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Organizadores da Srie
Carlos Miranda e Breno Tibrcio
Maio/2011
dos autores
1 edio: 2011
Distribuio:
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA
SHIS Qi 3, Lote A, Bloco F, - Centro Empresarial Terracota - Lago Sul
CEP: 71.605-450
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Fax: (61) 2106.5459
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O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao.
Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no stio Web
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Polticas de desenvolvimento rural territorial: desafios para construo de um marco
jurdico-normativo / Rafael Echeverri Perico [et.al.] (autores); Carlos
Miranda e Breno Tiburcio (organizadores). -- Braslia: IICA, 2011. (Srie
desenvolvimento rural sustentvel; v.13)
244 p., 15 x 23 cm
AGRIS DEWEYE
E50 307.1412
1. Introduo
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INTRODUO 127
A Importncia do Marco Legal 128
Territrios e Polticas Pblicas no Brasil 130
PARTE 1
EXPERINCIAS LEGISLATIVAS
DE POLTICAS PBLICA EM
DESENVOLVIMENTO DOS Rafael Echeverri Perico
TERRITRIOS RURAIS Mireya Valencia Perafn
Ana Maria Echeverri Pinilla
Caso da Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala Consultores independentes
1. Introduo
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Fonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Aba Maria, O enfo redefine o Desenvolvimento Rural, 2009
1 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seo foram retiradas da tese de doutorado O Territrio do
Desenvolvimento e Desenvolvimento dos Territrios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colmbia,
Valencia , Mireya, 2006.
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2 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seo foram retiradas da tese de doutorado O Territrio do
Desenvolvimento e Desenvolvimento dos Territrios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colmbia,
Valencia Mireya, 2006.
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Essa estratgia se apresenta como uma das alternativas para superar ndices
que situavam a Colmbia, na dcada de 90, dentro do grupo de pases com alto
nvel de desigualdade (ndice de Gini em 1999 de 0, 575). Na Colmbia dos anos 90,
20% dos mais ricos recebiam 65,4% da renda total, situao que no se modificou
significativamente, com se demonstrar mais adiante. Segundo dados apresentados
pelo DNP, a partir de 2003, a tendncia da pobreza e indigncia decresceu, mas, em
setembro de 2005 ainda se contabilizavam 20,3 milhes de pobres, dos quais seis
milhes em pobreza extrema (Colmbia, DNP, MERPD3, 2005).
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Nas treze reas metropolitanas tambm se registrou uma reduo nos ndices (10
pontos percentuais na pobreza; 2,6 na indigncia) e o ndice de Gini passou de
0,56 a 0,55 entre 2002 e 2008.
Frente a essa realidade se prope, entre outras coisas, uma forte reforma
institucional que torne eficiente os gastos pblicos e, que os servios prestados
pelo Estado cheguem de forma efetiva a populao. Uma das reformas
implementadas a perspectiva territorial para o desenvolvimento rural. Tal reforma
obedeceu principalmente a dois fatores. O primeiro foi a reforma administrativa
empreendida pelo governo federal para a reduo do gasto pblico, fazendo com
que as organizaes tornassem a ser eficientes e, encaminhando suas aes
para o fortalecimento da descentralizao, tanto do ponto de vista administrativo,
fiscal e operativo. Para isso reduziu-se o nmero de organizaes que, no plano
nacional, direcionavam os programas para o desenvolvimento rural, agrupando-
os em uma nica organizao.
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Segundo o INCODER, este ltimo fator deve servir para identificar as relaes de
dependncia ou intercmbio, estabelecidas entre os assentamentos urbanos e
rurais (COLMBIA, MADR, INCODER, 2004).
5 Os Centros Provinciais foram criados para complementar a gesto do Instituto com a assessoria tcnica
agroempresarial e, por intermdio, deles, fortalecer a coordenao com outras entidades do setor rural pre-
sentes nas regies.
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Sua estrutura uma das mais amplas e complexas das divises do poder
executivo, tanto em instituies de ordem central como em programas e fundos
espaciais. Nesse momento se encontra em uma profunda reestruturao, produto
da crise de governabilidade e ineficincia a que foi exposta nos ltimos anos.
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De acordo com os fatos analisados sobre o impacto da lei (aps seis anos
de vigncia), identificou-se um grande vazio legal, no tocante a carncia de um
regulamento impositivo sobre o solo; que se expressa no fato de que na terra
tributada marginalmente, no existem incentivos tributrios para o uso eficiente
do solo e, em consequncia os sistemas de mercado de terras se encontram
altamente distorcidos por estruturas de preos provenientes de mercados mal
estruturados, monoplicos e segmentados.
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b) Viso No Economicista
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e) Equilbrios Regionais
f) Equidade Social
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i) Eficincia Econmica
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m) Descentralizao e Participao
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n) Confluncia
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a) Sistemas
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b) Fundos
Dos quatro fundos da LDRS operam, de certa maneira, trs: o Fundo para o
Apoio a Investigao; o Fundo Nacional de Capacitao Rural Integral e o Fundo
para Atender a Populao Rural afetada por contingncias climticas. Praticamente,
estes fundos foram operados com recursos da SAGARPA, dessa forma as tarefas de
coordenao para facilitar a convergncia de recursos de outras secretarias, no
registraram maiores avanos.
c) Confluncia Intersecretarial
A Lei determina que Com o objetivo de que a gesto pblica seja realizada
para fazer cumprir essa Lei e, constitua uma ao integral do Estado para apoiar
o desenvolvimento rural sustentvel, o Poder Executivo, por meio da Comisso
Intersecretarial coordenar as aes e programas dos rgos e associaes relacionados
com o desenvolvimento rural sustentvel. O Poder Executivo, mediante os convnios
que venham a ser celebrados com os governos dos rgos governamentais e os
municpios, propiciar a coordenao e promover a corresponsabilidade dos distintos
rgos do governo, no marco do federalismo e a descentralizao como critrios
orientadores da ao do Estado naquelas matrias34.
d) Federalismo e Descentralizao
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dos Estados e dos municpios, se ajustaro a esses critrios e de acordo com os mesmos
determinaro sua corespo nsablidade sobre a execuo das aes vinculadas ao
desenvolvimento rural sustentvel. O Plano Nacional de Desenvolvimento constituir o
marco de referncia das trs esferas de governo a fim de que os critrios do federalismo
e a descentralizao nele estabelecidos orientem suas aes e programas para o
desenvolvimento rural sustentvel 36.
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2.3.1 Eixos de Ao
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3.1.1 Municipalizao38
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3.1.4. Riscos41
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O conceito de coeso social abriu espao, como uma estratgia geral para
alcanar a convergncia dos resultados da poltica social na diminuio das lacunas
que afetam alguns grupos populacionais. Em particular, se orienta a polticas que
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Algo similar poderia ser dito de outros setores econmicos, como do turismo,
da indstria ou, inclusive do prprio desenvolvimento empresarial. As estratgias
de desenvolvimento produtivo marcam, no mbito da institucionalidade do
desenvolvimento rural, os pequenos empreendimentos e pouco dos grandes
investimentos produtivos que estes setores realizam nas reas rurais.
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46 Caso emblemticos e exemplares: Casos de regies centrais e grandes reas metropolitanas. Poltica
de Cidades Intermedirias do Peru. Poltica de Mesorregies do Brasil.
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47 Como parte do processo de investigao se realizou uma srie de entrevistas na Colmbia, setembro
de 2009, a atores chaves com Oswaldo Porras e Henando Gonzlez.
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Junto a isso se outorga em seu artigo 28748, a autonomia dos diferentes nveis
de governo no campo poltico, administrativo e fiscal. A Constituio tambm
define os diversos mecanismos da participao cidad como o referendum local,
cabildos abertos, revogao popular de mandatos, consulta popular entre outros.
Por outro lado, em matria de ordenamento territorial, os artigos 356 e 357 do
Ttulo XII: Do regime Econmico e da Fazenda Pblica, estabelecem o marco geral
para a atribuio de funes das entidades territoriais e a distribuio de repasses.
48 As entidades territoriais possuem autonomia para a gesto de seus interesses e dentro dos limites da
Constituio e da lei. Em virtude disso tero os seguintes direitos: 1. Governar-se com autoridades prprias;
2. Exercer as competncias que lhes correspondam; 3. Administrar os recursos e estabelecer os impostos ne-
cessrios para o cumprimento de suas funes; participar nas rendas nacionais. (Artigo 287 da Constituio
Poltica da Colmbia, Colmbia 1998).
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49 Uma Lei Orgnica um ato normativo proferido pelo Congresso da Repblica, com uma hierarquia su-
perior s leis comuns, ordenadora, possui carter de permanncia e estabilidade, no tendo nvel norma-
tivo institucional; limita-se aos temas que lhe so atribudos pela Constituio e requer para sua aprovao,
a maioria absoluta dos votos de uma outra cmara legislativa. Como requisitos, a LOOT deve ser uma lei
abrangente, que oriente no somente a atuao legislativa, mas tambm os fundamentos com base nos
quais as diferentes instncias, autoridades, atos e demais aspectos que afetem a matria do ordenamento
territorial devem consult-la dentro de parmetros precisos, unvocos e explcitos (COLMBIA, DNP, 2007).
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51 Na verdade os antecedentes deste processo remontam a 1994. Por meio do Decreto 2010, do mesmo
ano, foi criado o Conselho Nacional de Competitividade. Posteriormente, em 1998, a Comisso Mista de
Comrcio Exterior, assume as funes de Conselho de assessoria Presidencial em temas de produtividade
e competitividade, elaborando, por sua vez, o Plano Estratgico Exportador 1999-2009 que d suporte a
Poltica Nacional de Produtividade e Competitividade. Esta Poltica cria os Comits Assessores Regionais
de Comrcio Exterior (Carce) que so assimilados, a partir de 2005, como as Comisses Regionais de
Competitividade.
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As iniciativas existem, mas a situao fiscal atual do pas faz com que
estas sejam adiadas e que os governos locais lutem para manter no interior
dos municpios seus recursos pensando em solucionar temas estratgicos e de
longo prazo. Propem-se o desafio de construir uma poltica de desenvolvimento
regional com enfoque diferenciado que atenda a heterogeneidade do pas e que
proponha formas de organizar o territrio de maneira equilibrada, superando a
ideia de fazer somatria de polticas setoriais.
Junto com esse este artigo os artigos 58, 80, 313 e 334 da Constituio,
do as orientaes gerais do marco normativo para o ordenamento do territrio
municipal. As matrias a que tais artigos se referem so: o direito a propriedade
privada; planejamento e gerenciamento dos recursos naturais; regulamentao,
por parte dos Conselhos Municipais, do uso do solo, entre eles o controle das
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Por ltimo o artigo 334 se refere direo geral da economia que est a cargo
do Estado; sendo que, entre outros aspectos, o Estado dever intervir para dar pleno
emprego aos recursos humanos e assegurar que todas as pessoas, em particular
as de menor poder aquisitivo, tenham acesso efetivo aos bens e servios bsicos.
Tambm para promover a produtividade e competitividade e o desenvolvimento
harmonioso das regies (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1998, p.234).
Esta viso demonstrada por meio dos objetivos da Lei, que buscam
garantir que a utilizao do solo se ajuste a funo social da propriedade, efetive
os direitos a habitao e servios pblicos, zele pela criao e defesa de espao
pblico, proteja o meio ambiente, que promova a concordncia da Nao com
as entidades territoriais, assim como suas autoridades ambientais, administrativas
e de planejamento, para ordenar o territrio em busca de melhoramento na
qualidade de vida de seus habitantes, facilite a execuo de atuaes urbanas
integrais integrando as iniciativas municipais com a poltica urbana nacional e os
recursos das entidades encarregadas de seu desenvolvimento.
Por outro lado, a Lei 388 em seu artigo 3 dita que o ordenamento do
territrio, como funo pblica, deve possibilitar aos habitantes o acesso s
vias pblicas, infraestrutura de transporte e outros espaos pblicos, atender os
processos de mudana no uso do solo e adequ-lo a reas de interesse comum,
procurando racionalizar sua utilizao e buscando o desenvolvimento sustentvel,
assegurar o melhoramento da qualidade de vida dos habitantes, a distribuio
equitativa das oportunidades e os benefcios do desenvolvimento e a preservao
do patrimnio cultural e natural, e melhorar a segurana dos assentamentos
humanos diante dos riscos naturais.
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Finalmente, vale a pena salientar que a Lei 388 de 1997, embora seja um
instrumento enfocado no ordenamento e uso do solo urbano, uma ferramenta
jurdica de alta qualidade tcnica que oferece aos administradores municipais os
meios para a gesto urbana sob uma perspectiva de funo pblica. Os doze
anos de vigncia da Lei, com poucas modificaes no seu contedo, permitiram
a apropriao e a implantao da mesma nas cidades colombianas, de maneira
lenta e efetiva.
54 Devem ser levados em conta pelos Planos de Ordenamento Territorial, estes determinantes tem a ver
com os distintos aspectos ambientais (desde a gesto de risco at os sistemas de reas protegidas), com o
patrimnio cultural, incluindo o histrico, artstico e arquitetnico com a sinalizao e localizao das infra-
estruturas relativas rede rodoviria nacional e regional, portos e aeroportos, sistemas de abastecimento de
gua, saneamento e fornecimento de energia, assim como as diretrizes de ordenamento para suas reas de
influncia e os componentes de ordenamento territorial, correspondente a eventos metropolitanos quando
exista esta figura (MALDONADO, 2008, p.47.
55 Lei 1151 de 2007 onde est inserido o Plano de Desenvolvimento 2006-2010.
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Por outro lado, de acordo com o Artigo 63 da citada Lei 99, em termos de
planejamento ambiental, as instituies territoriais devero seguir os princpios de
harmonia regional, gradao normativa e rigor subsidirio. Isto significa que as
entidades territoriais (departamentos, municpios, territrios indgenas ou outros
que a Lei defina) devero exercer as suas funes, em relao ao meio ambiente,
de maneira coordenada e harmnica; tendo como referncia as normas de carter
superior que garanta um manejo unificado, racional e coerente dos recursos
naturais renovveis, patrimnio da nao. A gradao normativa faz referncia
hierarquia que tm as normas ditadas por instituies superiores dentro do SINA,
como o Ministrio do Meio Ambiente e as Corporaes Autnomas Regionais,
frente s normativas ambientais ditadas pelas instituies territoriais e, por ltimo,
o rigor subsidirio determina que as normas e medidas de poltica ambiental
podero ser sucessiva e respectivamente mais rigorosas embora no mais flexveis
(COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993).
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O ordenamento fsico espacial, seja pela Lei 388 de 1997 ou pela Lei 99 de
1993, tem na Colmbia um importante vis setorial fazendo com que as funes
sobre este particular sejam delegadas em diversas instncias e nveis territoriais
que no necessariamente conduzam articulao e ao ordenamento do territrio
de maneira coerente e harmoniosa.
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Com esta Lei, se formalizou o Sistema Nacional de Coordenao Fiscal (SNCF). Alm
disso, se estabeleceram sete fundos destinados s Entidades Federativas e seus
municpios; que seguem parmetros de ateno dos Fundos de Contribuies para a
Educao Bsica e Normal, Servios de Sade, a Infraestrutura Social, o Fortalecimento
dos Municpios e das Demarcaes Territoriais do Distrito Federal, a Educao
Tecnolgica e de Adultos e a Segurana Pblica dos Estados e do Distrito Federal. Esta
coordenao determina a articulao dos trs nveis governamentais com o trabalho
da Secretaria da Fazenda e Crdito Pblico e a Junta de Coordenao Fiscal.
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Por ltimo, o marco jurdico que ampara o setor rural na aplicao da Lei
de Desenvolvimento Rural Sustentvel est complementado por leis temticas
especficas como so a Lei de Desenvolvimento Social, que contempla a incluso
dos programas municipais, estatais, regionais, institucionais e especiais para o
planejamento do desenvolvimento social; a Lei de Desenvolvimento Florestal, que
procura regulamentar e fomentar a conservao, proteo, restaurao, produo,
ordenamento, cultivo, manejo e aproveitamento dos ecossistemas florestais do pas;
a Lei de guas, que controla a explotao e utilizao das guas nacionais; a Lei Agrria
referida, principalmente, aos rgos de representao e organizao dos assentados;
e a dimensionar e delimitar os direitos da propriedade em seus diversos tipos de
terra, assim como os procedimentos do Foro Agrrio para controle e segurana da
terra e a Lei para o Fomento da Pesquisa Cientifica e Tecnolgica (LFICYT).
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3.5.5 Sistemas
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Surge uma importante reflexo sobre o papel que exercem estas estruturas
institucionais. Sempre h uma diferena que pode tornar-se sutil, entre um
processo de desconcentrao e um de descentralizao. Neste caso, evidente
que o papel de secretarias tcnicas dos conselhos territoriais identifique a
natureza descentralizadora destas dependncias da SEGEPLAN. No seu registro
institucional de dependncia de um rgo do executivo nacional o que lhe
determina a sua condio desconcentradora, mas sua funo de descentralizao
quanto ao seu papel de gestor e coordenador de aes de planejamento territorial
em relao aos conselhos territoriais.
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caso das unidades de recursos hdricos e de assuntos tnicos, que tm uma natureza
de importncia peculiar. A reflexo sobre uma unidade de desenvolvimento rural
encontra-se na reflexo atual sobre o ordenamento institucional da Secretaria.
Este caso especialmente sensvel por diversas razes polticas e tcnicas.
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Desta forma podem ser destacados dois pontos focais que caracterizam
a estratgia de planejamento macro do Estado guatemalteco: i) fortaleza da
instncia executiva de planejamento ao concentrar a funo coordenadora dos
processos polticos setoriais e transversais (territoriais e de sustentabilidade); e
ii) a existncia de um marco geral de polticas que proporciona metas e sentido
ao desenvolvimento. por isso que a articulao, coerncia, identificao,
legitimidade e reconhecimento de cada uma destas reas convertem-se num fator
de xito da estratgia. No possvel apreciar com clareza qual o grau de avano
nesta articulao, mas evidente que no futuro deveria ser reforado o poder
que esta combinao de estratgias e de componentes apresenta no processo de
proporcionar sustentabilidade ao modelo geral.
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4.1.2 Descentralizao
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4.1.3 Participao
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Outro dos aspectos que define o enfoque territorial das polticas pblicas a
busca de coerncia das estratgias de participao que se aplicam na formulao,
execuo ou acompanhamento de programas e projetos. Existe uma proliferao
de modelos de colegiados que tem concorrido para onerar excessivamente a
populao, uma vez que so convocados a diversos colegiados de forma simultnea,
redundante e sobreposta. Exemplos da existncia de conselhos de planejamento,
desenvolvimento social, de desenvolvimento sustentvel e de desenvolvimento
rural convivem nos espaos municipais ou locais, com processos independentes,
porm com os mesmos integrantes.
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Com algumas diferenas entre pases, podem ser destacadas pelo menos
quatro caractersticas comuns na estratgia de gesto territorial que explicam
o interesse comum de seus governos por mecanismos para compartilhar
capacidades e conhecimentos.
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Fonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Ana Mara, El enfoque territorial redefine el Desenvolvimento Rural, 2009.
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4.3.2 Viso
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PARTE 2
BASES PARA A CONSTRUO
DE UM MARCO JURDICO-
NORMATIVO DO Leonilde Servolo de Medeiros
OPPA/CPDA/UFRRJ
DESENVOLVIMENTO Marcelo Min Dias
TERRITORIAL NO BRASIL OPPA/UFV
INTRODUO
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1 Segundo Souza, na poca de sua pesquisa, os municpios da regio Sudeste, por exemplo, tinham uma
receita tributria per capita mdia de R$ 115,00, enquanto na regio Norte esta mesma receita no ultrapas-
sava R$ 30,00 em mdia (Souza, 2004).
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De acordo com Bronzo (2007, p. 91), deste cenrio emergem trs questes
para o desenho de polticas pblicas que elegem como foco a questo da incluso
social: (a) centralidade do territrio, seja como elemento de diagnstico e
focalizao, seja como objeto de interveno; (b) noo de infraestrutura social,
que combina a noo de territrio com a de comunidade; (c) ateno necessria
a formas flexveis de proviso de servios. A abordagem territorial do combate
pobreza supe estratgias de interveno sobre espaos que possuem grau de
homogeneidade suficiente para permitir aes focalizadas nas problemticas do
pblico-alvo (Bronzo, 2007, p. 99).
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2 Sob essa perspectiva, a expresso vontade poltica, bastante usada nos discursos polticos, precisa ser
vista com alguns cuidados, uma vez que essa vontade sempre encontra algumas dificuldades objetivas,
contornveis ou no.
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obrigaes do Estado. De acordo com Bobbio (1989, p. 134), (...) qualquer norma
constitucional subtende fora normativa, expressando obrigao de deveres. Pre-
ceitos constitucionais expressos em normas programticas dependem, portanto,
da complexa relao entre Poder Pblico e demandas sociais3, para serem regula-
mentados e promovidos por meio da implantao de polticas pblicas. Depen-
dem ainda, em diversas circunstncias, da interpretao feita pela magistratura so-
bre a pertinncia ou no de determinadas leituras dos princpios constitucionais,
remetendo discusso da dinmica inerente aos princpios legais.
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CAPTULO 1
MARCO LEGAL DA POLTICA
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL RURAL
NO BRASIL
4 H um importante debate em torno desses critrios e demandas. So sempre invocados os critrios que
a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) desenvolveu para definio do
rural na Europa e que tem sido a base de elaborao de um marco normativo e de polticas de desenvolvi-
mento territorial em alguns pases europeus, como o caso, por exemplo, da Frana e da Espanha.
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sobre o ordenamento do solo rural. Como, de acordo com o artigo 21, inciso X,
afirma-se ser privilgio da Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, pode-se
supor que a estejam envolvidas as reas rurais, mas isso no explicitado.
O Brasil tem uma forte tradio municipalista e esse fato tem implicaes
importantes sobre as polticas de desenvolvimento territorial. H uma tenso
inevitvel entre a noo de territrio e os limites administrativos municipais. Os
territrios tal como delimitados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial
do MDA como parte da implementao de sua poltica de desenvolvimento rural
no podem ser pensados simplesmente como um agregado de municpios, pois
envolvem elementos de cultura e identidade que remetem a princpios totalmente
distintos daqueles relacionados formalidade das divises administrativas. Para
essa poltica, trata-se de partir de uma suposta unidade territorial, marcada por uma
identidade, e, ao mesmo tempo, buscar produzir essa unidade, dar-lhe densidade
social e poltica a partir da oferta de apoio constituio de espaos pblicos
para participao poltica e estmulo a alguns atores dos territrios, considerados
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6 O debate sobre descentralizao est longe de ser nacional e atravessou a Europa e todo continente
americano no final dos anos 1970 e na dcada de 1980.
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7 Com base em Arretche (2000), o autor afirma que a mdia por regio de 75% dos municpios com at
50 mil habitantes, ao passo que, no universo total, 91% dos poderes locais tm esse contingente populacio-
nal (Abrucio, 2006, p. 97).
8 O Fundo de Participao dos Municpios uma transferncia constitucional, estabelecida pelo art.
159, da Constituio Federal, representando 22.5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados. A distribuio dos recursos aos Municpios feita de acordo o nmero de habitantes.
Anualmente o IBGE divulga estatstica populacional dos municpios e o Tribunal de Contas da Unio, com
base nessa estatstica, determina os coeficientes dos municpios.
9 A Constituio atribuiu competncia Unio para criar uma lei geral sobre o ICMS, por intermdio de
Lei Complementar (Lei Complementar no 87/1996, conhecida por lei Kandir). A partir dessa lei geral, cada
estado da federao institui o tributo por lei ordinria, o chamado regulamento do ICMS.
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as leis que, por si s, tero o poder de criar essas realidades. a dinmica social
que vai permitir a apropriao positiva dos instrumentos legais existentes ou a
serem criados.
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territorial com base no protagonismo dos atores que neles vivem. Sabemos do
imenso contingente de atores que vivem nos territrios, mas que no conseguem
se organizar para se fazerem reconhecer, tornar pblicas suas demandas, intervir
na forma como elas so traduzidas na linguagem do desenvolvimento e que, por
isso, ficam alheias aos processos de participao institucionalizados.
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Ao longo dos anos 1970, embora temas como reforma agrria e lutas
salariais ocupassem espao central na agenda sindical, os chamados pequenos
agricultores esboaram demandas relacionadas obteno de crdito, extenso
rural, de forma a buscar melhorarias em suas condies de vida e insero nos
mercados, em um contexto de intensa modernizao da agricultura e riscos de
expropriao a ela inerentes. Tambm se manifestaram demandando direitos
sociais, como o caso da aposentadoria. J no incio da dcada de 1980, se
tornou visvel um reordenamento do lugar poltico dos pequenos agricultores
no sindicalismo rural e na sociedade. Eles no s apareceram na cena pblica por
meio de uma srie de mobilizaes, como tambm lideranas desse segmento
passaram a ganhar crescente peso no interior do sindicalismo, facilitando a
visibilizao de suas demandas. Segundo Medeiros (2001), foram vrios os fatores
que contriburam para isso: a crescente descrena no potencial da modernizao
da agricultura como forma de melhoria de suas condies de vida; o efeito
acumulado de experincias localizadas de incentivo s formas associativas, para
buscar sadas para o que se passou a chamar questo da produo (por meio
da ao de organizaes no governamentais ou do Estado); o germinar de um
conjunto de novas lideranas, com forte influncia da Igreja ligada teologia da
libertao (mesma matriz de diversas lideranas do MST), questionadoras da ao
da Contag tambm em relao s aes junto aos pequenos produtores.
nesse quadro mais geral que se pode interpretar a chamada Lei Agrcola
(Lei no 8.171, de 17 de janeiro de 1991) que regulamentou o captulo da Constituio
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A esse esforo de atuar sobre pautas locais se somavam as lutas de carter mais
amplo, voltada para pressionar o executivo federal. Como aponta Medeiros (2001):
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11 O Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria, Procera, criado em 1985, logo aps o I Plano
Nacional de Reforma Agrria.
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O mais interessante da leitura dos passos percorridos nos dez anos que
separam o Pronaf da Lei da Agricultura Familiar a progressiva passagem de uma
poltica de crdito, voltada para um determinado tipo de agricultor, em direo a
uma abordagem mais ampla que envolve outras dimenses da vida rural e no s a
produo. Com efeito, da reivindicao por crdito, chegou-se demanda por um
novo modelo de desenvolvimento, sustentvel, com base na agricultura familiar12.
12 As diferentes nuances dessa proposta foram sintetizadas num documento produzido pelo sindicalismo
rural que se tornou um programa de formao para seus quadros, alimentando e potencializando a discus-
so do tema. Ver CUT/Contag (1998).
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muitas delas foram sendo expulsas ao longo do tempo, pelo avano da agricultura
comercial ou da pecuria; da constituio de reas de uso coletivo (faxinais,
fundos e fechos de pasto ou outras formas de uso comum) etc. Estas reas foram
sendo progressivamente ameaadas pela transformao da terra em mercadoria
(Martins, 2010) e, mais recentemente, pela acelerao da especulao fundiria e/
ou modernizao das atividades produtivas, com a ocupao de espaos antes
considerados pouco interessantes para investimentos (como o caso dos cerrados,
por exemplo) e reocupao de outros. A intensificao da produo de gros, cana,
algodo e outras commodities, a partir de uma integrao orgnica com grandes
empresas produtoras de insumos agrcolas e/ou voltadas para processamento
e distribuio, nacional e internacional, redefiniu os espaos, gerou territrios
de claro domnio das grandes empresas, mas em cujas fmbrias sobrevive uma
populao formada por agricultores de base familiar, que, at h pouco tempo, era
ignorada pelas polticas pblicas.
Esse processo de regulao fundiria foi sendo feito por leis especficas.
importante mencionar, de incio, o papel da Lei de Terras de 1850, que estabelecia
limites entre terras pblicas e privadas, criava a categoria terras devolutas (sobras
de terras reais, terras vagas e abandonadas), previa a legitimao de posses onde
houvesse moradia e cultivo do pretendente e estabelecia a obrigatoriedade de seu
registro nas freguesias. Determinava ainda que o acesso terra ocorresse apenas
por compra. Como aponta Martins (2010), a Lei de Terras se relacionava com a
necessidade de impedir que a mo de obra que chegava dos pases europeus para
trabalhar nas fazendas de caf assumisse o estatuto de produtor autnomo e, assim,
deixasse de colocar sua fora de trabalho disposio das grandes fazendas.
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14 A definio de funo social da propriedade entra no texto constitucional a partir da definio constante
no Estatuto da Terra.
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6. Legislao Sindical
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(confederao) teria sua direo compartilhada com o governo federal, uma vez
que parte de seus membros seria nomeada por ele (Stein, 1991, p. 152/3) e seria
tutelada pelo Ministrio da Agricultura e no pelo Ministrio do Trabalho (como
no caso das demais entidades sindicais urbanas). Outro decreto (Decreto Lei no
8127, de 24/10/1945), estabeleceu que poderiam fazer parte das associaes
rurais municipais todos aqueles que exercessem profissionalmente atividades
rurais. Eram considerados como tais os proprietrios, arrendatrios ou parceiros
de estabelecimento rural. No regulamento desse decreto (Decreto Lei no 19882
de 24/10/1945) incluiu-se, como profissional da agricultura, at mesmo o tcnico
ligado a essas atividades. Mantinha-se a controle do Ministrio da Agricultura sobre
as entidades e nenhuma meno era feita a qualquer grupo social que pudesse
aparecer como empregado (Medeiros, 1995).
15 Algumas indicaes sobre essa disputa no que se refere aos pequenos produtores, que, no incio
dos anos 1990 passaram a se autodenominar como agricultores familiares podem ser encontradas em
Medeiros (2009).
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compondo o que conhecido como Sistema S18. De acordo com esse mesmo
autor, o Sescoop teria de prestar servios aos empregados das cooperativas.
18 As entidades responsveis por esse tipo de servio so o Servio Social da Indstria (Sesi); Servio Social
do Comrcio (Sesc); Servio Social de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac) e Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).
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19 De acordo com informaes que obtivemos em conversas informais, esses profissionais fazem seu tra-
balho, organizam-se como cooperados, mas no conseguem ganhar o mnimo profissional de agrnomos,
embora recebam bem acima do salrio mnimo porque so profissionais universitrios. Isso d um forte
carter de militantismo ao exerccio profissional.
20 H um projeto de lei do Senado (PLS 153/07), de autoria do Senador Eduardo Suplicy, que contempla
essas demandas.
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24 De acordo dom Cazella e Burigo (2009), as cooperativas de carter solidrio buscam uma forte integra-
o na realidade local para alcanar e manter sua legitimidade e dar cumprimento a sua misso estratgica
dentro dos princpios universais do Cooperativismo.
25 De acordo com Cazella e Brigo (2009), as redes cooperativas que participam da Ancosol so: a
Cooperativa Central de Crdito e Economia Solidria (Ecosol); a Cooperativa Central de Crdito Rural com
Interao Solidria (Cresol Baser); Cooperativa de Crdito Rural de Interao Solidria (Cresol Central); a
Associao das Cooperativas de Apoio a Economia Familiar (Ascoob); a Cooperativa de Crdito Rural dos
Pequenos Agricultores e da Reforma Agrria (Crehnor), alm de cooperativas vinculadas aos sistemas
Creditag e Integrar, que no possuem central.
26 Para uma anlise mais detalhada desse sistema e sua forma de operar, ver Cazella e Brigo (2009).
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CAPTULO II
MARCOS JURDICO-
NORMATIVOS CRIADOS
PARA A POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL
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27 O Conselho uma instituio hbrida que, de acordo com Avritzer & Pereira (2005), constituem um tipo
organizativo baseado na partilha de um espao deliberativo entre representantes estatais e de organizaes
da sociedade civil.
28 At 2003 o Conselho era designado pela sigla CNDRS. A sigla Condraf busca identific-lo com a agri-
cultura familiar (da o af presente na sigla).
29 A estrutura do MDA regulamentada pelo Decreto no 6.813, de 30 de abril de 2009, que designando as
atribuies, competncias e funes da SDT/MDA na conduo da poltica de desenvolvimento territorial.
30 Competncia estabelecida no Decreto no 6.813, de 3 de abril de 2009 que atualizou, revogando, o
Decreto no 5.033, de 5 de abril de 2004.
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32 Gesto social compreendida como um modelo de gesto pblica que se fundamenta na democracia
participativa ou deliberativa, ou seja, requer a participao cidad em processos de democratizao das
relaes entre Estado e sociedade civil. De acordo com Tatagiba (2003), este modelo de gesto pblica
demanda uma sociedade civil organizada e dinmica e um Estado receptivo participao cidad nos pro-
cessos institucionalizados de formulao, implementao e gesto das polticas pblicas.
33 O Regimento Interno do Condraf foi estabelecido pela Resoluo no 35 (10/1/2004) do prprio Condraf.
Ele regulamenta o funcionamento e competncias dos Comits e Grupos Temticos, de modo coerente
com as competncias e atribuies legais do Conselho.
34 Entre 2003 e 2009, funcionaram cinco Comits: (a) o do Fundo de Terras e Reordenamento Agrrio, coordena-
do pela Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA/MDA), contando com 16 membros; (b) o de Infraestrutura e
Servios, coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA), constitudo por 13 representantes;
(c) o de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, coordenado pela Secretaria de Agricultura Familiar (SFA/MDA), com-
posto por 33 entidades, organizaes e rgos governamentais representados; (d) o de Promoo da Igualdade de
Gnero, Raa e Etnia, coordenado pelo Programa de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia do MDA, com
19 membros; e o de Agroecologia, coordenado pela Secretaria de Agricultura Familiar, composto por 13 membros.
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resolues.34
35 Entre 2003 e 2009, funcionaram os seguintes Grupos Temticos: Institucionalidades para a Gesto Social
do Desenvolvimento Rural Sustentvel; Educao do Campo; Juventude Rural. Os Grupos de Trabalho foram:
Juventude Rural, que se tornou Grupo Temtico; Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel;
Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; Biodiesel; Agroecologia. importante ressaltar
que estas instncias, inclusive os Comits Permanentes, so tambm compostas, em carter de excepcio-
nalidade, por entidades que, embora ausentes da composio oficial do Conselho, tm papel relevante no
debate acerca dos temas focados.
36 Art. 2, 3 do Decreto no 4.854, de 3 de abril de 2008.
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sustentvel36. O inciso II do Art. 2 afirma que esta noo deve ser considerada
nos processos de planejamento e gesto das polticas pblicas. No inciso IV
desse mesmo Artigo, afirma-se que ao Condraf compete propor a adequao
das polticas pblicas federais s demandas da sociedade e s necessidades do
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, incorporando experincias,
considerando a necessidade da articulao de uma economia territorial (...).
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itens que foram regulamentados pela resoluo. Neste caso, nos aproximaramos
com maior rigor da verificao da capacidade de institucionalizao das prticas
que os instrumentos normativos buscam institucionalizar.
37 Este plano contm um esboo detalhado doe um programa governamental de crdito fundirio, in-
cluindo sua justificativa, fundamentao poltica, princpios, objetivos, definio do pblico beneficirio,
oramentao, enfim, o desenho de um programa de poltica pblica. Coube Cmara Tcnica de Poltica
Fundiria colocar a proposta em discusso entre gestores pblicos e organizaes representativas dos agri-
cultores familiares.
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38 As regras que orientam os processos de prestao de servios pblicos mediante concesso, permisso
ou autorizao, configurando um tipo de prestao indireta de servios pblicos, so determinadas no art.
175 da Constituio Federal.
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Esse mesmo marco legal visto como um limite reproduo das populaes
tradicionais (e da agricultura familiar e camponesa) quando regula e restringe o
uso livre e sustentvel da agrobiodiversidade. Nesse sentido, a Lei de Sementes
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39 Art. 4 da Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008 (Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011).
Programa, de acordo com esta lei, um instrumento de organizao da ao governamental que articula
um conjunto de aes visando concretizao do objetivo nele estabelecido. A ao, por sua vez, pode ser
um projeto, uma atividade ou uma operao especial, definida como um instrumento do programa que
contribui, com sua realizao, para atingir os objetivos definidos pelo prprio programa.
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43 Entende-se que a definio de agricultura familiar a mesma que operacionaliza, desde meados
dos anos 1990, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, uma vez que a Lei da
Agricultura Familiar (Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006) ainda no havia sido promulgada quando o
programa foi criado.
44 No documento disponvel em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237> afirma-se: A
implementao tem incio com o processo de identificao e aplicao do mtodo de autodiagnstico,
para construo de um plano territorial de desenvolvimento sustentvel. Durante este processo so reali-
zadas diversas atividades que procuram estabelecer as bases de um pacto territorial, ocasio em que so
desenvolvidos eventos de capacitao, elaborao de projetos estruturantes de cunho inovador, demons-
trativo e associativo, que enfrentem questes econmicas, sociais, ambientais e institucionais.
45 De acordo com o desenho da poltica, os municpios que compunham um territrio rural de-
veriam possuir at 50 mil habitantes; ter uma densidade populacional menor do que 80 hab/km 2;
compor um territrio com concentrao de segmentos sociais prioritrios ao do MDA, quais
sejam, agricultores familiares, famlias assentadas pela poltica de reforma agrria, agricultores be-
neficirios do programa de reordenamento agrrio, quilombolas, ribeirinhos etc.; ser parte de um
territrio de identidade; integrar, como municpio, aes coletivas entre governo e sociedade civil,
tais como os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local, apoiados pelo Ministrio
de Desenvolvimento Social.
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63 Com relao s suas implicaes relativas poltica de desenvolvimento territorial, essa legislao ser
tratada analiticamente mais adiante nesse Relatrio.
64 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1235>,
com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico, salvo as iden-
tificadas como pertencentes a outras fontes.
65 Observe-se que o apoio direcionado ao municpio e no ao territrio, visto que este apoio deve obe-
decer legislao vigente sobre a transferncia de recursos pblicos, como discutiremos a seguir.
66 Concretamente, os investimentos, de acordo com item descrio do documento citado, deveriam
possibilitar a [...] construo ou ampliao de unidades de beneficiamento e armazenagem, estruturas
de comercializao, construo e recuperao de centros de treinamentos, centros comunitrios; apoio
na estruturao de cooperativas de crdito e de produo da agricultura familiar e de redes de assistncia
tcnica etc..
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67 Mais adiante discutiremos a normatizao instituda pela LDO e suas implicaes para este arranjo de
operacionalizao dos projetos territoriais.
68 Neste documento no constam explicaes sobre o processo de submisso do projeto elaborado
SDT/MDA. As competncias das diversas instncias relativas aos projetos territoriais so explicitadas em
outro documento, intitulado Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais
em 2009. Nele afirma-se que a competncia da SDT/MDA, relacionada avaliao do projeto elaborado,
emitir parecer tcnico sobre os projetos recebidos, no lhe competindo aprovao ou reprovao do
mesmo.
69 Esta Instruo disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto
a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias. Em seu Art. 1, a Instruo
Normativa estabelece que A execuo descentralizada de Programa de Trabalho a cargo de rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, Direta e Indireta que envolva a transferncia de recursos
financeiros oriundos de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, objeti-
vando a realizao de programas de trabalho, projeto, atividade ou de eventos com durao certa, ser
efetivada mediante a celebrao de convnios ou destinao por Portaria Ministerial, nos termos desta
Instruo Normativa, observada a legislao pertinente. O convnio definido, em seu 1, como
instrumento, qualquer que discipline a transferncia de recursos pblicos e tenha como partcipe
rgo da administrao pblica federal direta, autrquica ou fundacional; empresa pblica ou socie-
dade de economia mista que estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, visando execuo
de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao.
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70 Estas normas estabelecem que: (a) [...] os projetos devem ter carter de integrao territorial e/ou in-
termunicipal entre as aes planejadas, no sentido de conferir regionalidade s mesmas e complemen-
tariedade com outras aes de desenvolvimento subregional ( 1 do Art. 2); (b) Devem ser priorizados
determinados infraestrutura e servios que obedeam aos seguintes critrios: localizem-se em municpios
com concentrao de assentamentos de Reforma Agrria e de agricultores familiares; gerem impacto na
agregao de valor produo, na gerao de renda e ocupao produtiva, com sustentabilidade ambien-
tal; favoream o associativismo e cooperativismo em suas diferentes formas; permitam a participao e
controle social dos beneficirios locais; e assegurem assistncia tcnica e extenso rural para viabilizar as
atividades produtivas da agricultura familiar e da reforma agrria ( 2 do Art. 2); (c) Os projetos territoriais
devem estar integrados s polticas e programas pblicos incidentes sobre o territrio, particularmente o
Pronaf ( 3 do Art. 2); (d) As propostas de alterao dos planos de trabalho e projetos aprovados somente
devero ser consideradas pelo MDA mediante avaliao e aprovao prvias dos rgos colegiados refe-
ridos ao projeto ( 4 do Art. 2); (e) Recomenda-se aos municpios com projetos aprovados que incluam
na sua Lei de Diretrizes Oramentrias e em seus Planos Plurianuais, aes e metas contidas nos planos e
projetos intermunicipais ou territoriais ( 5 do Art. 2). Isso ocorre para que eles tenham mobilidade de re-
cursos de outra natureza, contando com recursos prprios do municpio e no apenas receita vinculada; (f )
Recomenda-se que a Secretaria do Condraf contribua na capacitao dos conselhos de desenvolvimento
rural, municipais, regionais, intermunicipais e/ou conselhos e fruns territoriais ( 6 do Art. 2).
71 De acordo com informaes disponveis na pgina da Caixa Econmica Federal: <http://www1.caixa.
gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/repasses/pronat/saiba_mais.asp>. Acesso
em: 18/2/2010. O trecho transcrito pertence a este documento.
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74 Hans Kelsen, jurista alemo, concebe uma ordem crescente de importncia das leis. Assim, teramos,
uma lei hierarquicamente maior, a Constituio Federal (composta tambm por sua emendas), seguida das
leis complementares, das leis ordinrias, das leis delegadas, das medidas provisrias, dos decretos legislati-
vos e das resolues federais. Em um patamar inferior, h os decretos e as portarias, que so especificados,
no nvel das unidades administrativas pblicas, pelas instrues normativas (Silva, 2007).
75 A transferncia de recursos financeiros pblicos para entes federativos e entidades privadas sem fins
lucrativos pode ocorrer por meio de mecanismos de fomento direto (subvenes sociais, contribuies,
auxlios, convnios, contrato de gesto e termo de parceria) e indireto (impostos e contribuies sociais).
76 Os recursos do Pronat podem ser pleiteados, por meio de projetos contendo programas de trabalho,
pelo chefe do Poder Executivo dos estados da federao, do Distrito Federal, dos municpios ou por um
representante de entidade civil sem fins lucrativos.
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pblicas e organizaes sociais (entidades civis sem fins lucrativos). As aes destes
atores e o repasse de recursos da Unio dependem da contratao de projetos77
(que so formalizados por meio de contratos de repasse, convnios e termos de
parceria) que viabilizam, por intermdio de Programas de Trabalho, a transferncia
de recursos (do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio) para execuo
das atividades previstas. Adentramos, portanto, um terreno extremamente
normatizado, cujo marco legal busca qualificar os processos de fomento do
Estado brasileiro a unidades federativas e entidades civis, estabelecendo uma
mirade de critrios, regras e procedimentos. Para compreender as relaes
estabelecidas, e por meio delas as interfaces criadas com o marco jurdico vigente,
na sequncia, analisaremos as relaes entre a poltica de desenvolvimento
territorial especificamente a execuo de recursos do Pronat e o marco jurdico
que regula as transferncias de recursos pblicos para rgos estatais, entidades
e organizaes sociais.
3.3 Anlise das Normas Criadas pelo Pronat face ao Marco Legal Vigente
A normatizao que instrui o Pronat pode ser analisada por meio das
caractersticas que ela imprime aos processos que regulamenta, normatiza e
busca instituir. Ela se volta para processos de promoo do desenvolvimento
territorial por meio de trs instrumentos principais: colegiados territoriais, planos
de desenvolvimento territorial participativos e projetos tcnicos que viabilizam,
dentre outras aes, obras de infraestrutura aos territrios. Para concretizar estes
instrumentos, o Pronat depende do estabelecimento de relaes com o conjunto
de leis vigentes que regulam a cooperao entre as instncias participativas e os
processos de transferncia de recursos do Oramento Geral da Unio s unidades
federativas e entidades privadas que realizaro, nos territrios, as aes projetadas.
77 A Portaria Interministerial no 27, de 29 de maio de 2007 designa o significado de projeto bsico, pea
instrumental do processo de transferncia de recursos pblicos, como: [...] conjunto de elementos neces-
srios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de
obras ou servios, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite
a avaliao do custo da obra ou servio de engenharia e a definio dos mtodos e do prazo de execuo.
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a) Plenrio
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b) Ncleo Diretivo
c) Ncleo Tcnico
82 disponibilizado, anexo ao documento, um modelo de Termo de Gesto a ser firmado entre os parceiros.
83 disponibilizado, anexo ao documento, um modelo de Ficha Resumo.
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84 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) estabeleceu outros
mecanismos de transferncias voluntrias dos recursos aos entes federativos. Antes dela, apenas era possvel
realizar tais transferncias por meio de convnios. Esta lei estabelece normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e corrijam desvios ca-
pazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia
e a responsabilizao como premissas bsicas.
85 As condies e exigncias so as seguintes: (a) demonstrar que tem receita prpria, ou seja, que insti-
tuiu, previu e arrecada impostos de competncia constitucional do municpio, comprovando por meio do
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (Lei 9.473, de 22 de julho de 1997); (b) comprovar que o
dispndio com pessoal ativo e inativo no excede os limites estabelecidos a 65% do valor das respectivas
receitas correntes, de acordo com o Art. 38 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei de
Responsabilidade Fiscal; (c) aplicar em educao e sade o percentual mnimo previsto em Lei Orgnica
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88 O proponente deve apresentar documentao institucional obrigatria, que deve constar do termo de
posse, Carteira de Identidade e CPF do Chefe do Poder Executivo ou de seu representante legal e autoridade
interveniente, quando for o caso. No caso de entidades pblicas estatais, necessrio apresentar: (a) cpia
da Lei de criao da entidade e de seus Estatutos; (b) cpia da publicao da nomeao do dirigente da
entidade; (c) cpia da Carteira de Identidade e do CPF do dirigente da entidade.
89 Este documento intitula-se Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais
em 2009 e est disponvel em: <www.mda.gov.br>.
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Essas exigncias nos parecem coerentes com o rigor inerente aos processos
de execuo e controle sobre o uso de recursos pblicos. O entrave, de fato,
estaria na falta de capacidade administrativa (ou poltica) e, por vezes, financeira,
dos municpios para manter seus deveres constitucionais em dia. Obviamente, ao
discutir o desenho institucional do programa temos que questionar se a atribuio
de funo executora de recursos aos municpios , de fato, a melhor alternativa
inexistncia de reconhecimento de capacidade jurdica aos territrios rurais.
90 Parte importante das inferncias apresentadas nesse Relatrio decorre da leitura de documentos infor-
mais da SDT/MDA e da CEF disponibilizados na internet (como apresentaes em Microsoft PowerPoint) e
de relatrios de eventos que promoveram debates sobre a contratao de recursos pelo Pronat.
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No caso do Pronat mais corrente o trmite dos recursos por meio de pro-
posta ou projeto formulado por entidades que compem os territrios, que as
91 Adotaremos a designao Terceiro Setor para dar conta, conceitualmente, de um vasto conjunto
de organizaes sociais e entidades da sociedade civil que, embora privadas, tm interesse e atuam para
o benefcio pblico. O uso do termo no busca uniformizar a diversidade de tipos de organizaes que
podem ser abarcadas por essa designao. Adotamos as justificativas de Rubem Csar Fernandes para tal
agrupamento: (a) todas realizam bens e servios pblicos, embora no sejam Estado; (b) tambm no so
organizaes com fins comerciais ou mercantis, pois no visam o lucro; (c) agregam princpios e aes
vinculados caridade, filantropia, ao mecenato e cidadania; (d) defendem uma viso integradora da vida
pblica, enfatizando a complementaridade entre as aes pblicas e privadas. (Fernandes, 2005).
92 Essas transferncias so consideradas voluntrias, em oposio s transferncias legais ou obrigatrias.
O carter voluntrio diz respeito aos recursos que so autorizados no oramento do ente federativo e que
podem dar origem a repasses para a realizao de atividades de interesse pblico, seja para outros entes
federativos, seja para entidades privadas sem fins lucrativos (Dias, 2008, p. 272).
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93 Tal afirmao baseada nos argumentos de Franco (2010), quando o autor afirma que no h um critrio
objetivo para a delimitao e definio objetiva de entidade do terceiro setor. Para ele esta indefinio est
expressa na ideia de interesse coletivo como critrio diferencial dessas entidades, uma vez que (...) quaisquer
organizaes produzem, a rigor, coisas de uso ou interesse coletivo, inclusive empresas. Para Paes (2005), ainda
no h, no marco jurdico vigente, uma definio exata do que seja terceiro setor, sua composio e reas de
atuao. Na ausncia de definio predominam as interpretaes e imprecises, que podem, em muitos casos,
representar entraves aos processos administrativos e ao acesso aos recursos pblicos.
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arcar com a contrapartida, bem como sobre a origem dos recursos em caso de contrapartida de terceiros;
(e) declarao de compromisso em caso de contrapartida oferecida em bens e servios (se for o caso); (f )
documentao da rea de interveno (se for o caso); (g) obedecer a LDO vigente e declarar disponibilidade
de contrapartida; (h) declarao de funcionamento regular de Entidade Privada sem Fins Lucrativos (Lei 11.514
de 13 de agosto de 2007; (i) estar em dia com Receita Federal, FGTS e INSS; (j) apresentar certides negativas
pela PGFN/MF, Secretaria da Receita Federal, INSS, FGTS e Certido de Regularidade; (k) os seus dirigentes
no podem ser agentes pblicos do Poder ou do Ministrio Pblico, dirigentes de rgos ou entidades da
administrao pblica de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem
como parente em linha direta, colateral ou por afinidade (Decreto 6.619 de 29/5/2008).
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96 Que, por sua vez, j sofreu alteraes pontuais pelos Decretos no 6.619, de 2008; n 6.428, de 2008; n
6.497, de 2008.
97 Desta forma, o processo de prestao de contas dos convnios e contratos envolve os seguintes
procedimentos: (a) relatrio de execuo fsico-financeira; (b) demonstrativo da execuo da receita e da
despesa, evidenciando os recursos recebidos em transferncia, a contrapartida, os rendimentos auferidos da
aplicao dos recursos no mercado financeiro, quando for o caso, e os saldos de recursos no aplicados; (c)
relao de pagamentos em ordem cronolgica; (d) relao dos bens adquiridos, produzidos ou construdos
com recursos da Unio; (e) extrato da conta bancria especfica do perodo que se estende do recebimento
da primeira parcela at o ltimo pagamento e, se for o caso, a conciliao bancria; (f ) cpia do termo
de aceitao definitiva da obra, quando o objeto do convnio for a realizao de obras ou servios de
engenharia; ; (g) cpia do despacho adjudicatrio e homologao das licitaes realizadas ou justificativa
para a sua dispensa ou a sua inexigibilidade, conforme o caso, com o respectivo embasamento legal quando
o convenente pertencer Administrao Pblica.
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os de Ater, alterando o art. 24, introduzindo um inciso que cria um novo caso de
exceo exigncia da licitao. Trata-se de uma nova condio legal, que busca
proporcionar a um leque maior de entidades e organizaes da sociedade a pos-
sibilidade de executar recursos pblicos (desde que atendam aos critrios estabe-
lecidos pela lei) para participarem da prestao de servios, tambm os tornando,
supostamente, mais bem aplicados em termos de sua idoneidade e publicidade,
sob o princpio da ampla concorrncia. A consequncia de tal procedimento, fun-
damentado na nova condio legal pode ser o privilegiamento, que pode se des-
dobrar em processos que facilitam a utilizao inadequada de recursos pblicos,
favorecendo aes clientelsticas. Ainda no h condies de avaliar a eficcia da
medida.
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CONSIDEDERAES
FINAIS
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De acordo com o desenho da poltica, esta participao deve ocorrer por meio
dos Colegiados Territoriais que, para se tornarem politicamente legtimos tm
que constiturem-se paritrios e representativos da diversidade de atores sociais
presentes nos territrios. Como afirmamos, o desafio dos colegiados exatamente
a construo de sua pluralidade e representatividade, qualidades que, a princpio,
no encontram impedimentos no marco jurdico vigente. A anlise da legislao
vigente demonstra que a ausncia de formalizao jurdica dos territrios e de seus
colegiados representa um limite s suas aes, na medida em que suas deliberaes
so consideradas, pelas normas vigentes, apenas recomendaes ou orientaes.
Esta caracterstica tem impacto sobre a capacidade dos colegiados territoriais
possibilitarem um tipo de participao cidad que possua real capacidade de
influenciar processos de mudanas nos territrios rurais. A ausncia de formalidade
jurdica e de carter deliberativo tem potencial de fragilizar a legitimidade poltica
dos colegiados territoriais.
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ANEXOS
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