Universidad Centroamericana Jos

Simen Caas
Departamento de Ciencias Jurdicas

Rgimen Disciplinario
Instituciones de Justicia y
Seguridad: Diagnstico de
problemticas legales, de
procedimiento y de gestin, y
propuesta de sus posibles
soluciones

Autores:
Gabriel Alejandro Martnez
Ingrid Evangelina Gmez
San Salvador, 06 de febrero de 2017
 INTRODUCCIN

El contexto de inseguridad que vive el pas plantea retos y desafos

importantes a las instituciones vinculadas a las reas de justicia y
seguridad, uno de ellos es el fortalecimiento de los controles internos y
externos que tratan de evitar que eventualmente miembros de la Polica
Nacional Civil cometan abusos de poder como una respuesta al
combate a la criminalidad. Para fortalecer dichos controles, es
necesario profundizar la formacin y la generacin de competencias
especficas para la aplicacin y ejecucin del rgimen disciplinario
siguiendo los estndares constitucionales y el respeto a los derechos
humanos.

En este marco, el proyecto Gestin de la Informacin basada en

evidencias para la seguridad ciudadana en Amrica Central
Infosegura, ejecutado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en asocio con la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional y del proyecto PNUD de Administracin
Pblica, tuvo como una de sus actividades propiciar un programa de
formacin diseado y ejecutado por la Universidad Centroamericana
Jos Simen Caas, a travs del Departamento de Ciencias Jurdicas,
denominado "Diplomado de Derecho Administrativo Sancionador para
instituciones de Justicia y Seguridad Pblica".

En este proceso formativo participaron funcionarios y servidores

pblicos de instituciones vinculadas con el tema de la seguridad pblica
y el rgimen disciplinario policial, a saber: los Tribunales Disciplinarios
del Ministerio de Justicia y Seguridad Pblica, personal de la
Inspectora General de Seguridad Pblica y de la Procuradura para la
Defensa de los Derechos Humanos. Adems, participaron miembros de
la Fiscala General de la Repblica. Todos ellos, a partir de su

4
experiencia prctica en el desempeo de sus labores, aportaron los
principales insumos para la elaboracin del presente documento.

Este trabajo contiene un diagnstico de las principales problemticas

de tipo legal, procedimental y de gestin que el personal vinculado al
rea de justicia y seguridad ha detectado en cada una de sus
instituciones y que consideran afectan la calidad y efectividad de los
controles disciplinarios; presentndose asimismo, propuestas de
posibles soluciones a cada obstculo. Para la elaboracin del mismo se
ha utilizado la informacin provista por los miembros de cada
institucin quienes de manera grupal y por instituciones tuvieron a
cargo la elaboracin de trabajo escrito con este objetivo; tambin, se ha
tenido como insumos los informes presentados por los docentes
encargados de desarrollar el diplomado, y las discusiones y debates
generados en el desarrollo de las clases. A partir de esta informacin,
se ha realizado un anlisis jurdico y una sistematizacin de cada
problemtica y sus propuestas de solucin.

Este informe se divide en cuatro partes. En la primera parte se exponen

las principales problemticas vinculadas a los aspectos legales y
procedimentales del rgimen disciplinario policial y sus propuestas de
solucin. La segunda parte presenta aquellas dificultades de gestin
encontradas, referidas fundamentalmente a la necesidades de
profesionalizacin de los sujetos intervinientes en el procedimiento
policial, y la transparencia y acceso a la informacin pblica. A
continuacin, en la tercera parte, se abordan las principales
problemticas del rgimen disciplinario de la Fiscala General de la
Repblica; y por ltimo se presenta una sntesis puntual de las
recomendaciones que han sido explicadas a lo largo de todo el trabajo.

De esta manera, el diagnstico presentado pretende proveer

informacin para ser sometida a la consideracin de las autoridades
correspondientes, quienes pueden impulsar acciones como reformas

5
legales, convenios de cooperacin interinstitucional, cambios de
gestin, fortalecimiento de competencias a travs de constante
capacitacin, que sirvan para fortalecer el rgimen disciplinario policial
y en definitiva, presentar mejores respuestas para frenar la
criminalidad.

6
 NDICE

I. Deficiencias legales y procedimentales en el rgimen

disciplinario policial...........................................................................10

1. Regulacin de infracciones y sanciones disciplinarias.....................10

1.1 Tipificacin de las infracciones policiales........................................10
1.2 Tipificacin de las sanciones disciplinarias...................................12
2. Regulacin de las medidas preventivas...........................................13
3. Fase de investigacin.......................................................................15
4. Debido Proceso.................................................................................18
4.1 Defensa Tcnica..............................................................................18
4.2 Principio de legalidad: Nulidades..................................................20
5. El rol de la Procuradura para la defensa de los Derechos Humanos
en el procedimiento disciplinario policial..............................................22
6. El rol de la vctima en el procedimiento disciplinario policial.........24

II. Profesionalizacin de los intervinientes en los procedimientos

disciplinarios........................................................................................26

1. Fortalecimiento de las competencias de los instructores en la

investigacin..........................................................................................26
2. Fortalecimiento de las competencias de los delegados del Inspector
General...................................................................................................27
3. Sobre la dedicacin laboral de los miembros de los tribunales
disciplinarios..........................................................................................28
4. Sobre la profesionalizacin de los investigadores, instructores y
miembros de los tribunales....................................................................29
5. Fortalecimiento de la independencia de los tribunales disciplinarios
31
6. Transparencia y acceso a la informacin.........................................32

III.Rgimen disciplinario de la Fiscala General de la Repblica

34

IV. Recomendaciones..........................................................................38

7
1. Reformas legales propuestas...........................................................38
2. Recomendaciones de gestin, capacitacin y cooperacin
interinstitucional....................................................................................39
Anexo: Grfico recomendaciones realizadas segn fase del
procedimiento........................................................................................41

8
 LISTA DE ABREVIATURAS

Artculo art.

Cdigo Procesal Penal CPP

Fiscala General de la Repblica

FGR

Ley Disciplinaria Policial LDP

Ley Orgnica de la Fiscala General de la Repblica

LOFGR

Ley Orgnica de la Inspectora General de Seguridad Pblica

LOIGSP

Polica Nacional Civil PNC

Procuradura General de la Repblica

PGR

Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos

PDDH

10
11
I. DEFICIENCIAS LEGALES Y PROCEDIMENTALES EN EL RGIMEN
DISCIPLINARIO POLICIAL

1. Regulacin de infracciones y sanciones

disciplinarias

1.1 Tipificacin de las infracciones policiales

La Ley Disciplinaria Policial (LDP) en su art. 6 establece que las

infracciones disciplinarias cometidas por un agente policial se clasifican
en leves, graves y muy graves. Aproximadamente, se encuentra una
regulacin de ms de 70 faltas que pueden ser atribuibles a los agentes
policiales. Sin embargo, a consideracin de algunas instituciones
participantes, esta tipificacin debe ser revisada en dos mbitos
importantes.

En primer lugar, los participantes de la Procuradura para la Defensa de

los Derechos Humanos (PDDH) manifiestan que, aunque se tipifican
como faltas disciplinarias conductas violatorias de derechos humanos,
estas son mnimas ante el amplio catlogo de infracciones 1.Frente a la
escasa tipificacin de conductas vulneradoras de derechos humanos, los
participantes proponen una reforma de ley con el fin de ampliar el
catlogo de faltas muy graves, e incorporar en dichas faltas referencias
exactas a tratos inhumanos o degradantes que vulneren derechos
1 Dicho sealamiento se realiza no obstante el Cdigo de Conducta
estipulado en el art. 13 de la Ley Orgnica de la Polica Nacional Civil
de El Salvador, regula la prohibicin de acciones directamente
relacionadas con vulneracin a derechos humanos, tal como la
prohibicin de infligir, instigar o tolerar ningn acto de tortura u otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, en los trminos
establecidos en dicho cuerpo normativo.

13
humanos de las vctimas. Adems, proponen que se regule que la
sancin, en caso de comprobarse la falta, sea la destitucin del cargo.
Asimismo sugieren que, en caso de denunciarse faltas que vulneren
derechos humanos, se amplen las facultades de la PDDH para
participar activamente en todo el proceso.

Respecto a lo expuesto por los participantes de la PDDH, al analizarse

las correspondientes disposiciones, arts. 7, 8 y 9 de la LDP, se denota
que las faltas tipificadas responden ms a aspectos de prdida de
confianza, problemas conductuales de los agentes policiales, irrespeto a
sus colegas o superiores jerrquicos, etc., sin hacerse referencia
expresa a las infracciones que tengan como contenido tpico la
vulneracin de Derechos Humanos, por lo que se coincide en que la
regulacin de conductas violatorias a derechos humanos es mnima en
relacin con el resto.

Sin embargo, se interpreta la postura del legislador de inhibirse a

regular como faltas disciplinarias conductas de este tipo en virtud que
existe una normativa ms pertinente encargada de efectuar dichas
tipificaciones: el Cdigo Penal. En dicho cuerpo normativo se encuentra
un ttulo dedicado a los delitos contra la humanidad, dentro de los
cuales encontramos, por ejemplo, la tortura (art. 366-A Cdigo Penal).
No obstante esta consideracin, se cree preciso que se revise el
catlogo de sanciones en el sentido de valorar la incorporacin de
infracciones que puedan proteger a las vctimas, siempre respetando la
naturaleza administrativa de las infracciones.

En segundo lugar, miembros de los tribunales disciplinarios han

sealado deficiencias en la configuracin de algunas infracciones
dificultando su aplicacin. En concreto sealaron los arts. 7 y 8
numerales 1 y 2 y 9 numerales 1 al 3 de la LDP. En ambos casos, se
encuentra una problemtica de tipicidad, pues no se determina con
exactitud un criterio para contabilizar los plazos que cada una de las

14
disposiciones sealadas utilizan para configurar la infraccin
administrativa. En ellas se hace referencia a la ausencia del cargo o no
presentacin al lugar de trabajo por cierto nmero de horas 2, 8, 24,
48; pero los tribunales no tienen una orientacin clara para contabilizar
dichos espacios temporales, ocasionando que entre tribunales y
dependiendo de los casos, dichas disposiciones se apliquen de distinta
manera.

Es as que miembros de los tribunales sugieren que se reformen los

artculos correspondientes para aclarar que dichos plazos se
contabilizaran ya sea como horas continuas o acumuladas. Sin
embargo, frente a esta propuesta se considera que el espritu o la
intencin de sancionar este tipo de comportamientos, se refiere a la
ausencia o no presentacin al lugar de trabajo en horas continuas y
laborales. Es decir, plazos ininterrumpidos pero referidos nicamente a
aquellos horarios en los que los miembros de la Corporacin Policial
estn obligados a permanecer o asistir a sus puestos de trabajo. Por lo
que se sugiere una reforma a las citadas disposiciones en dichos
trminos, permitiendo que exista uniformidad en los criterios de los
diferentes tribunales disciplinarios para la imposicin de estas
sanciones.

1.2 Tipificacin de las sanciones disciplinarias

Respecto a la determinacin de sanciones disciplinarias se ha detectado

otro problema vinculado a la posible violacin al principio de
proporcionalidad. Se observa que algunas sanciones pudieran violentar
el principio de proporcionalidad imponiendo castigos idnticos (y
cerrados) a supuestos de hecho que revisten distinta gravedad o
afectacin al correcto funcionamiento de la Corporacin Policial. Segn

15
miembros de los tribunales, este puede ser el caso de las sanciones que
segn la ley le corresponde a las infracciones contempladas en el art. 9
numerales del 1 al 3, en relacin al inciso final del art. 12. En estas
disposiciones se establece como infraccin la ausencia del lugar de
trabajo sin permiso o causa justificada o no presentarse al mismo,
imponindose como nica sancin posible la destitucin.

Cabe mencionar que el rgimen disciplinario en cuanto a las sanciones

muy graves determina tres tipos de sanciones (art. 12): la suspensin
del cargo sin goce de sueldo hasta por 180 das, la degradacin a la
categora inmediata inferior y la destitucin. Sin embargo, al tratarse
de infracciones por ausencia o por no permanecer en el lugar de
trabajo, la misma disposicin obliga a imponer la mxima sancin, es
decir destitucin. Respecto de ello algunos tribunales disciplinarios
reflexionan que esa sancin puede ser desproporcionada para castigar
dicho comportamiento (ausencia del trabajo sin permiso o causa
justificada o no presentarse al mismo) y que la ley elimina cualquier
margen de valoracin o juicio de proporcionalidad para imponer una
sancin de menor envergadura, como podra ser la suspensin del
cargo.

Para dimensionar la problemtica se puede expresar que dicha

configuracin legal equipara la sancin para comportamientos que
tienen distinta afectacin a bienes jurdicos; por ejemplo, se impone la
sancin de destitucin tanto si se ausenta del trabajo por 48 horas,
como si se encubre la prostitucin, se enriquece ilcitamente o se es
condenado por delitos graves.

Se considera que no obstante los miembros de los tribunales pueden, a

partir de una interpretacin conforme con la Constitucin, inaplicar
dicha disposicin (art. 185 de la Constitucin de la Repblica de El
Salvador), y hacer un correcto juicio de proporcionalidad para imponer
una sancin idnea, necesaria y proporcional a la infraccin que se ha

16
cometido, es necesario que se haga una reforma legal que permita la
graduacin de las penas conforme a los bienes jurdicos que se han
violentado y al contexto en el que tales infracciones han ocurrido. Todo
ello para generar mayor certidumbre en la aplicacin de la ley y evitar
dispersin de criterios entre los mismos tribunales disciplinarios.

2. Regulacin de las medidas preventivas

El art. 70 LDP regula el tema de las denominadas medidas preventivas.

Dicho cuerpo normativo estipula nicamente dos medidas: el arresto
preventivo del indagado y la suspensin preventiva del cargo sin goce
de sueldo. La primera de dichas medidas, manifiestan de forma
coincidente los participantes, no generan mayor crtica en tanto se
entiende cumple con el objetivo de garantizar los resultados del
procedimiento. Sin embargo, la segunda medida preventiva genera
crticas desde dos posturas. La primera en virtud que, por lo impreciso
de su regulacin, puede llegar a considerarse como una sancin
anticipada. La segunda en virtud que dicha imprecisin puede
instrumentalizarse a favor del supuesto infractor o bien, que las mismas
deficiencias del procedimiento hagan que le favorezca.

El art. 70 lit.b LDP estipula, como medida preventiva la suspensin

preventiva del cargo sin goce de sueldo cuando la conducta constituya
falta grave o muy grave; medida que durar hasta obtener resolucin
definitiva. Desde la primera perspectiva enunciada, el problema con
esta regulacin reside en que la suspensin del cargo sin goce de
sueldo y la duracin de la medida -hasta que se emita resolucin
definitiva- pueden significar grandes problemas y daos econmicos
para el agente policial, pudiendo considerarse como una sancin

17
anticipada, lo cual contradice la naturaleza misma de las medidas
preventivas.

Los participantes manifiestan que, en la prctica, se han encontrado

procesos sin resolver con un ao o ms de suspensin del cargo sin
goce de sueldo; y al final de este perodo se emite una resolucin de
sobreseimiento definitivo o bien de sentencia absolutoria. Otro
supuesto que se produce es que, de estimarse la peticin, la sancin
puede no ser la destitucin en el cargo sino, por ejemplo, la suspensin
del cargo sin goce de sueldo por 180 das (art. 12 lit. a LDP); resultando
ms gravosa la medida preventiva que la sancin misma.

Frente a esta perspectiva, los participantes han propuesto la necesidad

que el legislador regule plazos de duracin de las medidas cautelares,
que debern estar regidas por los principios de proporcionalidad,
efectividad y menor onerosidad, que doctrinariamente se reconocen
como aspectos caractersticos de las medidas preventivas. Se
recomiendan reformas legales en las que sin excluir la medida
preventiva, pues es un figura necesaria en casos especiales, se regule la
misma dentro de ciertos lmites.

Bajo esta primera perspectiva, se coincide en el sentido que la medida

preventiva puede interpretarse como una sancin anticipada 2. Si bien
en el mismo art. 70 LDP lit.b se establece que en caso que en la
resolucin final se determine que no procede aplicar sancin alguna, se
debern pagar los salarios correspondientes al perodo durante el cual
se aplic la medida, esto no restablece los perjuicios que en los posibles

2Tal como lo manifiesta la jurisprudencia nacional El inculpado se presume inocente,

en tanto no exista prueba o evidencia objetiva para sostener razonablemente que es,
con probabilidad, autor o partcipe ante los tribunales y mientras tanto deben
reducirse al mnimo la imposicin de medidas restrictivas de derechos durante la
tramitacin del proceso penal, a fin de que stas no se conviertan en medidas
arbitrarias o en penas anticipadas (Sala de lo Constitucional. Amparo 360-97. 10- II-
1999).

18
dos aos de tramitacin del proceso el agente policial y las personas
que dependen econmica de l sufrieron.

Por otra parte, se analiza el segundo supuesto planteado; es decir, aquel

en que la indeterminacin del plazo opera a favor del indiciado. Tal
como se ha expuesto, el art. 70 lit.b LDP estipula que en caso de
sentencia absolutoria se debern pagar los salarios correspondientes
mientras haya durado la medida. De esta manera, cuando de antemano
se vislumbre que quien est siendo investigado no ser sancionado, la
medida cautelar de suspensin del cargo puede instrumentalizarse por
parte de los encargados de decretar y levantar la medida cautelar,
buscando su continuacin o su prrroga con la expectativa de que a
ms tiempo de duracin de la medida, mayor nmero de salarios le
sern retribuidos al agente que no ser sancionado; y esto,
naturalmente, es un supuesto que de hecho, como han expresado los
participantes, ocasiona perjuicios financieros a la Corporacin Policial
al erogar estos fondos pblicos. Lo mismo ocurrira cuando por alguna
deficiencia de la investigacin o del procedimiento, no pueda
sancionarse al infractor.

Por ambos motivos y adems, en razn de la seguridad jurdica, y la

naturaleza misma de las medidas cautelares, que sirven como mero
instrumento con el fin de garantizar los resultados del procedimiento,
se sugiere que se reforme la LDP y se determine un plazo mximo de
duracin de la medida cautelar. Sin embargo, mientras el cambio
legislativo ocurre se propone a los tribunales, a la Inspectora, como a
las autoridades con competencia sancionadora, valorar con criterios
tcnicos la revocacin o solicitar la revocacin de las medidas
preventivas, respectivamente, cuando estas dejen de ser necesarias.

19
 3. Fase de investigacin

La fase de investigacin es una etapa crtica que puede llegar a

determinar el resultado de los procedimientos disciplinarios, y en suma,
la efectividad de los controles que deben ejercerse. Al respecto se han
encontrado diversas problemticas vinculadas a aspectos legales y
procedimentales que no contribuyen a realizar una investigacin
ordenada y de calidad.

As, el procedimiento disciplinario puede tener dos tipos de

investigaciones que se ubican antes de iniciado el procedimiento: la
investigacin previa (que puede o no ordenarse, art. 65 y ss. LDP) y la
investigacin disciplinaria, pudiendo ambas ser ordenadas por distintos
actores (arts. 66 y 14 respectivamente LDP). En esta etapa, de acuerdo
a los insumos facilitados por los participantes, y del propio diagnstico
realizado, se encuentran las siguientes problemticas.

En primer lugar, tal como est configurada la fase de investigacin se

presta a la descoordinacin, desorganizacin y deficiencia. Esto es as
pues, no obstante la Inspectora tiene atribuido en el art. 5 lit.k LDP la
direccin funcional de la investigacin disciplinaria, esta puede ser
ordenada por varios actores (art. 14 LDP) que pertenecen a la
Corporacin Policial o al Ministerio de Justicia y Seguridad Pblica. Es
decir, la Inspectora no tiene exclusividad en la investigacin
disciplinaria, y si los otros servidores pblicos que pueden ordenar
investigaciones no estn plenamente coordinados con la Inspectora,
pueden realizarse investigaciones dispersas, duplicadas, sin criterios
uniformes, etc.

Esta falta de uniformidad de la direccin de las investigaciones,

tambin existe en los sujetos que operativamente la realizan. La Unidad
de Investigacin Disciplinaria y sus secciones, no obstante estn a

20
cargo del Inspector General (art. 33 LDP), sus jefaturas son nombradas
por el Director General de la Polica, y pueden recibir rdenes de todas
las autoridades sancionadoras (jefes policiales, ministro, director y la
Inspectora). Esto provoca, tambin, dispersin de rdenes y que el
centro de autoridad est difuminado en diferentes actores, quienes
pueden tener al mismo tiempo, distintos criterios. Es decir, existe
difusin de autoridades respecto a la fase de investigacin.

Sumado a ello, debe considerarse tambin la necesidad de dotar de

mayor independencia, imparcialidad y seguridad a los instructores,
cuyo nombramiento suele recaer en agentes policiales. Esto es
remarcable sobre todo en los casos en los que agentes del nivel bsico
deben investigar a agentes del nivel superior o ejecutivo; pues al ser
una institucin marcadamente jerarquizada, puede ocurrir que la
investigacin no se haga adecuadamente por temor a una represalia
por parte de una autoridad superior. Adicionar a lo anterior que los
participantes consideran problemtico que tanto la Polica Nacional
Civil (PNC) como la Inspectora estn adscritas al mismo ministerio
(Ministerio de Justicia y Seguridad Pblica) pues se pone en riesgo la
independencia e imparcialidad de ambas instituciones en el desarrollo
del procedimiento.

Por otro lado, se identifican problemas en la regulacin del desarrollo

de la investigacin previa y la investigacin disciplinaria. En primer
momento mencionar que la investigacin previa tiene un carcter
excepcional, y de conformidad al art. 65 LDP nicamente deber servir
para obtener elementos que comprueben la veracidad de los hechos o
contribuyan a la individualizacin del presunto infractor. Sin embargo,
las participantes manifiestan que en la prctica, aun cuando ya se
posea la informacin pertinente para presentar la peticin razonada, se
opta por iniciar la investigacin previa. Adems, el problema se agrava
en tanto en esta etapa se suelen realizar diligencias de recoleccin de

21
pruebas que son reproducidas en la fase de investigacin disciplinaria.
Esto ocasiona, por un lado, la duplicidad de recursos materiales y
humanos para el diligenciamiento de la investigacin; y por otro lado,
que al momento de realizar la investigacin disciplinaria testigos y
vctimas ya no deseen declarar nuevamente.

Habindose realizado o no la mencionada investigacin previa, se da

inicio a la investigacin disciplinaria. Esta etapa se encuentra ubicada
previo al inicio del procedimiento, y en ella se considera al que se
investiga no como el "denunciado" sino como "presunto infractor"
(imputado segn el Derecho Penal) y esto trae implicaciones legales
importantes que pueden entorpecer el objetivo de la investigacin. Es
decir, se ha detectado que la investigacin disciplinaria emula la fase de
"instruccin" del proceso penal, pero sin estar controlada e inserta
dentro del procedimiento sancionador propiamente tal. Por lo tanto,
aunque se denomine investigacin disciplinaria (con caractersticas de
fase de instruccin), en esencia, tal como la ley la determina, esta etapa
se comporta como una fase de investigacin preliminar, orientada a
preparar los elementos necesarios para iniciar el procedimiento
respectivo ante los tribunales, pero con caractersticas propias de una
investigacin que se lleva dentro de un procedimiento.

Por ejemplo, la ley obliga a que el investigado sea notificado de que se

sigue una investigacin en su contra y que nombre defensor en una fase
en la que se est apenas recopilando las diligencias para sustentar una
eventual peticin razonada de inicio de procedimiento sancionador.
Adems, las medidas preventivas pueden decretarse a partir del inicio
de la investigacin disciplinaria por lo que en la actual legislacin, una
medida cautelar puede ser decretada previamente a que se inicie de
manera formal el procedimiento sancionatorio. Para ser ms claro, se

22
estn limitando derechos fundamentales cuando ni siquiera se ha
formalizado un procedimiento disciplinario.

Esta configuracin legal, adems de generar duplicidad de

investigaciones (pues previamente pudo existir una investigacin
previa), propicia que, no obstante las medidas cautelares, el agente
investigado pueda buscar la alteracin de la prueba y por ende, facilitar
la impunidad de su caso. Por lo que, al tomar en cuenta los anteriores
consideraciones, se plantean las siguientes propuestas.

Primero, a corto plazo, y mientras no se hace una reforma puntual a la

LDP y la Ley Orgnica de la Inspectora General de Seguridad Pblica
(LOIGSP), se sugiere que exista mayor coordinacin entre las instancias
que tienen la competencia de ordenar una investigacin y de llevarla a
cabo, de manera que haya uniformidad de criterios o polticas
coherentes para proceder con las diligencias respectivas y se puedan
corregir parte de las deficiencias ya sealadas. Esto significa que,
aunque hayan distintos "centros de poder" en torno a las
investigaciones, estas distintas autoridades estn coordinadas entre s.

Segundo, se estima necesaria la reelaboracin de la fase de

investigacin de forma que no exista duplicidad de investigaciones
preliminares. Es decir, reconfigurar el procedimiento en el sentido de
habilitar una nica etapa de investigacin en la que se acte como en la
fase de "investigacin previa" (valorando la ampliacin de los plazos
actuales).Posteriormente, y en caso de haber mritos, presentar la
peticin razonada y de admitirse la misma, ordenar la investigacin
disciplinaria dentro del procedimiento, en donde los tribunales puedan
supervisarla y el investigado tenga defensor. De esta forma, el

23
procedimiento sancionador tendra ms orden, habra mayor respeto al
debido proceso, a los derechos de los investigados, y se garantizara de
mejor forma la recoleccin de prueba. Estas modificaciones tambin
necesitaran armonizar la LDP y LOIGSP y fortalecer el papel
investigador de esta ltima institucin.

Finalmente, como afirman los participantes, tanto la Inspectora como

la Polica Nacional Civil, pertenecen al Ministerio de Justicia y
Seguridad Pblica. Esto podra generar indicios para dudar de la
independencia entre estas instituciones. Sin embargo, los participantes
no alegaron nada concreto que probara que la independencia e
imparcialidad se ve comprometida en el desempeo de sus respectivos
roles. Por tanto, se considera que frente a la incertidumbre se requiere
fortalecer los mecanismos de transparencia.

El principio de transparencia que es un pilar importante, en general, en

la Administracin Pblica, debe ser de manifiesto cumplimiento en lo
que compete al tema que nos ocupa. Por lo tanto, se requiere de parte
de las instituciones competentes fortalecer los mecanismos de
transparencia para que sea de conocimiento pblico y, en especfico, de
las instituciones que son competentes para presentar peticin razonada
(Vgr. PDDH, Fiscala) sobre los avances y resultados de las
investigaciones disciplinarias. Debe informrseles las razones,
fundamentos que motivaron a archivar las diligencias y que no dieron
mrito a la presentacin de la peticin razonada. Garantizar la
transparencia en esta etapa y el control idneo de la misma, contribuir
erradicar el archivo de expedientes y, consecuentemente, que existan
casos sin resolver que conlleven a la impunidad de sus autores.

24
 4. Debido Proceso

4.1 Defensa Tcnica

Dentro del procedimiento tambin existen dificultades para el

juzgamiento de indiciados que se encuentran ausentes. Segn algunos
miembros de la Inspectora, la Procuradura General de la Repblica
(PGR) se niega a posibilitar procuradores para que ejerzan la defensa
de los investigados ausentes debido al artculo 30 de la Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, que exige como requisito
indispensable, la firma de una "solicitud de asistencia". Esto ocasiona
que en los casos en los que se tenga al indiciado ausente, los
respectivos tribunales se abstengan de conocer o de dar una resolucin
para no violentar el derecho de defensa, contradiccin y audiencia (lo
que puede implicar la prrroga de medidas cautelares y aumentar los
costos por pago de salarios en caso de absolucin).

Respecto de este problema los participantes propusieron efectuar una

reforma a la LDP a efecto de habilitar a los Tribunales Disciplinarios
para que puedan nombrar defensor de oficio a los indagados ausentes,
de esta forma se garantizan los principios de defensa y contradiccin
del presunto infractor y a la vez se garantiza la obtencin de una
resolucin de fondo. Dicho nombramiento, proponen, puede recaer en
un procurador adscrito de la PGR.

De la problemtica antes expuesta, es pertinente distinguir dos

supuestos: el caso del indagado ausente que ha sido notificado del
procedimiento, y aquel que no ha sido notificado. En el primer
supuesto, es decir, del indagado que ha sido notificado del
procedimiento disciplinario y este posteriormente ha desaparecido, se
sostiene que el proceso continuar sin su presencia, tal cual lo regula el

25
art. 56 inc. 2 LDP3. Si por el contrario, se trata de un indagado que
nunca fue localizado, es cuando surge el inconveniente de no poder
continuar con el proceso debido a que el presunto infractor no conoce
de la causa y, por ende, no puede hacer uso de la oportunidad procesal
de presentar su defensa.

La LDP nada regula sobre cmo proceder en este segundo supuesto. Se

est frente a una laguna del derecho que sin duda genera
consecuencias para todos los sujetos intervinientes. Desde la
perspectiva del indagado, de continuar el proceso se estara vulnerando
los derechos de audiencia, defensa y contradiccin de este. Pero en
contraposicin, de archivar el proceso, se producira una vulneracin a
los derechos de seguridad jurdica y acceso a la justicia de la vctima.

No obstante lo anterior, si en las leyes disciplinarias no se aborda el

tema, es pertinente evaluar la posibilidad de aplicar la supletoriedad
del Cdigo Procesal Penal (CPP). Dicho cuerpo normativo, en el art.
163, establece la notificacin por edicto, brindando una solucin para
continuar el proceso en caso de no localizar al presunto infractor.

Sin embargo, generar discusin y posibles nulidades el hecho de

proceder de esta forma, pues de practicarse la notificacin por edicto,
el proceso continuar sin presencia del indagado. Esta solucin es
prctica en aras a continuar con el proceso, pero riesgosa por el tema
3Dicha disposicin ha sido validada de su constitucionalidad en tanto la
Honorable Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha
expuesto que () si pese a ser practicados en legal forma los actos de
comunicacin procesal relativos a la intimacin, el infractor se abstiene
de intervenir, resulta vlida la opcin tomada por el legislador de
continuar con el procedimiento disciplinario, a fin de garantizar la
eficiencia y los valores internos que presiden la funcin policial. De ah
que, el agotamiento de los medios de comunicacin constituye el
elemento fundamental que permite distinguir entre la indefensin como
una causa de nulidad de cualquier tipo de procedimiento sancionador, y
de los supuestos en que el infractor por renuencia o indiferencia decide
no intervenir pese a encontrarse formalmente enterado de su
tramitacin ()(Sala de lo Constitucional. Inc. 171-2013. 14-XII-2015).

26
del respeto a derechos fundamentales. En este sentido, ms que una
reforma a la ley orgnica de la PGR, a corto plazo se considera viable la
creacin de un convenio de cooperacin con dicha institucin. Sera
pertinente establecer que, en caso de indagados jams localizados se
ejecute la notificacin por edicto y se nombre de oficio por el tribunal
disciplinario a un procurador para que represente los intereses del
indiciado. Incluso, sera deseable evaluar la posibilidad que aun cuando
haya sido notificado el presunto infractor, pero este no haya
comparecido, el Tribunal pueda nombrarle defensor de oficio; pues
mientras ms garantas se ofrezcan, menores posibilidades de
nulidades se generan.

Finalmente, es de considerar que integrando el derecho, el

nombramiento de oficio es atendible de conformidad a lo estipulado en
el art. 101 inc. 3 del CPP que establece, en materia procesal penal, la
posibilidad del juez de nombrar un defensor de oficio. Sin embargo, s
se considera necesario que se haga una reforma en la LDP para generar
mayor certidumbre al respecto.

4.2 Principio de legalidad: Nulidades

El art. 76 LDP expresamente determina cules son las causales de

nulidad absoluta en el rgimen disciplinario policial. En el art. 78 LDP
se regula sobre las nulidades relativas. Respecto a este tema, los
participantes de la Inspectora expresan que los Tribunales
Disciplinarios efectan una aplicacin incorrecta de las nulidades,
vulnerando con ello el principio de legalidad.

Se expone que el Tribunal acta con un amplio margen de

discrecionalidad para decretar la nulidad de los actos. En primer lugar,
manifiestan que vulneran el principio de legalidad en tanto no se
27
limitan a declarar las nulidades establecidas en el precitado art. 76
LDP; sino que, de forma arbitraria, sin respaldo legal, se remiten a las
normas del Cdigo Procesal Penal y aplican nulidades all estipuladas;
basndose en la supletoriedad del derecho comn. Adems, mencionan
que al momento de declarar la nulidad no motivan las resoluciones. De
esta forma no se puede conocer los fundamentos que han llevado a que
el Tribunal declare la nulidad. Finalmente, exponen que en caso de
existir la nulidad en un acto, los Tribunales errneamente declaran la
nulidad de todo el procedimiento, cuando lo tcnicamente procedente
es declarar la nulidad del acto viciado (a menos que el acto que
adolezca de nulidad sea el que da inicio al procedimiento).

Frente a las actuaciones descritas, los miembros de la Inspectora

participantes proponen la capacitacin continua de los miembros del
Tribunal con el fin que estos adquieran los conocimientos jurdicos
pertinentes y sean capaces de identificar los casos que realmente
adolecen de nulidad. Adems, se propone exigir a los Tribunales el
respeto al principio de legalidad, aplicando las normas de la LDP
conforme corresponda, motivando las resoluciones y declarando la
nulidad del acto que especficamente la adolece.

Sobre la problemtica planteada, se identifican errores en la forma de

actuacin de algunos tribunales disciplinarios. En un primer momento,
se coincide con la opinin de los participantes en el sentido que la LDP
regula, especficamente, las causales que producirn la nulidad del
acto, art. 76 LDP. En este sentido, debe evaluarse cada caso en concreto
para determinar la pertinencia de integrar el Derecho, y aplicar
causales de nulidad absoluta reguladas en el CPP; integracin que, se
considera, deber obedecer primero al vaco normativo que pudiese
existir en la LDP, y consecuentemente que la causal de nulidad aplicable
sea pertinente por la materia y sea ms garantista a los derechos
fundamentales tanto de la vctima como del presunto infractor. En

28
virtud de lo anterior, se coincide en la importancia de la capacitacin
constante de los miembros del Tribunal en temas de derecho, principios
y garantas procesales.

Por ltimo, es importante enfatizar en los efectos de la declaratoria de

la nulidad, pues tal como lo mencionan los participantes, la nulidad
afecta al acto en especfico. El Tribunal no puede solicitar la repeticin
de todo el procedimiento, como regla general. No se puede obviar el
supuesto en que el acto declarado nulo sea aquel que dio inicio al
proceso; solo de encontrarse en esta situacin, es legal la declaratoria
de nulidad de todo lo actuado. Pero se debe analizar cada caso
concreto, y es por eso que es pertinente enfatizar en la necesidad de
capacitar continuamente a los miembros del Tribunal en torno al tema;
pues de lo contrario se sumarn los actos arbitrarios, producto del
desconocimiento del derecho. Situacin que no puede concebirse en el
rgimen disciplinario policial por los derechos fundamentales que
pueden verse vulnerados, como lo son, principalmente, el del acceso a
la justicia y seguridad jurdica.

5. El rol de la Procuradura para la defensa de los

Derechos Humanos en el procedimiento disciplinario policial

Las facultades que la PDDH posee en el procedimiento disciplinario

policial estn determinadas por la Constitucin y ley. A esta institucin
se le concede participacin en la etapa de investigacin, inicio del
procedimiento y audiencia. El art. 194, romano I, ordinal 2 de la
Constitucin de la Repblica dispone que la PDDH tiene facultades de
investigar casos de vulneracin a derechos humanos. Por tal motivo, es
comn que las denuncias de las faltas cometidas por agentes policiales

29
que impliquen una vulneracin a derechos humanos, sean presentadas
en la sede de la PDDH.

Explican los participantes de la Inspectora que el problema en la fase

de investigacin consiste en que cuando se denuncia a un agente
policial en la PDDH, esta institucin tiene la prctica de remitir los
casos a la Inspectora. La PDDH no conoce del caso, y la Inspectora, en
cumplimiento a las atribuciones que la LOIGSP le otorga, da inicio a los
procedimientos de investigacin respectivos, art. 3 y siguientes LOIGSP.
Sin embargo, se presenta el inconveniente que cuando el instructor
nombrado por la Inspectora requiere informacin de la PDDH, se
encuentran con el obstculo que dicha institucin no se las
proporciona, alegando los principios de confidencialidad y
discrecionalidad estipulados en la Ley de la Procuradura para la
defensa de los Derechos Humanos. Resulta problemtica esta falta de
cooperacin pues al no contar con los insumos suficientes que inculpen
al indagado, se debe archivar el expediente, quedando la causa sin
resolver, y sin aplicar los correctivos pertinentes.

Adems de lo anterior, los participantes opinan que el rol de la PDDH

en el procedimiento disciplinario policial es muy pasivo, en tanto dicha
institucin no hace uso de las facultades que la ley le otorga para
intervenir en el procedimiento disciplinario (peticin razonada y
audiencia, art. 53 y 57 LDP).

Como propuesta a dicho inconveniente, los participantes sugieren la

creacin de un instrumento de coordinacin entre PDDH-IGSP para la
investigacin de denuncias en contra del personal policial que se
supone ha vulnerado derechos humanos. As, se propone establecer
mecanismos de coordinacin interinstitucional para el intercambio de
informacin til para identificar a la presunta vctima u ofendido, as
como otros datos pertinentes, a efecto de garantizar la objetividad de
las investigaciones en materia disciplinaria. Lo anterior en el contexto

30
de que la parte ofendida, al momento de interponer la denuncia en la
PDDH, provee informacin para adecuar lneas de investigacin y
extiende documentacin requerida y pertinente para el correcto
desenvolvimiento de la misma.

No obstante lo antes expuesto, este aspecto fue replicado por los

participantes de la PDDH, quienes alegan que la ley otorga a dicha
institucin un papel de mera presentadora de casos o simple
observadora, sugiriendo que es necesario que se le otorgue
competencias a la PDDH con el fin de comparecer al proceso ms que
como observadora, como acompaamiento a las vctimas; considerando
pertinente habilitarlos incluso para la presentacin de recursos.

Es as como, en este particular aspecto, se han presentado opiniones

contrapuestas. Por una parte los participantes de la Inspectora
imputan un rol pasivo, casi nulo de la PDDH; y por su lado la PDDH
establece que requiere por ley un rol ms activo en el procedimiento
disciplinario policial.

Sobre este tema, se coincide en la necesidad de que la PDDH posea un

rol ms activo en el procedimiento disciplinario, y para potenciarlo es
necesario, nuevamente, retomar la importancia de la transparencia; de
efectuar evaluaciones peridicas, registro estadstico del nmero de
casos en que la PDDH interviene en los procesos del rgimen policial.
Esto con el fin de que se pueda obtener una perspectiva ms realista y
as considerar la pertinencia de efectuar reformas legales que regulen
la participacin de la PDDH, en los casos que implique vulneracin a
derechos humanos, no de carcter potestativo, como lo estipula el art.
57 LDP, sino que sea imperativa su intervencin en dicho
procedimiento.

Sin embargo, a corto plazo se considera conveniente planificar el

convenio entre la PDDH e Inspectora, propuesto por los participantes
para la etapa de investigacin. Esto en virtud que en la etapa en

31
comento es pertinente contar con la mayor cantidad de informacin y
oportunidades de recoleccin de prueba til y pertinente para poder
procesar al indagado conforme a derecho. Se debe recordar que por
mandato constitucional existe la presuncin de inocencia, art. 12
Constitucin de la Repblica, que constituye un pilar bsico en materia
de derecho punitivo, dcese penal como el Derecho Administrativo
Sancionador. Por tal motivo, es entendible que los procesos
disciplinarios deban archivarse por falta de prueba o insumos de
investigacin.

La PDDH debe brindar la mayor colaboracin posible en los casos que

atienden a la materia de derechos humanos; y como tal, la propuesta de
un instrumento de cooperacin, podra ser til para lograr mayor
entendimiento e intercambio de informacin entre ambas instituciones.
Cabe recalcar, que esta propuesta posee su respaldo legal en el art. 9
de la LOIGSP que establece que el Inspector General est facultado
para poder realizar Convenios de Cooperacin Tcnica con instituciones
afines a las necesidades y desempeo de la misma.

6. El rol de la vctima en el procedimiento disciplinario

policial

Los miembros de la PDDH participantes, identificaron como falencia en

la LDP que esta no estableca una regulacin garantista de los derechos
de las vctimas en torno al procedimiento disciplinario. Incluso se
afirm que la vctima dentro del procedimiento disciplinario no tena un
papel ms que de un informador.

Especficamente, dos son los principales inconvenientes legales

detectados en virtud del tema. En primer momento el aspecto de

32
medidas preventivas. Se manifest que la LDP no establece mecanismos
de proteccin a la vctima, por ejemplo, contra posibles represalias por
la denuncia interpuesta. Como ya se expres, el art. 70 LDP establece
dos medidas preventivas en caso de que la conducta sea constitutiva de
falta grave o muy grave; sin embargo, ninguna de ellas procura
respaldar los intereses de la vctima particularmente considerada. El
segundo aspecto es en el tema de las sanciones. Como tambin ya se
explic, la regulacin vigente carece de la perspectiva pro vctima
respecto a las sanciones a imponer. Por ejemplo, ninguna de las
sanciones que regula la LDP regula la indemnizacin por daos
morales.

Partiendo de esta problemtica, los participantes propusieron una

reforma a la LDP en la que se diera una participacin ms centrada a la
vctima, se garantizara su integridad y, en caso de resultar procedente
la pretensin, se asegurara a la misma una indemnizacin por los daos
ocasionados. Esta propuesta se estima pertinente en tanto, incluso a
nivel internacional, en la Declaracin sobre los principios
fundamentales de justicia para las vctimas de delitos y del abuso de
poder, se prescribe que los Estados considerarn la posibilidad de
incorporar a la legislacin nacional normas que proscriban los abusos
de poder y proporcionen remedios a las vctimas de esos abusos. En
particular, esos remedios incluirn el resarcimiento y la indemnizacin,
as como la asistencia y el apoyo materiales, mdicos, psicolgicos y
sociales necesarios.

Al partir de este instrumento internacional, se puede afirmar que en la

LDP, El Salvador no incorpora una regulacin pro vctima, por el
contrario, existen vacos legales en torno a dicho tema. Es as que no
existen medidas preventivas que particularmente las resguarden de
posibles amenazadas de parte de los agentes policiales investigados. En
virtud al miedo, y la falta de mecanismos confiables para la vctima, es

33
que stas optan por no denunciar y, consecuentemente, muchos casos
quedan en impunidad.

Aun cuando se establece como una medida preventiva la detencin

provisional, esta no es suficiente, sobre todo considerando que con la
demora que presentan las investigaciones el indagado saldr en las
prximas 72 horas, y la vctima volver a quedar en estado de
indefensin. Agregar a lo anterior que, respecto a la indemnizacin de
las vctimas, la ley no expresa nada. Bajo la actual legislacin, el
indagado puede resultar condenado, pero los daos ocasionados a la
vctima no son reparados

Por tanto, es procedente considerar una reforma a la LDP en la que se

incorporen, regulen y reconozcan derechos y garantas procedimentales
de la vctima. Que especficamente se regulen, dentro de las sanciones,
su indemnizacin por la vulneracin a sus derechos, asimismo, que se
establezcan mecanismos que le aseguren que no habr represalias por
la denuncia interpuesta y medidas de restriccin a su favor y en contra
del agente.

II. PROFESIONALIZACIN DE LOS INTERVINIENTES EN LOS

PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS

En el mbito de gestin es importante hacer referencia a la formacin y

la capacidad tcnica de algunos intervinientes en el procedimiento
disciplinario, ya que ha sido comn encontrar en los insumos provistos
por participantes del diplomado que esta es una de las principales
causas que obstaculiza el adecuado desarrollo de los controles
disciplinarios. Adems, la profesionalizacin de los mismos tambin
est marcada por el nivel de independencia que estos actores pueden
34
tener en el entorno en el que se desenvuelven y el ejercicio de la
transparencia y la apertura a la informacin referida a la gestin de los
procedimientos disciplinarios. A continuacin se harn algunas
acotaciones al respecto.

1 Fortalecimiento de las competencias de los instructores en

la investigacin

De conformidad al art. 68 de la LDP, identificado el presunto infractor, y

recogidos los indicios que podran determinar la veracidad de los
hechos, se procede a la etapa de investigacin disciplinaria. Tal cual lo
regula la ley, esta fase es determinante para presentar la peticin
razonada, y consecuentemente, dar inicio al procedimiento
disciplinario. De conformidad al art. 39 LDP dicha investigacin es
encomendada al instructor; cuyas atribuciones son determinadas en el
art. 40 LDP.

La problemtica identificada por los participantes respecto al instructor

es que, en no pocos casos, no es idneo tcnica y jurdicamente para
llevar a cabo la investigacin con calidad. A esto se suma el hecho que
generalmente los instructores son agentes que tienen asignado una
funcin, la cual siguen ejerciendo al mismo tiempo las diligencias de
investigacin, por ejemplo patrullaje. Su multifuncionalidad no le
permite dedicarse, en especfico, a diligenciar la investigacin
disciplinaria; esto adems de que cuentan con pocos o nulos insumos
tecnolgicos y de transporte, y la falta de espacios apropiados para su
labor exenta de intromisiones.

Respecto a lo anterior, se propone regular de forma expresa los

requisitos para el nombramiento de instructores, y que los procesos de

35
seleccin consten expresamente en la normativa con el fin de evitar
procesos discrecionales y el nombramiento de personas no idneas. A
esto sumar la capacitacin constante de los instructores en temas de
derechos humanos y garantas procesales; y la asignacin exclusiva de
la investigacin cuando sean nombrados, o en su caso, redistribuir la
carga laboral para que puedan realizar investigaciones de calidad.
Adems, se sugiere la creacin de mecanismos que les faciliten a los
instructores los insumos necesarios para desempear su cargo, tanto en
el mbito de recursos materiales como tecnolgicos.

7. Fortalecimiento de las competencias de los delegados

del Inspector General

Los delegados del Inspector General tienen mucha importancia dentro

del procedimiento debido a que se encargan, entre otros supuestos, de
presentar la peticin razonada, en casos de faltas graves y muy graves
(art. 53 LDP) y de intervenir las fases del procedimiento (art. 57 LDP).
De esta manera, se denota el papel importante que ejerce el Inspector y
sus delegados en el procedimiento disciplinario del rgimen policial.
Por lo cual el ejercicio correcto de sus funciones es determinante para
la continuidad del proceso y obtencin de una resolucin final apegada
a derecho. Sin embargo, as como manifiestan los participantes de la
Inspectora, muchos delegados no cuentan con la competencia jurdica,
capacitacin en Derechos Humanos, conocimiento de garantas
procesales, etc. que los habilite para realizar de la mejor manera sus
funciones.

Por ejemplo, identifican que es una prctica reiterada de los delegados

que al presentar la peticin razonada efecten una errnea tipificacin
de la falta imputable al indagado, o dicha peticin contenga una

36
deficiente narracin de los hechos y una errnea determinacin de los
elementos de prueba necesarios, idneos y pertinentes para acreditar la
comisin de las faltas disciplinarias. Asimismo, se ha manifestado que
algunos delegados caen en la negligencia de no presentar la peticin
razonada antes de que venza el plazo respectivo de prescripcin, o al
darse cuenta del pronto vencimiento del plazo de prescripcin de una
infraccin, tratan de adecuar una falta grave atribuyndole el carcter
de falta muy grave, para as evitar que el tribunal declare prescrita la
accin.

De igual forma, segn la opinin de algunos tribunales, los delegados

carecen de formacin en tcnicas de oralidad ya que no logran exponer
los hechos, determinar correctamente al indagado, y, en general,
plantear todos los elementos necesarios para presentar el cargo. El art.
46 LDP estipula que el procedimiento ser oral y, por tanto, la falta de
desenvolvimiento y dominio de la oralidad se vuelve en un obstculo
insuperable para estos servidores. Esta situacin es problemtica, pues
al existir una mala tipificacin, falta de cumplimiento de requisitos o,
incluso, la prescripcin de las faltas, se puede producir como
consecuencia inmediata el rechazo del procedimiento.

En este sentido, se requiere su constante capacitacin y que a los

mismos se les exija cumplir con los requisitos que la ley establece para
su nombramiento, art. 10 LOIGSP. Adems, y aunque la profesin de
licenciado en Ciencias Jurdicas sera deseable, se considera que
existen otras competencias en el cargo que deben complementar el
conocimiento del derecho; como lo son las aptitudes de investigacin.
Por lo que el perfil del seleccionado es preferible tome en consideracin
todas estas competencias, siendo imperante que al momento de la
seleccin se considere lo estipulado en el art. 11 del reglamento de la
LOIGSP en torno a que el puesto lo ocupe un tcnico en la materia con
las competencias en dicho instrumento normativo estipuladas.

37
No obstante los participantes propusieron una reforma de ley con el fin
de establecer sanciones por los actos negligentes de estos servidores
pblicos, consideramos que no es una solucin a corto plazo como s
podra serlo un replanteamiento en la estrategia de gestin que posee
la Inspectora. En ese sentido se cree que debera promoverse una
mayor fiscalizacin y control administrativo y exigencia de resultados.

8. Sobre la dedicacin laboral de los miembros de los

tribunales disciplinarios

El artculo 19 inciso final de la Ley Disciplinaria Policial reformado en

octubre de 2015 seala el rgimen de dedicacin de los miembros que
componen los tribunales disciplinarios, estableciendo que el presidente
debe desempear sus funciones a tiempo completo mientras que los dos
miembros restantes nicamente concurrirn a las audiencias4.

Desde el punto de vista de la profesionalizacin de los miembros de los

tribunales disciplinarios de la PNC, el que la mayora de sus miembros
no tenga dedicacin exclusiva es un problema, tal como lo sealan los
participantes. Se afirma que los miembros de los tribunales que no
tienen dedicacin exclusiva y que acuden a las audiencias, en no pocas
ocasiones tienen dificultades para estudiar los casos, preparar las
resoluciones, dar seguimiento u ordenar diligencias dentro del
procedimiento, etc. Esto puede ocasionar que la calidad de su trabajo
se vea comprometida por la dedicacin que tienen que realizar a otras

4Se excepta a los miembros de los tribunales de apelaciones, pues en

estos casos dos miembros son dedicacin exclusiva, mientras que el
miembro policial es el que concurre en audiencia segn el artculo 30
de la Ley Disciplinaria Policial.

38
funciones, ya sea como policas o teniendo otros cargos dentro de la
Administracin Pblica.

Adems, si bien el presidente de cada tribunal tiene dedicacin

exclusiva y puede responsabilizarse de las funciones del da a da del
tribunal que tiene a su cargo, trasladar la direccin del procedimiento a
este, rompera con la lgica colegiada que la Ley Disciplinaria Policial
determin en el artculo 23.

Al respecto se sugiere como un cambio positivo para mejorar la

profesionalizacin de los miembros del tribunal, que estos sean
nombrados para desempear el cargo de manera exclusiva. En caso que
la carga de trabajo no amerite que tres personas tengan dedicacin
exclusiva en un tribunal disciplinario, se sugiere modificar el nmero de
miembros reducindolo a dos personas o incluso, diseando rganos
disciplinarios unipersonales.

9. Sobre la profesionalizacin de los investigadores,

instructores y miembros de los tribunales

En este diagnstico y partiendo de lo relatado por los participantes en

los insumos aportados, pero tambin de lo observado durante el
desarrollo de las clases, se han detectado necesidades de formacin y
capacitacin continua. Se expresa que es reiterada la percepcin de
que la falta de capacidades es una de las principales causas que
dificultan el adecuado y constitucional ejercicio de la potestad
disciplinaria.

No obstante la indiscutida formacin y compromiso de muchos

servidores pblicos del rea de justicia y seguridad, la falta de
profesionalizacin y formacin es un problema serio y palpable que

39
obstaculiza la configuracin de un procedimiento sancionatorio
eficiente y constitucionalmente acertado.

Este vaco de capacidades se manifiesta a lo largo de las diferentes

etapas del procedimiento, siendo la fase de investigacin una de las
ms afectadas. No obstante existen problemas de configuracin del
procedimiento y adems, otros de ndole de gestin, es cierto que los
intervinientes en la etapa de investigacin (previa y disciplinaria)
pudieran recabar pruebas ms pertinentes y apegadas a la legalidad,
que sirvieran de mejor fundamento para iniciar un procedimiento
disciplinario. Una inadecuada investigacin produce adems, una baja
calidad en la argumentacin, la tipificacin y en definitiva, el
planteamiento del caso que se presenta en la peticin razonada y que
da inicio formal al procedimiento sancionatorio.

Existen tambin deficiencias de formacin, por un lado, en lo que

respecta al uso de tcnicas de litigacin oral y de la comprensin del
funcionamiento y el rol que deben desempear durante las audiencias
los servidores pblicos encargados de la acusacin y presentacin de
cargos. Por otro lado, y como se explic ms arriba, tambin se
evidencian dificultades en algunos tribunales disciplinarios para emitir
resoluciones en temas como las nulidades, el archivo del proceso, el
doble juzgamiento, medidas cautelares, etc.

En resumen, se propone que debe disearse un plan de formacin

integral para los servidores pblicos involucrados en el ejercicio de la
potestad disciplinaria al menos en temas como:

Respeto, garanta y proteccin de los derechos humanos.

Derecho procesal.

Tcnicas de litigacin oral y prctica procesal.

Derecho constitucional sustantivo y orgnico.

40
 Gestin pblica.

Tcnicas de investigacin y prctica forense.

Ampliar la formacin en Derecho Administrativo Sancionador al

personal operativo.

Debe tomarse en cuenta que estos procesos de formacin deben ser

continuos y actualizados, y adems, incorporarse en el perfil de
seleccin de personal de las instituciones competentes, el requisito del
manejo bsico de estos temas que permitirn que el desempeo y la
gestin de los servidores pblicos encargados de aplicar el rgimen
disciplinario.

10. Fortalecimiento de la independencia de los tribunales

disciplinarios

Conforme se expresa en este trabajo sobre la profesionalizacin de los

miembros de los tribunales, tambin es necesario el fortalecimiento de
la independencia de los mismos. Si bien la capacitacin y la formacin
tcnico jurdica es una herramienta importante para dotarles de mayor
autonoma, existen vacos en la Ley Disciplinaria Policial respecto a la
proteccin y estabilidad en el cargo de los miembros de los tribunales.
No obstante la reforma que se hiciera al cuerpo legal en comento en el
mes de octubre de dos mil quince, por medio de la cual se cambi la
forma de nombramiento de las personas que conforman los tribunales,
fue un paso importante para fortalecer su independencia ha de
sealarse que ello posiblemente no sea suficiente.

Actualmente la ley regula que los miembros de los tribunales sern

nombrados por acuerdos emitidos por el Ministro de Justicia y
Seguridad Pblica (art. 21 Ley Disciplinaria Policial), pero no hace

41
ninguna referencia a las causales ni razones legales por las que un
miembro del tribunal puede ser removido del cargo. Es decir, siguiendo
el principio que la forma en cmo se nombra determina la forma en
cmo se remueve, sera competencia del Ministro cesar del cargo a los
miembros de los tribunales que anteriormente esa misma cartera del
Gobierno ha nombrado. Al respecto, si bien los ministros tienen la
competencia de gestionar las polticas pblicas conforme libremente,
siguiendo criterios de conveniencia, estrategia, plan de gobierno, etc.,
s es importante que los miembros de los tribunales tengan mayor
certidumbre para poder ejercer su cargo sin temor a ser removido en
caso de alguna decisin comprometedora, sobre todo, aquellas que
puedan eventualmente afectar a miembros de la Corporacin Policial de
niveles superior o ejecutivo. Y ello es especialmente predicable de
aquellos miembros que son parte de la carrera policial.

Se propone entonces fortalecer la estabilidad en el cargo de los

miembros de los tribunales estableciendo mecanismos legales y
sealando las razones por las cuales, previo procedimiento, pueden ser
removidos de su cargo. Si bien no es el objetivo equiparar la autonoma
e independencia de los tribunales disciplinarios a aquella que pudieran
alcanzar los jueces que conforman el rgano Judicial, el carcter de la
funcin que desempean y la trascendencia que puede tener su trabajo
para la correcta aplicacin del rgimen disciplinario, exigen que se
fortalezca su estabilidad.

11. Transparencia y acceso a la informacin

Adems de lo anteriormente expresado, en el contexto del

fortalecimiento de los controles disciplinarios internos y externos en el
mbito de justicia y seguridad pblica, se considera de suma

42
importancia y como un eje transversal, que en el ejercicio de la
potestad disciplinaria, las instituciones y los actores involucrados hagan
nfasis en la transparencia y divulgacin de informacin proveniente de
las actividades realizadas con este propsito.

Si bien se ha expresado la necesidad de fortalecer las capacidades

tcnicas y de gestin para que el rgimen disciplinario sea ms
eficiente, esto no es suficiente. Se considera que la gestin de los
controles disciplinarios debe abrirse a la ciudadana y a otros actores
no estatales, de manera que ellos estn enterados qu instituciones
estatales estn involucradas en el ejercicio de controles internos y
externos de los elementos de la Corporacin Policial, que conozcan la
forma de proceder de las mismas, el rol que tiene cada institucin
dentro del procedimiento sancionador, los hechos que deciden ser
investigados como los que deciden no serlo, estadsticas de casos por
tipo de infraccin, quienes son los infractores, nmero de casos,
ubicacin geogrfica de los mismos, casos que son introducidos al
procedimiento sancionatorio, as como los que alcanzan una sancin y
los que son absueltos, entro otros fundamentales aspectos.

La efectividad de estos controles no depende nicamente de la

experticia y conocimientos tcnicos de todos los servidores
involucrados, sino tambin de qu tanto se le permite a la ciudadana
sumarse, y ejercer como contralor social. As, las ventajas de optar por
una gestin ms activa y en funcin de la transparencia pueden ser
diversas.

En primer lugar, ms informacin fomentara un mejor posicionamiento

de las instituciones estatales en el ideario social; el que la ciudadana
reconozca a las instituciones y sus respectivas funciones en este
mbito, es importante para legitimar su gestin pblica. Por otro lado,
mayor transparencia implica mejor flujo de informacin, la educacin
ciudadana en este mbito puede generar dinmicas bilaterales de

43
intercambio de la informacin (ciudadano-Administracin Pblica) que
permitan mejores resultados para esta poltica pblica. Adems, el
escrutinio pblico sobre la actuacin de los funcionarios y servidores de
justicia y seguridad, podra servir como incentivo para que estos
desempeen cada vez ms una mejor gestin pblica referida a los
controles disciplinarios.

En suma, se requiere que las administraciones pblicas que trabajan en

la aplicacin y control del rgimen disciplinario potencien los
mecanismos ya creados para favorecer el acceso a la informacin de
carcter pblico, pero tambin, que promuevan la gestin transparente
del ejercicio de los controles disciplinarios, no solamente rindiendo
cuentas, sino tambin, permitiendo la vinculacin activa de la
ciudadana y de actores sociales en dicha gestin.

44
III. RGIMEN DISCIPLINARIO DE LA FISCALA GENERAL DE LA

REPBLICA

De acuerdo a la Ley Disciplinaria Policial, la Fiscala General de la

Repblica pudiera participar en el procedimiento administrativo
sancionador pudiendo presentar la peticin razonada (Art. 53), lo que
implica estar en el procedimiento como acusador, y pudiendo tambin
participar como observadores de los procedimientos disciplinarios (Art.
57). Todo ello en el entendido que la FGR investiga hechos constitutivos
de delitos y que correspondera a la Inspectora General investigar
hechos constitutivos de infracciones administrativas. No obstante estas
posibles participaciones que la misma ley le habilita a esta institucin,
en la prctica, segn los mismo elementos de la Fiscala como de la
Inspectora, han sealado que la FGR no tiene participacin en el
procedimiento sealado.

Sin embargo, a pesar de esta nula participacin de la Fiscala, por los

roles que desempea esta institucin del Ministerio Pblico, es
necesaria la colaboracin interinstitucional cuando se crea que los
hechos investigados bajo el rgimen disciplinario, tambin son
constitutivos de delitos. En este ltimo aspecto se sugiere que exista
mayor cooperacin entre instituciones, facilitando y brindando
informacin pertinente para robustecer las respectivas investigaciones.

En lo que respecta esencialmente al marco sancionatorio que se aplica

al interior de la FGR, los miembros de esta institucin han sealado que
la configuracin legal del rgimen disciplinario tiene deficiencias
particulares que obstaculizan la correcta aplicacin de sanciones
administrativas.

45
En primer lugar, podra existir un problema de exceso de colaboracin
reglamentaria. Es decir, la Ley Orgnica de la FGR habilita al
Reglamento de la Carrera Fiscal a regular aspectos que deberan estar
fundamentalmente desarrollados en una ley de carcter formal, como
por ejemplo, el desarrollo de las etapas del procedimiento (Arts. 62
LOFGR en relacin a los arts. 53 y ss. del Reglamento). Al respecto se
considera que la ley debera normar el procedimiento administrativo
sancionatorio con mayor detalle con el que actualmente lo hace, pues
nicamente se limita a expresar que tales procedimientos deben
respetar los principios procesales bsicos.

Esta mnima regulacin tambin ocasiona vacos sobre temticas

propias del procedimiento que merecen ser normadas, como por
ejemplo, disposiciones sobre el tratamiento de supuestos infractores
ausentes, la defensa tcnica de los investigados, la regulacin de
medidas cautelares, rgimen de proteccin de testigos, determinacin
de plazos de las etapas procedimentales, el archivo de expedientes, etc.
A pesar que en la prctica para resolver estas problemticas se aplica
directamente la Constitucin (por ejemplo, para garantizar el derecho
de defensa), todos estos elementos y otros son necesarios que se
regulen en la ley formal, para fortalecer la aplicacin del rgimen
disciplinario al interior de la FGR, pero tambin, para dotar de las
garantas procedimentales mnimas a aquellos que pueden ser
sancionados.

Es de especial consideracin que segn la ley, en ciertas etapas del

procedimiento quien instruye o resuelve en primera instancia, tambin
puede sancionar o resolver en segunda instancia. Este es el caso de la
figura del Fiscal Auditor quien pudiera actuar como "juez y parte" en
infracciones graves y muy graves, actuando unipersonalmente al
conocer e imponer sanciones graves (art. 63 LOFGR); y en el caso de
infracciones muy graves, instruyendo la investigacin pero al mismo

46
tiempo actuando en forma colegiada como miembro del Consejo Fiscal,
rgano encargado de imponer la sancin (art. 63 LOFGR y 66 RCF). En
materia de recursos sucede algo similar, pues el Fiscal General resuelve
el recurso de apelacin, pero ha sido l quien ha intervenido tambin
como miembro del Consejo Fiscal, es decir, como autoridad
sancionadora. Si bien en la prctica el auditor fiscal se excusa de
conocer, es necesario revisar esta distribucin de competencias
legales., pues as configurado el procedimiento, puede atentarse la
independencia de la autoridad sancionadora, desfigurando el debido
proceso.

En segundo lugar, y tambin en este mismo sentido, algunos miembros

de la FGR sealan como deficiencia de la regulacin de las conductas
tpicas, el hecho que el reglamento desarrolle o explique dichos
comportamientos, dotndoles de un contenido concreto.

En este ltimo aspecto, y a partir del anlisis de las disposiciones

correspondientes, esta temtica podra ubicarse no en el exceso de
habilitacin que hace la ley para que el reglamento detalle estas
conductas, pues en el Derecho Administrativo Sancionador, este tipo de
habilitacin es permitida siempre que sea una colaboracin en
elementos accesorios; sino ms bien, en que la ley utiliza asiduamente
conceptos indeterminados que obstruyen la correcta interpretacin de
qu tipo de comportamientos sern castigados, como por ejemplo:
"actos indecorosos", "retraso injustificado" "cumplimiento negligente",
"expresiones irrespetuosas", etc. El problema en este sentido podra
presentarse si una norma relativamente fcil de ser modificada ampla
o extiende las conductas tpicas a supuestos que no estn contemplados
en la ley.

Aunado a lo anterior, tanto en la Ley como en el Reglamento existe la

infraccin por reincidencia, por la que se sanciona por la comisin de

47
dos o ms infracciones del mismo tipo (por ejemplo, Arts. 59, k) y 60, i)
de la LOFGR y 48 k) y 49, i) del RCF). Este tipo de configuracin legal
atenta contra el principio de prohibicin de doble juzgamiento al
castigar una conducta que ya fue sancionada con anterioridad. A pesar
que en la prctica se utiliza el criterio de la sentencia de
inconstitucionalidad de referencia 18-2008, es necesario revisar esta
regulacin legal.

Por ltimo, en los aspectos de gestin, fueron reiterados los

sealamientos de falta de recurso humano para atender todos los casos
disciplinarios, pues, a su entender, la Unidad de Auditora Fiscal est
sobresaturada. No existe el personal suficiente (3 fiscales a nivel
nacional) para atender la totalidad de casos que les son presentados.
Con ello se corren varios riesgos, por ejemplo, el dejar pasar el plazo de
prescripcin de las faltas, el no tener capacidad para recabar prueba,
citar a los involucrados, etc.

48
49
IV. RECOMENDACIONES

1 Reformas legales propuestas

Se recomienda la reforma de los artculos 7 y 8 numerales 1 y 2, y 9

numerales 1 al 3 de la LDP, determinando claramente la contabilizacin
de los plazos all dispuestos. Asimismo, se sugiere reformar el art. 12
para que se abra la posibilidad de que los tribunales puedan valorar la
sancin a imponer en los casos de las infracciones del artculo 9
numerales del 1 al 3.
Tambin, se sugiere reformar la LDP para que exista un plazo mximo
de duracin de la medida preventiva de suspensin del cargo sin goce
de sueldo. Asimismo, mientras se realiza dicha reforma, deber
buscarse una correcta interpretacin de las medidas cautelares,
teniendo el criterio suficiente para revocarlas cuando no sea necesaria,
y as evitar perjuicios no justificados.
Se estima necesario que se redisee la fase de investigacin, de manera
tal que no exista duplicidad de investigaciones preliminares. En
concreto, reformar la ley para que exista una nica investigacin
previa, e incorporar la investigacin disciplinaria posteriormente a la
presentacin de la peticin razonada, es decir, cuando el procedimiento
ya ha iniciado formalmente.
Se sugiere adems, establecer un rgimen de dedicacin exclusiva de
los miembros de los tribunales, o en su defecto reconfigurar su
composicin reduciendo su nmero a dos personas o a rganos
unipersonales, en caso que la carga de casos lo permita. Adems,
fortalecer su independencia, estableciendo legalmente las causales de
remocin y creando los mecanismos necesarios para que se asegure su
estabilidad en el cargo.
Se sugiere que se habilite legalmente el nombramiento de oficio de
defensores cuando se trata de investigados ausentes o prfugos.
Se recomienda hacer las reformas legales pertinentes para fortalecer el
papel de las vctimas dentro del procedimiento disciplinario, en el
51
 sentido de dotarle de mayores garantas de proteccin frente a los
investigados, de prevenir abusos por parte de miembros de la
Corporacin Policial (tipificando las infracciones correspondientes), y
generando los mecanismos para resarcir los daos materiales y
morales.
Por tanto, es procedente considerar una reforma a la LDP en la que se
incorporen, regulen y reconozcan derechos y garantas procedimentales
de la vctima. Que especficamente se regulen, dentro de las sanciones,
su indemnizacin por la vulneracin a sus derechos, asimismo, que se
establezcan mecanismos que le aseguren que no habr represalias por
la denuncia interpuesta y medidas de restriccin a su favor y en contra
del agente.
Respecto al rgimen disciplinario de la FGR se sugiere realizar
sustantivos cambios legales en lo que respecta a la configuracin del
procedimiento por ley formal, la independencia de las autoridades
sancionadoras y la precisin en la conducta tpica de infracciones
administrativas. Asimismo, es necesario que se fortalezca la Unidad de
Auditora Fiscal respecto a sus recursos humanos.
Por ltimo, se sugiere realizar una reforma integral que permita la
coherencia entre la Ley Disciplinaria Policial y la Ley Orgnica de la
Inspectora General de Seguridad Pblica, de manera que quede mejor
establecido el rol de esta ltima institucin, se fortalezca su
independencia, se evite la duplicidad de competencias frente a
miembros de la PNC y el Ministerio de Justicia y Seguridad, y exista
mayor claridad en el desarrollo del proceso.

12. Recomendaciones de gestin, capacitacin y

cooperacin interinstitucional

En tanto se realice una reforma concreta a la LDP y la Ley Orgnica de

la Inspectora General de Seguridad Pblica (LOIGSP), se sugiere que
exista mayor coordinacin entre las instancias que tienen la
competencia de ordenar una investigacin y de llevarla a cabo, de

52
manera que haya uniformidad de criterios o polticas coherentes para
proceder con las diligencias respectivas y se puedan corregir parte de
las deficiencias ya sealadas.
Ms all de la posibilidad de reformar las leyes pertinentes, en el caso
de investigados ausentes se sugiere provisionalmente que se aplique
supletoriamente las reglas del Cdigo Procesal Penal utilizando la
notificacin por edicto. Adems, se sugiere crear un convenio de
cooperacin con la PGR para que pueda brindarse esta asistencia y
haya ms coordinacin.
Tambin, se cree conveniente fortalecer el papel de la PDDH en el
procedimiento disciplinario, creando un instrumento de cooperacin
entre esta y la Inspectora, de manera que pueda tenerse un papel ms
activo y coordinado en la fase de investigacin y durante el
procedimiento.
La corporacin policial cuenta con personal idneo en diferentes reas,
sin embargo, se sugiere mejorar los procesos de seleccin del personal
encargado de realizar las investigaciones, capacitarles continuamente,
redistribuir la carga laboral para que puedan realizar mejores
investigaciones. Asimismo, debe mejorarse la formacin de los
instructores en temas jurdicos, pero al mismo tiempo disearse y
aplicarse mecanismos de verificacin del desempeo y cumplimiento de
resultados de calidad.
Asimismo, existe personal policial que se encuentra estudiando carreras
universitarias en el rea del derecho, quienes debern realizar
prcticas jurdicas, representando una oportunidad para que durante
esta etapa se apoye a las unidades que requieren. Esto puede beneficiar
a la institucin evitando erogaciones y obteniendo mejores resultados
A partir de las propias necesidades de formacin manifestadas por los
participantes y tambin de lo observado por los autores de este
documento y dems docentes participantes en este proceso de
formacin, se sugiere que se capacite constantemente, tanto a nivel
ejecutivo, como a nivel operativo, a los servidores pblicos encargados

53
de ejecutar los controles internos y externos sobre la PNC. En concreto
se sugieren la capacitacin en los siguientes temas:

Respeto, garanta y proteccin de los derechos humanos.

Derecho procesal, tcnicas de litigacin oral y prctica procesal.
Tcnicas de investigacin y prctica forense.
Derecho constitucional sustantivo y orgnico.
Derecho Administrativo Sancionador.
Gestin pblica y gestin por resultados.
Gerenciamiento de instituciones pblicas.

Adems de todo lo anterior, se observa muy necesario que en la gestin

de los controles disciplinarios se tenga un especial nfasis en la
transparencia, la rendicin de cuentas, la participacin ciudadana y la
apertura a la informacin pblica. Para ello deben fortalecerse los
mecanismos institucionales ya creados a tal efecto, pero tambin
disearse otros mecanismos de gobernanza que permitan situar el
trabajo de todas las instituciones involucradas con el tema en la agenda
pblica, de manera que puedan existir tambin, controles sociales que
potencien la efectividad esta poltica.

54
ANEXO: GRFICO RECOMENDACIONES REALIZADAS SEGN FASE DEL PROCEDIMIENTO

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IAR n ue iv scd e p i i s o e t ti d g o e a l c i a nl p r ep v r i an c i p i o d e
epl e ns r g to c i a c i l e i d d a i m d i e n l a d e c l a r a t o r i a d e
aensg ns au : tc l i o d : a d e s .
IPPoi o n er n i o t c i f ic e i s i n o n a l i z a c i n d e l o s
m i e m b r o s d e l o s t r i b u n a l e s
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d i s c i p l i n a r i o s .
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ucnr e na s rd o i l u c i o n e s .
aiI m p o s i c i n d e s a n c i o n e s
f u n d a m e n t a d a s e n e l p r i n c i p i o
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