LA PERSONALIDAD DEL ESTADO

4.1 Generalidades
El estudio del derecho administrativo hace necesario analizar
previamente, aunque sea de manera muy general, la personalidad del
Estado, en virtud que, uno de los objetivos de estudio de nuestra
disciplina jurdica es precisamente el Organismo Ejecutivo y en general
la administracin pblica y su forma de actuacin.
Al hablar de Estado se tiene que vincular directamente a la sociedad,
puesto que aqul constituye un producto de la creacin humana y es
precisamente la existencia en sociedad del hombre; La sociedad se
conforma a travs de una pluralidad de hombres inteligentes y libres
unidos en torno a un principio general (el bien comn). La sociedad es el
todo integrado por las partes: El hombre, que para sobrevivir necesita
integrarse al entorno social. Consecuentemente al irse asociando el
hombre, para satisfacer sus necesidades, se van creando las diferentes
sociedades.
Por ello el Estado puede definirse de distintas formas, pero con idnticos
elementos en tal sentido para Delgadillo Gutirrez el Estado es: ...una
comunidad organizada en v: territorio definido, mediante un orden
jurdico servido por un cuerpo de funcionarios y definido garantizado por
un poder jurdico, autnomo y centralizado que tiende a realizar el bien
comn en el mbito de esa comunidad. (Delgadillo Gutirrez, Luis
Humberto y Lucero Espinoza, Manuel Compendio de Derecho
Administrativo, Editorial Porrua, Mxico, 2002, Pg. 26).
Para Ossorio Estado es: Segn Adolfo Posadas, es una organizacin
social constituida un territorio propio, con fuerza para mantenerse en l
e imponer dentro de l un poder supremo de ordenacin y de imperio,
poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento as
mayor fuerza poltica; y que para Capitant es grupo de individuos
establecidos sobre un territorio determinado y sujeto a la autoridad de
un mismo gobierno. (Manuel Ossorio, Diccionario Jurdico " Pg. 294).
El Estado tambin se puede conceptualizar, como lo apunta el autor
Miguel A Romero: El Estado en nuestra opinin es la organizacin poltica
de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo
un rgimen jurdico, con soberana, rganos gobierno y que persigue
determinados fines. (Acosta Romero, Miguel, Teora General del D
Administrativo, Pg. 31).
Para Dromi, El Estado es una realidad social y poltica integrada por un
conjunto hombres con asiento en un determinado mbito territorial, con
potestad soberana en lo nter independiente en las relaciones
internacionales. En efecto, como lo dice Pier Luigi Zampetti aparece aqu
la nocin de Estado sujeto, que ha sustituido a la otra, la del Prncipe
sujeto que acompa la consolidacin del Estado nacional moderno, bajo
la frmula monista del Estado patrimonial y el dominium eminens del
soberano sobre los territorios. (D Jos Roberto, Instituciones del Derecho
Administrativo, Pg. 53).
Sigue diciendo el autor que: Evidentemente, la expresin Estado Persona
es construccin jurdica, porque, en verdad, lo nico que es real en el
orden existencia ser humano, el individuo fsico, como esencia actuada
en la existencia natural, en el sujeto creado por el derecho es
esencialmente artificial, y slo puede obrar a travs las personas fsicas.
En sntesis, se llama persona a todo ser capaz de adquirir derechos y
contraer obligaciones; a todo sujeto de derecho. El sujeto de derecho no
siempre es una persona fsica, sino que puede ser jurdica, llamada por
algunos inapropiadamente personas ficticias, civiles, o ideales. El Estado
es una persona jurdica de carcter pblico de existencia necesaria.
(Ibdem).
Consecuentemente el Estado presenta los elementos fundamentales
siguientes:
a) Una comunidad social y humana asentada dentro de un territorio
establecido;
b) Un orden jurdico unitario;
c) El Poder jurdico;
d) La finalidad misma del Estado, el bien comn.
De manera especial tenemos que entrar a la consideracin del estudio
de uno elementos ms importantes del Estado, la finalidad, puesto que
la determinacin fines repercute de manera directa y terminante sobre
las actividades del mismo, toda que para la consecucin de aquellos
deber realizarse todas las actividades necesarias rara su logro, el bien
comn.
Por eso depender de la realidad de cada nacin, de la idiosincrasia de
cada pas y especialmente de la opinin que predomine en un momento
dado acerca de cules son los fines del Estado, depender la intensidad
de las actividades o tareas que el derecho le asigne a los entes
estatales.
Explicar con precisin cuales son los fines del Estado ha sido una
cuestin muy debatida desde los orgenes del mismo, con lo que se
explica las diversas concepciones que de l se han tenido (Estado
gendarme, Estado social, Estado de Derecho, Estado benefactor), lo que
da como resultado que dependiendo de la poca y del lugar que se
trate, as como de la concepcin filosfico-poltica que se tenga del
Estado. Por ello se explica que muchas corrientes hayan negado la
existencia de un elemento teleolgico; otras corrientes se refieren a los
fines objetivos o particulares de cada Estado, o que nicamente se
analicen los fines subjetivos del mismo.
La corriente ms aceptada considera que el Estado tiene fines concretos
o dicho de otra manera, que el Estado tiene una causa final, que en
trminos generales es la consecucin de los fines humanos y que en
trminos generales se traduce al bien comn, que al final puede ser
definida, nos dice Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, como: la comn
felicidad temporal, o sea la perfecta suficiencia de la vida debidamente
subordinada a la bienaventuranza eterna; el buen vivir humano o la
armnica plenitud de los bienes humanos, el bien humano en la plenitud
y, segn la proporcin que requiera la naturaleza humana, el bien
comn perfecta en cuanto puede tenerse en este mundo. (Ibdem, Pg.
27). Como lo analizaremos en su oportunidad el concepto bien comn,
deviene de la doctrina de la Iglesia Catlica, expresada, con especial
nfasis en las encclicas papales.
Ahora bien, en virtud de que de ese bien comn puede producir la
satisfaccin de necesidades, se desprenden una serie de funciones
estatales, que le corresponden a los organismos del mismo (Legislativo,
Ejecutivo y Judicial) y les toca instrumentalizar todos los medios
necesarios para alcanzar la satisfaccin de esas necesidades, con las
que se logra alcanzar su finalidad.
Sin embargo, la satisfaccin de las necesidades individuales de la
poblacin no corresponde slo al Estado, puesto que solo le corresponde
facilitar los medios necesarios e idneos para que se satisfagan. Al
Estado le corresponde colmar las necesidades que han sido elevadas al
rango de pblicas, por incapacidad de los particulares para hacerlo, o
porque son inherentes a su soberana.
Una necesidad es pblica cuando el inters de todos los miembros de la
colectividad personificados en el Estado, requiere que se provea de la
misma por l. Por eso debe decirse que la administracin pblica, ms
que satisfacer necesidades de inters general o colectivo, satisface
necesidades pblicas, aquellas previamente consideradas as por el
Organismo Legislativo.
Por esa razn debe manejarse con propiedad en los organismos del
Estado cuando y cules son las cuestiones que deben ser tratadas como
inters pblico.
Es indudable que los fines del Estado y su contenido concreto van
variando, segn el tiempo y el lugar, dependiendo del pas que se trate y
de una poca determinada y de ah se puede considerar cuales van a ser
los objetivos a considerar por el Estado, pero en general el objetivo
general es el bien comn.
Fundamentalmente encontramos que todas las actividades del Estado
tienen como fin ltimo, cooperar a la evolucin progresiva, en primer
lugar de sus miembros, no solo actuales sino futuros y colaborar con la
evolucin del ser humano.
Para alcanzar sus fines el Estado acta de muy diversas maneras y en
diferentes campos. Por ello que aparece realizando diversos hechos o
actos materiales, actos jurdicos, acciones y procedimientos, los cuales
los ejerce a travs de facultades o atribuciones que el ordenamiento
jurdico le confiere.
Estos actos, acciones, actividades que realiza el Estado, por muy variada
que sea esta se puede resumir en tres formas esenciales:
a) Los actos jurdicos y procedimientos que traen como consecuencia
que se manifieste en creacin de normas jurdicas (Organismo
Legislativo).
b) Actos y hechos jurdicos y procedimientos a travs de los cuales
acta administrando los diferentes medios con los que cuenta, para que
de manera concreta, directa y continua satisfaga las necesidades
pblicas (Organismo Ejecutivo)
c) Actos jurdicos y procedimientos con los que el Estado acta
resolviendo los conflictos de intereses, entre particulares o entre
particulares y el Estado, a travs de la sentencia. (Organismo Judicial)
En el primer caso se trata de la funcin legislativa, el segundo la funcin
ejecutiva y el tercero el ejercicio de la jurisdiccin, correspondientes a
cada uno de los organismos del Estado. As se reviste la actividad estatal
en la llamada divisin de los poderes del Estado. De la teora de la
funcin pblica o actividad estatal se derivan y se expresan estas tres
maneras de actuar del Estado.
En este sentido hay que aclarar que el ejercicio de la funcin
independiente de los tres organismos del Estado, tiene matices en
algunos casos muy parecidos, puesto que la funcin administrativa y los
procedimientos administrativos se realizan en los tres organismos del
Estado; el ejercicio de la funcin legislativa nicamente en el Organismo
Legislativo, y, el ejercicio de la jurisdiccin nicamente el Organismo
Judicial.
A manera de ejemplo, podemos citar que en los tres organismos del
Estado se manifiesta el procedimiento administrativo, cuando se realizan
compras o contrataciones, necesariamente se tienen que aplicar las
normas legales y procedimentales de la Ley de Contrataciones del
Estado y su reglamento, hay, naturalmente, procedimientos
administrativos, actos y contratos administrativos (tpica funcin
administrativa).
Desde el punto de vista formal, todas las actividades que realiza el
Organismo Legislativo ser funcin legislativa, la del Organismo Judicial
funcin jurisdiccional y la del Organismo Ejecutivo funcin
administrativa, con las salvedades enunciadas anteriormente.
a) Funcin legislativa
Desde el punto de vista material, la funcin legislativa se manifiesta en
la actividad estatal que tiene por objeto la creacin de normas de
carcter general imperativas y coercitivas, es decir de normas jurdicas,
cuya expresin ms clara es la Ley. Su generalidad se manifiesta en el
hecho que su aplicacin debe incluir a todas las personas, sin distincin
de ninguna naturaleza, mientras se encuentre vigente su imperatividad,
en la necesidad el sometimiento de todas las personas que se
encuentren dentro del supuesto que ella prev. Toda persona fsica o
colectiva, gobernantes y gobernados tienen la obligacin de acatar las
normas emanadas del legislativo, en donde la coercibilidad implica la
posibilidad de aplicacin aun en contra de la voluntad de los habitantes
(toda persona que se encuentren dentro del territorio nacional).
Esto significa que cuando el Organismo Legislativo emite una ley,
nicamente debe tomarse en cuenta la naturaleza propia del acto
legislativo y este es el punto de vista material de la funcin.
Algunos autores sustentan el criterio que cuando el Organismo
Legislativo emite una ley; cuando el ejecutivo reglamenta la ley, y
cuando el Organismo Judicial expide reglamentos internos, estamos
frente a la expresin de la funcin legislativa desde el punto de vista
material, ya que estos actos se concretan en normas generales e
imperativas y coercibles, independientemente de la naturaleza del
rgano que los produjo.
Esta cuestin es un tanto discutible, por cuanto la reglamentacin se ha
considerado no como una facultad legislativa, sino como un acto
administrativo de contenido general, lo que ya analizamos en el tema
del reglamento administrativo.
A diferencia del enfoque anterior, la funcin legislativa desde el punto de
vista normal slo toma en cuenta el rgano que realiza esta actividad,
independientemente de la materia o el contenido de la actividad. Por
ello, toda actividad que se realice por el Organismo Legislativo, desde el
punto de vista formal, subjetivo u orgnico, ser funcin legislativa.
Ya dijimos tambin que dentro de la actividad general del Organismo
Legislativo, se desarrollan procedimientos administrativos (funcin
administrativa) y el ejemplo es cuando se aplican las normas de la Ley
de Contrataciones del Estado y la aplicacin de los procedimientos
regulados en su reglamento, aunque no es una mera funcin ejecutiva si
lleva implcito la creacin de procedimientos administrativos, necesarios,
imperativos. emitidos por la misma ley que ellos promulgaron, para
todos los organismos y rganos del Estado.
El enfoque orgnico de la funcin legislativa desde el punto de vista
formal, nicamente toma en cuenta el rgano que realiza esta actividad
(Organismo Legislativo), y concluye que solo ste puede crear leyes,
derogarlas o modificarlas, a travs del procedimiento legislativo
(llamados por otros autores como proceso legislativo).
b) Funcin judicial o jurisdiccional
La jurisdiccin fija en los casos individuales el derecho incierto o
cuestionable o las situaciones o intereses jurdicos en riesgo de ser
vulnerados, lo que ha de suponer contradiccin de intereses (de las
partes, entre las partes), o de una situacin en la que est por
establecerse si el derecho nos asiste o no y que debe ser resuelta por la
aplicacin del derecho.
La funcin jurisdiccional tiene como fin el respeto de las normas que son
producto de la funcin que ejerce el Organismo Legislativo, la funcin
jurisdiccional le corresponde la aplicacin de aquellas, al darles
definitividad en la sentencia, la que adquiere calidad de cosa juzgada,
por lo que jams puede ser modificada.
La funcin jurisdiccional nicamente corresponde al Organismo Judicial a
travs de los tribunales de justicia y a la estructura del Organismo
Judicial, no hay que confundir la jurisdiccin con la competencia.
La jurisdiccin es nica, todos los tribunales son dependientes del
Organismo Judicial y todos ejercen jurisdiccin, pero esta jurisdiccin la
limita la competencia, por materia, por grado, etc. Cabe sealar que se
trata de una funcin estatal.
La funcin jurisdiccional no la tienen los otros organismos del Estado,
con excepcin de algunos pases como Francia, Colombia, en los que el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, corresponde al Poder
Ejecutivo y es el Consejo de Estado el encargado de impartir justicia
administrativa o en algunos otros pases en los que los tribunales de
trabajo y previsin social corresponden al Poder Ejecutivo. En
Guatemala, no sucede tal situacin y estos tribunales pertenecen a la
estructura del Organismos Judicial, razn por la que podemos asegurar
que la funcin jurisdiccional corresponde con exclusividad a este
organismo.
Este tema puede ser consultado y ampliado el trabajo denominado
Derecho Procesal Administrativo.
c) Funcin administrativa
La funcin administrativa, cuya regulacin es materia fundamental del
derecho administrativo, plantea problemas en cuanto a cmo se
identifica y el real significado. Para la mayora de autores del derecho
administrativo la funcin administrativa corresponde en especial al
Organismo Ejecutivo y en general a la administracin pblica.
Desde el punto de vista formal u orgnico este criterio resulta exacto,
pero materialmente ya hemos analizado qu funcin administrativa
puede haber en los tres organismos del Estado, puesto que en los tres se
desarrollan los procedimientos administrativos. Consecuentemente este
criterio sera vlido si a cada uno de los organismos del Estado
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial), le correspondiera realizar una sola
funcin, lo que ya analizamos anteriormente que no sucede, aunque en
los dos ltimos no sea una mera prestacin de servicios pblicos.
Consecuentemente, se hace necesario, que analicemos las
caractersticas ms importantes de la funcin administrativa, como
atribucin esencial de la administracin en general y que la hace
diferente de las funciones legislativa y judicial.
Para el maestro Delgadillo Gutirrez, son: concrecin, inmediatez,
continuidad, y espontaneidad. (Ibdem, Pag. 35).
La concrecin significa que en la administracin pblica el acto
administrativo es concreto, ya que atiende a casos particulares y
determinados a travs de actos jurdico- administrativos o de
operaciones materiales.
La inmediatez se contrapone a la funcin legislativa, toda vez que sta
procura la ejecucin, en primer grado, de las normas constitucionales;
en cambio, en la funcin administrativa, al igual que la jurisdiccional, la
ejecucin inmediata es de las leyes, y de manera mediata. La
inmediatez tambin se refleja desde el punto de vista de la prontitud con
la que se satisfacen las necesidades pblicas, puesto que a travs de
ellas se procura la pronta e inmediata consecucin de los fines estatales,
(el bien comn).
La continuidad de la funcin administrativa consiste en su ejercicio de
una manera permanente e ininterrumpida, lo que no se da ni en el
legislativo ni en el judicial, los que se dan de manera aislada y
espordica.
La espontaneidad, implica el ejercicio de la funcin administrativa de
manera oficiosa, sin requerimiento necesaria para ejercerla, caso
contrario sucede en la funcin jurisdiccional.
Consecuentemente se puede decir que la funcin administrativa es la
actividad que realiza el Estado, a travs de los rganos de la
administracin pblica, de manera concreta, inmediata, continua y
espontnea, para satisfacer de manera directa las necesidades pblicas
y as cumplir con la finalidad misma del Estado.
4.2 Personalidad del Estado
En torno a la personalidad del Estado, la doctrina internacional ha
establecido fundamentalmente dos teoras:
a) Los que niegan que el Estado tenga personalidad jurdica, sino que
lo toman como un ente soberano y que a travs de su soberana siempre
se va a imponer a los particulares, teora que definitivamente ya es
obsoleta y desechada por todos los autores tanto de derecho
administrativo como de teora del Estado, pues visto est que el Estado
si es una persona jurdica, legal y materialmente.
b) La mayora de autores si atribuyen al Estado una personalidad, sin
embargo, dentro de estas teoras surgen dos corrientes importantes:
1) La primera corriente seala que el Estado tiene una doble
personalidad, una de derecho pblico y otra de derecho privado. Afirman
estas teoras que cuando el Estado acta como ente soberano tiene
relaciones con otros estados y con los particulares con carcter de
autoridad, la personalidad que ejerce el Estado es de derecho pblico;
cuando las relaciones son de coordinacin con los particulares, por
ejemplo, celebrando un contrato sujeto al derecho civil, el Estado acta
con su personalidad de derecho privado.
2) La segunda corriente seala que el Estado tiene una personalidad
nica, pero que tiene una doble voluntad, una voluntad de derecho
pblico cuando las relaciones son con el carcter de autoridad y otra
voluntad de derecho privado cuando entra en relaciones de coordinacin
y el ejercicio de la autonoma de la voluntad tanto de los particulares
como de los rganos del Estado.
Estas teoras son criticadas por el autor Acosta Romero, Aunque ambas
teoras, sobre todo la segunda, fueron sustentadas por distinguidos
autores, como, Gabino Fraga, actualmente estimamos que estn
superadas. El nico razonamiento que exponen es que el Estado se rige
por derecho pblico y derecho privado y, en ciertos casos, no acta
como autoridad, sino en relaciones de coordinacin; pero no explican en
qu momento se desdobla la personalidad o la voluntad, aunque sta se
exprese por diversos rganos de representacin del ente colectivo, y no
explican el fenmeno que estamos estudiando.
Un ejemplo nos sirve para afirmar nuestras ideas: el individuo, persona
fsica, entra en relaciones de derecho pblico cuando solicita licencias,
paga impuestos o ejercita sus derechos electorales y en relaciones de
derecho privado cuando arrenda bienes, compra artculos, otorga
mandatos, o suscribe ttulos de crdito y hasta ahora ningn autor ha
afirmado que el individuo tenga dos personalidades o dos voluntades,
segn sean las relaciones de derecho en las que intervenga; lo mismo
podemos decir de las sociedades civiles y mercantiles y de los
organismos pblicos descentralizados, que constituyen una sola persona
jurdica y tienen una sola voluntad, aunque entren en mltiples
relaciones, ya sea de derecho pblico o de derecho privado.
De lo expuesto tenemos que el Estado es una persona jurdica de
derecho pblico, con una sola personalidad y voluntad, que se regula en
su estructura y funcionamiento por la constitucin y leyes
administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de derecho
civil, nunca pierde su carcter de Estado, ni su voluntad cambia.
Igual criterio sostiene Dromi, deshecha las corrientes de la doble
personalidad y de la personalidad nica con doble voluntad. Manifiesta
que: La doctrina moderna rechaza estos criterios, afirmando que el
Estado tiene una personalidad nica, aunque con capacidad para ser
sujeto de derecho pblico o privado; o con un criterio diverso, se dice
que es una persona jurdica nica, siempre pblica, pero cuya actividad
puede estar regulada por el derecho pblico o el derecho privado segn
los casos.
La personalidad del Estado, como lo expresa Carr de Malberg, deriva
directamente del orden jurdico sobre el cual se asienta el Estado, por
ello tratase de una personalidad nica; la aplicacin de distintos
ordenamientos jurdicos a un sujeto, no significa que su personalidad se
divida y multiplique. Las actividades de diversa ndole que desarrolla,
pero no su personalidad. El Estado como sujeto de derecho, como
persona jurdica es siempre uno, aunque sus relaciones puedan ser
variadas.
La diversificacin de la personalidad del Estado en una doble faceta,
adems de ser una aberracin jurdica, no sera necesaria, dado que
toda manifestacin de la actividad estatal debe considerarse sometida al
derecho, sin distinguir si se trata o no de actividades patrimoniales.
Adems, si la personalidad jurdica del Estado no es otra cosa que la
imputacin de derechos derivados de una institucin con fines o formas
especficos, mientras es sociedad, sus fines y su forma sean los mismos,
resulta absurdo hablar de una doble personalidad. (Dromi, Jos Roberto,
Las Funciones del Estado y los Servicios Pblicos, 1,979).
Dentro de la legislacin guatemalteca la personalidad del Estado se
encuentra regulada en el artculo 15 del Cdigo Civil, que dice: "Son
personas jurdicas: Io. El Estado, las municipalidades, las iglesias de
todos los cultos, la Universidad de San Carlos y dems instituciones de
Derecho Pblico creadas o reconocidas por la ley;..."
4.3 La personalidad jurdica del Estado
La personalidad jurdica del Estado debe ser analizada desde el punto de
vista de las personas jurdicas, colectivas del derecho pblico.
La doctrina internacional, analiza la personalidad jurdica del Estado
como una conquista del constitucionalismo, aunque la personalidad
jurdica no surja de una norma especfica y concreta de las
constituciones. Como ya vimos, en nuestro medio la personalidad
jurdica del Estado, se encuentra contenida dentro del derecho privado,
es decir dentro del Cdigo Civil las normas constitucionales no la
establecen.
a) Teoras
De manera conclusiva y como ya lo explicamos, existen dos teoras
fundamentales en cuanto a la personalidad del Estado; las que niegan
que el Estado tenga una personalidad y las teoras que afirman que el
Estado tiene una personalidad. Dentro de las teoras que afirman que el
Estado es una persona, se encuentran dos corrientes, unas que dicen
que el Estado tiene una doble personalidad y otras que establecen que
el Estado tiene una personalidad nica con doble voluntad. Dentro de las
corrientes analizadas la ms aceptada es la corriente que establece que
el Estado tiene una personalidad nica con facultades de distinta ndole,
(de derecho privado y de derecho pblico).
b) Ventajas de su existencia
El reconocimiento de la personalidad jurdica del Estado, dice Dromi: El
reconocimiento de la personalidad jurdica del Estado, desde un punto
de vista tcnico, ofrece indudables ventajas:
1) Resuelve el problema de la continuidad y perpetuidad estatal, no
obstante, los variados cambios de los regmenes polticos y formas de
gobierno;
2) Explica las relaciones patrimoniales entre la administracin y los
administrados;
3) Hace posible la configuracin jurdica de las relaciones de poder y
su exteriorizacin a travs de las distintas formas jurdicas del obrar
administrativo estatal: acto administrativo, simples actos de la
administracin, reglamento, contrato y cuasi contrato de la
administracin;
4) Permite acciones por responsabilidad contractual o
extracontractual contra el Estado, respondiendo con sus propios bienes
de todas las consecuencias derivadas de su actuacin;
5) Da lugar a la relacin jurdico-administrativo, que se entabla entre
sujetos del derecho administrativo, sea entre ciertos centros de
imputacin de esa actividad o entre distintos entes pblicos con
personalidad, y
6) Posibilita que la "organizacin personificada" est en juicio en
nombre propio como demandante y demandada. (Ibdem).
c) Desventajas de su existencia
Dentro de las diferentes doctrinas de derecho administrativo y de teora
del Estado, no encontramos que se trate lo relativo a las desventajas de
la personalidad del Estado, por el contrario, los distintos autores ven
grandes ventajas que el Estado sea considerado como persona jurdica.
Creemos que en lugar de ser desventajoso que el Estado este dotado de
personalidad jurdica, trae las ventajas que ya expusimos en el punto
anterior.
d) Clases de personas jurdicas
La nocin de persona proviene del derecho civil, por lo que no es propio
del derecho administrativo. Segn la mayora de doctrinas
internacionales, desde el punto de vista jurdico, persona es todo ente
capaz de contraer derechos y obligaciones. Por lo tanto, todo ser capaz
de contraer derechos y obligaciones jurdicamente es una persona.
La clasificacin ms general y frecuente que hace la doctrina de las
personas jurdicas es la siguiente:
a) Las personas jurdicas de derecho pblico:
1) El Estado,
2) El Municipio,
3) Las empresas estatales y municipales,
4) Las sociedades de economa mixta,
b) Las personas jurdicas de carcter industrial y comercial:
1) Las sociedades civiles,
2) Las sociedades mercantiles: annima, de responsabilidad limitada
en comandita
c) Las personas jurdicas de carcter social:
1) Todas las asociaciones con fines no lucrativos,
2) Toda institucin en que se afecte un capital con determinado fin
social de beneficio colectivo, como por ejemplo: Las asociaciones de
vecinos, los patronatos, las asociaciones artsticas, cientficas,
educativas, etc.

e) Posicin de la legislacin guatemalteca

En el derecho guatemalteco se reconoce la existencia de diversos tipos,
aunque no directamente dentro del derecho administrativo, sino dentro
del derecho civil.
As el artculo 15 del Cdigo Civil, establece las distintas personas
jurdicas pblicas y las clasifica as:
a) El Estado,
b) Las municipalidades,
c) Las iglesias de todos los cultos,
d) La Universidad de San Carlos,
e) Las dems instituciones de Derecho Pblico creadas o reconocidas
por la ley.
En este ltimo caso se encuentran incluidas todas aquellas
dependencias
descentralizadas y las llamadas constitucionalmente autnomas, como
el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, los municipios, etc.
En el derecho administrativo, la administracin pblica en sus relaciones
que genera, encontramos tanto personas naturales o fsicas como
personas jurdicas o morales, por ejemplo, los funcionarios de la
administracin son personas naturales que trabajan para una persona
jurdica. Por ello toda persona jurdica pblica tiene una singular
importancia, puesto que la actividad administrativa del Estado se lleva a
cabo dentro del marco jurdico de la persona jurdica, a travs de la
competencia administrativa, no obstante que se encuentra representada
por personas naturales. En este sentido dice el profesor Riveiro
(francs), citado por el profesor Libardo Rodrguez, que: Los agentes
pblicos desaparecen detrs de las colectividades en nombre y por
cuenta de las cuales ellos actan. Es decir, que, salvo en algunos casos
relacionados con la responsabilidad, la actuacin de los funcionarios no
es personal, sino que esta se lleva a cabo en nombre de una persona
jurdica a la cual ellos representan y que es, en consecuencia, la
afectada por esa actuacin. (Rodrguez Rodrguez, Libardo, "Derecho
Administrativo General y colombiano, pg. 40). Esto dignifica que en
cualquier relacin jurdica de derecho administrativo que se d siempre
encontraremos involucrada al menos una persona jurdica pblica.
4.4 Personalidad poltica del Estado
Dromi, hace la distincin de la personalidad jurdica y poltica del Estado
as: El Estado, en ejercicio de su poder, crea el ordenamiento jurdico,
establece un orden jurdico coactivo, que otorga al ser poltico estatal el
carcter de persona jurdica, que acta y se desenvuelve en el orden
existencial por medio de una estructura de rganos desempeados por
sujetos fsicos, cuyos actos y hechos se imputan y atribuyen al Estado.
En el primer caso tenemos la personalidad poltica del Estado, en el
segundo la personalidad jurdica del Estado. Esta ltima
conceptualizacin es usual en el derecho pblico, en tanto se proyecta la
sociedad al plano del derecho, o ms precisamente permite la regulacin
normativa de la actividad del ser estatal. El Estado no es ni mera ficcin,
ni organismo fsico o social, sino que, como toda persona jurdica, rene
un conjunto de elementos cuya realidad no puede ser negada. (Ibdem).
La Constitucin Poltica, prev el desenvolvimiento y la dinmica de la
funcin pblica estatal, a travs de diversas funciones formales, que
materializan por medio de actos del poder que genera el Estado y lo que
quiere hacer. Ahora bien, el Estado regulado en la Constitucin, no es ya
slo poltico sino tambin jurdico, cuya actividad est juridizada en el
mbito constitucional e infraconstitucional y hasta supranacional (legal,
reglamentario, tratados y convenios internacionales, etctera).
Esta actuacin del Estado se establece a travs de actos que tienden a
obligar a los particulares, y es como se manifiesta el poder pblico del
Estado.
Su personalidad no implica una ficcin sino una realidad jurdica,
cualquiera sea la opinin sustentada sobre el problema doctrinario de la
naturaleza de la personalidad, independiente de las teoras que se han
formado al respecto. Lo cierto es que el Estado es sujeto de contraer
derechos y obligaciones y con ello basta para determinarle su
personalidad.
El Estado es sujeto de derecho. Como expresan Legaz y Lacambra,
citado por Dromi, establece que: la comunidad jurdica por excelencia y
la comunidad poltica por antonomasia; por lo tanto, concederle
personalidad jurdica no es sino reconocerle los propios elementos de su
realidad. (Ibdem).
4.5 Teoras
Existen muchas teoras en cuanto al Estado, pero fundamentalmente
trataremos las ms importantes, que se desarrollaran a continuacin,
como lo son el Estado absoluto, el Estado gendarme y el ms importante
de todos que es el Estado de Derecho.
a) Estado absoluto
Se le conoce como Estado absoluto o como sistema de gobierno
absoluto. Este se refiere fundamentalmente a la monarqua, en las que
normalmente el monarca esta encima de la ley, puesto que el monarca
era la fuente de la misma ley.
Este concepto fue aplicable sin restricciones a las monarquas
occidentales; pues los reyes o emperadores anteriores a los regmenes
constitucionales o de derecho tenan ciertas limitaciones a su
absolutismo, impuestas unas veces por tradicin y la costumbre y otro
por imposicin de los gobernados, en todo lo referente a la designacin
y al orden sucesorio de sus reyes monarcas o gobernantes.
El Estado absoluto no debe confundirse con los regmenes dictatoriales,
tiranos o totalitarios. En el poder absoluto se encuentra en ejercicio del
poder pblico un rey o monarca.
La monarqua la define Osorio como: Literalmente quiere decir gobierno
de uno solo. Pero esta definicin que sera vlida para las monarquas
absolutas o autocrticas, no lo es para las monarquas constitucionales,
en las que el monarca reina, pero no gobierna; sino que a lo sumo, acta
como poder moderador entre el gobierno y el parlamento. Aunque la
monarqua puede ser electiva, si el monarca es elegido para toda su vida
(pues si lo fuera para tiempo determinado ms bien revestira los
caracteres de una repblica), lo corriente es que sea hereditaria; es
decir, que la titularidad se transmita por sucesin dentro de un orden
preestablecido. (Manuel Osorio, Diccionario Jurdico, Pg. 469).
b) Estado gendarme
Estado gendarme dice Osorio: De fuerte arraigo en el siglo XIX, es aquel
cuya funcin nica consiste en mantener el orden pblico vigilando y
protegiendo la reciproca libertad de los individuos dentro de la ley. Es,
pues, la anttesis del Estado intervencionista en materias econmicas,
sociales, tcnicas y culturales, cuya manifestacin ms aguda se
encuentra en el Estado totalitario. (Ibdem).
c) Estado de Constitucional
Manuel Osorio, dice que Estado constitucional es: De acuerdo con la
opinin de Linares Quintana, el que se caracteriza: Por garantizar la
libertad como finalidad suprema y ltima del Estado; por limitar y
fiscalizar el poder estatal por medio de su divisin en razn de la
materia y, a veces, del territorio; por la juridicidad o imperio del derecho;
por la soberana popular o gobierno de la mayora con la colaboracin y
fiscalizacin de la minora y respetando los derechos de sta. (v. Estado,
Estado de Derecho.).
Adase que todas las caractersticas sealadas por el autor citado se
derivan de la carta magna o constitucin (v.) -generalmente escrita- por
la cual se rige y organiza la nacin. (Ibdem).
d) Estado de Derecho
As, establece que Estado de Derecho significa: En su definicin existen
profundas divergencias. Para algunos autores, todo Estado lo es de
Derecho, puesto que se rige por normas jurdicas, cualquiera que sea su
procedencia o la autoridad de que dimanen; con tal que tenga la
posibilidad de hacer cumplir sus determinaciones dentro del orden
interno. En consecuencia, el concepto sera aplicable lo mismo a un
gobierno democrtico y constitucional que a uno autocrtico y tirnico.
Sin embargo, la mejor doctrina es absolutamente contraria a esa tesis,
por entender que la voluntad de una persona o de una minora que se
impone a una mayora; y, en ese sentido, slo es derecho la norma
emanada de la soberana popular en uso de su Poder constituyente. De
ah que Estado constitucional (v.) con el contenido dado a esa idea.
El Estado de Derecho es aquel en que los tres poderes del gobierno,
interdependientes y coordinados, representan, conforme a la conocida
frase de Lincoln, el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. A
este respecto dice Snchez Viamonte: Los tres poderes o ramas del
gobierno -pertenecientes a un tronco comn- nacen del pueblo en forma
ms o menos directa. Los tres actan, pues, en su nombre, bajo el
imperio de las normas constitucionales. El gobierno es la colaboracin y
concurrencia de los tres, identificados a travs de la norma jurdica, que
fundamenta y caracteriza al Estado de Derecho. (Ibdem).