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Niteri
2013
DAIANE EVANGELISTA FERREIRA
Niteri
2013
F383 Ferreira, Daiane Evangelista
O Parecer jurdico como fonte de informao: gerao, organizao e
acesso/ Daiane Evangelista Ferreira. Niteri: PPGCI/UFF, 2013.
99 f.: il.; 29,7 cm.
Referncias: p. 76-80.
Aprovada por:
________________________________________________
Prof. Dr. Sandra Lcia Rebel Gomes PPGCI/UFF - Orientadora
________________________________________________
Prof. Dr. Rosa Ins de Novais Cordeiro PPGCI/UFF Co-Orientadora
________________________________________________
Prof. Dr. Jos Maria Jardim UNIRIO Membro Externo
________________________________________________
Prof. Dr. Regina de Barros Cianconi PPGCI/UFF Membro Titular Interno
Agradeo minha me, por ser uma me maravilhosa, que sempre me incentivou, me
apoiou e nunca me deixou desistir.
Agradeo ao meu noivo, Tiago, por ser essa pessoa to especial, que sempre me
confortou, me ajudou a tomar importantes decises e que nunca me deixou desistir dos meus
ideais.
Agradeo s minhas orientadoras, Prof. Sandra Lucia Rebel Gomes e Prof. Rosa Ins
de Novais Cordeiro, pela pacincia, pelos ensinamentos, por aceitar minhas ideias, por
contribuir de vrias formas para a realizao deste trabalho, pois sem suas orientaes a
concluso do mesmo no seria possvel. Peo desculpas por ter tomado tanto do tempo das
senhoras.
Agradeo aos Professores do PPGCI/UFF pelos ensinamentos, que sero levados para
trabalhos futuros.
Agradeo a todos que torceram por mim, que me ajudaram, que me incentivaram e que
entenderam as minhas ausncias durante o mestrado.
RESUMO
Estudo sobre o parecer jurdico como fonte de informao jurdica. Apresenta as justificativas
que levaram concepo do tema de estudo e escolha do objeto. Mediante o exame de um
elenco de categorias tais como direito informao, acesso, sigilo, transparncia e fonte de
informao jurdica, o parecer jurdico caracterizado como fonte de informao formal
doutrinria da rea jurdica. Estabelece como campo emprico da pesquisa a Procuradoria
Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGERJ), apresentando-a e relatando o fluxo do parecer
jurdico na instituio desde sua gerao at o seu tratamento e armazenamento,
discriminando os procedimentos de tratamento tcnico especializado utilizados no tratamento
do parecer jurdico e adotados pela instituio estudada, mostrando tambm como se d o
acesso ao mesmo. Considera a emergncia da Lei de Acesso Informao examinando como
a Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro lida com os ditames e com as demandas
decorrentes da emergncia da referida Lei, sobretudo no tocante ao parecer ali armazenado. A
pesquisa, de natureza qualitativa e exploratria, toma por base o site da PGERJ e tambm
recorre ao procedimento metodolgico da entrevista para a coleta de informaes no campo
emprico. Como resultado apresenta-se um quadro que se pretende representativo das
condies de gerao, tratamento, guarda e acesso fonte estudada no mbito da PGERJ,
ressaltando o potencial informativo do parecer bem como dificuldades enfrentadas na
instituio relativas aos processos informacionais em torno da fonte.
Study on the legal opinion as an information source of the field of Law. Presents the rationale
that led to the design of the study subject and object choice. By examining a list of categories
such as the right to information, access, confidentiality, transparency and source of legal
information, legal opinion is characterized as a formal doctrinal legal information source.
Establishes the empirical field research the Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro
(PGERJ), presenting and reporting the flow of the legal opinion in the institution from its
generation to its treatment and storage, detailing the procedures used in the technician
treatment of the legal opinion and adopted by the institution studied, showing also how to
give access to it. Considers the emergence of the Access to Information Law by examining
how the Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro deals with the dictates and demands
arising from the emergence of this law, especially with regard to the legal opinion stored
there. The research was qualitative and exploratory, is based on the site of PGERJ and also
refers to the methodological procedure of the interview to collect information in the empirical
field. As a result we present a description that aims representative of the conditions of
generation, treatment, storage and access to the source studied under PGERJ, highlighting the
informative potential of the legal opinion as well as difficulties in the institution regarding
information processes around the source.
Figura 5 Resultado da busca pelo termo "parecer" na caixa de pesquisa geral do site. ......... 40
Figura 6 Pgina do site da PGERJ, onde possvel acessar o parecer completo. .................. 41
1 INTRODUO ....................................................................................................................... 9
5.5 A Lei de Acesso Informao na Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro ......... 66
5.6 Sntese................................................................................................................................. 70
CONCLUSO .......................................................................................................................... 73
REFERNCIAS ....................................................................................................................... 76
APNDICE .............................................................................................................................. 81
ANEXO .................................................................................................................................... 83
9
1 INTRODUO
Esta dissertao tem como tema privilegiado de pesquisa o parecer jurdico como fonte
de informao, abordando a gerao, a organizao e as formas de acesso a este documento.
Esta fonte foi estudada pela presente pesquisa no mbito da Procuradoria Geral do Estado do
Rio de Janeiro (PGERJ), cabendo observar tratar-se de um rgo de atividade jurdica, porm
integrando o poder executivo estadual.
Para o desenvolvimento desta investigao, elencaram-se as seguintes questes: como
se d a gerao do parecer? Que tipo de tratamento tcnico especializado este documento
jurdico recebe? Como encontra-se armazenado? Em relao s condies de acesso, quais
so, em termos abrangentes, as possibilidades e as barreiras encontradas? Deve-se sublinhar
que as respostas a estas perguntas consideraram a especificidade da instituio selecionada
como campo emprico para esta pesquisa, a PGERJ.
Embora reconhecendo-se os limites decorrentes da especificidade do contexto
institucional escolhido para o estudo, acredita-se poder oferecer elementos que, a partir do
particular, possam contribuir para o entendimento do fluxo em geral percorrido por tal
documento em outros contextos institucionais, descrevendo e dando a conhecer as prticas
informacionais em torno do mesmo, desde a sua produo at as formas de acesso que lhes
so oferecidas.
A escolha do tema, expresso no ttulo da dissertao, O Parecer jurdico como fonte de
informao: gerao, organizao e acesso, consolidou-se durante o processo de pesquisa para
a formulao do projeto que precedeu esta dissertao, considerando e incorporando as
observaes das minhas orientadoras do Programa de Ps-Graduao em Cincia da
Informao da Universidade Federal Fluminense (PPGCI/UFF) e o tratamento do mesmo
firmou-se mediante a incorporao das sugestes oferecidas pelos componentes da banca do
exame de qualificao. Neste caso, particularmente, foi importante acrescentar o exame da
Lei de Acesso Informao, vendo como a PGERJ se organizou para atender as demandas ali
provocadas pela respectiva lei, j regulamentada e em vigor.
Porm, o interesse desta pesquisadora pelo documento jurdico Parecer j existe h
alguns anos e surgiu durante o perodo de estgio, na condio de estudante de
Biblioteconomia, na PGERJ, mais especificamente no setor de Documentao, durante dois
anos. Neste setor, salienta-se a colaborao com as atividades relacionadas ao tratamento
tcnico e a organizao dos documentos produzidos pelos Procuradores do Estado do Rio de
10
Janeiro, e dentre todos os documentos, a percepo de que o mais importante era o Parecer,
julgando que tal importncia devia-se ao fato de o Parecer ser um documento muito utilizado
por Procuradores para compor outros pareceres ou documentos jurdicos, tais como peties,
fato que foi confirmado pela Coordenadora do setor de Documentao e Pesquisa, durante o
processo de entrevista.
Foi a partir desta constatao que foi possvel compreender o valor do parecer como
fonte de informao para a PGERJ e para seus funcionrios/usurios. Cabe acrescentar que os
pareceres so ali consultados tanto por Estagirios de Direito quanto por Procuradores, usando
para tal, a base de dados do setor de Documentao e Pesquisa do referido rgo.
Diante da percepo da importncia identificada, viu-se a necessidade de pesquisar mais
a fundo o documento em questo, incluindo-se o entendimento de como tal fonte
considerada pela rea do Direito. Assim, foram alcanadas as primeiras definies sobre o
parecer, que o caracterizam como uma fonte de informao formal doutrinria para a rea
jurdica, possuindo um valor representativo para a rea do Direito, inclusive fazendo parte de
autos de processo administrativo e/ou judicial.
Neste sentido, a importncia desta pesquisa se d em funo deste estudo poder
colaborar para ampliar o conhecimento sobre esta fonte, a partir das contribuies da rea da
Arquivologia, j que se trata de um documento de natureza arquivstica; da Biblioteconomia,
em funo do local de guarda da fonte estudada, no caso, um centro de documentao, o que
determina as opes dadas organizao e tratamento tcnico do mesmo; e da Cincia da
Informao, rea em que esta pesquisa encontra-se abrigada. O estudo de fontes de
informao uma parte integrante dos campos de estudos da Cincia da Informao, da
Biblioteconomia e da Arquivologia, de forma que estudar as fontes de informao no mbito
de outras reas do conhecimento, como o Direito, por exemplo, um esforo que as trs reas
do conhecimento vm fazendo ao longo dos anos, levando em conta, porm, o escopo de cada
rea e suas especificidades.
Ademais a Cincia da Informao uma rea conhecida por seu carter interdisciplinar,
relacionando-se ento, com outras reas do conhecimento, dentre elas a Arquivologia e a
Biblioteconomia, beneficiando-se e incorporando as contribuies destas reas do
conhecimento, sobretudo quando se examina o fluxo de informaes.
Neste estudo, objetivou-se, em mbito mais geral, investigar o Parecer jurdico como
fonte de informao formal doutrinria, de modo a compreender como gerado, organizado e
11
Mediante o texto acima, destaca-se que estudar fontes de informao, sua produo,
organizao, disseminao, acesso e utilizao um dos objetos de estudo da Cincia da
Informao, o que se percebe quando Le Coadic (2004, p. 25) ressalta que a Cincia da
Informao tem por objeto o estudo das propriedades gerais da informao (natureza,
gnese, efeitos), e a anlise de seus processos de construo, comunicao e uso.
12
Assim, com o intuito de realizar parte dos objetivos propostos nesta pesquisa, estudou-
se, atravs da pesquisa emprica, a gerao, o tratamento e o acesso aos pareceres jurdicos na
PGERJ.
A Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGERJ) responsvel pela
representao judicial e consultoria jurdica do Estado do Rio de Janeiro.
Suas principais atribuies esto previstas no art. 132 da Constituio
Federal e no artigo 176 da Constituio do Estado do Rio de Janeiro,
destacando-se as de funcionar como rgo central do sistema jurdico
estadual.
A Procuradoria supervisiona os servios jurdicos da administrao direta e
indireta, oficia no controle interno da legalidade dos atos da Administrao
Pblica e defende judicial e extrajudicialmente os interesses legtimos do
Estado. (RIO DE JANEIRO (Estado). Procuradoria..., 2012).
Nesta seo aborda-se o parecer jurdico com base na literatura especializada sobre
Fontes de Informao e, mais especificamente, sobre Fontes de Informao do Direito.
Dentre as fontes de informao utilizadas para coletar textos que abordassem o parecer
jurdico, podemos destacar a Revista mbito Jurdico, que foi importante para a pesquisa,
principalmente para a distino entre as categorias de pareceres.
Fontes de informao secundrias no perodo de 2004 a 2013 (no caso da rea jurdica
o perodo foi mais abrangente) tambm foram buscadas para apresentar e definir o parecer
jurdico, considerando-se que esta pesquisa situa-se no mbito da rea da Cincia da
Informao em dilogo com a Biblioteconomia, Arquivologia e Direito sendo elas:
A Biblioteca Digital do Senado;
O Dicionrio Brasileiro de Terminologia Arquivstica;
O Scielo (Scientific Electronic Library Online);
A Base de Dados Referencial de Artigos de Peridicos em Cincia da Informao
(BRAPCI) da Universidade Federal do Paran;
A Base de Teses e Dissertaes do Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e
Tecnologia;
A Base de Teses e Dissertaes da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita
Filho;
A Base Dedalus da Universidade de So Paulo.
Para realizar a reviso de literatura sobre o parecer jurdico como fonte de informao
jurdica algumas palavras-chave foram definidas para a busca nas fontes acima arroladas, tais
como: parecer jurdico; fonte de informao jurdica; fonte de informao; informao
jurdica; documento jurdico.
Assim, dentre as fontes mencionadas anteriormente, apenas algumas apresentaram
textos significativos para o estudo em questo: a Biblioteca Digital do Senado, a Revista
mbito Jurdico, a Base de Dados BRAPCI e o Dicionrio Brasileiro de Terminologia
Arquivstica. Os textos encontrados nas respectivas fontes foram coletados entre abril de 2012
e janeiro de 2013.
O parecer jurdico uma fonte de natureza arquivstica, cabendo, portanto, enquadr-la
conforme as classificaes dadas pela Arquivologia.
15
Sendo o parecer aqui focalizado uma fonte gerada no mbito da rea do Direito,
buscou-se compreender inicialmente como as fontes de informao da rea jurdica so
classificadas, de acordo com a literatura desta rea. Assim, num primeiro enquadramento
encontra-se uma distino entre fontes de informao materiais e fontes de informao
formais, conforme apresentado por Silva (2010, p. 69).
Segundo o entendimento de Silva e Rolim (2009, p. 27) as fontes de informao
jurdica esto presentes na lida diria da comunidade jurdica em geral, sejam advogados,
estagirios, magistrados, dentre outros profissionais. As autoras ainda afirmam que no
ordenamento brasileiro as fontes jurdicas so categorizadas em materiais e formais.
As fontes materiais so elementos que emergem da prpria realidade social e dos
valores que inspiram o comportamento a ser tutelado e que levam ao vislumbre de um direito
[...], podem ser histricas, religiosas, econmicas, naturais, polticas e morais. (ORLANDO,
2006). J as fontes formais dizem respeito ao direito devidamente corporificado, a indicar
documentos ou formas no escritas, que revelam um direito vigente, possibilitando a sua
aplicao a um caso concreto. (ORLANDO, 2006).
Silva (2010, p. 69) destaca que as fontes materiais se fundamentam na origem e na
histria do Direito, enquanto as fontes formais so os meios pelos quais o Direito se
apresenta: leis, regulamentos, decretos, jurisprudncia, doutrina, tratados e outros.
16
Em relao s fontes materiais do direito, Sampaio (1982, p. 70) afirma que estas
fontes, tambm chamadas de reais, seriam os fatores reais ou ideais que produzem o
contedo das normas jurdicas. Determinariam a matria que preencheria as formas ou
molduras em que se apresenta o direito.
J em relao s fontes formais, Sampaio (1982, p. 70) afirma que as fontes formais
compreendem todas as formas ou maneiras pelas quais o direito se manifesta.
Dando continuidade classificao de fontes de informao presente na literatura da
rea jurdica, as fontes de informao formais so subdividas em: fontes legislativas, que so
representadas pelas normas superiores (leis, projetos de lei, decretos, medidas provisrias,
acordos e tratados) e inferiores (circulares, resolues, carta-circulares, instrues,
deliberaes, comunicados, etc.); e em fontes doutrinrias, simbolizadas pelas monografias,
artigos, pareceres e trabalhos apresentados em eventos. (SILVA, 2010, p. 69).
Alm das fontes legislativas e das fontes doutrinrias tambm arrolam-se as fontes
jurisprudenciais, que so retratadas pelas decises dos tribunais. com base na
jurisprudncia que os operadores do Direito fundamentam suas peties, pareceres e
conhecem a tendncia dos julgamentos, das sees, das cmaras, turmas e seus magistrados.
(SILVA; ROLIM, 2009, p. 29).
As fontes formais do Direito tambm so caracterizadas segundo o tipo de informao
jurdica que representam: as fontes doutrinrias so conhecidas como descritivas; as fontes
legislativas so chamadas de normativas (normas jurdicas); e as fontes jurisprudenciais so
conhecidas como interpretativas. (PASSOS, 2001).
Assim, de acordo com o que foi apresentado sobre fontes de informao no mbito da
rea jurdica, podemos classificar o parecer jurdico o objeto desta pesquisa como uma
fonte de informao formal doutrinria da rea jurdica. (SILVA, 2010, p. 92).
O parecer parte integrante dos processos judiciais e/ou dos processos administrativos.
O termo parecer foi definido por Cristvam e Michels (2012) como um ato opinativo,
emitido por rgos ou agentes consultivos sobre assuntos tcnicos ou jurdicos.
Segundo Silva (2010, p. 93)
o parecer o resultado escrito de uma consulta proferida por um especialista
de uma determinada rea do Direito, que se pronuncia sobre uma questo de
ordem jurdica. Atravs da doutrina e da interpretao dos atos legais, o
especialista atesta seu ponto de vista e opinio, indicando a soluo para o
problema apontado.
17
Ademais, o Parecer possui um valor significativo para a rea jurdica, pois faz parte da
doutrina jurdica. Para Gagliano (2007 apud SILVA, 2010, p. 92, grifo do autor)
irrecusvel a autoridade da Doutrina, inclusive como base de orientao
para a interpretao do Direito. Representada pelos livros, artigos de
peridicos, teses, pareceres e papers apresentados em congressos, a doutrina
auxilia o advogado na fundamentao terica de seus trabalhos e representa
o aspecto cientfico do Direito, sendo por meio dela que os especialistas
teorizam o conhecimento jurdico e propem conceitos e definies
peculiares rea.
luz de Nobre (2004, p. 11) o parecer tem um papel fundamental na rea jurdica.
Dizer que o parecer desempenha o papel de modelo e que, como tal, fator
decisivo na produo do amlgama de prtica, teoria e ensino jurdicos
significa dizer que o parecer no tomado aqui meramente como uma pea
jurdica, mas como uma forma-padro de argumentao que hoje passa
quase que por sinnimo de produo acadmica em direito, estando na base,
acredito, da grande maioria dos trabalhos universitrios nessa rea. E creio
que o modelo do parecer, essa forma-padro de argumentao, goza desse
18
acesso ao mesmo; segundo, ao ter condies de usar, ou seja, se o usurio, uma vez
autorizado, ter condies de utilizar o documento em termos de acesso a seu contedo.
Como exemplo, pode-se indagar: o documento est devidamente indexado, para que possa ser
recuperado? Est disponvel para leitura (texto legvel)?
O controle de acesso aos documentos jurdicos, como o parecer, pode estar relacionado
a muitos fatores, tais como: polticas de acesso das instituies que o guardam, caractersticas
que tornam o documento confidencial, entre outras.
Dando continuidade s questes de acesso ao parecer, considera-se importante ressaltar
o conceito de equidade de acesso, conforme o trecho a seguir:
Os arquivistas fornecem aos usurios acesso justo, equitativo e oportuno aos
arquivos. Diferentes categorias de pessoas usam arquivos e as regras de
acesso podem ser distintas para categorias de usurios (por exemplo, o
pblico em geral, adotados buscando informao sobre os pais biolgicos,
pesquisadores mdicos buscando informao estatstica de registros
hospitalares, vtimas de violaes de direitos humanos), mas as regras devem
ser aplicadas igualmente para todas as pessoas dentro de cada categoria, sem
discriminao. Se um item classificado revisto e o acesso passa a ser
garantido a um integrante do pblico em geral, o item estar disponvel para
todo o pblico sob os mesmos termos e condies. (CONSELHO..., 2011, p.
13).
1
A Lei de Acesso Informao ser apresentada no item 5.5 da seo 5.
27
E de acordo com a Lei n 5.427 de 01 de abril de 2009, que estabelece normas sobre
atos e processos administrativos no mbito de Estado do Rio de Janeiro,
Art. 48 - As decises proferidas em processo administrativo devero ser
motivadas, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos:
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em
declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante
do ato e devero compor a instruo do processo.
Neste sentido, para cumprir as responsabilidades dispostas nos incisos VI, VII, IX do
artigo 1 da Lei n 772, de 22/08/1984, o Centro de Estudos Jurdicos possui a Coordenadoria
de Documentao e Pesquisa. Este setor responsvel por auxiliar o CEJUR no cumprimento
das responsabilidades dispostas anteriormente, atravs da guarda, realizao do tratamento
tcnico, indexao e armazenamento dos pareceres produzidos pelos(as) Procuradores(as) do
Estado do Rio de Janeiro.
2
As reas de Biblioteconomia, Arquivologia, Museologia e Cincia da Informao.
35
feita por uma Bibliotecria, de modo que outros servidores e estagirias do setor tm
formao na rea de Biblioteconomia.
Na estrutura do setor de Documentao e Pesquisa do CEJUR/PGERJ existem,
atualmente, cinco servidores, a saber: duas bibliotecrias, sendo uma delas a Coordenadora do
setor; duas Assistentes; e um Tcnico Superior de Procuradoria. Compem ainda a equipe,
sete estagirias: cinco estudantes de nvel superior (Biblioteconomia) e duas de nvel Mdio.
Nesta estrutura pode-se identificar a Coordenao, atravs da figura da Coordenadora
do setor; a rea de Tratamento Documental, representada pelos servidores e estagirias de
nvel superior que realizam o tratamento documental no setor; a rea de Apoio Pesquisa,
representada pelas estagirias de nvel superior e nvel mdio que auxiliam os usurios do
setor a realizarem as pesquisas; e a rea Administrativa, representada pelo Centro de Estudos
Jurdicos da PGERJ que administra o setor de Documentao e Pesquisa da PGERJ.
No setor de Documentao e Pesquisa do CEJUR/PGERJ a forma como o parecer
criado, assim como sua funo so determinantes para o armazenamento e tambm para o uso
do mesmo. Uma vez que, se um parecer for elaborado como parecer normativo, ele vai
normatizar procedimentos na instituio (podendo ser muito consultado devido a sua funo),
ao mesmo tempo em que vai ser armazenado em uma coleo de pareceres normativos, sob a
autoria de determinado Procurador do Estado.
Khoury e Fernandes (2007, p. 68) destacam que o respeito necessrio ao princpio da
procedncia do documento significa, em ltima instncia, a produo de informaes tcnicas
que os situem de modo mais amplo e completo.
Nesta linha, no caso do setor de Documentao e Pesquisa da CEJUR/PGERJ, a
procedncia do documento parecer diz muito sobre o mesmo, de modo que essa procedncia
o que vai determinar como ser a classificao e o armazenamento do mesmo na devida
coleo, conforme a autoria dos documentos, seguindo, portanto, a lgica da documentao.
Um aspecto relativo originalidade dos documentos armazenados em Centros de
Documentao assim visto por Bellotto (2004, p. 37):
Os documentos de centros de documentao (considerando em sua definio
estrita, como entidade que rene em torno de uma especialidade bem
determinada qualquer tipo de documento) so em geral reprodues (em
microforma ou no) ou referncias virtuais, que originariamente poderiam
ser tipificados como documentos de biblioteca, arquivo ou museu.
36
Ademais, Khoury e Fernandes (2007, p. 65, grifo nosso) enfatizam um ponto muito
importante em relao funo das instituies de guarda, quando afirmam que
Poucas vezes nos damos conta de que essas Instituies [arquivos,
bibliotecas, centros de documentos e museus] no so meros depsitos de
documentos; elas exercem poder sobre a construo da memria social e do
conhecimento histrico, sobre a conscincia que formamos sobre ns
mesmos como pessoas, como grupos e como sociedade. Elas trazem, nos
registros que preservam, dimenses de modos como naes se engendram,
em meio a perspectivas e tendncias diversificadas, em tenses e disputas.
No ato mesmo de recolher, organizar e disponibilizar para consulta
conjuntos documentais, moldam a compreenso do passado, contribuindo
para maior visibilidade, ou ocultamento, de grupos e dimenses da vida
social e poltica de nosso pas. Influem na construo dos caminhos sociais e
nos debates sobre eles e na constituio de polticas pblicas. Essas
instituies so estratgicas nas questes que se colocam sobre o direito
informao e ao conhecimento.
Figura 5 Resultado da busca pelo termo "parecer" na caixa de pesquisa geral do site.
Para acessar o parecer completo, o usurio necessita clicar em ver mais e depois ser
redirecionado para a pgina onde h uma pequena descrio do parecer e um link para acessar
o documento completo, como se observa na figura 6.
3
Formulrio que ser apresentado no item 5.5 da seo 5.
41
Apresentando um contraponto para a falta de uma rea para pesquisa especfica por
parecer no site da PGERJ, temos o site da Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Sul
(PGERS), que na pgina inicial do site da instituio tem uma rea para pesquisa por
pareceres (figura 7), que redireciona para uma pgina voltada para a pesquisa dos pareceres
elaborados pelos Procuradores do Estado do Rio Grande do Sul (figura 8).
42
Assim, passando para o segundo elenco de perguntas, este visou compreender quais so
os procedimentos tcnicos adotados para o tratamento do parecer quando o mesmo chega ao
setor e quem so os profissionais especializados que realizam este tratamento.
O terceiro elenco de perguntas visou compreender como se d o fluxo do parecer
jurdico dentro da PGERJ e quais so os caminhos que o parecer percorre at chegar ao setor
de Documentao.
O quarto conjunto de perguntas buscou compreender se os pareceres enviados para o
setor de Documentao encontram-se junto ao processo ou so peas separadas, se os
pareceres so cpias ou originais, e que instncia determina a separao do parecer do
processo.
O quinto elenco de perguntas visou compreender como so organizados os pareceres em
termos do seu armazenamento fsico no setor de Documentao, se h algum dispositivo que
relacione o parecer ao processo ao qual vinculado e se os pareceres podem ser considerados
uma coleo.
O sexto conjunto de perguntas buscou compreender como o setor de Documentao
utiliza o sistema informatizado para armazenar e recuperar os dados dos pareceres, se essas
informaes esto disponveis para consulta do usurio final e de que forma, e se o usurio
conta com assistncia de algum profissional do setor para a consulta.
O stimo conjunto procurou detectar como se d a consulta dos pareceres, se a consulta
fsica ou em meio eletrnico. O oitavo buscou apurar o potencial informacional do parecer
tanto como fonte de informao para a rea jurdica quanto, tambm, para as outras reas do
conhecimento.
O nono elenco de perguntas visou levantar se as condies de visibilidade de acesso aos
pareceres so consideradas satisfatrias pela coordenao do setor de Documentao e se
existem mecanismos para divulgar o servio que prestado.
O dcimo elenco de perguntas visou compreender quem so os usurios que consultam
os pareceres.
O dcimo primeiro elenco de perguntas voltou-se para o exame do acesso aos pareceres
em termos de sua reproduo (cpia) e se isso se aplica a todos os pareceres armazenados no
setor de Documentao. O dcimo segundo tambm focalizando condies de acesso aos
pareceres armazenados no setor de Documentao, buscou-se verificar se o mesmo aberto,
restrito e/ou controlado, e se existe algum mecanismo de solicitao, como um formulrio, em
que o usurio pode solicitar o acesso ao documento nos casos de restrito ou controlado.
47
outro visto, mas aprovando parcialmente ou reprovando o parecer jurdico. Casos como esses
costumam ser controversos e o visto com maior validade o(a) do(a) Procurador(a) Geral em
exerccio ou equivalente.
Desta forma, o parecer jurdico aprovado parcialmente precisa ser reelaborado pelo(a)
Procurador(a) que o redigiu, cumprindo os apontamentos redigidos pelo(a) Procurador(a)
Geral em exerccio ou equivalente no visto. Aps a nova redao, o parecer jurdico
submetido aos mesmos procedimentos mencionados anteriormente. J no caso do parecer
jurdico que no foi aprovado pelo(a) Procurador(a) Geral em exerccio, este considerado
invlido, de modo que precisa ser elaborado um novo parecer jurdico para substitu-lo e que
ser tambm submetido aos mesmos procedimentos mencionados anteriormente.
Assim como o visto do(a) Procurador(a)-Chefe, o visto do(a) Procurador(a) Geral em
exerccio anexado ao parecer jurdico, que inserido no processo administrativo a que
pertence. Todos os pareceres jurdicos elaborados pelos Procuradores do Estado do Rio de
Janeiro so de interesse da PGERJ, principalmente para fins de consultas futuras.
Dessa forma, o Gabinete do(a) Procurador(a) Geral em exerccio o setor responsvel
por tirar cpia dos pareceres jurdicos elaborados pelos Procuradores do Estado do Rio de
Janeiro, para que os mesmos sejam tratados e armazenados no setor de Documentao e
Pesquisa do Centro de Estudos Jurdicos da PGERJ.
J em relao ao processo administrativo onde a elaborao do parecer jurdico foi
solicitada atravs de consulta , este encaminhado pelo Gabinete do(a) Procurador(a) Geral
em exerccio para o rgo que solicitou a consulta, conforme disposto no visto do
SubProcurador Geral (ANEXO F). Aps a chegada do processo administrativo no rgo
solicitante, este segue os trmites conforme as determinaes do mencionado rgo, podendo
ser arquivado no arquivo da instituio ou seguir para outro rgo consultivo.
Desse modo, o Gabinete do(a) Procurador(a) Geral em exerccio encaminha um
documento chamado Guia de Remessa, que contm a listagem de todos os pareceres jurdicos
que esto sendo enviados para o setor de Documentao e Pesquisa. Anexado este
documento esto todos os pareceres jurdicos listados.
Os documentos so enviados para o setor de Documentao e Pesquisa que recebe os
pareceres jurdicos. Aps o recebimento do documento uma Assistente do setor encarregada
de conferir a listagem existente no documento Guia de Remessa original, pois necessrio
conferir se todos os pareceres jurdicos listados esto realmente presentes na lista ou esto
realmente anexados Guia de Remessa. Ainda faz parte da conferncia da Guia de Remessa
50
analisar se a cpia dos pareceres jurdicos est legvel, se no h nenhuma pgina faltando, se
o nmero de processo administrativo est correto ou se os documentos anexados ao parecer
esto completos.
Se forem constatadas falhas, como ausncia de documento na lista, parecer jurdico
ilegvel, falta de alguma pgina nos documentos, nmero do processo administrativo errado
ou incompleto, ou se algum documento no foi anexado Guia de Remessa, esta
encaminhada para o Gabinete do(a) Procurador(a) Geral em exerccio para que esse setor
providencie o que for necessrio e encaminhe novamente para o setor de Documentao e
Pesquisa.
Uma vez que a Guia de Remessa foi conferida e no existe nenhuma inconsistncia, a
mesma assinada pela Assistente de Procuradoria do setor de Documentao e Pesquisa e
uma cpia do documento tirada. A cpia da Guia de Remessa encaminhada para o
Gabinete do(a) Procurador(a) Geral em exerccio para fins de arquivamento. J a original da
Guia de Remessa permanece no setor de Documentao e Pesquisa, para fins de
arquivamento.
O parecer jurdico enviado para o setor de Documentao e Pesquisa como uma cpia
de uma pea que pertence a um processo administrativo, de modo que nesta cpia existe a
indicao do processo administrativo a que o original do mesmo pertence.
Todos os pareceres jurdicos enviados para o setor de Documentao e Pesquisa so
documentos que foram elaborados pelos(as) Procuradores(as) da PGERJ, de modo que a
orientao existente na PGERJ o tratamento e o arquivamento das cpias dos pareceres
jurdicos elaborados pelos(as) Procuradores(as) da PGERJ. Esta orientao seguida de modo
a possibilitar que os pareceres jurdicos sejam consultados no futuro, visto que estes
documentos so fontes de consulta para os Procuradores do Estado da PGERJ, para os
estagirios do rgo, para os residentes jurdicos do rgo e para os assessores jurdicos
habilitados de outros rgos do Estado do Rio de Janeiro.
Os pareceres jurdicos consultados compem outros pareceres jurdicos, ou seja, eles
so uma fonte de consulta base para a elaborao de outros pareceres jurdicos, da mesma
forma que um artigo cientfico serve como fonte de consulta para a elaborao de outros
artigos cientficos.
Esses pareceres jurdicos, que so consultados e considerados documentos-base para a
elaborao de outros pareceres jurdicos, so chamados de precedentes, ou seja, so
precedentes porque so exemplos anteriores sobre um determinado assunto que se pretende
51
tratar em um parecer jurdico. Devido a essa relao entre os assuntos dos pareceres, muito
importante o armazenamento das cpias dos pareceres jurdicos elaborados pelos(as)
Procuradores(as) da PGERJ, pois os mesmos podem necessitar destes documentos para
consultas futuras e elaborao de novos pareceres jurdicos sobre temas semelhantes
(lembrando-se que os originais permanecem nos processos sob a guarda do arquivo
competente do rgo externo PGERJ demandante do pedido de parecer Procuradoria).
Para maior entendimento do fluxo do parecer jurdico dentro da PGERJ at a chegada
do mesmo no setor de Documentao e Pesquisa, apresenta-se a figura 10, que ilustra
resumidamente toda esta trajetria do documento parecer jurdico dentro da PGERJ.
Figura 10 Fluxo do Parecer jurdico desde a consulta at o envio para o setor de Documentao e
Pesquisa da PGERJ.
Fonte: Concebida a partir das respostas s questes do roteiro de entrevista (Apndice A).
4
O setor de Documentao e Pesquisa abriga outras tipologias, que so: Pareceres Conjunto, Promoes,
Peties, Ofcios da Procuradora Geral, Vistos, Resolues da PGERJ, Aes Direta de Inconstitucionalidade e
Representaes Direta de Inconstitucionalidade. Esses documentos so cpias dos originais, onde cada uma
dessas tipologias tratadas e ordenadas formam dossi.
Os documentos parecer conjunto, promoo, petio, ofcios da Procuradora Geral e vistos recebem o mesmo
tratamento especializado que o parecer jurdico recebe, inclusive com o uso do mesmo formulrio de
catalogao. J no caso das resolues, realizado um clipping com as resolues da PGERJ que so publicadas
no Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro Seo 1, que armazenado no setor de Documentao e Pesquisa,
formando uma coleo de resolues.
Em relao aos documentos ao direta de inconstitucionalidade e representao direta de
inconstitucionalidade, os dados destes so inseridos no sistema WinIsis tambm adotado pelo setor de
Documentao e Pesquisa (exclusivamente para o caso desses documentos) , apenas para fins de arquivamento,
visto que esses documentos no so muito consultados.
53
dos documentos armazenados no setor; e auxiliar nas tarefas das estagirias de nvel
mdio; realizam clipping das Resolues da PGERJ;
Estagirias de nvel mdio: auxiliar os usurios a utilizar o sistema de consulta
FolioViews para consultara base de dados dos documentos armazenados no setor e
tirar cpias dos documentos solicitados pelos usurios.
Assim como no tocante aos aspectos de sua gerao, o parecer jurdico possui um fluxo
dentro da PGERJ desde a solicitao do parecer jurdico, atravs da consulta de um rgo,
at a chegada da cpia do mesmo ao setor de Documentao e Pesquisa o parecer jurdico
tambm possui um fluxo de tratamento tcnico dentro do setor de Documentao e Pesquisa.
Aps os procedimentos de conferncia da Guia de Remessa, apresentados no item 5.1,
os pareceres jurdicos so encaminhados para uma das Bibliotecrias do setor e/ou para o
Tcnico Superior da Procuradoria alocado no setor, pois ambos esto aptos a realizar o
tratamento especializado seguinte, que a digitalizao desses documentos. Estes
documentos so digitalizados no formato TIF e depois so transformados em arquivos no
formato PDF e armazenados em alguns computadores do setor, para fins de
arquivamento/preservao.
Apenas os documentos mais recentes, com menos de 4 anos (a partir de 2009),
encontram-se todos digitalizados, de modo que os documentos anteriores a este ano so
digitalizados por demanda (quando solicitados por algum usurio), ou de acordo com a
disponibilidade de tempo, em termos de fluxo de trabalho, dos servidores aptos a realizar esta
tarefa.
Logo aps a digitalizao, os pareceres jurdicos recebem outro tipo de tratamento
especializado, a classificao do contedo dos documentos que consiste em determinar o
nvel de acesso a lhes ser atribudo. Neste sentido, os pareceres jurdicos so classificados
como ostensivos ou reservados, conforme a Lei de Acesso Informao e o Decreto Estadual
n 43.597, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a Lei de Acesso Informao 5.
Atualmente, esta classificao atribuda pelo Tcnico Superior de Procuradoria do setor. Os
pareceres que so classificados como reservados se enquadram nos assuntos dispostos nos
incisos 3, 4 e 5 do artigo 5 do Decreto Estadual n 43.597, de 16 de maio de 2012. Alm
disso, pareceres que tratam de informaes pessoais, segurana, e que possuem vistos
5
A Lei de Acesso Informao ser tratada no item 5.5.
54
6
A ementa definida por Atienza (1979, p. 80) como a sntese do contedo do ato legal, no alto do mesmo.
Serve para facilitar a sua procura ou busca, possibilitando, tambm, o conhecimento do assunto legislativo. D
uma ideia geral do que o ato contm..
56
7
Este sistema ser apresentado adiante.
8
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Vocabulrio jurdico (tesauro). c2006. Disponvel em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/thesaurus/>. Acesso em: 19 maio 2013.
9
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Vocabulrio jurdico (tesauro). c2013. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarVocabularioJuridico.asp>. Acesso em: 26 ago 2013.
57
Apesar das abreviaturas dos nomes/funo aparecerem como um dos ltimos itens na
lombada dos documentos encadernados, esta determinante para localizar os documentos nas
estantes. Salienta-se tambm que este critrio de classificao muito utilizado pelos usurios
que frequentemente pesquisam os pareceres conforme tenham sido elaborados por um(a)
determinado(a) Procurador(a).
Para oferecer elementos para melhor compreenso do fluxo de processos tcnicos
realizados na Coordenadoria de Documentao e Pesquisa do CEJUR/PGERJ, explicado
anteriormente, apresenta-se a figura 12 que resume o referido fluxo.
61
Fonte: Concebida a partir das respostas s questes do roteiro de entrevista (Apndice A).
medida que solucione este caso, visto que a Coordenadora do setor foi questionada a respeito
e afirmou que o CEJUR ainda no se posicionou em relao a isso.
(rgo de origem) para atualizar o terminal do rgo interessado, que ento dever aliment-
lo com os dados relativos aos novos documentos inseridos no Sistema de Controle de
Pareceres do referido setor de Documentao e Pesquisa do CEJUR/PGERJ.
Em termos de controle dos documentos consultados, pode-se destacar alguns casos que
so comuns no setor de Documentao e Pesquisa. O primeiro caso que existem
Procuradores(as) do Estado alocados em Secretarias de Estado e em outros rgos do Estado
do Rio de Janeiro e, em geral, esses rgos tratam de matrias especficas. Dessa forma, eles
s esto habilitados a solicitar o envio de cpias de pareceres jurdicos que estejam de acordo
com as matrias que so tratadas por estes rgos, segundo a Coordenadora do setor de
Documentao e Pesquisa. Esta restrio est relacionada apenas ao envio das cpias, de
modo que os usurios podem realizar a consulta por assuntos diversos, mas no caso de
solicitarem cpias, os documentos precisam estar de acordo com a matria tratada pelo rgo.
O segundo caso quando pesquisadores acadmicos necessitam realizar consultas no
setor de Documentao e Pesquisa. Neste caso, estes usurios precisam de autorizao para a
realizao da pesquisa, sendo ento necessrio que enviem um pedido de solicitao de
pesquisa explicitando a finalidade, que encaminhada para ser analisada pelo(a)
Procurador(a)-Chefe do CEJUR. Uma vez aprovada a solicitao de pesquisa, um funcionrio
do setor de Documentao e Pesquisa acionado, de modo que deve realizar a busca para o
pesquisador acadmico solicitante. Aps essa busca, este tem acesso lista de pareceres
jurdicos que foram selecionados e aps analis-la pode no s fazer outra solicitao como
deve indicar necessidade de cpias dos pareceres de interesse, informando a finalidade do uso
dos mesmos. Caso a solicitao seja aprovada pelo Procurador-Chefe do CEJUR, o
pesquisador acadmico pode ento ter acesso ao inteiro teor dos documentos solicitados.
Com vistas compreenso do processo de consulta aos pareceres jurdicos no setor de
Documentao e Pesquisa, elaborou-se a figura 13, que mostra resumidamente os atores e os
processos.
65
Fonte: Figura concebida a partir das respostas s questes do roteiro de entrevista (Apndice A).
10
Este boletim informativo j foi apresentado no item 4.3 da seo 4 e est disponvel para download no site da
PGERJ.
66
11
Conforme mostrado no item 4.3 da seo 4.
67
Jardim (2012, p. 2) destaca que foram necessrios 23 anos para que o Brasil contasse
com uma Lei de Acesso Informao Pblica que favorecesse a aplicao dos princpios do
direito informao presentes na Constituio de 1998.. O autor ainda menciona que o tema
j havia sido contemplado, mas no implementado, no artigo 5 da chamada Lei de Arquivo
de 1991. (JARDIM, 2012, p. 2).
Segundo Malin (2012, p. 3) em relao ao regime de direito informao pblica tem-
se que
A adeso regime de direito informao pblica foi um longo processo no
Brasil. Foram 23 anos de espera: prevista na Constituio Brasileira de 1988
em seus artigos 5 e37, a LAI veio cobrir em 2011 a lacuna de
regulamentao unitria e sistemtica sobre o tema.
Foram quase nove anos de tramitao. A primeira proposta de lei sobre o
assunto entrou em 2003 na Cmara dos Deputados, onde ficou por seis anos
at maio de 2009, quando o executivo props um substitutivo. Menos de
um ano depois (abril de 2010), o projeto foi aprovado e enviado para o
Senado, onde ficou por um ano e meio, at sua aprovao final em outubro
de 2011.
Mas a reta final da redao da lei ocorreu em pouco tempo, entre a ida da
presidenta Dilma Rousseff, em setembro de 2011, abertura da 1.
Conferncia de Alto Nvel para Governo Aberto, em parceria com o
presidente dos EUA, Barack Obama, e ser sancionada, em novembro deste
mesmo ano.
68
5.6 Sntese
Todo o material coletado durante as entrevistas no campo emprico, bem como todas as
informaes oriundas das comunicaes via email e via telefone com o campo emprico foram
analisadas.
Em relao entrevista que foi realizada pessoalmente esta ocorreu de modo
satisfatrio, visto que todas as perguntas foram respondidas. A Coordenadora do setor de
Documentao e Pesquisa respondeu todas as questes do roteiro durante a entrevista. Sendo
que, no caso das questes relacionadas Lei de Acesso Informao, a entrevistada deu
apenas um panorama, informando que respostas com mais detalhes poderiam ser obtidas
71
CONCLUSO
Nesta seo so apresentadas as concluses desta pesquisa, que teve como principal
objetivo abordar o parecer jurdico como uma fonte de informao, bem como estudar sua
gerao, sua organizao e como se d o acesso ao mesmo, com base nas entrevistas
realizadas na instituio que compe o campo emprico, a Procuradoria Geral do Estado do
Rio de Janeiro.
Com base na reviso de literatura apresentada neste estudo, concluiu-se que o parecer
jurdico classificado como uma fonte de informao formal doutrinria da rea jurdica, de
modo que este pertence doutrina jurdica e possui um grande valor para a rea jurdica. Viu-
se que o parecer jurdico pode ser classificado como parecer obrigatrio, parecer normativo
ou parecer vinculante, norteando decises, normatizando decises ou auxiliando decises em
processos administrativos.
Em conformidade com as entrevistas realizadas no campo emprico desta pesquisa (a
PGERJ), concluiu-se que a gerao do documento parecer jurdico se d atravs de uma
consulta requerida por um rgo do Estado do Rio de Janeiro PGERJ, que responde
consulta com a elaborao de um parecer jurdico.
O setor de Documentao e Pesquisa o responsvel pelo tratamento tcnico
especializado dos pareceres jurdicos produzidos pela PGERJ, sendo tambm o setor que
armazena os pareceres jurdicos para consultas futuras. Viu-se que a consulta aos pareceres
jurdicos uma atividade corrente e primordial no setor de Documentao e Pesquisa.
Percebeu-se que o parecer jurdico um documento com grande valor dentro da PGERJ,
no apenas por ser produzido pelos Procuradores do Estado, mas tambm por ser importante
fonte de consulta para a elaborao de outros pareceres jurdicos.
Porm, apesar da importncia deste documento, notou-se que a visibilidade deste,
interna e externamente PGERJ, no muito explorada, pois a divulgao dos mesmos
limitada. Como foi mostrado anteriormente, apenas algumas ementas de pareceres so
divulgadas nos Boletins Informativos elaborados pelo CEJUR no site da instituio. Dessa
forma, constatou-se que aes que promovam a visibilidade do acervo de pareceres devem ser
implantadas, com vistas a divulgar a gama de documentos tratados e armazenados no setor de
Documentao e Pesquisa do CEJUR/PGERJ.
No que diz respeito ao acesso aos pareceres jurdicos na PGERJ, percebeu-se que o
setor de Documentao e Pesquisa do CEJUR/PGERJ est sempre buscando meios de
74
recente e que ainda vai impactar muito na forma como os documentos so tratados e
disponibilizados pelos rgos pblicos do pas com vistas ao acesso.
Estudou-se o parecer jurdico luz da Cincia da Informao, da Arquivologia e da
Biblioteconomia; percebeu-se que este documento uma fonte de informao muito
representativa para um rgo de atividade jurdica do Poder Executivo do Estado do Rio de
Janeiro como a Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro; notou-se como se d o acesso
ao mesmo, principalmente, considerando a regulamentao da Lei de Acesso Informao; e
buscou-se apresentar um quadro representativo das caractersticas do documento parecer
jurdico que auxiliasse no entendimento deste documento, assim como servisse de referncia
para estudos futuros relacionados gerao, ao tratamento e ao acesso a este documento nas
instituies pblicas do pas.
76
REFERNCIAS
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Vocabulrio jurdico (tesauro). c2006. Disponvel em:
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Arruda. Para alm dos estudos de uso da informao arquivstica: a questo da acessibilidade.
77
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78
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2012.
8) Como se d a consulta dos pareceres? Consulta fsica? (qual o dispositivo de consulta que
leva ao parecer?) Consulta em meio eletrnico? (Se sim, qual o dispositivo de consulta leva
ao parecer?)
9) Voc considera o parecer jurdico uma fonte de informao que se aplica apenas rea
jurdica ou tambm a outras reas do conhecimento, em termos dos usurios que o consultam?
Considera satisfatria a visibilidade das condies de acesso ao mesmo? Existem mecanismos
para divulgar o servio que prestado? Se no, poderia haver? De que forma? Usando que
meios? A Internet? J usa?
11) O usurio pode tirar cpia do parecer? Se sim, isto vlido para todos os pareceres
armazenados no setor de Documentao?
12) O acesso aos pareceres armazenados no setor de Documentao aberto, restrito e/ou
controlado? Se restrito ou controlado, existe algum mecanismo de solicitao de acesso, como
um formulrio, em que o usurio pode solicitar o acesso ao documento?
14) Como considera, no geral, o estado de preservao dos pareceres? H medidas adotadas
para tal? Quais? Os meios eletrnicos so usados para isto?
15) De que maneira a PGERJ est em conformidade com a Lei de Acesso Informao (Lei
n 12.527, de 18/11/2011)? Como est seguindo o que a Lei exige? Como o setor se
estruturou para tal?
16) Aps o advento da Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527, de 18/11/2011), o que foi
preciso fazer para estruturar o setor para tal? O que mudou no setor?
17) Aumentou a demanda por consulta ao parecer aps o advento da Lei de Acesso
Informao (Lei n 12.527, de 18/11/2011)?
83