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lcvista do
Estado regulador: causas e Servio
l)riblico
conseqncias de mudanas no 50
i'tinero I
no modo de govern anal .lutt.tll0r 1999
Giandomenico Majone
K
a delegag .9.eg_qg,J-q,!1tp-g"Lr-qltlq!.!q;v.-e_l_-etqo-
-
peu no diminuiu, mas rr,a._verdade aun-entou a importri-Lq_q.q.s_p_q.!i!L_ql_.__-.
ll
e institui oes re lad oras ern nvel llaciollal. Este paradoxo aparentc dc
fiiclexr lc ao. No str)tlla I'J] tI polticas criado pelo'ft'ata-
-d" Roma, a inrplenrentao cla
sabiiiclacle dos nenl
enticlade s., ou pelo nlel.los expandir' existentes para essc n
Adenlais, enl rrrritos casos. a lei conrunitria cria novas res
reguladolas para os govel'ros nacionais. Por exernrlo: a rnaioria dos re-
gularnentos anlbientais e cle proteo ao cor.rsr.nnidor ncls pases da Eulo-
pa meridional foraln clesenvolvic{os a linr de inrplenrentar cliretrizes da
CE. Mesrno no Ieino [Jnido, o presiclerrte da Colnisso de Sarde e Segu-
rana recentenlente observou que a (B agora deve ser considerada conlo
o notor principal dos regularnentos de sade e segurata que afetarn o
Reino urrido, no aperras enl rnatria cle segurana do trabalho, rlas erl
assuntos envolvenclo riscos irnportautes e na maioria clos assurtos
anrbierrtais (Baldwin, I 996).
Resumind todas
ESSAS NOVAS em Bruxel e errto implernent-las illtenlarnerte,
os Estados-rnerlrbros frlram ftrraclos a clesenvolver capacidacles regulq
doras nula escala senr precedentes. Assirn, o cleserrvolvirlrento da cll
como Estado regulador influencior lortemente uma evoluo paralela nos
Estados-nrembros.
t4
Quadro I: Comparando dois modclos de governana
_
sao absorvidos, clireta ou incliretamerrte, pelos Estados-membrosl-Ra-l:
rnerte, as caractersticas estruttrais da elabor:ao cle poltic.s reguladoras
explicanr o vis regulaclor da elaborao clas polticas cornunitrias (Majone,
1996:64-66)
Resurnidarncnte. a oxplicao a seguilrte. A dcsrcito clo cresci-
rnento signifcativo enr anos recentes, o oranrerrto da LJ[: represelrta
aperas 2,4o/o de tocla a desresa clos setores pblicos clos llstados-rleu-
lrros e rnenos de l,3Yo do produto intcrno bruto da unio. Porcornpara-
o. cntre 450/o e 50Yo cla riqucza ploduzida nos fstados-nlenlbros so
gastos relos goventos nacionais c locais. O oranrelrto da UE no apc-
nas muito pequeno, rnas tanrbnr rgiclo: lnais dc 50% clo total clas dota-
es consistern de tlespesas obrigatrias. Esses recursos vo, eul sua
nraioria, para a poltica agrcola conrunr e para urn purrlrado cle prulgrarnas
redistributivos. O q ue resta insulcicnte tentar iniciativas cle
nde escala ent cal1 pos politicarlrelrte atraentes, corno a poltica illdus-
trial, prograrnas e c er1prcgos, pesqulsa
ca inaieira pela
expanclindo o
escopo de suas ativiclades de rcgulao a elabo de regras coloca
rnuito poder nas rnos das a despeito das estritas
I irn itaes or4r.rl9-'l!4s-rnrostas pe I os Estados-rRembros. Er o-t1as pq-
lavras, ulna vez que a CE no teln o poder independente de tributar e de
o sistema
de corrisses no est to bem desenvor'icro na nlaioria
dos Parlamentos europers, rnas a situao est se rnodifcando
rapida-
mente. Assim, embora as comisses seretas do parramento
britnico
costurnassern ser obscuras e bastante incuas (cmig,
lgg4),recentemente
a revista The Econon,s'l pde escrever sobrc tma revoluo
silenciosa
que est transfonnalrdo o partanrerrto: "seu
verdadeiro trabalho.i no se
realiza no plenrio da crnara clos comuns, onde
o debate ... se iinrita ao
bate-boca partidrio rituar. A ao rnudor-se para
o ancrar de cima, para
as comisses seletas conrpostas cle todos os partidos,
onde os parlarnen-
tares agora centram seus esforos no senticro
de fazer responsabirizar.o
Poder Executivo" (l 2 maro de 1994, p.47).
ilaridades estrutumis entre o sistema de comisse
modelo de agncia s exp tca realmen te porque o
seo
epo tco das
.MJrnt
agncias reguladoms exercido ern grande rnedida
atlavs de comisses K
de superviso. Una explicao terica poderia
ser desenvolvida, corno (t
segu e.A do os res vets /u, ,t/f,ill,w
r utrias. os lad
ilJ.wle, ls to porque so os estatutos que crialn as
-9_s._ma!s
agncia-s e
proporciona m a estrutura de incen tivos ue deve
2l
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divergncia entre as intenes legislativas e os re'sultados_e_lll terurcsde
regulo. A teoria tanrbm pressupe, etrtretanto, que a ln
distribuda de maneira assinrtri ln
e
is -l^"r,l
informao ue seus su
eles confiadas e sobre suas
Da
ores sobre os enores das tarefs a
prias prefrncias, capacidades e
r-se to custo mensu
W
caractersticas e de seus desenr hos ra se cledicarem a cg1p9 ta-
merttos ooortunistas
Para cla os le isladores
nras tambnr j u Igarn
OS la ls monitorar o com-
fossgm-consistetes-corr-s+f,erncias-em-matria _d_p_s,ltlcas.-d_
su_A_comissi+ su''ervisora e a elas p<sitivamente reativas. Urn estudo
rnuito pormenorizado de sete agncias reguladoras, de fins dos anos
70 at a maior parte dos anos 80, chegou a concluses semelhantes
(Wood e Watermarr, l99l).
Como a rcgulao I e uma llt
pa, ainda nao itos estudos 99!lpgr4y-95_ dalrelaes el]! e es
agncias e as comisses parlarneltares, rellt etn nvel nacional nern ern
nvel comurritrio. No en as etl ricas dis IVCIS m
deste lado do At com isses parlamelrtares
r ul'l iln
das atividad-es das-agrcias. estab-e ec d.as po r e i, especial rnente atravs
I I
ivos, clo
adrninistrativo (lbi denr.136 ).
O papel dos juzes igualrnente essencial corn relao regulao
e aos nlercados. Aqui, uovatnente, a experirrcia norte-alericana nruito
instrutiva. Nos Estados Unidos, o processo de tomada de deciso das
cias reguladoras foi ern grand med ida plasrnado pelos tribunais
sobre Procedimentos Adnlinistrativos Fecle-
rais (APA), em 1946, a torlrada de decises enl lllatria reguladora ras-
sou por um plocesso de judicializao de grande alcalrce. Nos ternros
da APA, as decises das agncias passaram a asselnelhar-se em muito
s decises judiciais, inclusive clevido existncia de urn processo
corrtencioso para a obteno de provas a partir das partes contendoras,
e da necessidade de um registro escrito para servir de base s clecises
das agncias. Essas exigncias facilitararn nruito o exame judicial das
decises administrativas. Por outro lado, as exigncias da APA para
fins de criao de normas erant lletos estritas. Essas cliferenas no
influram rnuito, nledida que ntuito da regulao era do tpo quc esta-
belece taxas e atribui licenas e que, assiln, depenclia em gr.ancle medi-
da de decises. No entanto, qualtdo a criao cle regras (por exernrlo, o
estabelecimento de nonnas e padres) torrou-se rnuito mais irnporlante
com o crescimento da regulao social nos anos 60 e 70, os tribulrais pron-
tamente comearam a desenvolver um grancle corpo de novas rcgras de
J
procedimento e de padres e nonras de exanre.iudicial (Shapiro, lgSS).
Jjrn tesrrrroo e pofttc?l*e ,n-olticas de regulqg3_g rlos Fsfados_Lj.nidos
nsjedgp Jgf g"te'ldidas se'n s q_rd_b_l1fqt
_e. em especlal, a p jucllia! <laq.
dec ises ds ae!rc-i"
Na Europa, tambm, o crescimento da regulao est danclo aos
tribunais uln novo papel no processo de elaborao de polticas. lsto
especialmente evidente em nvel contullitrio. J no incio dos anos 60,
uma srie de decises narcalttes cla Corte Europia cle Justia (ECJ)
corrseguiu fazer passar o exarne das leis dos Estaclos-nrernbros cla esfera
do clireito internacional para aquela do dire ito constitucional. Segunclo a
Cofte, os tratados fundacloles no so simplesmente acordos no nlbito
do direito internacional, mas criarn um regime corrstituoional. Da, os pr-
prios tratados, bem corno leis cornunitrias promulgadas sob o inrprio
dos mesmos, ttn precedncia sobre o clireito internacional e tnr efeitos
diretos sobre os Estados-membros (Shapiro, 1992: 126).
Os poderes da llC.l, para exercel'a reviso ct'rnstituciolral e aclmi-
nistrativa sobre todas as leis cornunitrias e sobre muitas leis clos Esta-
dos-membros, esto agola bern estabelecidos. Unr determinado uso de
tais poderes afetou profundarnellte a fonnulao de polticas enr nvel
nacional e comunitrio. Assirn, a famqgl @:
deI _ nel l EC | {9!inou_qlle os Estados-rnenrbros Ja nao
pod ianle-vjtzu'- a-pr:om e--o d a c<) rn grc ia I izao dent ro de s u as fi'onteiras
__{qum produto legalnrente fabrj_c-adp-en_s utro Estado-meurbro intr-
duz-itr urna-rto-va-fase=na-for-lrrd-aq.o, dqp_qlticas de regllao da CE,
-
caracterizada por unta nfase reduzida rra llannonizao das regulaes
nacionais e por ulna nraioraderncia ao princpio do rcconhecimento rntuo.
Discutir este princpio vai alnr do propsito deste artigo, lnas, a
frn de dar urna idia do impacto prtico da deciso da Corte, pelo rne-
nos cluas conseqncias deverianr ser lnencionadas. Errlaeiro lugar,
imento mtuo acarreta unta enorme
{4E gue agora incltle_L!_xLaperla-i_a-s_deaisese-.estatutos.aprova- .. /\
4.g!_!g!9_onse|ho da CE. Ocl_as, nddas reguladoras
adotadas
'n enl lle_essas nle-
-{l@hoie
t"ry
bug, s-eryjos e-p_eqq lrr r-ue'caclo
ste*ra<lecon-
-9III9P9!L
_-eerrrrcia entre as regu -dos-Esralos+nellrbrss. Desde_o_ caso
Cassis de Dijon, as regulaes nacionais que satisfazem algumas exi-
gncias bsicas conuns se aplicam a toda UE; portanto, os.inclivduos e,
atividades econltricas telldero a se ses qqe ofe-
o ambiente r mais favorvel. Isto urn ilu strao
marcante do ilnpacto de decises judiciais sobre a fornrulao de polti-
cas reguladoras na Europa.
24
Os especialistas e os reguladores constituenr outro gnlpo inrpor-
tante de atores. A regulao derende largaurente do conhecillrento cien-
tfico de errgenharia e de ecollonl ia. quc. confornre j otrservalnos, senlpre
foi unra ftrnte de legitirnidacle das agncias rcguladoras sclenr o rcrositrio
de conhecintentos e experirrcias especficos. Tnto os clel'ellsores quat-
to os oponentes de rnedidas regulacloras especficas nonltall'rrcnte
verbalizam seus argurnentos na lirrguagem cla "cillcia da regulao", lntis
do que na linguagelrr mais tracliciollal do interesse ou <la poltica classista.
Paradoxalmetrte, o prprio fato de que a base cientfica muitas vezes
incefta e contestvel tencle a aurnentar o papel dos especialistas em todos
os estgios clo processo regulatrio.
Em parte, devido a essa dependncia conr rclao aos conhecirneltos
e experincia especficos, os regulaclores g_oap1 de rnais poclcr e discrio
que administraclores. Eles tanrbln fazern fren te a uma estrutura
diferente de incentivos profssionais e de carreira. os chefbs clas agrrcias
reguladoras trn urna agenda benl clefinicla, e seu sucesso nredido pela
quanticlade cle itens cla agenda que conseguenr nraterializar. Centrar-se ern
objetivos reguladores esrecficos -- se.ia fazelldo aplicar-se leis sotrre
corcorrncia, rnellrorarrclo a cualiclade alnbiental, seja rrotegenclo os
interesses econllricos ou cle sade clos consulltidores no apcnas
-
l?vorece um nvel lnais alto de profssionalizao que lossvel para
generalistas bulocrticos, rlas tarnbrn facilita a r.esponsabilizao pelos
resultados ponto que letontarelnos lta seo seguilrte.
Assiln colno as agncias reguladoras centralt. sua ateno nunra
nica tarefa, os novos grupos pluralistas que agen. irrtensarnellte no Esta-
do regulador se coltceltranl cada uln nurla rnica questo o nreio-
ambiente, a defesa clo consumidor, direitos civis, questes de- gnero.
instrutivo comparar-se esses gnlpos lro-econmicos e preocupaclos com
questes nicas coln os grupos de irrteresse empresariais cue at receu-
temerte desernpenhavam um papel to inrportante rra formulao de po-
lticas macroeconmicas na Europa. Em pases onde um nico gnrpo cle
interesse podia falar etn nome de seu setor na sociedade
- associaes
patronais setoriais, sindicatos, grupos cle ruralistas -- nronoplios forarn
criaclos ou fortenreute irrcentivados relo Lstado. os govelrros rel'ora-
ram o rnonoplio desses grupos ernpresariais porque necessitavarn de
sua cooperao para apoiar determillados tipos de polticas. A ajucla des-
ses grupos era especialnletrte necessria pam fins de plarreialnento eco-
nnlico e de crescimento econrnico liclerado pelo governo, assirn corno
para fins de fornrulao e implernentao de polticas de rerrda e cle ben-
estar social. Os pases neocorporativistas, conto a Sucia e a ustria, por
exenrplo, dependiarn, em grande rnedicla, de associaes patronais c cle
sindicatos para ref'ear o potencial inflacionrio de seu cornprornetilnento
para com o pleno ernprego (Wilson, 1990: 90).
25
Por outro lado, rrum pas como os Estados Unidos, onde o plane-
jamento econmico, a poltica industrial e a poltica de renda lunca gozamnt
de amplo apoio poltico, e onde o poder poltico fragmentado, nenhum
grupo de interesse enrpresarial, conr o direito de flar.eln nolte de um
setoreconmico inteiro, pocleriajamais existir: a cultura poltica dos Estados
Unidos, o mais an dos Estados regu ladbres, rnais ue__--
No entanto, os grupos ernpresaflars
tenham sido corrsideravelnrente nrais fracos nos Estados Unidos do que
na Europa,.os defensores de lcas
tido um im inrio sobre as polticas de Jggqlqqg !1erte-
americarrqs. Os tribunais foram muito mportantes no processo de tornar
possivel essa influncia outra indicao da posio centlal que ocupa
-
o Poder Judicirio no Estado regulador. Por exernplo, .--
ao relaxar as exi-
o incio cle judicial anos 60 e 70
m l, para uma variedade de de
ud de ticas, unra evoluo especial-
te na poltica de regulao (lb m:
No entanto, o contraste a ista e pases euro-
peus neocorporativistas no se aplica Comurridade Eulopia. Corfonne
assinalam Streeck e Schrnitter ( l99l ), a negocao corpom
nuncaJealneuF fungionou em Bruxelaq, e, quando foi tentada, sempre
foi to marginal que no pde chegar pefto de um modelo neocorporativista
de governana. No mximo, as relaes entre o tmbalho e o capital entraul
na arena poltica no nvel cla CE, sob a forma de um conjunto de discrctas
questes de regulao social. Cono tais, prestar-se-o a ser tratadas por
burocratas, peritos e especialistas e comisses intergovernamentais conro
o so, por exemplo, tgras sobre etiquetagem relativas ao contedo de
colesterol do leo de palma ou regulamentos para a reciclagem de ernba-
lagens de gua mineral. Mais que conduzir a negociao constitucional
que fica por debaixo do sistema poltico, as questes tradicionais de classe
da sociedade industrialtero de competir num plano igual corn tetnas ps-
industriais como a proteo ambiental, os direitos dqg consrnidores,.
.-igualdarle entre lromgJDs e mulheleg. e assirrutrr diante_--A-alterriva
economra tica e
desta e o neoco lstll0 (alenro ou
escandinavo sti,lq
no[teamatlearlo-de. l'plural-irtr o= {e_qU lid,o-'j ou de "felera[qq comps]litivo"
organizado sobre no menos de trs nveis: o das regies, o dos Estados-
nao e o de Bruxelas (lbidem: 158-59).
Citei extensamente o percpicaz estuclo de Streeck e Schmitter sobre
a transio do corporativismo nacional para o pluralismo transnacional, a
firn de mostrar como, partindo de um programa de pesquisa bastante
26
?
M
outros nrecanisnos para cottrolar a cliscrio reguladora, tais collto o ,a
exarne.iudicial, a participao e a deliberao pblicas, o exame pelos
\JI
pares, a anlise de polticas para.justifioar prior.idades reguladoras, e ?A
assirn por cliante.
mencionada Lei Norte-Anreri Aclmi-
nistmtivos (APA) d unra excelente i ustrao_do po-tecial da ex
cle fornecer razes. Ser que a APA detennina audincias qua-
se-judiciais para'dec iso, rnas menos rigorosa quanto forrrrulao cle
regras. No ltilno caso, no se exige que a agncia baseie suas clecises
exclusivamente nos cornentrios escritos subrnetidos por paftes envolvi-
das, mas pode levar em considerao qualquer informao que julgue rcle-
vante no caso. No entarrto, as regras devern ser acompanhadas cle urna
"declarao geral corrcisa de sua base e de sua finalidade", e no podenr
ser "arbitrrias, caprichosas, ou corstituir abuso do poder discricionrio".
d
,,,"il/"
Partindo de exigncias to gerais e aparentemente incurs,gs iuzes
w
exl ue tanto os fatuais
gra, quanto a m logia utilizada no raciocnio a partir dos dados at ft
evem ser para fins de comentrios
no rn,omento. em que a regra p ls, a por pafte
das agncias, clas bases e finalidades de suas regras, deve pormenorizar os
passos do raoiocnio da agrrcia, enquarto que colnentrios sigrrificativos
recebidos durante o perodo rcservado aos comentrios prblicos devem ser
28
respondidos no lnolnento da prornulgao final (Pedersen, 1975). Assirn,
hoje em dia, a forrnulao inforrnal cle regras tern de ser aconlpalrhada de
registros e concluses ainda lnais pornrenorizadas e cornplexas clo cue fora
inicialmente consiclerado para fins de clecises fornrais. L,rn grande rncclicla,
essas exigncias procedimentais estritas folaln collseguiclas elaborando-se
a exigncia de fornecer razes corrtidas na APA (Shapiro, 1992 b: 185).
duvidoso que muitos dos criadores do Tratado de Roma estives-
sem fanliliarizados com este estatuto, mas eles parecem ter entendido o
signiiicado da exigncia de fornecer razes para rnelhorar a legitirniclade
das instituies no-majoritrias que estavanr criando no nvel europeu.
Segundo o Artigo 190 clo Tratado, "regularnerrtos, diretrizes e decises clo
Conselho e da Cornisso devero declarar arazo em que se baseiarn".
O Artigo l5 clo Tmtado de Paris, que cria a Comunidade Europia do
Carvo e do Ao, tanlbrn deternrina que "decises, reconleudaes e os
pareceres da Alta Autoridade cleveo declarar as razes en que se ba-
seiam"; enquanto o Artigo 5n do mesrno tratado afirma que "a Cornunida-
de dever ... publicar as razes para suas aes". interessante observar
que no h qualquer exigncia geral ern se apresentar as razcs que
alicerarn as leis da nraioria clos l'jstados-rnenrbros, de nrodo que estas
disposies cornunitrias erant, e em algurna nleclida aiucla so, no ape-
nas diferentes das leis nacionais, lnas tambrn mais avanadas do que
essas (Hartley 1988). Esse exernplo rrrostra que instituies no-ma jori-
trias podern estar sujeitas a nonnas e padres de responsabilizao nrais
estritos que os ministrios e departarnentos traclicionais dos govenros.
Supe-se que os ltirnos estejarn sob o colrtrole de ministr.os diretanrente
responsveis perante o Parlamento; e ernbora esta forma de
responsabilizao seja arlirde uln rnito, ela proporciona urna desculpa
para que no se imponharn exigncias fonnais de transparncia e justifi-
cao racional sobre os clepartamentos centrais clos governos.
A legitirnidade clas institu ies depencle tambnl de sua capacidade
0
uL,
Uln ['
4
9. A comparao de estratgias
e de estruturas
Nota
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35
Resumo
Resumem
Rcvista do
Abstract Scrvio
I)riblico
Dcsde o fim clos anos 70. os governos europeus trn sido f'orados a nrudar scus ntodos
tladicionais de governana conro tcao a tendncas, lais conro a crcscentc concorrncia
intcrnacional e a integrao cconnricr e nonctria cacl vcz nrais profrncla no mbito da
{.Jnio [uropia. A aclaptao ostratgica s novas rcalidacles resultou nurn papel recluzido
para o lstaclo positivo. intcrvcncionista, c no cresinrento corrcspotrclcntc do papcl do
lstaclo t egulador: a criao clc rcgras cstr substituindo a tribulao e a dcsposa por palte do
Ilstado. ra do artigo idcntifica concluccntcs
ou dc nrcrcado c
strao !!44aqs!ruruLais
m nas
From the positive State to the regulatory State: causes nd consequences for
changes in the mode ofgovernance
( i a ndo ne n ic o lvl aj onc
Since the latc 1970's, [..)uropcan govct'rtnents have bcen lbrced to changc thcir.
traditional mocles of'govet'nance, as a rcaction to trends such as thc growing intcrnational
competition ancl the evcr dcepcning econonric and rnonetary intcgration rvithin the
European Union. The strategic adaptation to the nerv rcalitics brought about a rcduccd
rolc for the positive, interventionist State and in thc corresponding growth ol'thc role ol
the regulatory State: the creation oflrulcs is by way olreplacing taxation and cxpcncliturc
by the Statc. Ths first part of'the articlc idcntilies thrcc scts ofstrategics lcacling to thc
growth of the regulatory State. as an cxternal or narkct rcgulator, ancl as an intcrnal
regulator of a decentralised administration. l'hc sccond part reviews irnpoltant structural
changes produced by changes in the regulatory stratcgies.