Ebook Coredes Final

OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:
UMA ANLISE DA EXPERINCIA RECENTE DOS CONSELHOS REGIONAIS

DE DESENVOLVIMENTO (COREDES)
Santa Cruz do Sul

EDUNISC
2015
Reitora
Carmen Lcia de Lima Helfer
Vice-Reitor
Eltor Breunig
Pr-Reitor de Graduao
Elenor Jos Schneider
Pr-Reitora de Pesquisa
e Ps-Graduao
Andria Rosane de Moura Valim
Pr-Reitor de Administrao
Jaime Laufer
Pr-Reitor de Planejamento
e Desenvolvimento Institucional
Marcelino Hoppe
Pr-Reitor de Extenso
e Relaes Comunitrias
Angelo Hoff
EDITORA DA UNISC
Editora
Helga Haas
COMISSO EDITORIAL
Helga Haas - Presidente
Andria Rosane de Moura Valim
Angela Cristina Trevisan Felippi
Felipe Gustsack
Leandro T. Burgos
Olgrio Paulo Vogt
Vanderlei Becker Ribeiro
Wolmar Alpio Severo Filho
Avenida Independncia, 2293

Fones: (51) 3717-7461 e 3717-7462 - Fax: (051) 3717-1855
96815-900 - Santa Cruz do Sul - RS
E-mail: editora@unisc.br - www.unisc.br/edunisc
Organizadores:
ngela Cristina Trevisan Felippi
Rogrio Leandro Lima da Silveira
Srgio Luis Allebrandt
OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

UMA ANLISE DA EXPERINCIA RECENTE DOS CONSELHOS REGIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO (COREDES)
Santa Cruz do Sul

EDUNISC
2015
Copyright: dos autores
1 edio 2015
Direitos reservados desta edio: Universidade de Santa Cruz do Sul
Capa: Giovana Goretti Feij de Almeida

Editorao: Clarice Agnes, Caroline Fagundes Pieczarka
O14 Observando o planejamento regional no Rio Grande do Sul: uma anlise da

experincia recente dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) [recurso
eletrnico] / organizao; ngela Cristina Trevisan Felippi, Rogrio Leandro Lima da
Silveira, Srgio Lus Allebrandt . -- Santa Cruz do Sul : EDUNISC, 2015.

Dados eletrnicos
Texto eletrnico
Modo de acesso: World Wide Web: <www.unisc.br/edunisc>
ISBN: 978-85-7578-413-6

1. Conselho Regional de Desenvolvimento (RS). 2. Desenvolvimento regional.
3. Participao social. I. Felippi, ngela Cristina. II. Silveira, Rogrio Leandro Lima da.
III. Allebrandt, Srgio Lus.

CDD 338.98165
Bibliotecria : Edi Focking - CRB 10/1197

SUMRIO
PREFCIO
Dr. Pedro Silveira Bandeira 7
APRESENTAO
ngela Cristina Trevisan Felippi, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Srgio Luis
Allebrandt 9
PARTE 1 - PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO

REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL: UMA ANLISE DA EXPERINCIA DOS
COREDES
GLOBALIZALIZAO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: REFLEXES

SOBRE A IMPORTNCIA DA ESCALA REGIONAL E DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Heleniza vila Campos, Victor da Silva Oliveira 15
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DELIBERATIVA E SUA IMPORTNCIA PARA

QUALIFICAR O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Srgio Luis Allebrandt, Cntia Agostini 35
O PLANEJAMENTO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

POLTICAS ESTADUAIS, PROCESSOS E EXPERINCIAS REGIONAIS
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Srgio Luis Allebrandt, Heleniza vila Campos 49
OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ENQUANTO ATORES NA

FORMAO DA AGENDA DAS POLTICAS PBLICAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
SUL: UMA ANLISE DOS PLANOS DOS CANDIDATOS A GOVERNADOR EM 2014
Cntia Agostini, Srgio Luis Allebrandt 76
COMO ANDAM NOSSAS REGIES: OBSERVANDO ALGUNS INDICADORES DE

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Victor da Silva Oliveira, Rogrio Leandro Lima da Silveira 95
O PROCESSO DE CONSTRUO DOS PLANOS ESTRATGICOS REGIONAIS DOS

COREDES EM 2009-2010: FORMULAO, CONCEPO E ELABORAO
Dieter Rugard Siedenberg, Cntia Agostini 114
ANLISE DOS PLANOS ESTRATGICOS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL EM

REGIES SELECIONADAS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Srgio Luis Allebrandt, Heleniza vila Campos,
Juliana Dornelles de Souza 129
O PLANEJAMENTO E A GESTO DAS POLTICAS REGIONAIS NO RIO GRANDE DO
SUL A PARTIR DA PARTICIPAO DO CORPO DIRETIVO E DA SOCIEDADE CIVIL NOS
COREDES
ngela Cristina T. Felippi, Grazielle Betina Brandt, Rosane Bernadete Brochier Kist,
Elisabeth Cristina Drumm, Dbora Cristiele Kummer, Amanda R. Canabarro 159
PARTE 2 - A CONTRIBUIO DOS BOLSISTAS DE INICIAO CIENTFICA:

ESTUDOS E REFLEXES INICIAIS SOBRE PARTICIPAO E PLANEJAMENTO
REGIONAL NOS COREDES
O PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAO DOS PLANOS

ESTRATGICOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: O CASO DO COREDE NOROESTE
COLONIAL
Caroline da Rosa, Vinicius Ribas Samuel Dos Santos, Srgio Luis Allebrandt 183
O PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAO DOS PLANOS

ESTRATGICOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: O CASO DO COREDE CELEIRO
Danieli Felipim, Srgio Luis Allebrandt 189
A FORMAO DOS COREDES-RS NO RIO GRANDE DO SUL COM NFASE NOS

COREDES SUL E PRODUO
Dbora Cristiele Kummer, Rogrio Leandro Lima da Silveira 195
A IMPLEMENTAO DOS PLANOS ESTRATGICOS DE DESENVOLVIMENTO: UMA

ANLISE SOBRE OS RESULTADOS OBTIDOS E A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOCIAL
DO PLANEJAMENTO NO COREDE VALE DO RIO PARDO
Juliana Dorneles de Souza, Rogrio Leandro Lima da Silveira 204
AUTORES 214
PREFCIO
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul, que j

contam com quase um quarto de sculo de existncia, so hoje quase unanimemente
considerados uma das mais importantes inovaes institucionais surgidas no Brasil,
no passado recente, no campo da promoo do desenvolvimento regional. No
entanto, esse reconhecimento no foi imediato: ressalvadas algumas excees, a
prpria literatura acadmica demorou bastante a interessar-se por estud-los.
Felizmente, j h algum tempo essa situao foi superada, e tem sido crescente
a produo de estudos e pesquisas que tratam da experincia dos COREDEs.
Deve-se registrar que a UNISC, cuja editora ora publica esta coletnea, foi uma das
primeiras instituies a acolher e estimular os estudos sobre os Conselhos Regionais,
por meio do seu Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e de
suas publicaes, como a revista REDES.
Um balano sumrio da histria dos COREDEs permite afirmar que, por
preencherem uma lacuna importante no nosso quadro institucional e por contarem
com lideranas muito dedicadas, eles conseguiram conquistar um espao relevante
na construo e na implementao de algumas das polticas estaduais relacionadas
com o desenvolvimento regional. Tornaram-se, tambm, protagonistas importantes
do debate sobre a reformulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
Isso tudo apesar de atuarem em um contexto s vezes muito desfavorvel.
No mbito local, basta lembrar a continuada penria das finanas pblicas,
que tem reduzido a nveis alarmantemente baixos a capacidade de investimento do
governo do Estado, afetando de forma muito negativa um dos principais instrumentos
operados pelos COREDEs, que a Consulta Popular. Mesmo assim, apesar dos
valores inexpressivos e dos atrasos na execuo, a Consulta tem consistentemente
atrado uma parcela muito expressiva dos eleitores gachos, j tendo ultrapassado um
milho de votantes por vrias edies consecutivas. Grande parte dessas expressivas
votaes deve ser atribuda credibilidade dos Conselhos Regionais e de sua rede
de instituies apoiadoras, como os COMUDEs, as administraes municipais, as
Universidades regionais e outras organizaes da sociedade civil.
Vrios dos artigos includos na presente obra, que tenho a honra de prefaciar,
tratam da elaborao de Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regional, que
so instrumentos necessrios para uma melhor compreenso e contextualizao da
realidade das regies, possibilitando a hierarquizao de prioridades para a ao dos
atores locais.
O problema, no entanto, como produzir bons Planos Estratgicos. A indagao
que perpassa vrios dos textos que compem o volume se os Planos elaborados at
o momento foram adequadamente elaborados e foram realmente teis para orientar
a atuao dos Conselhos Regionais. Alguns dos seus autores unem a atividade
acadmica de militantes do movimento corediano, sendo (ou tendo sido) dirigentes
ou membros de diretoria de COREDEs ou COMUDEs. A questo de como construir
documentos que sirvam como bons guias para a ao torna-se especialmente
OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL 8
Prfacio
importante no momento em que os Conselhos Regionais se preparam para iniciar

um novo ciclo de elaborao de Planos Estratgicos de Desenvolvimento.
Pedro Silveira Bandeira

APRESENTAO

A presente obra que temos o prazer de apresentar e de compartilhar com o

pblico acadmico e com a sociedade o segundo produto cientfico do Observatrio
do Desenvolvimento Regional ObservaDR.
O ObservaDR uma rede de pesquisa e de extenso criada em 2012, que articula
Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional em diferentes estgios
de desenvolvimento e instituies governamentais e da sociedade civil que abordam
e/ou atuam com essa temtica. Dentre seus objetivos esto a realizao de aes
que promovam o intercmbio cientfico, a produo e a difuso do conhecimento
terico e metodolgico, bem como a anlise e avaliao de polticas pblicas sobre
processos, dinmicas e polticas de desenvolvimento e de planejamento regional no
Brasil.
Inserido nesse propsito, o livro rene os resultados obtidos no projeto de
pesquisa sobre Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul:
uma anlise da experincia recente dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
COREDEs-RS, realizado pelo ObservaDR no perodo de dezembro de 2012 a
dezembro de 2014, e que foi viabilizado atravs do importante auxlio financeiro
concedido pela FAPERGS e pelo CNPq, bem como do apoio institucional da UNISC,
UNIJU, UFRGS, UFSM e UNIVATES.
O objetivo do projeto foi o de compreender como, nos ltimos anos, tem
ocorrido o desenvolvimento das polticas pblicas de planejamento regional no
territrio do Rio Grande do Sul, notadamente a partir do processo de construo e de
implementao dos planos regionais de desenvolvimento pelos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento COREDEs - em suas regies de abrangncia. Objetivou-se
tambm analisar como a sociedade civil e o Estado participaram desses processos,
bem como compreender quais as principais caractersticas, particularidades, avanos,
dificuldades e limitaes que esse processo apresentou nas regies de atuao dos
COREDEs.
A pesquisa foi desenvolvida sob a coordenao do professor Rogrio Leandro
Lima da Silveira, e contou com a participao de ngela Cristina Trevisan Felippi,
Grazielle Betina Brandt e Rosane Bernadete Brochier Kist, todos pesquisadores do
Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional (PPGDR-UNISC); de
Srgio Luis Allebrandt e Dieter Siedenberg, pesquisadores do Programa de Ps-
Graduao em Desenvolvimento (PPGDes-UNIJUI); de Heleniza vila Campos,
pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional
(PROPUR-UFRGS); de Cntia Agostini, pesquisadora da UNIVATES e doutoranda
do PPGDR-UNISC. Na etapa de construo do instrumento de anlise dos planos
regionais tivemos a colaborao de Christine da Silva Schreder (PPGAd-PUCRS)
Apresentao
e, na realizao da pesquisa de campo, tambm colaboraram os pesquisadores

Jos Luiz de Moura Filho e Fernando Lock, da UFSM; Alex Sander Retamoso, da
UNIPAMPA-Campus So Borja; e Victor da Silva Oliveira, doutorando do Programa de
Ps-Graduao em Geografia - UFPE.
Merece ainda destaque a importante participao de alunos dos programas
de ps-graduao do PPGDR-UNISC (Elizabeth Cristina Drumm, Jeovani Puntel e
Pricles Purper Thiele) e do PPGDes-UNIJU (Rogrio Dias dos Santos, Caroline
Maria Toebe Alves e Elisete Batista da Silva Medeiros). Outro destaque especial a ser
feito refere-se fundamental participao dos alunos bolsistas de iniciao cientfica
de ambas as universidades, que muito contriburam em diferentes momentos da
pesquisa. Nosso reconhecimento, portanto, dedicao e ao empenho dos bolsistas
da UNISC: Juliana Dornelles de Souza, Dbora Cristiele Kummer, Amanda da Rosa
Canabarro, ngela Pagot e Gabriel Fernando Gassen; e da UNIJU: Caroline da Rosa,
Vinicius R. S. dos Santos e Danieli Felipim.
O presente livro est estruturado em duas partes.
A Parte I - Planejamento territorial, participao e desenvolvimento regional no
Rio Grande do Sul: Uma anlise da experincia dos COREDEs rene um conjunto de
reflexes tericas sobre os processos de planejamento e desenvolvimento regional, a
participao, a democracia e a governana; e tambm anlises e interpretaes sobre
os processos metodolgicos e as aes de planejamento e gesto do desenvolvimento
regional promovidas pelos COREDEs na construo e implementao de seus planos
estratgicos regionais.
Nesse sentido, no captulo 1, Globalizao, Planejamento e Desenvolvimento
regional: Reflexes sobre a importncia da escala regional e do planejamento
territorial, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Heleniza vila Campos e Victor da Silva
Oliveira abordam a importncia da dimenso territorial e da escala regional na anlise
dos processos de desenvolvimento, no atual contexto de economia globalizada e
de integrao de mercados e regies, bem como a revalorizao do planejamento
territorial, e sua importncia para o desenvolvimento regional.
No captulo 2 A democracia participativa e deliberativa e sua importncia para
qualificar o processo de planejamento do desenvolvimento regional, Srgio Luis
Allebrandt e Cntia Agostini renem importantes referenciais conceituais e categorias
de anlise relativa democracia deliberativa. Para tanto, apresentam algumas
das diferentes teorias da democracia e sintetizam os trs modelos normativos de
democracia desenvolvidos por Habermas, aprofundando alguns aspectos da
democracia deliberativa e participativa. Desenvolvem tambm, com base nos princpios
e componentes estruturais presentes no conceito da democracia deliberativa e em
critrios e categorias de anlise de diferentes estudos, uma proposta de matriz de
anlise de processos de planejamento do desenvolvimento de espaos pblicos de
mbito regional.
O captulo 3 - O planejamento e o desenvolvimento regional no Rio Grande do
Sul: Polticas estaduais, processos e experincias regionais, de autoria de Rogrio
Leandro Lima da Silveira, Srgio Luis Allebrandt e Heleniza vila Campos traz uma
anlise das razes da retomada do planejamento territorial no Brasil, a partir do final
Apresentao
dos anos noventa do sculo passado, destacando as principais interaes com o

planejamento regional no Rio Grande do Sul. Tambm realizam uma reviso analtica
dos planos de governo e suas respectivas propostas de polticas pblicas e/ou de
aes de planejamento regional propostos pelos candidatos e por frentes partidrias
que concorreram e venceram as eleies ao governo do Rio Grande do Sul, no
perodo de 1994 e 2010.
J no captulo 4 - Os COREDES enquanto atores na formao da agenda das
polticas pblicas do Estado do Rio Grande do Sul: Uma anlise dos planos dos
candidatos a governador em 2014, os autores Cntia Agostini e Srgio Luis Allebrandt,
com base nos aportes tericos de uma viso neoinstitucionalista analisam a
influncia dos COREDEs, enquanto grupo de atores sociais organizado e estruturado
na construo de polticas pblicas, atravs de sua participao no processo de
elaborao das propostas programticas de governo, apresentadas pelas diferentes
coligaes partidrias e por seus candidatos a governador do Estado do Rio Grande
do Sul, no pleito de 2014. Atravs da avaliao dos planos de governo apresentadas
sociedade gacha, os autores procuram identificar nesses planos tanto a posio em
relao aos COREDEs como tambm ao tema prioritariamente por eles defendido, o
desenvolvimento regional, ou seja, a escala regional como campo prioritrio de ao
das polticas pblicas estaduais.
Por sua vez no captulo 5 - Como andam as regies dos COREDEs: Observando
alguns indicadores de desenvolvimento territorial, os autores Victor da Silva Oliveira
e Rogrio Leandro Lima da Silveira abordam a formao territorial do Estado e a
influncia das heranas histricas herdadas na estruturao do territrio e analisam
indicadores selecionados de desenvolvimento territorial para compreenso da atual
dinmica regional.
No captulo 6 - O processo de construo dos planos estratgicos regionais dos
COREDES em 2009-2010: Formulao, concepo e elaborao, os autores Dieter
Siedenberg e Cntia Agostini buscam resgatar quais so os conselhos regionais
de desenvolvimento e seus objetivos e descrever como ocorreu o processo de
formulao, concepo e elaborao desses planos estratgicos nos COREDEs do
Rio Grande do Sul nesse perodo, no contexto da poltica de planejamento brasileira
recente e de algumas concepes tericas bsicas sobre o tema.
No captulo 7 - Anlise dos planos estratgicos de desenvolvimento territorial em
regies selecionadas dos conselhos regionais de desenvolvimento, Rogrio Leandro
Lima da Silveira, Srgio Luis Allebrandt, Heleniza vila Campos e Juliana Dornelles de
Souza abordam a metodologia utilizada para a seleo e anlise dos planos regionais
de desenvolvimento, os resultados da avaliao e a anlise dos planos regionais
de desenvolvimento quanto elaborao dos diagnsticos regionais, e em relao
s questes relativas aos processos de elaborao, implementao e gesto do
plano de desenvolvimento regional. Tambm examinam a orientao metodolgica
utilizada pelos planos regionais, os resultados obtidos na construo da Matriz FOFA
elaborada pelos COREDEs, e destacam as principais limitaes, avanos e desafios
existentes para os COREDEs em seu processo de planejamento.
Por fim, no captulo 8 - O planejamento e a gesto das polticas regionais no
Rio Grande do Sul a partir da participao do corpo diretivo e da sociedade civil
Apresentao
nos COREDEs, os autores ngela Cristina Trevisan Felippi, Grazielle Betina Brandt,
Rosane Bernardete Brochier Kist, Elizabeth Cristina Drumm, Dbora Cristiele Kummer
e Amanda da Rosa Canabarro apresentam os resultados da anlise da coleta de
dados primrios obtidos por meio de entrevistas semiestruturadas com atores sociais
que integram ou integravam a diretoria dos COREDEs, bem como atores sociais
que representam a sociedade civil em relao participao social e ao processo
propriamente de construo e implementao dos planos regionais nas regies
selecionadas pela pesquisa.
Na Parte II - A contribuio dos bolsistas de iniciao cientifica: estudos e reflexes
iniciais sobre participao e planejamento regional nos COREDEs, compartilhamos
as reflexes e anlises desenvolvidas pelos nossos alunos de Iniciao Cientfica
com base nas atividades que desenvolveram durante o projeto de pesquisa.
Assim, no captulo 9 - O papel do Estado e da sociedade civil na elaborao
dos planos estratgicos regionais de desenvolvimento: o caso do COREDE Noroeste
Colonial, os bolsistas da UNIJU, Caroline da Rosa (PIBIC-CNPq) e Vinicius R. S.
dos Santos (PROBIC-FAPERGS), e o orientador Srgio Luis Allebrandt abordam a
emergncia e a evoluo dos COREDEs no Estado: caracterizam o COREDE Noroeste
Colonial e analisam aspectos do processo de elaborao e de gesto do Plano
Estratgico de Desenvolvimento desse COREDE, apresentando alguns resultados
analticos e concluses preliminares desse processo de planejamento regional.
No captulo 10 - O papel do Estado e da sociedade civil na elaborao dos
planos estratgicos regionais de desenvolvimento: o caso do COREDE Celeiro,
Danieli Felipim, bolsista FAPERGS da UNIJU, e seu orientador Srgio Luis Allebrandt
analisam como a sociedade civil e o Estado participaram desses processos,
visando, compreender quais as principais caractersticas, particularidades, avanos,
dificuldades e limitaes que esse processo apresentou na regio de atuao do
COREDE Celeiro. Apresentam ainda um pouco da histria do COREDE Celeiro, a
partir de seu desmembramento do COREDE Noroeste Colonial, e analisam aspectos
do processo de elaborao e gesto do Plano Estratgico de Desenvolvimento do
COREDE Celeiro.
J no captulo 11 - A formao dos COREDEs no Rio Grande do Sul com nfase
nos COREDEs Sul e Produo, a bolsista de iniciao cientfica PROBIC-FAPERGS
da UNISC - Dbora Cristiele Kummer e Rogrio Leandro Lima da Silveira, seu
orientador, abordam sucintamente a formao dos COREDEs no Rio Grande do Sul,
notadamente os COREDEs Sul e Produo, destacando suas principais semelhanas,
diferenas e peculiaridades.
Finalizando o livro, temos o captulo 12 - A implementao dos planos estratgicos
de desenvolvimento: Uma anlise sobre os resultados obtidos e a efetividade do
controle social do planejamento no COREDE Vale do Rio Pardo, em que Juliana
Dornelles de Souza, bolsista PROBIC-FAPERGS da UNISC, e seu orientador Rogrio
Leandro Lima da Silveira descrevem brevemente aspectos da institucionalizao,
composio e regionalizao dos COREDEs no Rio Grande do Sul e analisam mais
detalhadamente a implementao do planejamento regional no Vale do Rio Pardo,
notadamente em relao ao setor educao, atravs da dinmica de repasse dos
recursos oramentrios aprovados pela Consulta Popular na regio.
Apresentao
As contribuies dos autores aqui reunidas tiveram como propsitos principais

compreender melhor como vm se realizando essas experincias descentralizadas de
planejamento territorial, coordenadas pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
- COREDES, de modo a contribuir para sua qualificao, aperfeioamento e
resolutividade, bem como, aprofundar o debate sobre o modelo atual de promoo
das polticas pblicas de desenvolvimento regional no territrio do Rio Grande do Sul.
Por fim, cabe ainda, registrar o nosso agradecimento e reconhecimento ao apoio
institucional recebido da Universidade de Santa Cruz do Sul, atravs do Programa
de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, ao empenho e qualificada
colaborao de toda equipe do OBSERVA-DR, e ao indispensvel apoio financeiro
da FAPERGS e do CNPq para a realizao da pesquisa e publicao aqui dos seus
resultados.
Santa Cruz do Sul e Iju, outono de 2015.
Os organizadores.
PARTE 1
PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO

REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:
UMA ANLISE DA EXPERINCIA DOS COREDES
GLOBALIZALIZAO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL:
REFLEXES SOBRE A IMPORTNCIA DA ESCALA REGIONAL E DO
PLANEJAMENTO TERRITORIAL

Heleniza vila Campos
Victor da Silva Oliveira
1 INTRODUO
Desde o final da dcada de 70, mas mais intensivamente desde a dcada de

90 do sculo passado, observam-se intensas e rpidas transformaes econmicas
e tecnolgicas na escala mundial, advindas da mudana do regime de acumulao
fordista de capital para o chamado regime de acumulao flexvel, como identificado
por Harvey (1992) e Chesnais (1996).
As transformaes econmicas e tecnolgicas que passaram ento a ocorrer
no mbito da produo, da circulao e do consumo capitalistas, envolvendo no
apenas as grandes empresas multinacionais, mas tambm os Estados nacionais,
promoveram um conjunto de efeitos e de impactos sociais, culturais, ambientais
e ticos, de maneira desigual e diferenciada nos diferentes lugares e regies do
espao mundial, interferindo e condicionando seus processos de planejamento e de
desenvolvimento.
Essas transformaes, alm de estimularem intenso debate em nvel acadmico
e terico quanto ao fim ou no dos territrios e das regies, tambm colocam,
independente de qual seja a referncia terica, a necessidade de construo
de projetos e planos de realizao de aes que promovam o desenvolvimento
sustentvel regional.
Nesse contexto, as temticas do planejamento e do desenvolvimento regional
renovam sua importncia no debate conceitual e na construo terico-metodolgica
que hoje tem lugar no campo das cincias sociais, bem como na sua aplicao e
transferncia para a sociedade, atravs da produo e avaliao de polticas pblicas
comprometidas com o desenvolvimento sustentvel de nossas regies.
Esse captulo est estruturado em duas partes. Numa primeira, destacam-se
a importncia da dimenso territorial e da escala regional na anlise dos processos
de desenvolvimento, no atual contexto de economia globalizada e de integrao de
mercados e regies. Em uma segunda e ltima parte abordada a revalorizao do
planejamento territorial, e sua importncia para o desenvolvimento regional. Por fim,
apresentam-se breves consideraes finais.
Globalizao, planejamento e desenvolvimento regional...
2 GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: BREVES REFLEXES

SOBRE A DIMENSO TERRITORIAL E A ESCALA REGIONAL
O perodo atual de globalizao da economia mundial caracterizado, de

acordo com Benko (2002), por trs elementos que lhe so essenciais: a existncia de
um mercado unificado; empresas mundializadas atuando na concepo, produo
e distribuio de produtos e servios; e um quadro regulamentar e institucional
insuficiente, dada a escala global de interdependncia econmica e poltica.
Gonalves (1998, p. 136), por sua vez, ainda acrescenta que a globalizao
pode ser definida como o resultado da interao de trs distintos processos que
tm ocorrido nas duas ltimas dcadas. So eles: a expanso extraordinria dos
fluxos internacionais de bens, servios e capitais; o acirramento da concorrncia
nos mercados internacionais; e a maior integrao entre os sistemas econmicos
nacionais. Esses processos afetam as dimenses financeira, produtiva, comercial e
tecnolgica das relaes econmicas internacionais.
Por sua vez, Santos tambm nos auxilia nessa tarefa de melhor apreender o
contedo do presente contexto. Para ele, o entendimento do processo de globalizao
requer que inicialmente pensemo-lo como um perodo histrico, e em seguida, que
consideremos o atual Estado das tcnicas e da poltica. E isso ocorre porque, como
nos lembra o autor, em cada momento a histria se faz, atravs da articulao de
ambos. As tcnicas so oferecidas como um sistema e realizadas combinadamente
atravs do trabalho e das formas de escolha dos momentos e dos lugares de seu
uso. (SANTOS, 2000, p. 23).
Nesse sentido, no atual perodo histrico, a globalizao no apenas resultado
da existncia de um novo sistema tcnico1 com presena no mbito do planeta, mas
tambm das aes que asseguram o surgimento de um mercado global, que por sua
vez responde pela essencialidade daqueles processos polticos atualmente eficazes.
Ou seja, a globalizao pode ser considerada o resultado do atual uso poltico que o
mercado global faz do atual sistema tcnico. Assim, para compreendermos a produo
do processo de globalizao devemos considerar como fatores fundamentais a
unicidade da tcnica, a convergncia dos momentos, a cognoscibilidade do planeta e
a existncia de um motor nico na histria, representado pela mais-valia globalizada
(SANTOS, 2000, p. 24).
Assim, o processo em curso de globalizao afirma-se, acima de tudo,
por meio da integrao econmica e financeira que se desenvolve de um modo
crescentemente seletivo, concentrador, e tambm excludente, tanto do ponto de
vista social, poltico como espacial. Nesse processo, a integrao social e cultural,
de modo a assegurar e a valorizar a autodeterminao e a soberania das naes e
dos grupos sociais, quase inexistente. Isso ocorre porque na maior parte das vezes
tem prevalecido, diante da lgica e da dinmica dominante do mercado capitalista,
o desenvolvimento de relaes que invariavelmente tm promovido a subordinao,
a unificao homogeneizadora, a excluso e a segregao em distintos nveis
1 Santos assinala que no final do sculo passado, e devido aos avanos cientficos obtidos, foi
possvel produzir um sistema de tcnicas unificadas e coordenadas pelas tcnicas da informao
que lhe permitiu uma abrangncia planetria (SANTOS, 2000, p. 23).
escalares e em diferentes territrios e grupos sociais, especialmente naqueles que

atualmente apresentam uma posio dependente e perifrica em relao aos atores
hegemnicos.
Alm disso, o processo de globalizao da economia capitalista tambm se
manifesta pela constituio de um mercado hierarquizado e articulado pelo capital
monopolista. Esse mercado pressupe um espao onde a fluidez da informao, dos
produtos, das relaes sociais e do prprio capital possam ocorrer, com destaque
para a acelerao da circulao do capital e sua correspondente acumulao. 2
A ampliao e a crescente complexidade da diviso territorial do trabalho e das
diversas formas de circulao, aliadas s interferncias e imposies das empresas
multinacionais quanto a uma nova reestruturao organizacional, produtiva, do
trabalho e da prpria espacialidade onde atuam, promovem uma maior diversificao
e complexificao dos objetos e das aes, redefinindo, assim, a forma e o contedo
do espao geogrfico, independente da escala.
Neste sentido, as reflexes quanto aos efeitos e s determinaes do processo
de globalizao da economia em relao produo e estruturao do espao
geogrfico adquirem fundamental importncia.
Contrrio s teses de autores como Virilio (1993), Ianni (1996) e Castells
(1997) que defendem a ideia de que no contexto da globalizao, da flexibilizao
das relaes de produo e da emergncia de novas tecnologias de informao
e de comunicao, vive-se em um perodo de aprofundamento da acelerao dos
eventos, de contnuo encurtamento das distncias, de exacerbao dos fluxos e
de homogeneizao do espao e de fim dos territrios pela expanso do capital
hegemnico escala planetria, entendemos, com base em Harvey (1992), Santos
(1994, 1996), Storper (1997) e Veltz (1999), que a anlise crtica do processo de
globalizao nos permite identificar, simultaneamente, um processo de fragmentao
espacial, portanto de regionalizao e de individualizao.
Quando fala da compresso do tempo e do espao, Harvey assinala que o
fim dos limites espaciais, representado pelo avano e pela modernizao dos meios
de comunicao e de transporte no implicar a perda de importncia do espao
geogrfico. Para ele: Quanto menos importantes as barreiras espaciais, tanto maior
a sensibilidade do capital s variaes do lugar dentro do espao e tanto maior
o incentivo para que os lugares se diferenciem de maneiras atrativas ao capital.
(HARVEY,1992, p. 267).
Assim, no mbito da acumulao flexvel de capital, o aumento da competio
aliado situao de crise econmica e a essa nova condio de mobilidade espacial
levam as empresas capitalistas, em especial as grandes corporaes, a valorizarem as
vantagens locacionais relativas e as diferenciaes espaciais existentes em relao,
por exemplo, oferta de trabalho, aos recursos, infraestrutura, aos incentivos fiscais
e ao contedo normativo. (HARVEY, 1992).
2 preciso ter presente que, nesse contexto de globalizao, o mercado no algo nico e homo-
gneo, tampouco abstrato. Na verdade, sob o manto da instituio, mercados coexistem distintos
arranjos cuja abrangncia, funcionamento, especializao, racionalidade e institucionalizao so
produzidas atravs do processo histrico e da dinmica relacional existente entre os diversos e
diferentes agentes que neles atuam e operam.
J Storper, ao analisar o atual processo de desenvolvimento econmico regional

em sua dinmica estrutural, chama ateno para a necessidade de se reconhecer a
existncia do que ele denomina de um novo paradigma heterodoxo, caracterizado
pelas inter-relaes existentes entre tecnologias-organizaes-territrios. Para ele:
Atualmente, a tecnologia e a mudana tecnolgica [operadas pelas organizaes:
empresas e grupos ou redes de empresas] esto entre os principais motores da
mudana dos padres territoriais de desenvolvimento econmico. (STORPER, 1997,
p. 26).
Milton Santos por sua vez complementa:
No mundo da globalizao, o espao geogrfico ganha novos

contornos, novas caractersticas, novas definies. E, tambm, uma
nova importncia, porque a eficcia das aes est estreitamente
relacionada com a sua localizao. Os atores mais poderosos se
reservam os melhores pedaos do territrio e deixam o resto para os
outros. (SANTOS, 2000, p. 79).
De acordo com estas ltimas posies entendemos que, no atual contexto da

economia globalizada, as mudanas no padro tecnolgico e produtivo se fazem
acompanhar da emergncia de novas formas espaciais, ou de velhas formas espaciais
com novos contedos, e de uma nova lgica espacial onde, a priori, o espao dos
fluxos tende a sobrepor-se ao espao dos lugares. O lugar redefine-se com base
no potencial integrativo do novo padro tecnolgico, ganhando em densidade
comunicacional, informacional e tcnica no mbito das redes informacionais que se
estabelecem em escala planetria.
Nesse aspecto, concordamos com Veltz (1999, p. 09) quando ele diz que a
imagem de uma economia pura de fluxos, indiferente aos lugares, no se sustenta,
pois simplesmente contraditria, devido, antes de tudo, crescente polarizao
geogrfica das atividades. O desafio, para ele, o de compreender como a
economia global funde suas razes, de mltiplas maneiras, nas estruturas territoriais
histricas, e como o global se nutre constantemente do local transformando-o.
(VELTZ, 1999, p. 09). Assim, [...] o territrio tem de ser considerado como estrutura
de organizao, de interaes sociais e no como uma reserva de recursos sem
passado nem futuro, e passa a ser um elemento-chave na articulao das distintas
temporalidades sociais. (VELTZ, 1999, p. 09)
Isto implica tambm considerarmos, como lembra Santos (1994), a complexidade
da qual se reveste a realidade territorial em que vivemos. Diante da existncia de
um novo, ainda que desigual, contedo tcnico-cientfico e informacional do espao
geogrfico, permeado de fluxos com diferentes nveis, intensidades e orientaes,
assiste-se a uma intensificao da diversidade e da heterogeneidade entre os
lugares do mundo. Nesse processo, diviso tradicional do trabalho, atravs da
especializao econmica das distintas parcelas da totalidade espacial, vemos o
acrscimo de uma outra, produzida pelos vetores da modernidade e da regulao.
Trata-se, de acordo com Santos, (1994), das Horizontalidades e das Verticalidades
que se criam simultaneamente.
Para ele:
As horizontalidades so o domnio de um cotidiano territorialmente

partilhado com tendncia a criar suas prprias normas, fundadas na
similitude ou na complementaridade das produes e no exerccio
de uma existncia solidria. [...] As verticalidades agrupam reas ou
pontos, ao servio de atores hegemnicos no raro distantes. So os
vetores da integrao hierrquica regulada [...] e controlada distncia
[...] A horizontalidade, enquanto conjunto de lugares contguos, o
substrato dos processos da produo propriamente dita, da diviso
territorial do trabalho, ao passo que a verticalidade se associa aos
processos da cooperao, cuja escala geogrfica, no raro ultrapassa
a do processo direto da produo. Em relao s horizontalidades,
o vetor da verticalizao um elemento perturbador, j que implica
uma necessidade de mudana. Mas, quanto mais o mundo se afirma
no lugar, tanto mais este ltimo se torna nico. (SANTOS, 1994, p.
54-56).
Dessa forma, tem-se a reafirmao da dimenso espacial na medida em que se

acentua a importncia conferida diferenciao concreta entre os distintos espaos
geogrficos. Na verdade, os diferentes espaos do mundo, em suas distintas escalas
geogrficas, constituem suporte e condio para as relaes globais. neles que a
globalizao se expressa concretamente e assume especificidades.
Mas, ainda que concordemos com essa linha de argumentao, uma nova
questo se coloca para ns: Em que medida o conceito de regio e o mtodo de
anlise regional se mantm atuais e oportunos, enquanto possibilidade concreta de
apreenso e de entendimento dessa realidade complexa?
Em primeiro lugar, entendemos que o argumento de que a regio estaria perdendo
importncia, tanto no espao real quanto no da teorizao, com a homogeneizao
do espao decorrente da expanso do capital hegemnico pelo espao mundial, no
se sustenta diante da dinmica concreta e complexa da realidade em que vivemos.
Na verdade, como alerta Santos, nesse contexto de um espao tornado
mundial, o tempo acelerado, acentuando a diferenciao dos eventos, aumenta a
diferenciao dos lugares [...] [e] as regies so o suporte e a condio de relaes
globais que de outra forma no se realizariam. (SANTOS, 1996, p. 197).
Se por um lado concordamos que nesse contexto as regies vo apresentar
formas e contedos em constante mudana, por outro lado isso no significa o seu
desaparecimento. Como bem coloca Santos:
Agora, neste mundo globalizado, com a ampliao da diviso

internacional do trabalho e o aumento exponencial do intercmbio,
do-se, paralelamente, uma acelerao do movimento e mudanas
mais repetidas, na forma e no contedo das regies [...] As condies
atuais fazem com que as regies se transformem continuamente,
legando, portanto, uma menor durao ao edifcio regional. Mas isso
no suprime a regio, apenas ela muda de contedo [...] A regio
continua a existir, mas com um nvel de complexidade jamais visto

pelo homem. (SANTOS, 1996, p. 197).
Essa afirmao renovada da importncia e da atualidade da regio se justifica,

uma vez que ela, como escala intermediria de anlise, como mediao entre a
singularidade do local e a universalidade do global, pode permitir revelar o contedo,
a dinmica e a configurao, em suma a espacialidade particular dos processos
sociais globais. A regio expressa assim as particularidades da globalizao.
(CORRA, 1997; LENCIONI, 1999).
Nessa direo, destacamos a importante contribuio de Corra (1997) quando
prope as ideias de particularidade dinmica para captar o carter e o contedo da
regio, e de fragmentao articulada para dar conta do particular na globalizao.
No contexto da globalizao so mltiplos e variados os recortes que podem ser
feitos em relao ao espao geogrfico. Isso revela a relevncia da categoria da
particularidade. Por sua vez, nesse mesmo contexto, na medida em que as inter-
relaes espaciais so variadas e crescentes, as particularidades regionais informam
tambm uma autonomia relativa.
Em segundo lugar, nesse contexto de economia capitalista globalizada, a
anlise da dinmica de produo do espao, em especial, na escala regional, impe
a necessidade de considerarmos a lgica e a dinmica prprias do desenvolvimento
capitalista na reproduo de uma espacialidade desigual e, portanto, diferenciada.
Nesse sentido, um componente importante o significado e o papel daquilo que
Soja (1993) denomina desenvolvimento geograficamente desigual do capitalismo.
Para ele: [...] a sobrevivncia do capitalismo e a produo associada de sua
espacialidade caracterstica dependeram da diferenciao do espao ocupado
em regies superdesenvolvidas e subdesenvolvidas, da justaposio e da
combinao constante do desenvolvimento e do subdesenvolvimento. (SOJA, 1993,
p. 130).
De modo convergente, Smith (1988) assinala que o desenvolvimento desigual ,
no mnimo, a expresso geogrfica das contradies do capital, pois a diferenciao
do espao geogrfico assume muitas formas, mas fundamentalmente expressa a
diferenciao social que a verdadeira definio do capital: a relao entre capital e
trabalho. Para ele:
[...] a medida em que o desenvolvimento desigual se torna crescente

necessidade para se evitar crises, a diferenciao geogrfica se torna
cada vez menos um subproduto e mais uma necessidade central
para o capital. [...] Na medida em que as crises cclicas no purgam
o sistema de suas contradies e a taxa decrescente de lucro no
atenuada, o desenvolvimento desigual do capitalismo torna-se mais
intenso, medida em que o processo de acumulao se intensifica
e, com ele, as tendncias para a diferenciao e igualizao. (SMITH,
1988, p. 217-218).
O fundamento dessas posies de Soja e de Smith est no argumento de

Mandel (1987), baseado na anlise crtica da contradio inerente ao processo de
reproduo ampliada do capital. Essa contradio existe entre a diferenciao e a
igualizao da taxa de lucro (e de sua relao com a composio orgnica do capital
e as taxas de explorao). Para ele, enquanto a concorrncia capitalista normal tende
para uma igualizao da taxa de lucro entre setores e regies, a reproduo ampliada
do capital necessita alimentar-se da extrao de superlucros, o que, por sua vez,
implica existncia da diferenciao setorial e/ou regional. (MANDEL, 1987)
Em terceiro lugar, reconhecemos a necessidade e o desafio de aprofundar a
anlise regional com base na articulao do entendimento da produo sistmica
e funcional das desigualdades, em especial, as promovidas pela (des)ordem
econmica, com o da produo diferenciadora das particularidades decorrentes da
vivncia e da identificao da sociedade no e com o espao regional. (HAESBAERT,
1999).
Isso implica que, alm de analisarmos os vnculos orgnicos e funcionais
existentes entre a regio e o espao global, por meio da integrao verticalizada e
funcional requerida e incrementada pelo capital transnacional, necessrio tambm
nos debruarmos sobre a regio propriamente dita, ou seja, no mbito da escala
intrarregional. Dessa forma, poderemos melhor apreender a lgica e a dinmica
pelas quais a territorializao do desenvolvimento capitalista, em seu processo de
reproduo ampliada, tm levado, tambm nessa escala, diferenciao espacial,
ao aprofundamento das desigualdades sociais e econmicas, e ao equipamento
seletivo dos lugares que compem a regio. Poderemos apreender tambm o papel
e a relao da formao social, cultural, poltica, e da identidade regional no processo
de reproduo ampliada do capital, uma vez que elas tanto podem legitimar e viabilizar
a funcionalidade tcnica e a racionalidade econmica requerida pelo capital, quanto
oferecer resistncia ou mesmo constituir as bases pelas quais novas alternativas de
desenvolvimento possam surgir e se difundir pela regio.
Em quarto lugar, podemos ainda acrescentar, com base em Marsden (1992),
que o desafio que nos colocado no processo de anlise regional o de especificar
e compreender as ligaes entre os atores, as relaes que eles tecem, seus
interesses, os embates que eles promovem, e os seus resultados no e atravs do
espao regional.
Assim, reconhecemos a atualidade e a importncia da dimenso territorial
e a relevncia da escala regional ao pleno entendimento dessa complexa e
contraditria realidade, pois ela expressa e vivenciada em seus aspectos sociais,
culturais, econmicos, polticos e ambientais, com base e atravs das inter-relaes,
simultaneamente existentes, entre os locais que configuram a regio e entre esses
locais e a escala global. (HAESBAERT, 2010 e 2002).
Dessa forma, tem-se a reafirmao da dimenso territorial na medida em que se
acentua a importncia conferida diferenciao concreta entre os distintos espaos
geogrficos. Na verdade, os diferentes espaos do mundo, em especial as regies,
ao invs de serem pensados como simples reservas de recursos sem passado nem
futuro, reafirmam sua condio de estrutura de organizao e de interaes sociais.
O espao revela-se um elemento-chave na articulao das distintas temporalidades
sociais. Alm disso, os diferentes espaos do mundo, em suas distintas escalas

geogrficas, constituem o suporte e a condio para as relaes globais. neles
que a globalizao se expressa concretamente e assume especificidades.
Entendemos que j no se sustenta, diante da dinmica concreta e complexa
da realidade atual, o argumento de que a regio estaria perdendo importncia
(tanto no espao real quanto no da teorizao) com a homogeneizao do espao
decorrente da expanso do capital hegemnico pelo espao mundial. Na verdade,
como nos ensina Milton Santos, nesse contexto de um espao tornado mundial, o
tempo acelerado, acentuando a diferenciao dos eventos, aumenta a diferenciao
dos lugares [...] [e] as regies so o suporte e a condio de relaes globais que
de outra forma no se realizariam. Agora, exatamente, que no se pode deixar de
considerar a regio (SANTOS, 1996, p. 197).
Por fim, a compreenso mais ampla da dinmica de desenvolvimento regional
alimentada por distintos processos que incidem e interagem no territrio requer
como lembram Fernndez e Brando (2010), considerar na anlise a articulao
das distintas escalas espaciais atravs das quais diferentes agentes se relacionam,
distintos nveis de deciso so tomados, e variados nveis de organizao espacial
so promovidos. Isso permite identificar e compreender as particularidades como
o desenvolvimento ocorre em cada regio, em cada parcela do territrio, em sua
relao com os outros nveis escalares.
Todavia, preciso que, alm de analisar os vnculos orgnicos e funcionais
existentes entre as regies e o espao global, por meio da integrao verticalizada
e funcional requerida e incrementada pelo capital transnacional, temos tambm de
nos debruar sobre as regies propriamente ditas, ou seja, no mbito da escala
intrarregional. Dessa forma, poderemos melhor apreender a lgica e a dinmica
pelas quais a territorializao do desenvolvimento capitalista, em seu processo de
reproduo ampliada, tem levado, tambm nessa escala, diferenciao espacial, ao
aprofundamento das desigualdades sociais e econmicas, e ao equipamento seletivo
dos lugares que compem a regio. Assim tambm poderemos apreender o papel e a
relao da formao social, cultural, poltica, e da identidade regional no processo de
reproduo ampliada do capital, uma vez que elas tanto podem legitimar e viabilizar
a funcionalidade tcnica e a racionalidade econmica requerida pelo capital, quanto
oferecer resistncia ou mesmo constituir as bases pelas quais novas alternativas de
desenvolvimento possam surgir e se difundir pela regio (BECKER, 2003; BECKER;
BANDEIRA, 2000).
Ento, podemos dizer que o desafio que nos colocado no processo de anlise
regional e de seu processo de seu desenvolvimento o de especificar e compreender
as ligaes entre os atores, as relaes que eles tecem, seus interesses, os embates
que eles promovem, e os seus resultados no e atravs do espao regional. O desafio
igualmente repensar o processo e as prticas sociais e polticas de planejamento
territorial, e do desenvolvimento regional, a partir de bases mais horizontais e com
perspectivas de ao e de avaliao que busquem integrar aos diferentes segmentos
sociais e os distintos nveis escalares de gesto territorial.
As rpidas mudanas e a incerteza que caracteriza o mundo contemporneo
afetam as dinmicas territoriais e o prprio processo de planejamento. Pereira (2009,
p. 819) destaca que nesse contexto atual h solues que ficam precocemente
desajustadas ou mesmo imprprias, aparecem problemas no equacionados e
surgem oportunidades no enquadrveis, que podem desaparecer se no acolhidas
em tempo til.
Tal situao requer que o processo de planejamento no presente tenha um
acompanhamento mais prximo das reconfiguraes socioespaciais, das dinmicas
econmicas e territoriais emergentes, e dos atores que participam, interagem e
intervm no processo de desenvolvimento regional.
Nesse sentido, como bem lembra Pereira (2009, p. 819), vivemos um novo
tempo em que:
[...] o projecto territorial consubstanciado no plano continuamente

posto prova, ponderando em que medida est a corresponder aos
objectivos e avaliando o possvel enquadramento de novos projectos
ou intenes de investimento. um esforo de practividade
constante, que exige aos intervenientes uma cultura do territrio, isto
, o seu reconhecimento como um recurso vital que s gerido numa
perspectiva de sustentabilidade (econmica, social e ambiental) pode
servir as expectativas do colectivo (presente e futuro).
3 A REVALORIZAO DO PLANEJAMENTO E SUA IMPORTNCIA PARA O

DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Nesse contexto de crescentes e contnuas mudanas econmicas e tecnolgicas

que alteram o sentido e a intensidade das relaes existentes entre os lugares e
as regies do mundo - trazendo incertezas e dificuldades de integrao diante das
eventuais deficincias desses espaos geogrficos, mas tambm possibilitando
a esses mesmos espaos novas oportunidades a partir da valorizao das
potencialidades existentes - a ideia de planejamento se faz necessria e imprescindvel
ao desenvolvimento desses espaos locais e regionais.
De acordo com Almeida et al. (1993, p. 14) como muitas vezes a palavra Plano
empregada no sentido de anseio, de inteno vaga, at de sonho, estes significados
comuns comunicam por continuidade certa frouxido de sentido ao vocbulo
planejamento. Todavia, como tcnica administrativa moderna, o planejamento um
processo rigoroso de dar racionalidade ao. Podemos afirmar ainda, de acordo
com Merhy (1995), que o planejamento em suas distintas configuraes representa
uma tpica tecnologia de ao, uma vez que ele se traduz em saberes e prticas
que se propem operar sobre diferentes dimenses da realidade social na busca
de resultados finais, previamente projetados no mbito do prprio processo de
planejamento. Muito embora reconheamos, como nos lembra Merhy (1995, p. 117),
que sob essa denominao h histrias, conhecimentos, propostas e experincias
muito distintas que, se no for levadas em conta, acabam por gerar simplificaes na
maneira de tratar as questes que o tema suscita.
Vejamos, ento. Se por um lado existem aqueles que acreditam que o
planejamento possui fora e potncia suficientes para resolver os problemas das
intervenes da sociedade no mundo, atravs de boas receitas de como e quando

atuar; por outro lado, h aqueles que creem que o planejamento em sntese um
instrumento a servio da dominao social, sempre em favor das classes mais
abastadas, ou, ainda, como instrumento ideolgico de manipulao, de excluso e/
ou de controle poltico.
Gallo (1995, p. 96) lembra que o planejamento, como o principal instrumento
de integrao sistmica (ao lado da economia), portador de carter intrinsicamente
conservador (o que no se confunde automaticamente com reacionrio). Isso
corresponde ao seu papel de assegurador da reproduo social, responsabilidade
da dinmica integradora sistmica. Ele destaca que, nas experincias histricas em
que o planejamento teve destaque, ele se mostrou incapaz de permitir a emancipao
social, coibindo ou freando os processos e as demandas sociais. A superao de
tal situao est necessariamente relacionada necessidade de racionalizao
sistmica do processo de planejamento e de redefinir sua direo e sua abrangncia
atravs da prxis (GALLO, 1995).
O planejamento igualmente precisa ser percebido e apreendido, no apenas
em sua racionalidade e tcnica, mas tambm como produto social e histrico, sujeito
a circunstncias territoriais e contingncias prprias ao contexto econmico, social
e cultural onde est ou ser desenvolvido. Ou seja, preciso refletir sobre quem
controla a tcnica do planejamento e para que objetivo ou finalidade a utiliza.
Nessa perspectiva, Gallo (1995, p. 105) assinala que preciso redefinir
e desmistificar as competncias instrumentais tradicionalmente vinculadas ao
planejamento e romper com sua leitura positivada e realista, que o v como cincia
social aplicada, capaz de uma ao/normatizao sobre o mundo vivido, tanto na
perspectiva de conservar e/ou aprimorar um determinado social, quanto como
instrumento de instaurao de uma forma de integrao social radicalmente distinta
da existente.
Tal desmistificao envolve assimilar que o planejamento simplesmente no
poltica. Ele pode vincular-se prxis na medida em que consiga exprimir suas
determinaes essenciais, e, mesmo quando ideologizado, [...], o planejamento no
se transforma em poltica, apenas assume um papel poltico (GALLO, 1995, p. 105-
106).
Diante dessas consideraes pode-se afirmar que a ideia de planejamento , a
priori, complexa, e pouco consensual. Mas, a qual planejamento estamos nos refer-
indo? Ou melhor, quais so as concepes existentes que nos permitem configurar
uma breve tipologia das distintas abordagens e racionalidades do planejamento, en-
quanto tecnologia a ser utilizada para a gesto/ao?
De uma maneira geral podemos afirmar, de acordo com Merhy (1995), que
o planejamento ganha concretude e incide na vida da sociedade contempornea
basicamente em trs situaes:
a- enquanto instrumento/atividade dos processos de gesto das organizaes-
empresas. Isso representa um tipo de tecnologia de ao que incide sobre a
organizao do processo de trabalho, objetivando procedimentos administrativos
eficazes que garantam a otimizao dos meios de trabalho e que promovam uma
maior produtividade das empresas;

b- enquanto prtica social transformadora diante da emergncia e da
determinao de novas relaes sociais que se colocam como alternativas lgica
reguladora do mercado capitalista. Tema central no projeto de construo de
sociedades socialistas, como as verificadas, no sem contradies, no caso sovitico
e em alguns governos de esquerda latino-americanos. De maneira geral, baseia-se
na criao de um mtodo de ao governamental que permita a produo de um
caminho de interveno da realidade social, que busque ampliar o poder poltico dos
movimentos sociais a partir de cada situao institucional especfica. Todavia, tem
muitas vezes servido para instrumentalizar o processo interventor do Estado; e
c- enquanto mtodo de ao e de interveno do Estado, a partir da promoo
de polticas pblicas de governo, bem como do incremento do planejamento
setorial. O planejamento se caracteriza como tecnologia de gesto de polticas
pblicas ou no. Atravs de polticas setorialmente ordenadas para o direcionamento
do desenvolvimento social, o planejamento utilizado no mbito do processo de
constituio do Estado capitalista intervencionista como arma de governo no controle
da relao Estado/Sociedade.
Diante da velocidade das mudanas estruturais em curso, do grau de
incertezas quanto ao futuro, da forte interdependncia dos lugares e dos processos,
e do compromisso com as geraes futuras, h a necessidade de se repensar a
prtica tradicional de planejamento e de avanarmos no sentido de construir novas
abordagens que justamente deem conta da complexa realidade em que estamos
inseridos.
Uma delas o planejamento estratgico. Tendo a sua essncia uma gnese
to antiga quanto a proposta pelas aes militares de Sun Tzu em 500 a.C. e o seu
amadurecimento em organizaes privadas do ps-guerra compreensvel que seu
desenvolvimento tenha ocorrido de forma tmida at a dcada de 1960, ganhado novo
destaque a partir das dcadas de 1970 e 1980, e apresentado novas metodologias e
aplicaes tornando-se um campo dinmico de pesquisa a partir da dcada de 1990.
Assim,
[...] a formulao de estratgias no trata apenas de valores e da

viso, de competncias e de capacidades, mas tambm de militares e
de religiosos, de crise e de empenho, de aprendizado organizacional
e de equilbrio interrompido, de organizao industrial e de revoluo
social (Mintzberg; Ahlstrand; Lampel, 2010, p. 23).
Ao longo deste tempo o planejamento passou a sintetizar as diversas abordagens

e escolas onde as mais novas passaram a combinar-se com as mais antigas sugerindo
a evoluo e maturidade do conceito de planejamento.
A proposta de Planejamento Estratgico-Participativo em uso em vrios lugares,
inclusive no Brasil, se firma e se legitima como instrumento de planejamento e de
gesto a ser desenvolvida em conjunto com a sociedade. Nesse sentido, e em um
esforo de sntese, podemos destacar e distinguir, a partir das contribuies de
Almeida et al. (1993), de Merhy (1995), e de De Toni (2001) alguns dos pressupostos
tericos e metodolgicos que fundamentam tanto essa como aquelas concepes

mais tradicionais de planejamento.
De uma maneira geral podemos dizer que os modelos tradicionais de
planejamento se caracterizam pelo fato de serem extremamente normativos,
impessoais e pretensamente neutros uma vez que baseiam seus resultados e
interpretaes no determinismo da racionalidade tcnica e instrumental do prprio
modelo de planejamento.
Apregoam tambm que o planejamento pressupe a existncia de um sujeito
planejador, via de regra, o Estado, e de um objeto em que o planejamento incide
uma determinada realidade econmica e social. Para essas concepes os demais
agentes sociais e econmicos apresentam um papel eminentemente passivo e
previsvel na medida em que seguem leis e obedecem a prognsticos de teorias
sociais bem conhecidas.
Nesse entendimento, mesmo que o sistema gere incertezas ou variveis
imprevisveis, essas sero numerveis e previsveis diante da realizao de um
diagnstico verdadeiro e objetivo. Portanto, no h risco de que variveis no
imaginveis venham afetar a governabilidade almejada. A governabilidade garantida
pela legitimidade do projeto poltico e pelo embasamento tcnico-instrumental do
modelo de planejamento adotado.
Por sua vez, a concepo de planejamento estratgico e participativo baseada
na elaborao terica do economista chileno Carlos Matus (1997), atravs de seu
Planejamento Estratgico Situacional PES, prope uma abordagem, em termos
de planejamento, que busque compreender a complexa realidade em que vivemos,
modificando-a.
Na concepo estratgica de planejamento parte-se da ideia-chave de que
na realidade social existem inmeros agentes que planejam a partir de objetivos
especficos. Nesse contexto, tem-se o componente da permanente incerteza que
vai exigir uma intensa elaborao estratgica e um potente sistema de gesto.
Assim, h a necessidade de frequentemente se redimensionar, agregar, combinar
diferentes operaes em diferentes estratgias. Em vez do diagnstico tradicional
vamos ter explicaes situacionais, onde em funo das distintas capacidades de
planejamento dos atores sociais, a explicao da realidade implica diferentes graus
de governabilidade em relao ao sistema social existente. Para essa concepo
deve-se concentrar a ateno na conjuntura, no embate dos atores sociais. Assim,
o contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem entre o
conflito, a negociao e o consenso, onde tudo se decide (DE TONI, 2001, p. 147).
A elaborao do planejamento a partir da aplicao deste mtodo orientada
por quatro etapas distintas e complementares denominados por Matus (1997) como
momentos: explicativo; normativo prescritivo, estratgico e ttico operacional.
Para Matus este mtodo ao mesmo tempo uma forma de atrair o
comprometimento dos agentes sociais e uma crtica contundente aos modelos
tradicionais de planejamento. E a forma utilizada por Matus para alcanar esta
distino dos mtodos tradicionais reside na aplicao destes quatro momentos.
O momento explicativo tem por finalidade diagnosticar a situao-problema que

dever ser enfrentada pelos prximos momentos da elaborao do planejamento.
Para Matus,
[...] a situao fala por sim mesma e complementa a linguagem

formal, conferindo-lhe um significado livre de equvocos. O contexto
situacional complementa o texto da linguagem nas conversaes, do
mesmo modo como o contexto situacional complementa a explicao
do texto situacional pertinente prtica da ao vital O significado
no existe fora da situao. (MATUS, 1997, p. 151).
No segundo momento (normativo prescritivo), Matus (1997) afirma que preciso

conceber um plano de ao a partir da elaborao de cenrios que sero utilizados
para estabelecer caminhos, tomar decises, articular aspectos tcnicos e polticos,
caracterizando-se como o terceiro momento: estratgico.
Finalmente, o quarto momento, proposto por Matus, refere-se ao monitoramento
das aes previstas no plano de ao e possuem trs enfoques: balano da gesto
poltica; gesto macroeconmica; e intercmbio de problemas especficos valorizados
pela populao.
O planejamento, nesse sentido, no prerrogativa nica do Estado, nem apenas
de uma dada classe social dominante. O planejamento, na medida em que no
depende exclusivamente de variveis econmicas, pode ser exercido por qualquer
indivduo, segmento ou grupo social, uma vez que cada um deles possuem maior
ou menor capacidade de planejamento e/ou de habilidades institucionais. (FORTES,
2001).
Dessa forma, valoriza-se a participao como elemento estrutural dessa nova
concepo de planejamento. Para Brose (2001), mais importante que o resultado
em si que o planejamento participativo possa trazer, o processo de exercit-lo.
A dimenso participativa dessa concepo de planejamento, alm de permitir a
valorizao da amplitude social e cultural, bem como a representatividade poltica
dos sujeitos sociais envolvidos, possibilita tambm uma interao interdisciplinar
e multissetorial, facilitando o surgimento de solues mais criativas, duradouras e
ajustadas a cada realidade social. Isso ocorre porque, nesse processo, tende a ser
maior o comprometimento e a autoidentificao dos envolvidos, no apenas com os
resultados finais, mas em todas as etapas de construo dos planos (BANDEIRA,
2000).
Se na escala municipal, apenas a partir dos anos noventa do ltimo sculo,
vamos ter a utilizao do planejamento estratgico, e ainda assim, limitada basica-
mente ao planejamento e ao gerenciamento urbano, no mbito regional ainda um
verdadeiro desafio o desenvolvimento desse modelo de planejamento.
Para Pfeiffer (2000, p. 06), muitas tm sido as dificuldades tanto dos municpios
como das regies em poder dispor de condies mnimas adequadas sua realizao
e implementao. Alm da falta de viso e de vontade poltica em deflagrar esse
processo de transformao da gesto municipal e regional, muitas vezes no h
lideranas, tampouco um quadro de servidores pblicos, suficientemente capacitados
e qualificados para auxiliarem nessa tarefa. No so menos importantes recursos

financeiros mnimos, sensibilidade social e um forte sentido comum que garantam a
sustentabilidade de uma iniciativa de tal envergadura.
Outro aspecto a destacar se refere aos elementos necessrios constituio e
efetividade de um dado modelo de planejamento. Para Heidemann apud Siedenberg
(2008, p. 191), o planejamento regional ocorre quando informaes representativas
da realidade so geradas com o objetivo de validar deliberaes aceitveis, que
devem ser traduzidas em instrues exequveis.
Assim, a realizao do planejamento regional demanda a gerao de um
diagnstico com dados abrangentes e informaes representativas da realidade, que
possuam a consistncia necessria para subsidiar e fundamentar as deliberaes
e/ou decises que levam s mudanas esperadas, consensuadas e aceitveis da
realidade regional, e que sejam traduzidas em aes aplicveis e projetos factveis de
serem implementados em mbito regional.
Complementarmente, Dallabrida (2010) chama ateno de que preciso superar
o carter autocentrado do planejamento regional, em que a ao da tecnocracia
condicionada pelas polticas econmicas setoriais e globais acaba preponderando,
ao instrumentalizar o processo de planejamento para o atendimento de interesses
de grupos ou setores particulares alinhados com os objetivos daquelas polticas,
com baixo grau de articulao com uma efetiva poltica de desenvolvimento regional
endgeno.
Concordamos com ele de que:
O papel dos planejadores regionais, ou suas lideranas, passa

a ser o de exercer uma funo de controle, dentro do processo
de implementao da poltica econmica que venha a impactar
regionalmente. A possibilidade efetiva do controle regional tem
uma relao direta com o estilo de desenvolvimento. [...]. Incluir a
sociedade regional como ator no processo de desenvolvimento a
grande tese que est sendo defendida. (DALLABRIDA, 2010, p. 167).
Do ponto de vista regional acrescem-se ainda obstculos de outra ordem.

Como articular interesses sociais e econmicos diversos organizados em territrios
municipais distintos? Como lidar com a disputa acirrada dos municpios por
investimentos privados, verbas estaduais ou federais? Como sensibilizar os prefeitos
municipais e o conjunto das demais lideranas da sociedade civil regional para
viabilizar tal proposta? Enfim, como planejar um projeto de desenvolvimento regional
que assegure a identidade e a sustentabilidade plena da regio? (BECKER, 2003).
A esse propsito, Boisier (1995, p. 47-48) lana luzes importantes para o
enfrentamento dessas questes:
La planificacin del desarollo regional es, primeiro que todo,

uma actividad societal, en el sentido de ser una responsabilidad
compartida por varios actores sociales: el Estado desde luego, por
vrias y conocidas razones y la propria Regin, en cuanto comunidad
regional, polifacetica, contradictoria y difusa a veces, peo comunidad

al fin, locacionalmente especfica y diferenciada. Sin la participacin
de la regin, como un verdadero ente social, la planificacin regional
solo consiste como por lo dems prueba la experincia histrica
en un procedimiento de arriba hacia abajo para assignar recursos
financeiros o de outra ndole entre espacios arbitraria o errneamiente
llamados regiones.
Todavia, importante ter presente a mudana de contedo e de abordagem

que o planejamento, a partir da dcada de 1990, passa a assumir com o advento
do neoliberalismo, e que impe desafios de toda ordem ao planejamento das
regies, submetidas fora do pensamento nico que valoriza o mercado e as
iniciativas privadas como estratgias para criar riqueza, gerar emprego, promover
desenvolvimento, devendo o Estado ter o papel complementar, de incentivo, de
coordenao.
Pereira (2009, p. 818) destaca: As preocupaes at ento postas pelo
planejamento estatal de determinar, dirigir e regular so substitudas pelas de estmulo
ao mercado.
O planejamento do Estado, pautado pelas novas concepes liberais, retoma
a preocupao regional, porm com a nova orientao de que o planejamento deve
perceber e direcionar as aes para o mercado, criando as melhores condies
em regies/locais selecionadas para o recebimento das grandes empresas e os
investimentos de privatizao.
No se nega nem se deixa de reconhecer os nveis de crescimento de emprego
e renda que ocorreram nas regies atendidas pelas beneficies do Estado e das
grandes empresas. Entretanto, aprofundou-se as lacunas territoriais historicamente
constitudas nos pases perifricos, em especial no Brasil, criando eixos de
investimentos industriais, em detrimento de regies margem do processo. A crise
do fordismo alinhada com a ascenso da acumulao flexvel possibilitou perceber
espaos subnacionais capazes de inserirem-se no mercado.
Ao passo da substituio do projeto nacional de planejamento em troca do
favorecimento de determinadas regies para aporte da grande empresa, passa-se a
conceber a ocorrncia de regies ganhadoras, como afirmam Benko (2002) e Cargnin
(2011). Interliga-se diretamente a escala global e local/regional, gerando prticas
polticas que se tornaram corriqueiras no cenrio brasileiro, como as guerras fiscais e
o sucateamento e descrdito do planejamento a longo prazo e para macrorregies.
A concepo estratgica de planejamento ganha fora e passa a ser reforada
como melhor ao metodolgica para gerir a incerteza dos novos tempos,
substituindo aquela anterior, do plano tido como guia datado que enquadrava as
aes e intervenes futuras (PEREIRA, 2009).
Nesse novo contexto poltico e econmico de prevalncia da fora do mercado,
de diminuio do papel do Estado, e de reforo da autonomia dos indivduos,
acentuam-se os desequilbrios sociais, econmicos e territoriais, e diminuem o
atendimento das demandas e interesses coletivos.
A esse respeito Pereira (2011) destaca que justamente nesse contexto que
a ideia de coeso territorial ganha fora, ao defender a diversidade, a identidade
territorial e a diminuio das desigualdades espaciais. Revalorizam-se assim o papel
das polticas pblicas como modo de garantir a concretizao das funes sociais
para todos e para combater a fragmentao e marginalizao dos territrios.
No dinmico e instvel contexto contemporneo que afeta as dinmicas
territoriais,
[...] a cultura do planejamento ganha mais consistncia: os territrios

carecem de um projecto mobilizador e aglutinador dos interesses em
presena, mas tambm de persistncia na prossecuo da execuo
dos elementos estruturantes, e pr-actividade nos (re)ajustamentos
impostos/aconselhados pelas conjunturas que vo se sucedendo.
Estas circunstncias requerem a ateno redobrada gesto (
concretizao ou no das aes e s implicaes da decorrentes)
e monitorizao (avaliao das reconfiguraes territoriais, dos
processos que lhes do origem e da capacidade de resposta
adequada do plano. (PEREIRA, 2009, p. 819).
Isso requer uma governana assentada na democracia participativa com o amplo

envolvimento da sociedade civil, com a escuta dos diversos atores e seus mltiplos
interesses, e com mecanismos de articulao e de coordenao que possibilitem a
unidade do conjunto e a eficcia do funcionamento dessa complexa estrutura de que
se revestem os territrios regionais inseridos na dinmica instvel e competitiva da
globalizao econmica.
4 CONSIDERAES FINAIS
No atual contexto de economia globalizada, as mudanas no padro tecnolgico

e produtivo se fazem acompanhar da emergncia de novas formas espaciais, ou da
presena de velhas formas espaciais com novos contedos. As regies redefinem-se
com base no potencial integrativo do novo padro tecnolgico, adquirindo densidade
tcnica, informacional e comunicacional em funo do acesso e da sua posio
em relao s redes informacionais e nova diviso territorial do trabalho que se
estabelecem em escala global.
Contrariamente s teses que percebem que o avano inexorvel das
redes tcnicas e da integrao do mercado capitalista tm imposto a absoluta
homogeneizao dos espaos geogrficos, afirmando o desgnio do fim das regies,
entendemos que no contexto de avano da globalizao econmica podemos
identificar, simultaneamente, um processo de fragmentao espacial, portanto de
regionalizao. Assim, a escala regional tem reafirmada a sua importncia analtica
e operacional, em relao ao exame das mudanas espaciais e formulao de
polticas pblicas de cunho territorial.
de fundamental importncia que avancemos a reflexo sobre os vnculos
orgnicos e funcionais existentes entre a regio, o espao nacional e o espao global,
mas tambm sobre a regio propriamente dita, suas caractersticas, seus problemas,
conflitos e suas potencialidades e projetos, a particularidade dos seus processos de
planejamento territorial e de desenvolvimento regional.
Cada uma das regies se reveste de caractersticas prprias, seja no que se
refere dinmica de sua insero na diviso territorial do trabalho, seja em relao
ao contedo, funcionalidade e implicaes sociais, econmicas e espaciais da
racionalidade tcnica presente no territrio, como tambm no que diz respeito ao
processo mais amplo de (re)produo do espao regional.
A direo, a forma e o resultado das possveis mudanas que uma dada regio
passa a experimentar dependero das caractersticas sociais, polticas, econmicas
e culturais existentes no territrio, enquanto resultado de um longo e complexo
processo histrico.
Nesse contexto, o planejamento territorial regional apresenta importantes
mudanas em sua concepo e experimenta novos desafios, diante dos diversos
e diferentes reflexos territoriais, sociais, econmicos, ambientais e culturais que
se apresentam s regies, por conta das mudanas experimentadas no contexto
contemporneo de integrao global de mercados e de reestruturao dos territrios.
Em muitos pases, como o caso do Brasil, o desafio tem sido avanar na
formulao das polticas de planejamento territorial, de modo a superar uma
perspectiva centralizadora, com forte controle estatal, preponderantemente setorial e,
sobretudo, que privilegia as escalas macrorregional e nacional, para outra em que se
promova a descentralizao poltica e o debate democrtico, assegure a participao
da sociedade civil em todas as suas etapas, integre polticas e estratgias de ao em
diferentes escalas espaciais, e valorize a dimenso territorial integrando as dimenses
ambiental, econmica, social, cultural e institucional do processo de desenvolvimento
regional.
Certamente, muito j foi feito e avanos importantes tm sido conquistados.
Mas ainda h muito o que fazer, sobretudo termos presente, tanto na anlise emprica
e terica da dinmica territorial, como na formulao e implementao das polticas
pblicas de planejamento e de desenvolvimento regional, que a produo e a
transformao de um dado espao regional no pode ser inteiramente apreendida
e planejada apenas baseada na escala local, mais exatamente, baseada em como o
capitalismo se desenvolve na regio.
H que se considerar tambm as determinaes e as inter-relaes advindas da
integrao da regio com os lugares que a constituem, com o pas e com o mundo.
E isso porque a regio no tem existncia prpria. Tomada isoladamente, parte da
totalidade, ela simples abstrao. Nesse sentido, preciso compreender e planejar
cada regio, tendo presente, como nos lembra Santos (1996, p. 273), que cada regio
, ao mesmo tempo, objeto de uma razo global e de uma razo local, convivendo
dialeticamente.
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A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DELIBERATIVA E SUA IMPORTNCIA
PARA QUALIFICAR O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO
Srgio Lus Allebrandt

Cntia Agostini
1 INTRODUO
lugar comum afirmar que com a Constituio de 1988 restabeleceu-se no

Brasil um regime democrtico. Mais que isso, uma democracia de tipo especial,
denominada de semidireta ou participativa. No entanto, nunca se falou tanto em
dficit democrtico e em crise da democracia. Isso no mundo todo, e de maneira
especial no Brasil a partir dos movimentos de rua de junho de 2013. Mas, ento, de
que democracia estamos falando? A democracia real apesenta interfaces com as
teorias democrticas postas hoje? E o que este debate tem a ver com os processos
de planejamento encetados pelos COREDEs no Rio Grande do Sul?
Essas questes acompanharam o debate interno do grupo de pesquisa durante
o processo de coleta de dados, de entrevistas e de anlise documental e dos discursos
dos participantes dos processos de planejamento nos COREDEs. O esforo deste
texto foi propor uma matriz de categorias e subcategorias de anlise para processos
de planejamento regional em espaos pblicos. A matriz proposta no foi utilizada
como tal nesta pesquisa, pois sua construo foi se dando ao longo do processo de
pesquisa. No entanto, diversas das categorias e subcategorias de anlise estiveram
presentes no processo analtico do estudo relatado neste livro.
Assim, o objetivo deste captulo abordar aspectos conceituais e categorias de
anlise a respeito da democracia deliberativa. Primeiramente abordam-se diferentes
teorias da democracia e uma sntese dos trs modelos normativos de democracia
descritos por Habermas, aprofundando alguns aspectos da democracia deliberativa
e participativa. No segundo momento, luz dos princpios e componentes estruturais
presentes no conceito da democracia deliberativa e decomposto em critrios e
categorias de anlise em diferentes estudos, prope-se a matriz de anlise de
processos de planejamento do desenvolvimento de espaos pblicos de mbito
regional.
2 MODELOS DE DEMOCRACIA
reflexo aqui estabelecida, importa iniciar abordando os trs modelos de

democracia real geralmente postos: democracia direta, democracia indireta ou
representativa e democracia semidireta ou participativa.
De acordo com Allebrandt (2010, 2012), na democracia direta, o povo, ao
invs de escolher representantes, delibera diretamente, seja atravs da assembleia
deliberativa, seja atravs do plebiscito ou referendo. J a democracia representativa
A democracia participativa e deliberativa...
aquela em que as deliberaes que dizem respeito coletividade so tomadas

por pessoas eleitas para essa finalidade, ou seja, caracterizada por conferir a
legitimidade do processo decisrio ao resultado eleitoral. Os representantes eleitos
pelo povo tm, geralmente, um mandato fiducirio e devem representar os interesses
gerais da cidadania. A democracia direta, dos antigos, como informa Cremonese
(2006) foi vivenciada na polis ateniense por pouco mais de 150 anos (501 a 338
a.C.), mas apenas cerca de 10% da populao possua o status de cidado, uma vez
que as mulheres e os estrangeiros escravos precisavam exercer as tarefas laborais
para permitir e essa pequena elite o exerccio da democracia direta. A democracia
representativa, dos modernos, data das revolues americana (1776) e francesa
(1789), e o modelo vivenciado pela maioria das democracias ocidentais na histria
recente. Na democracia representativa a poltica entendida como tarefa a ser
executada por especialistas no mbito do Estado.
J a democracia semidireta ou participativa,
o modelo que rene tanto aspectos da democracia representativa,

como o exerccio de eleger representantes para os poderes executivo
e legislativo, com elementos da democracia direta, como a criao de
espaos deliberativos capazes de influenciar o processo decisrio,
por entender que a poltica diz interesse a todos os cidados e no
apenas aos polticos profissionais. A ideia de participao compe
tanto a democracia representativa quanto a direta, pois a participao
a expresso do exerccio do direito poltico de deliberar e eleger.
(ALLEBRANDT, 2012, p. 153).
No caso brasileiro, como j foi afirmado, o regime poltico uma democracia

semidireta, por combinar elementos de democracia direta com os elementos mais
tradicionais da democracia representativa, como est explicitado no pargrafo nico
do artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio (BRASIL, 2003, p. 3, grifos nossos).
Este modelo de democracia semidireta est associado a um Estado democrti-
co de direito, que rene os princpios do Estado democrtico a soberania popular,
que impe a participao efetiva e operante do povo na coisa pblica e os princ-
pios do Estado de direito o da legalidade, fundamentalmente, onde a administrao
uma funo do poder executivo que encontra na lei o fundamento e o limite de sua
atividade. Assim, a democracia participativa, como prevista pela constituio brasilei-
ra, um elemento intrnseco do Estado democrtico de direito (ALLEBRANDT, 2012).
E o que dizem os tericos, j que a democracia constituiu-se no regime poltico
predominante ao longo do sculo vinte? Em diferentes perodos histricos e diferentes
territrios, diversos paradigmas de democracia foram e so vivenciados e construdos
e reconstrudos teoricamente.
Bresser-Pereira (2005) lembra que a primeira metade do sculo vinte foi carac-
terizada pela democracia liberal, em que a elite, ainda que eleita competitivamente,
sequer prestava contas aos seus eleitores. Na segunda metade do sculo vinte, pelo
menos nos pases avanados, passou a vigorar a democracia social, pautada pela
opinio pblica e com avanos significativos no modelo de representao, apesar de
seus limites. As anlises de Bresser-Pereira apontam para a evoluo para um novo
paradigma no final daquele sculo e incio deste, com a ampliao da responsabiliza-
o social (accountability) e a ampliao e o aprofundamento do debate pblico. Este
novo paradigma em construo passou a ser denominado de democracia partici-
pativa ou deliberativa. O autor entende que a democracia deliberativa altamente
idealista e, portanto, no realista. Sem rejeitar o conceito de democracia deliberativa,
prope que o paradigma emergente nas sociedades avanadas (e tambm no Brasil
e na ndia, segundo o autor) uma democracia participativa, que Bresser-Pereira
prefere chamar de democracia republicana1.
Held (1987), ao estudar o tema, constri uma tipologia de modelos de democra-
cia em dois grandes grupos: os modelos clssicos (democracia clssica, democracia
republicana, democracia liberal representativa e democracia direta) e os modelos do
sculo XX (democracia competitiva elitista, democracia legal, democracia pluralista,
democracia participativa e democracia deliberativa). Nobre (2004) considera os cinco
modelos tericos do segundo grupo da tipologia de David Held como essenciais ao
debate contemporneo.
O modelo competitivo elitista entende a democracia como um arranjo
institucional capaz de produzir decises necessrias reproduo social e econmica
nas condies de uma sociedade ps-tradicional. Max Weber (1864-1920) e Joseph
Schumpeter (1883-1946) compartilharam a ideia de que a participao coletiva
no tinha espao na democracia. Para Weber (1986), a democracia representativa
moderna possibilita selecionar lderes qualificados e competentes. Seguindo a anlise
weberiana, Schumpeter (1984)2 entende que os nicos participantes integrais do
sistema democrtico so os membros das elites polticas nos partidos e em cargos
pblicos. O cidado tem seu papel diminudo e sua atuao mesmo considerada
violao indesejvel do processo de deciso pblica.
O modelo pluralista tem sua origem no modelo elitista. Democracia, nesse
modelo, significa que o povo tem a oportunidade de aceitar ou recusar, pelo voto,
as pessoas designadas para govern-lo. Robert Dahl3 entende que o problema est
em desvendar a lgica da distribuio do poder na lgica democrtica ocidental. Por
isso a concepo de poder a capacidade de impor objetivos em face da oposio
de outrem central a esse modelo, da mesma forma que a competio entre os
diferentes grupos de interesses da sociedade. Dahl (1988) abordou a democracia
como forma de governo, e afirmava que a teoria democrtica tratava dos processos
pelos quais cidados exerceriam algum controle sobre seus lderes. Dahl aceita
1 Bresser-Pereira (2005, p. 86) alerta para o fato de que seu modelo de democracia republicana
no guarda semelhana com o conceito comunitarista de republicanismo que, em suas formas
mais extremas, supe ser possvel substituir o Estado pela sociedade civil. Sua proposta que o
republicanismo moderno fortalece o Estado por meio da participao ativa das organizaes da
sociedade civil.
2 Schumpeter o autor paradigmtico deste modelo, especialmente com a obra de 1942: Capitalismo,
socialismo e democracia.
3 Dahl o autor paradigmtico deste modelo, em especial com as obras Poliarquia, de 1971 e Um
prefcio teoria democrtica, de 1989.
que a democracia um instrumento de seleo de lideranas, mas, diferente do

pensamento schumpeteriano, rejeita a exclusividade dessa liderana nas mos da
elite, pois para ele a democracia o sistema poltico em que a oportunidade de
participar das decises compartilhada amplamente por todos os cidados adultos
(DAHL, 1988, p. 14), da seu conceito de poliarquia o governo de muitos enquanto
sistema poltico com garantias de liberdade de expresso, de participao, de acesso
informao e de existncia de eleies livres com sufrgio universal.
O modelo legal incorpora fortes elementos do liberalismo e defendido pela
chamada nova direita, representada paradigmaticamente por Friedrich Hayek4 e
Robert Nozik5. Esse modelo faz uma radical defesa das liberdades negativas, do
Estado mnimo e do laissez faire como valores fundamentais da vida em sociedade.
Para esse modelo, a democracia que no um fim em si mesmo - um meio, um
instrumento til para garantir o mais alto fim poltico: a liberdade [essencialmente
individual].
O modelo participativo, contrapondo-se ao modelo anterior, tem em Rousseau
sua maior inspirao, proposto pelo grupo conhecido como nova esquerda, entre
eles Carole Pateman, Nikos Poulantzas e Crawford Brough Macpherson6. Alm de
superar as desigualdades materiais que impedem a efetiva realizao das liberdades
prometidas pelo direito sob o capitalismo, necessrio superar o dficit de formao
poltica da opinio e da vontade que da resulta, ou seja, necessrio ampliar a
participao nos processos decisrios. A realizao da democracia participativa
encontra obstculos ao pretender se ampliar para os domnios social, econmico e
poltico sem deixar de lado as instituies da democracia representativa: a efetividade
do modelo encontra seus limites na prpria organizao capitalista da produo.
O quinto modelo abordado o deliberativo. Para essa corrente, a democracia
organiza-se em torno de um ideal de justificao poltica: justificar o exerccio do
poder poltico coletivo proceder com base na argumentao pblica livre entre
iguais. Este ideal s pode ser institucionalizado por uma democracia deliberativa.
Joshua Cohen e Jrgen Habermas so considerados os tericos que elaboraram
as bases da democracia deliberativa. Habermas o fez primeiro de forma indireta,
atravs de sua teoria da esfera pblica e da ao comunicativa. Joshua Cohen foi
quem primeiro, em 1989, definiu as caractersticas de procedimento deliberativo
para a tomada de deciso poltica. Entre os representantes paradigmticos desta
teoria, alm de Habermas e Cohen, sobressaem-se tambm Bernard Manin e Seyla
Benhabib7. Apresentam uma teoria normativa da democracia, cujo elemento central
4 Hayek escreveu, entre outros, Os caminhos da servido, de 1944.

5 Robert Nozik representante mais recente deste modelo, autor de Anarquia, estado e utopia, de
1974.
6 Pateman autora de Participao e teoria democrtica, de 1970; Poulantzas escreveu Poder poltico
e classes sociais, de 1968; e Macpherson autor de The Life and Times of Liberal Democracy, de
1977. Este modelo tem sua inspirao maior nas ideias de Jean-Jaques Rousseau (1987).
7 Joshua Cohen apresentou suas ideias sobre democracia deliberativa em Deliberation and
Democratic Legitimacy, de 1989; Jrgen Habermas construiu seu modelo em sua vasta obra, mas
chama-se aqui especial ateno para Trs modelos normativos de democracia, de 1991; Bernard
Manin escreveu On Legitimacy and Political Deliberation, de 1987 e The Principles of Representative
Government, de 1977; e Seyla Benhabib autora de Liberal Dialogue versus a critical Theory of
Discursive Legitimacy, de 1989 e Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy, de 1996.
o respeito ao requisito essencial da legitimidade dos processos democrticos. Esta

legitimidade, por sua vez, dependente do respeito a procedimentos imparciais de
deliberao.
3 DEMOCRACIA DELIBERATIVA
O conceito de democracia deliberativa8 tem em Habermas (1995; 2002), em

especial pelo seu estudo sobre os trs modelos normativos de democracia, seu
representante principal. Para Habermas existem dois modelos normativos bsicos de
democracia: o republicano e o liberal. O republicanismo, que remonta a Aristteles e
ao humanismo poltico do Renascimento, sempre concedeu precedncia autonomia
pblica dos cidados em detrimento das liberdades no polticas dos indivduos
privados. Enquanto isso, o liberalismo, que remonta a Locke, denunciou (ao menos
desde o sculo XIX) o perigo representado pelas maiorias tirnicas e postulou a
precedncia dos direitos humanos com relao vontade do povo (NOBRE, 2004).
Aparece a uma oposio entre a liberdade dos antigos e a liberdade dos
modernos, e a constatao de que a teoria poltica no conseguiu solucionar a
tenso entre a soberania popular e os direitos humanos. Nas palavras do prprio
Habermas (1995, p. 39-40), a diferena entre estas concepes opostas no processo
democrtico so:
Segundo a concepo liberal, o processo democrtico cumpre a

tarefa de programar o Estado no interesse da sociedade, entende-se o
Estado como o aparato de administrao pblica e a sociedade como
o sistema estruturado em termos de uma economia de mercado, de
relaes entre pessoas privadas e do seu trabalho social. A poltica
(no sentido da formao poltica da vontade dos cidados) tem a
funo de agregar e impor os interesses sociais privados perante um
aparato estatal especializado no emprego administrativo do poder
poltico para garantir fins coletivos.
Segundo a concepo republicana, a poltica no se esgota nessa
funo de mediao. Ela um elemento constitutivo do processo de
formao da sociedade como um todo. A poltica entendida como
uma forma de reflexo de um complexo tico (no sentido de Hegel).
Ela constitui o meio em que os membros de comunidades solidrias,
de carter mais ou menos natural, se do conta de sua dependncia
recproca, e, com vontade e conscincia, levam adiante essas relaes
de reconhecimento recproco em que se encontram, transformando-
as em uma associao de portadores de direitos livres e iguais.
8 Democracia deliberativa, democracia dialgica e democracia discursiva so expresses utilizadas

como sinnimos de um mesmo pressuposto terico: que a racionalidade comunicativa conatural
ao mundo social da vida e que por isso tem que ser a base de um mundo social complexo e
plural, alm de garantir a legitimidade e a governabilidade dos sistemas polticos. Democracia
deliberativa, entretanto, expressa mais diretamente o carter democrtico de toda esfera pblica,
pois coloca no centro a fora do poder comunicativo em conexo direta com o poder poltico
(ALVAREZ, 2003).
A partir dessa anlise comparativa, Habermas (1995, p. 48) vai apresentar a sua
proposta de democracia procedimental:
A teoria do discurso, que associa ao processo democrtico

conotaes normativas mais fortes do que o modelo liberal, porm
mais fracas do que o modelo republicano, toma elementos de ambos
e os articula de uma forma nova e distinta. Coincidindo com o modelo
republicano, ela concede um lugar central ao processo poltico de
formao da opinio e da vontade comum, mas sem entender como
algo secundrio a estruturao em termos de Estado de Direito. [...]
Assim como no modelo liberal, tambm na teoria do discurso os limites
entre o Estado e a sociedade so respeitados; mas aqui a sociedade
civil, como a base social de espaos pblicos autnomos, distingue-
se tanto do sistema da ao econmica quanto da administrao
pblica. E dessa viso da democracia segue-se normativamente a
exigncia de um deslocamento do centro de gravidade da relao
entre os recursos representados pelo dinheiro, pelo poder e pela
solidariedade, dos quais as sociedades modernas se valem para
satisfazer sua necessidade de integrao e regulao. As implicaes
normativas saltam vista: a fora da integrao que tem a solidariedade
social, no obstante no mais poder ser extrada somente das
fontes da ao comunicativa, deve poder desenvolver-se com base
em espaos pblicos autnomos amplamente diversificados e em
procedimentos de formao democrtica da opinio e da vontade
polticas, institucionalizadas em termos de Estado de Direito; e, com
base no meio de Direito, deve ser capaz de afirmar-se tambm contra
os outros dois poderes o dinheiro e o poder administrativo.
A proposta habermasiana de organizao poltica da sociedade, incorporando

diferentes elementos da teoria liberal e republicana, enfatiza o processo atravs do
qual o sistema poltico constri novas formas de consenso fundamentadas numa
teoria democrtica discursiva. Dos liberais, Habermas absorve sua estima soberania
do Estado e da normatizao constitucional das relaes polticas, enquanto que dos
republicanos preserva a valorizao da formao da opinio e da vontade pblica,
assim como a nfase na capacidade de autodeterminao dos cidados.
Como afirma Nobre (2004, p. 37), para que a deliberao e a participao
ocupem seu lugar no Estado Democrtico de Direito, preciso aceitar um jogo entre
espaos pblicos autnomos e as novas formas de institucionalidade que projetam
e macroestruturas definidoras do regime democrtico, que sero a cada vez testadas
em seus limites e em suas configuraes presentes.
Para Lchmann (2002a, p. 13), alguns fatores9 da proposta habermasiana
induzem ao questionamento desta concepo de democracia deliberativa, na medida
em que a sua combinao de princpios liberais e republicanos no leva a um projeto
9 Entre eles Lchmann (2002a) cita a excessiva informalidade da participao social (o processo de
formao da opinio e da vontade coletiva, operado dentro da esfera pblica e que estabelece a
mediao entre o mundo da vida e o sistema poltico) e a construo de consensos luz de um
procedimento deliberativo pautado na fora do melhor argumento.
de reformulao mais profunda ou radical da institucionalidade, ou das regras do

jogo da democracia representativa tradicional. Essa pesquisadora resgata diversas
contribuies de diferentes autores que desenvolvem a concepo de democracia
deliberativa, ampliando, segundo ela, a perspectiva procedimentalista habermasiana.
Desses estudos ressalta as seguintes questes:
- o resgate da ideia de soberania popular: cabe aos cidados no apenas
influenciar, mas decidir acerca das questes de interesse pblico;
- a nfase no carter dialgico dos espaos pblicos, enquanto formadores da
opinio e da vontade;
- o reconhecimento do pluralismo cultural, das desigualdades sociais e da
complexidade social: a importncia dos impactos dos processos deliberativos no
contexto sociocultural;
- o papel do Estado e dos atores polticos (em especial os Partidos): para criar
esferas pblicas deliberativas e implementar as medidas decorrentes dos processos
deliberativos; e
- a importncia do formato e da dinmica institucional.
Uma democracia deliberativa deve assim constituir-se em processo de institu-
cionalizao de espaos e mecanismos de discusso coletiva e pblica, com vistas a
decidir o interesse da coletividade. Partindo de um processo cooperativo e dialgico,
cabe aos cidados reunidos em espaos pblicos a legitimidade para decidir as
prioridades e resolues levadas a cabo nas arenas institucionais do sistema estatal.
No se trata, portanto, apenas de influncia ou orientao informal, trata-se de defini-
o dos cidados, de cogesto das polticas pblicas.
Bohman (2000) defende um processo de justificao pautado na cooperao,
no dilogo e no comprometimento dos cidados para com os resultados ou
respostas produzidos em um espao de interlocuo pblica de carter aberto, plural
e inclusivo (a justificativa das decises d-se a partir da construo do interesse
comum democraticamente acordado, da menor preocupao com a exigncia da
racionalidade discursiva pautada na ideia do consenso a partir do melhor argumento).
Lchmann (2002a, p. 16) tambm ressalta a importncia do poder pblico e
das organizaes partidrias neste processo, ou a importncia do projeto poltico-
partidrio enquanto elo condutor da implementao de espaos pblicos deliberativos
e de investimentos na inverso das prioridades sociais.
Pode-se aqui fazer referncia ao tringulo do bom governo de Matus (1996), que,
mesmo no sendo um deliberacionista, j chamava a ateno para a importncia
do projeto de governo, da governana e da governabilidade para o sucesso de um
governo nacional ou subnacional. preciso lembrar que o elo da governabilidade,
importante para o processo de legitimao de governos, tem tudo a ver com a
construo da cidadania em espaos pblicos de carter autnomo e onde a
deliberao atue (ALLEBRANDT, 2002).
Para Lchmann (2002a), tendo em vista a realidade brasileira, trs argumentos
justificam a centralidade do poder pblico e do projeto poltico-partidrio: o primeiro,
com base em Kowarick e Singer (1993), que o associativismo civil complexo, plural
e desigual os movimentos sociais tendem a se constituir em locais, corporativos

e parciais, da a necessidade da coordenao do processo pelo poder do Estado,
garantindo uma maior universalidade na aglutinao e representao dos muitos e
variados interesses existentes numa sociedade to desigual; o segundo, com base
em Cohen (1999), que o poder pblico passa a ter um papel importante no estmulo
e desenvolvimento de mecanismos que permitam ou potencializem a ampliao
de um associativismo civil atuante e vigoroso, ao mesmo tempo em que evita a
exaltao de determinados grupos ou o seu facciosismo; e o terceiro, com base
em Vita (2000), que numa sociedade to desigual no se garante uma relao
imediata entre participao, o dilogo pautado no interesse comum e a promoo
da justia social, pois uma deciso pode ser injusta mesmo que resulte da aplicao
correta de procedimentos deliberativos equitativos, da a importncia de uma
instncia responsvel (o Estado ou o governo) pela promoo de aes tendo em
vista a incluso, de criao de mecanismos de salvaguarda do princpio da igualdade
participativa e de promoo de medidas com efetiva justia social.
A autora, com base em Cohen, afirma a importncia de formas participativas
mais institucionalizadas ou formalizadas, que viabilizem tanto a discusso pblica de
um sujeito plural como o poder de deciso sobre ideais ou princpios vinculados
promoo do bem comum.
Segundo Bohman (2000, p. 49), para obter resultado positivo de experincias de
democracia deliberativa necessrio criar condies sociais e arranjos institucionais
onde se pratique o uso pblico da razo, pois a deliberao pblica na medida
em que estes arranjos permitam o dilogo livre e aberto entre cidados capazes
de formular juzos informados e racionais em torno s formas de resolver situaes
problemticas.
Portanto, pode-se entender a democracia deliberativa como um processo
de institucionalizao de um conjunto de prticas e regras, tanto formais quanto
informais, que, pautadas no pluralismo, na igualdade poltica e na deliberao
coletiva, minimizam os bices para a cooperao e o dilogo livre e igual e, desta
forma, interferem positivamente nas condies de desigualdades sociais.
Lchmann (2002a) aponta ainda trs questes centrais para a dimenso
institucional: as instituies possuem um carter de estabilidade ou durabilidade
sob a forma de normas ou regras formalizadas que organizam as diferentes
atividades sociais; alm disso, as instituies impactam, regularizam e modelam
comportamentos, ou seja, elas empoderam os sujeitos sociais, estruturam novas
agendas, mudam preferncias e comportamentos; em terceiro lugar, as instituies
sofrem influncias e mudanas provenientes da correlao de foras do tecido social.
Aparece a tambm a importncia da relao Estado/sociedade, j que a democracia
deliberativa exige a participao ativa e propositiva da sociedade civil e do Estado
na reconfigurao dos mecanismos tradicionais de deciso poltica. A democracia
necessita de um formato institucional que possibilite a realizao de um processo
deliberativo que viabilize a ampliao e a qualificao da participao.
Assim, democracia deliberativa um modelo de deliberao poltica,
caracterizado por pressupostos terico-normativos que incorporam a participao
da sociedade civil na regulao da vida coletiva. Essa participao exige a atuao
de cidados ativos no processo coletivo de deliberao pblica.
4 CATEGORIAS E SUBCATEGORIAS DE ANLISE DE PROCESSOS DE

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Diversos autores, a partir da teoria habermasiana, buscam responder questes

relacionadas tarefa de operacionalizar a democracia deliberativa. Como pensar
e organizar a arquitetura e a dinmica de funcionamento dos diferentes arranjos
deliberativos e quais as condies institucionais para sua operacionalizao. Por
isso importante analisar e monitorar os diferentes arranjos e a sua dinmica de
funcionamento.
Cidadania deliberativa significa que a legitimidade das decises polticas deve
ter origem em processos de discusso, orientados pelos princpios da incluso, do
pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum (LCHMANN,
2002b; TENRIO, 2007). Esses princpios devem estar presentes enquanto categorias
analticas nos processos de avaliao de dinmicas de participao e deciso em
espaos formais e informais10.
No que se refere aos processos de discusso, parte-se do entendimento
de que a discusso ocorre em espaos pblicos de argumentao e de busca do
entendimento em um contexto cidado. A objetividade de cada interveno depende
do mundo vivido de cada interventor na discusso, pois cada um tem um olhar
sobre o mundo, ou seja, uma verdade. No entanto, no processo de exposio das
ideias, cada participante passa a formar uma compreenso de suas realidades
(intersubjetividade), resultando em um processo de aprendizado, que tem como fim
o aporte de solues aos problemas discutidos e de suas justificativas quanto s
escolhas feitas. Os participantes constroem acordos para coordenar seus planos de
ao, e o acordo alcanado avaliado pelo reconhecimento das pretenses validadas
do discurso de cada um (TENRIO et al., 2009).
A categoria incluso supe a reconsiderao do poder de comunicao da
sociedade como um todo e, em especial, a voz dos excludos do sistema. Significa
a capacidade dos atores de estarem inseridos nos espaos decisrios pblicos
e de representarem os interesses coletivos. No que se refere categoria do
pluralismo, Tenrio et al. (2009) alertam que o conceito de pluralismo leva ideia de
descentralizao do poder do Estado onde os problemas passam a ser localmente
discutidos e consensualizados na persecuo das vias para o desenvolvimento
sustentvel. Pluralismo diz respeito no apenas s representaes de grupos
privilegiados, mas dos diversos atores que participam dos processos decisrios nas
polticas pblicas.
Para a igualdade participativa, enquanto categoria de anlise, os autores
lembram que a mesma se apoia no nivelamento das oportunidades de atuao
efetiva nos processos de tomada de deciso. Parte-se do princpio de que, dotados
de informao e com acesso livre aos canais de deliberao, qualquer cidado,
10 A esse respeito veja-se Allebrandt (2012)

segmento ou organizao passvel de influenciar as decises tomadas via

processo deliberativo. Igualdade participativa condio de manter nas sociedades
contemporneas a possibilidade de um espao de deliberao.
A autonomia fundamental para que os problemas locais possam ser avaliados
e resolvidos pelas prprias comunidades que vivenciam os problemas. E, no que
refere ao bem comum, ressalta-se que ele representa os benefcios tangveis ou
intangveis para comunidade ou localidade, oriundos da poltica pblica (TENRIO
et al., 2009).
Esses princpios, inerentes ao conceito de democracia deliberativa, tomados
como categorias analticas, permitem estabelecer critrios no processo de anlise
dos COREDEs e da sua estrutura e dinmica de funcionamento, em especial no que
se refere aos processos de planejamento regional, objeto deste estudo.
Em estudo recente, props-se a matriz de categorias para anlise de espaos
de discusso e elaborao de instrumentos de planejamento e gesto de polticas
pblicas (Quadro 1).
QUADRO 1- Categorias para anlise de espaos pblicos de discusso e

elaborao de instrumentos de planejamento e gesto das polticas pblicas
Categorias Subcategorias
Configurao dos Ampliado
espaos pblicos Semirrestrito
e suas instncias Restrito
Autnomo
Configurao Composio Paritrio
interna de poder
Homologatrio
das instncias
Diversidade dos participantes
Consultivo
Natureza dos
Deliberativo
espaos e carter
Vinculante
das deliberaes
No vinculante
Governo
Organizao dos Autorregulamentado Sociedade
Regulamentao Coordenao
processos Civil
Desenho Imposto Parceria
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Allebrandt, 2002; 2003; 2010.
Especificamente, tal matriz foi construda para a anlise de processos de

oramento participativo e de planos plurianuais participativos (ALLEBRANDT, 2012).
No entanto, processos de elaborao dos planos de desenvolvimento das regies
dos COREDEs possuem caractersticas especficas que exigem algumas adaptaes,
conforme proposto no Quadro 2.
QUADRO 2 - Categorias para anlise de espaos pblicos de discusso e

elaborao de planos regionais de desenvolvimento
Categorias Subcategorias
Ampliado
Configurao Semirrestrito
Restrito
Diversidade dos participantes
Pluralismo
Perfil dos participantes
Espaos pblicos Autnomo
e suas instncias Composio Paritrio
Homologatrio
Forma de escolha dos
representantes
Igualdade participativa Avaliao participativa
Capacitao metodolgica
Consultivo/propositivo
Relaes de Carter das deliberaes
Deliberativo
poder nas
instncias Canais de difuso
Processo de discusso
Qualidade da informao
Plano Territorial de Desenvolvimento
Relao com outros espaos Rural Sustentvel dos Territrios da
Interfaces e participativos Cidadania (PTDRS)
impactos com Consulta Popular
outros processos
Interfaces com instrumentos Planos Plurianuais municipais (PPAs)
de gesto pblica local Oramentos Anuais municipais
Governo
Coordenao Sociedade Civil
Parceria
Organizao dos Elaborada pelos COREDEs
processos Metodologia
Elaborada por Consultoria Externa
Capacitao metodolgica
rgo de acompanhamento
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Allebrandt (2002, 2003, 2010); Tenrio (2007,
2012).
A democracia deliberativa entendida como um modelo poltico decisrio que

tem como um de seus elementos centrais a participao da populao na definio
das polticas pblicas, isto , a participao da sociedade civil na regulao da
vida coletiva constitui-se em pressuposto terico-normativo. Pauta-se em relaes
dialgicas entre os participantes que, articulando cooperao e conflito, permitem
que a cidadania decida orientada por diversos princpios, em especial os da incluso,

do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e da justia social ou do bem
comum.
Outros estudos j apontaram que os COREDEs constituem-se em processos
de cidadania deliberativa que vem produzindo mudanas, ainda que lentamente, na
perspectiva pblica dos indivduos, na cultura da sociedade civil, na postura e no
modo de agir da sociedade poltica e no modus operandi da mquina burocrtica e
dos governos. Mas esse um processo de mudana em longo prazo, para o qual
necessria uma prtica contnua e no episdica e pontual. Constitui em processo
dialgico, que necessita ser construdo e reconstrudo permanentemente pelos
participantes, para evitar o risco do controle corporativo, poltico ou administrativo
por meio de cooptao e manipulao (ALLEBRANDT, 2010).
Entende-se ainda que o formato institucional dos COREDEs, ao mesmo
tempo em que resulta do processo deliberativo, provoca mudanas nos princpios
democrticos. Esses arranjos institucionais, com suas regras, critrios, instncias e
espaos construdos pelos participantes, assumem um determinado desenho que
confere operacionalidade ao processo deliberativo, mas, mais que isso, tambm
modifica padres polticos, econmicos e sociais, isto , transforma o quadro mais
amplo da cultura e das relaes sociais.
Entende-se que a proposta de planejamento estratgico e participativo regional
em curso nas regies do Rio Grande do Sul apresenta proximidade com essa
perspectiva terica e metodolgica na medida em que busca viabilizar um projeto
de desenvolvimento que efetivamente assegure s regies condies efetivas de
crescimento econmico aliado sustentabilidade plena de sua comunidade e de seu
ambiente.
A matriz de categorias e subcategorias de anlise proposta neste texto
incorpora os princpios e componentes estruturais do conceito de democracia
deliberativa, constituindo-se em matriz analtica para orientar e monitorar processos
de planejamento do desenvolvimento regional encetados em espaos pblicos da
sociedade civil.
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O PLANEJAMENTO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE
DO SUL: POLTICAS ESTADUAIS, PROCESSOS E EXPERINCIAS REGIONAIS


1 INTRODUO
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 e com o avano do pro-

cesso de redemocratizao do pas passou-se a criar as bases para a retomada do
processo de planejamento territorial no Brasil. Tal retomada se fez numa perspectiva
que buscava a descentralizao da ao poltica, a participao democrtica e a
valorizao dos diferentes acmulos e experincias nos municpios e Estados da
federao, como foi o caso do Rio Grande do Sul, onde a criao dos Conselhos Re-
gionais de Desenvolvimento inaugurou um novo marco institucional de planejamento
regional, em que os diferentes governos estaduais passaram a atuar, a compor e a
estabelecer polticas e projetos de desenvolvimento regional.
Neste captulo aborda-se inicialmente, de modo sucinto, o contexto e as razes
da retomada do planejamento territorial no Brasil, a partir do final dos anos 90 do
sculo passado, destacando as principais interaes com o planejamento regional
no Rio Grande do Sul. Num segundo e ltimo tpico apresenta-se uma reviso
analtica dos planos de governo e suas respectivas propostas de polticas pblicas
e/ou de aes de planejamento regional propostos pelos candidatos e por frentes
partidrias que concorreram e venceram as eleies ao governo do Rio Grande do
Sul, no perodo de 1994 e 2010.
2 A RETOMADA DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL E AS

INTERAES COM O PLANEJAMENTO TERRITORIAL DO RIO GRANDE DO
SUL
No perodo dos ltimos trinta anos, apenas mais recentemente, a partir de 2000,
o pas vem apresentando uma retomada das polticas de planejamento territorial.
Se os anos 70, do sculo passado, marcaram a poltica pblica de planejamento,
atravs da promoo de abrangentes planos nacionais de desenvolvimento,
produzidos no contexto do centralismo autoritrio da ditadura militar, os anos que
se seguiram com a democratizao do pas, e com a promulgao da Constituio
Federal de 1988, revelaram um verdadeiro vazio em termos de efetivas polticas de
planejamento territorial, tanto na escala nacional quanto na estadual do territrio
brasileiro.
Brando (2011) assinala algumas das razes para esse acaso do planejamento
territorial brasileiro. Para ele, o contexto conjuntural que o pas atravessava no final da
O planejamento e o desenvolvimento regional...
dcada de 1980, com recorrentes crises econmicas, endividamento externo, dficit

fiscal e oramentrio e espiral inflacionria incontrolvel, e externamente com o
avano e a afirmao do discurso neoliberal, representaram importantes obstculos
e condicionantes aos avanos no campo do planejamento territorial.
As demandas e projetos apresentados no contexto da Assembleia Nacional
Constituinte de 1988, relativos ao planejamento territorial no pas, acabaram sendo
condicionados e, at mesmo, determinados por aquela conjuntura poltica e
econmica.
Nessa mesma linha de interpretao, Garcia (2000, p. 8) destaca o carter
excessivamente normativo e economicista que o planejamento adquiriu no mbito
da produo da nova constituio.
A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte crise econmica

e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso de
reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a
concepo normativa e reducionista do planejamento governamental
herdada dos militares e seus tecnocratas. Tal dificuldade revelada
no s pelo contedo dos artigos da Constituio Federal (art.165, 166
e 167, principalmente) mas at mesmo pela localizao do assunto
na estrutura que organiza o texto constitucional. Os artigos referidos
integram o Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II
Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. Ou seja, [...] o
planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo
e economicista. Ignorou-se a nova e muito mais complexa realidade
poltica, social, cultural e econmica. No foram considerados os
avanos do conhecimento sobre os processos de governo nem as
teorias e prticas de planejamento pblico moderno que buscam
integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos, cognitivos,
organizativos e outros em uma perspectiva estratgica.
Para Brando (2011), o que preponderou aps a promulgao da Constituio

Federal de 1988 foi a constituio e o funcionamento de um Estado gerencial, orientado
e condicionado, sobretudo pela poltica econmica e pelas diretrizes oramentrias,
em que as temticas estratgicas do planejamento e do desenvolvimento territorial
acabaram ficando em segundo plano, ou mesmo no foram priorizadas, tanto no
mbito federal quanto estadual.
Nesse perodo, a difuso do iderio neoliberal em mbito global, alcanado
igualmente no pas, tambm contribuiu para essa ausncia de novas polticas de
planejamento territorial e de desenvolvimento regional.
A crise do paradigma fordista de produo, iniciada com a segunda crise do
petrleo em 1979, comeava a afirmar uma nova etapa na organizao e na produo
econmica capitalista. Etapa essa fundamentada nos princpios neoliberais de
ampliao da competitividade, de modernizao e de eficincia, e caracterizada pela
flexibilizao das relaes de produo, pela integrao financeira, pela constituio
e expanso de um meio tcnico cientfico informacional, como novo contedo do
espao geogrfico a ser demandado pela globalizao, e pelo crescente estmulo
privatizao e pela consequente reduo do papel do Estado no desenvolvimento

econmico dos territrios, em todas as escalas.
No Brasil, a partir, sobretudo, de 1990, a adoo e a implementao desse
iderio neoliberal passaram a orientar a conduo das polticas pblicas, redefinindo
prioridades de modo a estimular a abertura da economia brasileira e o aumento
dos nveis de competitividade, levando flexibilizao e at mesmo revogao do
contedo normativo governamental at ento existente. Tem-se assim, durante os
anos 1980 e 1990, um quase total abandono das polticas de planejamento territorial,
por parte dos governos federal e estaduais no pas.
A partir do final da dcada de 1990, as recorrentes crises econmicas do
capitalismo no contexto da globalizao, que afetaram praticamente todos os pases,
acabaram por corroer a legitimidade do modelo neoliberal, ensejando mudanas na
conduo das polticas pblicas por parte dos governos nacionais, e contribuindo
para a retomada do papel do Estado na conduo de novas estratgias de
desenvolvimento.
Nesse novo contexto, tem-se assistido no Pas, nas duas ltimas dcadas,
ainda que de forma tmida, a retomada das polticas pblicas de enfrentamento das
desigualdades e desequilbrios regionais no territrio, em suas distintas escalas
espaciais.
No Rio Grande do Sul, cabe considerar que os processos de planejamento
governamental e institucional, implementados ao longo das ltimas dcadas, no
so absolutamente hegemnicos, ou seja, ocorreram e ainda ocorrem de forma
concomitante com outros mecanismos. Sobretudo aqueles vinculados s polticas
pblicas federais podem ser citados como exemplos, como o caso das Microrregies
Homogneas (MRH), utilizadas pelo IBGE para fins estatsticos e de verificao do
desempenho socioeconmico regional desde a dcada de 1970 (IBGE, 2002).
Em 1999, a criao do Ministrio da Integrao Nacional, representou a
retomada da temtica regional e do planejamento territorial no mbito das polticas
federais de desenvolvimento regional. Como importantes iniciativas nesse campo
destacam-se a criao do Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel
de Mesorregies Diferenciadas (PROMESO) e, posteriormente, a Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR). Tais iniciativas governamentais inovaram por
valorizar suas aes na escala intermediria da mesorregio geogrfica e por propor
uma maior articulao entre as polticas pblicas e os diferentes atores regionais,
contribuindo para o desenvolvimento de aes visando governana regional.
(CARGNIN; LIMA, 2009).
Tais polticas e aes federais abarcam partes do territrio gacho em seus
processos de planejamento para o desenvolvimento regional, como o caso das
Mesorregies, ou, mais especificamente, a Mesorregio Grande Fronteira do Mercosul
(MESOMERCOSUL), que abrange o norte do Rio Grande do Sul (223 municpios), o
oeste de Santa Catarina (131 municpios) e o sudoeste do Paran (42 municpios),
e a Mesorregio da Metade Sul do Rio Grande do Sul (MESOSUL) que abrange
105 municpios. A atuao em Mesorregies Diferenciadas em diversas partes do
Brasil surge a partir das diretrizes existentes no PPA 2000-2003 e uma iniciativa
do Ministrio de Integrao Nacional (MIN), atravs da Secretaria de Programas

Regionais (SPR), com o Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos
Sub-Regionais (PROMESO) (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2009). As
Mesorregies Diferenciadas constituem-se em subespaos poltico-institucionais,
criados na busca de uma ao territorial mais efetiva e coordenados das polticas
pblicas com o objetivo de contribuir para a reduo das desigualdades regionais,
promovendo novas dinmicas de desenvolvimento. Em 2001 a MesoSul cria o
Frum de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel da Metade Sul do Rio Grande
do Sul, e em 2002 a MesoMercosul instala o Frum de Desenvolvimento Integrado
e Sustentvel da Mesorregio Grande Fronteira do Mercosul, como espaos de
discusso responsvel pela identificao, pela priorizao e pelo encaminhamento
das demandas locais e pelo acompanhamento da implementao de projetos
(SIEDENBERG; BUTTENBENDER; ALLBERANDT, 2011).
Ainda durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, 1.258
municpios brasileiros (diversos deles gachos) integravam-se nos programas
federais Comunidade Ativa ou Comunidade Solidria, constituindo Fruns de
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS), responsveis pela elaborao
de Planos Municipais de Desenvolvimento (PMDLIS). Essas experincias, ainda
que tivessem como foco principal o mbito territorial do municpio, resultaram em
anlises que foram fundamentais para novos programas federais que buscam uma
maior integrao intergovernamental das polticas pblicas, especialmente as de
incluso social e polticas sociais de base. Exemplo disso o que ocorreu no primeiro
mandato do governo Lula com o programa Consrcios de Segurana Alimentar e
Desenvolvimento Local (CONSAD). Partiu das experincias dos DLIS, inclusive no que
se referia ao contingente de municpios inicialmente abrangidos pelo novo programa,
mas avanou no sentido de garantir a institucionalizao mais orgnica do conceito
de microrregio (ALLEBRANDT, 2009). Hoje existem 40 Territrios CONSAD no Brasil,
sendo trs no Rio Grande do Sul (Misses, Centro-Sul e Metropolitano-Sul).
Mais recentemente destaca-se o Programa Territrios da Cidadania. Esse
programa j vinha sendo desenvolvido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
desde 2003, sob o nome Territrios Rurais. Em 2008 sua abrangncia institucional foi
ampliada, tendo por objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar
programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento
territorial sustentvel. Hoje o Programa Territrios da Cidadania envolve a atuao
da Casa Civil, de 16 Ministrios e de cinco Secretarias. Em 2008 foram criados 60
Territrios da Cidadania, totalizando a partir de 2009, 120 territrios. Em 2011, havia
no Rio Grande do Sul quatro Territrios da Cidadania em funcionamento: Mdio Alto
Uruguai, Noroeste Colonial, Regio Central e Zona Sul do Estado (BRASIL, 2011).
Na perspectiva de continuidade e ampliao das polticas pblicas de corte
regional, desde a criao do Ministrio da Integrao, ainda no governo FHC, em
1999, foi assumida como uma das prioridades para enfrentar o histrico descompasso
do desenvolvimento regional brasileiro, a realizao de aes estratgicas integradas
e capitaneadas pela escala nacional.
A efetivao desse esforo, segundo Bandeira (2013), foi realizada de forma
essencialmente estadocntrica, uma vez que poucas organizaes, para alm das
vinculadas administrao federal participaram do processo de discusso referente

s aes que iriam iniciar-se. Com reunies macrorregionais, a construo das
polticas j dava sinais de algumas caractersticas que vieram a ser alvo de crtica
posteriormente, como a limitao atual das propostas de desenvolvimento pautadas
nas grandes macrorregies do pas.
Ao passo do aprofundamento das discusses estratgicas do novo Ministrio,
paralelamente aes concretas de desenvolvimento regional avanavam, como
a insero do debate das Mesorregies Diferenciadas no PPA 2000/2003, com
expressiva participao dos COREDEs, ao ponto de capitanear a incluso de duas
mesorregies na poltica, alm de contribuir para a implementao dos primeiros
Fruns da nova poltica.
A contribuio dos COREDEs na discusso nacional das aes de desenvolvi-
mento regional foi continuada com a PNDR, favorecendo a incluso de outros pro-
gramas de corte regional no PPA 2004/2007, perodo de intensa revalorizao do pla-
nejamento nacional e, sobretudo, da busca por diminuir os desequilbrios regionais.
Os COREDEs participaram ativamente das discusses que germinaram a PNDR
e somaram no amadurecimento da reflexo sobre o desenvolvimento regional do
Brasil e do Rio Grande do Sul, contribuindo de forma crtica s propostas que foram
aprovadas na poltica. Essas assertivas trazidas pelos Conselhos, apresentadas em
Frum dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (2014), esto pautadas em
quatro eixos: a) desigualdades regionais e critrios de legibilidade; b) governana,
participao e dilogo federativo; c) financiamento do desenvolvimento regional; e d)
vetores de desenvolvimento regional sustentvel. Na pauta trazida pelos COREDEs,
destacam-se: a crtica realizada limitao dos indicadores utilizados para a
legibilidade das regies alvo da poltica; a revitalizao de propostas de gesto e ao
territorial; a necessidade da implementao do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional, ainda parado no Congresso Nacional devido a inmeras divergncias; e,
por fim, a defesa pelos Conselhos de um conjunto de linhas prioritrias para promoo
do desenvolvimento.
No deixa de ser curioso o fato de que boa parte das aes de planejamento
,empreendidas tanto pelo governo federal quanto estadual, se reportam a uma
dimenso espacial que sempre precisa ser oficializada novamente enquanto unidade
administrativa: as regies, compreendidas como um territrio intermedirio entre
dois entes federativos, que so os Municpios e o Estado. E lgico que no livre
jogo das foras polticas, das demandas sociais e dos interesses locais essa falta de
uma identidade regional consolidada acabe alterando continuamente a configurao
territorial.
De uma maneira geral cabe considerar, finalmente, que os processos de
planejamento regional em andamento no Rio Grande do Sul, sejam eles originrios
da ao governamental estadual, federal ou institucional, alm de outros no
mencionados, inserem-se em tentativas de consolidao que, apesar de todos os
esforos empreendidos, investimentos feitos e experincias acumuladas, ainda
apresentam srias deficincias operacionais.
Aparentemente a atividade de planejamento regional - no Brasil, de um modo
geral, e no Rio Grande do Sul, especificamente - carrega em si mesma uma dificul-

dade que lhe intrnseca: coadunar aspectos tcnicos e polticos com uma cultura
pouco afeita aos benefcios desta ao estratgica.
3 AS POLTICAS PBLICAS DE PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE

DO SUL: UMA ANLISE DOS PLANOS DE GOVERNO ESTADUAL ENTRE
1995 A 2014
No incio da dcada de 1990, o Rio Grande do Sul vivenciava um momento

importante de debate sobre a descentralizao poltica e a participao da sociedade
civil na construo e implementao de polticas pblicas no Estado.
Tal debate se realizava aps a aprovao das Constituies Federal e Estadual,
respectivamente, em 1988 e 1989, no contexto de retomada da democratizao do
pas, de mobilizao e reivindicaes populares por maior descentralizao poltica,
justia social, transparncia, participao e reviso do modelo de desenvolvimento
concentrador de renda e promotor de desigualdades sociais e territoriais no pas e
no Estado.
Nesse perodo, tinha incio o processo de operacionalizao da proposta do
governo estadual de Alceu Collares, de criao no Estado dos COREDEs por meio
de debates e negociaes entre representantes do governo estadual, da assembleia
legislativa e de lideranas representativas das diferentes regies do Estado, quanto
delimitao de cada regio dos COREDEs, composio representativa e ao
funcionamento dos Conselhos, e sua institucionalizao.
A descentralizao do processo de planejamento territorial no Rio Grande
do Sul, que teve incio a partir da criao e da trajetria dos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento (COREDEs), apresenta-se como uma estratgia pioneira de
organizao regional no Brasil, onde a estrutura institucional, os mecanismos de
participao social, as formas de encaminhamento das demandas regionais, o
amadurecimento dos processos e das relaes entre governo e sociedade foram
sendo aperfeioados ao longo do tempo (BTTENBENDER; SIEDENBERG;
ALLEBRANDT, 2011).
Enquanto processo participativo, o planejamento, a partir dos COREDEs, criou a
possibilidade de discusso sobre a ideia de desenvolvimento, territrio e planejamento
de forma ampla. Promoveu a aproximao entre alguns COREDEs e universidades
regionais, possibilitando condies de troca de experincias do mundo cientfico e
do mundo vivido.
Conforme Coelho, Frizzo e Marcondes (2010), os COREDEs foram criados a
partir do incio do ano de 1991, institudos legalmente por meio da Lei n 10.283,
de 17 de outubro de 1994, e regulamentados atravs do Decreto n 35.764, de 28
de dezembro de 1994, constituindo fruns de discusso, lideranas e recursos,
orientados ao desenvolvimento regional, e cujas competncias incluem: a promoo
da participao social no diagnstico das necessidades e potencialidades regionais
para a formulao e a implementao de polticas pblicas; a elaborao de planos
estratgicos de desenvolvimento regional; a manuteno de espao permanente para
a participao democrtica e a cidadania; a regionalizao do oramento estadual; o

acompanhamento sistemtico das aes dos governos Estadual e Federal na regio
definida por cada COREDE; e o respaldo s aes do Governo do Estado objetivando
maior participao nas decises nacionais.
Assim, a aproximao entre governo e instituies da sociedade civil em cada
regio, em especial as universidades, possibilitou as condies para a constituio
e estruturao iniciais dos COREDEs que, j em 1994, se consolidavam de forma
efetiva em 21 regies do territrio do Rio Grande do Sul.
Atualmente o Rio Grande do Sul conta com 28 COREDEs que, embora apre-
sentem dificuldades para seu melhor funcionamento, constituem-se em importantes
instncias que renem distintos representantes da sociedade civil, organizando a
participao junto ao processo de planejamento governamental e promovendo de-
bates acerca do desenvolvimento das regies.
Figura 1: Os 28 COREDEs e suas regies de abrangncia
Fonte: FEE, 2010.
Reconhecidos pela Lei 10.283/1994, os COREDEs so fruns de discusso

e deciso a respeito de polticas e aes que visam ao desenvolvimento regional,
objetivando, entre outros aspectos, formular e executar estratgias regionais,
consolidando-as atravs da elaborao de planos estratgicos de desenvolvimento
regional, alm da realizao e do acompanhamento da Consulta Popular e do Plano
Plurianual.
De acordo com a legislao que os institucionalizou, os objetivos constitutivos

dos COREDEs so: a promoo do desenvolvimento regional harmnico e susten-
tvel; a integrao dos recursos e das aes do governo na regio; a melhoria da
qualidade de vida da populao; a distribuio equitativa de riqueza produzida; o
estmulo permanncia dos indivduos em suas regies; e a preservao e recupera-
o ambiental (BTTENBENDER; SIEDENBERG; ALLEBRANDT, 2011).
A trajetria dos COREDEs, no que diz respeito ao processo de planejamento
do desenvolvimento e alocao de recursos pblicos por meio dos oramentos
estaduais para o atendimento das demandas prioritrias das diversas regies dos
COREDEs, sempre impactada pelas novas dinmicas poltico-administrativas que
se estabelecem a cada quatro anos pela troca dos governantes estaduais.
Mesmo assim, pode-se afirmar que a persistncia do movimento dos COREDEs
na perseguio do processo de promoo do desenvolvimento das regies e do
Estado deve ser reconhecida como um dos principais indutores de novas vises por
parte dos agentes polticos e de inovaes da mquina pblica estatal gacha.
A partir de 1995, as polticas de planejamento territorial, propostas e/ou
implementadas pelos diferentes governos que se sucederam, apresentaram
descontinuidades. As diferentes concepes, objetivos e propostas, existentes
em cada um dos planos de governo, revelam como cada postulante ao cargo de
governador propunha ou priorizava a questo do planejamento territorial, e a relao
com os COREDEs, e a poltica de desenvolvimento regional.
Procura-se tambm complementar a anlise valendo-se das importantes
contribuies de Allebrandt (2010) e Cargnin (2011) em seus estudos sobre a
relao dos diferentes governos com os COREDEs e suas aes de promoo do
desenvolvimento regional (Allebrandt), e sobre as aes e polticas pblicas de
desenvolvimento regional implementadas em cada governo estadual (Cargnin).
3.1 O plano de governo de Antnio Britto (1995-1998)
As diretrizes do plano de governo da coligao Movimento Rio Grande Unido

e Forte, constituda pelos partidos PMDB, PSDB e PL, e proposto por Antnio Britto,
apresenta uma ntida concepo neoliberal de Estado, e de como esse deveria atuar.
Em vrios trechos h meno necessidade de privatizao de servios e atividades
realizadas pelo Estado. No tpico Descentralizao e Municipalizao, o plano
registra:
Nos dias que correm no cabe nutrir iluses sobre a onipotncia do

Estado no provimento das condies necessrias ao desenvolvimento
econmico e social. [...] fundamental avaliar criteriosamente os
casos com relao aos quais possvel e conveniente a devoluo
sociedade de servios e encargos at agora em mos do setor pblico
que se pode fazer em favor de empresas privadas (Movimento Rio
Grande Unido e Forte, 1994, p. 9 e 10).
Tal viso estava em sintonia com o receiturio do Estado mnimo neoliberal,

que se buscava implementar no Brasil, a partir de 1995, com o Plano de Reforma do
Estado e da Administrao Pblica adotado pelo governo federal, sob a coordenao
do Ministro Bresser Pereira (ALLEBRANDT, 2010).
Quanto relao com os COREDEs, o plano se limita a reconhecer a sua
existncia e importncia, mas prope uma reavaliao da experincia dos Conselhos
Regionais, de modo a assegurar-lhes representatividade, operacionalidade e
eficcia, sem prejuzo da necessidade de garantir uma viso unificada e integrada
das demandas e problemas estaduais, assim como das polticas adequadas para
enfrent-los (Movimento Rio Grande Unido e Forte, 1994, p. 9).
O plano de governo propunha recuperar a capacidade de desempenho das
funes de coordenao e planejamento do Estado para que o setor pblico pudesse
efetivamente voltar a orientar o processo de desenvolvimento regional.
Nesse aspecto, destaca-se a iniciativa do governo em definir, to logo assumiu o
poder, uma nova estrutura organizacional para a administrao direta do Estado, em
que o apoio aos COREDEs passou a ser exercido pela Secretaria de Coordenao e
Planejamento (SCP), que passou a estar vinculada ao gabinete do Governador, com as
competncias de planejamento, coordenao, programao, oramento e avaliao
das polticas de governo. Na SCP, foi criado o Departamento de Desenvolvimento
Regional e Urbano (DDRU) e, vinculado a ele, a Diviso de Apoio aos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento. A partir de 1996 a SCP passou a coordenar a incluso
do oramento dos COREDEs no oramento estadual (ALLEBRANDT, 2010).
As aes do Governo Britto, relacionadas s demandas regionais encaminhadas
pelos COREDEs, pouco avanaram durante o seu perodo de governo. Com exceo
da Secretaria de Cincia e Tecnologia, que possua uma importante articulao
com as universidades comunitrias regionais, as demais secretarias estaduais no
reconheciam os COREDEs, ou os viam como concorrentes na destinao dos
limitados recursos oramentrios estaduais destinados a investimento e custeio.
Em 1998, no ltimo ano de governo, e no contexto da campanha eleitoral
ao governo estadual, o executivo instituiu por meio de decreto a Poltica de
Desenvolvimento Regional do Rio Grande do Sul (PDR-RS), sem nenhuma consulta
prvia ao Frum dos COREDEs. De acordo com Cargnin (2011, p. 157), o principal
objetivo dessa poltica era o de incentivar o desenvolvimento mais equilibrado entre as
regies, contribuindo assim para reduzir as desigualdades regionais, gerando novos
empregos nas regies menos dinmicas, regionalizando os investimentos pblicos
e incentivando a participao das comunidades nas decises governamentais
referentes alocao de investimentos pblicos.
Para a operacionalizao da PDR-RS foi proposta a escala regional a partir
da regionalizao dos COREDEs, devendo as regies elegveis para receberem
recursos advindos da implementao dos instrumentos da poltica ser aquelas que
apresentassem PIB per capita inferior a 80% do PIB per capita estadual. A poltica
instituiu um Comit Coordenador da PDR-RS, composto por cinco Secretrios de
Estado, pelo diretor da METROPLAN-RS, por um representante da FAMURS e por um
representante dos COREDEs.
Para a operacionalizao da PDR-RS, o Decreto n. 38.438/98 definiu apenas

que os instrumentos seriam criados por leis ordinrias, sem mencion-los. No
entanto podem ser considerados como seus instrumentos o Fundo Estadual de
Desenvolvimento Regional (FEDR), institudo pela Lei n. 11.181, de 25/06/98, que
nunca chegou a ser implementado; o Fundo Operao Empresa (FUNDOPEM), j
existente desde 1972, atualizado e com nova regulamentao, que possibilita destinar
regionalmente incentivos fiscais s empresas; o Fundo de Desenvolvimento de
Complexos Industriais (FDI-RS), institudo pela Lei n. 11.085/98; o Fundo do Programa
Integrado de Melhoria Social (FUNDOPIMES), readequado mas que tambm no foi
implementado; e o Programa Estadual Solidariedade (Lei n. 11.196/98). Alm desses
instrumentos, a PDR-RS tambm contava com a Consulta Popular (Lei n. 11.179, de
25/06/98), que propunha a regionalizao de parcela dos investimentos do oramento
estadual, a serem decididos atravs da realizao de consulta direta populao
residente em cada um dos COREDEs. (CARGNIN, 2011; ALLEBRANDT, 2010).
De acordo com Allebrandt (2010), a proposta da Consulta Popular foi construda
por um grupo restrito, vinculado ao Secretrio de Coordenao e Planejamento. No
houve sequer discusso no mbito da Diviso de Apoio aos Conselhos Regionais e
do DDRU.
A consulta popular foi construda por poucas pessoas em termos de

concepo. A consulta popular no construda dentro do governo,
ela construda pelo Secretrio [...], [pelo] diretor DDRU, e por uma
assessora tcnica. Para voc ter uma ideia, como minha posio
era vista como uma posio corediana, eu, trabalhando no DDRU,
numa relao direta com os Conselhos Regionais, no conhecia a
proposta, a no ser quando o Secretrio a apresentou [ao Frum dos
COREDEs]. Pra ti ter uma ideia de como as coisas eram fechadas
ali [...] (Pedro Bandeira, Diretor do DDRU no Governo Britto, em
entrevista concedida a Allebrandt, 2010).
A despeito dessa condio, o Frum dos COREDEs entendeu ser oportuno

e importante participar do processo da Consulta Popular, coordenando-a nas suas
regies, de modo a garantir a participao da sociedade civil e das regies na
indicao de quais deveriam ser as prioridades regionais que seriam custeadas com
recursos do oramento estadual (ALLEBRANDT, 2010).
A Consulta Popular realizada em 1998, com todas as limitaes e contradies
que envolveram seu processo de institucionalizao atravs da tramitao e aprovao
do projeto de lei que a regulamentava, representou um primeiro e importante passo
no processo de descentralizao da poltica pblica de desenvolvimento regional, por
reconhecer os COREDEs como principais interlocutores para sua implementao, e
por possibilitar s regies a escolha de suas demandas e de seus projetos prioritrios.
No mbito do aparelho burocrtico estadual, a Secretaria de Coordenao e
Planejamento (SCP) tambm desenvolveu em 1998 o projeto RS 2010 Realizando o
Futuro, que procurava retomar as atividades de prospeco econmica e social, as
quais se encontravam inteiramente abandonadas no mbito do Governo do Estado
(RIO GRANDE DO SUL, 1998, p. 5). Visando definio de uma proposta estratgica
de desenvolvimento para o Estado, foram elaborados diagnsticos e avaliaes de

questes emergentes de doze reas de interesse para o Rio Grande do Sul, a saber:
agregados macroeconmicos e balana comercial; agronegcio; indstria; comrcio
e turismo; desequilbrios regionais; emprego; pobreza rural; pobreza urbana;
educao; setor financeiro; infraestrutura; e capacitao competitiva.
Tal diagnstico, embora importante pela sua amplitude e por seu carter
prospectivo, acabou no sendo apropriado de modo mais efetivo pelas regies,
servindo muito mais como elemento estratgico a ser utilizado no desenho das
polticas pblicas de desenvolvimento no Estado.
A no reeleio do governo Britto nas eleies de 1998 acabou por limitar sua
utilizao, e a promover um redirecionamento da poltica estadual de desenvolvimento
regional, e da ao de planejamento territorial.
3.2- O plano de governo de Olvio Dutra (1999-2002)
O plano de governo apresentado por Olvio Dutra trazia as propostas de

governo da Frente Popular, coligao encabeada pelo PT, e que ainda contava com
a participao do PSB, PC do B, PCB e PDT. Como principal caracterstica, destaca-
se a proposta de um modelo diferente de desenvolvimento praticado pelo governo
anterior, assentado na democracia efetivamente participativa e no papel primordial do
Estado na promoo do desenvolvimento sustentvel, com nfase na incluso social.
Propunha que a poltica econmica deveria ser orientada para um crescimento
sustentado e equitativo da renda, das regies e dos setores. Tal opo possui um
contedo poltico que requer um Estado mais ativo, mais participativo e democrtico,
que busque atravs da articulao das associaes de empresas, sindicatos,
escolas e universidades, bem como dos Conselhos Regionais, formular polticas
de modernizao cientfica e tecnolgica que atendam s demandas das empresas
locais e regionais e assegurem a gerao de renda (PROPOSTA DE GOVERNO DA
FRENTE POPULAR, 1998).
H nessa proposta a ideia de buscar combater o desenvolvimento econmico
desigual do Estado por meio de polticas que sejam criadas com a participao
social dos distintos agentes atuantes no mbito da produo industrial e cientfica
nas regies gachas. Essa proposta foi implementada parcialmente por meio
de programas criados posteriormente, como Extenso Empresarial e Redes de
Cooperao, envolvendo a participao das universidades comunitrias.
O plano previa ainda que o financiamento do desenvolvimento do Estado e das
regies deveria ocorrer com o apoio da Caixa Estadual Agncia de Desenvolvimento,
priorizando o financiamento das atividades tradicionais econmicas do Estado,
gerando renda e ampliando o mercado interno e abrindo novos postos de trabalho.
Tais operaes deveriam estar vinculadas aos Planos de Desenvolvimento Regional
de cada regio, devendo a Caixa Estadual atuar e estar representada em cada um
dos COREDEs (PROPOSTA DE GOVERNO DA FRENTE POPULAR, 1998).
Reconhecia assim, formalmente, a importncia dos COREDEs na construo
de planos regionais de desenvolvimento, e que o desenvolvimento das atividades

tradicionais regionais deveria ser financiado com recursos estaduais.
O plano da Frente Popular destaca ainda a necessidade de se construir um
novo plano de desenvolvimento do Rio Grande do Sul, a partir da construo de
planos de desenvolvimento regional que deveriam prever:
- Conjunto de aes econmicas, sociais, culturais e ambientais, no

campo e na cidade, a serem executadas pelo Governo [...] visando
dinamizar o desenvolvimento de cada regio do Estado;
- Conjunto de iniciativas da regulao e controle social sobre
as atividades existentes no RS, inclusive dos servios pblicos
concedidos.
O plano de desenvolvimento do RS deveria ter como instncia
maior de deliberao executiva o Oramento Participativo Estadual.
(PROPOSTA DE GOVERNO DA FRENTE POPULAR, 1998, p. 69).
Os planos de desenvolvimento regional deveriam ser elaborados, segundo a

proposta da Frente Popular, de forma conjunta s comunidades envolvidas, buscando
promover:
- Qualificao e ampliao das redes de infraestrutura das regies,

que o candidato prope constituio.
- Planejamento das polticas de ampliao de qualidade de vida, como
educao, sade, habitao, assistncia social, esportes, recreao
e lazer.
- Busca de apoio construo de alternativas econmicas locais para
a gerao de emprego e renda.
- Qualificao dos agentes econmicos locais atravs de assessorias,
cursos de qualificao e disseminao de tecnologias a fim de
aumentar a produtividade, diversificar a produo local, socializar
informaes e possibilitar a gerao de conhecimento em todas as
regies do Estado.
- Investimento em empresas locais, incubadoras tecnolgicas e
empresariais, apoio produo agrcola e agroindustrial ecolgicas,
financiamentos direcionados.
- Fomento cultura, mediante o desenvolvimento do turismo interno,
festividades e esportes no interior do Estado. Tambm so a base
para o desenvolvimento do turismo externo e produtos regionais.
(PROPOSTA DE GOVERNO DA FRENTE POPULAR, 1998, p. 69).
De acordo com Allebrandt (2010), havia por parte dos COREDEs uma grande
expectativa de que, diante da proposta do novo governo em submeter, aprovao
da sociedade civil, o modo de aplicao dos recursos oramentrios do Estado, os
Conselhos Regionais poderiam encontrar condies propcias para sua atuao e
consolidao. Tal expectativa se dava em razo de os COREDEs j estarem, naquele
momento, organizados e institucionalizados, atuando nas regies por meio da
realizao de planos regionais de desenvolvimento, e, principalmente, coordenando
o processo anual de definio regional de prioridades para o oramento estadual.
Todavia, essa expectativa se frustrou diante da deciso do governo de Olvio

Dutra de priorizar e estimular a participao direta dos cidados nas discusses
sobre a definio de aplicao dos recursos oramentrios, atravs da realizao de
assembleias municipais e regionais, coordenadas pela equipe de governo. Tal opo,
por sua vez, passava a minimizar o papel e a participao das representaes sociais
e das instituies organizadas nas regies, como os COREDEs (CARGNIN, 2011).
Allebrandt (2010) lembra que essa postura criou uma reao negativa por parte dos
COREDEs, que consideraram que o governo estava descumprindo a promessa de
campanha, explicitada no Plano de Governo, de construir, organizar e coordenar a
dinmica do Oramento Participativo Estadual (OPE) em conjunto com os COREDEs:
O processo inicial de autorregulamentao do OP, no Estado, ser

realizado a partir de Assembleias Pblicas Municipais, abertas
participao de toda a populao, organizadas pelos COREDEs
em conjunto com o Poder Executivo Estadual. [...] A Frente Popular
para iniciar a discusso com a sociedade, sobre o processo de
autorregulamentao do OP no Estado, [...] tem a seguinte sugesto:
os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) juntamente
com o governo estadual coordenaro o processo de discusso e
deliberao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias
e do Oramento Anual, atravs de Assembleias Pblicas Municipais,
Plenrias Regionais Temticas e do Frum Estadual do Oramento
(PLANO DE GOVERNO DA FRENTE POPULAR 1999-2002, 1998, v. 2,
p. 4-5, grifos nossos).
Ao invs disso, o processo de implantao do OPE foi coordenado, em

cada regio dos COREDEs, por militantes da Frente Popular, contratados pelo
governo como funcionrios em cargo de comisso. Muitos desses militantes eram
residentes em Porto Alegre, e, embora possussem larga experincia de participao
no desenvolvimento do Oramento Participativo na Capital, desconheciam
profundamente as caractersticas da dinmica social, poltica e econmica de cada
regio. Tambm desconheciam e/ou ignoravam a existncia prvia das iniciativas
regionais de planejamento.
A implementao do OPE como principal diretriz de gesto do processo de
desenvolvimento estadual, embora tenha sido importante para estimular e valorizar
a participao cidad, acabou valorizando principalmente demandas e projetos
de interesse local, deixando em segundo plano as demandas estratgicas para as
regies, muitas das quais j identificadas em diagnsticos e planos regionais antes
realizados.
Dessa forma, entre o discurso alvissareiro do plano de governo em promover
o desenvolvimento regional atravs da participao e da articulao dos atores
regionais, entre eles os COREDEs, e a prtica das aes, houve tremenda distncia.
Os embates entre os representantes dos COREDEs e do governo Olvio Dutra se
estenderam durante boa parte do primeiro ano de gesto, e acabaram em certa
medida alimentando a disputa entre situao e oposio, no mbito da Assembleia
Legislativa (AL). Tal situao acabou redundando na criao, ainda em 1999, do Frum
Democrtico de Desenvolvimento Regional (FDDR), um espao poltico integrado

pela AL, pelo Frum dos COREDEs, pela Federao das Associaes de Municpios,
e pela Unio de Vereadores do RS, para possibilitar o debate sobre as demandas
locais e regionais, por meio da realizao de audincias pblicas regionais.
Aps reconhecer a existncia e legitimidade dos COREDEs, o executivo,
sem abrir mo de suas diretrizes de governo, e sobretudo do modelo adotado de
OPE, acabou por atender a demandas dos COREDEs, entre elas a de indicarem
representantes para a composio dos Fruns Regionais e do Frum Estadual do
OPE, que passaram a integrar esses colegiados juntamente com os delegados
eleitos nas assembleias municipais e regionais. Dessa forma, ainda em abril de 1999
foi assinado entre as partes um protocolo de cooperao para a construo e o
desenvolvimento do OPE.
J em relao participao dos COREDEs na construo do PPA, Allebrandt
(2010, p. 141-142) destaca que houve avanos importantes. Para ele:
Os COREDEs sempre entenderam o Plurianual como um instrumento

fundamental para a promoo do desenvolvimento regional, tanto que
buscavam, desde 1991, a sua regionalizao. Por isso, passaram a
interagir com o novo Governo, ainda em janeiro, por meio da Secretaria
de Coordenao e Planejamento, que coordenava o processo de
elaborao do Plurianual 2000-2003. Essa parceria na construo do
PPA funcionou muito bem, sendo que as relaes com o Secretrio
e a SCP, [...] foram muito positivas e permitiram a elaborao de um
PPA com a incorporao de muitas das demandas das regies.
Quanto ao estmulo e ao apoio construo de planos regionais de

desenvolvimento, como proposto no Plano de Governo da FP, isso no se materializou.
As aes de apoio ao planejamento regional das regies foram realizadas de modo
assistemtico pela METROPLAN, de acordo com sua disponibilidade de tempo e
recursos, esses bastante insuficientes na poca.
Evidencia-se que faltou sensibilidade poltica ao governo estadual em saber
valorizar e combinar a experincia e o acmulo dos COREDEs com a importante
mobilizao e participao direta dos cidados. Teria sido de fundamental importncia
que essa articulao no apenas ficasse restrita discusso das questes
oramentrias, mas tambm que se criassem as condies para avanar e qualificar
o debate pblico sobre o planejamento do desenvolvimento das regies, de modo
inclusive a buscar alcanar alguns dos principais objetivos do plano de governo, que
foi o combate s desigualdades regionais e a promoo de uma insero autnoma
e soberana do Estado e das regies na economia global.
Entende-se tambm que os COREDEs poderiam ter aproveitado melhor essa
experincia para dar mais visibilidade aos Conselhos e sua pauta de demandas
e projetos estratgicos regionais, para atualizar e aperfeioar suas prioridades
regionais, para ampliar a participao popular e qualificar a representatividade de
seus integrantes na organizao e no funcionamento do COREDE, e no processo de
construo do planejamento regional. Se em algumas regies houve, aps o embate
inicial, um entendimento e uma cooperao na organizao dos processos e na

dinmica do debate e da promoo do desenvolvimento regional, em outras regies
os coordenadores operacionais do governo e/ou as lideranas coredianas acabaram
por assumir um lado na disputa poltica partidria entre situao e oposio, o que
acabou dificultando o avano em relao a essas questes.
3.3- O plano de governo de Germano Rigotto (2003-2006)
Em 2003 inicia o governo de Germano Rigotto, apoiado pela coligao de

partidos polticos do PMDB, PSDB e PHS. O plano de governo denominado Diretrizes
para o Governo apresenta propostas para o desenvolvimento regional do Estado,
prope a criao da Secretaria do Interior e de Desenvolvimento Regional (que no
chegou a ser implantada), e enfatiza polticas voltadas ao apoio a empreendimentos
empresariais com o objetivo de induzir novos focos dinmicos na economia estadual.
O plano destaca
como um eixo estratgico de sua proposta de fortalecimento

econmico e social do Estado a promoo de um desenvolvimento
regional mais dinmico e mais justo no Rio Grande do Sul. Na verdade,
nossa convico que a ateno ao desenvolvimento regional, se
implementada com efetividade, ter ganhos que transcendero
melhora no padro de distribuio espacial das atividades econmicas
e que, ademais disso, traro ganhos muito importantes com relao
gerao de empregos e reduo das desigualdades sociais.
(PLANO DE GOVERNO DA COLIGAO UNIO PELO RIO GRANDE
2002, p. 18).
Todavia, o plano no traz nenhuma referncia quanto s formas de participao

da sociedade na construo dos instrumentos de planejamento e de gesto do
desenvolvimento, tampouco menciona algo em relao aos COREDEs.
A despeito disso, logo aps a posse do novo governo, percebe-se um conjunto
de decises que revelam o interesse do governo em retomar e valorizar o tema do
desenvolvimento regional, atravs da promoo de aes e de polticas pblicas com
esse objetivo.
Destaca-se a deciso de criar o Gabinete de Combate s Desigualdades
Regionais que passou a substituir o ento DDRU, da SCP. Tal ao valorizava a
reivindicao dos COREDEs nesse sentido, e buscava criar uma instncia de governo,
ligada ao Governador, que pudesse dar efetividade e orientao poltica pblica de
desenvolvimento regional.
Outra deciso a destacar foi a de designar o gabinete do vice-governador para
ser o interlocutor e articulador junto aos COREDEs e coordenar a Consulta Popular,
que ento retomada como estratgia de valorizao da participao social na
implementao da poltica de desenvolvimento regional.
Quanto Consulta Popular (CP), ainda antes de assumir, o novo governo e o
Frum dos COREDEs criaram uma Comisso Mista para propor o novo formato da
participao e da consulta populao. Essa proposta, referendada pelo Frum dos

COREDEs, ensejou o encaminhamento de projeto de lei Assembleia Legislativa
em abril de 2003. Com a provao da Lei n 11.920, em junho de 2003, o executivo
publicou o Decreto n 42.293 que regulamentava o novo Processo de Participao
Popular-Consulta Popular (PPP-CP), que buscava valorizar aspectos positivos do
OPE e da primeira Consulta Popular, realizada em 1998. As principais inovaes
ao processo anterior foram: a criao nos municpios dos Comudes (Conselhos
Municipais de Desenvolvimento) que teriam a prerrogativa de organizar assembleias
municipais pblicas para debater e votar as prioridades municipais que deveriam
ser encaminhadas Assembleia Regional Ampliada, coordenada pelos COREDEs.
Aos Comudes cabia tambm organizar a votao da CP e a criao de Assembleias
Regionais Ampliadas pblicas para construir uma pauta regional de demandas, a
partir das prioridades escolhidas nos municpios e dos programas estruturantes do
governo estadual. Cabia ainda a esses Conselhos definir a cdula de votao da CP
na regio e as comisses estadual e regional que passavam a coordenar o PPP-CP
no mbito do Estado e das regies. No primeiro, os COREDEs teriam garantida a
participao, e, no segundo, a coordenao.
Allebrandt (2010) assinala que a avaliao feita pelos COREDEs e pelo governo
estadual quanto realizao da Consulta Popular, entre 2003 e 2006, foi positiva, por
ter apresentado crescente participao popular, superando inclusive os ndices de
participao obtidos anteriormente pela CP de 1998 e pelo OPE.
Os recursos disponibilizados para a Consulta Popular, conforme prev

a legislao, objetivam definir os investimentos e servios de interesse
regional a serem includos na proposta oramentria. Uma vez definido
o montante global dos recursos disponibilizados pra a Consulta
Popular, resultado da proposta governamental e das negociaes
com o frum dos COREDEs, esses recursos so distribudos entre
as regies dos COREDEs com base em critrios definidos pela
Comisso Estadual e que tm sofrido algumas alteraes. Em 2003,
todo o recurso era distribudo proporcionalmente populao de cada
regio, com a ponderao de fatores que variavam de um a um ponto
nove, considerando o ndice de Desenvolvimento Socioeconmico
(IDESE) de cada regio em relao mdia do IDESE do Estado.
(ALLEBRANDT, 2010, p. 185).
As dificuldades oramentrias e burocrticas ao atrasarem o repasse s

regies dos recursos aprovados nas CPs de 2003 a 2006 acabaram por prejudicar o
atendimento das demandas e o desenvolvimento dos projetos regionais, afetando a
credibilidade do processo.
As aes do governo, na promoo do desenvolvimento regional, tambm
ocorrem atravs da retomada do planejamento territorial. Nesse sentido, realizaram-
se estudos sobre as desigualdades e potencialidades regionais que pudessem
fundamentar e operacionalizar a poltica estadual de desenvolvimento regional.
Em 2005, no mbito governamental, realizou-se o estudo Rumos 2015, financiado
com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e executado, sob a
superviso da Secretaria do Planejamento e Gesto, por um Consrcio Internacional

integrado pela Booz Allen Hamilton, pela FIPE/USP e pela HLC. O Rumos 2015 foi um
dos estudos mais completos e qualificados j desenvolvidos sobre desenvolvimento
regional e logstica de transportes no Rio Grande do Sul, tendo o propsito de subsidiar
a ao pblica e privada no sentido de melhor enfrentar os desafios da busca do
desenvolvimento sustentvel para o Rio Grande do Sul. Envolveu todas as fases do
processo de planejamento: diagnstico, construo de cenrios, aplicao da matriz
FOFA (Fortalezas, Oportunidades, Fraquezas e Ameaas), viso estratgica e um
conjunto variado de projetos prioritrios. Tambm props um sistema de avaliao
e de governana para a implementao da poltica de planejamento regional no RS.
Este estudo definiu nove Regies Funcionais de Planejamento (RFP), a partir do
recorte territorial dos COREDEs, e nelas identificou: quais os setores que deveriam
ser potencializados em cada regio; qual o melhor aproveitamento para a estrutura
existente; e quais os gargalos no transporte e as obras mais significativas para
promover o crescimento da economia gacha. Essa regionalizao buscava viabilizar
um sistema de governana factvel, na qual o governo estadual deveria indicar um
representante oficial, para cada regio, superando o confuso emaranhado de distintas
regionalizaes setoriais (educao, sade, agricultura, etc.) existentes no Estado, e
que no so coincidentes no territrio.
Nesse perodo, tambm ocorrem algumas iniciativas, tanto do governo estadual,
quanto da Assembleia Legislativa estadual, como ainda do setor empresarial gacho,
buscando diagnosticar as principais demandas e elencar as principais prioridades
que deveriam ser objeto de uma poltica de planejamento e de desenvolvimento no
mbito do Estado do Rio Grande do Sul.
Em maro de 2006 a Federao da Indstria do Estado do Rio Grande do Sul
(FIERGS) desencadeou o movimento Agenda 2020 o Rio Grande que Queremos,
que, utilizando a orientao metodolgica da Agncia de Desenvolvimento Polo RS,
elaborou o mapa estratgico para o Estado do Rio Grande do Sul, estabelecendo
projetos e metas para dez grandes reas temticas (educao, sade, segurana,
cidadania e responsabilidade social, agronegcio, desenvolvimento regional, gesto
pblica, infraestrutura, inovao e tecnologia, e meio ambiente).
Tambm em 2006 a Assembleia Legislativa foi responsvel pela elaborao do
Pacto pelo Rio Grande, que consistiu numa proposta que visava promoo de
convergncias dos diversos esforos que vm sendo desenvolvidos para enfrentar
trs temas fundamentais para o futuro do Rio Grande do Sul: o dficit estrutural e a
crise financeira; a modernizao da gesto pblica; e a busca de uma estratgia de
desenvolvimento econmico, social e ambiental.
Esses estudos/planos, sejam eles nascidos de iniciativas do poder Executivo
ou Legislativo, sejam originados por segmentos/instituies da sociedade gacha,
contriburam sobremaneira para o conhecimento da realidade estadual e regional,
e para a construo de alternativas de soluo aos problemas estruturais do Rio
Grande do Sul.
3.4- O plano de governo de Yeda Crusius (2007-2010)
A Coligao Rio Grande Afirmativo, integrada pelos partidos PSDB, PFL e PPS
e liderada pela candidata ao governo estadual Yeda Crusius, apresentou seu plano
de governo, denominado Um novo jeito de governar, onde identifica como histrica
a problemtica das desigualdades regionais. Prope combat-la, sobretudo nas
regies chamadas pelo plano de mais atrasadas (Norte, Noroeste, Fronteira Oeste
e Litoral) com
a introduo de dinamismo econmico com aumento da produtivida-

de nos setores tradicionais e a diversificao da produo.[...] Isso
significa que para as regies mais atrasadas economicamente, dife-
rentemente do Rio Grande do Sul Industrial, a sada inicial au-
mentar a produtividade das suas atividades tradicionais! Mais do que
isso, essa estratgia deve estar ligada a um esforo de aumento das
exportaes internacionais do produto dessas regies e do aumento
do valor agregado dessas exportaes. (PLANO DE GOVERNO DA
COLIGAO RIO GRANDE AFIRMATIVO, 2006, p. 4).
Embora haja essa percepo do que, segundo a candidata, precisa ser feito para
combater as desigualdades regionais, o plano de governo no apresenta nenhuma
proposta explcita e concreta de ao poltica de promoo do planejamento territorial
visando ao desenvolvimento regional.
Essa percepo confirmada por Cargnin (2011), quando, ao analisar as
aes de governo no campo do desenvolvimento regional no RS, afirma que,
durante o governo de Yeda Crusius, o foco e a importncia dada ao ajuste fiscal e o
atendimento prioritrio dado aos chamados Programas Estruturantes, serviram de
motivao para que a pauta do combate s desigualdades regionais fosse preterida.
Para ele, as aes desenvolvidas nesse perodo foram mais no sentido de afirmar o
planejamento territorial no mbito dos instrumentos formais de planejamento. Essas
aes resultaram mais do esforo tcnico da burocracia do que de uma poltica de
governo (CARGNIN, 2011, p. 219).
Nesse sentido, a principal ao de governo nesse campo foi o financiamento
do processo de elaborao dos planos de desenvolvimento regional em 26 regies
dos COREDEs, em 2009. Essa sempre foi uma reivindicao dos COREDEs, e sua
realizao de modo descentralizado com envolvimento direto das regies foi um
momento importante no planejamento de estratgias de desenvolvimento regional,
sobretudo, naquelas regies onde ainda no havia ocorrido nenhuma experincia
anterior, nesse sentido.
O plano de governo tambm destaca o compromisso com a democracia e com
a participao popular, reconhecendo a importncia dos COREDEs quando afirma
as propostas de manter e aprofundar o processo de participao popular (Consulta
Popular), ancorado na atuao dos COREDEs, que necessitam ser ainda mais
fortalecidos no processo (PLANO DE GOVERNO DA COLIGAO RIO GRANDE
AFIRMATIVO 2006, p. 62).
Nesse aspecto, houve avanos, sobretudo no comprometimento do governo

com o processo da CP, ao colocar em dia o pagamento de projetos aprovados em
consultas populares anteriores (sobretudo aquelas do perodo do governo Rigotto),
bem como em manter em dia o pagamento dos projetos aprovados pela CP, durante
o seu mandato, muito embora nesse perodo tivesse ocorrido substancial reduo
nos valores do oramento estadual destinado CP.
Essa retomada da credibilidade do processo de CP referente participao
das regies na definio dos projetos prioritrios para o oramento estadual bem
descrita por Allebrandt (2010, p. 196):
A Consulta de 2007 tambm trouxe mudanas na metodologia, ao

privilegiar projetos de carter regional, estabelecer assembleias
regionais ampliadas nas quais se definem os projetos estruturantes
para o desenvolvimento da regio e as diretrizes de orientao s
assembleias pblicas municipais para definio da cdula de votao,
alm da prestao de contas por parte do governo, apresentando e
avaliando a execuo oramentria e a situao financeira do Estado.
Estas mudanas e a recuperao da credibilidade no processo
medida que o Governo passou a cumprir o Termo de Ajuste no que
se refere ao passivo assumido e execuo das aes eleitas em
2007, aumentaram a participao em 2008 para 6% dos eleitores. Em
2009, [...] o nmero de votantes aumentou em 100% em relao a
2008, atingindo o maior percentual (12%) de votantes em todas as
Consultas j realizadas desde 1998.
Mesmo assim, em especial nos ltimos dois anos do governo Yeda, o passivo
das consultas populares voltou a se avolumar, seja pelo no cumprimento integral do
acordo firmado, seja pela formao de novo passivo pelo no cumprimento integral
das novas consultas.
Outro avano importante que ocorreu durante o governo Yeda foi a proposta
de discusso do Plano Plurianual (2008-2011) de modo descentralizado, a partir das
regies funcionais de planejamento definidas pelo Rumos 2015 e das regies dos
COREDEs. O relatrio de governo de 2008, assim destaca esse processo:
Os enfoques do desenvolvimento regional e da regionalizao dos

programas assumiram importncia destacada neste Plano Plurianual
que, alm de atender obrigao imposta pela Constituio, torna as
polticas pblicas mais efetivas, uma vez que na dimenso espacial
que os problemas sociais, efetivamente, se manifestam. Assim, outra
iniciativa relevante para o aperfeioamento da ao de Governo [...]
consistiu na introduo dos Cadernos de Regionalizao. Atravs
deles, o Plano passou a contemplar a dimenso territorial em seus
programas e aes, permitindo a especificao das metas e da
carteira de projetos e iniciativas regionais prioritrias, com base nas
nove Regies Funcionais de Planejamento, atravs da discusso e
articulao do Governo com os agentes de planejamento regional,
os Conselhos Regionais de Desenvolvimento [...] e com a sociedade

local. (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2009, p.
137-138), grifos no original)
A SEPLAG tambm, j no ltimo ano do governo, promoveu uma srie de

workshops com especialistas, entre os meses de julho a setembro de 2010, para
debater temas relevantes para o desenvolvimento do Rio Grande do Sul, reunindo como
resultado um conjunto de textos sobre esses temas, no documento Apontamentos
para uma agenda de desenvolvimento da economia gacha (SECRETARIA DE
PLANEJAMENTO E GESTO DO RIO GRANDE DO SUL, 2010).
Por fim, outro avano que merece ser destacado na gesto e transparncia
das aes de Governo, se refere ao desenvolvimento de mecanismos eletrnicos
e automatizados de acompanhamento e monitoramento dessas aes. Trata-se
do desenvolvimento e implementao do SISPLAG (Sistema de Informaes de
Planejamento e Gesto), que permitiu integrar a programao do plano plurianual
dos rgos do Estado com as realizaes de Governo. Isso passou a permitir o
acompanhamento sistemtico da realizao das polticas pblicas em distintas escalas
espaciais: municipal, regional (COREDE e Regio Funcional de Planejamento).
Cabe destacar que essa iniciativa era tambm uma demanda histrica do Frum
dos COREDEs, para poder exercer uma das suas atribuies constitucionais que
justamente a de acompanhar e fiscalizar a execuo do oramento estadual nas
regies do Estado.
3.5- O plano de governo de Tarso Genro (2011-2014)
Em 2010, o candidato Tarso Genro, representando a coligao de partidos

integrados pelo PT, PSB, PC do B e PR apresentou sociedade gacha seu plano de
governo intitulado Rio Grande do Sul do Brasil do Mundo.
O plano propunha como questes centrais a de promover: o aumento
acelerado da capacidade de investimentos; a recuperao das funes pblicas
do Estado; o desenvolvimento ambientalmente sustentvel; e uma participao forte
e protagonista no cenrio nacional, temas fundamentais para pensar um projeto de
futuro para o Rio Grande (PLANO DE GOVERNO DA UNIDADE POPULAR PELO RIO
GRANDE 2011-2014, 2010, p. 2).
Em relao ao planejamento e ao desenvolvimento regional, o plano prope:
Devemos pensar o nosso desenvolvimento regional articulado

com uma estratgia de desenvolvimento nacional, com programas
estruturantes e sustentveis de infraestrutura e logstica, energia
e desenvolvimento rural e urbano, com um forte carter social e
distributivo, assim como programas de incentivo ao mercado interno,
produo, ao investimento e ao empreendedorismo. (PLANO DE
GOVERNO DA UNIDADE POPULAR PELO RIO GRANDE 2011-2014,
2010, p. 3).
Merecem tambm destaque a meno explcita que faz em relao importn-

cia de se valorizar os COREDEs e sua histrica pauta de prioridades regionais para o
desenvolvimento do Estado, e a iniciativa do candidato em contemplar em seu plano
de governo as propostas feitas pelo Frum dos COREDEs, atravs da carta de So
Borja, registrada em seu PR-RS IV Propostas estratgicas para o desenvolvimento
regional do RS (2011-2014).
Os COREDES so organizados em 28 regies, articulados atravs

de seu Frum Estadual e propem sociedade gacha uma pauta
de polticas, programas e aes consideradas prioritrias para o
desenvolvimento do Estado e de suas regies. Incorporamos ao
nosso Programa de Governo a CARTA DE SO BORJA, apresentada
em maro de 2010, com as metas para o quadrinio de 2011-2014,
que um conjunto de propostas e de reflexes apresentadas pelos
COREDES para discusso com a sociedade gacha e formulao de
programas de governo. A incorporao das propostas fundamental
para a qualificao do nosso programa de governo, pela relevncia dos
temas elencados, mas tambm uma demonstrao de integrao,
dilogo e respeito que desejamos estabelecer com os Conselhos
Regionais. (PLANO DE GOVERNO DA UNIDADE POPULAR PELO RIO
GRANDE 2011-2014, 2010, p. 9).
Ao propor o fomento criao de Redes de Desenvolvimento Regional, o

plano destaca a longa tradio e o acmulo que o Estado possui no debate sobre
o desenvolvimento regional, sobretudo a partir da criao dos COREDEs e da
atuao destacada das Universidades Comunitrias regionais. Destaca, tambm, a
necessidade de se resgatar a construo coletiva e a dimenso participativa dos
atores sociais regionais, para que a relao com os COREDEs no seja apenas a
de destinar poucos recursos oramentrios para a realizao da CP, com atrasos
e descumprimentos do que foi aprovado pela populao. Assim, prope avanar
e inovar na construo e no desenvolvimento do Oramento Participativo, atravs
do estmulo e da valorizao da participao cidad e da democracia participativa
e direta, nas regies dos COREDEs e nos municpios do Estado, nas etapas de
elaborao, definio e acompanhamento da execuo do plano plurianual, das
diretrizes oramentrias e do oramento anual do Estado (PLANO DE GOVERNO DA
UNIDADE POPULAR PELO RIO GRANDE 2011-2014, 2010).
Nesse sentido, o Plano prope que o combate s desigualdades regionais
deva ser buscado por meio da valorizao das cadeias produtivas locais e
regionais, respeitando suas caractersticas, diferenas e as vocaes regionais,
e do estmulo ao desenvolvimento endgeno regional. Prope a realizao de
programas governamentais de financiamento para a produo, de investimentos em
infraestrutura para escoamento da produo e para a acessibilidade e mobilidade
entre os municpios, de ampliao dos programas de qualificao profissional e de
fomento inovao, alm do apoio tcnico e logstico (PLANO DE GOVERNO DA
UNIDADE POPULAR PELO RIO GRANDE 2011-2014, 2010).
O plano de governo destaca que o Estado precisa retomar uma poltica de

desenvolvimento regional, atravs de amplo debate com a sociedade civil e da
articulao e valorizao das aes de planejamento construdas nas escalas local,
regional e estadual.
Construo de um processo de debate, coordenado a partir do
Conselho Estadual de Desenvolvimento Social, que articule uma viso
estratgica de desenvolvimento do Estado com a construo, em
parceria com os COREDES, do Plano de Desenvolvimento Regional
e Microrregional, envolvendo governo, a sociedade civil, os setores
empresariais, governos locais e movimentos sociais do debate
sobre as demandas e o desenvolvimento regional e microrregional.
Fortalecimento dos COREDES como espaos de articulao da
sociedade civil nas regies, reconhecendo e implementando seu
papel como parte do Sistema de Planejamento do Estado. (PLANO
DE GOVERNO DA UNIDADE POPULAR PELO RIO GRANDE 2011-
2014, 2010, p. 26).
O governo Tarso, ao retomar o discurso da importncia de combater as

desigualdades regionais inicia sua gesto com a adoo de algumas mudanas de
cunho institucional na organizao da estrutura administrativa estadual (CARGNIN,
2011). Uma primeira ao foi a extino da Secretaria de Relaes Institucionais,
criada pelo governo anterior, repassando as suas atribuies de coordenar as
relaes com os COREDEs e a organizao da CP, agora nomeado de Processo de
Participao Popular e Cidad (PPC), para o Departamento da Participao Cidad
(DEPARCI), vinculado Secretaria de Planejamento e Gesto que, no novo governo,
passou a ser denominada de Secretaria do Planejamento, Gesto e Participao
Cidad (SEPLAG).
O primeiro encontro entre os COREDEs e a nova equipe organizada no DEPARCI
e na SEPLAG aconteceu j em 5 de janeiro de 2011, quando iniciaram as tratativas
para a elaborao em parceria do PPA 2012-2015 e a dinmica da participao
social na elaborao dos oramentos anuais e da promoo do desenvolvimento
regional. Em fevereiro foi realizado o Seminrio Sistema Estadual de Participao
Cidad: Bases Conceituais, em que se d incio construo do Sistema Estadual
de Participao, incorporando os diferentes instrumentos, mecanismos, espaos e
arranjos j existentes e outros novos, como a ideia do Gabinete Digital. Ainda em
fevereiro foi constitudo um Grupo de Trabalho (COREDEs e Governo) que, depois,
se constituiu na Comisso Paritria de Coordenao do Processo de Participao
Popular e Cidad, que passou a trabalhar na elaborao do regimento da PPC e
na sua operacionalizao. Paralelamente, entre abril e junho foi realizado o PPA-
Participativo, com a realizao de audincias pblicas macrorregionais e com a
constituio do Conselho Estadual do PPA 2012-2015.
No que se refere elaborao do PPA, cabe ressaltar que o Governo Tarso,
de modo inovador, utilizou os planos regionais de desenvolvimento realizados pelos
COREDEs em 2009-2010 como um dos insumos fundamentais.
Outra ao foi devolver a coordenao poltica das aes de combate s
desigualdades regionais ao gabinete do vice-governador, demonstrando assim a
centralidade que essa questo deveria ter no atual governo (em 2013 o Programa
de Combate s Desigualdades Regionais passou a ser vinculado e coordenado pela
SEPLAG).
Para Cargnin (2011, p. 220),
a questo regional passou a ser tratada em dois sentidos diferentes.

O primeiro, mais amplo, atravs da qualificao dos instrumentos
formais, conforme j vinha sendo realizado, intensificando a
preocupao com a regionalizao dos programas, aes e metas
setoriais. O segundo, visando ateno especfica s regies menos
desenvolvidas, sendo que, j nos primeiros meses de governo, foi
elaborado o Programa para a Reduo das Desigualdades Regionais.
Elaborada com metodologia que estabelece uma tipologia regional com base
na sistematizao de indicadores selecionados como a situao e evoluo da
renda e do desenvolvimento socioeconmico, que compe o IDESE, e utilizando
a regionalizao dos COREDEs, o programa do governo Tarso previa a construo
de uma agenda de desenvolvimento regional a ser implementada em conjunto
com a sociedade, utilizando mecanismos de participao como a Consulta Popular
(CARGNIN, 2011).
A nova poltica pblica de desenvolvimento regional proposta, ainda que
no tenha sido plenamente viabilizada durante o governo, apresentou avanos
importantes, como lembra Cargnin (2011, p. 222), quando destaca seus elementos
promissores:
O primeiro o aproveitamento dos acmulos tcnicos e institucionais

existentes, mesmo que elaborados em governos anteriores. O segundo
a proposio de uma discusso colada em temas estratgicos
para o desenvolvimento regional, considerando aes em diferentes
escalas. O terceiro a atuao articulada do Estado em suas diferentes
esferas, coordenada pelo Governo Estadual, mas com a participao
do Governo Federal e dos governos municipais. Por ltimo, tambm
deve-se destacar a busca de uma proposta mais aderente realidade
regional, valorizando a participao da sociedade.
Cabe tambm destacar como relevante ao do governo Tarso Genro a criao

do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Rio Grande do Sul (CDES-
RS), como importante frum representativo de carter consultivo. O CDES-RS
definido pelo Governo Tarso como um espao pblico no estatal que tem o papel
de analisar, debater e propor diretrizes para promover o desenvolvimento econmico
e social do Estado do Rio Grande do Sul. rgo consultivo do governador e
integra o Sistema Estadual de Participao Cidad. Busca intensificar o dilogo e a
concertao, fortalecendo a democracia no Estado (GOVERNO ESTADUAL do RIO
GRANDE DO SUL/CDES-RS, 2014).
Por fim, j no ltimo ano do governo, durante o Seminrio Estado e
Desenvolvimento: uma agenda para o futuro, a SEPLAG apresentou os primeiros
resultados do estudo RS 2030: Agenda de Desenvolvimento Territorial. De acordo

com os coordenadores do estudo, o RS 2030 articula-se com proposta do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, de construir um efetivo Sistema Nacional
de Planejamento, a partir da dimenso territorial, integrando as diretrizes gerais do
desenvolvimento nacional s especificidades regionais (CARGNIN et al., 2014).
O Frum dos COREDEs, a convite do governo estadual, integra o CDES-RS
juntamente com diversos outros segmentos da sociedade civil do Estado, envolvendo
a representao dos trabalhadores, empresas, universidades, movimentos sociais,
entre outros, totalizando 90 conselheiros.
As temticas debatidas no mbito do CDES-RS so diversas envolvendo
diferentes setores como a economia, a educao, direitos sociais, meio ambiente.
A questo regional, por sua vez, tem sido contemplada apenas no debate sobre a
problemtica metropolitana nas regies de Porto Alegre e da Serra, mas no houve at
o momento a constituio de uma cmara temtica que debatesse especificamente
aspectos e caractersticas da dinmica desigual de desenvolvimento regional no
territrio estadual.
Em 2014 o Frum dos COREDEs elaborou o Pr-RS V - Propostas estratgicas
para o desenvolvimento regional do Estado do Rio Grande do Sul (2015-2018) /
Conselhos Regionais de Desenvolvimento. Nesse documento, como nos de anos
anteriores, o Frum registra uma avaliao das suas aes, bem como da relao
com o Governo Estadual. Em relao temtica do planejamento do desenvolvimento
regional, os COREDEs assinalam: a) a necessria adequao das instncias de
regionalizao administrativa do Estado s regionalizaes dos COREDEs e s
regies funcionais de planejamento do Estado; b) destaque importncia de se
valorizar a democracia participativa e os mecanismos de participao popular e
cidad na definio e execuo dos projetos priorizados na Consulta Popular; c)
proposta da reviso e de esforos para a implementao dos planos estratgicos de
desenvolvimento regional, a partir da definio de projetos regionais estruturantes;
e d) proposta de apoio aos Comudes na elaborao de planos estratgicos de
desenvolvimento municipal, alinhados com o planejamento regional dos COREDEs
e com os planos plurianuais municipais, dentre outros instrumentos e mecanismos
de gesto.
O Frum dos COREDEs manifesta igualmente sua crtica a no continuidade,
pelo Governo Tarso, do SISPLAG, criado no governo anterior, e que representava
importante avano no sistema de gesto e acompanhamento das execues das
polticas pblicas estaduais, e das demandas e projetos da Consulta Popular nas
regies. O novo sistema de acompanhamento e gesto criado pelo Governo Tarso,
ao criar um novo modelo, modificou a sistemtica de registro dos projetos e de sua
execuo, dificultando o acompanhamento das demandas e dos projetos aprovados
em anos anteriores.
Este texto se props a uma anlise reflexivo-crtica das relaes entre os

COREDEs e os diferentes governos gachos das duas ltimas dcadas, com foco
nas intenes presentes nos respectivos planos de governo dos ento candidatos
no que concerne aos temas do planejamento e do desenvolvimento regional e das
dinmicas propostas para atuar nesta temtica, em especial na relao e ao,
integrada ou no, com os Conselhos Regionais de Desenvolvimento.
O que se constata que a temtica do desenvolvimento regional sempre esteve
presente em algum grau tanto nas intenes programticas dos governos gachos,
como nas polticas efetivamente concretizadas ao longo dos diferentes governos.
Ainda que diferentes teorias econmicas e sociais tenham orientado as intenes
dos governos, aproximando-se ora mais de uma viso neoliberal, ora de uma viso
mais desenvolvimentista, todos os governos mantiveram relaes com os COREDEs
durante seus governos. Em todos eles, independente das posturas ideolgicas
adotadas, houve momentos de conflitos, mas tambm avanos no sentido de
qualificar o processo de definio das polticas pblicas de desenvolvimento regional
e a dinmica do planejamento regional.
Pode-se considerar, como marcos desse processo, os planos estratgicos de
desenvolvimento elaborados pelos COREDEs para suas regies em 2009/2010; a
utilizao e a incorporao das diretrizes e programas desses planos no PPA 2012-
2015; a incluso de recurso no oramento estadual de 2015 para a atualizao
desses planos, com a recomendao de que tambm sejam elaborados os planos
de desenvolvimento dos municpios integrantes de cada COREDE, em articulao
com os Comudes de cada regio.
H necessidade de avanos na relao entre governo estadual e a rede de
COREDEs e Comudes, no sentido de trazer mais efetividade s polticas pblicas
explcitas ou implcitas de desenvolvimento regional, buscando maior integrao com
a esfera local e nacional do Estado, e qualificando os processos participativos de
elaborao dos instrumentos para a gesto das polticas pblicas. Nesse sentido,
fundamental o aprofundamento de estudos que verifiquem e analisem o grau de
execuo das polticas constantes dos PPAs e dos oramentos anuais, cotejando-os
com as diretrizes e com as metas previstas nos planos estratgicos das regies.
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OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ENQUANTO
ATORES NA FORMAO DA AGENDA DAS POLTICAS PBLICAS DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: UMA ANLISE DOS PLANOS DOS
CANDIDATOS A GOVERNADOR EM 2014
Cntia Agostini
1 INTRODUO
As polticas pblicas repercutem na economia, nas regies e nas sociedades, ou

seja, nas mais diversas instncias e atores e das mais diferentes formas, da por que
qualquer teoria que trata de polticas pblicas precisa tambm analisar as relaes
entre os atores, minimamente percebidos de forma genrica, como o Estado, a
economia e a sociedade.
Nessas condies, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Estado
do Rio Grande do Sul (COREDEs), entidades formadas a partir da sociedade civil
organizada e estruturadas h vinte anos no estado, buscam, enquanto atores na
relao com as demais instncias, participar ativamente da construo das polticas
pblicas. Entidade que no se furta ao imperativo da utilidade social e que, mesmo
quando adota uma postura crtica, ela o faz apostando na possibilidade de cursos de
ao alternativos. Em outras palavras, trata-se de uma rea propositiva, pelo menos
em tese (REIS, 2003, p. 11).
A partir de uma viso neoinstitucionalista, em que as ideias e crenas na formao
de coletivos de atores so relevantes, este captulo busca avaliar a influncia de um
grupo especfico - os COREDEs - nas propostas de governo do Estado. Esse coletivo
busca formar uma coalizao de defesa, aqui discutido como um dos modelos de
anlise das polticas pblicas.
Para tanto, utilizada a avaliao das propostas de governo dos candidatos
ao pleito eleitoral do ano de 2014, como a formao da futura agenda das polticas
para os prximos quatro anos no Rio Grande do Sul, ou seja, a formao da agenda-
setting.
Nessas condies, a primeira parte do captulo traz discusso as polticas
pblicas no Brasil, os conceitos e a contextualizao. Em um segundo momento,
enfatiza a viso neoinstitucionalista e suas concepes como pressuposto das
anlises de polticas pblicas. Na sequncia, trata da teorizao da agenda-setting e
do modelo de coalizao de defesa, inclusive situando os outros modelos existentes,
para efetuar o contraponto e indicar a opo de anlise. Por fim, traz o contexto
dos COREDEs e sua participao, atravs de anlise documental, na formao da
agenda dos Planos de Governo dos sete candidatos ao Governo do Estado do Rio
Grande do Sul. Busca identificar nesses, tanto a relao com os Conselhos como
tambm o tema prioritrio de cada um, o desenvolvimento regional, ou seja, a escala
regional de anlise.
Finaliza enfatizando que os COREDEs no so homogneos e consensuais
Os conselhos regionais de desenvolvimento enquanto atores...
como o conceito puro indica, mas possuem uma trajetria que consegue estar nas
propostas dos principais postulantes ao cargo, como um ator relevante na formao
da agenda das polticas pblicas.
2 AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
O questionamento da efetividade e a formulao terica de polticas pblicas

emergem no Brasil redemocratizado e estabilizado, quando, aps vrios planos
econmicos na dcada de 80, o Plano Real promove a queda inflacionria e, junto
dessa, determina a necessidade de ajustes fiscais e reduo dos gastos pblicos,
decidindo, dessa forma, quem sero e quem no sero os beneficirios das polticas
pblicas, quais sero os problemas tratados, definidos pelos mais variados motivos,
por terem mais visibilidade, por serem resultado de maior presso social, entre outros
fatores, e quais sero deixados de lado (FARIA, 2003; SOUZA, 2003a; 2003b; 2006;
TREVISAN; BELLEN, 2008).
Ainda, no contexto internacional, emerge o processo de globalizao e
financeirizao da riqueza1, em contraposio das polticas keynesianas que
prevaleciam at ento, fazendo com que os pases tenham que se adaptar, das mais
diversas formas, a essa lgica global internacional.
O Brasil se insere no contexto que Frey (2000, p. 213) indica serem os regimes
neopatrimoniais, onde as caractersticas mais relevantes para o tema aqui discutido
so as instituies democrticas frgeis e a coexistncia de comportamentos poltico-
administrativos modernos e tradicionais, mesmo que SOUZA (2003a) afirme que
no existem fatos empricos que confirmem essas posies neopatrimonialistas e
clientelistas brasileiras, na atualidade.
Com percepo prxima de Frey (2000), Lavalle (2004, p. 100), na discusso
de espao pblico e identidade nacional, identifica que no Brasil h, a partir de uma
leitura histrica institucional, a traduo da idiossincrasia da sociabilidade nacional
essencialmente privatista, personalista, rural, familiar, agnatista ou patriarcal.
A teorizao acerca das polticas pblicas emerge, no meio acadmico,
enquanto subrea da cincia poltica nos Estados Unidos para entender como e por
que os governos optam por determinadas aes2 (SOUZA, 2006, p. 22). Partem do
princpio de que para pensar as polticas pblicas deve haver um distanciamento do
que se acha que o justo e o legal, enquanto anlise; por fim, seguem o pressuposto
1 Para Fiori, globalizao um fato, mas s global do ponto de vista das finanas que passaram
a operar num espao mundial hierarquizado a partir do sistema financeiro norte-americano e
viabilizado pela poltica econmica do estado hegemnico, imitada, de imediato, pelos demais
pases industrializados (Fiori, 1997, p. 90).
2 Antes da discusso das polticas, a partir da percepo exposta, houve momentos precedentes:
o primeiro, em que Madison, ctico da natureza humana, enfatizava que as instituies poderiam
limitar paixes pessoais; o segundo, a partir de Paine e Tocqueville, que destacavam as organizaes
locais e sua virtude cvica, na promoo do bom governo. As crticas a essas vises perpassam a
correlao direta das instituies com a estrutura do Estado, que nem sempre h participao que
leve democracia, que existem organizaes no democrticas ou nem sempre so espontneas,
pluralistas, democrticas (SOUZA, 2006).
analtico de que, em democracias estveis, aquilo que o governo faz e o que deixa
de fazer passvel de ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores
independentes (REIS, 2003; SOUZA, 2003a; 2003b; 2006).
Antes de ir adiante na discusso, relevante salientar que tem-se adotado na
cincia poltica o emprego dos conceitos de polity para denominar as instituies
polticas, politics para os processos polticos e, por fim, policy para os contedos da
poltica (FREY, 2000, p. 216).
Considera-se que a rea de polticas pblicas contou com quatro grandes
pais fundadores: H. Laswell [1936], H. Simon [1957], C. Lindblom [1959, 1979] e D.
Easton [1965] (SOUZA, 2006, p. 23). Laswell introduziu a expresso policy analysis
(anlise de poltica pblica), para a produo emprica dos governos e conhecimento
cientfico. J Simon discute os policy makers para dar conta da racionalidade limitada
das decises, ou seja, informaes incompletas, tempo para tomada de deciso e
autointeresse, que influenciam nas polticas pblicas. Enquanto a obra de Lindblom
questiona o racionalismo, prope variveis que discutam relaes de poder, de
integrao das fases do processo de deciso, do papel das eleies, dos partidos
e grupos de interesse. E, por fim, Easton prope a poltica pblica como sistema,
relao entre formulao, resultados e o ambiente, sofrendo presso de vrios atores.
Apesar de existirem diversas concepes, considerando que no h uma nica
e melhor definio, a mais conhecida de Laswell e indica que decises e anlises
sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu,
por que e que diferena faz (SOUZA, 2006, p. 24).
Assim, Souza (2006, p. 26) enfatiza que:
Pode-se, ento, resumir poltica pblica como o campo do

conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em
ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando
necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes
(varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-
se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus
propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que
produziro resultados ou mudanas no mundo real.
No entanto, esse conceito sofre crticas, principalmente no que se refere

aos aspectos racionais e procedimentais, onde as teorias ignoram a essncia da
poltica pblica em torno de ideias e interesses e deixam de lado possibilidades de
cooperao.
Esse conceito da policy analysis, que distingue variveis dependentes e
independentes, possui limites, pois simplifica e no atende a diversos casos
empricos, onde, por exemplo, existe a sobreposio da poltica pblica e dos atores
beneficiados e no h clareza da dependncia ou independncia desses.
As definies de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso

holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante
do que a soma das partes e que indivduos, instituies, interaes,
ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre

a importncia relativa desses fatores. (SOUZA, 2003b, p. 13).
Alm disso, como o foco demonstra que as polticas pblicas so determinadas

pelo contedo das polticas, indica outra fragilidade, qual seja a de no observar
fatores culturais, padres de comportamento e atitudes dos atores polticos, como
pressupe a abordagem neoinstitucionalista e uma corrente de pesquisa chamada
de anlise de estilos polticos. Por fim, nessa perspectiva, a avaliao est nos
aspectos racionais e procedimentais, deixando de lado a complexidade das relaes,
do embate de ideias e os interesses diversos, ou seja, deixa de lado tanto aspectos
conflituosos como aspectos cooperativos que determinam as polticas pblicas
(FREY, 2000).
Nessas condies, a implementao de polticas pblicas envolve discutir como
tomar as decises nos governos, definir quem ganha e quem perde. Perceber atores,
cultura, problemas vistos e no vistos, avana para alm do normativo e da relao
queixosa do que no est sendo feito e que deve ser cumprido. Ainda, as polticas
pblicas devem perceber as mudanas na sociedade.
Dessa forma, concorda-se com Barcelos (2012, p. 2) quando afirma que
polticas pblicas so entendidas [...] como processos sociais que envolvem
disputas, consensos e controvrsias entre os mais diversos atores, movidos pelas
mais diversas ideias, crenas, valores e interesses.
3 A VISO NEOINSTITUCIONALISTA COMO PRESSUPOSTO DAS ANLISES

DE POLTICAS PBLICAS
Para Souza (2006), considerando que a sociedade e o Estado so complexos, a

relao entre eles no deve ser simplificada, tanto a partir de uma viso simplesmente
tcnica racional ou, em outro extremo, de uma viso de que resultado sempre
da relao de foras dos atores. As disputas polticas e as relaes das foras de
poder sempre deixaro suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e
implementados (FREY, 2000, p. 219).
Assim, como o neoinstitucionalismo no prope uma macroteoria e, sim,
considera particulares as anlises, possibilita avaliar tanto a relao entre os atores,
como perceber a racionalidade nas aes e projetos (FREY, 2000; REIS, 2003; ROCHA,
2005). Para tanto, para os neoinstitucionalistas, o relevante avaliar empiricamente
cada situao
[...] o neoinstitucionalismo recoloca o Estado como foco analtico

privilegiado: ele que passa a explicar a natureza das polticas
governamentais. Skocpol (1985), [...] uma das primeiras autoras a
propor uma reorientao terica em relao s abordagens precedentes
e a tentar organizar as bases da anlise neoinstitucionalista. (ROCHA,
2005, p. 13-14).
A partir dessa viso, os atores agem para alm dos seus interesses privados, de
suas identidades. Enquanto cidados, inseridos em um coletivo, tambm promovem
seus comportamentos e as regras formais e informaes moldam e influenciam seus
comportamentos (FREY, 2000; SOUZA 2003a; 2003b; 2006; ROCHA, 2005).
Inicialmente parte-se do pressuposto que
[...] instituies so regras formais e informais que moldam

o comportamento dos atores [...]. Assim, o que a teoria
neoinstitucionalista nos ilumina o entendimento de que no so
s os indivduos ou grupos que tm fora relevante que influenciam
as polticas pblicas como nas diversas verses do elitismo e do
pluralismo mas tambm as regras formais e informais que regem as
instituies. (SOUZA, 2003b, p. 17).
medida que as discusses da teoria neoinstitucionalista avanam, destaca-se

que as concepes atuais indicam que o Estado no depende somente de si, mas
tambm da sua interao com a sociedade. As relaes entre os atores da sociedade
e o Estado se do em situaes e tempos concretos e histricos. Sociedade e Estado
ora possuem objetivos diversos, ora objetivos convergentes, o que permite que
surjam propostas sistmicas como resultado de suas relaes (ROCHA, 2005). So
fundamentais nas anlises de polticas pblicas, a partir da viso neoinstitucionalista,
o papel das ideias e as mudanas das instituies, enquanto regras formais e
informais. Para tanto, existem trs correntes ou teorias vinculadas a essa viso:
institucionalismo histrico, institucionalismo da escolha racional e institucionalismo
sociolgico (HALL; TAYLOR, 2003). Souza (2006) destaca principalmente as duas
primeiras vises citadas aqui.
Os institucionalistas histricos,
[...] tendem a conceituar a relao entre as instituies e o

comportamento individual em termos muito gerais. Segundo, elas
enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e
ao desenvolvimento das instituies. Em seguida, tendem a formar
uma concepo do desenvolvimento institucional que privilegia as
trajetrias, as situaes crticas e as consequncias imprevistas.
Enfim, elas buscam combinar explicaes da contribuio das
instituies determinao de situaes polticas com uma avaliao
da contribuio de outros tipos de fatores, como as ideias, a esses
mesmos processos. (HALL; TAYLOR, 2003, p. 196).
Os institucionalistas da escolha racional partem do princpio de que os indivduos,

buscando maximizar os seus resultados, geram para o conjunto da sociedade
resultado maior, isto , o bem-estar geral. Utilizam a lgica da racionalidade para
determinar as prticas dos atores envolvidos, quando da definio e implementao
das polticas pblicas (HALL; TAYLOR, 2003).
J os institucionalistas da corrente sociolgica destacam que a percepo
racional tambm um objeto socialmente constitudo, e descrevem um universo de
indivduos ou de organizaes em busca de definir ou de exprimir suas identidades

conforme modos socialmente apropriados (HALL; TAYLOR, 2003).
Todas essas correntes tambm sofrem crticas; no entanto, so modelos
considerados ps-positivistas que buscam trabalhar a complexidade e a interferncia
de outros atores que no eram considerados anteriormente, como as ideias e crenas,
por exemplo. Partem de um pressuposto de que no h linearidades, certezas
ou eficcia tcnica que garantam a formulao ou a implementao das polticas
pblicas: o que conta a dinmica do jogo poltico e quem so os atores relevantes.
Em suma, cabe salientar que as trs vertentes possuem percepes diversas,
destacando ora mais as instituies e sua atuao, a partir de uma construo
histrica, ora a racionalidade implcita nas aes e ora a cultura e identidades
prprias das discusses sociolgicas, no contrrias e que podem ser sobrepostas,
intercambiadas, agrupadas, nas pesquisas empricas sobre as polticas pblicas.
Ou seja,
[...] nesses termos que o comportamento de um ator pode ser

influenciado ao mesmo tempo pelas estratgias provveis de outros
atores e pela referncia a um conjunto familiar de modelos morais e
cognitivos, cada fator estando ligado configurao das instituies
existentes. (HALL; TAYLOR, 2003, p. 220).
Entende-se, da mesma forma que Souza (2006, p. 39), que a viso do

neoinstitucionalismo, considerando as diversas vertentes e enfoques analticos,
importante porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais o cerne da
formulao de polticas pblicas. Nessa luta os atores e suas instituies possuem
papel preponderante, no nico, na deciso de quais polticas sero efetivadas, para
quem e em que condies, e quais no sero.
Levando em conta os aspectos citados, a partir de uma viso neoinstitucionalista,
identifica-se
[...] que as peculiaridades socioeconmicas e polticas das sociedades

em desenvolvimento no podem ser tratadas apenas como fatores
especficos de polity e politics, mas que preciso uma adaptao
do conjunto de instrumentos da anlise de polticas pblicas s
condies peculiares das sociedades em desenvolvimento. (FREY,
2000, p. 215-216).
Essa percepo sugere reunir duas perspectivas, a do policy cycle,

especificamente no que tange agenda-setting, e a teoria das coalizes de defesa, a
partir da viso neoinstitucionalista.
4 A AGENDA-SETTING E O MODELO DE COALIZAO DE DEFESAS
Inicialmente, descreve-se brevemente a teoria da policy analysis e as categorias

ora definidas, policy networks, policy arena e policy cycle.
Entende-se por um policy network as interaes das diferentes

instituies e grupos, tanto do executivo e do legislativo como da
sociedade, na gnese e na implementao de uma determinada
policy [...] [policy arena] refere-se [...] aos processos de conflito e
de consenso dentro das diversas reas de poltica, as quais podem
ser distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo,
regulatrio ou constitutivo [policy cycle contempla] percepo e
definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas
e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de
polticas e a eventual correo da ao. (FREY, 2000, p. 233).
A formao da agenda-setting, conforme Viana (1996, p. 7-8), definida como o

espao de constituio da lista de problemas ou de assuntos que chamam a ateno
do governo e dos cidados, sendo que os fatores que influenciam a construo da
agenda governamental so dois: os participantes ativos [atores governamentais e
no governamentais] e os processos pelos quais algumas alternativas e alguns itens
se tomam proeminentes.
Neste trabalho a agenda-setting, ou to somente agenda, so os planos de
governo dos candidatos ao Governo Estadual no ano de 2014.
Dos modelos mais tradicionais, baseados nos conceitos de policy analysis e
os ciclos da poltica, at os modelos mais atuais3 de mltiplos fluxos, do equilbrio
pontuado e de coalizes de defesa, so os mais conhecidos e tentam dar conta
de explicitar teorias abrangentes sobre polticas pblicas ou avaliar empiricamente
processos de polticas pblicas.
Para tanto, so apresentados os trs modelos aqui citados e explicitada a opo
de anlise a partir do modelo de coalizao de defesas, para avaliar a atuao dos
COREDEs enquanto atores que interferem nas polticas pblicas.
O modelo do equilbrio pontuado (BARCELOS, 2012; CAPELLA, 2005) foca em
como a ateno dos atores direcionada para alguns temas e no para outros. O
ponto de partida desta teoria a observao de que processos de poltica pblica
so marcados pela estabilidade, e as mudanas, geralmente, so incrementais
3 Para Faria (2003), os modelos so (a) a abordagem das advocacy coalitions, desenvolvida
principalmente por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith, em diversos trabalhos; (b) a
abordagem dos multiple-streams, usualmente aplicada aos processos de formao da agenda,
desenvolvida a partir do trabalho de John Kingdon (1984); (c) os estudos sobre as comunidades
epistmicas, capitaneados por Peter M. Haas; e (d) a ainda no to explorada perspectiva
proposta por Judith Goldstein e Robert Keohane (1993) em seu livro Ideas and foreign policy:
beliefs, institutions and political change (FARIA, 2003, p. 24). Portanto, no presente artigo no
sero tratados dos modelos das comunidades epistmicas de Haas e a proposio de Goldstein
e Keohane sobre a possibilidade de que as ideias que podem explicar algumas mudanas nas
polticas quando as interpretaes baseadas nos interesses so falhas ou por demais parciais
(FARIA, 2003, p. 27). E, por opo, acrescentado o modelo de equilbrio pontuado, no tratado
neste texto.
(BARCELOS, 2012, p. 5), no entanto, em alguns momentos esse equilbrio pontuado

rompido e promove uma mudana que indica um novo equilbrio.
J o modelo de mltiplos fluxos (BARCELOS, 2012; FARIA, 2003; CAPELLA,
2005) parte do pressuposto de que o mundo das polticas pblicas marcado
pela incerteza e por contextos quase caticos. nesse mundo de incertezas e
ambiguidades que escolhas so feitas, problemas so definidos e solues so
implementadas (BARCELOS, 2012, p. 8), por isso esse modelo foca na formao da
agenda e nas escolhas do que ser poltica pblica e do que no ser.
Dessa forma, baseado no ciclo da poltica de Kingdon (1994), o modelo pressupe
que minimamente existe uma lgica de ao, mesmo que tenha muitas idas e vindas,
sobreposies, reavaliaes, onde se identifica o problema e as informaes, desde
a demanda, formao da agenda, formao, implementao e avaliao da poltica.
Por fim, o modelo de coalizo de defesa enfatiza o papel do conhecimento,
das ideias, crenas e valores dos atores envolvidos na construo das polticas
pblicas. A base de suas discusses vista a partir da inter-relao dos atores, tanto
governamentais como no governamentais, que compartilham as mesmas crenas,
valores, e que, agindo cooperativamente, buscam influenciar na dinmica das polticas
pblicas, alm de perceber essa atuao no momento e tempo concreto e explicar
as mudanas que ocorrem nas dinmicas das polticas pblicas (BARCELOS, 2012;
FARIA, 2003).
Uma coalizo, assim, uma rede de atores que compartilham crenas

em relao a como deve se estruturar uma poltica pblica. Contudo,
alm da identificao dessas crenas, necessrio que haja a ao
coordenada ao longo do tempo, o desenvolvimento de estratgias,
a tentativa de vencer o jogo na construo da poltica pblica. [...].
Assim, os processos de formulao e implementao de polticas
sero o resultado da dinmica de disputas envolvendo os atores
participante, suas crenas, interesses, articulaes, disputas estas
onde o conhecimento especializado tem grande peso. (BARCELOS,
2012, p. 8).
Considerando o exposto, nenhum dos modelos exclui os outros, servem para

anlises diversas e podem ser utilizados de forma conjunta. Essa percepo, atrelada
viso neoinstitucionalista de anlise de casos particulares, possibilita a construo
do presente artigo a partir da inter-relao dos atores, em coletivos que possuem as
mesmas crenas e percepes, compartilham das mesmas ideias, vinculados a suas
instituies, para influenciar na agenda das polticas pblicas.
Portanto, o modelo de equilbrio pontuado, que indica as questes que se
tornam polticas pblicas e as que no se tornam e a viso dos atores sobre essas
polticas, no foco da presente anlise.
J os aspectos levantados pelo modelo de mltiplos fluxos, de formao
de agenda, da participao dos atores e da prpria construo da agenda, so
pertinentes, pois essa a inteno do artigo.
No entanto, por opo, neste texto se enfatiza o modelo de coalizo de defesa,
que visualiza a construo muito mais a partir dos atores do que da prpria agenda,
ou seja, como uma rede de atores, neste caso os COREDEs - que compartilham
minimamente das mesmas ideias e crenas, ou seja, a percepo de que polticas
pblicas tenham cunho regional e sejam implementadas regionalmente - influenciam
na agenda-setting, na formao das polticas pblicas. Em suma, a agenda-setting
so os planos de governo e a coalizao so os COREDEs.
Na prxima seo aborda-se os COREDEs e a sua influncia na formao da
agenda, a partir da anlise dos planos de governo apresentados sociedade gacha
pelas coligaes postulantes s eleies majoritrias do executivo gacho em 2014.
5 OS COREDEs E SUA PARTICIPAO NA FORMAO DA AGENDA
Os COREDEs surgem em 1991, no contexto citado por Scheren-Warren e

Lchmann (2004), Avritzer (2009) e Allebrandt (2002, 2010), quando, ps-Constituio
de 1988, abre-se a possibilidade de criao de diferentes instncias de participao da
sociedade civil. Convergem a prtica, a gesto de associaes, conselhos, entidades
e a construo terica do conceito de sociedade civil.
Ainda que sua emergncia tenha se dado nos debates da campanha eleitoral
para governador do estado em 1990, a sociedade civil organizada soube assumir o
protagonismo no seu processo de construo, constituindo-se em espaos pblicos
de promoo do desenvolvimento regional e de intermediao entre as sociedades
regionais e o Estado. Gradativamente, o planejamento das polticas pblicas e sua
execuo foi incorporando esta dinmica de regionalizao do estado gacho.
Assim, constituem-se em instrumento de mobilizao da sociedade, capaz
de aprofundar a compreenso dos problemas regional, em canal de comunicao
e realizao de parcerias com as administraes pblicas (federal, estadual e
municipal), possibilitando a participao da comunidade organizada e dos cidados
na formulao e implementao de iniciativas voltadas para a promoo do
desenvolvimento regional.
Os atuais 28 COREDEs, em que se divide o territrio gacho, foram integrados
dinmica de planejamento do estado, sendo a base para o recorte territorial das
nove Regies Funcionais de Planejamento. Alm disso, a regionalizao dos planos
plurianuais e dos oramentos estaduais tem como base as nove RF e os 28 COREDEs.
Esses aspectos esto explcitos no documento Pr-RS V Propostas Estratgicas
para o Desenvolvimento Regional do Estado do Rio Grande do Sul (2015-2018).
No primeiro captulo do documento so destacados os fatores que conformam os
COREDEs. Tendo como perspectiva uma participao ampla da sociedade, desde
deputados, prefeitos, presidentes de Cmaras de Vereadores, presidentes dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento (COMUDEs), representantes de partidos,
rgos governamentais, instituies de ensino, associaes, sindicatos, empresrios,
movimentos sociais enquanto membros da sociedade civil organizada (COREDEs-
RS, 2014, p. 11), propem que as atividades desenvolvidas por cada um dos 28
COREDEs perpasse
[...] exercer um papel de alta relevncia, tanto para as regies

que representam, como para o Estado como um todo e para o
Governo Estadual, independentemente de sua composio poltico-
partidria, no desempenho das seguintes atividades: - produo e
discusso de diagnsticos regionais, visando elaborao dos
Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regionais e Estadual e
suas respectivas alteraes e atualizaes, em colaborao com os
rgos estaduais, especialmente, os das reas do planejamento e
das relaes institucionais, com as instituies de ensino superior e
outras entidades pblicas e privadas; - ajudar na identificao das
principais necessidades de atendimento no que se refere aos
servios de responsabilidade do Estado; - fiscalizar a qualidade
dos servios prestados pelos rgos estaduais; - colaborar
na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento
de investimentos pblicos; - apoiar, junto ao Governo Federal, a
reivindicaes de interesse regional encaminhadas pelo Governo do
Estado; - mobilizar a comunidade regional em torno de campanhas
de interesse pblico desencadeadas pelos Governos. (COREDES-
RS, 2014, p. 10, grifos nossos).
Por fim, cabe salientar os aspectos tratados em seus princpios: promoo do

desenvolvimento regional; autonomia; pluralidade e identificao de consensos;
confiana, cooperao e formao de parcerias; integrao, articulao e
consolidao das identidades regionais; busca da regionalizao das polticas de
desenvolvimento; aumento permanente da representatividade dos COREDEs nas
regies e nas estruturas e instncias de Governo; e, por fim, apoio continuidade
das polticas de interesse regional (COREDEs-RS, 2014).
Os COREDEs pretendem ser representantes da sociedade civil organizada4
e demonstram o que enfatizado na viso neoinstitucionalista de coeso, crenas
prximas, ideias homogneas. No entanto, isso no quer dizer que na prtica todas
essas condies estejam claras conforme os documentos demonstram. Indicam,
isso sim, que pretendem contribuir para a formao de agenda de polticas pblicas,
alm de planejar, fiscalizar e contribuir com a ao dos Estados. Porm, oportuno
lembrar que a componente virtuosa associada a cada um desses conceitos no
nos dispensa do exame crtico, sem o qual a prtica da anlise poltica perde sua
dimenso cientfico-reflexiva para tornar-se prtica poltica (REIS, 2003, p. 14).
A trajetria dos COREDEs no Rio Grande do Sul, com avanos e retrocessos,
pode ser considerada exitosa pelo simples fato de que sobrevivem j h seis gestes
governamentais, iniciando suas relaes com o stimo governo em 2015. Nessa
trajetria, cinco elementos podem ser considerados como cruciais: a dinmica de
assembleias mensais do Frum dos COREDEs; as Cartas dos encontros anuais de
avaliao e planejamento dos COREDEs; os planos regionais de desenvolvimento;
os documentos Pr-RS editados a cada quatro anos; e a parceria com os governos
na definio metodolgica e na operacionalizao dos processos de participao
4 Neste texto no ser discutido o conceito de sociedade civil. Para maiores informaes, acessar as
obras de: Lavalle, 2003; 2011; Dagnino, 2004; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006; Houtzager, Lavalle
e Acharya, 2004; Silva, 2006; 2010; Gohn, 2008; 2013; McAdam, Tarrow, Tilly, 2009; Tarrow, 2009).
social na elaborao dos planos plurianuais (PPAs) e oramentos anuais (Consulta

Popular) h dezessete anos.
As assembleias do Frum dos COREDEs so realizadas mensalmente no
Espao Democrtico da Assembleia Legislativa. Alm de reunirem os representantes
dos 28 COREDEs, as assembleias so abertas e pblicas. Alm dos assuntos trazidos
para o debate pelos COREDEs, constitui-se em espao onde secretrios estaduais,
deputados de quaisquer partidos e representantes de rgos estaduais e federais so
convidados a participar para debater temticas de interesse dos COREDEs no que
se refere ao desenvolvimento das regies e do estado. Essa dinmica permite uma
visibilidade e transparncia das aes e formas de atuao dos COREDEs em seu
processo de interao com os demais setores da sociedade e dos entes pblicos.
O Frum dos COREDEs realiza anualmente um encontro de avaliao e
planejamento de suas atividades. Nesses encontros integrantes dos governos federal
e estadual e/ou mesmo os governadores tm participado. Desses encontros (em sua
17 edio em 2014), resulta um documento (Carta dos COREDEs) que consolida as
proposies para os anos seguintes. Essas Cartas so publicizadas amplamente para
toda a sociedade gacha e encaminhada formalmente para os polticos detentores
de mandatos eletivos e para os rgos e secretarias estaduais.
Os COREDEs elaboram planos estratgicos de desenvolvimento de suas regies
que, aps aprovados em assembleia pelos segmentos das sociedades regionais,
passam a orientar a sua ao em prol da promoo do desenvolvimento regional. Tais
planos orientam a ao dos COREDEs e do Frum dos COREDEs na sua interao
com os governos e rgos de Estado, devendo ser balizadores na definio das
demandas definidas por ocasio da elaborao dos PPAs e das Consultas Populares.
De quatro em quatro anos, sempre no ltimo ano de cada governo, em que
se realizam as eleies para o prximo perodo, os COREDEs elaboram e publicam
um documento denominado Pr-RS, com as propostas estratgicas para o
desenvolvimento regional do Estado do Rio Grande do Sul (o Pr-RS V foi publicado em
2014, com as propostas para o perodo 2015-2018). O Pr-RS entregue oficialmente
a todos os candidatos a governador do estado e tambm aos candidatos s eleies
legislativas e aos rgos da estrutura administrativa dos poderes executivo, legislativo
e judicirio. A primeira parte do Pr-RS dedica-se a apresentar a viso dos COREDEs
sobre o desenvolvimento do estado e a abordar as principais proposies setoriais
e gerais do desenvolvimento. A segunda parte do contedo do Pr-RS contempla as
prioridades de cada um dos 28 COREDEs, constituindo-se assim numa sntese dos
28 planos regionais de desenvolvimento.
O quinto elemento da trajetria dos COREDEs diz respeito aos processos de
participao popular engendrados no estado gacho h mais de duas dcadas.
De diferentes formas, com distintas metodologias, gradativamente aperfeioadas e
consolidadas nos processos de participao popular e consultas populares, COREDEs
e governos estaduais tm atuado em parceria para constiturem um sistema estadual
de participao social que participa da elaborao dos principais instrumentos de
gesto do poder Executivo: o PPA e os oramentos anuais.
Aliado a esses elementos, o Frum dos COREDEs estende convite a todos
os candidatos s eleies majoritrias, para reunies com os COREDEs durante
o perodo de campanha eleitoral, para apresentar sua viso de desenvolvimento e

debater com os candidatos as vises de suas coligaes.
Dessa forma de supor que todas as coligaes tenham amplo conhecimento
da dinmica dos COREDEs e que possam utilizar esse conhecimento para incorporar
a continuidade desta trajetria em seus planos de governo, com nfase na viso de
tais planos sobre o desenvolvimento regional e estadual.
Assim, o presente estudo se props a analisar os planos de governo dos sete
candidatos a governador em 2014. Dois aspectos foram definidos para ser analisados,
visando avaliar a influncia dos COREDEs e suas ideias na formao da agenda,
especificamente nas propostas dos planos de governo: o primeiro a presena dos
COREDEs nos planos, isto , se os COREDEs so de alguma forma mencionados
nos planos e se esses conselhos so identificados como parceiros do futuro Governo.
O segundo aspecto se refere s proposies que levem em conta processos de
regionalizao, ou seja, os planos abordam a dimenso regional em seus programas
de governo, e em que se traduz tal dimenso5.
Os planos de governo analisados foram aqueles que constam no portal da
Internet do Tribunal Regional Eleitoral do Estado.
No Plano de Governo Frente anticapitalista e anti-imperialista para o Rio Grande
do Sul, do Partido Comunista Brasileiro (PCB), em que o candidato a Governador
Humberto Carvalho e o a Vice-Governador Nubem Medeiros, os COREDEs no so
citados ao longo de todo o plano. Ao abordar a poltica econmica, o plano afirma ser
necessria uma [...] reordenao espacial do desenvolvimento econmico e social,
com a criao de polos de desenvolvimento no Interior [...] (PCB, 2014, p. 4). No que
se refere dimenso regional, essa abordada apenas na parte em que prope uma
ao cultural voltada para o resgate dos valores e referncias regionais e nacionais,
e para a participao na construo de uma nova sociedade (PCB, 2014, p. 7).
No Plano de Governo Por um Rio Grande de Valor, do Partido Renovador
Trabalhista Brasileiro (PRTB), em que o candidato para Governador Edison Estivalete
Bilhalva e a Vice-Governador Hermes Alosio Silva de Souza, os COREDEs no so
citados ao longo do plano. O programa vincula a dimenso regional a dois aspectos:
econmico e participao popular. No que se refere ao aspecto econmico, defende
a necessidade de polticas que vislumbrem o combate s desigualdades regionais
e o incentivo economia regional. No item que trata dos incentivos fiscais por meio
de programas como o Fundopem, aps criticar que atualmente 93% dos incentivos
beneficiam as grandes empresas, prope
corrigir esta distoro ampliando os incentivos, atravs de programa

estadual, para as pequenas e mdias empresas, sem prejuzo s
polticas voltadas aos grandes projetos estratgicos para o Estado e
dos incentivos j concedidos, combinando ao de desenvolvimento
regional e microrregional e relao com os segmentos produtivos
regionais. (PRTB, 2014, p. 5).
5 Por opo metodolgica, so apresentados os planos de governo na ordem inversa da votao

que as coligaes e partidos receberam na eleio de 05 de outubro de 2014.
No que se refere ao aspecto da participao, prope:
Organizar um sistema de participao popular, para a definio de

investimentos estratgicos, regionais e microrregionais, com base
na participao presencial direta dos cidados no seu municpio e
regio, mas tambm na participao digital, integrando o processo
participativo s novas tecnologias para a democracia, colocando as
consultas e a prpria produo do oramento na era digital. (PRTB,
2014, p. 6).
O Plano de Governo da Coligao Frente de Esquerda, integrada pelo

Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Partido Socialista dos Trabalhadores
Unificado (PSTU), tendo frente o candidato a Governador Roberto Robaina e a Vice-
Governadora Gabrielle Tolotti, tambm no cita os COREDEs, mas enfatiza que
A Frente de Esquerda em seu governo pretende radicalizar a

democracia nas decises polticas. Para isso propomos: Realizao
de referendos oficiais para deciso acerca de questes estratgicas
do estado; Conselhos populares que controlem a elaborao e a
execuo oramentria e realizao do Congresso do Povo do Rio
Grande do Sul com delegao de todas as regies [...] (PSOL; PSTU,
2014, p. 13).
Nas reas de sade, segurana e ambiental, prope o olhar regional, a

participao de atores regionais e a criao de conselhos de carter regional.
O Plano de Governo da coligao O Rio Grande merece Mais - integrada
pelo Partido Democrtico Brasileiro (PDT), Democratas (DEM), Partido Social Cristo
(PSC), Partido Verde (PV) e Partido Ecolgico Nacional (PEN), tendo como candidato
a Governador Vieira da Cunha e a Vice-Governador Flvio Gomes - faz referncia aos
COREDEs em diversas partes do plano. o plano em que mais se verifica a presena
de referncia aos COREDEs. Destaca o papel e a relevncia dos COREDEs em um
tpico especfico do plano, intitulado Desenvolvimento regional e urbano e enfatiza
que
o Rio Grande do Sul possui uma experincia de desenvolvimento

regional efetiva, que produziu e produz uma rica relao democrtica
e de organizao de governana que aloja as diversas representaes
da sociedade civil, criada no governo Alceu Collares: os Conselhos
Regionais de Desenvolvimento (COREDEs). uma estrutura particular
de representao da sociedade apta para organizar o planejamento
estratgico, o planejamento oramentrio e as atividades que se
constituem como prioridades para a regio. A organizao da ao
da cidadania pela governana regionalizada amplia o processo
democrtico na construo de oportunidades para o investimento
pblico, promovendo o crescimento econmico e social das regies.
O desenvolvimento regional organizado na dimenso dada pelos
COREDEs potencializa a integrao dos agentes sociais e gestores,
desburocratiza os processos de gesto dos recursos pblicos para

o investimento, mais efetivo na definio de polticas pblicas
prioritrias ao atendimento das necessidades regionais. (PDT et al.,
2014, p. 22).
Esse Plano de Governo indica que os COREDEs sero instncia para o debate
acerca do papel da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS), nas regies;
para a reorganizao de um modelo administrativo transversal, descentralizado e
regionalizado (PDT et al., 2014, p. 34), orientado para o planejamento e priorizado
pelos COREDEs, alm da proposio de revitalizar as aes dos COREDEs
como estratgia de relao democrtica e de organizao de governana com as
representaes da sociedade civil (PDT et al., 2014, p. 22).
No que se refere s formas de implementao das polticas setoriais e
programticas (sade, educao, segurana, agricultura e pecuria, saneamento
e meio ambiente, trabalho, emprego e desenvolvimento econmico, urbanizao,
esporte e lazer, dependncia qumica e infraestrutura), em todas h considerao s
regies e a relevncia dos territrios destacada.
J no Plano de Governo da Coligao Esperana que une o Rio Grande
integrada pelo Partido Progressista (PP), pelo Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB), pelo Partido Republicano Brasileiro (PRB) e pelo Solidariedade (SD), com
a candidata Ana Amlia Lemos para o cargo de Governadora e Cassi Carpes a
Vice-Governador, os COREDEs foram citados somente uma vez, mas de uma forma
abrangente e deixando explcita a formao de agenda para as polticas pblicas.
Possui um tpico especfico intitulado Desenvolvimento Regional, onde prope atuar
em parceria com os COREDEs para desenvolver vocaes econmicas regionais
e elaborar polticas pblicas que estimulem o desenvolvimento regional (PP et al.,
2014, p. 33).
Esse plano enfatiza o papel relevante dos territrios na descentralizao
econmica, para viabilizar regies menos favorecidas do Estado. Indica o estmulo
criao de consrcios intermunicipais, e nas polticas setoriais, como sade e
segurana, refora a dinmica regional.
No Plano de Governo da Coligao Unidade Popular pelo Rio Grande,
integrada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), pelo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB), pelo Partido Ptria Livre (PPL), pelo
Partido da Repblica (PR), pelo Partido Republicano da Ordem Social (PROS), tendo
frente o candidato reeleio Tarso Genro e a Vice-Governadora Abigail Pereira, os
COREDEs so definidos como atores na ampliao e na promoo da participao
cidad. O objetivo da coligao, conforme o plano,
ampliar e promover a participao cidad na gesto pblica por meio

do Sistema Estadual de Participao Cidad, atravs dos mecanismos
virtuais, como o Gabinete Digital, e presenciais, como o Oramento
Participativo, a Consulta Popular, COREDEs, os Conselhos Setoriais
e de Direitos, alm do Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social, que seguir atuando como colegiado de consulta e
assessoramento direto do Governador na formulao de polticas
pblicas. Instituir frum permanente de dilogo e concertao entre

governo e bancadas da UPPRS na Assembleia Legislativa para
discusso de projetos de iniciativa do Executivo e do Legislativo (PT
et al., 2014, p. 17).
O plano enfatiza tambm a necessidade de novas formas de financiamento do

desenvolvimento. Nesse sentido, prope a
[...] formulao do projeto de uma nova Sudesul, bem como da criao

de um fundo de desenvolvimento regional destinado, sobretudo, a
financiar investimentos em infraestrutura para o desenvolvimento
econmico da regio Sul do pas. (PT et al., 2014, p. 18).
Defende a necessidade de recuperar as funes pblicas do Estado e de

reestruturar o pacto federativo, mas afirma que
um projeto de desenvolvimento regional, de democratizao radical

do Estado, de transformaes no padro de acumulao, de
combate s desigualdades sociais e regionais, s poder continuar
avanando a partir de um projeto nacional com mais democracia e
mais participao. (PT et al., 2014, p. 6).
Tambm enfatiza, nas proposies das polticas setoriais, a dimenso regional.

Ou seja, quando da discusso de temas como sade, ambiente, segurana, alm
daqueles de ordem econmica, de infraestrutura, e da poltica industrial, indicada
a necessidade de um olhar regionalizado. Tambm destaca o papel dos Conselhos
Comunitrios das Rodovias Pedagiadas (COREPEs).
Por fim, no Plano de Governo da Coligao O novo caminho para o Rio
Grande, integrada pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), pelo
Partido Social Democrtico (PSD), pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), pelo
Partido Popular Socialista (PPS), pelo Partido Humanista da Solidariedade (PHS),
pelo Partido Trabalhista do Brasil (PT do B), pelo Partido Social Liberal (PSL), pelo
Partido Social Democrata Cristo (PSDC), que teve frente o candidato a Governador
Jos Ivo Sartori (que venceu as eleies) e Jos Paulo Cairoli a Vice-Governador,
est enfatizado o objetivo de trabalhar com e para as regies. Na seo 3 do plano,
intitulada Desafio do Desenvolvimento Urbano e Regional equilibrado afirma,
com relao a esta problemtica, a primeira observao a fazer

que o Rio Grande do Sul j possui uma cultura de valorizao dos
programas de administrao regionalizada, bem como instituies
voltadas para a promoo dessas iniciativas, de que os COREDEs
so a maior expresso. Esto dadas, portanto, pelo menos parte
das pr-condies institucionais necessrias para incrementar a
regionalizao de atividades do Governo do Estado. (PMDB et al.,
2014, p. 15).
No plano, os COREDEs so reconhecidos como aqueles de maior expresso

na discusso do desenvolvimento das regies do Estado do RS e destaca que,

para cumprir suas proposies, o governo deve estar atento s diferentes vozes e
demandas dos gachos e de nossas regies (PMDB et al., 2014, p. 2).
Ainda, quando destacadas as polticas setoriais, sejam estas na rea da sade,
da educao, da segurana, de infraestrutura e culturais, o programa destaca que o
desenvolvimento regional deve ser considerado como um elemento estratgico no
enfrentamento dos desafios colocados para o Rio Grande do Sul (PMDB et a.l, 2014,
p. 15). Em vrias partes do documento indica as particularidades regionais e enfatiza
que a ateno equnime s necessidades e aos potenciais de nossas diferentes
regies indispensvel para o sucesso das aes de governo (PMDB et al., 2014,
p. 12).
Evidencia-se, pela anlise dos planos de governo dos candidatos ao governo
estadual, que trs dos sete planos analisados no fazem nenhuma referncia aos
COREDEs, nem explicitam uma poltica regional de desenvolvimento, ainda que
abordem alguns elementos constitutivos de polticas relacionadas ou preocupadas
com a questo das desigualdades socioeconmicas.
Os quatro planos que fazem referncia explcita aos COREDEs, o fazem no
sentido positivo de considerar a experincia desses Conselhos e de buscar trabalhar
em parceria com os mesmos em prol do desenvolvimento regional.
Nesse sentido, a coligao O novo caminho para o Rio Grande, vencedora
do pleito eleitoral, pelo menos no plano das intenes, aposta na poltica de
desenvolvimento regional, pois afirma que
[...] no a concebe apenas como um instrumento de consulta e

dilogo com as comunidades regionais. O que precisamos ter uma
poltica que baseada em uma avaliao criteriosa dos problemas e
potencialidades de cada uma de nossas regies, articuladamente com
as lideranas regionais, trate de identificar gargalos e oportunidades,
canalizando para os respectivos desbloqueios e aproveitamentos no
s os recursos do Tesouro estadual mas tambm a maior capacidade
de articulao e alavancagem que o Governo Estadual tem com
relao ao direcionamento tanto dos recursos fiscais e de crdito da
Unio quando das polticas pblicas federais.
O neoinstitucionalismo fornece uma viso fragmentada da realidade, no

podendo pretender substituir o papel de teorias amplas. Mesmo assim, mostra-se
como um instrumento adequado para a pesquisa emprica, neste caso a formao
das agendas de polticas pblicas, que so influenciadas pelas relaes dos
atores, a partir de suas concepes e ideias. Neste estudo foi utilizada essa viso
do neoinstitucionalismo, associada ao modelo de coalizao de defesas, com o
objetivo de verificar se os COREDEs interferem na agenda de polticas pblicas, ou
seja, a proposio de que esses atores formem uma coalizo, uma rede de atores
que compartilham princpios e viso de mundo em relao forma de estruturao

de uma poltica pblica, nesse caso de ideias homogneas acerca do tema do
desenvolvimento regional, tentando impactar nas aes dos diferentes governos
estaduais no Rio Grande do Sul.
H quase 25 anos os COREDEs atuam no Rio Grande do Sul na promoo do
desenvolvimento regional, reunindo em seus quadros diferentes atores da sociedade
civil organizada, movimentos sociais e as diversas sociedades civis, alm das
associaes e de entidades empresariais e dos poderes pblicos locais.
Neste estudo, para a formao da agenda, foi utilizado o recorte de avaliao
dos planos dos postulantes ao cargo de Governador do Rio Grande do Sul. As
quatro principais coligaes partidrias gachas parecem ter bom grau de clareza
sobre o papel dos COREDEs no processo de formao da agenda pblica e da sua
atuao importante ao longo de todo o ciclo das polticas pblicas, reconhecendo-
os, portanto, como parceiros e atores relevantes. Projetam, em seus programas,
polticas com viso diferenciada para as particularidades dos territrios e empoderam
os COREDEs daquilo que sempre buscaram: ser reconhecidos como representantes
da sociedade organizada das diferentes regies do Estado.
Salienta-se tambm que, exceto referncias de carter mais genrico, no se
verificou referncias especficas intensas a outras entidades ou segmentos, o que
evidencia, mais uma vez, que as foras polticas percebem a relevncia desses
conselhos, enquanto atores regionais e, ao menos no documento, indicam o trabalho
em parceria com os COREDEs.
claro que entre as intenes manifestas em documentos, nesse caso os planos
de governo, e a prxis efetiva, pode haver uma distncia significativa. Vrios estudos
mostram as dificuldades e os conflitos inerentes dinmica de funcionamento dos
COREDEs em sua relao cotidiana com os diferentes governos estaduais. Mas
evidente tambm, como tais estudos atestam, que as referncias aos COREDEs e
dinmica do planejamento e do desenvolvimento regional nos planos de governo
propostos, durante as companhas eleitorais de 2010, 2006, 2002 e 1998, eram muito
menos significativas6.
Apesar disso, os COREDEs continuam seu propsito de representar a sociedade
gacha no que se refere promoo do desenvolvimento regional mais equitativo,
atuando com os diferentes governos e construindo as parcerias possveis para
impactar a dinmica de funcionamento do Estado.
Nesse sentido, os COREDEs podem ser considerados, mais que uma instncia
ou entidade, uma verdadeira instituio da sociedade gacha que conseguiu estar
no discurso dos principais postulantes ao governo gacho. Demonstra, nessas
condies, que sua construo histrica, as regras formais e informais, os princpios,
as crenas e as ideias que compartilha, impactam, de forma positiva, na formao da
agenda das polticas pblicas no Estado do Rio Grande do Sul.
6 Veja-se a esse respeito, por exemplo, a tese de doutorado de Allebrandt (2010).

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COMO ANDAM AS REGIES DOS COREDES: OBSERVANDO ALGUNS
INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

1 INTRODUO
Parte ativa de um processo de planejamento seja territorial, empresarial, enfim

- consiste em perceber analiticamente a situao atual do ambiente que se pretende
modificar com a ao coordenada de agentes implcitos ou no no processo. No
obstante, para compreender as estruturas herdadas, visitar o passado, com vistas a
estabelecer elementos-chave que cunharam determinada situao, faz-se necessrio.
Mesmo que, em diferentes vertentes epistemolgicas, diversos autores, como
Furtado em Ministrio do Interior (1967) -, Raffestin (1993), Oliveira (1981) e Brando
(2010), ensinam a pertinncia do resgate histrico para compreenso de diferentes
objetos de anlise.
Assim, sem a pretenso de realizar uma anlise situacional exaustiva do Rio
Grande do Sul, este artigo buscou analisar indicadores de desenvolvimento territorial
para compreenso da atual dinmica regional e das heranas histricas herdadas
do processo de formao territorial do Estado que explicitam elementos da atual
heterogeneidade regional, seja em mbito cultural, socioeconmico, enfim.
O caminho percorrido neste artigo partiu da busca na histria da formao
territorial do Estado momentos-chave que construram o territrio gacho. Em seguida,
foram levantados dados secundrios atuais de desenvolvimento territorial e, por fim,
realizou-se uma breve anlise crtica baseada nas prprias heranas herdadas e nas
diferenciaes dos resultados apresentados pelas regies dos COREDEs.
2 APONTAMENTOS SOBRE A FORMAO TERRITORIAL DO RIO GRANDE DO

SUL: HERANAS DO PROCESSO HISTRICO
As primeiras incurses europeias1 no Brasil Meridional, segundo Magnoli,

Oliveira e Menegotto (2001), foram realizadas pelos padres espanhis jesutas, em
1634, com a finalidade de introduzir os ndios ao catolicismo, ensinar-lhes tcnicas
de plantio, criao de gado, introduzindo os primeiros rebanhos bovinos no Estado.
Do ponto de vista portugus, o povoamento oficial do Rio Grande do Sul ocorreu,
de acordo com Bernardes (1997), um sculo mais tarde. Em 1737, foi fundado o Forte
Jesus, Maria, Jos, no esturio da Laguna dos Patos, criando-se tambm a Vila do
Rio Grande de So Pedro, que o atual municpio de Rio Grande.
1 Anteriormente ocupao europeia, indgenas habitavam o territrio do atual Estado do Rio Grande
do Sul, sendo este o motivo para as primeiras tentativas de ocupao do espao meridional do
Brasil.
Como andam nossas regies: observando alguns indicadores...
At meados do sculo XVIII, a ocupao portuguesa no territrio sul-rio-

grandense limitava-se faixa litornea, justamente no percurso Laguna - Rio Grande
- Colnia do Sacramento. Entretanto, devido constante tenso entre portugueses
e espanhis em guerras por delimitao de fronteira, a Coroa Portuguesa se viu
na obrigao geopoltica de ocupar o interior do Estado. Um exemplo disso foi a
fundao do municpio de Rio Pardo em 1750.
Para a ocupao das reas devolutas, que se tornavam um problema militar para
a Coroa Portuguesa, passou-se a ceder sesmarias a militares e a civis na tentativa
de proteo territorial a partir de sua ocupao. De acordo com a determinao da
Coroa, era concedida uma sesmaria - que correspondia a uma rea de trs lguas
ou 13.068 ha - para cada indivduo. Entretanto, de acordo com Bernardes (1997) e
Zarth (1997), no era incomum encontrar proprietrios com 03 (trs) ou 04 (quatro)
sesmarias, chegando a haver proprietrios que possuam 16 (dezesseis) ou 20 (vinte)
sesmarias2 - reas de aproximadamente 260.000 ha. Brose (2005) afirma que, nos
centros urbanos dessa regio, as funes eram meramente administrativas, com
pouca produo geradora de emprego e renda, caso de Pelotas, e das atividades de
exportao em Rio Grande.
Apesar da tentativa de soluo da questo geopoltica envolvendo a ocupao
do Rio Grande do Sul por portugueses, o latifndio acabou acarretando outros
problemas, contradizendo inclusive a prpria soluo militar. Zarth (2002) aborda
diversos relatos de autoridades portuguesas que mostravam preocupao quanto
ao caminho fundirio que se estava seguindo no Brasil Meridional. De acordo com
alguns relatos analisados pelo referido autor, uma das principais preocupaes era
justamente sobre a eficcia da ocupao por intermdio dos latifndios na defesa do
territrio, pois a quantidade de moradores em relao grande quantidade de terras
era muito baixa, ou seja, no cumpria com a determinao que fundamentou a sua
ocupao e ainda criava uma elite poltica latifundiria.
Talvez o maior exemplo que se pode mencionar quando se trata do poder
do grande estancieiro no Rio Grande do Sul se dar num perodo posterior ao
estabelecimento das grandes propriedades de terra. Na busca por uma nova
forma de ocupao do Rio Grande do Sul, o governo fomentou e financiou colonos
alemes e italianos para migrarem ao Estado, visando a uma produo em pequenas
propriedades. Essa poltica causou preocupao aos grandes estancieiros que, por
intermdio do seu poder frente ao governo portugus, impuseram que esses colonos
no ocupassem as reas planas, mas sim a zona da mata. Nesse sentido, Zarth
(2002, p. 73) afirma:
[...] a posio de dividir as matas sem mexer nos campos nativos

foi a sada encontrada para resolver os problemas levantados e
atribudos aos latifndios pastoris. Os campos poderiam continuar
como estncias de grandes extenses, mas a colonizao no
seria prejudicada se os integrantes ocupassem as matas desertas e
2 As pequenas propriedades tambm estavam presentes neste perodo histrico da formao do

Rio Grande do Sul. Contudo, era nfima a sua participao, tanto em nmero de estabelecimentos
quanto em rea.
devolutas. Essa foi a frmula adotada com sucesso at que as ltimas

reas florestais foram apropriadas.
Para fomentar o desenvolvimento da agricultura e o abastecimento interno;

possibilitar o acesso terra de uma maneira distinta da ento realizada no Estado; e,
sobretudo, criar condies para a reproduo do capital nas fazendas charqueadoras,
o governo central buscou a migrao de colonos europeus. As primeiras tentativas
de implantar a pequena propriedade no Rio Grande do Sul ocorreram no sculo XVIII,
com os portugueses oriundos do arquiplago dos Aores, que, segundo Vieira (1993),
estabeleceram-se no litoral e no sul do Estado, empregando o sistema policultor com
baixo nvel tecnolgico.
Os principais implantadores do sistema de pequenas propriedades, que
rompeu com a pecuria sul-rio-grandense, foram os alemes e italianos. Esses
se estabeleceram em locais de acesso mais difcil; porm, em terras frteis, o que
favoreceu o desenvolvimento dos minifndios. Seguindo nas premissas de Vieira
(1993, p. 74), os imigrantes foram importantes para a formao do territrio sul-rio-
grandense, pois:
[...] mesmo levando em conta as prticas iniciais aoritas de

estabelecimentos de chcaras policultoras, nada se assemelhava
colonizao teuto-italiana em terras rio-grandenses. [...] Os colonos
alemes e italianos seguiram os pressupostos da atividade agrcola
da Europa, baseada na pequena propriedade, em difceis condies
de sobrevivncia.
O perodo relatado, da chegada dos imigrantes alemes e italianos no Estado

para produo em pequenas propriedades, de acordo com Brum (1985), datado de
1824, com a vinda de alemes que povoaram inicialmente as margens dos rios que
formam o Guaba. A partir de 1875, predominantemente imigrantes italianos migraram
para o Rio Grande do Sul, ocupando terras devolutas da regio centro-nordeste.
Nessa estratgia de ocupao, em 1824 foi fundada, a poucos quilmetros
ao norte de Porto Alegre3, a Colnia de So Leopoldo. Constituda por alemes
que receberam, ao menos a primeira leva de imigrantes, lotes de 160.000 braos
quadrados, ou 77,44 ha - aproximadamente 170 vezes menores que as sesmarias
cedidas aos portugueses -, as terras concedidas foram divididas em rea de campo,
terra para lavoura e mata virgem, como afirma Bernardes (1997).
Esses pequenos lotes de terras cedidos a colonos alemes estavam localizados
em reas no propcias para a pecuria extensiva. Dessa maneira, os colonos se
instalaram especialmente na zona das matas no nordeste do Estado, longe dos
locais com a influncia estancieira, estabelecendo uma segunda fase de formao
urbana, que possua relaes produtivas mais densas em comparao aos ncleos
urbanos do Sul. Brose (2005) afirma que esse fato foi acentuado com a Revoluo
3 Essa razo, segundo Bernardes (1997), garantiu o desenvolvimento de So Leopoldo. Outras

duas colnias fundadas em 1825, So Joo das Misses e, em 1826, Trs Forquilhas, fracassaram
devido distncia do centro consumidor e distribuidor do Estado: Porto Alegre.
Farroupilha (1835 1845) que isolou Porto Alegre das reas produtivas mais
distantes, intensificando as demandas das recentes colnias criadas que passaram a
desenvolver-se em ritmo acelerado para o perodo.
Vieira (1993) realiza um recorte fsico da localizao dos alemes no Estado.
Segundo o autor, os colonos foram fixados no rebordo da serra geral, local onde havia
presena de uma densa cobertura vegetal e um rico sistema hdrico que facilitou o
deslocamento e o escoamento da produo. Os alemes tambm colonizaram a
regio central do Estado, caracterizada especialmente pelo municpio de Santa Cruz
do Sul. Porm, essa regio se expandiu na direo oeste, atingindo municpios da
regio central.
Visando intensificar o ritmo migratrio para o Brasil, estendendo-se a experincia
alem da pequena propriedade e da produo de gneros alimentcios sem a
utilizao de mo de obra escrava, o governo imperial fomentou, por intermdio de
um plano migratrio, a vinda de colonos italianos, a partir de 1875.
Com a chegada das primeiras levas de imigrantes oriundos da Itlia, foi fundada
a colnia que seria o centro da colonizao italiana, onde hoje se encontra o municpio
de Caxias do Sul. Bernardes (1997) afirma que a localizao das colnias italianas
no Rio Grande do Sul estava principalmente no Planalto, em reas com altitude que
variavam de 600 a 800 metros, como pode ser observado na Figura 1, a seguir.
Figura 1: Localizao da ocupao alem e italiana no Rio Grande do Sul frente

ao relevo do Estado.
Fonte: Magnoli, Oliveira e Menegotto (2001), adaptado.
A ilustrao acima revela nitidamente o limite fsico existente entre as reas de

colonizao alem e italiana. Segundo Manfroi (1975), tentou-se sem sucesso que
os colonos alemes desbravassem as reas ao norte de suas colnias antes mesmo
da chegada dos italianos. Entretanto, devido ao isolamento e vegetao densa, os
colonos alemes no se fixaram em tais locais. Acrescentando, ainda, na anlise da
ilustrao acima, as grandes estncias, nota-se que as reas ocupadas por alemes
e italianos no so as mais planas do territrio sul-rio-grandense, essas justamente
utilizadas pelos grandes proprietrios na sua produo extensiva de gado que, a
partir de sua fora poltica e econmica, definiram a rea a ser ocupada pelos teuto-
italianos.
Com a ocupao das reas elevadas do Estado pelos italianos e com a
expanso da fronteira de ocupao rumo poro noroeste, por parte principalmente
de imigrantes alemes e italianos e seus descendentes, a partir do crescimento da
populao no decorrer dos anos, Bernardes (1997) afirma que, oficialmente, no
havia mais terras devolutas no Rio Grande do Sul.
Para expor as distines econmicas e sociais do Estado, herdadas do processo
de ocupao peculiar do Rio Grande do Sul, Brose (2005) analisa a rede de transporte
do Estado, utilizando a ferrovia para discutir a problemtica. Diferentemente de
grande parte do territrio brasileiro, a rede de transportes do Rio Grande do Sul no
se desenvolveu na faixa litornea e tampouco o oceano foi o principal canal de fluxo
econmico. O interesse na regio dos campos para o escoamento da produo do
couro e do charque permitiu, a partir do final do sculo XIX, a implantao de uma
malha ferroviria que foi ampliada, na metade do sculo seguinte, na direo das
reas de mata.
A malha ferroviria foi construda em dois troncos: um que interligava Porto
Alegre com as colnias do nordeste do Estado, reas de abastecimento da capital,
assim como outra linha que se estendia pela depresso central, atingindo o extremo
oeste, o noroeste e o norte do Estado; e outro tronco que ligava o porto de Rio
Grande com Pelotas e as reas que margeavam a fronteira com o Uruguai at o
extremo oeste na fronteira com a Argentina, todas essas reas de pecuria extensiva.
A interligao entre esses dois troncos ocorreu apenas em 1896, com a ligao
Cacequi/Santa Maria, entroncamento distante das reas de maior articulao dos
campos e da zona da mata. notrio tambm o fato de no haver ligao frrea entre
Porto Alegre e Rio Grande, principais portos que utilizavam o transporte fluvial para as
relaes comerciais. Entretanto, a parca integrao da malha frrea do Estado expe
a dualidade da produo que pouco convergia, articulando-se como dois diferentes
subsistemas econmicos no territrio estadual.
Figura 2: Instalao da rede frrea no Rio Grande do Sul Final Sc.XIX
Fonte: Brose (2005), adaptado.
Os fatos que consolidaram a heterogeneidade territorial no Rio Grande do Sul

persistiram com o passar dos anos, estando ligados com as relaes histricas
de formao do Estado. Nas reas de mata do norte, as condies do passado
possibilitaram uma produo de excedentes e uma manufatura difusa vinculada a
Porto Alegre. Os centros urbanos desenvolveram-se com alto ndice de concentrao
demogrfica, ofertando um mercado consumidor considervel e um grande nmero
de cidades com pequena rea territorial, com alguns polos mdios e diversificada
atividade rural. Formada por uma mo de obra familiar, portanto livre, a regio tinha
acesso terra e educao como princpios democrticos bsicos, organizando
o que Brose (2005) denominou de uma sociedade mais igualitria, com preceitos
ticos oriundos do catolicismo e do protestantismo.
Em contraponto, Rio Grande, o principal centro urbano que escoava a produo
das reas de campos, vinculou-se essencialmente com a exportao, sem articulao
com atividades de processamento e gerao de renda, fato atrelado ao pequeno
mercado causado pela densidade demogrfica baixa dos grandes latifndios
pecuaristas, no havendo potencializao endgena para a criao de atividade
manufatureira. Na regio, atualmente, h uma populao rarefeita distribuda em
cidades de porte mdio com grandes reas territoriais e em nmero significativamente
menor que no norte do Estado como descrito no tpico a seguir. Alm disso, a
estrutura social altamente hierarquizada, herdada do passado escravista, dificultava
o acesso terra aos menos favorecidos, criando uma centralidade poltica que
dificultou o processo de democratizao de servios bsicos na regio.
3 ASPECTOS SOCIOECONMICOS DAS REGIES DOS COREDEs:

OBSERVANDO O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ATUAL
Cabe destacar que este tpico no tem a pretenso de apresentar uma

caracterizao exaustiva do Rio Grande do Sul, a partir da regionalizao dos
COREDEs e da obteno de dados secundrios por municpios. Tendo por base
seis grupos de indicadores - variao da populao, produo econmica, pobreza,
concentrao de renda, educao superior e indicadores sntese -, buscou-se
construir uma breve apresentao da situao socioeconmica recente das regies
do Estado. Primeiramente optou-se por uma apresentao individualizada de cada
um dos indicadores. Posteriormente, com base na apreciao de mapas temticos,
realizou-se uma discusso que buscou inter-relacionar os dados selecionados.
Antes da realizao da apreciao de indicadores relativos condio
socioeconmica propriamente dita, cabe averiguar a variao populacional recente.
Essa preocupao parte de diversos estudos sobre migrao populacional que visam
perceber as relaes entre deslocamento de populao e estagnao/dinamismo
territorial. Recentemente, Pedro Silveira Bandeira apresentou, em Frum dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (2014), uma reflexo sobre essa temtica
no territrio gacho.
Segundo o autor, o processo de industrializao no Rio Grande do Sul que se
acentuou, assim como no restante do pas, a partir de meados do sculo XX, realizou-
se fortemente concentrado em pores territoriais onde j havia possibilidades de
maturao em curto espao de tempo, no caso, a regio leste-nordeste do Estado,
composta basicamente pela regio metropolitana de Porto Alegre e pela Serra
Gacha.
Em anos recentes, assistimos aos transtornos causados pelo planejamento
urbano e regional que no acompanhou o ritmo de crescimento de fluxos em reas
de concentrao econmica e populacional. Sobre essa problemtica, Bandeira
(2014) inclui na discusso a concentrao territorial das atividades econmicas, fato
que causa migraes e aglomeraes de complexa soluo de infraestrutura, ao que
se soma o histrico de no realizaes de reformas urbanas no pas.
Dessa forma, revisar os dados recentes da dinmica populacional nos apresenta
duas possibilidades de interpretao que possuem interseco: identificar regies
dinmicas e estagnadas mesmo que insuficientes, dados de populao apresentam
um interessante indicativo e dimensionar o desafio de desconcentrar territorialmente
a produo.
Para essa anlise, foram utilizados dados municipais, visto que parte significativa
dos COREDEs composta por, pelo menos, um municpio de porte mdio, fato que,
ao agregar os dados municipais, causa distores geradas por medianas, que podem
acarretar percepes errneas. A Figura 3 possui legenda que identifica trs conjuntos
de municpios: o primeiro, caracterizado pelo verde claro, composto por municpios
que tiveram a taxa de crescimento populacional entre 2000 e 2010 acima da mdia
Estadual 4,97%; o segundo, caracterizado pelo amarelo, contempla os municpios
que tiveram crescimento inferior mdia do Estado, porm com crescimento positivo;
por fim, o terceiro grupo, em vermelho, composto por municpios com crescimento
negativo.
Figura 3 Variao populacional entre os anos de 2000 e 2010
Fonte: IBGE, 2010. Nota: Os municpios na cor branca foram criados aps o ano 2000. Para
anlise comparativa entre 2010/2000 desses casos foram agrupados os dados populacionais
com os municpios de origem.
Nos municpios do interior do Estado, em especial os distantes da capital Porto

Alegre e da regio da Serra Gacha, percebe-se pontualmente municpios com
crescimento populacional acima da mdia estadual. Em grande maioria, tratam-se de
polos regionais que se destacam por prestaes de servios e/ou ncleos industriais,
tais como Santa Maria, Passo Fundo, Rio Grande, Santa Rosa, entre outros. Chama
ateno nas pores central, norte, sul e oeste do Rio Grande do Sul a grande mancha
composta por municpios com variao populacional negativa, entre os anos de 2000
e 2010, expondo, de acordo com as premissas de Bandeira, anteriormente citadas,
estagnao e baixo aparelhamento produtivo, ao passo que se diminui a populao
partindo da afirmao de que, mesmo diminuindo-se a natalidade, a mortalidade
decresce em ndices aproximados.
Em contrapartida, nota-se no eixo Porto Alegre Caxias do Sul o centro do
crescimento populacional do Estado, marcado no apenas pelos municpios em
questo, mas por suas reas adjacentes nas quais transborda a produo urbano/
industrial.
Tomando por base as duas possveis interpretaes que se pode realizar dos
dados referentes taxa de crescimento recente da populao gacha, primeiramente
pode-se afirmar o desafio posto, referente expanso e dinamizao de atividades
econmicas pelo interior do Estado, as quais, de forma preliminar, tendem a empregar

pouca mo de obra.
Paralelamente, deve-se atentar aos limitantes criados concentrao produtiva
em poucas regies. Vide o caso brasileiro que chegou a concentrar 70% da produo
industrial no Estado de So Paulo em 1970, no tendo at hoje encontrado mecanismos
eficientes de desconcentrao, embora a vida cotidiana do paulista tenha se tornado
um desafio de mobilidade urbana.
Para melhor compreender a relao da populao total e a extenso territorial
entre as regies do Rio Grande do Sul, o indicador de densidade demogrfica esclarece
algumas das consideraes anteriormente mencionadas. Novamente se destacam
os ndices elevados dos COREDEs Metropolitano Delta do Jacu e Serra, havendo
tambm um alto grau de densidade nas regies localizadas entre tais COREDEs e em
suas adjacncias. Nesse sentido, as sete regies com maiores ndices de densidade
demogrfica do Estado esto localizadas entre os dois COREDEs mencionados, ou
em seus limites, reafirmando a concentrao populacional anteriormente descrita.
Novamente tomando por base a diferenciao encontrada no interior do Estado,
pode-se realizar uma leitura tendo por base o mesmo ponto de partida. Corroborando
com o discutido anteriormente, nota-se o baixo indicador de densidade demogrfica
entre as regies sul, sudoeste e oeste do Rio Grande do Sul.
Figura 4: Densidade demogrfica do Rio Grande do Sul por COREDE, 2010
Fonte: IBGE, 2010.
Entre os cinco menores ndices de densidade demogrfica, quatro esto nesse

eixo, fato que se relaciona: com o vasto territrio dos municpios; com as formas de
atividade agrcola praticadas; com a vinculao ao processo histrico de formao
do Estado; e com a rede urbana esparsa. Em paralelo a tais regies, encontra-se

entre os demais COREDEs uma relao distinta entre populao total e territrio, com
indicadores superiores a 20 hab./km, expondo um povoamento equilibrado presente
em um nmero elevado de municpios, com produo primria em pequena/mdia
escala e malha urbana densa.
Diferentemente do apresentado nos dados de populao, e de forma superficial
poderia se contrapor s teses, anteriormente levantadas, os dados referentes ao
crescimento do produto interno bruto Figura 5 que permitem observar outro
aspecto da dinmica territorial. Para apreciao do indicador, utilizou-se a variao
indexada entre o PIB de 2000 e o PIB real de 2010. A legenda utilizada trouxe quatro
grupos de regio. O primeiro composto por regies com crescimento superior a
75%. O segundo mostra as regies que obtiveram variao entre a mdia estadual,
67,44% e 75%. O terceiro oscila entre 55% at a mdia do Estado; e, por fim, esto as
regies com indicadores inferiores a 54,99% de crescimento.
Figura 5: Variao do PIB real 2000-2010 indexado.
Fonte: Dados e indexador FEE, 2014.
Percebe-se uma parcela significativa de regies com o maior estrato de

crescimento, mesmo em reas com decrscimo populacional, como na fronteira oeste
e misses. Em contrapartida, as regies que obtiveram crescimento populacional
apresentaram menores ndices de crescimento do PIB, inclusive abaixo da mdia
estadual.
Entretanto, analisando os dados no indexados, nota-se que, apesar de
percentualmente haver maior crescimento nas regies historicamente menos
dinmicas do Estado, em valores absolutos mantm-se a maior parte do PIB
concentrada na regio metropolitana de Porto Alegre, Serra e adjacentes, fato que

auxilia a explicao do crescimento populacional em tais reas e na compreenso do
modelo de trabalho empregado nas reas com maiores ndices de crescimento, com
pouca mo de obra empregada.
O dado de PIB per capita apresenta um elevado grau de concentrao da
produo econmica no Estado entre o COREDE Metropolitano Delta do Jacu e
o COREDE Serra, alm de regies limtrofes a essas. Considerando o seu elevado
contingente populacional (capita), do qual a quase totalidade urbano, percebe-se
que o valor do total de bens e servios (PIB) produzidos grande, pois os ndices das
regies encontram-se acima de R$25.000. Veja figura 6.
Figura 6: PIB per capita 2010.
Fonte: FEE e IBGE, 2014.
Entre as demais regies, evidencia-se a existncia de uma dualidade, com

regies do sul, sudeste, oeste e tambm o centro do Estado, com ndices menores, e
regies do norte, nordeste e noroeste com ndices intermedirios em relao mdia
estadual. Entre as regies do primeiro grupo, nota-se que o contingente populacional
concentrado em cidades de porte mdio - em nvel estadual - no transforma esse
nmero em bens e servios condizentes com a sua expresso populacional. Isso
perceptvel pelo fato de o indicador no superar, em nenhum COREDE, R$18.999.
Entre os COREDEs do norte e nordeste, o pequeno contingente populacional (capita)
atinge melhores resultados de produo, ao passo que seus ndices atingem nmeros
prximos ou superiores mdia Estadual.
Alm de analisar a produo e sua composio em relao populao de
cada COREDE, cabe perceber indicadores de concentrao. Utiliza-se o coeficiente
de Gini, clculo que apresenta a desigualdade na distribuio da renda, apresentado

pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento para todos os municpios
brasileiros. A Figura 7 traz os dados do Rio Grande do Sul, onde os resultados mais
prximos a 1 (um) representam maior concentrao e maior proximidade a zero,
demonstrando distribuio de renda mais harmoniosa.
Figura 7: Coeficiente de Gini, 2010
Fonte: PNUD, 2010. Elaborao: Oliveira, 2014.
A representao cartogrfica nos mostra outra vez a dualidade entre grandes

regies do Estado. A grosso modo, podemos realizar um corte diagonal que agrupe
as pores norte, nordeste e leste, de um lado; e de outro com sul, oeste e sudoeste,
ao passo que os dados de distribuio de renda nos apresentam descompasso
em seus resultados. Realizando uma aproximao dos dados de PIB anteriormente
apresentados e de populao, nota-se que, apesar de as regies localizadas a oeste
do Estado recentemente apresentarem um incremento na sua produo, os ndices
de produo per capita e distribuio da renda mostram um aumento ocorrido de
forma concentrada, fato que auxilia na compreenso da dinmica populacional
recente mostrar perca populacional em tais municpios.
No que se refere dinmica urbana presente nos municpios dos COREDEs,
o indicador de urbanizao oferece um interessante indicativo sobre as atividades
econmicas, tanto urbanas como rurais, presentes nas regies. Como resultado de
uma tendncia mundial, os polos econmicos e polticos tendem a concentrar parte
significativa de sua populao nas cidades.
Figura 8: Urbanizao do Rio Grande do Sul por COREDE, 2010
Fonte: IBGE, 2010
Nesse sentido, nota-se que o eixo que segue do COREDEs Metropolitano Delta
do Jacu passando pelo Vale do Rio dos Sinos e Serra apresenta os maiores
ndices de urbanizao do Estado. Pela sua representatividade poltica e econmica,
a regio que engloba a capital Porto Alegre possui quase 98% da sua populao
residindo nas cidades, enquanto no COREDE Serra, capitaneado pelo municpio
de Caxias do Sul, a regio possui quase 89% da populao urbana, apesar do
largo histrico de vinculao com atividades primrias. Nos outros eixos do Estado
percebe-se a representatividade dos polos urbanos regionais para esse indicador,
como so os casos da cidade de Santa Maria no COREDE Central e de Pelotas no
Sul, por exemplo.
Contudo, o indicador possibilita uma reflexo mais concisa. A existncia de um
ndice de urbanizao elevado e/ou mediano nas regies do sul, sudoeste e oeste do
Rio Grande do Sul, indica a forma de produo presente nessas regies e as funes
urbanas, uma vez que h poucas pessoas no meio rural e centros urbanos mdios de
prestao de servio e funes administrativas, com pouca ao de transformao e
produo. Em contrapartida, as regies do norte e noroeste a exceo do COREDE
Produo, em que o municpio de Passo Fundo, assim como Santa Maria para o
Central, acaba por definir grande parte do indicador regional possuem ndices de
urbanizao inferiores mdia estadual. Esse fato decorre de a prtica econmica
ser eminentemente rural, e, mais que isso, com intensivo uso de mo de obra, em
grande parte familiar.
Para apresentao de um indicativo das condies sociais das regies do
Estado, selecionaram-se quatro indicadores que subdividimos em trs grupos: ndice
de pobreza, com dados de famlias beneficiadas pelo programa bolsa famlia; ndice
de ensino superior, com percentual de pessoas com mais de 25 anos com graduao
completa; e indicadores sntese de condies socioeconmicas, IDESE e IDHM.
Recentemente, com a afirmao do Programa Bolsa Famlia, que visa transferir
renda para famlias em vulnerabilidade econmica, passou a ser utilizado o nmero
de famlias beneficiadas em relao populao total como um indicador de pobreza,
uma vez que todo grupo familiar com renda per capita at R$140 tem direito a receber
o benefcio de complementao mensal, apresentando a vulnerabilidade econmica
da populao.
Assim, a Figura 9 mostra os dados municipais agrupados por COREDEs no Rio
Grande do Sul. Como em outros indicadores apresentados, nota-se a distino entre
a regio metropolitana de Porto Alegre e os COREDEs em seu entorno, especialmente
na direo do COREDE Serra, onde se encontram os ndices com menor nmero
de famlias beneficiadas pelo programa em relao populao total, 1,45%. Em
contrapartida, os COREDEs que apresentaram anteriormente bons incrementos
produtivos, novamente mostram parco desempenho inclusivo, como j mostrado no
coeficiente de Gini e no crescimento da populao, destacando os COREDEs Mdio
Alto Uruguai e Campanha com maior percentual de famlias beneficiadas em relao
populao total, 7,28% e 7,11% respectivamente.
Figura 9: Percentual de famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia em

relao populao total, com dados de 2014 e 2010 respectivamente.
Fonte:CEF e IBGE, 2014 e 2010.
O dado utilizado para percepo da questo educacional qualificao

profissional, percentual de pessoas com 25 anos ou mais com ensino superior
completo, apresenta um panorama distinto do at ento representado, porm em
complementaridade. Foram selecionados dados por municpio, em detrimento dos

regionais, pois esses destacam os ncleos de oferta de ensino superior, que tendem
a apresentar maior nmero de pessoas com ensino superior completo, tais como
Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Passo Fundo, Bag, entre outros.
De forma homognea, os municpios do oeste e do sudoeste do Estado
apresentam indicadores intermedirios, com considerveis ndices de populao
com ensino superior completo. Analisando esse fato, juntamente com os dados de
coeficiente de Gini, pode-se questionar a concentrao de renda nesses estratos
sociais com elevado grau de instruo, ao passo que se obteve incremento produtivo,
porm com pouca distribuio e diminuio da populao, ou seja, h poucas
oportunidades de emprego para trabalhadores com menor nvel escolar, ao passo
que se emprega nos enclaves produtivos da regio mo de obra qualificada.
Figura 10: Percentual de pessoas com 25 anos ou mais com ensino superior
completo, 2010
Fonte: IBGE, 2010.
Para finalizar a breve anlise da situao atual das regies do Estado,

selecionaram-se dois indicadores-sntese que consideram educao, longevidade e
renda, no caso do IDHM, e educao, sade, renda e condies de saneamento e
domiclio no caso do IDESE.
Figura 11: IDESE por municpios - Rio Grande do Sul, 2010.
Fonte: FEE, 2010.
O IDESE, mesmo sendo um indicador-sntese de questes estruturantes

historicamente no encaradas pelo poder pblico no Brasil nas mais diversas regies,
apresenta novamente a distino territorial nos seus resultados. O eixo regio
metropolitana de Porto Alegre e COREDE Serra outra vez destaca-se com melhores
indicadores mais se aproxima de 1. Parte significativa dos municpios nessas
regies e reas adjacentes possuem valor do ndice superior mdia Estadual, 0,727,
evidenciando sua posio superior no apenas em questes econmicas, como
anteriormente citadas, mas tambm sociais. O municpio que apresenta o melhor
IDESE, Carlos Barbosa, localiza-se justamente no COREDE Serra, com 0,848. Em
contraposto, percebe-se novamente as reas do sudoeste, oeste e, principalmente,
sul do Estado com os indicadores, em mdia, com piores resultados alm do
extremo norte e nordeste.
Os dados do IDHM auxiliam corroborando com as afirmaes descritas
anteriormente. Mesmo possuindo base de dados distintas, porm objetivando
representar a mesma situao do IDESE, o ndice apresentado pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento caracteriza as questes sociais no territrio
gacho de forma similar, com ndices superiores mdia do Estado 0,746 ,
ocorrendo principalmente prximo ao eixo Porto Alegre Caxias do Sul, assim como
no centro-norte do Estado. Novamente o municpio de Carlos Barbosa destaca-se
pelo elevado indicador, 0,796, perdendo apenas para a capital Porto Alegre 0,805.
Figura 12: IDHM - Rio Grande do Sul, 2010.
Fonte: PNUD, 2010.
Qualquer afirmao baseada apenas nos dados secundrios aqui apresentados

pode ser imprecisa; entretanto, alguns comentrios pertinentes podem ser tecidos.
A histrica formao territorial diversificada do Rio Grande do Sul ainda remete a
profundas heranas, especialmente no que tange s questes socioeconmicas aqui
descritas, alm da relevante formao cultural e natural.
O desenvolvimento das regies de Porto Alegre e a industrializao difusa das
antigas colnias alems e italianas, prximas capital gacha, levaram tal territrio
a construo de uma densa capacidade de acesso renda e a benefcios sociais
que at os dias atuais refletem em ndices superiores de condies favorveis ao
crescimento econmico e ao acesso ao mercado de trabalho, uma vez que possui,
em paralelo a outras regies do Estado, interessante nvel de desconcentrao da
renda.
Em contrapartida, o passado aristocrtico das pores oeste, sudoeste e sul do
Rio Grande do Sul, marcados pela restrio de acesso terra e pela concentrao dos
demais meios de produo, repercutem at os dias atuais em ndices de concentrao
da renda, assim como mostram a recente capacidade de incremento da produo,
baseada em atividades de performance mdia/elevada, desassistindo populaes de
menor nvel de instruo que tendem a migrar para reas mais dinmicas.
Apesar de importantes iniciativas desenvolvidas no Rio Grande do Sul buscando

diminuir a lacuna socioeconmica entre as regies, pode-se perceber, com esta
breve anlise, que questes estruturantes herdadas do passado tendem a persistir.
Heranas construdas no processo de formao territorial mostram-se ainda presentes
e com difcil reorganizao.
Como discutido, o papel poltico e econmico das oligarquias do charque no
sul do Estado, onde se estruturou uma sociedade hierrquica com acesso restrito e
concentrado terra, teve repercusso na imigrao de alemes e italianos, ao passo
que no aceitavam a sua instalao em reas propcias para a sua atividade econmica.
No decorrer do desenvolvimento produtivo das colnias, as conjunturas estadual
e nacional trouxeram possibilidades de crescimento de iniciativas manufatureiras
ainda rudimentares no sul do Estado, gerando regies de acesso a bens sociais e
desenvolvimento de mercado interno consistente.
No obstante, os indicadores de desenvolvimento territorial selecionados
tendem a mostrar a manuteno, de forma geral, das diferenas socioeconmicas
entre as regies do Estado. Tomando por base a preocupao trazida por Pedro
Bandeira, nota-se a vinculao entre dados populacionais, dinmica econmica e
indicadores-snteses, como IDHM e IDESE, em que a parca dinamizao e tendncia
de concentrao de renda elevam o nmero de famlias vulnerveis e de emigrao.
Tais aspectos, que reforam as heranas do passado, reforam a pauta do
desafio do desenvolvimento regional no Rio Grande do Sul. Em que pese a importante
contribuio de instituies nascidas na sociedade civil, como os COREDEs, que
incrementaram a participao social e levantam a bandeira da maior equidade
socioeconmica no Estado, pode-se afirmar que tal desafio permanece e as
possveis solues, embora muitas vezes parecerem complexas, precisam englobar
um desenvolvimento com envolvimento que prime pela oferta de bens sociais e pela
maior possibilidade de renda.
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O PROCESSO DE CONSTRUO DOS PLANOS ESTRATGICOS
REGIONAIS DOS COREDES EM 2009-2010: FORMULAO, CONCEPO
E ELABORAO
Dieter Siedenberg
Cntia Agostini
1 INTRODUO
A vinculao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento COREDEs -, criados

no Rio Grande do Sul a partir do incio dos anos de 1990, com questes ligadas
temtica do planejamento estratgico do desenvolvimento regional remonta s suas
prprias origens e competncias institudas, embora as iniciativas desencadeadas
neste sentido tenham sido tomadas inicialmente de forma isolada e emprica apenas
por alguns conselhos regionais.
Com o passar dos anos e das experincias foi se consolidando, entre a liderana
e o movimento corediano, a convico de que o planejamento regional cumpre uma
funo crucial e estratgica no desenvolvimento socioeconmico regional. Assim,
pode-se dizer que foi crescendo gradativamente no mbito do Frum dos COREDEs
a convico da necessidade de utilizar tal ferramenta de gesto de forma efetiva e
com maior propriedade em todas as 28 regies.
A partir das discusses a esse respeito, que se iniciam mais acentuadamente no
ano de 2007 e se aprofundam em 2008, so articuladas algumas aes concretas:
institudo um grupo de trabalho; um escopo metodolgico de planejamento regional
proposto; um curso especfico sobre a temtica oferecido no Rio Grande do Sul
pelo CEPAL/ILPES; so qualificadas equipes para elaborar os planos estratgicos
regionais e recursos so buscados junto ao Governo do Estado para tal fim. Com
isso, a execuo formal deste primeiro processo de planejamento mais articulado no
mbito dos COREDEs acabou ocorrendo em 27 das 28 regies do Estado entre os
meses de julho de 2009 e junho de 2010.
Este texto busca resgatar e descrever como ocorreu o processo de formulao,
de concepo e de elaborao desses planos estratgicos nos COREDEs do Rio
Grande do Sul nesse perodo. Isso ser feito a partir de uma breve abordagem da
temtica do planejamento regional no contexto da poltica de planejamento brasileira
recente e de algumas concepes tericas bsicas sobre o tema. Na sequncia so
descritos quem so os propositores e quais so os objetivos dos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento, para ento apresentar com destaque e em detalhes o processo
de construo dos planos estratgicos de desenvolvimento das regies no perodo
em questo (2009-2010), uma vez que esse perodo se configura como um divisor de
guas na histria das polticas de planejamento regional do Rio Grande do Sul.
O texto finaliza enfatizando o processo de construo do planejamento
e a participao da sociedade regional na primeira experincia coordenada e
sistematizada de planejamento regional do Estado do Rio Grande do Sul.
O processo de construo dos planos estratgicos regionais...
2 PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL: TRAJETRIA POLTICA E

CONCEPES TERICAS
As primeiras concepes e experincias de implementao de planos de

crescimento ou de desenvolvimento regional foram feitas no Brasil a partir do final
de 1930. O pas utilizou a estratgia do planejamento regional de forma gradual e
por etapas marcadas por avanos, fracassos e retrocessos. Nas dcadas seguintes,
a tentativa de distanciar o Brasil de uma viso patrimonialista e fazer a economia
crescer, atravs do que era chamado do desenvolvimento nacionalista, diversos
planos foram construdos, comisses e setores governamentais criados.
No perodo entre 1964-1985, durante o Regime Militar, o planejamento foi
efetivado de forma mais sistemtica e os investimentos nos setores de infraestrutura
e produtivo aconteceram no pas. No entanto, as decises eram centralizadas e as
aes engendradas pela cpula dos governos militares.
Com a redemocratizao do pas em 1985, um dos grandes desafios dos
primeiros governos civis passa a ser a estabilizao da economia brasileira e a
conteno do processo inflacionrio. No entanto, nenhum dos planos econmicos
propostos possibilita a estabilizao, nem se discute profundamente a questo do
planejamento regional nesse momento no pas. Alm disso, denncias de corrupo,
escndalos e um processo de impeachment presidencial ofuscaram o tema nesse
perodo. Enfim, em funo desses e de outros fatores a dcada de 1980 ficou
conhecida na literatura como a dcada perdida, caracterizada pelo baixo crescimento
e pela alta inflao. Por outro lado, no final dessa dcada, com a promulgao das
Constituies Federal e Estaduais que so lanadas as bases para uma inflexo nas
polticas de planejamento regional, sobretudo no Rio Grande do Sul.
No cenrio geral do pas, somente no incio da dcada de 1990, durante a
concluso do mandato do vice-presidente Itamar Franco, com a implementao do
chamado Plano Real foi possvel conter a inflao brasileira, cujo sucesso oportunizou
a eleio (1994) e a reeleio (1998) do ento Ministro da Fazenda Fernando
Henrique Cardoso FHC. No entanto, apesar de esse governo propor estratgias
de construo de um Estado moderno e eficiente; de reduo dos desequilbrios
espaciais e sociais; e de insero competitiva e modernizao produtiva (REZENDE,
2011, p. 194), o que efetivamente foi alcanado foi uma maior estabilizao da
economia, embora algumas aes para reconstruir o corpo tcnico e a estrutura para
retomar os planejamentos tenham sido tomadas ou retomadas nos Governos FHC.
Em 2002 Lus Incio da Silva - Lula eleito e permanece governando o Brasil
por dois mandatos (2003-2010). Apesar de o foco e desafio continuar sendo a
estabilizao econmica, pela primeira vez, depois de longo tempo, o pas retoma
de forma mais consistente algumas estratgias que visam proporcionar crescimento
econmico e desenvolvimento social. O Plano de Acelerao do Crescimento PAC
o modelo de planejamento que est em execuo e na sua terceira etapa.
A sucessora de Lula, Dilma Rousseff, eleita em 2010 e reeleita no final do ano
de 2014 para mais um mandato presidencial, o que propicia uma longa trajetria de
manuteno da poltica econmica e social adotada.
Porm, em termos de uma poltica de planejamento regional efetiva e mais

consistente, percebe-se que essa temtica dificilmente teve vida longa nas ltimas
dcadas. Por um lado, muitas vezes fomentada pelos prprios governantes a
expectativa de que possvel resolver num curto espao de tempo os problemas
da sociedade; promover as mudanas necessrias para o crescimento da economia
e atendimento das necessidades sociais bsicas; alm de equacionar questes
ambientais, estruturais e territoriais. Por outro lado, diante das dificuldades que
enfrenta cotidianamente, a sociedade pressiona os governantes na nsia de ver e
obter resultados e melhorias concretas. Porm, deve-se considerar que projetos
democrticos de planejamento para o desenvolvimento podem levar longos perodos
de discusso e no so efetivados necessariamente durante a vigncia de um perodo
de governo.
Enfim, essas e outras condies dificultam a efetivao de uma cultura
de planejamento de longo prazo no Brasil. O pas no possui quadros tcnicos
suficientes, treinados e com poderes para pensar em planejamento de Estado e os
governos possuem a viso limitada por seu perodo de gesto, fazendo com que no
se avance no planejamento e que sejam efetivados prioritariamente projetos de curto
prazo, no se imprimindo, assim, uma viso de longo prazo.
Por fim, h outro aspecto fundamental citado por Rezende (2011, p. 201) que
a compreenso sobre a forma da participao da sociedade na construo de
um projeto de desenvolvimento. O autor enfatiza que no Brasil essa participao
intermediada pelo Congresso e, quando muito, a sociedade chamada para
determinar as grandes linhas do planejamento, uma vez que as prioridades devem
ser de deciso dos Governos, em suas diversas instncias.
Porm, essas condies no parecem coerentes com as atuais discusses
de planejamento democrtico participativo, segundo as quais a sociedade deveria
participar de todas as dimenses do processo de planejamento. Parece mais
apropriado, em termos de planos de desenvolvimento de longo prazo, um Estado
forte, com corpo tcnico e estrutura para tal, num contexto de mercado propcio para
o planejamento, tanto interno como externo, em que as diversas sociedades civis
estejam engajadas e participativas (LAVALLE, 2011).
Em suma, considerando a histria recente do Brasil, importante lembrar que
h apenas vinte anos a economia foi estabilizada e que as condies para se efetivar
o planejamento esto sendo recompostas. No se pode retroceder na proposio do
planejamento como ferramenta para gesto e implementao de polticas pblicas
e/ou projetos. Isso no significa que o planejamento no deva ser revisto, mas
fundamental deve ser a implementao da lgica do planejamento de longo prazo,
para o Pas, os Estados, as regies e os municpios no ficarem a merc da percepo
de que, a cada nova administrao, todos os projetos se alteram. Por outro lado, isso
tambm no significa que todos os projetos e/ou polticas devero se manter, pois
cada governante pretende e deve implementar novas e melhores propostas. Pleiteia-
se aqui pela manuteno de projetos estruturantes para a sociedade, que devem ser
revistos e implementados como polticas de Estado e no de Governo.
Mandatos de quatro anos com possibilidade de reeleio e uma cultura de
cobrana por resultados imediatos em todas as polticas impedem a consolidao do
planejamento de longo prazo e favorecem o surgimento da profisso de polticos, que

se mantm com base na promessa de resolver mudar aquilo que ainda no foi feito.
Isso impossibilita a execuo de grandes projetos e polticas pblicas devidamente
planejadas, mais sustentveis.
Dessa forma, para Filippim e Rtulo (2013, p. 53),
o estilo de desenvolvimento a ser perseguido por uma poltica pblica

implica escolhas [nunca neutras], que ao integrarem os aspectos
social/econmico/ambiental na sua formulao e implementao,
determinam tambm as diretrizes e prioridades a serem observadas
pelos atores institucionais envolvidos.
Aqui vale salientar inicialmente que uma poltica, um plano de desenvolvimento

ou um plano de governo deve levar em conta aspectos sociais, ambientais e
econmicos, e, para alm desses, tambm aspectos polticos, institucionais, ticos e
tantos outros que o prprio territrio identificar como relevantes. Tambm necessrio
considerar que atores nunca so neutros; entes federados, mercado e sociedade no
so homogneos nem entre si, nem mesmo dentro de suas prprias estruturas, ou
seja, existem escalas diversas e que se relacionam de forma diversa nos municpios,
nos Estados e na Unio. Assim como existem diversos tipos de mercado, com atuao
distinta, existem as diversas sociedades civis, com objetivos que ora convergem, ora
divergem. Essa relao complexa faz com que nenhuma escolha seja neutra, em
nenhum desses aspectos ou dimenses. Evidencia-se, assim, que, para implementar
qualquer tipo de planejamento ou plano de governo, ou poltica pblica, deve haver
um mnimo de consenso, priorizao e a deciso da maioria dos atores envolvidos.
Ou seja, na participao dos diversos atores, nas diferentes escalas, que se
podem criar proposies para a maioria da sociedade e, nesse caso, especificamente,
levar ao cabo uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Para Putnam
(1996, p. 183) os sistemas de participao cvica so uma forma essencial de capital
social: quanto mais desenvolvidos forem esses sistemas numa comunidade, maior
ser a probabilidade de que seus cidados sejam capazes de cooperar em benefcio
mtuo.
E so os acordos sociais, via participao cidad, que possibilitam diferenciados
modelos de governana territorial, essa entendida aqui como se referindo s
iniciativas ou s aes que expressam a capacidade de uma sociedade organizada
territorialmente, para gerir os assuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e
cooperativo dos atores sociais, econmicos e institucionais (DALLABRIDA, 2007, p.
6).
Um plano de desenvolvimento um esquema coerente e fundamentado de
objetivos, de metas quantitativas e qualitativas, bem como de aes com carter
econmico, social e poltico (CARDOSO Jr.; MELO, 2011, p. 13). Tais planos possuem,
segundo os autores, diagnstico, instrumentos que possibilitem a implementao,
reviso e correo das aes. Possibilita ainda visualizar aspectos centrais da
sociedade e viabilizar caminhos, delineando orientaes gerais que oportunizam
escolhas entre as diversas polticas pblicas. Para os referidos autores, os dois eixos
de um plano so uma viso abrangente da sociedade e uma formulao interligada

das diversas polticas pblicas e atividades de governo (CARDOSO Jr.; MELLO 2011,
p. 17).
Segundo Rezende (2011, p. 203), o Brasil perdeu a capacidade de planejar
nos anos 80; os trs pilares necessrios para o que indica ser a possibilidade de
reconstruo do planejamento no Brasil so: viso estratgica, capacidade de
gesto e sistema eficiente de coordenao.
Para tanto, a poltica brasileira deve avanar da perspectiva de preocupaes
com a estabilidade econmica atual para uma viso estratgica de longo prazo,
delineando o que se quer para o Pas. O planejamento e a gesto viabilizam o conceito
de plano indicado logo acima e, por fim, a possibilidade de uma coordenao que
indique um novo desenho do federalismo brasileiro.
Outro aspecto que ainda precisa ser melhor compreendido a participao
social, desde a participao via democracia representativa dos Legislativos, at
a participao via as diversas sociedades civis. Nessas condies, um plano de
desenvolvimento um mapa de rumos para o futuro, que pretende servir de marco
de orientao para o pas, e , por isso mesmo, tambm o marco de discusso
(CARDOSO Jr.; MELO, 2011, p. 18).
Um dos principais desafios do planejamento para o desenvolvimento dar
conta de atuar a partir das particularidades e complexidades regionais sem deixar de
perceber sua insero na economia nacional e internacional.
A anlise de realidades como a brasileira e a interveno das polticas

pblicas em pases complexos, diversificados e desiguais como o
nosso necessitam de abordagem em mltiplas escalas. Trabalhando
em mltiplas escalas e identificando a dimenso da questo das
desigualdades inter e intrarregionais se estaria num bom caminho.
(apresentao de Wilson Cano apud BRANDO, 2007, p. 21).
Ou seja, pensar o futuro da regio perpassa um processo de construo que

percebe o local e o global, o presente e o futuro. Planejar criar um processo de
construo de um futuro desejado e, para tanto, delineia-se meios de tornar o Estado
desejado como efetivo. A atividade de planejamento complexa em decorrncia de
sua prpria natureza, qual seja, a de um processo contnuo de pensamento sobre o
futuro. (OLIVEIRA, 2006, p. 36).
Conforme o autor, o processo de planejar envolve, portanto, um modo de
pensar; e um salutar modo de pensar envolve indagaes; e indagaes envolvem
questionamentos sobre o que fazer, como, quando, quanto, para quem, por que, por
quem e onde (OLIVEIRA, 2006, p. 35).
Ou, dito de forma ainda mais contundente,
[...] pode-se considerar que o planejamento uma ferramenta de

trabalho utilizada para tomar decises e organizar as aes de forma
lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a
realizao dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos

e no menor prazo possvel. (SIEDENBERG, 2009, p. 14).
No entanto, o processo do planejamento mais importante do que o documento

produzido. O resultado final do processo de planejamento, normalmente, o plano,
sendo que este deve ser desenvolvido [...] [pela regio] e no [...] [para a regio].
(OLIVEIRA, 2006, p. 37).
No contexto de um processo de desenvolvimento, o plano estratgico configura
um documento que contempla diagnstico, prognstico e aes a serem implantadas,
considerando aspectos econmicos, sociais, ambientais, polticos, ticos, culturais,
territoriais, entre outros, tomando como referncia aspectos internos e externos que
podem ter implicaes positivas ou negativas sobre a regio.
3 OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL
Os COREDEs surgem em 1991, no contexto citado por Scheren-Warren e

Lchmann (2004) e Avritzer (2009), quando, aps a Constituio Federal de 1988,
abre-se a possibilidade de criao de diferentes instncias de participao da
sociedade civil. Convergem, nesse sentido, a prtica, a gesto de associaes,
conselhos, entidades e a construo terica do conceito de sociedade civil.
Esses conselhos, associados a instrumentos de planejamento regional, passam
a ser uma instncia de regionalizao do Estado, a partir da discusso dos interesses
da sociedade civil organizada.
[...] desde o incio da dcada de 90 at a atualidade, os principais

fruns constitudos e rgos legalmente institudos no Estado do Rio
Grande do Sul para discutir estratgias e propor polticas e aes
voltadas ao desenvolvimento regional, foram os Conselhos Regionais
de Desenvolvimento, tambm conhecidos pela sigla COREDEs.
(SIEDENBERG, 2004, p. 135).
Esses conselhos foram criados, com o objetivo de suprir a falta de rgos

de articulao regional do Estado e, ao mesmo tempo, de ser um instrumento de
mobilizao da sociedade, capaz de aprofundar a compreenso dos problemas
regionais. Possuem ainda a finalidade de ser canais de comunicao e realizar parcerias
com as administraes pblicas (federal, estadual e municipal), possibilitando
a participao da comunidade organizada e dos cidados na formulao e na
implementao de iniciativas voltadas para a promoo do desenvolvimento regional.
Desde a criao dos primeiros COREDEs at o presente momento, quando
h 28 Conselhos Regionais estabelecidos e agrupados em nove regies funcionais
de planejamento, a atuao desses rgos se d em diferentes instncias de
planejamento e gesto regional, em defesa dos interesses dos diferentes temas,
setores, grupos de indivduos, pertencentes a cada regio, com atuao reconhecida
por outras instncias e pelo Governo do Estado (COREDEs-RS, 2010; 2014).

Esses aspectos esto explcitos no documento Pr-RS V Propostas Estratgicas
para o Desenvolvimento Regional do Estado do Rio Grande do Sul (2015-2018).
No primeiro captulo do documento so destacados os fatores que conformam os
COREDEs. Tendo como perspectiva uma participao ampla da sociedade, desde
deputados, prefeitos, presidentes de Cmaras de Vereadores, presidentes dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento COMUDEs, representantes de partidos,
rgos governamentais, instituies de ensino, associaes, sindicatos, empresrios,
movimentos sociais enquanto membros da sociedade civil organizada (COREDEs-
RS, 2014, p. 11), as atividades desenvolvidas por cada um dos 28 COREDEs so
assim definidas:
[...] exercer um papel de alta relevncia, tanto para as regies

que representam, como para o Estado como um todo e para o
Governo Estadual, independentemente de sua composio poltico-
partidria, no desempenho das seguintes atividades: - produo e
discusso de diagnsticos regionais, visando elaborao dos
Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regionais e Estadual e
suas respectivas alteraes e atualizaes, em colaborao com
os rgos estaduais, especialmente os das reas do planejamento
e das relaes institucionais, com as instituies de ensino superior
e outras entidades pblicas e privadas; - ajudar na identificao
das principais necessidades de atendimento no que se refere aos
servios de responsabilidade do Estado; - fiscalizar a qualidade dos
servios prestados pelos rgos estaduais; - colaborar na busca de
fontes alternativas de recursos para o financiamento de investimentos
pblicos; - apoiar, junto ao Governo Federal, as reivindicaes de
interesse regional encaminhadas pelo Governo do Estado; - mobilizar
a comunidade regional em torno de campanhas de interesse pblico
desencadeadas pelos Governos. (COREDEs-RS, 2014, p. 10).
Por fim, cabe salientar os aspectos tratados por esses conselhos em seus princ-
pios: promoo do desenvolvimento regional; autonomia; pluralidade e identificao
de consensos; confiana, cooperao e formao de parcerias; integrao, articula-
o e consolidao das identidades regionais; busca da regionalizao das polticas
de desenvolvimento; aumento permanente da representatividade dos COREDEs nas
regies e nas estruturas e instncias de Governo; e, por fim, apoio continuidade das
polticas de interesse regional (COREDEs-RS, 2014).
Dentre as competncias dos COREDEs consta a elaborao de planos
estratgicos de desenvolvimento regional, tema recorrente de todos os documentos
e proposies dos conselhos. O primeiro processo de planejamento minimamente
articulado que ocorreu em todos COREDEs, foi entre os anos de 2009 e 2010,
planejamento este que tema de avaliao da pesquisa que ora publica esse conjunto
de artigos. No prximo item resgatado e descrito este processo.
4 O PROCESSO DE CONSTRUO DOS PLANOS ESTRATGICOS DE

DESENVOLVIMENTO DAS REGIES DO RIO GRANDE DO SUL
Um conjunto de fatores contribuiu para que o ano de 2008 fosse emblemtico

na discusso dos planos estratgicos regionais realizados pelos COREDEs. Apesar
de algumas regies j terem implantado planos estratgicos antes desse perodo,
entre os anos de 2009 e 2010, 27 das 28 regies coredianas resolveram efetivar
seus processos de planejamento regional, exceto a regio metropolitana que no
conseguiu viabilizar uma proposta de planejamento participativo para a regio.
Inicialmente h que se considerar que o espao de ao social e de exerccio
de cidadania criado com a instituio dos COREDEs foi um grande laboratrio de
aprendizagem mtua entre governo e sociedade civil. Esse espao social teve que
ser conquistado, mecanismos foram construdos, instrumentos foram implantados
e aprimorados, valores foram discutidos e disponibilizados, enfim, erros e acertos,
avanos e retrocessos, lutas e conquistas caracterizaram estes primeiros vinte
anos de existncia dos COREDEs. Esse novo contexto social acabou servindo
de substrato e de subsdio para diversos estudos acadmicos (BANDEIRA, 1999,
2000, 2003; SIEDENBERG; SAAD; SENGER, 2005; DALLABRIDA; BTTENBENDER,
2006; VEIGA, 2006, SAAD; SIEDENBERG, 2007; SIEDENBERG et al., 2008; entre
outros) que foram desenvolvidos nesse perodo, levantando questes, apontando
falhas e sugerindo melhorias nos diversos processos, instrumentos e mecanismos
desenvolvidos na interface dessa relao entre governo e sociedade civil.
Outro aspecto que merece ser destacado a majoritria predisposio da
liderana corediana em oportunizar grande acessibilidade a dados e informaes
sobre os diversos processos envolvendo esse movimento cidado, para fins de estudos
acadmicos. Tais estudos constatavam e evidenciavam que o desenvolvimento
socioeconmico das regies gachas, em muitos casos, passava completamente ao
largo do movimento e do esforo corediano de planejamento para o desenvolvimento
regional e que, em razo disso, esse movimento precisava, urgentemente, ser
qualificado e aprimorado para que fossem obtidos melhores resultados.
Assim, no surpreende que uma das bandeiras da campanha de Paulo Frizzo
presidncia do Frum dos COREDEs em 2008 tenha destacado a importncia do
tema do planejamento para o conjunto dos Conselhos, ressaltando em entrevista1
exatamente esta condio: Eu coloquei como condio na oportunidade da eleio
que houvesse um compromisso coletivo dos COREDEs como uma primeirssima
prioridade pra aquela gesto 2008-2010, que era exatamente a elaborao dos planos
estratgicos de todos os COREDEs (FRIZZO, 2014).
Dessa forma, em Assembleia Geral, em agosto de 2008, os COREDEs decidem
avanar na perspectiva de criar as condies para efetivar os planos regionais de
desenvolvimento e formam um Grupo de Trabalho encarregado de desenvolver uma
1 Essa entrevista realizada com o Sr. Paulo Frizzo, presidente do Frum dos COREDEs no perodo
2008-2010 parte de um conjunto de entrevistas que foram efetivadas para o Projeto de Pesquisa
intitulado Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: uma anlise da
experincia recente dos Conselhos Regionais e Desenvolvimento, Financiamento: CNPq
EDITAL 18/2012 e FAPERGS/FDRH Edital 16/2012, coordenado pelo professor Dr. Rogrio Leandro
Lima da Silveira.
metodologia, elaborar uma proposta e coordenar o processo nas regies, ou seja,

cria um grupo para fundamentar teoricamente o planejamento nas regies.
Na reunio de novembro de 2008 do Frum dos COREDEs tambm foi divulgada
a realizao de um curso do ILPES/CEPAL sobre a temtica, efetivado em maro de
2009 (e adiante melhor explicitado), na cidade de Santa Maria, no Centro Marista de
Eventos. Adisponibilidade para participao de capacitores era de apenas duas vagas
para cada COREDE e mais algumas vagas queforam distribudas entre funcionrios
dos governos Estadual eFederal.
As despesas com professores foram pagas pelo Ministrio da Integrao e as
despesas de estadia, viagem, alimentao dosparticipantes ocorreu por conta de
cada COREDE. Os candidatos s vagas deveriam ter cursosuperior, afinidade com
o tema e compromisso de serem osmultiplicadores do processo de planejamento
estratgico regional,assumindo o papel de coordenadores dos processos em suas
respectivas regies.
O processo de planejamento estratgico a ser desencadeado nas 28 regies
previa duas oficinas com representantes do Grupo de Trabalho para alinhamento
das estratgias de ao. Estas deveriam acontecer nos meses de abril e maio de
2009, com um dia de durao, e entre os meses de julho e agosto de 2009, comdois
dias de durao. Aps este alinhamento operacional, seriam elaborados os planos
nasregies. A indicao para participao nestas oficinas era de um representante
por COMUDEe cada COREDE deveria ter uma equipe tcnica para elaborar o
planoestratgico. At o final de 2009, todos os COREDEs deveriam ter seusplanos
prontos.
No entanto, pelos mais diversos motivos, basicamente operacionais, essas
oficinas no foram realizadas; somente houve uma reunio onde participaram o
Grupo de Trabalho dos COREDEs e os participantes do Curso do ILPES, juntamente
com as diretorias dos COREDEs, no dia 15 de abril de 2009, para buscar alinhar a
metodologia e os encaminhamentos propostos.
O resultado do trabalho deste Grupo foi o documento intitulado Orientaes para
o processo de planejamento estratgico regional dos COREDEs-RS (SIEDENBERG,
2009).
A metodologia proposta para realizao do processo de planejamento
estratgico nos COREDEs est sintetizada na Figura 1. Neste modelo foram propostos
levantamentos quantitativos e qualitativos de dados secundrios e que serviriam
para a elaborao do diagnstico tcnico. Na sequncia propunha-se uma anlise
situacional, ou seja, uma interpretao e explicitao tcnico-poltica do diagnstico,
uma etapa que deveria servir como apropriao do diagnstico pela regio, pois se
considerava ser essencial a regio enxergar-se e assumir-se no respectivo diagnstico.
Assim, o diagnstico e a anlise situacional deveriam abranger aspectos
histricos, fsico-naturais, e demogrficos, bem como elementos da gesto estrutural,
gesto econmica, gesto social, gesto institucional, contendo dados quantitativos
e informaes qualitativas sobre a regio.
Outra etapa do planejamento prevista na metodologia proposta foi a elaborao
da matriz SWOT ou FOFA regional, na qual deveriam ser avaliadas as foras,
oportunidades, fraquezas e ameaas, visando explicitar potencialidades, desafios,

riscos e limitaes de cada regio.
A definio dos referenciais estratgicos (viso, vocaes e valores regionais),
construda regionalmente, deveria ser o passo seguinte, uma vez que tais elementos
deveriam ser utilizados como referncia para o planejamento estratgico propriamente
dito, no qual se desdobrariam programas, projetos e aes para o desenvolvimento
regional. Finalmente, a metodologia proposta ainda previa a necessidade da
explicitao de um modelo de gesto do planejamento estratgico e a divulgao e
implementao desse planejamento.
Efetivamente o diferencial deste modelo de planejamento proposto a
participao social, com engajamento da comunidade e de seus representantes, a
fim de planejar as regies do Estado do Rio Grande do Sul.
Figura 1 - Sntese das etapas do Planejamento Estratgico
1. Diagnstico Tcnico 2. Anlise Situacional

(Sistematizao de dados) (Interpretao tcnico-poltica)
3. Matriz FOFA
4. Referenciais Estratgicos
(Potencialidades, Desafios,
(Viso, Vocao, Valores)
Riscos e Limitaes)
5. Macro-objetivos 6. Definio de Modelo de Gesto do

(Programas, Projetos, Aes) Processo
7. Divulgao / Implementao
Fonte: Siedenberg (2009, p. 30).
Paralelamente construo terico-metodolgica, o Frum dos COREDEs

trabalhou junto ao Governo do Estado, ao Ministrio da Integrao Nacional e
Assembleia Legislativa Estadual, para buscar recursos e apoio ao processo de
planejamento regional. Da Assembleia Legislativa no foram recebidos recursos, pois
houve dificuldades das mais diversas, principalmente relacionadas s burocracias e
ao tempo necessrio para encaminhamento dos pedidos de recursos.
Todavia, junto ao Governo do Estado do Rio Grande do Sul foi possvel obter
R$ 1.000.000,00, divididos por todos os COREDEs, para executar o planejamento
conforme proposto. O recurso foi muito aqum do solicitado pelos Conselhos no incio
da discusso, mas foi o possvel de ser pago naquele momento pelo Estado. Todos os
COREDEs assinaram convnio baseados no Termo de Diretrizes e Referncias para
operacionalizao do repasse de recursos pblicos e sua utilizao pelos COREDEs
para a implementao do Planejamento Regional Integrado, que entre si celebram o
Estado do Rio Grande do Sul e o Frum dos COREDEs (SIEDENBERG, 2009, p. 75).
E do Ministrio da Integrao Nacional, via Secretaria de Desenvolvimento
Regional, inicialmente foram solicitados apoio tcnico e recursos financeiros. Como
esses recursos no foram viabilizados, foi negociado um curso que estava ocorrendo
em diversas regies do pas, dentro de um programa federal.
O Programa Nacional de Capacitao de Desenvolvimento Regional

(PNCDR) vem sendo executado, por meio dos Cursos de Gesto
Estratgica do Desenvolvimento Regional e Local, inseridos dentro do
Eixo II do PNCDR, que busca disseminar conceitos e metodologias de
planejamento regional aos gestores pblicos e privados envolvidos
na implementao de polticas pblicas de impacto territorial. A
ideia oferecer ferramentas para tornar mais efetivas as polticas
desenvolvidas nessa rea. O termo atualizao usado no sentido
de que se inserem como pblico-alvo, aquelas pessoas que j tm
algum conhecimento (bsico ou aprofundado) sobre a temtica,
oferecendo-lhes os meios para utilizar seus conhecimentos na prtica.
(SDR/MIN, 2012, p. 9).
Em sua oitava edio, o curso de Planejamento Estratgico do Desenvolvimento

Regional e Local ocorreu entre os dias 02 a 20 de maro de 2009, na cidade de
Santa Maria, contando com 42 participantes e, ao menos, um representante de cada
COREDE. Houve uma etapa a distncia que antecedeu os encontros presenciais. Esse
curso ontou com a parceria do Frum dos COREDEs, do Governo do Estado do Rio
Grande do Sul e do COREDE Central, regio onde a metodologia foi implementada na
prtica. As despesas dos palestrantes foram custeadas pelo Ministrio da Integrao
Nacional.
Os temas trabalhados foram: Marco Conceitual e Prtico para o Desenvolvimento
Local e Regional; Estratgias de Desenvolvimento do Estado; Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional; Polticas de Desenvolvimento Regional; Formao
Econmica do Territrio de Anlise; A hora da igualdade; Tcnicas de Anlise
Regional e Desempenho Econmico dos Pases; Concentrao, Disparidades e
Desempenho Territorial; Competitividade, Fomento Produtivo Local e Estratgia de
Desenvolvimento Empresarial; Capital intangvel nos processos de desenvolvimento
local e regional; Formulao de Estratgias de Desenvolvimento Regional;
Ordenamento Territorial Participativo; Gesto Pblica para o Desenvolvimento Local e
Regional; Exerccio Prtico Trabalho em grupo sobre um determinado territrio para
elaborao de diagnstico e planejamento estratgico, nas seguintes reas temticas:
desenvolvimento econmico e fomento produtivo, desenvolvimento social e capital
humano, ordenamento territorial e infraestrutura e desenvolvimento institucional;
Viagens exploratrias ao territrio de anlise; Disciplinas especficas com temticas
relacionadas ao territrio de anlise (Desenvolvimento Rural Territorial; ou Meio

Ambiente e Desenvolvimento Local; ou Gesto Urbana Sustentvel); Mdulo I a
distncia leitura das lies sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional,
sobre a rea de estudo e sobre a metodologia do exerccio prtico.
Por fim, a metodologia utilizada foi baseada nas capacitaes do ILPES
Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social e que
tm o objetivo de preparar cidados para elaborar estratgias de desenvolvimento
regional e local tendo como objeto um territrio concreto no qual estes buscam
avaliar os potenciais recursos endgenos da localidade e traam uma estratgia de
desenvolvimento baseada nas potencialidades observadas (SDR/MIN, 2012, p. 18).
Para tanto, o planejamento estratgico foi construdo, como proposio, nas
etapas de diagnstico, na anlise e na definio das vocaes territoriais (considerando
as potencialidades, limitaes e problemticas regionais), na definio dos objetivos
estratgicos especficos, na definio de estratgias locais de desenvolvimento
(que considera as oportunidades, as ameaas, as fortalezas e as debilidades) e na
elaborao de planos e projetos de investimento (SDR/MIN, 2012).
Como resultado destacado na Carta de Lajeado, oriunda do XII Encontro Anual
de Avaliao e Planejamento dos COREDEs, ocorrido entre os dias 16 e 17 de abril
de 2009, foi tratada, como o aspecto mais relevante do ano de 2008, a negociao e,
no incio de 2009, a execuo do Curso Internacional de Planejamento Estratgico do
Desenvolvimento Regional e Local (COREDEs-RS, 2009).
Nesse mesmo encontro, so apresentados pelo professor Dieter Siedenberg,
coordenador do Grupo de Trabalho que discutiu a metodologia por parte do Frum
dos COREDEs, a metodologia e o cronograma de trabalho proposto, compilado no
documento explicitado acima (SIEDENBERG, 2009).
Aps os membros dos COREDEs terem feito o curso, conhecerem as
metodologias propostas por esse curso e pelo grupo de trabalho dos COREDEs, e
terem os recursos disponibilizados pelo Estado do Rio Grande do Sul, os processos
de planejamento estratgico regional foram desencadeados em 27 regies.
A maioria das regies se utilizou de uma mescla da metodologia proposta
pelo Frum dos COREDEs e do Curso do ILPES, o que viabiliza as comparaes
atuais, mesmo que minimamente. Tambm houve apoio da Fundao de Economia e
Estatstica do Estado - FEE, que disponibilizou um conjunto de dados para o diagnstico
tcnico das regies. Em junho foram solicitadas oficialmente as informaes FEE e
essas foram recebidas em agosto de 2009. Essa disponibilizao de dados tambm
implicou um aspecto negativo: vrios COREDEs se utilizaram somente desses dados
para compor seu diagnstico e no buscaram aprofundar suas anlises.
Entre os meses de junho e julho de 2009 foram encaminhados os planos de
trabalho e assinados os convnios com o Governo do Estado. Aps essa data, os
COREDEs tiveram 180 dias para executar o referido planejamento. Uma Comisso
de acompanhamento foi definida, sendo ela composta por representantes indicados
pelo Governo do Estado e pelos COREDEs. Os prazos tambm constituram-se em
um aspecto negativo em se tratando da construo do Planejamento: o perodo foi
pequeno para a proposio de planejamento participativo como era inteno do
grupo.
Ainda durante a confeco dos planos estratgicos, Paulo Frizzo (2014), ex-
presidente do Frum dos COREDEs, enfatizava e destacava continuamente:
[...] uma frase que eu repetia em todas as oportunidades, em todas as

regies: mais importante que o plano estratgico ns implantarmos
um processo de planejamento, uma cultura de planejamento
estratgico em todo o Rio Grande do Sul, em todas as regies; a
gente sempre insistiu nisso.
Por fim, o lanamento oficial de todos os planos estratgicos de desenvolvi-

mento aconteceu no dia 11 de novembro de 2010, pelo Frum dos COREDEs e pelo
Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
Como foi possvel observar, o processo de planejamento estratgico regional

desencadeado pelos COREDEs no Rio Grande do Sul, a partir de 2008, foi um
processo de aprendizagem de planejamento regional que nasceu das discusses e
dos exemplos de alguns COREDEs que j o haviam executado experimentalmente em
momentos distintos, e que se concretiza na maioria das regies do Estado entre os
anos de 2009 e 2010. Apesar dos parcos recursos financeiros e tcnicos e apesar do
tempo limitado para sua execuo, avanou-se na qualificao dos atores regionais,
no empoderamento do tema do planejamento estratgico e no processo de planejar.
necessrio considerar que planejamento no somente resultado; muito
mais um processo e, nessas condies, verificou-se que os membros e tcnicos
qualificados nas regies, disseminando discusses e as diversas metodologias -
mesmo que no tenham sido homogneas e no necessariamente o deveriam ter
sido acabaram aprofundando a qualidade do debate sobre o tema, bem como
influenciando positivamente as aes regionais.
Por ser uma primeira experincia em diversas regies, a iniciativa coordenada
pelo Frum dos COREDEs e pelo Grupo de Trabalho propiciou que o processo
de planejamento e de participao social tomasse carter regional nas aes e
nos projetos desencadeados. No se pode considerar o resultado obtido como
satisfatrio, mas necessrio considerar que foi desencadeado em cada regio um
processo capaz de ser qualificado.
Os principais desafios atuais situam-se no mbito da qualificao do diagnstico
regional, bem como na gesto e implantao concreta dos referidos planos. A
necessidade da constante atualizao outro desafio a ser enfrentado. Para dar
conta desses desafios, os COREDEs e o Governo do Estado tratam da possibilidade
de compatibilizar aes na atualizao e na qualificao dos planos estratgicos
regionais.
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2006, pp. 19-27. Disponvel em: <http://www.zeeli.pro.br/wpcontent/uploads/2012/06/
Vicissitudes_da_governanca_cidada.pdf>. Acesso em: dez. 2014.
ANLISE DOS PLANOS ESTRATGICOS DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL EM REGIES SELECIONADAS DOS CONSELHOS REGIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO-RS1

Juliana Dornelles de Souza
1 INTRODUO
No Brasil, os debates e as prticas associados ao planejamento, especialmente

no que se refere escala regional, tm adquirido importncia crescente, com forte
envolvimento do Estado em suas diferentes esferas administrativas e sob contextos
regionais com diferentes nveis e processos de participao popular. Nesse sentido,
destaca-se a recente experincia do Rio Grande do Sul na elaborao de planos
estratgicos de desenvolvimento regional entre 2009 e 2010, quando o Governo do
Estado do Rio Grande do Sul, incentivado pelo Ministrio da Integrao Nacional,
apoiou a realizao de planos estratgicos regionais nos COREDEs. Tal iniciativa
possibilitou um amplo diagnstico dos territrios regionais do Estado, estabelecendo
uma abrangente agenda de planejamento e de desenvolvimento regional para o
territrio do Rio Grande do Sul.
A anlise dos resultados da pesquisa documental dos planos estratgicos, em
regies selecionadas do territrio estadual, possibilitou identificar e compreender
as caractersticas comuns e particulares dos processos recentes de construo
dos instrumentos de planejamento regional nas regies dos COREDEs. Procurou-
se analisar especialmente como os distintos planos de desenvolvimento foram
construdos, como organizaram e realizaram o diagnstico regional e como abordam
o processo de implementao e gesto do planejamento regional.
Inicialmente so apresentados aspectos relativos construo do caminho
metodolgico realizado para a seleo e anlise dos planos regionais de
desenvolvimento de quatorze regies dos COREDEs, informando os critrios de
escolha e o modo de construo do instrumento de avaliao e de anlise dos
referidos planos. Em um segundo momento, foram abordados os resultados obtidos
na avaliao e anlise dos planos regionais de desenvolvimento quanto elaborao
dos diagnsticos regionais, e em relao s questes relativas aos processos de
elaborao, implementao e gesto do plano de desenvolvimento regional. Em
um terceiro momento examinou-se a orientao metodolgica utilizada pelos planos
regionais, com anlise dos resultados obtidos na construo da Matriz FOFA,
elaborada pelos COREDEs. Por fim, destacam-se algumas das principais limitaes
e avanos apresentados pelos COREDEs em seu processo de planejamento, bem
como alguns dos desafios e possibilidades para seu futuro processo de planejamento.
1 Uma primeira e resumida verso deste trabalho, apresentando ainda os resultados parciais da
pesquisa, foi comunicada no X Colquio Bianual de Transformaciones Territoriales, em novembro
de 2014, na Universidad Nacional de Crdoba Argentina, e publicada na Revista Redes, Vol. 14
Edio Especial. PPGDR-UNISC, 2014.
Anlise dos planos estratgicos de desenvolvimento territorial...
2 A ESCOLHA DOS COREDES E A CONSTRUO DO INSTRUMENTO

PARA ANLISE DOCUMENTAL DOS PLANOS ESTRATGICOS DE
Um primeiro passo na construo da proposta metodolgica consistiu na

seleo dos Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regional a serem examinados
e analisados. Dada a natureza qualitativa da pesquisa diante da diversidade de
variveis a serem analisadas e do exguo tempo para pesquisa, optou-se por realizar
um recorte na totalidade dos planos.
Para tal, efetuou-se uma pr-anlise do texto do plano estratgico de cada um
dos COREDEs, atravs de um levantamento dos planos junto aos Conselhos, obtendo-
se da grande maioria, uma verso impressa desses planos, e de consulta ao site da
Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, onde os planos esto disponibilizados2.
Nessa etapa, foi considerado, como referncia de avaliao um check-list
composto por um conjunto de questes elaboradas pelo grupo de pesquisa, a partir
da literatura preliminar dos planos.
Quadro 1 Check-list para pr-anlise dos planos estratgicos de

Desenvolvimento Regional
Questes: SIM NO
Q1. O plano apresenta algum tipo de diagnstico econmico suficientemente desenvolvido?
Q2. O plano apresenta algum tipo de diagnstico social suficientemente desenvolvido?

Q3. O plano foi desenvolvido com auxlio de uma consultoria externa? *
Q4.O plano explica de forma clara e detalhada a metodologia de desenvolvimento adotada na sua
elaborao?
Q5. O plano traz adequada e suficiente caracterizao do histrico e dos municpios componentes do
COREDE?
Q6. O plano apresenta e explica a Matriz FOFA Foras, Oportunidades, Fraquezas e Ameaas?
Q7. O plano apresenta uma matriz de potencialidades?
Q8. O plano apresenta uma matriz de priorizao de projetos?
Q9. O plano apresenta anlise de cenrios para cada rea temtica contemplada, apoiando-se no
diagnstico?
Q10. H evidncias de que houve alto grau de participao de mltiplos atores na elaborao do
plano?
Q11. De forma geral, o plano abrangente e conciso na descrio dos dados que apresenta?
*Como a questo 3 buscava verificar se o plano teve alguma consultoria externa ou no para sua
realizao e nem todos os planos apresentavam clareza sobre isso, a questo foi considerada incua
e excluda da anlise.
Fonte: Elaborado pelo Grupo de Pesquisa.
2 Apenas no tiveram seus planos previamente analisados os COREDEs Delta Metropolitano, por
no ter realizado o plano, e o Norte, em funo de o mesmo no estar disponvel no site da
Assembleia Legislativa, e ter se restringido ao planejamento do municpio de Erexim. Os Planos
Estratgicos de Desenvolvimento Regional dos COREDEs esto disponveis em: <http://www2.
al.rs.gov.br/forumdemocratico/PlanosEstrat%C3%A9gicos/tabid/5363/Default.aspx>.
Alm das questes binrias sim e no -, esse roteiro contou com um espao
para comentrios finais ou relacionados a observaes para alm da avaliao
objetiva. Para cada questo, os avaliadores assinalaram sim quando o fator
mencionado era contemplado no planejamento estratgico (independente do grau
em que era contemplado ou mencionado) e no quando o plano no mencionava
nada relacionado ao contedo daquela questo. As respostas das anlises de todos
os planos foram tabuladas, tendo-se como resultado desta etapa a construo de
uma matriz preliminar sobre contedo dos planos regionais. Os resultados esto
apresentados no Quadro 02.
Quadro 02: Tabulao dos fatores de anlise preliminar dos Planos

Estratgicos de Desenvolvimento Regional
Ano de Ano Questes do Roteiro de Pr-anlise dos Planos

COREDE Criao do do
COREDE Plano Q1 Q2 Q4 Q5 Q6 Q7 Q8 Q9 Q10 Q11
Alto da Serra do
2002 2010 S S N S S S N S S S
Botucara
Alto Jacu 1991 2010 S S N N N S S S S S
Campanha 1992 2010 S S S N N S N S S S

Campos de Cima
2006 2009 S S S N N N N N N N
da Serra
Celeiro 2008 2010 N N S N N S S N S N
Central 1991 2010 S S S N N S N S S S
Centro Sul 1991 2010 S S N N N N N N S N
Fronteira Noro-
1991 2006 N N N N N S S S S N
este
Fronteira Oeste 1991 2009 S S S S N S N S S S
Hortncias 1991 2010 S N N N N S N S N S
Jacu Centro 2004 2010 S S S S S S N N S S
Litoral Norte 1991 2011 S S S N N S S S S S

Mdio Alto Uru-
1991 2010 N N N N S S S S S S
guai
Misses 1991 2009 S S S N N N S S S S
Nordeste 1991 2010 S N S S S S N N S S
Noroeste Colonial 1991 2010 S S S S S S S S S S

Paranhana En-
1993 2011 S N S S N N N N N N
costa Serra
Produo 1991 2008 S S S S S S N S S S
Rio da Vrzea 2006 2010 N N N N N N N N N N
Serra 1991 2010 S S S S S S N N S S

Sul 1991 2010 S S S S S S S N S S
Vale do Ca 1992 2010 S N N N N N N N N N
Vale do Jaguari 2008 2010 N N N N N S N N N N

Vale do Rio dos

1994 2010 S S S S S S N N N S
Sinos
Vale do Rio Pardo 1991 2010 S S S S S S N N S S
Vale do Taquari 1991 2010 S S S S S S S S S N

Fonte: Elaborado pelo grupo de pesquisa.
Em uma segunda etapa, com base nos resultados obtidos com a aplicao do
check-list, procedeu-se a escolha dos planos e dos COREDEs a serem analisados.
Foram ento selecionados 14 (quatorze) planos, seguindo os seguintes critrios:
a) preferencialmente, os COREDEs com maior quantidade de respostas sim
no check-list;
b) a existncia, nas regies dos COREDEs escolhidos, de instituies de ensino
superior que de alguma maneira participassem e/ou assessorassem as atividades
dos conselhos; e
c) a escolha de no mnimo um COREDE de cada uma das nove regies funcionais
de planejamento (RFs) do Estado.
No Quadro 03 esto relacionados os COREDEs escolhidos por Regio Funcional:
Quadro 03: Relao dos COREDEs escolhidos por regio funcional (RF)
RF1 Vale do Rio dos Sinos e Vale do Paranhana-Encosta da Serra (2)

RF2 Vale do Taquari e Vale do Rio Pardo (2)
RF3 Serra (1)
RF4 Litoral Norte (1)
RF5 Sul (1)
RF6 Fronteira Oeste (1)
RF7 Noroeste Colonial e Celeiro (1)
RF8 Jacu Centro e Central (2)
RF9 Alto da Serra do Botucara e Produo (2)
Fonte: Elaborado pelo Grupo de Pesquisa.
A Figura 1 representa melhor a localizao espacial dos COREDEs selecionados

no territrio do Rio Grande do Sul.
Figura1: COREDEs selecionados para a pesquisa (em laranja)
Fonte: Elaborado por Jonis Bozzetti (2013).
Em uma terceira etapa, a partir da seleo dos COREDEs cujos planos seriam
analisados, partiu-se para a elaborao de um instrumento de avaliao e anlise.
2.1 A construo do instrumento de anlise dos planos estratgicos de

desenvolvimento regional dos coredes
A partir da seleo dos COREDEs a terem seus planos analisados, partiu-se para
a elaborao de um instrumento de avaliao e anlise. Com base em um modelo
proposto por Siedenberg (2010), foi construdo pela equipe de trabalho um roteiro
inicial com um conjunto de questes relativas s variveis temticas e seus respectivos
itens3 (dados e informaes especficos) que deveriam estar contempladas nos planos
estratgicos de Desenvolvimento Regional, e assim servirem como parmetro de sua
avaliao. Aps sucessivas sugestes de ajustes, tanto no mbito da redao das
prprias questes (variveis e itens), e da escala de mensurao adotada, quanto da
estrutura do instrumento como um todo, chegou-se ao instrumento final (Anexo1).
3 Como exemplo, destaca-se a varivel 1: Aspectos histricos e institucionais do COREDE,

constituda dos seguintes itens: elementos da formao regional, constituio, estrutura, evoluo.
Trata-se de um roteiro de questes fechadas, que utilizaram escala do tipo Likert

unipolar, com cinco opes. As questes foram classificadas em dois grupos, ou
blocos, no mesmo instrumento: o Bloco 1 compreende a anlise de elementos do
diagnstico do plano estratgico de desenvolvimento regional e possui 25 questes,
e o Bloco 2, o plano regional em si, sua metodologia e elaborao, com 13 questes.
Em cada questo, reservou-se um espao para observaes especficas referentes
mesma, bem como, ao final do instrumento, tambm foi disponibilizado um espao
para observaes gerais. (SILVEIRA, 2014; SILVEIRA; FELIPPI; SOUZA, 2014).
Com relao ao Bloco 1, cada uma das 25 questes abordou determinada
varivel temtica existente na parte dos planos destinada ao diagnstico: 1)aspectos
histricos e institucionais; 2)aspectos fsico naturais; 3)aspectos demogrficos; 4)
saneamento bsico; 5)energia; 6)telecomunicaes; 7)mdia; 8)infraestrutura de
transporte; 9)habitao e urbanismo; 10) aspectos culturais; 11) evoluo do setor
primrio; 12) evoluo do setor secundrio; 13)evoluo do setor tercirio; 14)
mercado de trabalho e evoluo do emprego; 15) comrcio exterior; 16) PIB e VAB
dos municpios do COREDE; 17) IDH e ndice de Gini; 18) finanas pblicas; 19) dados
de educao; 20) dados de sade; 21) dados sobre justia e segurana pblica; 22)
dados sobre assistncia social; 23) estrutura de apoio cultura, esporte e lazer; 24)
organizaes da sociedade civil; e 25) representao poltico-eleitoral. (SILVEIRA,
2014).
Com algumas pequenas derivaes, em funo da natureza das questes,
as alternativas de respostas disponveis (seguindo a escala Likert que nesse caso
apresentou cinco graus possveis de avaliao de 0 a 4), foram:
[Grau 0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo superficialmente
(mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia destes itens e no apresentar
nenhum dado sobre eles, marcar 0)
[Grau 1] O plano apresenta dados sobre um ou dois destes itens
[Grau 2] O plano apresenta dados sobre trs ou quatro destes itens
[Grau 3] O plano apresenta dados sobre cinco ou mais destes itens
[Grau 4] O plano no apenas apresenta dados sobre cinco ou mais itens:
apresenta o tema de forma bastante descritiva e detalhada, quase exaustiva, se
possvel com dados evolutivos.
Com relao ao Bloco 2, as questes continham interrogaes sobre o processo
de confeco do plano: 26) qual foi a metodologia utilizada; 27) havia evidncias de
que o plano foi elaborado por equipe multidisciplinar; 28) quem elaborou o plano;
29) havia evidncias de o diagnstico tcnico ter sido apresentado e/ou discutido
junto sociedade; 30) havia evidncias de que o diagnstico tcnico foi utilizado para
elaborao da matriz FOFA (Fortalezas, Oportunidades, fraquezas e Ameaas); 31)
havia evidncias de a elaborao da matriz FOFA ter sido participativa; 32) os principais
elementos da matriz FOFA foram apresentados no plano; 33) havia evidncias de que
o processo de planejamento foi discutido e definido de maneira participativa junto
sociedade e suas representaes; 34) o plano explicitava os elementos referenciais
estratgicos regionais; 35) havia evidncias de que o processo de planejamento
havia sido discutido, definido e elaborado de forma participativa; 36) o documento
do plano explicitava claramente os programas, projetos e aes estratgicas a serem

executados a partir do plano; 37) havia evidncias de que o plano apresentava
mecanismos de gesto transparente e participativa; e 38) havia indicativos no plano
sobre a definio do modelo de gesto (implementao, monitoramento, avaliao e
controle) com indicadores, prazos e mecanismos do processo de execuo do plano
(SILVEIRA, 2014).
As alternativas de respostas para essas questes seguiram o modelo utilizado
no primeiro bloco com especificidades de acordo com o tema das questes.
A aplicao deste instrumento realizou-se atravs da distribuio dos planos
pelo grupo de pesquisadores, em que: a) primeiro os pesquisadores dividiram os
planos entre os integrantes do grupo de modo que cada pesquisador analisou de um
a dois planos, contemplando, no conjunto, a totalidade dos 14 planos selecionados;
b) num segundo momento, os pesquisadores realizaram a troca de planos entre
si, de forma a efetuarem avaliaes cruzadas, possibilitando verificar o quo os
resultados da interpretao dos planos seriam semelhantes ou divergentes; e c) num
terceiro momento, a equipe, em conjunto, realizou a discusso e a sistematizao final
do resultado das avaliaes e das anlises dos 14 planos selecionados. (SILVEIRA;
FELIPPI; SOUZA, 2014).
3 ANLISE DOCUMENTAL DOS PLANOS ESTRATGICOS DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL DOS COREDES RS
Como resultados das anlises utilizando o instrumento desenvolvido na pesquisa

(Anexo 1), os grficos 1 e 2 apresentam a sistematizao do resultado da avaliao
feita pelos pesquisadores quanto ao desempenho dos COREDEs selecionados em
relao aos graus de atendimento s questes (1 a 25) apresentadas pelo instrumento
de avaliao.
O grfico apresenta no eixo Y o nmero de 14 COREDEs selecionados, no eixo X
registra as 25 questes do Bloco 01, e traz ainda uma legenda colorida representando
os diferentes graus atribudos na avaliao das questes, com base na escala Likert
anteriormente detalhada, e de acordo com os dados e informaes encontrados em
cada plano, para cada uma das variveis temticas avaliadas. Exemplo: na avaliao
das informaes e dados relativos questo 25 (sobre a representao poltica e
eleitoral), dez COREDEs obtiveram grau 0 (zero), dois obtiveram grau 1 (um), um
obteve grau 2 (dois) e um obteve grau 3 (trs).
Grfico 1 Desempenho dos COREDEs em relao s questes do Bloco 1 do

instrumento Elementos do diagnstico da regio para o planejamento
Fonte: Sistematizao dos resultados da aplicao do instrumento de avaliao dos planos

estratgicos de desenvolvimento regional. Elaborao dos autores.
No Grfico 1, que trata do desempenho dos COREDEs em relao s questes

sobre os elementos do diagnstico da regio para o planejamento, correspondente
ao Bloco 1, observa-se que, de modo geral, todos os planos apresentaram um
diagnstico tcnico, porm poucas foram as questes (variveis temticas) em que
houve o fornecimento de dados sobre a totalidade dos itens avaliados. O grau quatro,
que corresponde seguinte situao: O plano no apenas comenta todos os quatro
itens ao lado: apresenta-os de forma bastante descritiva e detalhada, foi concedido
a poucos COREDEs (trs planos) e em algumas poucas questes, como a 11 e
a 16, que abordam o setor primrio da economia e os indicadores do PIB e VAB,
respectivamente. Nas demais questes, nenhum ou apenas um dos diagnsticos dos
planos dos COREDEs conseguiu alcanar esse grau no contedo e na abrangncia
dos itens avaliados nas respostas (SILVEIRA; FELIPPI; SOUZA, 2014).
Isso evidencia que, na maior parte dos COREDEs, o diagnstico tcnico regional
foi realizado apresentando a descrio parcial ou incompleta dos itens necessrios
construo de um bom diagnstico regional. Alm disso, poucos foram os COREDEs
que, alm da apresentao dos dados, avanaram realizando uma anlise e uma
interpretao desses dados, de modo a qualificar o diagnstico das temticas e dos
setores regionais.
Observando os diferentes temas tratados no diagnstico pelo conjunto dos planos
regionais de desenvolvimento, percebe-se que de modo geral houve preocupao
em apresentar, no documento, dados e informaes relativas determinada
temtica, por exemplo, educao, fazendo-a atravs do registro relativo apenas a um
ano especfico, sem apresentar a informao e os dados num horizonte de tempo
maior, de modo a permitir a anlise evolutiva de determinada varivel. H, em muitos
planos, o registro do nmero de alunos matriculados nos diferentes nveis escolares,
no ano de 2005, por exemplo, sem permitir identificar se h ou no na regio, e nos

municpios que a constituem, uma tendncia em curso de aumento ou de diminuio
do nmero de matrculas em cada um dos nveis de ensino. Essa informao de
fundamental importncia, por exemplo, ao planejamento da infraestrutura escolar
(nmero de escolas) existente, da oferta de e aproveitamento dos recursos humanos
que a regio est formando.
No que diz respeito aos dados sobre os aspectos fsico-naturais, demogrficos,
saneamento bsico, energia, telecomunicaes, mdia, infraestrutura de transporte e
urbanismo, destaca-se que, na maior parte dos documentos, o diagnstico regional
foi realizado apresentando a descrio parcial ou incompleta dos itens necessrios
construo de um diagnstico regional mais completo. No caso da questo
energtica, por exemplo, 90% dos diagnsticos no a contemplaram, assim como
em 70% dos documentos analisados no foi apontada a situao da infraestrutura
de transportes, muito embora a demanda regional melhoria da infraestrutura de
transporte, seja uma das que mais aparecem por ocasio da realizao da Consulta
Popular, em grande parte das regies do Estado. Ainda, poucos planos trouxeram
informaes sobre: o setor tercirio, a estrutura de comunicao, a gesto pblica
e a habitao, e, quando o fizeram, os dados estavam incompletos. Nos itens sobre
educao e sade, praticamente metade dos planos no trouxe dados. No entanto, o
caso mais gritante talvez tenha sido o de cultura e lazer, em que nenhum (100%) dos
diagnsticos apresentou algum tipo de dado.
Destarte, podemos afirmar que os diagnsticos dos planos estratgicos de
desenvolvimento regional se preocuparam em fazer uma radiografia regional atual,
ainda que incompleta, sem se dedicarem de um modo geral anlise dos dados
oferecidos. Tampouco os planos procuraram apresentar um quadro evolutivo sobre
a situao dos diferentes setores, ou ainda fizeram comparaes com as demais
regies ou mesmo com o Estado, com vistas a possibilitar uma anlise comparativa
e mesmo uma melhor compreenso do significado dos dados apurados para o
processo de desenvolvimento regional.
Por outro lado, tambm se observou que h planos que, embora tenham
apresentado uma sntese regional caracterizando o territrio, acabaram por no
apresentar dados que permitam informar as caractersticas e especificidades dos
municpios que compem a regio.
Outra concluso decorrente do olhar sobre os diagnsticos a ausncia de
indicadores que retratem a sntese da regio. A maior parte do que foi apresentado
como sntese regional est disposta como resultado da soma de dados municipais.
Na grande maioria dos diagnsticos realizados no houve a preocupao de melhor
caracterizar a dinmica de formao e de desenvolvimento do territrio regional,
destacando as particularidades, diferenas e desigualdades com que cada varivel
temtica se apresenta no territrio regional. Isso permitiria uma anlise mais adequada
da realidade regional, bem como ofereceria melhores condies para escolha de
programas estruturantes prioritrios e para a definio de quais lugares da regio
deveria ser priorizada na definio de aes e projetos especficos. Em muitos casos,
os dados apresentados permitiam essa anlise de cunho regional mais ampla, mas
no foram explorados e analisados de maneira mais aprofundada, preponderando a

sua descrio superficial.
Os diagnsticos tambm pouco se preocuparam em qualificar os dados
levantados. A anlise sobre os diagnsticos nos permite tambm questionar sobre
a real necessidade ou utilidade de muitos dados apresentados em vrios planos,
como, por exemplo, o nmero de prefeitos, o nmero de casamentos e separaes.
Por outro lado, observou-se a ausncia de dados sociais relevantes e sua avaliao
integrada, como o nmero de leitos hospitalares, os ndices de drogadio, o nmero
de presos na relao com as vagas prisionais, dados sobre as populaes idosa
e infantil, dados a respeito da violncia contra a mulher, assim como os dados
culturais, de esporte e de lazer na relao com as carncias sociais ou com os dados
econmicos (exemplo: setor tercirio e os servios de cultura e lazer).
Observamos tambm que, em relao s questes 6 a 10, 19, e 23 a 25,
desse primeiro bloco, a grande maioria dos COREDEs selecionados (de 8 a 12) no
apresentaram em seu diagnstico regional nenhum dado ou informao sobre temas
como estrutura de comunicao, infraestrutura de transportes, habitao e cultura,
educao, organizaes da sociedade civil e partidos polticos.
importante ressaltar que, para muitos desses temas ou setores, como no
caso de cultura, transportes, habitao e educao, os dados existem e esto
acessveis, mas precisam ser consultados junto aos institutos de pesquisa como o
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), a FEE (Fundao de Economia
e Estatstica do RS), o IPEA (Instituto de Planejamento e Economia Aplicada), o
DAER (Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem) e o DNIT (Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transporte), e tambm junto s Prefeituras Municipais.
Isso leva a inferir que h certo desconhecimento sobre o acesso aos dados,
com ausncia de pessoal capacitado para levantar, organizar e analisar os dados,
ou mesmo ausncia de uma equipe, de fato, multidisciplinar. Da mesma forma,
identifica-se que a realizao do diagnstico visava talvez mais cumprir o roteiro do
planejamento do que propriamente fazer um diagnstico capaz de traar um quadro
analtico regional que permitisse construir o planejamento propriamente dito para a
regio.
Na sequncia, temos o Grfico 2 com as questes do Bloco 2 do instrumento, que
se refere ao desempenho dos COREDEs em relao aos processos de elaborao,
implementao e gesto do plano de desenvolvimento regional (questes 26 a 38).
Grfico 2: Desempenho dos COREDEs em relao s questes do Bloco 2 do

instrumento O Plano Estratgico de Desenvolvimento Regional
Obs.: As questes 26 e 28 esto zeradas porque so eminentemente qualitativas.

Fonte: Sistematizao dos resultados da aplicao do instrumento de avaliao dos planos
estratgicos de desenvolvimento regional. Elaborao pelos autores.
A anlise da presena dos itens questionados na segunda parte do instrumento

(dispostos anteriormente neste relatrio) indica clareza em alguns planos sobre a
metodologia adotada para a elaborao do plano (metodologia fornecida pelo ILPES)
(Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social), pelo
Frum dos COREDEs, metodologia mista (ILPES-Frum dos COREDEs, ou outra) e
indica incerteza em boa parte deles, no informando claramente qual a metodologia
utilizada. Acredita-se que, de um modo geral, os planos seguiram uma metodologia
mista, aproveitando alguns elementos do modelo fornecido pelo curso do ILPES e
agregando a esse um roteiro proposto pelo Frum dos COREDEs. No que tange
formao da equipe que elaborou o plano, a maioria dos documentos (nove)
no traz informaes ou traz poucas evidncias sobre a formao da equipe (se
multidisciplinar). Na questo de nmero 28, que questionava sobre quem realizou
o plano (professores universitrios, membros do COREDE, consultoria externa
ou outro), as respostas se distriburam entre as vrias opes, denotando uma
pluralidade de situaes em cada regio correspondente a cada plano. (SILVEIRA;
FELIPPI; SOUZA, 2014).
Com relao participao da sociedade na discusso do diagnstico com
vistas elaborao da matriz FOFA, em oito planos analisados no h nenhuma ou h
pouca evidncia de que isso tenha ocorrido. Em relao divulgao final do plano,
alguns documentos do conta dessa informao, embora parcialmente, registrando
a ocorrncia de assembleias, inclusive com registro fotogrfico. Atendendo ao que
previa o convnio entre Frum dos COREDEs e Governo Estadual, todos os planos
foram publicados. Todavia, embora parte dos planos faa meno sinteticamente
necessria divulgao dos mesmos, no h como saber se esta etapa realmente foi
realizada, e em que amplitude.
Na sequncia, o instrumento questionava sobre o efetivo debate do diagnstico
regional junto sociedade. Oito planos ou no mencionam nada a respeito ou fazem
uma rpida aluso a esse debate. Somente um detalha eventos, metodologias e
inciativas de discusso do diagnstico. Infere-se que a discusso ocorreu em alguns
COREDEs e em outros no, ou no se deu de forma intensa e sistemtica. Isso refora
os indcios de que o diagnstico regional pode ter representado uma mera formalidade
exigida pela tcnica do planejamento e muito possivelmente alguns COREDEs no
validaram nem criticaram essa etapa do plano por meio da participao da sociedade
regional, o que evidencia importantes limitaes ao necessrio embasamento do
processo de definio dos principais obstculos, potencialidades e desafios ao
desenvolvimento regional. Alis, essa percepo foi depois comprovada, em algumas
regies, quando da realizao das entrevistas.
Em relao ao uso do diagnstico para construir a matriz FOFA do plano
estratgico, a maior parte dos documentos (oito) identifica ocorrncia em alguns
pontos especficos. E no que se refere ao plano trazer informaes sobre a elaborao
da matriz FOFA de forma participativa, as respostas vo desde a inexistncia de
informaes a respeito at o detalhamento do processo de escuta e discusso junto
sociedade. Sobre o documento apresentar os principais elementos da matriz FOFA
regional (oportunidades, ameaas, fortalezas e fraquezas) e indicar as principais
potencialidades, desafios, riscos e limitaes regionais, a anlise dos planos permite
verificar que h o predomnio, em boa parte dos planos, de uma apresentao da matriz
FOFA com poucos detalhes, no permitindo aprofundar a anlise e o cruzamento dos
elementos estruturais mais relevantes ao desenvolvimento regional. Em dois planos
h riqueza no desenvolvimento desse ponto.
Acerca de ter havido discusso e definio de forma participativa (com tcnicos,
governos, sociedade civil, etc.), no processo de planejamento, dos referenciais
estratgicos (viso, vocao e valores) da regio, a maior parte dos planos (dez)
no traz evidncias ou traz poucas evidncias a esse respeito. Nenhum plano traz
com riqueza de detalhes esse processo, levando a inferir que o mesmo possa no
ter ocorrido. E sobre os planos trazerem os referenciais estratgicos, em oito planos
os referenciais so apenas citados, tendo havido, em apenas dois deles, um maior
detalhamento desse processo.
No caso da participao da sociedade na construo dos macro-objetivos
(programas, projetos e aes) do plano, em nove planos ou no h meno
participao ou h poucos dados a respeito. E quanto aos planos trazerem, de forma
clara, precisa e detalhada, os programas, projetos e aes visando promoo do
desenvolvimento regional, em seis casos h a apresentao de programas, projetos
e aes. E em todos os planos h registro, ao menos em parte desses componentes.
Com relao a outro aspecto em que os planos tinham que contemplar os
mecanismos de gesto, o instrumento questionou se os planos traziam explcitas
as formas de gesto transparentes e participativas. A anlise dos 14 planos indicou
que nenhum plano o fez com grande detalhamento, porm dez o fizeram, seja como
uma meno a algo a ser alcanado no futuro, seja com alguma explicao sobre
como seria realizada a gesto. Sobre haver indicativos nos documentos acerca
da definio do modelo de gesto (implementao, monitoramento, avaliao e
controle) do processo de execuo do plano (indicadores, prazos, mecanismos etc.),
as respostas se diluem entre no haver nenhuma meno questo, como haver
detalhamento (embora no muito grande).
A anlise das questes do Bloco 2 do instrumento evidencia que h limitaes
tambm na execuo do planejamento em si, ou seja, algumas etapas foram
cumpridas e outras aparentemente no. Essa dificuldade pode estar na explicitao
ou no das mesmas no plano, porm a ausncia de certas fases especialmente
ligadas aos processos participativos pode denotar a no realizao das mesmas.
Um documento como esse um relato de aes. Enquanto discurso, representa a
prtica que relata, traduz em suas presenas e ausncias o processo ocorrido.
A anlise documental dos planos referente ao Bloco 2 refora a impresso
de que existem limitaes de apoio tcnico e cientfico na elaborao dos planos
regionais dos COREDEs, seja pela ausncia ou pouca participao das instituies de
ensino superior no processo de planejamento, seja pela falta de recursos financeiros
e humanos, prprios, que assegurassem o pleno desenvolvimento das atividades
de planejamento regional. Percebe-se tambm a necessidade de capacitaes
para as equipes responsveis pela elaborao e coordenao dos processos de
planejamento nas regies.
4 ANLISE DA CONSTRUO E DOS RESULTADOS DA MATRIZ FOFA

ELABORADA PELOS COREDES
O modelo metodolgico de construo dos planos estratgicos adotado pelo

Frum dos COREDEs para o conjunto de suas regies constitudo por um conjunto
articulado de sete etapas dispostas sequencialmente que buscam sistematizar cada
fase do planejamento, conforme desenvolvido por SIEDENBERG (2009). A saber: 1)
Realizao do Diagnstico Tcnico; 2) Realizao da Anlise Situacional; 3) Elaborao
da Matriz FOFA; 4) Definio dos Referenciais Estratgicos; 5) Definio dos Macro-
objetivos; 6) Definio do Modelo de Gesto; e 7) Divulgao e Implementao do
Plano.
Embora todas as etapas do processo de planejamento sejam importantes e
demandem igual ateno, participao e profundidade por parte da equipe tcnica
e das lideranas que estejam coordenando-o, entende-se que a realizao da matriz
FOFA se coloca como um dos momentos cruciais desse processo.
A construo da matriz FOFA ao corresponder identificao pelo conjunto
dos atores regionais, com base no diagnstico tcnico e na anlise situacional
inicialmente realizada, para cada um dos objetivos estratgicos que a sociedade
regional busca alcanar, de um conjunto-chave de variveis internas (fortalezas e
fraquezas) e externas (oportunidades e ameaas) se apresenta como decisiva para
planejar o futuro da regio, j que podem tanto condicionar, limitar como viabilizar
e alavancar aqueles mesmos objetivos, e os projetos e aes deles decorrentes.
A operacionalizao da construo da matriz FOFA regional envolve ainda a

sistematizao dessas variveis internas e externas, cruzando-as de modo a tambm
permitir identificar as potencialidades regionais (fortalezas e oportunidades) a serem
aproveitadas, os riscos que se apresentam e precisam ser minimizados (fortalezas
e ameaas), os desafios a serem enfrentados (potencialidades e fraquezas) e as
limitaes que precisam ser superadas (fraquezas e ameaas).
A Figura 2 apresenta bem a configurao do cruzamento dessas variveis.
Figura 2: Representao grfica da matriz FOFA Regional
Fatores de Origem interna

Matriz FOFA
Fortalezas Fraquezas

Potencialidades Desafios
Oportunidades
[++] [-+]
Fatores de origem
externa
Riscos Limitaes
Ameaas
[+-] [--]
Fonte: SIEDENBERG (Org.) et al. (2009, p. 30).
A orientao metodolgica adotada pelo Frum dos COREDEs em relao

implementao dessa matriz FOFA em cada regio era de que
o ideal seria tentar elaborar a matriz, isto , definir potencialidades,

limitaes, riscos e desafios, num primeiro estgio, a partir de
percepes locais e setoriais, para que, num segundo estgio, fosse
sistematizada a FOFA regional-setorial. Tal exerccio requer, por um
lado, o correto dimensionamento das potencialidades, limitaes,
riscos e desafios locais num patamar regional representativo, pois
nem todas as potencialidades, limitaes, riscos ou desafios locais
so, necessariamente, significativos ou representativos para a regio
como um todo. (SIEDENBERG (Org.) et al., 2009, p. 43).
Tambm se fez referncia quanto importncia do desdobramento dos

elementos da matriz FOFA de modo a facilitar a sistematizao e operacionalizao
dos resultados. Nesse sentido se props a adoo de quatro eixos temticos
relacionados gesto e constitudos, cada um deles, de subgrupos temticos
de anlise com elementos pertinentes e afins a cada eixo, tal qual estruturavam o
diagnstico tcnico. Sugeriu-se, ainda, que, em cada regio, os atores e as lideranas
regionais pudessem definir, para cada um dos quatro eixos temticos, em torno de
cinco potencialidades, limites, riscos e desafios regionais. Os eixos temticos e seus
respectivos subgrupos de anlise propostos foram os seguintes: Gesto Estrutural
(Saneamento, Energia, Comunicaes, Transporte, Meio Ambiente, Habitao e
Urbanismo), Gesto Econmica (Setor Primrio, Setor Secundrio, Setor Tercirio,
Mercado de Trabalho, Comrcio Exterior, Gesto Pblica Local), Gesto Social

(Educao, Sade, Justia e Segurana, Assistncia Social, Cultura, Esporte e Lazer)
e Gesto Institucional (Articulao e Relaes Interinstitucionais, Fomento de Capital
Social, Gesto de Eventos) (SIEDENBERG, et al. 2009).
A anlise da construo da matriz FOFA e dos resultados obtidos nos planos de
desenvolvimento regional elaborados pelos COREDEs, selecionados para a pesquisa,
nos permite observar e identificar algumas caractersticas comuns, semelhanas e
diferenas quanto ao modo como em cada COREDE essa etapa foi desenvolvida.
Essa anlise permite tambm analisar, ainda, que de modo sinttico, como essa etapa
se fundamentou naquela realizada previamente quando da realizao do diagnstico
tcnico e da anlise situacional, e como a matriz FOFA orientou a etapa posterior de
definio dos programas e projetos estratgicos regionais.
Para tanto incialmente se organizou e sistematizou os dados relativos s FOFAS
realizadas pelos COREDEs em tabelas, agrupando para cada varivel externa e
interna (Fortalezas, Oportunidades, Ameaas e Fraquezas) os resultados obtidos nas
regies para cada um dos quatro eixos temticos.
a) Uma primeira observao a ser feita a de que, em que pese o Frum
dos COREDEs tenha decidido adotar o seu modelo metodolgico, e orientado o
conjuntos dos COREDEs a utiliz-lo, observa-se atravs da leitura dos planos, de
que, embora a expressiva maioria dos COREDEs tenha procurado seguir o modelo
indicado, o modo como construram a matriz FOFA foi muito diverso, revelando
diferentes compreenses de como aplicar a metodologia, ou mesmo evidenciando
distintas condies tcnicas, estruturais e polticas atravs das quais os COREDEs
conduziram esse processo.
Nove dos COREDEs (Noroeste Colonial, Vale do Rio Pardo, Vale do Taquari,
Fronteira Oeste, Paranhana-Encosta da Serra, Serra do Botucarai, Litoral, Celeiro e
Jacu Centro) apresentaram sua matriz FOFA constituda tanto pela identificao das
variveis internas (fortalezas e fraquezas) e externas (oportunidades e ameaas),
quanto atravs do seu cruzamento, pela indicao das potencialidades, desafios,
riscos e limitaes regionais. Nesse conjunto de COREDEs, apenas o COREDE Vale
do Taquari conseguiu realizar a matriz FOFA regional de modo integral, atravs da
sistematizao e sntese dos resultados da matriz Fofa setorial, realizada antes em
cada um dos quatro eixos temticos (gesto estrutural, gesto econmica, gesto
social e gesto institucional). Os demais COREDEs desse grupo identificaram a sua
matriz FOFA regional como sendo aquela que rene os resultados levantados para
cada um dos quatro eixos temticos.
J nos demais COREDEs, a matriz FOFA apresentada de forma distinta com
diferentes nveis de abrangncia e profundidade. Os COREDEs do Vale dos Sinos
e da Produo apresentaram como sua matriz FOFA apenas a identificao das
variveis internas e externas, sem o seu cruzamento. J para os COREDEs Central e
Sul, a matriz FOFA registra diretamente o cruzamento das variveis interna e externa,
sem descrev-las anteriormente. Por fim, o COREDE Serra apresenta a construo
de sua matriz FOFA, informando apenas as principais potencialidades e limites, sem
tambm identificar anteriormente.
Essa diversidade na forma de realizao e de apresentao da matriz FOFA

evidencia a distinta compreenso que cada equipe tcnica teve de como realizar
essa etapa, ou mesmo a dificuldade em saber ou em poder realiz-la integralmente,
observando o conjunto das fases que a constituem, e considerando os diferentes
nveis de participao e de representatividade dos atores regionais em cada um dos
processos de planejamento regional conduzidos pelos COREDEs.
b) Uma segunda considerao quanto s caractersticas como alguns planos
foram realizados e que incidiram igualmente na construo de sua matriz FOFA.
Dentre os planos analisados o do COREDE Produo difere nitidamente
dos demais quanto metodologia utilizada. A contratao da Polo RS Agncia de
Desenvolvimento, para coordenar o seu processo de planejamento empregando
uma metodologia prpria resultou na construo da matriz FOFA para dez temas
principais4 (cinco eixos de crescimento e cinco pilares de sustentabilidade). Chama
a ateno que o desenvolvimento regional tenha sido qualificado como um dos
temas especficos, da agenda estratgica da regio, ao invs de aparecer como o
objetivo principal da implementao do plano. Isso denota a existncia de uma viso
fragmentada do que vem a ser o desenvolvimento regional, o que pode comprometer
a consistncia e a implementao do plano, a despeito de o mesmo apresentar para
cada um dos dez temas um detalhado desenho de como implementar os objetivos
traados, com a presena de indicadores, mtricas, propostas, principais entraves e
aes viabilizadoras.
J o COREDE Vale do Rio Pardo, embora tenha realizado o seu plano com a
metodologia indicada pelo Frum dos COREDEs, o fez de modo muito particular, em
relao construo da FOFA. O conselho realizou inicialmente reunies nas trs
microrregies do seu territrio (sul, centro e norte) para a identificao pela comunidade
das variveis internas e externas por eixos temticos, e uma reunio final para agregar
os resultados das FOFAs produzidas em cada microrregio, numa FOFA regional.
Essa opo metodolgica revela a preocupao do COREDE em descentralizar
a discusso proporcionando uma maior participao dos segmentos sociais do
conjunto da regio, bem como de captar melhor as particularidades intrarregionais
existentes. Os resultados das FOFAs microrregionais tambm evidenciam a existncia
de condicionantes polticos, econmicos e culturais que historicamente diferenciam e
dificultam a integrao do processo de desenvolvimento entre essas trs microrregies
do territrio, que acabam por institucionalizar a escala microrregional na proposio
de projetos e na implementao do plano. A construo da FOFA regional por eixo
temtico, a partir da agregao do que cada microrregio deliberou, refora a ideia
de que a soma das partes no necessariamente corresponde totalidade regional, e
revela uma certa dificuldade da regio em explicitar as desigualdades intrarregionais
e em estabelecer prioridades e em encaminhar projetos na escala regional.
c) Uma terceira observao se refere ao modo como as FOFAs conseguiram
se articular e se fundamentar no diagnstico e na anlise situacional realizada nas
etapas iniciais do planejamento regional.
4 Eixos de Crescimento: Inovao Tecnolgica, Agronegcio, Desenvolvimento Regional, Gesto

Pblica e Infraestrutura e Logstica; Pilares de Sustentabilidade: Justia e Segurana, Sade,
Educao e Cultura, Meio Ambiente, Esporte, Lazer e Ao Social.
Apesar do empenho, o modo incompleto e fragmentado como o diagnstico

regional foi realizado, na maior parte das regies, bem como a maneira superficial
como a anlise situacional foi realizada, ou at mesmo sua inexistncia em alguns
casos, acabou condicionando ou limitando a reflexo e o debate regional, quando da
identificao das variveis internas e externas. Alm disso, em alguns casos, a definio
dessas variveis ou dos elementos da matriz FOFA acabou ocorrendo margem do
diagnstico, j que no h nenhum registro quanto a dados ou informaes que
os corroborem. Isso evidencia que essa definio se deu possivelmente a partir de
impresses pessoais, vivncias e pontos de vista dos atores regionais, manifestadas
quando das reunies ou dos seminrios promovidos para construir a FOFA regional.
Nesse sentido, destacam-se alguns exemplos de planos com exemplos dessa
incongruncia.
O plano do COREDE Alto da Serra do Botucara em sua matriz FOFA registra
como fraquezas regionais: que 15% da populao no possui gua potvel; que
ainda grande o nmero de pequenas empresas que se mantm operando nos
mais diversos municpios da regio, apenas se beneficiando do extrativismo,
como exemplo, olarias, engenhos, pedras semipreciosas, basalto e que a cada dia
que passa essas empresas so mais ameaadas pela legislao ambiental; que
o movimento migratrio entre os municpios da regio, e fora da regio, tira da
normalidade os municpios; e que devido sazonalidade, expressivo o ndice de
indivduos afetados pelas doenas mentais, pela drogadio e pelo alcoolismo. J
como fortalezas regionais aparecem questes como: 60% das reas so prprias
para o cultivo mecanizado; a demanda de energia menor que a disponvel; h
inmeras fbricas no setor pedrista; h expressivo nmero de pessoas cursando
3 grau. (PLANO..., 2014, grifos nossos). Tais registros no apresentam nenhuma
comprovao ou fundamentao, mesmo que genrica ou superficial no diagnstico
regional realizado, que pudessem atestar minimamente a consistncia e a real
importncia dessas afirmaes para justificar projetos estratgicos regionais. Assim,
as afirmaes vagas ou pretensamente exatas porque quantificadas, acabam se
tornando mera especulao ou aproximao inadequada com os fenmenos e
processos que efetivamente se quer caracterizar.
Outro exemplo o plano do COREDE Litoral, onde se identifica como prontos
fracos da regio a fragilidade ambiental, a ocupao de rea de proteo permanente, a
fragilidade do saneamento ambiental, a expanso de ocupaes urbanas irregulares.
Contudo, o diagnstico regional no apresenta informaes e dados minimamente
detalhados a respeito dessas questes elencadas quando da realizao da FOFA
regional.
d) Uma quarta considerao quanto orientao que os resultados obtidos
com a construo da matriz FOFA acabaram tendo na definio de projetos regionais.
Pode-se dizer que, de modo geral, a grande maioria dos programas e projetos
estratgicos definidos pelos COREDEs em seus planos apresenta relao com os
resultados da matriz FOFA.
Para a grande maioria, os resultados obtidos em cada uma das FOFAs setoriais,
(gesto infraestrutural, social, econmica e institucional), aparecem contemplados
na configurao dos projetos estratgicos, muito embora haja diferena no grau
desse relacionamento, em razo da diversidade como cada COREDE construiu sua

FOFA, como j visto (acima), e tambm em funo da quantidade e da qualidade
dos resultados produzidos nessa etapa e, por consequncia, da maior ou menor
capacidade de sistematizao e de cruzamento desses resultados na redao final
da FOFA da regio.
No caso dos COREDEs, que realizaram todas as etapas da FOFA e que conse-
guiram realizar uma boa sntese regional quanto s suas principais potencialidades,
limites, riscos e desafios, essa articulao com os projetos estruturantes e estratgi-
cos foi mais bem alcanada. Nesse sentido, nos planos dos COREDEs do Vale do
Taquari, do Vale do Rio Pardo, do Noroeste Colonial, Celeiro e Paranhana-Encosta da
Serra, a FOFA regional possui papel central nessa definio. Os ttulos dos projetos e
seus objetivos esto em sintonia com os resultados levantados atravs da construo
da FOFA. Observa-se igualmente a realizao de uma priorizao em relao aos
projetos que foram propostos.
Tambm merecem destaque os planos dos COREDEs Noroeste Colonial e
Celeiro que, com base na elaborao de suas rvores de problemas5, conseguiram
aproveitar bem os resultados da matriz FOFA, definindo e priorizando seus projetos
estratgicos de desenvolvimento regional.
Os planos dos COREDEs Fronteira Oeste, Sul e Serra, embora apresentem
os resultados apenas da ltima etapa da matriz FOFA, sem indicar as variveis
internas e externas, tambm apresentam uma boa articulao com os resultados
levantados pela regio. No entanto, a extensa listagem de questes, classificadas
como potencialidades, desafios e problemas regionais, revela que nem tudo foi
explicitamente contemplado nos projetos, ou mesmo que pode ter ocorrido uma
dada priorizao aos projetos regionais.
Por fim, cabe tambm registrar a percepo, obtida atravs da anlise das
entrevistas, de que a dimenso territorial dos COREDEs teve uma influncia
importante no grau de participao e de representatividade dos atores sociais no
processo de construo da FOFA e dos Projetos. Nos COREDEs que apresentam
grande extenso territorial como o Sul, Campanha e Fronteira Oeste, por exemplo,
as grandes distncias fsicas entre as cidades e cidade onde se localiza a sede do
COREDE influenciaram numa menor participao dos atores sociais nesse processo,
ou numa menor representatividade dos atores do conjunto do territrio regional.
Novas exigncias e novos desafios se colocam para as polticas de planeja-

mento e de desenvolvimento regional, reclamando a necessidade de que as mesmas
sejam pensadas numa dimenso interescalar e numa perspectiva descentralizada e
participativa. A experincia de planejamento regional dos COREDEs no Rio Grande
5 A rvore de problemas, tambm chamada de rvore de causas e efeitos, uma etapa da

metodologia proposta pelo ILPES-CEPAL, utilizada aps a realizao do diagnstico para auxiliar
na identificao e anlise de problemas, pois esse o passo inicial para auxiliar na identificao
dos objetivos estratgicos de desenvolvimento.
do Sul se revela particular e interessante, pelo fato de, desde 1990, ter possibilitado,
ainda que de modo desigual entre as regies, o desenvolvimento de aes descen-
tralizadas de planejamento visando ao desenvolvimento regional do territrio.
Os planos estratgicos de desenvolvimento trazem pistas do modo de
funcionamento dos COREDEs e dos desafios que esto postos para as comunidades
regionais em termos de planejamento territorial, num contexto ainda muito marcado
pela centralizao das polticas pblicas na mo do Estado. Tambm demonstram o
esforo das regies, por meio de suas representaes mais ou menos inseridas nos
Conselhos, em se construrem como regies, as tenses existentes nesse processo, a
tentativa de alavancar projetos de desenvolvimento regionais ou locais, posicionados
dentro das regies.
Observa-se, atravs da anlise dos dados obtidos a partir da avaliao
documental dos planos estratgicos de desenvolvimento, algumas caractersticas
comuns como a ausncia de uma abordagem que efetivamente contemple a
formao regional, destacando o processo de constituio da identidade regional,
as particularidades e desigualdades regionais, os principais desafios e as demandas
prioritrias, que efetivamente tenham uma dimenso e uma importncia estratgica
para a escala regional. A maior parte dos planos revelam um variado e extenso
mosaico de demandas e projetos importantes, mas que ainda se caracterizam pela
sua dimenso e abrangncia local ou setorial.
Considera-se, pois, importante apoiar e qualificar a ao dos COREDEs em
seu processo de planejamento, atravs de uma articulao mais efetiva dos mesmos
com as universidades regionais, e tambm atravs da capacitao dos seus quadros
em relao ao processo de obteno, organizao e anlise dos dados secundrios
relativos aos usos do territrio regional, bem como na utilizao de metodologias
ativas que contribuam para ampliar e qualificar a participao dos diferentes atores
regionais. Nesse sentido, aes de cooperao entre o Frum dos COREDEs, as
Universidades, e rgos pblicos de pesquisa e de levantamentos de dados, como
o IBGE, a FEE-RS, o IPEA, dentre outros, podem representar um significativo avano
na qualificao do diagnstico tcnico regional, na construo e na implementao
do plano estratgico regional.
Os resultados aqui apresentados permitem destacar as inmeras dificuldades e
limitaes encontradas pelos COREDEs para realizarem, implementarem e gerirem
seus planos estratgicos de desenvolvimento regional, como a falta de recursos
prprios para garantir a sua autonomia institucional; a inexistncia de quadros
tcnicos prprios para a produo e gesto do planejamento regional; a dificuldade
de pensar as reais questes regionais, pela proeminncia das demandas locais e
setoriais e pela predominncia de atores e representaes polticas vinculados ao
aparelho de Estado, como prefeitos municipais, vereadores e funcionrios pblicos
estaduais que, na grande maioria dos COREDEs, controlam hegemonicamente a
agenda estratgica de projetos e de demandas regionais.
Esses resultados tambm permitem observar, a despeito das inmeras
dificuldades e desafios ora existentes na estrutura de organizao e de funcionamento
dos COREDEs, a importncia de melhor compreender como vem se realizando essa
rica experincia descentralizada de planejamento territorial de modo a contribuir
para sua qualificao, seu aperfeioamento e sua resolutividade, bem como para o
aprofundamento do debate sobre o modelo atual de promoo das polticas pblicas
de desenvolvimento regional no territrio do Rio Grande do Sul.
A realizao dos planos estratgicos de desenvolvimento, coordenados pelos
COREDEs, contou, em muitas regies, com a participao de diversas universidades
regionais (privadas, pblicas e comunitrias), o que tambm contribuiu, no caso
de algumas regies, no suporte tcnico-cientfico para aquisio de dados e para
elaborao de anlises. Verifica-se, atravs de uma leitura preliminar e inicial de
alguns desses planos obtidos pelo Observatrio do Desenvolvimento Regional, que as
distintas caractersticas histricas e socioculturais, e os distintos estoques de capital
social e capacidade de articulao poltica existente em cada regio, como tambm as
diferentes condies de produo e de acesso s informaes nas regies, tendem
em resultar em planos muito distintos em termos de contedos e compreenses
sobre a ideia de regio e de desenvolvimento regional, sobretudo no que se refere
ao diagnstico e aos planos de ao. Tendem tambm a apresentar distintos graus
de organizao, investimento e articulao interinstitucional dos conselhos ao longo
do processo.
Por fim, conclui-se pela necessidade de uma permanente capacitao dos
atores sociais que atuam nos COREDEs e COMUDEs (Conselhos Municipais de
Desenvolvimento), como forma de garantir efetividade aos processos de planejamento
e de desenvolvimento regional. A atividade de planejamento regional - no Brasil, de
um modo geral, e no Rio Grande do Sul, especificamente - carrega em si mesma uma
dificuldade que lhe intrnseca: coadunar aspectos tcnicos e polticos com uma
cultura pouco afeita aos benefcios desta ao estratgica.
REFERNCIAS
SIEDENBERG, Dieter R.(Org.). Fundamentos e Tcnicas de Planejamento
Estratgico Local/Regional. 1. ed. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2010. v. 1. p. 142.
SIEDENBERG, Dieter R.; (Org.) ALLEBRANDT, Srgio L.; BTTENBENDER, Pedro
L.; FRIZZO, Paulo A. Orientaes para o processo de Planejamento Estratgico
regional dos COREDES-RS. Iju-RS, Maio, 2009.
SILVEIRA, Rogrio Leandro Lima da. Planejamento e Desenvolvimento Regional no
Rio Grande do Sul: uma anlise da experincia recente dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento. Relatrio de Pesquisa CNPq e FAPERGS, 2014.
SILVEIRA, Rogrio Leandro Lima da; FELIPPI, ngela Cristina T.; SOUZA, Juliana
Dornelles de. Planejamento Regional no Rio Grande do Sul: Uma proposta
metodolgica de anlise dos planos estratgicos de desenvolvimento regional.
Redes Revista do Desenvolvimento Regional. Santa Cruz do Sul: PPGDR-UNISC.
Edio Especial, 2014. Disponvel em: <https://online.unisc.br/seer/index.php/redes/
article/view/5156>. Acesso em: jan. 2015.
ANEXO 1
INSTRUMENTO DE AVALIAO E DE ANLISE DOS PLANOS ESTRATGICOS DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL DOS COREDES-RS
NOME DO COREDE AVALIADO:
1) Consideraes sobre a forma de avaliao:
99 Este roteiro visa avaliar os Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regional,

sendo, na prxima etapa, analisados os processos aps as entrevistas.
99 A avaliao ser feita de forma comparativa e concomitante entre os 14 COREDEs
escolhidos; os outros 13 sero analisados, da mesma forma, aps a fase das
entrevistas.
99 Para as respostas da anlise, ser utilizada a Escala Likert unipolar, com cinco
opes.
Explicitao da Escala Likert unipolar

[0] [1] [2] [3] [4]
BLOCO 1 Elementos do diagnstico do Plano Estratgico de Desenvolvimento

01 Aspectos histricos, sociais e institucionais [0] O plano sequer comenta algum destes itens, nem
do COREDE: menciona a existncia do COREDE
[1] O plano comenta, mesmo que em poucos pargrafos,
( ) elementos da formao regional sobre um dos itens ao lado (qualquer deles)
( ) constituio [2] O plano comenta, mesmo que em poucos pargrafos,
( ) evoluo sobre dois dos itens ao lado (quaisquer deles)
( ) estrutura [3] O plano comenta, mesmo que em poucos pargrafos,
( ) existncia dos COMUDEs sobre trs ou quatro dos itens ao lado (quaisquer deles)
[4] O plano no apenas comenta todos os quatro itens ao
Obs.: lado: apresenta-os de forma bastante descritiva e deta-
lhada, quase exaustiva
02 Aspectos fsico-naturais: [0] O plano no apresenta nenhum dos sete primeiros
itens, nem qualquer outro de natureza fsico-natural (ou
( ) mapas com rea e localizao da regio seja, mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
e dos municpios destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) informaes sobre ndices marcar 0)
pluviomtricos [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) clima rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado (qualquer
( ) solo deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) relevo [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) recursos hdricos rgrafos, sobre trs, quatro ou cinco dos itens ao lado
( ) recursos minerais (quaisquer deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) outros desta natureza/especifique: [3] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
rgrafos, sobre seis ou mais dos itens ao lado (quaisquer
Obs.: deles, mesmo o outros desta natureza)
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre seis ou
mais dos itens ao lado: apresenta-os de forma bastante
descritiva e detalhada, quase exaustiva
03 Aspectos demogrficos, evoluo e compo- [0] O plano no apresenta nenhum dos quatro primeiros
sio da populao urbana e rural: itens, nem qualquer outro de natureza demogrfica (ou
seja, mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
( ) por sexo destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) estratificao por idade marcar 0)
( ) densidade demogrfica [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
( ) taxas de urbanizao pargrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
( ) outros desta natureza/especifique: mesmo o outros dados demogrficos)
[2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
Obs.: rgrafos, sobre dois ou trs dos itens ao lado (quaisquer
deles, mesmo o outros dados demogrficos)
rgrafos, sobre quatro ou mais dos itens ao lado (quais-
quer deles, mesmo o outros dados demogrficos)
[4] O plano no apenas comenta quatro ou mais dos
itens ao lado: apresenta-os de forma bastante descritiva
e detalhada, quase exaustiva
04 Saneamento bsico/evoluo e situao [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
atual: outro sobre este tema, nem mesmo superficialmente
(mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
( ) abastecimento de gua destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) destino do lixo marcar 0)
( ) esgotamento sanitrio [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
( ) ... outros desta natureza/especifique: pargrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
IDESE Saneamento mesmo o outros desta natureza)
Obs.: rgrafos, sobre dois dos itens ao lado (quaisquer deles,
mesmo o outros desta natureza)
rgrafos, sobre trs ou mais dos itens ao lado (quaisquer
deles, mesmo o outros desta natureza)
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre trs ou
mais itens ao lado: apresenta-os de forma bastante des-
critiva e detalhada, quase exaustiva
05 Energia/evoluo e situao atual: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
( ) gerao NAR a existncia destes itens e no apresentar nenhum
( ) fornecimento dado sobre eles, marcar 0)
( ) consumo [1] O plano apresenta dados sobre um dos itens
[2] O plano apresenta dados sobre dois dos itens
Obs.: [3] O plano apresenta dados sobre os trs itens
[4] O plano no apenas apresenta dados acerca das
questes de gerao, fornecimento e consumo de ener-
gia: apresenta o tema de forma bastante descritiva e deta-
lhada, quase exaustiva, se possvel com dados evolutivos
06 Estrutura de telecomunicao/evoluo e [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
situao atual: superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
NAR a existncia destes itens e no apresentar nenhum
( ) acesso telefonia fixa dado sobre eles, marcar 0)
( ) acesso telefonia mvel [1] O plano apresenta dados sobre um destes itens
( ) cobertura de telefonia fixa [2] O plano apresenta dados sobre dois ou trs destes
( ) cobertura de telefonia mvel itens
( ) internet (banda, forma, velocidade) [3] O plano apresenta dados sobre quatro ou mais itens
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre quatro ou
Obs.: mais itens: apresenta o tema de forma bastante descriti-
va e detalhada, quase exaustiva, se possvel com dados
evolutivos
07 Mdia/evoluo e situao atual: [0] O plano no apresenta nenhum dos sete itens, nem
mesmo o outros desta natureza (ou seja, mesmo se o
( ) Jornais plano apenas MENCIONAR a existncia destes itens e
( ) Revistas no apresentar nenhum dado sobre eles, marcar 0)
( ) Rdios [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) Televises (aberta e fechada) rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado (qualquer
( ) Portais e outros (Internet) deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) Rdios e/ou TVs comunitrias [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
( ) Outros desta natureza. Quais? pargrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado (quais-
quer deles, mesmo o outros desta natureza)
[3] O plano a dados, mesmo que em poucos pargrafos,

sobre cinco ou mais dos itens ao lado (quaisquer deles,
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre cinco ou
08 Infraestrutura de transporte/evoluo e [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
situao atual: superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
( ) rodovias dado sobre eles, marcar 0)
( ) ruas no pavimentadas [1] O plano apresenta dados sobre um ou dois destes
( ) ruas caladas itens
( ) ruas asfaltadas [2] O plano apresenta dados sobre trs ou quatro destes
( ) ferrovias itens
( ) hidrovias [3] O plano apresenta dados sobre cinco ou mais destes
( ) aeroportos itens
Obs.: mais itens: apresenta o tema de forma bastante descriti-
va e detalhada, quase exaustiva, se possvel com dados
evolutivos
09 Habitao e urbanismo/ evoluo, [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
capacidade e situao atual: outro sobre este tema, nem mesmo superficialmente
( ) favelas destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) sub-habitaes marcar 0)
( ) reas de preservao ambiental [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) outros desta natureza/ especifique: rgrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
Obs.: [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
rgrafos, sobre dois dos itens ao lado (quaisquer deles,
rgrafos, sobre trs ou mais itens ao lado (quaisquer
critiva e detalhada, quase exaustiva,se possvel com da-
dos evolutivos
10 Aspectos culturais, de esporte e lazer: [0] O plano no apresenta nenhum dos seis primeiros
itens, nem qualquer outro desta natureza (ou seja, mes-
( ) equipamentos culturais mo se o plano apenas MENCIONAR a existncia destes
( ) equipamentos esportivos e de lazer itens e no apresentar nenhum dado sobre eles, marcar
( ) atividades culturais 0)
( ) atividades esportivas [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) grupos artsticos rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado (qualquer
( ) grupos/associaes esportivas deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) outros desta natureza/especifique: [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
pargrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado (quais-
Obs.: quer deles, mesmo o outros desta natureza)
[3] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
pargrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado (quais-
11 Setor primrio/evoluo e situao atual: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
outro sobre este tema, nem mesmo superficialmente
( ) nmero e rea de estabelecimentos (mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
agropecurios destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) rea plantada e colhida da lavoura tem- marcar 0)
porria [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) rea plantada e colhida da lavoura per- rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado (qualquer
manente deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) efetivo de rebanhos [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) outros desta natureza/especifique: rgrafos, sobre trs dos itens ao lado (quaisquer deles,

rgrafos, sobre quatro ou mais dos itens ao lado (quais-
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre quatro ou
descritiva e detalhada, quase exaustiva, se possvel com
dados evolutivos
12 Setor secundrio/evoluo e situao atual: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
( ) nmero de empresas (mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
( ) nmero de empregos destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) produo por tipo de indstrias marcar 0)
rgrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
Obs.: mesmo o outros desta natureza)
rgrafos, sobre trs ou mais itens ao lado (quaisquer
critiva e detalhada, quase exaustiva, se possvel com da-
dos evolutivos
13 Setor tercirio/evoluo e situao atual: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
( ) nmero de empresas (mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
( ) empregos por atividade destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) outros desta natureza/especifique: marcar 0)
Obs.: rgrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
rgrafos, sobre os trs itens ao lado (quaisquer deles,
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre dois ou
critiva e detalhada, quase exaustiva,se possvel com da-
dos evolutivos
14 Mercado de trabalho/evoluo e situao [0] O plano no apresenta nenhum dos seis itens, nem
atual do emprego: qualquer outro desta natureza (ou seja, mesmo se o pla-
no apenas MENCIONAR a existncia destes itens e no
( ) formal apresentar nenhum dado sobre eles, marcar 0)
( ) informal [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) ramo rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado (qualquer
( ) tipo (pblico, privado, temporrio, deles, mesmo o outros desta natureza)
permanente algum tipo de classificao [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
destes) pargrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado (quais-
( ) sexo quer deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) salrios pagos [3] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
( ) outros desta natureza/especifique: pargrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado (quais-
Obs.: [4] O plano no apenas apresenta dados sobre cinco ou
15 Comrcio exterior/evoluo e situao atual [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
das empresas da regio: outro sobre este tema, nem mesmo superficialmente
( ) importaes destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) exportaes marcar 0)
rgrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
Obs.: mesmo o outros desta natureza)

rgrafos, sobre os trs itens ao lado (quaisquer deles,
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre dois ou
dos evolutivos
16 Dados de PIB e VAB dos municpios com- [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
ponentes do COREDE: superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
( ) PIB per capita dado sobre eles, marcar 0)
( ) PIB per capita, especificamente dos [1] O plano apresenta um destes dados
municpios [2] O plano apresenta dois ou trs destes dados,
( ) PIB (geral) [3] O plano apresenta quatro ou mais destes dados
( ) PIB, especificamente dos municpios [4] O plano no apenas apresenta dados sobre dois ou
( ) VAB por setor de atividade econmica mais itens ao lado: apresenta-os de forma bastante des-
Obs.: dos evolutivos
17 ndices relevantes dos municpios compo- [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
nentes do COREDE: superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
( ) IDH do COREDE dado sobre eles, marcar 0)
( ) IDH dos municpios [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) ndice de GINI do COREDE rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado
( ) ndice de GINI dos municpios [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) IDESE do COREDE rgrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado
( ) IDESE dos municpios [3] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
rgrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado
Obs.: [4] O plano no apenas apresenta dados sobre cinco
ou mais itens ao lado: apresenta-os de forma bastante
dados evolutivos
18 Finanas pblicas dos municpios: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
( ) Receitas NAR a existncia destes itens e no apresentar nenhum
( ) Despesas dado sobre eles, marcar 0); ou apenas os aborda MUI-
( ) Arrecadao de tributos (federais, TO superficialmente, no detalhando nenhum dado no
estaduais e municipais) mbito dos vrios municpios
( ) Transferncia de tributos [1] O plano apresenta dados sobre um destes itens
[2] O plano apresenta dados sobre dois ou trs destes
Obs.: itens
[3] O plano apresenta dados sobre os quatro itens
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre os qua-
tro itens: apresenta o tema de forma bastante descritiva e
detalhada, quase exaustiva, se possvel com dados evo-
lutivos
19 Educao nos municpios: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
superficinte (mesmo se o plano apenas MENCIONAR a
( ) Infraestrutura escolar existncia destes itens e no apresentar nenhum dado
( ) Educao infantil sobre eles, marcar 0); ou apenas os aborda MUITO su-
( ) Educao especial perficialmente, no detalhando nenhum dado no mbito
( ) Ensino fundamental dos vrios municpios
( ) Educao de jovens e adultos [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) Ensino mdio rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado
( ) Educao superior [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
rgrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado
Obs.: rgrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado
dados evolutivos
20 Dados sobre sade nos municpios: [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
( ) nmero de hospitais NAR a existncia destes itens e no apresentar nenhum
( ) nmero de leitos hospitalares dado sobre eles, marcar 0); ou apenas os aborda MUI-
( ) nmero de postos de sade TO superficialmente, no detalhando nenhum dado no
( ) indicadores de mortalidade mbito dos vrios municpios
( ) indicadores de natalidade [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) nmero de profissionais de sade por rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado
habitante [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
rgrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado
rgrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre cinco
dados evolutivos
21 Dados sobre justia e segurana nos mu- [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
nicpios: superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
( ) capacidade de estabelecimento penal dado sobre eles, marcar 0); ou apenas os aborda MUI-
( ) efetivo carcerrio TO superficialmente, no detalhando nenhum dado no
( ) nmero de casamentos mbito dos vrios municpios
( ) nmero de separaes judiciais [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) efetivo da Brigada Militar rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado
( ) efetivo da Polcia Civil [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) nmero de acidentes rgrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado
( ) nmero de crimes [3] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) defensoria pblica rgrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado
Obs.: mais dos itens ao lado: apresenta-os de forma bastante
dados evolutivos
22 Assistncia social (pode ser tanto no mbi- [0] O plano no apresenta nenhum dos cinco primeiros
to dos municpios quanto do COREDE): itens, nem qualquer outro referente assistncia social,
nem mesmo superficialmente (ou seja, mesmo se o pla-
no apenas MENCIONAR a existncia destes itens e no
( ) APAES apresentar nenhum dado sobre eles, marcar 0)
( ) creches [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) Bolsa Famlia rgrafos, sobre um ou dois dos itens ao lado (qualquer
( ) CRAS Centro de Referncia de Assis- deles, mesmo o outros desta natureza)
tncia Social [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
( ) CREAS Centro de Referncia Especia- pargrafos, sobre trs ou quatro dos itens ao lado (quais-
lizado de Assistncia Social quer deles, mesmo o outros desta natureza)
( ) outros desta natureza/especifique: [3] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
pargrafos, sobre cinco ou mais dos itens ao lado (quais-
Obs.: quer deles, mesmo o outros desta natureza)
23 Estrutura de cultura, esporte e lazer (pode [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem qualquer
ser tanto no mbito dos municpios quanto outro sobre este tema, nem mesmo superficialmente
do COREDE): (mesmo se o plano apenas MENCIONAR a existncia
destes itens e no apresentar nenhum dado sobre eles,
( ) eventos culturais marcar 0)
( ) eventos de esporte e lazer [1] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos pa-
( ) equipamentos culturais (teatro, cinema) rgrafos, sobre um dos itens ao lado (qualquer deles,
( ) equipamentos de esporte e lazer (par- mesmo o outros desta natureza)
ques, quadras, ginsios) [2] O plano apresenta dados, mesmo que em poucos
( ) outros desta natureza/especifique: pargrafos, sobre dois ou trs itens ao lado (quaisquer
rgrafos, sobre quatro ou mais itens ao lado (quaisquer
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre quatro
descritiva e detalhada, quase exaustiva, ,se possvel com
dados evolutivos
24 Organizaes da sociedade civil (pode ser [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
tanto no mbito dos municpios quanto do superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
COREDE): NAR a existncia destes itens e no apresentar nenhum
dado sobre eles, marcar 0)
( ) ONGs [1] O plano apresenta dados sobre um destes itens
( ) clubes de servio [2] O plano apresenta dados sobre dois ou trs destes
( ) associaes itens
( ) cooperativas [3] O plano apresenta dados sobre os quatro ou mais
( ) sindicatos itens
( ) COMUDEs [4] O plano no apenas apresenta dados sobre quatro ou
mais itens: apresenta o tema de forma bastante descriti-
Obs.: va e detalhada, quase exaustiva, se possvel com dados
evolutivos
25 Representao poltico-eleitoral nos muni- [0] O plano no cita nenhum destes itens, nem mesmo
cpios: superficialmente (mesmo se o plano apenas MENCIO-
( ) Nmero de partidos dado sobre eles, marcar 0); ou apenas os aborda MUI-
( ) Nmero de eleitores TO superficialmente, no detalhando nenhum dado no
( ) Nmero de deputados estaduais e fe- mbito dos vrios municpios
derais [1] O plano apresenta dados sobre um destes itens
( ) Nmero de prefeitos e vereadores [2] O plano apresenta dados sobre dois ou trs destes
itens
Obs.: [3] O plano apresenta dados sobre os quatro itens
[4] O plano no apenas apresenta dados sobre os qua-
tro itens: apresenta o tema de forma bastante descritiva e
detalhada, quase exaustiva, se possvel com dados evo-
lutivos
Explicitao da Escala Likert unipolar

[0] [1] [2] [3] [4]
BLOCO 2 O Plano Estratgico em si: metodologia e elaborao

26 De acordo com qual metodologia foi elaborado
o plano?
( ) ILPES (apenas marcar a opo)

( ) Frum dos COREDEs
( ) Misto de ambas
( ) Outra. Qual?
( ) Nenhuma
27 H evidncias de que o Plano Estratgico foi [0] Nenhuma evidncia, ou seja, no texto do plano em
elaborado por uma equipe multidisciplinar para si no h nada que mencione/indique isto
tal fim? [1] Alguma evidncia (duas reas de conhecimento/
origem distintas na equipe responsvel- ex.: economia
Obs.: e administrao)
[2] Poucas evidncias (trs reas de conhecimento/
origem distintas na equipe responsvel ex.:
economia, administrao e geografia)
[3] Evidncias suficientes (quatro reas de
conhecimento/origem distintas na equipe responsvel)
[4] Muitas evidncias (cinco ou mais reas de
conhecimento/origem distintas na equipe responsvel)
28 Por quem foi elaborado o plano? (pode ser
marcada mais de uma opo)
( ) por componentes do COREDE

( ) por uma consultoria externa contratada (apenas marcar a opo)
( ) por professores e/ou acadmicos de uma
Universidade regional
( ) por outras pessoas. Quem?
Obs.:
29 H evidncias de que o Diagnstico Tcnico, uma [0] Na leitura do plano no se encontra nenhuma
vez elaborado, foi efetivamente apresentado, evidncia, explcita ou no
explicado e debatido com a sociedade regional? [1] O plano fala em discusso do diagnstico com a
sociedade, mas no menciona quando isto ocorreu
Obs.: ou ocorrer, nem fornece nenhum detalhe
[2] O plano cita brevemente algum evento/metodologia
de discusso com a sociedade
[3] O plano apresenta eventos/metodologia de
discusso, com alguma descrio sobre eles
[4] O plano detalha claramente os eventos,
metodologias e iniciativas de discusso do
diagnstico com a sociedade, descrevendo-os de
forma detalhada, contextualizando-os, inclusive, local
e temporalmente
30 H evidncias de que o Diagnstico apresentado [0] O documento no contm a matriz FOFA
foi utilizado na elaborao da matriz FOFA? [1] O documento fala/cita a matriz, mas no a
apresenta
Obs.: [2] Ao se analisar a matriz em comparao com
elementos do diagnstico, possvel identificar
coerncia em pontos muito especficos
[3] Ao se analisar a matriz em comparao com
elementos do diagnstico, possvel identificar
coerncia em muitos pontos, estando isto claramente
evidente no documento
[4] A matriz FOFA , na anlise, completamente
coerente com relao ao diagnstico
31 H evidncias no plano de que no processo de [0] Na leitura do plano no se encontra nenhuma
planejamento estratgico tenha sido discutida e evidncia, explcita ou no
elaborada a chamada matriz FOFA, de maneira [1] O plano fala em discusso da matriz FOFA entre
participativa? (com tcnicos, representantes do os diferentes atores, mas no menciona quando isto
governo, das instituies pblicas e privadas e ocorreu ou ocorrer, nem fornece nenhum detalhe
da sociedade civil). [2] O plano cita brevemente algum evento/metodologia
relacionado elaborao da matriz
Obs.: [3] O plano apresenta eventos/metodologia de
discusso/elaborao da matriz, com alguma
descrio sobre eles
[4] O plano detalha claramente os eventos, as
metodologias e as iniciativas de discusso e
elaborao da matriz FOFA de maneira participativa,
descrevendo-os de forma detalhada, contextualizando-
os, inclusive, local e temporalmente
32 O documento do Plano Estratgico explicita [0] O documento no contm a matriz FOFA
e apresenta os principais elementos da matriz [1] O documento fala/cita a matriz, mas no a
FOFA regional (oportunidades, ameaas, apresenta
fortalezas e fraquezas) e sintetiza de forma [2] A matriz FOFA apresentada muito sucinta
clara e precisa as principais potencialidades, (apenas cita brevemente oportunidades, ameaas,
desafios, riscos e limitaes regionais? fortalezas e fraquezas)
[3] A matriz FOFA apresentada um pouco mais
Obs.: detalhada (cita e explica oportunidades, ameaas,
fortalezas e fraquezas)
[4] A matriz FOFA bastante detalhada (cita, explica
e ainda oferece comentrios adicionais sobre
oportunidades, ameaas, fortalezas e fraquezas
regionais)
33 H evidncias de que no processo de [0] Na leitura do plano no se encontra nenhuma
planejamento estratgico tenham sido evidncia, explcita ou no
discutidos e definidos, de maneira participativa [1] O plano fala em discusso dos referenciais
(tcnicos, representantes do governo, das estratgicos entre os diferentes atores, mas no
instituies pblicas e privadas e da sociedade menciona quando isto ocorreu ou ocorrer, nem
civil) os referenciais estratgicos (viso, vocao fornece nenhum detalhe
e valores) da regio? [2] O plano cita brevemente algum evento/metodologia
relacionado definio dos referenciais estratgicos
Obs.: [3] O plano apresenta eventos/metodologia de
discusso/elaborao dos referenciais estratgicos,
com alguma descrio sobre estes eventos

metodologias e iniciativas de discusso e definio
dos referenciais estratgicos de maneira participativa,
descrevendo tais eventos de forma detalhada,
contextualizando-os, inclusive, local e temporalmente
34 O documento do Plano Estratgico explicita de [0] O documento no explicita os referenciais
forma clara e precisa os elementos referenciais estratgicos regionais, tampouco aborda sobre eles
estratgicos regionais? [1] O documento cita os referenciais estratgicos
enquanto conceito, mas no os declara
Obs.: [2] Os referenciais estratgicos so apenas citados
[3] H alguma explicao sobre os referenciais
estratgicos aps mencionados
[4] A apresentao (com discusso) de/ sobre os
referenciais estratgicos pode ser considerada
bastante detalhada, dando-se a eles algum destaque
no plano
35 H evidncias no plano de que no processo [0] Na leitura do plano no se encontra nenhuma
de planejamento estratgico tenham sido evidncia, explcita ou no
discutidos, definidos e elaborados, de maneira [1] O plano fala em discusso dos macro-objetivos
participativa (com tcnicos, representantes do entre os diferentes atores, mas no menciona quando
governo, das instituies pblicas e privadas e da isto ocorreu ou ocorrer, nem fornece nenhum detalhe
sociedade civil) os macro-objetivos (programas, [2] O plano cita brevemente algum evento/metodologia
projetos e aes) para o desenvolvimento da relacionado definio dos macro-objetivos
regio? [3] O plano apresenta eventos/metodologia de
discusso/elaborao dos macro-objetivos, com
Obs.: alguma descrio sobre estes eventos
metodologias e iniciativas de discusso e definio
dos macro-objetivos de maneira participativa,
descrevendo tais eventos de forma detalhada,
contextualizando-os, inclusive, local e temporalmente
36 O documento do Plano Estratgico explicita [0] O documento no explicita os programas, projetos
de forma clara, precisa e detalhada os e aes, tampouco aborda sobre eles
programas, projetos e aes estratgicas que [1] O documento cita os programas apenas, mas no
sero desencadeadas visando promover o os detalha em termos de projetos e aes
desenvolvimento regional? [2] O documento realiza a descrio at o nvel de
projetos, apenas citando os projetos, ou no mximo
Obs.: descrevendo brevemente estes projetos
[3] O documento apresenta programas, projetos e
aes
[4] O documento no apenas apresenta programas,
projetos e aes de forma alinhada, mas sim com
detalhamento considervel, e se possvel com
alguma discusso
37 H evidncias de que o plano estratgico [0] Na leitura do plano no se encontra nenhuma
apresenta mecanismos de gesto transparente evidncia, explcita ou no
e participativa? (eventos e metodologias de [1] O plano fala em gesto transparente e participativa,
apropriao e discusso para a implementao mas apenas enquanto conceito a ser aplicado no
do plano). futuro
[2] O plano cita brevemente algum mecanismo neste
Obs.: sentido, mas no o detalha
[3] O plano apresenta mecanismo(s) de gesto
transparente e participativa aplicveis, com alguma
explicao sobre eles
[4] O plano apresenta e detalha claramente
mecanismo(s) de gesto transparente e participativa,
dando nfase a esta questo dentro do processo de
gesto do plano estratgico
38 H indicativos no documento do Plano Estrat- [0] Na leitura do plano no se encontra nenhuma evi-
gico acerca da definio do modelo de gesto dncia, explcita ou no, sobre um modelo de gesto
(implementao, monitoramento, avaliao e do plano em todas as suas etapas
controle) do processo de execuo do plano? [1] O plano apresenta alguns indicativos relacionados
(indicadores, prazos, mecanismos, etc.) a pelo menos uma etapa de gesto do plano (imple-
mentao, monitoramento, avaliao e controle), sem
Obs.: apresentar detalhes
[2] O plano, alm de apresentar indicativos

relacionados a pelo menos uma etapa de gesto do
plano (implementao, monitoramento, avaliao e
controle), apresenta detalhes pelo menos com relao
a uma das etapas
[3] O plano apresenta indicativos relacionados a mais
de uma etapa de gesto do plano (implementao,
monitoramento, avaliao e controle), bem
como detalha a operacionalizao destas etapas
sucintamente
[4] O plano apresenta e detalha de forma bastante
completa o modelo de gesto em todas as suas
etapas (implementao, monitoramento, avaliao
e controle), dando nfase gesto do plano como
elemento importante para sua concretizao
O PLANEJAMENTO E A GESTO DAS POLTICAS REGIONAIS NO RIO
GRANDE DO SUL A PARTIR DA PARTICIPAO DO CORPO DIRETIVO
E DA SOCIEDADE CIVIL NOS COREDES

Grazielle Betina Brandt
Rosane Bernardete Brochier Kist
Elisabeth Cristina Drumm
Dbora Kummer
Amanda C. Canabarro
1 INTRODUO
A abertura democrtica ocorrida nos anos de 1980 no Brasil possibilitou espaos

para a desejada participao da sociedade civil nos processos decisrios da poltica
brasileira. No Rio Grande do Sul, neste contexto, em 1994, por iniciativa de um governo
estadual, foram criados os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs),
cujo objetivo era envolver a sociedade civil, por meio de suas representaes, as
diferentes esferas governamentais, assim como a iniciativa privada, na elaborao e
na articulao de estratgias para o desenvolvimento na escala regional.
Ao longo de duas dcadas, os COREDEs vm perseguindo esse objetivo,
avanando no processo, porm com dificuldades, relacionadas participao dos
setores da sociedade, ao reconhecimento dos sucessivos governos estaduais e
municipais e s disputas polticas inerentes s relaes sociais que envolvem poder.
Mesmo com inmeros percalos, os Conselhos so uma referncia para o pas
e para o exterior no que tange a formas de promoo da democracia direta. Esta
experincia social e, portanto, em processo, carece de estudos que contribuam
para sua compreenso e aprimoramento. Nesse sentido, a partir do Observatrio
do Desenvolvimento Regional ObservaDR - e do GEPEUR Grupo de Pesquisa
Estudos Urbanos e Regionais (PPGDR-UNISC-CNPq) este tema foi objeto do estudo
interdisciplinar e interinstitucional intitulado Planejamento e desenvolvimento regional
no Rio Grande do Sul: uma anlise da experincia recente dos Conselhos regionais
de desenvolvimento1, desenvolvido em 2013 e 2014.
O captulo que aqui se esboa apresenta resultados parciais da pesquisa,
relacionados a uma ampla coleta de dados primrios por meio de entrevistas
semiestruturadas com atores sociais relacionados aos COREDEs. As entrevistas,
bem como o projeto de pesquisa, debruaram-se na compreenso do planejamento
do desenvolvimento regional por meio dos planos estratgicos de Desenvolvimento
Regional, realizados entre 2009-2010, junto aos 28 COREDEs existentes no Rio
Grande do Sul.
1 A pesquisa foi desenvolvida com auxlio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e

Tecnolgico (CNPq) e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul
(FAPERGS).
O planejamento e a gesto das polticas regionais...
2 ASPECTOS METODOLGICOS
Para realizao da anlise exposta neste captulo, fez-se uso das tcnicas de
pesquisa bibliogrfica, documental e entrevista. A pesquisa bibliogrfica centrou-
se na teorizao sobre regionalizao, planejamento e desenvolvimento regional
e participao social. A reviso bibliogrfica permite, de uma forma mais ampla, a
realizao do [...] planejamento global inicial de qualquer trabalho de pesquisa que
vai desde a identificao, localizao e obteno da bibliografia pertinente sobre o
assunto, at a apresentao de um texto sistematizado [...] (STUMPF, 2006, p. 51).
J a pesquisa documental, constituda pelo levantamento e pela anlise documental
compreendida como fonte para a coleta de dados que se restringe a documentos que
podem ser escritos ou no, provenientes de fontes primrias ou secundrias referentes
a acontecimentos contemporneos ou retrospectivos (MARCONI; LAKATOS, 1996),
processo que foi realizado a partir dos planos regionais de desenvolvimento2, de
forma a subsidiar as questes para as entrevistas.
As entrevistas, por sua vez, foram desenvolvidas com a utilizao de um Termo
de Consentimento que visou esclarecer aos sujeitos sobre a finalidade da pesquisa,
o sigilo profissional e a importncia da colaborao e da participao dos mesmos
para o referido estudo. Como refere Turato (2003, p. 306), a entrevista possibilita a
obteno de
[...] dados de duas naturezas: os objetivos, que correspondem a

fatos que o pesquisador poderia conseguir atravs de outras fontes
(registros de instituies); e os subjetivos, que se referem pessoa
do entrevistado, como opinies, valores e atitudes, como pontuam
tantos autores. Optou-se pela realizao da entrevista semiestruturada.
As entrevistas foram presenciais, feitas pela equipe da pesquisa, incluindo

pesquisadores e doutorandos, acompanhados de bolsistas de iniciao cientfica.
Os sujeitos entrevistados foram atores regionais componentes da direo dos
Conselhos e tcnicos envolvidos no processo de elaborao dos planos estratgicos
de desenvolvimento (primeiro grupo de entrevistados), totalizando 37 entrevistas,
correspondentes a atores de treze COREDEs3. Num segundo momento, foram
entrevistados atores da sociedade civil que, da mesma forma, estiveram envolvidos
na construo dos planos, representando segmentos como os movimentos sociais,
os sindicatos, o setor empresarial e os Conselhos Municipais de Desenvolvimento,
totalizando treze entrevistas de representantes de cinco COREDEs (segundo grupo
de entrevistados). O primeiro grupo foi entrevistado no segundo semestre de 2013
e no primeiro de 2014, e o segundo grupo, no segundo semestre de 2014. Optou-
se pela identificao dos sujeitos entrevistados, atravs de letras que representam
2 A anlise completa dos 27 planos regionais de desenvolvimento, uma etapa da pesquisa geral
sobre o planejamento dos COREDES, foi exposta no captulo 5 desta publicao.
3 Da totalidade de entrevistas, uma teve o udio comprometido e no pde ser utilizada. O recorte
inicial de quatorze Conselho foi obtido nesta parte da pesquisa porque, num deles, do Jacu
Centro, no foi possvel realizar as entrevistas.
os COREDEs, e de nmeros, que representam os sujeitos entrevistados4, visando

garantir o sigilo tico da pesquisa.
A pesquisa primou pela abordagem qualitativa que [...] se aplica ao estudo
da histria, das relaes, das representaes, das crenas, das percepes e das
opinies, produtos das interpretaes que os humanos fazem a respeito de como
vivem, constroem seus artefatos e a si mesmos, sentem e pensam (MINAYO, 1999,
p. 57). Nessa perspectiva, a anlise dos dados ocorreu a partir da tcnica de anlise
de contedo com base em Bardin (1977), constituda por trs fases distintas: a
organizao da anlise ou pr-anlise, a explorao ou a codificao e o tratamento
dos dados e/resultados.
3 PARTICIPAO NO PLANEJAMENTO REGIONAL
O Rio Grande do Sul possui atualmente 28 COREDEs que se constituem

como fruns privilegiados de [...] discusso, deciso e integrao de polticas,
aes, lideranas e recursos orientados promoo do desenvolvimento regional
no Estado (FRUM DOS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2014, p. 9). Entre suas competncias destacam-
se, especialmente, a formulao e a implementao de polticas que garantam o
desenvolvimento integrado da regio com base em um diagnstico que apresente as
necessidades e as possibilidades regionais, elaborado atravs de um processo de
participao que envolva todos os segmentos da sociedade, bem como a elaborao
de planos estratgicos de desenvolvimento regional.
Com base na concepo de planejamento estratgico e participativo do
economista chileno Matus (1997), que prope um Planejamento Estratgico
Situacional (PES), parte-se da ideia-chave de que, na realidade social, existem
inmeros agentes que planejam a partir de objetivos especficos. Assim, o planejamento
no se constitui somente em uma prerrogativa do Estado, tampouco de uma dada
classe social dominante, pois, na medida em que no depende exclusivamente
de variveis econmicas, pode ser exercido por qualquer indivduo, segmento ou
grupo social, considerando-se que cada um destes atores possui maior ou menor
capacidade de planejamento e/ou de habilidades institucionais (FORTES, 2001).
O planejamento consiste num processo tcnico e poltico do qual devem ser
relacionadas, atravs de um processo racional, as atividades necessrias tomada
4 A parte inicial da sigla inicial corresponde ao COREDE do entrevistado, a seguinte, (ex: DE e S) ao

entrevistado delegado do COREDE e ao entrevistado da sociedade civil participante do COREDE.
O ano se refere ao que foi realizao da entrevista. Desta forma: Alto da Serra do Botucara: CASB-
DE1, CASB-DE2, CASB-DE3; Celeiro (CCEL): CCEL-DE1, CCEL-DE2; Central (CCEN): CCEN-DE1,
CCEN-DE2, CCEN-DE3; Fronteira Oeste (CFO): CFO-DE1, CFO-DE2; Litoral Norte (CLN): CLN-
DE1, CLN-DE2, CLN-DE3; Noroeste Colonial (CNC): CNC-DE1, CNC-DE2, CNC-DE3; Paranhana
Encosta da Serra (CPES): CPES-DE1, CPES-DE2; Produo (CPRO): CPRO-DE1, CPRO-DE2;
Serra (CSE): CSE-DE1, CSE-DE2, CSE-DE3; Sul (CSU): CSU-DE1, CSU-DE2, CSU-DE3, CSU-
DE4; Vale do Rio dos Sinos (CVRS): CVRS-DE1, CVRS-DE2, CVRS-DE3; Vale do Rio Pardo (CVRP):
CVRP-DE1, CVRP-DE2, CVRP-DE3, CVRP-DE4; Vale do Taquari (CVT): CVT-DE1, CVT-DE2, CVT-
DE3; Noroeste Colonial (CNC-S1); Produo (CPRO): CPRO-S1, CPRO-S2, CPRO-S3, CPRO-S4;
Serra (CSE): CSE-S1, CSE-S2, CSE-S3; Sul (CSU): CSU-S1; Vale do Rio Pardo (CVRP): CVRP-S1,
CVRP-S2.
de deciso, ao acompanhamento, ao controle, avaliao e redefinio da ao.

Para Baptista (2002), a dimenso poltica do planejamento expressa-se no fato de
ser um processo contnuo de tomada de decises. Para a autora, essa inter-relao
entre a dimenso tcnica e a poltica do planejamento pressupe quatro elementos
centrais:
a) Equacionamento: est relacionado com um conjunto de informaes que so
significativas para o processo de tomada de decises;
b) Deciso: refere-se s diferentes decises/escolhas que devero ocorrer no
decorrer do processo;
c) Operacionalizao: diz respeito ao detalhamento das atividades necessrias
na efetivao da tomada de decises;
d) Ao: significa o conjunto de providncias que possibilitaro a transformao
do planejado em realidade.
Em cada uma das etapas do processo de planejamento, so elaborados
documentos especficos onde se ressalta o processo de deciso, que inclui o
diagnstico, a elaborao de planos, programas e projetos, a construo de roteiros
e relatrios (BAPTISTA, 2002).
Como refere Teixeira (2009), o plano, programa e projeto so apenas os meios
pelos quais se expressa o planejamento. Entretanto, como ressalta Baptista (2002),
necessrio que se compreenda em que consiste cada um desses instrumentos no
processo geral de planejamento e de concretizao das polticas pblicas, pois sua
distino est no nvel de agregao de decises e no nvel de detalhamento das
operaes de execuo.
O plano consiste em um documento mais geral e abrangente que possui maior
mbito e menos detalhamento. Delineia as decises de carter geral do sistema, as
grandes linhas polticas, as estratgias, as diretrizes e responsabilidades. Contm
estudos, diagnsticos e anlises que justificam a eleio do programa e dos projetos.
O programa a serializao do plano que indica o conjunto de projetos
necessrios para a concretizao do objetivo geral do plano. O projeto, por sua
vez, o instrumento que possui menor mbito e maior detalhamento. Consiste
num documento tcnico administrativo mais prximo da execuo que detalha as
atividades a serem desenvolvidas, estabelece prazos, define recursos necessrios
para as atividades de pesquisa e de interveno no espao pblico e privado.
Devido ao processo de democratizao do pas, tm aumentado as exigncias no
que se refere tanto ao processo de planejamento, como de gesto. Faz-se necessrio
materializar as demandas a partir de uma perspectiva tcnica, terica, poltica e tica
no processo de planejamento institucional, contemplando concepes globais e
aes de polticas pblicas.
Carvalho (1999) ressalta que falar de gesto das aes sociais pblicas significa
referir-se gesto social, compreendida como a gesto das demandas e das
necessidades dos cidados, que so reconhecidas como um direito e respondidas
atravs de canais e de respostas que se materializam por meio de polticas sociais,
planos, programas e projetos. Como as prioridades contempladas nas polticas
sociais pblicas so apontadas pela sociedade e definidas pelo Estado, esto em

permanente disputa na arena poltica.
Nessa perspectiva, a gesto pblica deve ser compreendida como um
exerccio de democracia, colocando o cidado como portador de direitos e como
beneficirio das instituies, o que requer uma cultura tica e poltica (TEIXEIRA,
2009). A participao dos cidados deve ser orgnica (assegurada por uma estrutura
ou rgo), organizada, legal, ocupando um espao institucional da sociedade e
possibilitando a atuao dos sujeitos no processo de deciso, de ao e de controle
social, conforme requer um planejamento.
Compreende-se por controle social a possibilidade de controle da sociedade civil
sobre as aes do Estado, expresso utilizada no Brasil especialmente no campo das
polticas sociais. Como referem Bravo e Correia (2012), essa denominao passou a
ser adotada a partir do processo de redemocratizao do pas ocorrido nos anos de
1980, decorrente das lutas polticas travadas contra o Estado autoritrio implantado
na ditadura militar.
Nesse sentido, merecem destaque as inciativas de planejamento e de gesto
desenvolvidas no Estado do Rio Grande do Sul a partir dos COREDEs, na medida em
que esses possuem como viso a articulao dos
[...] atores sociais, polticos e econmicos das regies, inclusive

colaborando para organizar os segmentos desorganizados,
transformando-os em sujeitos coletivos capazes de formular suas
prprias estratgias de desenvolvimento e, assim, serem construtores
de seu prprio modelo de desenvolvimento regional. (FRUM DOS
CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL, 2014, p. 14).
4 A PARTICIPAO DOS DIRIGENTES E TCNICOS NO PLANEJAMENTO DOS

COREDEs

As entrevistas com o primeiro grupo de sujeitos deram-se com presidentes
e vice-presidentes (que participaram do perodo de elaborao dos planos e que
participam atualmente), secretrios, secretrios executivos e outro integrante da
diretoria dos COREDEs que se julgasse pertinente. O roteiro continha 21 questes que
foram divididas em trs eixos: constituio e estrutura dos Conselhos, processo de
planejamento estratgico, e principais aes de implantao e gesto do plano. Para
a anlise, foram definidas as categorias: (a) constituio, estrutura e funcionamento
dos COREDEs e (b) representatividade e participao para a construo do plano e
implantao do plano.
Com relao primeira categoria, as falas convergem para um relato que d conta
de dificuldades iniciais na formao dos Conselhos, tanto no sentido do entendimento
da proposta, como no reconhecimento da entidade e na sua perenidade:
[...] pra implantao do COREDES foi uma luta [...]. Bem intensa. Em
funo de que o pessoal tambm j [...] [estava] t cansado de plano.
Plano disso, plano daquilo, o governo vai fazer isso, vai fazer aquilo.
Ento j estavam, na poca, cansados, e a regio era muito assim ...
Pessimista. (CSU-DE1)
Em parte dos COREDEs ouvidos, a sua estruturao tem estreita relao com as
universidades regionais, inclusive a origem de ambas se confunde. Em regies como
o Vale do Rio Pardo e da Produo, o COREDE, inclusive, ainda funciona dentro da
universidade, com infraestrutura e quadros funcionais cedidos para o Conselho. Em
outras, como Serra, Zona Sul e Produo, gestores da universidade (reitores, pr-
reitores) ocupam cargos diretivos no COREDE; na maioria dos COREDEs estudados,
tcnicos e pesquisadores da universidade tm feito o acompanhamento como
consultores ou integrantes do mesmo ao longo da sua existncia, sendo que em
alguns, como no Sul, a relao foi se distanciando com o passar do tempo.
Mas uma das coisas que percebemos que faltava estrutura, quer dizer,
um local fixo, e a eu batalhei um local na universidade. (CPRO-DE1)
[...]o nosso COREDE da regio Central mudou porque tem o apoio da

universidade, da Federal de Santa Maria [...]. (CCEN-DE3)
A relao parece que tem sido positiva para universidades e COREDEs. No

entanto, seja no caso das universidades ou de outras instituies, a falta de recursos
suficientes para a manuteno autnoma dos Conselhos acaba gerando um tipo
de dependncia com essas instituies. O que se percebe, nos discursos dos
entrevistados, , por vezes, certa confuso no lugar de fala.
Ento eu tenho um olhar muito mais institucional do que pela entidade

[COREDEs] aqui. Esse o primeiro recorte [...]. (CSU-DE2)
E, embora consolidados ao longo das duas dcadas de existncia, os COREDEs

enfrentam problemas que vo desde a falta de infraestrutura, de recursos financeiros
e humanos para seu funcionamento e relacionados falta de repasses dos governos
estaduais ao longo dos anos, at a desarticulao em termos de coeso e participao
das instituies regionais.
[...] a instituio COREDE tem pouca ou nenhuma coeso, no sentido

de que no tem nem corpo tcnico trabalhando. Ento, quando se
renem, so os prefeitos, os secretrios da fazenda, os secretrios de
planejamento. (CVRS-DE1)
Ns temos 14 municpios que fazem parte do COREDE Vale dos Sinos.

Canoas tem uma estrutura produtiva, Esteio tem outra, So Leopoldo
tem outra, Nova Santa Rita tem outra. [...] no tem discurso coeso.
Talvez So Leopoldo e Novo Hamburgo at possam ter um discurso
em torno do calado [...]. No h uma articulao de discurso. (CVRS-

DE1)
[...] ns esbarramos em vrios pontos. Uma nossa apatia social

em relao ao coletivo, devido certamente a questes histricas
do nosso pas [...]. Segundo, as prprias polticas governamentais,
independentes de governo, que procuram trazer para a regio j
projetos prontos. (CLN-DE2)
Em termos de funcionamento, a relao com as representaes da sociedade

e dos governos, entre elas os Comudes e o governo do Estado, foi questionada. No
que se refere ao primeiro aspecto, em alguns COREDEs a relao apontada como
positiva, ocorrendo efetivamente no fluxo que se prope em termos de participao
social:
Ns temos feito um debate importante com os Comudes. Por exemplo,

nesse ano de 2013, quando ns elaboramos o PPA, a pauta pra nossa
poltica de governo para os prximos quatro anos, o COMUDE teve
presente em todas as assembleias que a gente fez em cada uma das
comunidades [...]. (CVRP-DE1)
Eles [Comudes] [so] quem toca a Consulta Popular, [so] o brao

operacional da Consulta Popular, vamos dizer que sem a participao
dos presidentes de COMUDE, a so vinte e uma pessoas, seria
impossvel a questo da Consulta Popular. (CPRO-DE1)
No entanto, o que emerge das entrevistas na maior parte dos COREDEs

analisados que o representante municipal do Comude integra o COREDE, porm
no consegue fazer em nvel local (municpio) as discusses com o coletivo. A
representao acaba mais sendo do poder pblico municipal no COREDE, por meio
do representante do Comude. Em alguns casos, nem isso se efetiva com a devida
regularidade.
[...] no sei se dado o devido valor a esses Comudes sabe, eu vejo

que em alguns lugares h um certo descrdito ou no h um olhar, a
gente sabe que principalmente o poder executivo tem muita coisa pra
resolver. (CPRO-DE2)
[...] o presidente [...] do Comude que [] a organizao l do municpio,

passa pela mesma situao que eu passei enquanto representante da
instituio. Ele vem aqui, se capacita, discute, reflete e depois tem
dificuldade de repassar isso para os pares ou [para a] administrao
superior e a de novo fica a pessoa [...]. (CSU-DE2)
E quanto relao com o governo do Estado, as dificuldades envolvem trs

aspectos: a) a alternncia dos governos e da postura dos mesmos em relao aos
COREDEs; b) a falta de destinao de recursos financeiros e infraestruturais em
quantias adequadas necessidade de manuteno dos COREDEs; e c) a falta de
repasses em dia e nas quantidades estabelecidas com a Consulta Popular.
Por que ele [governo/governador] vai transferir poder pro COREDE?

Por que o governador vai transferir poder pra regio? (CPRO-DE1)
Era pra ser 1% do oramento e nem 1%, ento o cara tem os outros
99% pra fazer o plano de governo deles, ento confundir a questo,
o pessoal confundiu a questo. (CPRO-DE1)
No segundo eixo da anlise das entrevistas abordou-se a representatividade

e a participao na/para a construo e a implementao do plano. A questo da
participao trazida pelos entrevistados num olhar longitudinal, tanto no que se refere
ao momento de confeco do planejamento, quanto ao longo da histria de vida dos
COREDEs. No que diz respeito construo do plano, no momento da elaborao do
diagnstico tcnico geral, as entrevistas demonstraram a presena das universidades
com seus quadros tcnicos ou de tcnicos independentes (alguns profissionais com
passagens por rgos pblicos ligados ao planejamento) que trabalharam para ou
de forma conjunta com o grupo diretivo dos COREDEs no diagnstico, a partir de
dados disponibilizados pela FEE e pelo IBGE e de dados levantados diretamente.
O levantamento de dados para o diagnstico tcnico obedeceu a uma sistemtica,
com pequenas dinmicas distintas em cada regio, especialmente na validao do
diagnstico junto sociedade.
Eu achei que ele [diagnstico] to bem feito, essas reunies todas que
ns fizemos nos cinco polos, cinco pequenos polos, de articulao
com ideias de todos, a participao das pessoas na Consulta Popular
foi muito grande, eu acho que no se teve dificuldades... A dificuldade
juntar dados, racionaliz-los, fazermos as tabelas, os grficos,
pequenas anlises e depois transportar isso dentro de um plano.
(CSU-DE1)

No foi muito aprofundado esse debate. No foi, e at, inclusive,
talvez a regio carece desse conhecimento mais especfico. A gente
ficou muito limitado a alguns pensantes, alguns pensadores de modo
geral. (CVRP-DE1)
Ele [diagnstico] foi construdo a muitas mos e todas as pessoas que

desenvolveram essa proposta aqui elas estavam imbudas do melhor
e maior desejo de que realmente sejam as necessidades regionais.
(CPRO-DE2)
A busca dos dados se deu com a realizao de reunies de trabalho em

todos os municpios que compem os COREDEs, e com entrevistas
com lideranas, com autoridades e pessoas da comunidade, todos
esses dados foram compilados e a partir da assembleia geral do
COREDE ns estabelecemos ento as prioridades para o nosso
planejamento. (CNC-DE1)
[...] acho que faltou a contribuio de pessoas que tm um acmulo

de conhecimento da regio bem grande. (CNC-DE2)
[...] ns efetivamente fizemos um processo bastante amplo e aberto

chamando em torno de 24 entidades regionais. Nem todas sempre
participavam das audincias pblicas feitas, participavam em torno
de quinze, de doze a quinze entidades, s vezes, chegava at a vinte
[...] fazamos esses encontros estrategicamente sempre em lugares
diferentes para contemplar a todos. (CLN-DE2)
Muito, muito representativo, s que eu acho que ns precisaramos

de uma reviso, uma atualizao. (CCEN-DE3)
[...] vejo que ele falho porque no teve esse retorno das entidades,
instituies, das prprias prefeituras, que pudessem dar uma
confirmao ou validar esses questionamentos que foram feitos [...].
Faltou um pouco mais de consistncia, eu acho que isso. (CVRS-
DE2)
[...] foi um processo que teve a sua implementao bastante rpida,

com prazo para ser cumprido [...] pelo governo [...], foi um processo
com recursos limitados em que, digamos assim, inviabilizava a
contratao de assessoria, de profissionais qualificados [...]. Foi
um processo que se alicerou, digo isso em mbito geral e no
especificamente o nosso, em dados vulnerveis, certo? Ns no
temos no Estado nenhuma instituio, daria pra se dizer, com o
estratgico de mbito regional, ento quando os dados chegaram, j
chegaram dados desatualizados [...]. (CSE-DE3)
Em relao participao, as entrevistas apontam para a ausncia de alguns

setores, como o industrial, extremamente significativo em algumas regies. Assim
como no se percebeu em nenhum COREDE, dos selecionados para a pesquisa,
depoimentos que apontem para a participao dos trabalhadores.
Os grandes proprietrios, os grandes fabricantes, as grandes indstria,

eles relutam muito, entende? Ento aqueles que do um impulso para
o desenvolvimento que deveriam. (CASB-DE2)
O que emerge nas entrevistas denuncia a exigncia de construir os planos

num prazo exguo, basicamente com recursos humanos e materiais das instituies
participantes de cada COREDE e uma verba pouco significativa do governo do Estado,
fazendo com que se elaborassem diagnsticos a partir dos dados disponibilizados
pela FEE, com aproximaes regionais feitas por tcnicos e pesquisadores das
universidades regionais e direes dos conselhos. O que o exame do diagnstico
(anlise documental) feito nesta pesquisa aponta como falha nos dados regionais
explicada por meio dessa realidade, inclusive explica por vezes a falta de coerncia
entre diagnstico regional e a construo da matriz FOFA.
Ns achamos que o nosso plano, embora traga um bom nmero de

informaes em termos de caracterizao [...], mas entre os nmeros
e a interpretao dos nmeros, ao meu juzo, poderia ser melhor, mas
ns conseguimos transformar isso em propostas, digamos assim, a
realidade que est colocada com as realizaes previstas. (CSE-DE1)
A respeito da divulgao para a sociedade dos planos concludos, as entrevistas

apontam para a ocorrncia da mesma. A anlise documental dos planos indicou
que houve divulgao, sendo que alguns planos comprovaram isso, outras fizeram
apenas meno ao ocorrido. As entrevistas vo pelo mesmo caminho, dando conta
da edio de um livro (previsto para todos os planos), de CD, de material para a
imprensa, entre outras aes.
Fizemos CD, foi lanado na feira do livro, vai para o site, sai no jornal
a matria, [no] site das instituies, [...] cada reunio que vai a gente
vai com o plano, a Associao dos municpios trabalha muito hoje,
at colocando junto com o seu prprio documento pra entregar.
(CSU-DE3)
, na verdade, foi feita a distribuio, ou seja, foi feita a edio do

livro e foi feita a distribuio, mas no houve uma estratgia de
marketing no sentido de massificar a ideia de que a regio tem um
plano [...].(CSE-DE1)
Com relao implementao do plano estratgico, houve manifestaes das

dificuldades encontradas. Uma das causas apontadas da ordem da governana, ou
seja, a impossibilidade de os COREDEs executarem as demandas regionais, cabendo
aos mesmos a articulao das propostas regionais junto aos rgos com poder
para execut-las, especialmente o governo do Estado. Assim, a exequibilidade dos
projetos propostos no plano depende de outras instituies que no os COREDEs. Por
outro lado, um conjunto de entrevistas indica que parte dos projetos consegue virar
realidade, seja por meio da Consulta Popular, por meio da qual os projetos aparecem
nas demandas regionais, seja pela ao direta dos COREDEs e das instituies que se
relacionam com ele, fazendo presso junto aos rgos executores. Alguns COREDEs
conseguem manter um relativo monitoramento sobre os projetos resultantes do plano
e o que vem sendo realizado pelos governos e demais entidades.
[...] tem aes estratgicas que esto colocadas no plano que no

dependem do COREDE em si, elas dependem das aes de outras
instituies, seja da universidade, do poder pblico, das empresas,
at mesmo essa sinergia e essa conversa permanente em torno do
plano com as diferentes entidades acho que uma fragilidade a, isso
tem que ser aperfeioado. (CNC-DE3)
Outro atravessamento ao planejamento regional o processo da Consulta

Popular, que gerou o atrelamento da dinmica dos COREDEs s agendas da
Consulta, denunciando um desvio da funo original dos conselhos de pensarem
regionalmente os processos de desenvolvimento para articuladores regionais da
busca de recursos pblicos por meio da Consulta Popular. Ou seja, os escassos
recursos financeiros e humanos dos COREDEs esto voltados quase que totalmente
para o processo de Consulta Popular.
[...] nos quatro anos em que participei o que se assistia era um

movimento forte, da Brigada Militar, do Corpo de Bombeiros, das
coordenadorias regionais da sade, da Coordenadoria da Educao
buscando recursos [...] e alguns prefeitos tambm para o seu
municpio. Ento essa prpria forma de como o projeto est posto ele
fragmenta a regio em vez de unir. (CLN-DE2)
Percepo distinta vem de alguns entrevistados, que entende a Consulta Popular

como aliada dos Conselhos.
No, no temos problemas. Boa relao, muito boa. Foi crescendo

e eles foram compreendendo, por exemplo, hoje Brigada Militar,
Policia Civil, so parcerssimos nossos. So nosso brao direito na
Consulta Popular. (CCEN-DE3)
Em que pesem as falas referidas, percebe-se que h um reconhecimento de que

certas demandas regionais apontadas pelos planos estratgicos de Desenvolvimento
Regional por meio de projetos acabam aparecendo nos pedidos na Consulta Popular,
obviamente dentro dos limites do que possvel solicitar por meio do processo de
Consulta.
[...] as demandas da consulta popular dialogam de uma forma, diria

que bastante precisa com as demandas do planejamento estratgico,
at porque, vamos dizer assim, o COREDE, conselho regional, tem
exercido um papel orientador bastante, bastante importante no
processo. (CSE-DE3)
[...] o COREDE hoje, com o recurso estadual, a disputa entre a

Brigada [Militar], a polcia civil, as escolas, a EMATER-ASCAR-RS.
Que vm pra assembleia e cada um quer levar..., e a UERGS. Cada
um quer levar um pedao do oramento do Estado, que j deles.
(CVT-DE1)
As entrevistas denunciam a falta de organizao das entidades envolvidas no

processo para a implementao do plano.
Essa a parte que faltou na implementao, aqui, dessa comisso

sentar e ver aqui: vamos ver aqui na educao, tem essa proposta. O
que ns vamos fazer? Vamos chamar os secretrios da educao dos
municpios que esto atolados l com os analfabetos e vamos fazer
um projeto para a regio pra isso. Essa a parte prtica das coisas,
mas a parte que no evoluiu dentro dessa ltima questo. (CVRS-
DE2)
Em sntese, as dificuldades para a constituio e funcionamento, bem como

para a representatividade e participao para a construo e implementao dos
planos mais identificadas foram:
a) a falta de estrutura, de pessoal e de recursos financeiros para realizar as

atividades dos COREDEs;
b) carncia de uma melhor articulao com os municpios, por meio dos
COMUDEs, e com outras instituies que representam a sociedade;
c) funes dos COREDEs relegadas de mobilizao das regies para a
Consulta Popular;
d) a confuso, ento, do papel dos COREDEs com o da Consulta Popular;
d) a falta de uma maior conscientizao social em torno da participao em
fruns como o COREDE;
e) a construo da unidade regional para viabilizar a governana.
5 A PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL NO PLANEJAMENTO DOS

COREDES
A anlise sobre a participao dos representantes da sociedade civil na

elaborao dos planos estratgicos 2009/2010 evidencia alguns elementos
importantes que devem ser considerados, pois, ao mesmo tempo em que houve uma
significativa representao em termos quantitativos, as discusses e deliberaes
de prioridades ocorreram de forma segmentada a partir de reas e/ou setores das
quais os atores que participaram do processo representavam, o que inviabilizou a
construo de uma perspectiva de totalidade das regies.
De acordo com Bandeira (1999) ainda so escassas no Brasil as iniciativas que
promovam a participao e a articulao de atores sociais que tenham, simultanea-
mente, escopo territorial e setorial mais amplo que atinja um mbito microrregional e
que possua uma abrangncia regional. A anlise dos dados coletados evidencia que
h uma dificuldade dos prprios atores envolvidos no processo de planejamento dos
COREDEs quanto perspectiva de construo de planos que contemplem o nvel
regional, tendo prevalecido a identificao de prioridades que privilegiaram setores
em especifico. Essa fragilidade quanto ao reconhecimento da abrangncia territorial
pode ser oriunda da falta de discusses em nvel de regio, pois, em muitos casos, o
que houve foi um processo de deliberaes em nvel municipal.
Associada a esse fator, a dificuldade de garantia da representao de todos os
segmentos da sociedade civil organizada pode comprometer o processo de definies
em mbito mais abrangente, conforme pode se observar em alguns relatos:
[...] As pessoas de cada comunidade que se envolvem numa

determinada rea, renem o grupo e fazem a discusso e querem
defender as aes mais em cima daquela rea especfica. (CVRP-S1).
Os sujeitos entrevistados representam diversos segmentos e instncias da

sociedade civil como os COMUDEs e o Oramento Participativo; o setor empresarial,
atravs da Cmara de Indstria e Comrcio e do SEBRAE; setores especficos como
a Associao de Engenheiros e Arquitetos; rgos caracterizados como empresa
pblica, como a EMATER-ASCAR-RS; e conselhos gestores de Polticas Pblicas,

como o Conselho Municipal de Sade. Observa-se que essa preocupao sobre
a garantia de representatividade de todos os setores da sociedade civil uma
preocupao dos sujeitos entrevistados:
[...] eu entendo que tem que ser mais abrangente, que quem tem mais
que se envolver a sociedade civil. So as associaes de bairro, so
a comunidade como um todo (CVRP-S1).
No que se refere participao do setor empresarial, especialmente no COREDE

Noroeste Colonial, foi evidenciada a participao priorizando temticas como o
desenvolvimento das empresas, o turismo, a agricultura, a educao, a cultura e o
desenvolvimento econmico e social. Entretanto, de um modo geral, observa-se que
o setor empresarial teve pouca participao no processo de elaborao do plano,
o que foi evidenciado tambm nas entrevistas com os dirigentes dos COREDEs.
Os empresrios possuem dificuldade de se reconhecerem como integrantes dos
COREDEs por consider-los algo distante deles ou coisa de governo, alm de no
visualizarem vantagens (polticas e econmicas) na participao nos Conselhos:
Infelizmente ns temos essa viso de que tudo o que depende de

rgo pblico emperra, no funciona, no vai, no anda, essa a
nossa viso, no minha, a nossa viso! (CSE-S1)
At pode ter participao de uma forma diferente, hoje a gente v

os municpios, eles esto com os oramentos estrangulados, na
verdade, a terceira via que seja, digamos, que o empresariado, eles
no se negam a participar, a gente v l por ns, se tu d a resposta,
aquela coisa: d um brao que te dou outro. (CSE-S3)
Essa falta de participao do setor empresarial ocorre, tambm, devido a um

descrdito com relao prpria efetividade do COREDE, conforme evidenciado na
fala de um entrevistado que ressaltou, por exemplo, a luta pelo atendimento de uma
demanda de duplicao de uma rodovia que ocorre h mais de duas dcadas:
[...] 22 anos ns estamos brigando pelo menos por uma travessia

da 470, que uma carnificina aquilo ali, e ns no conseguimos
absolutamente nada! Mas serve para que esse conselho ento nesse
aspecto de infraestrutura? (CSE-S1)
Eu diria assim, digamos, o empresariado, principalmente o

empresariado, tem pocas que eles participam [...] o empresrio
assim eles veem aquela coisa l na frente, mas eles no querem para
amanh, eles querem para ontem. Eles participam, mas desde que as
coisas evoluam. Ento tm altos e baixos. (CSE-S3)
Houve o indicativo de alguns entrevistados no sentido da necessidade de haver

uma maior motivao para que haja a participao do setor privado.
Outros importantes atores apontados como ausentes das discusses e

deliberaes foram os movimentos sociais, o que, segundo evidenciado por um
dos entrevistados, pode ter ocorrido em funo de seus coordenadores no serem
reconhecidos como lideranas em suas comunidades, no estando, portanto,
comprometidos com as prioridades definidas, alm de que, os prprios movimentos
sociais podem no entender os COREDEs como espaos de deliberao importantes:
Muitas vezes a pessoa no nem liderana na comunidade dela e em

lugar nenhum. E a talvez por causa disso, por essa crise de ausncia
de lideranas foram colocadas qualquer pessoa, e essa pessoa no
se comprometeu tanto, porque tem outras prioridades, a pegam l
(CNC-S1).
[...] de repente os movimentos sociais no reconhecem tanto o

COREDE como um Conselho de Desenvolvimento mesmo (CNC-S1).
Por outro lado, percebe-se que h uma maior participao e representao dos
sujeitos que vivem no meio urbano, se comparado ao meio rural, conforme ressaltado
por um dos entrevistados:
No que se refere participao no processo de elaborao do plano

foi destacado que a maior representao do meio urbano, pois,
em geral, os agricultores tm dificuldades de se deslocarem para
participar destes espaos, sendo, na maioria das vezes, representados
pelo presidente do sindicato (CPRO-S1).
As dificuldades relacionadas mobilidade e ao deslocamento, sobretudo da

populao rural em relao ao eixo urbano, um dos fatores responsveis pela baixa
participao das comunidades rurais no processo de elaborao dos planos. Esse
fenmeno pode ocorrer ainda em funo de no haver uma cultura de participao
mais efetiva da sociedade, pois, em muitos casos, os sujeitos no reconhecem seu
verdadeiro potencial, conforme destacado por um dos entrevistados:
Mas o que a gente percebe que, nos municpios, em funo das

coisas que traz, ele mais [...] assim carece uma participao popular
maior, tu percebe porque isso tem, o que , uma questo cultural
o problema do fao e no recebo, isso prtico (CSE-S3).
Em que pesem as fragilidades identificadas no que se refere totalidade de

representao dos atores sociais nos espaos de discusso e de deliberao,
observa-se que existe um reconhecimento dos prprios sujeitos envolvidos no
processo de elaborao do planejamento com relao importncia da participao
da sociedade civil.
Eu sempre digo que a coisa deve ser aperfeioada, no pode

ficar esttica, tem que ter uma participao maior do segmento da
populao, um pouco mais, em funo da credibilidade das coisas. Se
tu tens a participao, tens os retornos nas questes [...] O processo

foi bom, mas carece mais da participao dos segmentos societrios,
da sociedade. (CSE-S3).
Constata-se a necessidade de ser garantida uma qualificao para o processo

de participao, atravs de mobilizao que combine a participao delegada
e a participao direta no exerccio da soberania coletiva. Como ressalta Demo
(2001, p. 71), Participao o exerccio democrtico, da qual se aprende a [...]
eleger, a deseleger, a estabelecer rodzio no poder, a exigir prestao de contas, a
desburocratizar, a forar os mandantes a servirem comunidade, assim por diante.
Nessa perspectiva, a participao popular assume um carter poltico no qual se
torna fundamental a existncia de uma qualificao poltico-pedaggica que garanta
a soberania popular. Como refere Nogueira (1999, p. 81), A sociedade civil no
imediatamente poltica, sendo necessrio construir essa dimenso, pois, a mesma
carregada de particularismos e no est isenta de defender interesses parciais.
Nesse sentido, o autor ressalta ainda que:
pela ativao poltica que a sociedade civil se articula ao espao

pblico democrtico. A politizao da sociedade civil, portanto, resulta
de lutas, da evidenciao de identidades, projetos e perspectivas que
se chocam e concorrem entre si. E apenas esta sociedade civil
politizada que se mostra como capacitada para funcionar como base
de um outro projeto de hegemonia, como base de uma oposio
efetivamente libertadora, popular e democrtica s estratgias de
dominao referenciadas pelo grande capital. (NOGUEIRA, 1999, p.
81-82).
Esta preocupao est presente tambm entre os atores sociais que participaram
do processo de elaborao do planejamento, pois foi ressaltado por alguns
entrevistados que, em funo de os mecanismos de participao social estarem
muito voltados consulta popular, torna-se fundamental que estes sujeitos recebam
uma qualificao adequada para participarem do processo de deliberao. Observa-
se que, em muitos casos, as pessoas votam em uma demanda via solicitao de
um gestor pblico ou de uma liderana, sem que tenha ocorrido um processo de
discusso e de deliberao que contemple as necessidades e reais demandas da
comunidade, conforme se observa nos relatos de alguns entrevistados:
[...] l nos COREDEs isso fica um pouco mais limitado, vamos dizer
assim, essa participao. A no ser no dia da votao, que a a
votao abre para todo mundo. divulgado o municpio, mas ainda
faz uma falta ali de um maior esclarecimento para a populao, porque
muitas vezes a pessoa vai l votar no dia da consulta popular e ele
est votando porque foi pedido atravs de uma demanda do gestor
pblico, foi pedido atravs de alguma liderana da comunidade
que fosse l e fizesse aquele voto, mas sem ele ter a noo mnima.
(CVRP-S1)
O fato de muitos atores representarem o poder pblico tambm gera tensiona-

mentos e conflitos durante o processo de discusses e de deliberaes, conforme
pode ser evidenciado por um entrevistado:
Eu tive algumas brigas aqui com o COREDE de Santa Cruz, porque

praticamente as pessoas que se dispem a participar das reunies l
so pessoas j vinculadas ao poder pblico, o que tambm j um
pequeno vcio. (CVRP-S1)
Nesse sentido, a qualificao dos profissionais que acompanham este processo

adquire uma importncia estratgica na agenda tcnico-poltica, na medida em que
garante uma presena politizada nos espaos de debate, de proposio e de controle
social. Constata-se que no processo de conduo dos seminrios foram priorizados
dois eixos principais: a participao (a partir da garantia da maior representatividade
possvel dos municpios) e a problematizao (averiguao de problemas a partir
de reas e de locais especficos). De um modo geral, observa-se que os atores que
participaram da elaborao do Plano tiveram autonomia para propor e defender suas
propostas, a partir de um processo de discusso coletivo e participativo, conforme se
evidencia no relato que segue:
Eu lembro que tinha bastante discusso, um defendia mais a sua

proposta que o outro, ou os grupos na prioridade das questes. Mas
houve discusso com certeza. Houve uma relao de vrios pontos e
a partir da a gente priorizou alguns pontos (CNC-S2).
Em geral, o que se observa a prevalncia de algumas reas especficas no

processo de definio de prioridades e propostas, especialmente a Sade, a Educao
e a Segurana, conforme pode ser observado em alguns relatos dos entrevistados:
Todos os anos ns tnhamos demanda na rea da educao, na rea

de segurana, geralmente alguma viatura, algum equipamento e na
rea da sade. Isso a com certeza tu vai achar, dentro dessas reas
a. (CVRP-S1)
Ah, eu me lembro que uma das reunies mais fortes foi com o setor
da educao. (CSE-S1)
Outra questo importante relacionada com o planejamento refere-se ao

momento da elaborao do diagnstico tcnico, especialmente no que se refere s
dificuldades de um diagnstico na escala regional de fato.
[...] eu t participando de um diagnstico, vo fazer um planejamento

em cima de uma premissa, de um diagnstico defasado, sim, mas o
que eu vou produzir com isso? Quer dizer, eu mesmo no acreditei.
E tem muitos dados aqui que no [...] ento, voc entendeu por que
esvaziou? Eu fui o primeiro a dizer, mas pera aqui um pouquinho,
no tem dados? A prefeitura no tem? No tem. O Estado no tem?

No tem. Mas tudo est online hoje, ento se no h porque no
querem! (CSE-S1).
De um modo geral, se reconhece que houve aspectos positivos na elaborao

do plano, conforme destacado por um dos entrevistados:
[...] os planos foram bons, eu acho que os planos nossos aqui

inicialmente nos pontos comunitrios, como ns tivemos naquele
perodo, ns tivemos a elaborao do plano diretor e esse plano
diretor envolveu a regio toda e ns no meio das nossas discusses
que ns fazamos reunies temticas com a discusso dos nossos
itens tambm isso foi bom que coincidiu essas datas (CSE-S3).
Muitos sujeitos que participaram do processo de deliberao das prioridades

definidas na elaborao do plano referiram que as demandas apontadas no momento
das discusses no foram contempladas no Plano Estratgico.
De um modo geral, no que tange implementao do plano, entre os
entrevistados analisados se observa que falta conhecimento sobre essa etapa do
planejamento. Entre as causas do desconhecimento, destaque para o afastamento
do entrevistado no processo, em funo da rotatividade das pessoas que ocupam
cargos de confiana em rgos pblicos e, por meio deles, integram os COREDEs. Foi
ressaltado, tambm, que esta falta de informaes se deve insuficiente publicizao
do plano finalizado, o que possibilitaria uma maior identificao dos sujeitos quanto
implementao das prioridades definidas incialmente, conforme pode ser evidenciado
em alguns relatos:
[...] a nica coisa que, digamos assim, falhou, foi o ps, porque eu no
tive mais contato com o resultado daquele trabalho e eu no sei se
foi feito um planejamento com aquelas informaes. Se foi feito, ficou
muito restrito na administrao passada, mas no foram publicizadas
essas aes [...]. (CPRO-S2)
Por outro lado, tambm se revelou que o plano est sendo utilizado como
referncia para o desenvolvimento de algumas aes, ou seja, que est sendo
implementado, conforme pode se observar em seu relato:
[...] acho que o material, livro n, que comps foi muito, muito
importante, quer dizer, ele serve ainda de a gente manusear [...].
(CSU-S1)
Entretanto, esta mesma entrevistada revelou, tambm, que o planejamento

precisa
[...] ter maior publicidade no sentido de reabastecer e fortalecer o

prprio COREDE e as lideranas locais. (CSU-S1)
Da mesma forma, necessrio que haja um comprometimento dos prprios

conselheiros no sentido de retomada e de cobrana para que as prioridades definidas
sejam atendidas, a partir de um processo de corresponsabilizao:
Olha, eu penso que ns no estamos com ele [o plano] na mesa,

porm as lideranas que realmente construram esse plano tm
muito claro ele nas suas cabeas, e essas lideranas nos trazem
para a realidade. Ento tm pessoas a no grupo que conseguem
ter essa leitura mais geral e nos trazem. Mas eu acho que d pra
se fazer mea culpa, ns poderamos ter ele mais presente, retomar
ele mais. Quando a gente retoma, eventualmente quando ns somos
chamados, a gente v que tudo est escrito, falta realmente executar,
falta cobrar dos rgos pblicos [...]. (CNC-S3)
Nessa perspectiva, outro entrevistado evidenciou que deve haver um maior

comprometimento do prprio Governo do Estado para que as demandas sejam de fato
atendidas. Por fim, foi ressaltado que no o COREDE quem tem a responsabilidade
de execuo do plano, mas, sim, de ser um articulador e mobilizador para que, a
partir dele, a execuo ocorra de forma articulada, envolvendo outros organismos
governamentais, a sociedade civil e os empreendedores locais, conforme ressaltado
por um dos entrevistados:
O COREDE no pode ser responsvel pela execuo desse plano,

no cabe ao COREDE executar, porque o COREDE sequer tem
estrutura e dinheiro pra isso [...]. (CNC-S14)
Observa-se que h uma preocupao dos prprios conselheiros que participaram

do processo de elaborao do Plano no sentido de que ele seja assumido por todos
os setores:
A gente colocou ali [no plano] por ltimo, e com certeza o maior
desafio a ser enfrentado pela regio diz respeito ao gerenciamento
desse plano. Nesse sentido apontam-se questes a serem refletidas
como: qual ser o rgo/entidade a fazer o alinhamento das aes a
partir desse momento? Ser que todos os 11 municpios que fazem
parte deste COREDE esto de fato envolvidos nessa poltica de pensar
regionalmente? (CNC-S1, 2014)
Evidenciou-se que, em funo das demandas serem definidas em nvel

regional, a partir das questes que so apontadas nos Comudes e, posteriormente,
nos COREDEs, h uma limitao por parte do governo do Estado no sentido de
acolh-las e de executar aquilo que foi definido, o que requer, em alguns casos, uma
articulao com o governo federal, conforme destacado por um dos entrevistados:
Quando envolve governo, quando depende de governo. Quando

depende de governo tu faz projetos, tu cria uma expectativa grande e
na execuo, por exemplo, as construes populares na verdade, ela

foi crescente e ao mesmo tempo foi perdendo credibilidade. (CSE-S3)
Sobre o planejamento, foi ressaltada a necessidade de os planos municipais e

regionais estarem articulados, conforme se observa na fala de uma das entrevistadas:
Na verdade eu tenho expectativa, de que vai haver um novo

planejamento regional, e que a gente tambm tenha que fazer um
municipal integrado com o regional. (CNC-S2)
Foi ressaltada, tambm, a importncia do novo processo de planejamento ser

realizado ainda em 2015, pois neste primeiro ano da gesto estadual e federal seria o
momento mais propcio para que haja a incorporao das demandas nos planos de
governo das duas esferas. Destacou-se, ainda, a necessidade de fortalecer o trabalho
de lideranas e de representatividade a partir dos COREDEs, devido ao papel que
esses atores desempenham no processo de tomadas de decises que contribuem
para que haja mudanas efetivas nas condies de vida das pessoas, conforme
ressaltado por uma das entrevistadas:
[...] eu acho que tem que se pensar nisso, no d pra se pensar de

uma forma isolada, acho que cada vez mais exige-se esse trabalho
de conjunto, esse trabalho de liderana, de representatividade dos
COREDEs. A prpria Consulta Popular, o Oramento Participativo,
mudou a vida de muitas pessoas a, graas fora dos COREDEs,
e no s as demandas da Consulta, decises estratgicas a nvel
de Estado, e que refletem no pas, foi por ter discusso a nvel dos
COREDEs. (CNC-S3)
6 CONCLUSES
A participao a essncia da constituio e do funcionamento dos 28 COREDEs

existentes do Rio Grande do Sul, constituindo-se como elemento fundamental para a
elaborao de seus planos estratgicos orientados para o desenvolvimento regional.
A perspectiva terica estudada aponta que, partindo da realidade social (MATUS,
1997), o planejamento (plano, programa e projeto) exercido por qualquer indivduo,
segmento ou grupo social (FORTES, 2001), e tem na dimenso poltica, ou seja,
num processo contnuo de tomada de decises, a elaborao e a concretizao de
polticas pblicas, envolvendo a sociedade civil e o Estado (BAPTISTA, 2002). Cada
instrumento (ou meio) formatado por e em diferentes nveis de tomada de deciso.
O processo de democratizao tem intensificado as experincias em
planejamento e, nessa perspectiva, Carvalho (1999) aponta para a importncia da
gesto social, ou seja, a gesto das demandas e das necessidades dos cidados,
cujas prioridades so apontadas pela sociedade e definidas pelo Estado na forma de
polticas pblicas, em permanente disputa nas arenas polticas. Ainda, nessa direo,
Teixeira (2009) indica a necessidade de uma participao orgnica, organizada e
legal, para a gesto pblica, por meio do exerccio da democracia, o que possibilita a
atuao dos cidados no processo de deciso, de ao e de controle social (passos

requeridos por um planejamento). Trata-se do controle social, ou seja, o controle da
sociedade civil sobre as aes do Estado (BRAVO; CORREIA, 2012).
A experincia dos COREDEs, nas duas ltimas dcadas, na construo de
uma agenda participativa, de um planejamento que envolve a sociedade civil e
encaminha as demandas para o Estado, tem evidenciado avanos significativos e
lacunas ainda a serem preenchidas com solues que partam dos atores sociais
envolvidos, para o pleno exerccio da democracia. Neste estudo, de acordo com as
categorias de anlise propostas, destacam-se situaes e ou condies, a serem
ponderadas pelos COREDEs e pelo Estado, conforme segue:
a) Em relao constituio, estrutura e ao funcionamento dos COREDEs:
- dificuldades para compreender a finalidade dos Conselhos e o seu reconheci-
mento e perenidade;
- existncia de uma forte relao com as instituies de ensino superior, devido
utilizao compartilhada de infraestrutura e de pessoal;
- falta de recursos para atuao autnoma (financeiros, infraestrutura e pessoal);
- descentralizao em termos de coeso e de participao das instituies
regionais, indicada como sendo uma apatia social em relao ao coletivo;
- a relao com os COMUDEs entendida como positiva (representao social),
porm, na maior parte dos COREDEs, no so realizadas discusses em nvel
local (municpio) com o coletivo;
- o relacionamento do Estado com os COREDEs pautado pelas seguintes
situaes: a) a alternncia dos governos e da sua postura em relao aos
COREDEs; b) a falta de destinao de recursos adequados; e c) a falta de
repasses em dia e nas quantidades estabelecidas atravs da Consulta Popular.
b) Em relao representatividade e participao para a constituio e imple-

mentao do plano:
- efetiva participao das universidades e do grupo diretivo dos COREDEs
na elaborao do diagnstico, porm a representatividade e o debate foram
comprometidos em alguns casos;
- falta de condies tcnicas, tempo e recursos para a realizao do plano;
- impossibilidade de cada COREDE executar as demandas devido sua
dependncia com instituies executoras dos projetos;
- parte dos projetos so concretizados por meio da Consulta Popular, como
demanda regional;
- associao da dinmica dos COREDEs com o processo da Consulta Popular,
que ocupa a agenda dos COREDEs e seus escassos recursos;
- falta de organizao para a implantao do plano.
Alm dos elementos j referidos, destacam-se as perspectivas apontadas

sobre a participao da sociedade civil, pois, segundo Bandeira (1999), ainda so

escassas as experincias no Brasil, realidade evidenciada tambm na anlise dos
processos de elaborao e de implementao dos planos das regies vinculadas aos
COREDEs. Um dos apontamentos refere-se dificuldade dos atores envolvidos em
contemplar a escala regional, sendo o comum contemplar alguns setores especficos,
em decorrncia da prpria falta de discusses mais amplas.
Evidencia-se uma preocupao, por parte dos entrevistados, sobre a garantia
de todos os setores da sociedade civil no processo participativo; no entanto, contata-
se a ausncia da participao do setor empresarial e dos movimentos sociais. A
ausncia do setor empresarial atribuda ao fato de o mesmo no se reconhecer como
integrante dos COREDEs, por no perceber vantagens polticas ou econmicas ou
por no acreditar na efetividade destes espaos coletivos de participao. A ausncia
dos movimentos sociais atribuda ao no reconhecimento das coordenaes como
lideranas pela comunidade ou pelo no entendimento do COREDE como um espao
de deliberaes. Alm disso, observa-se uma maior participao do meio urbano em
relao ao meio rural, fato associado, por um lado, a questes como mobilidade
e dificuldades de deslocamento, mas, tambm, devido ao no reconhecimento do
potencial individual e coletivo, prprio da falta de uma cultura de participao da
sociedade.
Nesse sentido, destaca-se a importncia da garantia de espaos pedaggicos
para o exerccio da democracia e da soberania popular que, no caso do Rio Grande
do Sul, ocupado pela Consulta Popular, apesar de muitas vezes o voto ser orientado
por um gestor pblico ou liderana, sem um devido processo de discusso e de
deliberao. Da mesma forma, os seminrios preparatrios para o planejamento
so espaos que viabilizam os debates, a proposio e o controle social no qual
so priorizadas a participao (garantia de uma maior representatividade) e a
problematizao (averiguao de problemas), possibilitando que os participantes,
de modo geral, tenham autonomia na proposio e na defesa de suas propostas.
Nessa perspectiva, como refere Prates (2006), importante que ocorra um
processo de planejamento participativo que garanta os interesses dos usurios e
pressuponha sua participao efetiva em todas as fases do processo. Da mesma
forma, Bandeira (1999, p. 5) ressalta que tem se tornado cada vez mais aceita, nos
ltimos anos, no Brasil, a ideia de que necessrio criar mecanismos que possibilitem
participao mais direta da comunidade na formulao, no detalhamento e na
implementao de polticas publicas. Para tanto, os profissionais que contribuem
na conduo do processo devem ser agentes facilitadores, comprometidos com os
interesses da classe trabalhadora, contribuindo para o amplo acesso dos usurios
informao e aos seus direitos atravs de um processo horizontal, dialogado,
descentralizado.
Dentre os desafios apontados pelos entrevistados, destacam-se
1. ampliar as reas de prioridades e as propostas, que esto centradas na sade, na
educao e na segurana;
2. superar as dificuldades na definio de um diagnstico realmente regional;
3. contemplar as prioridades discutidas no processo de deliberao das mesmas;
4. superar a falta de conhecimento sobre a etapa de implantao dos projetos devido

rotatividade dos ocupantes de cargos pblicos e que integram os COREDEs ou
pela falta de publicizao dos planos;
5. gerar maior comprometimento dos conselheiros e do Governo do Estado;
6. finalmente, ter a compreenso do papel de articulao e de mobilizao do
COREDE na execuo do plano, uma vez que no lhe cabe a responsabilidade
para a execuo do plano.
Conforme j apontado, so inmeros os desafios identificados tanto no processo

de planejamento como de gesto, o que requer uma qualificao tcnica e tica dos
profissionais implicados no processo, possibilitando o conhecimento da realidade
social, da correlao de foras e dos tensionamentos existentes na sociedade,
das necessidades e demandas da populao, e, em especial, da qualificao da
participao cidad. Requer, tambm, que os usurios tenham uma participao
qualificada e efetiva nos espaos de elaborao e controle das polticas sociais, pois
sendo o planejamento um ato de pensar adiante ou um processo de racionalidade
(FRITSCH, 1999), uma das melhores alternativas de gesto a administrao
participativa, na medida em que possibilitada a consolidao de propostas coletivas
de deciso.
Por outro lado, h que se considerar, tambm, a necessidade de qualificao
permanente dos prprios COREDEs, pois, assim como ocorre em outros conselhos,
neles tambm se expressa a correlao de foras existentes na sociedade. Como
referem Bravo e Correia (2012, p. 135), os conselhos [...] no so mecanismos
acima da sociedade, nem so instncias isoladas imunes aos conflitos de interesses,
cooptao, disputas da direo da poltica social articuladas a projetos societrios,
mesmo que isto no esteja explicitado.
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PARTE 2
CONTRIBUIO DOS BOLSISTAS DE INICIAO CIENTFICA:

ESTUDOS E REFLEXES INICIAIS SOBRE PARTICIPAO E PLANEJAMENTO
REGIONAL NOS COREDES-RS
O PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAO DOS
PLANOS ESTRATGICOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: O CASO
DO COREDE NOROESTE COLONIAL
Caroline da Rosa
Vincius Ribas Samuel dos Santos
1 INTRODUO
Este texto insere-se nos resultados preliminares do Projeto de Iniciao Cientfica

O papel do Estado e da sociedade civil na elaborao dos planos regionais de
desenvolvimento: o caso do COREDE Noroeste Colonial, vinculado ao Projeto de
Pesquisa Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: uma
anlise da experincia recente dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
COREDEs-RS, realizado a partir do Observatrio do Desenvolvimento Regional
DR, com auxlio financeiro concedido pela FAPERGS e pelo CNPq, com apoio
institucional da UNISC, UNIJU, UFRGS, UFSM e UNIVATES. Desenvolvido a partir
de agosto de 2013, o objetivo do projeto o de compreender como nos ltimos anos
tem ocorrido o desenvolvimento das polticas pblicas de planejamento regional no
de Desenvolvimento (COREDEs) em suas regies de abrangncia. Objetiva-se
COREDEs. Assim, aborda-se a emergncia e a evoluo dos COREDEs no Estado;
caracteriza-se o COREDE Noroeste Colonial; e analisam-se aspectos do processo
de elaborao e de gesto do Plano Estratgico de Desenvolvimento do COREDE,
abordando alguns resultados analticos e concluses preliminares.
2 METODOLOGIA
Este trabalho enquadra-se como pesquisa qualitativa que se preocupou em

resgatar e analisar o processo de elaborao do plano estratgico regional de
desenvolvimento, descrevendo e analisando a dinmica de participao da sociedade
civil e do Estado nesses processos, desde o planejamento, o acompanhamento na
execuo, at a avaliao dos resultados. Como estratgia metodolgica foi realizada
uma pesquisa bibliogrfica, enfatizando os aspectos tericos, a caracterizao dos
COREDEs e do COREDE Celeiro, a utilizao de trs instrumentos de anlise, sendo
dois check-list com 11 e 36 questes, respectivamente, para enquadramento do
processo e do plano, e entrevistas com dirigentes do COREDE e com agentes polticos
e atores sociais da regio, com base em roteiro semiestruturado de 21 questes.
O papel do Estado e da sociedade civil na elaborao dos planos...
3 O PROCESSO DE ELABORAO E GESTO DO PLANO ESTRATGICO DE

DESENVOLVIMENTO DO COREDE NOROESTE COLONIAL
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) foram criados no Rio

Grande do Sul a partir do incio da dcada de 1990. Foram concebidos com a misso
primeira de articuladores da promoo do desenvolvimento de suas respectivas
regies. Por outro lado, so resultado de um processo de descentralizao e de
crescente participao da sociedade civil organizada na gesto pblica. Os
processos de participao e a descentralizao da gesto pblica foram sendo
introduzidos na dinmica da sociedade brasileira de forma gradativa a partir da
metade dos anos oitenta do sculo passado, concomitantemente ao lento processo
de redemocratizao, ento em curso no Brasil. No Rio Grande do Sul, durante a
ditadura militar no houve eleies para as capitais dos Estados brasileiros (como
tambm no havia eleies para municpios considerados estncias hidrominerais e
outros considerados de interesse nacional). Em 1985, depois de mais de 20 anos de
regime militar, ocorrem as primeiras eleies para prefeito de Porto Alegre. O prefeito
eleito tenta implementar os Conselhos Populares com poder deliberativo. Na gesto
seguinte, em 1989, implantado o Oramento Participativo. Essas prticas somam-
se a outras experincias, como a de participao social nas definies das polticas e
do oramento no municpio de Pelotas. Todas elas foram fundamentais para avanos
na descentralizao da gesto pblica, consubstanciadas na Constituio Federal de
1988 e na Constituio Estadual de 1989 (ALLEBRANDT, 2010).
No mbito estadual, o debate em torno da descentralizao e regionalizao da
gesto pblica e do planejamento, com nfase na participao da sociedade civil, vai
tomando corpo e refletindo-se nos planos e nas aes dos Governos. Exemplo disso
foram o Programa Estadual de Descentralizao Regional (PEDR) e o Programa dos
Polos Regionais da nova Secretaria Estadual de Cincia e Tecnologia no governo Simon
(1987-1990). no contexto desses fatos e mudanas que a Assembleia Constituinte
do Estado do Rio Grande do Sul cria novas condies para a regionalizao e
para a descentralizao da ao governamental ao determinar, conforme disposto
no Art. 167 da Constituio Estadual de 1989, que estabelece que a definio das
diretrizes globais, regionais e setoriais da poltica de desenvolvimento caber a rgo
especfico, com representao paritria do governo do Estado e da sociedade civil.
Essa diretriz incorporada ao Plano de Governo da coligao vencedora das eleies
para o governo do Estado em 1990, ao definir que a gesto das polticas pblicas
seria feita com a participao da populao por meio de conselhos regionais de
desenvolvimento. A ideia dos conselhos regionais comea a ser operacionalizada
a partir de 1991. A equipe do governo eleito desenvolve estudos para formular uma
proposta operacional para os conselhos. Nas regies os segmentos da sociedade
passam a se organizar em reunies preparatrias, buscando apropriar-se do processo
e assim influir na formatao e na dinmica de funcionamento da nova ideia, numa
intensa mobilizao em seminrios que reuniram de duzentas a quinhentas pessoas
(ALLEBRANDT, 2010). Gradativamente o territrio gacho foi sendo organizado em
Conselhos Regionais de Desenvolvimento. Em 1991 foram criados 17 COREDEs;
em 1994 foram criados mais quatro. Nesse ano foi aprovada a Lei Estadual que
institucionalizou os conselhos. Em 1996 foi criado o 22 COREDE (Metropolitano
Delta do Jacu), cobrindo desta forma cem por cento do territrio gacho. Em 2002
houve um movimento de fragmentao dos COREDEs, com a criao do COREDE
Alto da Serra do Botucara, mesmo contra o posicionamento do Frum estadual dos
COREDEs. Em 2004 foi criado o COREDE Jacu Centro; em 2006 foram criados dois
outros COREDEs e em 2008 mais dois COREDEs, totalizando, a partir de ento, 28
COREDEs no Estado.
De acordo com Bttenbender, Siedenberg e Allebrandt (2011), o desenvolvimento
equilibrado e harmnico do Estado, a partir do enfrentamento das desigualdades e
desequilbrios econmicos e sociais das regies, sustenta seis objetivos principais
dos COREDEs: a) a promoo do desenvolvimento regional harmnico e sustentvel;
b) a integrao dos recursos e das aes do Governo e da regio; c) a melhoria da
qualidade de vida da populao; d) a distribuio equitativa da riqueza produzida; e)
o estmulo permanncia do homem em sua regio; e f) a preservao e recuperao
do meio ambiente. Ainda de acordo com esses autores, os COREDEs tm constituio
jurdica prpria em cada regio. Entre os principais objetivos dos COREDEs est o de
formular e executar estratgias regionais, consolidando-as em planos estratgicos de
desenvolvimento regional. Esse entendimento era explicitado pelos COREDEs desde
o incio da dcada de 1990. Entretanto, a maioria dos Conselhos Regionais, ao longo
dos anos, no conseguiu dar conta dessas atribuies prioritrias.
O COREDE Noroeste Colonial, objeto de anlise deste subprojeto, foi o primeiro
dos conselhos a elaborar o seu plano de desenvolvimento, concludo e publicado em
1994. Nos anos seguintes foi seguido por outros COREDEs. No entanto, ainda que
alguns COREDEs tenham elaborado planos na metade da dcada de 1990, a maioria
dos conselhos no possua seus planos ou os mesmos estavam desatualizados
na metade dos anos 2000. A partir de 2007 o Frum dos COREDEs estabeleceu
como meta a elaborao de planos para os 28 COREDEs. Foi em 2009 que o Frum
conseguiu firmar um convnio com o Governo do Estado, para viabilizar recursos
e condies para a elaborao dos planos. Um Grupo de Trabalho desenvolveu
uma metodologia para orientar a elaborao dos planos, definindo um modelo com
sete macroetapas para o processo de planejamento, e a sua operacionalizao
decorrncia de uma srie de atividades que necessitam ser desenvolvidas, de forma
articulada com os demais segmentos e instituies locais e regionais, (ALLEBRANDT;
BUTTENBENDER; SIEDENBERG, 2010). O Modelo de Planejamento Territorial
dividido em sete macroetapas:
a) Diagnsticos tcnicos: O desenvolvimento do diagnostico tcnico trata,
basicamente, da obteno de um conjunto de dados quantitativos, explicativos e
ilustrativos da realidade local ou regional, subdivididos em sete grandes grupos
temticos, que toma como referncia bsica de anlise para o levantamento da maior
parte dos dados.
b) Anlise Situacional: Esta atividade toma por base os dados brutos
do diagnstico realizado e transforma-os em informaes teis para todos os
interlocutores do processo de planejamento, atravs de textos e grficos ilustrativos.
nesta etapa que se realizam seminrios para que os cidados e entidades possam
validar os dados do diagnstico tcnico, modificando-o, se necessrio.
c) Matriz FOFA: A Matriz FOFA ou Anlise SWOT, objetiva determinar as Foras
(strength), Oportunidades (opportunities), Fraquezas (weakenesses) e Ameaas

(threaths). O objetivo nesta terceira etapa apontar as principais potencialidades,
limitaes, riscos e desafios locais e/ou regionais.
d)Referncias Estratgicos: Juntamente com a matriz FOFA, outra etapa
importante no processo de planejamento territorial consiste na definio e explicao
de diretrizes ou referenciais estratgicos relacionados a uma viso do municpio
ou da regio almejada. Considera-se que os ganhos decorrentes da discusso
fomentada entre os cidados e sua explicao num compromisso formal no so
apenas simblicos ou intangveis.
e) Macro-Objetivos: O ponto crucial de todo e qualquer processo de planejamento
consiste na elaborao de instrumentos de ao, ou seja, na determinao de macro-
objetivos de desenvolvimento socioeconmico e local/regional. Os macro-objetivos
so alvos ou resultados pretendidos pela sociedade, definidos atravs de um pacto
socioterritorial preestabelecido.
f) Plano de Desenvolvimento: Alm do plano de desenvolvimento propriamente
dito, outro instrumento o chamado modelo de gesto de plano, ou seja, uma
arquitetura organizacional adequada e responsvel pela implementao, atualizao
e manuteno do plano. O modelo de gesto descreve o sistema institucional, os
mecanismos de gerenciamento dos projetos e aes e, como tal, deve ser compatvel
com a concepo geral e com os princpios do planejamento.
g)Divulgao e Implementao: As etapas derradeiras do processo de
planejamento estratgico territorial propriamente dito dizem respeito divulgao,
implementao, gesto e reviso do Plano de Desenvolvimento. Para que o
processo de planejamento traga resultados concretos, tais etapas no podem ser
menosprezadas.
Essas macroetapas de um processo ou, tambm, de um modelo de
planejamento estratgico territorial foram uma sequncia logicamente encadeada e
sua operacionalizao decorrncia de uma srie de atividades que necessitam ser
desenvolvidas, preferencialmente, por pessoal tcnico capacitado de cada regio
ou localidade. O COREDE Noroeste Colonial baseou-se nessas sete etapas para a
elaborao de seu plano estratgicos, modificando um pouco alguns dos itens.
Num primeiro momento realizou-se anlise preliminar do Plano Estratgico do
COREDE Noroeste Colonial, com base no check-list elaborado no mbito do Projeto-
Rede. Este check-list continha onze questes: 1) o plano apresenta algum tipo de
diagnstico econmico suficientemente desenvolvido; 2) o plano apresenta algum
tipo de diagnstico social suficientemente desenvolvido; 3) o plano foi desenvolvido
com auxlio de uma consultoria externa; 4) o plano explica de forma clara e detalhada
a metodologia de desenvolvimento adotada na sua elaborao; 5) o plano traz
adequada e suficiente caracterizao do histrico e dos municpios componentes
do COREDE; 6) o plano apresenta e explica a Matriz FOFA Foras, Oportunidades,
Fraquezas e Ameaas; 7) o plano apresenta uma matriz de potencialidades; 8) o plano
apresenta uma matriz de priorizao de projetos; 9) o plano apresenta anlise de
cenrios para cada rea temtica contemplada, apoiando-se no diagnstico; 10) h
evidncias de que houve alto grau de participao de mltiplos atores na elaborao
do Plano; e 11) de forma geral, o plano abrangente e conciso na descrio dos

dados que apresenta. Este check list, aplicado ao COREDE Noroeste Colonial,
evidenciou que o processo de planejamento e o plano de desenvolvimento do
conselho atendia positivamente todos os onze quesitos. Alis, o COREDE Noroeste
Colonial foi o nico dos 28 COREDEs do Estado que foi avaliado positivamente em
todos os onze quesitos. Esse enquadramento evidencia que o Conselho conseguiu
implementar um processo de planejamento e o respectivo resultado, o Plano, de
forma qualificada.
Para dar mais consistncia ao estudo, foi elaborado pela equipe do Projeto-Rede
um segundo instrumento de anlise. Trata-se de um questionrio tipo Likert unipolar
de cinco opes (0 a 4, em que a opo 4 se aproximava mais do atendimento da
metodologia e princpios estabelecidos para o processo de planejamento) com 36
questes. O questionrio foi organizado em dois blocos: o primeiro, com 25 questes,
que abordavam elementos do diagnstico do Plano Estratgico de Desenvolvimento;
e o segundo, com 11 questes, que abordavam o Plano Estratgico em si, sua
metodologia e elaborao. O COREDE Noroeste Colonial apresentou como resultados
o enquadramento na opo zero (0) em 18 questes (50%); na opo 1 em oito
questes; na opo 2 em seis questes; e na opo 3 em quatro questes (11%),
no tendo, portanto, nenhuma questo enquadrada na opo 4. Isso evidencia que,
mesmo que muito bem avaliado no instrumento bsico, ao aprofundar a anlise, com
questes mais detalhadas, o COREDE tambm apresentou muitas fragilidades no
processo e no plano, apresentando avaliao zero em metade das questes. Ainda
assim apresentou uma posio razovel na comparao com os demais conselhos.
O terceiro instrumento para a anlise a realizao de entrevistas com base
num roteiro semiestruturado de 21 questes. Essa etapa no est concluda, pois
novas entrevistas esto agendadas para o segundo semestre de 2014. No entanto,
resultados preliminares com base nas percepes de dirigentes e ex-dirigentes
evidenciam a importncia fundamental da elaborao de planos de desenvolvimento
para os avanos da sociedade numa perspectiva de democracia deliberativa.
Estado e Sociedade so elementos-chave no processo de desenvolvimento

das regies. A trajetria dos COREDEs demonstra que a atuao da Sociedade
Civil organizada fundamental para estabelecer mudanas na gesto das polticas
pblicas. A existncia de processos de planejamento e a elaborao de planos de
desenvolvimento fundamental nesta dinmica. No caso do COREDE Noroeste
Colonial, o recente esforo de atualizao do plano de desenvolvimento da regio
sinaliza para a continuidade de um processo que inicia efetivamente nos anos 1990.
No entanto, necessita de uma avaliao sria por parte dos agentes pblicos e atores
sociais que participam do processo, no sentido de garantir que a regio avance mais
no debate da promoo do desenvolvimento.
REFERNCIAS
do Rio Grande do Sul, de 1990 a 2009. f. Tese (Doutorado em Desenvolvimento
ALLEBRANDT, S. L.; BUTTENBENDER, P. L.; SIEDENBERG, D. R. Detalhamento de
um modelo de planejamento estratgico territorial. In: SIEDENBERG, D. R. (Org.).
Fundamentos e tcnicas de planejamento estratgico local/regional. Santa Cruz
do Sul: Edunisc, 2010. p. 49-79.
BTTENBENDER, P. L.; SIEDENBERG, D. R.; ALLEBRANDT, S. L. COREDEs:
estruturao, articulaes intra e inter-regionais, referenciais estratgicos e
consideraes crticas. In: DALLABRIDA, V. R. (Org.). Governana territorial e
desenvolvimento: descentralizao poltico-administrativa, estruturas subnacionais
de gesto do desenvolvimento e capacidades estatais. Rio de Janeiro: Garamond,
2011. p. 311-338.
O PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAO DOS
PLANOS ESTRATGICOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: O CASO
DO COREDE CELEIRO
Danieli Grandotto Felipim

1 INTRODUO
Este texto insere-se nos resultados parciais do Projeto de Iniciao Cientfica

O papel do Estado e da sociedade civil na elaborao dos planos regionais de
desenvolvimento: o caso do COREDE Celeiro, vinculado ao Projeto de Pesquisa
Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: uma anlise
da experincia recente dos Conselhos regionais de desenvolvimento COREDEs-
RS, realizado a partir do Observatrio do Desenvolvimento Regional DR, com
auxlio financeiro concedido pela FAPERGS e pelo CNPq, e com apoio institucional
da UNISC, UNIJU, UFRGS, UFSM e UNIVATES. Desenvolvido a partir de agosto
de 2013, o objetivo do projeto foi o de compreender como nos ltimos anos tem
ocorrido o desenvolvimento das polticas pblicas de planejamento regional no
de Desenvolvimento (COREDEs) em suas regies de abrangncia. Objetivou-se
COREDEs.
Nesse captulo, apresenta-se um pouco da histria dos COREDEs no Estado, do
COREDE Celeiro a partir de seu desmembramento do COREDE Noroeste Colonial, e
analisam-se aspectos do processo de elaborao e de gesto do Plano Estratgico
de Desenvolvimento do COREDE Celeiro, abordando alguns resultados analticos e
concluses preliminares.
2 METODOLOGIA
Este trabalho enquadra-se como pesquisa exploratria, que conforme Gil

(2002), tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema,
visando explicit-lo ou formular hipteses para estudos futuros. O autor considera
como objetivo principal para este tipo de pesquisa o aprimoramento de ideias ou a
descoberta de intuies. Neste sentido, o presente trabalho pode ser considerado
como exploratrio, pois se trata de um estudo que visa o entendimento sobre o papel
do Estado e da sociedade civil na elaborao dos planos estratgicos regionais de
desenvolvimento, estudando o caso do COREDE Celeiro. Com relao aos objetivos
deste estudo trata-se de uma pesquisa qualitativa. Qualitativa na medida em que se
preocupou em resgatar e analisar a elaborao dos planos estratgicos regionais de
desenvolvimento descrevendo e analisando a dinmica de participao da sociedade
civil e do Estado nesses processos, desde o planejamento, o acompanhamento na

execuo at a avaliao dos resultados. Como estratgia metodolgica foi realizada
uma pesquisa bibliogrfica, enfatizando os aspectos tericos, a caracterizao dos
COREDEs e do COREDE Celeiro, a utilizao de trs instrumentos de anlise, sendo
dois check-list com onze e 36 questes, respectivamente, para enquadramento do
processo e do plano, e entrevistas com dirigentes do COREDE e com agentes polticos
e atores sociais da regio, com base em roteiro semiestruturado de 21 questes.
3 A IMPLEMENTAO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO,

ANALISANDO O PLANO ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO DO
COREDE CELEIRO
Os processos de participao e a descentralizao da gesto pblica foram

sendo introduzidos na dinmica da sociedade brasileira de forma gradativa a partir da
metade dos anos oitenta do sculo passado, concomitantemente ao lento processo
de redemocratizao, ento em curso no Brasil. No Rio Grande do Sul, aps as
eleies, depois de mais de 20 anos, para prefeito de Porto Alegre, a experincia de
implantao dos Conselhos Populares e dos Conselhos Municipais, num primeiro
momento e do Oramento Participativo, a partir de 1989, ao lado de experincias
de participao social nas definies das polticas e do oramento no municpio
de Pelotas, entre outros, foram fundamentais para avanos na descentralizao da
gesto pblica, consubstanciadas na Constituio Federal de 1988 e na Constituio
Estadual de 1989 (ALLEBRANDT, 2010). No mbito estadual, o debate em torno da
descentralizao e da regionalizao da gesto pblica e do planejamento, com
nfase na participao da sociedade organizada, vai tomando corpo e refletindo-se
nos planos de governo e nas aes dos Governos. Exemplo disso foram o Programa
Estadual de Descentralizao Regional (PEDR) e o Programa dos Polos Regionais da
nova Secretaria Estadual de Cincia e Tecnologia no governo Simon (1987-1990).
no contexto desses fatos e mudanas que a Assembleia Constituinte do Estado do
Rio Grande do Sul cria novas condies para a regionalizao e descentralizao da
ao governamental ao determinar, conforme disposto no Art. 167 da Constituio
Estadual de 1989 que a definio das diretrizes globais, regionais e setoriais da
poltica de desenvolvimento caber a rgo especfico, com representao paritria
do governo do Estado e da sociedade civil [...] (RIO GRANDE DO SUL, 2000, p. 79).
Essa diretriz corroborada de forma direta e clara pelo Plano de Governo da Frente
Progressista Gacha, vencedora das eleies para o governo do Estado em 1990:
[...] a administrao ser feita com a efetiva participao da populao,

atravs dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento [...] [que] so
o resultado natural de tendncias que observamos em microrregies
[...] onde existem especificidades prprias em termos histricos,
culturais, climticos e de produo [...] (PLANO DO GOVERNO
COLLARES - 1990, apud ALLEBRANDT, 2010, p. 103).
A ideia dos conselhos regionais de desenvolvimento comea a ser

operacionalizada no primeiro semestre de 1991. Por um lado a equipe do governo
eleito desenvolve seus estudos para formular uma proposta operacional para
os conselhos. Nas regies os segmentos passam a se organizar em reunies
preparatrias e seminrios, buscando apropriar-se do processo e buscando influir na
formatao e dinmica de funcionamento da nova ideia, numa intensa mobilizao em
seminrios que reuniram de duzentas a quinhentas pessoas (ALLEBRANDT, 2010).
Gradativamente o territrio gacho foi sendo organizado em Conselhos regionais
de desenvolvimento. J no final de 1991 eram dezessete COREDEs organizados,
passando a 21 em 1994, ano em que foi aprovada a Lei Estadual que institucionalizou
os conselhos. Em 1996, com a criao do 22 COREDE (Metropolitano Delta do Jacu)
cem por cento do territrio gacho estava organizado em COREDEs. A partir de 2002
houve um movimento de fragmentao dos COREDEs, com a criao do COREDE
Alto da Serra do Botucara, seguido do COREDE Jacu Centro em 2004. Em 2006,
foram criados os conselhos de Campos de Cima da Serra e Rio da Vrzea. Em 2008,
por meio do Decreto 45.436, so criadas as regies do Vale do Jaguari e Celeiro e o
Estado passa a contar com 28 conselhos regionais de desenvolvimento. De acordo
com Bttenbender, Siedenberg e Allebrandt (2011), o desenvolvimento equilibrado e
harmnico do Estado, a partir do enfrentamento das desigualdades e desequilbrios
econmicos e sociais das regies, sustenta seis objetivos principais dos COREDEs,
em conformidade com a lei de criao: a) a promoo do desenvolvimento regional
harmnico e sustentvel; b) a integrao dos recursos e das aes do Governo e da
regio; c) a melhoria da qualidade de vida da populao; d) a distribuio equitativa
da riqueza produzida; e) o estmulo permanncia do homem em sua regio; e f) a
preservao e recuperao do meio ambiente. Ainda de acordo com esses autores,
os COREDEs tm constituio jurdica prpria em cada regio. O funcionamento
ocorre por meio da participao, discusso e deliberao em reunies plenrias e
assembleias, que so realizadas de forma ordinria ou extraordinria, em conformidade
com o estatuto social prprio.
Entre os principais objetivos dos COREDEs esto: I - formular e executar
estratgias regionais, consolidando-as em planos estratgicos de desenvolvimento
regional; II - avanar a participao social e cidad, combinando mltiplas formas
de democracia direta com representao pblica; III - constituir-se em instncia de
regionalizao das estratgias e das aes do Executivo, Legislativo e Judicirio
do Rio Grande do Sul, conforme estabelece a Constituio do Estado; IV - avanar
na construo de espaos pblicos de controle social dos mercados e dos mais
diversos aparelhos do Estado; V - conquistar e estimular a crescente participao
social e cidad na definio dos rumos do processo de desenvolvimento gacho.
O COREDE Celeiro, em estudo nesse subprojeto, foi criado em 10 de janeiro
de 2008, desmembrando-se do COREDE Noroeste Colonial, que ficou com onze
municpios enquanto que o COREDE Celeiro passou a integrar os demais 21
municpios. Na percepo dos entrevistados, para os municpios integrantes da
Regio Celeiro, a criao de um novo COREDE significou uma grande conquista.
Uma das justificativas para o desmembramento foi o fato de que antes o COREDE
Noroeste Colonial era composto pelos municpios de duas associaes de municpios,
a AMUPLAM e a AMUCELEIRO. Com o novo recorte territorial, os COREDEs Celeiro e
Noroeste Colonial confundem-se em termos territoriais com essas associaes. Isso,
de fato, pode aproximar os governos municipais do COREDE e viabilizar uma maior
sinergia nas aes e polticas voltadas ao desenvolvimento. A criao do COREDE

Celeiro representa o esforo coletivo de todas as lideranas dos 21 municpios, tendo
em vista uma melhor qualidade de vida para a populao que seria beneficiada com
a criao do mesmo.
O entendimento de que a elaborao de planos de desenvolvimento regionais
fundamental para a concretizao dos objetivos dos COREDEs, existentes desde
a dcada de 1990, no foi suficiente para que os mesmos elaborassem seus planos.
Ainda que alguns COREDEs, como no caso do Noroeste Colonial, tenham elaborado
planos na metade da dcada de 1990, a maioria dos conselhos no possua seus
planos ou os mesmos estavam desatualizados na metade dos anos 2000. A partir
de 2007 o Frum dos COREDEs estabeleceu como meta a elaborao de planos
para os 28 COREDEs. Foi em 2009 que o Frum conseguiu firmar um convnio
com o Governo do Estado, para viabilizar recursos e condies para a elaborao
dos planos. Um Grupo de Trabalho desenvolveu uma metodologia para orientar a
elaborao dos planos, definindo um modelo com sete macroetapas para o processo
de planejamento, e a sua operacionalizao decorrncia de uma srie de atividades
que necessitam ser desenvolvidas, de forma articulada com os demais segmentos
e instituies locais e regionais, (ALLEBRANDT; BUTTENBENDER; SIEDENBERG,
2010). O modelo de planejamento territorial em questo est embasado nas diretrizes
definidas pelo Frum dos COREDEs do Rio Grande do Sul para elaborao dos seus
respectivos Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regional a partir de 2009. As
etapas para o processo de planejamento so: 1) diagnstico tcnico (sistematizao
de dados); 2) anlise situacional (interpretao tcnico-poltica); 3) matriz FOFA
(Potencialidades, Desafios, Riscos e Limitaes); 4) referenciais estratgicos (viso,
vocao, valores); 5) macro-objetivos (programas, projetos, aes); 6) definio de
modelo de gesto do processo; e 7) divulgao e implementao do plano.
Uma anlise preliminar do Plano Estratgico do COREDE Celeiro foi realizada
com base no check-list elaborado no mbito do Projeto-Rede. Esse check-list
considerou onze questes: 1) o plano apresenta algum tipo de diagnstico econmico
suficientemente desenvolvido; 2) o plano apresenta algum tipo de diagnstico social
suficientemente desenvolvido; 3) o plano foi desenvolvido com auxlio de uma
consultoria externa; 4) o plano explica de forma clara e detalhada a metodologia de
desenvolvimento adotada na sua elaborao; 5) o plano traz adequada e suficiente
caracterizao do histrico e dos municpios componentes do COREDE; 6) o plano
apresenta e explica a Matriz FOFA Foras, Oportunidades, Fraquezas e Ameaas;
7) o plano apresenta uma matriz de potencialidades; 8) o plano apresenta uma matriz
de priorizao de projetos; 9) o plano apresenta anlise de cenrios para cada rea
temtica contemplada, apoiando-se no diagnstico; 10) h evidncias de que houve
alto grau de participao de mltiplos atores na elaborao do Plano; e 11) de forma
geral, o plano abrangente e conciso na descrio dos dados que apresenta. No
caso do COREDE Celeiro, os resultados apontam para o fato de que o processo e o
plano apenas atenderam positivamente as questes 4, 7, 8 e 10. Este fato, por si s,
j demonstra certa fragilidade no processo de planejamento e no plano do COREDE
Celeiro.
Para dar mais consistncia ao estudo, foi elaborado pela equipe do Projeto-Rede
um segundo instrumento de anlise. Trata-se de um questionrio tipo Likert unipolar
de cinco opes (0 a 4, em que a opo 4 se aproximava mais do atendimento da

metodologia e princpios estabelecidos para o processo de planejamento) com 36
questes. O questionrio foi organizado em dois blocos: o primeiro, com 25 questes,
que abordava elementos do diagnstico do Plano Estratgico de Desenvolvimento e o
segundo, com 11 questes, que abordava o Plano Estratgico em si, sua metodologia
e elaborao. O COREDE Celeiro apresentou como resultados o enquadramento
na opo zero (0) em 21 questes, na opo 1 em oito questes, na opo 2 em
seis questes e na opo 3 em apenas uma questo, no tendo portanto nenhuma
questo enquadrada na opo 4. Portanto, o COREDE Celeiro mostrou-se muito
distante de um padro ideal em termos de processo de planejamento e em termos
de seu resultado, o Plano Estratgico de Desenvolvimento do COREDE.
O terceiro instrumento para a anlise a realizao de entrevistas com base
num roteiro semiestruturado de 21 questes. Essa etapa no est concluda, pois
novas entrevistas esto agendadas para o segundo semestre de 2014. No entanto,
resultados preliminares com base nas percepes de dirigentes e agentes corroboram
a fragilidade constatada na anlise com base nos outros dois instrumentos, e talvez
esta seja uma das razes para que o plano e o processo no tenham se constitudo
em efetivo instrumento de orientao ao processo de desenvolvimento da regio.
Estado e Sociedade so elementos-chave no processo de desenvolvimento das

regies. A trajetria de quase 24 anos dos COREDEs no Rio Grande do Sul demonstra
que a atuao da Sociedade Civil organizada fundamental para estabelecer
mudanas na gesto das polticas pblicas por parte do Estado. A existncia de
processos de planejamento e a elaborao de planos de desenvolvimento
fundamental nessa dinmica. No caso do COREDE Celeiro, no entanto, o recente
esforo de elaborao do plano de desenvolvimento da regio parece necessitar de
uma avaliao sria por parte dos agentes pblicos e atores sociais que participam
do processo, se efetivamente a regio quiser avanar no debate da promoo do
desenvolvimento. Ainda que sejam preliminares, os resultados apresentados pelo
estudo em andamento apontam para o fato de que a atualizao do plano estratgico
da regio requer antes a realizao de um novo pacto regional com vistas a assumir
o processo e o seu resultado, o plano propriamente dito, em todas as suas fases,
especialmente na de implementao e efetiva concretizao.
REFERNCIAS
do Rio Grande do Sul, de 1990 a 2009. 302 f. Teses (Doutorado em Desenvolvimento
ALLEBRANDT, S. L.; BUTTENBENDER, P. L.; SIEDENBERG, D. R. Detalhamento de
um modelo de planejamento estratgico territorial. In: SIEDENBERG, D. R. (Org.).
Fundamentos e tcnicas de planejamento estratgico local/regional. Santa Cruz

do Sul: Edunisc, 2010. p. 49-79.
BTTENBENDER, P. L.; SIEDENBERG, D. R.; ALLEBRANDT, S. L. COREDEs:
estruturao, articulaes intra e inter-regionais, referenciais estratgicos e
consideraes crticas. In: DALLABRIDA, V. R. (Org.). Governana territorial e
desenvolvimento: descentralizao poltico-administrativa, estruturas subnacionais
de gesto do desenvolvimento e capacidades estatais. Rio de Janeiro: Garamond,
2011. p. 311-338.
GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002.
RIO GRANDE DO SUL. Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre:
Ed. Sagra Luzzatto, 2000; Org. Por Paulo Lenir dos Santos.
A FORMAO DOS COREDES NO RIO GRANDE DO SUL COM NFASE
NOS COREDES SUL E PRODUO
Dbora Cristiele Kummer

1 INTRODUO
O projeto de pesquisa Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio

Grande do Sul: uma anlise da experincia recente dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento - COREDEs-RS, o qual se desenvolveu no Observatrio do
Desenvolvimento Regional - Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento
Regional/UNISC, e contou ainda com parcerias interinstitucionais como a UFRGS, a
UNIJU, a UNIVATES e a UFSM, visava compreender como se deu nos ltimos anos o
desenvolvimento das polticas pblicas de planejamento regional no territrio do Rio
Grande do Sul, isso a partir do processo de construo e implementao dos planos
regionais de desenvolvimento.
Esses planos, elaborados em 2009 e 2010 por representantes da sociedade
civil, do Estado e do mercado, foram coordenados pelos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento COREDEs em suas regies de atuao. Os planos foram
construdos em cada uma das vinte oito regies que compem o Estado. No entanto,
devido ao elevado nmero de regies e buscando-se uma anlise mais aprofundada,
optou-se, metodologicamente, por trabalhar na pesquisa com quatorze regies
selecionadas, observando ainda que houvesse ao menos um COREDE por regio
funcional do territrio do Rio Grande do Sul.
Diante disso, para a pesquisa selecionou-se os COREDEs do Vale do Rio
dos Sinos e do Vale do Paranhana-Encosta da Serra que compreendem a Regio
Funcional 1: Vale do Taquari e Vale do Rio Pardo Regio Funcional 2; Serra Regio
Funcional 3; Litoral Norte Regio Funcional 4; Sul - Regio Funcional 5; Fronteira
Oeste Regio Funcional 6; Noroeste Colonial e Celeiro Regio Funcional 7; Jacu
Centro e Central -Regio Funcional 8; Alto da Serra do Botucara e Produo - Regio
Funcional 9.
De um modo geral, discorrer-se- sobre a formao dos COREDEs e sobre os
COREDEs Sul e Produo, destacando-se suas principais semelhanas, bem como
suas principais diferenas e peculiaridades. A escolha desses dois COREDEs se d
sobretudo devido notria e significativa diferena territorial das duas regies; forma
como foram elaborados os planos regionais de desenvolvimento; e localizao
geogrfica: o COREDE Sul se situa no extremo Sul do Rio Grande do Sul, enquanto o
COREDE Produo situa-se quase no extremo Norte. Dessa forma, pode-se ter uma
viso desde a formao dos COREDEs, o porqu de seu surgimento, bem como a
estrutura atual de dois dos COREDEs mais antigos do Rio Grande do Sul.
A formao dos COREDEs-RS no Rio Grande do Sul...
2 METODOLOGIA
A abordagem metodolgica qualitativa e envolveu inicialmente a reviso

bibliogrfica em relao aos conceitos de planejamento e desenvolvimento regional
e sobre o processo de constituio dos COREDEs no Rio Grande do Sul, seguido da
pesquisa documental dos planos dos referidos COREDEs, bem como a realizao
de entrevistas semiestruturadas com lideranas regionais e integrantes das diretorias
dos COREDEs. Aps a pesquisa documental e entrevistas, realizou-se a anlise dos
planos e a transcrio e anlise das entrevistas, buscando-se identificar as principais
caractersticas e particularidades presentes na construo e implementao dos
planos nas regies dos COREDEs Produo e Sul.
3 A FORMAO DOS COREDES NO RIO GRANDE DO SUL
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) comearam a se

constituir a partir de 1991, por meio de uma articulao do governo do Estado do RS
com instituies regionais, em especial com as universidades e com a Associao de
Municpios. No entanto, foram institudos legalmente apenas em 17 de outubro de 1994
pela Lei Estadual n 10.283, e regulamentados atravs do Decreto n 35.764, de 28 de
dezembro de 1994. Atualmente o Estado subdividido em nove regies funcionais, as
quais abrangem 28 (vinte e oito) COREDEs, conforme os mapas a seguir:
Figura 1: COREDEs e Regies Funcionais de Planejamento
Fonte: FEE, 2010

Figura 2: Os COREDEs e suas regies de abrangncia
Fonte: Atlas Socioeconmico do Rio Grande do Sul, 2010.
Um dos principais fatores que provocaram o surgimento dos COREDEs foi as

desigualdades regionais no Rio Grande do Sul, que levaram o Estado a ser dividido
em trs macrorregies, em razo das diferentes dinmicas de formao territorial e
de desenvolvimento econmico que as mesmas apresentam, facilitando, com isso,
a anlise dessas desigualdades. Sendo assim, primeiramente analisa-se a Regio
Nordeste que apresenta nfase na industrializao principalmente a partir do incio do
sculo vinte, quando comeou a se constituir o parque industrial que progressivamente
dedicou-se agricultura e tornou a industrializao a principal atividade econmica,
sobretudo no eixo Porto Alegre Caxias do Sul. A regio Nordeste do Rio Grande
do Sul tem ainda suas caractersticas sociais e econmicas fortemente influenciadas
pela imigrao europeia, em especial, alem e italiana.
J a segunda regio em termos de desenvolvimento a regio Norte a qual
sofreu retrocesso com o desenvolvimento da regio Nordeste, porm no to impac-
tante. Trata-se de uma regio heterognea, onde progressivamente se consolidou o
predomnio das lavouras de soja, trigo e milho. Possui ainda algumas cidades que
alcanaram um crescimento industrial expressivo, de modo geral vinculado produ-
o primria, com o processamento de produtos locais ou da produo de insumos,
mquinas e equipamentos agrcolas.
E, por fim, a regio Sul que apresenta uma menor participao no PIB do
Estado, devido, em maior parte, concentrao da posse da terra. Historicamente

sua estrutura fundiria foi formada pela doao de sesmarias, no fim Perodo Colonial
e no surgimento do Imprio Brasileiro. Dentre suas principais caractersticas est a
concentrao de renda, os centros urbanos esparsos e a reduzida densidade da
populao rural. Apesar de apresentar bastantes limitaes, a regio Sul possui
significativa importncia econmica da pecuria extensiva no Rio Grande do Sul.
Figura 3: As Macrorregies do Rio Grande do Sul segundo estudos da FEE
Fonte: Polticas de Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: Vestgios, Marcas e

Repercusses Territoriais, p. 81.
Nesse contexto surgem os COREDEs, entendidos como Fruns Regionais de

discusso sobre estratgias, polticas e aes que visam ao desenvolvimento regional,
constitudos como pessoas jurdicas de direito privado, organizados sob forma de
associaes civis sem fins lucrativos. O desenvolvimento equilibrado e harmnico
do Estado a partir do enfrentamento das desigualdades e desequilbrios econmicos
e sociais das regies sustenta seis objetivos principais relacionados aos COREDEs,
em conformidade com lei de criao. So eles:
- A promoo do desenvolvimento regional harmnico e sustentvel;
- A integrao dos recursos e das aes do Governo e da regio;
- A melhoria da qualidade de vida da populao;
- A distribuio equitativa da riqueza produzida;
- O estimulo a permanncia do homem em sua regio; e

- A preservao e a recuperao do meio ambiente.
Da mesma forma, as competncias dos COREDEs foram estabelecidas na sua
lei de criao, com as seguintes atribuies formais:
- Promover a participao de todos os segmentos da sociedade regional no
diagnstico de suas necessidades e potencialidades, para a formulao e
implementao das polticas de desenvolvimento integrado da regio;
- Elaborar planos estratgicos de desenvolvimento regional;
- Manter espaos permanentes de participao democrtica, resgatando a
cidadania, atravs da valorizao da ao poltica;
- Constituir-se em instncia de regionalizao do oramento do Estado, conforme
estabelece o art. 149. Pargrafo 8 da Constituio do Estado.
- Orientar e acompanhar, de forma sistemtica, o desempenho das aes dos
Governos Estadual e Federal na regio; e
- Respaldar as aes do Governo do Estado na busca de maior participao nas
decises nacionais.
A estrutura de um COREDE constituda por uma Assembleia Geral Regional,

por um Conselho de Representantes, por comisses setoriais e por uma Diretoria
Executiva, composta por um presidente, um Vice-Presidente, um Secretrio Executivo
e um Tesoureiro, salientando-se que os cargos de direo dos Conselhos Regionais
no so remunerados.
J a coordenao do trabalho dos diferentes Conselhos Regionais feita
pelo Frum dos COREDEs, composto pelos presidentes dos Conselhos. O Frum
dos COREDEs teve sua existncia formalizada em 1999, e desde ento tem sido
o responsvel por negociaes com a administrao estadual, com a Assembleia
Legislativa, com rgos do Governo Federal e com outras organizaes.
4 UMA ANLISE DOS COREDES SUL E PRODUO
Devido grande abrangncia da pesquisa, optou-se por compreender como

tem sido realizado o processo de construo e implementao dos planos regionais
de desenvolvimento realizados entre 2009 e 2010 nas regies dos COREDEs Sul e
Produo, respectivamente sediados nas cidades de Pelotas e Passo Fundo, bem
como suas semelhanas e particularidades.
Esse processo foi desenvolvido por meio de uma abordagem metodolgica
qualitativa, que inicialmente envolveu a reviso bibliogrfica com relao aos conceitos
de planejamento e desenvolvimento regional e sobre o processo de constituio
dos COREDEs no Rio Grande do Sul. Alm de pesquisa documental dos planos
dos referidos COREDEs, foi realizada entrevistas semiestruturadas com lideranas
regionais e integrantes das diretorias dos COREDEs.
Ao longo desse processo, foi possvel concluir, ento, que ambos os COREDEs
surgiram, em suas regies, no comeo dos anos 1990, a partir da mobilizao das
universidades regionais e das demais organizaes sociais e polticas. O COREDE
Produo teve sua data de fundao no dia 14 de junho de 1991, sendo o terceiro
COREDE a se constituir no Estado. Atualmente, conta com 21 municpios e se localiza
na Regio Funcional 9. J o COREDE Sul constituii-se no dia 22 de novembro de
1991, sendo o dcimo terceiro COREDE a se firmar no Rio Grande do Sul, tendo
atualmente 22 municpios e localizando-se na Regio Funcional 5.
As regies apresentam, ainda, marcantes diferenas territoriais: o COREDE
Sul apresenta longa extenso espacial, o que impe dificuldades mobilidade e
maior participao dos seus integrantes na participao/elaborao dos planos. J
o COREDE Produo, devido menor rea territorial, no apresenta essa limitao,
conforme pode ser observado no mapa abaixo:
Figura 4: Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs)

Produo e Sul
Fonte: FEE, 2010 (Alterado por Amanda da Rosa Canabarro).

Tabela 1: Municpios de abrangncia dos COREDEs Produo e Sul
Municpios de abrangncia do COREDE Municpios de abrangncia do COREDE

Produo Sul
Sede em Passo Fundo, conta com 21 Sede em Pelotas, conta com 22
municpios. municpios.
Almirante Tamandar do Sul Amaral Ferrador

Camargo Arroio Grande
Carazinho Arroio do Padre
Casca Canguu
Ciraco Capo do Leo
Coqueiros do sul Cerrito
Coxilha Chu
David Canabarro Herval
Ernestina Jaguaro
Gentil Morro Redondo
Marau Pedras Altas
Mato Castelhano Pedro Osrio
Muliterno Pelotas
Nova Alvorada Pinheiro Machado
Passo Fundo Piratini
Ponto Rio Grande
Santo Antnio da Palma Santana da Boa Vista
Santo Antnio do Planalto Santa Vitria do Palmar
So Domingos do Sul So Jos do Norte
Vanini So Loureno do Sul
Vila Maria Tavares
Turuu
Fonte: Elaborado pelos autores.
Quanto representatividade das instituies que participam das atividades

promovidas pelos COREDEs, verifica-se em ambos que h uma maior participao
dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (COMUDEs), da Associao dos
Municpios, EMATER-ASCAR-RS, EMBRAPA, entre outros, enquanto h uma baixa
participao dos representantes das classes de trabalhadores e empresarial.
Com relao elaborao do plano estratgico, tambm se constatou diferenas
marcantes quanto metodologia e ao processo de construo, entre os COREDEs.
No Sul, o plano foi realizado pelos seus integrantes, com a destacada participao da
Associao de Municpios e universidades locais, seguindo a metodologia do Frum
dos COREDEs. J no Produo, a elaborao do plano foi coordenada por uma
consultoria externa regio por meio da Polo RS Agncia de Desenvolvimento que
empregou uma metodologia prpria, com grande envolvimento da universidade local
na conduo do processo.
Em ambos os COREDEs h muitas dificuldades para a implementao dos

planos, ficando basicamente restrito aos limitados recursos obtidos atravs da
Consulta Popular, que, de modo geral, acaba atendendo basicamente as demandas
municipais nas reas de sade, educao e segurana pblica.
Ao longo do estudo, percebe-se que os COREDEs surgiram com o objetivo de

tornar as regies menos desiguais em termos de desenvolvimento, principalmente
nesse contexto de globalizao da economia que se caracteriza pela promoo de
intensos e complexos fluxos de capitais, por conhecimento, por pessoas e mercadorias
resultando em crescentes incertezas quanto ao desenvolvimento dos territrios em
todas as escalas espaciais. Dessa forma, desde o seu surgimento na dcada de 90,
os COREDEs muito tm evoludo nesse aspecto de planejamento territorial, visando
a um desenvolvimento regional harmnico e a uma melhor qualidade de vida. No
entanto, ainda h muito que melhorar principalmente no que diz respeito participao
popular no processo de construo dos planos com as demandas regionais e com
relao implementao dessas demandas que, em sua maioria, se restringem aos
recursos da consulta popular, o que insuficiente para a implementao desses
projetos. Sendo assim, acaba-se atendendo a demandas, em sua maioria, locais,
nas reas prioritrias da sade, da educao e da segurana pblica. As demais
reas, no entanto, acabam sendo projetos que permanecem apenas registrados nos
planos, no sendo, dessa forma, implementados por falta de recursos.
Por conseguinte, os COREDEs tm, em seu princpio, promover o
desenvolvimento regional e o objetivo de obter regies mais homogneas atravs de
um adequado planejamento, que deve ser devidamente diagnosticado conforme as
demandas de cada regio, para, por meio desse diagnstico, materializar o Plano de
Desenvolvimento Estratgico. Atualmente os COREDEs vm ganhando mais espao
para debater principalmente junto aos rgos pblicos. Porm, torna-se necessrio
uma maior participao popular, ou seja, uma maior mobilizao das regies para que
os COREDEs tenham, de certa forma, uma maior visibilidade e consequentemente
ocorra um maior desenvolvimento das regies.
REFERNCIAS
CARGNIN, Antonio P. Polticas de Desenvolvimento Regional no Rio Grande do
Sul: Vestgios, Marcas e Repercusses Territoriais. 1. Ed.-Braslia, DF: Ministrio da
Integrao Nacional, 2014. 240 p.
CARGNIN, Antonio Paulo; LIMA, Rubens Soares de. Desenvolvimento territorial e
governana: ao estatal e participao social. Textos para discusso FEE, n. 59.
Porto Alegre: FEE, 2009. 26 p.
BANDEIRA, P. S. Uma Experincia de Institucionalizao de Regies no Brasil:
Os COREDEs do Rio Grande do Sul. In: Anais do Colquio Internacional Sobre
Desenvolvimento Territorial Sustentvel. Florianpolis. Colquio Internacional

Sobre Desenvolvimento Territorial Sustentvel, 2007.
BTTENBENDER, P. L.; SIEDENBERG, D. R.; ALLEBRANDT, S. L. Conselhos
Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) RS: articulaes regionais, referenciais
estratgicos e consideraes crticas. Desenvolvimento Regional em Debate, v. 1,
p. 81-106, 2011.
A IMPLEMENTAO DOS PLANOS ESTRATGICOS DE
DESENVOLVIMENTO: UMA ANLISE SOBRE OS RESULTADOS OBTIDOS
E A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOCIAL DO PLANEJAMENTO NO
COREDE VALE DO RIO PARDO
Juliana Dorneles de Souza

1 INTRODUO
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDEs foram criados, no

comeo dos anos 90 do sculo passado, para serem um frum de discusso,
deciso e de integrao de polticas, aes, lideranas e recursos orientados
ao desenvolvimento regional do Rio Grande do Sul, no contexto histrico de
redemocratizao do pas, quando ocorrem diversos eventos significativos em
nosso pas. Primeiramente a luta pela volta das eleies diretas, depois a eleio
ainda indireta de Tancredo Neves para a presidncia da Repblica o qual veio a
falecer, deixando o cargo para o ento vice-presidente Jos Sarney. Soma-se ainda
a promulgao da nova Constituio Brasileira em 1988, a primeira eleio direta do
pas aps vinte anos de ditadura militar em 1989, e o impeachment do Presidente da
Repblica Fernando Collor de Melo em 1992 (DIAS, 2008; COELHO, 2010).
Nesse perodo, a sociedade gacha parecia desejar no s buscar garantir,
mas tambm poder usufruir dos seus direitos e deveres da participao popular,
expressos na Constituio Brasileira de 1988, em seu art. 1 - pargrafo nico: Todo
o poder emana do povo, e na Constituio Estadual do Rio Grande do Sul de 1989,
em seu art. 149, 8, o qual prev a compatibilizao dos oramentos anuais e da lei
de diretrizes com o plano plurianual, juntamente com sua regionalizao no intuito
de reduzir as desigualdades sociais e regionais.
Os COREDEs tornam-se, ento, o meio para a efetivao dos direitos
adquiridos durante os anos de lutas pela redemocratizao do pas. Para tanto,
de acordo com Dias (2008), Coelho (2010) e Bttenbender (2011), houve algumas
modificaes, desde 1991 at os dias atuais, na estrutura funcional dos conselhos
regionais. Em 1994, com a institucionalizao formal dos COREDEs, atravs da Lei
n 10.283, esses passaram a ter quatro instncias compostas da seguinte forma:
A implementao dos planos estratgicos de desenvolvimento...
Quadro 1: Composio dos COREDEs a partir da institucionalizao

rgo Composio
I- Assembleia Geral Regional (composta por membros natos: deputados federais
e estaduais com residncia na Regio do COREDE,
prefeitos municipais e vereadores, presidentes dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento - COMU-
DEs e membros representantes: do governo estadu-
al e federal, de partidos polticos, de instituies de
ensino superior, de associaes e de sindicatos, em-
presrios, cooperativas, movimentos sociais dentre
outros).
II- Conselho de Representantes (composto por um membro de cada um dos seg-
mentos participantes da Assembleia Geral Regional).
III- Diretoria Executiva (composta por qualquer membro que integre a
Assembleia Geral Regional ou o Conselho de Re-
presentantes, e possua como cargos: Presidente,
Vice-Presidente, Tesoureiro, e um secretrio com
mandatos de dois anos).
IV- Comisses Setoriais (so formadas pela iniciativa do Conselho de Repre-
sentantes e podem ser integradas por pessoas com
formao tcnica indicadas pelas instituies regio-
nais de governo, das universidades e da sociedade
organizada).
Fonte: PR-RS IV. Tabela elaborada por BTTENBENDER(2011, p. 2-3).
A partir do quadro acima se pode verificar que uma das intenes mais ntidas
dos COREDEs, que poder propiciar e garantir a ampla participao dos diversos
segmentos da sociedade, consegue ser assegurada pelos membros que o integram.
No entanto, algumas propostas realizadas em sua criao ainda no foram
atingidas, pois apesar de conseguir constituir-se como um Frum de discusso
e unio de lideranas ainda ser preciso conquistar a possibilidade de os COREDEs
participarem efetivamente das decises sobre a integrao de polticas, aes, e
recursos orientados ao desenvolvimento regional do Rio Grande do Sul (COELHO,
2010, p. 11-18).
O fato que, apesar de o Estado ter levado em conta a regionalizao dos
COREDEs para formular as nove Regies Funcionais de P lanejamento (Figura 1),
os recursos ainda so destinados aos rgos governamentais com regionalizaes
distintas das Regies Funcionais e dos COREDEs (COELHO, 2010, p. 28-29).
Figura 1: Mapa das Nove Regies Funcionais
Fonte: SEPLAG.
Um bom exemplo so as Coordenadorias Regionais de Sade CRS, criadas

no Estado, e que atualmente so em nmero de dezenove (Figura 2), agrupadas
em sete macrorregies.
Figura 2: Mapa das dezenove Coordenadorias de Sade CRS divididas entre

as sete macrorregies
Fonte: Site da Secretaria Estadual de Sade do Rio Grande do Sul RS.

Como o Estado apresenta diferentes formas de regionalizao isto dificulta

em muito o acompanhamento da aplicao dos recursos estaduais efetivamente
destinados para cada regio, pois no existe uma nica regionalizao, mas distintas
regionalizaes para os diferentes rgos do Estado
Antes de seguir a discusso, vale ressaltar que regio e regionalizao so
conceitos amplos, mas, dentro da perspectiva na qual este trabalho se insere, so
pensados a partir da ontologia presente nos processos de regionalizao em
que os grupos sociais tambm produzem o espao. Dessa forma, o movimento
dos COREDEs se insere neste contexto como um dos elementos constituintes da
regionalizao (HAESBAERT, 2005, p. 2-4). E, por fim, a participao no processo
de regionalizao tambm uma das competncias e atribuies legais conferidas
aos COREDEs, atravs da Lei 10.283 na qual esses Conselhos devem se constituir
enquanto uma instncia de regionalizao do oramento estadual (COELHO, 2010;
BTTENBENDER, 2011).
2 METODOLOGIA
O presente trabalho foi desenvolvido a partir de uma metodologia qualitativa,

contando com as etapas de reviso bibliogrfica, anlise dos planos estratgicos de
desenvolvimento, e coleta de dados referentes ao passivo que o Governo Estadual
possui em relao Consulta Popular. Atravs da anlise dos Planos Estratgicos, e
do Passivo nos anos de 2004-2007, optou-se pela realizao de um recorte, contendo
as demandas educacionais dos Planos Estratgicos elaborados pelo COREDE Vale
do Rio Pardo em 1998 e 2010.
3 A IMPLEMENTAO DO PLANO ESTRATGICO DO VALE DO RIO PARDO E

A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOCIAL ATRAVS DA CONSULTA POPULAR
A partir da institucionalizao formal dos COREDEs, atravs da Lei n 10.283, de

17 de outubro de 1994, foram estabelecidas novas atribuies e, dentre essas, a de que
os COREDEs deveriam elaborar Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regional
para as suas respectivas reas de abrangncia. No COREDE Vale do Rio Pardo o
primeiro Plano Estratgico de Desenvolvimento data de 1998, e nele realizado todo
um histrico e diagnstico da regio. J o segundo Plano Estratgico vai alm, pois
traz o levantamento de demandas e oportunidades debatidas atravs de reunies
com representantes da sociedade civil do Vale do Rio Pardo, e apresenta tambm a
elaborao de projetos estruturantes divididos por cada uma das d i m e n s e s
d e gestes 1. Dentro da perspectiva na qual foram construdos esses planos
estratgicos, mesmo que estejam atendendo a uma exigncia legal, eles passaram
a ser atividades importantes para os COREDEs, e representam a possibilidade de
se avanar a interao e a integrao entre sociedade civil e governo.
1 Existem quatro tipos de sistema de gesto que fazem parte do segundo Plano Estratgico do Vale
do Rio Pardo: gesto institucional, gesto econmica, gesto social e gesto estrutural.
Nesse ponto, destaca-se o conceito de controle social de Sherry Arnstein,

trazido por Rud Ricci:
Segundo Sherry Arnstein, controle social uma relao de cogesto,

quando planejamento e execuo so definidos em participao...O
conceito de controle social indica, portanto, a participao da
sociedade civil na elaborao, no acompanhamento e na verificao
(ou monitoramento) das aes de gesto pblica. Na prtica,
significa definir diretrizes, realizar diagnsticos, indicar prioridades,
definir programas e aes, avaliar os objetivos, processos e resultados
obtidos. (ARNSTEIN apud RICCI, 2009. p. 9).
Ento, pode-se dizer que esse direito concedido pela Lei n 10.283 est de
acordo com o conceito de controle social acima explicitado. Portanto, ao realizarem
seus planos estratgicos, os COREDEs esto exercendo uma significativa
parcela desse direito.
No entanto, ainda existe um ponto a ser discutido no que se refere
aos resultados obtidos, pois, apesar de haver todo um esforo por parte da
sociedade civil na elaborao dos planos estratgicos no existe, ao mesmo
tempo, uma via de mo dupla para a cogesto (RICCI, 2009; COELHO, 2010).
Diversos dados levam a crer que os governos estaduais podem no ter levado
em conta os planejamentos estratgicos realizados pelos COREDEs na realizao
das aes governamentais dos mais diversos setores. Um forte indcio disso
a recorrncia com que os projetos ligados aos setores da sade, educao e
segurana pblica aparecem durante as assembleias regionais que organizam as
consultas populares realizadas no Rio Grande do Sul, tendo em vista que este
um dos poucos meios pelos quais os COREDEs tm acesso a recursos financeiros
para a implementao dos projetos elaborados nos planos estratgicos (COELHO,
2010; BTTENBENDER, 2011).
E isso ocorre porque a C onsulta Popular o sistema de escolha por vota-
o popular para a eleio de prioridades e projetos que recebem um determinado
valor do oramento estadual. A articulao inicial dos COREDEs com a Consulta
Popular ocorreu durante o Governo de Antnio Brito de 1995-98 e continua at os
dias atuais. Os antecedentes mostram que a origem desse processo est no incio
da dcada de 1980, quando o Estado do Rio Grande do Sul realiza seu primei-
ro oramento participativo, em que a participao popular ocorreu por meio da
discusso e da escolha de prioridades, as quais deveriam ser alvo de investimentos
estaduais (COELHO, 2010; BTTENBENDER, 2011).
J no ano de 1988 a Constituio Federal promulgada, e em 1989 o Estado do
Rio Grande do Sul prev em sua Constituio a iniciativa popular para a elaborao
de emendas para os projetos oramentrios. Mas, assim como a legalizao dos
COREDEs, a participao da populao nas decises referentes ao oramento
do Estado s foi reconhecida na Lei n11.179, de 25/06/1998, a qual determina a
realizao de uma consulta populao no intuito de saber quais investimentos
regionais poderiam ser realizados com uma parcela do oramento estadual
(COELHO, 2010, p. 26-27).
Com referncia Consulta Popular, em notcia divulgada pelo jornal Gazeta do

Sul, no dia 17 de junho de 2014, Mariza Christoff, a atual presidente do COREDE Vale
do Rio Pardo, trazia em sua entrevista o fato de que o passivo do governo para com
a consulta popular somente no Vale do Rio Pardo chega aos oito milhes de Reais
na rea da educao. A presidente do COREDE entregou pessoalmente, durante
uma visita realizada pelo governador Tarso Genro Universidade de Santa Cruz
do Sul, um ofcio com a reivindicao para o governo estadual no sentido de
serem tomadas providncias quanto a esta crescente dvida (SPILIMBERGO, 2014, p.
19). A Tabela 2, a seguir, evidencia a dimenso elevada dos recursos referentes aos
projetos regionais para a educao, aprovados nas Consultas Populares entre 2004
e 2007, nas diferentes regies do Estado.
No histrico desse passivo, existe o fato de que de 1999 a 2002 no ocorreu
Consulta Popular, pois o governo em exerccio na poca, compreendia que a
Consulta Popular era inconstitucional, optando ento pela realizao do oramento
participativo. Contudo, de 2003 a 2006, a Consulta Popular foi retomada e entre os
anos de 2007 a 2010 o passivo do perodo anterior foi negociado com os COREDEs,
bem como a liberao dos recursos referentes s consultas anteriores, embora no
tenha sido encontrado registros quanto ao pagamento do passivo negociado entre
os anos de 2007 a 2010 (COELHO, 2010).
Tabela 1: COREDEs do RS-Passivo na Educao de 2004 a 2007

Porcentagem dos
Passivo referente aos
Passivo referente recursos passivos da
recursos destinados para
Consulta Popular no Consulta Popular no
COREDEs Educao na Consulta
perodo de 2004 - perodo de 2004 - 2007
Popular dentro do perodo de
2007 que seriam destinados
2004 - 2007
para a Educao
Alto da Serra do
R$ 1.644.365,35 R$ 345.585,28 21%
Botucara
Celeiro R$ 526.200,00 R$ 211.600,00 40%
Central R$ 522.580,00 R$ 196.000,00 37%
Fronteira Oeste R$ 5.792.692,10 R$ 1.034.421,36 18%
Jacu Centro R$ 2.448.347,40 R$ 511.110,40 21%
Litoral Norte R$ 3.558.197,75 R$ 1.150.600,00 32%
Noroeste Colonial R$ 1.367.741,33 R$ 409.092,00 30%
Paranhana Encosta
R$. ------------- R$. ----------- ------------
Serra
Produo R$ 3.011.648,00 R$ 1.539.307,00 51%
Serra R$ 6.536.520,84 R$ 4.408.574,95 67%
Sul R$ 7.633.957,95 R$ 2.684.941,46 35%

Vale do Rio dos
R$ 3.993.699,00 R$ 575.509,00 14%
Sinos
Vale do Rio Pardo R$ 3.045.900,45 R$ 2.364.089,00 78%
Vale do Rio Taquari R$ 1.474.754,00 R$ 652.025,00 44%
Fonte: SEPLAG. Tabela elaborada pelos autores.
Este apenas um breve histrico. Dos anos de 2004 a 2007 pode-se constatar,
a partir da Tabela 1, que do passivo de 2004 a 2013, quase dois milhes e meio d e
r e a i s , foram reivindicados atravs de projetos da rea de educao nas
consultas populares realizadas nesse perodo, totalizando 78% dos recursos que
seriam destinados ao COREDE Vale do Rio Pardo.
Cabe ainda ressaltar que mesmo com a negociao realizada durante o governo
de Yeda Crusius para o pagamento do passivo de 2004 a 2007, os repasses parciais
desse montante no liquidaram esse passivo, e a educao continuou sendo uma
demanda regional recorrente. O segundo plano estratgico regional elaborado
pelo COREDE Vale do Rio Pardo, durante os anos de 2009 e 2010, trouxe novamente
a educao como uma demanda, a partir da elaborao de um amplo panorama
(CHRISTOFF, 2010).
Na mesma reportagem do Jornal Gazeta do Sul, de 17 de junho de 2014, em
contrapartida aos dados expostos por Mariza Christoff, o coordenador do Setor
de Obras da 6 Coordenadoria Regional de Educao CRE, Renato Arajo,
afirma que naquele momento estavam sendo realizadas obras emergenciais em
seis escolas da regio, e alertava para o fato de essas escolas estarem em pauta h
mais tempo. J quanto ao Plano Nacional de Obras PNO, Renato A r a j o cita
haver problemas no edital, mas ressalta que primeiramente oito escolas seriam
contempladas com um valor total de um milho e meio de Reais (SPILIMBERGO,
2014, p. 19).
Na fala do coordenador de obras da 6 CRE, dizendo haver seis escolas com
obras emergncias sendo realizadas2, pois as mesmas estavam na pauta h
mais tempo, pode-se perceber a influncia direta desses atrasos no repasse e
na aplicao dos recursos na melhoria e ampliao da infraestrutura escolar
com os indicadores de qualidade e de aproveitamento escolar na regio. Pode-
se comprovar essa constatao atravs dos diagnsticos feitos pelos planos
estratgicos do COREDE Vale do Rio Pardo. Enquanto o Plano Estratgico de 1998
apontava para os elevados ndices de analfabetismo, no Plano Estratgico de 2010
a vez da baixa frequncia dos escolares ao ensino mdio e da elevada distoro
idade/srie, em termos percentuais, no ensino fundamental e mdio como descreve
a Figura 3 (CAMPIS, 1998; CHRISTOFF, 2010).
2 Como a entrevista referente ao dia 17 de junho de 2014, algumas destas obras podem j ter sido
realizadas.
Figura 3: Vale do Rio Pardo- Frequncia escola (1991 e 2000) e Distoro

idade/srie no ensino fundamental e mdio - 2006
Fonte: Plano Estratgico de Desenvolvimento do COREDE Vale do Rio Pardo RS 2010.

Grfico elaborado pelos autores.
Mariza Christoff ressalta ainda sobre o fato de que se algumas das demandas
foram atendidas no houve a devida comunicao/notificao ao COREDE. Da
portanto, na Consulta Popular de 2014, um dos projetos estruturantes mais votados
continuou sendo o pagamento da dvida. Como quase dois milhes e meio de Reais
deste passivo foi produzido entre os anos de 2004 a 2007, foi possvel identificar
que o valor de um pouco mais de cinco milhes e meio de Reais refere-se ao
perodo de 2008 a 2013. Desse valor praticamente um milho e seiscentos Reais so
dos projetos da educao bsica, profissional e tcnica submetidos s consultas
populares de 2012 e 2013.
Portanto, para concluir a presente anlise e fomentar outras possveis discusses
e interrogaes, vale a pena salientar que analisar a situao da educao nas diversas
regies no cabe somente aos COREDEs, mas tambm s Coordenadorias Regionais
de Educa o (CREs). Atualmente existem em todo o Estado trinta e nove CREs, que
formam uma instncia regional diferente dos COREDEs em relao aos municpios
que as constituem. O prprio COREDE territrio do Vale do Rio Pardo encontra-se
dividido entre quatro CREs diferentes, o que dificulta em muito o acompanhamento
dos repasses e usos dos recursos estaduais efetivamente destinados para cada
regio, pois no existe uma nica regionalizao, mas regionalizaes diferentes
para os diferentes rgos do Estado.
Uma das competncias/atribuies legais conferidas aos COREDEs atravs
da Lei 10.283, de 17/10/1994, que se constituam enquanto uma instncia de
regionalizao do oramento do Estado, conforme estabelece o artigo 149, pargrafo

8, da Constituio do Estado. Dentro desse contexto, seria necessrio unir as diversas
regionalizaes dos diferentes rgos estaduais em uma nica regionalizao,
no s para uma maior efetividade na destinao das verbas, mas tambm para
proporcionar melhores condies da participao popular e do controle social na
descentralizao do poder governamental atravs de um mecanismo mais claro de
fiscalizao na destinao dos recursos estaduais. (RICCI, 2009; COELHO, 2010).
Apesar de os COREDEs se constiturem enquanto uma importante instncia

que, dentre outros objetivos, visa participao popular, buscando congregar
representantes de vrios segmentos da sociedade civil para as discusses e decises
a respeito de polticas pblicas, dos recursos para o desenvolvimento regional, e
aes que visam descentralizao do poder governamental, esses ainda no se
constituem como uma instituio forte o suficiente para ter efetividade. Um indcio
de que os movimentos dos COREDEs so pouco considerados o fato de que
ano aps ano se repetem na Consulta Popular praticamente as mesmas demandas,
e mesmo com apenas uma nfima parcela do oramento estadual destinado pelo
governo estadual Consulta Popular, ainda assim, o governo tem dificuldade ou
pouco compromisso poltico em repassar os recursos, mantendo ainda um passivo
considervel. Portanto, seria necessrio que o governo estadual legitimasse o
controle social e levasse em considerao no somente a forma de regionalizao
dos COREDEs para a destinao dos recursos pblicos, mas tambm as demandas
apresentadas por esses, atravs das consultas populares e dos planejamentos
estratgicos, pois o governo que est dificultando o atendimento das demandas
regionais dos COREDEs o mesmo que deveria promover a cogesto.
REFERNCIAS
ALLEBRANDT, Srgio Lus. Estado, administrao pblica e gesto social. In:
SIEDENBERG, Dieter Rugard (Org.). Desenvolvimento sob mltiplos olhares. Iju:
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BTTENBENDER, P. L.; SIEDENBERG, D. R.; ALLEBRANDT, S. L. I CIRCULO DE DE-
BATES ACADMICOS, 1, 2011, Braslia. Conselhos Regionais de Desenvolvimento
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CAMPIS, Luiz Augusto Costa a (Org.). Plano estratgico de desenvolvimento do
Vale do Rio Pardo. Santa Cruz do Sul: COREDE VRP: EDUNISC, 1998.
CHRISTOFF, M. T. M.; CAMPOS, H. (Org.). Plano estratgico de desenvolvimento
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COELHO, J. G. L.; FRIZZO, P. A.; MARCONDES, V. PR-RS IV: Propostas estratgicas
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SIEDENBERG, Dieter Rugard. Fundamentos, trajetrias e abordagens contempor-
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SPILIMBERGO, Juliana. Passivo na educao supera os R$ 8 milhes na regio.
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SOBRE OS AUTORES

Doutora em Comunicao Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul (2006), mestre em Comunicao e Informao pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (2000) e graduada em Comunicao Social - Jornalismo pela
Universidade Federal de Santa Maria (1990) e em Histria pela Faculdade de Filosofia
Cincias e Letras Imaculada Conceio (1991). Professora adjunta da Universidade de
Santa Cruz do Sul, do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e do
Departamento de Comunicao. Tem experincia profissional na rea de jornalismo.
Na universidade, atua principalmente nos seguintes temas: jornalismo, assessoria
de imprensa, comunicao e poltica, desenvolvimento regional, identidade cultural
e discurso.
E-mail: angelafe@unisc.br
Cntia Agostini
Possui graduao em Cincias Econmicas (2002), Especializao em Cenrios
Econmicos (2004) e mestrado em Ambiente e Desenvolvimento pelo Centro
Universitrio Univates (2008). doutoranda em Desenvolvimento Regional, pela
UNISC. Atualmente Presidente do Conselho de Desenvolvimento do Vale do
Taquari e docente permanente do Centro Universitrio Univates. Tem experincia na
rea de Economia e Administrao, atuando principalmente nos seguintes temas:
desenvolvimento regional, histria socioeconmica, empreendedorismo e a regio
do Vale do Taquari.
E-mail: cintia@univates.br
Dieter Rugard Siedenberg

Possui graduao em Administrao de Empresas pela UNIJU - Universidade
Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (1986), graduao em Cincias
Contbeis, tambm pela UNIJU (1994), mestrado em Planejamento Regional -
Universitat Karlsruhe/Alemanha (1990) e doutorado em Geografia Econmica sobre
Desenvolvimento Regional - Universitat Tuebingen/Alemanha (2000). docente
da UNIJU - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
desde 1990 e atualmente concentra sua atuao no Mestrado em Desenvolvimento e
Graduao em Administrao. Tem experincia na rea de Administrao, com nfase
em negcios internacionais e gesto de polticas pblicas, atuando principalmente
nos seguintes temas: desenvolvimento, desenvolvimento regional, planejamento
regional, polticas e estratgias de desenvolvimento.
E-mail: dieterrs@unijui.edu.br
Elisabeth Cristina Drumm

Doutoranda em Desenvolvimento Regional - UNISC (2014-), mestre em Processos
e Manifestaes Culturais (Mestrado Acadmico e Interdisciplinar (FEEVALE, 2013),
Especialista em Gesto Empresarial (UFRGS, 2008-2010), especialista em Poticas
Visuais: Imagem digital, fotografia e gravura (FEEVALE, 2006-2007) e graduada em
Administrao de Empresas (FEEVALE 1996-1999). Professora no Centro Universitrio
Metodista - IPA, Coordenadora do projeto Tecendo Ideias, em parceria com Inovapoa,
e assessora da Reitoria da Universidade Regional da Campanha (URCAMP).
E-mail: elisabethbrumm@gmail.com
Grazielle Betina Brandt

Possui graduao em Relaes Pblicas pela Universidade de Santa Cruz do Sul
(2001), MBA em Marketing pela Escola Superior de Propaganda e Marketing - ESPM
(2004) e mestrado em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz
do Sul (2004). doutora em Desenvolvimento Regional pela Universit du Quebc
Rimouski - UQAR (2010). Foi bolsista da CAPES durante a realizao do doutorado
pleno no exterior (2006-2010). professora e pesquisadora do Departamento de
Comunicao Social e do programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional
da Universidade de Santa Cruz do Sul. Tem experincia nas reas de comunicao
organizacional e de planejamento urbano e regional, atuando em temas de pesquisa
com nfase em redes, migrao e territrios.
E-mail: grazybrandt@hotmail.com

Possui graduao em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de
Pernambuco (1988), mestrado em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal
de Pernambuco (1995), doutorado em Geografia pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (1999). Atualmente est vinculada como professora adjunta na Universidade
Federal do Rio Grande do Sul no Departamento de Urbanismo da Faculdade de
Arquitetura e no Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional.
Tem experincia na rea de Geografia Urbana, atuando principalmente nos seguintes
temas: desenvolvimento regional, planejamento urbano e regional e patrimnio.
E-mail: heleniza.campos@ufrgs.br

Gegrafo graduado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul,
mestre e doutor em Geografia Humana pela Universidade Federal de Santa
Catarina. Professor titular e pesquisador do Departamento de Histria e Geografia,
e pesquisador e orientador no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento
Regional - Mestrado e Doutorado, da Universidade de Santa Cruz do Sul.
lder do GEPEUR - Grupo de Pesquisa e Estudos Urbanos Regionais (CNPq).
Coordenador do Observatrio do Desenvolvimento Regional. Possui experincia
como pesquisador nas reas de Geografia Urbana, Geografia Regional, Geografia
Econmica e Planejamento Urbano e Regional atuando principalmente nos seguintes
temas de pesquisa: desenvolvimento regional, urbanizao, periferia urbana, redes e
organizao territorial. Bolsista CAPES BEX 7352/14-0.
E-mail: rlls@unisc.br
Rosane Bernardete Brochier Kist
Graduada em Servio Social pela Universidade de Santa Cruz do Sul (2005), mestre
em Servio Social (2008) e doutora em Servio Social (2011) pela PUCRS, com
Estgio no Exterior PDEE/CAPES, realizando parte de seus estudos na Universidade
de Barcelona, Espanha. Atualmente est inserida no Programa de Bolsas de Ps-
Doutorado DOCFIX, concedida pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do
Rio Grande do Sul (FAPERGS) e pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (CAPES), ligada ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento
Regional da Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC). Integrante do Grupo de
Pesquisa e Estudos Urbanos e Regionais GEPEUR/UNISC, cadastrado no CNPq. Tem
experincia na rea de Servio Social, com nfase em Abordagem Grupal, Idosos,
Grupos de Convivncia e Relaes Familiares, atuando principalmente nos seguintes
temas: idosos, abordagem grupal em grupos de convivncia, servio social, cidadania
e direitos. Possui experincia tambm no Judicirio, atravs da realizao de Percias
Sociais na rea da infncia e da juventude.
E-mail: rosanekist@unisc.br

Doutor em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/UNISC (2010), mestre em
Administrao Empresarial pela EBAPE/FGV (2001), ps-graduado em Administrao
Pblica no CPGA/UFSC (1987) e especialista em Contabilidade pela UNIJU (1983),
licenciatura em Cincias pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Iju (1977)
e bacharel em Cincias Contbeis pela Faculdade de Cincias Administrativas,
Econmicas e Contbeis de Iju (1979). Professor titular da Universidade Regional
do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, na rea de Gesto e Administrao
Pblica, com nfase em Gesto Pblica Local e Gesto Social. Integra o quadro
de docentes efetivos do Mestrado em Desenvolvimento (PPGDES/UNIJU).
lder do Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gesto Pblica, Desenvolvimento e
Cidadania (GPDeC), criado em 2002, e coordena o Programa de Extenso: Gesto
Social e Cidadania, criado em 2000. Principais reas e temas de interesse no ensino,
pesquisa e extenso: administrao pblica e desenvolvimento, gesto social do
desenvolvimento, gesto territorial, democracia e cidadania deliberativa, conselhos
gestores de polticas pblicas, participao da sociedade civil na gesto pblica,
controle social das polticas pblicas, desenvolvimento regional e planejamento e
oramento participativos; Planejamento e Estratgias Organizacionais e Metodologia
da Pesquisa em Cincias Sociais.
E-mail: allebr@unijui.edu.br

Graduado em Geografia pelo Centro Universitrio Franciscano (UNIFRA) - 2010.
Mestre em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz do Sul
(UNISC) - 02/2013. Atualmente doutorando em Geografia pela Universidade Federal
de Pernambuco. reas de interesse: Desenvolvimento regional, regionalizao,
economia regional, planejamento regional e experincias de participao social.
E-mail: victorsoliveira@hotmail.com
BOLSISTAS DE INICIAO CIENTIFICA
Amanda da Rosa Canabarro

Graduanda em Comunicao Social - Relaes Pblicas pela Universidade de Santa
Cruz do Sul UNISC. Bolsista de iniciao cientfica PUIC/UNISC do projeto de
pesquisa Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: uma anlise
da experincia recente dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento COREDEs-RS.
E-mail: arcanabarro@hotmail.com.
Caroline da Rosa
Graduanda do 10 semestre do curso de Administrao da Universidade Regional do
Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul UNIJU, bolsista PIBIC/CNPq do projeto
de pesquisa Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul:
COREDEs-RS.
E-mail: kahrouzinha@gmail.com
Danieli Grandotto Felipim

Graduanda do 9 semestre do curso de Administrao da Universidade Regional do
COREDEs-RS.
E-mail: dani.felipim@hotmail.com
Dbora Cristiele Kummer

Graduanda do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Santa Cruz do
Sul - UNISC, bolsista PROBIC/FAPERGS do projeto de pesquisa Planejamento e
Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: uma anlise da experincia recente
dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento COREDEs-RS e integrante doGrupo
de Pesquisa e Estudos Urbanos e Regionais GEPEUR.
E-mail: deboracristiele@hotmail.com
Juliana Dornelles de Souza

Graduanda do curso de Psicologia da Universidade de Santa Cruz do Sul, bolsista
PROBIC/FAPERGS do projeto de pesquisa Estratgias de planejamento e gesto
regional no Rio Grande do Sul: o papel do Estado e da sociedade civil na elaborao
dos planos estratgicos regionais de desenvolvimento. Tambm atua como monitora
de Artes do Programa guia Agito, da Sociedade Cultural e Beneficente Unio de
Santa Cruz do Sul/RS.
E-mail: julysouzap@gmail.com
Vincius Ribas Samuel Dos Santos
Graduando do curso de Cincia da Computao da Universidade Regional do
COREDEs-RS.
E-mail: vinirssantos@gmail.com

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OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

UMA ANLISE DA EXPERINCIA RECENTE DOS CONSELHOS REGIONAIS

Santa Cruz do Sul

Avenida Independncia, 2293

OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

Santa Cruz do Sul

Capa: Giovana Goretti Feij de Almeida

O14 Observando o planejamento regional no Rio Grande do Sul: uma anlise da

Bibliotecria : Edi Focking - CRB 10/1197

PARTE 1 - PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO

GLOBALIZALIZAO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: REFLEXES

A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DELIBERATIVA E SUA IMPORTNCIA PARA

O PLANEJAMENTO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

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COMO ANDAM NOSSAS REGIES: OBSERVANDO ALGUNS INDICADORES DE

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A IMPLEMENTAO DOS PLANOS ESTRATGICOS DE DESENVOLVIMENTO: UMA

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importante no momento em que os Conselhos Regionais se preparam para iniciar

Pedro Silveira Bandeira

ngela Cristina Trevisan Felippi

A presente obra que temos o prazer de apresentar e de compartilhar com o

e, na realizao da pesquisa de campo, tambm colaboraram os pesquisadores

dos anos noventa do sculo passado, destacando as principais interaes com o

As contribuies dos autores aqui reunidas tiveram como propsitos principais

Santa Cruz do Sul e Iju, outono de 2015.

PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO

Rogrio Leandro Lima da Silveira

Desde o final da dcada de 70, mas mais intensivamente desde a dcada de

2 GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: BREVES REFLEXES

O perodo atual de globalizao da economia mundial caracterizado, de

escalares e em diferentes territrios e grupos sociais, especialmente naqueles que

J Storper, ao analisar o atual processo de desenvolvimento econmico regional

No mundo da globalizao, o espao geogrfico ganha novos

De acordo com estas ltimas posies entendemos que, no atual contexto da

As horizontalidades so o domnio de um cotidiano territorialmente

Dessa forma, tem-se a reafirmao da dimenso espacial na medida em que se

Agora, neste mundo globalizado, com a ampliao da diviso

continua a existir, mas com um nvel de complexidade jamais visto

Essa afirmao renovada da importncia e da atualidade da regio se justifica,

[...] a medida em que o desenvolvimento desigual se torna crescente

O fundamento dessas posies de Soja e de Smith est no argumento de

sociais. Alm disso, os diferentes espaos do mundo, em suas distintas escalas

[...] o projecto territorial consubstanciado no plano continuamente

3 A REVALORIZAO DO PLANEJAMENTO E SUA IMPORTNCIA PARA O

Nesse contexto de crescentes e contnuas mudanas econmicas e tecnolgicas

intervenes da sociedade no mundo, atravs de boas receitas de como e quando

maior produtividade das empresas;

[...] a formulao de estratgias no trata apenas de valores e da

Ao longo deste tempo o planejamento passou a sintetizar as diversas abordagens

tericos e metodolgicos que fundamentam tanto essa como aquelas concepes

O momento explicativo tem por finalidade diagnosticar a situao-problema que

[...] a situao fala por sim mesma e complementa a linguagem

No segundo momento (normativo prescritivo), Matus (1997) afirma que preciso

e qualificados para auxiliarem nessa tarefa. No so menos importantes recursos

O papel dos planejadores regionais, ou suas lideranas, passa

Do ponto de vista regional acrescem-se ainda obstculos de outra ordem.

La planificacin del desarollo regional es, primeiro que todo,