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LA FACE CACHE DE LA FINANCE

LE CAS PARTICULIER DE LA FRAUDE FISCALE

FRAUDE FISCALE :
CARACTRISATION ET ENJEUX
ROBERT BACONNIER*
MICHEL TALY**

L
a fraude fiscale est aussi vieille
que limpt. Pas plus que nous,
nos anctres napprciaient
dtre privs de leurs ressources au
profit de quelquun dautre, quil
sagisse dune personne physique (le
roi, le seigneur) ou dune collectivit
(lglise, par exemple).
Mais la diffusion du modle dmo-
cratique et du principe, qui lui est
indissociablement li, du consentement
limpt par les citoyens a chang la
donne.
En effet, historiquement, limpt
tait li loppression. Il sagissait dun
tribut impos des sujets, peuples
trangers vaincus ou populations
domestiques. La rsistance limpt
tait donc la fois une raction indi-
viduelle dautodfense et une manifes-
tation dopposition politique. Avec
le libre consentement limpt par
les citoyens ou leurs reprsentants,
celui-ci devient la partie du revenu
national que la collectivit accepte de
consacrer au financement des charges
collectives. Dans un tel contexte, la
fraude apparat comme le refus de ses
auteurs de payer leur quote-part et donc
comme une atteinte au pacte social.
En bonne logique, du moins dans
les pays dmocratiques, la fraude
devrait donc tendre devenir un
phnomne rsiduel. Or, mme si les
statistiques ne sont pas faciles tablir,
il nen est rien et, jamais dans lhistoire,
la fraude na mis en uvre au plan
international des sommes aussi impor-
tantes.
Cela tient tout dabord au fait quen
pratique, et quoique des degrs
divers, la tolrance des agents cono-
miques vis--vis des comportements
de fraude reste grande. Des personnes
physiques ou morales, par ailleurs par-
faitement honorables, nhsitent pas

* Prsident de lAssociation nationale des socits par actions (Ansa).

** Associ chez Landwell France.
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RAPPORT MORAL SUR LARGENT DANS LE MONDE 2005
favoriser la fraude dautres agents
conomiques, si elles en tirent elles-
mmes un avantage financier. Par exem-
ple, une personne physique acceptera
(voire sollicitera) un travail sans
facture de la part dun prestataire pour
avoir une rduction de prix, alors que
cette absence de facture va permettre
au prestataire de dissimuler une partie
de son chiffre daffaires et de son bn-
fice. De mme, certaines compagnies
dassurances proposent-elles aux clients
des bons de capitalisation anonymes,
dont elles savent pertinemment quils
permettront leurs acqureurs de
recycler largent de la fraude. Les tats
eux-mmes et leurs manations ne sont
pas labri de ces drives, puisquils
nont pas hsit recourir la corrup-
tion dagents publics trangers pour
obtenir de grands contrats de fourni-
tures de matriels civils ou militaires.
cette tolrance passive ou active
vis--vis des comportements de fraude,
sajoute le fait que linternationalisa-
tion de lconomie ouvre la fraude un
champ considrablement accru.
On assiste, en effet, une mutation
de la fraude fiscale :
- de domestique, elle est souvent deve-
nue internationale, avec utilisation de
paradis fiscaux purs et simples ou de
pays qui, sans tre de vrais paradis
fiscaux, prservent la confidentialit
dun certain nombre doprations
(secret bancaire...) ; les grandes entre-
prises taient, depuis longtemps dj,
quipes pour tirer parti de ces possi-
bilits, mais dsormais les PME y ont
galement accs. Cest en ce sens quon
a pu parler dune dmocratisation de
la fraude fiscale internationale ;
- de purement fiscale, elle se combine
de plus en plus souvent avec dautres
formes de dlinquance financire,
voire avec la grande criminalit de droit
commun (drogue, par exemple). Elle
est mme parfois lie au financement
du terrorisme ; ce qui explique quaprs
le 11 septembre 2001, ladministration
rpublicaine ait totalement chang de
position vis--vis de la coopration
fiscale internationale. Aprs avoir cess
de participer aux travaux de lOrga-
nisation de coopration et de dvelop-
pement conomiques (OCDE) sur le
sujet, elle y a repris un rle moteur !
- enfin, les mthodes de la fraude sont
devenues beaucoup plus sophistiques.
Mme si la fraude rustique (dissi-
mulation pure et simple de recettes,
par exemple) reste efficace, lutilisation
de procds plus subtils et plus com-
plexes, notamment pour les entreprises
dune certaine taille, gagne du terrain.
De leur ct, les administrations
cherchent renforcer la fois leurs
dispositifs internes et leur coopration,
mais cest une course de vitesse qui est
engage, tant la mondialisation ouvre
sans cesse de nouvelles perspectives.
Il faut cependant prendre garde ne
pas voir de la fraude fiscale partout.
Toutes les infractions la lgislation
fiscale ne sont pas frauduleuses, par
exemple lapplication dun taux damor-
tissement trop lev ; ce qui nempche
dailleurs pas que le redressement
doive tre effectu, sinon quoi bon
une rglementation ? A fortiori, lors-
quil sagit de questions complexes,
le contribuable peut tout fait se
tromper en toute bonne foi. Enfin,
comme lavait indiqu un commissaire
du gouvernement au Conseil dtat,
le contribuable nest pas un philan-
thrope , et le fait de choisir, entre deux
solutions, la plus favorable nest pas

LA FACE CACHE DE LA FINANCE
LE CAS PARTICULIER DE LA FRAUDE FISCALE
rprhensible en soi. Mme sil ne faut
pas faire preuve danglisme face
lampleur et limpact de la fraude
fiscale, il convient galement dviter le
catastrophisme !
Les dveloppements qui suivent
ont pour objet danalyser de manire
plus approfondie les diffrents types
dinfractions fiscales, dont la fraude
stricto sensu, et de prsenter les enjeux
des actions de contrle menes par les
administrations fiscales.
CARACTRISATION
DE LA FRAUDE FISCALE
La fraude fiscale suscite un niveau de
rprobation variable selon les pays et
les cultures. Dans beaucoup de pays, la
fraude est un dlit pnal, mais ce nest
pas le cas partout. Mme dans les pays
o elle constitue un dlit, elle bnficie
souvent dune plus grande indulgence
que les autres dlits. Plusieurs lments
peuvent expliquer cette spcificit du
dlit de fraude fiscale :
- il est susceptible dtre commis par
tout le monde. On retrouve ce phno-
mne dindulgence pour un dlit que
tout le monde peut tre amen
commettre dans le cas des accidents de
la route ;
- la frontire est peut-tre plus difficile
faire que pour dautres dlits entre
la simple habilet et la vritable mal-
honntet ;
- ltat nest pas une victime ordi-
naire . La relation entre les deux
partenaires (le contribuable et le fisc)
ntant pas contractuelle, certains
citoyens ressentent confusment
comme de la lgitime dfense le fait
197
de se soustraire partiellement un
rapport de forces jug lonin ; ce qui
les amne repousser un peu trop loin
la frontire entre loptimisation fiscale
admissible et la vritable fraude. On
retrouve ce type de ractions avec
certains partenaires conomiques jugs
trop puissants : par exemple, il peut
arriver que lescroquerie lassurance
entrane moins de rprobation que
lescroquerie aux dpens dun parti-
culier.
Cette difficult de frontire entre
lhabilet et la malhonntet ne
concerne, toutefois, pas tous les types
de fraude. Il faut, en effet, distinguer :
- la dissimulation pure et simple de
recettes ou dactivits. Cette situation
recouvre en fait deux cas diffrents :
la dissimulation partielle par des
contribuables ordinaires : particu-
liers ne dclarant pas tous leurs reve-
nus, notamment par la dissimulation
davoirs ltranger, commerants ou
professions librales ne dclarant pas
toutes leurs recettes ;
on peut aussi classer dans cette cat-
gorie les sous-estimations grossires
de valeur dun bien : le dsaccord entre
ladministration et le contribuable sur
la valeur dun bien est une situation
normale en cas de contrle fiscal, qui
nimplique pas, en principe, de situa-
tion de fraude potentielle. Il en va tout
autrement dans le cas o la sous-
estimation est tellement grossire quil
est impossible quelle ait t commise
de bonne foi, et que le seul espoir
dchapper au rappel rside dans la
probabilit de ne pas tre contrl ;
- la dissimulation totale dune activit :
commerces non dclars, ateliers clan-
destins... On est alors dans le domaine
de lconomie souterraine ;
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RAPPORT MORAL SUR LARGENT DANS LE MONDE 2005
- la dduction de TVA partir de
fausses factures ou en interposant des
entits sans surface financire appeles
disparatre rapidement (techniques
dites de carrousel ). On est alors dans
une situation de grande dlinquance
financire ;
- la sous-estimation dune base dim-
position grce lhabillage dune commettre.
situation pour bnficier dun traite-
ment fiscal plus favorable que celui
qui aurait d tre appliqu. Pour sim-
plifier, nous rangerons ces situations
dans la catgorie des abus de droit .
Les deux premires catgories ne
posent pas de problme de qualifica-
tion : le contribuable concern sait trs
bien quil est en marge de la loi. Il y a
simplement une gradation entre la sim-
ple dissimulation et lutilisation de faux
documents. Larsenal rpressif franais
fait dailleurs bien la distinction, puis-
que le Code des impts prvoit deux
niveaux de pnalits : les pnalits pour
mauvaise foi , en gnral gales obit implicitement un jugement du
40 % du montant des droits luds, et
celles pour manuvres frauduleuses,
qui sont gales au double des prc-
dentes, soit le plus souvent 80 % du
montant des droits luds.
La troisime catgorie est, bien sr,
plus dlicate. Partant du principe que,
dans un tat de droit, tout ce qui nest
pas interdit est autoris, loptimisation
fiscale na rien de rprhensible tant
quelle reste dans le champ de la simple
habilet. En outre, certaines erreurs
de qualification ont pu tre commises
en toute bonne foi. Il est mme tout
fait possible que la mme infraction
objective ait t commise volontai-
rement par un contribuable et invo-
lontairement par un autre. Le rappel
des droits luds sera le mme pour les
deux, mais lapplication des pnalits
supposera, de la part de ladministra-
tion, une qualification de lintention
sous le contrle, bien sr, du juge de
limpt. On est alors tout fait dans la
logique du droit pnal, puisque lexis-
tence dun dlit suppose la fois une
infraction objective et lintention de la
Cette qualification de lintention du
contribuable est tout fait essentielle
pour les situations dabus de droit.
Ce dernier est dfini par le livre des
procdures fiscales comme un acte qui
dissimule la porte vritable dun
contrat ou dune convention.
Il est possible dans certains cas (mais
pas tous) de fonder un mme redres-
sement soit sur la procdure de labus
de droit, soit sur une procdure ordi-
naire . Le mme redressement sera
alors assorti ou non dune majoration
de 80 % selon que le vrificateur aura
choisi une route ou lautre. Ce choix
vrificateur sur le caractre intention-
nel de labus reproch. Comme cette
procdure peut comprendre la saisine
dune commission, lambigut est alors
totale : alors que cette commission doit
normalement se prononcer sur leffet
objectif du montage qui lui est soumis,
elle est parfois perue comme portant
un jugement sur la bonne foi du
contribuable !
Le point de savoir si ladministra-
tion a vraiment le choix entre deux
routes est controvers. Le juge de
limpt a eu, dailleurs, loccasion de se
pencher plusieurs fois sur cette ques-
tion : dans un arrt rcent, la Cour de
cassation a estim que ladministration
devait ncessairement utiliser la proc-
dure dabus de droit pour requalifier

LA FACE CACHE DE LA FINANCE
LE CAS PARTICULIER DE LA FRAUDE FISCALE
en vente de fonds de commerce une
location grance ; utiliser une autre voie
constitue donc, dans ce cas, un vice de
procdure.
Pour le Conseil dtat, au contraire,
ladministration peut, sans utiliser la
procdure de labus de droit, requalifier
des salaires en revenus non salariaux,
ds lors que, selon lanalyse des faits,
lerreur ne semble pas dlibre, ou des
revenus de contrats de sous-traitance
en salaires, ds lors que ladminis-
tration ninvoque pas la fictivit des
contrats, mais le fait quils donnaient
aux prestations fournies une qualifica-
tion qui ne correspondait pas leur
nature relle. Les faits tant diffrents,
ces dcisions ne sont pas forcment
contradictoires, mais elles semblent au
moins converger sur le fait que ladmi-
nistration na pas vraiment le choix,
la procdure dpendant de la quali-
fication porte sur les faits : sil y a
dissimulation ou fictivit, il faut nces-
sairement utiliser la procdure de
labus de droit. Sil ny a, au contraire,
que simple erreur de qualification,
le Conseil dtat admet quune autre
procdure puisse tre utilise.
Les notions de dissimulation et de
fictivit ne recouvrent pas exactement
celle de la mauvaise foi, mais on nen
est pas trs loin, et cest bien cette
prsomption de mauvaise foi qui
justifie la pnalit de 80 %.
Apparemment techniques, ces
considrations nous clairent sur la
frontire entre lhabilet et la malhon-
ntet : on peut considrer que la
frontire est franchie lorsquon ne
peut esprer chapper au rappel quen
dissimulant une partie du montage ,
par exemple :
- cacher lexistence dune contre-
199
lettre modifiant la porte dun
contrat ;
- brouiller les pistes pour empcher
de remonter au bnficiaire final dune
transaction ;
- dissimuler une donation en vente en
donnant largent qui servira payer le
prix de la vente.
On a ainsi une rgle pragmatique :
lorsque le contribuable arrive la
conclusion quil na aucune chance
dchapper au redressement si ladmi-
nistration a en main tous les lments
du montage , et quil en dissimule
certains pour augmenter ses chances,
il sait quil est en train de franchir
la frontire entre loptimisation et la
vritable fraude.
LES ENJEUX
DE LA FRAUDE FISCALE
En matire de contrle fiscal,
ladministration fiscale a formalis ses
objectifs et ses enjeux dans son contrat
de performance . Celui-ci distingue
trois finalits du contrle fiscal : bud-
gtaire, dissuasive et rpressive.
Finalit budgtaire
Comment valuer le montant des
sommes qui chappent limpt ? Il
est rare que les pouvoirs publics se
hasardent de telles estimations. Il y a
une vingtaine dannes, la somme de
100 milliards de francs avait t
avance, sans que lon sache trs bien
do elle venait et si elle ne visait que la
fraude ou aussi loptimisation fiscale.
Il sagissait plus dexprimer un ordre
200
RAPPORT MORAL SUR LARGENT DANS LE MONDE 2005
de grandeur quune ralit. En effet,
mesurer lvasion fiscale est, par
nature, impossible.
La fraude consistant dissimuler des
recettes et, a fortiori, sil sagit dactivi-
ts totalement clandestines, le problme
consiste, en fait, essayer de chiffrer
lampleur de lconomie souterraine.
Thoriquement, lconomie souter-
raine apparat par comparaison entre
les chiffres cumuls des dclarations
fiscales et les chiffres de la comptabilit
nationale. Les ajustements auxquels
procde le comptable national pour
quilibrer ses comptes sexpliquent, en
partie, par leffet de lconomie sou-
terraine. Mais aller au-del de cette
affirmation de principe pour sessayer
une estimation de la fraude est une
autre affaire :
- pour la TVA, le montant payer ne
sobtient pas en appliquant un taux
la valeur ajoute, mais en calculant la
diffrence entre une TVA due sur les
ventes et une TVA dduire sur les
achats et les investissements. Compte
tenu de ce mode de calcul, le rappro-
chement avec les valeurs ajoutes retra-
ces par la comptabilit nationale ne
donnerait pas de rsultat exploitable.
Dailleurs, chaque fois que les services
du ministre des Finances ont essay
dexpliquer par lanalyse macrocono-
mique une volution surprenante de
la TVA nette, le rsultat na pas t
probant. Tel a t le cas, par exemple,
en 1993, anne o les nouvelles rgles
de TVA intracommunautaire sappli-
quaient pour la premire fois au mo-
ment o lconomie tait trs dprime les sommes redresses et le total des
et o lon cherchait savoir si la
conjoncture expliquait en totalit
lvolution o sil y avait une fraude
accrue due au changement de systme ;
- pour limpt sur le revenu, la compa-
raison entre le revenu national de la
comptabilit nationale et le cumul
des revenus dclars est contrari par
ltroitesse de notre impt, seul un
mnage sur deux tant imposable ;
- quant limpt sur les bnfices
commerciaux, on na jamais su anti-
ciper son volution de faon fiable, le
bnfice imposable tant un solde que
les grandeurs macroconomiques ne
permettent pas dapprhender.
Pour loptimisation, le problme est
tout aussi dlicat. En effet, il ny a
pas de recettes dissimules, mais une
diminution du rsultat imposable. Au
niveau microconomique, on peut
mesurer lampleur de ce phnomne,
au moins pour limpt sur le bnfice,
par la mesure du taux effectif dimpt,
qui consiste calculer le rapport du
montant dimpt et du bnfice
comptable. On peut thoriquement
faire le mme calcul au niveau macro-
conomique, en agrgeant les chiffres
de toutes les entreprises franaises. Mais
cet exercice naurait pas grand intrt
dans la mesure o le taux nominal
mlange deux phnomnes distincts :
les diffrences entre bnfice compta-
ble et bnfice fiscal prvues par la loi,
et loptimisation fiscale. Or, seule une
petite partie de la seconde peut tre
considre comme abusive.
Force est donc de reconnatre quil
nest pas possible destimer le degr
defficacit budgtaire du contrle en
pourcentage des sommes ludes. Tout
au plus peut-on comparer directement
recettes fiscales, et en tirer quelques
hypothses.
Le total des droits simples rappels
et des pnalits (contrle sur pices et

LA FACE CACHE DE LA FINANCE
LE CAS PARTICULIER DE LA FRAUDE FISCALE
sur place) est de 11, 5 milliards deuros
en 2003. On peut le comparer soit
au total des impts grs par la DGI
(Direction gnrale des impts), qui
est lgrement suprieur 300 mil-
liards deuros, soit au total de limpt
sur le revenu, de limpt sur les soci-
ts, de la TVA et de la fiscalit immobi-
lire, qui est de 200 milliards deuros
environ, du fait que lessentiel des
redressements provient de ces impts.
Il rsulte de la comparaison brute de
ces deux chiffres (11,5 milliards euros/
200 milliards deuros) que le rsultat
du contrle reprsente environ 6 % du
total. On peut donc se hasarder faire
les hypothses suivantes : si lvasion
(fraude et optimisation confondues)
reprsente 10 % des impts pays, le
contrle en identifie 60 %. 20 % de
taux dvasion, le taux de rcupra-
tion baisse 30 % ; et 50 % dva-
sion, la rcupration serait de 12 %.
Laissons chacun le soin de se situer
dans ces fourchettes trs larges.
La finalit dissuasive
Le fait, pour un contribuable, de
ne pas payer sa juste part dimpt
engendre fatalement dautres pertes
de recettes : savoir que les insuffisances
de dclaration ne sont pas (ou mal)
rprimes incite les contribuables
accentuer les insuffisances de dclara-
tion la fois parce que la crainte du
redressement diminue et parce que le
sentiment dinjustice sert de justi-
fication (dalibi ?) lvasion fiscale
qui devient, en quelque sorte, un
comportement de lgitime dfense
du citoyen face linquit de la rpar-
tition des charges publiques.
201
Pour les entreprises, il faut aussi
mentionner le fait que la fraude fiscale
est gnratrice de distorsions de
concurrence et que les entrepreneurs,
qui sacquittent scrupuleusement de
leurs obligations fiscales, ont intrt
ce que la fraude soit rprime.
Ladministration fiscale, lorsquelle
lutte contre lconomie souterraine, fait
donc coup double : elle protge les
recettes de ltat et elle contribue
la loyaut de la concurrence. Il est
dailleurs frquent que, dans les
dossiers dconomie souterraine,
ladministration fiscale coordonne
troitement son action avec les services
de la Direction gnrale de la concur-
rence de la consommation et de la
rpression des fraudes (DGCCRF).
Bien entendu, lefficacit de la dis-
suasion dpend de la frquence des
contrles. cet gard, il est intressant
de constater quil ny a pas un modle
dans le monde, mais plusieurs. Dun
pays lautre, la situation est assez
contraste, tant pour les effectifs glo-
baux de leurs administrations fiscales
que pour le pourcentage dagents
affects au contrle fiscal : avec 80 000
agents, la France occupe une posi-
tion moyenne, lAllemagne en ayant
130 000 et le Royaume-Uni 62 000
seulement. Les tats-Unis nont que
100 000 agents ; ce qui parat peu,
compar la taille du pays et au
nombre dentreprises. Cela peut sex-
pliquer par la charge particulirement
importante portant dans ce pays sur le
contribuable en termes dautoliqui-
dation de limpt (systme de self
compliance).
Le pourcentage dagents affects
au contrle fiscal est, lui aussi, trs
variable. Il va de 5 % pour le Royaume-
202
RAPPORT MORAL SUR LARGENT DANS LE MONDE 2005
Uni 20 % pour les tats-Unis, en
passant par 13 % pour lAllemagne.
Avec 7 %, la France est plutt dans le
bas de la fourchette.
Un dernier lment dterminant
pour la frquence des contrles est le
nombre dentreprises qui, lui aussi, est
trs variable dun pays lautre : avec
3,4 millions dentreprises, la France
est dans une position moyenne, lAlle-
magne en ayant 6,5 millions et le
Royaume-Uni 1,6 million seulement.
Aux tats-Unis, le nombre dentrepri-
ses est estim plus de 40 millions.
Trs logiquement, la rsultante de
tous ces lments est une assez forte
dispersion du nombre dentreprises par
vrificateur. Ce nombre va de 375 pour
lAllemagne et 475 pour le Royaume-
Uni, 2 000 pour les tats-Unis. Avec
un nombre de 633, la France se situe
la moyenne, le nombre relativement
faible de vrificateurs tant compens
par un tissu dentreprises plus concen-
tr. LAllemagne et le Royaume-
Uni arrivent des rsultats proches
par des voies trs diffrentes : nombre
lev de vrificateurs et dentreprises
pour lAllemagne, trs faible nombre
dentreprises et de vrificateurs pour le
Royaume-Uni.
Il faut enfin tenir compte du dlai
de prescription : en rgime de droit
commun (infractions ordinaires ),
avec 3 ans, la France partage avec les
tats-Unis le dlai le plus court, le
dlai allemand tant de 4 ans et le
dlai britannique de 6 ans. En cas de
fraude, la France reste en bas du
tableau avec 5 ans, lAllemagne au
milieu avec 10 ans et le Royaume-Uni
en haut avec 21 ans. Quant aux tats-
Unis, il ny a pas de dlai du tout !
Si lon prend en compte le dlai de
droit commun, on aboutit au nombre
suivant dentreprises vrifier par
vrificateur et par an : 80 au Royaume-
Uni, 95 en Allemagne, 210 en France
et 650 aux tats-Unis. On voit donc
que lexhaustivit est hors de porte,
mme pour les pays les mieux placs,
puisque la moyenne raisonnable de
vrifications par an est plus proche de
10 que de 100 ! Pour les pays les plus
mal placs, la dissuasion sera recher-
che plus par lexemplarit (la peur du
contrle) que par la prsence. Cest
dans ces pays que la slectivit prendra
une importance toute particulire.
En ce qui concerne le type de
contrle, on retrouve la mme ht-
rognit de situations dun pays
lautre, mme si les informations sont
prendre avec encore plus de prcau-
tions, le vocabulaire et les concepts
pouvant tre encore plus diffrents.
Il sagit de savoir si le contrle fiscal
porte sur la totalit de la priode non
prescrite et sur tous les impts, ou sil
nest que partiel. En France, le premier
type de contrle porte le nom de
vrification gnrale , et le second de
vrification simple lorsquil ne porte
que sur un seul impt, et de vrifica-
tion ponctuelle lorsquen outre, il ne
porte pas sur toute la priode.
L encore, la situation est trs
contraste : un extrme, on trouve les
Pays-Bas, qui ne font que des vrifi-
cations partielles, et le Royaume-Uni,
o lon pratique une sorte de prsence
permanente dans les entreprises, puis-
quon y recense prs de 450 000 inter-
ventions par an pour 1,6 million
dentreprises, soit prs de 28 % den-
treprises visites tous les ans. Il est clair
que le type dintervention pratiqu,
avec 3 300 vrificateurs (soit un ratio

LA FACE CACHE DE LA FINANCE
LE CAS PARTICULIER DE LA FRAUDE FISCALE
de 135 interventions par an et par
personne) doit tre trs diffrent de
celui qui correspond aux 285 000 vri-
fications recenses annuellement aux
tats-Unis pour 20 000 vrificateurs
(14 interventions par personne) ou en
France (50 000 contrles avec un peu
plus de 5 000 agents). Entre ces deux
extrmes, on trouve lAllemagne, o la
moiti des vrifications sont partielles
et o lon recense 580 000 interven-
tions pour 17 000 agents, soit une
moyenne de 34 interventions par per-
sonne.
En France, on pratique surtout des
vrifications gnrales, avec seulement
11 % de vrifications ponctuelles. Si
lon largit le champ toutes les op-
rations cibles, on passe 30 %. Il faut
toutefois souligner que la proportion
de contrles cibls a connu une trs
forte augmentation dans les toutes
dernires annes : il ny avait que 7 %
de vrifications ponctuelles en 2001.
Quant aux oprations cibles, elles ne
reprsentaient que 16 % du total en
1999.
Cette volution nest pas le fruit du
hasard ou des improvisations de ter-
rain. Elle rsulte dune volont poli-
tique affirme trs nettement dans
les rapports de performance de la DGI,
et elle est appele se poursuivre.
La finalit rpressive
En cas de fraude, cest--dire de trans-
gression flagrante et dlibre de la loi
(par opposition linsuffisance dim-
position qui rsulte du non respect
involontaire dun texte ou dun litige
sur lapprciation dune valeur), la
socit punit .
203
L encore, il ny a pas un modle,
mais des modles qui reposent sur des
dosages diffrents entre les trois fina-
lits du contrle fiscal. On ne peut pas,
en effet, maximiser la fois toutes les
finalits :
- si laccent est mis sur la rpression, il
y a peu de chance dobtenir laccord du
contribuable, et il y aura beaucoup de
contentieux et moins de recouvrements.
Dans certains cas extrmes, nayant rien
perdre, menac de prison, le contri-
buable organisera son insolvabilit.
La brutalit des sanctions est un l-
ment essentiel de la dissuasion. Dans
ce modle, la fraude fiscale est traite
comme les autres types de dlinquance
financire et suit la procdure pnale
de droit commun. Les tats-Unis
sont sans doute classer dans cette
catgorie ;
- si la priorit est plutt le recouvre-
ment des droits luds, le contrle
sera conduit toutes ses phases avec
lobjectif daboutir un accord et un
recouvrement des droits luds. Il en
rsultera, par exemple, des propositions
de renoncement aux pnalits et mme
aux poursuites, si le contribuable
accepte le redressement et sacquitte
rapidement des rappels dimpts. Dans
ce modle, les poursuites pnales sont
plus rares, moins automatiques, et font
mme parfois lobjet dune procdure
spciale : cest le cas de la France, o les
poursuites pnales se font le plus sou-
vent selon une procdure spcifique o
le dpt de plainte par ladministration
fiscale est subordonn lavis dune
commission indpendante. Seules les
fraudes apparentes la grande dlin-
quance financire donnent lieu dpt
de plainte pour escroquerie.
La DGI sest engage, dans son
204
RAPPORT MORAL SUR LARGENT DANS LE MONDE 2005
rapport de performance, accrotre la
proportion des oprations ralises sur
des affaires au fort contenu frauduleux.
Cette proportion a connu une aug-
mentation sur 4 ans, passant de 14,1 %
en 2000 18,1 % en 2003.
On peut, toutefois, se demander si le
systme naboutit pas une autojusti-
fication, et donc un effet pervers : si
lon dfinit les oprations caractre dfinitives prononces en 2003,
frauduleux par le fait que ladminis-
tration a appliqu des pnalits de
mauvaise foi, il suffit daugmenter ces
pnalits pour remplir lobjectif. Il en
rsulte que le seul fait que la DGI se
soit fix cet objectif accrot la pression
sur les vrificateurs pour quils assortis-
sent plus souvent leurs redressements
de pnalits de mauvaise foi.
En ce qui concerne les poursuites
correctionnelles, le nombre de plaintes
reste stable, un peu en dessous de 1 000
par an.
La rpartition par nature dinfrac-
tions est la suivante : 26 % de dfauts
de dclaration, 45 % de dissimulations,
9 % doprations fictives et 20 %
dautres procds de fraude.
Sur 948 plaintes, 11 concernent le
secteur de lagriculture, 63 lindustrie,
170 le BTP (btiments et travaux
publics), 282 le commerce, 191 les
services, 124 les professions librales
et 107 des dirigeants de socits et des
salaris.
En 2003, il y a eu 1 127 dcisions
de justice, dont 514 condamnations
dfinitives : 456 peines de prison avec
sursis, 31 sans sursis et 59 interdictions
dexercer une profession commerciale
ou librale.
Comme nous lavons dit plus haut,
certaines affaires apparaissent suffisam-
ment graves pour que ladministration
ne suive pas la procdure fiscale spci-
fique, mais prfre dposer plainte pour
escroquerie dans le cadre de la proc-
dure pnale normale . Ces affaires
sont, bien sr, beaucoup moins nom-
breuses ( peine 10 plaintes dposes
en 2003), mais elles se terminent
gnralement par des condamnations
plus svres : sur 19 condamnations
18 comportaient des peines de prison,
dont 11 des peines de prison ferme. En
outre, ltat sest vu accorder 49 mil-
lions deuros de dommages et intrts,
dont 25 titre dfinitif.
Quelle apprciation porter sur
laction des tats et des organisations
internationales en matire de lutte
contre la fraude fiscale ? Peut-on parler
de progrs ?
Sagissant des tats, la volont de
lutter contre la fraude fiscale nest pas
nouvelle, au moins dans le discours.
Dans les faits, les choses sont plus
nuances : soit quune raction de rejet
de la part de certaines catgories
dlecteurs contribuables ait conduit
une diminution, voire un quasi-arrt
des contrles (la France a connu
cette situation avec lessor du pouja-
disme ), soit que certains tats aient
considr sans le dire quune moindre
densit du contrle fiscal par rapport
aux pays voisins pouvait tre pour eux
un avantage concurrentiel. Le mme
type de ractions peut exister dans un
tat fdral entre tats fdrs, dans le
cas o la gestion de limpt, et donc le
contrle, relvent de ces derniers.
Dsormais, tous les grands tats sont
convaincus des effets pervers de la
fraude fiscale et de sa connexion avec

LA FACE CACHE DE LA FINANCE
LE CAS PARTICULIER DE LA FRAUDE FISCALE
dautres crimes ou dlits. Ils ont donc
perfectionn et renforc les moyens
techniques et financiers du contrle
fiscal avec, pour en faciliter laccepta-
tion, une attention sans doute plus
importante quautrefois porte aux
droits et garanties du contribuable.
Mais mme si les mailles du filet se
sont un peu resserres, il reste encore
beaucoup faire.
Face linternationalisation crois-
sante de la fraude fiscale, la coop-
ration internationale se dveloppe
soit dans un cadre bilatral, celui des
conventions fiscales ayant pour objet
dviter la double imposition et de
prvenir lvasion et les fraudes fiscales,
soit dans un cadre multilatral sous
lgide dunions rgionales comme
lUnion europenne. En effet, lassis-
tance administrative (change de ren-
seignements) prvue par les conven-
tions bilatrales sajoute lassistance
mutuelle en matire dassiette et de
recouvrement de limpt, introduite
la fois par des directives communau-
taires et par une convention du Conseil
de lEurope. Mais ces progrs de la
coopration internationale nexcluent
pas des retours en arrire comme celui
qui vient dtre enregistr pour la
directive sur lpargne. Aux lieu et place
de lchange dinformations entre tats
sur les intrts perus dans un tat
membre par un rsident dun autre
tat, trois pays pourront continuer
dappliquer une retenue la source
protgeant lanonymat des bnficiai-
res, et donc le secret bancaire. Destine
emporter laccord de la Suisse, qui
conditionnait lui-mme celui du
Luxembourg, cette concession rduit
sensiblement la porte de laccord
intervenu entre les Quinze sur lentre
205
en vigueur de la directive sur lpargne.
Les organisations internationales,
parfois en parallle, ont pris des ini-
tiatives contre la fraude et lvasion
fiscales et la dlinquance financire en
gnral.
Il sagit, tout dabord, de laction
engage contre la concurrence fiscale
dommageable, tant lOCDE quau
sein de lUnion europenne. LOCDE
sest attache dfinir les paradis
fiscaux et les rgimes privilgis, et
identifier une liste de juridictions
litigieuses en leur demandant de sen-
gager signer des accords dchanges
de renseignements fiscaux, y compris
bancaires, avec les tats membres de
lOCDE. Pour sa part, lUnion euro-
penne a procd (rapport Primarolo)
au recensement des pratiques domma-
geables auxquelles les tats membres
devaient renoncer ; ce qui a t le cas.
Mme si, faute de rfrentiel inter-
national universellement reconnu en la
matire, la dmarche est quelque peu
fragile, le Code de conduite entr
en vigueur grce au dblocage de la
directive sur lpargne constitue une
avance significative.
En second lieu, dans le cadre de la
lutte contre le blanchiment, ltau sest
resserr sur les paradis bancaires qui
sont aussi des paradis fiscaux non
coopratifs. Le Groupe daction finan-
cire sur le blanchiment des capitaux
(Gafi) de lOCDE a dfini 25 critres
caractrisant la lutte contre le blanchi-
ment, et a identifi les pays ne les res-
pectant pas (5 pays au 1er janvier 2004).
De son ct, le Forum de stabilit
financire au sein du G7 a retenu des
critres de risques financiers qui ont
permis didentifier 42 centres finan-
ciers offshore, en distinguant ceux qui
206
RAPPORT MORAL SUR LARGENT DANS LE MONDE 2005
navaient ni mcanismes de super-
vision efficaces, ni infrastructures juri-
diques de qualit.
Enfin, une convention de lOCDE
contre la corruption interdit le verse-
ment de pots-de-vin sous quelque
forme que ce soit des agents publics
trangers et prvoit des sanctions fis-
cales et pnales. Cette convention,
transpose notamment dans la lgisla-
tion franaise, ne fera pas disparatre
comme par miracle la corruption pour
lobtention de grands contrats dans des
pays du tiers monde, mais elle rend
lvidence les choses un peu plus
compliques pour les oprateurs...
En rsum, on peut considrer que
la fraude fiscale, notamment interna-
tionale, reste un grave problme sur
plusieurs plans :
- celui des ressources des tats leur
permettant de faire face au finance-
ment de leurs charges collectives et,
dans le cas des pays du tiers monde, au
financement de leur dveloppement ;
- celui de lgalit des conditions de
concurrence, nationalement et interna-
tionalement ;
- et celui de lien frquent entre fraude
fiscale et crime de droit commun, des
progrs certains ont t raliss au
cours des dernires annes, dont ll-
ment moteur a t un changement des
mentalits au sein des populations.