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Ambiente y municipio

Roberto Dromi

Seccion: El gerenciamiento local

Ciudad y municipio. Gerenciamiento y gobernabilidad local (Enero 2007)

Id. vLex: VLEX-458111

http://vlex.com/vid/458111

Resumen

1. Una preocupacin mundial. 2. Proteccin ambiental + desarrollo. a. Asegurar una vida digna
para las futuras generaciones. b. Concientizacin. c. La carencia de servicios ambientales
agravan la pobreza. 3. El "ambiente", materia reglada por varios derechos. a. Derecho
constitucional ambiental. 1) Derecho de tutela implcita. 2) Derecho de tutela expresa. 3)
Gobierno y administracin ambientales. b. Derecho administrativo ambiental. c. Derecho civil
ambiental. 1) Responsabilidad civil. 2) Limitaciones a la propiedad en inters privado. 3)
Limitaciones al dominio privado en inters pblico. d. Derecho penal ambiental. 1) Potestad
punitiva. e. Derecho tributario ambiental. f. Derecho laboral ambiental. g. Derecho financiero
ambiental. h. Derecho comercial ambiental. 4. Legitimacin ambiental. 5. Recomposicin del
dao ambiental. 6. La Ciudad: riesgos ambientales. 7. Relevancia del gerenciamiento municipal.
a. Proteccin del derecho al ambiente. b. Empleo racional de los recursos naturales. c.
Preservacin del patrimonio natural y de la diversidad biolgica. d. Preservacin del patrimonio
cultural. e. Informacin. f. Educacin.

Texto

Qu estamos haciendo con el ambiente? El

[Pgina 475] nivel de los mares aumenta, la tala
indiscriminada de rboles provoca la
1. Una preocupacin mundial desertizacin, aumentan las sequas, los

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glaciares retroceden, el suelo est
contaminado, el aire est contaminado, el
agua est contaminada, se habla de
contaminacin visual y sonora, derrames de
petrleo, desechos urbanos, adelgazamiento
de la capa de ozono, efecto invernadero,
ciudades con chimeneas y humos, comercio
ilegal de la fauna silvestre, aumento de
enfermedades como clera, tifoidea, hepatitis,
enfermedades pulmonares y bronquiales. Hay
desastres naturales y hay desastres
provocados por el hombre[1].
La preocupacin por el cuidado del medio
ambiente se ha transformado en una cuestin
tan importante que, por ejemplo, Juan Pablo II
no ha dudado en afirmar que el hombre posee
una "vocacin ecolgica", la cual "se hace
ms urgente que nunca en nuestro tiempo, en
el que el equilibrio ambiental sufre graves
amenazas"[2].
[Pgina 476]
En el mismo sentido, se advierte que si bien
no se vislumbran lmites para el desarrollo de
la ciencia, la supervivencia de la humanidad se
encuentra amenazada por "nuestra
incapacidad para organizarnos socialmente y
para actuar de forma solidaria con nuestros
congneres en el tiempo y en el espacio" [3].
En base al informe Founex de 1911[4], en julio
del ao siguiente, se realiz en Estocolmo la
Conferencia Mundial de las naciones unidas
sobre el Medio Humano, donde se inician las
preocupaciones a nivel global en torno al
desarrollo y al ambiente. Aqu comienza a
internacionalizarse el tema ambiental y su
interrelacin con el desarrollo [5].
A esta primera reunin internacional siguieron
otras sobre el ambiente, pobreza y desarrollo
como las Convenciones sobre la proteccin
de la Capa de Ozono, primero en Viena en
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1915 y luego en Montreal en 1911, el informe
Brundtland de 1911, conocido tambin como
"nuestro Futuro Comn"; "nuestra propia
Agenda", que es el estudio realizado por la
Comisin de desarrollo y Medio Ambiente de
Amrica Latina y el Caribe, que sirvi de base
a la Confe-
[Pgina 477]
rencia de las naciones unidas sobre Medio
Ambiente y desarrollo en Ro de Janeiro en
1992; el Convenio sobre Cambio Climtico en
nueva york de igual fecha; la Convencin para
la proteccin de la diversidad Biolgica
tambin en Ro de Janeiro en 1992; la
Conferencia internacional sobre la poblacin y
el desarrollo de El Cairo en 1991; el protocolo
a la Convencin Marco de naciones unidas
sobre Cambio Climtico en Kyoto, 1991 [6] ,
entre otros.
El siglo XX se despidi con el crecimiento del
agujero de la capa de ozono, que alcanz una
extensin mayor que la correspondiente a
toda norteamrica [7]. Y el siglo XXI naci con
el incremento de las catstrofes ambientales,
como el tsunami en el Ocano indico en el
ao 2001, el huracn Katrina y el terremoto
de Cachemira en el 2005, consecuencias de
que el calentamiento global del planeta
inducido por la actividad humana est
haciendo ms intensos los huracanes y est
alterando los patrones climticos. Las
catstrofes ambientales son una fraccin de
los resultados de un modelo de desarrollo
insostenible.
2. Proteccin ambiental + desarrollo
El afn de lucro incontrolado y la sociedad de
consumo en la cual estamos insertos, no
reparan en los medios para conseguir sus
objetivos. La reticencia a emplear en los
procesos de industrializacin los medios
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modernos destinados a preservar el hbitat,
es una consecuencia de la falta de conciencia
de que la propiedad debe cumplir una funcin
social. Es factor coadyuvante de tal estado
de
[Pgina 478]
cosas, la carencia de una poltica clara e
integradora en materia econmica, que
permita planificar la actividad empresaria.
a. Asegurar una vida digna para las futuras
generaciones
La nica forma de asegurar una vida digna
para las prximas generaciones es actuar con
equilibrio sobre el medio ambiente: administrar
el agua; cuidar la energa; salvar la salud;
asegurar la agricultura; mantener la
biodiversidad, cuidar la atmsfera [8].
Es preciso evitar que los intereses
econmicos atenten contra el cuidado de la
naturaleza[9] . La realizacin de la Cumbre
Mundial sobre Medio Ambiente y desarrollo
Sostenible en Johannesburgo, en el ao
2002, ha sido un nuevo desafo para evaluar
si los pobres del sur lograron reducir la brecha
con los ricos del norte[10], aunque
[Pgina 479]
ms no fuere en el respeto a nuestro entorno
natural[11]. Es a partir de esta Cumbre donde
se concibe que la proteccin ambiental es
algo indivisible de los procesos de desarrollo.
b. Concientizacin
La movilizacin demogrfica interna por la
que el hombre es prcticamente expulsado
del campo, se debe fundamentalmente a la
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ausencia casi total de elementos que le
aseguren condiciones dignas de convivencia.
Adems, el disfavor con el cual la sociedad
mira a quienes se dedican a las tareas
primarias y la imposibilidad de que puedan
acceder a ser propietarios de una unidad de
produccin, provocan estas corrientes
migratorias, con la consecuente radicacin de
"villas miseria".
La solucin es adecuar los procesos de
industrializacin [12] para que tanto las
superpotencias como los pases en vas de
desarrollo se encuentren en condiciones de
producir bienes y servicios en cantidad
suficiente para lograr el bienestar general
operando, adems, la implementacin de
polticas conservacionistas de los recursos
naturales, lo cual se ve facilitado en gran parte
por los avances tecnolgicos que permiten
una ms eficaz utilizacin de los mismos.
pero el elemento decisivo es, a nuestro
entender, una concientizacin social de la
necesidad de preservar el medio ambiente. La
paralizacin del desarrollo condenara a las
tres cuartas partes de la humanidad a
condiciones insuficientes de vida, mientras que
el resto seguira en su accionar destructor del
hbitat.
[Pgina 480]
Actualmente en la Repblica Argentina, el
16,5% de la poblacin se concentra en 105
centros urbanos (considerando centro urbano
al poblado con una cantidad no menor de
2.000 habitantes) y el 60,5% reside en las
denominadas reas metropolitanas
(aglomeraciones que exceden los 50.000
habitantes). El rea de mayor concentracin
poblacional e industrial -el denominado Eje
Fluvial industrial- absorbe el 12% del empleo
industrial y, dentro de l, la Capital Federal y
el Gran Buenos Aires, el 55%; que en algo
ms del 2% del territorio nacional el Eje
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Fluvial industrial rene el 16% de la
poblacin.
Dentro del Eje Fluvial industrial, la Capital
Federal y los partidos del conurbano exhiben,
adems del 55% del empleo industrial
nacional el mayor grado de densidad, el 16%
de las "villas miseria" y un 0,1% de reas
verdes por habitante; es decir, la dcima parte
de un estndar admisible, con altos ndices
de contaminacin ambiental y que, como
contrapartida, carecen de una infraestructura
adecuada de servicios; el ndice de
crecimiento demogrfico, en relacin con las
restantes, es el ms elevado como
consecuencia visible de la migracin interna
que contina la lnea de traslacin desde el
interior del pas hacia las reas
metropolitanas.
La concentracin poblacional e industrial, los
altos ndices de contaminacin ambiental, la
modesta infraestructura de servicios pblicos,
la migracin interna y la ausencia de
planificacin urbana fueron signos
inequvocos del estado en que se encontraba
postrado el pas.
c. La carencia de servicios ambientales
agravan la pobreza
El programa de pobreza urbana y Ambiente
(UPE por sus siglas en ingls) trata sobre la
mejora del acceso a servicios, el
fortalecimiento de las capacidades y la
reduccin de la pobreza en ambientes
urbanos de los pases en desarrollo.
Se estima que mil millones de personas viven
en asentamientos informales. La mayor parte
de stos, ubicados en reas urbanas de
[Pgina 481]
pases en vas de desarrollo. Los pobres de
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las zonas urbanas son quienes sufren en
forma ms desproporcionada las cargas
ambientales, producto del restringido acceso a
recursos polticos, humanos, naturales y
financieros. Es as que la carencia de
servicios ambientales adecuados, junto con la
degradacin ambiental y la vulnerabilidad
frente a desastres naturales, los deja
atrapados en un ciclo de pobreza que agudiza
esas cargas ambientales, lo que a su vez
exacerba la pobreza y disminuye an ms, el
ya limitado acceso a los recursos.
Es objetivo del UPE aliviar las cargas
ambientales que exacerban la pobreza,
mediante el fortalecimiento de la capacidad de
los pobres al acceso equitativo a servicios
ambientales, la reduccin de la degradacin
ambiental y la vulnerabilidad frente a desastres
naturales, el mejoramiento en el uso de los
recursos naturales que permitan mejorar la
seguridad en materia de alimentos, agua e
ingresos[13].
3. El "ambiente", materia reglada por varios
derechos
El "ambiente" es materia regulada por los
derechos objetivos: Constitucional,
Administrativo, Civil, penal, tributario,
internacio-
[Pgina 482]
nal, Laboral, Financiero y Comercial. Este
conjunto de regulaciones, forman el derecho
ambiental, como unidad abastecida de
diversos afluentes jurdicos regulatorios, que
traducen en la realidad la normatividad de la
justicia ecolgica.
a. Derecho constitucional ambiental
Desde los comienzos de la preocupacin por
el medio ambiente y su relacin con el
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desarrollo la nacin, las provincias y los
municipios trataron el tema, no obstante que
inicialmente no se encontraba el derecho a un
ambiente sano incorporado en la Constitucin
nacional. tambin, y es bueno aclararlo, el
tratamiento del tema en los tres niveles de
gobierno trajo situaciones de anarqua y de
superposicin de competencias y
jurisdicciones.
1) Derecho de tutela implcita
En la Constitucin histrica de 1153/1160, la
proteccin al medio ambiente era un derecho
de tutela implcita.
Cuando el prembulo, se refiere a "promover
el bienestar general", debe entenderse que lo
hace con el mismo significado que la doctrina
clsica atribuye al trmino bien comn [14] .
El bien comn es el fin del Estado, es el que
lo legitima ticamente y justifica su existencia.
El Estado, en la consecucin de su fin, debe
asegurar a todos y cada uno de sus
integrantes actuales y futuros condiciones
dignas de vida y el uso y preservacin no tan
slo de los recursos naturales [15] , sino la
proteccin general del ambiente, con el objeto
de lograr aqullas.
[Pgina 483]
Tambin el prembulo habla de "proveer a la
defensa comn" y debe entenderse que en tal
defensa est incluido el hbitat: su defensa
del accionar de los depredadores externos e
internos. Adems, merece mencin el art. 33
de la Constitucin argentina, en la medida en
que eleva a jerarqua de derechos
constitucionalizados los "no enumerados",
pero comprendidos en la forma republicana y
con raz en la soberana del pueblo.
2) Derecho de tutela expresa
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En esta materia, quiz como en ninguna otra,
el crecimiento de la conciencia ambientalista
en el mundo se ha visto reflejado en el
ordenamiento jurdico argentino [16]. De ah
la inclusin del derecho a un ambiente sano y
su proteccin con la reforma de la
Constitucin en 1991 [17].
La directiva constitucional es clara: todos los
habitantes tenemos el derecho a gozar de una
ambiente sano, equilibrado[18] y apto para el
[Pgina 484]
desarrollo sustentable; el deber de preservarlo
y protegerlo, la reparacin del dao
ecolgico, la utilizacin racional de los
recursos naturales; la preservacin del
patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biolgica; la informacin y educacin
ambientales; la distribucin de competencias
en concurrencia entre los Estados nacional,
provincial y municipal y la prohibicin de
ingresar en el territorio nacional de residuos
"actual o potencialmente peligrosos, y de los
radiactivos"[19].
3) Gobierno y administracin ambientales
En consonancia con este artculo de la
Constitucin argentina se dicta la ley general
del ambiente[20]. Por su parte, las provincias,
en uso de sus facultades sobre esta materia,
tambin han dictado leyes generales [21].
[Pgina 485]
Los municipios son los organismos que
ejercen poderes ambientales delegados por
las Constituciones y leyes provinciales, que
organizan su actividad prestacional per se, por
administracin o delegacin a terceros
concesionarios. As en las Cartas Orgnicas
municipales se hace referencia entre los
derechos y los deberes de los habitantes y las
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polticas y competencias municipales al
cuidado, prevencin, mejoramiento, disfrute,
reparacin de daos del ambiente local,
defensa ecolgica de la Ciudad, etc. [22].
Vemos entonces que la proteccin del medio
ambiente, es un cometido comn compartible
entre nacin, provincia y Municipio [23]. Cada
uno de estos "Estados" en su nivel y en su
mbito debe
[Pgina 486]
implementar per se la solucin preventiva y
represiva para la tutela ambiental y encontrar
en las empresas mixtas, reas metropolitanas
y consorcios pblicos, a travs de la
concertacin interjurisdiccional, la alternativa
de solucin para aquellos problemas que
excedan su propio mbito.
Existen tambin "administraciones especiales
interjurisdiccionales", como el CEAMSE
(Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana
Sociedad del Estado), entidad integrada por la
provincia de Buenos Aires y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, que tiene, entre
otros objetivos, el saneamiento de la cuenca
de los ros del rea, la recuperacin de
tierras anegadizas, la parquizacin de un
cinturn verde alrededor de la Ciudad de
Buenos Aires, reciclaje y minimizacin de
residuos.
El gerenciamiento municipal, para el
tratamiento de determinados problemas
ambientales pueden resolverse creando
consorcios pblicos intermunicipales de
saneamiento ambiental, de destino final de los
residuos, etc., entre dos o ms municipios.
Creernos que para la solucin del problema
ambiental es esencial que la organizacin y
planificacin se adopten a travs de "reas
metropolitanas".
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El tratamiento de temas ambientales puede
manifestarse, adems, a travs de las "leyes-
convenio"; as, la ley 20.211 de
contaminacin atmosfrica, dispone que la
autoridad sanitaria nacional, provincial y de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
en sus respectivas jurisdicciones tendrn a su
cargo la aplicacin y fiscalizacin del
cumplimiento de la ley y de las normas
reglamentarias que en su consecuencia se
dicten. y aclara que cuando la emisin de las
fuentes contaminantes tenga influencia en
zonas
[Pgina 487]
sometidas a ms de una jurisdiccin,
entender en la aplicacin de la norma la
Comisin interjurisdiccional que se que se
crear al efecto.
En suma, en el gobierno y administracin del
medio ambiente en la Argentina coparticipan
nacin, provincia y municipio. Las polticas
gobernativas, por principio, deben ser de
competencia nacional y provincial segn la
materia y jurisdiccin, en tanto que las
tcnicas administrativas prestacionales deben
ser atribuciones, tambin por principio, de los
gobiernos comunales.
En ese orden de ideas es recomendable
descentralizar la administracin ambiental,
volver al municipio, la escuela primaria de la
democracia para que, como administrador de
los intereses y servicios locales, reasuma
cometidos prioritarios y elementales de
primera necesidad en materia de higiene y
salubridad pblicas; y tambin volver a la
provincia que, como titular primario de los
recursos naturales, debe participar
activamente en la salvaguarda del hbitat
social del individuo y en la tutela de su
integridad territorial.
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b. Derecho administrativo ambiental
El derecho administrativo provee los
instrumentos para la lucha contra la
contaminacin y la proteccin de los recursos
naturales. Es el protagonista en la tutela de la
naturaleza con instrumentos tradicionales
generalmente "coercitivos y represivos" y con
instrumentos nuevos, o renovados por
exigencias del bien jurdico tutelado.
El derecho administrativo presenta los
siguientes instrumentos: la polica ambiental,
la zonificacin ambiental, la planificacin
ambiental, la utilizacin de bienes del dominio
pblico bajo usos comunes o especiales, con
los lmites de la preservacin ecolgica, la
evaluacin del impacto ambiental [24] , la
responsabilidad adminis-
[Pgina 488]
trativa ambiental[25] , sistemas de gestin,
auditoras y ecoetiqueta, el control integrado
de la contaminacin, participacin e
informacin ambiental. El derecho
administrativo ambiental tambin renueva los
canales de participacin administrativa
ciudadana y el acceso informtico a todas las
cuestiones del sistema ambiental, como
principios rectores del compromiso y la
conciencia ambiental social, que es la
energa vital de la reaccin del hombre
contra los anticuerpos de su misma y propia
naturaleza[26].
[Pgina 489]
c. Derecho civil ambiental
En lo referente a nuestro tema de estudio, la
competencia para legislar sustantivamente en
materia de responsabilidad civil es
competencia de la nacin, sin perjuicio de la
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facultad de las provincias de establecer las
normas de procedimiento[27].
1) Responsabilidad civil
Las reparaciones de las lesiones patrimoniales
al ambiente, forman parte de las medidas
tutelares indirectas; que jurdicamente se
canalizan por va de la responsabilidad civil
extracontractual. El resarcimiento del dao,
aunque fuere por actividad lcita y el cese de
la actividad lesiva, forman las categoras
jurdicas de la responsabilizacin civil por
lesiones ambientales.
La accin de responsabilidad civil
extracontractual alcanza para pretender la
indemnizacin del dao causado, y tambin
para impedir la contaminacin del dao y
prevenir su produccin, es decir que
comprende tanto el derecho reparatorio de
indemnizacin de daos como el de cese de
la actividad o el mandato de adoptar medidas
tendientes a que no se repitan los daos [28].
Para la reparacin de los perjuicios
producidos por la degradacin del medio
ambiente rigen los principios generales de la
responsabilidad civil. La legitimacin activa
corresponde a cada miembro de la comunidad.
[Pgina 490]
En relacin con la legitimacin pasiva, la
accin puede dirigirse contra los sujetos que
degradan el ambiente y contra el Estado que
hubiera autorizado o consentido la actividad
degradante. Sin perjuicio de los supuestos de
responsabilidad por culpa o dolo del sujeto
degradador, los daos producidos al medio
ambiente encuadran en el rgimen de la
responsabilidad objetiva por riesgo o vicio de
la cosa[29]. Segn el caso, podr solicitarse
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la prevencin del dao, su cesacin o
reparacin.
2) Limitaciones a la propiedad en inters
privado
Las limitaciones a la propiedad en inters
privado son regladas por el Cdigo Civil y, por
tanto, de competencia federal. El Cdigo Civil
enumera, entre otras, las siguientes:
prohibicin de hacer excavaciones o fosos
que puedan producir desmoronamientos[30] ;
responsabilidad por exceder la "normal
tolerancia" con ruidos, humo, calor, olores,
luminosidad, vibraciones[31] ; prohibicin de
"construir" pozos, cloacas, chimeneas,
fraguas, hornos, acueductos cerca de una
pared divisoria o medianera[32] ; prohibicin
de hacer "plantaciones" cerca de la pared
medianera o divisoria[33] ; obligacin de que
las aguas pluviales caigan sobre el propio
suelo[34].
[Pgina 491]
3) Limitaciones al dominio privado en inters
pblico
De conformidad con lo que dispone el Cdigo
Civil[35] , las restricciones a la propiedad
impuestas en el solo inters pblico son
regidas por el derecho administrativo.
La competencia ser nacional o provincial,
segn la ubicacin de los bienes. Comprende
la expropiacin, las servidumbres y las
restricciones administrativas.
Las limitaciones de competencia municipal en
lo atinente al tema ambiental son, entre otras,
las disposiciones que reglan la alineacin,
altura y dems condiciones de la edificacin,
zonificacin, espacios verdes, ruidos
molestos, residuos, etctera.
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d. Derecho penal ambiental
La irrupcin de los bienes jurdicos penales
colectivos o supraindividuales, como el medio
ambiente, ampla la esfera de proteccin
penal a los bienes y objetos tutelables.
Los riesgos sociales en el derecho penal
ambiental tuvieron a partir de la "catstrofe de
Chernobil" un giro en la dogmtica penal,
para advertir que el peligro tcnico, cuando
pone en riesgo el valor mximo de la
existencia humana, debe ser tipificado
instrumentalmente como conducta punible.
para la cobertura de estas nuevas formas de
riesgos y peligros, el legislador adelanta la
frontera de la proteccin penal con la
creacin de punicin a nuevas conductas de
riesgo o amenaza social, diferentes del
derecho penal clsico, que limita, como
derecho mnimo, la proteccin de bienes
jurdicos a los concentrados en una relacin
individualizada entre autor y vctima [36].
[Pgina 492]
Esta es la nota diferenciadora del llamado
expansionismo penal respecto de conductas
de peligro a bienes colectivos o
supraindividuales que lesionan el desarrollo de
la persona y degradan la calidad de vida. Se
produce as una aproximacin entre el
"antropocentrismo" y el "ecocentrismo", con la
tipificacin del "delito ecolgico", o los delitos
relativos a los recursos naturales, el medio
ambiente, la ordenacin del territorio y el
patrimonio histrico [37].
1) Potestad punitiva
La competencia para establecer delitos es
nacional[38]; sin embargo, en el Cdigo penal
no existe el medio ambiente como bien
jurdico protegido autnomo. Su proteccin
viene dada por la punicin de conductas
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"sueltas y paralelas" a la propiedad, a la salud,
y a la seguridad pblica, entre otras.
En este sentido, el Cdigo penal tipifica como
delitos la extraccin, dao o detencin
ilcita de aguas de ros, arroyos, fuentes y
canales[39] ; la destruccin, inutilizacin o
desaparicin de cosas o animales que
produjeron infeccin o contagio [40] ; los
incendios y otros estragos de cereales,
bosques, vias, olivares, caaverales,
algodonales y yerbatales, campos, alfalfares y
otros cultivos de forrajes, archivos histricos,
bibliotecas, museos, arsenales, etc.[41] .
Igualmente califica como delitos contra la
seguridad comn la utilizacin en la
elaboracin de productos de materias
explosivas, inflamables,
[Pgina 493]
asfixiantes, txicas o de liberacin de
energa nuclear [42]. Por otra parte, incluye el
envenenamiento o adulteracin de aguas
potables, alimentos o medicinas[43].
Adems, dentro del marco punitivo ambiental
debemos incluir las infracciones a la
prosperidad pblica, que no tienen entidad
cuantitativa ni cualitativa de delito, pero que
conforman 'faltas, contravenciones o
infracciones administrativas", cuya
competencia reglamentaria corresponde a las
provincias por ser derecho local no delegado.
En el estado actual de la legislacin argentina,
la solucin debe aportarse por el derecho
penal econmico, el derecho penal
administrativo y el derecho contravencional,
teniendo en cuenta que los depredadores del
ambiente en su nmero y entidad lo
constituyen las personas jurdicas, y el
Cdigo penal de 1921 sigue apegado al
principio "societas delinquere non potest".
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17 Octubre 2009
e. Derecho tributario ambiental
En la tipologa tributaria ambiental se prevn
las categoras de "canon ecolgico",
"presupuesto ecolgico", "ecotasa" y "tasa
ambiental".
La fiscalidad ambiental directa aplica tributo
sobre las emisiones o las descargas
contaminantes y sobre los productos
contaminantes. En ese caso los tributos
responden al principio "quien contamina paga".
La fiscalidad ambiental indirecta apunta a
modificar los comportamientos contaminantes
y a mejorar el medio ambiente. no se crean
tributos nuevos o independientes, sino que se
usan los
[Pgina 494]
tributos vigentes para "introducir medidas de
mejora del medio ambiente"[44].
Ms all de las distinciones y precisiones
pertinentes, resulta innegable que "la creacin
ex novo de impuestos con finalidad
primordialmente ecolgica es una opcin del
legislador tributario plenamente constitucional,
siempre que respete determinados
lmites" [45].
Por lo tanto, toda eventual reforma del sistema
tributario debe contemplar la situacin
ambiental como elemento susceptible de
proteccin fiscal, bajo la conviccin de una
nueva tica ecolgica que establezca una
relacin armnica entre el hombre y su
entorno, que contemple una solidaridad
intergeneracional[46].
f. Derecho laboral ambiental
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La progresiva incorporacin y masificacin de
elevados niveles de tecnologa en el
desarrollo de la actividad laboral, supone la
toma de conciencia de la evaluacin de los
riesgos que las distintas actividades
representan para la vida humana. por esto se
torna imperioso brindar al trabajador
condiciones de seguridad e higiene que estn
reguladas en un marco jurdico sencillo y
eficaz. Existen enfermedades que son
producidas por el riesgo propio del trabajo, y
otras en donde ste influye
considerablemente. Las enfermedades
profesionales, desde una concepcin
preventiva, se definen como cualquier
condicin anatomopatolgica debida a la
accin especfica de las condiciones de
trabajo y medio ambiente laboral, es decir son
aquellas causadas directa y exclusivamente
por
[Pgina 495]
un agente de riesgo propio del medio ambiente
de trabajo. En este sentido, recientemente, un
comit de expertos de la OMS recomend
que adems de las enfermedades
profesionales reconocidas, se introdujera el
trmino "enfermedad relacionada con el
trabajo", para aquellas enfermedades tales
como los trastornos cardiovasculares,
msculo-esquelticos y psicosomticos, en
los cuales las condiciones y medio ambiente
de trabajo influyen considerablemente.
Se comprueba as que hay una ntima
conexin entre el cuidado del ambiente
laboral y la salud de la persona. En efecto, "las
medidas encaminadas a conservar, proteger o
mejorar la calidad del medio ambiente a
menudo contribuyen tambin a proteger la
salud de las personas"[47].
g. Derecho financiero ambiental
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Resulta claro que muchos pases en
desarrollo se encuentran fuertemente
endeudados, razn por la cual existen
presiones para explotar de manera ms
intensiva sus recursos naturales[48] . Durante
los ltimos veinte aos se ha introducido un
novedoso (y peligroso?) concepto: "el canje
de deuda por naturaleza"[49] que, a
[Pgina 496]
travs de un progresivo desarrollo, permitira
renovar las relaciones entre los pases
pobres, deudores, y los pases ricos,
acreedores[50] . Un canje de deuda, o
conversin, est definido como la
cancelacin de deuda externa a cambio de
que el gobierno deudor se comprometa a
movilizar recursos domsticos, dinero o
activos para un fin especfico. Existen dos
modelos: uno bilateral, que implica que un
gobierno prestamista cancele parte de su
deuda con el gobierno deudor a cambio de
que ste designe una cantidad acordada de
dinero como fondos de contrapartida para la
conservacin y mejora del ambiente. Si bien
una OnG puede estar involucrada e incluso se
puede beneficiar del canje, la relacin
principal se da entre los dos pases.
El segundo modelo, el de tres partes, incluye
la participacin ms activa de una OnG. sta
consigue los fondos para comprar la deuda del
prestamista y negocia por separado con el
gobierno deudor, de tal manera que se
cancele parte de la deuda si es que dicho
[Pgina 497]
gobierno financia un proyecto de
conservacin ambiental. Instituciones como
Conservation international, the nature
Conservancy y la World Wildlife Fund han
utilizado este modelo.
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Especficamente, un canje de deuda por
naturaleza tiene tres objetivos, que se cumplen
simultneamente. primero, multiplicar el
impacto del esfuerzo realizado por el donante,
debido a que el proyecto ambiental
beneficiado recibe mayores recursos de los
que se generaran con la donacin directa.
Segundo, reducir la carga del servicio de la
deuda y las necesidades de divisas del pas
deudor. tercero, destinar los recursos a la
preservacin del ambiente y el desarrollo
sostenible.
h. Derecho comercial ambiental
El comercio y trnsito de bienes y personas,
propio del comercio internacional
contemporneo, intensificados con los
procesos de integracin econmica y con las
organizaciones regionales comunitarias, han
mostrado en su dinmica, tambin, la
advertencia ambiental[51].
Por ello, el transporte, en todos sus tipos y
modalidades, tanto terrestre, martimo como
aeronutico, sus medios y sus unidades
operadoras (terminales, puertos y
aeropuertos), ha sido objeto de rigurosas
regulaciones ambientales, tanto en el mbito
local, como nacional, regional e internacional.
Hoy sobresalen las regulaciones
comunitarias[52] de la uE, el nafta y el
Mercosur, como las regulaciones aplicadas por
la OMC.
[Pgina 498]
4. Legitimacin ambiental
La Constitucin nacional [53] consagra la
doctrina de los intereses difusos por cuanto
habilita a que, en el supuesto de proteccin
del medio ambiente, las instituciones que
tienen por finalidad velar por el respeto y la
conservacin del mismo, estn dotadas de
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legitimacin procesal activa [54].
En relacin con los derechos de incidencia
colectiva, tambin conocidos como intereses
difusos, que ya tenan reconocimiento
jurisprudencial podemos citar el clebre caso
"Kattan" donde la justicia federal admiti la
legitimacin activa de un particular en pro de
la proteccin del medio ambiente, sosteniendo
que "un grupo de personas, en casos
particulares puede hacer or su voz ante los
estrados judiciales en representacin de la
comunidad que, si bien permanece silenciosa
o ignorante del problema, no deja por eso de
tener gravemente afectado su patrimonio y
garantas esenciales" [55].
Ahora bien, la proteccin de los intereses
difusos no puede ser ilimitada, irrestricta o
indiscriminada, sino que debe existir una
relacin de causalidad dada por el efecto
reflejo de la objetividad en la subjetividad; es
decir, que el inters colectivo debe traducirse
en
[Pgina 499]
alguna afectacin, aunque fuere indirecta o
refleja, respecto del accionante. Repetimos:
ser vecino, usuario, radicado o turista, pero
siempre deber experimentar una
vinculacin por razn de consumo, vecindad,
habitabilidad, u otra equivalente o anloga.
La Constitucin reformada protege ahora no
slo al individuo sino tambin al grupo, a la
colectividad, al ncleo social. Se protegen los
intereses colectivos; es decir, los que el
ciudadano tiene en cuanto miembro de una
comunidad, aquellos intereses que no se
encuentran en un sujeto determinado, sino
que estn difundidos entre todos los
integrantes de la comunidad.
La defensa de los intereses difusos ha sido en
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gran medida en defensa del ambiente. As la
jurisprudencia determin el alcance de la
legitimacin en defensa de intereses de tipo
colectivo. Le reconoce legitimacin a un
vecino de la localidad elegida para la
construccin de una planta de tratamiento de
residuos peligrosos; ese vecino entra en la
categora de "afectado" y su presentacin es
vlida para anular el proceso licitatorio. La
sentencia hace valer el derecho consagrado
por el art. 11 de la Constitucin nacional y
expresa que "el problema de la legitimacin
de los particulares no debe constituir una
verdadera denegacin del acceso a la justicia
de quienes se ven afectados por una medida
estatal. Si la apertura de la jurisdiccin no es
garantizada, concurriendo desde luego los
requisitos sealados, qu garanta de
juridicidad se ofrecer a los ciudadanos, si no
pueden contar con una autntica defensa de
los derechos"[56]
Entonces, el afectado, el defensor del pueblo,
el ombudsman o el Controlador General
Comunal[57], como es en la Ciudad de Bue-
[Pgina 500]
nos Aires, las asociaciones autorizadas
cuentan con legitimacin procesal activa para
interponer amparo.
5. Recomposicin del dao ambiental
Producir un dao ambiental genera de suyo la
obligacin de recomponerlo. La ley define
como dao ambiental "toda alteracin
relevante que modifique negativamente el
ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas, o los bienes o valores
colectivos"[58].
La forma y procedimiento de la recomposicin
es delegada a la ley. La palabra
recomposicin est sealando ya la medida
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de esta obligacin. no ser suficiente una
simple sustitucin reparatoria o
indemnizatoria, aunque no se la excluye.
Ciertamente esta reparacin se traducir en
un costo, que importara un valor econmico
apreciable en dinero, cuyo monto ser el
necesario para que la recomposicin
ambiental se concrete, pero sta se debe
producir efectiva e inexorablemente.
As, "el que cause dao ambiental ser
objetivamente responsable de su
restablecimiento al estado anterior a su
produccin. En caso de que no sea
tcnicamente factible, la indemnizacin
sustitutiva que determine la justicia ordinaria
interviniente..."[59].
La magnitud que alcance la extensin de la
responsabilidad por el dao ambiental en los
trminos planteados por la Constitucin,
actuar como un factor disuasivo de
conductas potencialmente daosas para el
ambiente. En este sentido cabe reflexionar que
la represin lleva implcita siempre una
vocacin de prevencin en cuanto que lo
[Pgina 501]
que se pretende es evitar, precisamente, por
va de amenaza, que se produzcan los
supuestos que dan lugar a la sancin.
En el derecho ambiental la coaccin a
posteriori resulta particularmente ineficaz. de
haberse producido consecuencias biolgicas
adems de socialmente nocivas, la represin
podr tener una trascendencia moral, pero
difcilmente compensar los graves daos,
quiz irreparables, lo que es vlido tambin
para las compensaciones impuestas
imperativamente.
"La solucin la encontramos en la debida
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flexibilizacin de las normas procesales que
autoriza el principio constitucional de prioridad
del ambiente, que permite relativizar el inters
individual de la empresa ante el inters
superior de la comunidad. En esta direccin
apunta la Suprema Corte de Justicia de
Buenos Aires al decir. 'La tutela del medio
ambiente, patrimonio de todos, justifica
soluciones expeditivas, usualmente extraas
a los tiempos que suele tomarse la justicia, ya
que el deterioro ambiental progresa de modo
casi exponencial y las soluciones tradicionales
aparecen como inapropiadas para detenerlo,
por lo que interpretar ampliamente las
atribuciones judiciales en esta materia y
justificar cierto grado de transgresin de
normativas que no se han adaptado a la
realidad no debe entenderse como una
indebida limitacin a las libertades
individuales, pues no hay libertad para daar
el ambiente ajeno ni para restringir la libertad
que tiene todo individuo de usar y gozar del
ambiente' (Suprema Corte Buenos Aires,
15/05/1991, "Almada, Hugo n. v. Copetro SA y
otro") por otra parte, 'si hoy el derecho a un
ambiente sano y equilibrado, apto para el
desarrollo humano, est constitucionalmente
garantizado para todos los habitantes y para
las generaciones futuras... el mandato
preventor brinda la solucin adecuada y
habr de tenerse en cuenta que la misin de
prevenir el acaecimiento o la repeticin de
daos probables se cuenta entre las
atribuciones implcitas que debe ejercitar el
juez con responsabilidad social de
hogao..." [60].
[Pgina 502]
Las autoridades -y entendemos por tales a las
autoridades pblicas, ya sea el Estado o los
concesionarios a los cuales este haya
delegado prerrogativas de poder pblico- son
las encargadas de proveer todo lo conducente
a la preservacin del ambiente. proveer no
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slo es disponer respecto de, sino que
significa promover en su caso, reglamentar en
su medida, impulsar en cuanto corresponda,
intervenir directa o indirectamente cuando
fuera menester y actuar directamente como
modo de intervencin cuando las
circunstancias lo demanden.
La ley general de poltica ambiental expresa
que "producido el dao ambiental colectivo,
tendrn legitimacin para obtener la
recomposicin del ambiente daado, el
afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones no gubernamentales de defensa
ambiental, conforme lo prev el artculo 13
de la Constitucin nacional, y el Estado
nacional, provincial o municipal; asimismo,
quedar legitimado para la accin de
recomposicin o de indemnizacin pertinente,
la persona directamente damnificada por el
hecho daoso acaecido en su jurisdiccin.
Deducida demanda de dao ambiental
colectivo por alguno de los titulares
sealados, no podrn interponerla los
restantes, lo que no obsta a su derecho a
intervenir como terceros.
Sin perjuicio de lo indicado precedentemente
toda persona podr solicitar, mediante accin
de amparo, la cesacin de actividades
generadoras de dao ambiental colectivo".
"La prevencin del dao ambiental posee
una importancia superior a la que tiene
otorgada en otros mbitos, ya que la
agresin al medio ambiente se manifiesta en
hechos que provocan por su mera
consumacin un deterioro cierto e irreversible
de tal modo que permitir su avance y
prosecucin importa una degradacin
perceptible de la calidad de vida de los seres
humanos, por lo que su cesacin se revela
como una medida impostergable"[61].
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[Pgina 503]
6. La Ciudad: riesgos ambientales
Los habitantes de la Ciudad son testigos de
los muchos problemas ambientales, cuando no
son sino los causantes de ellos. As la Ciudad
y los que tienen conciencia observan azorados
cmo sus pares, las propias autoridades y las
organizaciones empresariales actan con
indiferencia y/o desidia frente a las
consecuencias ambientales de sus propios
actos. podra decirse que la Ciudad est
repleta de problemas ambientales. Aire
contaminado, barrios marginales, deterioro del
paisaje por abuso en las construcciones,
carencia de espacios verdes, vegetacin
descuidada, contaminacin sonora, avance de
la Ciudad sobre espacios rurales o sobre otros
espacios urbanos, efluentes industriales,
aguas residuales, derrames de desechos
provocados por los barcos y desechos de la
actividad pesquera en las ciudades costeras,
radiacin solar, olores nauseabundos, perros
vagabundos, transporte automotor
contaminante, estaciones de servicio en zonas
densamente pobladas, falta de agua potable,
ausencia de limpieza de semforos, calles,
monumentos, basura por doquier que vaya a
saber cul es su destino final, etctera.
7. Relevancia del gerenciamiento municipal
Esta brevsima descripcin de los problemas
ambientales ms acuciantes que presagian
un futuro muy sombro, si no se resuelven,
conlleva a concluir sobre la importancia del
Municipio en el cuidado del medio ambiente. El
Municipio es la administracin ms prxima, consecuencia de la manipulacin de los
cercana a cualquier demanda ciudadana, por
lo que adquiere singular relevancia.
La accin municipal en este campo debe estar
orientada a prevenir los problemas
ambientales para evitar que se produzcan, a
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corregir los daos producidos; tambin
debe estar encaminada a promoverla
responsabilidad compartida de todos los
actores invo
[Pgina 504]
lucrados, y a castigar a los infractores segn
la tradicional aproximacin punitiva.
Las autorizaciones, habilitaciones y otras
decisiones administrativas, en relacin con el
medio ambiente, se darn aplicando el
principio de precaucin, que indica que deben
tomarse medidas de proteccin cuando exista
presuncin de que determinada actividad
puede ocasionar dao ambiental. Este
principio debe tutelar el bien de las personas
como el patrimonio cultural e histrico [62].
La gestin municipal, tambin debe regirse
por el principio de mantenimiento para
preservar la calidad ambiental. En tal sentido,
la contaminacin acstica, por ejemplo, es un
elemento que debe ser considerado en las
grandes urbes, pues "el ruido constituye una
particular forma de contaminacin del aire,
cuyos efectos sobre la salud humana son
perniciosos, pese a que su percepcin pueda
parcialmente vincularse a elementos
subjetivos"[63].
Asimismo, el cuidado del medio ambiente
debe atender a los problemas sociales que
genera el aumento de la pobreza. En ese
sentido los informes sanitarios de la ciudad de
Buenos Aires revelan la reaparicin de
enfermedades asociadas a la miseria como
residuos, por un sector cada vez mayor de la
poblacin, que utiliza su comercializacin
como medio para obtener recursos[64].
[Pgina 505]
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Por otra parte, el municipio debe atender a la
planificacin deficiente de las cuestiones
ambientales en las ciudades, a las
inadecuadas vas de circulacin, transporte
pblico obsoleto y trnsito catico, a la
contaminacin de aguas superficiales y
subterrneas debido al vertido de efluentes
domiciliarios e industriales, a la presencia de
asentamientos urbanos ilegales, a la red de
distribucin de agua deficiente, a la
contaminacin del aire principalmente por
ruidos y gases txicos provenientes de
automviles e industrias, al mal manejo de
residuos slidos industriales y domiciliarios, a
la falta de espacios verdes y a la degradacin
de los espacios existentes, entre otras.
Tambin debe contemplar la esttica del
desarrollo urbanstico [65], una cuestin que
atae no slo a la calidad de vida de las
personas, sino tambin al ambiente.
Para tal fin debe haber polticas de
planificacin, participacin, educacin, y de
aplicacin de instrumentos tcnicos como:
"sistemas de manejo y auditora ambiental",
"programas de prevencin de desechos y
emisiones", "convenios ambientales" con las
industrias, otorgamiento de "certificados
ambientales" o "ecoetiquetas" a las empresas
que cumplan con los requisitos exigidos por el
Municipio, "inspecciones ambientales" para
controlar el cumplimiento de
[Pgina 506]
la legislacin en la materia, evaluaciones de
impacto ambiental y, finalmente, la
elaboracin de un ndice de calidad
ambiental para la evaluacin de la situacin
ambiental en los diferentes barrios como un
indicador de la calidad de vida. Estas materias
son de estricta competencia local.
Las autoridades municipales no slo tendrn
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responsabilidad de planificacin del ambiente,
sino tambin responsabilidades directas y
activas de polica ambiental de fiscalizacin
y control administrativo del ambiente. El deber
de preservacin, la incorporacin del dao
ambiental y la obligacin de recomponer,
implican que el gerenciamiento municipal debe
asumir responsabilidades activas, no limitadas
slo a la planificacin, sino que debe
contarse con concretos mecanismos de tutela.
De tal manera, el gerenciamiento municipal
debe tener como meta la:
a. Proteccin del derecho al ambiente
Es la obligacin genrica de la autoridad y,
como adelantarnos, exige el desarrollo de toda
accin tendiente a evitar la vulneracin de los
bienes comunes por los comportamientos
humanos.
b. Empleo racional de los recursos naturales
Tal previsin se refiere tanto a los recursos
renovables como a los no renovables[66] .
Implica una directiva para el control de la
explotacin econmica que se hace de
nuestro suelo.
[Pgina 507]
Los criterios de proteccin ambiental se
instalan en forma definitiva en la evaluacin
del fenmeno econmico. Esto se refiere
tanto a las actividades agropecuaria, minera
como de forestacin, que pueden cambiar la
fisonoma y aun el ecosistema de una
regin; a la aplicacin de insecticidas en la
agricultura; a la disposicin de los
residuos[67] y a la contaminacin de los
cursos de agua , del aire, y del suelo. La
racionalidad debe imperar en la actividad
productiva.
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c. Preservacin del patrimonio natural y de la
diversidad biolgica
Concordante con lo referido en el punto
anterior, el gerenciamiento local debe
preservar su integridad territorial no slo en
cuanto a su extensin, sino tambin en su
composicin. Esto es, concretamente,
proteger los ecosistemas naturales an no
afectados significativamente por ciertas
actividades humanas, por ejemplo, la
urbanizacin. Los objetos a proteger son los
ambientes naturales, que en nuestro pas los
constituyen los parques nacionales y reservas
ecolgicas [68] . Estas zonas actan de
pulmn para las zonas urbanas cercanas.
Tambin deben ser preservadas las bellezas
naturales, fuente de recursos econmicos a
travs de la industria "sin chimenea", es decir
el turismo.
d. Preservacin del patrimonio cultural
La historia y la cultura que un pueblo va
formando en su desarrollo se testimonia en
forma tangible a travs de sus obras de arte o
literarias, construcciones y edificios, entre
otras. Estos objetos van conformando
[Pgina 508]
la identidad de una ciudad y es lo que
permitir a las generaciones futuras, al tomar
contacto con esas races, mantener la
tradicin en la construccin del pas que los
tendr como protagonistas.
El fomento de la cultura en sus variadas
expresiones, la conservacin de los museos y
de los lugares histricos son ejemplos de lo
que es objeto de proteccin en esta previsin
constitucional.
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e. Informacin
Las actividades que se desarrollan en torno a
la proteccin del medio ambiente, dan como
resultado la produccin de datos que permiten
ajustar las polticas implementadas
atendiendo a esta realidad.
Tanto para llevar a cabo un adecuado control
como para adoptar medidas apropiadas para
la mejora del ambiente, es necesario contar
con informacin. de ah que este deber de
informar no slo est a cargo exclusivo de la
municipalidad, que ciertamente debe
proporcionarla a la comunidad dando cuenta
del estado de situacin y resultado de su
gestin, sino que debe entenderse como un
deber concurrente de los particulares,
especialmente de aquellos que son eventuales
contaminadores. Ello es as en orden a la
acumulacin de datos que permiten y facilitan
a la autoridad la toma de decisiones. En este
aspecto se trata de una consecuencia del
deber de preservacin del ambiente.
El deber del gerenciamiento no se limita a
recolectar datos, proporcionar informacin y
actualizacin de la misma; tiene que ocuparse
adems de su elaboracin, ordenacin y
procesamiento para llevarla a conocimiento de
los particulares. Sugerimos que las
organizaciones protectoras del medio
ambiente deben colaborar en esta tarea[69].
[Pgina 509]
f. Educacin
La forma de instalar una conciencia ambiental
en la comunidad, es promoviendo la adhesin
voluntaria de sus integrantes a estos
principios. Ello determinar, por lgica
consecuencia, los comportamientos y
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actitudes deseables en orden a la
preservacin del ambiente.
Es mediante la educacin que se logra tal
objetivo. Los instrumentos son mltiples:
desde la divulgacin general a travs de los
medios de comunicacin masiva, pasando por
la educacin primaria y secundaria, con
contenidos curriculares apropiados, hasta las
universidades, que formarn profesionales
especializados.
La conducta ambiental responsable se basa
en cuatro niveles: la instruccin, la
concientizacin, la investigacin y evaluacin
de los problemas y la capacidad de
accin [70].
En definitiva, para el xito del ordenamiento
ambiental local deber existir coordinacin
interjurisdiccional entre los municipios y las
provincias y de estas con la Ciudad de Buenos
Aires; es necesaria la concertacin de
intereses comunes y la cooperacin, porque
los problemas ambientales no saben de
lmites.
El gerenciamiento municipal tendr que
promover la participacin social en las
decisiones de desarrollo sustentable.
A su vez, en la localizacin de las actividades
y en el desarrollo de los asentamientos
urbanos deber tenerse como prioritario:
a) La vocacin de cada zona o regin, en
funcin de los recursos ambientales y la
sustentabilidad social, econmica y incapacidad para actuar solidariamente se
ecolgica;
b) La distribucin de la poblacin y sus
caractersticas particulares;
c) La naturaleza y las caractersticas
particulares de los diferentes biomas;
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[Pgina 510]
d) Las alteraciones existentes en los biomas
por efecto de los asentamientos humanos, de
las actividades econmicas o de otras
actividades humanas o fenmenos naturales;
e) La conservacin y proteccin de
ecosistemas significativo;
f) La evaluacin de impacto ambiental.
Notas
[1] Vicente Gimnez, teresa (ed.), Justicia
ecolgica y proteccin del medio ambiente,
Madrid, trotta, 2002, p. 12. Ver tambin
Sachs, Jeffrey d., "El alerta de la naturaleza",
en diario La Nacin, 29/01/2002; Oszlak,
Oscar, "por qu el Estado no previene las
catstrofes?", en Clarn, 1/05/91.
[2] Juan Pablo II, Mensaje al comenzar la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible,
en http://www.zenit.org, edicin del da 25 de
agosto de 2002.
[3] Para un anlisis agudo de esta tesis se
puede consultar Martn Mateo, Ramn, El
hombre: una especie en peligro, Madrid,
Campomanes, 1993. En especial el apartado
"Etica ecolgica", en el cap. V, pp. 13-101. La
refleja en el hecho de que un planeta que hoy
tiene las capacidades para alimentar al doble
de su poblacin actual, presenta la cifra de 36
millones de personas fallecidas por hambre o
sus consecuencias inmediatas en el ao
2000.
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[4] Este informe, preparado por un grupo de
expertos en base a estudios de organismos
como el Bid, el BM y la FAO parte de la
relacin entre pases desarrollados y
subdesarrollados y ambiente. En los primeros
se da un crecimiento urbano, acompaado de
una fuerte industrializacin y contaminacin.
En los segundos hay pobreza urbana y rural
que afecta la calidad de vida ambiental, donde
debe colocarse el acento en la distribucin de
la renta, el empleo y los planes sociales.
[5] Consecuencia de este encuentro
internacional fue al creacin del programa de
las naciones unidas para el Medio Ambiente
(pnuMA) para dirigir y alentar la participacin
en el cuidado del medio ambiente, inspirando,
informando y dando a las naciones y a los
pueblos los medios para mejorar la calidad de
vida sin poner en peligro las de las futuras
generaciones.
[6] El protocolo de Kyoto, firmado en 1991,
obliga a los pases industrializados que lo
ratifican a disminuir la emisin de sus gases
que provocan el efecto invernadero a los
niveles existentes en 1990, entre los aos
2001 y 2012. La entrada en vigor del protocolo
haba sufrido un duro revs en marzo de
2001, cuando los Estados unidos, pas
responsable de ms del 36% de las
emisiones que producen el efecto invernadero,
anunci que no lo firmara. En febrero de
2005 el protocolo de Kyoto entr en vigencia.
Estados unidos, el primer emisor de gases no
participa del convenio.
[7] En el diario The New York Times,
10/10/2000, en http://www.nytimes.com
[8] Ampliar en Shiva, Vandana, "El mundo en
el lmite", en Giddens, Anthony - Hutton, Will
(eds.), En el lmite. La vida en el capitalismo
global, Barcelona, tusquets, 2001, traduccin
de Mara L. Rodrguez tapia, pp. 163-116.
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Tambin Beck, ulrich, "Vivir nuestra propia
vida en un mundo desbocado:
individualizacin, globalizacin y poltica",
en Giddens, A. - Hutton, W. (eds.), ob. cit., pp.
233-216.
[9] En ese sentido, resultan muy precisas las
palabras del entonces secretario de naciones
unidas Kofi Annan: "Espero que las
compaas comprendan que el mundo no les
est pidiendo que hagan algo diferente en
sus operaciones normales, sino, ms bien,
que hagan sus operaciones normales en forma
diferente. La eleccin no es entre desarrollo o
medio ambiente... El desarrollo que no maneja
concientemente el medio ambiente no
sobrevivir.", "pobreza y contaminacin", en
La Nacin, 01/09/2002.
[10] En esta perspectiva, resultaron
significativas las palabras del presidente de
Sudfrica thabo Mbeki, en la sesin plenaria
de apertura de la Cumbre: "una sociedad
humana global basada en la pobreza de
muchos y la prosperidad de unos pocos,
caracterizada por islas de riqueza entre un mar
de pobreza, es insostenible", al tiempo que
inst a "solucionar con urgencia el apartheid
global entre ricos y pobres". La mencionada
Cumbre en la cual 119 pases, que sumaron
65.000 delegados, buscaron la manera de
aliviar la pobreza y proteger el medio ambiente
en los prximos diez aos, constituy la
mayor reunin en la historia de la Onu. Se
puede consultar en el diario La Nacin,
21/01/2002, en http://www.lanacion.com.ar
[11] Vicente Gimnez, teresa (ed.), ob. cit.,
pp. 159-161. Ver tambin Annan, Kofi A.,
"Ecologa vs. economa?", en Clarn,
05/01/2002, p. 23.
[12] "El derecho constitucional a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano es correlativo a la obligacin de las
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empresas industriales de velar por su
preservacin", Cam. Fed. La plata, Sala 3,
30/06/2003, Mazzeo, Alicia S. v. ypF SA, JA,
2003-III-391.
[13] Tomado de www.idrc/ca/es international
development Research Centre. Iniciativa de
Investigacin de Ciudades Focales:
Alcanzando los Objetivos del Milenio, un barrio
por vez. Con el fin de promover una
investigacin profunda y asignar tiempo para
hacer un buen seguimiento de los resultados,
UPE adopta un enfoque de "Ciudades
Focales", seleccionando estratgicamente
ocho ciudades, donde los Equipos de
investigacin de las Ciudades, que estarn
integrados por mltiples actores, trabajarn
asociados durante cuatro aos investigando y
probando soluciones innovadoras para mitigar
la pobreza. En base a este proyecto, el Equipo
de Ciudades Focales de Moreno, encabezado
por iiEdAL, (instituto internacional de Medio
Ambiente y desarrollo de Amrica Latina) en
estrecha colaboracin con la Municipalidad de
Moreno y grupos comunitarios locales
adaptar y probar el modelo de asociacin
para atender otros servicios urbanos en tres
barrios piloto. Segn las prioridades
identificadas por medio de la evaluacin
participativa, el proyecto se centrar en la
gestin de residuos slidos, y la
vulnerabilidad a desastres naturales.
[14] CSJn, Quinteros", Fallos, 119:113. Ver
Belshaw, Christopher, Filosofa del medio
ambiente. Razn, naturaleza y
preocupaciones humanas, Madrid, tecnos,
2005, especialmente p. 319 y ss.
[15] Como afirma Francisco daz pineda:
"una gestin inteligente de los recursos
naturales implica contemplar a la naturaleza
globalmente, reconocindose sistemas de
relaciones universales y procesos generales:
ciclos hidrolgicos y climas regionales,
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dinmica atmosfrica, procesos de erosin,
etctera. Esta consideracin global tiene
como sujeto al ecosistema regional,
continental o de toda la tierra como
ecosistema", "La conservacin del
ecosistema", en Gafo, J. (ed.), Problemas
cientficos, tica y ecologa en torno al
medio ambiente y al desarrollo, Madrid,
universidad pontificia Comillas, 1991, p. 130.
[16] Es el caso de la ley 21.051 sobre residuos
peligrosos. Es a partir de esta ley que "la
temtica ambiental cobra un inters relevante
para las empresas y para la sociedad en su
conjunto"; la ley 21.051 fue derogada por la
25.612 sobre gestin integral de residuos
industriales y de actividades de servicios.
Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los
residuos biopatolgicos, los domiciliarios, los
radiactivos y los derivados de operaciones
normales de los buques y aeronaves.
Ver devia, Leila, "Legislacin Ambiental de la
Repblica Argentina", en Mercosur y medio
ambiente, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1991, p. 11 y ss.
[17] Art. 11 de la Constitucin nacional.
[18] Decir "ambiente equilibrado" significa que
no queremos un ambiente que excluya al
hombre, ni un hombre que excluya al
ambiente. El ambiente equilibrado se traduce
en una simbiosis entre ambiente y actividades
humanas que haga posible el desarrollo y el
crecimiento de la persona sin destruir el
entorno.
Por ello, la predicacin obligada de la tica
con la ecologa y de esta con la biotica ante
los desafos demogrficos, de la
alimentacin, del urbanismo y del desarrollo
sostenible. por eso la palabra equilibrado es la
manera de explicitar la ecuanimidad,
razonabilidad y proporcionalidad como puntos
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de referencia comn en el lenguaje jurdico,
en los trminos de la relacin "hombre-
ambiente".
[19] Ver ley 25.612 sobre gestin integral de
residuos industriales y de actividades de
servicios.
[20] As las cosas, y cumpliendo con el
mandato constitucional se sanciona la ley
25.615, "Ley General del Ambiente", que
interpreta el mandato constitucional referido a
la materia medio ambiental y establece los
presupuestos mnimos para el logro de una
gestin sustentable y adecuada del ambiente,
la preservacin y proteccin de la diversidad
biolgica y la implementacin del desarrollo
sustentable; vale decir progreso sin daos al
ambiente.
[21] Por ejemplo la ley 5961 de preservacin,
conservacin, defensa y mejoramiento del
ambiente de la provincia de Mendoza, la ley
1563 general del ambiente de la provincia de
Chubut o la ley 1313 y modificatorias 1300 y
8789 sobre principios rectores para la
preservacin, conservacin, defensa y
mejoramiento del ambiente de la provincia de
Crdoba.
Adems existen organismos o mecanismos
institucionales interjurisdiccionales creados por
tratados o convenios entre dos o ms
provincias o entre estas y la nacin, para fines
no polticos, tales como el Consejo Federal
de inversiones, la Comisin tcnica
interprovincial del Ro Colorado, la Comisin
Mixta para la Contaminacin Hdrica del
Gran Buenos Aires, entre otros.
[22] Por ejemplo Carta Orgnica de
Bariloche, Carta Orgnica de Crdoba, etc.
[23] La Constitucin reformada establece que
corresponde a la nacin dictar las normas que
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contengan los presupuestos mnimos de
proteccin. Es decir, que la Constitucin ha
puesto como competencia delegada a la
nacin la facultad de dictar leyes sustantivas,
leyes generales que sean una especie del
derecho ambiental comn, de todos los
argentinos, para que a partir de esos principios
se pueda luego legislar en las instancias
provinciales. pone lmite a una disgregacin
excesiva en los criterios de proteccin,
evitando que las provincias -en ejercicio de su
autonoma- puedan dictar legislaciones
ambientales muy distintas, y que aquello que
es dao ambiental con obligacin de
recomponer en alguna de ellas, no lo sea en
otra.
La Constitucin se ha limitado a deslindar la
competencia respecto de los presupuestos
mnimos de proteccin porque estn
ntimamente vinculados a los principios
enunciados en los derechos civiles, que deben
ejercerse en congruencia con los nuevos
derechos. por lo tanto, el tema de la aptitud en
el derecho al ambiente es uno de sus
atributos, y esta aptitud est vinculada a las
fuerzas y actividades productivas, y la
reglamentacin de las mismas es actividad
concurrente de la nacin con las provincias.
Ampliar en dromi, Roberto - Menem, Eduardo,
La Constitucin reformada, Buenos Aires,
Ciudad Argentina, 1991, pp. 133-116. Ver
tambin Esain, jos A., "El federalismo
ambiental. Reparto de competencias
legislativas en material ambiental en la
Constitucin nacional y en la ley general del
ambiente 25.615", JA, 2001-i-116 y Rosatti,
Horacio, Tratado de derecho municipal, t. i,
Santa Fe, Rubinzal- Culzoni, 2006, cap. Viii,
Medio ambiente y federalismo, p. 311 y ss.
[24] Valls, Claudia, Impacto ambiental, Buenos
Aires, Ciudad Argentina, 2002. Argentina
carece a nivel nacional de una ley general que
regule el impacto ambiental. Existen normas
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especficas que s lo incluyen, es el caso del
texto ordenado por decr. 456/91 del Cdigo
de Minera en sus arts. 251 a 251, 262 y 355.
Por su parte hay provincias que s
contemplan dentro de sus leyes generales de
ambiente al impacto ambiental por ejemplo:
Crdoba (ley 1313, modificada por leyes 1300
y 1119) y Buenos Aires (ley 11.123). Otras
como Ro negro (ley 2312) han elaborado
legislacin y procedimientos especficos de
impacto ambiental. En lo que respecta al
mbito municipal algunos municipios que por
delegacin provincial gozan de autonoma
han aceptado en sus cartas orgnicas
disposiciones sobre evaluacin de impacto
ambiental. Ejemplo de ello son las
Municipalidades de San Carlos de Bariloche y
El Bolsn. por ejemplo la Carta Orgnica de
San Carlos de Bariloche en su art. 111 sobre
polticas generales de ambiente, refiere en el
inc. 3 "la obligatoriedad de estudios de
impacto ambiental de emprendimientos
pblicos o privados y su discusin en
audiencia pblica, segn lo regule la
normativa especfica (t.o. 1/1/2001). La
Ciudad de Buenos Aires, por mandato de su
Constitucin (art. 30) establece la
obligatoriedad de la evaluacin previa del
impacto ambiental de todo emprendimiento
pblico o privado susceptible de relevante
efecto y su discusin en audiencia pblica.
As las cosas la legislatura de la Ciudad
sancion la ley 123 de procedimiento tcnico
Administrativo de Evaluacin de impacto
Ambiental, modificada, destinada a identificar
e intervenir, prevenir o recomponer, los efectos
de corto, mediano o largo plazo de
actividades, proyectos, programas y/o
emprendimientos que puedan causar daos al
ambiente en el mbito de la Ciudad.
[25] O el rgimen sancionatorio administrativo
de la ecologa (decomiso, multas, clausuras,
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etc.) que se complementa con la
responsabilidad civil resarcitoria y la
responsabilidad penal delictual, reparatorias
del dao ambiental.
[26] Ampliar en B. Soro Mateo - M.
Fernndez Salmern - S. M. Alvarez
Carreo - A. Gutirrez Llamas, "El derecho
Administrativo y la proteccin ambiental", en
Vicente Gimnez, teresa (ed.), ob. cit., cap. 6,
pp. 163-215. Martn Mateo, Ramn, Tratado
de Derecho Ambiental, tomo i, Madrid, trivium,
1991. Ver tambin, Fernndez de Gatta
Snchez, dionisio, "Rgimen jurdico del
control integrado de la contaminacin", en
Revista de Derecho Administrativo, n 22,
Buenos Aires, 1999, p. 19 y ss.
[27] Art. 15, inc. 12, Constitucin nacional.
[28] Ver tambin Antonio Fernndez
Campos, "El derecho Civil y la lesin del
medio ambiente", en Vicente Gimnez, teresa
(ed.), ob. cit., pp. 255-263.
[29] Art. 1113, segunda parte, Cd. Civil.
[30] Art. 2615, Cd. Civil.
[31] Art. 2611, Cd. Civil. La reforma
introducida por la ley 11.111 a este artculo
resulta insuficiente para aprehender la
problemtica ambiental, desde que su
aplicacin est limitada a las relaciones de
vecindad.
[32] Arts. 2621, 2622 y 2623, Cd. Civil.
[33] Art. 2621, Cd. Civil.
[34] Art. 2630, Cd. Civil.
[35] Art. 2611, Cd. Civil.
[36] Al respecto se puede consultar la obra de
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Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razn. Teora del
garantismo penal, 1 ed, Madrid, trotta, 2000,
pp. 313-311 y pp. 161-119.
[37] Cfr. Sessano Goenaga, Camilo, "La
proteccin penal del medio ambiente.
peculiaridades de su tratamiento jurdico", en
Vicente Gimnez, teresa (ed.), ob. cit., cap. 1,
pp. 211-251.
[38] Art. 15, inc. 12 Constitucin nacional.
[39] Art. 112, como delito contra la propiedad.
[40] Arts. 113 y 111, como delito de daos.
[41] Art. 116, como delitos contra la seguridad
pblica.
[42] Art. 119 bis.
[43] Arts. 200 al 201, como delitos contra la
salud pblica.
[44] Ver Alarcn Garca, Gloria, "La
fiscalidad ambiental", en Vicente Gimnez,
teresa (ed.), ob. cit., cap. 9, pp. 265-211.
[45] Ybar Sterling, Ana (dir.), La proteccin
fiscal del medio ambiente. Aspectos
econmicos y jurdicos, Madrid, Marcial
pons, 2002, p. 202.
[46] Cfr. Herrera Molina, pedro M., Derecho
tributario ambiental, Madrid - Barcelona,
Ministerio de Medio Ambiente - Marcial pons,
2000, p. 31.
[47] Krmer, Ludwig, Derecho Ambiental y
Tratado de la Comunidad Europea, Madrid,
Marcial pons, 1999 , p. 13.
Ver a nivel nacional la ley 21.551 de Riesgos
del trabajo e higiene industrial.
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[48] Al respecto se puede consultar CEpAL -
pnud, El financiamiento para el desarrollo
sostenible en Amrica Latina y el Caribe,
Santiago de Chile, 2001, (documento de la
Conferencia Regional de Amrica Latina y el
Caribe preparatoria de la Cumbre Mundial
sobre el desarrollo Sostenible, Johannesburgo,
2002, elaborado por Alicia Brcena y Carlos
de Miguel).
[49] El "canje de deuda por naturaleza" fue
introducido en 1910 como una herramienta
para incrementar el apoyo al ambiente, al
mismo tiempo que se intenta la reduccin de
la deuda externa.
[50] La primera experiencia fue la de Bolivia
en 1911, la cual se llev a cabo a travs de la
organizacin Conservation international.
desde entonces, ms de 30 pases se han
beneficiado con esta herramienta y ms de
mil millones de dlares han sido invertidos en
beneficio del medio ambiente. nueve pases
de Amrica Latina y el Caribe (Bolivia, Costa
Rica, Ecuador, Repblica dominicana,
Mxico, Jamaica, Guatemala, Brasil y
panam), cuatro en frica (Madagascar,
Zambia, Ghana y nigeria), uno en Asia
(Filipinas) y otro en Europa (polonia) han
concretado conversiones de deuda. A esta
nmina se incorpora per, que ha firmado
con Estados unidos un convenio de canje de
deuda por bosques tropicales, bajo el cual se
reduce la deuda peruana con el gobierno de
Estados unidos y Lima se compromete a
financiar proyectos de conservacin de los
bosques tropicales.
Como una expresin de las polticas de los
pases del norte hacia el Sur, la iniciativa
para las Amricas o plan Bush, se hizo
pblica el 21 de junio de 1990. Cubre tres
reas: comercio, inversin y deuda externa.
En este plan se propone, entre otras cosas, la
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creacin de Fondos para el Medio Ambiente
que sistematizaran el mecanismo de canje
de deuda por naturaleza. Estos fondos seran
administrados por un Consejo formado por
OnGs, gobiernos locales y los Estados unidos,
intentando as controlar e integrar las OnGs a
la propuesta general de la iniciativa Bush y
disminuir, de ese modo, su capacidad crtica.
Ms informacin se puede consultar en
http://www.eurosur.org.
[51] Cfr. Coria, S. - devia, L. - Gaudino, E.,
Integracin, desarrollo sustentable y medio
ambiente, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1991.
[52] Para un estudio ms detallado se puede
consultar dromi, Roberto - Ekmekdjian, Miguel.
A. - Rivera, J. C., Derecho Comunitario.
Rgimen del Mercosur, Buenos Aires, Ciudad
Argentina, 1995. para una profundizacin del
rgimen de la unin Europea consultar:
parejo Alfonso, L. - de la Quadra-Salcedo, t. -
Moreno Molina, A. M. - Estella de noriega, A.,
Manual de Derecho Administrativo
Comunitario, Madrid, Centro de Estudios
Ramn Areces, 2000.
[53] Art. 13 de la Constitucin nacional.
[54] El criterio sentado por el constituyente
sigue la lnea de las Constituciones
provinciales, que han incorporado la tutela de
los intereses difusos o colectivos dentro de sus
normativas. As, la Constitucin de San Juan
(art. 51), y la Constitucin de Salta (art. 91).
En igual sentido, la provincia de Santa Fe
sancion la ley 10.000, que consagra el
ejercicio de una accin popular en tutela de
los intereses difusos, a travs de una figura
similar al amparo colectivo.
[55] Juzg. 1 inst. Cont. Adm. Fed. (firme)
10/5/13, "Kattan, Alberto .E. y otro c/poder
Ejecutivo nacional", ED, 105-215. Ver tambin
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Juzg. Civ. Com. y Minas de mendoza, 1
instancia (firme), 5/9/13, "Gianella, Horacio c/
provincia de Mendoza", JA, 1911-ii-51.
[56] C. n. Fed. Cont. Adm., Sala iii, 1/9/91,
"Schroder, Juan c/Estado nacional
(Secretara de Recursos naturales) s/
amparo", LL, 1991-E-119.
[57] En tal sentido se ha sostenido que "en el
campo de los intereses difusos es evidente
que no es slo la cosa pblica la que
aparece directamente daada sino que es el
conjunto de los habitantes de una manera
personal y directa la vctima respecto de la
cual el derecho objetivo tiene necesariamente
que acordar un esquema de proteccin dando
legitimacin para obrar al grupo o individuo
que alegue su representacin sin necesidad
de norma especfica al respecto... El
Controlador General Comunal tiene
legitimacin activa para interponer una accin
de amparo en defensa de los intereses difusos
que estima afectados...", Cm. nac. Civ., Sala
K, 21/02/91, "Carta, Antonio y otro c/
Municipalidad de la Capital", JA, 1991-ii-501.
[58] Art. 21 Ley General del Ambiente.
[59] Art. 21 Ley General del Ambiente.
[60] Cam. Apel. Esquel, 25/1/2003, "Villivar,
Silvana n. v. provincia del Chubut y otros", JA,
2003-iii-391 y 101-102.
[61] Ver SCJ La plata, "Ancore SA y otro
c/Municipalidad de daireaux s/daos y
perjuicios", sentencia del 19/02/2002. Art. 30,
ley 25.615.
[62] Cfr. Millaruelo Aparicio, J. - Ordua
Rebollo, E. (coords.), Patrimonio artstico.
Proteccin de conjuntos y edificios histricos,
Buenos Aires, Ciudad Argentina - OiCi -
Ayuntamiento de Valladolid - Caja Rural del
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duero, 2001.
[63] Lpez Ramn, Fernando, "La
ordenacin del ruido", en Revista de
Administracin Pblica, Madrid, Centro de
Estudios polticos y Constitucionales, n 151,
enero-abril de 2002.
[64] En la Regin Metropolitana, durante el
ao 2001, trabajaban con la basura y los
residuos depositados en las calles de la
Ciudad de Buenos Aires, alrededor de
veinticinco mil personas. La basura puede
transmitir hasta 10 enfermedades distintas, y a
medida que la crisis econmico-social se
profundiza, unida al aumento del cartoneo en
todo el pas, "se ha detectado la reaparicin
de enfermedades endmicas del siglo XIX,
tales como la sarna, ciertos tipos de
parasitosis y alergias en la piel estrechamente
ligadas a la manipulacin de la basura". un
informe del diario Clarn afirma que "entre
changuistas, cartoneros, truequistas y
vendedores ambulantes, habra unas
2.100.000 personas" en todo el pas. Estas
personas se encontraran en una situacin
de riesgo sanitario grave. Consultar
http://www.clarin.com.ar, edicin del da 26
de julio de 2002.
[65] El sentido de la vista es uno de los ms
complejos y de los que mayor incidencia tiene
en la percepcin global del entorno y, por lo
tanto, en las reacciones psicofsicas del
hombre, por tal motivo, la contaminacin
visual no constituye un problema superfluo. un
ambiente carente de los estmulos necesarios
para el funcionamiento normal de la atencin
humana puede disminuir la creatividad y la
capacidad de resolver problemas, facilitando la
apata. Cfr. Fernndez Gell, Jos Miguel,
Planificacin estratgica de ciudades,
Barcelona, Gustavo Gili, 1991 y Hough,
Michael, Naturaleza y ciudad. Planificacin
urbana y procesos ecolgicos, Barcelona,
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Gustavo Gili, 1991.
[66] Por ejemplo deberamos tomar una
fuerte concientizacin de que el 15% de la
superficie del planeta est cubierta por agua.
Sin embargo, un 91% es agua salada; por lo
tanto, el ser humano solo puede consumir
apenas un 3%. pero de ese 3%, tiene acceso
al 1% porque el 2% restante se encuentra
atrapado en las grandes masas de hielo. por
esto ya se est anticipando que las prximas
causas de las guerras sern por el "recurso
agua". Ver al respecto ver pomeraniec, Hinde,
"El Acufero Guaran. tesoro codiciado en
tiempos de sed", en Clarn, 25/09/2005, p.
21.
[67] Sobre la basura puede consultarse:
htpp://www.sagan-gea.org.
[68] Tal es el caso de la reserva ecolgica de
la Costanera Sur, en la Ciudad de Buenos
Aires, afectada recurrentemente por incendios
intencionados.
[69] Es de hacer notar que como
consecuencia del carcter global con que se
considera al medio ambiente, se han gestado
sistemas de informacin internacional o
regional medioambiental, tales como infoterra
o el programa Corine en el mbito de la
unin Europea.
[70] Conforme las pautas de Smith Sebasto,
asociado a la Escuela de new Jersey de la
Conservacin.
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