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e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
CAPTULO 1
1 INTRODUO
Atualmente, muito se tem debatido sobre a possibilidade de o Brasil estar retomando,
embora em novas formas, polticas de carter desenvolvimentista (Boschi e Gaitn,
2009; Novy, 2009; Fonseca, Cunha e Bichara, 2012; Diniz, 2012; Herrlein, 2011).1
Aliceraria tal argumento, entre outros acontecimentos, a retomada do uso de polticas
industriais explcitas (a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de
2004; a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, de 2008; e o Plano Brasil Maior,
de 2011) e a adoo de programas de investimentos com o objetivo de induzir o
crescimento econmico (caso dos Programas de Acelerao do Crescimento 1 e 2),
somadas atuao de empresas estatais (como do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social BNDES) no inanciamento de fuses para a formao
de grandes grupos nacionais e no controle majoritrio de uma srie de empresas
(Lazzarini, 2011). Tal movimento, argumenta-se, estaria inserido em um contexto
internacional mais amplo, de perda da legitimidade poltica da agenda do Consenso
de Washington na Amrica Latina, da restruturao da economia global a partir da
emergncia de novos atores (como a China), e da crise inanceira nos pases centrais.
A adoo de tais polticas a partir dos anos 2000 tem suscitado a percepo
da retomada de um ativismo estatal, sem estatismo (Arbix e Martin, 2010).
Embora recoloque um papel central para o Estado no processo de desenvolvi-
mento, tal noo sugere que este passa a atuar a partir de novas ferramentas e
mecanismos econmicos indutores do mercado, no lugar de comandos diretivos
e autoritrios. Ademais, o perodo atual se caracterizaria pela intensiicao
das polticas sociais e de distribuio de renda (o Programa Bolsa Famlia e o
Plano Brasil Sem Misria, por exemplo), aspectos negligenciados pelo nacional-
-desenvolvimentismo do perodo histrico anterior.
1. Esse fenmeno tem suscitado debates conceituais em torno das noes de novo estado desenvolvimentista
(Fiani, 2012) ou novo-desenvolvimentismo (Sics, Paula e Michel, 2005; Bresser-Pereira e Theuer, 2012; Cepda,
2012), ou ainda de estado de bem-estar social desenvolvimentista (Draibe e Riesco, 2011).
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2. O conceito de desenvolvimentismo disputado pela literatura para uma reviso do conceito, ver Fonseca (2013).
Para efeitos deste trabalho, considerar-se-o polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
3. Sobre esta questo, ver Palermo (2000) e Limongi (2006).
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4. Por exemplo, pesquisa emprica sobre a ampliao da participao da sociedade civil nos programas do departamento
de transportes nos Estados Unidos concluiu que A incluso dos cidados no apenas contribui para um aumento do
conhecimento e compreenso por parte desses mesmos cidados sobre os assuntos governamentais, como tambm
tem um valor social maior em relao performance dos programas pblicos. Os nossos resultados implicam que as
agncias pblicas podem se tornar mais eficientes e eficazes por meio da abertura dos seus processos decisrios ao
pblico, tirando vantagem do conhecimento contextual e dos conselhos prticos que essa abertura tem a oferecer
(Neshkova e Guo, 2011, p. 285, traduo nossa).
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3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS
Para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de desenvol-
vimento, faz-se necessrio examinar o processo concreto de implementao destas
polticas. Isto permite compreender como ocorre a relao entre a atuao das
burocracias do Poder Executivo e os mecanismos de controle e participao poltica.
Desta maneira, o enfoque analtico a ser adotado ser centrado na abordagem dos
arranjos institucionais de implementao das polticas pblicas.5
Primeiramente, importante distinguir arranjos de ambientes institucionais
(conforme enfatiza Fiani, neste volume). Se o ambiente institucional diz respeito
s regras gerais que estabelecem o fundamento para o funcionamento dos sistemas
poltico, econmico e social, os arranjos institucionais, por seu turno, compre-
endem as regras especicas que os agentes estabelecem para si nas suas transaes
econmicas ou nas suas relaes polticas e sociais particulares. Assim, o ambiente
institucional fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam os arranjos
de polticas pblicas. Estes, por sua vez, deinem a forma particular de coordenao
de processos em campos especicos, delimitando quem est habilitado a participar
de um determinado processo, o objeto e os objetivos deste, bem como as formas
de relaes entre os atores. Por isto, entende-se que a relao entre as instituies
e desenvolvimento no devem se ater ao ambiente institucional, mas, sobretudo,
aos arranjos de polticas especicas.
No atual contexto poltico-institucional brasileiro, so vrios os atores e inte-
resses a serem coordenados e processados na execuo de uma poltica: burocracias
de diferentes poderes e nveis de governo, parlamentares de diversos partidos e
organizaes da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais,
movimentos sociais). Em torno de cada poltica se arranjam organizaes (com seus
mandatos, recursos, competncias e instrumentos legais), mecanismos de coordenao,
espaos de negociao e deciso entre atores (do governo, do sistema poltico e da
sociedade), alm das obrigaes de transparncia, prestao de contas e controle.
Portanto, compreender o processo das polticas pblicas requer aprofundar
o olhar nos arranjos institucionais que do sustentao implementao destas.
Assim, para efeitos deste livro, o conceito de arranjo institucional entendido como
o conjunto de regras, mecanismos e processos que deinem a forma particular como se
5. Por processo de implementao compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o
lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades
de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de
implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes das burocracias governamentais,
as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
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6. Pode-se conceber, do mesmo modo, que as capacidades estatais disponveis influenciem a montagem dos prprios
arranjos institucionais. No entanto, o presente esforo analtico se centra nos efeitos capacitadores dos arranjos
institucionais, isto , naquilo que os arranjos disponibilizam em termos de capacidades para implementao de polticas
pblicas. Para um aprofundamento acerca do conceito de capacidade estatal, ver Cingolani (2013).
7. Por especificar e buscar operacionalizar os componentes polticos e tcnico-administrativos, os quais remetem s
tenses e interaes entre burocracia e democracia, a abordagem aqui proposta se diferencia de outras conceituaes
de capacidades estatais presentes na literatura (Mann, 1986; Tilly, 1990; Skocpol, 1979; Evans, Rueschemeyer e Skocpol,
1985; Fukuyama, 2013).
8. Como lembram Loureiro, Macrio e Guerra neste volume, por envolver relaes de sinergia entre Estado e sociedade,
as capacidades polticas poderiam estar associadas ao conceito de autonomia inserida cunhado por Evans (1995).
Porm, ressalte-se, o conceito de Evans se restringiu s conexes entre a burocracia estatal e as elites econmicas para
a transformao industrial em pases marcados por regimes autoritrios. No conceito de capacidade poltica, diferen-
temente, esta caracterizada, sobretudo, pelas relaes existentes entre a burocracia do Executivo com os sistemas
representativo, participativo e de controles em um regime democrtico.
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FIGURA 1
Modelo analtico adotado
Representao
Participao Controles
Capacidade
tcnica
Arranjo
Objetivos institucional Resultados
Capacidade
poltica
Burocracia
QUADRO 1
Casos estudados e suas respectivas reas de poltica pblica
Caso rea
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) Infraestrutura social
Programa de Integrao da Bacia do Rio So Francisco (PISF) Infraestrutura hdrica
Projeto da Usina Hidreltrica de Belo Monte (UHBM) Infraestrutura energtica
Programa de Revitalizao da Indstria Naval (RIN) Industrial
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) Energia/industrial
Plano Brasil Maior (PBM) Industrial
Programa Bolsa Famlia (PBF) Social
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) Social/Educao
REFERNCIAS
ALMEIDA, A. O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na
produo de polticas e no controle do executivo. In: CUNHA, M.; MEDEIROS,
B.; AQUINO, L. (Org.). Estado, instituies e democracia: repblica. Braslia:
Ipea, 2010. p. 97-130.
ARANTES, R. et al. Controles democrticos sobre a administrao pblica no
Brasil: Legislativo, Tribunais de Contas, Judicirio e Ministrio Pblico. In:
LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F.; PACHECO, R. Burocracia e poltica no Brasil.
Desaios para o Estado democrtico no sculo XXI. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
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