E-PRINTS

CENTRE DETUDES EUROPEENNES

> mai 2010

Lexplication du changement dans

lanalyse des politiques publiques :
identification, causes et mcanismes

> Bruno Palier, Yves Surel et al.

Ce texte est l'introduction d'un ouvrage collectif sur le changement dans les politiques
publiques dont on trouvera le sommaire ci-aprs.
Rfrence complte de l'ouvrage: Bruno Palier, Yves Surel, Thibault Bossy, Laurie
Boussaguet, Delphine Chabalier, Julie Devineau, Aurlien Evrard, Catherine Hoeffler, Marie-
Esther Lacuisse, Martin Lardone, Clmence Ledoux, Geoffroy Matagne, Pierre-Louis
Mayaux, Catherine Palpant, Pauline Prat, Quand les politiques changent: temporalits et
niveaux de l'action publique, Paris: L'Harmattan, coll. Logiques politiques, 2010.
Avec l'aimable autorisation de l'Harmattan.
http://www.editions-harmattan.fr/index.asp?navig=catalogue&obj=livre&no=30887
 Sommaire
Introduction gnrale
Lexplication du changement dans lanalyse des politiques
publiques : identification, causes et mcanismes ...........................11
PPC

Chapitre 1
Temporalit et changement de politiques publiques ......................53
Catherine Hoeffler, Clmence Ledoux et Pauline Prat

Chapitre 2
Analyser le changement par linterdpendance des
temporalits : les politiques des nergies renouvelables en
Allemagne et au Danemark ............................................................79
Aurlien Evrard

Chapitre 3
Libralisation des frets ferroviaires franais et allemand : entre
rmanence institutionnelle et contingence temporelle des
rformes ........................................................................................113
Delphine Chabalier

Chapitre 4
Les diffrentes temporalits du changement : la mise sur agenda
de lobsit en France et au Royaume-Uni ...................................145
Thibault Bossy

Chapitre 5
L'tude de similarits temporelles dans un processus
d'mergence: le cas de la pdophilie en France, en Belgique et
en Angleterre ................................................................................183
Laurie Boussaguet

7
Chapitre 6
Laction publique et la multiplication des niveaux de
gouvernement ...............................................................................215
Marie-Esther Lacuisse et Pierre-Louis Mayaux

Chapitre 7
Les structures dappropriation compares. La Banque mondiale
et les programmes de rforme de lEtat en Argentine et au
Chili ............................................................................................. 247
Martin Lardone

Chapitre 8
Le changement vu den bas : lappropriation locale des
politiques au Mexique ..................................................................283
Julie Devineau

Chapitre 9
Les dynamiques de rforme des politiques belges de lemploi :
changement graduel transformateur et jeux multi-niveaux ..........321
Geoffroy Matagne

Chapitre 10
Les politiques de lemploi en Espagne et en Pologne dans leur
dimension territoriale : dynamiques de changement et
interactions multi-niveaux au sein de rgions europennes en
mutation ........................................................................................355
Catherine Palpant

Conclusion gnrale
Les interactions entre les temporalits et les niveaux de laction
publique dans l'explication du changement des politiques
publiques.......................................................................................389
PPC

8
Introduction gnrale

Lexplication du changement dans lanalyse

des politiques publiques : identification, causes
et mcanismes
PPC1

Comment tudier et comparer des politiques publiques

dans un monde de plus en plus interdpendant ? Telle est la
question de recherche lorigine de cet ouvrage collectif. Elle
est vite apparue comme indissociable dune autre problmatique
lie cette fois la question du changement de laction publique.
A une priode o le discours rcurrent de la rforme apparat
comme une figure incontournable de laction politique et de
laction publique, o les dynamiques structurelles de
transformation, de production et dchanges semblent se
modifier sous leffet de la globalisation et/ou de lintgration
rgionale, comment analyser en effet le rythme, le sens et les
modalits de changement des politiques publiques ? Sur un plan
plus analytique, comment accorder galement un crdit
maintenu certaines figures obliges de la comparaison des
politiques publiques ? Peut-on toujours raisonner par
typologie ? Les politiques publiques sont-elles toutes
caractrises par des sentiers institutionnels nationaux
relativement inertes ? Quels sont les dimensions et les outils
danalyse qui permettent aujourdhui de caractriser et
danalyser les volutions contemporaines de laction publique ?
Pour traiter de ces questions, nous avons choisi de privilgier
deux dimensions essentielles que sont le temps et lespace :
comment prendre en compte les diffrentes temporalits des
politiques publiques actuelles ? Comment apprhender les effets
des interactions entre des niveaux de gouvernement multiples ?
1
PPC est le sigle du sminaire doctoral Politiques publiques compares
qui sest droul lcole doctorale de Sciences Po Paris entre 2004 et 2007.
Ce groupe tait dirig par Bruno Palier et Yves Surel et rassemblait
lensemble des auteurs runis dans cet ouvrage.

11
 Au cours des dernires annes, les comparaisons
internationales ont pris de plus en plus dimportance en France
(Hassenteufel, 2005). Les mthodes comparatives ont t
appliques un nombre croissant de politiques publiques. La
diversit des travaux prsents ici est emblmatique de cette
multiplication et de cette confrontation des terrains. Mais la
comparaison ne se fait pas seulement entre entits
gographiques, et en particulier par rfrence au cadre politico-
institutionnel longtemps dominant, voire exclusif, de lEtat-
nation. Elle peut aussi se dcliner entre diffrents niveaux de
gouvernement, voire entre diffrents secteurs, qui peuvent tous
utilement tre constitus en cas ou en units danalyse, pour
reprendre la terminologie classique de la comparaison
(Landman, 2003). Surtout, de notre point de vue, la
comparaison peut tre utilise entre diffrentes priodes
temporelles, la comparaison diachronique se dveloppant ainsi
au-del de la comparaison synchronique. Elle sintresse alors
aux diffrentes squences temporelles, lvolution dans le
temps dun mme objet. Dans ce contexte, le regain dattention
pour lapproche squentielle (Jacquot, 2004) illustre cet intrt
nouveau pour ltude des temporalits et du changement dans
laction publique.
Cet ouvrage procde dun sminaire doctoral consacr
aux politiques publiques compares, sous la direction de
Y. Surel et B. Palier. Entre 2004 et 2007, il a runi des
doctorants des Instituts dtudes Politiques de Paris et de
Grenoble. Aprs une premire phase dtude des mthodes et
des thories comparatives, les travaux de thse de chacun ont
t prsents et discuts en profondeur. Cette dynamique
collective a permis de faire merger quatre grands traits
communs nos approches. Si la comprhension des
changements de politiques publiques au travers de la
comparaison tait une proccupation commune nos travaux de
recherche, nous avions galement tous choisi de mener nos
travaux sur une priode longue et de prendre en compte
plusieurs niveaux de gouvernement. Quatre grandes sries de
question nous rapprochaient donc :
1) lanalyse de processus de changement : comment les
politiques publiques changent-elles ? Quels sont les

12
 processus de changement et comment peut-on les
identifier ?
2) lutilisation de la comparaison : en quoi se justifie-t-
elle ? Que nous permet-elle de dmontrer ?
3) le rle des pressions exognes et leur appropriation
par les structures nationales ou locales : quelles sont
ces pressions ? Comment sexercent-elles ? Quels
sont les ventuels phnomnes de rsistance ?
Quelles sont les logiques dappropriation luvre ?
4) enfin, la prise en compte dune priode temporelle
relativement longue : la plupart des contributions
tudient lvolution dune politique sur une trentaine
dannes, parfois plus, pour expliquer les processus
de changement. Quest-ce qui justifie de tels retours
en arrire et que permettent-ils de mettre en valeur ?
Les membres du sminaire se sont ensuite appropri ces
questions communes dans le cadre de leur recherche respective
et ont prsent le rsultat de leur travail lors dune journe
dtudes organise avec le soutien de lcole doctorale de
Sciences Po Paris en juin 2007. Cette journe dtudes a permis
dexposer une approche du changement dans laction publique
attentive aux interactions entre des temporalits distinctes et
entre des niveaux de gouvernement multiples. Louvrage est
ainsi le fruit dune exprience de recherche collective. Cette
introduction replace nos travaux respectifs dans les dbats
thoriques soulevs par lanalyse du changement avant de
prsenter les chapitres de louvrage. Les principaux apports de
la mise en commun de ces contributions seront dvelopps en
conclusion.
Ltude de la littrature existante nous a permis en
particulier de distinguer trois grandes tapes dans la manire
dont lanalyse des politiques publiques a apprhend
successivement le changement. La premire phase est celle de
la constitution des politiques publiques comme sous-discipline
de la science politique : le changement y est considr de
manire dynamique, mais prsent comme marginal. Inspires
de divers courants scientifiques, les notions mobilises
(rationalit limite, inputs/outputs) permettent de cerner lobjet
dtude dans sa gense et son volution. Ces premires analyses

13
insistent davantage sur les changements la marge des
politiques publiques, cette vision sincarnant tout
particulirement dans lincrmentalisme de C. Lindblom la fin
des annes 1950. Laccent est donc plac sur les changements
lents et marginaux. Par souci de clart, nous utiliserons dans ce
chapitre une diffrenciation entre, dune part, des changements
considrs dans leur temporalit comme rapides ou lents, et
dautre part, une intensit du changement dfinie comme
radicale ou marginale. Dans une deuxime partie, nous verrons
que, la suite des rflexions de C. Lindblom, alors que les
travaux tentaient darticuler des dimensions danalyse
auparavant vues comme spares ou parallles, le dbat sest
structur autour dune opposition entre, dune part, les auteurs
considrant les changements comme lents et marginaux et,
dautre part, dautres auteurs insistant sur les changements
rapides et radicaux. Enfin, nous verrons dans une troisime
partie que la structuration progressive du changement comme
objet dtude a amen les recherches plus rcentes croiser ces
observations et proposer des classifications plus fines sur les
mcanismes, les temporalits, la forme et la direction du
changement.

LE CARACTERE DYNAMIQUE DES POLITIQUES PUBLIQUES :

DU FONCTIONNALISME A LINCREMENTALISME

Originellement associe aux sciences de gouvernement,

ltude des politiques publiques sest progressivement
mancipe de son statut daide la dcision pour tenter
dapprhender de manire moins normative le changement dans
laction publique, empruntant alors dautres disciplines des
cadres thoriques tels que le fonctionnalisme et lanalyse du
choix rationnel. Les premires approches du changement
apparaissent cette poque avec C. Lindblom (1959) et sa
thorisation des processus incrmentaux. Bien que son analyse
soit fondatrice pour penser le changement dans les politiques
publiques, elle ne se propose pas de thoriser le changement en
tant que tel, mais bien de considrer les choix oprs par les
acteurs politiques : elle reste donc marque par lempreinte du
choix rationnel. Dune certaine faon, cette premire priode

14
voit ainsi la question de changement comme un produit
driv de rflexions dabord centres sur la rationalit
(limite) des acteurs et sur les rapports de pouvoirs
caractristiques de toute politique publique. Cette premire
priode permet cependant dinitier une rflexion sur
lintgration des choix politiques dans un continuum temporel
et donc denvisager la thmatique du changement comme objet
dtude.

Lmergence dun champ danalyse autour du

fonctionnalisme et des analyses systmiques

Les premires tudes de politiques publiques apparaissent

aux Etats-Unis aprs la Seconde guerre mondiale. Dans un
contexte dexpansion de lintervention publique, le
gouvernement amricain invite produire des recherches
vise oprationnelle et requrant lmergence dune science de
lactivit gouvernementale (Payre, Pollet, 2005, p. 135).
Linterventionnisme croissant de lEtat se traduit par une
volont de connaissance et de rationalisation de lactivit
tatique (Parsons, 1995 ; Mny, Thoenig, 1989).
Dans les annes 1960, ce qui se structure comme policy
analysis est principalement orient autour de la recherche
dune amlioration de la gestion publique, de la transformation
de ses structures et de ses modes dorganisation, se rapprochant
ainsi de la public administration . Cette dmarche, qualifie
par certains de base taylorienne (Mny, Thoenig, 1989,
p. 349), est fondamentalement oriente vers la qute de bonnes
mthodes ou recettes , et des formes dun bon
gouvernement (Muller, Surel, 1998, p. 10). Le dveloppement
dune connaissance spcifique la production de politiques
publiques par lEtat semble alors un lment essentiel de la
dmarche. Il sagit de rendre intelligible les politiques conduites
par le gouvernement pour aider la dcision. Les chercheurs
sinterrogent avant tout sur les moyens mettre en uvre pour
que le processus de dcision produise du changement dans le
sens dune plus grande efficacit et dune meilleure effectivit
de laction publique.

15
 Paralllement, dautres recherches de policy analysis
manent de la science politique et se structurent en srigeant
contre les tudes inspires de la public administration . Les
travaux de H. Lasswell notamment son ouvrage The Policy
Sciences quil dirige avec D. Lerner en 1951 participent
notamment au dveloppement dun nouveau champ danalyse
plus loign des proccupations directement oprationnelles
(Lasswell, Lerner, 1951). Lactivit gouvernementale est pense
en termes de policy-making . Si la question du changement
des politiques publiques nest pas encore pose en tant que telle,
la caractrisation des politiques publiques comme phnomne
processuel va permettre dans un premier temps de les
dconstruire et de les envisager de faon dynamique.
A la suite de ces travaux prliminaires, plusieurs courants
vont sattacher expliquer les mcanismes de production des
politiques publiques. On note parmi eux les travaux
fonctionnalistes et systmiques qui prsentent, comme le note
W. Parsons, des apports la question du changement : The
combination of rational stages and systems approaches thus
afforded a more dynamic model of policy-making, and a basis
for understanding policy in terms other than institutional or
constitutional arrangements (Parsons, 1995, p. 24).
Les approches fonctionnalistes mettent en place un cadre
systmique pour penser le dveloppement des politiques
publiques. Elles dconstruisent la bote noire des politiques
publiques tout en montrant comment les acteurs adaptent les
moyens employs aux fins escomptes. La notion de bote
noire, emprunte la cyberntique, critique une trop forte
focalisation sur les tapes dmission et de rception des flux
dinformation, sans tenir compte des processus de transmission.
Le fonctionnalisme se propose ds lors dobserver les relations
entre les diffrentes composantes du systme politique, si
possible en dgageant des lois caractrisant ces relations (Sfez,
1992, p. 132). Les notions dmetteur et de rcepteur que lon
retrouve en cyberntique sont par exemple dclines dans les
travaux de science politique systmiques par les concepts
d inputs et d outputs . Il sagit ainsi de penser le
changement dans la bote noire des politiques publiques.

16
 Inspir des travaux de T. Parsons avec lequel il
entretient une collaboration continue , K. Deutsch considre
plus prcisment le systme politique comme un modle dans
lequel un appareil de dcision produit des ordres dexcution
( implementation orders ), qui eux-mmes dterminent des
effets, outputs , pouvant rtroagir sur des inputs
(Deutsch, 1963). Cette analyse caractrise par consquent le
processus de production de politiques publiques de faon
cyclique en sinspirant des travaux de cyberntique : elle saisit
le mouvement du politique tout en expliquant sa stabilit. Le
changement y est avant tout caractris comme un
ajustement du systme son environnement extrieur.
D. Easton, lun des fondateurs des thories
fonctionnalistes, sinspire en outre des analyses systmiques
pour penser la faon dont le systme politique peut produire des
politiques publiques. Il dfinit ainsi le systme politique comme
un ensemble complexe de processus par lesquels certains
facteurs (inputs) sont transforms en cette sorte de produits
(outputs) que nous appelons des politiques, dcisions et mesures
dapplication dotes dautorit (Easton, 1974, p. 18). Les
notions d inputs et d outputs permettent de penser le
processus de production de politiques publiques en des termes
dynamiques. La formulation du concept de boucle de
rtroaction ou feedback loop (ibid., p. 344) permet de
comprendre que les outputs ne sont pas la finalit des
dcisions publiques, mais que ces derniers peuvent tre intgrs
par le processus politique qui les value et les rintgre pour en
faire des lments d inputs de politiques futures. Cette
dconstruction du processus amne alors comprendre les
politiques publiques comme un flux continu et perptuel
(ibid., p. 29).
Les changements des politiques publiques sont ici
reprsents en des termes quasi biologiques : le systme
politique est apprhend comme un organisme, influenc par
des modifications externes. Il sagit dexplorer le rapport
quentretient le systme, compris comme ouvert, avec son
environnement (ibid., p. 19). Les principes fondamentaux de la
cyberntique postulent labsence de linarit dans les relations
entre les lments du systme : un mme tat peut ainsi tre

17
atteint partir de diffrents tats initiaux, travers des voies et
moyens distincts principes de multifinalit et dquifinalit.
Lenjeu des analyses fonctionnalistes est la comprhension des
mcanismes par lesquels un systme est capable de sadapter
aux inputs et perturbations de lenvironnement avec lequel
il interagit. Pour L. Sfez, la particularit du systme politique
est par exemple de demeurer dans un tat stable dynamique
dans lequel les acteurs luttent contre les tentatives de
destruction suscites par les nombreuses interactions internes ou
externes qui le traversent (Sfez, 1992, p. 132). D. Easton
sintresse prcisment au fait que le systme puisse persister
sans pour autant garder le mme quilibre. Il focalise alors
lattention sur les mcanismes dajustement ou les sentiers
suivis pour faire face aux changements , soit la formulation
des problmes concernant les chemins emprunts par le
systme, quils cherchent retourner son ancien point
dquilibre ou parvenir un nouveau (Easton, 1974, p. 21).

Le paradigme du choix rationnel

Alors que les travaux systmiques et fonctionnalistes

dominaient encore la discipline, certaines approches
dveloppes en conomie ont peu peu imprgn la science
politique amricaine, tant dans lanalyse de la formation des
choix collectifs (le social choice ), que dans celle des
relations entre lopinion publique et la comptition partisane, la
production des biens collectifs, ou la mise en uvre des
politiques publiques. Cette intgration de notions conomiques
en science politique correspond globalement aux travaux
regroups sous lappellation de choix rationnel . Selon
R. Balme et S. Brouard (2005), le choix rationnel ne se limite
pas une mthode, encore moins une technique danalyse.
Les travaux qui sen rclament ont tous en commun de
considrer la production de politiques publiques comme le
rsultat des interactions stratgiques entre acteurs individuels
cherchant maximiser leurs prfrences. Ces prfrences tant
considres comme relativement stables dans le temps, le
changement de politique publique est expliqu soit par la
modification du rapport de force entre les acteurs, gnralement

18
suite une meilleure coordination et organisation de certains
dentre eux, soit par un changement danticipation de ceux-ci :
le problme de laction collective se trouve ainsi plac au cur
de lanalyse des politiques publiques. Ces travaux se sont par
ailleurs inspirs de la thorie des jeux.
La notion de rationalit limite dveloppe par H. Simon
(Simon, 1957, 1983) a permis de prendre en compte dune
faon plus riche et raliste les comportements individuels. Cette
notion caractrise ainsi la faon dont les capacits limites de
calcul ainsi que linformation dont dispose lindividu peuvent
expliquer les choix de changement de laction publique. Elle
correspond pour lessentiel une vision plus procdurale et
descriptive de la rationalit qui contribue prendre de la
distance par rapport la vision noclassique de lhomo
economicus maximisateur, et dont la rationalit, substantive, ne
serait prise en compte que pour autant quelle amne mesurer
ladaptation des fins aux moyens. Au contraire, la notion de
rationalit limite permet de mieux rendre compte des
interactions dans les organisations participant la dcision et
la mise en uvre de laction publique : les acteurs dveloppent
des stratgies afin de rechercher la solution la plus satisfaisante,
compte tenu de linformation disponible, des habitudes et des
rflexes, des valeurs, de la perception du contexte et des
objectifs atteindre. Le changement de laction publique
sexpliquerait ainsi par les stratgies dacteurs la rationalit
limite.
Lanalyse du changement en politiques publiques partir
du postulat de rationalit limite pose deux questions
principales. En attribuant aux acteurs des prfrences et des
stratgies clairement identifies et stables dans le temps, elle
favorise une lecture exogne du changement, index sur les
volutions de la socit et de lconomie. Ensuite, en fondant
toute explication sur la rationalit individuelle, le paradigme du
choix rationnel ne permet pas de distinguer diffrents rythmes,
dterminants et ampleurs de changement. Sinspirant des
travaux de H. Simon sur la rationalit limite, C. Lindblom va
proposer une premire vision processuelle du changement par le
prisme du choix des acteurs politiques. Bien que son analyse ne

19
thorise pas le changement, elle a initi un nouveau cycle
danalyse.

Lincrmentalisme de Lindblom : le changement par langle

de la dcision

Les travaux de C. Lindblom sont souvent prsents

comme fondateurs de la notion dincrmentalisme. Ils marquent
louverture de lanalyse des politiques publiques la prise en
compte dun continuum temporel. Il sagit nanmoins de
rappeler ici que son approche est avant tout centre sur
lexplication des mcanismes de la dcision (Muller, Surel,
1998). Elle vise en effet montrer, dans la tradition des policy
analyses amricaines et de laide la dcision, que les choix
des acteurs politiques se font par petits pas (Lindblom, 1958,
1959). Conformment aux postulats de la rationalit limite
quil emprunte H. Simon, C. Lindblom considre que les
alternatives effectivement considres par les dcideurs sont (1)
rduites en nombre, ne recouvrant pas lensemble du champ des
possibles, et (2) circonscrites aux solutions qui semblent les
plus familires, donc les plus proches du statu quo. Selon ces
postulats, les acteurs nont jamais en leur possession lensemble
des donnes objectives qui permettent de mettre en place une
politique efficiente, car le nombre de variables pouvant tre
apprhend est ncessairement restreint, tandis que la gamme
des options envisageables est limite par les valeurs
fondamentales des socits auxquelles les politiques doivent se
conformer. Selon C. Lindblom, les socits dmocratiques
occidentales possdent en effet un corpus de valeurs stables et
bien ancres la dmocratie, la libert par exemple que les
dcisions politiques peuvent difficilement remettre en cause.
Le changement ne peut finalement se faire qu la marge
parce quil existe un grand nombre dacteurs qui dfendent
chacun leurs acquis ou leurs institutions2, obligeant des
ajustements et la formulation de compromis. Du fait dun
fractionnement de la dcision entre une multiplicit dacteurs,
2
Il utilise pour cela la notion de chiens de garde watchdogs
(Lindblom, 1958, p. 306).

20
toute dcision se plie, selon C. Lindblom, la ngociation et
aux contraintes informationnelles. Lactivit politique possde
ainsi une porte exprimentale quil ne faut pas ngliger :
certaines mesures sont essayes, puis retires, puis reprises... La
dimension de bricolage, ou de dbrouillardise, pour reprendre le
titre dun clbre article (Lindblom, 1959), est prendre en
compte.
C. Lindblom est par ailleurs le premier analyser les
lections, les partis politiques, la bureaucratie, les groupes
dintrts mais aussi lensemble des forces profondes
deeper forces que constituent les intrts conomiques,
lingalit politique et l impaired inquiry comme autant de
variables pouvant modifier le processus de dcision. Le choix
politique se fait donc en fonction dalternatives limites dans un
contexte fortement contraint, o les acteurs socitaux et
conomiques interviennent. En consquence, le changement ne
peut tre quincrmental et marginal : il suit le modle de la
branche suggre par C. Lindblom, branche qui se construit
toujours partir de situations actuelles, par petits pas et degrs
faibles. Dans ce cadre, les dcideurs adoptent la voie dune
successive limited comparison , soit une comparaison des
choix oprer partir de choix antrieurs dans une
configuration semblable, examinant les consquences qui sen
sont suivi. Il sagit de reprer the relationships among the few
relevant variables in the particular situation that concerns us
without troubling ourselves with whether there is a more
general set of relations under which ours can be subsumed
(Lindblom, 1958, p. 303). Cette comparaison est de plus
envisage selon un continuum temporel, elle est
chronologically successive (ibid., p. 302).
Lincrmentalisme tel que formalis par C. Lindblom permet
galement didentifier plusieurs changements incrmentaux en
envisageant la politique sur une longue priode temporelle3 :
A succession of actual incremental policy alternatives over a
long period of time permits repeated comparisons among
similar groups of incremental alterations in policy (ibid.).
3
La dimension temporelle sera traite plus prcisment dans le chapitre
suivant.

21
 En envisageant les dcisions comme des petits pas sur
une chelle chronologique plus longue, lincrmentalisme
reprsente une des premires thories qui pose directement la
question du changement des politiques publiques. C. Lindblom
dfinit mme les politiques publiques entendues comme
produits des dcisions politiques par ce principe du
changement : Policy is not made once and for all ; it is made
and re-made endlessly. Policy-making is a process of successive
approximation to some desired objectives in which what is
desired itself continues to change under consideration
(Lindblom, 1959, p. 86).
Lanalyse exclusive du seul processus dcisionnel
constitue cependant une premire limite aux travaux de
C. Lindblom qui se dtournent du contenu des rformes.
Dautres critiques ont galement t formules. L. Sfez
reproche C. Lindblom lattention porte aux seuls acteurs
visibles de la dcision et de ne penser que les changements par
petits pas mus par les expriences du pass excluant les autres
, tendant, selon L. Sfez se faire le relief dune socit
immobiliste conservatrice (Sfez, 1992, p. 304). Sil note sa
capacit avoir abandonn les notions normatives de progrs et
de linarit, il pointe nanmoins avec justesse son absence de
considration des innovations qui restent un point aveugle. De
plus, lincrmentalisme donne peu doutils pour penser la
direction du changement. En effet, dans sa volont de
dconstruire le processus de dcision et de linscrire dans un
continuum temporel, C. Lindblom ne traite pas la question du
sens du changement : sagit-il dune accumulation de petits
pas ? Sont-ils, comme le note L. Sfez, des petits pas
circulaires, dsordonns ou en ligne droite ? (ibid., p. 302).
Lincrmentalisme dvelopp par C. Lindblom laisse
donc en suspens une dconstruction des mcanismes du
changement sur le moyen et le long terme, se cantonnant aux
mcanismes de la dcision par les acteurs un moment t. Sa
dmarche ne se donnant pas pour objectif danalyser le
changement en tant que tel, il serait finalement ais de critiquer
sa posture comme un impens de la thorie du changement.
Lincrmentalisme demeure cependant un point de dpart de
lanalyse du changement, pour souligner les marges de

22
manuvre rduites avec lesquelles les dcideurs politiques
doivent composer. Elle conduit galement une conclusion
forte, difficile dmentir, selon laquelle les contraintes
inhrentes laction publique, ainsi que le caractre pluraliste
de llaboration et de la mise en uvre des politiques publiques,
dterminent des changements ncessairement graduels et
limits des politiques publiques.
Plutt que dattaquer frontalement ces limites ou ces
conclusions, les travaux postrieurs, en sattelant la question
spcifique du changement dans les politiques publiques, ont par
la suite cherch analyser plus prcisment les mcanismes et
les types de changement. De ce point de vue, deux sortes de
travaux ont majoritairement structur les recherches jusque
rcemment : dune part les travaux dvelopps par les no-
institutionnalistes, qui mettent en avant des changements
marginaux, et dautre part ceux qui revendiquent lexistence de
changements plus radicaux, les changements paradigmatiques.

UNE TENDANCE A LA DICHOTOMIE ENTRE ADAPTATIONS

MARGINALES ET CHANGEMENTS RADICAUX

Alors mme que la focale de C. Lindblom reste centre

sur la dcision et les choix contraints des acteurs, la notion
dincrmentalisme va perdurer et constituer le premier prisme
par lequel la notion de changement en politiques publiques est
approche. A sa suite, certains travaux vont replacer les choix
successifs des acteurs dans un continuum historique des
politiques publiques et mettre laccent sur la permanence de
laction publique, cette dernire ne connaissant que des
adaptations la marge. Ds les annes 1970, H. Heclo (1974)
dfend lide selon laquelle les politiques publiques dpendent
des expriences du pass en renforant lanalyse de lEtat sur
celle des acteurs. Ensuite, dautres travaux provenant
essentiellement du courant no-institutionnaliste historique
(Hall, 1989 ; Longstreth, Steinmo, Thelen, 1992 ; Pierson,
1994) entendent montrer que les politiques publiques demeurent
faonnes, si ce nest dtermines, par leur gense. En dautres
termes, elles montrent une dpendance au sentier ( path
dependency ) : les politiques publiques seraient marques par

23
une inertie pendant de longues priodes, avec des changements
la marge. Les seuls changements radicaux envisags se
feraient en priode de conjoncture critique de rupture des
quilibres passs.
Certains auteurs vont ainsi sattacher analyser les
mcanismes par lesquels arrivent des moments de changements
forts, lintersection de deux sentiers (Kingdon, 1984 ;
Gourevitch, 1986). A leur suite, lanalyse va se dtacher
quelque peu de laccent mis sur linertie pour mieux tudier les
diffrentes possibilits de changements : il sagit ici des
analyses en termes de changements paradigmatiques, comme
celle de P. Hall (1993).

Le cadre institutionnel : changement de faible ampleur

contraint par les choix du pass

Les travaux no-institutionnalistes, bien que diviss en

trois approches historique, du choix rationnel et sociologique
(Hall, Taylor, 1997) , possdent comme caractristique
commune de voir dans les institutions un mode de structuration
du comportement des acteurs et de la configuration des
systmes politiques. Les institutions constituent ainsi une
nouvelle faon de construire les objets de recherche, en insistant
sur les dispositifs formels et informels qui structurent laction
publique. Mais cette perspective analytique induit galement
une vision particulire du changement, au sens o les
institutions sont le plus souvent supposes encadrer et limiter
fortement le changement des politiques publiques. Les
modalits travers lesquelles opre cette structuration sont
diffrentes selon les approches (Hall, Taylor, 1997 ; Clemens,
Cook, 1999 ; Steinmo, 2004). Chacun de ces courants tend
nanmoins attester de la stabilit, voire de linertie
caractristique des systmes institutionnels tudis, soit a
relative absence of variation across cases or over time
(Clemens, Cook, 1999, p. 442). Quil sagisse des no-
institutionnalistes historiques ou du choix rationnel, force est de
constater que les diffrentes approches ont pens le changement
en voquant dabord linertie ou du moins, les lourds hritages

24
du pass qui contraignent fortement les possibilits de
changement.
Nous nous concentrons ici de manire privilgie sur le
no-institutionnalisme historique, en raison de son intrt
particulier pour le dveloppement historique des systmes
politiques tudis (Hall, Taylor, 1997, p. 475). Si la notion de
path dependency est centrale dans la plupart de ces travaux
pour expliquer labsence de changement, il est galement
ncessaire de prendre en compte les apports conceptuels de
lapprentissage qui, depuis H. Heclo, contribue expliquer les
changements tout en conservant le prisme institutionnaliste.

Le no-institutionnalisme historique et la notion de path

dependency

Si lincrmentalisme explique linertie des politiques

publiques par la multiplicit des acteurs qui participent aux
processus dcisionnels, les no-institutionnalistes mettent en
exergue, pour leur part, le rle des institutions et des choix du
pass pour expliquer ce mme phnomne.
Les tenants de la mthode historique insistent sur le rle
structurant des institutions qui, comme le dfinissent P. Hall et
R. Taylor, apparaissent comme des composantes relativement
permanentes du paysage de lhistoire en mme temps quun des
principaux facteurs qui maintiennent le dveloppement
historique sur un ensemble de trajets (Hall, Taylor, 1997,
p. 475). Leur travail danalyse consiste alors expliquer
comment les institutions produisent de tels trajets, cest--dire
comment elles structurent la rponse dune nation donne des
dfis nouveaux (ibid.)
La notion de path dependency , ou dpendance au
sentier, sinscrit dans cette perspective. Elle dsigne le poids
des choix effectus dans le pass sur le prsent. Cette notion a
t utilise par P. Pierson (1994) pour rendre compte des
diffrences entre les objectifs noncs et les effets concrets des
rformes menes sous M. Thatcher et R. Reagan. La capacit
impulser un retrenchment de lEtat providence va savrer
lanalyse beaucoup plus limite que ne lannonaient ses
promoteurs. P. Pierson souligne par ailleurs la varit des

25
sentiers institutionnels emprunts par exemple en matire de
retraites, varit qui sexplique par lexistence de configurations
institutionnelles particulires de part et dautre de lAtlantique :
les rgles dligibilit ntaient pas les mmes, la maturit du
systme, la place du systme priv et les systmes dindexation
diffraient galement. Cest par consquent en rintgrant le
rle de lEtat et des institutions dans lanalyse ( bringing the
state back in selon lexpression de T. Skocpol) et en nuanant
leffet des variables structurelles ou politiques sur le
changement de laction publique, que P. Pierson rend compte de
ces phnomnes dinertie. Tandis que des chercheurs comme
R. Rose et P. Davies (1994) ont observ les hritages
( inheritance ) des choix budgtaires sous lre Thatcher ils
remontent jusquau XVIIIe sicle , P. Pierson analyse le
dveloppement historique du systme britannique de protection
sociale, afin de retracer le processus de construction
dinstitutions expliquant ces hritages.
Au-del de cette analyse initiale, P. Pierson (2004) a pu
montrer par la suite, en sinspirant notamment de travaux
dconomistes comme B. Arthur ou D. North, que la notion de
path dependency repose sur quatre lments analytiques
principaux : (1) limprdictibilit, puisquil est impossible de
prdire les tats finaux de la politique engage ; (2)
linflexibilit, selon laquelle il est de plus en plus difficile de
choisir de nouvelles options au fur et mesure que la politique
se dveloppe ; (3) la non-ergodicit, qui postule que les
accidents de parcours forment des empreintes qui affectent
lvolution dune politique ; (4) linefficience potentielle du
sentier emprunt, qui fait que rien ne garantit quun optimum
soit atteint.
Les raisons de ce phnomne de dpendance sont
nombreuses. Certaines peuvent tre observes dans dautres
champs que la politique : les processus de routinisation, les
effets de coordination, les anticipations adaptatives sont par
exemple importants pour comprendre comment et pourquoi des
dispositifs techniques sous-optimaux (le clavier QWERTY par
exemple), ont pu perdurer. Selon P. Pierson (ibid.), trois
facteurs supplmentaires concernent en outre plus directement
le champ politique et justifient lusage de cette notion de

26
dpendance au sentier pour la comprhension des changements
de laction publique : lextrme densit institutionnelle de
lespace politique, sa complexit et son opacit ; mais aussi le
fait quil produise des biens collectifs, ce qui explique
limportance de la connaissance des autres acteurs et des
activits de ngociation.
Dans cette perspective no-institutionnaliste historique, et
la suite de P. Pierson, le changement est ainsi apprhend au
sein du systme institutionnel, comme le rsultat dun effet
daccumulation. On observe par exemple des processus de
routinisation des pratiques ainsi que laccumulation des
prrogatives4 ou des capacits administratives (Muller, Surel,
1998, p. 132). La sdimentation de dispositifs institutionnels
formels ou informels (lois, subventions, pratiques
administratives, cartes mentales , etc.) rend en effet de plus
en plus difficile, voire mme concevable, toute rforme
significative des politiques engages. Ds lors, laction publique
peut atteindre des seuils partir desquels il ny a plus de retour
en arrire possible. Selon W. Streeck et K. Thelen (2005, p. 18),
les no-institutionnalistes historiques apprhendent ainsi le
changement en considrant laccumulation de changements la
fois graduels et incrmentaux. Nanmoins, on peut critiquer la
manire de E. Clemens et J. Cook que emphasizing durability
and embeddedness, the imagery made it difficult to address the
sources and mechanisms of institutional change (Clemens,
Cook, 1999, p. 461).

Le no-institutionnalisme du choix rationnel

Les travaux des no-institutionnalistes du choix rationnel

ont galement intgr la notion de dpendance au sentier leur
analyse du changement, bien que leur apprhension du
changement soit diffrente (North, 1990). Les institutions sont
en effet perues comme ayant deux fonctions primordiales. La
premire est de diminuer les cots de transaction entre les
4
Le poids de laccumulation des organes bureaucratiques et lintrt des
bureaucrates conserver leurs acquis est une lecture possible des obstacles au
changement dans lanalyse de la mise en uvre (Niskanen, 1973).

27
acteurs. La seconde est de stabiliser leur coopration sans
laquelle lagrgation des comportements individuels produirait
des quilibres sous-optimaux en leur permettant descompter
des engagements mutuels crdibles (ibid.). Ces analyses ont t
dveloppes de manire privilgie dans le cadre de la
construction europenne (Moravcsik, 1993).
Dans ce courant du no-institutionnalisme, linstitution
structure le changement en sanctionnant le free-riding , en
restreignant le domaine des prfrences des acteurs et en
structurant lunidimensionnalit de leur choix ce que dcrit la
notion dquilibre structurellement induit (Shepsle, 1979).
Bien plus, les institutions sont elles-mmes le produit des
interactions stratgiques des acteurs. Par consquent,
linstitution est ici la fois cause et objet du changement,
gnralement de faon limite (dynamique endogne). Ces
analyses conservent la caractristique commune de sintresser
la question de lquilibre et de placer la focale danalyse au
niveau micro, en considrant le changement comme le produit
de laction dindividus agissant sous contrainte, que celles-ci
soient la raret, le contexte institutionnel ou organisationnel
(Levi, 2005).
Les tenants du no-institutionnalisme du choix rationnel
ont galement contribu lapprhension du changement
travers les analyses en termes de principal-agent . Dans cette
perspective, une puissance dlgante, le principal, dlgue pour
des raisons defficacit un certain primtre dactivit une
institution dlgataire, lagent. Or, les intrts et les objectifs de
lagent peuvent progressivement sautonomiser et diffrer de
celui du principal. La production et le changement de politiques
publiques sont alors insparables de la construction de
problmes dagence dans lesquels le principal doit ajuster
ses mcanismes de contrle de lagent, tent de mener ses
propres politiques (Hubert, Shipan, 2000).

La notion dapprentissage

De faon antrieure puis parallle la notion de sentier

institutionnel, la notion dapprentissage (learning) a galement
gnr des travaux importants sur le changement des politiques

28
publiques, insistant sur les mcanismes de connaissance et les
ajustements des pratiques des acteurs concerns. H. Heclo,
lorigine de cette notion, estime ainsi que lapprentissage peut
tre considr comme reprsentant un changement relativement
durable dans les comportements, qui rsulte de lexprience ;
habituellement, cette modification est considre comme un
changement en rponse des stimuli perus (Heclo, 1974,
p. 306, cit par de Maillard, 2004, p. 59-60).
Lanalyse en termes dapprentissage implique donc une
conception incrmentale du changement lequel est dtermin
par le dveloppement conomique, leffet du contrle
lectoral populaire sur la comptition partisane, le rsultat des
intrts des groupes de pressions ou lmergence et la
croissance de lexpertise dmocratique (Heclo, 1974, p. 284-
285). Si la capacit de lEtat mener le processus dcisionnel
est primordiale, le stimulus provient cependant de
lenvironnement, lintrt des acteurs seffaant devant les
dynamiques exognes. Dans ce cadre, le changement ne se
prsente pas comme une vidence mais par lintermdiaire de
small policy steps , cest--dire par laccumulation de petites
phases dajustements induites par les dynamiques
dapprentissage.
La notion dapprentissage ne sintresse pas seulement
la forme du changement, mais galement son contenu.
C. Bennett et M. Howlett (1992) distinguent ainsi trois types
dapprentissage. Le government learning correspond un
ajustement des instruments au sein dun programme prcis. Le
lesson-drawing notion dveloppe notamment par R. Rose
(1990) implique une refonte partielle de lapprhension dun
problme. Enfin, le social learning se prsente comme une
vaste rvaluation normative et cognitive de la part de
lensemble des acteurs sociaux. Cest cette dimension qui
intresse particulirement P. Hall (1993) dans son tude sur la
politique macro-conomique de la Grande-Bretagne depuis les
annes 1970. A partir de sa distinction entre les trois ordres de
changements, P. Hall constate en effet que les mcanismes
dapprentissage permettent bien dexpliquer les ajustements
instrumentaux (changements de premier et deuxime ordre)
effectus par les experts et fonctionnaires en fonction des leons

29
quils tirent du pass. P. Hall rejoint cependant une critique
formule par C. Bennett et M. Howlett (1992) selon laquelle la
notion dapprentissage ne permet pas dexpliquer les
changements plus radicaux. Comme nous le verrons plus loin, il
justifie ainsi son recours la notion de changement de
paradigme qui permet de mieux mettre en vidence les rapports
de force entre les acteurs et dexpliquer les changements
politiques plus radicaux.

De la fentre dopportunit la critical juncture

Certaines critiques du modle incrmental et de faon

connexe, de ses actualisations no-institutionnalistes, ont
progressivement t mises. De manire prcoce, Y. Dror
(1964) a pu ainsi avancer largument selon lequel lappui sur
des expriences antrieures ntait valable que dans le cas de
socits stables et dveloppes o lon observe une continuit
dans les problmes affronts. Or, ces socits sont loin de
reprsenter une majorit et mme dans celles-ci, des
changements de grande ampleur ont pu toucher les politiques
publiques. Plus gnralement, la critique a port sur la ncessit
dexpliquer les changements substantiels empiriquement
observables.

La fentre dopportunit

J. Kingdon (1984) a fourni un cadre danalyse clbre

pour penser les mcanismes de changement partir de la prise
en compte de lagenda : condition du changement, la mise sur
lagenda opre par des acteurs qualifis d entrepreneurs
politiques est permise en effet selon lui par louverture dune
fentre dopportunit, qui rompt ainsi avec les mcanismes
ordinaires de fonctionnement de lEtat et de ladministration.
Prenant appui sur le modle de la poubelle (garbage
can model) de M. Cohen, J. March et J. Olsen, J. Kingdon tient
montrer dune part que les rformes de laction publique ne se
font pas sur un mode alatoire, mais sont au contraire
structures par des dynamiques essentielles de toute politique
publique ; la conjonction des problmes, des solutions et de la

30
motivation des acteurs se fait dautre part de faon privilgie,
lorsque les dynamiques structurantes de laction publique se
rejoignent pour crer une occasion de choix sous la forme dune
fentre politique.
Ainsi, dans un premier temps, J. Kingdon sattache-t-il
montrer que les politiques publiques sont dtermines par trois
courants : le policy stream , qui rassemble le travail
administratif et les changes socio-politiques qui concourent
la dfinition de solutions possibles ; le problem stream ,
dynamique conflictuelle et chaotique, au sein de laquelle les
acteurs sont en concurrence pour la dfinition des diagnostics
attachs aux problmes publics ; enfin, le political stream ,
qui dsigne les oprations lectorales, les mouvements de
lopinion publique et les orientations partisanes. Chaque
courant est autonome et possde sa propre temporalit. Le
courant politique est ainsi domin par les chances lectorales,
tandis que le courant des politiques publiques est largement
dtermin par la lenteur des procdures administratives. Ce qui
lintresse cependant, cest didentifier par quels mcanismes
les trois courants se rejoignent, rendant possible la formalisation
et la mise en uvre de changements substantiels des politiques
publiques. Cette occurrence rare nest le plus souvent rendue
possible que par laction dentrepreneurs politiques capables
daligner simultanment les diffrents courants, notamment
loccasion dune alternance gouvernementale, ce qui rend
possible la mise sur agenda et linitiation dun changement
(ibid., p. 20). Cette suspension des conditions ordinaires de
laction publique , selon lexpression utilise par la suite par
J. Keeler (1994), rassemble en dfinitive les facteurs favorables
une rforme dampleur, soit lquivalent fonctionnel dune
rvolution dans les termes utiliss par V.O. Key (ibid., p. 437).

Comprendre le passage dun sentier un autre : la notion de

critical juncture

La notion de critical juncture (situation critique)

introduite par P. Gourevitch avec son ouvrage Politics in Hard
Times (1986), est lune des premires formulations de cette
notion qui se propose dtudier les priodes de crises

31
conomiques ici lors desquelles on passe, schmatiquement,
dun sentier un autre. Alors que le no-institutionnalisme
formule lhypothse que les arrangements institutionnels sont
principalement bouleverss par des crises extrieures, cette
perspective se propose de dconstruire ces moments critiques
pour comprendre comment de nouveaux choix se font dans ces
priodes de dstabilisation.
Selon P. Gourevitch, les critical junctures , quil
nomme crises , sont des moments circonscrits dans le temps
au cours desquels le systme de relations entre les acteurs
souvre, making politics and policy more fluid (ibid., p. 22).
Cette ouverture de la configuration institutionnelle permet
linstauration de nouveaux rapports entre les acteurs et, suivant
la nature de leurs interactions et leur pouvoir dinfluence,
aboutit la formation dun choix ou solution qui va ouvrir une
nouvelle priode stable et institutionnalise dans laquelle
choices are more constrained (ibid., p. 240). La notion
sinspire pour cela de celle de critical realignment utilise
en science politique pour dcrire les moments de crise dans
lesquels se forment des appartenances partisanes qui persistent
par la suite (ibid., p. 222). De ce point de vue, la notion de
critical juncture est en grande partie lie aux analyses
institutionnalistes de la path dependency , compare par
P. Gourevitch la tectonique des plaques. Les moments
critiques seraient alors les tremblements de terre ou les
ruptions volcaniques when concrete action can affect the
direction in which elements move , tout en rappelant que les
choix oprs par les acteurs sont eux-mmes contraints par la
configuration gologique ou institutionnelle (ibid., p. 239).
Par la suite, la notion de critical juncture a ouvert la
voie des travaux proposant danalyser ce systme dual fait
de crises et de priode de stabilit. Dans une tude rcente,
G. Capoccia et R. Kelemen (2007) proposent une revue
dtaille de lutilisation de la notion et sattachent, devant
lapparente confusion ou approximation de son usage, clarifier
sa dfinition et donner des outils analytiques pour en permettre
ltude. Ils dfinissent les situations critiques comme des
moments relativement courts pendant lesquels les lments
structurels conomie, culture, idologie ou organisation

32
sont plus lches et dans lesquels (1) la gamme doptions
offertes aux acteurs principaux augmente de faon considrable,
(2) les consquences des choix oprs sont de plus longue dure
et ouvrent une squence de path dependency . G. Capoccia et
R. Kelemen concentrent leur analyse sur la formation des choix
des acteurs et montrent donc la possible utilisation de la notion
de critical juncture pour des analyses la fois
institutionnalistes historiques et de choix rationnel.

Analyser les mcanismes de changements rapides et

radicaux

Avec lincrmentalisme et le no-institutionnalisme

historique qui mettent en lumire les phnomnes dinertie, de
sdimentation et de cycles dans les politiques publiques, les
changements radicaux font gnralement suite des chocs
exognes venant perturber lordre constitu, comme les chocs
ptroliers ou les crises sanitaires.
Face cette vision des politiques publiques marque soit
par linertie, soit par la lenteur et la marginalit du changement,
se dveloppent des approches mettant laccent sur les
possibilits dun changement plus radical. Les travaux sur le
rfrentiel et les changements de paradigme ont en particulier
tent de combler ce vide, en essayant de comprendre les
mcanismes dun tel changement. Chacun identifie cependant
des mcanismes particuliers : alors que P. Hall articule trois
natures ou ordres du changement, P. Muller, B. Jobert et
P. Sabatier mettent plutt en avant le rle de certains acteurs
mdiateurs et coalitions dans les phnomnes de changements
radicaux.

Du changement de paradigme aux trois ordres du changement :

dconstruire les mcanismes du changement radical

P. Hall (1993) pose la question du changement en termes

dichotomiques : le changement est-il incrmental ou radical ?
Sa rponse est nuance : selon lui, le changement des politiques
publiques doit tre diffrenci. Lauteur identifie cet effet trois
ordres du changement, selon que ce dernier porte sur

33
lutilisation des instruments, le choix des instruments ou les
buts des politiques. Les changements de premier ordre
correspondent des ajustements dans lutilisation des
instruments de laction publique, comme lorsquil sagit par
exemple de modifier un taux dimposition. Les changements de
second ordre impliquent quant eux le choix de types
dinstruments diffrents, sans pour autant que lobjectif qui leur
est associ soit modifi. Ainsi, un mme objectif de contrle de
linflation peut passer par un contrle quantitatif de la masse
montaire ou bien du taux dintrt. Les changements de
troisime ordre, enfin, correspondent des changements la
fois des objectifs et des instruments. Cest ce qui se produisit,
selon P. Hall, lorsque le paradigme montariste a remplac le
paradigme keynsien dans la conduite des politiques macro-
conomiques du Royaume-Uni larrive de M. Thatcher.
Lobjectif de rduction du chmage a laiss place la lutte
contre linflation, la politique montaire devenant linstrument
privilgi, la politique fiscale jouant un moindre rle.
Le troisime ordre du changement le changement
paradigmatique correspond au changement le plus radical.
Empruntant ici sa terminologie aux analyses de philosophie des
sciences de T. Kuhn (1962), P. Hall dfinit les paradigmes de
politiques publiques comme a framework of ideas and
standards that specifies not only the goals of policy and the
kinds of instruments that can be used to attain them, but also
the very nature of the problems they are meant to be
addressing. Like a Gestalt, this framework is embedded in the
very terminology through which policymakers communicate
about their work, and it is influential precisely because so much
of it is taken for granted and unamenable to scrutiny as a
whole (Hall, 1993, p. 279). Selon P. Hall, les changements de
politiques publiques pourraient suivre un processus proche de
ceux qui affectent les sciences de la nature5. Il indique ainsi que
5
Selon T. Kuhn, le paradigme est un lment qui structure les principes, les
mthodes et les instruments de la science un moment donn. Il met en
exergue les sources sociales du changement en suggrant notamment que
laccumulation danomalies ou lobservation doccurrences ne pouvant pas
tre comprises par le paradigme actuel mnent les acteurs faire des efforts
pour comprendre les phnomnes dune nouvelle manire, ce processus

34
les changements de premier et de second ordres correspondent
un mode normal de production des politiques publiques, tout
comme T. Kuhn considre les priodes de stabilit de lactivit
scientifique comme la science normale . Le changement de
troisime ordre recouvre quant lui la notion de rvolution
chez T. Kuhn. Dans cette configuration, la dimension
stratgique des interactions entre acteurs a un rle-clef pour
expliquer le processus de changement. Ces interactions
permettent de comprendre le passage de situations stables des
rvolutions ou changements de troisime ordre. En conclusion,
P. Hall indique en effet que the presence of a policy paradigm
generated long periods of continuity punctuated occasionally by
the disjunctive experience of paradigm shift (ibid., p. 291).
Lauteur sinscrit donc clairement dans une vision
dichotomique entre des changements mineurs en priode
normale et un changement radical dans des circonstances
exceptionnelles.
Bien que P. Hall nuance lapplication de la thorie de
T. Kuhn dans les sciences sociales, les mmes critiques peuvent
tre formules lgard de son modle du changement. Dune
part, le paradigme politique nest sans doute jamais aussi
cohrent et complet quun paradigme scientifique. Dautre part,
beaucoup ont questionn la nature hgmonique et unique dun
paradigme de politique publique un moment donn alors que
lon observe la persistance dinstitutions concurrentes et
dacteurs aux ides, valeurs et reprsentations diffrentes. Ainsi,
plusieurs critiques ont progressivement merg concernant la
notion de changement paradigmatique dans la thorie de
T. Kuhn et telle quelle fut reprise par P. Hall. Concernant tout
dabord la thorie de T. Kuhn, D. Phillips critique la dimension
rvolutionnaire et donc en quelque sorte totalitaire du
changement paradigmatique : Since Kuhn defines paradigms
as closed logical systems, change can only be revolutionary

rsultant finalement dans lmergence dun nouveau paradigme. Mais un point

important de lanalyse de T. Kuhn relve du caractre total du changement : il
use en effet de la terminologie de la rvolution pour montrer que ladoption
dun nouveau paradigme correspond une nouvelle manire daborder la
science, faisant merger par-l mme de nouveaux questionnements et de
nouveaux instruments (Kuhn, 1962, p. 110).

35
all at once. The entire paradigm must be totally accepted or
totally rejected, there is no middle way. () (By) formulating
paradigms as coherent wholes, all of whose parts hold
together Kuhn has forced upon us a distinction between
normal and revolutionary phases in sciences (Phillips, 1975,
p. 56).
En outre, la notion de consensus ambigu , telle que la
dveloppe B. Palier, permet de voir quune mesure qui parat
faire consensus nest pas ncessairement le fait dun accord
clair entre tous les acteurs sur les buts assigns au dispositif
(Palier, 2002, 2003). Avec lexemple de la mise en place du
Revenu minimum dinsertion (RMI), il montre comment des
acteurs nayant pas une mme vision du monde russissent
trouver un terrain dentente sur une mesure parce que subsiste
une ambigut sur les buts ou les rsultats escompts,
permettant finalement chaque acteur dy trouver une
interprtation acceptable. Ainsi, laccord des diffrents acteurs
quant la mise en place du RMI semble moins rsulter de
lhomognit dun nouveau paradigme que dun consensus
ambigu entre acteurs aux reprsentations et intrts diffrents.
Malgr ces diffrentes critiques, les mcanismes du
changement paradigmatique continuent de susciter des travaux
analytiques plus prcis dans la dconstruction du changement.
Sinspirant des travaux de P. Hall, M. Howlett et M. Ramesh
(1995) ont ainsi explor la notion en formalisant un modle de
changement paradigmatique permettant de distinguer six
tapes : (1) une priode normale, durant laquelle se produisent
de simples ajustements incrmentaux, (2) une accumulation des
anomalies, dfinies comme lensemble des observations qui ne
peuvent tre traites par les matrices cognitives en vigueur, (3)
une phase dexprimentations, o des tentatives sont faites pour
amender le paradigme, (4) une fragmentation de lautorit, o
les tenants du paradigme en vigueur sont affaiblis au sein du
sous-systme considr, (5) une priode de contestation, et (6)
linstitutionnalisation du nouveau paradigme.

36
Mdiateurs et Advocacy Coalition Framework : dans les
rouages du changement de rfrentiel et de paradigme

Une autre approche du changement radical est lapproche

en termes de rfrentiel dveloppe par B. Jobert et P. Muller
(1987). Attache ce que lon appelle lapproche cognitive des
politiques publiques, la notion de rfrentiel est dfinie comme
un ensemble de prescriptions qui donnent du sens un
programme daction publique en dfinissant des critres de
choix et des modes de dsignation des objectifs. Il sagit la
fois dun processus cognitif fondant un diagnostic et permettant
de comprendre le rel (en limitant sa complexit) et dun
processus prescriptif permettant dagir sur le rel (Muller,
2004, p. 371). Dans cette perspective, dune faon analogue
dailleurs sur ce point aux hypothses formules par P. Hall, le
changement radical dune politique publique dans un secteur
un moment donn va pour lessentiel exprimer une adaptation
des politiques publiques au rfrentiel global, adaptation porte
par des mdiateurs.
Ces derniers ont en effet un rle central dans les
mcanismes du changement. Ainsi, dans le cas du secteur
agricole, P. Muller dcrit lavnement dun rfrentiel
modernisateur par un processus dintermdiation et de
lgitimation orchestr par des acteurs du Plan et du Centre
national des jeunes agriculteurs (CNJA). Daprs B. Jobert et
P. Muller, la dynamique fondamentale la source des
changements de politiques publiques provient des relations
entre le rfrentiel global et les rfrentiels sectoriels, entre les
normes devenues globales et les reprsentations dominantes
dans un secteur donn. Les volutions propres au rfrentiel
global engendrent en effet des mcanismes de dsajustement
des rfrentiels sectoriels qui poussent leur modification,
lavnement dun rfrentiel de march obligeant par exemple
les responsables de lindustrie aronautique civile en Europe
concevoir un avion rpondant des exigences commerciales
plus qu des critres maintenant secondaires dexcellence
technique. Le changement du rfrentiel global constitue par
consquent une contrainte, en ceci quil invalide les cadres
cognitifs et normatifs des acteurs sectoriels.

37
 Dautres auteurs ont mis en avant les mcanismes de
changement radical par laction dacteurs spcifiques, et plus
particulirement de leur action stratgique. P. Sabatier et
H. Jenkins-Smith (1993) lont ainsi articule celle du
changement paradigmatique. Runis au sein de sous-systmes,
les acteurs forment ici des coalitions de cause, dfinies comme
lensemble des acteurs activement concerns par un problme
politique, cherchant rgulirement influencer les politiques
qui lui sont lies, et partageant un certain nombre de croyances.
Chaque sous-systme politique est gnralement le thtre
dune comptition entre plusieurs coalitions qui saffrontent
autour de systmes de croyances portant sur la manire dont un
problme donn est structur, et sur la faon dont il doit tre
trait. Le modle des coalitions de cause Advocacy
Coalition Framework (ACF) postule en particulier que ces
systmes sont organiss autour de trois niveaux6, dont le
noyau central deep core , rejoint les principes
mtaphysiques gnraux de la notion de paradigme. Ds lors,
un changement de paradigme correspond au remplacement
dune coalition dominante par une autre.
Si les courants thoriques prsents se sont structurs sur
la question des degrs ou de lampleur des changements de
politiques publiques autour de lopposition entre lhypothse de
changements marginaux sous leffet dun sentier de dpendance
institutionnelle et celles qui analysent des changements plus
radicaux dont les mcanismes sont actionns par lintervention
de certains acteurs, dautres travaux plus rcents sattachent
quant eux affiner les mcanismes du changement dcrits.

ANALYSER CONJOINTEMENT DES MECANISMES ET DES

AMPLEURS DE CHANGEMENT DIFFERENTS

Prenant appui sur ces travaux antrieurs, bon nombre de

recherches rcentes tentent tout la fois dintgrer et de
dpasser des analyses juges parfois comme artificiellement
opposes. En dplaant quelque peu la focale, ces analyses
6
Le deep core , le near core et les secondary aspects (Sabatier,
1991).

38
cherchent en particulier articuler priodes de changements
radicaux et phases plus ordinaires de laction publique, comme
cest le cas par exemple avec la notion dquilibres ponctus.
Mais ces travaux sinterrogent en outre sur des dimensions
diffrentes du changement en intgrant lide de rythmes
variables et de sens diffrents du changement des politiques
publiques.

Combiner changements radicaux et priodes dinertie ou de

stabilit

Les travaux cits faisant rfrence des priodes

incrmentales ou alternativement des phases de rformes
importantes ont souvent t considrs comme plus
complmentaires que vritablement opposs. Prenant en
particulier appui sur des dcisions de nature trs diffrentes, ces
analyses ont ds lors fait lobjet de tentatives dintgration ou
darticulation autour de plusieurs notions, en particulier celle
dquilibre ponctu.

Les quilibres ponctus

Le programme de recherche dvelopp par

F. Baumgartner et B. Jones tente de caractriser des phases
variables de dveloppement de laction publique, en distinguant
priodes de stabilit et priodes de changement. Ces auteurs
soulignent de ce point de vue limportance du changement dans
les lieux de dcision ( venues ) (Baumgartner, Jones, 1991 ;
2002), remettant en cause le processus de dcision incrmental
identifi par C. Lindblom. Ils mettent par ailleurs en avant
lexistence de changements rapides et radicaux, notamment
avec leur tude de labandon des programmes nuclaires
amricains qui a constitu un changement brutal. Or, ce dernier
sexplique selon eux par la convergence de processus se
produisant dans des lieux diffrents avec des temporalits
diffrentes (ibid.).
Les auteurs montrent ainsi quun changement
fondamental des programmes nuclaires amricains la fin des
annes 1970 a t le produit de linteraction entre les

39
changements dimage et les changements daccs aux diffrents
lieux de dcision. Alors que le pouvoir nuclaire stait impos
dans laprs-guerre et avait atteint une forme dquilibre, des
scientifiques impliqus dans lagence de rgulation des
programmes nuclaires ont commenc sinterroger sur la
scurit des dispositifs. Leurs doutes ont t diffuss auprs
dautres scientifiques et dans les groupes anti-nuclaires.
Limage des programmes nuclaires a alors progressivement
chang dans les mdias, la reprsentation du nuclaire devenant
ngative. Les acteurs marchands se sont ds lors dtourns de
cette industrie perue ngativement par lopinion publique,
entranant le changement finalement brutal du contenu de la
politique.
Pour dcrire un changement de ce type, F. Baumgartner et
B. Jones utilisent le concept d quilibre ponctu
( punctuated equilibrium ) driv de la biologie. Pour eux en
effet, le processus politique sarticule autour dune dynamique
alternative de construction et destruction de monopoles
politiques les policy monopolies , qui portent aussi bien
sur les perceptions dune politique considre que sur le
dispositif institutionnel qui assure son application. Les priodes
de monopole sont pour lessentiel caractrises comme des
phases de stabilit o le changement seffectue de manire
incrmentale. Toutefois, la stabilit nimplique nullement
lexistence dun quilibre gnral et immuable. Une
modification des perceptions ou des institutions dominantes
entrane en effet des changements rapides et radicaux, dautant
que les processus politiques peuvent tre marqus par des
phnomnes de positive feedbacks , qui accroissent la
rapidit du changement une fois celui-ci enclench. Cest donc
bien en permettant de penser conjointement des changements
rapides et radicaux avec des changements lents et marginaux,
que les deux auteurs ont ouvert la voie une rflexion plus
approfondie sur les mcanismes liant priodes de stabilit et de
changement radical.

40
Le changement graduel transformateur

Dans leur ouvrage collectif, W. Streeck et K. Thelen

(2005) posent quant eux de manire explicite et dans des
termes renouvels la question du changement dans les analyses
de politiques publiques. Ils partent dun postulat critique en
montrant le biais conservateur de la science politique
actuelle (ibid, p. 1) : paradoxalement, le changement demeure,
de leur point de vue, un impens, ou tout du moins une notion
sous-thorise de la discipline. Soit les politiques changent,
mais de manire radicale pendant de courtes priodes de
rupture, comme cest le cas dans les approches en termes
dquilibre ponctu ou de fentre dopportunit, soit le
changement est considr comme marginal, comme cest le cas
dans lincrmentalisme. Les auteurs reprochent ds lors la
science politique traditionnelle de considrer les institutions
comme porteuses dinertie, et ne faisant que contribuer la
stabilisation et la reproduction du systme conomique et
politique.
Ils sinspirent nanmoins des travaux de P. Pierson
notamment les plus rcents qui visent prendre en compte des
changements radicaux sur le temps long et insistent sur les
effets daccumulation. En prenant en compte les temporalits
des institutions, P. Pierson montre en effet que le changement
ne provient pas uniquement de chocs exognes, mais que cest
par exemple au terme de plusieurs rformes successives et
diffuses que le gouvernement central britannique de
M. Thatcher a ralis des coupes importantes dans les budgets
de la politique de lhabitat (Pierson, 1994). Un changement lent
peut donc tre la source de rformes de grande ampleur. Plus
rcemment, P. Pierson (2004) est revenu sur ces temporalits du
changement institutionnel et a propos dexaminer comment un
changement incrmental dans le temps court peut devenir la
cause de changements radicaux sur le long terme.
Si W. Streeck et K. Thelen sinspirent de cette approche
renouvele du changement institutionnel radical autre que par
rupture, crises et chocs exognes ils reviennent nanmoins sur
la conceptualisation des institutions pour tudier les
changements provenant de dynamiques internes : si les

41
institutions faonnent le changement chez P. Pierson, elles
peuvent, chez W. Streeck et K. Thelen, tre elles-mmes lobjet
de changements profonds.
A lorigine de leur interrogation se trouve le constat que
les approches traditionnelles du changement ne peuvent rendre
compte des processus de libralisation des conomies
occidentales quils tudient. La comprhension de ce
phnomne ncessite de mettre laccent sur lorigine endogne
et la nature incrmentale du changement. Ces deux
caractristiques du changement en direction de la libralisation
sexpliquent selon les auteurs par les tensions existantes entre la
dimension formelle dune institution les rgles et sa
dimension informelle les pratiques identifiables dans le temps.
Les analyses de leur ouvrage collectif visent ainsi expliquer
how significant change can emanate from inherent
ambiguities and gaps that exist by design or emerge over time
between formal institutions and their actual implementation or
enforcement (Streeck, Thelen, 2005, p. 19). Ltude de la
libralisation des conomies occidentales amne ds lors les
auteurs dresser deux constats. Dune part, le changement nest
pas brutal mais sopre sur un temps long, avec un timing
diffrent selon les pays. Dautre part, cette libralisation des
conomies occidentales a induit des changements profonds. Sur
cette base, les auteurs plaident pour une thorie du changement
qui puisse rendre compte de tels phnomnes. Nous revenons
plus loin (dans lintroduction de la premire partie de cet
ouvrage) sur cette thorie et sur les cinq formes de changements
incrmentaux effets transformateurs que ces auteurs
identifient.
Dans la ligne des travaux de W. Streeck et K. Thelen,
ceux de J. Hacker (2004) distinguent les types de changements
existant dans les politiques publiques selon deux types
dobstacles : ceux existant contre lintroduction formelle de
nouveaux instruments et ceux contre la rforme des politiques
publiques existantes. Reprenant les catgories dveloppes par
W. Streeck et K. Thelen, J. Hacker montre en particulier quun
type particulier de processus, le changement par drift ,
correspond une phase au cours de laquelle aucun nouveau
programme nest introduit, alors mme que le contexte social

42
sest transform, traduisant par-l mme une inadaptation des
politiques publiques au nouveau contexte. Le layering
renvoie au contraire un contexte dans lequel il est possible
dintroduire de nouvelles rgles formelles, mais difficile de
rformer celles existantes. La conversion correspond quant
elle un changement passant par la rforme des programmes
existants, alors mme que lintroduction dune nouvelle
politique publique est improbable. J. Hacker souligne enfin que
seule la revision englobe la fois des changements internes
aux politiques existantes et lintroduction de nouvelles rgles.
Lintrt de cette approche est de ne pas sintresser
seulement aux rgles formelles, mais aussi leurs effets. La
capacit changer une politique de manire interne dpend ici
en effet de sa structure, de ses buts et des feedbacks quelle
produit. Ds lors, la capacit ingale quont les acteurs
introduire de nouvelles rgles dpend de la faon dont sont
prises les dcisions et de lquilibre partisan qui caractrise le
systme politique. Lapproche de J. Hacker prend ainsi au
srieux lide selon laquelle les rformes ne passent pas
seulement par lintroduction de nouvelles rgles, mais aussi par
la transformation des normes et institutions existantes.
Ce dernier type dapproche, combinant analyse des
processus et des rsultats du changement, reprsente galement
une faon de dpasser la dichotomie entre changements
marginaux et radicaux. Lenjeu fondamental de leur analyse
rside en effet dans la thorisation dun changement radical,
mais qui se prsente sous la forme dun changement
incrmental leffet transformateur important sur le temps long.
Ce dernier ne peut-tre envisag que par une conceptualisation
renouvele et notamment moins statique des institutions.

Penser le rythme et la direction du changement : B. Cashore

et M. Howlett

Cette dernire analyse peut tre complte en effet par

celle de B. Cashore et M. Howlett. Ces auteurs se sont
galement intresss la question des formes institutionnelles
du changement et de ses diffrents rythmes, en intgrant
cependant la question de la localisation, de la nature et de

43
lampleur du changement que F. Baumgartner et B. Jones ne
prenaient par exemple pas en compte.
B. Cashore et M. Howlett (2007) partent du constat selon
lequel le dveloppement dune politique publique est marqu,
sur le temps long, par des priodes de stabilit et de changement
radical : il est donc ncessaire de penser les liens, les modalits
du passage dune priode de stabilit une priode de
changement rapide, et non de se cantonner ltude de lune ou
de lautre de ces phases. Les auteurs montrent que le
changement ou lquilibre sont souvent traits comme des
variables dpendantes distinctes, que lon explique dailleurs en
mobilisant des thories diffrentes. Un autre reproche adress
aux thories existantes, notamment F. Baumgartner et
B. Jones, est celui de ne pas distinguer les niveaux ou ordres de
changement.
Ainsi, plusieurs questions se posent : comment expliquer
lorigine des systmes en quilibre dcrits par F. Baumgartner
et B. Jones ? Comment expliquer que certaines institutions
voluent de manire incrmentale et dautres par des
changements de paradigme ? Ces questions sont dautant plus
pertinentes que B. Cashore et M. Howlett soulignent que les
temporalits des changements incrmentaux et paradigmatiques
changement rapide ou lent sont loin de constituer
actuellement une rponse suffisante. Ils se rfrent des auteurs
qui remettent en cause la clart de cette dichotomie : par
exemple W. Coleman et G. Skogstad (1996), qui ont montr
quun changement paradigmatique peut prendre plusieurs
dcennies ; ou bien W. Berry (1990) ou C. Daugbjerg (2003),
qui ont dmontr que des changements marginaux successifs
pouvaient conduire un changement paradigmatique.

Ces contributions les plus rcentes lanalyse du

changement dans laction publique confirment les enjeux que
nous avons soulevs au cours de notre rflexion collective,
notamment limportance de dsagrger le processus de
changement selon des formes et des intensits diffrentes. A
partir de nos tudes de cas comparatives, nous avons dgag
deux nouveaux axes pour tenter daffiner cette analyse : la mise
en vidence de diffrentes temporalits du changement et la

44
prise en compte des multiples niveaux de gouvernement. La
structure de louvrage sarticule autour de ces deux dimensions.
La premire partie sintresse la prise en compte de la
dimension temporelle dans lexplication du changement de
laction publique. Elle fait tout dabord le point sur la prise en
compte de la longue dure dans les diffrentes traditions
danalyse des politiques publiques (Chapitre 1). Les quatre
chapitres suivants proposent, partir dtudes de cas, dvaluer
les apports dune prise en compte des temporalits de laction
publique pour comprendre la nature et le sens du changement.
Dans le chapitre 2, Aurlien Evrard dmontre ainsi
quinscrire la comparaison sur une priode relativement longue
(30 ans) permet dobserver les changements de rythme de la
politique des nergies renouvelables en Allemagne et au
Danemark. Il observe que dans des cadres institutionnels et
intellectuels propices linertie, le changement passe par deux
types de dynamiques interdpendantes : dune part, une
accumulation de modifications la marge des politiques
nergtiques, permettant de renforcer limage des nergies
renouvelables et de faire merger de nouveaux acteurs ; dautre
part, des changements plus radicaux qui sappuient sur cette
premire phase mais dpendent de contextes politiques plus
favorables.
Dans le chapitre 3, Delphine Chabalier compare quant
elle la mise en uvre des rformes de libralisation du fret
ferroviaire en France et en Allemagne. Lattention porte aux
temporalits du changement permet de montrer que, malgr le
renforcement de la politique europenne du rail depuis le dbut
des annes 1990, les changements observs ne peuvent pas
uniquement sexpliquer par la pression exogne exerce par
lUE. En observant un dcalage temporel entre les
libralisations allemande et franaise, D. Chabalier analyse
ainsi les liens entre ce dcalage et les diffrences actuelles entre
les deux pays, en termes de part de march des nouveaux
entrants et de rgulation conomique.
Dans le chapitre 4, Thibault Bossy compare lmergence
des politiques de lutte contre lobsit en France et au
Royaume-Uni. Il prend en compte la fois des dynamiques de
long terme, comme le changement de la reprsentation sociale

45
du corps obse, des dynamiques de moyen terme le
dveloppement des politiques de prvention en sant publique
et des dynamiques de plus court terme, avec ltude des
stratgies dacteurs qui tentent de hisser le problme de
lobsit sur lagenda politique. Il constate que seule ltude de
ces trois dimensions et de leurs interactions permet dexpliquer
la mise sur agenda de ce problme de sant publique autour de
lanne 2000.
Le chapitre 5 est consacr lmergence de la politique
de lutte contre la pdophilie en France, en Belgique et en
Angleterre. Laurie Boussaguet y montre que pour comprendre
lmergence de cette question sur lagenda public et politique
dans les dcennies 1980 et 1990, il faut prendre en compte le
temps long, celui de lvolution culturelle qui concerne la
vision de lenfant dans la socit, de limposition de la
philosophie des droits de lhomme et de lenfant, et du
changement du contexte de connaissance autour du phnomne
des violences sexuelles sur les enfants. La mobilisation des
acteurs de lmergence dans les annes 1980 et 1990 sinscrit en
effet dans un contexte cognitif plus vaste ; et les fentres
dopportunit qui souvrent dans la dcennie 1990 apparaissent
sur un terrain favorable, fruit des volutions mentionnes
prcdemment. Cest donc le croisement de ces variables de
court terme et de long terme qui permet de saisir le processus de
changement luvre dans linscription du problme des abus
sexuels sur enfants lagenda des autorits politiques en
Europe.

La seconde partie traite de la prise en compte des

diffrents niveaux de gouvernement dans lanalyse du
changement. Le chapitre 6 revient sur la prise en compte
progressive des diffrents niveaux de laction publique dans la
littrature. Les tudes de cas viennent l encore clairer par la
suite des lments plus prcis de cette thmatique.
Dans le chapitre 7, Martn Lardone dveloppe par
exemple une analyse comparative des structures
institutionnelles nationales en Argentine et au Chili face aux
pressions exognes venant des banques multilatrales de
dveloppement (BMD). Lanalyse se concentre sur les

46
programmes de rforme des gouvernements subnationaux
financs par la Banque interamricaine de dveloppement
(BID) et la Banque mondiale pendant les annes 1990. Pour ces
deux pays, il prend comme variables lorganisation de lEtat
(fdrale ou unitaire), sa situation fiscale (budgtaire) et
lorganisation de la fonction publique (professionnelle ou non),
pour montrer les diffrentes logiques dappropriation ou de rejet
des rformes proposes par les BMD.
Julie Devineau (chapitre 8) analyse ensuite les
mcanismes dadaptation des gouvernements locaux au
Mexique dans un contexte de dcentralisation des politiques
publiques. Ladaptation y est conue comme un processus
dadquation mutuelle entre les objectifs et les moyens des
politiques publiques et celles des gouvernements locaux. Elle
sinterroge sur les mcanismes qui font varier les outputs de
laction publique dcentralise (soit encore les dispositifs
institutionnels, lgaux, techniques, mis en place au niveau local
pour mettre en uvre les politiques nationales) et sur les effets
de ces variations en termes politiques. Dans un systme multi-
niveaux en cours de transformation, comment se rpartit ainsi le
pouvoir, et comment les arrangements socio-politiques locaux
influencent-ils cette rpartition ? En insistant sur les diffrentes
logiques de construction institutionnelle au niveau local, elle
mne une comparaison de la mise en uvre dcentralise de
deux programmes de dveloppement rural, dans deux Etats
fdrs.
Dans le chapitre 9, Geoffroy Matagne sintresse aux
politiques belges de lemploi, travers une analyse des jeux
multi-niveaux (rgional, national et supranational) et des
logiques dappropriation luvre en Belgique dans un
contexte international et europen qui incite au changement. Il
tudie la manire dont diffrents acteurs nationaux et rgionaux
se saisissent des pressions exognes pour justifier, impulser ou
rsister au changement. Il discute galement les contraintes que
peuvent constituer les configurations institutionnelles du
systme fdral de rpartition des comptences et du systme de
protection sociale belge.
Le chapitre 10 traite de la dimension territoriale des
politiques de lemploi dans les Asturies (Espagne) et en Silsie

47
(Pologne). Catherine Palpant met en lumire les relations
noues entre les diffrents niveaux et parties prenantes
llaboration et la mise en uvre des politiques actives de
lemploi et leurs effets au niveau territorial dans un contexte de
restructuration conomique. Son analyse cherche dfinir les
lments dclencheurs et contraignants (pressions exognes et
dynamiques endognes) des changements observs et
comprendre comment leurs interactions produisent des effets
dappropriation au niveau rgional, parfois diffrents de ceux
que lon retrouve au niveau national.

Au terme de ces diffrentes dimensions et tudes de cas

du changement des politiques publiques, nous revenons en
conclusion sur les principaux apports dune dmarche
comparative visant analyser de faon systmatique les
interactions qui caractrisent laction publique, quil sagisse de
ses diffrentes temporalits ou des enchevtrements entre les
niveaux de gouvernements.

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