Controlul administratiei publice

1. Consideratii generale privind controlul asupra

administratiei publice

Orice activitate cu caracter organizat presupune si controlarea sau

verificarea modului ei de realizare. In acest sens, activitatile autoritatilor
publice, implicit si activitatea executiva desfasurata de organele
administratiei publice, trebuie controlate. Verificarea urmareste, in principal,
stabilirea conformitatii sau neconformitatii dintre activitatea efectiv realizata
cu normele juridice care o reglementeaza, in care sens controlul desfasurat
este unul de legalitate. Verificarea poate insa urmari si controlarea modului
in care masurile dispuse sau executate de catre administratie au corespuns
cel mai bine conditiilor concrete date, in care sens controlul este de
oportunitate sau de actualitate, ori daca indeplinirea respectivelor sarcini s-a
facut in timp optim si cu cheltuieli minime, in care sens controlul este de
eficienta.

Activitatea de control are deci ca scop principal cunoasterea efectiva a

stadiului si a modului de indeplinire a atributiilor, prevenirea savarsirii unor abateri,
descoperirea si inlaturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au generat sau
a conditiilor favorizatoare, stabilirea raspunderii celor vinovati si asigurarea
perfectionarii continue a activitatilor si structurilor verificate, dupa caz. Rezulta ca
verificarea nu se reduce doar la descoperirea incalcarilor si la aplicarea sanctiunilor
celor vinovati, aceste aspecte fiind doar un rezultat derivat al unei activitati de
control mult mai complexe intreprinse in cele mai diferite scopuri.

Activitatea executiva a administratiei publice este supusa unor multiple forme

de verificare fiecare dintre acestea dispunand de metode si mijloace proprii de
realizare. Ceea ce caracterizeaza, sub acest aspect activitatea executiva, spre
deosebire de alte activitati sau functii fundamentale ale statului, este marea
varietate a formelor si procedeelor de verificare exercitate asupra autoritatilor
administrative datorita volumului, specificitatii si complexitatii de ansamblu a
acestei activitati comparativ cu orice alta forma de activitate sociala, inclusiv
statala.

Existenta sistemului de organe executive cu multiple raporturi ierarhice, precum si

specificul unor aspecte ale activitatii administrative determina ca actiunile de
verificare sa fie efectuate atat de catre subiecte din afara acestui sistem cat si, mai
ales, de catre insasi administratie asupra structurilor componente ale sistemului
executiv, fie ca atribut al conducerii executive si al raporturilor de subordonare, fie
ca rezultat al unei anumite specializari conferite autoritatilor de control si de
inspectie.

Necesitatea controlarii activitatii executive rezida si din caracterul decizional

juridic al unei bune parti al acesteia, adica posibilitatea de a emite sau de a executa
masuri susceptibile de indeplinire, la nevoie, prin forta de constrangere a statului si
care ar putea duce la, eventuale, incalcari ale legii sau ale unor drepturi subiective.
Or, in acest sens verificarea urmareste sa asigure, printre altele, o si mai puternica
aparare a legalitatii, a ordinii de drept, a drepturilor subiective si a intereselor
legitime apartinand celor mai diferite subiecte de drept, persoane fizice si
juridice. Pe de alta parte, insasi administratia exercita multiple si variate forme de
control in afara ei, asupra persoanelor fizice si juridice, a altor subiecte de drept
public sau privat, organizatii guvernamentale sau neguvernamentale, contribuind la
asigurarea unei cunoasteri temeinice a modului in care sunt respectate si realizate
prevederile actelor normative restabilind, dupa caz, legalitatea incalcata in cele mai
diverse sectoare ale activitatii social-economice.

Controlul exercitat asupra activitatii executive si asupra autoritatilor

administrative publice se poate clasifica dupa mai multe criterii[1]:

1) Dupa natura organului de control distingem controlul legislativ, executiv si

judiciar, exercitat asupra administratiei de catre respectivele categorii de autoritati
publice sau puteri ale statului prin forme speciale avand obiective si metode proprii;

2) Dupa locul pe care-l ocupa organul de control fata de pozitia autoritatii

verificate, controlul poate fi intern si extern. Cel intern se exercita de catre factorii
de conducere sau de specialitate din cadrul autoritatii administrative asupra
propriilor structuri si a propriilor lucratori. Controlul extern se exercita de catre un
organ din afara autoritatii verificate sau chiar din afara intregului sistem executiv,
asa cum este cazul controlului inspectiilor specializate ale statului sau verificarea
infaptuita de legislativ ori de catre justitie.

3) Sub aspectul regimului juridic al activitatii de verificare,

distingem controlul jurisdictional si controlul nejurisdictional. Primul se infaptuieste
cu ocazia si in cadrul unui litigiu sau contencios in care se pune problema ilegalitatii
unor aspecte din activitatea executiva si pentru a caror clarificare este necesara o
activitate de judecata infaptuita de autoritati administrative cu atributii
jurisdictionale (de pilda in materia asigurarilor sociale, a brevetelor de inventii), fie
de catre instantele judecatoresti sau de alte organe jurisdictionale (de pilda cum a
fost Curtea de Conturi). Cel de al doilea, controlul nejurisdictional, este infaptuit in
afara oricarui litigiu ca o atributie curenta de verificare - din oficiu sau in urma unei
sesizari introduse, de pilda, in cadrul cailor administrative de atac - fiind realizat de
autoritati administrative dar si de puterea legislativa.

4) Dupa specificul si obiectul activitatii de verificare, deosebim controlul de

legalitate (care urmareste asigurarea respectarii legii), controlul de
oportunitate (care urmareste verificarea actualitatii masurilor intreprinse)
si controlul de eficienta (ce urmareste economicitatea masurilor executive
verificate).

Toate aceste clasificari au un scop didactico-stiintific deoarece o anumita

modalitate de verificare poate imbraca mai multe forme. Astfel, de exemplu, controlul
judecatoresc asupra administratiei este un control statal, deoarece provine de la o
autoritate publica, este un control extern, deoarece justitia nu face parte din sistemul
autoritatilor executive, este un control jurisdictional, deoarece se infaptuieste in cadrul
unui litigiu, si un control de legalitate, ce urmareste modul de respectare a legii in
activitatea executiva.
2. Controlul administrativ

Activitatea executiva avand un caracter organizat si fiind infaptuita de un sistem

ierarhic de autoritati necesita actiuni de verificare continua a modului ei de
infaptuire. Pe de alta parte, insasi administratia exercita activitati de control in afara
ei asupra diverselor subiecte de drept, persoane fizice si juridice, organizatii si
organisme dintre cele mai diferite.

Controlul administrativ se poate defini ca acea forma a verificarii de stat

infaptuita de autoritatile publice executive in conformitate cu prevederile legale,
atat asupra activitatilor specifice propriului sistem de organe cat si in afara
acestuia, in vederea stabilirii existentei sau inexistentei conformitatii dintre
actiunea infaptuita si normele care o reglementeaza, precum si, dupa caz,
restabilirea, la nevoie, a legalitatii incalcate cu toate consecintele decurgand din
aceasta pentru actiunea verificata si autorii controlati.

Administratia publica reprezinta cel mai diversificat si mai amplu sistem de

organe ale statului cu multiple implicatii in privinta organizarii, indrumarii,
coordonarii si controlului asupra diverselor sectoare din domeniul public si privat.
Intr-adevar, organele administrative dispun de insemnate resurse materiale si
financiare pe care le utilizeaza infaptuind o gama larga de servicii publice, in care
sens statul determina, prin normele de drept, modul de utilizare a acestor mijloace
si cel de infaptuire a serviciilor, trebuind totodata sa verifice intrebuintarea si,
respectiv, realizarea lor, de aceea principala sarcina a controlului administrativ
consta in verificarea modului de folosire de catre autoritatile executive a tuturor
mijloacelor de care dispun, inclusiv a celor juridice, in indeplinirea sarcinilor ce le
revin. Pe de alta parte, statul - mai ales in conditiile actualei sale dezangajari
economice treptate - fixeaza si limitele interventiei sale, inclusiv administrative, in
sfera activitatilor private marginindu-se doar la verificarea modului in care se
respecta legea intr-o economie de piata bazata pe libera initiativa.

Orientarea si obiectivele activitatii executive sunt determinate de programul

politic al guvernului, in acest context rolul controlului administrativ nu se reduce
numai la verificarea indeplinirii sarcinilor specifice administratiei, ci sfera lui devine
foarte larga incluzand verificarea aspectelor cantitative si calitative, a mijloacelor
juridice si nejuridice utilizate in procesul executiv.

Dreptul de control administrativ este un atribut al conducerii executive

alaturi de dreptul de indrumare si de cel de coordonare, desi poate exista si
independent de aceste atribute atunci cand legea il confera in beneficiul
autoritatilor de inspectie si de control.

Ca regula generala organele de inspectie si control nu dispun de posibilitatea

de a lua masuri privind activitatea verificata ori de a da indrumari obligatorii
subiectelor verificate. Atunci cand dispun de o asemenea posibilitate suntem deja in
prezenta unei atributii de indrumare sau de supraveghere mult mai ampla decat
simpla verificare propriu-zisa, deoarece nu se limiteaza doar la simpla observare si
constatare a unei situatii, ci cuprinde si elemente de conducere prin anumite forme
juridice. In cazul sistemelor de conducere centralizata exista posibilitatea indrumarii
prin indicatii curente de lucru date autoritatilor din subordine in urma desfasurarii
activitatii de verificare, in cazul sistemului de conducere descentralizata forta
principala a actiunii de indrumare prin mijloacele dreptului administrativ se
indreapta spre corectarea unor activitati necorespunzator realizate, fiind o ulterioara
indrumare prin verificare. Este necesara stabilirea exacta a raportului dintre
control si indrumare in sfera activitati executive deoarece controlul administrativ
poate fi o componenta a indrumarii dar cu atribute mai reduse comparativ cu
indrumarea.

Descentralizarea conducerii administrative in teritoriu si a serviciilor publice

precum si cresterea autonomiei autoritatilor locale nu creeaza pentru acestea
numai simpla posibilitate de rezolvare in mod independent a unui numar crescand
de probleme care intra in competenta lor, dar le si obliga la dezvoltarea initiativei
proprii, la o cat mai eficienta folosire a tuturor disponibilitatilor locale existente,
concomitent cu asumarea raspunderii pentru activitatea depusa, iar in acest
context controlul dobandeste un tot mai accentuat caracter stimulativ si corectiv,
vizand masuri deja adoptate sau executate, accentuandu-si latura corectiva si
preventiva, mai putin cea aprobativa si sanctionatorie, contribuind astfel la sporirea
autonomiei si initiativei locale la cele mai diferite nivele si in cele mai diverse
sectoare ale organizarii administrative.

Controlul administrativ are urmatoarele trasaturi:

- este o activitate derivata din activitatea principala pe care o verifica si cu

care formeaza impreuna asa numita administratie activa a statului distincta de
jurisdictiile speciale din administratie care alcatuiesc o categorie separata;

- controlul este o activitate secundara, comparativ cu activitatea supusa

verificarii, indiferent in ce moment intervine fata de realizarea activitatii verificate,
motiv pentru care desfasurarea lui nu trebuie sa stanjeneasca infaptuirea acelei
activitati atunci cand aceasta se realizeaza in conformitate cu legea;

- controlul este un atribut al conducerii administrative indiferent ca

exercitarea lui se face de catre aceasta conducere in mod direct ori mijlocit, prin
forme specializate sau organizate distinct.

Controlul cuprinde urmatoarele elemente componente: obiectul controlat,

baza de referinta si operatiunile de conformitate[2].

a. Obiectul controlat sau elementele asupra carora poarta controlul reprezinta

acele aspecte ale activitatii executive care sunt supuse verificarii, si anume,
mijloacele materiale si financiare, personalul incadrat, inscrisurile constatatoare ale
actelor juridice si ale operatiunilor tehnico-materiale care le insotesc.

b. Baza de referinta a controlului reprezinta ansamblul de cerinte cuprinse in

norme la care este raportata activitatea verificata. Ea mai cuprinde obiectivele pe
care le avea de realizat organul verificat, include atat normele generale care
reglementeaza organizarea, functionarea si atributiile organului verificat cat si
normele speciale ce guverneaza domeniul concret de activitate supus verificarii.
 c. Operatiunile de conformitate desemneaza ansamblul mijloacelor si
procedeelor utilizate in scopul stabilirii raportului existent intre obiectul controlat si
baza sa de referinta, raport care poate fi de conformitate sau de neconformitate.

Mijloacele folosite in activitatea de control sunt mijloace umane si materiale

determinate si de specificul obiectului verificat. Se folosesc persoane specializate
(inspectori), se recurge la constatari directe, confruntari de date si de persoane, de
situatii, se utilizeaza acte normative aplicabile in domeniu.

Operatiunile de conformitate constau din:

- operatiuni materiale de verificare a existentei sau inexistentei unor

elemente concrete, factori materiali, comensurabili, evaluabili pecuniar, cu ajutorul
lor se realizeaza controlul bunurilor din dotare, controlul gestionar si cel financiar,
controlul de dosar al inscrisurilor constatatoare, fiind o verificare mai lesnicioasa
intrucat vizeaza elemente certe;

- operatiuni de control a regularitatilor activitatii executive ce urmaresc

verificarea legalitatii actelor juridice, a operatiunilor tehnico-materiale si a faptelor
material-juridice, cu posibilitatea organului de control de a interpreta aplicarea si
respectarea normelor juridice in activitatea verificata;

- operatiuni de control a rentabilitatii si eficientei activitatii sau a serviciului

public administrativ realizate prin evaluarea costului unor valori materiale, costul
serviciilor administrative, nivelul cheltuielilor in raport cu fondurile alocate de stat
sau de veniturile realizate;

- operatiunile de control a oportunitatii, mai dificile de realizat decat cele de

legalitate (care au o baza mai sigura de referinta), care apreciaza actualitatea
masurilor luate tinand cont de timpul, locul si de conditiile in care s-a desfasurat
activitatea verificata, iar nu de momentul si de imprejurarile in care are loc
controlul.

Mijloacele, procedeele si operatiunile nu trebuie privite in mod izolat pentru

ca ele se utilizeaza imbinat in functie de specificul obiectului controlat si de
necesitatile ivite pe parcursul activitatii de verificare.

Organizarea si conditiile controlului administrativ

In administratia publica constituirea formelor de verificare, a diferitelor categorii

de organe si de activitati de control, este strans legata de problema raporturilor

dintre organele de verificare si cele controlate. Astfel:

- nici o forma de conducere nu poate fi lipsita de dreptul de control intrucat

daca conducerea unui organ poate lua masuri obligatorii si poate organiza
activitatea subordonata cu atat mai mult va putea verifica respectiva activitate.
 - cu cat controlul este desfasurat mai aproape de activitatea verificata cu atat
este mai eficient.

- un control se poate desfasura in mod corespunzator, avand un caracter

obiectiv, atunci cand, fiind infaptuit de un personal specializat acesta nu se afla in
subordinea celor verificati sau raspunzatori de starea de lucruri constatata.

- in unele situatii activitatea de control se desfasoara prin utilizarea mai

multor forme de verificare simultana sau succesiva in scopul unei cunoasteri
complete a unui domeniu de activitate (de exemplu, in materie financiara controlul
financiar intern poate fi dublat de controlul financiar extern infaptuit de organele
ministerului de resort).

Dintre conditiile de eficienta ale controlului enumeram[3]:

1) controlul trebuie sa fie de specialitate, adica efectuat de persoane anume

pregatite care urmaresc aspectele profesionale si tehnice;

2) trebuie sa existe o proportie optima intre volumul activitatii de control si

cel al activitatii verificate in sensul ca verificarea sa vizeze aspectele esentiale ale
activitatii administrative cu evitarea oricarei disproportii in actiunea de control
(controlul absorbind numeroase mijloace materiale si umane, timp de munca),
evitandu-se, totodata, orice diminuare a activitatii de verificare sub limite care ar
determina necuprinderea unor sectoare si aspecte importante in care sens:

a) accentul trebuie sa cada pe formele de control intern si nu pe cele de

forma externa si care implica cheltuieli suplimentare, sustragerea
personalului de la preocuparile curente;

b) activitatea de control extern trebuie coordonata pentru ca formele de

control sa nu se suprapuna sau sa se succeada in aceleasi sau in scurt
interval de timp si pe aceleasi probleme;

c) este necesara gasirea formelor de control care corespund cel mai bine
activitatii verificate, de exemplu controlul preventiv in materie financiara,
capabile sa previna producerea unor deficiente, ulterior greu de inlaturat,
semnaland in timp util alte posibile incalcari ale legii;

3) metodologia controlului adaptata obiectivelor urmarite sporeste

considerabil eficienta acestuia, de exemplu, controlul inopinat este recomandabil in
materie de gestiune si financiara, iar controlul anuntat se preteaza in materia
verificata legalitatii actelor;

4) controlul trebuie exercitat in mod sistematic, adica sa se desfasoare dupa

un plan cu obiective precise si cu o metodologie adecvata;

5) controlul trebuie sa fie concret adica sa vizeze cunoasterea nemijlocita a

situatiei de fapt, a cauzelor diferitelor stari de lucruri, astfel ca si indicatiile date sa
aiba valoare practica;
 6) controlul trebuie sa se desfasoare diferentiat, in sensul ca exercitarea lui
este influentata de specificul activitatii verificate, trebuind adaptat diferitelor
conditii in care se realizeaza;

7) valorificarea rezultatelor controlului in mod eficient de catre factorii

controlati astfel incat actiunea sa nu ramana la stadiul contemplativ.

Controlul administrativ intern

Controlul intern se caracterizeaza prin aceea ca se exercita de catre structuri

sau functionari din interiorul autoritatii a carei activitate este verificata[4]. Nu
constituie o forma a acestui control autocontrolul, adica actiunea prin care acelasi
subiect care a infaptuit activitatea isi verifica propriile actiuni, aceasta deoarece
controlul presupune intotdeauna existenta a cel putin doi subiecti, si anume,
subiectul controlat si cel care controleaza, precum si doua activitati diferite, cea de
verificare si cea verificata.

Controlul intern are avantajul ca ofera posibilitatea cunoasterii activitatii

verificate din interiorul autoritatii controlate si de catre persoane pe deplin
cunoscatoare a domeniului respectiv de specialitate, ceea ce faciliteaza activitatea
de verificare si ii confera un caracter eficient. Totusi, in aceasta forma de control,
independenta personalului de control este relativ mai redusa fata de personalul
verificat, comparativ cu controlul extern, avand in vedere existenta aceleiasi
subordonari ierarhice, concomitent manifestandu-se si o anumita intelegere fata
de neajunsurile constatate. Controlul intern, la randul sau, poate fi un control
general si un control special.

Controlul intern general

Controlul intern general este o consecinta fireasca a subordonarii ierarhice si

permanente din cadrul autoritatii administrative fiind efectuat, de regula, de catre
organul sau functionarul de conducere asupra personalului subordonat. Prin
caracterul sau continuu, prin atributiile conferite si prin eficienta lui el este
considerat mai mult decat un simplu control reprezentand in realitate o adevarata
supraveghere administrativa izvorata din raporturile de subordonare.

Legislatia (Legea nr.119/1999, Ordonanta nr.72/2001 si Legea nr.672/2002) a

consacrat auditul public intern ca activitate independenta si obiectiva care da
asigurari si certitudine conducerii pentru buna administrare a veniturilor si
cheltuielilor publice perfectionand activitatile institutiei.

a. Subiectele pasive (controlate) sunt toti lucratorii organului, indiferent de

modul lor de investire (alegere sau numire), de durata (permanenta sau temporara)
a functiei pe care o detin, de natura functiei (de conducere sau de executie, de
decizie sau auxiliara). Subiectul activ (de control) este superiorul ierarhic care
controleaza, direct sau indirect, activitatea subordonatului din cadrul aceluiasi
organ, dar in acest ultim caz, in colaborare cu conducatorul direct al celui verificat.

b. Obiectul controlului intern general consta in[5]:

 - verificarea legalitatii si oportunitatii intregii activitati desfasurate, a modului
de utilizare a mijloacelor materiale si financiare de care dispune si pe care le-
a intrebuintat autoritatea administrativa;

- verificarea tuturor formelor concrete de activitate, juridice si nejuridice, a

modului de exercitare a competentei legale;

- verificarea activitatii si a relatiilor cu publicul, a modului de solutionare in

termen a solicitarilor formulate prin cereri, reclamatii si sesizari;

c. Sarcinile acestui control constau in:

- asigurarea legalitatii si oportunitatii activitatii verificate;

- asigurarea unitatii de scop si de actiune a tuturor structurilor care compun

respectiva autoritate si a autoritatii in intregul ei;

d. Procedura acestui control nu este expres reglementata, ea realizandu-se

pe baza normelor de organizare si functionare a organului, in baza regulamentelor
sale interne, derivand in mod firesc din raporturile
ierarhice. Procedura controlului se caracterizeaza prin:

- declansarea sa din oficiu (din initiativa conducerii ierarhice), fie in urma

unei sesizari interne sau externe (insusite de catre factorul de verificare),
controlul putand fi periodic sau continuu, preventiv, concomitent sau
ulterior;

- controlul poate consta din verificari si confruntari de date, inscrisuri si

persoane, audieri de martori, descinderi la fata locului verificari de dosare si
de materiale, inventarieri de bunuri si valori, cel controlat avand obligatia sa
puna la dispozitia organului de verificare toate materialele cerute, inclusiv
cele secrete, de a furniza toate explicatiile solicitate;

- controlul inceteaza odata cu realizarea scopurilor propuse si prin

dispunerea masurilor necesare, putandu-se declansa din nou chiar asupra
aceleiasi activitati si persoane.

e. Masurile[6] ce se pot lua in urma controlului vizeaza:

- in ce priveste activitatea controlata, se poate dispune, in conformitate cu

legea, anularea, modificarea sau suspendarea actelor functionarului
controlat, emiterea de dispozitii obligatorii pentru cei controlati, inclusiv
substituirea lor in atributii;

- in ce priveste structura sau diviziunea interna controlata, atunci cand se

constata deficiente, se poate dispune, in limitele legi, reorganizarea
compartimentului controlat, modificarea competentelor, redistribuirea
atributiilor, etc.
 - in ce priveste functionarul controlat pot avea loc schimbari, incredintari sau
retrageri de atributii si de delegatii de atributii, aplicarea de sanctiuni
disciplinare, inclusiv eliberarea din functie, poate interveni raspunderea
reparatorie, pot fi sesizate organele de urmarire penala, cele de jurisdictie,
etc.

Controlul intern specializat

Aceasta forma a controlului intern este, de regula, reglementata prin anumite

acte normative si pe categorii de probleme (de exemplu, financiare) fiind exercitat
numai de anumite persoane si structuri din interiorul autoritatii verificate care
dispun de calificarea corespunzatoare. Cel mai tipic exemplu este acela al
controlului financiar intern[7].

a) Subiectul activ il reprezinta persoana sau grupul de persoane avand

specializarea corespunzatoare si care exercita in secundar atributii de verificare.
Poate exista fie o structura interna specializata cu atributii de control, fie un
functionar caruia i se incredinteaza, printre altele, si exercitarea unei verificari de
specialitate. Subiectul pasiv este orice functionar sau diviziune interna care
desfasoara, in principal sau in secundar, activitate susceptibila de o verificare
specializata.

b) Obiectul acestui control consta in:

- verificarea legalitatii si oportunitatii unor aspecte strict determinate ale

activitatii executive, corespunzatoare profilului supus verificarii;

- acordarea de vize, avize, acorduri si aprobari ca forme de verificare

prealabila sau ulterioara a activitatii controlate;

- verificarea pe categorii de probleme, a mijloacelor de personal, a celor

materiale si tehnice ale structurii respective.

c) Sarcinile acestui control urmaresc sa asigure:

- legalitatea si oportunitatea activitatii verificate;

- pastrarea integritatii mijloacelor materiale si financiare;

- asigurarea unitatii de activitate in anumite sectoare.

d) Formele acestui control sunt diferite, de exemplu controlul financiar din

cadrul unui organ poate fi un control financiar intern, control operativ curent si
control preventiv, in care sens:

- controlul financiar intern are ca obiect verificarea periodica, de fond sau prin
sondaj, a modului de gospodarire a mijloacelor materiale si banesti, fiind
efectuat de compartimente interne specializate, organizate, de regula, in
cadrul institutiilor mai mari (centrale sau superioare) de specialitate ale
administratiei publice;
 - controlul operativ curent se exercita de catre conducatorii compartimentelor
de specialitate (de exemplu, contabil sef) sau de catre subalternii lor, legal
imputerniciti, asupra activitatii subordonatilor cu privire la administrarea,
gestionarea si folosirea mijloacelor materiale si banesti, fiind efectuat
periodic;

- controlul financiar preventiv se exercita asupra actelor si documentelor

referitoare la mijloacele materiale si banesti fiind efectuat de conducatorul
compartimentului
financiar-contabil ori de catre subordonatii sai, anume desemnati in acest
scop, de regula, de catre organele financiare.

e) Procedura acestui control este minutios reglementata in ceea ce priveste

modul de desfasurare si mijloacele intrebuintate deoarece verificarea este de stricta
specialitate.

f) Masurile[8] ce se pot dispune de catre conducerile care au initiat controlul

sunt dintre cele mai diferite:

- in privinta activitatii controlate se dispun masurile prevazute de lege si care

trebuie indeplinite in cel mult 30 de zile de la data inregistrarii actului de
control la organizatia in drept sa le ia, daca prin lege nu sunt fixate alte
termene;

- in privinta persoanei celui controlat si vinovat de constatarile rezultate se

poate dispune:

1) aplicarea masurilor disciplinare si contraventionale precum si

stabilirea raspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate in
conditiile legii;

2) inaintarea catre procuror, in termenele si in conditiile legii, a actelor

incheiate in cazul constatarii de fapte prevazute de legea penala;

- la solicitarea instantelor de judecata, a organelor parchetului si politiei

conducatorii institutiilor vor dispune cu prioritate masurile de control financiar
si de gestiune necesare pentru stabilirea si recuperarea prejudiciilor produse
prin infractiune si clarificarea imprejurarilor care au condus la savarsirea unor
fapte de natura penala.

Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern este exercitat de catre persoane si organe din

afara autoritatii verificate avand avantajul de a asigura o si mai mare

independenta si obiectivitate in verificare. Dupa raporturile dintre organele de

 verificare si cele verificate, distingem controlul ierarhic si controlul extern

specializat.

Controlul ierarhic

Acest control este exercitat de organe supraordonate asupra celor ierarhic

inferioare din cadrul aceluiasi sistem de autoritati ale administratiei publice[9].

a) Subiectul activ este organul ierarhic superior (direct sau indirect) indiferent
de treapta ierarhica pe care se situeaza. Dreptul de control al acestuia decurge din
pozitia supraordonata, drept ce nici nu trebuie consacrat prin lege. Subiectul pasiv
este organul verificat si care este subordonat, in ipoteza dublei subordonari sau a
celei multiple (de pilda, directia judeteana pentru evidenta informatizata a
persoanei), organice si functionale, fiecare din autoritatile fata de care opereaza
subordonarea (consiliul judetean si autoritatea de specialitate ierarhic superioara,
Ministerul Internelor si Reformei Administrative, in exemplul nostru) are un drept de
control propriu si distinct. Controlul se exercita fie de catre conducerea autoritatii
superioare asupra conducerii autoritatii ierarhic inferioare sau asupra unei structuri
interne a acesteia.

b) Obiectul acestui control consta in:

- verificarea legalitatii si mai putin a oportunitatii, in activitatea organelor

subordonate, dar numai atunci cand legea o cere, de exemplu, in materia
controlului financiar;

- verificarea unei parti a activitatii organului controlat, iar nu a totalitatii ei,

deoarece controlul ierarhic nu are, de regula, un caracter exhaustiv ca si
controlul intern;

- verificarea actelor juridice, in special cele emise de catre conducerea

organului subordonat.

c) Sarcinile acestui control constau in asigurarea legalitatii si a unitatii de

scop si de actiune a intregului sistem de organe, astfel incat el contribuie la
intarirea laturii centralizatoare in activitatea executiva.

d) Procedura controlului nu este reglementata in mod minutios, ea decurgand din raporturile de subordonare
consacrate in normele organice. Totusi, in cazul in care acest control are un obiect tematic special, cum ar fi cel
financiar sau gestionar, el este expres reglementat si sub aspectul procedurii sale. Organul dispune de aceleasi
posibilitati si mijloace in activitatea de verificare ca si in cazul controlului intern dar cu unele particularitati:

- organul superior aduce la cunostinta conducerii autoritatii inferioare

necesitatea efectuarii verificarii;

- de regula, planul activitatii de verificare este stabilit de comun acord de cele

doua organe de conducere;
 - conducerea organului verificat este prezentata la efectuarea operatiunilor
de verificare si, mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului si a masurilor
ce se cer a fi luate;

- organul subordonat trebuie sa comunice organului superior masurile

adoptate si modul lor de indeplinire in urma controlului.

e) Masurile ce se pot lua prin aceasta verificare sunt asemanatoare cu cele

din cadrul controlului intern, diferind, prin anumite elemente, mai ales in privinta
actelor administrative verificate.

- In ceea ce priveste activitatea controlata:

- daca actele juridice normative verificate sunt ilegale si neoportune

organul ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori
inlocui, in timp ce actele individuale ale organelor subordonate
apartinand competentei exclusive a organului inferior pot fi numai
anulate, iar daca nu apartin deloc acestei competente pot fi si inlocuite
sau modificate prin actele organelor superioare;

- daca organul superior care efectueaza verificarea este supraordonat

numai functional (Ministerului Culturii si Cultelor in raport cu directia
judeteana de cultura si culte) el va putea doar sa suspende actele
autoritatii inferioare, spre deosebire de supraordonarea organica ce
permite si anularea actelor in cauza (de catre consiliul judetean, in cazul
nostru).

- In ce priveste functionarul si organul controlat autoritatea superioara are

anumite drepturi in functie de natura subordonarii. Astfel, in cazul
subordonarii organice consiliul local putea elibera din functie pe membrii
consiliilor de administratie ai regiilor autonome ori societatilor comerciale din
subordine care aveau calitatea de imputerniciti mandati ai statului la
societatile cu capital integral sau majoritar de stal de interes local[10]. De
asemenea, consiliul local elibereaza din functie conducatorii serviciilor publice
locale din subordine[11], iar in cazul conducatorilor serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor si ale altor autoritati centrale ce functioneaza
in teritoriu, organul superior dispune revocarea conducatorului din teritoriu la
propunerea prefectului.

- In temeiul art. 3, lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, in

prezent abrogata de Legea nr.554/2004, actele administrative emise in
exercitiul atributiilor de control ierarhic nu puteau fi atacate in justitie si
anulate in baza acestei legi pentru vatamarea produsa unor drepturi
subiective recunoscute prin lege. Cel prejudiciat efectiv prin astfel de acte, in
urma verificarii la care a fost supus, trebuia sa utilizeze alte proceduri,
inclusiv administrative sau judiciare, pentru inlaturarea vatamarii suferite prin
masura de verificare ierarhic dispusa.

Controlul extern specializat

 Acest control este exercitat din exteriorul organului controlat si din afara
sistemului de autoritati din care organul verificat face parte.

a) Subiectele raporturilor de control nu se afla in relatii de supra si

subordonare intrucat intre ele nu exista raporturi ierarhice. Totusi o anumita regula
in relatiile de control exista, in sensul ca organul de verificare nu poate fi de rang
inferior celui controlat trebuind sa fie cel putin de grad egal sau superior. Astfel un
organ local sau teritorial nu poate controla un organ central. Cu toate acestea sunt
posibile si unele exceptii, de pilda, organele in teritoriu sa controleze modul de
aplicare a preturilor si tarifelor in cadrul unitatii administrativ-teritoriale respective
indiferent de nivelul ierarhic al autoritatii care a stabilit preturile sau tarifele.
Subiectul activ al controlului extern specializat poate fi orice autoritate executiva de
specialitate care conduce, indruma si coordoneaza activitatea dintr-un anumit
domeniu sau ramura, fie organele specializate de control sau inspectie, iar subiectul
pasiv este o autoritate nesubordonata cu activitatea tangenta profilului organului de
verificare.

b) Obiectul acestui control este in stransa legatura cu specializarea

competentei, in acest sens se face:

- verificarea unei laturi a activitatii controlate prin prisma specialitatii

organului de inspectie si control (sectorul vamal, fiscal, sanitar, prevenirea si
stingerea incendiilor, protectia muncii, etc.);

- verificarea legalitatii activitatii controlate, ca, de pilda, Garda financiara care

exercita controlul in legatura cu executarea si aplicarea legilor fiscale si a
reglementarilor vamale;

- verificarea existentei si autenticitatii documentelor justificative;

- verificarea operatiunilor tehnico-materiale, de exemplu, a modului de

efectuare a receptiei produselor livrate, cantarirea celor vandute, modul de
calculare a adaosului comercial la produsele vandute cu amanuntul catre
populatie, etc.;

c) Sarcinile acestui control constau in asigurarea legalitatii in domeniul sau

ramura de activitate supusa verificarii.

d) Procedura de efectuare a verificarii difera dupa natura autoritatii care o

realizeaza si dupa obiectul supus respectivei actiuni fiind minutios reglementata.
Astfel, de pilda, in cadrul controlului financiar de stat:

- intr-un an calendaristic un agent economic poate face obiectul unui singur

control al contabilitatii

- durata maxima a controlului la sediul agentului este de trei luni;

- este supusa verificarii intreaga perioada cuprinsa intre precedenta verificare

de aceeasi natura si cu aceleasi obiective, care, potrivit legii nu s-a prescris.
[12]
 A. Controlul extern specializat exercitat de autoritati administrative
care coordoneaza activitatea dintr-un domeniu sau ramura

Aceasta forma de control are urmatoarele trasaturi[13]:

1. Se limiteaza la acele acte, operatiuni sau fapte ale subiectului verificat

care se incadreaza in profilul activitatii autoritatii de control. Astfel, de pilda,
Ministerul Economiei si Finantelor, care exercita administrarea generala a finantelor
publice are, printre altele, sarcina controlului general economico-financiar al
utilizarii eficiente a mijloacelor proprietate publica, a formarii veniturilor si efectuarii
cheltuielilor publice, precum si al respectarii reglementarilor financiare in activitatea
economica si sociala[14].

Tot astfel, Ministerul Internelor si Reformei Administrative si organele sale

exercita controlul privind regimul armelor, munitiilor si materialelor explozive, al
produselor si substantelor toxice, radioactive si stupefiante[15].

In toate aceste cazuri nu este obligatoriu ca subiectele verificate sa fie

subordonate respectivelor organe de control Pe de alta parte, controlul se exercita
numai asupra unor aspecte de stricta specialitate ce se incadreaza in profilul
activitatii autoritatilor de verificare. De aceea, ca, in exemplele precitate, organele
Ministerului Internelor si Reformei Administrative nu vor putea controla, in cazul
subiectelor nesubordonate, modul de respectare a disciplinei financiare, decat daca
legea le confera aceasta, dupa cum organele financiare nu sunt investite cu
verificarea respectarii normelor privind regimul armelor, munitiilor, etc. in unitatile
nesubordonate.

2. Masurile ce se pot lua in aceasta forma de verificare se caracterizeaza prin

faptul ca organele ce exercita controlul extern specializat nu au dreptul de a anula
actele organelor verificate, dar pot constata abaterile savarsite sesizand organele
competente sa dispuna masuri disciplinare, materiale sau de alta natura. Uneori
chiar organele de control dispun de dreptul de a aplica sanctiuni, de pilda
contraventionale, pentru incalcarea normelor privind activitatea
financiara[16] precum si o serie de drepturi mai largi ca, de exemplu, in cazul
Ministerului Economiei si Finantelor care poate[17]:

- lua masuri in vederea inlaturarii si prevenirii neregulilor constatate in

activitatea financiar-contabila;

- aplicarea de masuri pentru respectarea prevederilor legale in domeniul

preturilor si tarifelor;

- suspendarea aplicarii masurilor care contravin reglementarilor financiar

contabile si fiscale;

- sa confiste obiectele sau produsele sustrase de la plata;

- sa sesizeze organele de urmarire penala in legatura cu infractiunile

constatate cu ocazia exercitarii atributiilor de serviciu.
 B. Controlul extern specializat exercitat de autoritati speciale de control

Aceasta verificare este infaptuita de autoritati care au ca sarcina principala

exercitarea unei verificari de specialitate prin mijloace proprii deosebit de specifice
asupra unor aspecte particulare ale activitatii executive, in aceasta categorie intra
organele administrative cu activitate jurisdictionala precum si diversele politii, garzi,
inspectii si inspectoare de stat, Agentia Nationala pentru Protectia Consumatorului,
etc..

1. In categoria autoritatilor administrative jurisdictionale intra diversele

jurisdictii speciale ale executivului cum este cazul celor in materie fiscala sau
comisiei de reexaminare a contestatiilor si cererilor din cadrul Oficiului de Stat
pentru Inventii si Marci. O pozitie cu totul speciala a avut-o Colegiul de Jurisdictie a
Curtii de Conturi care avea ca atributie solutionarea incalcarii disciplinei financiare
ce guverneaza utilizarea fondului public. Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.
117/2003 activitatea jurisdictionala a Curtii de Conturi a fost preluata de instantele
judecatoresti conform art. 155/6 din Constitutia revizuita.

2. In categoria organelor nejurisdictionale intra diversele inspectii si

inspectorate ca autoritati specializate de control:

- prin reglementari speciale au fost create asemenea organisme in cadrul

sau pe langa autoritatile publice centrale sau a celor organizate in teritoriu, inclusiv
pe langa autoritatile locale. Atributiile acestor autoritati sunt dintre cele mai diferite
vizand domeniul financiar, vamal, sanitar, protectia muncii. etc. Competenta lor
este diversa incepand cu facultatea de a da indrumari obligatorii subiectelor
controlate, continuand cu posibilitatea de suspendare a actelor si masurilor
apartinand celor verificati, inclusiv aplicarea de sanctiuni administrative si
terminand, ca in cazul organelor Garzii Financiare, cu efectuarea de perchezitii
corporale si in locuri publice sau particulare precum si sesizarea organelor de
urmarire penala in legatura cu infractiunile constatate cu ocazia exercitarii
atributiilor de serviciu[18]:

- Curtea de Conturi[19] exercita controlul asupra modului de formare, de

administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului
public. Ea prezinta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale
bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, cuprinzand si neregulile
constatate. Curtea isi poate declansa verificarea si la cererea Camerei Deputatilor
sau a Senatului cu privire la modul de gestionare a resurselor publice raportand
despre cele constatate autorilor solicitarii.

Curtea de Conturi mai exercita si activitatea de audit public extern asupra

autoritatilor publice, in conditiile legii, ce cuprinde mai multe modalitati intre care
auditul de regularitate asupra activitatilor financiare, a tranzactiilor, a controlului
intern si auditului intern, auditul performantei (economicitatea si eficienta
activitatilor si resurselor umane, financiare, materiale), se mai verifica procesul
decizional, sistemele informatice, stabilirea raspunderilor, etc.

Controlul exercitat de catre prefect

Bazele constitutionale ale acestui control sunt consacrate de art. 123 alin. 5 din
legea fundamentala care dispune ca prefectul poate ataca, in fata instantei de
contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al consiliului local sau al
primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de
drept.

Enumerand atributiile prefectului, art. 134 din Legea nr. 215/2001 privind
administratia publica locala prevede la alin. 1, lit. b ca acesta exercita controlul cu
privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile
administratiei publice locale si judetene, precum si ale presedintelui consiliului
judetean. Ca urmare a exercitarii controlului asupra legalitatii actelor adoptate sau
emise de autoritatile administratiei publice locale sau judetene, prefectul poate
ataca in fata instantelor de contencios administrativ aceste acte, potrivit art. 135,
alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

Noua lege a contenciosului dispune de asemenea prin dispozitiile art. 3 ca prefectul

poate ataca, in termen de 6 luni, in fata instantei de contencios, actele emise de
autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale. Anterior
introducerii actiunii va solicita autoritatilor administratiei publice locale, cu
motivarea necesara, sa reanalizeze actul pe care il apreciaza ilegal in vederea
modificarii sau, dupa caz, revocarii acestuia, in termen de 5 zile de la data
comunicarii acestuia.

Controlul prefectului se exercita numai asupra actelor administrative nu si asupra

faptelor juridice administrative sau asupra operatiunilor administrative pregatitoare.

3. Controlul Parlamentului asupra administratiei publice

Controlul puterii legislative asupra celei executive reprezinta o forma a

verificarii de stat exercitate asupra acestui sistem de autoritati publice alaturata
controlului judiciar si controlului administrativ, acesta din urma realizat asupra
propriului sistem de organe executive.

Notiunea controlului parlamentar

Conform Constitutiei Parlamentul este organul reprezentativ suprem al

natiunii si unica autoritate legiuitoare a tarii prin intermediul careia se exercita
suveranitatea nationala Guvernul este autoritatea publica a puterii executive[20] ce
exercita conducerea generala a administratiei publice potrivit programului sau de
guvernare acceptat de Parlament[21]. De asemenea, organul legislativ este cel care
aproba componenta Guvernului, prin votul sau de incredere, si il desarcineaza prin
motiunea de cenzura. In sfarsit, Constitutia, in capitolul (IV) privind raporturile
Parlamentului cu Guvernul, consacra expres controlul legislativ asupra acestuia din
urma cat si asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice.

Din ansamblul acestor prevederi rezulta ca baza reprezentativa a puterii legislative -

care de altfel ii confera rolul hotarator si in formarea sau revocarea guvernului -
precum si consacrarea expresa a dreptului de control al Parlamentului asupra
executivului constituie fundamentul politico-juridic care confera, permite si justifica
exercitarea verificarii legislative asupra administratiei publice. Avand in vedere forta
juridica si sfera sa de actiune verificarea legislativa se prezinta ca un control
general ce cuprinde intregul sistem al autoritatilor administratiei publice, incepand
cu Guvernul si continuand cu toate celelalte autoritati-centrale, teritoriale si locale
din subordonarea lui. Desi asupra administratiei se exercita si alte forme de
verificare, inclusiv statala sau publica, totusi controlul parlamentar are o serie de
caracteristici proprii care-i confera o anumita specificitate intre celelalte forme de
verificare.

Caracteristicile controlului parlamentar

a. Controlul legislativ se exercita asupra tuturor autoritatilor administrative,

centrale, teritoriale si locale, indiferent de locul si de modul de subordonare in
ierarhia administrativa, neexistand organ executiv exclus de la aceasta verificare
cu exceptia autoritatilor executive cu activitate jurisdictionala, a caror atributii
deosebit de specifice - prin obiect si procedura de infaptuire - vizeaza solutionarea
unui conflict generat de incalcarea legii sau de vatamarea unui drept subiectiv ceea
ce excede competentei legislative.

b. Controlul parlamentar cuprinde intreaga activitate executiva incluzand

toate formele concrete ale acesteia, atat cele juridice (acte si fapte), cat si pe cele
nejuridice (acte politice si operatiuni tehnico-materiale), cu exceptia actelor
administrative jurisdictionale (rezultand din solutionarea cu putere de adevar legal a
unei incalcari de lege), precum si a acelor acte administrative determinate asupra
carora se desfasoara o verificare jurisdictionala speciala infaptuita de organe
executive avand asemenea atributii (de pilda actele de restituire a cererilor, brevete
de inventie) sau aflate in curs de solutionare in fata instantelor judecatoresti.

c. Controlul parlamentar constituie o verificare de drept asupra intregii

administratii si a componentelor sale structurale rezultand din principii
constitutionale, netrebuind sa existe (ca in cazul altor forme de verificare a
executivului) anumite reglementari legale exprese care sa prevada conditiile sau
cazurile in care se exercita, derivand din cadrul juridic general al raporturilor dintre
Parlament si Guvern uneori existand si imputerniciri legislative speciale (pentru
comisiile de ancheta).

d. Controlul parlamentar este complet in sensul ca poate viza atat legalitatea cat

si oportunitatea actiunilor si masurilor verificate deosebindu-se in acest sens de

controlul judecatoresc (limitat doar la aspectele de legalitate a actelor si faptelor

administrative, cu excluderea, de regula, a actelor normative ca si a

considerentelor de oportunitate sau de actualitate).

e. Controlul parlamentar este, de regula[22], ulterior adoptarii sau realizarii

masurilor executive, intocmai ca si cel judiciar, fiind expresia recunoasterii

autonomiei functionale a administratiei publice.

 f. Controlul legislativ poate fi atat general cat si special vizand fie ansamblul

autoritatilor si activitatilor executive, fie un anumit nivel ierarhic, fie o anumita

latura a acestuia, dintr-o ramura sau domeniu de activitate ori cu privire la

anumite acte sau fapte determinate.

g. Controlul parlamentar este direct sub aspectul modalitatilor sale de

realizare fiind infaptuit de autoritatea legislativa, prin diferite cai, dar fara ca sa

existe o interpunere a altor autoritati fata de subiectul supus verificarii.

h. Controlul legislativ nu reprezinta o verificare de plina jurisdictie, asa cum este

cazul altor forme de verificare administrativa sau judiciara, deoarece Parlamentul

nu are posibilitatea efectiva sa dispuna, in urma realizarii lui, masuri pe care

executivul verificat sa fie obligat sa le indeplineasca.

i. Controlul parlamentar nu este exclusiv deoarece si alte categorii de autoritati

ale statului (Presedintele Republicii, justitia si chiar unele organe

executive) verifica activitatea administratiei, motiv pentru care el se alatura si se

completeaza cu celelalte forme de verificare constituind o importanta

componenta in realizarea separatiei si, mai ales, a echilibrului intre puterile

statului de drept.

Caile de infaptuire a controlului parlamentar[23]

Verificarea parlamentara se poate infaptui fie de plenul camerelor legislative,

fie prin intermediul comisiilor parlamentare, fie chiar prin intermediul
parlamentarilor luati in mod individual.

a. In plenul lor, in cadrul sedintelor, camerele (Camera Deputatilor si Senatul) ori ambele adunari reunite in
sedinta comuna pot cere diverse informatii si documente Guvernului, pot audia rapoarte, informari ori raspunsuri
prezentate de conducatorii ori reprezentantii autoritatilor executive, inclusiv rapoarte sau avize ale comisiilor
parlamentare intocmite in legatura cu anumite aspecte ale activitatii executive.

b. Comisiile parlamentare sunt proprii organe de lucru alese de camere sau organe ale acestora, alcatuite
din deputati sau (si) senatori infiintate in scopul indeplinirii insarcinarilor ce le sunt incredintate in vederea
pregatirii lucrarilor adunarii legislative[24]. Comisiile sunt permanente si temporare. Comisiile permanente se aleg
pe toata durata legislaturii pe diverse domenii (economic, buget si finante, industrie si servicii, politica externa,
etc.). Comisiile temporare se aleg pentru o perioada limitata de timp si cu un scop strict determinat. Ele pot fi
comisii speciale, avand obiective anume stabilite prin hotararea de infiintare, comisii de ancheta si comisii de
mediere a diferendelor ivite intre cele doua camere pe marginea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative.

c. Deputatii si senatorii luati in mod individual pot pune, in cadrul sedintelor camerelor la care participa,
intrebari si adresa interpelari executivului, respectiv Guvernului sau oricaruia dintre membrii acestuia . De
asemenea, in vederea pregatirii dezbaterilor parlamentare, a intrebarilor si interpelarilor, parlamentarii au dreptul
sa ceara si sa obtina informatiile necesare de la orice autoritate de stat.
 Procedura controlului parlamentar

a. In plenul camerelor sau in sedinta lor comuna autoritatea legislativa efectueaza verificarea puterii
executive dupa procedura specifica sedintelor sale de lucru din cadrul sesiunii asa cum este ea reglementata
prin regulamentele proprii. Membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului, iar daca li se solicita
prezenta, participarea lor este obligatorie. Se audiaza informarile si rapoartele prezentate de executiv si de
comisiile parlamentare, au loc dezbateri pe marginea lor, iar daca este cazul se aproba sau se respinge
informarea prezentata, putandu-se adopta o hotarare
intr-o anumita problema sau o motiune simpla.

b. Comisiile parlamentare isi desfasoara activitatea in sedinte la care pot invita reprezentanti ai
Guvernului, ministrii, inclusiv persoane interesate, specialisti din partea unor autoritati care pot fi ascultati.
Activitatea de verificare se poate desfasura la sediul organului controlat, la sediul autoritatii legislative si se
poate declansa din initiativa proprie, inclusiv la sesizarea Parlamentului, fie la sesizarea unor terti adresata
comisiei sau Parlamentului. In cazul actiunilor de ancheta privitoare la activitatile Guvernului prezenta la audieri
este obligatorie, pot fi citati si audiati martori, se pot efectua expertize, se pot prezenta si preda obiecte,
inscrisuri, iar marturia mincinoasa se sanctioneaza potrivit legii[25], Guvernul si celelalte autoritati
administrative sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele solicitate. Pe marginea problematicii
dezbatute se redacteaza un raport sau un aviz ce urmeaza a fi prezentat, dupa caz, plenului camerei sau in
sedinta comuna a legislativului. Se pot initia sau se pot face propuneri de acte normative ce reglementeaza
problemele ridicate in activitatea autoritatii executive analizate. Toate aceste masuri sunt hotarate de catre
comisie cu votul majoritatii membrilor care o compun.

c. Parlamentarii pot adresa oral intrebari, adica solicitari prin care se cere unor autoritati sa raspunda
daca un fapt este adevarat sau daca o informatie este exacta, daca Guvernul intelege sa comunice camerei acte
sau anumite informatii solicitate, ori daca are intentia de a lua o hotarare intr-o anumita problema. Cei intrebati
vor raspunde imediat, oral sau in scris, in functie de solicitare, sau pot declara ca vor prezenta raspunsuri in
zilele urmatoare.

Interpelarile se fac in scris aratandu-se obiectul lor si constau dintr-o solicitare adresata Guvernului de
catre un grup parlamentar prin care se cer explicatii asupra politicii executivului in probleme interne sau
externe. Ele se citesc in sedinta publica de catre presedintele grupului parlamentar si se transmit presedintelui
camerei. Raspunsul este obligatoriu de dat fie imediat fie in zilele urmatoare. Discutiile se incheie, daca camera
considera aceasta necesar, printr-o hotarare adoptata in problema ridicata prin intrebare sau printr-o motiune
simpla in cazul interpelarii.

Efectele controlului parlamentar

Pozitia si competenta organului legislativ determina ca in exercitarea

dreptului de control al acestuia asupra autoritatilor executive, inclusiv Guvern, cel
dintai sa dispuna de o gama larga de masuri ce se pot lua fata de administratie,
chiar daca acestea nu includ dreptul de anulare, de modificare ori de suspendare a
actelor juridice administrative sau de sanctionare a functionarilor vinovati de
abaterile constatate, parlamentul neavand administratia in subordine si neputand
sa i se substituie in atributii.

In acest sens aratam urmatoarele:

- in ipoteza delegarii legislative - prin care Parlamentul abiliteaza Guvernul sa

adopte ordonante in domenii rezervate legii ordinare si care nu fac obiectul legilor
organice - nerespectarea termenului de supunere spre aprobare parlamentara a
acestor acte atrage incetarea efectelor lor, iar atunci cand le verifica Parlamentul
are atributul de a aproba sau de a respinge ordonantele[26];

- in cazul tratatelor internationale, a acordurilor, conventiilor si a altor acte de

acest gen incheiate de executiv, Parlamentul exercita controlul asupra
administratiei cu ocazia supunerii lor spre ratificarea acestuia, putand refuza
ratificarea sau denunta actele astfel incheiate[27];
 - in cazul dezbaterii in Senat a raportului comisiei parlamentare daca se
releva existenta unei abateri grave in activitatea unui membru al Guvernului
Senatul poate cere primului ministru destituirea acestuia[28];

- in ipoteza in care dezbaterile asupra raportului comisiei parlamentare

dezvaluie abuzuri si ilegalitati in activitatea Guvernului Camera Deputatilor si
Senatului in sedinta comuna pot retrage increderea acordata Guvernului prin
adoptarea unei motiuni de cenzura cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor[29].

4. Avocatul poporului (Ombusdmenul)[30]

O forma speciala de verificare a respectarii legii in stransa legatura cu

drepturile si libertatile cetatenesti se realizeaza prin Avocatul poporului. Acesta este
numit de Parlament pe o durata de 5 ani iar organizarea si functionarea lui ca
institutie se stabileste prin lege organica.

Avocatul poporului isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor
lezate in drepturile si in libertatile lor in limitele stabilite de lege. Autoritatile publice
sunt obligate sa-i asigure sprijinul necesar in exercitarea atributiilor sale.

Avocatul poporului prezinta celor doua camere anual rapoarte sau ori de cate
ori este solicitat de catre acestea. Rapoartele pot contine recomandari privind
legislatia sau masuri de alta natura pentru ocrotirea drepturilor si libertatilor
cetatenilor.

Caracteristicile activitatii avocatului poporului

Pornind de la reglementarea legala a institutiei avocatului poporului

configurata de Constitutie precum si de legea organica[31] in materie - conform
carora acesta este o autoritate publica autonoma si independenta fata de orice alta
autoritate publica, nefiind obligat sa se supuna instructiunilor sau dispozitiilor care l-
ar afecta in acest sens, dar si fara sa se poata, la randul sau, substitui, in
exercitarea atributiilor sale autoritatilor publice - rezulta pozitia sa cu totul
distincta in sistemul autoritatilor publice din tara noastra.

- Activitatea avocatului poporului are drept scop apararea drepturilor si

libertatilor cetatenilor, asa cum sunt formulate de Constitutie si de legislatia in
vigoare intemeiata pe ea, iar nu simple interese, fie ele chiar legitime apartinand
acestora.

- Aceasta aparare se exercita in legatura cu raporturile dintre cetateni si

autoritatile publice, cu precadere cele administrative, iar in acest din urma caz
indiferent de nivelul lor (ierarhic), de modul de organizare (national sau central,
teritorial sau local), de competenta exercitata (generala sau speciala), de modul lor
de alcatuire (alese sau numite) ori de durata functionarii acestora (permanente sau
temporare).

- Activitatea de verificare a modului de respectare a drepturilor si libertatilor

cetatenesti are ca obiect doar acte si fapte de putere ale autoritatilor, iar nu actiuni
de drept privat ale acestora, cu conditia ca ele sa fie ilegale, nu neoportune sau cu
caracter politic.

- Prin exercitarea acestei aparari avocatul poporului nu poate obliga

autoritatile publice la luarea masurilor necesare restabilirii legalitatii incalcate si nici
nu se poate substitui in atributiile acestora, emitand masura legala solicitata ori
anuland-o pe cea ilegala.

- Ca regula generala, activitatea avocatului poporului are un caracter public,

cu exceptia situatiilor de confidentialitate instituite la cerere sau din motive
intemeiate.

- Activitatea acestuia se desfasoara sub control parlamentar, existand

obligatia prezentarii de rapoarte forului legislativ.

Conditii de fond ale activitatii de verificare a respectarii drepturilor

si libertatilor cetatenesti

Activitatea de aparare a respectarii drepturilor si libertatilor cetatenilor

desfasurata de Avocatul poporului trebuie sa indeplineasca mai multe conditii de

fond:

1) Trebuie sa existe o incalcare a drepturilor si libertatilor cetatenesti:

- cel putin in raport cu administratia, referirea legala are un caracter mai

restrictiv, limitata la drepturi si libertati fundamentale[32] (in mod diferit de sensul
larg atribuit de art. 1 alin. 1 din Legea organica) adica cetatenesti, iar nu alte
categorii de drepturi avand o alta natura juridica (de pilda, civila, comerciala,
administrativa, etc.). Desigur, in masura in care un drept de natura constitutionala
se reflecta si in alte ramuri de drept[33] el poate forma obiectul activitatii de
investigare din partea avocatului poporului.

- incalcarea desi vizeaza un drept cetatenesc - cu excluderea drepturilor

persoanelor juridice nationale sau straine, ori alte subiecte colective de drept -
dreptul lezat poate sa apartina si altor persoane fizice, decat cetatenii romani,
respectiv straini, cu sau fara alta cetatenie (desigur vatamati prin activitatea
autoritatilor romane), din moment ce cererile in aceasta materie adresate
avocatului poporului pot proveni de la orice persoana fizica, fara deosebire de
cetatenie, fiind de notorietate faptul ca prin consacrarea constitutionala a
drepturilor si libertatilor fundamentale sunt aparati, in egala masura toti indivizii
umani, foarte putine prerogative revenind in mod specific doar conditiei de
cetatean[34].

- starea de lezare a subiectului prin incalcarea drepturilor sau libertatilor

constand din nerecunoasterea sau negarea dreptului ori a libertatii, impiedicarea
sau restrangerea exercitiului lor[35]in mod abuziv, ceea ce determina o stare de
vatamare, indiferent ca ea poate fi sau nu comensurata patrimonial sau evaluata
pecuniar ori ar putea da nastere la formularea unor pretentii vizand daune morale.

2) Lezarea trebuie produsa de autoritatile administratiei publice:

- continutul acestei notiuni[36] in care sens avem in vedere atat autoritatea

propriu-zisa cat si functionarii ei, de conducere sau de executie, de decizie sau
auxiliari, exercitand o functie publica de autoritate.

- sfera aceleasi notiuni care cuprinde atat autoritatile executive cat si

institutiile publice exercitand o autoritate prin conducerile lor (scoala, spital, etc.)
precum si oricare dintre serviciile publice deconcentrate aflate sub autoritatea
administratiei publice, inclusiv regiile autonome, de nivel national sau local, cu
excluderea oricaror alte forme institutionalizate apartinand sau dependente de cele
de mai sus, de genul societatilor comerciale, cu capital integral sau majoritar de
stat, organizatii sau forme asociative, fundatii sau asezaminte create de autoritati
sau de institutii apartinand acestora.

3. Incalcarea drepturilor si libertatilor trebuie savarsita prin acte si fapte de

autoritate cu caracter ilegal ale administratiei, deci prin atitudini sau conduite
culpabile si vatamatoare ale executivului:

- natura actiunilor sau inactiunilor executive vatamatoare care trebuie sa fie

de drept public sau de autoritate, iar nu de drept privat, fiind acte si fapte
administrative, nu de natura civila, comerciala, etc.

- legiuitorul a exclus ideea vatamarii prin acte si fapte legale, pretinzand

caracterul ilegal al acestora, din moment ce, prin recomandarile sale, avocatul
poporului sesizeaza autoritatile asupra ilegalitatii actelor si faptelor administrative,
legiuitorul[37] asimiland actelor ilegale, tacerea administratiei (fata de solicitarea
adresata) precum si emiterea tardiva de catre ea a actelor solicitate[38],
petitionarul trebuind sa dovedeasca intarzierea sau refuzul administratiei publice de
a solutiona legal cererea.

Rezulta implicit ca legiuitorul a urmarit sa stabileasca un raport de cauzalitate

intre atitudinea ilicita a administratiei si rezultatul vatamarilor constand din
incalcarea dreptului sau a libertatii cetatenesti. De aici si concluzia fireasca privind
necompetenta avocatului poporului in materia analizata atunci cand actele sau
faptele au un caracter legal, chiar daca s-a produs o vatamare a drepturilor.

4) Actele si faptele relevate cu care este sesizat nu trebuie sa se fi produs cu

mai mult de un an ori sa nu treaca de un an fata de data la care persoana in cauza
a luat la cunostinta de ele, in caz contrar cererea petentului trebuind respinsa
motivat, pentru tardivitate.

5) Pentru a putea fi primite spre solutionare cererile nu trebuie sa vizeze

actele Camerei Deputatilor, Senatului sau Parlamentului, actele si faptele
deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui Romaniei si ale Guvernului, precum si ale
Curtii Constitutionale, ale presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritatii
judecatoresti, toate aceste cazuri fiind tot atatea cauze de neprimire a petitiilor de
catre avocatul poporului care trebuie sa le respinga ca inadmisibile.

Daca avocatul poporului constata ca solutionarea cererii cu care a fost sesizat

este de competenta autoritatii judecatoresti el va sesiza, dupa caz, Ministerul
Justitiei, Ministerul Public, presedintele instantei de judecata, potrivit competentei
acestora, care sunt obligati sa-i comunice masurile luate.

Conditiile de forma ale activitatii de verificare desfasurate de

avocatul poporului

Activitatea de verificare desfasurata de Avocatul Poporului trebuie sa

indeplineasca anumite conditii de forma:
1) Trebuie sa existe fie o sesizare adresata avocatului sau actiunea poate fi
declansata din oficiu. Cererea se formuleaza in nume propriu, de catre persoana
lezata . Sub aspect terminologic legiuitorul nu a fost consecvent intrucat, desi
utilizeaza frecvent notiunea de cerere, mai intrebuinteaza si notiunea de
plangere desi apreciem ca notiunile de plangere sau de reclamatie ar fi fost
mai exacte, desemnand forme ale dreptului de petitionare exprimand pretentia de
restabilire a unui drept incalcat, iar nu de satisfacere a unui drept in curs de
conturare[39] sau preexistent.

2) Petentul trebuie sa dovedeasca ilegalitatea comisa de autoritatea publica

si care a determinat vatamarea drepturilor sale:

- legea instituie expres o atare obligatie numai in cazul intarzierii sau a

refuzului administratiei publice in solutionarea legala a cererii initiale, neimpunand-
o in cazul actelor ilegale desi asimileaza cele doua fapte cu manifestarea ilegala de
vointa a autoritatii executive, apreciind probabil in cazul faptelor ca fiind necesara
clarificarea procedurala prealabila a termenului legal in care administratia trebuie
sa raspunda petentului si, in functie de atitudinea, expresa (in caz de refuz) sau
tacita (in caz de intarziere) a autoritatilor, urmand sa fie declansata competenta de
verificare a avocatului poporului.

- in cazul actelor administrative ilegalitatea e prezumata si se deduce din

vatamarea dreptului sau libertatii incalcate, acestea din urma trebuind a fi dovedite.

3) Avocatul poporului primeste si decide asupra cererilor care i-au fost

adresate urmarind rezolvarea lor legala:

- Avocatul Poporului poate decide in sensul respingerii motivate a cererilor

nefondate sau poate cere date suplimentare daca i se par necesare fata de modul
initial de formulare al cererii. Tot respingere se va decide si in cazul exceptiilor de
necompetenta instituite de lege cand motivarea se va face pe considerente de
inadmisibilitate.

- decizia avocatului de a se trece la solutionarea cererii, urmarindu-se

rezolvarea ei legala, in care sens:
 a. se pot solicita autoritatilor administratiei publice informatii sau
documente necesare anchetei intreprinse, iar acestea sunt obligate sa
comunice sau sa le puna la dispozitie, in conditiile legii, inclusiv actele pe
care le detin in legatura cu cererile adresate avocatului poporului
acordandu-i tot sprijinul;

b. se pot audia si lua declaratii de la conducatorii autoritatilor si de la

orice functionar care poate da informatii necesare solutionarii cererii;

c. avocatul poporului are acces la documentele secrete detinute de

autoritatile publice, in masura in care le considera necesare pentru
solutionarea plangerii.

4) Prin rezolvarea legala a cererii primite de avocatul poporului nu se

intelege atributul de decizie fata de ilegalitatea cu care a fost sesizat, ci demersul
procedural intreprins pe langa autoritatea in culpa, deoarece rezolvarea efectiva, in
sensul luarii masurilor administrative corespunzatoare, revine autoritatilor sesizate,
la randul lor, de catre avocat.

Solutiile dispuse de avocatul poporului

Indiferent de solutia dispusa de avocat, in toate situatiile se va aduce la

cunostinta petentului rezultatul cercetarii intreprinse in urma cererii, indiferent ca o
admite sau o respinge, dupa cum este sau nu intemeiata.

In cazul admiterii ei avocatul va putea:

a. cere autoritatii administratiei publice care a incalcat drepturile

persoanei in cauza incetarea incalcarii drepturilor sau libertatilor cerand in scris
reformarea sau revocarea actului administrativ. repunerea in drepturi ori in situatia
anterioara a petitionarului si repararea pagubelor produse;

b. sesiza Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al

administratiei publice sau al prefectilor, iar in caz de neadoptare de catre Guvern, in
termen de cel mult 20 de zile, a masurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau
faptelor administrative semnalate, va fi sesizat parlamentul;

c. prezinta rapoarte presedintilor celor doua camere sau, dupa caz,

primului ministru, cuprinzand constatarile prilejuite de cercetarile intreprinse daca
evidentiaza lacune legislative sau cazuri grave de coruptie ori de nerespectare a
legilor;

d. emite recomandari, in exercitarea atributiilor sale, sesizand autoritatile

administratiei publice asupra ilegalitatilor actelor sau faptelor administrative care
nu pot fi supuse controlului parlamentar si celui judecatoresc;

e. prezinta, in sedinta comuna a celor doua camere ale Parlamentului,

rapoarte, anual sau la cererea acestora, cuprinzand informatii privind activitatea
institutiei Avocatului Poporului, precum si recomandari vizand modificarea legislatiei
sau masuri de alta natura pentru ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor.
 Efectele cererii formulate de avocatul poporului, atunci cand constata ca
plangerea persoanei lezate este intemeiata, constau in obligativitatea autoritatilor
administratiei publice de a lua, de indata, masurile necesare pentru inlaturarea
ilegalitatii constatate, repararea pagubelor si inlaturarea cauzelor care au generat
sau favorizat incalcarea drepturilor persoanelor lezate si in obligativitatea informarii
acestuia despre masurile intreprinse.

In cazul in care autoritatea administratiei publice sau functionarul public nu

inlatura in termen de 30 de zile, de la data sesizarii, ilegalitatile comise, avocatul
poporului se adreseaza autoritatilor administratiei publice ierarhic superioare care
sunt datoare sa-i comunice, in termen de cel mult 45 de zile, masurile luate.
Sesizarea se poate introduce pe treapta ierarhica, pana la Guvern, iar daca nici aici
nu se obtine rezolvarea, se va sesiza parlamentul.

Daca autoritatea centrala nu este in subordinea Guvernului (de pilda, cazul

Bancii Nationale a Romaniei, Serviciului Roman de Informatii, etc.) se va sesiza
parlamentul despre ilegalitatile constatate in activitatea ei ori a serviciilor din
subordine.

Daca autoritatea publica sau functionarul public apartin administratiei publice

locale, avocatul poporului se va adresa prefectului, care are la dispozitie un nou
termen de 45 de zile pentru solutionare, termen ce curge de la data depunerii
cererii la acesta.

Consideram ca prefectul in exercitarea dreptului sau de control general de

legalitate asupra administratiei publice locale va sesiza organul local sau judetean,
in vederea restabilirii legalitatii, iar in caz de nesolutionare favorabila din partea
celui sesizat, prefectul va utiliza calea contenciosului administrativ in justitie
conform Constitutiei si Legii privind administratia publica locala.

In cazul sesizarii Curtii Constitutionale cu exceptia de neconstitutionalitate a

legilor si ordonantelor care se refera la drepturile si libertatile cetatenilor, aceasta
va solicita si punctul de vedere al Avocatului Poporului. Oricum, revizuirea adusa
Constitutiei permite acestuia sesizarea Curtii cu privire la constitutionalitatea legilor,
ca si noua Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004 care ii confera dreptul
ca, in urma controlului realizat pe linia protejarii drepturilor si libertatilor
cetatenesti incalcate de administratia publica conform legii sale organice, in baza
unei sesizari a persoanei fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de
putere al executivului nu poate fi inlaturat decat prin justitie, sa poata sesiza
instanta de contencios, ceea ce ii confera petitionarului, de drept, calitatea de
reclamant.

5. Controlul exercitat de catre instantele de contencios administrativ

Termenul contencios deriva din latinescul contenado contendere, care evoca

ideea unei confruntari prin lupta, in sensul luptei unor interese contrarii, dintre doua
parti. In literatura de specialitate franceza, sintagma de contencios administrativ
este definita ca fiind ansamblul problemelor legale de existenta a unui litigiu
survenit cu ocazia unei activitati administrative, in sensul cel mai larg al
termenului[40].

Doctrina romaneasca interbelica a considerat termenul de contencios ca fiind

totalitatea litigiilor nascute intre particulari si administratiile publice cu ocazia
organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli,
principii si sanctiuni apartinand dreptului public[41].

Mai recent s-a considerat ca, de lege lata, contenciosul administrativ este format
din totalitatea litigiilor dintre autoritatile publice, majoritatea fiind autoritati ale
administratiei publice si administrati prin aplicarea unor reguli speciale apartinand
dreptului public, litigii care se solutioneaza de instantele judecatoresti[42].

Legea nr. 554/2004, avand in vedere noile dimensiuni ale reglementarilor pe care le
cuprinde, defineste termenul de contencios ca fiind activitatea de solutionare, de
catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in
care cel putin una din parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din
emiterea sau incheierea dupa caz a unui act administrativ, fie din nesolutionarea in
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau un interes legitim.

Aceasta ultima definitie, reflecta noua conceptie a legiuitorului roman asupra

contenciosului administrativ, fiind in concordanta si cu normele Constitutiei
revizuite.

Aspecte privind evolutia contenciosului administra-tiv in Romania

Pentru prima data in tara noastra contenciosul administrativ a fost instituit prin
legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1869, acest organism
functionand ca o institutie intermediara intre administratia consultativa si
tribunalele administrative. In perioada 1866-1905, Consiliul de stat fiind desfiintat,
atributiile de contencios au revenit instantelor judecatoresti ordinare.

Prin adoptarea Legii din 1 iulie 1905, judecarea litigiilor de contencios administrativ
apartinea tot puterii judecatoresti, insa nu tuturor instantelor ci numai sectiei a III-a
a Curtii de Casatie, iar regimul instituit era al unui contencios in anulare. Odata cu
adoptarea Constitutiei din 1923 contenciosul administrativ a devenit o institutie de
ordin constitutional, fiind data in competenta instantelor judecatoresti. Pe baza
acestei constitutii a fost adoptata Legea contenciosului administrativ din decembrie
1925, care a investit Curtile de Apel din circumscriptia in care domiciliaza
reclamantul cu competente de a solutiona cererile in materia contenciosului
administrativ.

Legea facea distinctie intre actele administrative si cele de gestiune, ultimele

ramanand, in ceea ce priveste solutionarea litigiilor, in competenta instantelor de
drept comun.

Dupa 1948, prin adoptarea Legii din 1925, instantele judecatoresti aveau dreptul de
a verifica pe cale de actiune legalitatea actelor administrative, numai atunci cand
prevederile legale exprese le autorizau sa le exercite.
Constitutia din 1965, a transformat competenta exceptionala a tribunalelor de a se
pronunta asupra legalitatii actelor normative intr-o competenta generala, obisnuita.

Ulterior a fost adoptata Legea nr. 1/1967, care a incredintat competenta solutionarii
cererilor cele vatamati in drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, instantelor
de drept comun. Deoarece Legea nr. 1/1967 cuprindea un numar mare de acte
administrative exceptate de la controlul de legalitate, ea a avut un camp redus de
aplicare[43].

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, valorificand traditiile legislative

romanesti si aducand si elemente de noutate, a reprezentat o reglementare
superioara celor anterioare, infiintand sectiile specializate in cadrul tribunalelor
judetene si in cadrul Curtii Supreme de Justitie.

Aceasta lege a fost insa adoptata anterior Constitutiei Romaniei din 1991, iar legea
fundamentala a adus principii noi in materie, ceea ce a impus ca aceste principii sa
se aplice in practica judecatoreasca, realizandu-se acel fenomen de
constitutionalizare a contenciosului administrativ[44].

Contenciosul administrativ instituit de Legea nr. 29/1998, chiar daca aparent poate
fi catalogat ca un contencios de plina jurisdictie, in realitate dispozitiile legii imbina
contenciosul in anulare cu cel de plina jurisdictie[45], masurile care puteau fi luate
de instanta avand un caracter limitat.

Revizuirea Constitutiei aprobata prin referendumul national din 18-19 octombrie

2003 a instituit norme noi in ceea ce priveste contenciosul administrativ care au
necesitat adoptarea unei noi reglementari in materie. Aceasta s-a realizat prin
adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004, a carei dispozitii le vom analiza in continuare.

Principalele noutati aduse in materia contenciosului administrativ prin

adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004

Fara a ne propune sa facem o analiza completa a noii reglementari a contenciosului

administrativ, vom puncta cateva dintre noutatile aduse de aceasta lege.

a. Calitatea reclamantului:

Legea 554/2004 extinde sfera persoanelor si a autoritatilor care pot sesiza instante
de contencios administrativ. Spre deosebire de redactarea din Legea nr. 29/1990,
Legea nr. 554/2004 dispune ca sesizarea instantei de contencios se poate face si de
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat, daca apreciaza ca ilegalitatea
actului sau excesul de putere nu se poate inlatura decat prin justitie, precum si de
Ministerul Public atunci se constata emiterea unor acte unilaterale emise cu exces
de putere.

De asemenea, o noutate o constituie si reglementarea cuprinsa in art. 1, alin. 2 din

lege potrivit cu care se poate adresa institutiei de contencios administrativ si
persoana vatamata intr-un drept al sau, sau intr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual adresat altei persoane.

Totodata, legea dispune ca Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in

fata instantei actele autoritatilor publice prin care se incalca legislatia privind
functia publica.
In sfarsit, dispozitiile legii sunt armonizate cu dispozitiile art. 52, alin. 1 din
Constitutie care vorbeste despre drept ori interes legitim.

b. Exceptia de nelegalitate

Prin dispozitiile art. 4 din lege este consacrata expres exceptia de nelegalitate, in
sensul ca legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in
cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.

Instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului in fond,

va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ.

c. Actele nesupuse controlului

Conformandu-se dispozitiilor art. 126 alin. 6 din Constitutie, noua reglementare

restrange sfera actelor ce nu pot fi supuse controlului la:

- actele administrative ale autoritatilor publice ce privesc raporturilor

acestora cu Parlamentul;

- actele de comandament cu caracter militar;

- actele pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege

organica o alta procedura;

- actele administrative emise pentru aplicarea starii de razboi a starii de

asediu sau a celei de urgenta, ori cele care privesc apararea si securitatea
nationala.

In practica judecatoreasca fata de textele constitutionale si ale solutiilor pronuntate

de catre Curtea Constitutionala, controlul legalitatii excepta numai aceste acte.

d. Obiectul actiunii judiciare

Se extinde obiectul actiunii judiciare si asupra litigiilor care apar in faza

premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legale de
aplicarea si executarea controlului administrativ

e. Actiunile impotriva ordonantelor Guvernului

Element de noutate consacrat de art. 9 din lege, potrivit cu care persoana vatamata
intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii, din
ordonanta introduce actiunea la instanta de contencios, insotita de executia de
neconstitutionalitate.

f. Termenul de introducere a actiunii

Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau
recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se poate introduce in
termen de la 6 luni la:

- data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau comunicarii

raspunsului;

- data expirarii termenului de solutionare;

 - data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere in
cadrul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi

introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de 1 an.

g. Solutiile pe care le pronunta instanta

Ca o noutate, instanta solutionand cauza, se pronunta si asupra legalitatii actelor

sau operatiunilor administrative care au stat la baza executarii actului supus
judecatii.

De asemenea, atunci cand obiectul actiunii il formeaza un contract administrativ

instanta poate:

- dispune anularea, acestuia in tot sau in parte;

- obliga autoritatea sa incheie contractul;

- impunerea unei parti sa respecte o anumita obligatie;

- suplineste consimtamantul uneia dintre parti.

h. Obligatia publicarii

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte

administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai
pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, sau, dupa caz,
in monitoarele oficiale ale judetului ori municipiului Bucuresti, la cererea instantei
de executie ori a reclamantului.

[1] I. Iovanas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Editura Didactica si
Pedagogica, Bucuresti, 1977, p. 278.

[2] Alex. Negoita, Drept administrativ si stiinta administratiei, Editura Atlas-Lex SRL, Bucuresti, 1993, p.
172 si urm.

[3] I. Iovanas, op. cit., p.274-277; M. Anghene, M. Stoica, Controlul activitatii economico-sociale,
Editura Politica, Bucuresti, 1981, pag. 44-46.

[4] I. Iovanas, op. cit., p. 293.

[5]R .Ionescu, Dreptul administrativ, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti,

1970, p.333

[6] I. Iovanas, op. cit., p.293

[7] Reglementare in Hotararea Guvernului nr. 63943/1991 privind aprobarea Normelor de organizare si
exercitare a controlului financiar aprobate de Ministerul Economiei si Finantelor publicate in Monitorul
Oficial partea I/1991.
[8] Art. 19, alin. 2, Hotararea citata.

[9] M. Anghene, Controlul administrativ exercitat pe cale ierarhica si recursul

ierarhic in Justitia noua nr. 6/1965.

[10] Art. 21 lit. i din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991 abrogata prin Legea nr. 215/2001.

[11] Art. 38/2 lit. i teza a IV-a din Legea nr. 215/2001.

[12] Art. 10, 11 din Legea nr. 30/1991.

[13] I. Iovanas, op. cit., p. 296.

[14] Art. 2, lit. e, f din Hot. Guv. nr. 978/1990 privind organizarea si functionarea
Ministerului Finantelor.

[15] Art. 17, lit. j, din Legea nr. 40/1990 privind organizarea si functionarea
Ministerului de Interne.

[16] Art. 9 din Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii
Financiare.

[17] Art. 7 din Legea nr. 30/199l.

[17] Art. 17 din Legea nr. 30/1991

[19] Legea nr. 94/1992

[20] Art. 1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea si functionarea Guvernului Romaniei.

[21]Art. 102 (1) din Constitutie

[22] Exceptia o reprezinta situatia in care membrii executivului trebuie sa raspunda la intrebarile
parlamentarilor privitoare la o masura care urmeaza sa fie luata de administratie.

[23] I. Iovanas, op. cit. p. 291 - 292

[24] Art. 27, 28 din Regulamentul Camerei Deputatilor aprobat prin Hot. nr. 12/1990 si art. 23 din
Regulamentul Senatului aprobat prin Hot. nr. 13/1990

[25] Art. 61 din Regulamentul Camerei Deputatilor.

[26] Art. 115 (1, 3, 5) din Constitutie.

[27] Art. 4 din Legea nr. 4/1991 privind incheierea si ratificarea tratatelor.

[28] Art. 51 alin. 9 din Regulamentul Senatului.

[29] Art. 113 din Constitutie

[30] Asupra acestei probleme a se vedea I. Les, Avocatul poporului, institutie a statului de drept, in
Dreptul, nr. 7/1997, p. 3 si urm.; I. Santai, Caracteristicile, conditiile si efectele activitatii exercitate
de avocatul poporului asupra incalcarilor de lege savarsite de administratia publica vizand drepturi si
libertati cetatenesti, in Dreptul, nr. 8/1997, p. 19 si urm.; M. Vlad, Ombudsman-ul in dreptul
comparat, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, p. 1-49

[31] Legea nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatului Poporului, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei Partea I-a, nr. 48, din 25 martie 1997, modificata prin Legea nr. 181/2002
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002; Hotararea Senatului
nr. 5/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a Avocatului Poporului,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I-a, nr. 326 din 16 mai 2002

[32] Asupra distinctiei dintre drepturile fundamentale si alte categorii de drepturi a

se vedea principalele teorii in materie enuntate de I. Muraru in lucrarea Drept
constitutional si institutii politice, Editia a VI-a, Editura ACTAMI. vol. I, Bucuresti.
1995. p. 193-194.

[33] De pilda, dreptul de proprietate. (art. 44 alin. 1 din Constitutie).

[34] A se vedea I. Muraru, op. cit., p. 217.

[35] Art. 53 din Constitutie prevede in mod limitativ si expres conditiile de

restrangere ale drepturilor si libertatilor in care sens existenta acestora nu este
afectata. Art. 17 din Legea in cauza face referire la restrangerile legale privind
drepturile si libertatile persoanelor care executa pedeapsa inchisorii, sunt arestate
sau retinute, dar care se pot si ele adresa avocatului poporului pentru cazul lezarii
acestor facultati legale.

[36] Asupra notiunii de autoritate a administratiei publice a se vedea A.

Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Hercules, vol. I. Bucuresti,
1993, p. 75-99.

[37] S-a dorit o evidenta corelare cu prevederile art. l. teza II, din fosta Lege a
contenciosului administrativ, nr.29/1990, abrogata prin Legea nr.554/2004 care a
mentinut aceeasi corelare.

[38] Asupra semnificatiei juridice a refuzului si a tacerii administratiei a se vedea T.

Draganu, Actele de drept administrativ, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1959, p.97 - 100.

[39] I. Iovanas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratie, Editura

Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1977, p. 319 - 320

[40] G. Peiser Contentieux adminitrati, Dalloz, Paris, 2001, pag. 1

[41] C. G. Rarincescu Contenciosul administrativ roman, Editura Alcalay, Bucuresti, 1937, pag. 31

[42] R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 366

[43] R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 373

[44] A. Iorgovan, I. Vida Le contencieux administratif roumain dans la perspective de la Constitution,

in Internationale de droit coupare, nr. 2/1993, pag. 373-378

[45] I. Nedelcu, A. C. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova 2002, pag. 365