Conditiile de admisibilitate in contenciosul administrativ

1. Introducere

Instituia contenciosului administrativ apare ca o reparare fireasc a nclcrii legii, de

ctre autoritile publice, ntr-un stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului,
drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i
pluralismul politic reprezint valori eseniale.
Contenciosul administrativ desemneaz stricto sensu totalitatea litigiilor dintre
autoritile publice i cei administrai care sunt vtmai n drepturile sau interesele lor
legitime prin acte administrative nelegale, litigii care sunt date n competena instanelor de
contencios administrativ i sunt soluionate n baza unui regim de putere public.1
Totodat, contenciosul administrativ reprezint o garanie constituional a respectrii
drepturilor i libertilor cetenilor de ctre autoritile publice. n acest sens, Constituia prin
art. 52 prevede dreptul persoanei vtmate de o autoritate public al.1 Persoana vtmat
ntr-un drept al su sau un interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea
n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau
a interesulu legitim, anularea actului i repararea pagubei. Al.2 Condiiile i limitele
exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic, actualmente legea nr. 554/20042.
n funcie de natura dreptului sau a interesului legitim vtmat, n doctrin se face
vorbire despre un contencios subiectiv care urmrete aprarea drepturilor i intereselor
legitime private, individuale i un contencios administrativ obiectiv care are drept scop
aprarea interesului public3, n sensul de a se verifica dac se aduce atingere unei stri de
legalitate general.
Un exemplu este temeiul protejrii interesului public de ctre instituia prefectului -
art. 123 al.5 din Constituie Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care
consider actul ilegal, articol ce consacr tutela administrativ.

1
Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ partea a II-a, pg.214
2
Legea nr. 554/2004 contenciosului administrativ, actualizat octombrie 2009, publicat n M. Of.
nr. 1155 din 7.12.2004
3
Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ion Bucur, Drept administrativ, editura Lumina Lex,
Bucureti 2005
 Totodat, aa cum este reglementat instituia contenciosului administrativ, att n
contenciosul subiectiv, ct i n cel obiectiv aprarea drepturilor i intereselor legitime
nclcate se poate realiza fie direct, pe cale aciune introdus de persoana vtmat mpotriva
autoritii publice, fie indirect, pe cale de excepie, din oficiu de ctre instan, sau la cererea
prii interesate, atunci cnd soluionarea unei cauze depinde de un act administrativ
individual a crui legalitate este contestat.
Se observ c aprarea mpotriva actelor administrative individuale pe calea aciunii
este prescriptibil, n timp ce pe calea excepiei este imprescriptibil, soluie echitabil
adoptat de legiuitor n vederea garantrii drepturilor i libertilor persoanei, dar i a
realizrii stabilitii raporturilor juridice. n acelai timp trebuie observat faptul c n cazul
aprrii mpotriva actelor administrative normative considerate nelegale, precum i a
ordonanelor i a dispoziiilor din ordonanele Guvernului considerate neconstituionale, s-a
reinut soluia imprescriptibilitii aciunii4.

4
Art. 11 al. 4 legea nr. 554/2004 contenciosului administrativ, actualizat octombrie 2009,
publicat n M. Of. nr. 1155 din 7.12.2004

2
 1. Aspecte generale privind controlul judectoresc asupra administraiei publice

Noiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn

Etimologic cuvntul contencios provine din limba francez, fiind un neologism
care a ptruns n limba romn modern5. La originile sale latine cuvntul (verbul)
contendo (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, aciunea de a reclama, de a cere cu
insisten, de a susine sau de a pretinde 6, de unde i derivatele sale substantivale - de disput
sau lupt (contentio) - i adjectivale - ncpnat, drz, certre (contentisus).
n limba francez cuvntul contentieux desemneaz o mprejurare, o situaie sau un
ansamblu de probleme puse n discuie, discutabile sau litigioase 7, formnd obiectul unui
proces, aceeai semnificaie avnd-o i n limba romn contemporan8.
n terminologia juridic romn din veacul XIX i pn n prima jumtate a secolului
XX noiunea a avut o larg utilizare, cu multiple sensuri, dup care, n cea de-a doua jumtate
a veacului trecut, s ias din uz, ca urmare a evoluiei legislative din ara noastr, fiind
nlocuit, mai ales n materie administrativ i judiciar cu sintagma controlul judectoresc
asupra administraiei, pentru ca apoi s revin, n ultimul deceniu al secolului trecut n
vocabularul juridic uzual, tot ca o consecin a modificrilor legislative de dup anul 1989.
Sensurile juridice ale noiunii de contencios vizeaz dou planuri principale.
Pe planul dreptului material noiunea desemneaz conflictul de interese intervenit ntre dou
sau mai multe pri i care nu poate fi soluionat, n caz de nenelegere, dect pe calea unui
proces sau litigiu juridic desfurat n faa unui organ de jurisdicie competent9.
Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaii.
n primul rnd, n sens funcional desemneaz activitatea de soluionare propriu-zis
printr-o procedur specific a acelor litigii n care partea interesat se ndreapt cu o cerere
mpotriva unui adversar fa de care susine, n contradictoriu, c legea sau/i un drept
subiectiv ori interes legitim au fost nclcate 10. Acest sens este n opoziie cu procedura

5
Dicionar de neologisme, Ediia a II-a, Editura tiinific, Bucureti, 1966, p. 179
6
Dicionar latin-romn, Editura tiinific, Bucureti, 1962, p. 171.
7
Dictionnaire du franais contemporain, Larousse, 1971, p. 287.
8
Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti, 1975, p. 190.
9
Dicionar enciclopedic romn, vol. I. Editura Politic, Bucureti, 1962, p. 775.
10
Dicionar de drept procesual civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, p. 398.

3
necontencioas (necontradictorie) care urmrete realizarea unui drept sau interes nenclcat,
dar i neopozabil altuia strict determinat n cadrul procedurii respective.
n al doilea rnd, n sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme
ce guverneaz soluionarea litigiilor dintre prile aflate n conflictul respectiv11.
n al treilea sens, instituional-organic prin contencios se nelege autoritatea sau
organul de jurisdicie competent, anume investit cu soluionarea unor asemenea litigii sau
conflicte.
n acest sens, dar cu o semnificaie aparte, interesnd mai puin studiul nostru, prin
contencios nelegem serviciul funcional din cadrul unei instituii sau societi comerciale
avnd ca principal atribuie promovarea i aprarea juridic a drepturilor i intereselor
respectivelor organizaii, precum i acordarea asistenei juridice de specialitate acestora la
emiterea sau ncheierea actelor juridice, inclusiv n faa organelor de jurisdicie n cazul
litigiilor n care sunt implicate12. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebit n ultimul
timp prin constituirea serviciilor de contencios i juridic att n cadrul autoritilor publice ct
i n sectorul public i privat al economiei.
Contenciosul poate fi clasificat dup mai multe criterii, dintre care enumerm:
1. dup obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituional, contenciosul
administrativ, contenciosul fiscal, etc.;
2. dup autoritatea n faa creia se deruleaz soluionarea conflictului, contenciosului
poate fi judiciar, de competena instanelor judectoreti, i contencios jurisdicional,
de competena unor instane administrative ori de alt natur cu totul special;
3. dup natura prilor implicate i a efectelor soluiei pronunate, contenciosul poate fi
intern sau internaional.

Formele (categoriile) de contencios administrativ

Un prim criteriu de clasificare se poate face dup obiectul aciunii, adic dup ceea ce
se urmrete prin exercitarea ei n care sens distingem contenciosul n anulare i contenciosul
n obligare.
Primul este exercitat fa de un act administrativ urmrindu-se desfiinarea lui pentru
c ncalc legea sau/i un drept subiectiv sau interes legitim (de pild, un act de demolare a
unei construcii, de destituire dintr-o funcie public) uneori urmrindu-se doar o desfiinare

11
T.Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168-169;
I. Santai, Noiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn, n Revista de drept
public nr. 1/2, 1999, p. 15-20
12
Dicionar explicativ..., op. cit., p. 190.

4
parial a actului sau o modificare a acestuia13, indiferent c se mai cere sau nu i obligarea
autoritii prte la emiterea unei msuri solicitate sau la plata despgubirilor14.
Contenciosul n obligare este acela n care instana oblig administraia la emiterea
unui act juridic, adeverine, certificat sau orice alt nscris pe care executivul refuz nejustificat
s-l elibereze sau nu se pronun n termenul legal asupra cererii referitoare la un drept
subiectiv sau interes legitim viznd aceast mprejurare.
Fa de legea actual a contenciosului se impune i precizarea c aciunea n anulare sau n
obligare poate viza i materia contractelor administrative.
Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face dup calea
(modalitatea) procesual de iniiere a acestuia n contencios pe calea aciunii directe i pe
calea aciunii indirecte.
Primul are ca obiect o cerere de chemare n judecat a unei autoriti publice n scopul
anulrii unui act administrativ sau obligrii la emiterea ori ncheierea lui, iar cel de-al doilea
(excepia de ilegalitate)15 se declaneaz incidental ntr-un litigiu pus n micare n faa
justiiei pentru alte considerente dect legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate
vtmtor de drepturi subiective sau interese legitime, ns la un moment dat, ntr-un
asemenea proces, una din pri sau dintre participani invoc n aprarea sa, pentru a combate
preteniile sau aprrile formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se
bazeaz acesta din urm.
Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face dup sfera de
cuprindere i sistemul legal al aciunii judiciare n contencios general, ntemeiat pe Legea nr.
554/2004, i un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la actul precitat,
viznd situaii deosebite, de exemplu, n materie electoral, contravenional, etc.
n sfrit, dup natura nclcrii produse distingem contenciosul obiectiv viznd
ilegalitatea unui act16 a crui anulare se urmrete i contenciosul subiectiv cnd prin aciunea
judiciar ntemeiat pe vtmarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular
se urmrete, anularea actului indiferent de legalitatea lui.
Precizm c toate aceste clasificri, tiinifice i didactice, nu sunt incompatibile ntre
ele, deoarece, de exemplu, o aciune n contencios poate fi introdus n temeiul Legii nr.

13
V. Priscaru. op. cit., p. 278.
14
V. Priscaru exclude ntr-un asemenea caz acordarea de despgubiri, idem, op. cit. p. 278.
15
Pentru detalii a se vedea C. Gh. Tarhon, Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i
controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, Editura tiinific, Bucureti, 1967, p. 113-
224, 286
16
Actul poate fi i normativ n optica Instanei Supreme (dec. nr. 662/16 sept. 1994 a C.S.J.S. cont. adm. n
Repertoriu de jurispruden i doctrin romn 1989-1994, vol. I, Editura Argessis, 1995, p. 58 - 59.

5
554/2004, urmnd anularea actului administrativ sau obligarea la msuri executive, dup cum
excepia de ilegalitate se poate invoca ntr-un litigiu civil sau penal cu privire la o
reglementare administrativ sau la un act individual similar, indiferent c a nclcat legea
sau/i un drept subiectiv ori interes legitim.

Conditii de admisibilitate in contenciosul administrative

Legea contenciosului administrativ17 reprezint noul cadru juridic general n temeiul

cruia instanele judectoreti sunt competente s cenzureze activitatea acelor organe ale
puterii executive care prin actele i faptele lor vtma drepturi recunoscute de lege
persoanelor fizice i juridice.
n literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/196718 i a Legii nr. 29/1990, n
prezent abrogat, au fost enunate i analizate condiiile introducerii aciunii mpotriva actelor
administrative ilegale i care, considerm, c se regsesc, n parte dar cu unele schimbri, i n
cazul noii reglementri19 i anume20: condiia ca actul atacat n justiie s fie un act
administrativ; prin respectivul act s se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes
legitim; actul s provin de la o autoritate administrativ; anterior introducerii aciunii n
justiie s se fi mplinit procedura administrativ prealabil; aciunea s fie introdus n
termen; precum i dou condiii negative constnd n faptul c actul atacat n justiie s nu fie
exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanarea acestei forme de verificare nu trebuie
s se prevad expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ n
activitatea instanelor de judecat. n cele ce urmeaz vom examina numai condiiile
afirmative ce se cer a fi ntrunite n cadrul aciunii (directe) n anularea actelor administrative.

17
Publicat sub nr. 29/1990 n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990,
modificat prin Legea nr. 92/1992, Legea nr. 59/1993, Ordonana de Urgen nr. 138/2000 i Ordonana de
Urgen nr. 58/2003.
18
Intitulat Cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte
administrative ilegale (publicat n Buletinul Oficial, Partea I-a, nr. 67 din 26 iulie 1967).
19
T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr.
1/1967, Editura Dacia, Cluj, 1970, p. 159-243; R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti. 1970, p. 366-378; I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 295-302; Al. Negoi, Drept administrativ i elemente ale tiinei
administraiei, T.U.B. 1988, p. 346-358; A. Iorgovan, I. Moraru, D. Musteea, Legalitatea actelor administrative,
Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 204 i urm..., I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, note de
curs, Sibiu, 1981, p. 247-254; M. Lepdescu, Fundamentarea controlului legalitii actelor organelor statului
n sistemul nostru constituional n Revista Romn de Drept, nr. 7/1972. p. 55-56; M. Anghene, Controlul
judectoresc al legalitii actelor administrative n Revista Romn de Drept, nr. 6/1968, p. 79-87.
20
I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii
contenciosului administrativ n Dreptul nr. 6/1991, p. 14 i urm.

6
 O prim condiie pentru declanarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat s
fie un act (de drept) administrativ, adic acea manifestare de voin a administraiei
productoare de efecte juridice i emis n mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate
de stat investit cu atribuii de exercitarea puterii, n caz contrar, dac actul juridic are o alt
natur (civil, de munc, judiciar, etc.) el nu va putea fi supus controlului judectoresc n
condiiile prezentei legi, ci, eventual, n condiiile dreptului comun sau ale unor legi
speciale21. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizri n acest sens atunci
cnd definete actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd
natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Pe de alt parte, aceeai lege d o alt
accepiune noiunii de act administrativ datorit raiunilor proprii care au stat la baza instituirii
acestei forme specifice de control judiciar.
n primul rnd, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere)
ale unei autoriti. De asemenea, sunt asimilate autoritilor publice (art. 2/1 lit. b) i
persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci cnd, potrivit legii, au obinut statutul de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.
n al doilea rnd, se exclud, n accepiunea legii n cauz, actele administrative pentru
desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar
(art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 5/1 lit. a), precum
i actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b).
n al treilea rnd, aceeai lege nu mai asimileaz, ca i reglementarea precedent a
Legii nr. 1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administraiei de a
satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri n
termenul prevzut de lege, ceea ce denot o net delimitare, n concepia legiuitorului, a
actelor juridice de faptele material-juridic22, asimilnd ns, refuzul nejustificat de rezolvare a
cererii referitoare la un drept faptului de a nu rspunde petiionarului n termenul prevzut (de

21
n acelai sens a statuat, sub imperiul reglementrii anterioare, i practica judiciar; a se vedea Trib. Sup. sec.
civ. dec. nr. 1315 din 28 iulie 1971, n Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem pe anul 1971, p. 201; Trib.
Supr. sec. civ. dec. nr. 604 din 8 iulie 1973, n Culegere de decizii ale Trib. Sup. pe anul 1973, p. 339. n privina
noii legi a se vedea inaplicabilitatea ei n materia contractului de asigurare (dec. nr. 68/1992 a C.S.J., s.c.a, n
Dreptul nr. 71/1992, p. 81), a aciunilor n revendicare (dec. nr. 37/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul nr. 7/1992,
p. 85), a actelor unilaterale de dreptul muncii aparinnd societilor comerciale (dec. nr. 162/1992 a C.S.J., s.c.a.
n Dreptul nr. 5-6/1993, p. 126) i a licitaiei publice (dec. nr. 122/1992. C.S.J., s.e.c. n Dreptul nr. 5-6/1993,
p. 131). Instana suprem a considerat c n cazul ordinelor de repartizare a suprafeelor locative cu destinaie
comercial (emise de administraia public) litigiile generate de anulare acestor acte sunt de competena
instanelor de drept comun (dec. nr. 137/1992 a C.S.J. s.e.c. n Dreptul nr. 5-6/1993, p. 130).
22
Asupra acestei distincii i se vedea R. N. Petrescu, Unele aspecte ale activitii desfurate de organele
administraiei de stat, n Studia Universitatis Babe-Bolyai, jurisprudenia nr. 1/1989, p. 91-93.

7
legea n cauz sau de alte legi), ceea ce contribuie, n linii mari, la asigurarea unitii de regim
juridic procedural al controlului judectoresc asupra actelor i faptelor administrative(art. 2/1
lit. e teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 i art. 8/1 teza a II-a).
n sfrit, vrnd s elimine orice dubii asupra activitii executive, sunt asimilate (art.
18/1) actelor administrative i certificatele, adeverinele, precum i orice alte nscrisuri la a
cror eliberare administraia poate fi obligat, instana judectoreasc avnd cderea de a se
pronuna (art. 18 alin. 2) i asupra legalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza
emiterii sau ncheierii, adugm noi, a actului supus judecii (verificarea acestora din urm
realizndu-se. desigur, pe cale incidental, doar odat cu actul administrativ).
Dei n lege s-a prevzut c actul administrativ atacat n justiie (art. 2/1 lit. c) poate s
fie att normativ ct i individual 23, este unanim admis c, de regul, un act normativ nu poate
vtma n mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu genereaz, nu modific i nu
desfiineaz raporturi juridice concrete24. Dar, dei instana nu poate verifica pe calea aciunii
directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanei, ea va
putea, totui, controla pe cale indirect - prin intermediul oferit de excepia de ilegalitate -
legalitatea normei, nlturnd, dup caz, actul de reglementare de la soluionarea litigiului ca
i cum acesta nu ar fi existat, n sprijinul acestei argumentaii invocm i acele prevederi ale
art. 18 alin. 2 din lege n temeiul crora instana este competent s se pronune i asupra
legalitii actelor... care au stat la baza emiterii actului supus judecii (n actuala
reglementare neexistnd referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual
pretins ilegal, aa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967).
Totui, prefectul poate ataca n contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparinnd
autoritilor locale sau judeene (art. 123/5 din Constituie, art. 3/1 din Legea 554/2004), n
vreme ce Ministerul Public este inut n exerciiul aciunii judiciare n contencios numai de
actele administrative unilaterale individuale n cazul vtmrii unui drept, liberti ori interes
legitim ale persoanelor n cazul excesului de putere ale autoritilor, putnd ataca pentru
acelai motiv actele administrative normative doar dac excesul de putere vatm un interes
legitim public (art. 1/5 i 6).

23
Asupra distinciei dintre actele normative i cele individuale a se vedea I. Ceterchi, M. Luburici, Teoria
general a statului i dreptului, T.U.B. Bucureti, 1983, p. 413-414.
24
Actele de interpretare nu sunt supuse controlului judiciar (Trib. Sup. sec. civ., dec. 2129 din 21 noiembrie
1979, n Culegere... pe anul 1979, p. 305; Trib. Sup. sec. civ. dec. nr. 269 din 9 februarie 1988, n Revista
Romn de Drept, nr. 1/1989, p. 63).

8
 Considerm c actul administrativ dedus judecii poate fi att un act intern 25, ct i un
act extern, dup cum efectele sale se produc n interiorul sau n afara organului, ntruct nu se
condiioneaz introducerea aciunii n justiie de locul unde se produc efectele vtmtoare, ci
de persoanele (fizice sau juridice) lezate n drepturile lor. Desigur n mod obinuit persoanele
sunt vtmate n drepturile lor prin acte de administraie extern, cu efecte n afara organului,
asupra terilor, dar i acte de administraie intern pot leza personalul propriu al autoritilor
administrative. De altfel, legea nu condiioneaz, n acest sens, introducerea aciunii n justiie
de lipsa calitii de funcionar al reclamantului concomitent de lipsa calitii de autoritate
public la care acesta funcioneaz, n persoana prtului.
Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioar (art. l alin. l din Legea nr.
1/1967), nu mai condiioneaz exercitarea aciunii judiciare de existena caracterului ilegal al
actului administrativ atacat26. Neinserarea acestei condiii este ct se poate de binevenit
pentru c, de regul, stabilirea legalitii sau ilegalitii nu este o problem procesual
prealabil ea putndu-se constata numai pe parcursul i, mai ales, n urma soluionrii
litigiului.
Pe de alt parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii s
produc vtmarea unui drept, mai ales cu ocazia executrii sale. n sfrit, condiionarea
introducerii aciunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalitii actului
contestat s-ar putea manifesta n practic ca o sarcin deosebit de dificil pentru reclamant
care, de regul este un ter din afara administraiei, necunosctor sau lipsit de posibiliti de
acces i documentare asupra mecanismelor decizionale executive, n mod firesc pentru
reclamant, n cadrul procesului, este suficient doar simpla dovedire a vtmrii unui drept al
su recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia c legea n cauz ar fi
reglementat un regim juridic de rspundere obiectiv, bazat pe lipsa vinoviei administrative,
deoarece culpa organului prt este prezumat prin nsi vtmarea suferit de reclamant.
ntr-adevr, acesta din urm se limiteaz doar la dovedirea vtmrii putnd s-i exercite
aciunea procesual chiar mpotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se
face vinovat de refuzul rezolvrii cererii sale (arat art. 16/1 din lege).
n privina operaiunilor tehnico-materiale care nsoesc actele administrative instana
este competent s se pronune i asupra legalitii ... operaiunilor administrative care au stat
la baza emiterii actului supus judecii (art. 18 alin. 2). Aceast prevedere face cuvenita
25
n sens contrar, sub imperiul reglementrilor anterioare, a se vedea I. Vntu, Organizarea i activitatea de stat
n R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 466.
26
n literatura de specialitate a fost exprimat opinia c actele juridice sunt ntotdeauna licite (T. Drganu, Actele
de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 9).

9
distincie ntre actele juridice i acele aciuni (acte sau fapte) nejuridice27 de ordin material sau
procedural consacrnd astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalitii
lor28. De altfel, i sub sistemul vechii reglementri, chiar n lipsa unor prevederi legale,
literatura i practica judiciar au considerat c dac aceste operaiuni au un caracter ilegal i
constituie condiii de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi
verificat de instan odat cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal 29
sau faptului30 dedus judecii31.
Dac ns un asemenea act sau fapt administrativ lipsete aceste operaiuni nu vor mai
putea fi cenzurate judiciar n temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dac totui prin
ele au fost cauzate vtmri (de exemplu, s-a produs demolarea unei construcii numai n
temeiul avizului tehnic al biroului de arhitectur i sistematizare, n lipsa deciziei
administrative) controlul judiciar al operaiunilor se va face cadrul litigiului soluionat dup
regulile dreptului comun ori a legilor speciale.
Poate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare ct mai
complet a ipotezei normei - de la art. 18 teza final din lege -, ct i pentru acurateea
formulrii legislative ca n textul normativ s se fi prevzut c puterile instanei judectoreti
cuprind i verificarea operaiunilor administrative care au stat la baza executrii actul
administrativ dedus judecii, dat fiind faptul c, n ultim instan, operaiunile de punere n
executare i executarea propriu-zis a actelor juridice produc, de cele mai multe ori, efectiva
vtmare a drepturilor sau c i prin modul de executare a unor acte, chiar legale, se pot
vtma drepturi. O asemenea prevedere, introdus n lege, ar fi ntregit i acele dispoziii ale
ei (art. 14 alin. l) n conformitate cu care pentru a se preveni producerea unor pagube
iminente persoana vtmat poate cere instanei s dispun suspendarea executrii actului
administrativ pn la pronunarea instanei de fond. Pe de alt parte, legiuitorul a omis, din
pcate, s includ i acele acte administrative sau operaiuni administrative care au stat la baza

27
Uneori cele dou categorii erau confundate stabilindu-se, de exemplu, o identitate de regim juridic ntre avizul
tehnic i autorizaia administrativ de construcie a imobilului (Trib. Sup., n compunerea prev. de art. 39 alin. 2
i 3 din Legea pentru organizarea judectoreasc, dec. nr. 15 din 12 febr. 1980, n Culegere... pe anul 1980, p.
198).
28
I. Santai, Rolul avizelor n cadrul litigiilor avnd ca obiect controlul judectoresc al legalitii actelor i
faptelor administrative n Revista Romn de Drept nr. 7/1983, p. 9.
29
Al. Negoi, Aspecte din practica judiciar n legtur cu controlul legalitii actelor administrative, n
Revista Romn de Drept, nr. 2/1971. p. 119.
30
Trib. Sup. dec. nr. 15 din 12 februarie 1980, citat infra pct. 103.
31
n acest sens nici actele medicale, chiar provenind de la autoriti publice, nu sunt supuse n mod nemijlocit,
controlului de contencios avnd valoarea unei simple constatri tiinifice (dec. nr. 48/1992 a Curii Supreme de
Justiie, sec. conten. adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 79); n mod similar este i cazul propunerilor fcute pentru
actele administrative (dec. nr. 695/1992 a C.S.J., s.c.a. n Dreptul, nr. 8/1993, p. 72
ncheierii contractelor administrative, ca fiind i ele susceptibile de cenzurare judiciar, e
drept, incidental i conex, cu aciunea principal.
Constituia revizuit (art. 126/6 teza ultim) permite, cu titlu de excepie, cenzurarea n
contencios a vtmrilor produse prin ordonane ale guvernului sau prin dispoziii ale unor
ordonane declarate neconstituionale. n dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua
reglementare n materie a prevzut c persoana vtmat prin asemenea acte introduce
aciunea la instana de contencios nsoit de excepia de neconstituionalitate (art. 9/1), iar
instana, astfel sesizat, dac apreciaz c excepia ntrunete condiiile legale (art. 29/1 i 3
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, modificat i
republicat) sesizeaz, prin ncheierea motivat, instana constituional, suspendnd
soluionarea cauzei de fond, n ateptarea verdictului acestei curi.
2. O alt condiie de admisibilitate a introducerii aciunii n justiie mpotriva actelor
administrative este aceea c respectivele acte s vateme drepturile recunoscute de lege
reclamantului, persoan fizic sau juridic. Prin revizuirea adus Constituiei n anul 2003 s-a
lrgit sfere vtmrii produse i asupra interesului legitim (art. 52/1), iar noua lege a prevzut
c acesta poate fi att individual ct i normativ.
Prima precizare se refer la faptul c, dei legea a fcut meniunea respectiv n parte,
drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgnd din lege sau din acte normative emise
n baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot n cadrul sau pe temeiul legii, dar n baza unor
raporturi juridice ce izvorsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv
de drepturi). Altfel spus, existenei dreptului trebuie s-i corespund o ndatorire din partea
administraiei de a avea o anumit conduit care poate consta dintr-o aciune (de a ntreprinde
ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit s se fi format n cadrul unui raport juridic
concret, astfel nct el s fie opozabil numai ntre prile acestuia, el putnd exista n afara lui
fiind suficient simpla consacrare a existenei sale recunoscute de lege i dovedirea vtmrii
produse prin conduita activ (de emitere a actului) din partea administraiei32.
Existena dreptului nu este compatibil cu un simplu interes, fie el i legitim, ci trebuie
s rezulte din consacrarea sa legal, iar vtmarea lui s fie rezultatul nendeplinirii unei
obligaii legale corelative33 interesului ocrotit n persoana reclamantului, ori consecina unei
conduite active de mpiedicare, limitare sau chiar de suprimare a exerciiului su de ctre o
32
A se vedea considerentele invocate de Trib. Supr. sec. civ., dec. nr. 1062 din 29 aprilie 1989 n Dreptul nr.
4/1990, p. 70.
33
Aa este cazul, de pild, a actului ele dispunere a demolrii unei construcii naionalizate emis de prefectur,
dei Guvernul (prin adresa nr. 2466/1990) dispusese sistarea oricror aciuni privind demolarea construciilor
expropriate prin decrete anterioare datei de 22 decembrie 1989 pn la reglementarea regimului lor juridic prin
noi acte legislative (dec. nr. 70/1992 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 82).
autoritate administrativ. n aceast categorie a aciunilor vtmtoare, derivnd din
manifestrile cu intenie juridic ale administraiei, intr acte juridice care conferind drepturi
unora vatm drepturile altora, cele care instituie obligaii considerate vtmtoare pentru
drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprim 34 (anuleaz, revoc ori suspend)
drepturi preexistente35, indiferent c aciunile executive sunt contestate de beneficiarii
(destinatarii) actelor n cauz sau de teri vtmai prin ele n drepturile lor. Totui, prin
revizuirea Constituiei (art. 52/1) i interesul poate fi invocat n contencios cu condiia
legitimitii sale, ceea ce este la aprecierea instanei de judecat, acest interes putnd fi att
public, ct i privat. n aprecierea noastr, extinderea obiectului aciunii n contencios de la
dreptul subiectiv lezat i asupra interesului legitim vtmat este complet nejustificat, ntruct
confer instanei un drept de apreciere care, n cele mai multe cazuri, excede competenei sale
fireti, incluzndu-i atribuii de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu
numai de legalitate, ceea ce nseamn practic amestec n sfera executivului i chiar
substituirea n competenele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil chiar pentru un adept
al teoriei moderne al principiului separaiei i al echilibrului, dac nu chiar a conlucrrii i
controlului puterilor n stat.
ntr-adevr, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca n acest sens, ne
mulumim s ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim fcut de lege (art. 2/1 lit.
o) care n cazul celui privat reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n
considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat iar n privina celui
public (art. 2/1 lit p) este cazul realizrii unui drept fundamental exercitat n colectiv ori, dup
caz, n considerarea aprrii unui interes public.
Este vizibil c nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor,
previzibil, prefigurat, deoarece am terge distincia dintre acest concept i interes, pentru c
dac este adevrat c n orice drept subiectiv regsim un interes legitim consolidat juridic,
inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora ndatorai prin obligaia corelativ, n cazul
simplului interes, fie i legitim, definirea lui trebuie s porneasc de la avantajul pe care-l
consacr n persoana titularului, corespunztor unei nevoi a acestuia sau a altuia, avantaj pe
care dorete s-l consolideze prin recunoaterea sa de ctre ceilali, inclusiv, dup caz, pe cale

34
n materia gradelor didactice a se vedea Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 126 din 20 martie 1973 cu not de Alex.
Negoi, n Revista Romn de Drept, nr. 9/1973, p. 117.
35
n materia trecerii n proprietatea statului a celei de a doua locuine (conf. art. 56 din Legea nr. 4/1973, n
prezent abrogat) a se vedea Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 1286 din 29 iunie 1977 n Revista Romn de Drept,
nr. 11/1978, p. 65, ori a imobilelor celor care prseau ara (n temeiul Decretului nr. 223/1974, abrogat) a se
vedea Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 49 din 18 august 1978 n Revista Romn de Drept, nr. 3/1979, p. 59
legal, iar mpiedicarea exercitrii acestuia ori nerecunoaterea lui constituie temei de a
declana o aciune juridic n acest scop.
Desigur interesul pentru a fi legitim trebuie s fie n acord cu legea, cu bunele
moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din jur,
colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept i celei publice, indiferent de
natura sa.
Dac ns actul administrativ atacat este expresia materializat a unui drept de opiune
din partea administraiei ntruct legea i permite o anumit marj de apreciere (de exemplu,
n selectarea candidailor pentru funcie36) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act
juridic (de exemplu, dintre mai muli solicitani egal ndreptii ce ntrunesc condiiile
legale37), reclamantul nu va mai putea invoca vtmarea dreptului ci numai a unui interes sau
a unei vocaii38, el ne mai dispunnd de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de
cile administrative de atac39, exceptnd cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform
revizuirii aduse art. 52/1 din Constituie i de Legea nr. 554/2004.
n privina naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vtmat este de fcut
precizarea c aceasta nu trebuie s fie neaprat administrativ, dreptul sau interesul putnd
aparine diferitelor ramuri de drept, dar vtmarea lui sau mpiedicarea exerciiului su sunt n
exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administraiei40 chiar dac aceasta nu este ntr-un
raport juridic direct cu titularul su, neputnd cenzura legalitatea dreptului invocat 41 sau a
interesului lezat.
A doua precizare are n vedere faptul c reclamantul, conform textului legal (art. 1
alin. 1), pentru a putea introduce aciunea trebuie s se considere vtmat n drepturile sale
recunoscute de lege sau n interesele sale legitime. ntr-adevr, s-a prea c ad literam legea
nu cere existena unei vtmri efective a dreptului (aa cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea -
anterioar - nr. 1/1967) pentru un atare demers procesual. Avnd ns n vedere c rspunderea
administraiei nu se poate angaja dect prin ndeplinirea condiiilor generale ale oricrei

36
Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 907 din 3 iulie 1970 n Revista Romn de Drept nr. 1/l971, p. 151.
37
Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 1597 din 3 octombrie 1967, n Revista Romn de Drept, nr. 3/1968, p. 153.
38
Dec. nr. 8/1991 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 8/1992, p. 803.
39
Alex. Negoi, Dreptul de apreciere al organelor administraiei de stat cu privire la controlul judectoresc
asupra actelor administrative n Revista Romn de Drept, nr. 8/1970, p. 101.
40
Astfel, un organ al administraiei este obligat s emit adeverina solicitat n vederea stabilirii vechimii
necesare pentru exercitarea dreptului la pensie pentru limit de vrst (Trib. Supr. sec. civ., dec. nr. 1437 din 30
octombrie 1970, n I. Gh. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil... pe anii 1969-1975,
Editura tiinific, Bucureti, 1976, p. 319).
41
Astfel, autorizaia de funcionare pentru activitatea de asisten medical dac mpovreaz servitutea de
trecere vtmnd dreptul altuia, este cenzurabil n condiiile Legii nr. 29/1990 (dec. nr. 94/1992 a C.S.I. s.c.a. n
Dreptul nr. 11/1992, p. 82).

13
rspunderi, ntre care figureaz i fapta ilicit 42, n cazul de fa actul administrativ contestat,
i rezultatul acestuia, respectiv vtmarea produs, nseamn c i n situaia pus n discuie
lezarea dreptului (drepturilor) trebuie s fie actual i cert, iar nu viitoare i eventual (aceste
dou ultime aspecte, ca i ntinderea despgubirilor pretinse, fiind discutabile doar n cazul
producerii i a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscut
nc de cel vtmat). Desigur, rmne o problem procesual, de probaiune, dovedirea
efectiv a vtmrii n cadrul litigiului dedus judecii. Oricum, reclamantul va trebui s
dovedeasc faptul c prin atitudinea administraiei a fost vtmat i c aceast vtmare i-a
afectat drepturile sale recunoscute de lege sau n interesele legitime, nefiind suficient, sub
aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vtmri, ca simpl reprezentare
nefundamentat. Oricum, Consituia (art. 52) face referire la persoana vtmat trannd
problema n discuie.
O alt condiie a introducerii aciunii n justiie este aceea a provenienei actului astfel
atacat de la o autoritate (administrativ) public (conform art. 52/1 din Constituie).
O prim constatare ce rezult, dup cum s-a mai artat, din prevederea legal expres
(art. 1 alin. 1), este aceea c actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat
aparinnd chiar statului sau unitilor sale administrativ teritoriale nu sunt supuse
contenciosului administrativ, chiar dac sunt emise n realizarea unei activiti de natur
administrativ (de exemplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societi
comerciale, deoarece numai o autoritate public poate fi chemat n judecat pentru actele
sale de acest gen. Conform Constituiei orice autoritate public poate fi chemat n judecat
pentru actele sale administrative (art. 52), astfel nct sfera autoritilor publice posibile a fi
chemate n judecat s-a lrgit foarte mult, cuprinznd practic toate puterile publice 43, precum
i alte autoriti neincluse n cele trei categorii.
n al doilea rnd, nici actele juridice unilaterale (care nu aparin categoriei actelor
civile) ale unor organizaii, societi, asociaii, etc., cu caracter nestatal (cooperatist,
neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele
subiecte de drept emitente ale acestor manifestri de voin nu au calitatea de autoriti

42
Asupra condiiilor rspunderii a se vedea Gh. Bobo, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic
i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 274-276.
43
Astfel, hotrrile Parlamentului nu sunt acte administrative, chiar dac nu sunt legi (dec. nr. 333/1992 a
c.s.j.s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 86).

14
(publice)44, chiar dac prin conducerea lor pot emite n mod unilateral acte juridice 45 uneori cu
efecte chiar fa de teri46.
n al treilea rnd, dac o autoritate, reprezentnd statul sau unitile administrativ -
teritoriale, n calitate de persoan juridic emite sau ncheie acte de gestiune or pentru
administrarea patrimoniului su privat prin care ar putea vtma drepturile recunoscute legal
sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi chemat n justiie n temeiul Legii
contenciosului administrativ (a se vedea n acest sens art. 2 lit. c din lege).
Problema devine ceva mai complex n cazul regiilor autonome47 (ale statului sau
autoritilor locale) organizate ca persoane juridice, mai ales n domenii de interes naional,
cum sunt de exemplu, transporturile, telecomunicaiile, producia i distribuirea energiei
electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport n comun, etc.
ntr-adevr, n acest caz respectivele organizaii, dat fiind importana social
deosebit a activitii desfurate, ar putea fi puse n situaia de a emite acte juridice
unilaterale cu caracter individual fr consimmntul celeilalte pri a raportului juridic i
nu n calitatea de persoan juridic civil - necesare bunei organizri i desfurri a activitii
proprii, uneori n temeiul unor dispoziii (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul
departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fr ca manifestrile de voin
respective, productoare de efecte juridice, s fie simple acte de gestiune sau de administrare
a propriului patrimoniu, dar cu consecine asupra unor teri ale cror drepturi sau interese pot
fi, prin aceasta, vtmate.
ntr-o asemenea situaie din analiza manifestrii de voin - fcute cu intenia de a
produce efecte juridice - trebuie s rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa
consimmntului (acordului de voin) a celeilalte pri din raportul juridic. De asemenea,
trebuie s mai rezulte c subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoan

44
Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 262 din 1 februarie 1972, n I. Gh. Mihu, op. cit. p. 322.
45
A se vedea actele emise n temeiul art. 15 i 16 din Decretul-lege nr. 66/1991 privind organizarea i
funcionarea cooperaiei meteugreti; art. 11 din Decretul-lege nr. 67/1990 privind organizarea i funcionarea
cooperaiei de consum i de credit.
46
Asupra teoriei noiunii de autoritate administrativ a se vedea E. Popa Noiunea de autoritate
administrativ n Dreptul nr. 6/1991, p. 17. Totui n practic s-a decis c actul supus controlului de
contencios poate proveni de la orice autoritate administrativ sau structur organizat de stat pentru ndeplinirea
nevoilor sociale, ca, de pild, actele uniunii Avocailor din Romnia i a baroului de avocai (dec. nr. 277/1992 a
Curii S. de J., s. contencios adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 78; n sens contrar, sub imperiu Legii nr. 1/1967, s-a
decis c actele Casei de Asigurri a Avocailor nu sunt cenzurabile deoarece aceast instituie nu este un organ al
administraiei de stat (Dec. nr. 766/1968 Trib. Supr. col. civ. n Revista Romn de Drept nr. 9/1968, p. 181). A
se vedea i dec. nr. 333/1992 a C.S.J. s.c.a. n Dreptul nr. 7/1993, p. 86. Reglementarea competenei curilor de
apel n aceast materie (prin Legea nr. 59/1993) face referire, printre altele, la autoritii administraiei publice
centrale, la organele centrale i la autoritile publice judeene i a municipiului Bucureti (art. 3 alin. l C. P.
Civ.).
47
Legea nr. 15/1990 privind organizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale.

15
juridic, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de
organizaii, cu tot coninutul lor patrimonial, constituind expresia unei hotrri de autoritate n
domeniul respectiv (necesar, de exemplu, ordinii i siguranei n circulaia feroviar, n
distribuia energiei electrice, etc.), n afara raporturilor civile, comerciale sau de munc bazate
pe contractele n cauz. n acest caz respectivele acte ntrunind toate trsturile actelor
administrative i provenind de la o autoritate sau instituie executiv a statului ori de la o regie
autonom pot fi atacate n justiie - n temeiul Legii contenciosului administrativ - atunci cnd
au vtmat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, - cu condiia ca s nu existe
instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control judiciar48. Mai mult, dac o
asemenea manifestare, de voin unilateral provine de la o autoritate ierarhic superioar 49
celei aflate ntr-un raport civil, de munc, comercial, etc., i care nu se gsete ntr-o relaie
juridic concret cu cel vtmat ns asupra cruia dispoziia superioar impieteaz leznd
drepturi sau interese, actul este cenzurabil conform contenciosului administrativ. Noua lege
(art. 2/1 lit.b) a contenciosului a dat o extindere considerabil, din motive procesuale
specifice, noiunii de autoritate public definind-o ca reprezentnd orice organ de stat sau al
unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public, asimilnd acesteia persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public.
4. O alt condiie necesar introducerii aciunii n justiie este aceea a ndeplinirii
procedurii administrative prealabile demersului judiciar i care const n ndatorirea petentului
de a se adresa autoritii emitente a actului administrativ 50, naintea exercitrii cii judiciare,
autoritate obligat s rezolve plngerea prealabil pentru a evita, pe ct posibil, declanarea
unui litigiu51. Cel lezat se va adresa organului emitent n termen de cel mult 30 de zile de la
data cnd i s-a comunicat actul pretins vtmtor, iar acesta din urm, la rndul su, are
ndatorirea de a soluiona reclamaia ntr-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petiiei
(art. 7 alin. 1). n cazul n care reclamantul nu este mulumit de rezolvarea administrativ dat
n cauz va putea sesiza instana de judecat ntr-un nou termen de 6 luni de la comunicarea
soluiei date reclamaiei (art. 11/1 lit. a), iar dac s-a adresat i autoritii administrative
ierarhic superioare celei emitente termenul de 30 de zile curge de la data comunicrii soluiei
48
Trib. Supr., dec. de ndrumare a Plenului nr. 5 din 28 mai 1970, n Culegere de decizii... pe anul 1970, p. 13.
49
Trib. Supr. sec. civ. dec. nr. 1052 din 31 iulie 1970 n I. Gh. Mihu, op. cit., p. 318.
50
Trib. Supr., sec. civ. dec. nr. 1647 din 18 septembrie 1979 n Culegere de decizii... pe anul 1979, p. 308.
51
Nu este exclus ca rezolvarea reclamaiei s poat veni din partea altui organ dect cel emitent al actului, de
exemplu, n cazul n care o norm special ar prevedea o asemenea posibilitate ori n cazul n care organul
emitent a fost, ntre timp, desfiinat.

16
de ctre autoritatea supraordonat (art. 7/1 teza ultim) 52. n toate cazurile, introducerea cererii
la instana de judecat nu se va putea face mai trziu de un an de la data emiterii actului
administrativ a crui anulare se cere (art. 11/2).
O prim precizare care se impune este aceea c distingem un termen procedural de 30
de zile pn la care reclamantul se va putea adresa administraiei n vederea rezolvrii
reclamaiei sale. Acesta este un termen limit prin a crui depire de ctre reclamant el
decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instana de judecat, dei nu pierde
exerciiul cilor administrative de atac obinuite. Totui, pentru motive temeinice, plngerea
prealabil se poate introduce i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la
data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripie (art. 7/7).
Cu toate c legea nu prevede forma - scris sau oral - n care cel ce se consider
vtmat se poate adresa administraiei, credem c solicitantul poate utiliza orice modalitate de
naintare a plngerii (prin nscris transmis sau depus, ori prin formularea verbal consemnat
n cadrul audienei), cu condiia s poat dovedi coninutul i, mai ales, momentul aducerii la
cunotin a reclamaiei sale. Plngerea prealabil este petiia prin care se solicit autoritii
publice eminente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ
cu caracter individual sau normativ n vederea revocrii acestuia (art. 2/1 lit. i).
Dei legea prevede expres (art. 7 alin. 1) de cnd curge termenul necesar introducerii
reclamaiei administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat, consideram totui c el
are ca punct de plecare momentul efectiv al lurii la cunotin a (coninutului) actului de
ctre cel cruia i se adresa i care solicit, ulterior, anularea lui, iar nu data expedierii
nscrisului constatator al manifestrii de voin administrative. Desigur, nu sunt excluse i alte
posibiliti de ncunotinare cum sunt, de exemplu, comunicarea verbal direct sau, mai rar,
publicarea actului individual, oricum n cadrul litigiului dedus judecii trebuind s se fac
dovada efecturii comunicrii i mai ales cea a momentului lurii la cunotin a actului
pretins vtmtor. Comunicarea53 trebuie fcut de ctre organul emitent al actului iar nu de
un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de punere n executare,
ntruct orice alt comunicare este lipsit de relevan54. Ea se va face personal celui n cauz
i trebuie s constea n aducerea la cunotin a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a
msurii luate (executate) prin acel act 55. n cazul persoanelor juridice comunicarea nu se va
52
A se vedea Dec. nr. 5/1970 citat supra la pct. 124.
53
Comunicarea actului vtmtor ori a soluiei date reclamaiei urmeaz aceleai reguli procedurale comune (art.
5, alin. l, 2, 3).
54
Trib. Supr., dec. nr. 955 din 10 iunie 1978, n Culegere de decizii... pe anul 1978, p. 307.
55
Trib. Supr., n compunerea prev. de art. 39 alin. 2 din Legea nr. 58/1968, dec. nr. 8 din 5 febr. 1979 n Revista
Romn de Drept, nr. 8/1979, p. 80.

17
face prin afiarea la sediu, ci prin predarea nscrisului la registratur confirmat prin aplicarea
tampilei sau prin semntura persoanei de serviciu avnd asemenea atribuii 56 de primire a
corespondenei.
Pe de alt parte, mplinirea termenului de 30 de zile pn la care se poate sesiza
administraia are n vedere data la care petentul s-a adresat administraiei i care poate
reprezenta momentul expedierii reclamaiei, a nregistrrii acesteia, n urma depunerii la
autoritatea competent, ori data lurii la cunotina efectiv de ctre organul de stat n cazul n
care reclamaia a fost formulat oral (i consemnat n scris ca atare) ori depus n scris n
cadrul audienei la autoritatea respectiv.
n cazul procedurii administrative prealabile judecii i care vizeaz introducerea
plngerii prealabile (reclamaiei) s-au mai prevzut (art. 7/3 i 6) i alte situaii de implicare a
unor subiecte de sezin precum:
terul vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ
individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administraia n termen de 6 luni
de la data emiterii actului;
prile contractante din contractele administrative care vor adresa plngeri prealabile n cazul
aciunilor avnd ca obiect aceste convenii respectivele petiii vor avea semnificaia concilierii
n cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile din Codul de
procedur civil (art. 7/6).
Acelai termen de 30 de zile pentru introducerea plngerii prealabile rmne valabil i
pentru reclamantul care nu opteaz pentru procedura administrativ jurisdicional pus la
dispoziia sa de legea special.
n sfrit, n cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public i Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici sau a celor care sunt vtmai prin ordonane sau dispoziii din
ordonane, inclusiv a celor care invoc excepia de nelegalitate (art. 4/2) nn este obligatorie
procedura prealabil (art. 7/5).
Cea de-a doua precizare are n vedere termenul n care autoritatea administrativ este
obligat s rezolve reclamaia, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin aceast
dispoziie a legii (art. 7 alin. l) se creeaz un regim juridic general i unitar sub aspectul
termenului de soluionare a reclamaiei administrative preprocesuale indiferent de existena
unor alte termene comune57 sau speciale. Fa de prevederile iniiale comune (art. 11 din

56
Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 1124 din 19 iunie 1979 n Rev. rom. de drept, nr. 12/1978, p. 51
57
Legea nr. 1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a propunerilor, sesizrilor, reclamaiilor i cererilor
oamenilor muncii, a fost abrogat prin Legea nr. 7/1998 i nlocuit cu Ordonana nr. 27/2002, care a pstrat
acelai termen comun de soluionare de 30 de zile.

18
Legea nr. 1/1978, n prezent abrogate) conform crora reclamaiile, propunerile i sesizrile
trebuiau rezolvate n termen de 40, 30 i 20 de zile - n funcie de nivelele organizrii de stat
sesizate - prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. n cazul
petiiei administrative, diferenierile de durat n soluionarea administrativ nu mai rmn
valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petiionare, inclusiv cererile (care se vor
rezolva n intervalul de timp prevzut de legea cadru n vigoare - Ordonana de Guvern nr.
27/2002 - sau n baza unor dispoziii speciale), ct i pentru acele reclamaii viznd acte
administrative nesusceptibile de calea judiciar de atac prevzut de Legea contenciosului
administrativ.
Cea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil aciunii judiciare
are n vedere faptul c legea n discuie oblig la promovarea cilor administrative de atac cu
respectarea nivelelor ierarhice. ntr-adevr, reclamantul este obligat s se adreseze mai nti
organului emitent58, dar are i facultatea 59 de a se putea ndrepta i la organul ierarhic superior
autoritii emitente, caz n care termenul de sesizare a justiiei va curge ncepnd cu
comunicarea dat de ctre aceast ultim autoritate n urma soluionrii reclamaiei.
n practic se poate ivi situaia n care autorul reclamaiei s se fi ndreptat la un alt
organ de stat dect autorul actului ori s fi sesizat numai organul superior celui emitent. n
acest caz, n conformitate cu prevederile Ordonanei nr. 27/2002 (art. 6/4), ntruct problemele
ridicate intr n competena altor organe reclamaia, greit introdus, va fi trimis, din oficiu,
acelora spre rezolvare n termen de 5 zile. Vor deveni aplicabile prevederile de
incompatibilitate conform crora scrisorile i reclamaiile ndreptate mpotriva unei persoane
nu se cerceteaz i se rezolv de ctre persoana n cauz sau de ctre un subordonat al
acesteia, trebuind, pe cale de consecin, ncredinate superiorilor ierarhici, dar, inaplicabile
aceleai prevederi atunci cnd chiar actele conducerii autoritii sunt contestate, ntruct n
materia contenciosului administrativ exist ndatorirea legal de a sesiza n prealabil chiar
organul emitent, indiferent de faptul c autoarea actului juridic contestat este chiar conducerea
acelui organ i nu un funcionar din subordinea ei.
Termenul de 30 de zile n care administraia trebuie s rezolve reclamaia se socotete
mplinit n intervalul de timp corespunztor scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentnd
luarea la cunotin de ctre autoritatea de stat (nregistrarea corespondenei, prezentarea
reclamaiei n cadrul audienei etc.), pn la momentul expedierii comunicrii sau, mai rar, a
lurii la cunotin de ctre reclamant a soluiei date (prin comunicarea la sediul autoritii,

58
I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 453.
59
Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 205 din 29 ianuarie 1983, n Culegere de decizii... pe anul 1983, p. 176.

19
publicarea soluiei, etc.) ori pur i simplu la mplinirea termenului de 30 de zile - necesar
soluionrii - neurmat de comunicarea soluiei ntruct reclamaia nu a fost rezolvat ori s-a
neglijat expedierea comunicrii.
5. O alt condiie pentru exercitarea aciunii judiciare avnd ca obiect actele
administrative vtmtoare o reprezint introducerea acesteia n termenul procesual de 6 luni,
distingndu-se mai multe situaii.
n primul rnd, acest termen se calculeaz de la comunicarea rezolvrii nefavorabile
de ctre organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul lurii la
cunotin de ctre reclamant a soluiei date de autoritatea executiv.
n al doilea rnd, dac cel vtmat s-a adresat cu reclamaia i organului ierarhic
superior celui emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuat de ctre
acesta. Desigur, legea a avut n vedere ipoteza n care reclamantul a urmat, dup sesizarea
organului emitent, calea recursului ierarhic, ulterioar primei solicitri rezolvate nefavorabil.
Cum ntr-o astfel de situaie suntem n prezena unei alte reclamaii adresate altui organ este i
firesc s curg un nou termen de soluionare administrativ i, implicit, de sesizare procesual
ale crui momente sunt posterioare fa de prima reclamaie. Nu este exclus posibilitatea ca
reclamantul s se adreseze concomitent celor dou organe administrative, cel emitent al
actului i organului superior, cu reclamaii similare n coninutul lor. n situaia n care organul
superior nu-i declin competena n favoarea celui subordonat, reinnd solicitarea spre
rezolvare ar putea exista un decalaj ntre momentele de comunicare ale soluionri date de
cele dou organe, punndu-se problema determinrii momentului de la care trebuie s se
calculeze termenul de 6 luni necesar sesizri instanei de judecat.
De regul, cum organele ierarhice au nevoie de o perioad de timp mai lung pentru
soluionarea unei reclamaii nseamn c din momentul comunicrii efectuate de ele ncepe s
curg termenul de sesizare a instanei, ceea ce este n deplin concordan cu prevederile legii.
Dac ns, dimpotriv, rspunsul nefavorabil parvine mai nti de la organul superior i,
ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urm va trebui socotit punct de
plecare n calcularea termenului de sesizare a justiiei, fiind n favoarea reclamantului.
Problema devine mai complex n situaia n care reclamantul ar fi n prezena a dou
rezolvri contradictorii, din care una favorabil iar alta defavorabil, date reclamaiilor sale.
ntr-o atare mprejurare se va avea n vedere care organ i ce soluie a emis. ntr-adevr, dac
organul subordonat a soluionat nefavorabil iar cel ierarhic superior a dat o rezolvare
satisfctoare, petentul nu are, de regul, motive temeinice pentru introducerea aciunii
judiciare, deoarece n virtutea raporturilor administrative de subordonare i n baza atribuiilor

20
de conducere, coordonare, ndrumare i control, soluia de nivel superior se va impune fa de
cea de nivel inferior, exceptnd situaia competenelor exclusive ale organelor subordonate. n
ipoteza contrar, respectiv n cazul n care soluia organului ierarhic superior este
nefavorabil, comparativ cu cea dat de autoritatea subordonat, reclamantul va fi n msur
s se adreseze justiiei din momentul comunicrii soluiei ierarhice nefavorabile chiar dac
acesta ar fi anterior fa de data comunicrii favorabile din partea organului subordonat. O
asemenea soluie procesual se impune n baza acelorai considerente, i anume posibilitatea
ca decizia administrativ superioar s desfiineze soluia de nivel inferior, lsnd-o fr
eficien juridic.
n al treilea rnd, sesizarea instanei de judecat se va face tot n termen de 6 luni i n
cazul n care autoritatea administrativ sau cea ierarhic superioar nu rezolv reclamaia n
termen de 30 de zile, adic fie comunic refuzul de a soluiona favorabil (art. 6/1 lit. a), fie nu
comunic soluia dat (art.11/1 lit. b),ori o comunic peste acest interval. Ipoteza pus n
discuie, cu toate variantele ei posibile, nu se confund cu situaia refuzului nejustificat ori cu
nerezolvarea n termen a unei cereri adresate administraiei (prev. de art. 2 alin. 1, lit. g,h),
deoarece cazurile sunt net distincte; primul aspect vizeaz o reclamaie nerezolvat favorabil
i care privete un act administrativ existent care a vtmat un drept, pe cnd cel de al doilea
se refer la o cerere nesoluionat n termen sau a crei soluionare se refuz n mod
nejustificat, ultimele dou situaii viznd un drept ce urmeaz a fi satisfcut tocmai prin
emiterea unui act, astfel nct nesoluionarea petiiei n termen este un fapt ilicit asimilat
refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. De aici i
diferena de regim juridic procesual al aciunilor n justiie ntre cele care vizeaz anularea
actelor administrative pretins vtmtoare i cele n obligarea autoritilor executive la
emiterea unor acte sau la realizarea unor msuri.
n toate cazurile introducerea cererii mpotriva administraiei la instana de judecat nu
se va putea face mai trziu de un an de la data emiterii actului administrativ a crui anulare se
cere. Analiza raportului dintre cele dou termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la
comunicarea soluiei administrative date reclamaiei i de la care poate fi sesizat instana de
judecat, i cel maxim de un an, pn la care poate fi introdus aciunea judiciar, impune
unele precizri.
Prima precizare are n vedere faptul c termenul de 6 luni pn la care se poate sesiza
instana de judecat de la comunicarea soluiei administrative nefavorabile date reclamaiei
reprezint un termen minim, nuntrul cruia justiia poate fi sesizat n mod obinuit, n caz

21
contrar, adic al introducerii aciunii peste aceast limit, instana trebuind s resping cererea
de chemare n judecat ca fiind prescris60.
O a doua precizare are n vedere faptul c n ipoteza n care autoritatea administrativ,
la care s-a introdus reclamaia, prelungete, n temeiul legii, durata de soluionare
ncunotinnd sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot n cadrul unui termen legal
de soluionare executiv nuntrul cruia instana de judecat nu poate fi, de asemenea,
sesizat. Sesizarea justiiei se va putea face ntr-un astfel de caz numai lund n calcul data
expirrii ultimei prelungiri legale urmat sau nu de comunicarea soluiei, i de la care se va
calcula perioada de 6 luni n care poate opera sesizarea judiciar.
O a treia precizare se leag de termenul maxim de un an ca limit superioar pn la
care se poate introduce aciunea judiciar mpotriva actelor administrative Dup expirarea
acestui termen, adic dup mplinirea unui an de la comunicarea actului a crui anulare se
cere, aciunea judiciar trebuie respins ca fiind tardiv introdus, titularul ei decznd din
dreptul de a o mai exercita, opernd decderea (art.11/ 2,5).
n ipoteza n care au fost sesizate prin mai multe reclamaii diferite organe administrative
competente, inclusiv ierarhice, ori au operat prelungirile legale rezolvrii reclamaiei
prealabile sau a fost depit termenul legal de soluionare administrativ, termenul rmne tot
de un an i i pstreaz ca punct de calcul tot data emiterii actului administrativ pretins
vtmtor. De aici concluzia fireasc n sensul c prorogarea termenului de sesizare judiciar
reduce din acest interval de un an - cu fiecare prelungire sau depire administrativ - durata
efectiv a perioadei afectate introducerii aciunii judiciare. Dac, prin absurd, prelungirile
succesive ale duratelor de soluionare administrativ ar duce n mod cumulat la depirea
termenului de un an de la data emiterii actului a crui anulare se cere, cel vtmat va trebui s
introduc aciunea judiciar nainte de mplinirea acestui interval pentru a nu risca decderea
din dreptul su procesual n sens material61.
n sfrit, dac reclamantul pierde termenul nuntrul cruia poate sesiza justiia, prin
reiterarea62 cererii sale iniial formulate i adresate administraiei ori prin alte reclamaii
ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar
pentru aciunea sa civil, cu un nou punct de plecare cci, spre deosebire de administraie, ar
60
Sub imperiul reglementrii anterioare, a Legii nr. 29/1990, practica a decis c dac cererea se introduce la
instan dup trecerea a 30 de zile de la comunicarea soluiei asupra reclamaiei, chiar nuntrul termenului de un
an de la comunicarea actului administrativ, ea urmeaz a fi respins ca prescris (Dec.nr.304/1992 a C.S.J.,
s.cont.adm. n Dreptul nr. 7/1993, p. 80).
61
Trib. Supr., Decizia de ndrumare a Plenului nr. 5 din 28 mai 1970, citat supra pct. 124, n sensul prescrierii
dreptului procesual
62
Aceast soluie de principiu se desprinde din soluia dat de Trib. Supr., col. civ. dec. nr. 826 din 14 mai 1968
n Revista Romn de Drept, nr. 12/1968. p. 171.

22
putea n acest fel apela n mod nelimitat la justiie, ceea ce este inadmisibil pentru
soluionarea raporturilor juridice de drept material.

Bibliografie
Legislaie

23
 1. Constituia Romniei 1991, revizuit prin legea nr.429/2003, republicat n
M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003
2. Legea nr. 554/2004 contenciosului administrativ cu modificrile ulterioare,
publicat n M. Of. nr. 1155 din 7.12.2004
3. Ordonana Guvernului nr. 2 /2001 privind regimul juridic al
contraveniilor publicat n M.OF. nr. 410 din 25 iulie 2001 cu
modificrile i completrile ulterioare
4. Lege nr. 215/2001 administraiei publice locale publicat n M.OF. nr. din
23.01.2001 cu modificrile i completrile ulterioare

Doctrin
5. Alexandru, Ioan; Cruan, Mihaela; Bucur, Ion, Drept administrativ,
editura Lumina Lex, Bucureti 2005
6. Albu, Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, editura Universul
Juridic, Bucureti 2008
7. Ciobanu, Alexandru-Sorin, Coman-Kund, Florin, Drept administrativ
partea a II-a, editura Universul Juridic, Bucureti 2008
8. Drago, Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ Comentarii
i explicaii ediia 2, editura C.H.Beck, Bucureti, 2009
9. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, volumul II, ediia a 4a,
editura All Beck, Bucureti 2005
10. Tofan Apostol, Dana, Drept administrativ volumul II, editura All Beck,
Bucureti, 2004

24
25