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Teora poltica
en el Estado de Bienestar
Alianza
Editorial
Ttulos originales: Politische Theorie im Wohifahrtsstaat. E sta obra ha sido publicada
por Gntcr O lzog Verlag y "D ic Zukunft der Dcmokratie". Artculo publicado en So-
ziologische Aufklrung 4, por W estdeulscher Verlag.
I. T e o r a p o l t ic a e n e l E sta d o de B i e n e s t a r ................. 29
7
8 Indice
bre este autor ^ nos facilita, adems, la tarea, ya que no es ste el lugar
de ofrecer una presentacin detenida y crtica de tan compleja obra.
Somos conscientes tambin de que muchos de sus elementos no son
comprensibles sin un previo conocimiento de aquellas teoras ci
berntica, neurociencia, constructivismo radical de las que se vale
para integrarlas en una sntesis original. Ante los lgicos lmites de
espacio, no nos queda otra alternativa que hacerlo de modo casi es
quemtico. Con la confianza, eso s, en que esta sinttica exposicin
no desmerezca el indudable peso especfico que estos nuevos elemen
tos cobran en la teora de este autor.
Teora y circularidad
The Differentiation o f Sodety, Nueva York: Columbia Universicy Press, 1982, que re
coge artculos de Lubmaun traducidos fundamentalmente de Soziologische Aufklarung, I
y n (Opladen: Westdeutscher Vcrlag, 1971 y 1975). L a exposicin del proceso de consti
tucin de la sociedad moderna se contiene en Gessellschaftsstruktur und Semank. Stu
dien zur Wissenssoziologie dermodem en CeseUschaft, Frankfort: Surkamp, 1980.
^ N i.'L\ihsxizxm ,TheD ifferentiationofSociety,op.ci.p.2i\.
Muchos son los ejemplos que podramos presentar a este respecto, que tienen
que ver fundamentalmente con el aumento de la reflexividad del pensamiento m o
Introduccin 15
Autorreferencia y autopoiesis
Ibid.
Ibid., p. 107
22 Fem ando Vallespn
**: N o debe perderse de vista y. com o ya sabemos que este proceso de autorre-
(erencU sistmica c o a recurso a alga concepto simpUicador no es exclusivo del sis
tema poltico. Algo similar ocurre tambin en el sistema econmico, donde el dinero
asume una funcin similar a la de E stado en el sistema poltico. Tc>das las operacio
nes y categoras-que pretenden incluirse en su marco conceptual se presentan travs
de la referencia al pago monetario (desde el trabajo hasta el capital). C on ello el sistema
monetario se constituye en expresin unitaria del sistema econmico global, en su me
dio de comunicacin bsico (vase, Luhmann, Die Wirtschaft der Gesellschaft, Frank
fort: Suhrkamp, 1988, pp. 14 y ss.).
Staat und Polirik..., op. cit. p. 111.
lbid. p. 113.
Obsrvese que desde la teora luhmanniaru de la autorreferencia o autodescrip-
cin sistmica, la incorporacin de la teora del sistema en el sistema permite que
ste integre conceptualmente los lmites de su complejidad y pueda guiar el proceso
coraunicavo con el entorno. D e alguna forma puede decirse que, al m odo cartesiano,
el sistema toma conciencia de s mismo y a partir de aqu ordena su relacin con el
Introduccin 23
Pero en esta teora del Estado no hay lugar para el futuro: se soV
mete pasivamente el desarrollo social. N o proyecu ningn trnA
sito hacia otra forma de Estado, hacia otra forma de autodescripcin'
del sistema poltico . Aun no previendo lo que luego se denomina
ra Estado de Bienestar, ella misma contribuye a crearlo. Ahora bien,
ste no es producto de la reflexin terica, como ocurre con el Es
tado constitucional (donde la teora, como acabamos de ver, asume
una importancia central), sino que se origina tras determinados pro
cesos evolutivos difciles de precisar; es el resultado de metas polti
cas, pero, precisamente, de metas polticas no reflexionadas Y esto
explica en gran medida el desbordamiento del Estado por la poh'tica.
Pero veamos esta situacin con ms detalle.
Por todo lo dicho hasta aqu, es fcil deducir que las reflexiones
que Luhmann dedica a estos problemas van dirigidas a buscar una teo
ra poltica el Estado de Bienestar, sobre el Estado de Bienestar
y, como indica el ttulo de su obra, en el Estado de Bienestar. Se trata
fundamentalmente de formular una teora desde dentro de objeto
msifi (p. 34) que permita ^a fijacin de sus lmites que l ve tan ne
cesaria, y sin que por ello se vea afectada la comunicacin sistmica.
Esta sera su aportacin al debate ms general sobre la crisis, que para
l es esencialmente terica, de falta de reflexin de la poltica sobre
sus propios lmites. Una vez puesta en marcha esta teorizacin que
es, en definitiva, lo que hace en el trabajo que aqu recogemos, la cri
sis no se manifiesta al modo neomarxista como un problema
de legitimacin, ni como contradiccin dialctica entre capital y tra
bajo o entre los imperativos de las democracia liberal y las necesida
des de acumulacin de la economa capitalista, ni tampoco ai modo
neoconservador como la falta de ajuste entre las demandas socia
les y la capacidad del sistema para satisfacerlas. ^ trata, fundamental
mente, de un problema de adaptacin entre sistema y entorno, de la
incapacidad del sistema poltico para establecer la suficiente transpa
rencia propia y a partir de ah su relacin comunicativa con otros
subsistemas que continuamente se enfrentan en un proceso de retroa
limentacin dinmica y circular, a un mundo en constante movi
miento de diferenciacin y desdiferenciacin sistmica. En cierto
mundo, observa, discrimina y dispone de un marco de referencia que sirve a la vez
para diferenciarle del entorno y participar en l (vase Soziale Systeme, op. cit, pp. 593
y ss.).
Staat und P olitik..., op. ot. p. 14.
Ibid.
24 Fem ando Vallespn
p. 116. 1
/id., p. 117. . rjViWlUo
/id ., p . 119.
Introduccin rwiqiC'/ o 25
L a poltica democrtica
tiene cabida para la tica, ni por tanto, para una concepcin democr
tica normativa. Esto lo puso ya de manifiesto en el pequeo trabajo
donde se ocup por primera vez del tema y arremeta ya contra im
concepto de democracia que ignora los condicionamientos de la dife
renciacin funcional y trata de imponerse sobre ellos. Frente a este
postulado normativo Luhmann propona otro funcional, casi tecno-
crtico: democracia sera el mantenimiento de la complejidad a pesar
del continuo trabajo decisorio, el mantenimiento del mbito d selec
cin m s am p lio p o sib le p ara d ecisio n es siem pre nuevas y (
diversas Sirve, pues, para conservar la identidad de un sistema
cada vez ms plural y complejo; por tanto, democrtico es aquel
procedimiento que conduce a concepciones polticas plurales, polti
camente sensibles, oportunistas, innovativas Dentro del sistema
poKtico y esta idea la mantiene en nuestro texto principal la de
mocracia cobra sentido como principio regulador del movimiento y
la comunicacin circular entre sus tres subsistemas: poltica, p
blico y Adnnistracin. Com o ya vimos, una de las caractersticas
fundamentales del proceso de diferenciacin interna del sistema pol
tico haba consistido precisamente en el trnsito desde un sistema je
rrquico, de arriba-abajo (autoridad/sbdito; gobernantes/goberna
dos), a otro de circulacin dinmica. En ste, el pblico influye a
la poltica travs de las elecciones. La poltica establece inites y
prioridades a las decisiones de la Administracin... L Administra
cin se vincula a s misma y al pblico por sus decisiones, y este L
timo a su vez puede reaccionar frente a 1^. decisiones a travs de las
elecciones polticas o mediante otras expresiones de opinin apoya
das en stas (p. 64s).
En este contexto parece evidente que la democracia permite aten
der a la pluralidad mejor que otros sistemas o mtodos de adopcin
de decisiones polticas; es, por ponerlo en otros trminos, instrumen
tal para el funcionamiento del sistema como un todo, pero no puede
decirse que sea un valor en s mismo que haya de imponerse indepen
dientemente de cualquier consideracin de ndole funcional. La de-'
mocracia, como otros valores polticos fundamentales, sera el resul
tado y la precondicin de un determinado proceso de diferenciacin
social; asegurara un orden comunicativo y pluralista frente a las cons^
Kom plexitat und Dem okratie, en ihid. Politische Plannung, Opladen: Wes-
deutscher Vlg., 1971; pp. 35-43.
Ih id . p. 40.
Ih id . p. 41. '
28 Fem ando Vallespn
F e r n a n d o V a l l e s p n
I. TEO R A P O LT IC A E N EL
ESTADO D E BIEN ESTA R
Captulo 1
FIN Y REALIDAD
DEL ESTADO DE BIENESTAR
31
32 Teora poltica en el Estado de Bienestar
a los que se enfrenta son en parte su propia obra. Basta con pensar en
el tema de la burocracia. De ah debe resultar, antes o despus, una
ruptura con sus propios objetivos.
En esta situacin la poltica se ampara en clculos, horizontes tem
porales y fijacin de objetivos, a plazos relativamente cortos. En las so
ciedades altamente complejas se acortan en general los horizontes tem
porales relevantes para la accin, ya que las condiciones necesarias para
una planificacin a largo plazo son demasiado complejas. A la poltica
se le impone, adems, a causa del breve ritmo de las elecciones, una es
tructura temporal propia.:n horizontes temporales cortos muchas in
terdependencias pueden ser ignoradas; no aparecen. Mirando al pasado
puede olvidarse que los problemas fueron creados por la aplicacin de
los mismos principios que se espera seguir en el futuro. Y con vistas al
futuro, se puede esperar que las extensas e imprevisibles consecuencias
de la planificacin presente puedan mantenerse dentro de Inites con
trolables. Los horizontes temporales cortos alivian las cargas de la
accin, y esta ventaja no debe ser subestimada,
A l nivel de la m entalidad poltica pueden darse distintas posibili
dades de adaptacin a este estado de cosas, en la lnea de la autoestil-
zacin de los polticos, o bien en la satisfaccin ante los indicadores
de xito a corto plazo por ejemplo, la resonancia sobre la prensa o
las oscilaciones porcentuales mnimas en los resultados de las eleccio
nes polticas. Al nivel de la teora poltica, se plantean los mismos
problemas de una forma diferente. A qu la poltica puede y debe de
venir un temaren el contexto de su realidad social, y ello exige la.am-
plimn de los horizontes temporales, la abstraccin y la inclusin de
relaciones autorreferentes; es decir, la participacin de la poltica en
larproduccin de la realidad que para ella acaba resultando un pro
blema.
i Las reflexiones que siguen se mantienen en este nivel de la teora
poltica. Buscan una teora pm: el Estado de Bienestar: N o se trata
slo, por tanto, de na teora sobre el Estado de Bienestar apoyada en
criterios cientficos; una tal teora puede servir ms bien para poten
ciar aquellas pretensiones reflexivas que deben producirse dentro del
niism sistema poltico; En tanto consiga realizar estas prestaciones
devendr en teora poltica el Estado de Bienestar. N o se cuestiona
as una estricta separacin entre ciencia y poltica en el sentido de dis
tintos .sistemas sociales, distintos criterios y diferentes responsabili
dades An as, se presupone que la comunicacin sigue siendo posi
ble a pesar de todo.
Captulo 2
UNA TEORIA OBSOLETA
35
36 Teora poltica en el Estado de Bienestar
^ Esto sigue inalterado a pesar del reciente inters en la teora del Estado. Vase,
por ejemplo, la presentacin de la crisis monetaria del E su d o de Bienesur como una
crisis financiera estructural del Estado intervencionista avanzado como producto del
sistema productivo, en Rolf Richard Grauhan/Rudolf Hickel (eds.), Krise des Steuers-
taatsf Widersprche, Perspektiven, Ausweichstrategien, Opladen, 1978 (cita, p. 18).
Captulo 3
FUNDAMENTOS TEORICO-SOCIALES
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42 Teora poltica en el Estado de Bienestar
Vase al respecto Steven T . H oim es,'A rstipus in and out o f A icns, American
Political Science Review, 73,1979, pp. 113-128.
Fundamentos lerico-sociales 45
47
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54 Teora poltica en el Estado de Bienestar
Vase Peter Bachrach y Morton S. Baratz, Power and Poverty: Tbeory an d Prac-
ttce, N ueva York, 1970.
V ase Fritz Scharpf, Planung ais ptischer Przesis*,' 'Die Verwaltung, 4
(I9 7 I); pp. 1-30, reeditado en ibidem, Planung ais politischer Prozess, Frankfort, 1973.
La poltica como sistema autorreferente 59
Una comparacin con el sistema de c u tas indio demuestra cmo esta conexin
entre orden (jerrquico) y poder de prescribir, tpii del desarrollo occidental de la
idea de jerarqua, no es la nica posible.' All tambin existe una descomposicin jerr
quica de la sociedad, pero no sobre la base del mandato-obedieiicia, sino de puro-im
puro. Esta.diferencia hace posible que en la In d ia; contrariamente a lo que ocurre en
Europa, a pesar de la jerarquizacii^ puedan au to m a tiz ^ e ^ p l i ^ e n t e los subsis
temas, y se puedan desarrollar las interdependencias posibles com o un problerna de
gobierno de la casa. 'Vase rrcspctXpis'Dumnt, H o m o hierarch'ics': The Cast
Syfem /mp/tcaromtrad. nglesaj Londres; 1970. ' '
Jerarqua y crcularidad 63
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68 Teora poltica en el Estado de Bienestar
A qu nos encontramos, por cierto, ante un pum o en el que, una vez ms, se
aprecian claramente las similitudes y diferencias en la relacin entre sistema cientfico
y sistema poltico. En el sistema cientfico, dado que se especializa en la obtencin de
conocimiento, el recursivo conocimiento del conocimiento y los controles que le son
propios, tienen, por as decir, el valor de instrumentos; son, en todo caso, un requisito
metodolgico imprescindible para las operaciones cotidianas. En el sistema poltico, la
correspondiente observacin de la observacin recursiva slo llega a hacerse presente
al nivel de la reflexin; esto es, cuando sea (excepcionalmente) conveniente considerar
el sistema diferenciado, del que se participa, para s y para los otros como una unidad.
72 Teora poltica en el Estado de Bienestar
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74 Teora poltica en el Estado de Bienestar
Vase el captulo 3.
Referencia al entorno 75
c5's
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:'- h
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84 Teora poltica en el Estado de Bienestar
** Aun as, para esta supuesta inestabilidad faltan pruebas empricas fiables y, sobre
todo, otras histrico-comparativas. Com prese al respecto Peter Flora, Krisenbev;^-
tigung oder Krisenerzeugung? Der W ohlfahrtsstaat in historischer Perspektive, en
Joachim Matthes (ed.), Sozialer Wandel in Westeuropa: Verhandlungen des 19. Deuts
chen Soziologentages, Berln, 1969, Frankfort, 1979, pp. 82-136.
El efecto aparece entonces com o apata poltica, com o desideologizacin, como
prdida de la representacin de los partidos polticos. Cfr. a este respecto Cario Mon-
gardini, e condzidn de/consenso, Rom a, 1980.
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^ C asos de. este tipo recuerdan a la conocida xcoz cV double que explica la
gnesis de la esquizofrenia. Gf. G regory Bateson et ttl,- Tow ard a-Theory o f Schi-.
zxyphieti, BehavioralScience, i, 1956, p p .25l-26i.. .
Captulo 10
h e s e je m p l o s d e l a e c o n o m a ,
LA EDUCACIO N Y LA CIENCIA
Mientras la poltica por una parte ampla y por otra reduce sus
propias posibilidades de percepcin mediante el procesamiento autOr
rreferente de la comunicacin poltica, en otros subsistemas diferen
ciados de la sociedad surgen problem as estructurales de una dimensin
hasta ahora desconocida. Estos dependen tambiii de los lmites de la
expansin funcionalmente especfica, e incluso ms fuertemente que
en el caso de la poltica, de los lmites de aquello que el sistema ecol
gico, es decir, el entorno del sistema social, puede asimilar.
En el contexto de una investigacin centrada sobre el sistema po
ltico, estos problemas no pueden ser analizados en detalle. Debemos
presentar, sin embargo, algunos ejemplos, ya que de la situacin pro
blemtica en otros sistemas funcionales se derivan cuestiones o in
cluso demandas de actuacin que se dirigen al sistema poltico.
Para la economa, por ejemplo, se plantea (por parte del entorno
social) con una urgencia creciente el problema de los recursos finitos.
La duracin de casi todos los materiales y fuentes de energa que son
utilizados en la actualidad es limitada. La tendencia dominante parece
ser el traducir este hecho al lenguaje de los precios y costes, 1 que
esto no siempre funciona puede verse en los precios dei petrleo
(ahora no son demasiado altos, sino que antes estaban demasiado ba-
87
88 Teora poltica en el Estado de Bienestar
cin ms rgida. Hasta cierto punto esto parece tener sentido. Pero,
en trminos generales, una poltica de extensin o reduccin de la
educacin es poco convincente; arrebata con una mano lo que haba
dado con la otra. Este problema slo puede resolverse mediante una
seleccin ms rigurosa en el sistema educativo, de forma que nica
mente se garantice una educacin ms extensa a quienes hayan dado
buenos resultados en el sistema educativo y no se hayan visto afecta
dos negativamente por l.
El problema de la seleccin pedaggica y social (y no el de los
planes de estudio y curricula) constituye, tambin por otros motivos,
el punto crucial en el que se encuentran la poltica y la educacin. Es
obvio que se trata de un problema que el sistema educativo no puede
resolver por s mismo. Debe, por su misma lgica interna, perseguir
la mejor educacin posible para cada cual, exigir los medios necesa
rios al efecto y rehusar la tarea de la seleccin que suponga siempre
una renuncia a una mayor educacin posible. Pero la tendencia a elu
dir la seleccin supone una igualacin hacia arriba; y se intenta as in
tegrar en el bachillerato (Gymnasium) no ya slo a los estudiantes de
la escuela intermedia (Hauptschule), sino a las escuelas intermedias
mismas. Consecuentemente, se devalan las credenciales cualificantes
y la verdadera seleccin se pone en manos del sistema profesional, es
decir, de la economa. En el sistema educativo ello conduce, en
efecto, a una renuncia generalizada a la utilizacin de criterios pro
pios, ya que los criterios slo son efectivos si pueden distinguir entre
ambas partes, cuando pueden designar lo bueno y lo malo. Educa
cin y seleccin no pueden separarse as ni siquiera en el nivel opera
tivo de las clases escolares. De aqu surge el problema para el sistema
poltico de si debe, puede o se ve constreido a aceptar polticamente
el propio exceso de pretensin ideolgica en el que ha incurrido el
sistema educativo, y en el que, a la vista de la realizacin ptima de su
propia funcin, quiz deba incurrir.
Por ltimo, en el mbito de la ciencia se llega a su vez a un pro
blema fundamental, derivado de la conciencia de la complejidad. La
ciencia se adentra cada vez ms en mbitos en los que no puede con
trolar las interdependencias que es, sin embargo, capaz de captar o
incluso de producir tcnicamente. A diferencia de la conciencia de fi-
nitud basada en la religin o en el escepticismo filosfico fundado en
principios, nos encontramos hoy crecientemente ante una incapaci
dad para establecer pre4 icciones con certeza y, con ello, ante una ig
norancia consciente de nuevo cuo.
90 Teora poltica en el Estado de Bienestar
93
94 Teora poUtica en el E su d o de Bienestar
Sus relaciones con otros sistemas, por el contrario, pueden ser desig
nadas como prestaciones, y descritas. cop^niodelQ^ e input/qutpjit.
importante diferenciar escrupulosamente estas dos direcciones de a
relacin, funcin y prestacin; de no ser as, se anula la posibilidad de
analizar las consecuencias de la diferenciacin sistmica funcional. La
confusin entre funcin y prestacin constituye el tpico error de las
teoras sociales tecnocrticas, que conceptan a la sociedad como
una especie de receptor de prestaciones, a pesar de que los mismos
portadores de prestaciones sean tambin parte de la sociedad.
La funcin que ha provocado la diferenciacin del sistema pol
tico puede caracterizarse como el empleo de la capacidad de imponer
(Parsons: effectiveness) decisiones vinculantes Brevemente (y de
modo ambiguo) puede hablarse tambin de la produccin de decisio
nes vinculantes, donde vnculo ha de entenderse siempre como
vnculo colectivo, en el sentido de que ste (siempre hasta nuevo
aviso) vincula a la seleccin tomada, tanto a quienes adoptan las deci
siones como a ios destinatarios de las mismas.
Esta funcin presupone la diferenciacin de procesos decisiona
les, que permiten disponer del poder^ poltico y, en ltima instancia,
de la fuerza fsica. Ningn sistema ppltico que posea el punto focal
de la fuerza fwica en algn otro lugar ser capaz de mantenerse; Por
ello *^ y con razn Max Weber haba subrayado la enclaustra-
cin (Kasem ierung) de Iz fueTZSL fsica y la monopolizacin de su
control como el presupuesto indispensable de la form acin del
Estado Modem y de la racionalizacin de las condiciones de vida
modernas. - - *
La relativa naturalidad con la>que este logro funciona entre noso
tros, as como la relativa falta de aplicacin d ela fuerza fsica; no pue
den inducimos aiirifravalorar la importancia de este aspecto: Aqu re
side la esecia de toda la poltica, e l presupuesto'indispensable de la
diferenciacin de un sistema poltico y la condicin de posibilidad de
todas las prestaciones polticas. Esto debe mantenerse siempre pre
sente, sobre todo teniendo en cuenta ^cmo la habitual discusin so
bre el Estado de Bienestar-ha perdido de vista este aspecto de la capa
cidad de imposicin efectiva.
por una poltico-activa, hasta una ciudadana social (cfr. cap. 4). Esta
estructura impulsiva se afirma en el Estado de Bienestar en su inter
pretacin de ios valores fundamentales, en sus programas de partido,
y es representada como algo positivo. Se considera adems, por me-
dio'de la opinin pblica, como la concepcin pblica que ha de
aceptar y realizar la poltica en una democracia. La autorreferencia
interna, la codificacin progresista/conservador, y el esquema de
Oposicin de los partidos apuntan en esa misma direccin. El pro
greso se mide por el aumento de las prestaciones, y la competencia
entre los partidos estimula a pujar por encima de la otra parte respec
tiva. Lo que opera como conservador no es ya la tradicin, legtima
en s misma, sino la ms seria consideracin de los efectos secunda
rios de los programas de accin y los lmites de sus posibilidades. En
conjunto, el Estado de Bienestar funciona por s mismo bajo estas
condiciones y con ello estimula un crecimiento de lo que puede ser
calificado como prestaciones de la poh'tica.
Es prcticamente imposible criticar este desarrollo sin intervenir
en cuestiones estructurales fundamentales del sistema poltico. Aun
as, la teora poltica y puede sentirse apoyada en esto por un re
ciente escepticismo hacia el crecimiento se encuentra ante la cues
tin de cmo, y si acaso, puede abordarse esta tendencia como un
.problema. Mediante el mero rechazo o con un programa de vuelta
atrs en el sentido quiz de una regla de crecimiento cero no
es mucho lo que se puede alcanzar, tanto terica como prctica
mente. Al desplazar el punto de gravedad de la operaconalizacin y
la legitimacin desde las meras garantas funcionales al mbito de las
prestaciones, el sistema poltico parece estar respondiendo a si>s im
perativos propios, y ser necesario preguntarse si esta tendencia
puede frenarse o incluso evitarse por medios polticos.
Si nos fijamos con ms atencin en el modo y la forma en que la
inclusin se traduce en comunicacin poltica, es posible obtener
tambin definiciones del problema ms precisas. El proceso poltico,
que promueve la inclusin por medio de la promocin, parte, de per
sonas o de grupos de personas a los que se asegura una mejora de su
situacin: de desempleados o trabajadores inmigrantes, reos o empre
sarios medios, vecinos de zonas perifricas, jubilados; inquilinos, chi
cas de servicio domstico, acreedores de quiebras, etc. Obviamente
hay tambin programas promocionales con destinatarios definidos
de un modo menos preciso. Pero el punto de vista de la diferencia en
tre el estado real y el deseado hace referencia generalmente a personas
98 Teora poltica en el Estado de Bienestar
Captulo 12
XCURSO SOBRE CONCEPTOS POLITICOS
DE LA TEORIA POLITICA
99
100 Teora poltica en e! Estado de Bienestar
103
104 Teora poltica en el Estado de Bienestar
. Vanse a este respecto los lamentos sobre las ruinosas consecuencias para la dog
mtica jurdica; tambin el problema relativo a si el Derecho se extralimita en su pre
ten sin d e co n sid erar y c o n tro la r las con secuen cias. V ase N ik la s Luhm ann,
Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart, 1974; Thomas W. Walde, Juristische Fol-
genorientierung: Policy Analysis und Sozialkybemetik: Methodische und organizato-
rische berlegungen zu r Bewdltigung der Folgenorientierung im Rechtssystem, K-
nigstein, 1979.
. . A este respecto, vase la impresionante indagacin sobre el escndalo de los resi
duos txicos de H am bui^o de Rudolph Dieckmann, Aktuelle Problemfelder bei der
Um setzung von Bundesgeseczcn, en Verwaltung und Fortbildung, 8 (1980), pp. 155-
164.
^ E sto es, no seguimos ni la teora estatal del dinero (vase el libro con este
mismo ttulo de G eoig Friedrch Rnapp, Leipzig, 1905), ni la teora positivista del
Derecho.
C fr. D . J . Machew, The Logic o f T ask Analysis, en Peter Abell (ed.), Organi-
ztion as Bargaining an d Influence Systems, Nueva York, 1975, pp. 103-113.
'; Com prese a este respecto H .-J. Dahme, D.. Grunow y F. Hegner, Aspkte der
Implementaton sozialpolitischer Anreizprogramme: Zur Uberlappung von Program-
mentwicklung und Programmimplementation am Beispiel der staatlichen Frdrpro-
108 Teora poltica en el Estado de Bienestar
" C fr., por ejemplo, Vilhelm Auber, Einige soriale Funktionen dcr Gesetzge-
bung, en Ernst E. Hirsch y Manfred Rehbinder (eds.), Studien und Materialien zur
Rechtssoziologie, Colonia-Opladcn, 1967, pp. 284-309; Len H . Mayhew, Law and
Equ al Opportunity: A Study o f the Massachusetts Commission Against Discrimination,
Cambridge, Mass., 1968.
Cfr. Helge Peiers, D as Verhltnis von W ensystem und Sozialwissenschaften
innerhalb der beruflichen Sozialarbeit, Soziale Welt, 16 (1965), pp. 246-259. Cfr. tam
bin al respecto Robert A. Scott, The Selection o f Clients by Social Welfare Agencies:
The Case of the Blind, Social Problems, 14 (1966), pp. 248-257; Bernard Beck, Wel-
fare as a Moral C ategory, ibid., pp. 258-277.
Cfr. H orst Baier, Herrschaift im Soziaisiaat: A uf der Suche nach einem sozolo-
gischen Paradigma der Sozialpolitik, en Chrstian von Ferber, Franz-Xaver Kauf-
mann (eds.), Soziologie und Sozialpolitik, nmero especial de la Kolner Zeitschrift f r
Soziologie und Sozialpolitik, pp. 128-142; si es posible hablar aqu de autoridad
(Herrschaft) no es una cuestin que pueda contestarse fcilmente; en cualquier caso se
tratara de un tipo de autoridad bastante poco efectivo.
;
v:-
Captulo 14
BUROCRACIA
111
112 Teora poltica en el Estado de Bienestar
chos (que, sin embargo, pueden ser condicionados con la ayuda dc:
la burocracia), y todo el comportamiento complemenuno sujeto a
obligaciones debe servirse de la obligatoriedad d asuniir d papel d
miembro (de pago) de organizaciones. Este desajuste no es posible
disolverlo mediante iniciativas ciudadanas; muy al contrario, stas
slo consiguen acentuarlo y fortalecerlo.
Aun as, sera un error considerar los problemas de la poltica en
el l'.stado Social nica o predominantemente como problemas de su
burocracia. Los problemas de la organizacin no coinciden, al menos
por ahora, con los problemas de la sociedad. Si se quiere hacer justi
cia a las realidades de la sociedad moderna, es preciso partir ms bien
del hecho de que el sistema social abarca todas las comunicaciones
humanas y, por tanto, trasciende a todas las organizaciones. L a socie
dad es en todo momento el sistema social ms extenso. Las organiza
ciones, por el contraro, se forman como sistemas sociales espectficos
de la sociedad. Aqu rigen determinadas reglas a las que se queda so
metido cuando se entra en ellas, y de las que se queda liberado una
vez que se sale
U na caracterstica de la sociedad moderna es que se ha agudizado
esta diferencia entre sistema social y sistema organizativo. En el des
arrollo terico de los siglos XVII y XVIII esto qued claro al disolverse
la tradicional comprensin corporativa de la sociedad y, sobre todo,
con la insttucionalizacin dentro de la sociedad de la tolerancia (reli
giosa y luego ideolgica). Ms tarde, result evidente que mnguno de
los mbitos funcionales importantes de la sociedad poda,ser repre
sentado como unidad de un sistema organizativo, ni llevadora efecto
como tal: ni la economa, ni la educacin, ni el derecho o la sanidad,
ni tan siqvera los sistemas funcionales de la reli^n y la polidc, i^ar
dicionalmente constituidos en forma corporativa como Iglesia y E s
tado. En todas partes la sociedad, para el ejercicio de, sus funciones
centrales,! es y permanece dependiente tambin de actividades no, orh
garfizadas.
Desde una perspectiva histrica, el concepto y la crtica de la bu
rocracia han surgido de este trasfondo y son comprensibles a partir
119
120 Teora poltica en el Estado de Bienestar
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162 El futuro de U democracia
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