4 - Regonini - El Estudio de Las Políticas PúblicasR

Gloria Regonin
El estudio
de las polticas pblicas
S U M A R IO S. PRIMERAS D EFIN IC IO N ES. 2. O R IG E N ES V DIFUSION DE LOS E S T U

DIOS DE P O LICY 3. LA A R T O ILACION INTERNA DE LOS P O L IO STUD IES.
f. LA PO LICY A N A U Y S I. 5. LA P O LICY SCIENCES. 6. EL IN C R EM E N T A U S M O .
7. LOS ESTUDIOS SOBRE IM PIG M EN TA C IO N . 8. E L ESTUDIO D E L P O U C Y MA-
KING. 9. LOS ACTORES. 10. LAS IM AG EN ES POLICEN TRICA S. II. LOS ES T I
LOS DECISORIOS. 12. EL C IC LO DE LA VIDA D E LAS PO LITIC A S PU BLICAS.
U . LA ESTRUCTURA DE LAS PO LITICAS EN IUEG O . H. LAS REG LA S D EL J U E
G O . 5. EL EN EO Q U E DED U CTIVO EXP LIC A T IV O . 16. PERSPECTIVAS D E IN
VESTIGACION.
1. PRIMERAS DEFINICIONES
E l estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una curiosa

anom ala: los investigadores se hallan divididos, no slo por las m eto
dologas, sino tambin por la misma definicin del o b jeto de estudio.
Precisar cules son ios elem entos constitutivos de una poltica pblica
constituye, en efecto, una operacin ms bien com pleja tanto a nivel
terico com o operativo. Las dificultades se hacen evidentes si tenem os
en cuenta la diversidad de opiniones de los mismos padres fundado
res de la disciplina: para L a s s w e l l y K a p l a n (1950), una poltica es
un programa proyectado de valores, fines y prcticas, mientras que,
segn L lN D B L O M (1959, 86), el policv tnaktng es un proceso de ap ro xi
m aciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso ste se halla
som etido a continuas reconsideraciones. El acento puesto sobre el
control orgnico y programado de la intervencin p blica, im plcito
D o cu m en taci n A dm in istrativa / n." 2 2 4 - 2 2 5 (o ctu b re 1 9 9 0 -m a rz o 1 9 9 } )

60 Gloria Rcgtmmi
en la primera definicin, se atena hasta desaparecer en la segunda,

ms ligada en cam bio a aspectos como el ajuste ininterrum pido de los
fines, la adaptacin recproca o la negociacin.
La tensin entre estos elementos aparentem ente contradictorios,
pero inevitablemente presentes si bien con intensidades variables
en cada policy lia generado una serie de definiciones generadoras a su
vez de los distintos planteamientos analticos. Al pluralism o de las de
finiciones de poltica pblica corresponde, en efecto, el pluralismo de
las denominaciones y de las metodologas aplicadas al m bito de la dis
ciplina en el que hallamos trminos recurrentes com o policy studtes, p o
licy saences, policy analysts o simplemente pu blic policy .
En este ensayo hablarem os del estudio de las polticas pblicas,
que incluye el conjunto de las investigaciones basadas en este tema, re
servando los otros trminos para planteamientos ms especficos y que
sealaremos oportunam ente.
Tambin en el plano em prico la determ inacin de la unidad de an
lisis constituye una fase de la investigacin especialm ente delicada. En
efecto, tina poltica pblica no es un fenmeno objetivo dotado de un
perfil evidente y bien definido (H ec .O 1972, 82). La prim era tarea del
investigador es, por tanto, de tipo casi herm enutico (SCHARPF 1978a,
349), y consiste en delimitar qu soluciones a qu problem as se ha
llan asociadas en un contexto determinado, a la intervencin pblica
en un determ inado sector.
Ligado a la eleccin de los criterios a seguir para delim itar los co n
tornos de una determ inada poltica pblica, aparece el tema de la d e
teccin de los actos significativos que revelan su presencia. Si se co n
sideran elementos suficientes las simples declaraciones de intencin, la
introduccin de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la ins
titucin de una estructura burocrtica ad h oc, d eberem os contestar afir
mativamente. En cam bio, si se es ms estricto, exigiendo la realizacin
efectiva de iniciativas coordinadas, entonces slo una pequea parte
de la intervencin pblica superar la prueba. La decisin de situarse
entre estos dos extrem os no es slo un problem a form al, sino que se
relaciona con una serie de opciones estratgicas para el desarrollo de
la investigacin. La frontera entre la ausencia y la existencia de una p o
ltica pblica constituye, en efecto, una zona extrem adam ente intere
sante, ya que la elaboracin terica tambin nos perm ite decir algo so
bre las no polticas, com o indica implcitamente la definicin de D ye,
segn el cual todo lo que los G obiernos deciden hacer o no hacer cons
tituye una poltica pblica (D ve, 1975; tambin B a c h r a c h y B a ra tz ,
1963).
E l a lu d i de las polticas pblicas 61
2. O R G E N E S Y D IF U S IO N D E L O S E S T U D IO S D E PO LIC Y
Las investigaciones efectuadas en torno a !a formulacin, adopcin

e implcmentacin de las polticas pblicas se han difundido de forma
no hom ognea en las diversas tradiciones culturales. Los Estados U ni
dos ostentan una clara primaca a este respecto, ya sea en sentido cro
nolgico, habida cuenta de la nacionalidad de los padres fundado
res de la disciplina, ya sea en sentido cuantitativo, puesto que la gran
mayora de las investigaciones, revistas y publicaciones ms significa
tivas, proceden todava de dicho pas. E sta clara preponderancia ha
condicionado especialmente los lmites de las investigaciones em pri
cas, ya que, com o indica H o gw w o d (1 9 8 4 , 2 7 ), los autores am erica
nos escriben, a menudo, como si los Estados Unidos fueran el nico
lugar del universo dotado de polticas pblicas. En algunos pases eu
ropeos com o la G ran Bretaa, Alemania o Suecia, surgieron iniciativas
cientficas explcitas en este campo. En Italia, el anlisis de las polti
cas pblicas constituye una disciplina universitaria desde hace slo p o
cos aos.
El retraso con que este tipo de estudios aparece com o sector de in
vestigacin autnom o en los pases latinos respecto al mundo anglosa
jn obedece quiz a una dificultad de lxico ( V o n B e y m e , 1986, 541):
como es sabido, en nuestro vocabulario existe un nico trmino p o
ltica para identificar, ya sea la actividad de ampliacin del consenso
y del poder por parte de un grupo, de un partido o de una coalicin,
ya sean las lneas de intervencin de los centros de decisin pblicos
en un determ inado sector, com o la educacin, la sanidad o la defensa,
mientras que la lengua inglesa dispone de dos expresiones claramente
diferenciadas, respectivamente, politics y policy.
Volviendo a los Estados Unidos, el desarrollo del estudio de las po
lticas pblicas puede considerarse com o el efecto directo del enorme
crecim iento que las ciencias sociales conocieron a partir de los aos
veinte con la consiguiente profundizacin de la reflexin sobre el pa
pel de stas en la solucin de los grandes problem as que conoce la so
ciedad. A partir de las iniciativas tomadas en aquellos aos por C H A R
LES M e r r i a m en ia Universidad de C hicago para relacionar ms estre
chamente la investigacin acadm ica con los problem as concretos de
gestin de la cosa pblica en la sociedad industrial, en 1927 se tom
la decisin de constituir un com it de polticas pblicas en el seno de
ia Am erican Polincal Science Association; s bien la actividad de dicho
organismo fue mas bien modesta, sta supuso sin embargo el inicio de
una tendencia destinada a reforzarse en los aos siguientes ( D a l l m a y r ,
1986). Posteriorm ente, la G ran D epresin, el New Deal y la segunda
guerra mundial se caracterizaron por la aparicin de grupos muy cua
62 Gloria Rcgom nt
lificados de investigadores activamente com prom etidos en la form ula

cin de modelos para el anlisis de problem as tales com o la d esocu
pacin, la marginacin en los barrios perifricos urbanos o la pobreza
en las reas rurales.
Al final de los aos cuarenta, en el seno de a ciencia poltica am e
ricana, aparecen dos tendencias que, por caminos diversos, con trib u
yen de hecho a consolidar el inters de los estudiosos por las polticas
pblicas. El primer grupo se muestra muy crtico con respecto al plan
team iento y a ios resultados de la disciplina oficial, considerada dem a
siado acadmica y alejada de los problem as reales de los ciudadanos,
en nom bre de una presunta asepsia que de hecho rayara casi la indi
ferencia. Com o remedio, este grupo propone el desarrollo de un en
foque interdisciplinar de los problem as sociales, una nueva orientacin
en la seleccin de los temas de investigacin al ob jeto de privilegiar el
criterio de la relevancia social y la plena asuncin por parte del inves
tigador de las responsabilidades civiles que de hecho le ataen.
Ai mismo tiempo, otros grupos de estudiosos, movidos por finali
dades ms tericas, siguiendo tambin la onda de la revolucin com -
portam entista, defienden la necesidad de perseguir un conocim iento
ms realista y documentado de cm o se adoptan efectivamente las de
cisiones pblicas mediante la deteccin y la reconstruccin de los pro
cesos concretos de agregacin del consenso y de gestin del poder.
3. LA A R T IC U L A C IO N IN T E R N A D E L O S P O L IC Y STUDIES
D e estos distintos intereses analticos se derivan as dos grandes

vas de investigacin que articulan los estudios sobre polticas pbli
cas. La primera, caracterizada por finalidades ms prescriptivas, ana
liza los procesos de formulacin y ejecucin de la intervencin pblica
en clave diagnstico-teraputica, con el propsito explcito de mejorar
los resultados. La segunda prevalentem ente positiva o explicativa, tien
de a reconstruir las modalidades de los procesos de decisin, las ca
ractersticas de los actores participantes y las relaciones entre las dis
tintas fases del policy maktng al objeto de form ular m odelos ms rea
listas e incisivos del modo de adopcin d e ja s decisiones relativas a la
asignacin de valores en una sociedad. Esta ltima perspectiva, resu
mida sintticam ente por m uchos autores com o diferencia entre cien
cia para el policy m aking y ciencia del policy m akin g (L a S S W E L L
1951, D r o r , 1971), se basa en la doble acepcin implcita del trmino
de policy, a la vez una actividad finalizada que requiere la valoracin
de sus resultados en funcin de sus objetivos y un proceso emprico
que> exig e exp licacio n es en trm inos de causas y condiciones
(Scu ak p f, 1978a, 346).
E l a lu d i de las polticas pblicas 63
Ju nto a esta distincin centrada en las distintas finalidades que los

estudios de policy tratan de perseguir, es oportuno considerar otro as
pecto basado en la diferencia entre dos grandes opciones metodolgi
cas: dentro de este sector de la disciplina podemos identificar, en e fe c
to, investigaciones que siguen un enfoque prevaientemente inductivo
y otras basadas, en cam bio, eird em ostraciones de tipo prevaleniemen-
te deductivo. Los autores que adoptan este ltimo enfoque se refieren
habtualmente a la econom a, la ciencia social que, ms que cualquier
otra, se propone seguir una argum entacin lgica de upo axiom tico
o racional, en las que una serie de afirm aciones muy elaboradas sobre
las elecciones de los consum idores y los inversores en determinadas c ir
cunstancias se hacen derivar de algunas premisas relativamente simples
sobre la racionalidad de los actores y las condiciones que determinan
el funcionamiento correcto del m ercado. Si bien resulta evidente que
nuestras dimensiones identifican continua, y 110 variables dicotmicas,
y aunque sea fcil dem ostrar que en cada proyecto concreto de inves
tigacin confluyen objetivos y m todos diversos, la com binacin de los
ejes de estudio com entados genera cuatro polos que en cierto modo
facilitan la ubicacin de las distintas contribuciones de los policy slu-
dies, ya sea en relacin a las finalidades (prevaientem ente prescriptivas
o prevaientemente explicativas), ya sea respecto a la metodologa adop
tada (prevaientemente inductiva o prevaientemente deductiva), ofre
cindonos las coordenadas necesarias para dibujar un primer mapa
orentativo en este sector com plejo, as com o una primera delimitacin
de las relaciones existentes con las disciplinas contiguas.
En nuestro itinerario a travs del m encionado mapa, considerare
mos, en primer lugar, los rasgos esenciales de los estudios con finali
dades prescriptivas que adoptan m etodologas de tipo deductivo, de
dicando despus el espacio central de nuestra exposicin a las inves
tigaciones que reivindican relaciones explcitas con la ciencia poltica;
como conclusin, aludiremos slo brevem ente a ios anlisis referidos
a mtodos deductivos con pretensiones prevaientemente explicativas.
le o n a J e las organizaciones | F IN A L ID A D Ciencia policio.

Ciencia de la A dm inistracin sociolgica
\ p k h s c iu tiv a d i :$ < :k i i > t i v a , /

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I N D U C ilV O ( Estudio ile la irnplcnientacin Estudio del policy u u km g '
i !
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j_________ , * Nueva
I M E T O D O 1 i C iencia de las polticas Estudio de! nuipuf 1 <------economa
1 , poltica
D E D U C T IV O ! Anlisis de las polticas Anlisis racionales del poli .y />til:in {
Ciencias del munugement Public chote?

econom a de! bienestar leo ra de juegos
64 Gloria Rcgomm
4. LA P O LIC Y ANALYSIS
E l hecho de iniciar la exploracin del cuadro anterior a partir del

ngulo inferior izquierdo implica en cierto modo un reconocim iento
del papel que la economa ha desempeado histrica y analticam ente
en el inicio de los estudios de policy, en particular gracias a la eco n o
ma del bienestar y a la ciencia de las finanzas. Esta es sin duda alguna
la ciencia social que antes que cualquier otra ha tratado de dar una res
puesta rigurosa al problema de la valoracin de la i n t e r v e n c i n p bli
ca com o va alternativa al mercado en la asignacin de ios bienes. Com o
es sabido, alrededor de este problema se ha desarrollado la parte nor
mativa de la ciencia econmica, sobre todo a travs de las elaboracio
nes tendentes a integrar el concepto paredao de eficiencia, conside
rando como ms bien restrictivo y fuertemente orientado a favor del
status quo, puesto que atribuye un poder de veto a cualquier individuo
que se considere penalizado por las elecciones colectivas.
E l resultado ms consistente de esta lnea de investigacin se halia
constituido por el concepto de funcin del bienestar social formulado
por BERGSON y SAMUELSON, mediante el cual se prev la posibilidad de
agregar las distintas funciones del bienestar individual de los miem
bros de una sociedad dentro de una funcin nica, capaz de ser asu
mida com o punto de referencia por la autoridad pblica para valorar
las distintas propuestas de intervencin estatal, favoreciendo as que in
crem entan el bienestar colectivo y eliminando las que lo reducen.
Adems de estas temticas, nuestro primer cuadrante recoge las su
gerencias metodolgicas de las ciencias del m anagem ent y en especial
del anlisis de sistemas, gracias a las cuales las decisiones en materia
de policy se equiparan a la bsqueda de la solucin ms racional de
un problem a, es decir, las situaciones en las que la correcin del re
sultado final depende de la adopcin de procedim ientos concretos:
partiendo de la delimitacin exacta de! tema planteado y de los o b je
tivos que se pretende alcanzar se trata de construir un modelo suscep
tible de ofrecer una representacin adecuada del sistema en el que se
quiere intervenir con indicacin puntual de las variables ms significa
tivas y de las relaciones que las unen. Urvi vez establecidas la natura
leza y la suma de los recursos disponibles, las tcnicas de optim izacin
perm iten seleccionar las estrategias ms indicadas para la obtencin
del resultado deseado, obteniendo el mximo de beneficios con los m
nimos costes ( B a c k o f f y MtTNlCK, 1986; D unn, 1981).
G eneralm ente, la aplicacin de estos modelos conceptuales a las p o
lticas pblicas recibe el nombre de ratonal policy anaiysis o, sim ple
m ente, de policy anaiysis. El objetivo de estos estudios consiste en in
vestigar la naturaleza, las causas y los efectos de las distintas alternati
E l estudio de las polticas pblicas 65
vas disponibles para la solucin de un problema de policy, con ei fin

explcito de influenciar de forma ms o menos directa el proceso de
seleccin de las alternativas.
5. LAS PO U CY SCIENCES
Paralelamente a la consolidacin de las tcnicas para el poh'cy analy-

sis se han desarrollado otros temas de investigacin que indican una
menor confianza en las posibilidades de plantear el estudio de las po
lticas pblicas con arreglo a enterras deductivos racionales, m ostran
do fuertes dudas en cuanto a la incidencia prctica de este tipo de diag
nstico. Los trabajos que se autostan en el seno de las policy sciences
ocupan, por as decirlo, una posicin intermedia. E sta denominacin
identifica no slo un enfoque m etodolgico esp ecfico, sino un verda
dero movimiento cuyas races histricas se encuentran en el creciente
inters por las polticas pblicas que, a finales de los aos cuarenta, se
manifestaba en el seno de la ciencia poltica americana. Sus defenso
res, si bien se identifican con muchos de los objetivos y las tcnicas
de las ciencias del management, tambin se distancian de stas debido
a un mayor convencim iento de los lmites de d icho planteam iento y a
una percepcin ms clara de la especificidad de los procesos deciso
rios cuando estn en juego las poltica pblicas ( L a s s w e l l y L E R N E R ,
1951).
Esta ambigedad tambin se halla presente en la com pleja aporta
cin intelectual del principal exponente de d icho enfoque, H arold
L a s s w e l l , ora ferviente creyente en el progreso tecnolgico, ora crti
co severo de las bases ideolgicas del saber cientfico, valedor conven
cido de la intrnseca inspiracio dem ocrtica de las policy sciences , pero
tambin defensor de una separacin estricta entre hechos y valores, sos
tenedor del anlisis racional de los problem as de policy y, al mismo
tiempo, preocupado por las escasas posibilidades de aplicacin prc
tica de las opciones sugeridas por el investigador. L a reflexin sobre
los problem as planteados por la transform acin de las indicaciones del
policy analyst en actos polticos concretos constituye precisam ente la
aportacin ms original de este enfoque al conocim iento de las p o lti
cas pblicas. C onocido como K now ledge uiilization, este tipo de estu
dios afronta explcitam ente temas com o la determ inacin de las con
diciones que favorecen o dificultan a aceptacin de los diagnsticos
formulados por los tcnicos, ios criterios deontolgicos a los que estos
ltimos deben ateherse cuando se les pide la valoracin de polticas cu
yos objetivos no com parten, o el eventual derecho/deber de defender
las soluciones tcnicam ente mejores, recurriendo si es necesario a in
formar a la opinin pblica ( M a c R a e , 1977).
66 Gloria Regontnt
Como es cil de suponer, este tipo ele enfoque lleva inm ediata
mente al investigador a plantearse preguntas com plejas sobre los pro
blemas derivados de la utilizacin de las ciencias sociales y sobre la re
lacin entre poder y saber, preguntas que se hallan en las antpodas
de la inicial inspiracin tecnocratica del policv analysis, y que en algu
nos aspectos establecen puntos de contacto con las teoras anti o post
positivistas, com o demuestran las frecuentes alusiones a la teora c rti
ca del conocim iento y a la hermenutica ( D r o r , 1983; D a l l m a y r ,
1986).
6. E L IN C R E M E N T A L S M O
Las crticas al anlisis de ias polticas pblicas estructuradas en base

a los modelos de rational problem solving han alcanzado una con sis
tencia y un radicalismo fuera de toda duda en el seno de un sector de
investigacin desarrollado al inal de los aos cincuenta, precisam ente
para reivindicar un conocim iento ms realista, basado en datos em p
ricos, del modo con que se adoptan efectivam ente las decisiones de
polycy: nos referimos al conjunto de aportaciones englobables en el
concepto de incrementalismo.
Este enfoque, fortalecido a raz de algunos fracasos evidentes de in
novaciones basadas en el anlisis coste-beneficio o en otros mtodos
de programacin, asume com o punto de partida la reflexin sobre es
tos fracasos considerados, no com o simples consecuencias de circu n s
tancias desfavorables, sino com o la dem ostracin de una rotunda falta
de comprensin de los procesos reales mediante los cuales se form u
lan y se adoptan las polticas pblicas (W iL D A V S K Y , 1970).
E l enfoque resultante de este tipo de consideraciones mantiene re
laciones estrechas con las nuevas tendencias surgidas de la teora de
las organizaciones, especialm ente gracias a la aportacin de autores
com o S i m n , T h o m p s o n , L a n d a u . Los conceptos bsicos de esta ela
boracin subrayan la com plejidad de las relaciones organizativas, las
condiciones de nccrtidum bre en que se adoptan gran parte de las d e
cisiones y la importancia de la capacidad de aprendizaje continuo. C abe
recordar, sin em bargo, que los especialistas que se ocupan de polticas
pblicas no se limitan a una aplicacin mecnica de estos esquemas,
sino que a su vez exportan ideas, ejerciendo una influencia en las dis
ciplinas conexas, com o demuestra la estatura intelectual de investiga
dores como L i n d b l o m y W i l d a v s k y . _ j .
Dicho enfoque reivindica una doble superioridad: en el plano d es

criptivo, por el mayor realismo con que se analizan los procesos de
adopcin de las polticas pblicas; en el plano prescriptivo, porque lle
vando al nivel de conocim iento y de dignidad cientfica las estrategias
El estudio de las polticas pblicas 67
seguidas por los autores, pueden evitarse los errores y las fru straciones
a que conducen los enfoques racionales o sinpticos. Para L in d b lo m ,
en efecto, la nica focrna incisiva de policy anaiysis es la que consigue
inferirse en los juegos que de hecho practican los policy i/mkers cu a n
do comparan y ajustan sus preferencias en un riguroso proceso de in
teraccin social. Slo el proceso poltico, con sus negociaciones, sus p a
gos laterales, sus aplazamientos, puede aspirar a resolver o, por lo m e
nos, atenuar ios conflictos de intereses implcitos en cada eleccin p
blica de una cierta relevancia. La superioridad del parttsan mutual atl-
justment (ajuste partidista mutuo) reside, en efecto, en la constatacin
de que los distintos actores consiguen soluciones asignativas ms satis
factorias o menos arriesgadas, adoptando precisamente una actitud ele
reivindicacin de sus propios intereses, en lugar de preseguir Ja rea li
zacin del inters general (Lindislum , 19792'.
Si ello es cierto el p ipcl del analista de polticas pblicas sufre una
revisin radical: su trabajo reviste, en electo, aspectos prcticam ente
artesanales (M ajon u . 1 9 8 0 ; Wil.DAVSKY, 1 9 7 9 ) , ya que requiere una
sensibilidad especial para intuir los Smiles y las potencialidades de
agregacin del consenso de las propuestas en juego.
Por otra parte, las fases mismas del anlisis resultan trastocadas
puesto que, al contrario de cuanto sostienen los autores del ra tton alp ro
bit'm solvtng (solucin racional de los problem as), el significado e x a c
to del problema que se pretende resolver se revela nicamente al final
del proceso decisorio y no al com ienzo ( L in d b l o m , 1 9 5 9 , 8 6 ; SiMON,
1 9 6 6 , 19; W ii.davsky, 1 9 7 9 ; VlAHCll y Ol.SF.N, 1 9 7 6 ). Su planteam ien
to no constituye pues un hecho m eram ente tcnico, sino que represen
ta la verdadera puesta en juego, ya que la relevancia de los recursos
que los distintos actores pueden acreditar depende de sta. Com o afir
ma SCHATTSCHNEIDER ( 1 9 6 0 , 6 8 ) en una observacin a menudo citada
la definicin de las alternativas es el instrum ento supremo del poder.
Por ello, la estrategia menos costosa de aproxim acin a la esencia
de un problema de policy consiste en el recurso al dis/oinled w crem en-
talism, es decir a la valoracin de las soluciones previamente adopta
das, modificndolas parcialm ente slo en la medida en que su inope-
rancia resulla evidente. Este modo de proceder presenta tambin la
ventaja de com portar una reduccin drstica de las inform aciones n e
cesarias, permitiendo un ajuste continuo de las finalidades a los medios.
7. L O S E S T U D IO S S O B R E IM P L E M E N T A Q N
El desarrollo lgico de las crticas al rahon al noble! solvuig lor-

muladas por el m crem entalism o consiste en cuestionar de forma casi
provocatoria la divisin en fases: en efecto, los estudios sobre imple-
68 C lo n a R c g p n n n
mentacin no parten de la deteccin exacta de! problema, sino del exa

men de las respuestas especficas. Aparece as en el primer plano la
fase ms oscura y confusa del policy making, aqulla en la que por ra
zones en gran parte inevitables, los actores actan claramente al m ar
gen del modelo racional. De hecho, no existe ninguna alternativa sus
ceptible de prever de forma minuciosa todas las eventualidades que
pueden presentarse durante las fases de ejecucin: la imprecisin o las
desviacin con respecto al proyecto original constituyen en cierta m e
dida algo fisiolgico. Por otra parte, los conflictos pocas veces quedan
definitivamente resueltos durante la fase ele decisin por lo que tien
den a reaparecer continuam ente, si bien bajo formas distintas. Por l
timo, y debido a que los objetivos declarados de muchas polticas p
blicas son extrem adam ente am biciosos, las com petencias resultan ine
vitablemente inadecuadas y los recursos insuficientes ( B a r d a c u , 1977;
B a r r e t t y H h x , 1984; H a n f y T o o n e n , 1985).
Sin duda alguna, tanto la teora de las organizaciones como la cien

cia de la administracin han inspirado en buena medida los estudios
sobre implementacin. A este respecto cabe recordar no obstante que,
si bien stos com parten con la ltima disciplina el supuesto de que el
ncleo central del proceso de gobierno se encuentra en su gestin ad
ministrativa concreta quiz ms que en 1a fase de adopcin de una p o
ltica pblica, tam bin se distancian, de form a a veces polmica, del
piantemamiento tradicional de dichos estudios al denunciar la insufi
ciencia de la distincin entre decisin poltica y ejecucin burocrtica,
considerando la totalidad del proceso de aprobacin e im plementacin
de una poltica com o una cadena ininterrumpida de decisiones, en la
que el grado de discrecionalidad de los actores puede ser incluso ms
elevado en las ltimas fases que en as primeras.
La aportacin de W lL D A V S K Y se sita en esta perspectiva. Para este
autor, la redifinicin de los objetivos es un hecho normal, fisiolgico
e incluso una alternativa vlida a! fracaso total cuando los objetivos ini
ciales se revelan claramente alejados de! espacio de intervencin rea
lista de una administracin. Esta situacin corresponde a muchas p o
lticas sociales cuyo xito exigira m odificar ntegram ente algunos com
portamientos muy arraigados en determ inados grupos o individuos.
Basta pensar, por ejemplo, en la relacin entre salud y hbitos de vida.
Adems de estas tensiones, generadas por la inseguridad de los o b
jetivos, las polticas pblicas se ven cada vez ms obligadas a afrontar
dificultades que no nacen de factores exgenos, com o la hostilidad del
ambiente o la limitacin de los recursos econm icos, sino de la inter
ferencia de otras polticas pblicas que reducen el margen de accin
de las primeras. En efecto, con arreglo a ia ley de las amplias solu
ciones ( W n .D A V S K Y , 1979, 63), cuanto mayores son los problem as que
se intenta resolver, mayores son las probabilidades de que la solucin
adoptada acabe interfiriendo con otras polticas, lo cual da lugar a nue

vos problem as, generndose un proceso de previsin de intervencio
nes cuyo nico ob jeto consiste en atenuar las contradicciones surgidas
de las anteriores.
8, E L E S T U D IO D E L P O L IC Y M A KIN G
Consideram os ahora de m odo ms directo las aportaciones que gi

ran en torno al tercer polo, puesto que adoptan un mtodo prevalen-
teniente inductivo y se plantean finalidades especficas con objeto de
profundizar la com prensin de las modalidades concretas, mediante
las cuales se seleccionan y se ejecutan las polticas pblicas. Como ya
hemos anticipado, a esta seccin le dedicam os una atencin particular
por tratarse de las investigaciones que mantienen los lazos ms estre
chos con la ciencia poltica. Si bien puede afirmarse que, desde sus or
genes, dicha disciplina ha centrado im plcitam ente su atencin en lo
que los gobiernos hacen (G rumm , i 975), sin embargo, slo en los l
timos aos dicho inters ha generado estudios que, gracias a un mayor
conocim iento m etodolgico, superan tanto el riesgo de las generalida
des im plcito en las reflexiones sobre las actividades del Estado,
cuanto el mero intento descriptivo de las reconstrucciones histricas
puntuales.
D esde 1967, cuando por vez primera se form un grupo de trabajo
sobre public policy en un congreso de la Am erican Political Science As-
sociation, este tipo de enfoque ha experim entado un desarrollo ex
traordinario tanto en los centros de investigacin privados o semip-
blicos com o en las universidades, donde la multiplicacin de los cur
sos, escuelas, revistas y congresos ha contribuido definitivamente a la
afirmacin de estas nuevas materias en el m bito de la ciencia poltica.
La enorm e difusin alcanzada ha llegado incluso a levantar recelos en
tre algunos de los padres fundadores de la disciplina, quienes ven en
este xito estrepitoso el peligro desque personas incompetentes e in
cluso charlatanes {D RO R , 1983, 44) puedan aprovecharse de una nue
va y atrayente etiqueta para legitimar de algn modo viejos enfoques
e investigaciones superficiales.
Aunque la demanda de mayor realismo y m ejor documentacin en
el anlisis de lo que realizan las instituciones pblicas tenga races le
janas reconocibles en la escasa atraccin ejercida en los aos sesenta
por las categoras Ideolgico-poltcas en la comprensin de los fen
menos sociales, en el cam po especfico de la ciencia poltica, el origen
de dicho inters quiz puede vincularse a una serie de temas suscita
dos por algunos grupos de investigacin en los aos inmediatamente
precedentes. Nos referimos en primer lugar a los estudios preferente-
70 Gloria Regaan
mente dedicados a explicar la variacin (en el tiempo o el espacio) d

las decisiones de policy adopeadas por los gobiernos. El enfoque sist-
inico, que identifica el centro del proceso poltico con la fase de trans
formacin de los m pul en outputs, llev a los estudiosos a indagar el
poder explicativo de las variables que se refieren a los aspectos carac
tersticos de las organizaciones polticas y de los aparatos instituciona
les (caractersticas de los partidos, grado de centralizacin, com posi
cin y estabilidad de los gobiernos, etc.) frente a aqullas que descri
ben el am biente socioeconm ico en que opera el sistema (renta per c;-
pita, nivel de industrializacin, grado de instruccin, etc.). La variable
dependiente se identiica a menudo con los datos cuantitativos relati
vos a la evolucin del gasto en los distintos sectores de intervencin
pblica, haciendo depender la verificacin de la hiptesis de la inten
sidad de las correlaciones surgidas de las elaboraciones estadsticas.
Entre las variables polticas que se someten ms a menudo a las
com probaciones de los output studies figuran las que describen la orien
tacin poltico-ideolgica de los gobiernos, clasificados en funcin de
categoras com o derecha/izquierda, progresista/conservador, pro-tra-
bajo/pro-capital, etc.
Las preocupaciones que inspiran este tipo de investigaciones pue
den resumirse en la ya clsica pregunta importa la poltica? (D oes p o
lines matter?) (S liA R P E y N E W T O N , 1 9 8 4 ; C A ST L ES y M c .K iN L A y , 9 7 9 ) .
Las primeras elaboraciones estadsticas, realizadas al inicio de los aos
sesenta con resultados contradictorios, ofrecan respuestas ambiguas.
As, por ejem plo, las investigaciones cuantitativas relativas al gasto p
blico y a su asignacin a los distintos mbitos de la intervencin esta
tal (defensa y orden pblico versus w el/are ) indicaban que otras varia
bles, ligadas al desarrollo dem ogrfico, econm ico y social de vina na
cin, disponan de un poder explicativo ms amplio (D y e , 1 9 6 6 ; W i-
LE N SK Y , 1 9 7 5 ) .
Actualm ente, la investigacin sobre las relaciones entre las caracte

rsticas polticas de los gobiernos y sus opciones m acroeconom icas tien
de a distanciarse del cam po de los policy studies para constituir el seg
mento ms im portante de un nuevo sector de estudio: la nueva p o l
tica econm ica (neu> political economy). Los investigadores dedicados
al estudio de las polticas pblicas han criticado duramente el plantea
miento de este tipo de anlisis, acusndolo de manifestar un inters
slo aparente por las polin es, por su ignorancia de algunos aspectos
esenciales com o las modalidades concretas de aprobacin, el grado
efectivo de tm plem entacin o el grado de satisfacan de los destinata
rios ( V a n D y k e, 1968).
E l segundo cam po de estudio relevante se halla constituido por las
investigaciones tendentes a identificar las redes de actores ms signifi
cativos y evaluar su grado respectivo de influencia en los procesos pre
E l esiutio de Ls polticas pblicas 71
vios a la adopcin de algunas decisiones pblicas importantes. A nim a

das por una chira actitud antisinpica, dichas investigaciones tienden
a valorar la importancia del anlisis contexta! y del estudio de casos.
Ante todo, y en estrecha consonancia con las teoras pluralistas, mu
chas investigaciones em pricas han ofrecido una reconstruccin de los
mecanismos de negociacin y adaptacin recproca entre los distintos
grupos de intereses, verificando a estructura de as interacciones don
de stas se hacen ms evidentes y accesibles: en [as decisiones de p o
licy adoptadas por los gobiernos locales ( D a i i i . , 1961a; C l a r k , 1968).
Al propio tiem po, algunas reconstrucciones histricas minuciosas de
los grandes programas de intervencin pblica, especialmente en el sec
tor del W eljare, han enriquecido el cuadro de las variables relevantes,
revelando la importancia de tactores com o la cultura y la disponibili
dad para la innovacin de los funcionarios administrativos o la activi
dad de organizaciones religiosas y humanitarias ( B u r n s , 1953; f ll i C L O ,
1972).
El tercer factor que cabe mencionar no constituye slo un campo
de investigacin, sino un verdadero movimiento, basado en la afirm a
cin del criterio de la relevancia social en la definicin de las priori
dades de estudio para el politlogo (G a R S O N , 1986, 14). Dicha tenden
cia, consolidada al final de los aos cuarenta, en coincidencia con la
agudizacin de tensiones polticas y sociales profundas en el seno de
los Estados Unidos, se esforzaba por situar en el centro de la investi
gacin los grandes problem as de la pobreza, la discriminacin racial y
la violencia, reivindicando el derecho-deber del politlogo a un mayor
com prom iso civil. Sus defensores insistan en la urgencia de superar el
paradigma com portam entista, considerado responsable de ia acep ta
cin de la imagen consolatoria de la poltica ofrecida por el pluralis
mo, con sus referencias a la libertad de competencia entre intereses y
ai juego de interdependencias entre los distintos grupos sociales. A pe
sar de las duras polm icas de aquellos aos, cabe reconocer que a re
lacin existente entre el com portam enrsm o y el estudio de las p o lti
cas pblicas no ha llevado a la ruptura, sino a una controversia per
manente ( V N B e y m e , 1986, 544). El criterio mismo de la relevancia
no es extrao a dicho enfoque, puesto que, como indica G r u m m (1 9 7 5 ,
4 4 1 !, el im pacto de la s polticas pblicas en los individuos y los gru
pos es un dato poltico com o pueda serlo el impacto de los individuos
y ios grupos en las polticas pblicas. D e hecho, el reconocim iento ms
im portante del derecho de ciudadana de los estudios policy o n en ted
en el seno de la ciencia poltica se debe al mismo D a v i d BA STO N (1 969),
con el fam oso discurso titulado La nueva revolucin en la ciencia
poltica.
P a ra n o c o n v e r tir s e en un m ero e je rc ic io d e scrip tiv o , los estu d io s
q u e g ira n en to r n o al t e r c e r p o lo d e n u e s tro m ap a re q u ie re n la c o n s -
72 Gloria Rcgont'ni
tru cci n y u tilizaci n d e in stru m en to s a n altico s p re ciso s c a p a c e s d e

o rie n ta r la re c o g id a y la u tilizaci n d e los d ato s.
Q u e se tra te d e re c o n s tru ir un c a s o e sp e cfico o , a m a y o r a b u n d a
m ie n to , d e c o m p a ra r las p o ltica s q ue se d esarro llan en el tie m p o y en
el e sp a cio , lo esen cial es d is p o n e r d e m o d e lo s o , al m e n o s, d e c o n c e p
tos, im g en es o m e t fo ra s (K a p l a n , 1 9 6 4 , 2 6 5 ) , c a p a c e s d e s u p e r a r la
sin g u larid ad de u na situ a ci n esp ecfica al o b je to d e an alizarla en sus
e le m e n to s co n stitu tiv o s y e sta b le ce r c o m p a ra c io n e s , d irig ie n d o el a n
lisis h aca una m e jo r c o m p re n si n del m o d o d e a d o p c i n d e las d e c i
siones p b licas.
A nuestros efectos, agruparemos dichos instrumentos conceptuales
en cinco grandes categoras analticas, cuyas posibilidades de com bi
nacin reflejan iv\ variedad de procesos concretos de form ulacin y eje
cucin de las polticas pblicas:
las c a ra c te r s tic a s d e ios a c to re s m s in flu y en tes y f r e c u e n te s ;
el e stilo d e los p ro c e s o s d e ciso rio s;
la dinmica que caracteriza las distintas fases en que se articula
el ciclo de vida de una policy,
la estructura de los problemas en juego;
las reg las d el ju eg o .
9. LOS A C TO RES
Para simplificar nuestra exposicin, agruparemos las distintas im

genes elaboradas para describir las relaciones entre los actores en dos
grandes apartados: las imgenes m onocntricas y las policntricas.
E n el primer grupo se incluyen todos los modelos basados en k posi
bilidad de indicar una categora dominante de policy m akers, pertene
cientes a la clase poltica, a las organizaciones de intereses o a la b u
rocracia. As, por ejem plo, los autores que utilizan el concepto de parly
government pretenden subrayar el pape! crucial efectivam ente desem
peado por los partidos en la seleccin y aplicacin de las polticas
pblicas.
Debido a su fuerte legitimacin con respecto a las siguientes, esta
primera imagen m onocntrica de las relaciones entre los actores m e
rece una especial atencin, ya que se halla estrecham ente ligada a las
teoras normativas de la dem ocracia, segn las cuales las decisiones p
blicas esenciales han de corresponder a polticos electos en libre com
petencia por ciudadanos informados sobre las distintas aiternativas p ro
puestas. Con arreglo al plazo de mandato establecido los policy m akers
seleccionados debern responder a los pocos aos ante el electorado
de la correspondencia efectiva entre las decisiones adoptadas y las p re
ferencias ciudadanas (SC H A 'T S C H N EID ER , 1948; C a s t l e s y W lL D E N -
En el contexto italiano, la fuerte connotacin valorativa

MAN N , 1 9 8 6 ).
de dicho concepto tiende, en cam bio, a asumir a menudo un sentido
negativo, ya que muchos autores identifican su significado con el de
partitocracia,
A l m arg en d e estas a c e p c io n e s e x p lc ita m e n te n o rm a tiv a s , el c o n
c e p to d e g o b ie rn o d e p a rtid o ha sid o utilizad o ta m b i n co n fin a li
d a d e s e x p lica tiv a s, a d m itie n d o la p o sib ilid a d de q u e d e n tr o d e los m is
m os reg m en es d e m o c r tic o s o c c id e n ta le s , en algu n os p ases, el p a p e l
de los p artid o s en la se le cci n d e las p o lticas p b licas sea a b s o lu ta
m e n te p re p o n d e ra n te , m ie n tras q ue en o tr o s a p a re c e m u c h o m s a t e
n u a d o , sin q u e eLlo signifiqu e p o n e r en d u d a su n a tu ra le z a d e m o c r
tica (R o s e , 1 9 7 4 ; K a t z , 1 9 8 6 ) . E n este c o n te x t o , el p ro b le m a d e la e x i s
te n cia o no d e re la cio n e s e n tre los a c to re s e n cu a d ra b le s en el c o n c e p t o
de party government es u n a cu esti n m e r a m e n te e m p ric a , cu y a a c l a
ra c i n e x ig e v e rifica r la co n siste n cia d e a lg u n o s in d ic a d o re s c o m o la
d ifu sin d e las d e cisio n e s d e v o to b a sa d a s en p ro g ra m a s c o n c r e to s d e
los p a rtid o s , la c o h e re n c ia su stan cial d e los p o ltico s e le c to s re s p e c to
a los p ro g ra m a s p re s e n ta d o s , la d e sig n a ci n y cu a lifica ci n p o ltica d e
los p rin cip a le s c o la b o ra d o re s d e los m in istro s y p a rla m e n ta rio s , la a u
to n o m a y la fu erza d e los a p a ra to s d e q u e d isp o n en los p a rtid o s p a r a
c o n tr o la r los p rin cip a le s s e c to re s d e la in te rv e n ci n p b lic a , el g r a d o
d e co le g ia lid a d d e las d e cisio n e s g u b e rn a m e n ta le s y el c o n tr o l d e la m a
y o ra s o b re la lite b u r o c r tic a . E l cu m p lim ie n to de e s ta s c o n d ic io n e s
e x ig e u n a elevad a co h e si n in tern a d el p a rtid o o p a rtid o s q u e a p o y a n
al g o b ie rn o ai o b je to d e re d u c ir al m n im o las p o sib ilid a d e s d e c o n
flicto in tra p a rtid ista o n tra g u b e tn a m e n ta l, m ien tras q u e las s itu a c io
nes d e co n fro n ta c i n son cla ra s y fre c u e n te s en las re la cio n e s e n tre m a
y o ra y o p o sici n .
Las interpretaciones que acentan la relevancia de los partidos en
el policy making son puestas en entredicho por modelos que acentan
el papel preponderante de otras categoras de actores. Algunos a u to
res (Cobb, Ross y Ross, 1976) han evidenciado, en efecto, el papel de
os dirigentes burocrticos, no slo en la fase de aplicacin de las d e
cisiones de policy, sino incluso erf la fase de configuracin de las d is
tintas alternativas posibles y en la de agregacin del consenso en torno
a algunas de stas, es decir, en momentos que los modelos ms re fi
nados sobre funcionamiento del sistema poltico consideran com o p e r
tenecientes a los partidos. Los aspectos definitorios del bureaucratic
government se manifiestan a travs del elevado grado de autonona del
aparato administrativo en la determ inacin de los aspectos ms rele
vantes de su propia organizacin, como el control sobre el acceso y las
prom ociones, la defensa de los estndares de profesionalidad y presti
gio social, y en la existencia de fuertes asociaciones profesionales o pa-
rasindicales capaces de actuar como centros autnomos de elaboracin
74 Gloria Regonim
y difusin de determinadas alternativas de policy ( P e t E R S , 1 9 8 5 ; Lli-

WIS, 1 9 8 ; P a G E , 1 9 8 5 ). Las opiniones provenientes de dichos mbitos
estn destinadas a condicionar, de hecho, las elecciones form ales de
ios rganos de gobierno, puesto que el burcrata posee un recurso es
pecfico de gran peso durante la fase de form ulacin de las distintas
propuestas; su reconocida com petencia en a definicin de lo que es
factible y de los costes correspondientes.
Algunos autores detectan en el gobierno de los burcratas una ten
dencia general susceptible de implicar a todas las dem ocracias o c c i
dentales. Las razones profundas de esta evolucin residen en la am
pliacin del mbito y la mayor com plejidad de la intervencin pblica.
Sectores com o el medio am biente, la sanidad o el m ercado del trabajo,
anteriorm ente regulados por decisiones individuales, son o b jeto en la
actualidad de iniciativas estatales cuya gestin exige dos capacidades
aparentemente contradictorias; por un lado, la utilizacin de grandes
conocim ientos tcnicos; por el otro, la disponibilidad para negociar a
fondo con las empresas privadas y las organizaciones de intereses. En
ambos frentes las burocracias pblicas dispondran de mayores c re
denciales respecto los dirigentes de los partidos por un d oble m otivo:
su seleccin con arreglo a criterios profesionales y su libertad respecto
a las obligaciones de coherencia ideolgica y publicidad que con d icio
nan las decisiones de los polticos sometidos al ju icio peridico del
electorado.
Los planteamientos que enfatizan el papel de los actores dotados
de poderes formales, institucionales, com o ios polticos o los b u r cra
tas, han sido criticados a partir de enfoques que subrayan, al con tra
rio, la relevancia analtica de la dislocacin de los intereses en jue^o y
de sus expresiones organizativas para una com prensin realista del p o
licy rnaktng. Com o es sabido, las fuentes de inspiracin ms antiguas
de dichos planteamientos pueden localizarse tanto en la concepcin
marxista de la poltica com o en el anlisis del proceso de gobierno rea
lizado por B e n t l y (1908), en contraste con el form alism o de los estu
dios politolgicos am ericanos de! siglo pasado. Sin em bargo, el de
sarrollo de las investigaciones empricas estimuladas por las teoras plu
ralistas, sobre todo en los aos cincuenta y sesenta, abrir las puertas
a la posibilidad de reconstruir procesos decisorios com plejos, asum ien
do como punto de observacin las estrategias de grandes y pequeos
grupos de presin empeados en inclinar a su favor las decisiones
pblicas.
En aos ms recientes, la atencin renovada-por las formas que asu
me la representacin de intereses, especialm ente en los pases eu ro
peos, se identifica con el neocorporativismo. C om o es sabido, dicho
concepto es utilizado por los distintos autores con acepciones diversas
(C aw son , 1978; L ehmbruch y ScHMlTTER, 1982; M a RAFF , 1981), ha-
aen tlo ms compleja su inclusin en nuestra tipologa. En la medida

en que dichos estudios centran .su atencin en las iniciativas de las gran
des asociaciones, sus recursos y estrategias, y sus relaciones recprocas
como variables necesarias y suficientes para el anlisis del policy m a
king (presuponiendo obviam ente, aunque slo de m odo genrico e in
directo, las modalidades de interaccin con otras categoras de policy
makers. com o los polticos y los burcratas) los incluimos en el mbito
de las imgenes m onoccntricas. Por ei contrario, en la medida en que
dichas investigaciones giran en torno a m odelos especlicos de interac
cin entre representantes de los intereses organizados y otras catego
ras de actores polticos (comisiones parlam entarias, ejecutivos en tan
to que entes colegiales, ministros, etc.) o burcratas (altos funciona
rios, implementadores con cualificaciones profesionales especficas, b u
rocracia de a pie, etc.) sus resultados se incluyen en las imgenes po-
licntricas del policy making
Volviendo a los elem entos que caracterizan los anlisis claram ente
basados en el papel de las organizaciones de intereses, conviene subra
yar la relevancia de una serie de indicadores ms esp eclicos, com o por
ejemplo:
a) Una intensa activtda de lobiry, directam ente ejercida sobre los

legisladores mediante la presentacin de docum entos e investigacio
nes, la prom ocin de campaas de opinin, la promesa de apoyos elec
torales y de financiacin.
b) La vinculacin estable y estrecha con algunos partidos p olti
cos con ob jeto de condicionar desde la lase de preparacin las distin
tas propuestas relativas a un determ inado sector.
c) La negociacin explcita y directa de medidas especificas por
los representantes polticos del ejecutivo.
d) La participacin habitual de una agencia de manera informal
o institucionalizada en la actividad consultiva de algn tipo de conse
jo, com it, comisin.
Sin em bargo, las imgenes que subrayan la relevancia fundam ental

de las organizaciones de intereses en el policy m aking no se limitan a
enfatizar su papel en la fase de formulacin y aprobacin, sino que tien
den a evidenciar sus funciones a lo largo de todo el ciclo de vida de
una poltica: cabe recordar que, a menudo, la fase de im plem entacin
topara con enorm es dificultades sin una implicacin activa de las o r
ganizaciones interesadas, incluyendo su participacin en ei record a
torio de las decisiones a los destinatarios linales (R lC H A R D S O N y J O R
DAN, 1 9 7 9 ; N a v a r r o , 1984).
76 Clona Kegonini
10. LAS IM A G E N E S P O L IC E N T R IC A S
Nos proponem os exam inar ahora algunas metforas ms com plejas

del tipo de relaciones que condicionan el policy maknig listas se ca
racterizan por la desconfianza en la posibilidad y utilidad de identifi
car una categora de actores dominantes y, al mismo tiempo, por el in
ters en reconstruir las interacciones entre sujetos dotados de papeles
y de legitimaciones distintas. Como ya se ha indicado, las imgenes b a
sadas en el intercam bio ncocoiporatsta constituyen una de las supe
raciones ms populares de los modelos m onocntricos. A travs de
este concepto se pretende normalmente llamar la atencin del ob ser
vador sobre la relevancia de los ciclos de negociaciones entre el go
bierno que, a pesar de delegar dicha responsabilidad en algunos m i
nistros, apoya de forma colegiada las posiciones de stos y las gran
des organizaciones de intereses econm icos, principalm ente los sindi
catos y las asociaciones empresariales (SatM iTTER y L em m isru c ii , 1 9 7 9 ) .
Esta imagen del policy m aking parece especialm ente indicada para des
cribir as modalidades de gestin de las principales polticas econm i
cas en algunos pases europeos (Austria, Suecia, Noruega): control de
ios precios y los salarios, fomento de la ocupacin, polticas de renta,
reconversin industrial, polticas sociales, etc. M ediante estos procesos
de decisin conjunta de los que los Parlam entos suelen quedar margi
nados, las fuerzas gobernantes tratan de evitar la generalizacin de los
conflictos sociales, asegurndose la colaboracin de estas potentes ma
quinarias organizativas en la fase de implementacin de las medidas.
A su vez, las grandes asociaciones de trabajadores y empresarios pue
den presumir, en cierta medida, de un reconocim iento pblico que les
protege de posibles crticas a su falta de representatividad, obteniendo
adems en algunos casos recursos ms tangibles bajo forma de finan
ciacin de determ inadas actividades, corno la realizacin de cursos de
formacin o la contratacin de observadores del mercado del trabajo.
En cam bio, la metfora de los tringulos de hierro ha sido elabo
rada sobre todo en relacin al policy m aking americano precisam ente
para describir la red tupida de contactos que normalm ente se estable
cen entre los dirigentes burocrticos responsables de un determ inado
sector, la com isin parlamentaria con com petencias especficas en la
misma materia y las organizaciones representativas de los intereses im
plicados ( F r e e m a n , 1965; J o r d n , 1981; M c C o r n i c k y T o l l i s o n ,
1981). E l tipo de relaciones que se consolidan entre estas tres catego
ras de actores no implica, como en el m odelo neocorporativo, un in
tercam bio de recursos polticam ente cruciales^ sino ms bien Ja instau
racin de una serie de atenciones y de favores de conveniencia mutua.
,n efecto, de las investigaciones realizadas en los Estados Unidos se
desprende que os responsables administrativos son especialm ente sen

sibles a una rpida implementacin de las medidas de su com petencia
en los colegios electorales de os parlamentarios miem bros de las c o
misiones que deciden el volumen de los recursos y la amplitud de las
com petencias que debern gestionar. A su vez, los parlamentarios tien
den a producir una legislacin favorable a las organizaciones de inte
reses, que pueden devolver el favor financiando sus campaas electo
rales o, en cualquier caso, influenciando paquetes de votos consisten
tes. Por ltimo, los representantes de dichas asociaciones tratan de
mantener buenas relaciones con la Administracin, garantizando su
cooperacin con los funcionarios durante la fase de implementacin o,
incluso, bienes .ms privados, como dictmenes lucrativos o contratos
prestigiosos, a cam bio de facilitar el acceso de sus socios a los b en efi
cios previstos por las medidas legislativas. La fuerza centrpeta que c o n
tribuye a m antener la cohesin del flujo de relaciones reside en e! in
ters comn en defender e incrementar la suma de los recursos (fo n
dos, iniciativas, personal, etc.) destinados a un mbito concreto de la
intervencin pblica.
Por otra parte, este mismo tipo de inters sirve de fundamento a
las dems imgenes policntricas de las relaciones entre policy makers,
imgenes que se distinguen no obstante de las precedentes por un m e
nor determ insmo y por un ms amplio espectro de las categoras c o n
sideradas ( B r n t o n M i l w a r d y W a m s l e y , 1984; B e e r , 1977). As, por
ejemplo, el con cep to de policy commumty incluye, adems de los b u
rcratas, legisladores y representantes de intereses, otras figuras socia
les, com o los expertos de un determinado sector y los periodistas o m a
gistrados especializados en el tratamiento de sus problem as especfi
cos. A esta mayor densidad de actores corresponde una ampliacin de
las motivaciones que refuerzan las tendencias a la interaccin y al co n
senso: el principal elem ento capaz de agregar una policy commumly
no es a mera conveniencia material o el intercam bio puntual de favo
res, sino ms bien el inters comn en formar parte del grupo que
cuenta, es decir, en la produccin y el intercambio de las inform a
ciones tiles para la gestin y el reforzamiento del sector de p er
tenencia.
Estos factores de cohesin, ms culturales que materiales, apare
cen todava ms acentuados en la imagen de m u nelwork elaborada
por H e c l o (1 9 7 8 ), tendente a evidenciar cmo la permanencia en el
flujo de produccin de las ideas mediante las cuales se interpretan los
problem as de una policy area determinada constituye un requisito in
dispensable para poder ejercer cualquier papel decisorio en su seno.
Las agregaciones entre policy makers tienden pues a la especializacin,
pero tambin a la inestabilidad, puesto que en cada caso se redefinen
sus lmites y estructuras en funcin de cada problem a especfico.
7o Gloria Regonmi
Tringulos de hierro, policy communities. issue n etw orks: a pesar

de lu diversa -amplitud de las categoras de actores considerados y de
la distinta actuacin de los elementos de cohesin, las tres imgenes
com parten un mismo criterio: el hecho de detectar en cada poltica p
blica el elemento capaz de coagular las agregaciones especficas las
burbujas segn !a expresin acuada por G rjffH 'H (1 9 3 9 ) de acto
res que debem os observar para com prender quin cuenta realmente
en la adopcin e implementacin de las decisiones pblicas.
11. L O S E S T IL O S D E C IS O R IO S
Si las imgenes que tienen por objeto los tipos de actores ms in

fluyentes tratan de facilitar elementos para responder a la pregunta:
quin decide?, las imgenes relativas a los estilos decisorios perm i
ten afrontar el tema de cm o se decide?- En etecto, esta categora
analtica se define a partir de la orientacin prevalente de los parti
cipantes y de la de estrategias que se espera que adopten para influir
sobre el resultado (SciiARPF, 1986, 189). Si, com o veremos seguida
mente, las reglas formales son determinantes, en algunos aspectos tam
bin dejan, no obstante, un amplio margen para la consolidacin de
procedim ientos que, sin tener el rango de normas institucionales, aca
ban m ereciendo, de hecho, un respeto general.
C om o hemos recordado en las pginas anteriores, las investigacio
nes con finalidades prescriptivas de finales de los aos cincuenta se
han caracterizado por la contraposicin entre un enfoque racional y
un enfoque increm ental D icha contraposicin, trasladada a los es
tudios con finalidades explicativas, permite distinguir una dimensin
fundam ental para el anlisis em prico de los procesos de paliej. Nu
merosos autores han em pleado ambos conceptos racionalismo/incre-
m entalism o u otros muy similares estilo anticipatorio/reactivo (Rl-
CilA.RDSON, 1982), deductivo/inductivo (Leman, 1980) para deducir
tipologas susceptibles de describir los distintos estilos decisorios de
tectados en ios procesos de formulacin e implementacin de las po
lticas pblicas. As, en determinadas situaciones, los actores parecen
seguir los procedim ientos del ratonal problern solvtng. Algunos inten
tos de program acin, realizados en Europ-a en los aos sesenta o la ins
piracin tecnocrtica que caracteriza numerosos proyectos de creacin
de infraestructuras en los pases escandinavos, pueden encuadrarse, en
efecto, en dicho m odelo. En otros casos, por contra, un enfoque de
tipo increm ental reproduce con mayor realismo el m odo en que los ac
tores se -aproximan a soluciones capaces de minimizar los conflictos y
las tensiones.
Sin em bargo, existe otro motivo por el que la dim ensin raciona-
lidad/incrementalismo m erece un lugar central entre las imgenes de
E ! aludi lt las pollinas pblicas 79
los estilos decisorios: de hecho muchas tipologas surgen a modo de

extensin o redilinicin de sta. Nos referiremos en especial a dos am
pliaciones de nuestro eje inicial: la primera consiste en la dimensin
conflicto/negociacin; la segunda, en la meilora dei cubo de la
basura
C o m o hem os subrayado anterio rm en te, en el c o n c e p to de incre-
mentalism o elaborado por L NDIU.Om , el partisan mutual adjustnient
juega un pape! central. Ello implica la tendencia de los actores a la n e
gociacin y la colab o raci n , d ejando de lado las situaciones de c o n f li c
to ms agudas. E n b ase a estas indicaciones, algunos autores c o n sid e
ran decisiva para la com prensin de los procesos d ecisorios la p r o p e n
sin al con flicto o a la negociacin q u e muestran los policy m akers.
Mientras que en el p rim er caso se re qu ie re la existencia de una p o s i
cin que tenga la fuerza necesaria o al menos la intencin pata
imponer sus propias preferencias a los adversarios, en el segundo, en
cam bio, los participan tes dan por d escontadas las divergencias de in
tereses, b u sc a n d o una salida a travs de la mediacin, la oe rta de c o m
pensaciones laterales o e! aplazam iento.
La estimulante c o n trib u c i n de M akcu y O t Si-lN ( 1 9 7 6 ) trata de in
troducir un modelo todava menos estructurad o y m enos conciliable
con la im agen del ralional problem solvtng. N os referim os a la me-
iora del c u b o de la basura form ulada p o r ambos autores para d e s c ri
b ir una serie de situaciones g en eralm ente subvaloradas o m ale n te n
didas p o r los estudiosos en los q u e la decisin es un resultado iden
tificado slo a posterior!, una especie de racionalizacin ele lo s u c e d i
do m e d ian te la verificacin sim ultnea de una serie de condicio nes ni
previstas ni co n sc ien te m e n te deseadas. E n especial, es d eterm inante la
presencia simultnea de:
a) F lu jo s de p ro b le m as, incom o did ades, sensaciones que buscan

un esp acio para afirm arse y e n c o n tra r respuesta.
b) F lu jos de soluciones que e stn en ei aire, disfrutan de una
gran popularid ad y, a su vez, necesitan pro blem as para realizarse.
c) G r u p o s de pers onas que actan c o n ju n tam e n te c o m o p a rtic i
pantes a pesar de ser sus m otivaciones de lo ms e xtra o y diverso.
C u a n d o se presenta una o p o rtu n id a d de elecci n en la que todos

estos e lem e nto s pu ed en confluir, a u n q u e su nico punto com n sea la
c o in c id e n c ia temporal, c o m o la basura dep ositada en un cub o , es p r o
b a b le q u e ios o b servad ores y protagonistas definan e! p ro d u cto de la
c o m b i n a c i n de d icho s factores c o m o una decisin, (.o rn o puede in
tuirse, y c o m o subrayan los mismos autores, la posibilidad de que e x i s
tan p ro c e so s con estas caractersticas redeline netam ente el up o de v a
riables significativas para ei anlisis del policy making
80 Criona Rcgomnt
12. E L C IC L O D E VIDA D E LA S P O L IT IC A S P U B L IC A S
O tra serie interesante de indicaciones reside en la posibilidad de

estudiar una poltica pblica descom poniendo en diversas fases su ci
clo de vida: la emergencia de una situacin, percibida com o proble
ma, que debe ser resuelta con una intervencin pblica, la entrada del
problema en la agenda de los decisores, a form ulacin de las propues
tas, la adopcin de decisiones vinculantes, su im plem entacin, la valo
racin de los resultados o la eventual extincin de la poltica iniciada
( R o s e , 1976; M a y y W i l d a v s k y , 1978). D e hecho, cada uno de estos
estadios tiene grandes posibilidades de distinguirse de los dems por
el tipo de actores dominantes, el trasfondo institucional y los estilos de
cisorios prevalentes. As, por ejem plo, en la fase en que un problem a
trata de entrar en la agenda, los medios de com unicacin de masas,
movidos por la necesidad de m antener en vilo la atencin pblica, tien
den a jugar un papel determinante ( M c C o m b s , 1981). Ai contrario, du
rante la fase de implementacin, el papel de la opinin pblica tiende
a atenuarse, mientras que slo la minora efectivam ente beneficiada o
perjudicada por una medida, sigue directam ente interesada en su
evolucin.
Por otra parte, la posibilidad y la utilidad de analizar las distintas
fases del proceso de adopcin y ejecucin de una poltica pblica son
el resultado indirecto de los mismos anlisis de los procesos de imple-
mentacin realizados con finalidades prescrptivas que evidencian,
corno hemos visto, la existencia de problemas, redes de relaciones en
tre los actores y estilos decisorios especficos de este estadio del policy
making.
Por supuesto existe el riesgo de que investigadores inexpertos aca
ben utilizando la estrategia de descom posicin en fases del ciclo de
vida de una poltica para resucitar bajo nuevas etiquetas las divisiones
tradicionales del proceso poltico: articulacin y agregacin de los in
tereses, decisin de ias instituciones representativas y ejecucin por
parte de los rganos administrativos. Sin em bargo, los estudios ms in
teresantes llevados a cabo a partir de un enfoque basado en la recons
truccin de los distintos momentos del policy m aking parecen excluir
netamente la posibilidad de esta superposicin. Si bien es cierto que
los grupos de actores significativos tienden a redefinirse con el trnsito
de un estadio a otro, tambin es cierto que stos slo coinciden ex
cepcionalmente con los previsibles en base a ias representaciones ha
bituales del proceso poltico. Corno ya hemos recordado, la burocracia
dirigente, directam ente o a travs de sus organizaciones profesionales,
juega muy a menudo un papel determinante en la form ulacin de las
distintas propuestas, mientras que las organizaciones de intereses de
sempean con frecuencia un papel insustituible en la fase de imple-

mentacin asumiendo la responsabilidad del envo a los destinata
rios de los beneficios y las informaciones. Precisam ente, el h echo de
que las distintas categoras de actores, cuando participan en las d istin
tas fases, lo hagan con papeles constantem ente redefinidos aum enta el
inters de los enfoques que, en lugar de analizar las caractersticas de
cada fase, intentan reconstruir la dinmica interna del ciclo de vida de
una policy. es decir, las relaciones entre os diversos momentos en que
se articula, para analizar las interdependencias ( H o g w o o d y P e t e r s ,
1984).
13. LA E ST R U C T U R A D E LAS P O L IT IC A S E N JU E G O
Entre las categoras analticas centrales para el estudio de las pol

ticas pblicas, las que se refieren al contenido de los temas sobre la
mesa ocupan, sin duda, un lugar preem inente. Algunos autores se han
propuesto la formulacin de tipologas dotadas de un poder exp lica
tivo ms amplio que las meras catalogaciones en base a las distintas
reas de intervencin pblica (polticas sanitarias, sociales, am bienta
les, educativas, etc.), bajo la hiptesis de que existen factores transver
sales capaces de concebir una estructura parecida a procesos d eciso
rios que se desarrollan en sectores distintos.
El prim er ejemplo de este tipo de tipologa fue elaborado para e x
plicar el diverso grado de aplicabilidad del m odelo incremental. E mis
mo L lN D B L O M (1959) reconoce, en efecto, que ia representacin de los
procesos decisorios basada en el partisan m utual adjustrnent es tanto
ms indicada cuanto ms se refiere a cuestiones de rutina, perdiendo
eficacia cuando se refiere a los grandes problem as clave de la so cie
dad, com o la distribucin del bienestar econm ico o el acceso al po
der poltico.
Una dimensin convergente, en ciertos aspectos, con la precedente
es la descrita por W lL S O N (1973) mediante el eje innovacin/adapta
cin: incluso en este caso, los conflictos potenciales y el grado de vi
sibilidad de los problem as tenderan a dism inuir considerablem ente a
medida que las decisiones en ju&go renuncian a introducir cam bios im
portantes en el papel y en el mbito de intervencin del Es'tado, lim i
tndose a proponer m odificaciones marginales en las polticas ya
existentes.
La distincin entre polticas materiales y polticas simblicas ocupa
un puesto relevante en las tipologas de policy. N orm alm ente, las po
lticas pblicas se consideran com o cadenas de nexos causales: tiene
xito la poltica que obtiene efectivam ente los fines que se propona.
Sin em bargo, algunos autores ( E d e l m a n , 1964; G U S T A F S S O N , 1983) han
puesto en evidencia el hecho de que las decisiones de los rganos de
82 C lo na R egom m
gobierno contienen un aspecto expresivo que se aade o substituye al

instrumental. Adems de pretender la modificacin del ambiente o los
com portamientos, stas com unican, en efecto, valores e intenciones,
confirm an la preocupacin de los policy m akers por un determinado
problem a, demostrando tambin ta toma en consideracin de priori
dades que en la prctica se contradicen entre s. E n algunos casos, una
com pensacin sim blica puede revelarse com o un til substituto de
bienes materiales no disponibles en la cantidad necesaria para satisfa
cer la demanda de intervencin pblica. En otras situaciones, y de
acuerdo con muchos autores, el aspecto sim blico constituye el nico
contenido efectivo de una poltica pblica, de forma que la falta de im-
plem entacin no debe imputarse a obstculos imprevistos, sino que
constituye una parte mas de la estructura de la decisin proyectada y
querida, precisamente, por su intrnseca irrealizabilidad. A menudo
este tipo de intervenciones son la nica respuesta que os rganos de
gobierno son capaces de form ular frente a demandas contradictorias
o en sectores caracterizados por una gran confusin sobre el nexo en
tre causas y efectos.
Sin duda, el intento ms elaborado de adaptacin de la diversidad
estructural de las polticas pblicas a las distintas configuraciones de
actores, procesos decisorios y centros institucionales, es el realizado
por Low i (1964; 1972). Su tipologa se articula en cuatro categoras:
a) Las polticas distributivas, que procuran beneficios concretos

a grupos sociales o territoriales especficos, sin ningn tipo de relacin
explcita y directa con los costes que recaen sobre el conjunto de la
colectividad a travs del sistema fiscal. Integran esta categora: los sub
sidios para el sostenim iento de determ inadas producciones agrcolas o
de algunas producciones industriales, las desgravaciones fiscales otor
gadas a determinadas categoras o reas geogrficas y los programas
de obras pblicas localizados en ciertas zonas.
b ) Las polticas redistributivas, que otorgan beneficios a amplias
capas sociales repercutiendo los costes correspondientes sobre otros
grupos sociales. Ejem plos de estas polticas podran ser las grandes re
formas en el sector sanitario o de la seguridad social o las medidas que
incrementan la progresividad de los impuestos sobre la renta.
c) Las polticas regulativas, que condicionan los com portam ien
tos de determinadas categoras, im poniendo el respeto de cdigos, es
tndares de prestaciones o restricciones a la libertad de iniciativa. Un
cdigo de la circulacin, una legislacin para la delensa de los consu
midores o la limitacin del poder de los m onopolios, una normativa
contra la contam inacin atmosfrica, son ejem plos de polticas de este
tipo.
d) Las polticas constitucionales, que establecen los procedim ien
tos para la adopcin de las decisiones pblicas y las relaciones entre

los distintos aparatos del Estado.
La tesis de Low' es que a cada una de estas categoras de policy
corresponde una arena de poder distinta, es decir, una red distinta ele
actores, una estructura distinta de los procesos decisorios y un marco
institucional distinto. D icho concepto ha sido sintetizado en la exp re
sin, por otra parte intraducibie, policy determ ines p o li lies. En espe
cia], las polticas distributivas tienden a movilizar organizaciones con
objetivos precisos muy circunscritos que tratan de >resionar sobre as
comisiones parlamentarias com petentes, las cuales, a su vez, asumen
estilos decisorios tendentes a la colaboracin y el intercam bio recpro
co de favores. En cam bio, as polticas redistributivas se deciden esen
cialmente mediante com plejos juegos de negociaciones entre las gran
des organizaciones representativas (sindicatos, asociaciones patronales,
etc.) y los responsables polticos del ejecutivo. A su vez, las polticas
regulativas tienden a generar procesos decisorios ms conflictivos, ms
visibles y, en cualquier caso, ms cercanos a la imagen corriente del
proceso poltico, es decir, con la opinin pblica movilizada a favor o
en contra, y el Parlam ento decidiendo en ltima instancia, mediante
votaciones a m enudo dramticas.
14. LAS R E G L A S D E L JU E G O
Los estudios de policy m aking han dedicado poca atencin a los

procedimientos formales seguidos en los procesos de adopcin de las
polticas pblicas. Adems, el enfoque institucionalista se ha limitado
generalmente a d escribir la estructura y e funcionam iento de los apa
ratos de gobierno, concediendo escasa importancia a las polticas p
blicas generadas por sus decisiones {D y e, 1975).
D entro del enfoque nductivo-explicativo, el inters por dicho as
pecto ha llevado durante m ucho tiem po a asimilar la variable institu
ciones a una de las categoras analticas anteriorm ente examinadas.
As, por ejem plo, algunos autores han identificado el papel de ios apa
ratos de gobierno con una categora'particular de actores que intervie
nen junto a los dems, habida cuenta que las estructuras estatales pue
den considerarse com o portadores de sus propios intereses, estrategias
y preferencias. Segn este tipo de enfoque, a diferencia entre actores
pblicos y actores privados, en lugar de considerarla como una d ico
toma, se concibe dentro de un contm uum . En efecto, los aparatos
pblicos actan en cierto m odo corno verdaderas organizaciones de in
tereses estableciendo coaliciones entre s, generando estrategias de pre
sin sobre otros sectores de la A dm inistracin, demostrando claras pre
ferencias e idiosincrasias: pinsese, por ejem plo, en el papel de las aso-
8-! d o n a Kcgontm
criaciones de entes locales, empresas municipales o consorcios interu

niversitarios (S L IS B U R Y , 1984).
En cam bio, para otros autores, las reglas institucionales constitu
yen un factor esencial para la deteccin de ios estilos prevalentes en
los procesos de adopcin de polticas pblicas sustanciales: el grado
de integracin o de fragmentacin del sistema decisorio, la tendencia
a lii com petencia o a la cooperacin, el grado de cerrazn o de p er
meabilidad a las demandas ms margnales estaran influenciados, en
gran medida, por las reglas del juego que rigen la actuacin de una de
terminada unidad de gobierno ( S a l i s b u r y v H e i n z , 1970; P E T E R S ,
D o u c j h t i e y M c C u i . l o c i i , 1977).
Segn un tercer enfoque, la contribucin de los estudios de policy
al anlisis de las instituciones se distingue esencialm ente por el hecho
de considerar com o una categora en s misma el tipo de poltica p
blica que tiene por objeto, precisamente, la fijacin de las reglas del
juego y no determinados sectores de la intervencin estatal. Com o he
mos visto, ste es el planteamiento seguido por Low i, quien considera
las polticas institucionales com o un tipo capaz de estructurar una are
na especfica de poder.
Slo recientem ente algunos autores, com o K lS E R y O s t r o m (1982),
M a r c y O L S E N (1984), han subrayado la oportunidad de considerar
las reglas del juego como una categora analtica especfica y autnoma
relevante para el anlisis de los procesos de policy . D icho planteam ien
to analiza, sobre todo, las siguientes dim ensiones:
a)El grado de formalizacin/informalidad de ias reglas decisorias.
b)E l grado de uniformidad/heterogeneidad entre distintos secto
res de policy y distintos niveles funcionales.
c) E l grado de legitimacin/oposicin a sus prescripciones.
15. E L E N F O Q U E D E D U C T IV O -E X P L IC A T IV O
Cerram os este repaso sistemtico con una rpida ojeada a las in

vestigaciones con fines eminentemente explicativos que adoptan una
m etodologa de tipo deductivo. Nos referimos al conjunto de aporta
ciones que se presentan bajo etiquetas como eleccin pblica, elec
cin racional o incluso anlisis deductivo (axiom tico, racional o eco
nm ico) de las polticas pblicas. Como puede observarse, estas l
timas denom inaciones pueden generar, y d hecho generan, la tenden
cia a confundir este enfoque con el que hemos exam inado al principio
de nuestra exposicin, basado tambin en definiciones en las que fi
guran los trminos racional, econm ico y deductivo Sin em
bargo, la apelacin comn a principios inspirados en la ciencia econ
mica no debe inducirnos a error, ya que ambas corrientes realizan in
terpretaciones diametralmente opuestas. En efecto, el punto de arran
que de! enfoque basado en la eleccin pblica puede identificarse con

la formulacin del teorema de ia imposibilidad de A r r o w , equivalente
a la dem ostracin palpable de la imposibilidad de establecer p ro ced i
mientos desprovistos de contraindicaciones para la agregacin de las
preferencias individuales dentro de una funcin relativa al bienestar so
cial. La escuela de la eleccin pblica trata de presentarse, en efecto,
com o una aplicacin de la econom a a las decisiones polticas, aunque
siguiendo lneas radicalmente alternativas a las de la econom a de! b ie
nestar. C om o afirma BUCIIANAN (1966) en un estudio explcitam ente
dedicado a los politlogos: no existe una funcin del bien estar social
ni un inters pblico en una sociedad de individuos libres de escoger,
y tam poco existe razn alguna para inventar dichos conceptos por con
veniencias analticas (p. 28). De! mismo m odo: la eficiencia no pue
de definirse independientemente del clculo de eleccin de cada ciu
dadano com o participante en el proceso poltico (p. 36).
Una vez establecido que no existen subterfugios tecnocrticos para
confiar en la economa la com posicin de los conflictos de inters que
oponen a los individuos de una sociedad, la aportacin de esta ciencia
al estudio de las polticas pblicas se identifica ms bien con la asun
cin de la hiptesis segn Ja cual las decisiones de los actores que ac
tan en el sector pblico siguen el mismo tipo de lgica que inspira
las decisiones en el sector privado, es decir, en el mercado. A partir
de este planteamiento, se ha desarrollado una inmensa produccin
cientfica, en la que se distinguen tres grandes sectores de investiga
cin: el anlisis de l^s funciones de utilidad de las distintas categoras
policy m akers, el estudio de las consecuencias de las distintas reglas ins
titucionales para la estabilidad y la eficiencia de las decisiones y, por
ltimo, la construccin de tipologas de las polticas pblicas basadas
en la distincin entre bienes pblicos y bienes privados.
16. P E R S P E C T IV A S D E IN V E S T IG A C IO N
E.sta exposicin sinttica de los enfoques e hiptesis relativos al es

tudio de las polticas pblicas puede provocar en el lector una sensa
cin de desorientacin ante el exceso de instrumentos analticos. En
efecto, el pluralismo m etodolgico es probablem ente superior al de
cualquier otro sector de las ciencias sociales. A este respecto, cab e o b
servar que slo en casos excepcionales las categoras aqu presentadas
com piten entre s o se excluyen mutuamente: son, al contrario, alta
m ente com patibles entre s, en la medida en que responden a pregun-,
tas y exigencias de investigacin m arcadamente distintas. La eleccin
a favor de una u otra depende por tanto del tipo de objetivo que el
analista se propone (A L L IS O N , 1971). Por ello, resulta fundamental de
finir con precisin el mbito y la finalidad del anlisis que se pretende
86 Cilona Regonmi
realizar, habida cuenca de! peligro de asfixia derivado de la profusin

de los paradigmas.
P o r ello, dedicaremos la ltima parte de nuestra exposicin a las
principales perspectivas de investigacin abiertas por ei en foq u e'exp li
cativo-inductivo, al que hemos dedicado la mayor atencin, al o b jeto
de dibujar un cuadro de las posibles aplicaciones de los instrum entos
analticos descritos, una especie de inventario de las preguntas que, g ra
cias a stos, pueden esperar una respuesta.
El uso ms simple y recurrente de las categoras examinadas c o n
siste en aplicarlas a ia descripcin y anlisis de mbitos especiicos de
la intervencin pblica. Esta estrategia de investigacin plantea, no
obstante, al cientfico poltico dos peligros opuestos: por un lado, su
conocim iento parcial de ios vnculos y ios recursos tecnolgicos de un
determinado sector (fuentes energticas, sanidad, transportes, etc.)
puede situarlo en una oposicin de subordinacin perm anente con res
pecto a los especialistas en dichas materias (G rumm , 1975, 45 8 ); por
el otro, la opcin a favor de la superespecializacin conlleva el riesgo
de desdibujar la especificidad de su aportacin cientfica ( H o g w o o d ,
1984). Com o indica Lowi (1 9 7 9 , 272-2 7 3 ): el estudio del impacto d
las decisiones relativas a las polticas del w elfare y ele la sanidad puede
convertir fcilm ente al politlogo en el hazmerrer de los econom istas,
los socilogos del bienestar y los expertos en sanidad. En estos m bi
tos, incluso e! m ejor politlogo puede aparecer com o un verdadero afi
cionado. Los cientficos polticos deben interesarse en el anlisis del im
pacto, pero slo del impacto hacia atrs, sobre e! sistema poltico, ms
que hacia adelante, sobre ios elementos del proceso social.
Un segundo campo de investigacin consiste en el intento de re
presentar las tendencias prcvalentes en el policy making en un espacio
de tiempo o en un rea geogrfica determinada. Com o ya hemos su b
rayado vanas veces, las imgenes que ms se prestan a razonamientos
en trminos de prevalencia son las que se refieren al papel de los
actores: el gobierno de partido, el gobierno burocrtico, el neocorpo-
rativsmo y las policy commumties. No obstante, en los ltimos aos
se han repetido los intentos de interpretar las tendencias utilizando
imgenes basadas en los estilos decisorios (R jC H A K D SO N . 1982; W l L -
D a v s k y . 1985) o en los tipos de polticas ( F i o r i n a , 1981b; R E G O N iN l,
1985).
La tercera perspectiva de investigacin consiste en la profundiza-
cin de las relaciones entre las categoras analticas que hemos d escri
to: existen clases de imgenes susceptibles de explicar mejor que otras
las distintas configuraciones que asume ei poliey rnakmg en un perodo
o en un sistema poltico determ inado? Es posible distinguir, dentro
del cuadro dibujado, variables independientes, factores capaces de e x
plicar la diferencia? s es as, qu determina qu?
LU esliuho de as polticas pblicas
Segn la concepcin corriente, que considera la poltica com o un

oulpui del sisiema polico, existe una jerarqua implcita que asigna a
la estructura ci las decisiones adoptadas el papel de variables d ep en
dientes: si bien es cierto que el concepto de jecilb ack com porta la p o
sibilidad de que las polticas modifiquen las caractersticas de los a c
tores, sin embargo, dicha nluencia se explica, por as decirlo, en ei
momento sucesivo. Com o ya se ha indicado, 1.a contribucin lunda-
mental de LWI ha dem ostrado la posibilidad de invenir la p tica de
anlisis de las polticas pblicas, considerndolas como variables inde
pendientes, como factores capaces de estructurar arenas polticas d o
tadas de la propiedad de exaltar el papel de algunos actores en d etri
mento de otros, de consolidar ciertos estilos decisorios o de privilegiar
procedimientos institucionales especficos.
A este respecto, cabe recordar, no obstante, que el planteam iento
adoptado por M akcu y O lsen (1976) propone explcitam ente la su
peracin de una lgica jerrquica, determinista, newtomana de la re
presentacin de las relaciones entre nuestras categoras analticas, a fa
vor de esquemas menos rgidos, capaces de limitarse a registrar el de
sarrollo de convergencias, constelaciones, formaciones de actores, p ro
blemas, procesos y centros decisorios.
La ltima perspectiva de investigacin que queremos presentar tie
ne por ob jeto las relaciones entre los diversos tipos de policy m aking
que, con distinta frecuencia, conviven en una sociedad.
Hasta hace muy poco, y en la onda del enfoque sistemico, las d i
versas arenas de policy han sido definidas com o subsistemas e incluso
casi com o sistemas polticos en miniatura, canictenzados por los mis
mos elementos constitutivos y capaces de asignar reclusos y valores
( B r n t o n M a v a r o y W a m s l e y , 1984). Sin em bargo, dicho plantea
miento dejaba al margen los problem as de las relaciones recprocas en
tre las distintas arenas, as com o el conocim iento que los actores tie
nen de stas. En los ltimos aos, algunos autores han empezado a in
teresarse explcitam ente en las relaciones entre policy netw orks (redes
c policy) distintas, no slo en funcin de rea, sino tambin de la d en
sidad y las lgicas internas. En lo relativo a la eleccin de los m odelos
interpretativos se registra, no obstante, una contraposicin neta en al
gunos aspectos parecida al conflicto entre enfoques racionales e m cre-
mentalismo. Para algunos autores, las relaciones entre las distintas are
nas consntuyen un dato analtico relevante, aunque su naiuraleza (lui
da y contingente determina que solo meiloras com o la ecologa de los
juegos (L O N G , 1958) sean capaces de traducir los elementos ms im
portantes, com o la capacidad de adaptacin reciproca, la coordinacion
espontanea o el aprendizaje continuo de los modos de convivencia. L:.n
cambio, para otros autores, los distintos tipos de policy niaking, los es
cenarios posibles, com portan costos y benelicios precisos, explcita-
88 Glori Kcgonim
mente percibidos c o m o tales por las diversas categoras de actores y

en particular por los polticos (S a u s b RY, 1968). Cada instrumento de
gobierno se caracteriza, en efecto, por su especfica econom a poltica
(SalaM O N , 1981), y los ms importantes grupos de policy m akers se ha
llan en condiciones de formular prelerencias claras respecto al juego o
a la com binacin de juegos en los que quieren participar. Dentro de
esta lgica de investigacin, las distintas com binaciones de arenas pue
den considerarse, por tanto, c o m o el resultado de un metajuego (HO
MARO, 1966) disputado entre jugadores capaces de desarrollar estrate
gias muy articuladas y complejas.
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T rad u cci n : F ran cesc MORATA

Yves Mnv-Tean Claude Thoenig
Y v es M ny, Profesor del IE P de Pars,
je a n Claude T h oenig, Profesor Universidad Pars I
Polticas pblicas
y teora del Estado
SUMARIO. 1. LOS ACTORES Y E L SISTEMA: RECONSTRUIR E L PUZZLE. Ai El neocor-

poradsmo: el renacimiento de la esfinge? B) Ei Estado redescubierto: el neoinstttucona-
lismo. 2. E L ESTADO TRIV IA LIZAD O : LAS PO LITIC AS PUBLICAS C O M O E X P R E
SION D EL ESTADO.
1. L O S A C T O R E S Y E L S IS T E M A : R E C O N S T R U IR E L PUZZLE
La teora pluralista de las polticas pblicas ofrece, a partir de ob

jetivos normativos (la dem ocracia pluralista), una interpretacin de los
cam bios que se producen en el seno de las sociedades contem por
neas, principalm ente occidentales. Para esta teora la accin y la inte
raccin de los individuos y de los grupos son los que explican los out-
puts, es decir, las polticas de los poderes pblicos.
D esd e el punto de vista ideolgico, as com o desde el analtico, la
escuela pluralista tiende a desatender el Estado, tendencialmente con
siderado com o un poder regulador, neutro y limitado. En el caso de
que rebasara esta funcin, los tericos pluralistas pronto lo calificaran
de totalitario y apostaran por su debilitacin.
Por el contrario, las teoras marxistas y neomarxistas centran la
atencin sobre el Estado, en tanto que expresin del capital. Cierta
mente, as clases sociales ocupan una posicin central en el anlisis,
pero a menudo bajo una forma reduccionista y abstracta. Ni los indi
viduos ni los grupos sacan provecho en un sistema de relaciones que
est concebid o c o m o una form a de dom inacin.
D o cu m en taci n A d m in istrativ a / n." 2 2 4 -2 2 5 (o ctu b re 19 9 0 -m a rz o 9 9 i )

90 V i't/i iUt'/iy-jddn Clitde 7 hovnig
En an bos casos, los resultados, las decisiones y las polticas son ana
lizadas e interpretadas en su relacin con un proceso de evolucin (teo
ras del de arrollo) o de revolucin (marxismo). El carcter fuertem en
te ideologi ;ado de estas teoras y el desinters relativo por uno de ios
dos eslaboi es de la cadena (el Estado y el ciudadano) han contribuido
a la torma< in de nuevas teoras que aporten una explicacin y una
interpretad 5n tan com pletas com o sea posible de las interacciones del
Estado y de los otros actores. D os direcciones particularm ente estim u
lantes han s .irgido estos ltimos aos: el neocorporatismo y el neoms-
titucionalisn o. N o obstante, su impacto sobre la investigacin en F ran
cia ha sido y es relativam ente limitado.
A) Et. N E O C )KPRA TISM O : E L RENACIM IEN TO DE LA E S F IN G E ?
H istricam ;nte, la ideologa corporatista ha estado ligada a los m o

vimientos antidem ocrticos y conservadores del siglo XIX, vasta agru
pacin que aba-ca desde el pensam iento social de la Iglesia hasta los
nostlgicos del \ntiguo Rgim en. Tan hostil al individualismo revolu
cionario com o la lucha de clases, las primeras formas del corporatis-
mo reconocan 1 diversidad de intereses y la legitimidad de los grupos
como base orgar.izada y estructura del Estado. Si en el m odelo plura
lista la relacin fundam ental era la que se daba entre los grupos (p ro
duciendo conflictos, com prom isos y bargaming), en este caso la rela
cin im portante es la que se produce entre los grupos y el propio E s
tado. Este modelo se ha encarnado con diferentes variantes en los re
gmenes autoritarios del perodo de entre las dos guerras mundiales,
hasta el punto que se ha podido escribir - y fue verdad durante los
aos treinta que el siglo X X era el siglo del corporatism o. Ms tar
de el corporatism o ha sido com pletam ente descalificado por la natu
raleza de los regmenes autoritarios a los que fue asociado.
Sin em bargo, el inters por este modelo ha reaparecido en los aos
sesenta entre los especialistas de Amrica Latina que reencontraron las
caractersticas y propusieron una relectura substitutiva de las interpre
taciones pluralistas (escuela desarrollista) y marxista (teoras de la d e
pendencia) ( O D o n n EL, 1974). La transposicin y la adaptacin de un
modelo nacido en Europa, aplicado en Amrica Latina y utilizado de
nuevo en el viejo continente, se debe, bsicamente, a Schm itter, figura
central del neocorporatism o. Es l quien ha definido sus caractersti
cas fundamentales, op onindolo al modelo pluralista: Un sistema de
representacin de intereses cuyas unidades constitutivas estn organi
zadas en un nm ero lim itado de categoras, nicas, obligatorias, no
com petitivas, organizadas jerrquicam ente y diferenciadas funcional
mente, reconocidas o autorizadas si no creadas por el Estado,
Polticas publicas y teora d el lisiada 91
quien les concede deliberadam ente el monopolio de la representacin

en el interior de sus respectivas categoras (SaiMi'iTER, 1974).
El modelo que recobra esta deUnicin no ha sido nunca periecta-
mente realizado, sin em bargo es necesario identificar sus caractersti
cas internas para apreciar m ejor su alcance. Constituye una alternati
va y no sim plem ente una alteracin a los modelos pluralistas y
marxistas? Retom em os esta delinicin para destacar su originalidad,
implicaciones y lmites.
i) El corporal n m o se dejine lo m o un siste m a de representacin de

los grupos ante el Estado.
Es decir, es ms im portante la relacin vertical medial izada por una

organizacin que la relacin horizontal que se ta entre los grupos. E l
tema es im portante para las polticas pblicas, en el sentido de que no
son tanto el resultado de un com prom iso entre los grupos com o el de
una negociacin entre el E stado y los portavoces de los grupos del sec
tor referido. Esta estructuracin de los intereses y su relacin con el
listado se efecta por la va de p ea k organizations (lederaciones cen
trales) que negocian directam ente con sus interlocutores estatales.
Evidentem ente, el prim er problema que se plantea es el de identi
ficar la organizacin de estos grupos centrales. As, por ejem plo, tan
fcil es identificar el Colegio de M dicos en el caso de que sea c a
paz de unificar y de representar los intereses de! conjunto de! colecti
vo mdico com o delicado es identificar la representacin de los in
tereses que giran alrededor de Ja poltica de sanidad.
Un segundo problem a aparece cuando se pasa de la constatacin
de ciertas formas de organizacin y de representacin particulares a la
calificacin del sistema poltico. Es decir, existe un um bral a partir
del cual un Estado podra ser calificado de neocorporatista ms bien
que pluralista, por ejem plo? O bien, se puede imaginar una coexis
tencia o una form a mixta de ambos m odelos?
Inicialm ente, la teora neocorporatista ha tenido una actitud b as
tante imperialista. P ero las numerosas criticas y discusiones que ha re
cibido posteriorm ente la han vuelto ms prudente. Cuando la teora
neocorporatista tiende a tom ar primeramente en consideracin el con
junto de relaciones entre peak-organizations y el sistema poltico (ma-
cro-corporatism o), las investigaciones ms recientes son recogidas
sin ser nunca ms convenientes sobre el nivel sectorial (m eso-cor-
poratism o) y sobre el de la inna o de la localidad (m icro-cor-
poratism o).
ii) Las unidades constitutivas de intereses sociales y d e m edios p ro

fesion ales estn organizadas obligatoriam ente en un nm ero lim itado d e
organismos jerrqu icam en te regulados, disponiendo de un m on op olio di-
92 Yvcs Mcny-Jatn Chinde Tbncmg
feren ciad o funcionalm ente, reconocidos o autorizados, si n o creados, por

e l propio Estado.
An aqu, la definicin no puede apenas estar plenam ente realiza

da ms que en ei marco de un sistema autoritario, ya que las caracte
rstica); de estas organizaciones suponen una disciplina y unas sancio
nes que nicamente ei Estado; en ltimo caso, est capacitado de ga
rantizar. Cm o se establece la relacin entre organizacin y Estado?
C om o lo demuestra la observacin de los hechos, todos los Estados c o
nocen diferentes formas ms o menos orgnicas de estructuracin de
intereses, ya sean socialistas o capitalistas. La selectividad y el autori
tarismo son elementos fundamentales en el rgimen com unista. El par
tido organiza el sindicato de trabajadores, los movimientos de mujeres
o de jvenes y excluye los intereses que no convergen hacia la realiza
cin de la sociedad sin clases.
En os sistemas pluralistas la organizacin de intereses es general
m ente voluntaria, pero en la prctica existen elementos que limitan esta
tendencia. As, por ejemplo, podemos destacar la inscripcin obliga
toria en los colegios profesionales en un cierto nmero de profesiones
liberales (abogados, notarios, mdicos), o, por ejemplo, la afiliacin im
prescindible en el sindicato cuando dispone del m onopolio de contra
tacin, como es el caso de los descargadores de puertos en Francia.
D e la misma forma, el Estado puede intervenir indirectam ente, pero
de una forma poderosa, en la estructuracin de intereses: por la va
de la representacin (mediante consejos sociales), m ediante consultas
(seleccin de miembros asociados), a travs del consentim iento admi
nistrativo (por ejemplo, las asociaciones de defensa de! medio am bien
te en Francia), de la concesin ce la representatividad y de las ven
tajas conexas (com o !a nocin de sindicato representativo en Francia).
N o hay ninguna duda de que la accin del Estado toma formas di
ferentes de un sistema poltico a otro, ms abierto y pluralista en E s
tados Unidos, ms selectivo e integracionista en Francia. Pero es
posible concluir, a partir del exam en de las formas que el E stado con
tribuye a dar a los grupos y a sus relaciones con ellos, que existe una
situacin de corporatism o?
Para responder a esta cuestin se imppne la realizacin de un an
lisis em prico, caso por caso, para verificar el im pacto de !a estructura
relacional sobre la determ inacin y el contenido de las polticas. No
se puede concluir, por ejemplo, que porque el Estado en Francia se
lecciona y mantiene relaciones estrechas y especficas con ciertos gru
pos o medios, exista un sistema neocorporatista generalizado. U nica
mente el estudio de polticas pblicas particulares permite aportar una
respuesta o, en todo caso, reforzar una hiptesis de trabajo.
Polticas pblicas v Icaria del Estado 93
Desde este punto de vista, el debate que ha opuesto pluralistas y

neocorporatistas ha tenido fecundas consecuencias para el anlisis de
las polticas pblicas en Francia. Numerosos investigadores sobre
todo ingleses y norteam ericanos han exam inado detenidam ente p ro
cesos de decisin y polticas sobre las cuales no se haba explorado.
JO B E R T , M u i.L E R , H a y w a r d , C O H E N y B a E R han descrifrado e! d om i
nio de las polticas industriales (JO B E R T , M llL L E R , 1988; H A Y W A R D ,
1985; C O H E N , B a u e r , 1988); A m b l e r las de educacin ( A m b l e r , 1988);
K e e l C R as de agricultura ( K e e l e r . 1987); W L S O N , de manera ms g lo
bal, la interaccin de os grupos y el E stad o (W L S O N , 1988). D e todos
estos estudios resulta una certitud; el m odelo neocorporatista no es
aplicable globalmente a Francia o a G ran Bretaa, sin hablar de E sta
dos Unidos. Pero existen todava dudas sobre la naturaleza y ei alcan
ce del corporatismo identificado en un sitio o en otro. H ace falta ver
una ilustracin del m odelo neocorporatista en un sector determ inado
o hace falta considerarlo como una expresin especfica, no reprodu-
cibe en otra parte, de un fenmeno q ue, a falta de otro m ejor, podra
calificarse de corporatism o a la francesa o a la anglosajona? El de
bate no est cerrado e ilustra, en todo caso, los efectos positivos para
a investigacin emprica de una teora interpretativa, incluso si o
quiz sobre todo ella es profundam ente disputaefa.
iii) Las organizaciones tratan de reconocer un monopolio de repre

sentacin a cambio de un control del Estado sobre la seleccin de sus l
deres y la articulacin de sus demandas.
Esta ltima caracterstica del neocorporadsm o se fundamenta en ia
relacin que se produce entre el Estado y las organizaciones: mientras
el primero le asegura jurdicam ente un m onopolio, los segundos ga
rantizan que as polticas pbicas que han suscrito sern aplicadas. D e
una cierta manera, la autoridad que el Estado le confiere por el m o
nopolio permite a las organizaciones asegurar ia polica interna del
grupo. Si, por ejemplo, el o los sindicatos que representan sus intere
ses respectivos firman un acuerdo con el patronato bajo los auspicios
del Estado, est acordado que la poltica que ste lleve a trm ino ser
plenamente respetada, a condicin d e q u e las organizaciones hagan res
petar la disciplina en ei seno de sus grupos.
N o obstante, esta definicin hace p o co caso de la com plejidad del
proceso de interaccin de los grupos en el marco de la form ulacin y
de la implementacin de las polticas pblicas. Da una visin formal,
institucional, casi jurdica de la relacin que se da entre os grupos y
el Estado, y que se revela poco conform e a las prcticas sociales, por
lo menos tal como se observan en los pases occidentales. En primer
lugar, la existencia de monopolios de representacin no implica nece
sariamente que el Estado sea su instigador o garante. A excepcin de
- . irniTTnil'IIM
lM
HIM
94 Yves Meny-Jean Claude Thoentg
los residuos corporatistas de los aos 1930 a 1945 en determ inados s e c

tores aislados, los monopolios de representacin son, a menudo, el re
sultado de la accin de los grupos antes que la del propio Estado. E n
cam bio, la concesin legal de posiciones m onopolsticas, por ejem plo
en Estados Unidos, donde nicamente el sindicato vencedor de las e le c
ciones sindicales representa la totalidad de los trabajadores de la e m
presa, no es a la fuerza sinnimo de corporatismo. H asta ahora nadie
ha podido calificar el sistema americano de corporausta, a pesar del
reconocim iento de m onopolios legales.
Pero incluso si el Estado contribuyera a la constitucin de m ono
polios o de casi m onopolios, com o es por ejemplo en Francia el caso
de los agricultores con la FN SE A , el de los maestros con la F E N o
por la atribucin a los sindicatos por el G obiern o y ei Parlam ento de
la calidad de sindicato representativo, se revela extrem adam ente difcil
conservar esta situacin de m onopolio en todas las etapas del desarro
llo de una poltica. Un buen ejem plo de estos m onopolios oscilantes
puede ser observado en la poltica de contratos de program a entre las
empresas pblicas, los sindcalos y el Estado en Francia a principios
de los aos setenta. Los sindicatos, a pesar de haber firmado los c o n
tratos, nunca estuvieron en condiciones de poder respetar plenam ente
sus com promisos bajo a presin de fuerzas centrfugas en su propia
base. E l C N P F nunca ha conseguido representar el conjunto de la pa
tronal francesa. Las organizaciones oficales de pequeos com erciantes
no han sabido impedir las revueltas ni la constitucin de grupos com
petidores (B e r g e r , 1981). Aunque el corporatism o, entendido com o
defensa egosta de intereses sectoriales, prospera de una forma im por
tante en Francia, salvo raras excepciones no desem boca en verdaderas
polticas neocorporatistas. O , en su caso, los actores de la poltica neo-
corporatista raram ente llegan a conservar la mano en alto sobre el d e
sarrollo de esta poltica. Las transform aciones de la llamada Ley Rover
sobre urbanismo com ercial ilustran claram ente la manera en la que una
poltica escapa a sus instigadores iniciales ( T a n GUY, 1988).
A p e s a r d e las re se rv a s y d e las c r tic a s (THERBORN, 1988) q u e se
p u e d e n d irig ir a la te o ra n e o c o r p o r a d s ta y a su c a p a c id a d in t e r p r e t a
tiv a d e la e v o lu ci n d e ias so cie d a d e s c o n te m p o r n e a s (CllALMERS,
1985, p p . 56-79), a p e s a r d e las in d ecisio n es en los p a se s d e s a rr o lla
d os o c c id e n ta le s d e a c e p ta r un t e r c e r m o d e lo e n tre el p lu ra lism o y el
m a r x is m o , la c o n tr ib u c i n d el m o d e lo n e o c o r p o r a tis ta e st lejos d e se r
d e s p re c ia b le p a ra lleg ar a u n a m e jo r co m p re n s i n d e las p o ltica s
p b lica s. , j t
n primer lugar recordem os que las reservas y las discusiones que
ha provocado la teora han suscitado, tanto en sus defensores com o en
sus detractores, un gran numero de estudios em pricos. Y esta intensa
actividad investigadora ha facilitado que numerosas polticas pblicas
Polticas pblicas y teora <ltl Estada 95
fueran m ejor conocidas, aunque subsistan todava num erosos puntos

oscuros. E l fenm eno no liega a recordar la querella interm inable y
abundante entre pluralistas y elitistas durante los anos cincuenta y se
senta en Estados Unidos. Si bien el campo de batalla no ha dejado ni
vencedores ni vencidos, las commumly studies nunca habrn sido tan
ricas y numerosas, y la sociologa poltica del tejido local americano
tan minuciosamente analizada.
Ms all de esta incitacin a la verificacin emprica, la teora neo-
corporatista ha perm itido redescubrir las relaciones de los grupos y de!
Estado a travs de la com plejidad de su configuracin. C uando esta
dimensin est ausente de la teora pluralista y eludida p o r la teora
marxista, que prefiere los conceptos de clase y de capital, se encuentra
situada en el centro de las investigaciones de la escuela neocorporatis-
ta. De esta forma aparece la desigualdad profunda existente en una so
ciedad poltica entre los medios profesionales, los sectores econm i
cos, las reglones y la im portancia vital que representa para todos ellos
el acceso y la relacin con el propio Estado. E ste nuevo inters per
mite igualmente, a travs de las estructuras de decisin y d e colabora
cin, evaluar su im p a a o sobre el contenido y ei desarrollo de las po
lticas y tomar en cuenta el elem ento voluntartsta que ha presidido su
adopcin. La teora neocorporatista, al poner el acento so b re la estruc
turacin de las relaciones que el Estado m antiene con los grupos, atrae
la atencin sobre las alternativas de stos que han establecido estas re
laciones ( A nd u r SON, 1 9 7 9 , pp. 2 7 1 - 2 9 8 ) . D e la misma m anera, permi
te destacar la fragm entacin del Estado, ya sea sta vertical (por ejem
plo, entre el centro nacional y la periferia local) o bien horizontal (por
ejemplo, entre diferentes m inisterios). A diferencia del ectoplasm a plu
ralista o del m onopolio marxista, en la teora neocorporatista el E sta
do aparece a la vez com o autoritario en sus mtodos y dividido en su
aparato.
Este redescubrim iento de un Estado en migajas no es propio ni
camente de la escuela neocorporatista, H e c l O y W i l d a v s k y , en su an
lisis del Tesoro britnico ( H e c l O, W il d a v s k y , 1974), haban sido los
primeros analistas en introducir el con tep to de p o lio ; cotnmunily. Con
esta calificacin son designados a la vez ei grupo, constitutivo y la for
ma de relaciones en el seno de una poltica determ inada: funcionarios
y organizaciones privadas, concernidos por los misinos problemas,
com parten puntos de vista parecidos o idnticos un rjurcutiel co
mn, para retom ar la expresin de JOBEKT y MlJLLCK JoisiiRT, Mli-
i-LER, 1988) y actan de comn acuerdo.
M enos am bicioso, pero tan flexible com o la teora neocorporatista,
es el concepto de issue network o de policy-comniunily, que ha sido uti
lizado con notable xito para el anlisis de polticas industriales por
H a y w a k d en Francia, por W iiiGHT en G ran Bretaa ( H a y w a r d , 1 985)
96 Yves Mctiv i\w Claude Vjoemg
o por las polticas pblicas en general JO B E R T y M u l l f . R , aunque uti

licen un vocabulario diferente (JO B E R T , M u i.L E R , 1988). C oncebidos
por Heclo com o el contrario de los Iro> Trtangles (es decir, la coali
cin cerrada de un servicio administrativo, de un grupo de inters sec
torial y de la comisin correspondiente del Congreso), las ssiics net-
w orks (las redes de intereses) no constituyen unas estructuras muy d i
ferentes a los tringulos de acero. Estos son tringulos de acero
pero hacen referencia a un grupo mucho ms amplio, disponen de un
poder ms parcelario, estn constituidos por un nmero ms reducido
de participantes previsibles, tienen una homogeneidad y una cohesin
reducidas en razn de la movilizacin de los grupos frente a los valo
res cambiantes que com porta a su alrededor una reducida capacidad
en el proceso de toma de decisiones ( J o r d n , 1 9 8 !, p. 103).
B) El E s t a d o r e d e s c u b ie r to : e l n e o in s titu c io n a lis m o
En 1980 J ea n L eca inici una sntesis sobre el Estado actualm en

te en la que afirmaba que el Estado se vende bien. De esta manera
quera destacar los numerosos estudios e investigaciones que se haban
rcnlizaclo en Francia en la dcada precedente (L e c a , 1980V
Su constatacin, am pliam ente verificada por su diagnstico de la
investigacin en Francia, lo era en mucha menor medida en el caso de
Estados Unidos, pero era prem onitorio. La revolucin beavorista lo ha
ba eliminado de su agenda de investigacin y el desarrollo de la policy
analysis no haba cam biado nada, a pesar de o a causa de su o b
sesin de eficacia y de mejora. La reintroduccin del Estado en el an
lisis de las polticas pblicas, y ms generalmente en la ciencia poltica
americana, se ha efectuado bajo la influencia de diversos factores: la
accin de algunos pioneros com o N e t t l o A s H P O R D ; la moda de las
teoras marxistas y neocorporatistas que hacan resurgir el Estado y sus
aparatos; las fuertes crticas de los conservadores (R ol back tbe State).
E l fuerte ataque de estos ltimos contribuira enorm emente a sacar el
Estado adelante, al menos entre los politlogos, y a suscitar un nuevo
inters, bautizado circunstancialm ente como neow stitulionnalism . En
Francia, donde el form alism o institucional no ha cesado de estar en
boga, existe una gran satisfaccin de ver cmo la ciencia poltica am e
ricana recupera un cadver que ella misma haba sepultado. P ero iro
nizar sobre este tema sera demasiado fcil, ya que el nuevo institucio-
nalismo es muy rico de nuevos matices y no sabra ser identificado con
la simple descripcin de las instituciones, que an contina siendo la
regla utilizada demasiado a menudo en el hexgono. Como lo desta
can M a r c h y O l-S O N , el neoconstitucionalism o no es simplemente od
w m e in news bottles, sino 1a insercin y la fusin de antiguos elemen-
l olUcas pibliois y teora del lisiado 97
tos en los p rin c ip io s no in stitu cio n a le s d e las teoras p olticas c o n te m

l s e n , 1984, p. 738).
p o r n e a s (M a r c h , O
La rcoricntactn de una parte de la ciencia poltica americana y su
inters por el Estado son fenm enos bastante recientes. El concepto
de Estado actualm ente no est de moda en las ciencias sociales. Sin em
bargo, conserva una existencia esqueltica, debido en gran parte al h e
cho de que, a pesar de los cam bios de orientacin y de nteres de la
investigacin, el hecho existe y ninguna reconstruccin intelectual ven
dr a disolverla (N E T T L , 1958, pp. 559-592!. N e t o explica este d e
sinters, en parte, debido a la situacin de subdesarrollo del Estado
en Estados Unidos y en G ran Bretaa. O poniendo la tradicin co n ti
nental estatista a la de Gran Bretaa, actualmente, sin duda alguna, va
no se podra decir que G ran Bretaa ha sido la sociedad sin Estado
por excelencia. P ero las diferencias entre realidad y la teora en el co n
cepto de E stado permiten a N e t t l subrayar la necesidad de tratar el
Estado com o el reflejo de una realidad emprica variable que ias cien
cias sociales se asignan a estudiar, Y sigue su defensa sealando la evo
lucin variable del Estado. La situacin de Stateness en diferentes so- j-,
ciedades constituye un factor crucial para comprender la naturaleza de ' r<
. , . - . f-n f- i T n ^
la poltica en cacla uno de estos sistemas.
Aunque N e t t l no haya ms que sugerido la aplicacin de sus an
lisis al estudio de las polticas publicas, incita a seguir este camino es
timulando ei exam en de las funciones del Estado. Desde entonces no
era difcil de seguir introduciendo la variable suplementaria Estado
en el estudio tanto de las polticas (polines) como de la poltica (poli-
itcs). Por otra parte, es bastante sorprendente el hecho de que despus
de quince aos de la publicacin de su artculo los neoinstitucionalis-
tas han recuperado (conscientem ente o no?) una expresin que en
1968 no tena la connotacin ideolgica, al mismo tiempo que cient-
lica, que ha tom ado actualm ente. NETTL defenda que There may b e a
case f o r bnngtng tb e State back in. En 1983 apareci lo que muchos
consideran el m anifiesto del neoinstitucionalismo: Bnnging (he State
Back In ( E v a n s , 1983). E sta defensa por la reintegracin del Estado (
com o escenario de lucha y com prom iso corona de hecho una serie de
estudios muy diversificados q ue,.en el curso de las dos ltimas d ca
das, han recordado que la muerte del Estado y de las instituciones no
estn al orden del da, por lo menos en las ciencias sociales.
2. E L E S T A D O T R IV IA L IZ A D O : LAS P O L IT IC A S P U B L IC A S
C O M O E X P R E S IO N D E L E S T A D O
En el m om ento en que un gran nmero de politlogos americanos

resituaban las instituciones y el Estado en medio de la escena. L e c a y
98 Vm Meny-Jcau Claude Thoenig
R o b e s t , e n una larga y saba crtica a la obra de C r o z i e r y F r i e d b e k g

sobre L acteu r el le systme, se interrogaban sobre la decadencia del
Estado cus com o poda ser diagnosticado a partir de los anlisis de la
sociologa de las organizaciones ( L e c a , J o b l r t , 1980). Sus criticas se
dirigan s o b re todo al postulado de no jerarquizacin de sistemas de
accin, e s decir, a una cierta indiferencia respecto a los sistemas de
regulacin com o el Estado o el mercado, exteriores a los sistemas
de accin concretos sobre los cuales se concentra el anlisis. Com o
ellos m ism os dicen, la originalidad de L'acteur el le systme consiste
en rechazar el sistema poltico co m o un sistema de accin especfico
teniendo p o r vocacin (o pretensin) coordinar los oros sistemas de-
accin ( L : c a , jO r .R T , 1980, p. 1164), visin que rechazan en nom bre
de la especificidad del Estado: N o es lamo la cuestin de sacralizar
el poder poltico ni de pretender que se encuentra por encim a de la
sociedad (...), sino la de reconocer a instancia que organiza m edian
te el siem pre posible recurso a la violencia y justifica por los p ro ce
sos de legitim acin las diferencias sociales, y los translorm a en identi
dades polticas referidas a la colectividad entera ( L e c a , JO B E R T , 1980,
pgina 1165). Es decir, estudiando el poder en accin en el seno de
sistemas de acciones concretas, viendo el poder poltico por todas
partes, la sociologa de las organizaciones disolvera el concepto de E s
tado hasta el punto de rechazar de pensar la crisis del Estado en tr
minos de E stado. L e c a y JO B E R T reconocen que la sociologa p o lti
ca gana la posibilidad de una visin ms precisa sobre las acciones p o
lticas especficas, ante todo ias polticas pblicas (... pero pierde de vis
ta) lo que se refiere al coniunto, la ciudadana, la legitimidad y el uso
m onopolizado de la violencia ( L e c a , J o b E R T , 1980, p. 1169).
La critica est justificada debido a que C R O ZIER y F r i i - d b e r g co n
ceden un reducido margen de accin ai Estado com o tal en L acteur
et le systme, pero, al mismo tiem po, parece excesiva en la medida en
que stos nunca han abogado, sino al contrario, por el fin de la p o l
tica. Ellos han querido reaccionar contra un anlisis en la poca toda
va dom inante del Estado, vehiculado por diversas tendencias neomar-
xistas, y han querido rechazar la identificacin del poder con la au
toridad, el Estado, el orden institucionalizado (C R O Z IE R , F r iE U B E R G ,
op cu., p. 24).
El rechazo del idealismo filosfico-jurdlco, as com o de los d eter
m inam os econm icos, lleva a los socilogos de las organizaciones a
destacar, ante todo, tres conceptos principales: el de los actores, el de
los juegos y el de los sistemas de accin.
Los actores no son los agentes racionales postulados por la teora
econm ica. D isponen de una racionalidad limitada, es decir, que los
objetivos no son claros, unvocos ni explcitos. Sus elecciones estn
condicionadas por mltiples contradicciones e inspiradas por m otiva
Polticas pblicas y teora le Litado 99
ciones cuya coherencia no es su primera virtud. Los objetivos no re

sultan exclusivam ente de elecciones racionales y se descubren norm al
mente a posterior!, a travs de las decisiones'tom adas (HlRSCIIMAN,
1 9 6 7 , M a r u i , 197-1). I1 com portamiento de los actores mas racional
que en relacin a los objetivos es racional, de un lati, en relacin a
las oportunidades, y a travs de las oportunidades al cum exto que las
deine, y por otro lado, en relacin al com portam iento de los otros ac
tores (C rozihk, Fkieuiserc.;, op. at.. pp. -47 18). Las personas no se
com portan com o si tuvieran los ojos lijados en objetivos estables y bien
definidos de una vez (ara siempre (Dupl.'Y, TlluLNK., 1983, p. 131.
En ei mismo sentido, PaDIOI.EAU resume la semblanza de los actores
en tres caractersticas:
i) listan sujetos a valores, ideologas y son portadores de

intereses.
) En (uncin de apreciaciones subjetivas, ms o menos re
flexivas, eligen los intereses o los valores. Muy especialm ente, los
actores exhiben, de una forma espontnea o reflexiva, disposi
ciones a evaluar los objetos, los actos y los individuos, los grupos
o las colectividades en trminos netos u oscuros de ventaias, cos
tos o beneficios.
iii) Son incapaces de prever y, por consiguiente, de con tro
lar las consecuencias de sus propias acciones (P A D lO l.liA U , 1982,
P . 18).
Esta definicin destaca, igualmente, las estrategias de los actores,

ya que no hay sistemas sociales enteramente reglamentados o contro
lados ( C r o z i e r , FriedberG , op. cit., p. 25). Cada actor dispone de d i
ferentes posibilidades que puede intentar controlar. Es decir, van a es
tablecerse relaciones de poder dependiendo del grado de libertad o li
mitaciones, estructuradas por diversos juegos entre los actores, las
estrategias de los cuales son com petidoras o com partidas, pero no un
vocas (lo que prohbe una visin unitaria y mtica de una organizacin,
ya sea una em presa o el propio Estado en toda su magnitud).
No obstante, estas interacciones 'lio slo producen los efectos es
perados o atendidos. Aparece o que B o u d o n denomina electos per
versos o efectos de sistema (B O U D O N , 1977). Por sus acciones nadie
ha querido esperar un cierto resultado, pero el desencadenam iento de
diversos elem entos conduce a consecuencias que escapan a la volun
tad o a la estrategia de los actores. De aqu la necesidad que m anifies
tan CitO ZIH K y l-K iliniiU R G de com binar el anlisis estratgico con el an
lisis sisttnico. E l razonamiento estratgico pane del actor [jara des
cubrir el sistem a, que es ei nico que puede explicar, por sus limita
ciones, las aparentes irracionalidades del com portam iento del actor. El
100 Y v c s Me/iV'lt'ti/r ( J a u d c Ih o c m g
ra z o n a m ie n to sistcm ico p a rte del sistem a p a ra r e e n c o n tr a r c o n e! a c to r

a d im e n si n c o n tin g e n te , a rb itraria y no n a tu ra l d e su o rd e n c o n s tr u i
d o ( C r o z ik k , F r ie d b e r g , op. a l., p. 1 9 8 ).
La com binacin de estas dos aproxim aciones constituye una va li
mitada, pero necesaria, para tener una visin r. s amplia y no dar una
visin reducida de la poltica y de o social. Dos aproxim aciones de na
turaleza opuesta se encuentran frente a (rente: una pone el acento en
las estrategias de los actores en accin; la otra destaca las limitaciones
y los electos del sistema que se impondrn en los juegos en los que
reaparecen los actores. Por sistema tanto puede entenderse una em
presa com o una Administracin, o el propio Estado, y L e c a v Iq b e r t
aciertan en destacar esta indilerencia. Adems, ei aislamiento, por las
necesidades de anlisis, de los sistemas definidos como ob jeto de es
tudio implica el riesgo de indiferencia o de subestim acin del entorno.
En fin, el acento puesto sobre c actor tiende a ocultar los m ovimien
tos sociales y las relaciones de clase, as com o la dom inacin de las cla
ses dirigentes ( T o RA n e , 1978).
Estas crticas, que tienen serios argumentos para hacerse valer, no
deben ser sobreestim adas. As, por ejem plo, los estudios efectuados o
inspirados por el Centro de Sociologa de las organizaciones han to
mado cada vez ms en cuenta las interacciones entre un sistema deter
minado y su entorno. As como los primeros trabajos estaban casi ex
clusivamente centrados en el sistema burocrtico (pblico o privado),
los estudios posteriores han subrayado las relaciones con la sociedad
(Dupuy, I h o f n G , 1983 y 1985). D e la misma manera, no se H ie d e
decir que el Estado est ausente de la visin de los socilogos de las
organizaciones, ya sea para intentar reformarlo (CROZER, 1987) o, sim
plemente, para com prenderlo mejor ( P a d i o l e a u , 1982). El E stad o en
concreto retoma su lugar gracias al elem ento que lo singulariza, es de
cir, su centralidad. Las concepciones sustancialistas, surgidas del E s
tado represor, ceden su lugar a representaciones frutos de la razn
crtica y de la observacin controlada del Estado definido por los
sistemas de relacin que mantiene con los actores de la sociedad po
ltica. En resumen, el Estado no existe ms que bajo el ngulo de las
relaciones que mantiene con otros actores (PADIOLEAU, op. a l., p. 16).
Ciertam ente esta visin del Estado no es ni gloriosa, ni especulati
va o normativa. Pero es precisam ente la funcin del anlisis de la po
ltica la que debera dejar a otros el cuidado de glorificar el Estado,
de pensar en su naturaleza o de indicar lo que debera ser. Para reto
mar los calificativos que han tenido xito, el anlisis de las polticas p
blicas se interesa del Estado en concreto, del E stado en accin (Jo-
BERT, M u l l e r , 1988), del Estado sin cualidades ( G i l b e r t , S a e z ,
1982). Ciertam ente, se puede partir de una delim cin a p n o n de lo
que es el Estado e intentar justificar la pertinencia mediante estudios
Polticos pblicas y teora cid Estado J l
empricos justificativos. P ero tal com o io demuestran en diferentes g

neros los paradigmas neomarxistas y neocorporatistas, estas estrategias
se muestran rpidamente estriles. Una visin agnstica del Estado
se revela mucho ms fecunda para el investigador. E sto no significa un
rechazo de una teora del Estado, sino la desestim acin de un dogma
a priori que obligara a un anlisis y lo encerrara en un crculo vicioso.
Al contrario, el vaivn sistem tico entre el anlisis y los hechos, entre
accin y representaciones, entre teora y prctica, perm ite una m ejor
aprehensin de este com plejo actor denominado E stado.
Esta aproximacin prudente y desm itificadora, a m enudo burlada
por los propios artfices del sistema, ha conocido un xito crecien te en
razn del decline de las grandes m quinas ideolgicas, asi com o de
la reconocida contribucin de la sociologa de las organizaciones a una
mejor com prensin del sistema poltico-adm inistrativo y de las p olti
cas pblicas. Diferentes estrategias de investigacin han sido llevadas
a cabo, en este sentido, tanto en Francia com o en otros pases, tanto
por socilogos com o por politlogos.
AsfiFORD re su m e el e s ta d o d e la situ a c i n a p r o p s i t o .d e , diversos
e stu d io s s o b re las re la cio n e s e n tr e d if e re n te s n iveles d e g o b i e f n o (n a
cional y local) distinguiendo tres fases. E n un prim er m om ento, el m ar
gen de maniobra constatado en la im plem entacin a nivel local de las
polticas nacionales fue considerada esencialm ente com o residual, o in
cluso contraproductiva. Una segunda fase de investigacin destaca la
complejidad de las relaciones que se dan entre actores locales y nacio
nales, sin que sea relacionada una connotacin negativa. Finalm ente,
en la tercera fase, inspirada principalm ente por la teora de las orga
nizaciones, insiste en el hecho de que las polticas pblicas estn ins
piradas por motivaciones confusas y orientadas hacia objetivos heter-
clitos. En esta ptica, lo que la literatura angloam ericana califica de dis
crecin y los juristas franceses de poder discrecional, encuentra un lu
gar esencial en la im plem entacin de las polticas, as com o para su
com prensin. El margen de maniobra dejado a los ejecutantes puede
ser analizado en trminos de divergencias o de irracionalidad, pero tra
duce ms bien la capacidad de un sistema de adaptar reglas generales
a situaciones personales, a fiexibiiizar sistemas y jerarquas. En resu
midas cuentas, reintegrando y aceptando la legitimidad de las estrate
gias de adaptacin de los actores, una realidad m ucho ms mvil v frag
mentada substituye visiones dogm ticas o racionales del Estado.
Los cada vez ms numerosos estudios de polticas pblicas han
puesto en evidencia la im portancia de las instituciones y del Estado
com o organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos (elegi
dos o administrativos) persiguen objetivos que no son exclusivam ente
respuestas a demandas sociales, as com o configuraciones de organiza
ciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto los p ro
102 Y tfcs M d ttv ]ca/i (Ja c u le Ib o c ru g
cosos econm icos co rto las clases o los grupos J e inters. Recordem os
la deensa de A S H i'O R ) (A s H F O R D , 1976): E n lugar de inrerrogarse so
bre las consecuencias que las estructuras institucionales realizan sobre
las polticas, la cuesti >n a plantearse debera ser la siguiente: Com o
la formacin de una p ihtlca refleja la distribucin de poder, de las fun
cione: y de la inciden :ia de las elecciones en los diferentes niveles gu
bernamentales? (...) E i este sentido, las polticas pblicas devienen una
fonna de descripcin Jel com portam iento institucional y sus variacio
nes pueden ser atribuidas a las mismas estructuras. Las polticas se vuel
ven ms un anlogo" Je las instituciones que un conjunto de d ecisio
nes ms o menos eticiu iles, efectivas o racionales. En el mismo sen-
udo, K .V I'ZEN STEIN desi ,caba el im pacto diferencial de los E siad os so
bre las polticas econorr icas externas (K a T Z E N S T E I N , 1978). Por su lado,
H E C L O dem ostraba el papel crucial de las Adm inistraciones en la ela
boracin y la fabricacin de las polticas sociales en Suecia y en G ran

Bretaa (H E C L O , 1974). Z y s m a N destacaba el papel del Estado en F ran
cia en las polticas industriales ( Z y s m a n , 1977). A S H F O R D , en su estu
dio de las relaciones cen xo-periferia en Francia y en G ran Bretaa, no
demostraba nicamente la com plejidad de las Adm inistraciones m o
dernas, sino que constataba las profundas diferencias inducidas por
dos tipos de Estado mediante una frmula paradjica: B rihsb Dognui-
tism an d l-rencb Pragmatism ( A S i I f t )R D , 1983). En la misma poca, los
europeos, y muy especialm ente los franceses y alemanes, recordando
conceder un sitio primordial al Estado, a sus burcratas (T O E N I G ,
1987) y a sus estructuras (MaYNT2, 1978), descubran igualmente sus
innegables lmites. B a u e r y CuHEN muestran las incoherencias y los l
mites de la accin del Estado ( B a u e r , C o h n , ]9 8 1 ). I a y w a r d , por
vas diferentes, lleg a las mismas conclusiones ( H a y w a r d , B e r k i ,
1979). M e n y y W R lG irr, en sus estudios sobre la crisis de la siderur
gia, destacaban la paradoja de una fuerte nacionalizacin de las po
lticas (a pesar de la com petencia de la C E E ) unida a una gran frag
mentacin de los actores, poniendo de manifiesto las graves tensiones
que recaen sobre la com unidad siderrgica ( M e n y , W r io h t , 1987).
J o b e r t y M ui.LER, a partir de una sntesis de sus num erosos trabajos
sobre diversas polticas especficas, modifican las aportaciones tericas
para una m ejor com prensin del Estado en accin (JoisERT, Mui.LEK,
1 988) .
El inters por el redescubrim iento del Estado, muy especialm ente
por parle de la ciencia poltica americana, reside tam bin en que este
cambio de perspectiva no significa como dem asiado a m enudo su
ceda en el pasado ni ostracism o ni condena de las anteriores con
tribuciones tericas. Ni las teoras pluralistas ni las teoras neomarxis-
tas son rechazadas com o intiles. La proposicion de reintegrar la va
riable E stad o va acom paada de una defensa en favor de una aproxi
Polticas pblicas y teora d el Hatada 10?
macin ms contexta! e histrica que tiene en consideracin un largo

perodo ( K k a SNHR, 1984, pp. 1466-223), ms comparativo y crossiuitm-
nal, que nos recuerda las perspectivas toequevilianas o, ms reciente
mente, las de Rokkan aunque, a pesar de ello, contina curiosam en
te ausente del debate am ericano As, pues, no es por azar que la
reinsercin de! Estado haya sido alentada por los com paratistas, sin
duda mucho ms conscientes que otros del im pacto del Estado sobre
el contenido y la (orina de ias polticas pblicas (BlKNBAUM, 1985).
T r a d u c c i n : J o a q u i m COI.OMINAS pERRAN
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4 - Regonini - El Estudio de Las Políticas PúblicasR

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Gloria Regonin

S U M A R IO S. PRIMERAS D EFIN IC IO N ES. 2. O R IG E N ES V DIFUSION DE LOS E S T U

E l estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una curiosa

D o cu m en taci n A dm in istrativa / n." 2 2 4 - 2 2 5 (o ctu b re 1 9 9 0 -m a rz o 1 9 9 } )

en la primera definicin, se atena hasta desaparecer en la segunda,

Las investigaciones efectuadas en torno a !a formulacin, adopcin

lificados de investigadores activamente com prom etidos en la form ula

D e estos distintos intereses analticos se derivan as dos grandes

Ju nto a esta distincin centrada en las distintas finalidades que los

le o n a J e las organizaciones | F IN A L ID A D Ciencia policio.

\ p k h s c iu tiv a d i :$ < :k i i > t i v a , /

D E D U C T IV O ! Anlisis de las polticas Anlisis racionales del poli .y />til:in {

Ciencias del munugement Public chote?

E l hecho de iniciar la exploracin del cuadro anterior a partir del

vas disponibles para la solucin de un problema de policy, con ei fin

Paralelamente a la consolidacin de las tcnicas para el poh'cy analy-

Las crticas al anlisis de ias polticas pblicas estructuradas en base

Dicho enfoque reivindica una doble superioridad: en el plano d es

El desarrollo lgico de las crticas al rahon al noble! solvuig lor-

mentacin no parten de la deteccin exacta de! problema, sino del exa

Sin duda alguna, tanto la teora de las organizaciones como la cien

adoptada acabe interfiriendo con otras polticas, lo cual da lugar a nue

Consideram os ahora de m odo ms directo las aportaciones que gi

mente dedicados a explicar la variacin (en el tiempo o el espacio) d

Actualm ente, la investigacin sobre las relaciones entre las caracte

vios a la adopcin de algunas decisiones pblicas importantes. A nim a

tru cci n y u tilizaci n d e in stru m en to s a n altico s p re ciso s c a p a c e s d e

Para simplificar nuestra exposicin, agruparemos las distintas im

En el contexto italiano, la fuerte connotacin valorativa

y difusin de determinadas alternativas de policy ( P e t E R S , 1 9 8 5 ; Lli-

aen tlo ms compleja su inclusin en nuestra tipologa. En la medida

a) Una intensa activtda de lobiry, directam ente ejercida sobre los

Sin em bargo, las imgenes que subrayan la relevancia fundam ental

Nos proponem os exam inar ahora algunas metforas ms com plejas

desprende que os responsables administrativos son especialm ente sen

Tringulos de hierro, policy communities. issue n etw orks: a pesar

Si las imgenes que tienen por objeto los tipos de actores ms in

los estilos decisorios: de hecho muchas tipologas surgen a modo de

a) F lu jo s de p ro b le m as, incom o did ades, sensaciones que buscan

C u a n d o se presenta una o p o rtu n id a d de elecci n en la que todos

O tra serie interesante de indicaciones reside en la posibilidad de

sempean con frecuencia un papel insustituible en la fase de imple-

Entre las categoras analticas centrales para el estudio de las pol

gobierno contienen un aspecto expresivo que se aade o substituye al

a) Las polticas distributivas, que procuran beneficios concretos

tos para la adopcin de las decisiones pblicas y las relaciones entre

Los estudios de policy m aking han dedicado poca atencin a los

criaciones de entes locales, empresas municipales o consorcios interu

Cerram os este repaso sistemtico con una rpida ojeada a las in

que de! enfoque basado en la eleccin pblica puede identificarse con

E.sta exposicin sinttica de los enfoques e hiptesis relativos al es

realizar, habida cuenca de! peligro de asfixia derivado de la profusin

Segn la concepcin corriente, que considera la poltica com o un

mente percibidos c o m o tales por las diversas categoras de actores y

T rad u cci n : F ran cesc MORATA

SUMARIO. 1. LOS ACTORES Y E L SISTEMA: RECONSTRUIR E L PUZZLE. Ai El neocor-

La teora pluralista de las polticas pblicas ofrece, a partir de ob

D o cu m en taci n A d m in istrativ a / n." 2 2 4 -2 2 5 (o ctu b re 19 9 0 -m a rz o 9 9 i )

A) Et. N E O C )KPRA TISM O : E L RENACIM IEN TO DE LA E S F IN G E ?

H istricam ;nte, la ideologa corporatista ha estado ligada a los m o

quien les concede deliberadam ente el monopolio de la representacin

i) El corporal n m o se dejine lo m o un siste m a de representacin de