Ciudad Guayana: Un polo de desarrollo o un enclave regional?

Author(s): Rodolfo Hernndez Grillet

Source: Revista Geogrfica, No. 102, Venezuela (JULIO-DICIEMBRE 1985), pp. 93-99
Published by: Pan American Institute of Geography and History
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40992502
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 Ciudad Guayana: Un polo de desarrollo
Pocos venezolanos tienen conocimiento de la ex-
periencia de Ciudad Guayana y de la importancia
que ella reviste a nivel mundial, como ejemplo de
la aplicacin de las teoras de planificacin y desa-
rrollo regional. No es que Ciudad Guayana sea el
nico centro urbano planificado latinoamericano,
no, por supuesto, pero ella es la nica ciudad de
este tipo que ha alcanzado dimensiones poblacio-
nales de magnitud significativa y que adems tiene
una base econmica de tipo industrial, al contra-
rio por ejemplo de Brasilia, donde predomina el
empleo administrativo. Tampoco debe entenderse
que ha sido un xito total su construccin, pero
habra que preguntarse donde estara la poblacin
citadina guayanesa de no haberse fundado esta
ciudad en Venezuela. Por ello es conveniente in-
tentar un somero anlisis del papel que cumple esta
ciudad en el desarrollo del pas y tratar de respon-
der si el esfuerzo realizado en la puesta en marcha
de esta ciudad tiene alguna justificacin.
Santo Tom de Guayana o simplemente Ciudad
Guayana, fue oficialmente fundada en julio de
1961, como apoyo al Programa Industrial de Gua
yana iniciado en aos anteriores. Al respecto debe
recordarse que este programa tuvo como razn de
ser el establecimiento de un gran complejo indus
trial cuyo objetivo era, y contina siendo el apro
vechamiento de los cuantiosos recursos naturales
de la regin, entendindose en los comienzos el
trmino regin, como el rea efectiva de la Corpo-
racin Venezolana de Guayana (CVG), la cual es-
taba determinada en la llamada "Zona de Desarro-
llo de Guayana", que fue precisada en el Decreto
No. 228 del 4 de marzo de 1960. Era en sntesis
una "regin programa".
El Programa de Guayana se bas en la teora de
los polos de desarrollo, la cual parte de la premisa
* Profesor Escuela Geografa U.C.V. Caracas.
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o un enclave regional?
Rodolfo Hernndez Grillet*
que la actividad econmica no puede crecer en to-
das partes a la vez, sino que ms bien suele produ-
cirse en ciertos puntos en los cuales existen una
serie de factores favorables de localizacin y que,
en el caso de Ciudad Guayana eran la dotacin
energtica excepcional; la cercana de los depsitos
de petrleo y gas de la Regin Nor-Oriental; la
abundancia de mineral de hierro de alto tenor; la
existencia de puertos fluviomartimos accesibles
todo el ao por buques de gran calado y la disponi
bilidad ilimitada de agua para fines domsticos e
industriales. Por otra parte, el Programa de Guaya-
na estableca como objetivos los siguientes:1
a) Descentralizacin del Desarrollo Nacional por la
incorporacin de una zona prometedora del in-
terior del pas, creando y fortaleciendo en ella
un polo de desarrollo.
b) Utilizacin econmica y eficaz de recursos ante-
riormente no explotados e incrementados y
complementacin de la produccin de los ya
existentes, empleando bsicamente el criterio
de la ventaja comparativa.
c) Crecimiento industrial, precisamente en aquellos
renglones que han demostrado ser los ms din-
micos de la economa, tales como energa,
metales, ciertos productos qumicos, pulpa y
papel.
d) Suministro de empleo estable y bien remune-
rado, contribuyendo en forma importante a la
mejora de los niveles de vida de todo el oriente
del pas.
1 CVG -Ciudad Guayana- Una Ciudad de Crecimiento
Planificado, 1971.
94 Rodolfo Hernndez Grillet
e) Contribucin al crecimiento del producto total
y del producto por trabajador, tanto en escala
regional como nacional.
f) Difusin del efecto del desarrollo a otros secto-
res econmicos complementarios dadas- las vin-
culaciones tcnicas existentes entre procesos y
el crecimiento inducido de la demanda.
g) Efectos beneficiosos sobre la balanza de pagos,
tanto por la disminucin de ciertas compras an-
teriores a consecuencia de la sustitucin de im-
portaciones, como por el incremento de las dis-
ponibilidades de divisas provenientes de expor-
taciones nuevas.
El anlisis de los objetivos anteriormente ex-
puestos lleva a la conclusin que el Programa de
Guayana fue concebido bsicamente para alcanzar
y reforzar la diversificacin de la base de exporta-
cin del pas as como la descentralizacin regional
de las actividades productivas y de la poblacin.
Ciudad Guayana por su parte, surge como un ele-
mento de apoyo al desarrollo industrial.
Desde el principio se concibi a la "Zona de De-
sarrollo de Guayana" como una regin urbana de
dimensin metropolitana.2 , en donde las economas
externas y de aglomeracin de los distintos proyec-
tos industriales, constituyen un factor importante
en el funcionamiento del rea. El Plan de Desarrollo
Urbano de Ciudad Guayana contempla por su parte
los siguientes objetivos:3
a) Lograr un crecimiento econmico rpido y ba-
lanceado.
b) El logro de un rpido y sano progreso social.
c) El cumplimiento de un crecimiento fsico equi-
librado.
En el rea de influencia inmediata de Ciudad
Guayana, se haba iniciado la explotacin de los
yacimientos de hierro de El Pao y Cerro Bolvar.
Las compaas mineras crearon como apoyo a sus
actividades, comunidades abiertas en Puerto Or-
daz y Ciudad Piar, lo cual atrajo a la regin nume-
rosos trabajadores para las distintas operaciones de
explotacin, transporte y embarque del mineral de
2 Freidmann, John -Urbanizacin, Planificacin y Desa-
rrollo Nacional- Mxico, 1976.
3 CVG - Informe Anual, 1963.
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Revista Geogrfica 102
hierro. El ro Orinoco fue dragado en un trayecto
de 341 kilmetros hasta el mar, permitiendo el
acceso de barcos ocenicos hasta la desembocadura
del Carn , donde se construyeron dos grandes
puertos; a su vez los puertos se vincularon con los
yacimientos con sendas vas frreas.
En 1956 se inici la construccin de la Planta
Siderrgica del Orinoco y el desarrollo hidroelc-
trico del Carn con la Central Macagua I, para el
aprovechamiento de los saltos inferiores de dicho
ro. Cuando se crea la Corporacin Venezolana de
Guayana, en 1960, y se acomete la tarea de desa-
rrollar la ciudad, el rea estaba creciendo de una
manera anrquica: en el extremo oeste estaba la
T'unta de SIDOR; al este la comunidad de San Flix
y dentro de estos lmites, Puerto Ordaz, el campa-
mento de la Orinoco Mining Company para su
personal, Palua, el de la Iron Mining Company y
varias aglomeraciones como Castillito, Dalla Costa
y El Roble, a lo largo de las vas de enlace. El ro
Carn a su vez, divida en dos sectores el rea, la
cual se encontraba internamente funcionando de
manera dispersa.
Para tener una idea de lo explosivo del creci-
miento de Ciudad Guayana, basta decir que en
el rea existan en 1950 unos 4.000 habitantes y
treinta aos ms tarde, en 1981, la ciudad lleg a
tener 325.000 personas, estimndose en 1985,
una poblacin cercana a 480.000 habitantes. En
1961, al iniciarse el proceso de planificacin, exis-
tan unos 42.000 y se estimaba que llegaban unas
1.000 personas nuevas al mes en busca de trabajo
y de oportunidades.
La CVG contrat en 1961 a especialistas del
Joint Center de la Universidad de Harvard y el Ins-
tituto Tecnolgico de Massachussets para que ase-
soraran a los planificadores venezolanos. El equipo
afront la tarea de disear una ciudad que inte-
grar todos los elementos existentes en el rea, y,
en especial, los ncleos humanos de San Flix y
Puerto Ordaz. Finalmente se concibi una ciudad
lineal, prevista para una poblacin de 250 a 300.000
habitantes en el ao 80, de los cuales un tercio es-
tara ubicado en el sector San Flix y el resto en el
sector Puerto Ordaz.
La ciudad se construira a lo largo de una espina
dorsal de unos 25 kilmetros, la Avenida Guayana,
que inicindose en San Flix llegara hasta Matan-
zas, lugar donde est SIDOR, y que servira para
enlazar todas las principales reas de la nueva ciu-
dad: la industria pesada, el aeropuerto, el centro
comercial y las reas de residencia.
A fin de conjugar el proceso de planificacin
julio-diciembre 1985
con la accin a corto plazo, se hizo necesario tornar
ciertas decisiones:4
a) La adquisicin de tierras para el desarrollo de la
ciudad. Al respecto se traspasaron a la CVG
17.400 hectreas de tierras baldas-de la nacin
en 1901. Posteriormente la CVG adquiere de
fundos privados 18.750 hectreas, a un costo de
8,5 millones de bolvares para Negar a un total
de 36.150 hectreas que servirn de asiento a la
nueva ciudad.
b) El diseo y la construccin del puente sobre el
ro Caron, el cual unira los dos sectores del
rea donde se ubicara la ciudad.
c) La institucionalizacin del poder local, a travs
del recin creado Distrito Caron y de la estruc-
tura de planificacin de la CVG.
d) Formular un plan para el ordenamiento de los
establecimientos espontneos que se haban for-
mado en el sector San Flix.
e) Disear nuevas reas residenciales para diferen-
tes grupos de ingresos en el sector de Puerto Or-
daz.
Objetivos y Metas Iniciales del Desarrollo de Ciudad
Guayana
En 1961, las comunidades de San Flix y Puerto
Ordaz estaban registrando un alto crecimiento de-
mogrfico por la afluencia de poblacin prove-
niente en su mayora de las zonas rurales del pas,
atrada por la facilidad de encontrar empleo en las
construcciones que se estaban llevando a cabo
(SIDOR, MACAGUA I) y la posibilidad posterior
de un empleo estable. Este rpido incremento pro-
dujo una demanda de viviendas y servicios que las
comunidades existentes no estaban en capacidad
de satisfacer y, en consecuencia, se comenz a pro-
ducir el asentamiento desordenado de viviendas
precarias alrededor de las comunidades estableci-
das; esto, unido a la necesidad de prever un espacio
urbano apropiado a las perspectivas del desarrollo
industrial, fue el punto de partida para definir los
objetivos del desarrollo de Ciudad Guayana.5
Izaguirre, Maritza - La Experiencia de Venezuela en
Planificacin Regional, Guayaquil, 1976.
CVG - Ciudad Guayana, Una Ciudad de Crecimiento
Planificado, Caracas 1971.
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Ciudad Guayana: Un polo de desarrollo o un enclave... 95
Los objetivos definidos para el desarrollo de la
primera etapa (1961-1965) fueron los siguientes:
a) Elaboracin del Plan para una ciudad de 300.000
habitantes. Al respecto se tomaron como base
las proyecciones de poblacin y empleo (Cuadro
No. 1 ) y se elabor un modelo de gravedad para
determinar la forma y estructura de la ciudad.
Estos estudios evidenciaron la necesidad de orien-
tar el desarrollo hacia el oeste para acercar las
reas residenciales a las principales fuentes de
trabajo y cambiar la distribucin de la poblacin
que, en 1961 se encontraba en un 25% en
Puerto Ordaz y el 75% en San Flix. Para la
etapa de 300.000 habitantes se propona una
distribucin de poblacin tal, que un 66%
estuviese en el oeste, Puerto Ordaz y el 34%
en el este, San Flix.
b) Superponer al caos existente una infraestructura
acorde con el desarrollo propuesto que propicie
la localizacin industrial.
c) Comenzar la integracin de las comunidades ais-
ladas existentes dentro de una forma urbana
continua, mediante nuevos desarrollos y obras
que salven los obstculos naturales.
d) Consolidar las comunidades existentes y organi-
zaras para que se adapten al desarrollo pro-
puesto de la futura ciudad.
e) Construir y fomentar la construccin de vivien-
das para todos los niveles de la poblacin y redu-
cir progresivamente el dficit producido por el
rpido incremento demogrfico.
f) Habilitar reas industriales adecuadas a los dife-
rentes tipos de industrias que se requieran en la
zona y construir vas de acceso para las instala-
ciones portuarias conexas.
Esta primera etapa se cumpli en 1965 y hasta
ese1 ao la CVG haba actuado en el desarrollo de
la ciudad, directamente en todos los campos donde
era necesaria la inversin, con poca participacin
de los dems organismos oficiales. A partir de en-
tonces comenz la intervencin de otros entes p-
blicos con mayor intensidad, pero sin alcanzar la
satisfaccin de las necesidades crticas de la ciudad,
especialmente en los campos de la vivienda, la edu-
cacin y la salud pblica, pues para los otros orga-
nismos, el Programa de Guayana no entraba dentro
de sus prioridades. Los ministerios suponan que
 96 Rodolfo Hernndez Grillet Revista Geogrfica 102

CUADRO No. 1

CIUDAD DE GUAYANA

PROYECCIONES DE DISTRIBUCIN DE EMPLEO POR RAMA DE ACTIVIDAD ECONOMICA

SEGN EL PLAN DE DESARROLLO URBANO Y COMPARACIN CON SITUACIN REAL EN 1981

Estimaciones del Plan Situacin Real

1970 % 1980 % 1981 %

Poblacin Total 248.669 656.606 325.017

Poblacin Activa 82.931 100,0 221.319 100,0 96.356 100,0

Agricultura, caza y pesca 2.487 3,0 2.516 1,2 741 0,8

Minera 1.500 1,8 2.500 1,1 3.077 3,2
Industria1 30.875 37,3 86.303 39,0 31.025 32,2
Construccin 13.176 15,9 31.529 14,2 13.624 14,1
Comercio 8.893 10,8 28.440 12,9 19.628 20,4
Servicios 22.243 26,8 56.222 25,4 22.112 23,0
Transporte 3.657 4,4 13.809 6,2 6.149 6.3

1 Incluye en 1981 , electricidad, gas y agua.

Fuente: CVG, Informe Anual 1983.
CVG, Estadsticas de la Regin Guayana, 1981.

los recursos asignados a la CVG, limitaban la nece-
sidad de su propia participacin. Por ello, para
evitar el fracaso del programa, la CVG tuvo que
suplir en la prctica las responsabilidades de los
otros organismos, con la desventaja adicional de
adolecer, en muchos casos, de la experiencia nece-
saria para afrontar problemas especficos. Esta
situacin ocasion que no pudieran solventarse a
tiempo los dficit y entrab las lneas de desen-
volvimiento del plan.
c) Estudiar, reservar y habilitar nuevas reas indus-
triales para facilitar la instalacin de industrias
de servicio que satisfagan las necesidades de la
poblacin.
d) Definir las reas de recreacin activa y pasiva.
e) Lograr la participacin de diferentes organismos
pblicos y privados en los programas de cons-
truccin de viviendas.

f) Desarrollar programas escolares de acuerdo con

Objetivos y Metas de la Segunda Etapa del Desarro-
llo de Ciudad Guayana los requerimientos anuales de la poblacin.

Ciudad Guayana: El Sitio

Para la segunda etapa (1965-1969), se trataba de
ajustar el plan propuesto para 300.000 habitantes
y por ello se fijaron los siguientes objetivos:
a) Orientar el crecimiento de la ciudad hacia el
oeste, para cumplir con las metas de distribu-
cin de la poblacin en la ciudad: 66% en
el oeste y 34% en el este.
b) Planificar y disear el rea destinada al princi-
pal centro administrativo, institucional y co-
mercial de la ciudad (Alta Vista), as como cons-
truir la primera etapa de su infraestructura.
El sitio donde se ubica Ciudad Guayana est en la
confluencia de los ros Caron y Orinoco, en una
extensin aproximada de 25 kilmetros por 5 ki-
lmetros de ancho. Es una zona baja, con pendien-
tes menores al 20% y con elevaciones no mayores
de 120 m/s/n/m. La vegetacin es de sabanas y de
bosques deciduos y de galera en los sitios ms
hmedos. La precipitacin media es de 1.300 mm
y la temperatura anual de 27, c, con una oscila-
cin trmica diaria de 8,5 c, pero los vientos
constantes procedentes del NE, suavizan algo lo
riguroso del clima. Estas caractersticas, aunadas

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julio-diciembre 1985
a las ventajas de localizacin ya anotadas en l-
neas precedentes (hierro, agua, energa hidroelc-
trica, vas de salida interoceanica) pudieron con-
tribuir a superar los obstculos derivados de la
lejana de la nueva ciudad con respecto a los prin-
cipales centros urbanos del pas, que en un prin-
cipio significaron barreras para el surgimiento de
Ciudad Guayana. Asimismo, al inicio, la inexpe-
riencia del Estado en materia de planificacin, as
como los requerimientos de mano de obra califi-
cada y el enorme flujo migratorio al rea, constitu-
yeron factores que de una u otra mancia, incidie-
ron en el desarrollo propuesto. Finalmente, el
hecho de intentar crear una ciudad a partir de dos
ncleos separados por el ro Carn , fue un hecho
que implic la inversin de un monto considerable
de capitales, los cuales pudieron haberse gastado
en otros rubros que contribuyesen a la solucin de
problemas crticos derivados del aumento pobla-
cional, tales como vivienda, salud y educacin.
El sitio posee adems grandes ventajas desde el
punto de vista escnico. Los Saltos de Cachamay y
La Llovizna, as como el propio ro Orinoco, le
dan a la ciudad la posibilidad de desarrollo del sec-
tor turismo, y con mayor nfasis, si se considera
integrada a un circuito turstico donde se incluya
a Ciudad Bolvar, Guri, Los Castillos de Guayana y
Cerro Bolvar.
La Evaluacin del Plan: Ciudad Guayana en el
presente
Han pasado casi 25 aos desde que se inici el Plan
de Desarrollo de Ciudad Guayana y a la luz de los
objetivos planteados inicialmente, es posible reali-
zar una evaluacin de los resultados hasta el mo-
mento.
En primer lugar, las proyecciones de crecimiento
de la poblacin no se cumplieron y ello en razn
de que se realizaron en concordancia con la inver-
sin prevista y en su capacidad de generar empleo.
En realidad las metas de inversin no se alcanzaron
en los lapsos fijados, sino a un ritmo ms lento,
pues la promocin de los proyectos industriales, en
especial aquellos que deban ser responsabilidad
del sector privado, sufri considerables retrasos y
an hoy da, el grueso de la inversin debe ser
afrontado por el Estado.
De acuerdo al plan original, el Programa de Gua-
yana deba contribuir sustancialmente al incremen-
to del empleo, las exportaciones y a la diversifica-
cin del Producto Territorial Bruto. En el perodo
proyectado (1965-1975) el incremento del PTB
esperado era del 15,7/o interanual, mientras que
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Ciudad Guayana: Un polo de desarrollo o un enclave... 97
n realidad, la tasa real ha sido del 9,4% como
consecuencia del menor nmero de proyectos
ejecutados4, entre 1963 y 1973. En materia de
exportaciones, el plan original prevea que un vo-
lumen importante del producto debera ser expor-
tado, al pasar del 4,8% en 1965 al 15,8% del
total de las exportaciones en 1980. En realidad, las
exportaciones crecieron auna tasa del 8,3% inter-
anual entre los aos 1965 y 1975, con lo cual la
meta de contribuir al valor total de las exporta-
ciones tampoco se cumpli.
En relacin al empleo, se alcanz en 1981 slo
el 43,5% del proyectado para 1980. En el sector
industrial, que fue considerado bsico en la estruc-
tura del empleo de la ciudad, en 1981 se haba
logrado el 35,9% de lo estimado para 1980. Por
otra parte, la estructura por rama de actividad
econmica tampoco se correspondi a lo planifi-
cado. El sector comercio ocupaba en 1981 el
20,4% de la poblacin activa, casi el doble de lo
supuesto para 1980; el sector industrial era menor
e igualmente el sector servicios.
En el caso de Guayana, la poltica econmica
ha sido la de estimular el crecimiento econmico
con base en la industria pesada, bajo el supuesto
de que sta a mediano plazo generara su propia
dinmica, desencadenando la instalacin de las
industrias complementarias que ofreceran el em-
pleo indirecto. Este supuesto se ha cumplido a
mucho menor ritmo que lo previsto inicialmente y
de all la persistencia de la alta tasa de desocupa-
cin en la ciudad, la cual por otra parte tiende a
presentar altibajos en correspondencia al compor-
tamiento del sector construccin, cuyo dinamismo
depende en buena parte de las inversiones pblicas.
Es as, que al sucederse una contraccin en la
inversin pblica en la construccin, la tasa de
desempleo en Ciudad Guayana sube en formas
ms que proporcional, pues no existe todava una
economa urbana consolidada, que est excenta en
menor grado de los vaivenes de la actividad del
Estado. Es de reconocer no obstante, que esta si-
tuacin es tpica de casi todas las ciudades del pas.
Antes del inicio de la explotacin del hierro y
del Programa de Guayana, la economa de la
Regin era Hp tipo primaria: agricultura, cra y la
explotacin de minerales preciosos. El centro co-
mercial, poltico y cultural era Ciudad Bolvar y
los ingresos se generaban por la explotacin comer-
cial de los renglones citados. En teora el Programa
de Guayana, dadas sus caractersticas, deba tender
a incrementar tanto el nmero de asalariados como
a mejorar la distribucin del ingreso. Sin embargo,
al examinar las cifras de los hogares clasificados
98 Rodolfo Hernndez Grillet
segn niveles de ingresos, se tiene que el 31,9%
presenta ingresos mensuales menores a 3.000 bol-
vares; el 41/o se encuentra entre 3 y 6.000 bol-
vares y el 27,1 /o por encima de estos niveles. Sin
embargo, el 31,9 de los hogares perciben slo el
13,45% de los ingresos, mientras que el 27,1%
acumula el 50% de ellos. Esta situacin est estre-
chamente vinculada a la generacin de empleo y al
tipo de ocupaciones creadas, pues a pesar de que el
empleo generado por el complejo industrial es bien
remunerado, dada la alta tecnologa requerida por
el mismo, su capacidad empleadora es relativamente
baja; por otra parte, las industrias intermedias han
surgido en menor nmero y el sector construccin,
que tradicionalmente absorbe mano de obra escasa-
mente calificada se ha expandido a menor ritmo de
lo esperado, sufriendo adems variaciones estacio-
nales de significacin.
En relacin al objetivo de mejorar el nivel de
vida de la poblacin a travs de la dotacin de me-
jores servicios pblicos, ya se ha hecho mencin
en precedentes de la situacin educativa, de salu-
bridad, de los servicios de agua, cloacas y recrea-
cin. El Plan en materia educativa se plante aten-
der el 100% de la poblacin escolar (4-14 aos) y
en 1981, asistan a centros de enseanza el 76,6%.
En relacin a la salud, al inicio de la dcada del 60
exista una situacin deficitaria con 2,3 camas por
1.000 habitantes, en 1980, el ndice descendi a
1,8 camas/1.000 habitantes, con lo cual se eviden-
cia una situacin ms angustiosa *n esta materia.
Otros indicadores de salud, tales como las causas
de morbilidad hospitalaria, sealan que a diferen-
cia de la situacin nacional, en Ciudad Guayana la
enteritis, diarrea, enfermedades de vas respiratorias
y otras enfermedades parasitarias, superan a las de
tipo cardiovascular, cncer y los accidentes. Esa
situacin es indicadora de falta de servicios bsicos
en algunas reas de la ciudad, hbitos alimentarios
inadecuados, bajo nivel educativo y la incidencia
del alto costo de los alimentos. Todo ello es el re-
sultado de una coordinacin inadecuada entre la
CVG y los organismos directamente responsables
de los programas de salud y educacin/que no le
han dado a Ciudad Guayana la prioridad requerida.
En el caso de la recreacin, existe un dficit real a
pesar de que en el Plan fueron previstas vastas ex-
tensiones de terreno para estos fines.
En cuanto a las previsiones de distribucin de la
poblacin en el sector este y oeste de Ciudad Gua-
yana, se ha visto que no se pudo cambiar la tenden-
cia observada en 1961, a pesar que las principales
fuentes de empleo se localizaron en el lado de Puer-
to Ordaz. En 1981, el 72% de la poblacin vive
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Revista Geogrfica 102
en San Flix y el 28% en Puerto Ordaz, una rela-
cin parecida a la existente en 1961.
En sntesis, en Ciudad Guayana la accin del
Estado ha logrado como efectos positivos de su
invervencin:
a) Construir una nueva ciudad sobre la base de
identificar una actividad motriz y de industrias
derivadas, en correspondencia con el acervo de
recursos existentes en el rea.
b) Desarrollar las industrias bsicas de siderurgia,
aluminio y electricidad.
c) Construir la infraestructura bsica urbana en
materia de transporte y otros servicios.
d) Controlar el mercado de la tierra urbana.
e) Promover el establecimiento de un nmero li-
mitado de industrias que aprovechan los insumos
producidos por las empresas bsicas.
f) Crear un centro de atraccin poblacional distin-
to a Caracas y la Regin Central.
g) Diversificar la base de exportaciones del pas
an cuando sea en una escala limitada.
Se sealan como limitaciones a la estrategia ins-
trumentada y efectos negativos de la ciudad, los
siguientes:
a) La centralizacin de la inversin en Ciudad
Guayana
Este hecho, a pesar de haber sido uno de los pi-
votes fundamentales de la estrategia, ha ocasio-
nado un despoblamiento del interior del Estado
Bolvar, agudizando la situacin de vaco pobla-
cional que exista en el rea. Por otra parte, la
incapacidad del Estado para atender las deman-
das de servicios bsicos, vivienda y empleo en la
nueva ciudad a la poblacin migrante, ha provo-
cado la aparicin de vastos espacios ocupados
con asentamientos no regulados dentro del rea
urbana y amplios contingentes humanos no
incorporados a la vida econmica de la urbe.
A nivel regional, Ciudad Guayana acta como el
centro ms dinmico, pero en virtud de mante-
ner relaciones muy dbiles con el resto del terri-
torio del Estado, los efectos benficos de su
actividad se reflejan ms en la Regin Central
del pas.
julio-diciembre 1985
b) La participacin del sector privado
Los planes originales descansaban en buena par-
te en la promocin del sector privado de la
economa, en especial en el desarrollo de las in-
dustrias derivadas del acero y el aluminio y de
los servicios. Ello proporcionara empleos adi-
cionales que ayudaran a la conformacin de la
base econmica urbana. No obstante, ha habido
problemas para incorporar al sector privado,
quizs como consecuencia de la falta de credibi-
lidad en sus inicios del Programa Industrial, de
los desfases producidos en la provisin de los
servicios de los parcelamiontos industriales para
la mediana y pequea industria, la carencia de
personal calificado y de facilidades crediticias.
Por otra parte no hubo una identificacin preci-
sa acerca de qu tipo de industria sera impor-
tante de promocionar en el sector privado. Por
el lado de la vivienda y los servicios, es posible
que la misma poltica de control de la tierra
urbana, haya desestimulado al inversionista,
que por otra parte est acostumbrado a la espe-
culacin inmobiliaria como hecho "normal" en
el desarrollo de sus ocupaciones.
c) Inadecuada coordinacin interinstitucional de
los entes pblicos
La caracterstica fundamental de la Adminis-
tracin Pblica de Venezuela es su falta de coor-
dinacin. Un programa de alta significacin
como el de Guayana, a pesar de tener en teora
un ente responsable como la Corporacin Vene-
zolana de Guayana, que en sus inicios tuvo un
alto grado de eficiencia, requera de mayor
control en las decisiones. En la prctica sucede
que los organismos encargados de programas
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Ciudad Guayana: Un polo de desarrollo o un enclave... 99
especficos, no ven que el esfuerzo de Guayana
sea de su competencia y descargan en la CVG
sus responsabilidades, con lo cual la CVG se ha
visto obligada a asumir cargas innecesarias, y
con ello ha reducido su propia capacidad de
accin efectiva. Esto ha sucedido en nuestra
opinin, por no haberse logrado una planifica-
cin participativa sino de tipo autrquica, en
donde la CVG lleva el liderazgo y niega de
hecho cualquier discusin a sus propias deci-
siones.
d) Ineficacia del Plan de Desarrollo Urbano en la
orientacin del crecimiento de Ciudad Guayana
Desde el inicio de la planificacin en Ciudad
Guayana, todos los estudios recomendaban la
convivencia de tener el grueso de la poblacin
en el sector de Puerto Ordaz. La realidad es que
los efuerzos de los planificadores se han frustra-
do y la mayor parte sigue viviendo en San Flix.
Cabe preguntarse el por qu de esta situacin.
La respuesta no es simple, pero en la raz de la
contestacin subyace el hecho que como la
mayor parte de los migrantes es de un bajo nivel
socio-econmico, en San Flix, donde los con-
troles sobre el suelo urbano han sido menores,
es posible establecerse sin mayores limitaciones.
Al mismo tiempo, la slo presencia de poblacin
en asentamientos no regulados, hace posible la
existencia de economas y formas marginales de
solidaridad social que hacen ms llevadera la
vida en este sector para las personas de recursos
ms bajos. A nuestro entender, el plan inicial
fue producto de una racionalidad tcnica que
no incorpor variables de tipo social y psico-so-
cial, que son las ms relevantes para explicar el
comportamiento humano en una ciudad.