio do continente latino-
americano muito mais contida hoje. A maioria dos Estados est mais preocupada
com o desenvolvimento econmico do que com o meio ambiente e lana mo do
conceito de crescimento verde e inclusivo, plebiscitado durante a Rio+20, para imple-
mentar polticas clssicas de desenvolvimento acrescentando um simples compo-
nente ambiental.
Enquanto tm dificuldades em estabelecer sua posio nas negociaes, os pases

da Amrica Latina j vivenciam as consequncias das mudanas climticas. Destacam-se,
em especial, o derretimento das geleiras tropicais andinas, que perturba os fluxos
da jusante, diminuindo as quantidades de gua disponveis para a agricultura [ 138 ].
O evento j est alterando as vazes dos rios andinos que irrigam os cultivos das
comunidades das montanhas. Registram-se tambm variaes nas precipitaes, com
possveis consequncias para as produes agrcolas. J sensvel a alterao da
pluviometria nos pampas, com um deslocamento das isoietas para oeste, aumentando
a produtividade, facilitando a expanso da soja, mas tambm provocando mais
enchentes. Inversamente, na Amaznia, os anos de 2005 e de 2010 foram excep-
cionalmente secos, ao passo que 2009 registrou uma enchente do rio Solimes,
superando o recorde registrado em 1950 em Manaus. Segundo as projees, a
variabilidade das precipitaes deveria aumentar, com consequncias para as cultu-
ras em todo o continente. Alguns cenrios convergem com respeito diminuio
das precipitaes na Amaznia, com consequncias para a vegetao, podendo
acarretar uma diminuio da pluviometria mais ao sul. De fato, os fluxos de umidade
oriundos da Amaznia circulam rumo ao sul e so provavelmente responsveis por
parte das precipitaes que regam desde o cerrado central do Brasil at os pampas.
Outra faceta do aumento da variabilidade climtica ser, sem dvida, o aumento da
frequncia e da violncia das tempestades tropicais ou dos furaces. As regies
litorneas e as ilhas estaro em primeira linha e devero enfrentar a repetio das
catastrficas enchentes (ver Acapulco no vero de 2013), especialmente nas reas
baixas onde esses eventos sero potencializados pela alta do nvel dos mares.
[138] Essa evoluo est bem documentada por vrias equipes de pesquisa (especialmente pelo programa IRD
Great Ice).

A SAVOIR
guas marinhas e continentais

Os recursos hdricos so um dos diferenciais de grande parte da Amrica Latina, onde
so abundantes as precipitaes e onde esto situados muitos rios entre os maiores
do mundo. Estes representam recursos considerveis. At o momento seu funcio-
namento natural est sendo perturbado de maneira desigual. Enquanto a Amrica
Latina possui algumas das maiores hidreltricas do planeta e poderia construir outras
para suprir suas necessidades energticas, grandes rios como o Amazonas, o Orenoco
e o Paran ainda so pouco aproveitados. Portanto, esses rios representam ao mesmo
tempo um enorme potencial para a navegao e para a gerao de energia, alm de
um desafio ecolgico da maior relevncia.
O regime jurdico das guas, as modalidades de partilha e de distribuio dos recursos

disponveis e a qualidade das guas servidas e lanadas esto no cerne dos debates
sobre o meio ambiente, especialmente nas regies semiridas. Alm do problema
do acesso gua nas grandes cidades, existe a questo da melhor distribuio das
guas entre diferentes usos concorrentes. Para respond-la, o Chile implantou, j na
dcada de 1980, mecanismos de privatizao e de venda dos direitos sobre a gua,
de modo que a gua fosse direcionada para a atividade que oferecesse a remunera-
o mais elevada. Essa lgica, cuja implementao revelou-se complexa, pelas difi-
culdades prticas de medio e controle, foi duramente criticada por fragilizar as
populaes tradicionais e os pequenos produtores incapazes de pagar pela gua e
menos bem assessorados juridicamente. Contudo, segundo alguns especialistas, esse
modelo chileno de regulao por meio da instaurao de um mercado da gua est
ganhando espao em toda a Amrica Latina.
Os conflitos em torno do acesso gua esto cada vez mais acirrados e levam a
posicionamentos polticos com base na Resoluo das Naes Unidas reconhecendo
o direito gua como um direito fundamental (2010), tendo a Bolvia desempenhado
papel ativo nesse quesito. Os pases reafirmam hoje o princpio do direito gua
e esto revisando os instrumentos jurdicos de gesto dos direitos. Contudo, os
problemas no esto de todo solucionados, pois no param de aumentar as presses
sobre os recursos. Estas obrigam a transferncias transfonteirias de gua (entre
a Bolvia e o Chile), mas tambm impulsionam um novo interesse pelas reservas
subterrneas, como o grande aqufero Guarani, localizado na fronteira entre o Brasil,
a Argentina e o Paraguai.

A questo das guas marinhas tambm merece ser mencionada. Ainda no Brasil, o
governo chama de Amaznia Azul a Zona Econmica Exclusiva (ZEE) ao longo
de seu litoral [ 139 ], chamando a ateno sobre a importncia desse espao marinho,
que cobre uma rea equivalente da Floresta Amaznica do Brasil, isto , cerca de
3,5 milhes de km2. Essa imensa extenso um ecossistema ainda pouco aproveitado,
em especial pela pesca, e representa ao mesmo tempo um desafio ambiental da
maior relevncia, j que em alto mar que o Brasil pretende explorar os campos de
petrleo que faro dele um dos grandes produtores mundiais. Os acontecimentos
do Golfo do Mxico em 2010 demonstram o porte desse desafio. Na fachada do
Pacfico, o Chile e o Peru encontram-se em frente a uma das regies marinhas de
maior produtividade biolgica do planeta, relacionada corrente de Humboldt:
menos de 1% da rea ocenica fornece 10% da pesca mundial, em toneladas. A regio
do Atlntico Sul tambm uma grande zona de pesca industrial. Em todos os
casos, surgem problemas de regulao das capturas e de concorrncia entre a pesca
artesanal e a industrial. O Mar do Caribe, por fim, inteiramente coberto pelas ZEEs
dos pases lindeiros entre os quais os Estados Unidos especialmente afetado
pelas atividades humanas: turismo, pesca e explorao petroleira, sem esquecer a
poluio provocada pela exploso da plataforma Deepwater Horizon, em 2010.
Conflitos ambientais
Os conflitos socioambientais surgem como uma nova manifestao das expectativas
das sociedades latino-americanas para a preservao de seu ambiente de vida, mas
tambm como revelao do grau de incerteza quanto aos impactos reais dos grandes
projetos. Tais tenses so significativas das mudanas de atitude e da dificuldade
dos governos em atender a essas demandas sociais. Trata-se tambm de conflitos
mobilizadores que extrapolam as fronteiras polticas usuais e recorrem mobilizao
internacional.
Por exemplo, instalou-se um conflito, a partir de 2003, entre a Argentina e o Uruguai,

a respeito de usinas de celulose construdas no rio Uruguai, na cidade de Fray Bentos.
um empreendimento importante para o crescimento econmico deste pas: as
plantaes de rvores foram incentivadas durante muitos anos para fornecer matria-
prima s fbricas. Os protestos so procedentes da cidade argentina de Gualeguaychu,
que fica em frente s duas usinas de Fray Bentos, cujos habitantes denunciam os
riscos de contaminao do rio. A Empresa Nacional de Celulosas de Espaa (ENCIA)
[139] Ver o relatrio do Ministrio da Marinha: http://www.mar.mil.br/dhn/dhn/amazoniazul.pdf

A SAVOIR
e a Botnia (Finlndia) garantem que elas foram construdas segundo as normas mais
rgidas para eliminar qualquer risco.
Sem entrar nos detalhes dos acontecimentos, trata-se aqui de um conflito ambiental
local que se transformou rapidamente em uma contenda internacional, opondo dois
pases at ento muito prximos. As relaes entre a Argentina e o Uruguai ficaram
estremecidas, e restero provavelmente por longo tempo ainda. Isso enfraqueceu
o Mercosul e acelerou a aproximao entre o Uruguai e os Estados Unidos.
Sem dvida, esse um caso extremo, no qual a ao diplomtica no logrou o consen-

so, cada parte se fincando ainda mais no seu posicionamento. Mas tampouco um
caso isolado: o projeto de minerao de Pascua Lama, na fronteira entre a Argentina
e o Chile, provocou forte oposio internacional. No entanto, os governos dos dois
pases o viam com bons olhos. Os grandes projetos peruanos de minerao tambm
acirraram as oposies entre comunidades locais e grandes corporaes. No Brasil,
so as grandes hidreltricas as vils. No mbito do NAFTA, um protocolo especfico
sobre meio ambiente complementa os acordos comerciais, mas ele no impediu
uma empresa norte-americana de projetar um depsito de resduos txicos na
cidade mexicana de Guadalcazar, em San Luis Potos. A prefeitura, os moradores e
organizaes de proteo ao meio ambiente se mobilizaram contra o empreen-
dimento, levando a empresa a entrar com uma ao contra o governo mexicano por
desrespeito aos direitos dos investidores recebendo uma indenizao de 16 milhes
de dlares.
Esses conflitos socioambientais muitas vezes reativam conflitos latentes, em especial

entre comunidades locais que defendem determinadas qualidades de seus territrios,
entre diversos segmentos das populaes locais que no tm a mesma viso do futuro
do seu territrio, entre pases em busca de desenvolvimento e agentes econmicos
externos em busca de recursos econmicos. Possuem diversos graus de intensidade,
em funo das circunstncias especficas de cada iniciativa, mas, via de regra, resolvem-
se com transferncias monetrias em benefcio das comunidades locais e com
alteraes tcnicas para limitar os impactos ambientais. No entanto, essas solues
so locais e encontradas caso a caso, o que no deixa de revelar a falta de estratgias
globais de incorporao do meio ambiente nas polticas nacionais.

Concluses
A Amrica Latina registrou poucos avanos significativos na rea ambiental ao longo
dos ltimos anos. Os observatrios internacionais de desempenho mostram, no
melhor dos casos, uma modesta melhora da situao de alguns pases e, no pior, uma
degradao dessa situao. Segundo o ndice de desempenho ambiental da
Universidade de Yale (EPI), alguns pases como o Brasil e o Mxico progrediram
levemente entre 2010 e 2012, e outros retrocederam (Chile, Peru), s vezes muito
(Bolvia).
A degradao do meio ambiente pode ser atribuda persistente debilidade das

fiscalizaes e das regulaes frente aos projetos produtivos, ao crescimento urba-
no e ao avano do consumo. A prioridade dada ao desenvolvimento econmico,
construo de moradia, ao acesso das populaes a um padro de vida mais ele-
vado. Portanto, no h por que estranhar que o atlas das Naes Unidas sobre o
meio ambiente na Amrica Latina aponte, em todos os pases, eloquentes casos de
degradao ambiental nas ltimas duas ou trs dcadas.
O problema ocorre porque essas opes alimentam os conflitos sociais, mas acima
de tudo mantm situaes de injustia ambiental, das quais so vtimas as populaes
mais vulnerveis. Apesar de um pensamento j antigo em torno do ecodesen-
volvimento, remobilizado na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, no se
observam muitas mudanas concretas, a no ser perifricas. O crescimento das reas
de preservao s oferece uma resposta parcial, pois apenas envolve parte do
territrio, de forma, alis, nem sempre eficiente e isso no responde ao desafio-mor
das condies de vida nas metrpoles.
As solues alternativas ainda aparecem muito timidamente quando se trata do

desenvolvimento de formas de energia renovveis, de modos de produo menos
destruidores, de valorizao dos produtos da floresta, de programas de certificao
ecolgica, de transportes alternativos. um trabalho enorme, que ainda no recebe
toda a ateno necessria, muito menos de modo sistemtico. A reduo do cres-
cimento demogrfico, o aumento das capacidades tecnolgicas e a incorporao
dos desafios relacionados ao meio ambiente constituem, no entanto, fatores que
pesam a favor de tal guinada.

A SAVOIR
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Concluses
O desenvolvimento da Amrica Latina:
slidos alicerces?
Laurence WHITEHEAD
Entre 1930 e 1982, o conjunto da Amrica Latina conheceu um desenvolvimento

rpido, voltado para dentro, com base no que se tornaria o modelo de industrializao
pela substituio das importaes. Este visava promover o mercado domstico e
incentivar uma verso centralizadora da urbanizao e o crescimento das empresas
estatais. Quaisquer que sejam seus mritos, tal modelo conheceu dificuldades
crescentes a partir da dcada de 1960, e chegou ao fim com a crise da dvida latino-
americana de 1982. Seguiu-se uma dcada perdida de inflao descontrolada,
crises agudas da balana de pagamentos, programas peridicos de ajustes estruturais
impostos pelo FMI e polticas econmicas no raro improvisadas.
Nos anos 1990, foram reestabelecidas condies mais estveis e mais favorveis
economia de mercado (com velocidades e xitos variveis segundo os pases),
geralmente na esteira do Plano Brady, que previa o cancelamento parcial das pesadas
dvidas externas em troca da implementao de polticas econmicas de liberalizao.
Os resultados foram significativos: foi controlada a hiperinflao das dcadas
anteriores, reduziu-se a interveno do Estado na economia e os investimentos
estrangeiros voltaram a ingressar na regio. Embora essas reformas tenham variado
muito de um pas para outro e no tenham sido implementadas ao mesmo tempo
(muito cedo e de forma ampla no Chile, com um ritmo abrupto e radical na Argentina,
de maneira gradativa e prudente no Brasil), a ltima dcada do sculo 20 ficar
conhecida na regio como a da aplicao do Consenso de Washington (ou de uma
poltica neoliberal, segundo alguns observadores mais crticos).
A partir dos primeiros anos do novo milnio, outra orientao poltica parece ter
substitudo as diversas experincias de combate s crises ao mesmo tempo hete-
rodoxas e instveis do perodo anterior, sem no entanto surtir resultados idnticos
em todos os pases. A elite tecnocrtica que nasceu dessa tendncia obteve muito
mais apoio externo do que legitimidade nacional. As reformas de liberalizao foram

Concluses
A SAVOIR
apoiadas pelo setor privado e beneficiaram sobremaneira aqueles que puderam

investir nos setores abandonados pelo Estado. As desigualdades de renda permane-
ceram muito elevadas, e algumas categorias sociais, principalmente o servio pblico
e o mundo sindical, foram atingidas mais profundamente pelas consequncias das
reformas. O aparente consenso em torno dessas polticas reflete mais o cansao das
populaes frente s crises repetidas e ausncia de alternativas credveis do que
uma adeso ampla e entusistica.
Vrias orientaes polticas ps-liberalizao surgiram, alis, durante a ltima
dcada. Quase todas tm em comum (exceto Cuba e Haiti, que no participaram da
convergncia do perodo anterior) o fato de se beneficiarem de condies externas
extremamente favorveis. Esses governos conseguiram obter slidos apoios nacionais
e manter-se no tempo (a Venezuela, aps a morte de Hugo Chavez, talvez seja exceo,
embora seja cedo para afirm-lo).
As economias mais importantes Brasil e Mxico principalmente mostraram
claramente que seus lderes so mais capazes, hoje, de governar a longo prazo do que
h trinta anos, quando da crise da dvida externa. Mas a lembrana das vicissitudes
repentinas ainda est nas mentes, e o ceticismo continua presente. A sequncia desta
concluso remeter, portanto, embora de forma breve e concisa, para duas questes
fundamentais: quais foram os principais motores da melhoria do desempenho de
todo o subcontinente latino-americano durante a ltima dcada? Quo slidos so
esses novos alicerces?
Seis fatores-chave
Em termos muito gerais, possvel identificar dois tipos de explicao para o
desempenho econmico favorvel da Amrica Latina desde 2003. Apresentaremos
brevemente seis entre os fatores mais importantes, trs para cada tipo. Os trs
primeiros remetem a lies do passado: a fixao de preos relativos adequados,
a melhoria do marco institucional da gesto da economia e o fortalecimento da
cooperao regional. Os outros trs tangem a fatores mais estruturais, que tambm
favoreceram resultados positivos, mesmo na ausncia de polticas mais avisadas: a
melhoria dos termos de troca e das reservas de moeda estrangeira, uma conjuntura
demogrfica favorvel e o surgimento de uma classe mdia consumidora. Esses seis
fatores podem se reforar mutuamente e combinam entre si de forma varivel
segundo o pas. Ser interessante examin-los separadamente, antes de medir sua
importncia relativa no desenvolvimento global do continente. Por fim, avaliaremos
rapidamente a solidez de cada fator no novo ambiente econmico internacional em
mutao.

Concluses
Trs ensinamentos
Os trs ensinamentos apresentados abaixo refletem as escolhas programticas que
responderam a uma necessidade regional de vencer as deficincias ou os fracassos
das polticas dos anos 1980. Eles correspondem a mudanas paradigmticas que
levaram os lderes latino-americanos, na esteira das decepes do perodo anterior,
a adotarem uma srie de reformas para firmar um modelo econmico mais liberal,
voltado para o exterior e favorvel ao mercado.
Uma justa fixao dos preos

No antigo modelo econmico estadista, os mercados no eram autorizados a
desempenhar plenamente seu papel de alocao de recursos; as distores resul-
tantes entravaram as perspectivas de desenvolvimento da regio. Taxas de inflao
elevadas e variveis, ciclos recorrentes de sobrevalorizao e desvalorizao das
moedas, flutuao das taxas de cmbio, controle dos capitais, limitao das taxas de
juros e marcao dos preos, entre outros, levaram ao desperdcio de recursos e
implementao de polticas inadaptadas, tanto no setor pblico como na economia
de mercado. No antigo modelo econmico controlado, os mercados no podiam
desempenhar seu papel de alocadores de recursos. As distores que resultaram
desse sistema entravaram as perspectivas de desenvolvimento na regio. ndices de
inflao elevados e volteis, recorrentes ciclos de supervalorizao e desvalorizao
das moedas, taxas de cmbio flutuantes, controle dos capitais, taxas de juros limitadas
e preos controlados, entre outros fatores, contriburam para o desperdcio de recursos
e a tomada de decises inadequadas, tanto no setor pblico quanto na economia
de mercado. Mas, aps a dcada perdida, esses obstculos foram gradualmente
diminudos ou removidos. Durante o perodo de regionalismo aberto que se sucedeu,
com preos mais condizentes com a realidade do mercado mundial, os recursos no
tardaram a afluir para as atividades lucrativas. Nos anos 2000, essa estrutura de preos
liberalizados havia se espalhado por quase toda a regio. A lgica de mercado que
decorreu desse novo paradigma explica o desenvolvimento favorvel da ltima
dcada.
A instaurao de boas instituies

Paralelamente a essa liberalizao dos mercados, os sistemas judicirios foram forta-
lecidos, novas agncias de regulao foram criadas para garantir um melhor controle,
os bancos centrais ganharam mais autonomia, os parlamentos se tornaram mais
independentes e poderosos, e a transparncia progrediu. Mesmo que de forma

Concluses
A SAVOIR
desigual, essas reformas institucionais se espalharam em toda a regio. Sem elas, a

economia de mercado teria sido menos legtima e mais exposta aos abusos. Demorou
um pouco para se combinar as reformas econmicas com a independncia das ins-
tituies, mas isso acabou sendo feito no decorrer da ltima dcada, o que permitiu
fortalecer o modelo de desenvolvimento da regio.
Cooperao regional
Todos os pases liberalizaram seus preos, se abriram para os mercados, reformaram
suas instituies, cada um a seu passo, em funo de sua agenda prpria e de suas
prioridades. Cada um sabia dos avanos de seus vizinhos. Alguns foram considerados
como lderes, outros como retardatrios, mas todos, ou quase, foram impactados
profundamente pela lgica da difuso. No foram poucos os incentivos externos e
suas condicionalidades o Plano Brady, os planos de ajuste estrutural, as exigncias
dos investidores estrangeiros para favorecer o comrcio exterior, pela facilitao
das trocas e o reconhecimento de arbitragens externas nos litgios comerciais, por
exemplo. Aos poucos, at os mais reticentes acompanharam o movimento. Sem
dvida a emulao foi importante no processo, mas o temor de ficar para trs
exerceu um papel decisivo. No final das contas, quase todos os governos da regio
convergiram para estratgias semelhantes, medida que se tornavam bvias as
vantagens de agir de forma regionalmente coordenada. A Cpula de Miami em 1994
e as cpulas das Amricas que se seguiram abriram o caminho para esse processo.
O Mercosul permitiu que os Estados-chave da Amrica do Sul adotassem um regio-
nalismo aberto segundo suas prprias modalidades, sem parecer obedecer a um
projeto imposto de fora. Outras iniciativas regionais, mais modestas, seguiram um
modelo semelhante. Os diversos dispositivos de cooperao institucional que surgiram
nos anos 1990 se inscrevem, em sua maioria, nessa lgica de mercado e de liberalizao
institucional. Esse terceiro ensinamento poltico fortaleceu os dois anteriores e ajudou
a estabilizar e institucionalizar o modelo predominante de desenvolvimento.

Concluses
Trs contribuies estruturais

Os trs fatores estruturais mais impactantes no desenvolvimento da regio tambm
so interdependentes e tendem a se fortalecer mutuamente, mas teriam efeito,
independentemente, em qualquer contexto intelectual ou poltico.
Melhoria dos termos de troca e das reservas de moeda estrangeira

At cerca de 2003, as exportaes latino-americanas foram arrefecidas pela fraqueza
da economia mundial, principalmente depois da crise asitica de 1998. Alguns analis-
tas falavam at de uma segunda meia-dcada perdida. As medidas liberais do
perodo anterior se tornavam menos populares, embora prevalecesse a ideia de que
a continuao das reformas era necessria, at de forma mais enrgica. H cerca de
dez anos, as exportaes da Amrica Latina comearam a encontrar cada vez mais
mercados. Essa demanda progrediu at hoje (salvo um curto recuo, encerrado em
2009). O principal fator dessa tendncia foi o preo do petrleo, multiplicado por
dez entre o fundo da onda e sua crista, mas outros produtos primrios conheceram
tambm uma forte demanda. o caso das indstrias de minerao, como tambm
de muitos produtos agrcolas. Esse perodo foi chamado de superciclo das matrias-
primas, conceito que subentende a possibilidade de uma reviravolta prxima, como
em todos os ciclos
Essa ampliao da demanda decorreu principalmente do sempre crescente processo

de industrializao dos pases emergentes da sia, especialmente o da China. Ao
contrrio, a demanda dos Estados Unidos e da Europa por bens manufaturados
arrefeceu significativamente (salvo no que tange aos produtos ligados reestrutu-
rao da indstria norte-americana). Consequentemente, a maioria das economias
latino-americanas se concentrou novamente na exportao de commodities, em
detrimento dos produtos industrializados. Os tradicionais obstculos de cmbio,
que durante vinte anos colocaram a regio sob a tutela das polticas de Washington,
desapareceram da noite para o dia. Os pases da regio, principalmente os mais ricos
em matrias-primas, puderam ento acumular montantes muito elevados de reservas
de moeda estrangeira. As tenses fiscais tambm diminuram com o forte aumento
das receitas tributrias. At os pases de menor capacidade de exportao conheceram
uma melhoria econmica graas s remessas de seus cidados emigrados para pases
desenvolvidos busca de melhores oportunidades de trabalho. O turismo tambm
foi fonte de recursos para as economias pobres em recursos energticos. Dessa
forma, pela primeira vez desde a Grande Depresso, o continente pde tirar grande
proveito de seus recursos em matrias-primas.

Concluses
A SAVOIR
A bonana demogrfica
O segundo fator estrutural do desenvolvimento da maior parte dos pases da regio
foi a transio demogrfica. Em um primeiro tempo, a populao, que trabalhava
principalmente em roas de baixa produtividade, apresentava taxas de natalidade
elevadas, compensadas por taxas de mortalidade igualmente importantes: a popu-
lao aumentava pouco. Em seguida, os progressos da medicina permitiram a dimi-
nuio da mortalidade, enquanto a natalidade permanecia elevada. A nova pirmide
etria era caracterizada por um desequilbrio a favor das crianas de idade escolar,
e os jovens trabalhadores migravam cada vez mais para as cidades, procura de
empregos mais produtivos. At o fim do sculo 20, as economias latino-americanas
tiveram que enfrentar custos elevados em termos de dependncia da juventude e
de chegada no mercado de trabalho de contingentes que excediam sua capacidade
de absoro. Mas, na virada do milnio, esses pases entraram em um perodo mais
equilibrado em matria de demografia. As taxas de natalidade caram, aproximando-se
das de mortalidade, em decorrncia do custo de criar os filhos e das migraes para
as cidades j sobrepovoadas. Diminuiu a presso criada pelo crescimento populacional,
assim como a tenso de entrada no mercado de trabalho. Aumentou a populao ativa
(segundo um estudo da CEPAL, o desemprego latino-americano caiu de 11,1% em
2003 para 6,4% em 2012), e os trabalhadores ganharam experincia e competncias.
Segundo outra estimativa recente, o aumento do fator trabalho (ajustado ao ndice
de escolaridade) responde por 1,9% dos 3,1% de crescimento anual registrados entre
1990 e 2012 no Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Peru e Uruguai. Obviamente, novos
problemas vo aparecer em matria de demografia, em decorrncia do envelheci-
mento e da melhoria da sade. Durante muitos anos, a demografia foi um fator
positivo, e no um freio, para o desenvolvimento da regio. No futuro, no entanto,
o crescimento econmico depender de uma maior produtividade, tanto do trabalho
quanto do capital (produtividade global dos fatores PGF). Nos ltimos anos, a PGF
progrediu 2% na sia emergente, contra apenas 0,6% na Amrica Latina.
O crescimento de uma nova classe mdia consumidora

O terceiro benefcio estrutural poderia decorrer parcialmente das reformas descritas
acima. A evoluo demogrfica e a flexibilizao tributria explicam o crescimento
de uma nova categoria de populao urbana, composta de consumidores modestos
que anseiam entrar no mercado e possuir um teto, um carro e outros bens durveis,
incentivados pela disponibilidade do crdito pessoal e a perspectiva de rendimentos
estveis. Essas evolues no se devem apenas liberalizao dos mercados, pois
sua presena constatada tanto na Argentina quanto na Venezuela, no Chile e no

Concluses
Mxico. O mesmo fenmeno acontece nos pases emergentes asiticos e africanos,

quaisquer que sejam as orientaes econmicas prevalecentes, com as seguintes
consequncias: forte crescimento da demanda interna, orientada para produtos
mais sofisticados, que beneficiam economias de escala; aumento constante da
qualidade da mo de obra e da coeso social; base de tributao mais importante e
estvel. Mas esses resultados no so garantidos. Uma nova classe mdia pode se
revelar frgil frente a bruscas reviravoltas do ciclo do crdito pessoa. E suas
aspiraes podem ultrapassar em muito as capacidades dos servios pblicos, muitas
vezes abarrotados e no raro inadaptados (tendo as restruturaes neoliberais
destrudo mais capacidades do que criaram).
Qual a explicao?
No h explicao simples e consensual para essa dcada branda na Amrica Latina.
Por um lado, em decorrncia das divergncias doutrinais sobre os motores do desen-
volvimento econmico. Por outro, pelo fato de a Amrica Latina ser uma regio
heterognea: a explicao que vale para um pas nem sempre se aplica aos outros.
Em certa medida, os seis fatores apresentados acima ajudam a explicar o sucesso do
desenvolvimento do Brasil e do Peru na ltima dcada.
No Mxico, dois desses seis fatores faltam, ou pelo menos deveriam ser reformulados.
A integrao regional deveria remeter para a ALCA (que se diferencia das outras
formas de integrao regional da Amrica Latina). A renda oriunda da exportao
de matrias-primas, por sua vez, tem um papel secundrio no desenvolvimento do
pas. No Chile, a integrao regional no um fator em si, e a questo demogrfica
est mais avanada. Na Venezuela, o fator preponderante foi a alta dos preos do
petrleo, que permitiu at hoje compensar as limitaes do modelo adotado em
relao s outras alavancas do desenvolvimento. Por fim, dois xitos notrios da
regio se explicam por fatores que no constam da lista apresentada: o sucesso da
Colmbia decorre essencialmente da resoluo de seu conflito interno, e a dinmica
do Panam se deve principalmente ao alargamento de seu canal.
Mas, de forma geral, os seis fatores evocados aqui parecem ter contribudo para os
resultados positivos dos ltimos dez anos, apesar das diferenas entre os pases. Resta
uma questo importante quanto ao elemento decisivo: as reformas polticas, ou os
fatores estruturais? A solidez da trajetria de desenvolvimento na regio depende
da resposta. Se as variveis polticas foram o fator decisivo, os sucessos futuros
dependem da continuao e da amplitude de sua implementao. Nesse ponto,
existem grandes diferenas entre os pases, e um questionamento crescente em

Concluses
A SAVOIR
quase todos. O consenso poltico dos anos 1990 enfrentou ceticismo e resistncia
durante o superciclo das commodities, influenciado pelo sucesso dos pases asiticos
que adotaram polticas heterodoxas e pelo fracasso da liberalizao na Europa e na
Amrica do Norte. Portanto, se as polticas certas forem a explicao, algumas
experincias heterodoxas em curso em vrios pases da Amrica do Sul deveriam
fracassar em termos de desenvolvimento, enquanto as mais ortodoxas deveriam ter
sucesso. Ao contrrio, se os determinantes estruturais se revelarem decisivos, o
desenvolvimento da regio depender em grande parte da expanso das trocas
exteriores e dos futuros efeitos da demografia e da estrutura social nesses pases.
Entretanto, tais fatores escapam totalmente do controle dos tomadores de deciso
desses pases, sigam eles uma orientao ortodoxa ou no convencional.
***

Concluses
O Brasil e o Mxico representam, por si s, dois teros da populao e da atividade

econmica de toda a regio. O atual governo mexicano parece apegado economia
de mercado e s reformas institucionais apresentadas na primeira parte do presente
texto. Inversamente, o Brasil suscita cada vez mais dvidas a esse respeito. Essa
diferena de orientao poltica diz respeito tanto cooperao regional quanto
evoluo interna. O Mxico est empenhado no projeto de liberalizao comercial
chamado de Aliana do Pacfico, que os dirigentes brasileiros consideram como
contrrio aos seus interesses. Podemos concluir que os novos fundamentos polticos
acima enunciados parecem muito mais slidos no primeiro caso que no segundo. Se
for o caso, se as variveis polticas forem decisivas, podemos predizer que o mode-
lo mexicano obter um xito sustentvel, enquanto o modelo brasileiro perder
fora. Mas essa predio est longe de ser garantida, por um lado porque as novas
reformas mexicanas podem se revelar decepcionantes, e por outro porque o modelo
brasileiro pode encontrar um flego renovado. Alm disso, as dinmicas estruturais
comuns aos dois pases podem ultrapassar em muito as divergncias doutrinais. Nos
dois pases, assim como nos outros pases latino-americanos, a articulao entre a
lgica de mercado e a interveno do Estado no para de oscilar.
No que tange aos aspectos estruturais, a janela demogrfica e o surgimento de uma

classe mdia consumidora igual nos dois pases. A principal diferena reside nas
fontes de moeda estrangeira e nos termos de troca (dependncia das exportaes
de matrias-primas). Mas, mesmo nesse ponto, as diferenas no devem ser sobre-
estimadas. O Brasil mantm uma indstria competitiva e algumas empresas multi-
nacionais poderosas. O Mxico continua exportando petrleo e outras commodities,
e depende da confiana do mercado financeiro internacional. No caso de uma inter-
rupo brusca do fluxo de investimentos para os mercados emergentes, nada indica
que um desses pases ser mais bem protegido que o outro.
Podemos afirmar, sem risco de errar, que em toda a Amrica Latina e nos seus dois
pases mais importantes as evolues favorveis ao desenvolvimento foram as
melhores possveis. Se a prxima dcada for menos auspiciosa, o modelo atual de
desenvolvimento ser posto prova. Com certeza ser capaz de resistir a dificuldades
menores, mas, em caso de adversidade maior, a situao parece mais incerta. Em
perodos difceis, ser mais fcil identificar qual dos seis fatores ter mais peso.

Lista das siglas
ACS Associao dos Estados Caribenhos
AFD Agence Franaise de Dveloppement
ALADI Associao Latino-Americana de Integrao
ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
ALBA Aliana Bolivariana para as Amricas
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
ALCSA rea de Livre Comrcio Sul-Americana
AP Aliana do Pacfico
APEC Cooperao Econmica da sia e do Pacfico
ASEAN Associao de Naes do Sudeste Asitico
AUGM Associao das Universidades do Grupo de Montevidu
AUH Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (Argentina)
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPC Benefcio de Prestao Continuada (Brasil)
BRT Bus Rapid Transit
CAF Corporao Andina de Fomento
CAN Comunidade Andina
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil)
CARICOM Comunidade do Caribe
CARIFTA Associao de Livre Comrcio do Caribe
CASA Comunidade Sul-Americana de Naes
CCTP Conditional Cash Transfer Programs Programas de Transferncia
Condicionada de Renda

Lista das siglas
A SAVOIR
CDS Conselho de Defesa Sul-Americano

CE Conselho Eleitoral
CECLA Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana
CEI Comunidade dos Estados Independentes
CEISAL Conselho Europeu de Pesquisa em Cincias Sociais sobre
a Amrica Latina
CELAC Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos
CELADE Centro Latino-Americano de Demografia
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina
CEPALC Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CERI Centro de Estudos e de Pesquisas Internacionais
CERSA Centro de Estudos e de Pesquisas em Cincias Administrativas
e Polticas
CGLU Cidades e Governos Locais Unidos
CMC Conselho do MERCOSUL
CNA Comisso Nacional de Acreditao (Chile)
CNC Conselho Nacional de Competncias (Equador)
CNRS Conselho Nacional de Pesquisa Cientfica (Frana)
COAMSS Corporao da rea Metropolitana de San Salvador
CONACYT Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (Mxico)
CONAPO Conselho Nacional de Populao
COOTAD Cdigo orgnico de organizao territorial, autonomia
e descentralizao (Equador)
COSIPLAN Conselho de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL
CREDA Centro de Pesquisa e de Documentao das Amricas
CRS Comisso de reflexo estratgica

Lista das siglas
CSN Comunidade Sul-Americana de Naes

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estatstica (Colmbia)
DF Distrito Federal
DGCID Direo Geral da Cooperao Internacional
e do Desenvolvimento (Ministrio de Assuntos Exteriores, Frana)
DOT Direction of Trade
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agronmica (Brasil)
EPI ndice de Desempenho Ambiental (Universidade de Yale)
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations
FAOSTAT The Statistics Division of the FAO
FARC Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia
FEMETROM Federao Metropolitana dos Municpios de San Jos
(Costa-Rica)
FLACMA Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios
y Asociaciones de Gobiernos Locales
FLAR Fundo Latino-Americano de Reservas
FMI Fundo Monetrio Internacional
FOB Free on Board
FOCEM Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL
FUMIN Fundo Multilateral de Investimento
G3 Grupo dos trs (Colmbia, Cidade do Mxico, Venezuela)
GEE Gases de Efeito Estufa
GIGA-
Hamburgo German Institute of Global and Areas Studies
GMC Grupo do MERCOSUL

Lista das siglas
A SAVOIR
GRAN Grupo Andino

GTZ Geselleschaft fur Technische Zusammenarbeit
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (Brasil)
IdA Institut des Amriques / Instituto das Amricas
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IEC Informao, Educao, Comunicao
IED Investimentos Estrangeiros Diretos
IEDES Instituto de Estudo do Desenvolvimento Econmico e Social
IFI Instituio Financeira Internacional
IFPRI International Food Policy Research Institute
IHEAL Institut des Hautes tudes dA mrique Latine
IIRSA Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional
da Amrica do Sul
INDEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos (Argentina)
INE Instituto Nacional de Estadstica (Chile)
INEGI Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (Mxico)
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (Peru)
IRD Instituto de Pesquisa para o Desenvolvimento
IRI-USP Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo
ISI Industrializao por Substituio de Importaes
LAIF Facilidade de Investimento para a Amrica Latina (UE)
LOCAL Observatrio das Mudanas na Amrica Latina
MAS Movimento para o Socialismo (Bolvia)
MCCA Mercado Comum Centro-Americano

Lista das siglas
MCCO Mercado Comum do Caribe Oriental

MCMV Minha Casa Minha Vida (Brasil)
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Chile)
MISN Macroproyectos de inters social nacional (Colmbia)
NAFTA Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio
OCDE Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico
ODECA Organizao dos Estados Centro-Americanos
OEA Organizao dos Estados Americanos
OECS Organizao dos Estados do Caribe Oriental
OGM Organismo Geneticamente Modificado
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OMD Objetivos do Milnio para o Desenvolvimento
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OPALC Observatrio Poltico da Amrica Latina e do Caribe
OPAS Organizao Pan-Americana da Sade
OTCA Organizao do Tratado de Cooperao Amazonense
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
P.P. Ponto percentual
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PASIS Pensin Asistencial de Ancianidad (Chile)
PBS Penso Bsica Solidria (Chile)

Lista das siglas
A SAVOIR
PETI Programa para a Erradicao do Trabalho Infantil

PGF Produtividade Global dos Fatores
PIB Produto Interno Bruto
PISA Program for International Student Assessment
Programa de Avaliao Internacional da Educao Bsica
PJJHD Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNUE Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PPA Paridade de Poder Aquisitivo
PPP Plano Puebla Panam
PRELAC Proyecto Regional de Educacin por Amrica Latina y Caribe
PROCAMPO Programa de apoyos Directos al Campo (Mxico)
PROGRESA Programa de educao, sade e alimentao (Mxico)
PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad (Mxico)
PSDB Partido da Social-Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores (Brasil)
REDD Reducing Emissions from Deforestation and Degradation
SAI Sistema Andino de Integrao
SAP Subsidio de Agua Potable / Bolsa para o saneamento bsico (Chile)
SDS Sistemas de Dados Sociais
SELA Sistema Econmico Latino-Americano
SICA Sistema de Integrao Centro-Americano
SIECA Secretaria de Integrao Econmica
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SUF Subsdio nico Familiar (Chile)

Lista das siglas
SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin

Tributaria (Peru)
TFP Total Factor Productivity / Produtividade / Total dos Fatores
TIAR Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
TIC Tecnologias da Informao e da Comunicao
TTIP Transatlantic Trade and Investment Partnership
UBA Universidade de Buenos Aires
UCR Universidade de Costa Rica
UNAM Universidade Nacional Autnoma do Mxico
UNASUL Unio das Naes Sul-Americanas
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia
e a Cultura
URUPABOL Uruguai Paraguai Bolvia
USD Dlares americanos
USP Universidade de So Paulo
WDI World Development Indicators
WEO World Economic Outlook
WTI West Texas Intermediate
WWF World Wildlife Fund (Fundo Mundial para a Natureza)
ZEE Zona Econmica Exclusiva

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en Afrique

AFD
Estabelecimento pblico, Agence Franaise de Dveloppement (a Agncia Francesa
de Desenvolvimento AFD) atua h mais de setenta anos no combate pobreza
e na promoo do desenvolvimento nos pases do Sul e na Frana ultramarina.
executora da poltica definida pelo Governo francs.
Presente em quatro continentes, onde dispe de uma rede de 70 agncias e escri-

trios de representao no mundo, sendo nove na Frana ultramarina e um em
Bruxelas, a AFD financia e acompanha projetos que melhoram as condies de vida
das populaes, fomentam o crescimento econmico e protegem o planeta: esco-
larizao, sade materna, apoio ao agricultor e pequena empresa, abastecimento
de gua, preservao da floresta tropical, luta contra o aquecimento do planeta
Em 2012, a AFD dedicou 7 bilhes ao financiamento de aes nos pases em

desenvolvimento e em benefcio da Frana ultramarina, contribuindo assim, e em
especial, para a escolarizao de 10 milhes de crianas no ensino fundamental e
3 milhes no ensino mdio, e para a melhora do abastecimento de gua potvel
para 1,79 milhos de pessoas. No mesmo ano, os projetos de eficincia energtica
geraro uma economia de cerca de 3,6 milhes de toneladas de equivalente CO 2
por ano.
www.afd.fr

5, rue Roland Barthes 75598 Paris cedex 12
Tel. : 33 (1) 53 44 31 31 www.afd.fr
Depsito legal: 1 trimestre de 2014.
ISSN : 2105-553X
Maro 2014
Os desafios do desenvolvimento
na Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas e polticas pblicas 24
Os desafios A SAVOIR
Alm da diversidade das situaes, os pases da Amrica Latina apresentam

traos comuns: a maioria realizou considerveis avanos durante a ltima
do desenvolvimento
dcada, mas ainda precisa enfrentar os desafios do seu desenvolvimento.
certo que o aprimoramento da gesto macroeconmica, aliado a uma
conjuntura favorvel, possibilitou o vigoroso crescimento da dcada de 2000,
e em seguida a boa resistncia frente crise internacional. Alm disso, esse
na Amrica Latina
dinamismo econmico foi frequentemente acoplado a novas polticas sociais Dinmicas socioeconmicas
e reduo da pobreza. Entretanto, apesar dessas evolues positivas, alguns e polticas pblicas
obstculos ainda necessitam ser superados para instalar um crescimento
Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

duradouro e assegurar um desenvolvimento sustentvel. Os desafios so
enormes: reduzir as desigualdades sociais e regionais, dinamizar a gesto
das cidades, e preservar seu meio ambiente, robustecer a poupana e o
investimento, promover ganhos de produtividade, aprimorar a qualidade
da educao e da formao, estruturar a proteo social
Esses desafios constituem tantos motivos a mais para a atuao e a colabo-
rao de uma instituio de desenvolvimento como a AFD que pela sua
presena nessa parte do mundo pretende contribuir da melhor maneira
para a intensificao das relaes entre a Amrica Latina e a Frana. Nesse Institut des Amriques
contexto, a segunda edio desta obra, atualizada e enriquecida, vem renovar
o olhar atento sobre as realidades econmicas e sociopolticas de uma regio Segunda edio atualizada e enriquecida
em plena mutao, com a qual ainda h muito que compartilhar.
ORGANIZADO POR COORDENADOR

Carlos QUENAN Eric JOURCIN
Economista, professor IHEAL Departamento Amrica Latina e Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
A SAVOIR 24 A SAVOIR

24 VP A Savoir

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Maro 2014

Alm da diversidade das situaes, os pases da Amrica Latina apresentam

Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

ORGANIZADO POR COORDENADOR

Segunda edio atualizada e enriquecida

Veja todas as nossas publicaes em: http://recherche.afd.fr

Concepo e realizao: Ferrari / Corporate tel.: +55 01 42 96 05 50 J. Rouy/ Coquelicot.

quela poca, a Agence Franaise de Dveloppement acabara de ser autorizada a

Um segundo elemento de evoluo diz respeito ao contexto das relaes da Frana

O mandato que o governo francs outorgou AFD nos pases emergentes em

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [3]

pblicas e ONGs foram, na maioria dos casos, acompanhados de programas de

O desenvolvimento da ao da AFD na Amrica Latina alcana seu sentido pleno na

Nessa caminhada, a AFD mantm intacto o desejo de aprofundar a sua compreenso

[ 4 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

Jean-Michel BLANQUER: Professor de Direito Pblico, presidente do Institut des

lodie BRUN: Pesquisadora convidada, Universidade de So Paulo, Instituto

Marco CEBALLOS: Professeur de sociologie, Universidad Andres Bello (Via del

Jean-Franois CLAVERIE: Socilogo, professor do IHEAL, responsvel pela cooperao

Mara Eugenia COSIO-ZAVALA: Professora emrita de Demografia, Universidade

Olivier DABENE: Professor de Cincia Poltica, Instituto de Estudos Polticos de Paris,

Diana GOMES: Chefe de projetos no Observatrio das Mudanas na Amrica Latina

Bruno LAUTIER : Professor de Sociologia, Universidade Paris 1 Panthon Sorbonne,

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [5]

Jean-Louis MARTIN: Economista, responsvel pelos estudos macroeconmicos no

Catherine PAQUETTE: Urbanista, encarregada de pesquisa, Instituto de Pesquisa

Yves SUREL: Professor de Cincia Poltica, Universidade Paris 2 (Panthon-Assas),

Franois-Michel LE TOURNEAU: Gegrafo, diretor de pesquisa no CNRS/CREDA.

[ 6 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

1. Dinmicas econmicas, insero internacional

1.1. A Amrica Latina e a crise econmica internacional 25

2. Estado e polticas pblicas 167

Lista das siglas 345

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [7]

A Amrica Latina acaba de viver uma dcada de avanos econmicos e sociais. Os

Dinamismo econmico: entre reprimarizao

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [9]

crise econmica internacional. A despeito da grande diversidade de trajetrias

Obviamente, a explorao dessas matrias-primas constitui para muitos pases da

[ 10 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

e menos dinmico, em funo do retrocesso que induz no plano da diversificao

A insero internacional cada vez mais orientada

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 11 ]

Os pases lindeiros do oceano Pacfico esto levando em conta essas evolues.

Almejando incrementar a sua competitividade, atravs do aprimoramento das

Enquanto os processos de integrao regional se caracterizam cada vez mais pelo

[ 12 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

est dividida e em crise h vrios anos, e o Mercosul encontra-se em um beco sem

Mas autonomia no significa indiferena: todas as instncias de integrao regional

No se deve, entretanto, superestimar essa ascenso da classe mdia, inserida que

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 13 ]

A atual reconstituio da classe mdia se sustenta, portanto, em novos mecanismos

[ 14 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 15 ]

todos os cursos que no sejam estritamente rentveis, isto , que no conduzam

[ 16 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014

dificultam sobremaneira a sada da pobreza, mesmo em um contexto econmico

Explorao dos recursos naturais e desenvolvimento:

No entanto, vrios pases latino-americanos assumem hoje sem qualquer complexo

Com isso, os grandes projetos de minerao so muitas vezes recebidos negativamente

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 17 ]

interesse de que padece a vida poltica tradicional. Nascidos de problemas concretos

Esses conflitos geraram tenses, por exemplo, entre o Uruguai e a Argentina, a